299/2004 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 9. března 2004 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 11 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 273/2001 Sb., zákona č. 320/2001 Sb., zákona č. 450/2001 Sb. a zákona č. 231/2002 Sb.

299
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 9. března 2004 v plénu o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení části ustanovení § 11 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 273/2001 Sb., zákona č. 320/2001 Sb., zákona č. 450/2001 Sb. a zákona č. 231/2002 Sb., vyjádřené slovy „jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila“,
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Skupina 41 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „skupina poslanců“ nebo „navrhovatelé“) podala Ústavnímu soudu návrh na zrušení části ustanovení § 11 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 273/2001 Sb., zákona č. 320/2001 Sb., zákona č. 450/2001 Sb. a zákona č. 231/2002 Sb., (dále jen „zákon o krajích“ nebo „krajské zřízení“), vyjádřené slovy „jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila“, pro její rozpor s ustanovením čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Skupina poslanců se domnívá, že přijetím citovaného ustanovení zákona o krajích došlo k výraznému zásahu do ústavně zaručené rovnosti v právech (čl. 1 Listiny), zákazu diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny), práva na soukromí (čl. 7 odst. 1 Listiny) a práva na ochranu osobnosti (čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny).
Skupina poslanců tvrdí, že „hledisko přiměřenosti výše pokuty majetkovým poměrům osoby, která se dopustila protiprávního jednání, není vyjádřeno ani v jiných normách právního řádu České republiky, které upravují správní delikty“. Nelze proto považovat za přípustné, aby byla tímto způsobem založena v právním řádu nerovnost osob, které se dopouštějí protiprávního jednání v různých oblastech veřejné správy. Z důvodové zprávy navíc není zřejmý úmysl zákonodárce (resp. předkladatele právní úpravy). Skupina poslanců je dále přesvědčena, že i kdyby tímto úmyslem mělo být posílení účinnosti ukládané sankce nebo snaha - pomocí zákonného vyjádření rozhodných hledisek - zabránit excesům z mezí volné úvahy či libovůli na straně správního orgánu, nelze tak činit způsobem, který je protiústavní.
Skupina poslanců rovněž poukazuje na nejasnost samotného pojmu „majetkové poměry“, jehož zkoumání orgánem veřejné správy považuje za nepřijatelné především proto, že se jedná o nepřípustné zasahování do soukromé sféry osob. „Poměry pachatele“ jsou prý relevantní jen pro výměru trestu v trestním právu (viz § 31 odst. 1 trestního zákona), a jsou přitom konstantně interpretovány jako poměry osobní a rodinné, nikoli jako poměry majetkové. Podle mínění skupiny poslanců zkoumání majetkových poměrů navíc nesouvisí s předmětem řízení, ve kterém je sankce za protiprávní jednání ukládána, takže se jedná o protiústavní shromažďování údajů o osobě, která se takového jednání dopustila.
Skupina poslanců se domnívá, že dostatečnou obranu proti eventuálním tvrdostem zákona, kterým má napadená právní úprava zřejmě čelit, představuje přezkum rozhodnutí o uložení sankce cestou opravných prostředků (resp. po 1. lednu 2003 soudním přezkumem rozhodnutí v plné jurisdikci); oproti tomu zákonem uložené zkoumání „majetkových poměrů“ krajem vytváří základ pro nepřípustné a protiústavní nerovné zacházení s osobami, které se dopustí totožného protiprávního jednání. S ohledem na to, že se může jednat o osobu právnickou i o osobu fyzickou, byla by interpretace a aplikace pojmu „majetkové poměry“ nutně odlišná (srov. a contrario nález sp. zn. Pl. ÚS 47/95); tak je tomu např. v případech rozhodování „o poměrech žadatele o osvobození od soudního poplatku podle ustanovení § 138 občanského soudního řádu“.
