35/1994 Sb.
Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 19. ledna 1994 ve věci návrhu na zrušení vyhlášky města Žďár nad Sázavou o zásadách prodejní doby na území města Žďár nad Sázavou

35
NÁLEZ
Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl v plénu dne 19. ledna 1994 o návrhu přednosty Okresního úřadu ve Žďáru nad Sázavou na zrušení vyhlášky města Žďár nad Sázavou o zásadách prodejní doby na území města Žďár nad Sázavou takto:


Vyhláška města Žďár nad Sázavou o zásadách prodejní doby na území města Žďár nad Sázavou, přijatá Městským zastupitelstvem ve Žďáru nad Sázavou s účinností ode dne 6. dubna 1992, se zrušuje dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodnění (podstatná část)
I.
Dne 16. července 1993 obdržel Ústavní soud České republiky návrh přednosty Okresního úřadu ve Žďáru nad Sázavou na zrušení vyhlášky města Žďár nad Sázavou o zásadách prodejní doby na území města Žďár nad Sázavou, přijaté Městským zastupitelstvem ve Žďáru nad Sázavou s účinností ode dne 6. dubna 1992. Předmětem uvedené vyhlášky je stanovení povinné minimální prodejní doby všech provozních jednotek na území města, a to určením otevírací a zavírací doby.
Okresní úřad ve Žďáru nad Sázavou podal dne 1. dubna 1992 podnět Okresní prokuratuře ve Žďáru nad Sázavou k prověření zákonnosti citované vyhlášky. Na jeho základě dne 8. června 1992 podala okresní prokurátorka ve Žďáru nad Sázavou podle § 15 odst. 1 zákona č. 60/1965 Sb., o prokuratuře, ve znění pozdějších předpisů, proti vyhlášce města Žďár nad Sázavou o zásadách prodejní doby na území města Žďár nad Sázavou, protest.
Dne 14. května 1992 pozastavil Okresní úřad podle § 62 odst. 1 zákona České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, výkon vyhlášky z důvodu jejího rozporu s citovaným zákonem.
Na svém zasedání dne 22. června 1992 Městské zastupitelstvo ve Žďáru nad Sázavou projednalo pozastavení výkonu uvedené vyhlášky Okresním úřadem ve Žďáru nad Sázavou s tím, že odmítlo její zrušení.
V návaznosti na uvedené odmítnutí Okresní úřad ve Žďáru nad Sázavou dne 2. července 1992 podle § 62 odst. 1 zákona České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, předložil věc České národní radě. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky dne 22. dubna 1993 oznámila přednostovi Okresního úřadu ve Žďáru nad Sázavou, že podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky je k rozhodnutí v uvedené věci příslušný Ústavní soud České republiky. Doporučila v něm Okresnímu úřadu ve Žďáru nad Sázavou obrátit se na Ústavní soud České republiky v předmětné věci po jmenování jeho soudců prezidentem republiky.
Na vyžádání Ústavního soudu České republiky podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, starosta města Žďár nad Sázavou ve svém vyjádření ze dne 20. října 1993 k návrhu na zrušení předmětné vyhlášky odůvodňuje její přijetí oprávněním obce vydávat k plnění svých úkolů obecně závazné vyhlášky (§ 16 zákona České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů), přičemž podle § 14 citovaného zákona je povinností obce zajišťovat ve svém územním obvodu hospodářský, sociální a kulturní rozvoj. Za důvod přijetí vyhlášky o zásadách prodejní doby považuje starosta města nutnost umožnit občanům města obstarávání nákupů především v mimopracovní době.
II.
Podle ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky rozhoduje Ústavní soud České republiky o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy České republiky. Ústavní soud České republiky v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů (tedy i v řízení o zrušení právního předpisu obce) posuzuje obsah zákona nebo jiného právního předpisu podle hledisek obsažených v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., k nimž u obecně závazné vyhlášky obce patří kompetence (zákonné zmocnění), soulad s právními předpisy vyššího stupně právní síly a dodržení právní úpravy normotvorného procesu.
K problematice platnosti napadené vyhlášky Ústavní soud České republiky provedl zjištění na ústním jednání dne 19. ledna 1994. Na otázku Ústavního soudu České republiky zástupce Státního zastupitelství ve Žďáru nad Sázavou uvedl, že v souvislosti s přezkoumáním vyhlášky o zásadách prodejní doby ve městě Žďár nad Sázavou byla zkoumána i otázka jejího správného vyhlášení a účinnosti a v tomto směru závady zjištěny nebyly.
Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky mohou orgány územní samosprávy vydávat právní předpisy na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Podle čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Rozdílnou dikci uvedených zmocňovacích ustanovení nutno interpretovat systematickým zařazením cit. norem v Ústavě České republiky. Pakliže čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky je zařazen v hlavě třetí: Moc výkonná, potom čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky v hlavě sedmé: Územní samospráva. Z toho lze dovodit, že zmocňující ustanovení obsažené v čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky se vztahuje na pravomoc vydávat obecně závazné vyhlášky v přenesené působnosti (t.j. jestliže obec vykonává státní správu v rozsahu stanoveném zvláštními zákony) a zmocňující ustanovení obsažené v čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky na pravomoc vydávat obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti obce.
V první řadě nutno tudíž objasnit otázku, v jaké působnosti byla vydána napadená vyhláška obce a jestli k jejímu vydání existuje zákonné zmocnění.
Podle ustanovení § 21 zákona České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, vykonává obec státní správu (přenesenou působnost) v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, přičemž podle § 24 odst. 1 cit. zákona ve věcech patřících do přenesené působnosti na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích může obec vydávat obecně závazné vyhlášky.
