73/2017 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 20. prosince 2016 sp. zn. Pl. ÚS 3/14 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. června 2009

73
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 3/14 dne 20. prosince 2016 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) o návrhu Nejvyššího soudu na vyslovení protiústavnosti § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. června 2009, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení,
takto:


1. Návrh na vyslovení protiústavnosti § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném do dne 30. 6. 2009, se ve slovech „archiválie vzniklé před 1. lednem 1990 z činnosti bezpečnostních složek podle zákona o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek“ zamítá.
2. Ve zbylé části se návrh odmítá.

Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu na zahájení řízení
1. Ústavní soud obdržel dne 4. 3. 2014 usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 1. 2014 č. j. 30 Cdo 2951/2012-254, kterým se podle § 109 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s jeho § 243c přerušuje dovolací řízení, neboť má soud za to, že § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších přepisů, (dále též jen „zákon o archivnictví“) je v rozporu s čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“), a věc se předkládá Ústavnímu soudu.
2. Vzhledem ke skutečnosti, že ustanovení § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, které se týkalo poskytovaných údajů o dotčené osobě, doznalo v průběhu řízení před obecnými soudy změn, vyzval Ústavní soud navrhovatele k výslovnému uvedení petitu návrhu. Podáním ze dne 23. 6. 2015 doplnil Nejvyšší soud svůj návrh tak, že navrhuje, aby Ústavní soud vyslovil protiústavnost § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. 6. 2009, (dále též jen „napadené ustanovení“).
3. V uvedené věci navrhovatel rozhoduje pod sp. zn. 30 Cdo 2951/2012 o dovolání Vladimíra Hartmana (dále také jen „žalobce“), jehož žaloba, aby mu žalovaná Česká republika - Archiv bezpečnostních složek (dále také jen „žalovaná“) zaplatila zadostiučinění v penězích ve výši 300 000 Kč z titulu zásahu do jeho osobnostních práv, k němuž došlo tím, že žalovaná zpřístupnila třetí osobě, Zdeňce Kvasnicové, pracovnici ostravské pobočky České televize, citlivé osobní údaje vztahující se k jeho osobě ze svazku ZV 442-MV, vedeného bývalou Státní bezpečností, byla rozsudkem Městského soudu v Praze dne 10. 1. 2012 č. j. 66 C 109/2011-187 zamítnuta. Rozsudek soudu prvního stupně byl potvrzen rozsudkem Vrchního soudu v Praze dne 5. 6. 2012 č. j. 1 Co 28/2012-202. Žalobce podal proti rozhodnutí odvolacího soudu dovolání k Nejvyššímu soudu spolu s návrhem na zrušení napadeného ustanovení.
4. Ve svém návrhu Nejvyšší soud poté, co konstatuje obsah dotčených ustanovení zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. 6. 2009, čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podává, že obecně nezákonným nakládáním s osobními údaji zpravidla dochází k zásahu do osobnostních práv; takovým nezákonným nakládáním s osobními údaji je i zveřejnění citlivých údajů. Zákonnou výjimkou obsaženou v textu napadeného ustanovení došlo dle Nejvyššího soudu k vyjmutí citlivých údajů z ochrany, neboť se ochrana (zejména předchozí souhlas dotčené osoby) nevztahuje mimo jiné na archiválie vzniklé před 1. lednem 1990 z činnosti bezpečnostních složek podle zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon č. 181/2007 Sb.“). Z důvodové zprávy a z preambule zákona č. 181/2007 Sb. vyplývá, že taková výjimka je odůvodňována vyrovnáním se s vlastní minulostí a co nejširším zpřístupněním historicky cenných informací veřejnosti. Navrhovatel v této souvislosti poukazuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ve věci Niemietz proti Německu ze dne 16. 12. 1992, stížnost č. 13710/88, ve kterém se uvádí, že právo na soukromí není pouhým zakotvením egocentrismu jednotlivce, ale má také svoji společenskou dimenzi. Podle čl. 8 Úmluvy pak platí, že právo na soukromí není právem absolutním, zásahy a omezení do tohoto práva jsou přípustné, nicméně pouze za situace, kdy jsou splněny podmínky odstavce 2 tohoto ustanovení.
5. Navrhovatel uvádí, že oprávněností zásahu státu do soukromého života, chráněného čl. 10 odst. 2 Listiny, se taktéž zabýval v rozsudku ze dne 28. 2. 2013 sp. zn. 30 Cdo 2778/2011, ve kterém dospěl k závěru, že je vždy třeba přihlédnout k tomu, zda byl daný zásah zákonný (test legality), zda sledoval alespoň jeden z legitimních cílů (test legitimity) a zda byl nezbytný v demokratické společnosti (test nezbytnosti).
6. Navrhovatel dospěl k závěru, že v případě žalobce je zřejmé, že žalovaná postupovala podle příslušné vnitrostátní úpravy, tj. zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném ke dni 19. 3. 2008, který byl zákonným podkladem pro její úřední postup. Tento zákon byl dostatečně veřejně přístupný i předvídatelný a nevykazuje ani žádné jiné kvalitativní vady, které by měly za následek možné zpochybnění legality tohoto právního předpisu a napadeného ustanovení. Nejvyšší soud poté přistoupil k testu legitimity, který má za cíl zjistit, zda zásah provedený v souladu se zákonem (tj. zveřejnění citlivých osobních údajů v rámci zpřístupnění svazku Státní bezpečnosti) sledoval jeden z legitimních cílů předvídaných v čl. 8 odst. 2 Úmluvy. Zde vychází navrhovatel z preambule zákona č. 181/2007 Sb. a domnívá se, že zásah do soukromí žalobce byl veden legitimním cílem vyjádřeným v Úmluvě jako „ochrana morálky“ a „ochrana práv a svobod jiných“. Poté přistoupil navrhovatel k testu nezbytnosti, přičemž odkazuje na výklad učiněný ESLP, který pojem „nezbytný“ vnímá jako požadavek přiměřenosti, když uvedl, že „pojem nezbytnosti požaduje, aby zásah [do dotčeného práva] odpovídal naléhavé společenské potřebě a zejména aby byl přiměřený sledovanému legitimnímu cíli“ (Olsson proti Švédsku, rozsudek pléna ze dne 24. 3. 1998 č. 10465/83, § 67). Zde si navrhovatel klade otázku, zda zákonem široce vymezené zpřístupnění citlivých osobních údajů může být skutečně považováno za přiměřené a zda nelze volit citlivější postup, aniž by byl zmařen legitimní cíl zákonodárce. Stejně tak je třeba dle navrhovatele zhodnotit, zda vlivem plynutí času neklesá společenská potřeba informovat veřejnost za cenu poskytnutí všech citlivých osobních údajů.
7. Navrhovatel, vědom si toho, že při zavedení některého z nástrojů ochrany osobních údajů, ať již jde o anonymizaci, či požadavek nezbytného souhlasu žijící fyzické osoby, by mohlo dojít k jistému omezení přístupu k informacím, má ale za to, že takové omezení de lege ferenda se jeví jako přiměřené a archivované spisy přitom neztratí svoji vypovídací hodnotu o praxi komunistického režimu při potlačování lidských a politických práv. Současně by byl naplněn i § 10 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, který stanoví, že při zpracování osobních údajů správce a zpracovatel dbá, aby subjekt údajů neutrpěl újmu na svých právech, zejména na právu na zachování lidské důstojnosti, a také dbá na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a osobního života subjektu údajů. Zde je navrhovatel toho názoru, že může docházet k disproporci mezi zákonem č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon č. 140/1996 Sb.“) a ustanovením § 37 odst. 6 zákona o archivnictví, které se může jevit jako nevyhovující podmínce přiměřenosti, a to právě s ohledem na skutečnost, že citlivé osobní údaje ve spisech o agentech a spolupracovnících Státní bezpečnosti jsou podle prvně uvedeného zákona chráněny více než osobní údaje v archiváliích osob pronásledovaných bývalou Státní bezpečností podle zákona posléze uvedeného.
II.
Vyjádření účastníků řízení, stanoviska Úřadu pro ochranu osobních údajů, archivů a ústavů
8. Ústavní soud si ve smyslu § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) k věci vyžádal vyjádření účastníků řízení - Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky, stanovisko vlády České republiky (dále také jen „vláda“), veřejné ochránkyně práv a Úřadu pro ochranu osobních údajů.
9. Předseda Poslanecké sněmovny ve svém vyjádření uvedl, že návrh zákona předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 11. srpna 2003 a bylo mu přiděleno číslo sněmovního tisku 428. Návrh zákona projednala Poslanecká sněmovna ve třech čteních. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo na 31. schůzi Poslanecké sněmovny dne 11. května 2004. Návrh zákona byl schválen ve znění komplexního pozměňovacího návrhu výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí, upraveného dalšími pozměňovacími návrhy. V závěrečném hlasování č. 123 o návrhu zákona hlasovalo z přítomných 173 poslanců pro návrh zákona 116 poslanců, proti návrhu hlasovalo 49 poslanců. Návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně Senát s pozměňovacími návrhy. Vrácený návrh zákona poté projednala Poslanecká sněmovna dne 30. června 2004 na své 33. schůzi. V hlasování č. 272 hlasovalo z přítomných 182 poslanců pro návrh zákona 109 poslanců, proti návrhu hlasovalo 15 poslanců. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve znění schváleném Senátem. Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podepsání dne 21. července 2004. Prezident republiky zákon podepsal dne 27. července 2004. Zákon byl po podpisu předsedy vlády vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 23. září 2004 jako zákon č. 499/2004 Sb. Předseda Poslanecké sněmovny závěrem konstatoval, že s návrhem zákona vyslovily ústavně předepsaným postupem souhlas obě komory Parlamentu, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Je věcí Ústavního soudu, aby o návrhu Nejvyššího soudu rozhodl.
10. Předseda Senátu uvedl, že návrh zákona byl Senátu postoupen dne 20. května 2004. Organizační výbor Senátu tento návrh jako senátní tisk č. 367 (ve 4. funkčním období) přikázal k projednání výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí (garanční výbor) a dále též výboru pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice. Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí usnesením č. 90 (senátní tisk č. 367/1) ze dne 2. června 2004 doporučil Senátu návrh zákona vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Výbor pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice usnesením č. 209 (senátní tisk č. 367/2) ze dne 3. června 2004 rovněž doporučil Senátu návrh zákona vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Plénum Senátu návrh zákona projednalo na své 16. schůzi 4. funkčního období dne 10. června 2004 a přijalo usnesení č. 467, kterým návrh zákona vrátilo Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Pro usnesení hlasovalo 49 senátorů z 51 přítomných a 1 senátor byl proti. Jeden z přijatých pozměňovacích návrhů se týkal napadeného ustanovení § 37 odst. 6, šlo však pouze o formulační upřesnění spočívající v nahrazení slova „zveřejněny“ slovy „veřejně přístupné“. V žádném z diskuzních příspěvků, které byly v průběhu jednání Senátu k obsahu návrhu zákona předneseny, nezaznělo zpochybnění ústavnosti napadeného ustanovení § 37 odst. 6. Zákonem č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, v jeho části třetí v § 24 bylo napadené ustanovení § 37 odst. 6 s účinností od 1. srpna 2008 novelizováno tak, že slova „bývalé Státní bezpečnosti“ byla nahrazena slovy „bezpečnostních složek podle zákona o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek“. Návrh zákona byl Senátu postoupen dne 15. května 2007. Organizační výbor Senátu tento návrh jako senátní tisk č. 62 (v 6. funkčním období) přikázal k projednání výboru pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice (garanční výbor) a dále též ústavně-právnímu výboru a výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost. Všechny výbory, jimž byl návrh zákona přikázán k projednání, doporučily Senátu, aby návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Výbor pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice tak učinil svým usnesením č. 50 (senátní tisk č. 62/1) ze dne 30. května 2007, ústavně-právní výbor svým usnesením č. 20 (senátní tisk č. 62/2) ze dne 30. května 2007 a výbor pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost svým usnesením č. 68 (senátní tisk č. 62/3) ze dne 6. června 2007. Plénum Senátu návrh zákona projednalo na své 6. schůzi 6. funkčního období dne 8. června 2007 a přijalo usnesení č. 152, kterým byl návrh zákona schválen ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Pro toto usnesení hlasovalo 46 senátorů z 50 přítomných a proti byli 3 senátoři. V žádném z diskuzních příspěvků, které byly v průběhu jednání Senátu k obsahu návrhu zákona předneseny, nezaznělo zpochybnění ústavnosti napadeného ustanovení § 37 odst. 6. Předseda Senátu ve svém vyjádření dále konstatuje legislativní změny dotčeného ustanovení, ke kterým došlo následně zákonem č. 190/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, zákonem č. 227/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o základních registrech, zákonem č. 167/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Také předseda Senátu vyslovil své přesvědčení, že je plně na Ústavním soudu, aby návrh na vyslovení protiústavnosti napadeného zákonného ustanovení posoudil a ve věci rozhodl.
11. Vláda České republiky na svém jednání dne 20. srpna 2015 projednala materiál „Vyjádření vlády České republiky k návrhu Nejvyššího soudu České republiky na vyslovení protiústavnosti § 37 odst. 6 zákona o archivnictví, vedenému pod spisovou značkou Pl. ÚS 3/14“ a přijala k němu usnesení č. 682, kterým schválila svůj vstup do uvedeného řízení, přijala vyjádření k předmětnému návrhu a pověřila ministra vnitra zastupováním vlády v předmětném řízení před Ústavním soudem.
12. Vláda v předloženém vyjádření předeslala, že účelem předmětného ustanovení je umožnit studovat bez omezení většinu archivních fondů vzniklých z činnosti bývalých bezpečnostních složek, soudů a prokuratur komunistického režimu a dozvědět se co nejvíce z praxe komunistického režimu při potlačování lidských i politických práv a svobod, vykonávané prostřednictvím represivních orgánů totalitního státu v období let 1948 až 1990, a dále i archiválie vzniklé z činnosti orgánů německé okupační správy v letech 1938 až 1945. Úprava obsažená v napadeném ustanovení je tedy odrazem snahy zákonodárce o vyrovnání se s následky totalitních a autoritativních režimů 20. století. Napadené ustanovení tak zastává důležitou úlohu v odkrývání totalitní minulosti prostřednictvím studia archivních fondů vzniklých z činnosti bývalých bezpečnostních složek a dalších orgánů totalitních režimů působících na území České republiky, což umožňuje vědecké obci, ale i široké veřejnosti dozvědět se co nejvíce z praxe těchto režimů při potlačování lidských i politických práv a svobod. Vláda má za to, že vyslovením protiústavnosti napadeného ustanovení by se zásadně omezilo nebo dokonce zastavilo zpřístupnění dochovaných materiálů dokládajících činnost konkrétních osob reprezentujících nebo spolupracujících s totalitními režimy, čímž by byl v důsledku popřen smysl, který zákonodárce sledoval přijetím zákona č. 181/2007 Sb., s nímž napadené ustanovení úzce souvisí. Nastala by tak situace, kdy do archiválií obsahujících osobní údaje žijící osoby bude moci být nahlíženo jen tehdy, nevznesla-li tato osoba do 30 dnů ode dne doručení vyrozumění o podané žádosti o nahlížení do archiválií písemně námitky, v případě citlivých osobních údajů pak bude nutný předchozí písemný souhlas této osoby s nahlížením. Na archiválie vzniklé z činnosti orgánů uvedených v napadeném ustanovení by se nadto vztahovalo rovněž omezení přístupnosti podle § 37 odst. 1 zákona o archivnictví, tj. tyto dokumenty by mohly být zveřejněny až 30 let poté, co byly převzaty jako archiválie (nebyly-li by do té doby zveřejněny). To by s ohledem na převažující dobu jejich výběru, k němuž došlo v mnoha případech až v souvislosti se vznikem Ústavu pro studium totalitních režimů v roce 2007, znamenalo znepřístupnění do doby, kdy od pádu nejpozdějšího relevantního totalitního režimu, režimu komunistického, uplyne téměř 50 let a kdy již, na rozdíl od současnosti, patrně skutečně nebude existovat taková společenská potřeba informovat a varovat společnost. Vláda je přesvědčena, že zákonodárcem zvolená forma a způsob zpřístupnění archiválií dokládajících činnost totalitních režimů, resp. omezení práva na informační sebeurčení vyplývající z dikce napadeného ustanovení, sleduje ústavně aprobovaný účel, kterým je umožnit poznání historických pramenů a dalších svědectví o činnosti zločinných organizací založených na komunistické a nacistické ideologii. Neomezené, resp. „necenzurované“ zpřístupnění historických pramenů a dalších svědectví o činnosti uvedených zločinných organizací vláda považuje za nezbytné nejen k objektivnímu popsání jejich zločinů, pojmenování organizátorů a vykonavatelů, ale i k následnému vzdělávání občanů o těchto tématech a k upevňování demokratických tradic, rozvoji občanské společnosti a v neposlední řadě i k naplňování ideálu spravedlnosti.
13. Podáním ze dne 29. 7. 2015 informovala veřejná ochránkyně práv Ústavní soud o svém rozhodnutí nevyužít svého práva vstoupit do řízení.