Skupina poslanců poukazuje na to, že podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny se základní práva a svobody zaručují všem bez rozdílu, takže ani zákon nemůže při stanovení výše pokuty za totožné protiprávní jednání znevýhodňovat nebo privilegovat skupiny osob. Takový postup by byl contra constitutionem, resp. v rozporu s citovanými ustanoveními Listiny. Skupina poslanců znovu zdůrazňuje, že zkoumání majetkových poměrů správním orgánem v souvislosti s ukládáním sankce podle čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny by bylo protiústavním zásahem do soukromí a neoprávněným shromažďováním údajů o ní.
II.
Ústavní soud požádal o vyjádření k návrhu na zrušení napadeného ustanovení účastníky řízení Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky jakožto orgány, jež napadené rozhodnutí vydaly (§ 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů). Dále požádal o vyjádření podle § 48 odst. 2 ve spojení s § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu Ministerstvo vnitra.
Poslanecká sněmovna především uvedla, že právní názor navrhovatelů se jeví jako velmi účelový, povrchní a nepřihlíží k požadavku na efektivní a hospodárný výkon státní správy (při uplatňování sankcí), který musí být veden snahou o zajištění vymahatelnosti uložené pokuty. V návaznosti na argumentaci navrhovatelů týkající se porušení ústavně zaručené rovnosti v právech odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 2. dubna 1996 sp. zn. Pl. ÚS 47/95, podle něhož nelze namítat nerovnost tam, kde zákon stanoví pro všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah právního předpisu, stejné podmínky. To, že zákonodárce do právního předpisu zahrnul ustanovení k odstranění tvrdosti v individuálních případech, nelze samo o sobě považovat za zvýhodnění či znevýhodnění určité skupiny osob. Pokud jde o zjišťování majetkových poměrů, upozornila Poslanecká sněmovna na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 13/98 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 14, str. 107 a násl.], podle něhož se (právě s ohledem na rozmanitost forem právnických osob) těžko hledá společné kritérium pro posuzování jejich majetkových poměrů. „I přes tuto skutečnost bude věcí kraje, aby vymezil kritéria, k nimž bude při posuzování majetkových poměrů právnických osob při stanovení výše pokuty přihlížet.“ Tvrzení navrhovatelů, že hledisko přiměřenosti výše pokuty k majetkovým poměrům osoby, která se dopustila protiprávního jednání, není vyjádřeno v jiných normách obsažených v právním řádu, považuje Poslanecká sněmovna s ohledem na trvalý vývoj právního řádu (na zavádění nových, dosud nepoužívaných institutů) za zavádějící.
Poslanecká sněmovna pro úplnost poukázala na to, že podle doporučení výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí při projednávání novely zákona o krajích schválila změnu ustanovení § 11 odst. 1 vládního návrhu zákona tak, že slovo „uloží“ bylo nahrazeno slovy „může uložit“, takže kraj vedle správního uvážení o výši pokuty podle čl. 11 odst. 3 dostal možnost neuložit pokutu vůbec. Zákon č. 231/2002 Sb., kterým bylo do zákona o krajích zařazeno napadené ustanovení § 11 odst. 3, byl schválen dne 16. května 2002, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.
Podle názoru Poslanecké sněmovny není proto napadená část ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích v rozporu s Listinou. Poslanecká sněmovna uvedla, že jednala v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“), ústavním pořádkem a právním řádem České republiky.
