241/2009 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 26. května 2009 ve věci návrhu na zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, a alternativního návrhu na zrušení některých ustanovení vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb

241
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 26. května 2009 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila (soudce zpravodaj), Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické o návrhu veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla na zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, alternativně o návrhu na zrušení částí vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, za účasti Ministerstva vnitra jako účastníka řízení
takto:


I. Návrh na zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, se zamítá.
II. Návrh na zrušení ustanovení § 2 odst. 1 písm. e), § 2 odst. 2 písm. b), § 3 až 9, § 10 odst. 1, 2 a 6, § 11 odst. 1 a 2, § 12 až 14, § 15 odst. 1 a 5, § 16, § 17 odst. 1, 7 a 9, § 18 odst. 1, 2, 4, 5 a 6, § 19 odst. 1, 2, 3 a 9, § 21 odst. 1 a 4, § 22 odst. 1 a 4, § 23 odst. 1, § 24 odst. 1, 2 a 4, § 25 odst. 1 a 4, § 26 odst. 2, § 28 odst. 2, § 30 odst. 2, 3, 4 a 10, § 31 a příloh č. 1, 4, 5, 7, 8 a 9 vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, se zamítá.

Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavní soud obdržel návrh veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla podaný podle ustanovení § 64 odst. 2 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) na zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, (dále též jen „napadená vyhláška“) jako celku pro její nesoulad s ústavním pořádkem České republiky a se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o Sbírce zákonů“). Alternativně podává veřejný ochránce práv návrh na zrušení ustanovení § 2 odst. 1 písm. e), § 2 odst. 2 písm. b), § 3 až 9, § 10 odst. 1, 2 a 6, § 11 odst. 1 a 2, § 12 až 14, § 15 odst. 1 a 5, § 16, § 17 odst. 1, 7 a 9, § 18 odst. 1, 2, 4, 5 a 6, § 19 odst. 1, 2, 3 a 9, § 21 odst. 1 a 4, § 22 odst. 1 a 4, § 23 odst. 1, § 24 odst. 1, 2 a 4, § 25 odst. 1 a 4, § 26 odst. 2, § 28 odst. 2, § 30 odst. 2, 3, 4 a 10, § 31 a příloh č. 1, 4, 5, 7, 8 a 9 vyhlášky č. 23/2008 Sb.
II.
Argumentace navrhovatele
2. Veřejný ochránce práv ve svém návrhu uvádí, že napadená vyhláška v obecné rovině upravuje technické podmínky požární ochrany pro navrhování, provádění a užívání stavby. V naprosté většině ustanovení napadená vyhláška odkazuje na české technické normy (ať již se jedná o technické normy uvedené v příloze č. 1 nebo v přílohách č. 4, 5, 7 a 8).
3. V ustanovení § 13 odst. 1 dále napadená vyhláška v odkazující normě upravuje počty přenosných hasicích přístrojů (tyto jsou potom podrobněji upraveny v příloze č. 4). Příloha č. 4 určuje počet hasicích přístrojů obecně a konkrétně v jednotlivých druzích staveb (rodinné domy, bytové domy, ubytovací zařízení apod.).
4. V ustanovení § 14 odst. 3 napadená vyhláška zakotvuje povinnost vlastníků vybraných staveb vybavit stavbu zařízením pro autonomní detekci a signalizaci uvedeným v příloze č. 5. V dalších ustanoveních (§ 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7, § 18 odst. 5) napadená vyhláška opět upravuje povinnost vlastníků vybavit stavby detekčními zařízeními, přičemž blíže (dle jednotlivých druhů staveb) stanoví umístění takového zařízení. Otázku definice zařízení autonomní detekce potom stanoví příloha č. 5 napadené vyhlášky.
5. Veřejný ochránce práv uvádí, že se opakovaně setkal s tím, že normotvůrce využívá pro stanovení závazných pravidel chování odkaz na české technické normy. Takový postup sám o sobě neshledává jako závadný, problematická je však skutečnost, že tyto technické normy nejsou běžně dostupné veřejnosti, především však nejsou dostupné bezplatně. Adresát právní normy tak pro zjištění obsahu závazného pravidla chování namísto nahlédnutí do veřejně (a především bezplatně) přístupné Sbírky zákonů je povinen objednat za nemalou finanční částku technickou normu u Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví. Přestože se s účinností od 1. ledna 2009 počítá s postupnou elektronizací technických norem (tedy s jejich zpřístupněním prostřednictvím internetu s možností fulltextového vyhledávání), ani nadále se nepředpokládá, že by technické normy, na které odkazují příslušné právní normy, měly být zpřístupňovány bezplatně (nově se počítá pouze s 50% zlevněním oproti současnému stavu). Veřejný ochránce práv uvádí, že praxe státu v tomto směru odporuje základním principům právní normotvorby, tedy že obecně závazná pravidla chování mají být přístupná každému bez omezení tak, aby mohl své chování upravit právně aprobovaným způsobem a vyhnout se případné právní sankci. Právní normy (a tedy i právem aprobované technické normy) musí být ze své podstaty přístupné veřejně a bezplatně už proto, že přístup k jejich obsahu nemůže být závislý na finančních příjmech a sociálním statusu jednotlivce. V opačném případě by totiž došlo k porušení jednoho ze základních principů demokratického právního státu – tedy „rovnosti před zákonem“ [čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“)]. Kromě uvedeného požadavek veřejné a bezplatné dostupnosti právních norem vyplývá i ze samotné povahy demokratického právního státu. V Ústavě a v Listině lid vyjadřuje jednoznačný požadavek, aby povinnosti byly ukládány pouze zákonem nebo na základě zákona, způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny), a současně při zachování dalších podmínek (zákaz diskriminace – čl. 4 odst. 3 Listiny, šetření podstaty a smyslu základních práv a svobod – čl. 4 odst. 4 Listiny apod.).
6. Navrhovatel poukazuje na to, že zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, který upravuje zveřejňování právních předpisů, nezná případ, kdy by se určitá část právní normy (in concreto pravidlo chování, které je určeno právní normou odkazující na českou technickou normu) nestala její materiální součástí, která je veřejně a bezplatně přístupná způsobem, který zákon stanoví (ustanovení § 12 odst. 1 a 2 zákona o Sbírce zákonů).
7. Z uvedených důvodů je veřejný ochránce práv toho názoru, že vyhláška č. 23/2008 Sb. je v rozporu jak s čl. 1 a 2 Ústavy a čl. 1, 2 a 4 Listiny, tak se zákonem o Sbírce zákonů. Jakékoliv ustanovení právního předpisu, které má normativní charakter, totiž musí být dostupné veřejně a bezplatně. Jestliže stát v právním předpisu odkazuje na technickou normu, je potom jeho povinností zajistit veřejnou a bezplatnou dostupnost takové normy. V opačném případě nejde o stanovení právní povinnosti ústavně konformním způsobem.
8. Vzhledem k tomu, že napadená vyhláška v naprosté většině svých ustanovení odkazuje na české technické normy a její samostatná existence bez nich nemá význam, předkládá veřejný ochránce práv především návrh na její úplné zrušení, neboť spjatost napadené vyhlášky s technickými normami je tak silná, že nemá význam rušit pouze její dílčí ustanovení.
9. Pro případ, že by se Ústavní soud neztotožnil s jeho názorem na spjatost napadené vyhlášky s technickými normami, předkládá veřejný ochránce práv alternativní návrh na zrušení těch ustanovení napadené vyhlášky, která přímo odkazují na české technické normy nebo která JUDr. Motejl shledává problematickými z jiných důvodů.
10. Kromě rozporu se základními pravidly normotvorby spatřuje veřejný ochránce práv rozpor některých ustanovení napadené vyhlášky i s jinými ústavními principy. Jde především o rozpor ustanovení § 13, § 14 odst. 3, § 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7 a § 18 odst. 5 napadené vyhlášky s principem proporcionality neboli přiměřenosti v širším smyslu.
