384/2009 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 15. září 2009 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 23 písm. c) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o cestovních dokladech), ve znění účinném od 1. ledna 2005

384
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 15. září 2009 v plénu ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým a Pavel Rychetský o návrhu navrhovatele Krajského soudu v Hradci Králové podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení ustanovení § 23 písm. c) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění účinném od 1. ledna 2005,
takto:


Ustanovení § 23 písm. c) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem 31. 12. 2010.

Odůvodnění
I.
1. Navrhovatel se v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky svým návrhem domáhal, aby Ústavní soud zrušil ustanovení § 23 písm. c) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o cestovních dokladech), ve znění účinném od 1. ledna 2005, (dále též jen „zákon o cestovních dokladech, ve znění účinném od 1. ledna 2005“).
2. V odůvodnění svého návrhu uvedl, že rozhodnutím Krajského úřadu Královéhradeckého kraje (dále jen „odvolací orgán“) ze dne 30. 6. 2005 č. j. 10687A/Z/2005 bylo zamítnuto odvolání Ing. M. H. do rozhodnutí Magistrátu města Hradce Králové (orgán prvního stupně) ze dne 10. 3. 2005 č. j. OS3/DV/2005 o odepření vydání cestovního pasu podle § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech, ve znění účinném od 1. ledna 2005. Shora jmenovaný podal do rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobu podle části třetí hlavy II dílu 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Ze správních spisů, zejména pak z rozhodnutí orgánu prvního stupně i orgánu odvolacího krajský soud v rámci přípravy jednání zjistil, že vydání cestovního pasu na základě žalobcovy žádosti o vydání cestovního dokladu ze dne 31. 1. 2005 bylo odepřeno bez provedení žalobcem navržených důkazů s poukazem na § 23 písm. c) uvedeného zákona o cestovních dokladech, ve znění účinném od 1. ledna 2005, s tím, že správní orgán není oprávněn zkoumat důvodnost žádosti, jestliže je prokázáno, že žalobce je stíhán pro spáchání trestného činu podvodu ve spolupachatelství, tedy pro úmyslný trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody až na dvanáct let. Správní orgán nemá možnost samostatného posouzení důvodu odepření cestovního pasu a je toliko na posouzení orgánů činných v trestním řízení, zda je odepření vydání cestovního dokladu nevyhnutelné. Navrhovatel dodal, že žalobce v odstavcích V a VI žaloby (č. 1. 4 a 5 soudního spisu) podrobně uvedl námitky, pro něž považuje ustanovení § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech, ve znění účinném od 1. ledna 2005, za odporující ústavnímu pořádku. Jejich přepis do návrhu krajský soud proto považoval za zbytečnou duplicitu a jelikož žalobcem vznesené pochybnosti sdílí, odkázal na jím uvedenou argumentaci a navrhl napadené ustanovení zrušit.
3. Ústavní soud vyzval navrhovatele, aby svůj návrh doplnil o řádnou ústavněprávní argumentaci; to i proto, aby bylo možné konsolidovaný návrh (bez odkazů na obsah soudního spisu) zaslat k vyjádření oběma komorám Parlamentu České republiky.
4. V doplnění předmětného návrhu navrhovatel uvedl, že důvody, pro které považuje napadené ustanovení za rozporné s ústavním pořádkem, se v zásadě shodují s důvody, pro které Ústavní soud shledal protiústavním ustanovení § 23 písm. b) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o cestovních dokladech), ve znění účinném do 31. 12. 2004; to učinil ve svém nálezu ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 12/07 (vyhlášen pod č. 355/2008 Sb.). Krajský soud jako navrhovatel přitom poukázal zejména na skutečnost, že napadené ustanovení zákona o cestovních dokladech, ve znění účinném od 1. ledna 2005, neposkytuje správnímu orgánu rozhodujícímu o odnětí cestovního dokladu nebo o odepření vydání cestovního dokladu k žádosti orgánu činného v trestním řízení jakoukoliv možnost úvahy v rámci podmínky, že zásah do práv musí být v demokratické společnosti nevyhnutelný, resp. nezbytný. Je-li totiž splněn zákonný důvod – žádost orgánu činného v trestním řízení, jestliže je proti občanovi vedeno trestní stíhání pro trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody nejméně 3 léta – nemá správní orgán vůbec žádný prostor pro správní uvážení o nezbytnosti či přiměřenosti takového opatření a cestovní doklad musí odejmout nebo jeho vydání odepřít, což ve svých důsledcích výrazně limituje i možnosti přezkumu správním soudem. Citované ustanovení tak omezuje právo držitele cestovního dokladu nebo žadatele o cestovní doklad domáhat se u soudu či u jiného orgánu ochrany svých práv takovým způsobem, aby nebylo vyloučeno ústavně garantované posouzení zásahu do jeho práv z hlediska nevyhnutelnosti či nezbytnosti omezení svobody pohybu. Dle navrhovatele tak napadené ustanovení neumožňuje obecným soudům dostát jejich povinnostem při ochraně základních práv či svobod jednotlivce, jestliže přezkoumávají žádosti orgánu činného v trestním řízení o odejmutí cestovního dokladu nebo o odepření vydání cestovního dokladu osobě, proti které se vede trestní stíhání pro trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody nejméně na 3 léta; to představuje nerespektování principů zakotvených v čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Tím je upřeno dotčenému jedinci právo na účinnou soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, což v konečném důsledku vede k porušení čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Z toho důvodu postupoval krajský soud podle § 95 odst. 2 Ústavy České republiky.