Senát ve svém vyjádření v prvé řadě poukázal na to, že při projednávání dotčené novely se výbor ústavněprávní a výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí usnesly doporučit Senátu, aby návrh novely zákona o krajích vrátil s pozměňovacími návrhy, mezi nimiž byl také návrh na vypuštění části ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích v totožném znění, jaké navrhuje skupina poslanců. Orgány Senátu při svém rozhodování vycházely především z toho, že zkoumání přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům delikventa je právní zásadou, která může být plně uplatněna v případech, kdy zákon umožňuje orgánu ukládajícímu sankci volit (při zachování zákonných pravidel) z různých druhů sankcí. Tak je tomu v trestním právu, kdy ustanovení § 54 trestního zákona v souvislosti s ukládáním peněžitého trestu stanoví povinnost přihlížet k majetkovým poměrům pachatele a současně přikazuje peněžitý trest neukládat, pokud by byl zřejmě nedobytný „s tím, že je umožněno uložit jiný druh trestu“; dále pak i v případě nezaplacení uloženého peněžitého trestu je nutno namísto něj uložit trest alternativní. Podle názoru Senátu je v případě správního trestání právní stav odlišný, neboť v současné době kromě právní úpravy přestupků neexistuje obecná právní úprava, která by stanovila odpovídající hmotněprávní a procesní pravidla sjednocující stávající proces projednávaní jiných správních deliktů. Jednotlivé právní úpravy správních deliktů zakotvené ve zvláštních zákonech jsou nesourodé a v naprosté většině případů umožňují za protiprávní jednání uložit pouze jediný druh sankce - pokutu. Je tomu tak i v případě správního deliktu podle § 11 zákona o krajích. Za této situace by striktní uplatnění zásady, podle níž je třeba při ukládání pokuty přihlížet k majetkovým poměrům delikventa, v řadě případů znamenalo, že delikventovi, vůči němuž je pokuta obtížně vymahatelná, by nebylo možné sankci za protiprávní jednání uložit ve výši odpovídající závažnosti spáchaného jednání, eventuálně v případě jasné nedobytnosti by nebylo možné sankci uplatnit vůbec. Důvodem je prý absence možnosti uložit alternativní trest. V důsledku toho by povinná aplikace uvedené zásady mohla vést k nerovnému postavení osob před zákonem, neboť za obdobné protiprávní jednání by některé osoby byly sankcionovány a jiné - s ohledem na momentální stav svých majetkových poměrů - by byly sankce zbaveny nebo pokutovány neúměrně protiprávnímu jednání, jehož se dopustily. Vedle toho byl vnímán také argument poukazující na to, že s ohledem na absenci obecné právní úpravy správního trestání nemají orgány územní samosprávy dostatečné prostředky k tomu, aby v každém jednotlivém případě právně relevantním způsobem majetkové poměry delikventů zjišťovaly. Zejména z těchto důvodů bylo navrženo citovanou část ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích vypustit.
Návrh novely zákona o krajích byl podle sdělení Senátu zařazen na 17. schůzi třetího funkčního období Senátu dne 10. května 2002. Po obecné rozpravě nebyl tento návrh schválen, neboť z přítomných 64 senátorů pro návrh hlasovalo 28 a proti návrhu 24 senátorů. Poté následovala podrobná rozprava, ve které byl mimo jiné podán i pozměňovací návrh výborů Senátu na vypuštění části ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích. Následně byl v hlasování o jednotlivých pozměňovacích návrzích tento pozměňovací návrh Senátem schválen, neboť ze 64 přítomných senátorů hlasovalo pro 55 a nikdo nebyl proti. Následovalo hlasování o návrhu vrátit návrh novely zákona o krajích Poslanecké sněmovně s přijatými pozměňovacími návrhy. Tento návrh však přijat nebyl, neboť z přítomných 65 senátorů pro hlasovalo 20 a proti byli 4 senátoři. V souladu s jednacím řádem Senátu tím jednání o návrhu novely zákona o krajích skončilo a v důsledku nepřijetí usnesení Senátu byl návrh novely zákona o krajích přijat podle čl. 46 odst. 3 Ústavy uplynutím lhůty třiceti dnů od jeho postoupení Senátu.
Senát proto uvedl, že je na Ústavním soudu, aby ústavnost předmětné části ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích posoudil.