11. Veřejný ochránce práv poukazuje na to, že stát sice má oprávnění zákonem (resp. zprostředkovaně vyhláškou, pokud k tomu je výslovné zákonné zmocnění) stanovit povinnosti svým občanům, nesmí tak ale činit svévolně, pro stanovení povinnosti musí existovat legitimní a rozumný důvod a normativní prostředky zvolené k dosažení zvoleného cíle musí být vhodné, přiměřené a zároveň musí být zvolený poměr mezi zásahem do základních práv a svobod a veřejným zájmem kvalitativně „optimální“ ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny.
12. Navrhovatel uvádí, že se v praxi rovněž setkává s tím, že pod pojmem veřejného zájmu, na jehož základě jsou stanovovány nejrůznější zákonné či podzákonné zákazy či omezení, se v některých případech skrývají ve skutečnosti majetkové zájmy soukromé. I tento přístup je podle názoru navrhovatele třeba odmítnout, neboť zákonodárce sice je oprávněn v obecné rovině omezit práva jedněch ve prospěch práv druhých (typicky se jedná o případy ochrany slabší smluvní strany v soukromém právu – tj. jde např. o ochranu nájemníků, spotřebitelů, autorů apod.), i takové opatření však musí být legitimní v tom smyslu, že sleduje obecně uznávané principy rovnosti, zákazu diskriminace, solidarity apod. a že tohoto cíle je dosahováno přiměřenými prostředky.
13. S ohledem na výše uvedené je veřejný ochránce práv toho názoru, že napadená ustanovení vybočují z limitů, které Ústava a Listina dávají normotvůrci pro stanovení povinností adresátům právní normy.
14. Veřejný ochránce práv namítá, že napadená ustanovení vlastníkům staveb stanoví povinnosti, které ve svém důsledku dopadají do jejich majetkové sféry. V jednom případě (ustanovení § 13 ve spojení s přílohou č. 4 napadené vyhlášky) jde o povinnost pořízení hasicího přístroje a povinnost provádění (resp. objednávání) jeho pravidelné revize, v případě druhém jde o povinnost instalace tzv. zařízení autonomní detekce (tedy opětovné povinné vynaložení finančních prostředků). Základním právem, které je v tomto případě dotčeno (čl. 4 odst. 4 Listiny), je tedy právo vlastnické. V obou případech je samozřejmě možné uložení příslušné povinnosti na první pohled odůvodnit veřejným zájmem na ochraně majetku a zdraví před nebezpečím vzniku, rozvoje a šíření požárů. Požadavek legitimního cíle se tedy zdá být naplněn.
15. Zatímco v případě povinnosti instalovat tzv. zařízení autonomní detekce lze podle JUDr. Motejla legitimnost cíle akceptovat (problém zde spatřuje spíše v přiměřenosti takového opatření v užším slova smyslu), v případě povinnosti pořízení hasicího přístroje tomu tak není, neboť pod rouškou veřejného zájmu se ve svém důsledku skrývají majetkové zájmy soukromé.
16. V případě počtu požárů, usmrcených a zraněných osob žádný statisticky doložený negativní trend není zřejmý. V případě dílčí kategorie „přímá škoda“ jde o statisticky relativně málo průkazný prvek, protože na rozdíl od dalších sledovaných položek je zatížen řadou subjektivních faktorů (hlavním problémem je relativita odhadu výše škody, která je odvozována od výše uváděné pojistníky pro účely pojistného plnění, nikoliv od objektivního hodnocení provedeného například znalcem). Navrhovatel je toho názoru, že nárůst počtu požárů, úmrtí a škod není alarmující.
17. Na základě dostupných údajů veřejný ochránce práv dovozuje, že stanovení povinnosti pořídit do nově budovaných staveb hasicí přístroje ve skutečnosti prospívá zájmům těch osob, které budou mít z takto uložené povinnosti finanční profit. Tvůrce napadené vyhlášky se touto skutečností ostatně ani netají, když v důvodové zprávě k napadené vyhlášce (str. 2) otevřeně uvádí: „Vyhláška bude mít pozitivní dopad na činnost malých a středních podnikatelů z hlediska jejich uplatnění při výrobě, revizích a opravách některých druhů výrobků sloužících k zabezpečení požární ochrany ve stavbách (např. zařízení požární signalizace, hasicí přístroje), u nichž se nově předpokládá umísťování i ve stavbách menšího rozsahu.“.
18. Veřejný ochránce práv je toho názoru, že stát sice je oprávněn stanovit z důvodu prevence přecházení škod konkrétní povinnosti, avšak může tak učinit pouze v případě, kdy je uložení konkrétní právní povinnosti skutečně odůvodněné. Navrhovatel je přesvědčen, že tento požadavek v případě povinnosti vybavit příslušné stavby hasicími přístroji (ustanovení § 13, příloha č. 4 napadené vyhlášky) naplněn není.
19. I pokud bychom přijali tezi, uvádí veřejný ochránce práv, že v obou případech je naplněn požadavek legitimního cíle, je přesvědčen, že příslušná ustanovení nesplňují požadavek vhodnosti, resp. subsidiarity ve smyslu existence alternativních prostředků, jak dosáhnout požadovaného cíle.
20. Veřejný ochránce práv uvádí, že je především věcí samotných občanů, jakým způsobem budou chránit své zdraví a majetek. Občanský zákoník (zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů) v této souvislosti ostatně každému stanovuje všeobecnou prevenční povinnost, která v obecné rovině ukládá jednoznačný příkaz „počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, na majetku, na přírodě a životním prostředí“ (ustanovení § 415). Volba prostředků, kterých bude použito při plnění této zákonné povinnosti, však již záleží především na každém z adresátů této právní normy. Cíle preventivního předcházení škodám může být podle názoru JUDr. Motejla dosahováno jinými metodami, které spadají typicky do oblasti soukromoprávní, například půjde o výhodnější pojistné podmínky. Bude tedy například věcí pojišťoven, aby občanům, kteří vybaví své stavby hasicími přístroji, stanovily menší pojistné (obdobný přístup se bez problémů uplatňuje u různých druhů havarijního pojištění motorových vozidel, jimiž je vlastník motorového vozidla finančně zvýhodňován, pokud má automobil lépe chráněný proti krádeži různými bezpečnostními opatřeními).
21. Podle veřejného ochránce práv hasicí přístroj je sice účinný prostředek, nicméně pro své působení předpokládá celou řadu odborných znalostí a dovedností. Aby hasicí přistroj mohl plnit svou funkci, musí být osoba, která jej používá, proškolena ve způsobech jeho použití a především musí vědět, ve kterých případech jej má použít. V opačném případě může být hasicí přístroj dokonce i nebezpečný. Například napadenou vyhláškou doporučovaný práškový hasicí přístroj 34 A není možno bezpečně použít pro hašení požárů třídy F (požáry rostlinných nebo živočišných olejů a tuků používaných v kuchyňských spotřebičích), které patří v domácnostech k jedněm z nejčastějších. Samotné stanovení povinnosti vybavit příslušné stavby hasicími přístroji bez toho, že by se vlastníci těchto staveb pravidelně proškolovali v požární bezpečnosti a použití jednotlivých typů hasicích přístrojů, představuje z hlediska deklarovaného cíle prostředek nevhodný. Z uvedených důvodů je podle veřejného ochránce práv stanovení povinnosti vybavit příslušné stavby hasicími přístroji nevhodné (naopak dovedeno do důsledků může prý někdy laické použití hasicího přístroje v domácnosti způsobit více škody než užitku).
22. Co se týče povinnosti vybavit příslušné stavby zařízeními autonomní detekce (ustanovení § 14 odst. 3, § 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7, § 18 odst. 5 a příloha č. 5 napadené vyhlášky), i zde jde o prostředek, který je třeba bez zakotvení bližších podrobností považovat za prostředek nevhodný. Především v napadené vyhlášce chybí ustanovení, které by požadovalo, aby zařízení zajišťovalo určitý bezpečnostní standard. Autonomní čidlo, má-li mít smysl, by tedy muselo být vícefunkční (musí rozlišit běžný kouř od oxidu uhelnatého), musí mít vestavěný autotest a nesmí být napájeno pouze z akumulátorové baterie.