II.
5. Ústavní soud si k návrhu vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky.
6. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je uvedeno, že napadené ustanovení obsahoval tisk č. 605 IV. volebního období – vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 328/1999 Sb., o občanských průkazech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o cestovních dokladech), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. V důvodové zprávě vláda výslovně uvádí, že předkládaná novela zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, zejména pak plně respektuje Listinu základních práv a svobod tam, kde se stanoví právo na svobodu pohybu a pobytu. Dále pak je celý návrh novely v souladu s právem Evropských společenství a s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, jež předmětné i související právní vztahy upravují. První čtení tohoto tisku proběhlo dne 7. dubna 2004. Návrh zákona byl přikázán k projednání Výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí. Výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí projednal tisk č. 605 dne 14. dubna 2004 na své 33. schůzi, přičemž k návrhu novely zákona č. 329/1999 Sb. pozměňovací návrh podán nebyl. Druhé čtení tisku 605 proběhlo dne 16. června 2004 a k napadenému ustanovení pozměňovací návrh přednesen nebyl. Třetí čtení proběhlo dne 30. června 2004. Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila, neboť ze 185 přítomných poslanců pro návrh zákona hlasoval 171 poslanec, proti byli 2 poslanci. Schválený návrh zákona byl postoupen Senátu dne 15. července 2004. Senát návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, které se však zákona o cestovních dokladech netýkaly. Poslanecká sněmovna o zákonu vráceném Senátem opětovně hlasovala dne 24. září 2004. Pro návrh zákona ve znění pozměňovacích návrhů předložených Senátem se ze 194 přítomných poslanců vyslovilo 96 poslanců, proti bylo 38 poslanců. Návrh nebyl přijat, neboť předepsané kvórum činilo 98 hlasů. Poté Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu, a to ze 194 přítomných poslanců bylo pro 130 poslanců, proti 14 poslanců. Zákon obsahující napadené ustanovení prezident republiky podepsal dne 18. října 2004. Novela zákona byla schválena potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, byla podepsána příslušnými ústavními činiteli a byla řádně vyhlášena ve Sbírce zákonů dne 9. listopadu 2004 pod číslem 559/2004 Sb.
7. Poslanecká sněmovna uzavřela tak, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijaté zákony jsou v souladu s Ústavou České republiky a naším právním řádem a je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s návrhem Krajského soudu v Hradci Králové na zrušení ustanovení § 23 písm. c) zákona č. 329/1999 Sb., ve znění účinném od 1. ledna 2005, posoudil ústavnost těchto zákonů a rozhodl (pozn.: Poslanecká sněmovna se – na rozdíl od Senátu – k proceduře přijetí původního textu zákona č. 329/1999 Sb. nevyjádřila).
8. Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření konstatoval, že návrhem napadené ustanovení zákona o cestovních dokladech je výsledkem zákonodárné činnosti završené vyhlášením citovaného zákona dne 27. prosince 1999. Návrh předmětného zákona byl Senátu postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 26. října 1999. Senát postoupený návrh zákona (senátní tisk č. 109) předepsaným způsobem projednal ve svých výborech a poté na své 11. schůzi 2. funkčního období dne 12. listopadu 1999. Senát na doporučení všech tří výborů, kterým byl návrh přikázán, vrátil Poslanecké sněmovně předmětný zákon s pozměňovacími návrhy svým usnesením č. 185 ze dne 12. listopadu 1999. Usnesení bylo přijato výraznou většinou, neboť z 60 přítomných senátorů hlasovalo pro návrh 56 senátorů, proti nebyl nikdo a 4 senátoři se hlasování zdrželi. Senátem přijaté pozměňovací návrhy nesměřovaly k danému ustanovení § 23 o odepření vydání a odnětí cestovního dokladu; při projednávání tohoto návrhu zákona ve výborech Senátu však bylo zástupcům vlády jako navrhovateli (v rozpravě) výslovně připomenuto, že vláda nevyužila předložení nového zákona ke změně dosavadní konstrukce právní úpravy, podle které o odnětí cestovního dokladu rozhoduje správní orgán pasový na žádost různých státních orgánů, a to z důvodů zapsaných věcně neorganicky rovněž do zákona o cestovních dokladech. Ve výborech Senátu bylo konstatováno, že důvody nevydání nebo odnětí cestovního dokladu by měly být obsaženy v těch procesních právních předpisech, ve kterých by tento nástroj navazoval na úpravu vztahů, pro něž je svým účelem určen. Pravomoc k rozhodnutí o nevydání nebo odnětí cestovního dokladu mají mít státní orgány, jejichž působnost je pro tyto vztahy zákonem vymezena, neboť v rámci takové právní úpravy je rovněž vytvořen režim příslušných garancí řádného projednání věci včetně standardních práv účastníka řízení a možnosti následného soudního přezkumu. Senátu ovšem nebylo usneseními jeho výborů doporučeno přistoupit k přijetí pozměňovacích návrhů ve smyslu výše uplatněných připomínek s tím, že jde o řešení, které je pro svou náročnost třeba připravit péčí vlády jako řešení ucelené a v úplném legislativním procesu.
9. Senát pokračoval a dodal, že návrhem napadené ustanovení bylo novelizováno pouze jednou, zákonem č. 559/2004 Sb. Tato novelizační snaha ovšem nezměnila věcnou podstatu této úpravy. Změna ustanovení § 23 písm. b) zákona o cestovních dokladech platného do 31. 12. 2004 spočívala pouze v tom, že podmínkou nevydání či odnětí cestovního dokladu nemělo být napříště trestní stíhání pro úmyslný trestný čin, ale pro trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody nejméně tři léta. Vložením nového písmene b) do ustanovení § 23 se pak formální označení předmětného ustanovení změnilo z dřívějšího písmene b) na nynější písmeno c). Výše nastíněná novela byla Senátu postoupena Poslaneckou sněmovnou dne 14. července 2004. Senát postoupený návrh zákona (senátní tisk č. 392) předepsaným způsobem projednal ve svých výborech a poté na své 17. schůzi 4. funkčního období dne 22. července 2004 vrátil na doporučení výborů svým usnesením č. 493 ze dne 22. července 2004 předmětnou novelu zákona s pozměňovacími návrhy Poslanecké sněmovně. Usnesení bylo přijato v hlasování č. 32 jednomyslně, neboť z 57 přítomných senátorů hlasovalo pro návrh 57 senátorů. Z uvedeného vyplývá, že Senát byl usnášeníschopný a jeho usnesení bylo přijato potřebným počtem hlasů. Senátem přijaté pozměňovací návrhy ovšem nesměřovaly k danému ustanovení o odepření vydání a odnětí cestovního dokladu a ani jednání výborů a pléna komory se napadeného ustanovení nedotkla. V případě novelizací bývá zájem zákonodárce upřen především k ustanovením, ve kterých má změna zásadní účinek, což však podle Senátu nebyl případ změny daného ustanovení. Senát uvedl, že projednal předmětný návrh zákona ve většinovém přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními závazky; ponechává na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost návrhem napadeného ustanovení.
III.