Ministerstvo vnitra (dále jen „ministerstvo“) ve svém vyjádření poukázalo na to, že pojem „majetkové poměry“ je vysvětlován v komentáři k § 54 trestního zákona (pramen ASPI). Uvádí, že tento pojem se vyskytuje v právním řádu poměrně často, a to - kromě § 83 zákona o Ústavním soudu - zvláště v zákoně č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „trestní zákon“). Podle § 54 trestního zákona přihlédne soud při výměře peněžitého trestu k osobním a majetkovým poměrům pachatele ve skutkových podstatách trestných činů zakotvených v § 129 nebo v § 256c trestního zákona. Tento pojem se vyskytuje také v zákoně č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „trestní řád“), konkrétně v § 73a odst. 2 písm. a), v § 91 odst. 1 a v § 309 odst. 1, dále v ustanovení § 450 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a konečně i v čl. 13 Úmluvy o mezinárodním přístupu k soudům (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 58/2001 Sb. m. s.). Ministerstvo proto dovozuje, že jestliže skutečnost, že soudy podle zákona přihlížejí při výměře peněžitého trestu k osobním a majetkovým poměrům pachatele, nebyla shledána protiústavní, pak by nemělo být považováno za protiústavní ani to, jestliže kraj podle ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích při stanovení výše pokuty - kterou může uložit za porušení povinnosti stanovené právním předpisem kraje až do výše 200 000 Kč právnické osobě a fyzické osobě, která je podnikatelem - přihlíží i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila. Ministerstvo dále poukázalo na to, že zákon stanovením kritérií pro výši pokuty v ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích (přičemž jedno z nich vyjadřují slova „jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila“) dává záruku, že tato kritéria jsou závazná při ukládání pokut všem bez rozdílu, a při jejich použití by tedy nešlo o nerovné zacházení s osobami, které se dopustí totožného protiprávního jednání.
Ministerstvo konečně dodalo, že při přípravě nového znění § 11 odst. 3 vládního návrhu zákona bylo přihlíženo k názorům Ústavního soudu vysloveným v souvislosti s různými projednávanými případy, především s názory obsaženými v nálezu Ústavního soudu vyhlášeném pod č. 405/2002 Sb.; šlo o to vyloučit takový zásah do majetku pachatele deliktu, v důsledku kterého by byla „zničena“ majetková základna pro jeho další podnikatelskou činnost, a eliminovat i závažné dopady nejen na osobu delikventa, ale i na další členy jeho domácnosti. V tomto směru se lze odvolat i na usnesení (správně nález) pléna Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 47/95. Záměrem tedy bylo zamezit tomu, aby došlo k uložení pokuty v likvidační výši, což by představovalo v zásadě nejtvrdší případ zásahu do majetkových poměrů. To by současně mohlo vést i k porušení čl. 26 odst. 1 Listiny, jakož i k porušení práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podle něhož státy mohou přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. Dále bylo záměrem zabránit porušení čl. 1 Listiny, neboť uložení pokuty v likvidační výši by způsobilo zásadní nerovnost subjektů v oblasti sociální (srov. nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 168/1995 Sb. či rozhodnutí pléna Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 3/02).
III.
Vlastní rozbor věci
Navrhovatelé se podaným návrhem domáhají zrušení části ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích vyjádřené slovy „jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila“.
1. Ústavní soud ze zprávy o 47. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky zjistil, že dne 26. března 2002 byl návrh zákona č. 231/2002 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon o krajích (dále jen „návrh zákona č. 231/2002 Sb.“), schválen potřebnou většinou poslanců (pro hlasovalo 94 poslanců, proti 65 poslanců). Ze zprávy o 17. schůzi třetího funkčního období Senátu Parlamentu České republiky Ústavní soud zjistil, že dne 10. května 2002 byl pozměňovací návrh výborů Senátu na vypuštění části ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích vyjádřené slovy „jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila“ potřebnou většinou senátorů schválen (pro hlasovalo 55 senátorů, proti nikdo). Návrh na vrácení návrhu zákona č. 231/2002 Sb. Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů však přijat nebyl (z přítomných 65 bylo 20 senátorů pro, 4 senátoři proti). Podle jednacího řádu Senátu nepřijetím usnesení Senátu jednání o návrhu zákona č. 231/2002 Sb. skončilo a v souladu s ustanovením čl. 46 odst. 3 a 1 Ústavy byl návrh zákona č. 231/2002 Sb. uplynutím lhůty třiceti dnů (v níž se Senát nevyjádřil) přijat. Poté byl návrh zákona č. 231/2002 Sb. podepsán ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 87 rozeslané dne 4. června 2002.