14. Předsedkyně Úřadu pro ochranu osobních údajů, na kterou se Ústavní soud obrátil se žádostí o stanovisko, ve svém vyjádření upozorňuje na nutnost rozlišovat mezi dvěma zákonem předpokládanými způsoby zpracování osobních údajů, a to zpřístupněním (poskytnutí dokumentů na základě individualizované žádosti) a zveřejněním osobních údajů. Pokud zákon o archivnictví používá termín „nahlížení“, rozumí se tím „poskytnutí či zpřístupnění na žádost“ a nic nenasvědčuje tomu, že by mohlo být bez dalšího podřazeno pod široce významový pojem „zveřejnění“. Z tohoto pohledu je dle Úřadu pro ochranu osobních údajů zkratkovitá a vnitřně rozporná argumentace navrhovatele, pokud je zmiňována „potřeba informovat ... veřejnost za cenu poskytnutí všech citlivých údajů“ nebo „zásah provedený v souladu se zákonem (tj. zveřejnění citlivých osobních údajů v rámci zpřístupnění ...)“. Zákon o archivnictví upravuje v § 34 a násl. nahlížení do archiválií a pořizování opisů, výpisů a kopií z nich v zásadě na žádost a za dodržení zákonných podmínek, čímž jsou nastaveny limity prostředků a způsobů tohoto zpřístupňování osobních údajů, mj. v intencích ustanovení § 5 odst. 1 písm. b) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů. Úřad pro ochranu osobních údajů poukazuje na skutečnost, že nutnost rozlišovat mezi výše uvedenými způsoby zpracování osobních údajů rovněž vyplývá ze zákonné povinnosti vymezit motiv a cíl zpracování a v souladu s ním nastavit všechny potřebné parametry zpracování, jak je stanoveno v § 5 odst. 1 a násl. zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 101/2000 Sb.“). Poskytování (individualizované zpřístupňování) osobních údajů podle zvláštních zákonů totiž většinou nezahrnuje a nepředvídá různé navazující formy zpracování osobních údajů - tak je tomu i v případě zákona o archivnictví. S dokumenty získanými v rámci nahlížení pracují badatelé různým, kreativním způsobem - odpovědnost za další nakládání s informacemi však zákon o archivnictví ani jiný přímo související předpis neupravuje a je zde primárně dána odpovědnost badatele, který musí podle § 10 zákona č. 101/2000 Sb. respektovat soukromí subjektu údajů a dbát, aby zpracováním nebylo zasaženo do soukromého a osobního života subjektu údajů. Úřad pro ochranu osobních údajů upozorňuje, že v daném případě je za zásah do soukromí považováno nikoliv zveřejnění, ale již zákonné zpřístupnění údajů pro určitou zvláštní skupinu archiválií z období před rokem 1990; přitom z popisu případu vyplývá, že v dané věci nedošlo ke zveřejnění údajů dotčené osoby, neboť od dalšího zpracování, které by bylo zjevně invazivní do soukromí, bylo upuštěno. Úřad pro ochranu osobních údajů uvádí, že z pohledu ochrany osobních údajů je proces zpřístupnění dokumentů se vztahem k minulosti zpracováním osobních údajů se specifickým účelem, které je požadováno s ohledem na významný společenský zájem na vyrovnání se s minulostí. V tomto procesu hrají zásadní roli konkrétní informace o různých osobách, aktérech života a rozhodování v totalitním režimu. Mnohé osobní údaje byly represivními složkami totalitního státu z politických důvodů shromažďovány a zpracovávány metodami neslučitelnými se zásadami právního státu, mají tak osobitý charakter a jsou klíčové a v každém detailu nezbytné k poznání minulosti. V čase klesá citlivost a zneužitelnost archivních materiálů, a tím se také snižuje riziko zásahů do soukromí dotčených osob. Skutečnost, že řadu informací nelze nejen pro časový odstup, ale i kvůli dobovým metodám práce spolehlivě ověřit či vyvrátit, vyvažuje demokratický právní režim, v němž je s dokumenty a údaji z totalitního režimu zacházeno zásadně odlišně od aktuálních osobních údajů občanů zpracovávaných dnes veřejnou správou. To se týká i údajů o odsouzení, na které je dnes nutno v případě politických a zpolitizovaných trestných činů nahlížet optikou rehabilitačních zákonů; taková informace pak nemá hodnotu obdobnou výpisu z Rejstříku trestů. Úřad pro ochranu osobních údajů sleduje, jak archivy při poskytování přístupu individuálním zájemcům k archiváliím dbají ochrany práva na soukromí dotčených osob. Ve zpřístupnění údajů z doby totalitního režimu individuálním žadatelům přitom nelze automaticky spatřovat zásah do soukromí dotčených osob.
15. V dalších dvou stanoviscích pak Úřad pro ochranu osobních údajů jednak vyjádřil své hodnocení nové unijní úpravy zpracování osobních údajů [nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů) - dále též jen „Nařízení“] ponechávající prostor členským státům Evropské unie ke zmírnění ochrany v oblasti archivnictví oproti standardům její regulace v jiných oblastech, jednak doložil úroveň své dozorové činnosti několika rozhodnutími o uložení sankcí v případech porušení zákona č. 101/2000 Sb. a rozsudkem správního soudu o přezkumu jednoho z nich, jenž bude přiblížen níže v oddílu VIII.
16. K návrhu spontánně zaslal prostřednictvím své ředitelky rozsáhlé vyjádření Národní archiv, který není účastníkem řízení, a proto jeho vyjádření Ústavní soud pouze vzal na vědomí. Národní archiv v něm vyslovil přesvědčení, že pokud Ústavní soud napadené ustanovení zruší, zásadně tím ovlivní činnost všech veřejných archivů a zároveň fakticky znemožní bádání v novodobých historických pramenech. Archivům totiž nezbude než žádat o souhlas všechny v archiváliích uvedené osoby, případně provádět anonymizaci všech osobních údajů. Taková činnost je však finančně, personálně i organizačně natolik náročná, že ji archivy nebudou schopny v reálném čase zvládat. Dotčené fondy se pro veřejnost fakticky stanou nepřístupnými a jejich badatelské (odborné i laické) využití nebude možné. Národní archiv dále uvedl, že na základě právní věci, která vyústila v zahájení řízení o vyslovení protiústavnosti napadeného ustanovení, přistoupily archivy k předběžné srovnávací analýze činností souvisejících se zpřístupňováním archivních materiálů z archivních fondů. Pro tyto účely byl v Národním archivu a ve Státním oblastním archivu v Praze popsán interní postup přípravy archivního materiálu pro badatele z uvedených fondů a varianta tohoto postupu v případě zrušení napadeného ustanovení. V této variantě Národní archiv pracoval s možností případné anonymizace osobních údajů, která sice ze zákona o archivnictví přímo nevyplývá, lze ji nicméně akceptovat jako možné řešení s přihlédnutím k požadavku případného změkčení tvrdosti zákona, který by jinak předpokládal nepředložení a znepřístupnění archivního materiálu zcela. Po konzultaci s historiky a odborníky na soudobé dějiny, kteří v těchto fondech často bádají, bylo zjištěno, že udržení zpřístupnění archivních materiálů by si vyžádalo i při enormním nasazení zatím neznámého počtu nových pracovních sil výrazné prodloužení doby přípravy archivního materiálu do badatelny. Národní archiv taktéž poukazuje na zvýšení nákladů spojených s anonymizaci údajů, zejména nákladů na kopírování archiválií. V neposlední řadě by v případě rozsáhlejších anonymizačních prací ze strany archivu měla být řešena otázka uložení anonymizovaných kopií. Národní archiv poté, co poukazuje na úskalí, která mu působí zákon č. 499/2004 Sb. z etického i provozního hlediska již dnes, zdůrazňuje, že faktické uzavření podstatné části fondů českého národního archivního dědictví jako nevyhnutelná konsekvence by se stavělo proti konceptu otevřené společnosti, která je připravena vyrovnávat se odpovědně se svojí minulostí a s pomocí této reflexe kriticky hodnotit vlastní přítomnost. Závěrem Národní archiv upozorňuje, že za roky svobodného bádání v novodobých archivních fondech nenastal v České republice případ, kdy by jednotlivec uplatňoval v této souvislosti své právo na ochranu osobnosti s tím, že by uspěl s žalobou na úhradu nemajetkové újmy. To je též výrazem určité „slušnosti“ badatelů, jejich vnitřního taktu a etiky zpracování získaných informací. S tímto textem vyjádřili souhlas a připojili své podpisy ředitelé Státního oblastního archivu v Praze, Státního oblastního archivu v Plzni, Státního oblastního archivu v Litoměřicích, Státního oblastního archivu v Zámrsku, Státního oblastního archivu v Třeboni, Moravského zemského archivu v Brně, Zemského archivu v Opavě, Archivu hlavního města Prahy, Archivu města Plzně a Archivu města Ústí nad Labem.
17. Ústavnímu soudu spontánně zaslaly své společné vyjádření také Archiv bezpečnostních složek, Ústav pro studium totalitních režimů, Ústav pro soudobé dějiny a Historický ústav Akademie věd České republiky (dále jen „ústavy“). Ve svém vyjádření upozorňují, že předkládání archiválií badatelům by v případě zrušení napadeného ustanovení bylo velmi komplikované. Nejprve by všechny archiválie musely být předem pročteny a musely by být vyselektovány osoby, k nimž se uvádí pouze osobní údaje, a osoby, k nimž se uvádí citlivé osobní údaje. Následně by musely být obeslány registry se žádostí o zjištění, zda - a pokud ano, tak kde - daná osoba žije. Žijící osoby s osobními údaji by pak byly kontaktovány pravděpodobně prostřednictvím úřední desky (pokud by to bylo možné) a čekalo by se, zda v zákonné lhůtě vyjádří nesouhlas, u žijících osob s citlivými osobními údaji by bylo nutno čekat na výslovný písemný souhlas. Protože drtivá většina archiválií obsahuje údaje k desítkám (a v případě např. rozsáhlých objektových svazků až stovkám) osob, nelze předpokládat, že by se zpřístupněním svých údajů souhlasily všechny. Z toho důvodu by muselo být přikročeno k anonymizaci, tj. digitalizaci či pořízení analogových kopií archiválie a začernění údajů, s jejichž zpřístupněním byl vysloven nesouhlas nebo nebyl vyjádřen písemný souhlas. Odborní archiváři, kteří řadu let studovali, aby mohli vykonávat svoje povolání, by byli degradováni na technické pracovníky trávící místo zpracovávání fondů svoji pracovní dobu kopírováním archiválií a jejich začerňováním. Ke značnému administrativnímu zatížení, které by takový postup přinesl a na něž nemá nejen Archiv bezpečnostních složek, ale ani jiné archivy absolutně personální kapacity, přistupuje navíc několik problematických bodů, a to neúplnost registrů, zatížení Odboru správních činností Ministerstva vnitra, identifikace a vyhledávání osob s cizí státní příslušností. Je také rozporován v návrhu vyslovený závěr, že archiválie anonymizací osobních a citlivých osobních údajů neztratí vypovídací hodnotu o praxi komunistického režimu. Takovéto „odlidštění dějin“ by vedlo dle ústavů k hrubému zkreslení a nepochopení souvislostí, neboť právě znalost osobních vazeb umožňuje poznání příběhů protikomunistického odboje a odporu. Za dobu trvání současné právní úpravy, podle které jsou veškeré písemnosti bývalé Státní bezpečnosti a dalších původců přístupné všem zájemcům takřka bez jakéhokoliv omezení, byly tisícům badatelů v celé republice zpřístupněny statisíce archiválií, které si mohli zdarma nafotit digitálními fotoaparáty, popř. si odnést jejich digitalizované kopie. Za této situace je pro archivy nemožné zjistit, které archiválie (a tedy které osobní a citlivé osobní údaje) již byly zpřístupněny a tím pádem jejich ochrana pozbývá smysl. Současně je upozorňováno, že - až na výjimečné případy - nedošlo k závažnějšímu zneužití těchto údajů nebo ústavům o takovém zneužití není nic známo. V této souvislosti je namítáno, že napadené ustanovení neumožňuje badateli šířit a zveřejnit cokoliv, co se dočetl v archiváliích předložených k nahlédnutí. V badatelském listu, který každý badatel vyplňuje a podepisuje, je výslovně uvedeno, že si je v souladu s příslušnou právní úpravou plně vědom své osobní odpovědnosti za nakládání s informacemi, jež získal nahlížením do archiválií. Závěrem ústavy konstatují, že zrušení napadeného ustanovení by bylo krokem zpět, který by těžce zasáhl jak naše archivnictví, tak celou moderní českou historiografii, kterou by v konečném důsledku poškodil také v mezinárodní konkurenci, kdy by čeští historici na některá ve světě aktuální témata nebyli schopni reagovat prostě proto, že zdroje bádání budou uzavřeny, a nemohly by vzniknout některé základní monografie a syntézy vztahující se např. k mimořádným lidovým soudům ani by nemohly být dokončeny grantové projekty z oblasti moderních dějin.
18. Další vyjádření, které vzal Ústavní soud pouze na vědomí, spontánně poskytla Post Bellum, o. p. s., se sídlem Sněmovní 174/7, Praha 1, dle svých slov nevládní a nezisková organizace, jež dokumentuje vzpomínky pamětníků důležitých historických fenoménů 20. století. Post Bellum, o. p. s., namítá, že Nejvyšší soud nebyl k podání návrhu na zrušení § 37 odst. 11 (tak bylo původně navrhovatelem označeno napadené ustanovení) zákona o archivnictví aktivně legitimován, zejména proto, že z rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 66 C 109/2011-187 a navazujícího rozsudku Vrchního soudu v Praze č. j. 1 Co 28/2012-202 vyplývá, že újma, která byla v řízení tvrzena a prokazována listinnými důkazy, nebyla újmou v příčinné souvislosti se zpřístupněním svazku Archivem bezpečnostních složek, nýbrž s tím, že osoba, která od Archivu bezpečnostních složek získala citlivé údaje o dovolateli, s nimi nakládala dále, aniž by k tomu měla od dovolatele souhlas. Výsledek řízení před Ústavním soudem by tak na řízení před obecnými soudy neměl žádný vliv. Ve věci samé Post Bellum, o. p. s., zdůrazňuje, že napadené ustanovení zasahuje do práva na ochranu soukromí způsobem konformním s požadavky Úmluvy i Listiny, tj. v legitimním veřejném zájmu, na základě zákona a v souladu s požadavkem přiměřenosti, a to mj. s přihlédnutím ke skutečnosti, že ochrana práva na soukromí je v české legislativě dostatečně zajištěna jinými účinnými právními instrumenty (ochrana osobnosti apod.). Post Bellum, o. p. s., ve svém podání rozsáhle podrobila kolizi zmíněných práv testu proporcionality a dospěla k závěru, že napadené ustanovení splňuje všechna kritéria testu proporcionality, tedy kritérium vhodnosti, potřebnosti i kritérium proporcionality v užším smyslu. Post Bellum, o. p. s., dále uvádí, že zrušení napadeného ustanovení by v praxi utlumilo a částečně znemožnilo badatelskou činnost, a tím ochromilo nejen vědeckou práci profesionálních historiků, ale i dokumentaristickou činnost jiných badatelů z řad publicistů a širší odborné veřejnosti zaměřující se na moderní české a československé dějiny, a to nikoliv jen pro období nesvobody z let 1948-1989, ale i z let 1939-1945, tedy z doby perzekuce obyvatelstva českých zemí nacistickým režimem včetně událostí holocaustu. Post Bellum, o. p. s., závěrem upozorňuje, že by zrušení uvedeného zákonného ustanovení s vysokou pravděpodobností ochromilo řádnou činnost archivních institucí, neboť by na ně uvalilo povinnosti, které by nebyly schopny organizačně, personálně ani ekonomicky plnit. Závěrem Post Bellum, o. p. s., předkládá statistické a věcné informace a uzavírá, že zrušení napadeného ustanovení by znamenalo uzavření možnosti v archiváliích vzniklých za posledních sto let pro současné generace efektivně bádat.
III.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
19. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou splněny formální předpoklady věcného posouzení návrhu, a zabýval se tak i otázkou, zda navrhovatel je v daném případě aktivně legitimován k podání tohoto návrhu.
20. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Jedná se o tzv. konkrétní kontrolu ústavnosti zákona, kde předkládající soud musí osvědčit, že je dána souvislost napadeného ustanovení zákona s jeho rozhodovací činností ve smyslu § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, tj. že je nucen toto ustanovení zákona na věc, k jejímuž rozhodnutí je povolán, bezprostředně použít; jinak nebude k takovému procesnímu návrhu aktivně legitimován a jeho návrh bude odmítnut jako podaný zjevně neoprávněnou osobou. Takový závěr vyplývá i z konstantní judikatury Ústavního soudu, například z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/10 ze dne 24. 7. 2012 (N 130/66 SbNU 19; 284/2012 Sb.), podle kterého platí, že „soud může tímto postupem požadovat rozhodnutí jen v případě takových ustanovení zákona, která má nevyhnutelně použít v před ním projednávané věci“. Nestačí tedy pouze hypotetické použití nebo jen širší souvislosti, protože takové pojetí by vedlo soud k možnosti zpochybnit ustanovení zákona i nad rámec účelu sledovaného tímto ústavním institutem, jelikož zpravidla dochází k určitému řetězení aplikovaných předpisů a de facto je vždy aplikován právní předpis jako celek [viz k tomu usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353)]. K ochraně ústavnosti cestou zajištění vnitřní bezrozpornosti právního řádu se tu Ústavní soud vyslovil i tak, že účelem ústavněprocesního institutu konkrétního přezkumu norem je předejít situaci, v níž „odmítnutím návrhu by se Ústavní soud zpronevěřil své roli v ústavním dialogu a nutil by obecný soud vést řízení, o jehož protiústavnosti by byl tento soud přesvědčen“.