10. Ústavní soud nejdříve v souladu s § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zkoumal, zda zákon, protiústavnost jehož ustanovení navrhovatel namítá, byl přijat a vydán v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Zjistil přitom (z vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky, jakož i ze zaslaných sněmovních tisků, těsnopiseckých zpráv, příslušných usnesení a údajů o průběhu hlasování obou komor), že jak původní zákon o cestovních dokladech, tak i jeho novela měnící napadené ustanovení (zákon č. 559/2004 Sb.) byly přijaty a vydány Ústavou České republiky předepsaným způsobem a v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence, při dodržení kvor, stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy České republiky. Uvedená novela zákona č. 329/1999 Sb. byla podepsána příslušnými ústavními činiteli a vyhlášena ve Sbírce zákonů pod č. 559/2004 Sb.
IV.
11. Ustanovení § 23 zákona o cestovních dokladech, ve znění zákona č. 559/2004 Sb. účinného od 1. 1. 2005, zní (návrhem napadená část je podtržena):

Vydání cestovního dokladu občanovi se odepře nebo vydaný cestovní doklad se odejme na žádost
a) soudu, je-li proti občanovi nařízen výkon soudního rozhodnutí,
b) soudního exekutora, pověřeného soudem provedením exekuce, jestliže zjevně hrozí nebezpečí, že by občan exekuci cestou do ciziny zmařil,
c) orgánu činného v trestním řízení, je-li proti občanovi vedeno trestní stíhání pro trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody nejméně 3 léta, nebo
d) orgánu, který vykonává rozhodnutí nebo jeho výkon zařizuje podle zvláštního právního předpisu, nevykonal-li občan trest odnětí svobody; to neplatí, jestliže mu byl trest prominut nebo byl jeho výkon promlčen.
V.
12. Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh je důvodný.
13. Ústavní soud při posuzování ústavnosti napadeného ustanovení zejména zjistil, že podstata věci je v zásadě totožná s případem řešeným nálezem Ústavního soudu dne 20. 5. 2008 pod sp. zn. Pl. ÚS 12/07 (vyhlášen pod č. 355/2008 Sb.). Tehdy Ústavní soud v uvedeném nálezu vyslovil, že ustanovení § 23 písm. b) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění zákona č. 217/2002 Sb. a zákona č. 320/2002 Sb., bylo v rozporu s čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, čl. 14 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Protokol“). V ustanovení § 23 písm. b) zákona o cestovních dokladech ve znění platném a účinném do 31. prosince 2004 se uvádělo, že „vydání cestovního dokladu se odepře nebo vydaný cestovní doklad se odejme na žádost orgánu činného v trestním řízení občanovi, proti kterému je vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin“. Změna spočívající – od účinnosti zákona č. 559/2004 Sb. – v možnosti odejmout nebo odepřít vydání cestovního dokladu jen tehdy, je-li proti občanovi vedeno trestní stíhání pro trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody nejméně na 3 léta, není takového charakteru, aby ústavní konformitu zkoumaného ustanovení založila.
14. Ústavnímu soudu proto nezbývá než zopakovat, že svoboda pohybu, zaručená čl. 14 Listiny základních práv a svobod, je jedním ze základních lidských práv a podle čl. 4 Ústavy České republiky je pod ochranou soudní moci. Práv plynoucích ze svobody pohybu se lze domáhat přímo, bezprostředně, nikoliv jen prostřednictvím zákonů, které by toto ustanovení prováděly. Ústavní záruky však nejsou neomezené; svoboda pohybu je limitována ústavními mezemi. Obecně lze tato omezení shrnout tak, že musí být stanovena zákonem z důvodů taxativně uvedených v odstavci 3 článku 14 Listiny základních práv a svobod, a to tehdy, „je-li to nevyhnutelné“. Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod v Protokolu č. 4 zaručuje svobodu pohybu občanům příslušného státu a cizincům odlišným způsobem (srov. „kdo se právoplatně zdržuje“) a její omezení stanoví jen pro případy stanovené v čl. 2 odst. 3 Protokolu za podmínky, „je-li to nezbytné v demokratické společnosti“. Žádné jiné limity Listina základních práv a svobod či Protokol nestanoví; proto je třeba svobodu pohybu chápat jako právo, které zahrnuje nejen právo volně se pohybovat a usazovat kdekoliv na území České republiky, ale i právo svobodně vycestovat do zahraničí a vrátit se zpět.