2. Po stránce věcné navrhovatelé konkrétně namítají (jak je patrno z obsahu návrhu), jednak že právní úpravou v citované části ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích je v právním řádu založena nerovnost osob, které se dopouštějí protiprávního jednání v různých oblastech veřejné správy, jednak (i kdyby tím měla být posílena účinnost ukládané sankce nebo obrana proti excesům z mezí volné úvahy správního orgánu) že tak nelze činit protiústavním způsobem. Proto se domnívají, že napadená část uvedeného ustanovení není v souladu s ústavním pořádkem České republiky, neboť jejím přijetím dochází k porušování ústavně zaručené rovnosti v právech (čl. 1 Listiny), zákazu diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny), práva na soukromí (čl. 7 odst. 1 Listiny a práva na ochranu osobnosti (čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny).
A. Ústavní soud se zabýval především tím, zda je část ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích vyjádřená slovy „jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila“ v rozporu s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, jichž se navrhovatelé dovolávají.
a) Ze souvisejícího ustanovení § 11 odst. 1 zákona o krajích plyne, že kraj může uložit pokutu do výše 200 000 Kč, jestliže právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba poruší povinnost (v oblasti samostatné působnosti nebo v oblasti přenesené působnosti kraje), která je stanovena v konkrétním právním předpisu (vyhlášce, nařízení) kraje.
Příslušný text, který je skupinou poslanců navrhován ke zrušení (tj. slova „jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila“), je částí § 11 odst. 3 zákona o krajích, který celý zní takto: „Při stanovení výše pokuty podle odstavce 1 kraj přihlíží zejména k povaze, závažnosti, době trvání a následkům protiprávního jednání, jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila.“. Toto ustanovení navazuje na výše zmíněné ustanovení § 11 odst. 1 citovaného zákona, které zní: „Kraj může uložit pokutu až do výše 200 000 Kč právnické osobě a fyzické osobě, která je podnikatelem (dále jen „osoba“), porušila-li povinnost stanovenou právním předpisem kraje.“. Uvedené ustanovení napadeno není.
b) Podle čl. 1 Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Podle čl. 3 odst. 1 Listiny základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.
Z návrhu na zrušení uvedeného textu je patrno, že navrhovatelé mimo jiné poukazují na neslučitelnost uplatnění hlediska majetkových poměrů pro posouzení přiměřenosti stanovení výše pokuty se zárukou základních práv a svobod podle citovaných ustanovení čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny.
Lze konstatovat, že rovnost ve smyslu čl. 1 Listiny není podle ustálené judikatury Ústavního soudu chápána abstraktně, nýbrž ve vztahu k důstojnosti a právům člověka, tedy bez privilegií a bez diskriminace (např. majetkové). Na uvedenou souvislost poukázal již Ústavní soud ČSFR, který uvedl, že „rovnost občanů před zákonem nebyla chápána jako abstraktní kategorie, ale vždy byla přičítána k určité právní normě, pojímána ve vzájemném poměru různých subjektů apod. ... Rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy, požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů ... Speciální normy mohou pro určité obory stanovit zvláštní kritéria rovnosti, která ze všeobecného principu neplynou, protože aplikací zásady rovnosti nejsou stanoveny tak přesné meze, aby vylučovaly jakékoliv volné uvážení těch, kteří je aplikují“ (viz nález Ústavního ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR č. 1, ročník 1992, nález č. 11, str. 37 – 38).