21. Ústavní soud konstatuje, že v posuzovaném případě se napadené ustanovení na konkrétní věc použije, avšak pouze zčásti. Nejvyšší soud se svým návrhem, poté, co jej doplnil dalšími podáními z 20. 6. 2014 a 23. 6. 2015, domáhá zrušení napadeného ustanovení, které ve věci žalobce Vladimíra Hartmana Městský soud v Praze aplikoval rozsudkem ze dne 10. ledna 2012 č. j. 66 C 109/2011-187, jímž zamítl žalobu, aby žalovaná Česká republika - Archiv bezpečnostních složek zaplatila žalobci zadostiučinění v penězích ve výši 300 000 Kč z titulu neoprávněného zásahu do jeho osobnostních práv, ke kterému mělo dojít zpřístupněním třetí osobě, Zdeňce Kvasnicové, pracovnici ostravské pobočky České televize, citlivých osobních údajů vztahujících se ke svazku ZV 442-MV, vedenému bývalou Státní bezpečností na žalovaného, a poskytnutím těchto údajů dalším osobám. Soud prvního stupně konstatoval, že v řízení sice bylo prokázáno, že žalovaná zpřístupnila třetí osobě bez souhlasu žalobce předmětnou archiválii (svazek - vyšetřovací spis z činnosti bývalé Státní bezpečnosti), jež obsahovala citlivé osobní údaje o odsouzení žalobce včetně údajů o trestním řízení, avšak jednání žalované bylo jednáním oprávněným, neboť speciální ochrana citlivých osobních údajů podle § 37 odst. 3 se na základě výjimky odstavce 6 (nyní odstavce 11) téhož ustanovení zákona o archivnictví nevztahuje na archiválie z činnosti bezpečnostních složek. S těmito závěry se ztotožnil Vrchní soud v Praze, který rozsudek soudu prvního stupně rozsudkem ze dne 5. června 2012 č. j. 1 Co 28/2012-202 potvrdil. Pro posouzení aktivní legitimace navrhovatele je přitom irelevantní, že k újmě tvrzené a prokazované žalobcem mohlo dojít až v důsledku dalšího nakládání s citlivými osobními údaji žalobce třetí osobou, neboť ta by bez předcházejícího zpřístupnění těchto údajů žalovanou podle napadeného ustanovení zákona neměla možnost s těmito údaji dále nakládat.
22. Jelikož k zásahu do osobnostních práv dovolatele mělo dojít neoprávněným zpřístupněním citlivých osobních údajů vztahujících se pouze k archiváliím vzniklým před 1. lednem 1990 z činnosti bývalé Státní bezpečnosti jako bezpečnostní složky podle zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, a nikoliv z činnosti dalších, v napadeném ustanovení uvedených součástí státního a politického uspořádání společnosti, je třeba v rozsahu, v jakém je navrhovatelem požadováno vyslovení protiústavnosti nahlížení do archiválií vzniklých z činnosti těchto dalších součástí totalitního státu v režimu napadeného ustanovení, návrh odmítnout jako podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Jen v rozsahu nahlížení do archiválií vzniklých z činnosti bezpečnostních složek je totiž zjištění, zda napadené ustanovení je v souladu s ústavním pořádkem, v bezprostřední souvislosti s posouzením nároku žalobce na zadostiučinění dovolacím soudem v původním řízení, který teprve na základě tohoto zjištění může posoudit, zda bylo rozhodnutí odvolacího soudu ohledně postupu Archivu bezpečnostních složek jako žalovaného po právu. Jen v tomto rozsahu pak také výsledek přezkumu napadeného ustanovení Ústavním soudem bude mít přímý vliv na výsledek řízení ve věci samé, což je i podmínkou pro přiznání aktivní legitimace navrhovateli.
IV.
Dikce napadeného ustanovení právního předpisu
23. Text ustanovení § 37 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném v rozhodné době, tj. v době zpřístupnění předmětného svazku zní:

(1) K nahlížení v archivech jsou přístupné jen archiválie starší třiceti let, není-li dále stanoveno jinak.
(2) Do archiválií vztahujících se k žijící fyzické osobě, jejichž obsahem jsou citlivé osobní údaje,13) lze nahlížet jen s předchozím souhlasem této osoby. Archiv vyrozumí dotčenou osobu o žádosti o nahlížení a požádá ji o souhlas.
(3) Za účelem vyrozumění dotčené osoby může archiv požádat příslušný správní úřad na úseku archivnictví a výkonu spisové služby o zjištění nezbytných údajů z informačního systému evidence obyvatel.
(4) Správní úřady na úseku archivnictví a výkonu spisové služby mohou na základě žádosti archivu podle odstavce 3 získávat a užívat z informačního systému evidence obyvatel14) údaje o dotčené osobě, a to
a) jméno, popřípadě jména, a příjmení,
b) datum narození, místo trvalého pobytu nebo druh a adresa místa pobytu, jde-li o cizince,
c) datum, místo a okres úmrtí, popřípadě datum úmrtí a stát, na jehož území k úmrtí došlo, jde-li o úmrtí občana mimo území České republiky,
d) den, který byl v rozhodnutí soudu o prohlášení za mrtvého uveden jako den úmrtí.
Takto zjištěné údaje poskytnou správní úřady na úseku archivnictví a výkonu spisové služby archivu, který o ně požádal.
(...)
(6) Ustanovení odstavců 1 až 4 se nevztahují na archiválie vzniklé před 1. lednem 1990 z činnosti bezpečnostních složek podle zákona o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek, jakož i společenských organizací a politických stran sdružených v Národní frontě, na archiválie, které již byly před podáním žádosti o nahlížení do nich veřejně přístupné, jakož ani na archiválie, které byly jako dokumenty veřejně přístupné před prohlášením za archiválie.15)
(...)
13) § 4 písm. b) zákona č. 101/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
14) Zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech, ve znění pozdějších předpisů.
15) Například zákon č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisů, § 95 odst. 2 a § 101 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 43 a § 58 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 65, § 70 odst. 3, § 87 odst. 2 a § 94 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.
V.
Ústavní konformita legislativního procesu
24. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud - kromě posouzení souladu napadeného ustanovení s ústavním pořádkem - zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
25. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat a postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou sněmovnou a Senátem Parlamentu České republiky, formální ověření průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje na http://www.psp.cz.
26. Zákon o archivnictví byl schválen Poslaneckou sněmovnou na její 33. schůzi dne 30. června 2004 většinou 109 poslanců, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a uveřejněn byl dne 23. září 2004 ve Sbírce zákonů v částce 173. Ústavní soud tudíž konstatuje, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovených kompetencí a ústavně předepsaným způsobem.
27. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadeného ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].
VI.
Upuštění od ústního jednání
28. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 44 zákona o Ústavním soudu uvážil, že ve věci není třeba konat ústní jednání. To by nijak nepřispělo k dalšímu, resp. hlubšímu objasnění věci, než jak se s ní seznámil ze spisového materiálu a z písemných úkonů účastníků řízení. Nenařízení ústního jednání odůvodňuje i skutečnost, že Ústavní soud nepovažoval za potřebné provádět dokazování s ohledem na původ faktorů relevantních pro jeho rozhodnutí z veřejných zdrojů.
VII.
Přístup k archivním informacím o činnosti bezpečnostních složek bývalých nedemokratických režimů ve vybraných zemích
29. Ústavní soud si taktéž opatřil srovnávací podklady ohledně ochrany osobních údajů při zpřístupňování archivních informací vzniklých z činnosti bezpečnostních složek bývalých totalitních režimů v Evropě. Modely přístupu odrážejí jednak specifika metod tehdejšího potlačování lidských práv a svobod používaných v jednotlivých zemích, jednak rozdíly v intenzitě aktuální společenské poptávky po vyrovnání se s minulostí. Proto je nesnadné zobecnit podmínky, za nichž může přístup k těmto archivním informacím v daném společenském kontextu fungovat nekonfliktně, tj. při zachování udržitelné rovnováhy mezi mírou přípustnosti zásahu do ochrany údajů dotčených osob a mírou naplnění základního práva každého člena společnosti na informace, resp. svobody vědeckého bádání, které v souhrnu představují veřejný zájem na poznání vlastní minulosti jako předpoklad vyrovnání se s ní. Velmi otevřený režim přístupu platí zpravidla ve vztahu k osobám, které za předchozích režimů byly spolupracovníky bezpečnostních složek nebo zastávaly veřejné funkce, stejně tak při opatřování si informací o své osobě. Nahlížení do archivních materiálů třetích osob bývá obecně podmíněno uplynutím ochranné lhůty, kterou lze vyloučit udělením souhlasu dotčené osoby nebo znečitelněním (anonymizací) osobních údajů, popř. vyjmenováním údajů, které nemohou být po jejich zpřístupnění následně bez dalšího zveřejněny, přičemž režim nakládání s citlivými osobními údaji bývá přísnější. Správní orgán (vedoucí archivu) je při posouzení žádosti o nahlížení povinen vážit kolidující práva a zájmy. Žadatel zpravidla musí uvést důvod nahlížení a podepsat prohlášení, že bude respektovat stanovená omezení, mj. nakládat se získanými informacemi v souladu s ochranou osobních údajů. Rozdíly mezi právními úpravami přístupu k archivním informacím o činnosti bezpečnostních složek bývalých nedemokratických režimů je nutné dát rovněž do souvislosti s rozdílným personálním a materiálně-technickým vybavením archivů v jednotlivých vybraných zemích, které jsou v různé míře schopny poskytnout zájemcům o tyto informace takové služby, jež činí naplnění účelu přístupu k archiváliím reálným.
30. Podle německého zákona o svobodném přístupu k informacím je poskytnutí osobních údajů možné, pouze pokud zájem žadatele o informace převáží nad chráněným zájmem třetí osoby, u citlivých údajů (např. o rasovém a etnickém původu, filozofickém a náboženském přesvědčení) se vyžaduje její výslovný souhlas. Zákon o archivnictví připouští zkrácení ochranné lhůty (30 let od úmrtí osoby) mj. pro vědecké bádání či pro soukromou potřebu bez nároku na zveřejnění, potvrzenou podpisem formálního závazku dbát ochrany osobních údajů. Podle zákona o materiálech Státní bezpečnostní služby bývalé NDR, který je lex specialis ke shora uvedeným, Úřad Spolkového zmocněnce pro materiály Stasi archivní informace předem třídí, tematicky sestavuje a předává je v rámci jednotného režimu, ale diferencovaně s ohledem na jednotlivé kategorie uživatelů a požadované účely jejich použití, čímž eliminuje rizika, která by plynula z plošného přístupu. Zveřejnění osobních údajů pro účely politického či historického vypořádání se s minulostí je podmíněno souhlasem dotčených osob („obětí“ pronásledování), resp. třetích osob, nikoliv „pachatelů“ (spolupracovníků Stasi), nebo anonymizací těchto údajů, čímž ale není vyloučena odpovědnost zpracovatele (vědeckého pracoviště, autora publikace apod.) podle obecných předpisů občanského, správního popř. trestního práva. Tato omezení ale neplatí, pokud se jedná o objasňování dějinné úlohy známých osobností, politických představitelů nebo veřejných činitelů. Značná pozornost je v takto centralizovaném systému věnována individuálnímu posouzení konkrétních případů a účinným prostředkům ochrany osob proti neoprávněnému nakládání s archivními informacemi. Korektivem uplatnění těchto pravidel je zásada nepřípustnosti užití osobních údajů k tíži dotčené nebo třetí osoby, jakož i Spolkovým ústavním soudem vyslovený zákaz poskytování informací získaných bývalou Stasi porušením soukromí či špionážními prostředky médiím (věc Helmut Kohl). Tento soud ve věci „Seznam neoficiálních spolupracovníků Stasi“ také uznal zvláštní význam publikace tohoto seznamu pro veřejnou diskuzi o povaze minulého režimu, která stále ještě probíhala, a přestože posoudil povinnost uloženou obecným soudem stěžovateli (sdružení „Neues Forum“) vyškrtnout jméno žalobce (v původním řízení) jako přecenění závažnosti zásahu do práva žalobce na ochranu osobnosti a jako nedostatečné zohlednění práva stěžovatele na svobodu projevu, neboť seznam neobsahoval žádné intimní nebo obdobné informace, nýbrž jen takové, které bylo možno získat jinými právními prostředky, tuto povinnost nezrušil. S převedením této speciální úpravy do režimu všeobecného archivního práva se počítá v roce 2020, kdy také uplyne 30letá ochranná lhůta archivy běžně uplatňovaná a nebude existovat žádný objektivní důvod k dalšímu zvláštnímu zacházení (viz Becker, S.; Oldenhage, K. Bundesarchivgesetz. Handkommentar. 1. Aufl. Baden-Baden: Nomos, 2006, s. 73).
31. Polský zákon o Ústavu paměti národa umožňuje každému na žádost nahlížet do dokumentů orgánů někdejší státní bezpečnosti, jež se ho týkají, včetně poskytnutí údajů o osobách, které na něj těmto orgánům donášely informace. Široký přístup k údajům osob zastávajících veřejné funkce, jakož i dalších osob, pokud nebyly zaměstnanci orgánů státní bezpečnosti, se ale netýká citlivých informací (o etnickém a rasovém původu, náboženském přesvědčení atd.). Judikatura Ústavního soudu ve věci „Přístup k archivu Ústavu paměti národa“ (sp. zn. K 2/07, P 37/07) týkající se uplatňování lustračního zákona vychází z principu vyvažování (praktické konkordance), podle něhož specifikace předpokladů, kterými se řídí přístup do archivu, musí jednoznačným a účinným způsobem chránit obě hodnoty - svobodu informací a projevu i ochranu soukromí - v takové míře, jež zajišťuje optimální rovnováhu mezi nimi bez nepřiměřené újmy kterékoliv z nich; udělení oprávnění k přístupu založeného na plošném, nejasném nebo neověřitelném vyjádření jeho účelu je nepřípustné. Ústavní nekonformitu procesních ustanovení tohoto zákona, která nepřiměřeně omezila přístup k informacím o vlastní osobě, a tím mj. i vyprazdňovala právo dotčené osoby podle čl. 51 odst. 4 Ústavy požadovat opravu nepravdivých nebo neúplných údajů nebo informací získaných v rozporu se zákonem (např. vydíráním za použití kompromitujících materiálů), soud zřetelně odlišil od legality ustanovení limitujících způsobem nutným v demokratickém právním státě přístup pro potřeby výzkumu a novinářské činnosti na bázi přísné účelovosti.
32. Rakousko je modelovým případem země, kde archivní informace obsahující osobní údaje jsou prakticky předmětem zájmu jen pro potřeby výzkumu, na což nepřímo ukazuje také absence aktuální soudní judikatury. Vzhledem k tomu, že od období nacistického režimu uplynulo více let, než je zákonná 50letá ochranná lhůta, není speciální úprava přístupu k informacím vzniklým z činnosti někdejších represivních složek okupačního režimu už nadále nutná. Spolkový zákon o archivnictví upravuje výjimky z obecné povinnosti archivů osobní údaje na žádost poskytnout pro případ převahy oprávněného zájmu třetí osoby nebo zájmu veřejného. Přísnější pravidla platí pro jejich další šíření, např. pro komerční, výzkumné či statistické účely, ale i pro soukromé a rodinné zpracování, přičemž zvláštnímu režimu podléhají citlivé údaje (zákonná povinnost mlčenlivosti, ověřování spolehlivosti zpracovatelů informací). Archivy mají významný prostor k uvážení při posouzení relevance a priority dotčených zájmů.