15. Jak konstatoval Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/07 (viz výše), ve vztahu k občanům České republiky ústavní úprava připouští, aby výkon jejich svobody pohybu byl omezen zásahem veřejné moci. Aby mohl být tento zásah považován za ústavně přípustný, musí být stanoven zákonem, musí směřovat k legitimnímu cíli a musí být nevyhnutelný, resp. nezbytný v demokratické společnosti. Legitimní cíle jsou v Listině základních práv a svobod i Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod definovány tzv. neostrými pojmy jako je např. bezpečnost státu, národní bezpečnost, veřejný pořádek, veřejná bezpečnost, předcházení zločinnosti, ochrana zdraví nebo morálky, ochrana práv a svobod druhých, ochrana přírody. Některé z těchto pojmů jsou definovány zákonem, některé z nich, byť hojně používané, např. pojem „veřejný pořádek“, právní řád jednoznačně nevymezuje, a proto jsou interpretovány judikaturou soudů, resp. rozhodnutími jiných orgánů veřejné moci. Z ústavněprávního hlediska je nepodstatné, zda jsou tyto pojmy naplněny zákonodárcem či interpretovány judikaturou, rozhodné je, že nesmí být dále rozšiřovány. Napadeným ustanovením je možné omezit svobodu pohybu jednotlivce mimo území České republiky v důsledku jeho trestního stíhání pro trestný čin, za který lze – de lege lata – uložit trest odnětí svobody nejméně na 3 léta. Trestní řízení vedoucí k náležitému zjištění trestných činů a spravedlivému potrestání jejich pachatelů (§ 1 odst. 1 trestního řádu) za účelem ochrany zájmů společnosti, ústavního zřízení České republiky, práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob (§ 1 trestního zákona) jsou obecně legitimním veřejným zájmem. Co se však týká další podmínky, že zásah do práv musí být nevyhnutelný, resp. nezbytný v demokratické společnosti, Ústavní soud konstatoval, že ačkoli ani tyto pojmy nejsou v Listině základních práv a svobod či Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod blíže definovány, je zřejmé, že obnáší jistou naléhavou společenskou potřebu, jejíž konkretizace představuje prostor pro volné uvážení a zdůvodnění zákonodárcem. Není-li tak stanoveno zákonem, lze charakteristické rysy této potřeby odvodit z judikatury.
16. Ústavní soud přitom v souvislosti s hodnocením nezbytnosti zásahu orgánu veřejné moci do práv a svobod jednotlivce judikoval, že připouští-li ústavní pořádek České republiky průlom do ochrany práv, „děje se tak pouze a výlučně v zájmu ochrany demokratické společnosti, případně v zájmu ústavně zaručených základních práv a svobod jiných; sem patří především nezbytnost daná obecným zájmem na ochraně společnosti před trestnými činy a na tom, aby takové činy byly zjištěny a potrestány.“. Přípustný je tedy pouze takový zásah státní moci do základního práva nebo svobody člověka, který je zásahem nezbytným v uvedeném smyslu. „K tomu, aby nebyly překročeny meze nezbytnosti, musí existovat systém adekvátních a dostatečných záruk, který se skládá z odpovídajících právních předpisů a účinné kontroly jejich dodržování.“ [srov. nález sp. zn. II. ÚS 502/2000 ze dne 22. 1. 2001 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 11, str. 83)]. Rovněž z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že při hodnocení zásahu vedoucího k porušení svobody pohybu jednotlivce si tento soud v rámci principů stanovených čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod všímá např. výsledku vyšetřování či vývoje konkrétního případu a v těchto souvislostech zvažuje, zda zásah byl ve vztahu k zamýšlenému cíli přiměřený [srov. např. věc Baumann v. Francie, stížnost č. 33592/96, věc Iletmis v. Turecko, stížnost č. 29871/96, věc Luordo v. Itálie, stížnost č. 32190/96, Soudní judikatura, Přehled rozsudků ESLP, č. 6/2003, str. 317 (324) a další].
17. Účelem napadeného ustanovení je odejmutí či odepření vydání cestovního dokladu sledující to, aby se osoba stíhaná pro zvlášť kvalifikovaný (závažný) trestný čin nemohla vyhýbat trestnímu stíhání, ztěžovat ho nebo mu zcela uniknout. Je tedy zřejmé, že přiměřenost tohoto opatření z hlediska jeho nevyhnutelnosti, resp. nezbytnosti lze uvážit pouze na základě stavu a vývoje trestního stíhání osoby dotčené tímto opatřením a že toto posouzení přísluší orgánu činnému v trestním řízení. Trestní řád však neposkytuje stíhané osobě procesní prostředek, kterým by dosáhla účinného přezkumu přiměřenosti navrženého opatření, neboť o žádosti orgánu činného v trestním řízení o odnětí cestovního dokladu stíhané osobě se rozhoduje v jiném než v trestním řízení.