Ústavní soud dovozuje, že v ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích použité slovo „zejména“ vyjadřuje demonstrativní charakter kritérií, ke kterým kraj při stanovení výše pokuty přihlíží (přihlížet musí). Slovní obrat „k majetkovým“ je třeba interpretovat ve spojení se slovy „zejména“ a „jakož i“, takže zákon nevylučuje možnost přihlédnout i k jiným poměrům postihované osoby než jsou její poměry majetkové. Ústavní soud přitom konstatuje, že zákonodárcem zvolená dikce představuje z gramatického hlediska nikoli nejvhodnější řešení, které však lze v souladu se zásadou minimalizace zásahů Ústavního soudu do právního řádu překlenout ústavně konformním výkladem naříkané normy. Skutečnost, že zákonodárce v demonstrativním výčtu kritérií, ke kterým musí kraj při ukládání pokut přihlížet, zařadil vedle kritérií objektivních (povaha, závažnost, doba trvání a následky protiprávního jednání) pouze jedno kritérium subjektivní povahy (majetkové poměry delikventa), nelze chápat jako zákaz neumožňující kraji, aby byly náležitým způsobem vzaty v úvahu i jiné poměry postihované osoby, než jsou její poměry majetkové. Samotné zkoumání majetkových poměrů je v českém právním řádu (obdobně jako v právních řádech ostatních vyspělých zemí) ostatně zakotveno v řadě souvislostí (nejen jako kritérium pro přiměřenost ukládané sankce) a podle přesvědčení Ústavního soudu je nelze a limine interpretovat jako protiústavní proto, že zavádí nerovnost v důstojnosti a právech.
Pokud navrhovatelé tvrdí, že zavedením kritéria majetkových poměrů do rozhodování o výši sankce dochází k možné diskriminaci podle majetku, tj. k porušení principu rovnosti, je třeba toto tvrzení odmítnout. Ústavní soud konstantně judikuje, že nechápe rovnost jako absolutní, nýbrž jako relativní (a nadto akcesorickou ve vztahu k jiným základním právům a svobodám). S pojmem relativní rovnosti úzce souvisí pojem přiměřenosti zásahu do základních práv. Z charakteru pokuty jako majetkové sankce nutně vyplývá, že má-li být individualizovaná a přiměřená, musí reflektovat i majetkové poměry potrestaného. Stejná výše pokuty uložená majetnému se bude jevit jako směšná a neúčinná, zatímco v případě postihu nemajetného může působit drakonicky a likvidačně. Není tedy porušením principu relativní rovnosti, když dvěma osobám v různých situacích bude uložena pokuta v různé výši, byť by jediným rozdílem jejich situace měly být právě rozdílné majetkové poměry. Z věcného hlediska (účel zákona) lze dokonce dospět k závěru, že kritérium zkoumání majetkových poměrů delikventa při úvaze o výši ukládané pokuty je nezbytné a komplementární – nikoli ovšem proto, že vysoké pokuty by byly nevymahatelné (jak tvrdí Poslanecká sněmovna), ale vzhledem k riziku „likvidačního“ účinku nepřiměřeně vysoké pokuty. Pokuta jakožto trest musí být diferencovaná, aby efektivně působila jako trest i jako odstrašení (individuální a generální prevence). Ústavní soud již před časem vyslovil, že „egalitářský universalismus by nutně vyvolal hluboce nefunkční sociální účinky“ (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/95, Sbírka rozhodnutí, svazek 3, str. 215; nález byl vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.). Problematikou přiměřenosti majetkových sankcí ve vztahu k osobním poměrům sankcionovaných osob se Ústavní soud podrobně zabýval ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/02, na který odkazuje, a považuje za nezbytné zdůraznit, že i v tomto nálezu konstatoval, že „pokuta může být slučitelná s čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu, jestliže umožňuje – alespoň do určité míry – vzít v úvahu majetkovou situaci delikventa“ (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 27, str. 187; nález byl vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.).