23. Současně napadená vyhláška podle názoru navrhovatele ukládá vlastníkům rodinných domů nesmyslnou povinnost instalovat zařízení autonomní detekce v „části vedoucí k východu“ z rodinného domu. Logická by prý byla povinnost instalovat zařízení do místnosti určené ke spánku, neboť zde může čidlo plnit efektivně účel, ke kterému slouží.
24. K posouzení odborných stránek věci, které jsou pro posuzování proporcionality ustanovení § 13, § 14 odst. 3, § 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7, § 18 odst. 5 a příloh č. 1, 4 a 5 napadené vyhlášky klíčové, navrhovatel navrhuje jako důkaz výslech Ing. F. P., který je odborníkem na protipožární ochranu a tvůrcem řady technických norem, který by se měl případně vyjádřit k propojenosti napadené vyhlášky s technickými normami, k praktickým důsledkům napadených ustanovení a k možnosti či nemožnosti prostřednictvím zvolených prostředků dosáhnout deklarovaného cíle na ochraně majetku, života a zdraví.
25. Vzhledem k tomu, že v obou případech (tedy jak u hasicích přístrojů, tak u zařízení autonomní detekce) jde o technicky jednoduchá zařízení a jejich instalace je možná bez nutnosti provádění zásadních rekonstrukcí stavebních objektů, je veřejný ochránce práv toho názoru, že stanovení povinnosti instalovat tato zařízení pouze do nových staveb (ustanovení § 32 odst. 3 napadené vyhlášky) je diskriminační (rozporné s čl. 4 odst. 3 Listiny). Pokud by stát skutečně chtěl chránit majetek a zdraví občanů, neexistuje legitimní důvod, proč nestanovit povinnost instalace hasicích přístrojů a zařízení autonomní detekce do veškerých staveb, které jsou zmiňovány v napadených ustanoveních. Navrhovatel je přesvědčen, že v obou případech jde o zařízení snadno instalovatelná, avšak vlastníci „nových domů“ jsou oproti vlastníkům „domů starých“ povinni vynakládat finanční prostředky na vybaveních svých nemovitostí příslušnými zařízeními. Přitom počet požárů ve starších nemovitostech několikanásobně přesahuje počet požárů v novostavbách. Pokud by již tedy normotvůrce chtěl zlepšit úroveň protipožární ochrany, měl by uložit povinnost spíše těm vlastníkům, u nichž je riziko požáru pravděpodobnější. Postavení obou skupin vlastníků by mělo v daném ohledu být rovné, tedy by povinnost (o jejíž smysluplnosti navrhovatel jinak pochybuje) měla být stanovena všem bez rozdílu.
26.  Závěrem veřejný ochránce práv uvádí, že napadená vyhláška je z výše uvedených důvodů rozporná jak s ústavním pořádkem České republiky, tak se zákonem o Sbírce zákonů, a proto navrhuje, aby Ústavní soud rozhodl o petitu tohoto návrhu tak, jak je vymezen výše.
III.
Vyjádření účastníka
27.  Ústavní soud si podle ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu k podanému návrhu vyžádal vyjádření Ministerstva vnitra jako účastníka řízení.
28. Ministr vnitra MUDr. Mgr. Ivan Langer ve svém vyjádření Ústavnímu soudu doručeném dne 2. března 2009 poukázal na to, že do vyhlášky č. 23/2008 Sb. byla v zájmu sjednocení a na základě dohody s Ministerstvem pro místní rozvoj převzata osvědčená ustanovení prováděcího předpisu, a to vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, ve znění pozdějších předpisů, která se týkají řešení požární bezpečnosti staveb. Vyhláška, která má nahradit stávající vyhlášku č. 137/1998 Sb., je v současné době v notifikačním řízení podle evropské směrnice. Návrh nové vyhlášky řeší požární bezpečnost jako jeden ze základních požadavků na stavbu pouze odkazem na vyhlášku č. 23/2008 Sb. Pokud by tedy došlo ke zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., popř. byť i její části tak, jak je navrhováno, nebyly by legislativně řešeny technické podmínky požární ochrany staveb vůbec. Byla by vytvořena právní nejistota pro zpracovatele projektové dokumentace staveb, ale i pro občany v případě nesouhlasného rozporného postoje k této dokumentaci, popř. k dalším podkladům týkajícím se staveb.
29. Ministr vnitra poukázal na to, že vyhláška č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, je realizací zmocnění obsaženého v ustanovení § 24 odst. 3 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění zákona č. 186/2006 Sb., (dále též jen „zákon o požární ochraně“). Účelem této právní úpravy je stanovit v jednom právním předpise technické podmínky požární ochrany při navrhování, výstavbě a užívání staveb. Jsou zde stanoveny technické podmínky požární ochrany staveb, které byly dosud stanoveny pouze částečně, a to v několika právních předpisech, zejména z oblasti stavebního práva. Ve vyhlášce č. 23/2008 Sb. je reagováno na harmonizaci požadavků požární bezpečnosti s evropskými předpisy, zejména se směrnicí Rady 89/106/EHS a Interpretačním dokumentem č. 2, ve kterých je řešena požární bezpečnost jako jeden ze základních požadavků na stavební výrobky. Je žádoucí, aby byly upraveny všechny základní požadavky na stavbu, které náš právní řád obsahuje, komplexně. Z toho důvodu je třeba považovat za účelné, aby byla úprava požární bezpečnosti, jako jednoho ze základních požadavků na stavbu, řešena samostatným předpisem a tím byl vytvořen harmonický celek pravidel. Dalšími předpisy, které musí být při řešení technických podmínek požární ochrany staveb respektovány, jsou příslušná rozhodnutí Evropské komise. Ministr vnitra zdůraznil, že vyhláška č. 23/2008 Sb. je z hlediska obsahu „technický“ právní předpis, který stanoví z velké části (ustanovení § 2 až 28) podmínky pro navrhování staveb. Problematiku navrhování staveb mohou řešit pouze k tomu způsobilé osoby, jak vyplývá z ustanovení § 158 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Tyto osoby musí ke své činnosti získat autorizaci podle zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění pozdějších předpisů. Navrhování staveb (projektování) mohou vykonávat jako podnikatelské subjekty, z čehož vyplývá, že pro vykonávání této činnosti musí vynaložit určité náklady související s touto činností. Mezi tyto náklady lze řadit i pořízení technických norem za částku 500 Kč + DPH za kalendářní rok. V příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb. je pak přehledně specifikován výčet technických norem požární bezpečnosti staveb. V dalších přílohách jsou uvedeny podrobnosti k některým ustanovením napadené vyhlášky.
30. K námitce veřejného ochránce práv, že technické normy nejsou běžně dostupné veřejnosti, především dostupné bezplatně, ministr vnitra uvádí, že české technické normy, které řeší požární ochranu staveb a jsou uvedeny v příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb., jsou k nahlédnutí v pracovních dnech na hasičských záchranných sborech krajů (krajských ředitelstvích, územních odborech). Za minimální poplatek lze do všech těchto norem nahlédnout i v některých technických knihovnách krajských měst. Přístup k českým technickým normám, které jsou uvedeny v příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb., je veřejný a bezplatný, a není tedy porušen zákon č. 309/1999 Sb. Z tohoto důvodu není vyhláška č. 23/2008 Sb. ani v rozporu s čl. 1 a 2 Ústavy či s čl. 1, 2 a 4 Listiny.