33. K posouzení ústavnosti napadeného ustanovení však mohou být přínosem také poznatky z úprav zpřístupňování spisů někdejších bezpečnostních složek zemí, které v minulosti rovněž učinily zkušenost s totalitními režimy. Přehled shodných či rozdílných rysů těchto úprav nastiňuje kontext, v němž lze snáze zahlédnout skutečný rozměr otázek, jejichž řešení má přinést ústavní přezkum napadeného ustanovení. Za hlavní rysy archivního práva dalších zemí ve vztahu k dokumentům bezpečnostních složek bývalého nedemokratického režimu je možno považovat následující:
34. Ve Slovenské republice podle stanoviska Úřadu na ochranu osobních údajů mají ustanovení zákona o paměti národa přednost před obecnou úpravou zákona o ochraně osobních údajů mj. v otázce citlivých údajů třetí osoby, přičemž je vhodné, aby Ústav paměti národa poučoval uživatele zpřístupněných údajů dotčené osoby o tom, že tyto údaje může zpracovávat pouze pro vlastní potřebu výlučně v rámci osobní či domácí činnosti; podle vysvětlení Ústavu paměti národa z roku 2004 citlivé údaje třetí osoby sice musejí být před zpřístupněním znečitelněny, aby se předešlo jejich zneužívání a vytváření nových křivd, Ústav však může některé údaje i z této kategorie ponechat v neanonymizované podobě, považuje-li to vzhledem k naplnění účelu zákona za přiměřené; ústavnost zákona dosud zpochybněna nebyla ani jeho aplikace z hlediska ochrany osobních údajů, judikatura obecných soudů se týká pouze pravdivosti záznamů, nikoliv bezprostředně ochrany základních práv jednotlivce. Ve Slovinsku je zajištěna dostupnost těchto dokumentů bez jakéhokoliv omezení, s výjimkou citlivých údajů třetích osob; neexistuje žádný přímý rozdíl mezi právem na přístup a právem získané dokumenty zveřejnit, s omezením pro výzkumné a úřední účely. Maďarský Ústavní soud (sp. zn. 60/1994) zrušil absolutní utajení údajů o osobách, které zastávaly v době nedemokratického režimu veřejné funkce nebo pracovaly pro tajné služby, neboť tyto údaje lze považovat za předmět veřejného zájmu; příslušná novela zákona, jímž byl zřízen Historický archiv Maďarské státní bezpečnosti, však byla na návrh prezidenta republiky prohlášena za protiústavní (sp. zn. 37/2005). Také Španělsko podobně jako Rakousko se řadí - vzhledem k době uplynuvší od pádu Frankova režimu - k zemím se „standardními“ předpisy o archivnictví; lze-li s ohledem na okolnosti daného případu přiměřeně vyloučit možnost vzniku újmy na soukromí či bezpečnostního rizika pro dotčenou osobu, lze těm, kdo prokáží přímý legitimní zájem, ovšem vždy v souladu s pravidly ochrany osobních údajů, umožnit přístup k údajům třetích osob sloužících k jejich identifikaci. Ukrajinský zákon (2015) o přístupu k archivům represivních složek totalitního komunistického režimu z let 1917-1991 je vyjmut z působnosti zákona o ochraně osobních údajů. Široce definuje základní principy politiky státu v oblasti zpřístupňování těchto archivních informací, včetně pořizování kopií, poukazuje na samostatnou odpovědnost zpracovatele za porušení ochrany osobních údajů třetích osob při nakládání s nimi, vymezuje aktéry dokumentovaných příběhů. Přístup k informacím o spolupracovnících represivních složek, včetně těch z nich, kteří byli původně „oběťmi“ pronásledování, nelze s odvoláním na ochranu osobních údajů omezit. „Oběti“ pronásledování mohou do 1 roku od nabytí účinnosti tohoto zákona vymezit okruh informací o sobě, k nimž má být volný přístup (na dobu maximálně 25 let) omezen; u rodinných příslušníků „obětí“ platí možnost takového omezení jen ve vztahu k citlivým údajům.
35. Srovnávací přehled ukazuje, že zpřístupňování spisů bezpečnostních složek bývalých nedemokratických režimů, obsahujících osobní údaje, je zpravidla podrobováno přísným podmínkám tam, kde právní úprava neodděluje jednotlivé stupně zpracování archiválií z hlediska naplnění účelu sledovaného danou úpravou, tj. pouhé zpřístupnění pro potřeby individuálních žadatelů o nahlížení od zveřejňování či jiných forem rozšiřování získaných informací pro veřejnost. Vysoká úroveň ochrany osobních údajů obsažených ve svazcích bývalé Stasi v Německu reflektuje skutečnost, že tyto svazky, určené v první řadě pro lustrační účely, nebyly posouzeny v režimu archivního práva. Jejich využití pro účely jiné (badatelské atd.) proto vyžaduje před zpřístupněním oprávněným žadatelům různé formy centralizovaného zpracování, které klade značné nároky na personální a materiálně-technické vybavení této agendy. V zemích, kde státní archivy servis v takovém rozsahu nezajišťují a ponechávají určitou odpovědnost za další zpracování osobních údajů na uživatelích, je zpřístupňování archiválií daného typu zpravidla podmíněno předchozím souhlasem subjektů osobních údajů v takových archiváliích obsažených. Archiv jako správní orgán mívá různě vymezenou působnost při vážení oprávněných zájmů mezi badateli a dotčenými nositeli osobních údajů.
36. Ve světle těchto poznatků je model přístupu k archiváliím o činnosti bývalých bezpečnostních složek zvolený českým zákonodárcem nejotevřenější. Takové srovnání je však poněkud zavádějící, neboť se pokouší srovnávat nesrovnatelné a nevyjadřuje zřetelně míru adekvátnosti toho kterého modelu ve vztahu k povaze a délce uplatňování nástrojů pronásledování odpůrců totalitních režimů. Tato zkušenost je zkrátka bezezbytku nepřenositelná a této skutečnosti musejí odpovídat i metody a prostředky jejího poznávání.
VIII.
Vymezení zákonného rámce přístupu k dokumentům bývalé Státní bezpečnosti
37. Přestože navrhovatel požaduje ústavní přezkum pouze napadeného ustanovení, a úkolem Ústavního soudu proto není posuzovat ústavnost jeho postupu, který jej vedl k použití zákona o archivnictví jako takového, Ústavní soud nicméně posoudil i názor vyslovený navrhovatelem, že může docházet k disproporci mezi vyšší ochranou údajů třetích osob vystupujících v dokumentech, které jsou zpřístupňovány v režimu zákona č. 140/1996 Sb., podle jehož § 10a musí Archiv bezpečnostních složek tyto údaje před zpřístupněním v kopii znečitelnit, oproti osobním údajům, které při nahlížení do archiválií v režimu napadeného ustanovení zákona o archivnictví žádné ochraně předem nepodléhají. Vztah mezi oběma zákony z hlediska aplikovatelnosti je vhodné vyjasnit před tím, než Ústavní soud přikročí k vlastnímu přezkumu napadeného ustanovení, neboť uvedený názor může svádět k pochybnosti, zda v rozhodném období vůbec existoval prostor pro aplikaci napadeného ustanovení. Pokud by se pak tato pochybnost potvrdila, musel by Ústavní soud návrh Nejvyššího soudu jako podaný někým zjevně neoprávněným podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítnout.
38. Svazky vzniklé činností Státní bezpečnosti, chápané jako součást Jednotného archivního fondu (Národního archivního dědictví) České republiky, měly být podle původních úvah vlády jako předkladatele návrhu zpřístupněny na základě rozsáhlejší novely tehdejšího zákona č. 97/1974 Sb., o archivnictví. I když se mělo jednat pouze o úpravu na dobu přechodnou, sloužící potřebám vyrovnání se s minulostí ve smyslu zákonů o soudních a mimosoudních rehabilitacích, lustracích a restitucích soukromého a řádového majetku (měla se týkat asi 60 tisíc osob, přičemž dalším 120-150 tisícům osob mohl být sdělen jen obsah evidenčního záznamu, jelikož osobní dokumentace k nim vedená se nezachovala), představovalo by vynětí rozsáhlého souboru dokumentů z obecného archivního režimu a jeho podřízení speciálnímu režimu závažný a neorganický zásah do koncepce archivního práva. Nově a přesněji by musely být vymezeny práva a povinnosti jak správce archiválií, tak žadatelů o zpřístupnění (např. pokud jde o ochranu bezpečnostních zájmů státu a práva na soukromí dotčených žijících osob, včetně požadavku částečné anonymizace osobních údajů při ponechání pouze jejich jmen a příjmení a krycích jmen osob evidovaných jako spolupracovníci Státní bezpečnosti, odstranění třicetileté ochranné lhůty atd.).
39. Proto bylo rozhodnuto nerealizovat zpřístupnění svazků cestou novely tehdy platného zákona o archivnictví a navrhnout samostatný zákon platný pouze po omezenou dobu fungování informačního systému svazků, tj. do 31. 12. 2000. Poté měl být tento informační systém zrušen a následně vypořádán ve smyslu archivních předpisů (viz důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti). O časově omezené povaze nové úpravy svědčil i návrh, aby žádost o zpřístupnění svazku bylo možno podat jen během šesti měsíců od nabytí její účinnosti.
40. Účelem původního znění zákona č. 140/1996 Sb. tedy bylo zpřístupnit na základě žádosti osobám - občanům České republiky pronásledovaným represivními složkami totalitního státu - dokumenty o jejich pronásledování, tj. poskytnout žadatelům sdělení, zda je o nich v informačním systému evidován osobní svazek anebo svazek s osobními údaji, popř. poskytnout kopii takového svazku (§ 1), a mít tak důkazní materiál pro potřeby řízení podle výše uvedených zákonů. Informace získané ze svazků se staly v průběhu dokazování v rámci těchto řízení součástí soudních spisů, a byly tak zveřejněny. Přitom bylo nutné chránit údaje o třetích osobách vystupujících jako „jiné osoby“ v objektových svazcích žadatelů, resp. jako „osoby stojící mimo služební a veřejnou činnost příslušníka“ bezpečnostní složky v jeho personálním spise, jejich znečitelněním, a to hned v samém zárodku - před zpřístupněním svazku žadateli (§ 6). Rozsah tohoto znečitelnění, uložený Ministerstvu vnitra jako správci dokumentace, vycházel z tehdy platného zákona č. 256/1992 Sb., o ochraně osobních údajů v informačních systémech, a byl veden zejména obavami z nárůstu soudních sporů, pokud by soudy v rámci přezkoumávání správních rozhodnutí spojených s rehabilitačními a jinými řízeními tuto dokumentaci nepovažovaly za hodnověrné listiny, nebylo-li možné jejich pravdivost z objektivních důvodů ověřit. Pro stanovené účely však i v takto upravené podobě základní funkci plnit mohla.
41. S cílem pokročit v procesu vyrovnávání se s totalitní minulostí byl dosavadní omezený přístup ke svazkové agendě bývalé Státní bezpečnosti zákonodárcem shledán - aniž ovšem předtím proběhla široká diskuze napříč společností - jako nedostatečné naplnění jeho původního záměru. Tento nedostatek byl odstraněn přijetím zákona č. 107/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti, a některé další zákony, jehož účelem bylo (§ 1) „co nejširší odhalení praxe komunistického režimu při potlačování politických práv a svobod“ a který vedle tlaku na prolomení stereotypu extenzivního přístupu k utajovaným skutečnostem rozšířil právo na přístup ke svazkům, dosud omezené jen na tu část svazku, jež se žadatele bezprostředně týká, na kohokoliv (fyzické osoby starší 18 let, bez ohledu na státní příslušnost, § 5), a to včetně údajů o vykonavatelích pronásledování obsažených v personálních spisech příslušníků a ve svazcích osob evidovaných jako spolupracovníci Státní bezpečnosti.
42. Podmínka anonymizace osobních údajů třetích osob byla zachována ve stejném rozsahu; podle metodiky znečitelňování dokumentů Archivu bezpečnostních složek znečitelnění podléhají (a to i v případě již zemřelých osob) při ochraně soukromého a rodinného života jenom závažné odchylky od obvyklých společenských norem chování. Vztahuje se i na dokumenty prokazující status účastníka odboje, resp. odporu podle zákona č. 262/2011 Sb., o účastnících odboje a odporu proti komunismu, které jsou v příslušném řízení rovněž vystaveny zveřejnění. Tato změna byla vedena přesvědčením zákonodárce, že „společenský zájem na odhalení a zpřístupnění zachovaných materiálů dokládajících činnost konkrétních osob při vytváření a udržování zločinného, nelegitimního a zavrženíhodného komunistického režimu je vyšší než ochrana údajů (kvazi osobních údajů) o služební činnosti příslušníků Státní bezpečnosti a ... tajných spolupracovníků“ (viz důvodovou zprávu k zákonu č. 107/2002 Sb.), přičemž fyzické osoby, k nimž je evidován osobní svazek, dostaly příležitost připojit k obsahu svazku anebo k faktu registrace v informačním systému vlastní vyjádření, jež se stalo nedílnou součástí dokumentu zpřístupňovaného dalším případným zájemcům zároveň se záznamy o evidenci.
43. Součástí této novelizace byla i dílčí změna zákona č. 97/1974 Sb., o archivnictví, umožňující nahlížet do archiválií Komunistické strany Československa (nikoliv i dalších organizací založených na její ideologii) mladších třiceti let bez souhlasu vedoucího archivu a dalších podmínek.
44. Teprve přijetím nového zákona o archivnictví a zřízením Archivu bezpečnostních složek zákonem č. 181/2007 Sb., tedy jedenáct let od účinnosti zákona č. 140/1996 Sb., došlo k naplnění původní představy zákonodárce o integraci informačního systému svazků do režimu obecného archivního práva. Archiv bezpečnostních složek tak v rozhodném období pracoval a dosud pracuje při zpřístupňování informací ze svazků bývalých bezpečnostních složek, které byly prohlášeny za archiválie, tj. vybrány a vzaty do evidence, ve dvojím, paralelně existujícím režimu [§ 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 181/2007 Sb.]: jednak podle zákona č. 140/1996 Sb., jednak podle zákona o archivnictví. Rozdílný přístup každého z těchto režimů k ochraně osobních údajů, s nímž je (zpravidla v prvním případě), resp. bezprostředně není (v případě druhém) spojeno zveřejnění získaných informací, pak vede k rozdílům v poskytování ochrany osobních údajů třetích osob jejich (ne)znečitelněním tímto Archivem.
45. Nejedná se přitom ale o vzájemně si konkurující postupy, neboť podle přechodného ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví, o jehož určujícím významu pro vzájemné rozhraničení aplikace obou předpisů nemůže být vzhledem k podanému nástinu vývoje právní úpravy pochyb a které dopadá na všechny archivy v České republice, platí: „Archiválie mladší třiceti let, které byly zpřístupněny přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona podle zvláštních právních předpisů, podléhají režimu zpřístupnění podle právních předpisů platných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“ V poznámce pod čarou připojené k tomuto ustanovení se za zvláštní právní předpis označuje např. zákon č. 140/1996 Sb.
46. Ústavní soud vzal přitom v úvahu rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2013 sp. zn. 3A 86/2011-89 ve věci Česká republika - Archiv bezpečnostních složek proti Úřadu pro ochranu osobních údajů, v němž je vysloven právní názor, že zákon č. 140/1996 Sb., ukládající anonymizaci osobních údajů dotčených osob, má jako lex specialis aplikační přednost před zákonem o archivnictví, který jako lex generalis anonymizaci neukládá. Soud odůvodnil tento závěr tím, že „jen takováto interpretace je s to zaručit ochranu osobních údajů třetích osob“ ve smyslu čl. 10 Listiny. Výklad dovozující existenci dvou odlišných režimů zpřístupňování archiválií ze skutečnosti, zda předmětná archiválie byla zpřístupněna před účinností zákona o archivnictví, soud shledal jako iracionální a nelogický s tím, že přechodné ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví „pro futuro ani nevylučuje aplikaci zákona č. 140/1996 Sb. na archiválie mladší 30 let, nebyly-li zpřístupněny“. Za absurdní pokládá možnost, aby sám žadatel určoval, v jakém režimu má být archiválie zpřístupněna.
47. Ústavní soud ovšem s tímto právním názorem nesouhlasí. Pokud by měl být vzájemný poměr obou předpisů vymezen zásadou lex specialis (zákon č. 140/1996 Sb.) derogat legi generali (zákon o archivnictví), postrádal by § 82 odst. 4 zákona posléze zmíněného normativní význam a míjel by se s postulátem racionálního zákonodárce. Přitom „zpřístupněním“ osobních údajů se rozumí „seznámení oprávněného žadatele s kopiemi dokumentů“ (§ 10 odst. 2 zákona č. 140/1996 Sb.), popř. jejich „postoupení k využití“ (srov. Maštalka, J. Osobní údaje, právo a my. Praha: C. H. Beck, 2008, str. 27). Režim archiválií do této doby (1. 1. 2005) nezpřístupněných na základě individuální žádosti podléhá podle napadeného ustanovení výjimce z podmínky předchozího souhlasu dotčené osoby, stejně jako archiválie obsahující údaje o vykonavatelích pronásledování, které byly zveřejněny (učiněny „veřejně přístupnými“) podle § 7 zákona č. 140/1996 Sb. před podáním žádosti o nahlížení do nich, popř. před prohlášením za archiválie (napadené ustanovení in fine). Účel zákona o archivnictví je jiný než účel zákona č. 140/1996 Sb.; oba působí vedle sebe a není mezi nimi vztah obecného a zvláštního předpisu.
48. Řešení zvolené zákonodárcem vycházelo z předpokladu, že časový prostor vymezený uvedeným datem byl dostatečný pro účely rehabilitačních a jiných řízení, v rámci nichž byly údaje jiných osob získané z archiválií potenciálně vystaveny bezprostřednímu přístupu neurčitého počtu úředních, popř. dalších osob, srovnatelnému svými dopady se zveřejněním. Proto bylo třeba kopie takových archiválií anonymizovat podle § 10a zákona č. 140/1996 Sb., a pokud tato řízení neskončila ani po uvedeném datu, bylo namístě jim tento status v rámci ještě probíhajících řízení ponechat, dokud jej nepozbyly uplynutím ochranné třicetileté lhůty. Přechodné ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví tedy respektuje úroveň ochrany poskytnutou osobním údajům zpřístupněným pro účely uvedených řízení, zatímco nahlížet do archiválií pro účely jiné, např. badatelské, s nimiž nebylo bezprostředně spojeno riziko zveřejnění, bylo a je možno od nabytí účinnosti zákona o archivnictví, tj. od 1. 1. 2005, jen v režimu napadeného ustanovení, tj. bez anonynizace nebo souhlasu dotčené osoby, a nikoliv už podle zákona č. 140/1996 Sb.