18. Ústavní soud tedy – opětovně – posuzoval především otázku, zda norma limitující rozsah skutečností, za kterých může být omezena svoboda pohybu držitele cestovního dokladu, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dle kterého platí, že každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Smyslem a účelem tohoto ustanovení je stanovení povinnosti státu poskytnout ochranu práva každému, neboť v právním státě nemůže existovat situace, v níž by se nositel práva nemohl domoci své ochrany (u soudu či jiného orgánu). Obecně platí, že demokratický stát je zde proto, aby své občany (ale i osoby zdržující se na jeho území) chránil a aby jim poskytoval záruky, že jejich práva budou chráněna. Jak Ústavní soud vyložil již v nálezu ze dne 29. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 72/06, odstavec 4 čl. 36 Listiny základních práv a svobod (na který v podstatě odkazuje odstavec 1 čl. 36 Listiny základních práv a svobod textací „stanoveným postupem“) sice odkazuje na zákon, který upravuje „podmínky a podrobnosti“ v relaci ke všem předcházejícím odstavcům čl. 36 Listiny základních práv a svobod; takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, je však ustanovením čl. 36 Listiny základních práv a svobod limitován, a od jeho obsahu se tedy nemůže odchýlit. Smyslem a účelem „obyčejného“ zákona podle čl. 36 odst. 4 Listiny základních práv a svobod je pouze stanovit podmínky a podrobnosti realizace co do svého obsahu (již) ústavodárcem v čl. 36 Listiny základních práv a svobod zakotvených práv, tedy podmínky a podrobnosti toliko procesní povahy. Má-li podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod každý právo domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu, přičemž podmínky a pravidla realizace tohoto práva stanoví zákon, pak takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže nárok „každého“ domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu v té které situaci zcela negovat, a tím tedy ústavně zaručené základní právo, byť toliko v určitých případech, popřít. Ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod je každému ústavně garantována možnost domáhat se ochrany svého práva u soudu či jiného orgánu ve všech situacích jeho porušení (neexistuje zde ústavní restrikce). Žádná osoba nemůže být zákonem zcela vyloučena z možnosti domáhat se ochrany svého práva tím – i když pouze v určitém případě – že by její právo podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod bylo anulováno. Opačný výklad by rovněž značil, že zakotvení práva každého obracet se na soudní a jiné orgány k ochraně svých práv učiněné ústavodárcem – tedy nadané nejvyšší právní silou – by v podstatě ztrácelo smysl, neboť by mohlo být pro tu kterou situaci eliminováno vůlí toliko (pouhého) zákonodárce.
19. Ústavní soud v uvedeném nálezu dovodil, že napadené ustanovení zákona o cestovních dokladech neposkytuje správnímu orgánu rozhodujícímu o odnětí cestovního dokladu k žádosti orgánu činného v trestním řízení jakoukoliv možnost úvahy v rámci podmínky nevyhnutelnosti či nezbytnosti takového zásahu v demokratické společnosti, neboť byl-li splněn zákonný důvod – žádost orgánu činného v trestním řízení, který vedl proti dotčené osobě trestní stíhání pro předmětný trestný čin – nemá správní orgán vůbec žádný prostor k správnímu uvážení o nezbytnosti či přiměřenosti takového opatření a cestovní doklad odejmout musí. Dodal, že z ústavněprávního hlediska není klíčové, zda pravomocí uvážit nevyhnutelnost či nezbytnost použití prostředku, jímž dochází k omezení základního práva či svobody jednotlivce v zájmu ochrany jiné ústavně chráněné hodnoty, je nadán ten či onen orgán veřejné moci (správní orgán pasový nebo orgán činný v trestním řízení); rozhodné je, že jeho rozhodnutí nesmí být vyňato z efektivní soudní kontroly. Napadené ustanovení zákona o cestovních dokladech však správnímu orgánu žádnou možnost úvahy neposkytuje, což ve svých důsledcích výrazně limituje možnosti jeho přezkumu správním soudem. Oprávnění odepřít vydání cestovního dokladu či odejmout cestovní doklad, stanovené zákonem a ospravedlněné odůvodněným veřejným zájmem (legitimním cílem), sice může být v konkrétním případě nevyhnutelným (nezbytným) opatřením; rozhodnutí o takovém opatření nemůže však být vyňato ze skutečné soudní ochrany a nahrazeno soudní ochranou jen iluzorní.