31. Jedná se o službu veřejnou a bezplatnou, popř. za minimální poplatek, a proto nedochází k porušení základního principu demokratického státu, tj. rovnosti před zákonem (čl. 1 Ústavy, čl. 1 Listiny), není porušen zákon č. 309/1999 Sb. a vyhláška č. 23/2008 Sb. není ani v rozporu s čl. 2 Ústavy nebo s čl. 2 a 4 Listiny. Navíc ministr vnitra poukazuje na to, že bez vlastnictví základních norem z oblasti požární bezpečnosti (ČSN 73 08xx) se neobejde při své práci autorizovaný technik či inženýr posuzující technické podmínky požární bezpečnosti. Ministr vnitra je toho názoru, že v tomto případě nedochází k porušení základního principu demokratického státu, tj. rovnosti před zákonem (čl. 1 Ústavy, čl. 1 Listiny). Zásada veřejného a bezplatného přístupu českých technických norem uvedených ve vyhlášce č. 23/2008 Sb. není porušena, neboť podmínka veřejného a bezplatného přístupu technických norem občanovi je zajištěna u státních institucí, tj. hasičských záchranných sborů krajů.
32. K námitce veřejného ochránce práv, že povinnosti mohou být ukládány pouze zákonem nebo na základě zákona, způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny), a současně při zachování dalších podmínek (zákaz diskriminace – čl. 4 odst. 3 Listiny, šetření podstaty a smyslu základních práv a svobod – čl. 4 odst. 4 Listiny), ministr vnitra uvádí, že práva a povinnosti jsou uloženy na základě zákona. Vyhláška č. 23/2008 Sb. byla zpracována na základě zmocnění § 24 odst. 3 zákona o požární ochraně. Zákonným způsobem je tak stanoveno (viz ustanovení § 24 odst. 3 poslední věty zákona o požární ochraně) podrobnější vymezení technických podmínek požární ochrany využitím hodnot a postupů stanovených českou technickou normou nebo jiným technickým dokumentem upravujícím podmínky požární ochrany staveb. Nedochází tedy k porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny.
33. Ministr vnitra připomíná, že v § 99 zákona o požární ochraně je stanoveno, že autorizovaný inženýr nebo technik, kterému byla udělena autorizace pro požární bezpečnost staveb, je při realizaci technických podmínek požární ochrany staveb stanovených prováděcím právním předpisem vydaným podle § 24 odst. 3 zákona o požární ochraně oprávněn použít postup odlišný od postupu, který stanoví česká technická norma nebo jiný technický dokument upravující podmínky požární ochrany. Při použití takového odlišného postupu však musí autorizovaná osoba dosáhnout alespoň stejného výsledku, kterého by dosáhla při postupu podle prováděcího právního předpisu vydaného podle § 24 odst. 3 zákona o požární ochraně. Technická norma je veřejný dokument založený na souhlasu zúčastněných stran se zásadními otázkami řešení. Není obecně závazná (ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění zákona č. 71/2000 Sb.) a její použití je založeno na principu dobrovolnosti. Ze zákona č. 22/1997 Sb. také vyplývá, že shoda s technickou normou je jedním ze způsobů, jak je možno stanovené požadavky právního předpisu splnit. Je tedy technickým vyjádřením obecného právního požadavku, který však může být splněn i jinými prostředky, což zákon o požární ochraně v ustanovení § 24 odst. 3 připouští. V prováděcím předpise tohoto zákona, tj. ve vyhlášce č. 23/2008 Sb., v příloze č. 1 je uveden přehledný seznam norem požární bezpečnosti staveb, jejichž pomocí lze technické podmínky požární bezpečnosti staveb splnit. Tato forma byla zvolena na doporučení legislativních orgánů vlády. Ministr vnitra uvádí, že odkaz na technické normy je zvolen i v jiných právních předpisech, např. ve vyhlášce č. 369/2001 Sb., o obecných technických požadavcích zabezpečujících užívání staveb osobami s omezenou schopností pohybu a orientace, ve znění vyhlášky č. 492/2006 Sb., ve vyhlášce č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, ve znění pozdějších předpisů, v nařízení vlády č. 163/2002 Sb., kterým se stanoví technické požadavky na vybrané stavební výrobky, ve znění pozdějších předpisů, ve vyhlášce č. 528/2005 Sb., o fyzické bezpečnosti a certifikaci technických prostředků, ve znění vyhlášky č. 19/2008 Sb., apod. Na základě uvedeného zdůvodnění ministr vnitra dovozuje, že nebyl porušen čl. 2 odst. 2 Ústavy, čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny. Vzhledem k obsáhlosti norem požární bezpečnosti uvedených v příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb. nebylo možno přistoupit k tomu, aby tyto normy v plném znění byly součástí přílohy, která by následně v tomto rozsahu byla přílohou vyhlášky č. 23/2008 Sb. a v tomto znění následně uveřejněna ve Sbírce zákonů a přístupna veřejně na místech uvedených v ustanovení § 13 zákona č. 309/1999 Sb.
34. Ministr vnitra konstatuje, že obejít se ve vyhlášce č. 23/2008 Sb. zcela bez odkazů na české technické normy a tyto vypustit není možné, neboť tyto normy obsahují téměř všechny podrobnosti týkající se podmínek požární ochrany staveb. Právní předpis nemůže jít do podrobností (způsobů výpočtů různých hodnot apod.) uvedených na mnoha stránkách norem. Právní předpis stanoví pouze základní podmínky s tím, že na příslušné české technické normy odkazuje, čímž informuje osoby způsobilé k navrhování staveb a řešení technických podmínek požární ochrany staveb (autorizovaný inženýr a autorizovaný technik), kde naleznou podrobné řešení dané problematiky. Jedná se o „pomůcku“, bez které nelze tuto činnost provádět, ne snad proto, že způsobilá osoba (autorizovaný technik, autorizovaný inženýr) při navrhování stavby nesmí použít jiný způsob řešení technických podmínek požární ochrany, ale vzhledem k rozsáhlosti problematiky mu naopak české technické normy tuto práci ulehčují.
35. Ministr vnitra uvádí, že počet přenosných hasicích přístrojů pro prvotní zásah při požáru je stanoven v ustanovení § 13 vyhlášky č. 23/2008 Sb. s odkazem na přílohu č. 4. V této příloze je mimo jiné stanoveno vybavení požárního úseku rodinného domu přenosným hasicím přístrojem s konkrétní hasicí schopností 34 A a dále instalování v jednotlivé garáži jednoho přenosného hasicího přístroje pěnového nebo práškového s hasicí schopností 183 B pro každý samostatně oddělený prostor (stání). V závěru textu přílohy č. 4 je stanoveno, že postup podle této přílohy nemusí být zachován, pokud zpracovatel požárně bezpečnostního řešení prokáže zachování úrovně požární bezpečnosti. Jednotlivá garáž vždy (před účinností vyhlášky č. 23/2008 Sb.) musela být navržena jako samostatný požární úsek a musela být vybavena přenosným hasicím přístrojem práškovým nebo pěnovým s obsahem náplně nejméně 6 kg (popř. litrů). Z hlediska nových evropských norem, tj. od roku 1997, a konkretizací vyhláškou č. 23/2008 Sb. tomuto požadavku odpovídá přenosný hasicí přístroj s hasicí schopností 183 B, a to buď pěnový nebo práškový. Přijetím ustanovení § 15 odst. 2 vyhlášky č. 23/2008 Sb. bylo přistoupeno k novému řešení, podle něhož stavba rodinného domu může tvořit společný požární úsek s jednotlivou garáží nebo přístřeškem pro osobní, dodávková nebo jednostopá vodidla. S ohledem na to, že ve většině případů garáž i rodinný dům tvoří jednu stavbu a na trhu jsou dostupné univerzální přístroje, tak vybavením tohoto společného požárního úseku, tj. rodinného domu a jednotlivé garáže, přenosným univerzálním hasicím přístrojem pro hašení všech druhů požáru (nejen pevných látek, ale i elektrických zařízení, hořlavých kapalin) je splněn požadavek vyhlášky. Tento hasicí přístroj vyhovuje i z hlediska obsluhy jako vhodný prostředek pro prvotní zásah. Tímto řešením občan ušetří na financování požárně dělicích konstrukcí, mezi které patří požární dveře v ceně cca 3 000 Kč, a na dalších výdajích souvisejících s jejich užíváním. V případě přenosného hasicího přístroje tedy nejde o nově zaváděnou povinnost, pouze o vybavení stavby rodinného domu, včetně garáže, jiným typem hasicího přístroje. Tímto řešením dochází ke snížení výdajů na požárně dělicí konstrukce, kterými jsou nejčastěji požární dveře a ochrana nosné stropní konstrukce. Základní principy vlastnického práva podle ministra vnitra nejsou dotčeny, protože nejde o nové uložení povinnosti, která před účinností vyhlášky č. 23/2008 Sb. neexistovala, pouze o upřesnění zkvalitnění úpravy a ochrany vlastníka. Novým řešením podle ustanovení § 15 odst. 2 vyhlášky č. 23/2008 Sb., tj. sloučením dříve samostatného požárního úseku rodinného domu a samostatného požárního úseku jednotlivé garáže do jednoho úseku, nedochází ke zvýšení nákladů, ale jde naopak o šetření na nákladech, což je v zájmu vlastníka i posílení preventivní funkce ochrany majetku před vzniklou škodou. Uložením nových technických podmínek se zvyšuje bezpečnost i posiluje preventivní činnost v rámci vzniku požáru, což je zájmem státu, tedy zájmem veřejným. S ohledem na výše uvedené ministr vnitra konstatuje, že tento požadavek k dosažení zvoleného cíle je legitimní, přiměřený a optimální mezi zásahem do základních práv a svobod a veřejným zájmem ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny.