49. Normativní účel přechodného ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví sleduje cíl vyloučit, aby byla znehodnocena ochrana osobních údajů již poskytnutá s ohledem na riziko zveřejnění. Zda v rozhodné době, kdy Archiv bezpečnostních složek nechal nahlédnout do předmětné archiválie pracovnici ostravské pobočky České televize, tj. dne 19. 3. 2008, osobní údaje žalobce ne starší třiceti let v ní obsažené podléhaly anonymizaci, záleželo tedy na tom, zda tato archiválie už byla či ještě nebyla zpřístupněna před 1. 1. 2005.
50. Rovněž rozdíly v podávání žádostí o nahlížení do archiválií obsahujících informace ze svazků bývalých bezpečnostních složek a postupy při jejich vyřízení podle § 8 a 9 zákona č. 140/1996 Sb., resp. § 34 a násl. zákona o archivnictví ukazují na rozdíly mezi oběma režimy. Informace o činnosti bývalých bezpečnostních složek jsou vedle archiválií tvořících svazkové fondy Archivu bezpečnostních složek obsaženy mnohdy také v archiváliích tzv. nesvazkových fondů „řadových“ archivů (např. hlášení pro okresní tajemníky KSČ, vyšetřovací spisy prokuratury, soudní spisy). Rozsah zpřístupnění osobních údajů v režimu toho kterého z obou předpisů v rozhodné době byl a i nadále je určován rozlišením jejich aplikace podle časové působnosti v souladu s § 82 odst. 4 zákona o archivnictví, kterou stvrdí Archiv bezpečnostních složek na základě žádosti o nahlížení, potažmo soud v případě přezkumu rozhodnutí Archivu. Nepřichází tedy v úvahu možnost žadatele o zpřístupnění zvolit si jeho režim na základě vlastního uvážení.
51. Rozsah zpřístupnění osobních údajů není tedy dán poměrem speciality zákona č. 140/1996 Sb. k zákonu o archivnictví jako zákonu subsidiárně použitelnému, nýbrž vychází ze zásadní rovnocennosti obou režimů. Povinnost plošné anonymizace osobních údajů třetích osob podle § 10a zákona č. 140/1996 Sb. by popřela smysl přechodného ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví a dostala by se do rozporu s principem racionálního zákonodárce.
52. Na základě výročních zpráv Archivu bezpečnostních složek lze dospět k závěru, že v letech 2014-2015 bylo připraveno ke studiu celkem 10 728 archiválií, z toho 190 (1,771 %) s informací pro badatele, že je lze zpřístupnit pouze v režimu § 10a zákona č. 140/1996 Sb., a jen u 28 (0,261 %) ke zpřístupnění v tomto režimu skutečně došlo. Archiv bezpečnostních složek úřední statistiku počtu archiválií zpřístupněných v anonymizované podobě z důvodu jejich prvního zpřístupnění před nabytím účinnosti zákona o archivnictví nevede.
IX.
Referenční rámec ústavního přezkumu napadeného ustanovení
53. Ústavní soud se v řadě svých nálezů [např. sp. zn. IV. ÚS 154/97 ze dne 9. 2. 1998 (N 17/10 SbNU 113)] vyslovil tak, že střet práva na informace a jejich šíření s právem na ochranu osobnosti a soukromého života je střetem základních práv stojících na stejné úrovni, jehož řešení je především věcí obecných soudů, které musejí s přihlédnutím k okolnostem každého případu zvážit, zda přijetím zákonného opatření, jež je v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, popř. pro ochranu ústavním pořádkem aprobovaného veřejného zájmu, nebyla jednomu právu bezdůvodně dána přednost před právem druhým. Posouzení slučitelnosti napadeného ustanovení zákona o archivnictví s ústavním pořádkem a mezinárodními smluvními závazky České republiky v oblasti lidských práv, o něž Nejvyšší soud Ústavní soud požádal, musí být vedeno hledisky, která mají na zřeteli dosažení spravedlivé rovnováhy mezi oběma základními právy při uplatnění jen takového omezení jednoho či každého z nich, bez něhož by střet mezi těmito právy nebyl řešitelný. Použité omezení musí šetřit podstatu a smysl dotčeného základního práva a nesmí být zneužito k jinému účelu, než pro který bylo stanoveno (čl. 4 odst. 4 Listiny). Imperativ hledání spravedlivé rovnováhy tedy nevylučuje odůvodněné vychýlení ve prospěch jednoho z chráněných práv, pokud záruky proti zneužití omezení uvaleného v neprospěch druhého z práv budou fungovat dostatečně efektivně.
54. Byť se použitá kritéria konkrétního přezkumu napadeného ustanovení vztahují k rozhodné době vymezené navrhovatelem, bude výsledek tohoto přezkumu relevantní i do budoucna, jelikož napadené ustanovení (§ 37 odst. 6 zákona o archivnictví, ve znění účinném do 30. 6. 2009) - jen jinak systematicky začleněné - je i nadále součástí právního řádu (odstavec 11).
IX. a)
Ochrana osobních údajů jako součást práva na soukromí
55. Jak připomněl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/10 ze dne 22. 3. 2011 [populární název „Data retention“ (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.)], v čl. 1 odst. 1 Ústavy je obsažen normativní princip demokratického právního státu. Základním atributem ústavního konceptu právního státu a podmínkou jeho fungování je úcta k právům a svobodám jednotlivce, která je v uvedeném ustanovení výslovně vyjádřena. Ústava se hlásí k materiálnímu pojetí právní státnosti, kterou charakterizuje respekt veřejné moci ke svobodné (autonomní) sféře jednotlivce vymezené základními právy a svobodami, do níž veřejná moc zásadně nezasahuje, resp. zasahuje pouze v případech, které jsou odůvodněny potřebou řešení kolize s jinými základními právy nebo ústavně aprobovaným a zákonem jednoznačně definovaným veřejným zájmem, a to za předpokladu, že je zákonem předvídaný zásah proporcionální jak s ohledem na cíl, jehož má být tímto zásahem dosaženo, tak s ohledem na míru krácení omezovaného základního práva či svobody.
56. Ústředním lidskoprávním nárokem na autonomii jednotlivce je požadavek respektu k svébytnému uspořádání života, jehož jednou z primárních funkcí je - vedle ochrany tradiční prostorové dimenze soukromí a nerušené tvorby sociálních vztahů - i záruka v podobě práva na ochranu osobních údajů. V Listině není právo na respektování soukromého života zaručováno v jednom všezahrnujícím článku (jako je tomu v případě čl. 8 Úmluvy). Naopak, jak Ústavní soud v citovaném nálezu dále uvedl, ochrana soukromé sféry jednotlivce je v Listině rozložena do více ustanovení a doplňována dalšími aspekty práva na soukromí deklarovanými na různých místech Listiny. Jádrem této úpravy je právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda, popř. v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých podmínek mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům. Dílčí atributy tohoto práva, výslovně zaručeného čl. 10 odst. 3 Listiny, tvoří právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zpracováním údajů o své osobě [srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 23/05 ze dne 17. 7. 2007 (N 111/46 SbNU 41) nebo sp. zn. I. ÚS 705/06 ze dne 1. 12. 2008 (N 207/51 SbNU 577)], ve spojení s čl. 13 Listiny, který chrání vedle listovního tajemství i tajemství jiných písemností a záznamů, ať již uchovávaných v soukromí, nebo zasílaných komunikačními prostředky, zde s výjimkou případů a způsobů, které stanoví zákon. V Listině uvedený výčet toho, co je třeba zařadit do rámce ochrany soukromí, nelze považovat za vyčerpávající a konečný.
57. Také už ve svých nálezech, např. sp. zn. I. ÚS 321/06 ze dne 18. 12. 2006 (N 229/43 SbNU 595) a sp. zn. II. ÚS 517/99 ze dne 1. 3. 2000 (N 32/17 SbNU 229), Ústavní soud konstatoval, že právo na ochranu soukromého života je nezadatelným lidským právem, přičemž k omezení tohoto práva lze v demokratickém právním státě přikročit za účelem ochrany základních práv jiných osob nebo ochrany veřejného zájmu, který je v podobě principu či hodnoty obsažen v ústavním pořádku [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 412/04 ze dne 7. 12. 2005 (N 223/39 SbNU 353)]. Standardním hlediskem, jímž Ústavní soud posuzuje vzájemnou kolizi základních práv a svobod, respektive jejich střet s jinou ústavně chráněnou hodnotou, je hledisko proporcionality. Přitom je třeba dbát, aby bylo dosaženo nejvyšší možné míry souladu mezi nimi, tedy optimálního uplatnění obou chráněných hodnot.
58. Omezujícím zásahům se ovšem poněkud vymyká podskupina tzv. osobnostních práv, tj. právo na zachování lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti a jména, která tvoří „tvrdé jádro“ ochrany soukromí v širším slova smyslu (čl. 10 odst. 1 Listiny) a jsou přiřazována k nadpozitivním hodnotám jako samotná podstata a nejvyšší účel základních práv [srov. nález sp. zn. II. ÚS 2268/07 ze dne 29. 2. 2008 (N 45/48 SbNU 527)]. Zatímco normativní obsah práva na osobní čest a dobrou pověst se proměňuje v závislosti na kulturním, prostorovém a časovém kontextu, lidská důstojnost je - zejména v ústavní doktríně Německa jako státu, jenž v minulosti prošel obdobími totalitních režimů - nezpochybnitelnou ústavní hodnotou, která nemůže být zákonem ani judikaturou omezována ani vyvažována jinými právy a zájmy, pracuje s ní ve své judikatuře i ESLP, přestože ji Úmluva výslovně nezmiňuje.
59. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 23/05 ze dne 17. 7. 2007 (N 111/46 SbNU 41) Ústavní soud nepovažoval za legitimní zveřejnění difamační informace dotýkající se důstojnosti jiné osoby působící ve veřejném životě, pokud nebyly prokazatelně dány rozumné důvody spoléhat se na pravdivost takové informace, či pokud její původce dokonce měl důvod pravdivost informace zpochybnit, ale neověřil si ji, natož pak bylo-li její zveřejnění motivováno touhou poškodit dotčenou osobu. Ústavní soud se v citovaném nálezu zabýval také základním právem na osobní čest a dobrou pověst, které se uplatňuje ve více dimenzích. Jedná se o soukromou sféru a sféru společenských, občanských a profesních vazeb, kterou lze označit za sociální. V první sféře jde vlastně o ochranu soukromí v užším smyslu, v jehož rámci je zásadně věcí jen autonomního rozhodnutí každého, co a v jakém rozsahu s ohledem na svou osobní čest a dobrou pověst z této sféry uvolní jako informaci pro okolní svět. Jinými slovy, v tomto segmentu zpravidla platí naprosté informační sebeurčení.
60. Sféra společenských, občanských a profesních vazeb reflektuje sociální aspekt základních práv, resp. odráží reálný stav, v němž jednotlivec žije ve společenství a vstupuje s ostatními jeho členy do různých forem interakce a komunikace, přičemž skrze své chování, ba dokonce skrze své samotné bytí ovlivňuje ostatní členy společenství. V této druhé oblasti již neplatí naprostá ochrana soukromí, jinými slovy, do této sféry lze za určitých podmínek vstupovat i bez souhlasu subjektu práv, neboť se v ní mohou vyskytovat fakta, která jsou předmětem veřejného zájmu. Sociální sféra tak může být narušena proporcionálními zásahy veřejné moci za účelem ochrany zájmů společenství. Vnější okraj soukromé sféry jednotlivce tvoří tedy tzv. veřejná sféra. Jedná se o ten segment lidského života, který může vnímat nebo brát na vědomí každý (Löffler/Rickler. Handbuch des Presserechts. 4. vyd. 2000, 42. kap., marg. č. 7). V této sféře neexistují prakticky žádná omezení pro šíření pravdivých faktů.
61. Protože právo na zachování lidské důstojnosti, osobní cti a dobré pověsti zaručované čl. 10 odst. 1 Listiny není omezitelné podústavními zákony, jejichž účel by Listina stanovila v podobě veřejných statků (tak jako je tomu např. v čl. 17 odst. 4 u svobody projevu a práva vyhledávat a šířit informace ve prospěch zákonných opatření nezbytných v demokratické společnosti pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnosti státu, veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví a mravnosti), a možnost domáhat se tohoto práva není výslovně ani podmíněna prováděcími předpisy (jako u některých hospodářských, sociálních a kulturních práv v hlavě čtvrté Listiny), je třeba oprávnění k zásahům - připustíme-li je - hledat v kategorii ústavně imanentních omezení, tj. omezení plynoucích přímo z ústavního pořádku samotného. Legitimita takových zásahů veřejné moci do základních osobnostních práv dotčené osoby může být ospravedlněna požadavkem respektu k srovnatelně intenzivní potřebě ochrany osobnostních práv jiného, jehož lidská důstojnost, osobní čest nebo dobrá pověst by utrpěly, pokud by mu byl např. odepřen přístup k určitým informacím dotýkajícím se jeho osoby.
62. Stojí-li tak proti sobě dva nároky stejné povahy a intenzity, vždy je třeba vážit naléhavost a úroveň konkurujících si hodnot a zájmů s ohledem na konkrétně skutkově utvořený základ tak, aby obě hodnoty byly v co největší míře zachovány. Nelze-li tomuto požadavku vyhovět, je nutno o to přesvědčivěji zdůvodnit širší zásah do jedné z těchto hodnot při uplatnění principu proporcionality. Tyto ústavní zásady, které se uplatňují při posouzení opatření veřejné moci omezujících základní právo jednotlivce, je třeba odpovídajícím způsobem aplikovat i na případy kolize mezi právy soukromých subjektů v rovině horizontální.
63. Při výkladu práva na soukromí v jeho různých dimenzích, jak je zachycuje Listina, je nutno mít na zřeteli účel tohoto dynamicky se vyvíjejícího práva jako takového, resp. je třeba uvažovat o právu na soukromí v jeho dobové celistvosti. Proto i právo na ochranu osobních údajů zaručené čl. 10 odst. 3 Listiny má být interpretováno na straně jedné nejen ve spojitosti s ustanoveními čl. 7 (nedotknutelnost osoby a jejího soukromí), čl. 8 (osobní svoboda), čl. 12 (nedotknutelnost obydlí) a čl. 10 odst. 1 (zachování lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti a jména) a odstavce 2 (ochrana před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života), která svou povahou i významem dotvářejí privátní sféru jednotlivce a jeho individuální integritu jako zcela nezbytnou podmínku důstojné existence člověka a občana a rozvoje lidského života vůbec.
64. Na druhé straně totiž interpretace práva na ochranu osobních údajů, je-li vystavena požadavku vyvažování konkurujících zájmů, je ovlivňována aktuálním sociálním a politickým kontextem: „[P]ředstavy o tom, co náleží do sféry soukromé a co do sféry veřejné, se rovněž velmi dynamicky mění ... hranice mezi privátním a veřejným ... se plynule posouvá, a to ve prospěch rozšiřování veřejné sféry ... každý jednotlivec je chápán jako osoba se sociálními vazbami existujícími uvnitř občanského společenství a jako osoba uvědomující si odpovědnost vůči celku ... každý musí akceptovat pro všechny osoby platné a obecně spravedlivě vyžadované (zákonné) podmínky a omezení své svobody realizované v rámci soukromí, avšak vždy za předpokladu, že zůstane, obecně řečeno, zachován prostor pro svébytnou existenci individua.“ (Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 278-279).
IX. b)
Právo na přístup k informacím
65. Návrhem napadené ustanovení zákona o archivnictví evokuje kolizi mezi základním právem na ochranu osobních údajů jako součásti soukromí osoby dotčené informacemi v archiváliích o činnosti bezpečnostních složek bývalého totalitního režimu a svobodou projevu a právem na informace, které zahrnují vyjadřování svých názorů, svobodné vyhledávání, přijímání a rozšiřování idejí a informací podle čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny, resp. čl. 10 odst. 1 Úmluvy a úzce souvisejí se svobodou vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 Listiny. Difamační potenciál svobody projevu a práva na informace lze omezit zákonnými opatřeními nezbytnými v demokratické společnosti pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti podle čl. 17 odst. 4 Listiny, resp. čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Jednotlivé atributy svobody projevu a práva na informace jsou na sobě nezávislé: vyhledávání a přijímání informací vytváří reálné předpoklady pro efektivní naplnění svobody projevu, není však vázáno na rozšiřování získaných informací jejich zveřejněním nebo jiným sdílením. Vyhledávání a přijímání informací je tedy samostatným základním právem, jehož výkon nelze pozdějším zveřejněním podmiňovat. Má význam i samo o sobě jako předpoklad svobody myšlení a svědomí podle čl. 15 odst. 1 Listiny, resp. čl. 9 odst. 1 Úmluvy. Na jeho případné omezení ze shora vypočtených důvodů mohou být proto kladeny nároky odlišné od požadavků na omezení práva na šíření informací, pokud zásah do soukromí dotčené osoby bude např. méně intenzivní a snáze ospravedlnitelný než zásah způsobený jejich šířením.