V právním řádu České republiky se problematikou „časově regulovaného prodeje výrobků“ zabývá toliko zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění zákona č. 217/1993 Sb. Podle § 22 odst. 4 cit. zákona „časově regulovaný prodej výrobků vyhlašují orgány příslušné podle zákona“. Uvedený zákon, zmocňující orgány k vyhlášení časově regulovaného prodeje výrobků, však doposud vydán nebyl. V oblasti přenesené působnosti obcí tudíž pro vydání obecně závazné vyhlášky k regulaci prodejní doby neexistuje zákonné zmocnění.
Vývoj pojmu samosprávy vyšel z jeho chápání právního. Podle něj „právní pojem samosprávy znamená, že spravuje někdo jiný než stát“ (J. Hoetzel, Československé správní právo. Část všeobecná. Praha 1937, str. 161), t. j. spravuje veřejnoprávní korporace. V současnosti je čistě formální způsob chápání „právnické samosprávy“ však již překonán. Na samosprávu nutno hledět jako na demokratickou organizační formu péče „o vlastní záležitosti“ dotčených skupin občanů, nezávislou a pod státním dohledem. Pro samosprávu pojem nezávislosti a státního dohledu znamená, že vzniká a uskutečňuje se na základě zákona (práva) a pod státním dohledem právnosti jejích rozhodnutí (prováděným soudy). Není však státním orgánům (především orgánům státní správy) podřízená, t. j. v zákonem (nebo všeobecně právem) vymezeném rámci působí samostatně.
Podle čl. 8, 99 a čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky je obec územním společenstvím občanů, které má právo na samosprávu. Obec je tudíž samosprávným celkem vykonávajícím veřejnou moc.
Pokud je součástí uplatňování veřejné moci obcí také jednostranné zakládání práv a povinností fyzických a právnických osob, je působnost obcí limitována čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích; rovněž podle čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá. Z těchto ustanovení nutno pro oblast působnosti obce dovodit závěr, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy, platí ustanovení čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
Obec tudíž může vydávat obecně závazné vyhlášky, obsahem kterých jsou právní povinnosti, jen na základě a v mezích zákona. K vydání obecně závazné vyhlášky, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, je obec proto oprávněna jenom v případě výslovného zákonného zmocnění.
Z uvedeného plyne, že výčet obsažený v ustanovení § 14 odst. 1 zákona České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, nutno z hlediska jeho interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně závazných vyhlášek obcí považovat za výčet taxativní. Jeho demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce obsaženou v § 14 odst. 2 zákona České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy.
Podle § 14 odst. 1 písm. i), p) zákona České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, obec může vydat obecně závaznou vyhlášku o provozování zařízení sloužících k uspokojování potřeb občanů, jsou-li ve vlastnictví obce. Vyhláška města Žďár nad Sázavou o zásadách prodejní doby na území města Žďár nad Sázavou se však týká všech „provozních jednotek na území města Žďár nad Sázavou“, v důsledku čehož je v rozporu s cit. zmocňujícími ustanoveními zákona České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, a tím také s ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky.
Podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. je přednosta okresního úřadu aktivně legitimován k návrhu na zrušení právního předpisu vydaného obcí v její samostatné působnosti. Napadená všeobecně závazná vyhláška byla z pozice obce přijímána v samostatné působnosti, o čemž svědčí i stanovisko obsažené ve vyjádření starosty města Žďár nad Sázavou ze dne 20. října 1993. Svým obsahem porušila příslušná zmocňovací ustanovení Ústavy České republiky a zákona České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, a tudíž ji není možno považovat za právní předpis vydaný obcí v její samostatné působnosti. Z uvedeného plyne otázka, zdali v daném případě přednosta obce splňuje podmínky aktivní legitimace podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.
Podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb. je podání návrhu „zjevně neoprávněnou osobou“ důvodem jeho odmítnutí. Za zjevně neoprávněnou osobu k podání návrhu nutno považovat navrhovatele toliko v těch případech, kdy při posouzení aktivní legitimace nevzniká žádná pochybnost. Posouzení samostatné působnosti obce pod skupinu těchto případů podřadit nelze. V předmětné věci nejde proto u navrhovatele o „osobu zjevně neoprávněnou“, a tudíž tím není splněna podmínka odmítnutí návrhu podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb.
Nebyl-li návrh odmítnut a nevzniknou-li v průběhu řízení důvody pro zastavení řízení, je Ústavní soud České republiky podle § 68 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. povinen věc meritorně projednat a rozhodnout. Jak bylo již uvedeno, posuzování jiných než zákonných právních předpisů, „jsou-li v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy České republiky“ [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky], spočívá podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. nejprve v přezkoumání, „zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence“. Porušení ústavní kompetence při vydání podzákonného právního předpisu je proto podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky a § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. důvodem zrušení vyhlášky města Žďár nad Sázavou: Zásady prodejní doby na území města Žďár nad Sázavou.

Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.