36. V ustanovení § 14 odst. 3 vyhlášky č. 23/2008 Sb. je stanoven požadavek pro včasné zjištění požáru vybavit stavbu (uvedenou v § 15 až 18 a 28) jednoduchým detekčním zařízením. Jedná se o nový celosvětový trend zavádění jednoduchého, cenově dostupného zařízení do prostorů, kde trávíme hodně času. Toto zařízení autonomní detekce včas detekuje vznik požáru, a ohlásí požární poplach a umožní včasný únik osob z daného prostoru a tedy záchranu lidského života. Pořizovací cena v řádech stokorun (od 250 Kč) v porovnání s částkou za rodinný dům v řádech milionů korun a s hodnotou zdraví a života člověka je neporovnatelná. Např. Spojené státy americké dokladují snížení úmrtnosti po použití hlásičů požáru v domácnostech téměř na polovinu. S ohledem na výše uvedené se ministr vnitra domnívá, že tento požadavek k dosažení zvoleného cíle je legitimní, přiměřený a optimální při řešení kolize mezi zásahem do základních práv a svobod a veřejným zájmem ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny.
37. Ministr vnitra uvádí, že v letech 2004 až 2006, kdy byla vyhláška č. 23/2008 Sb. připravována, hovořily statistiky jasně o rostoucím počtu usmrcených a zraněných osob, a proto byla tato skutečnost brána za věcný a závažný argument. V pozdějším období, v roce 2007, došlo k poklesu počtu usmrcených, nikoliv však zraněných osob ve srovnání s předchozím obdobím. Tuto skutečnost však nelze považovat za ucelený a odůvodnitelný argument, tak jak je uvedeno v návrhu veřejného ochránce práv. Ze statistických dat o požárech v domácnostech v letech 1979 až 2008 je zřejmé, že došlo k velice nepříznivému vývoji při požárech v domácnostech, zejména pokud jde o počet zraněných osob a výši škody. Požadavek vybavit hasicím přístrojem a autonomní detekcí a signalizací rodinný dům, vybavit zařízením autonomní detekce a signalizace byty v bytových domech, prostory, kde se pohybují a tráví svůj čas lidé s omezenou schopností pohybu (zařízení sociální péče), a menší hotely, má přispět ke zvýšení bezpečnosti lidí v těchto prostorech. Podle ministra vnitra hlavním cílem je zajistit požární bezpečnost občanů, a to způsobem standardním, v reakci na nové požadavky vyplývající z členství v Evropské unii a dále na nový celosvětový trend. Povinnost vybavit budovy detekcí požáru a hasicími přístroji s odkazem na technické normy upravují i právní předpisy v jiných členských zemích Evropské unie, např. ve Finsku a Rumunsku. Vybavení stavby zařízením autonomní detekce a signalizace je celosvětovým trendem. Např. v Dánsku je autonomním hlásičem kouře vybaveno 75 %, ve Finsku 98 %, v Norsku 97 %, ve Velké Británii 75 % a v USA 95 % všech domácností. K připomínce veřejného ochránce práv, že preventivního předcházení škodám lze dosáhnout i výhodnějšími pojistnými podmínkami, ministr vnitra uvádí, že tato připomínka není namístě ve vztahu k otázce možného zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., neboť orgán státu – Ministerstvo vnitra – nemůže ukládat pojišťovnám, jakým způsobem mají zohlednit „technické podmínky požární ochrany staveb“ ve všeobecných podmínkách smluv, které se týkají pojištění ochrany majetku a osob.
38. Ministr vnitra dále uvádí, že vyhláška č. 23/2008 Sb. stanoví povinnost vybavit stavby uvedené v § 15 až 18 a 28 zařízením autonomní detekce a signalizace, což je technickou podmínkou požární ochrany ve fázi navrhování stavby. Vyhláška č. 23/2008 Sb. dále stanoví, že stavba má být užívána v souladu s technickými podmínkami požární ochrany staveb, podle kterých byla navržena, provedena a bylo zahájeno její užívání. Pro dříve postavené stavby nebyla stanovena povinnost vybavit dodatečně určité prostory stávajících staveb zařízením autonomní detekce a signalizace, neboť retroaktivita právního předpisu je pokládána za nepřípustnou legislativní techniku, která je v rozporu s požadavkem legitimního očekávání a právní jistoty. Retroaktivními účinky právního předpisu by došlo k porušení zásady „stavba má být užívána v souladu s technickými podmínkami požární ochrany staveb, podle kterých byla navržena, provedena a zahájeno její užívání“, tedy v místě a času. Z výše uvedených důvodů nejde o diskriminaci a rozpor s čl. 4 odst. 3 Listiny.
39. Ministr vnitra dodává, že k posílení preventivní funkce požární ochrany v posledních letech hasičské záchranné sbory používají jiný (a lze tvrdit, že i osvědčený) způsob „požární prevence“. Šíření osvěty o důležitosti požární ochrany, povinnostech fyzických osob při užívání stavby, postupu při zjištění požáru, jak hasit apod. probíhá formou preventivní výchovy, zejména u dětí a mládeže. Rovněž informace o požární ochraně jsou uvedeny na webových stránkách hasičských záchranných sborů krajů a odborná veřejnost je informována formou seminářů a kursů. Nutno konstatovat, že tato forma přináší výsledky a sami občané si již nyní (nepovinně) do stávajících bytů pořizují zařízení autonomní detekce.
40. Závěrem ministr vnitra uvádí, že zrušením vyhlášky č. 23/2008 Sb., popř. její části, by došlo k situaci, že v České republice nebude existovat právní předpis řešící problematiku požární bezpečnosti staveb. Na základě výše uvedeného Ministerstvo vnitra konstatuje, že vyhláška č. 23/2008 Sb. ani její jednotlivá ustanovení nejsou v rozporu s Ústavou ani s Listinou, a proto navrhuje, aby Ústavní soud návrh jako nedůvodný zamítl.
IV.
Upuštění od ústního jednání
41. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Protože jak navrhovatel, tak i ministr vnitra vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud měl za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
V.
Aktivní legitimace navrhovatele
42. Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel - veřejný ochránce práv - oprávněn podat návrh na zrušení napadeného právního předpisu, resp. jeho jednotlivých ustanovení. Dospěl k závěru kladnému, neboť podle ustanovení § 64 odst. 2 písm. f) zákona o Ústavním soudu je návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem, oprávněn podat podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy i veřejný ochránce práv.