66. Přístup k relevantním informacím je v demokratické společnosti obecným předpokladem realizace práva každého na aktivní účast ve veřejném životě na základě rovné participace ve smyslu čl. 1 Listiny, jak připomněl i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/10 ze dne 30. 3. 2010 (N 68/56 SbNU 761; 123/2010 Sb.), s poukazem na rozsudky ESLP ve věcech Campos Damaso proti Portugalsku a Sunday Times proti Spojenému království (srov. také Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 431). Pilířem demokratické společnosti je otevřená diskuze o výkonu veřejné moci a jeho dopadech na jednotlivce v minulosti, v současnosti i v budoucnosti. Ideál skutečné demokracie stojí na společnosti, kde každý na sebe samého pohlíží jako na součást celku. Základním prvkem takové společnosti je občan, aktivně usilující o porozumění sám sobě v kontextu poznání osudů jiných („jak bych se asi zachoval já?“). Elementární součástí přesvědčení o nepřípustnosti jakékoliv recidivy totalitního režimu je internalizace příběhů osob tímto režimem v minulosti pronásledovaných.
67. Ve světle odkazu preambule Listiny na trpké zkušenosti z dob, kdy lidská práva a základní svobody byly v naší vlasti potlačovány, lze klást na podmínky zpřístupnění příběhů dokumentujících praxi bezpečnostních složek bývalé totalitní moci jen taková zákonná omezení, která jsou proporcionální, tj. nepřekračují rámec toho, co je pro poznání jejich praxe vhodné, nezbytné a zároveň v souladu s čl. 4 odst. 2 Listiny nejšetrnější k podstatě a smyslu práva na informace [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 517/99 ze dne 1. 3. 2000 (N 32/17 SbNU 229)]. Dochází-li realizací práva na informace fyzickou osobou ke zpřístupnění údajů jiných osob výlučně pro její osobní potřebu, nevztahuje se na tuto formu zpracování osobních údajů, kdy jejich zveřejnění nepřichází z povahy věci vůbec v úvahu, zákon č. 101/2000 Sb. (§ 3 odst. 3). Naproti tomu, realizace práva na informace a svobody vědeckého bádání profesionálním badatelem, jejímž konečným určením je informace získané nahlížením do archiválií ve zpracované podobě zveřejnit, klade na podmínky ochrany osobních údajů rozdílné nároky oproti pouhému nahlížení, neboť šíření takových informací s osobními údaji je už kvalitativně zcela jiným, intenzivnějším zásahem do soukromí.
68. Zpřísnění podmínek přístupu k archiváliím jen pro skupinu těchto profesionálních badatelů by vedlo k porušení zásady rovného postavení před právem, kdežto zpřísnění pro obě skupiny by pro první z nich znamenalo nepřiměřené omezení práva na informace. Proto se jeví jako nejšetrnější a při tom ústavně slučitelné řešení nastavit podmínky nahlížení do archiválií v zákoně o archivnictví pro všechny badatele na stejné úrovni s tím, že správce osobních údajů (archiv) zaváže profesionální badatele k tomu, aby si pro další jejich zpracování (zejména zveřejnění) opatřili souhlas dotčených osob podle zákona č. 101/2000 Sb. (§ 7 ve spojení s § 5 odst. 2, § 9). Totéž pak platí i pro badatele - fyzické osoby, pokud by údaje získané z archiválií chtěli nad rámec své osobní potřeby, tedy pouhého seznámení se s nimi, postoupit jinému k dalšímu zpracování (např. médiím za účelem publikace). Oddělení právního režimu nahlížení a zveřejnění je tedy plně opodstatněné.
69. V obecné rovině je právo na přístup k archiváliím s informacemi o činnosti bezpečnostních složek bývalé totalitní moci předpokladem nezprostředkovaného poznání minulosti. Platí tu obdobně slova Karla Jasperse z knihy Otázka viny (Praha: Academia, 2006), napsaná krátce po skončení 2. světové války, na která se odvolává i Eliška Wagnerová ve svém odlišném stanovisku k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/07 ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 SbNU 791; 160/2008 Sb.) ve věci návrhu na zrušení zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek: „... chceme se sami sebe ptát, neúprosně si sami pro sebe ujasňovat: kde jsem cítil falešně, myslil falešně, jednal falešně - chceme hledat vinu tak dalece, jak jen je možno, u sebe, a ne jen ve věcech nebo u druhých ...“ A k tomu E. Wagnerová jen dodává: „Na otázku proč, si musí každý odpovědět sám, neboť jedinou instancí při řešení morální viny je dle Jasperse jen vlastní svědomí...“
70. Takto individualizované poznání minulosti odráží také sociální dimenzi práva na přístup k informacím, na jejímž základě je jednotlivec schopen žít ve společnosti, která ho obklopuje, relativně nekonfliktně, vstupovat s ostatními jejími členy do různých forem interakce a komunikace a skrze své chování, ba dokonce skrze své samotné bytí působit na ostatní členy společnosti. Jeho chování či bytí je spoluurčováno úrovní autentického vypořádání se s příběhy nedemokratického režimu. Vstupuje-li zákonodárce do tohoto specifického informačního prostoru, je jeho zásah omezující právo na soukromí jedněch (pronásledovaných popř. dalších, s jejich příběhy spjatých osob) ospravedlnitelný pouze v tom rozsahu, v jakém je způsobilý umožnit druhým (ostatním členům společnosti) nabytí jinak nedostupných poznatků o povaze totalitního režimu, které jim poskytnou příležitost k lepšímu sebepoznání na základě srovnání s osudy obětí pronásledování.
71. Referenčním hlediskem ústavního přezkumu napadeného ustanovení je tedy také imperativ ústavního pořádku, jenž v konkrétním kontextu ukládá respektovat i právo dalších zainteresovaných osob z okruhu pronásledovaného (členů rodiny, dalších příbuzných, přátel, pozůstalých) na přístup k archiváliím obsahujícím jeho osobní údaje, bez jejichž poznání by tyto osoby byly nuceny setrvávat v nedůstojné nevědomosti o vlastním osudu. Porozumět svému postavení je v každé demokratické společnosti předmětem ústavně aprobovaného veřejného zájmu.
72. Rozpoznání takových imperativů v judikatuře Ústavního soudu je dosud stále otevřené: „V českých poměrech jde v případě práva na informační sebeurčení o Pandořinu skříňku. Zejména databáze obsahující mnohdy citlivé informace ze soukromého života jednotlivých osob pořízené především státněbezpečnostními orgány v období před listopadem 1989, které stát stále drží, mohou vyvolat potřebu řešení ... a lze jen vyslovit údiv, že se takovým individuálním případem Ústavní soud dosud nezabýval.“ (Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 285).
73. Čím citelnější zásah do osobní integrity dotčeného jednotlivce výkon práva jiné osoby na přístup k informacím působí, tím účinnějšími zárukami ústavněprávní ochrany proti zneužití získaných informací musí být dotčená osoba vybavena. Přiměřenost zásahu je třeba posuzovat jak intenzitou jeho dopadu do osobní sféry dotčených osob, tak i počtem těchto osob [např. plošná a preventivní povaha sběru a uchovávání provozních a lokalizačních údajů o elektronické komunikaci byla hlavním důvodem, proč napadené ustanovení příslušného zákona neobstálo v testu proporcionality, viz nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10 ze dne 22. 3. 2011 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.)]. Záruky přiměřenosti zásahu spočívají nejen v rovném a transparentním nastavení pravidel přístupu k archivním informacím, ale i v reálné vymahatelnosti těchto pravidel a dostupnosti nezávislé a nestranné soudní kontroly. Při seznamování se s dokumenty a údaji ze spisů komunistických tajných služeb si navíc jak badatelé, tak i veřejnost musí být vědomi té skutečnosti, že tyto spisy mohou obsahovat polopravdy či lži, a proto se nemohou spoléhat na jejich věrohodnost.
IX. c)
Mezinárodní a evropský rozměr ústavního přezkumu
74. ESLP dovodil z čl. 8 Úmluvy, zaručujícího právo na respekt k soukromému a rodinnému životu, i právo na informační sebeurčení, když opakovaně zdůraznil, že také sběr a uchovávání údajů týkajících se soukromého života jednotlivce spadají pod rozsah tohoto článku, neboť výraz „soukromý život“ nesmí být interpretován restriktivně [zejména rozhodnutí ve věci Malone proti Spojenému království (č. 8691/79) ze dne 2. 8. 1984]. Ve své judikatuře k čl. 8 Úmluvy ESLP dále označil za zásahy do soukromí jednotlivců mimo jiné i zásahy v podobě kontroly dat, obsahu pošty a odposlechu telefonních hovorů [srov. rozhodnutí ve věci Klass a další proti Německu (č. 5029/71) ze dne 6. 9. 1978, rozhodnutí ve věci Leander proti Švédsku (č. 9248/81) ze dne 26. 3. 1987, rozhodnutí ve věci Kruslin proti Francii (č. 11801/85) ze dne 24. 4. 1990 či rozhodnutí ve věci Kopp proti Švýcarsku (č. 23224/94) ze dne 25. 3. 1998], zjišťování telefonních čísel telefonujících osob [srov. rozhodnutí ve věci P. G. a J. H. proti Spojenému království (č. 44787/98) ze dne 25. 9. 2001] nebo uchovávání údajů o DNA jednotlivců v databázích obviněných [srov. rozhodnutí ve věci S. a Marper proti Spojenému království (č. 30562/04 a 30566/04) ze dne 4. 12. 2008]. V rozhodnutí ve věci Rotaru proti Rumunsku (č. 28341/95) ze dne 4. 5. 2000 ESLP dovodil z práva na soukromý život projevujícího se v podobě práva na informační sebeurčení i pozitivní povinnost státu zlikvidovat data, která o osobě z její soukromé sféry stát shromáždil a zpracoval.
75. Jak jindy ESLP uvedl, extenzivní interpretace pojmu „soukromý život“ je ve shodě s Úmluvou o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat (v České republice v platnosti od 1. 11. 2001, publikována pod č. 115/2001 Sb. m. s.), jejímž cílem je „zaručit na území každé smluvní strany každé fyzické osobě ... respektování jejích práv a základních svobod, a zejména jejího práva na soukromý život, v souvislosti s automatizovaným zpracováním údajů osobního charakteru, které se jí týkají (čl. 1), přičemž ty jsou definovány jako jakékoliv informace týkající se identifikované nebo identifikovatelné fyzické osoby (čl. 2)“ [srov. rozhodnutí ve věci Amman proti Švýcarsku (č. 27798/95) ze dne 16. 2. 2000 a tam citovanou judikaturu]. Výjimky ze zákazu státních zásahů do práva na soukromý život, nezbytné v demokratické společnosti a v souladu se zákonem z titulu vypočtených hodnot veřejného zájmu nebo ochrany práv a svobod jiných, vykládá ESLP naopak restriktivně. Úkony veřejné moci představující zásah do práva na soukromý život se nesmí ocitnout mimo jakoukoli bezprostřední (preventivní či následnou) soudní kontrolu [srov. např. rozhodnutí ve věci Camenzind proti Švýcarsku (č. 21353/93) ze dne 16. 12. 1997].
76. ESLP ukládá při zvažování mezi právem na ochranu soukromí a svobodou projevu v podobě publikování v médiích dbát požadavku na spravedlivou rovnováhu mezi dvěma protichůdnými soukromoprávními nároky, které v zásadě mají stejnou hodnotu. Zveřejňování informací o soukromém životě veřejně známých osob, přestože k němu dochází většinou spíš za účelem zábavy než vzdělání, sice těží z ochrany svobody projevu, tato nicméně může ustoupit právu na respektování soukromého života, když předmětné informace mají osobní a intimní charakter a není žádný veřejný zájem na jejich šíření. Povinnost vydavatele předem oznámit úmysl zveřejnit citlivé informace, aby dotčená osoba mohla případně požádat soud o předběžné opatření, které by zveřejnění zabránilo, soud nicméně shledal přílišným omezením svobody projevu, jelikož sankce za zásahy do práva na soukromí již existují a vzhledem k různorodé praxi v evropských státech je třeba ponechat národnímu soudu dostatečný prostor pro uvážení [rozhodnutí ve věci Mosley proti Spojenému království (č. 48009/08) ze dne 10. 5. 2011]. Převedeno do kontextu českého práva, obecný soud přezkoumá, zda vydavatel, potažmo profesionální badatel, dostál své povinnosti vyplývající ze zákona č. 101/2000 Sb. - získat před publikací osobních údajů dotčené osoby její souhlas, popř. zda stát prostřednictvím Úřadu pro ochranu osobních údajů řádně uplatnil svoji dozorovou, resp. sankční funkci.
77. ESLP ve své judikatuře definoval pojem „nejintimnější osobní sféra jednotlivce“ (a most intimate aspect of private life, un aspect des plus intimes de la vie privée), a to např. ve svých rozhodnutích [Dudgeon proti Spojenému království (č. 7525/76), Stübing proti Německu (43547/08), Mosley proti Spojenému království (č. 48009/08), Y. F. proti Turecku (č. 24209/94)]. Do této nejvíce chráněné sféry jednotlivce spadají i informace o jeho sexualitě či stigmatizující informace o jeho zdravotním stavu či utrpěné tělesné a duševní újmě. Dále je mimořádně pečlivě třeba chránit stigmatizující informace o nezletilých dětech či obdobně zranitelných osobách (lidé s duševním či mentálním postižením). Právě ve vztahu k nejintimnější sféře jednotlivce či při ochraně soukromí a důstojnosti obzvláště zranitelných osob se potřeba ochrany soukromí a důstojnosti zvyšuje. Z toho vyplývá, že obecné soudy i ostatní orgány veřejné moci (například Úřad pro ochranu osobních údajů či orgány činné v trestním řízení) jsou povinny právě těmto informacím patřícím do nejintimnější osobní sféry jednotlivce věnovat zvýšenou pozornost oproti ostatním osobním údajům a poskytnout jim mnohem důraznější ochranu.
78. Listina základních práv Evropské unie (dále jen „Listina EU“) jako moderní lidskoprávní katalog výslovně zakotvuje v čl. 8: „(1) Každý má právo na ochranu osobních údajů, které se ho týkají. (2) Tyto údaje musí být zpracovány korektně, k přesně stanoveným účelům a na základě souhlasu dotčené osoby nebo na základě jiného oprávněného důvodu stanoveného zákonem. Každý má právo na přístup k údajům, které o něm byly shromážděny, a má právo na jejich opravu. (3) Na dodržování těchto pravidel dohlíží nezávislý orgán.“
79. Ustanovení čl. 8 Listiny EU se však bezprostředně nepoužije jako součást referenčního rámce pro ústavní přezkum napadeného ustanovení zákona o archivnictví, neboť použití Listiny EU je podle jejího čl. 51 odst. 1 vázáno výhradně na uplatňování práva Unie v členském státě a nemůže rozšiřovat oblast působnosti unijního práva nad rámec pravomocí svěřených Unii (odstavec 2); úprava archivnictví přitom do rozsahu unijních pravomocí nespadá. Základní právo na ochranu osobních údajů podle čl. 8 Listiny EU, které je zároveň zaručeno v čl. 16 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále též jen „SFEU“) a je podle předpisů unijního práva přijatých k provedení této Smlouvy vykonáváno za podmínek a v mezích v ní stanovených (čl. 52 odst. 2 Listiny EU), je zdrojem kritérií pro (eurokonformní) výklad právních předpisů členských států v oblasti ochrany osobních údajů, jež zásadním způsobem dopadají na aplikaci vnitrostátních norem, ležících mimo přímý dosah unijního práva, jako je tomu právě v případě napadeného ustanovení zákona o archivnictví.
80. Těmito kritérii jsou pravidla vydaná na základě zmocnění čl. 16 SFEU a obsažená v harmonizační směrnici 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále též jen „Směrnice“), konkretizující a rozšiřující zásady práva na soukromí, jež vyplývají pro členské státy z Úmluvy Rady Evropy (č. 108) o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat. Tato Směrnice má postavení prováděcího předpisu k čl. 8 Listiny EU, ve skutečnosti ale byla jedním z jeho normativních zdrojů a lze jí proto přiznat v rámci unijního práva „ústavní“ význam, a stala se i předlohou pro přijetí zákona č. 101/2000 Sb. [srov. § 1, pozn. pod čarou 1)]. Podle ní mají členské státy značnou diskreci při stanovení podmínek, za kterých je zpracování osobních údajů zákonné (čl. 5). Přitom mj. „další zpracování pro historické, statistické nebo vědecké účely není považováno za neslučitelné, pokud členské státy poskytnou vhodná ochranná opatření“ [čl. 6 odst. 1 písm. b)] a pokud je toto zpracování bez splnění podmínky nezpochybnitelného udělení souhlasu subjektem údajů „nezbytné pro vykonání úkolu ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce“ (čl. 7). Oproti zákazu zpracování citlivých osobních údajů bez udělení výslovného souhlasu subjektu údajů mj. platí: „Jsou-li poskytnuta vhodná ochranná opatření, mohou členské státy stanovit z důvodu významného veřejného zájmu i jiné výjimky ... buď prostřednictvím vnitrostátních právních předpisů, nebo rozhodnutím orgánu dozoru.“ (čl. 8 odst. 4). Důležitou výjimkou z uplatňování této Směrnice je zpracování osobních údajů „prováděné fyzickou osobou pro výkon výlučně osobních či domácích činností“. Takové zpracování je obecně vnímáno jako součást svobody jednotlivce opatřovat si informace (viz Příručku evropského práva v oblasti ochrany údajů. Vyd. Agentura Evropské unie pro základní práva a Rada Evropy, 2014, str. 19).
81. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. 4. 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů), které je platné od 4. 5. 2016 a nabytím účinnosti dne 25. 5. 2018 nahradí směrnici 95/46/ES, spolutvoří - jako součást právního řádu České republiky - výkladový rámec pro úpravu ochrany osobních údajů směrodatnou pro archivní právo do budoucna.
82. Pro účely archivace ve veřejném zájmu a vědeckého či historického výzkumu Nařízení v čl. 89 připouští, aby právo členského státu stanovilo ve jménu realizace těchto účelů nezbytné odchylky od práv na standardní ochranu osobních údajů uvedených v tomto Nařízení, jakým je např. právo na omezení zpracování správcem údajů, pokud subjekt údajů popírá jejich přesnost nebo dokud k námitce subjektu údajů nebude ověřeno, zda oprávněné důvody správce ke zpracování údajů převažují nad oprávněnými zájmy jejich subjektu (čl. 18), což lze hodnotit jako zmírnění vnitrostátní regulace ve prospěch správců osobních údajů v oblasti rovnocenné té, jež je předmětem pozornosti Ústavního soudu v souvislosti s přezkumem napadeného ustanovení.
83. K tomu v alinea 73 preambule Nařízení uvádí: „Právo Unie nebo členského státu může uložit omezení určitých zásad ... pokud je to v demokratické společnosti nutné a přiměřené ... z důvodů obecného veřejného zájmu, dalšího zpracování archivovaných osobních údajů s cílem poskytnout konkrétní informace související s politickým chováním za bývalého totalitního režimu ... Tato omezení by měla být v souladu s požadavky stanovenými v Listině a v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.“ V alinea 158 se pak uvádí: „Členské státy by rovněž měly mít možnost stanovit, že osobní údaje mohou být dále zpracovávány pro účely archivace, například s cílem poskytnout konkrétní informace související s politickým chováním za bývalých totalitních režimů ...“
84. Nařízení obecně podmiňuje zákonnost zpracování osobních údajů udělením souhlasu jejich subjektem [čl. 6 odst. 1 písm. a)], ledaže je toto zpracování „nezbytné pro splnění úkolu prováděného ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce“ [písmeno e)]. Zpracování citlivých osobních údajů se zakazuje, ledaže je „nezbytné z důvodu významného veřejného zájmu ..., které je přiměřené sledovanému cíli, dodržuje podstatu práva na ochranu údajů a poskytuje vhodné a konkrétní záruky na ochranu základních práv a zájmů subjektu údajů“ (čl. 9). Nařízení se stejně jako Směrnice nevztahuje na zpracování osobních údajů prováděné fyzickou osobou v průběhu výlučně osobních či domácích činností [čl. 2 odst. 2 písm. c)].
X.
Vlastní přezkum ústavnosti napadeného ustanovení
85. Model specializovaného a koncentrovaného ústavního soudnictví podle čl. 83 Ústavy ukládá Ústavnímu soudu důsledně respektovat pravidla dělby moci. Subsidiární povaha jeho přezkumné pravomoci ve vztahu k obecnému soudnictví a státní správě jej vede k tomu, že ke zrušení jejich rozhodnutí, která zásadním ústavně neslučitelným způsobem poškozují ústavně zaručená základní práva osob, přistupuje teprve tehdy, když účinná náprava jinými prostředky není možná. Ve vztahu k legislativním aktům se tato zdrženlivost Ústavního soudu projevuje jeho sebeomezením zasahovat do věcí, které by měl primárně řešit demokraticky zvolený zákonodárce. To jej vede k omezení ústavního přezkumu norem na posouzení legality postupu zákonodárce (dodržení pravidel legislativního procesu a respektování mezí uvážení zákonodárce daných ústavním pořádkem) a přiměřenosti případného zásahu jím zvoleného řešení do základních práv osob. Všude tam, kde to postačí k obnovení souladu s ústavním pořádkem, je potřeba dát přednost ústavně konformnímu výkladu napadeného ustanovení před jeho zrušením, které by mělo zpravidla destruktivnější dopad pro účastníky právních vztahů a podlomilo předvídatelnost účinků nápravy deficitu ústavnosti do budoucna.
86. Poté, co Ústavní soud posoudil argumenty navrhovatele a konfrontoval je s napadeným ustanovením, konstatuje, že návrh v té části, k níž je navrhovatel aktivně legitimován, není důvodný.
87. Ústavní soud pokládá za východisko pro posouzení slučitelnosti napadeného ustanovení s ústavním pořádkem souladný výklad použité terminologie. V kontextu archivního práva je třeba důsledně rozlišovat mezi dvěma v § 4 písm. e) zákona č. 101/2000 Sb. paralelně a vzájemně nezávisle vypočtenými způsoby zpracování osobních údajů: pouhým „zpřístupněním“ archiválie správcem archivu na základě individuální žádosti badatele - fyzické osoby nebo badatele profesionálního a jejím případným „šířením“ či „zveřejněním“ profesionálním badatelem prostřednictvím publikace nebo jiné formy sdílení, jehož se správce archivu už neúčastní.
88. V důvodové zprávě k zákonu o archivnictví se uvádí, že z právních předpisů tvořících ústavní pořádek České republiky se na dotčenou oblast vztahuje Ústava v čl. 2 odst. 3 a čl. 79 odst. 1 a 3 a Listina v čl. 2 odst. 2, čl. 7 odst. 1, čl. 15 odst. 2 a čl. 34 odst. 2. Požadavky kladené na výhradu zákonného omezení státní moci (čl. 2 odst. 3 a čl. 79 odst. 1 a 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny) naplňuje navrhovaná právní úprava založením kompetence příslušných správních úřadů na úseku archivnictví (§ 42-62, hlava IV zákona o archivnictví), požadavek omezení nedotknutelnosti soukromí pouze zákonem (čl. 7 odst. 1 Listiny) je zohledněn ustanovením § 37 odst. 2 zákona o archivnictví, ve znění účinném v rozhodné době, které váže nahlížení do archiválií vztahujících se k žijící fyzické osobě a obsahujících citlivé osobní údaje žijící osoby na předchozí souhlas této osoby. Současně je čl. 7 odst. 1 Listiny ústavním základem pro proporcionální omezení svobody vědeckého bádání zaručené čl. 15 odst. 2 Listiny a práva na přístup ke kulturnímu bohatství podle čl. 34 odst. 2 Listiny, které je realizováno týmž ustanovením navrhované právní úpravy. Archivnictví a spisová služba přitom nejsou upraveny právem Evropských společenství. Jak se dále uvádí, právní úprava těchto oblastí je ponechána v pravomoci národních orgánů jednotlivých zemí. V citované důvodové zprávě se zdůrazňuje, že zákonná úprava archivnictví vyjadřuje skutečnost, že archivní péče je vykonávána ve veřejném zájmu jako výraz péče o prameny k poznání historie státu a národa i o dokumenty sloužící jako doklad nebo informace pro občany, veřejnoprávní instituce i jiné právnické osoby. Archivní dokumenty mají současně význam nejen historicko-kulturní, ale též právně-důkazní, jak prokázal v minulých letech celý proces rehabilitací, majetkových restitucí, odškodnění, transformace vlastnických vztahů apod. Důvodová zpráva se k výjimce z omezení přístupu k archiváliím obsahujícím osobní údaje žijících osob podle napadeného ustanovení § 37 odst. 6 zákona o archivnictví explicitně nevyjadřuje.
89. Zákon o archivnictví používá v § 34 a násl. pojem „nahlížení“, čímž rozumí jen seznámení se s obsahem archiválie, resp. její adresné poskytnutí správcem archivu konkrétnímu badateli - fyzické osobě pro její osobní potřebu nebo profesionálnímu badateli pro potřebu dalšího případného zpracování. Podle Ústavního soudu nic nenasvědčuje tomu, že by „nahlížení“ do archiválie mělo bez dalšího zahrnovat i její „zveřejnění“. Ani opakované (paralelní) individuální nahlížení více badateli nemění jeho povahu a nestává se zveřejněním, neboť neslouží informační potřebě neomezeného počtu adresátů takového sdělení, jako je tomu v případě knižní či elektronické publikace. Směrnice 95/46/ES není terminologicky tak vyhraněná jako zákon č. 101/2000 Sb. [„šíření nebo jakékoli jiné zpřístupnění“, čl. 2 písm. b)], neboť zavazuje členské státy Evropské unie, jen pokud jde o výsledek, jehož má být v souvislosti se zpracováním osobních údajů dosaženo, a ponechává jim volbu prostředků vhodných k dosažení tohoto výsledku (čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie), včetně adaptace s ohledem na normativní význam použitého právního pojmosloví. Širšímu pojetí termínu „zpřístupňování“, zahrnujícímu i seznámení třetích osob s osobními údaji jiného, je poplatná i část komentářové literatury (Kučerová, A. a kolektiv. Zákon o ochraně osobních údajů. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 70).
90. Ústavní soud přitom pokládá za zcela zřejmé, že zásah do základního práva na ochranu soukromí dotčené osoby, jejíž údaje archiválie obsahuje, je v případě pouhého nahlížení jen pro osobní potřebu badatele - fyzické osoby nesrovnatelně méně citelný než zveřejnění osobních údajů získaných profesionálním badatelem pro neznámý a neomezený okruh jejich příjemců.
91. Ústavní soud nesdílí výklad zastávaný navrhovatelem, který stírá rozdíl mezi oběma pojmy [„potřeba informovat ... veřejnost za cenu poskytnutí všech citlivých údajů“ nebo „zásah provedený v souladu se zákonem (tj. zveřejnění citlivých osobních údajů v rámci zpřístupnění ...)“]. V posuzovaném případě, z něhož vzešla pochybnost o ústavnosti napadeného ustanovení zákona o archivnictví, navrhovatel klade otázku, zda ústavně sporným zásahem do soukromí není až jen případné zveřejnění citlivých údajů bez souhlasu žalobce, ale již samotné zpřístupnění archiválií pracovníkovi České televize; přitom z popisu případu vyplývá, že v dané věci ke zveřejnění údajů ve skutečnosti nedošlo, neboť od dalšího jejich zpracování (přípravy pořadu a jeho vysílání) bylo kvůli nesouhlasu dotčené osoby upuštěno.
92. Navrhovatel se svým návrhem domáhá vyslovení protiústavnosti napadeného ustanovení s odůvodněním, že poté, co toto na základě jeho zkoumání prošlo úspěšně testem legality a legitimity, má pochybnosti o nezbytnosti zákonem široce vymezeného zpřístupnění citlivých osobních údajů. V této souvislosti si klade otázku přiměřenosti napadeného ustanovení, tedy zda nelze volit citlivější postup, aniž by byl zmařen legitimní cíl zákonodárce. Zde má navrhovatel, při vědomí jistého omezení přístupu k informacím po zavedení některého z nástrojů ochrany osobních údajů, ať již jde o anonymizaci údajů či požadavek nezbytného předchozího souhlasu žijící fyzické osoby, za to, že takové omezení se de lege ferenda jeví jako přiměřené, neboť předmětné archiválie ani tak neztratí svoji vypovídací hodnotu o praxi komunistického režimu při potlačování lidských a politických práv.
93. Ústavní soud podrobil napadené ustanovení testu legality a dospěl k závěru, že výjimka v tomto ustanovení upravená se nevymyká z rámce výhrady zákona, jak pokud jde o případy, meze a způsoby uplatňování státní moci podle čl. 2 odst. 3 Ústavy, tak i pokud jde o omezení práva na soukromí podle čl. 7 odst. 1 Listiny a ochranu osobních údajů podle čl. 8 Listiny EU, a byla přijata ústavně souladným zákonodárným procesem. [K tomu lze doplnit ještě novější požadavek ESLP, řešený standardně v rámci podmínky proporcionality (srov. Kmec, J.; Kosař, D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 882), na dostatečnost záruk před svévolnou aplikací omezení základního práva (Gillan a Quinton proti Spojenému království, rozsudek č. 4158/05 ze dne 12. 1. 2010)].
94. Zákon o archivnictví v § 34 a násl. umožňuje nahlížení do archiválií na základě žádosti a za dodržení podmínek stanovených tímto zákonem a badatelským řádem archivu, čímž jsou dány limity prostředků a způsobu zpracování osobních údajů, jejichž nastavení požaduje po správci osobních údajů § 5 odst. 1 písm. b) zákona č. 101/2000 Sb. Samotné poskytnutí přístupu k archiváliím nezahrnuje ani nijak neimplikuje zahrnutí případných navazujících forem dalšího zpracování osobních údajů v archiváliích obsažených. Záměna pojmu „zpřístupňování“ se „zveřejněním“ ve smyslu slovního spojení „zpřístupňování veřejnosti“ je proto matoucí. Jediným ústavně souladným významem pojmu „nahlížení“, používaného v § 34 a násl. zákona o archivnictví, je tedy „individuální zpřístupňování“ na základě žádosti a pouze pro osobní potřebu badatele - fyzické osoby nebo pro potřebu badatele profesionálního, což však automaticky neznamená oprávnění k dalšímu zpracování, resp. zveřejnění osobních údajů.
95. Badatel, jehož žádosti o nahlížení do archiválií nebo pořizování výpisů, opisů anebo kopií archiv nevyhověl, může učinit podání k Národnímu archivu jako k příslušnému správnímu úřadu na úseku archivnictví a výkonu spisové služby [§ 38 odst. 2 ve spojení s § 46 odst. 1 písm. g) zákona o archivnictví], jehož rozhodnutí je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Archiv nemůže badateli odepřít přístup, i když dotčená osoba vznesla námitku proti nahlížení do archiválie obsahující její osobní údaje, pokud se na věc vztahuje výjimka podle napadeného ustanovení [§ 38 odst. 1 písm. c)]. Totéž platí i v případě citlivých osobních údajů obsažených v archiválii z činnosti bezpečnostních složek totalitního režimu, pokud dotčená osoba nedala souhlas k nahlížení podle písmene d) téhož paragrafu; systematickým výkladem lze dovodit, že absentuje-li podle napadeného ustanovení požadavek předchozího souhlasu (obecně uložený v § 37 odst. 3), pozbývá významu i jeho nedání jako důvod odepření přístupu k archiválii. Takový výklad je konzistentní se shora naznačenou evolutivně dotvářenou zásadou otevřeného přístupu k archiváliím z činnosti represivních složek totalitního režimu, která má v pochybnostech při výkladu prioritu. S ní koresponduje i začlenění Archivu bezpečnostních složek do Národního archivu k 1. 1. 2030 (§ 17 zákona č. 181/2007 Sb.). I v tomto řízení musí příslušné orgány zohlednit potřebu ochrany nejintimnější osobní sféry jednotlivce (srov. bod 77).
96. Archiv je ve smyslu § 10 zákona č. 101/2000 Sb. povinen dbát, aby jiná osoba zpřístupněním archiválie s údaji o ní badateli neutrpěla újmu na svých právech, byla zachována její lidská důstojnost a nebylo neoprávněně zasaženo do jejího soukromého a osobního života. Archiv především musí přijmout potřebná opatření proti neoprávněnému zpracování údajů (§ 11). Této povinnosti archiv vyjde vstříc tím, když přiměje žadatele podpisem badatelského listu odkazujícího na badatelský řád (vzory viz vyhlášku č. 645/2004 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů) k prohlášení, že si - jako badatel - bude plně vědom odpovědnosti spojené s případným dalším nakládáním se získanými osobními údaji, zejména s jejich zveřejněním, k němuž si musí vyžádat předem souhlas dotčené osoby (§ 7 ve vztahu k § 5 odst. 2 větě první zákona).
97. Ústavní soud neshledal napadené ustanovení neslučitelným s ochranou základního práva na soukromí z hlediska záruk zpracování osobních údajů podle § 5 odst. 2 zákona č. 101/2000 Sb., neboť ten vyjímá jejich správce z povinnosti obstarat si před zpřístupněním archiválie souhlas dotčené osoby „jedná-li se o zpracování výlučně pro účely archivnictví podle zvláštního zákona“. Toto ustanovení je inspirováno Směrnicí, která považuje další zpracování osobních údajů pro historické, statistické a vědecké účely za přípustné, pokud členské státy poskytnou vhodná ochranná opatření. Tomuto vynětí podléhá zpracování osobních údajů, které tvoří samotný obsah archiválií (Kučerová, A. Zákon o ochraně osobních údajů. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 154). Ačkoliv režim ochrany citlivých osobních údajů [§ 4 písm. b)] je oproti režimu ochrany „běžných“ osobních údajů přísnější [souhlas subjektu údajů musí být „výslovný“, § 9 písm. a)], výjimka pro napadené ustanovení ve vztahu k citlivým údajům je odůvodněna shodně [písmeno ch)].