20. Nosné důvody nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 12/07 (viz výše) vyjadřují závazný právní názor, jímž je nyní vázán i samotný Ústavní soud (čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky).
21. Ústavní soud (nyní) k závěrům vyjádřeným shora a obsaženým v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/07 proto jen doplňuje a znovu připomíná, že jedním ze základních pojmových předpokladů ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces (čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod) je rozhodování nezávislých a nestranných soudů podle konkrétních zásad stanovených v příslušných procesních předpisech; ty však musí ve svých jednotlivých ustanoveních takový proces také reálně umožňovat a nerozlišovat bezdůvodně mezi jednotlivými subjekty, jejichž základní práva jsou srovnatelná. Takový postup, i když jej třeba běžný výklad příslušných zákonných ustanovení umožňuje, vede k přímému zásahu do ústavně zaručených základních práv či svobod dotčených nositelů veřejného subjektivního práva a v převážné většině i k jejich porušení; stěžejní principy moderního demokratického právního a ústavního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky), který je chápán a definován jako tzv. materiální právní stát, vázaný nejvyššími ústavními zásadami a hodnotami, totiž něco takového nepřipouštějí. I podstata právní jistoty jako jednoho z atributů právního státu – zahrnující i ochranu důvěry v právo – spočívá zejména v tom, že každý může spoléhat na to, že mu stát poskytne efektivní ochranu v jeho právech a dopomůže mu k realizaci jeho subjektivního práva.
22. Ústavní soud má sice za to, že není na něm, aby zákonodárci detailně naznačoval, jakou právní úpravu má ohledně posuzované problematiky přijmout. Před jejím přijetím však bude na zákonodárci, aby důkladně a konzistentně uvážil, zda je opravdu únosné, aby o odepření vydání či odnětí cestovního dokladu rozhodovaly správní úřady a správní soudy a zda tato otázka do jejich kompetence vůbec spadá. Ve svých důsledcích jde totiž o zajišťovací institut; rozhodnutí o tom, že je třeba ho použít, by měly činit ty orgány veřejné moci, jež vedou řízení, v němž má být takovýto zajišťovací prostředek použit, tedy orgány činné v řízení trestním. Přezkoumání takového rozhodnutí soudem v témže řízení (tedy v řízení trestním) nese s sebou i řadu nesporných výhod. Nejde jen o operativnost a větší znalost důvodů, pro něž příslušný orgán veřejné moci považoval za nezbytné k zajištění přistoupit, ale především o odstranění nežádoucího prolínání různých procesů vedených různými orgány, tj. orgány činnými v řízení trestním a orgány správními a správními soudy. Na to ostatně upozornil i Senát ve svém vyjádření v citované věci sp. zn. Pl. ÚS 12/07. Zrušením napadeného ustanovení zákona o cestovních dokladech, ve znění účinném od 1. ledna 2005, tedy Ústavní soud nehodlá přisvědčit mínění, dle něhož právě široká diskreční pravomoc správního úřadu, doplněná soudním přezkumem v plné jurisdikci správními soudy, je tou cestou, kterou by se zákonodárce měl a musel vydat.
23. Ústavní soud tedy usuzuje, že ustanovení § 23 písm. c) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o cestovních dokladech), ve znění účinném od 1. ledna 2005, neumožňuje obecným soudům dostát jejich povinnostem při ochraně základních práv a svobod jednotlivce při přezkoumání žádosti orgánu činného v trestním řízení o odejmutí cestovního dokladu osobě, proti které vede trestní stíhání pro trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody nejméně 3 léta; to platí z hlediska limitů podmínky nezbytnosti či nevyhnutelnosti takového zásahu v demokratické společnosti, což představuje porušení principů zakotvených v čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Tím je dotčenému jedinci zároveň upřeno právo na účinnou soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, což v konečném důsledku vedlo i k porušení čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
24. Proto Ústavní soud návrhu navrhovatele podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky zcela vyhověl a napadené ustanovení zrušil. Zároveň však přiměřeně odložil vykonatelnost svého nálezu, aby zákonodárci umožnil na vzniklou situaci ústavně konformně reagovat.
25. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto od něho se souhlasem účastníků upustil.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.