VI.
Ústavní konformita legislativního procesu
43. Ústavní soud konstatuje, že napadený právní předpis byl přijat a vydán v souladu s Ústavou a vyhlášen v souladu se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud při rozhodování obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
44. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy stanoví, že ministerstva mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněna. Napadená vyhláška č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, byla vydána Ministerstvem vnitra na základě zákonného zmocnění obsaženého v ustanovení § 24 odst. 3 zákona o požární ochraně.
45. Pro úplnost je třeba citovat ustanovení § 24 odst. 3 zákona o požární ochraně, ve kterém se uvádí: „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem technické podmínky požární ochrany pro navrhování, výstavbu nebo užívání staveb, a to za účelem omezení rozvoje a šíření ohně a kouře ve stavbě, omezení šíření požáru na sousední stavby, evakuace osob a zvířat v případě ohrožení stavby požárem nebo při požáru a umožnění účinného a bezpečného zásahu jednotek požární ochrany. Pro podrobnější vymezení těchto podmínek lze využít hodnot a postupů stanovených českou technickou normou nebo jiným technickým dokumentem upravujícím podmínky požární ochrany staveb.“.
46. Napadená vyhláška byla zveřejněna v částce č. 10/2008 Sbírky zákonů a dne 1. července 2008 nabyla účinnosti. Dosud nebyla tato vyhláška změněna, stejně jako nebyla změněna nebo zrušena ustanovení zákona o požární ochraně, která jsou měřítkem pro abstraktní kontrolu ústavnosti a zákonnosti této vyhlášky. Návrh byl proto shledán přípustným.
VII.
Hodnocení Ústavního soudu
A) K návrhu na zrušení vyhlášky
47. Veřejný ochránce práv ve svém návrhu v první řadě navrhuje zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb. jako celku, a to z toho důvodu, že napadená vyhláška v řadě svých ustanovení odkazuje na české technické normy, které však nejsou dostupné veřejně a bezplatně, čímž dochází k porušení čl. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny.
48. K charakteru českých technických norem je možno uvést následující: české technické normy jsou zvláštním druhem norem, ve kterých jsou upraveny velice specifické požadavky - obsahují technický popis parametrů výrobků, konstrukcí, materiálů i složitějších celků z těchto částí tvořených. Technické normy obsahují informace o obecně uznávaných technických řešeních, základní zákonné požadavky bezpečnosti konstrukční, materiálové, protipožární, hygienické či ochrany zdraví a životního prostřední. Technické normy pokrývají téměř všechny oblasti lidské činnosti.
49. Zákon č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 4 definuje české technické normy takto:

»(1) Česká technická norma je dokument schválený pověřenou právnickou osobou (§ 5) pro opakované nebo stálé použití vytvořený podle tohoto zákona a označený písmenným označením ČSN, jehož vydání bylo oznámeno ve Věstníku Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví (dále jen „Věstník Úřadu“). Česká technická norma není obecně závazná.
(2) Název česká technická norma a písmenné označení ČSN nesmějí být použity k označení jiných dokumentů.
(3) Česká technická norma poskytuje pro obecné a opakované používání pravidla, směrnice nebo charakteristiky činností nebo jejich výsledků zaměřené na dosažení optimálního stupně uspořádání ve vymezených souvislostech.«.
50. Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, o technických normách nic nestanoví.
51. Z výše citované pozitivní právní úpravy vyplývá, že české technické normy nejsou obecně závazné. Technické normy jsou považovány za kvalifikovaná doporučení (nikoliv příkazy) a jejich používání je nezávazné, jen dobrovolné.
52. Existuje však celá řada případů, kdy je dodržení požadavků konkrétních českých technických norem vyžadováno zákonem nebo vyhláškou. Povinnost postupovat při určité činnosti v souladu s českými technickými normami může vzniknout především na základě ustanovení právního předpisu, které stanoví, že ve vztazích upravených tímto právním předpisem je nutno dodržovat české technické normy. V těchto případech již lze o určité závaznosti těchto norem hovořit. Technické normy tedy nejsou obecně závazné, v určitých případech se však stanou obecně závaznými, pokud na ně konkrétní právní předpis výslovně odkáže.
53. Odkazy na technickou normu v právních předpisech mohou mít z hlediska jejich síly formu odkazu výlučného (povinného) nebo (indikativního). Výlučný odkaz určuje shodu s technickou normou, na kterou se odkazuje, jako jediný způsob splnění příslušného ustanovení daného právního předpisu. Technická norma tak doplňuje nekompletní právní požadavek, a stává se tak vlastně součástí právního předpisu. Tím vzniká povinnost řídit se ustanoveními příslušné normy pro ty subjekty, kterých se daný právní předpis týká. I když ani v tomto případě většinou nejde o obecnou závaznost, je možno říci, že ve vztahu k plnění požadavků příslušného předpisu se odkazovaná norma nebo její část stává závaznou. V případě indikativního odkazu je shoda s normou jedním z možných způsobů splnění požadavků právního předpisu. Obecný požadavek právního předpisu však může být splněn jiným způsobem. Forma indikativního odkazu je uplatněna v ustanovení § 4a zákona č. 22/1997 Sb., pokud jde o harmonizované nebo určené normy.
54. Technické normy doplňují nekompletní právní požadavek. Odkazy na technické normy mají za cíl konkretizovat požadavky obsažené v právních normách a chránit tak veřejný zájem a bezpečnost. Účelem splnění detailních právních nároků je především jakost výrobků, ochrana zdraví a života lidí, bezpečnost práce a technických zařízení, požární ochrana, tvorba a ochrana životního prostředí, ochrana majetku a dalších zájmy. Tyto požadavky často vyplývají z mezinárodních dohod, kterými je Česká republika vázána. V poslední době přicházejí zejména z oblasti Evropské unie.
55. V souladu s praxí v Evropské unii se zavádí pojem harmonizované normy. Harmonizovanou českou technickou normou je taková norma, která ve vztahu ke konkrétnímu technickému předpisu obsahujícímu obecné vymezení technických specifikací obsahuje úpravu, jejíž splnění se bude považovat za splnění požadavků technického předpisu.
56. Dodržování technických norem je v řadě případů rozhodující podmínkou pro uplatnění na trhu. Na otázku, proč se normy používají, i když nejsou právně závazné, by se dalo odpovědět tím, že jejich používání je výhodné, protože usnadňuje výrobu a výměnu zboží, dorozumívání se mezi výrobci a odběrateli, vytvářejí důvěru mezi výrobcem a spotřebitelem, přispívají ke snižování výrobních nákladů, odstraňují překážky na trhu atd. To jsou také hlavní důvody pro vznik technických norem na podnikové, národní i mezinárodní úrovni.
57. Navrhovatel ve svém návrhu namítá, že tím, že vyhláška č. 23/2008 Sb. odkazuje na české technické normy, není splněn z Ústavy a Listiny vyplývající požadavek, že povinnosti mohou být ukládány pouze zákonem a na základě zákona, způsobem, který stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a dále čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny). S uvedenou námitkou nelze souhlasit. Napadená vyhláška č. 23/2008 Sb. byla vydána na základě zmocnění obsaženého v ustanovení § 24 odst. 3 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů, ve kterém se uvádí: „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem technické podmínky požární ochrany pro navrhování, výstavbu nebo užívání staveb, a to za účelem omezení rozvoje a šíření ohně a kouře ve stavbě, omezení šíření požáru na sousední stavby, evakuace osob a zvířat v případě ohrožení stavby požárem nebo při požáru a umožnění účinného a bezpečného zásahu jednotek požární ochrany. Pro podrobnější vymezení těchto podmínek lze využít hodnot a postupů stanovených českou technickou normou nebo jiným technickým dokumentem upravujícím podmínky požární ochrany staveb.“.