98. Na základě provedeného testu legitimity Ústavní soud shledal, že napadené ustanovení, dotýkající se práva na soukromí, sleduje cíl přípustný v demokratické společnosti podle čl. 8 odst. 2 Úmluvy, jak na něj poukazuje navrhovatel. Neúplné zpřístupnění archivních informací, k němuž by (v případě zrušení výjimky) neudělení předchozího souhlasu dotčené osoby vedlo, by umožnilo jen deformované, a nikoliv plnohodnotné poznání totalitní minulosti. Takto odosobněná společenská sebereflexe by se musela obejít bez autentického prožitku příběhů vypovídajících nejen o osudech pronásledovaných osob a s nimi - mnohdy jen nahodile spjatých - dalších aktérů, ale - a to především - jejich pronásledovatelů. Oslabená ostrost těchto výpovědí by nedovolila dostatečně intenzivní společenskou katarzi minulosti, která je trvale zapotřebí.
99. Ústavní soud odkazuje na svůj nález sp. zn. Pl. ÚS 25/07 ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 SbNU 791; 160/2008 Sb.) ve věci návrhu na zrušení zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek, ve kterém citoval jeho preambuli: „Poznání historických pramenů a dalších svědectví o uvedených režimech a událostech k nim vedoucích umožňuje lépe pochopit důsledky systematického ničení tradičních hodnot evropské civilizace, vědomého porušování lidských práv a svobod, morálního a hospodářského úpadku provázeného justičními zločiny a terorem proti nositelům odlišných názorů, nahrazení fungujícího tržního hospodářství direktivním řízením, destrukcí tradičních principů vlastnického práva, zneužívání výchovy, vzdělávání, vědy a kultury k politickým a ideologickým účelům a bezohledného ničení přírody.“
100. Napadené ustanovení sleduje legitimní cíl podle čl. 8 odst. 2 Úmluvy a nesleduje ve skutečnosti cíl jiný, který by byl jen formálně deklarován jako legitimní. Pro jeho dosažení mají nenahraditelný význam konkrétní informace o aktérech života a rozhodování v období totalitního režimu. Mnohé osobní údaje byly tehdejšími represivními složkami z politických důvodů shromažďovány a zpracovávány metodami neslučitelnými se zásadami právního státu a mohou proto mít stěží ověřitelnou, a tedy spornou vypovídací hodnotu. Právě ale také poznání způsobů, jakými si bezpečnostní složky opatřovaly tyto údaje, je už samo o sobě poznatkem významným pro tento cíl. Ústavní soud považuje zachování dosavadního otevřeného režimu nahlížení do archiválií a dalších svědectví o činnosti tehdejších represivních složek za nezbytné nejen pro objektivní historické poznání praktik minulého režimu a pojmenování jejich organizátorů a vykonavatelů, ale i pro vzdělávání občanů vedoucí je k samostatnému úsudku o potřebě včas rozpoznat náznaky autoritářských tendencí ve společnosti, k upevňování základů demokratického právního státu, rozvoji občanské společnosti a naplňování ideálu spravedlnosti.
101. Poté Ústavní soud přistoupil k provedení testu proporcionality v užším smyslu, jenž má ověřit, že při používání zákonných omezení základních práv a svobod je šetřeno jejich podstaty a smyslu v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny. Zachování materiálního obsahu práva na soukromí vyžaduje, aby v každém jednotlivém případě docházelo jen k takovému omezení základního práva, které je nutné a spravedlivě požadovatelné v demokratickém právním státě k tomu, aby byl ještě naplněn účel omezení. Jinými slovy, po identifikaci účelu, pro který má být základní právo omezováno, je třeba zkoumat, zda jde o omezení vhodné a potřebné (nutné) k tomu, aby byl dosažen aprobovaný cíl. Omezující zásah je vhodný, vykazuje-li takovou věcnou souvislost s účelem, že dosažení účelu přinejmenším podporuje. Potřebnost zásahu předpokládá, že k dispozici není žádný jiný, k právům dotčené osoby šetrnější, tj. menší újmu způsobující, a přitom stejně vhodný prostředek. Omezení základního práva na ochranu osobních údajů se nesmí vymykat z proporcionálního poměru k významu jím sledovaného cíle, musí být v rovnováze s ústavním právem na přístup k informacím, tedy nesmí jít nad rámec toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné. Při splnění těchto předpokladů je omezení základního práva fyzické osoby jako individua vázaného na společenství a vztahujícího se k němu ospravedlnitelné.
102. Navrhovatel se domnívá, že anonymizací (znečitelněním) osobních údajů či uplatněním požadavku předchozího nezbytného souhlasu dotčené žijící fyzické osoby archivní informace neztratí svoji vypovídací hodnotu o praxi komunistického režimu, a proto zachování dosavadního přístupu k nim není potřeba. Podle Ústavního soudu však navrhovatel nebere v úvahu, že pouhé nahlížení do archiválií na základě individuální žádosti jen pro potřebu badatele - jak tomu bylo i v případě pracovnice ostravské pobočky České televize, která od zveřejnění získaných archivních informací upustila - samo o sobě neznamená riziko poškození důstojnosti, cti a dobrého jména dotčené osoby (žalobce v původním řízení o náhradu škody). Toto potenciální riziko mohl žalobce odvrátit (a také odvrátil) tím, že nevyslovil souhlas se zveřejněním získaných informací, k němuž jej měla vyzvat (a také vyzvala) ostravská pobočka České televize v souladu se zákonem č. 101/2000 Sb. v rámci přípravy na vysílání zamýšleného pořadu. Napadené ustanovení zákona o archivnictví nikterak nevylučovalo ani neomezovalo prostor pro žalobce, aby požadoval ověření těchto informací, jejich uvedení na pravou míru na základě vlastního vyjádření (mohl přiložit rozsudek o své rehabilitaci), jejich redukci apod., popř. aby zcela zabránil jejich zveřejnění. K neoprávněnému zásahu do osobnostních práv žalobce tedy nemohlo dojít pouhým nahlížením do archiválie podle napadeného ustanovení, nýbrž až případným postupem ostravské pobočky České televize nad rámec zákona č. 101/2000 Sb. - dalším zpracováním pro potřeby televizního vysílání bez souhlasu žalobce.
103. Ve stanovisku Úřadu pro ochranu osobních údajů č. 5/2009 „Zveřejňování osobních údajů v médiích“ se konstatuje, že „... pro aplikaci zákona o ochraně osobních údajů na oblast žurnalistiky je vhodné rozlišovat dvě situace, konkrétně přípravu reportáží nebo článků a jejich následné zveřejnění“. Zatímco v prvním případě lze dospět k závěru, že činnost jednotlivých žurnalistů při shromažďování podkladů pro potřeby přípravy reportáže nebo článku nebude v rozporu se zákonem č. 101/2000 Sb., jelikož osobní údaje jsou vyhledávány a využívány v souladu s čl. 17 odst. 4 Listiny a riziko neoprávněného zásahu do soukromí dotčených osob je v této fázi minimální, v případě zveřejnění reportáže nebo článku dochází - k mnohdy nevratnému - zásahu do soukromí a jeho střetu s právem na šíření informací (podle: Novák, D. Zákon o ochraně osobních údajů a předpisy související. Komentář. Wolters Kluwer, 2014, s. 111-112). Bude na navrhovateli, aby posoudil, zda v rámci ostravské pobočky České televize došlo ke sdílení citlivých osobních údajů žalobce, které by mělo být pokryto předchozím souhlasem žalovaného.
104. „Odlidštění dějin“ v důsledku faktického zamezení přístupu k identifikaci jejich aktérů by vedlo ke zkreslení a nepochopení historických souvislostí a zmařilo by osvojení si minulosti v kontextu poznání osudů a vazeb z příběhů odboje a odporu konkrétních lidí, jež může mít osvobozující účinek ve vztahu k prožitému příběhu vlastnímu. Dělicí čára přitom nevede napříč společností mezi spravedlivými a nespravedlivými, vede uvnitř každého z nás a každý z nás se musí vypořádat s minulostí svou i s minulostí této země. Strpět zásah do soukromí spočívající pouze v seznámení se s údaji dotčené osoby z doby totality, doprovázený možností zamezit jejich šíření, není neproporcionálním, ústavně nepřípustným požadavkem. Napadené ustanovení také v tomto testu obstálo.
105. Přestože to byl totalitní stát, jehož bezpečnostní složky pronásledováním odpůrců režimu způsobily dalekosáhlou devastaci poměrů ve společnosti, nemůže se dnešní stát založený na demokratických zásadách vlády práva a respektu k základním právům jednotlivce zprostit odpovědnosti za neoprávněné zásahy do práva na ochranu údajů obětí tohoto pronásledování či jiných osob, k nimž by mohlo docházet porušováním povinností archivů spojených se stanovením a uplatňováním podmínek nahlížení do archiválií, které jsou stanoveny zákonem o archivnictví a badatelským řádem, nebo zneužitím otevřeného přístupu k citlivým údajům ze strany badatelů jejich zveřejněním nebo jiným zpracováním bez souhlasu dotčených osob.
106. Napadené ustanovení zákona o archivnictví nezbavuje stát povinnosti ochránit informace z nejintimnější osobní sféry jednotlivce (sexualita, stigmatizující informace o zdravotním stavu či utrpěné újmě) a zvlášť zranitelné osoby (děti, osoby se zdravotním postižením). Na účinnou kontrolu dodržování s tím spjatých povinností nezávislým orgánem, doprovázenou citelnými sankcemi v případě jejich porušení, je vázána přípustnost omezení práva na ochranu osobních údajů podle čl. 10 Listiny, čl. 8 Listiny EU i čl. 8 Úmluvy.
107. Tuto kontrolní úlohu plní v první řadě Úřad pro ochranu osobních údajů výkonem dozorové činnosti a uplatňováním pokut za přestupky (až do výše 5 mil. Kč u fyzických osob), resp. za správní delikty (až do výše 10 mil. Kč u právnických osob a podnikajících fyzických osob) podle hlavy VII zákona č. 101/2000 Sb. (srov. např. rozhodnutí Úřadu pro ochranu osobních údajů zn. SPR-6601/10-21 ze dne 31. ledna 2011 ve věci Česká republika - Archiv bezpečnostních složek a rozhodnutí předsedy tohoto úřadu zn. SPR-6601/10-27 ze dne 12. dubna 2011 v téže věci). Ve vztahu k „běžným“ archivům provádí kontrolu dodržování povinností na úseku archivnictví rovněž Ministerstvo vnitra, Národní archiv a státní oblastní archivy podle hlavy IV zákona o archivnictví. Porušení povinnosti badatelem podle § 84-90 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, může být stiženo žalobou na ochranu osobnosti podle části čtvrté hlavy III téhož zákona. V případech vážné újmy na právech nebo oprávněných zájmech dotčené osoby není vyloučena ani trestní odpovědnost jednotlivce a od 1. 12. 2016 (zákon č. 183/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů) také právnické osoby pro trestný čin neoprávněného nakládání s osobními údaji podle § 180 trestního zákoníku.
108. Pokud by Ústavní soud vyslovil protiústavnost napadeného ustanovení, do archiválií obsahujících informace ze svazků bezpečnostních složek totalitního režimu by - v případě nesouhlasu dotčených osob s dřívějším jejich zpřístupněním - mohlo být nahlíženo až po uplynutí ochranné třicetileté doby od okamžiku, kdy byly prohlášeny za archiválie (pokud nebyly již dříve zveřejněny). Jelikož k převzetí některých svazků do archivních fondů docházelo až v souvislosti se založením Archivu bezpečnostních složek v roce 2007, zůstaly by tak příslušné archiválie nepřístupné až do druhé poloviny třicátých let 21. století, kdy od pádu minulého režimu uplyne už téměř 50 let a kdy lze skutečně očekávat pokles společenské poptávky po poznání totalitní minulosti. Stav vyrovnání se s tímto úkolem je v každé společnosti, která takovou zkušeností prošla, jiný, proto je praktická využitelnost poznatků o právní úpravě přístupu k těmto archiváliím v jiných zemích omezená. Přestože se s přibývajícím časem patrně snižuje citlivost, a tím i zneužitelnost archivních materiálů, zkušenost z poválečného Německa ukazuje, že tam došlo k fázovému posunu zájmu o „soudobé dějiny“ na generaci, která tuto minulost osobně nezažila. Byla to až generace následující, která od poloviny 60. let projevila kritický zájem o vypořádání se s nacistickou minulostí své země právě z této perspektivy. To u dnešní mladé populace v České republice může znamenat oživení zájmu o nedávnou minulost právě v období, v němž by v případě zrušení napadeného ustanovení byly příslušné archiválie nedostupné. Je na úvaze zákonodárce, nakolik při nastavení přístupu vezme tyto skutečnosti v potaz.
109. Faktické uzavření nemalé části fondů českého národního archivního dědictví, k němuž by po dvanáctiletém neomezeném přístupu došlo v důsledku zrušení napadeného ustanovení, kdy rozsah předchozího zpřístupnění, nepodmíněného souhlasem dotčených osob, je prakticky už nemožné zpětně dohledat, by se stavělo proti koncepci otevřené společnosti, která má vůli poznat svou nedávnou minulost a s pomocí této reflexe kriticky hodnotit vlastní přítomnost. Za dobu, po kterou platí otevřený přístup, bylo tisícům uživatelů umožněno nahlížet do statisíců archiválií, pořizovat z nich výpisy, opisy a digitalizované kopie. Faktické uzavření archivních fondů obsahujících informace ze svazků bývalé Státní bezpečnosti proto už pozbylo opodstatnění. Ústavní soud nesouhlasí s názorem vysloveným navrhovatelem, že archiválie znečitelněním osobních a citlivých osobních údajů neztratí vypovídací hodnotu o praxi potlačování práv za minulého režimu. Nad to nelze přehlédnout normativní sílu fakticity spočívající v tom, že již 12 let byly archiválie obsahující osobní údaje jednotlivců zkoumány, kopírovány a jinak využívány, a proto by „uzavření“ archivů, které by bylo důsledkem derogačního výroku či výkladu ukládajícího povinnost všechny osobní údaje anonymizovat, znamenalo v aktuálním čase jen arbitrární zásah s různým dopadem pro různé osoby i badatele.
XI.
Závěr
110. Ústavní soud dospěl k závěru, že z hlediska základního práva na ochranu osobních údajů je pouhé nahlížení do archiválií obsahujících informace o činnosti bezpečnostních složek totalitního režimu podle napadeného ustanovení legálním, legitimním a proporcionálním zásahem do tohoto práva, vyváženým vůči základnímu právu na přístup k informacím a ospravedlněným se zřetelem k významnému společenskému zájmu na autentickém poznání minulosti. Tento omezující zásah nedosahuje intenzity poškození lidské důstojnosti, cti a dobrého jména, neboť není spojen s oprávněním badatele zveřejnit získané údaje či jinak je zpracovávat bez předchozího souhlasu dotčené osoby.
111. Napadené ustanovení § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. 6. 2009, jehož přijetí bylo odůvodněno silným veřejným zájmem na poznání praktik bezpečnostních složek bývalého totalitního režimu prostřednictvím otevřeného nahlížení do archiválií na základě individuální žádosti, neupřednostňovalo - a ani v nynějším systematickém začlenění jako odstavec 11 neupřednostňuje - žádné z dotčených základních práv na úkor druhého způsobem ústavně neakceptovatelným. Orgány státu, především Úřad pro ochranu osobních údajů a obecné soudy, se přitom nemohou vzdát své odpovědnosti za účinnou kontrolu postupu archivů a badatelů při přijímání opatření podle § 13 odst. 1 zákona č. 101/2000 Sb., která mají zabránit neoprávněnému nebo nahodilému přístupu k osobním údajům a jejich neoprávněnému zpracování, jakož i jinému zneužití. To platí zejména pro ochranu nejintimnější osobní sféry jednotlivce, kam spadají stigmatizující informace o sexualitě, zdravotním stavu či duševním a mentálním postižení osob, o nezletilých dětech či obdobně zranitelných osobách, potřeba ochrany jejichž soukromí a důstojnosti vyžaduje mimořádnou pozornost. Napadené ustanovení zákona tedy nezbavuje stát povinnosti ochránit informace z nejintimnější osobní sféry jednotlivce a zvlášť zranitelné osoby. Orgány státu musejí - opět především s ohledem na ochranu citlivých údajů - účinně postihovat rovněž přestupky a správní delikty badatelů v případě nedodržení podmínek pro nahlížení do archiválií, které jsou stanoveny zákonem o archivnictví a badatelským řádem, a to včetně důsledného uplatňování pokut podle hlavy VII zákona č. 101/2000 Sb. i sankčních nástrojů práva občanského a trestního.
112. Vzhledem k tomu, že navrhovatel byl aktivně legitimován k návrhu na vyslovení protiústavnosti pouze u části napadeného ustanovení ve slovech „archiválie vzniklé před 1. lednem 1990 z činnosti bezpečnostních složek podle zákona o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek“, kterou Ústavní soud neshledal v rozporu s ústavním pořádkem, v této části podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh zamítl. Ve zbylé části pak návrh jako podaný osobou zjevně neoprávněnou podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítl.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Ludvík David, Josef Fiala, Jan Filip, Jan Musil, Pavel Rychetský, Radovan Suchánek a Milada Tomková.