58. Z výše citovaného textu zákona vyplývá, že tento zákon obsahuje nejen zmocnění k vydání předmětné vyhlášky, ale rovněž zakotvuje možnost využití hodnot a postupů obsažených v českých technických normách. V příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb. je pak uveden výčet norem požární bezpečnosti staveb. Ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny, popř. dále čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny tedy porušena nebyla.
59. Napadená vyhláška č. 23/2008 Sb. ve své příloze č. 1 obsahuje taxativní výčet norem požární bezpečnosti. Vzhledem k obsáhlosti norem požární bezpečnosti uvedených v příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb. nebylo účelné, aby tyto normy v plném znění byly součástí přílohy, která by následně v tomto rozsahu byla přílohou vyhlášky č. 23/2008 Sb. a v tomto znění následně uveřejněna ve Sbírce zákonů.
60. Existence technických norem a odkaz na ně v právních předpisech jsou nezbytné pro to, aby právní předpisy České republiky nebyly neúčelně zatěžovány množstvím detailních právních požadavků. Právní předpis nemůže jít do podrobností (způsobů výpočtů různých hodnot apod.) uvedených na mnoha stránkách norem. Právní předpis stanoví pouze základní podmínky s tím, že na příslušné české technické normy odkazuje, čímž informuje osoby způsobilé k navrhování staveb a řešení technických podmínek požární ochrany staveb (autorizovaný inženýr a autorizovaný technik), kde naleznou podrobné řešení dané problematiky.
61. V ustanovení § 99 zákona o požární ochraně se uvádí, že »autorizovaný inženýr nebo technik, kterému byla udělena autorizace pro požární bezpečnost staveb (dále jen „autorizovaná osoba“), je při realizaci technických podmínek požární ochrany staveb stanovených prováděcím právním předpisem vydaným podle § 24 odst. 3 oprávněn použít postup odlišný od postupu, který stanoví česká technická norma nebo jiný technický dokument upravující podmínky požární ochrany. Při použití takového postupu však musí autorizovaná osoba dosáhnout alespoň stejného výsledku, kterého by dosáhla při postupu podle prováděcího právního předpisu vydaného podle § 24 odst. 3.«.
62. Uvedené ustanovení tak bere zřetel na případy, kdy projektant (autorizovaná osoba) vymyslí vhodnější, inovativní, popř. levnější řešení, než jaké stanoví norma.
63. K námitkám navrhovatele ohledně absence veřejného a bezplatného přístupu k českým technickým normám lze uvést následující: do technických norem je možno v pracovních dnech nahlédnout na hasičských záchranných sborech krajů (krajských ředitelstvích, územních odborech) či za poplatek v technických knihovnách krajských měst.
64. České technické normy je rovněž možno si zakoupit u Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví, kam se mohou občané obrátit i s žádostí o poskytnutí základní informace. České technické normy je možno dále zakoupit v kontaktních místech Hospodářské komory po celé republice. Od roku 2009 byla tištěná podoba technických norem o polovinu zlevněna. Průměrná cena českých technických norem je (a byla i před jejich zlevněním) nižší, než je průměr v Evropské unii.
65. Přístup ke všem platným technickým normám v elektronické podobě je dále možný prostřednictvím internetu, kde je možné si tyto normy za poplatek stáhnout (pro jednoho uživatele má služba stát 1 000 Kč na 12 měsíců, za zvýšenou cenu možnost i vytisknout).
66. Je ovšem třeba také podotknout, že technické normy nejsou primárně určeny pro řadového spotřebitele, i když jedním z úkolů technických norem je jeho ochrana, nýbrž především pro odborníky profesionály. Technickými normami z oblasti požární bezpečnosti jsou vybaveni především autorizovaní technici a inženýři, posuzující technické podmínky požární ochrany (kteří je používají při své práci), což představuje další možnost přístupu a nahlédnutí do nich. Problematiku navrhování staveb mohou řešit pouze k tomu způsobilé osoby, jak vyplývá z ustanovení § 158 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Tyto osoby musí ke své činnosti získat autorizaci podle zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění pozdějších předpisů. Navrhování staveb (projektování) mohou vykonávat jako podnikatelské subjekty, z čehož vyplývá, že pro vykonávání této činnosti musí vynaložit určité náklady související s touto činností. Mezi tyto náklady lze řadit i pořízení technických norem.
67. Je tedy možno konstatovat, že přístup k českým technickým normám uvedeným v příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb. je veřejný a bezplatný. Zásada veřejného a bezplatného přístupu k českým technickým normám uvedeným ve vyhlášce č. 23/2008 Sb. není porušena, neboť podmínka veřejného a bezplatného přístupu technických norem občanovi je zajištěna u státních institucí, tj. hasičských záchranných sborů krajů. K porušení základního principu demokratického státu, tj. rovnosti před zákonem (čl. 1 Ústavy, čl. 1 Listiny) tedy v důsledku existence odkazů na technické normy obsažených v předmětné vyhlášce nedochází.
B) K alternativnímu návrhu navrhovatele na zrušení jednotlivých výše uvedených ustanovení vyhlášky
68. Dle veřejného ochránce práv napadená ustanovení vyhlášky ukládají vlastníkům staveb povinnosti, které ve svém důsledku dopadají do jejich majetkové sféry tím, že jim ukládají jednak povinnost pořídit si hasicí přístroje a povinnost provádět (resp. objednávat) jejich pravidelné revize, jednak povinnost instalovat tzv. zařízení autonomní detekce, což znamená povinné vynaložení finančních prostředků. Základním právem, jehož porušení je v tomto namítáno, je právo vlastnické.
Ba) Námitka porušení principu proporcionality
69. Veřejný ochránce práv namítá rozpor ustanovení § 13, § 14 odst. 3, § 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7 a § 18 odst. 5 vyhlášky č. 23/2008 Sb. s principem proporcionality v širším smyslu. Uvedená ustanovení upravují povinné vybavení stavby hasicími přístroji a zařízeními autonomní detekce a signalizace.
70.  Poté, co Ústavní soud identifikoval možný zásah do vlastnického práva, přistoupil ke zkoumání proporcionality zásahu do tohoto základního práva. Provedení testu proporcionality vyžaduje vyhledání a identifikaci cíle ustanovení omezujícího základní právo; tímto cílem je v daném případě veřejný zájem na ochraně života a zdraví osob, jakož i jejich majetku před vznikem požáru.
71. V nálezu ze dne 13. srpna 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.*) Ústavní soud s odvoláním se na preambuli a čl. 1 Ústavy dovodil jedno ze základních pravidel fungování státní moci, kterým je zásada proporcionality (přiměřenosti) a zákaz zneužití práva. Ústavní soud konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. s jinými základními právy či svobodami: „... je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod“ [srov. též nález Ústavního soudu ze dne 9. října 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.)]. Tato obecná zásada zahrnuje tři principy, respektive kritéria posuzování přípustnosti zásahu.
72. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), jehož obsahem je zvažování zásahu z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Dle tohoto principu musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Není-li daný zásah způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde o projev svévole, jenž se považuje za rozporný s principem právního státu.
73. Dále jde o princip potřebnosti, jenž sleduje analýzu plurality možných prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty – základního práva nebo veřejného statku. Lze-li sledovaného účelu dosáhnout alternativními prostředky, je ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Dle tohoto principu je povoleno použití pouze nejšetrnějšího – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám – z více možných prostředků.
74. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), jímž je poměřování v kolizi stojících ústavních hodnot. Dle toho principu újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních [srov. též nález Ústavního soudu ze dne 13. května 1998 sp. zn. Pl. ÚS 25/97 (N 53/11 SbNU 25; 159/1998 Sb.)].
75. Test proporcionality patří ke standardním právním nástrojům jak evropských ústavních soudů, tak soudů mezinárodních, resp. nadnárodních [srov. četná rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva; svou variantu testu proporcionality používá pochopitelně i Evropský soudní dvůr – k tomu viz i nález Ústavního soudu ze dne 8. března 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.)].
76. Z hlediska principu způsobilosti naplnění účelu (vhodnosti), podle kterého musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku, lze přisvědčit tomu, že navrhované opatření je způsobilé zajistit dosažení předpokládaného cíle. Povinné zabezpečení stavby proti požáru hasicími přístroji a zařízeními autonomní detekce a signalizace je způsobilé chránit životy a zdraví osob a také jejich majetek před škodlivým vlivem požáru. Nejde přitom však jen o ochranu práv vlastníka stavby, ale i o ochranu zájmů osob žijících v sousedství a vlastně zájmů celé společnosti. Veřejný zájem na ochraně těchto hodnot je prioritní a má přednost před ochranou vlastnického práva jednotlivých vlastníků. Veřejný zájem na bezpečnosti a ochraně života, zdraví a majetku převažuje nad zájmem jednotlivého vlastníka na úspoře finančních prostředků na zakoupení zařízení na ochranu před požárem. Je však třeba podotknout, že je především v zájmu samotného vlastníka posílení preventivní funkce ochrany majetku před hrozící škodou.
77. Z pohledu principu potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám – z více možných prostředků, je možno konstatovat, že v předmětné věci je dáno racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení. Prostředky použité k dosažení cíle jsou prostředky šetrnými a nezbytnými.
78. Z hlediska třetího principu přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních, lze konstatovat, že v předmětné věci zvolená opatření jsou přiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli. Požadovaná opatření nepřiměřeně nezatěžují vlastníka stavby.
79. Povinnost pořízení hasicích přístrojů a zařízení automatické detekce a signalizace je napadenou vyhláškou uložena za účelem ochrany veřejného zájmu na ochraně života a zdraví osob a jejich majetku a na zvýšení bezpečnosti budov a je zanedbatelným výdajem ve srovnání s hodnotou pořízené stavby, kterou mají tato zařízení proti požáru zabezpečit. Pořízení těchto zařízení vlastníka stavby nijak zvlášť nezatíží. Částka v řádech stokorun v porovnání s částkou vynaloženou na pořízení rodinného domu v řádech milionů korun je nesrovnatelná, zvláště pokud jeho pořízení je uloženo za účelem ochrany života a zdraví lidí. K námitkám navrhovatele týkajícím se vhodnosti technických parametrů hasicích přístrojů a zařízení autonomní detekce Ústavní soud uvádí, že tato argumentace nedosahuje ústavněprávní roviny, a proto se řešením uvedených otázek podrobněji nezabýval.
80. S ohledem na uvedené je možno konstatovat, že požadavek na pořízení hasicího přístroje a zařízení autonomní detekce je k dosažení zvoleného cíle, tj. ochrany osob a věcí před požárem, vhodný, nezbytný a přiměřený (optimální), pokud jde o poměr mezi zásahem do základních práv a svobod a veřejným zájmem ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny.
81. Nad rámec řečeného lze dodat, že vlastník stavby má při zpracování projektové dokumentace právo volby, tedy má možnost nevyužít postup podle přílohy č. 4 vyhlášky č. 23/2008 Sb., pokud zpracovatel požárně bezpečnostního řešení (autorizovaný technik nebo inženýr) prokáže, že jím zvoleným postupem byla zachována úroveň požární bezpečnosti.
82. Lze tedy uzavřít, že vlastnické právo vlastníků nových (popř. rekonstruovaných) staveb – a to i s ohledem na provedený test proporcionality – není dotčeno.
Bb) Námitka porušení principu rovnosti v právech
83. K námitce navrhovatele, že uložení povinnosti instalovat hasicí přístroje a zařízení autonomní detekce pouze do nových (popř. do rekonstruovaných) staveb je diskriminační, a porušuje tak princip rovnosti v právech zakotvený v čl. 4 odst. 3 Listiny, je třeba uvést následující:
84. Vyhláškou č. 23/2008 Sb. stanovený požadavek vybavit určité stavby (ustanovení § 14 odst. 3) zařízením autonomní detekce a signalizace je technickou podmínkou požární ochrany ve fázi navrhování stavby. Vyhláška č. 23/2008 Sb. stanoví povinnost vybavit stavby uvedené v § 15 až 18 a 28 zařízením autonomní detekce a signalizace. Ústavní soud konstatuje, že napadenou právní úpravu nelze považovat za diskriminační.
85. Z obecného pohledu ústavní zásadu rovnosti nelze pojímat absolutně, jako kategorii abstraktní, jde o toliko o rovnost relativní. Rovnost jedinců před zákonem není chápána jako abstraktní kategorie, ale je přičítána k určité právní normě, pojímá se ve vzájemném poměru různých subjektů apod. Rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy, umožňuje stanovit zvláštní kritéria rovnosti pro speciální případy, neboť všeobecná zásada rovnosti nestanovuje tak přesné meze, aby vylučovala jakoukoli odchylku, požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů.
86. Pokud jde o námitku porušení rovnosti, resp. zákazu diskriminace, jak ji garantuje Listina v čl. 1 a 3, k tomu Ústavní soud poznamenává, že obsah ústavního principu rovnosti vyložil v řadě svých rozhodnutí [např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/02 ze dne 21. 1. 2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)]. Ztotožnil se v nich s chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen již Ústavním soudem ČSFR v nálezu ze dne 8. října 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, svazek 1, nález č. 11, str. 37), který konstatoval, že je „věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.“. Ústavní soud obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první přitom spatřuje ve vyloučení libovůle; hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95 ze dne 7. 6. 1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.), v němž se uvádí: „... nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. Tak se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny základních práv a svobod ... apod.“. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu údajně zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého jiného základního práva nebo svobody.
87. Ústavní soud chápe rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům či při uložení povinností mezi právními subjekty nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však, že by každému muselo být přiznáno jakékoliv právo, resp. všem uložena stejná povinnost.
88. Tento závěr vyplývá i z úpravy článků 1 až 4 zařazených pod obecná ustanovení Listiny. Ustanovení čl. 1 Listiny, jehož porušení je výslovně namítáno, nelze vykládat izolovaně od dalších obecných článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako jediný celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že základní chráněné hodnoty vyjmenované v čl. 1 Listiny nekoncipoval ústavodárce jako absolutní. Totéž odráží i čl. 4 Listiny, který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a omezení, ale i čl. 2 odst. 3 Listiny, v němž se předvídá možnost uložit určité povinnosti či omezení. Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněno několik podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.
89. Ústavní soud konstatuje, že rozdílná úprava povinností vlastníků nových staveb oproti vlastníkům starých staveb se opírá o rozumné a akceptovatelné důvody.
90. Vyšší náklady spojené s pořízením hasicích přístrojů a detekčních zařízení jsou kompenzovány vyšší úrovní požární bezpečnosti staveb do budoucna. Nejde o nerovnost, jestliže skupině vlastníků, kteří vlastní starší domy, tato povinnost uložena nebyla, zatímco skupině vlastníků, kteří si vybudovali nové domy (popř. zrekonstruovali domy staré), je tato povinnost, a to především v jejich zájmu, ukládána. Z uvedených důvodů nejde o diskriminaci ani o rozpor s čl. 4 odst. 3 Listiny. K této námitce je konečně možno podotknout, že je především v zájmu samotných vlastníků starších budov, aby i oni své budovy zabezpečili proti požáru uvedenými zabezpečovacími zařízeními, přestože jim tuto povinnost právní předpis neukládá.
91. Ústavní soud nepovažoval za nutné doplňovat dokazování provedením výslechů navržených znalců, protože objasňování technických problémů by překračovalo rámec ústavněprávního přezkumu.
92. Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud neshledal rozpor napadené vyhlášky s ústavním pořádkem České republiky nebo se zákonem, a proto návrh na zrušení napadené vyhlášky, stejně jako alternativní návrh na zrušení jejích jednotlivých ustanovení, podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.

*) Pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 27, nález č. 105, str. 177, vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.