B. Ústavní soud zdůrazňuje, že část ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích ve slovech „jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila“ nepředstavuje protiústavní zásah do zásady rovnosti v právech. Navrhovatelé se mýlí, když tvrdí, že „hledisko přiměřenosti výše pokuty majetkovým poměrům osoby, která se dopustila protiprávního jednání, není vyjádřeno ani v jiných normách právního řádu České republiky, které upravují správní delikty“. Se zkoumáním poměrů určité osoby se lze v právním řádu setkat častěji, např. v ustanovení § 83 odst. 1 zákona o Ústavním soudu („Odůvodňují-li to osobní a majetkové poměry stěžovatele, zejména nemá-li dostatečné prostředky k placení nákladů spojených se zastoupením ... soudce zpravodaj rozhodne na návrh stěžovatele podaný před prvním ústním jednáním, že náklady na jeho zastoupení zcela nebo zčásti zaplatí stát.“), v ustanovení § 31 odst. 1 trestního zákona („Při stanovení druhu trestu a jeho výměry přihlédne soud ... k možnosti nápravy a poměrům pachatele.“), v § 54 odst. 1 trestního zákona („Při výměře peněžitého trestu přihlédne soud k osobním a majetkovým poměrům pachatele ...“), v § 73a odst. 2 trestního řádu („ přijetí peněžité záruky je přípustné ..., a zároveň s přihlédnutím k osobě a majetkovým poměrům obviněného nebo toho, kdo za něho složení peněžité záruky nabízí ...“), v ustanovení § 91 odst. 1 trestního řádu („Před prvním výslechem je třeba zjistit totožnost obviněného, dotázat se jej na jeho rodinné, majetkové a výdělkové možnosti a předchozí tresty ...“), v § 309 odst. 1 trestního řádu (schválení narovnání a zastavení trestního stíhání je kromě splnění tam uvedených podmínek možné také vzhledem „k osobě obviněného a jeho osobním a majetkovým poměrům“), dále v ustanovení § 450 občanského zákoníku (umožňujícího snížení náhrady škody mimo jiné se zřetelem „k osobním a majetkovým poměrům fyzické osoby“, která škodu způsobila; „k poměrům fyzické osoby, která byla poškozena“), v ustanoveních týkajících se výživného v zákoně o rodině – ustanovení § 85 odst. 2 („podle svých schopností, možností a majetkových poměrů“), § 89 („schopností, možností a majetkových poměrů“), § 92 („schopností, možností a majetkových poměrů“). V oblasti ukládání pokut za správní delikty lze v této souvislosti poukázat např. na zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, (§ 10 odst. 4 - „Při rozhodování o výběru opatření k nápravě nebo sankce podle tohoto zákona je Komise povinna ... vycházet z přiměřenosti při ukládání pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby.“).
Je zřejmé, že bez zkoumání osobních, majetkových a dalších poměrů osoby, jíž se příslušné řízení dotýká, se v právním řádu v řadě případů obejít nelze. Zákonná úprava zkoumání „poměrů“ podnikající fyzické osoby nebo právnické osoby jako taková tedy není - podle přesvědčení Ústavního soudu - úpravou protiústavní a nezavádí nerovnost v důstojnosti a v právech, jak se navrhovatelé domnívají. Ústavní soud v této souvislosti poukazuje na to, že znalost poměrů dotčené osoby (delikventa) je nutné předpokládat i v případě soudního přezkumu rozhodnutí orgánu kraje o uložení pokuty - který je podle názoru skupiny poslanců dostatečnou ochranou - neboť má-li soudní přezkum chránit proti eventuálním tvrdostem dopadu zákona (v plné jurisdikci pak zvláště), neobejde se ani soud bez informací o poměrech osob, kterým byla pokuta uložena.
Ústavní soud dále nezastává názor, že by zákonem uložené zkoumání majetkových poměrů právnické osoby a fyzické osoby, která je podnikatelem (§ 11 odst. 1 zákona o krajích), vytvářelo „základ pro nepřípustné a protiústavní nerovné zacházení s osobami, které se dopustí totožného protiprávního jednání“. Skupina poslanců jako důvod uvádí nutně odlišnou interpretaci i aplikaci pojmu „majetkové poměry“, a to právě s ohledem na to, že se může jednat jak o osobu právnickou, tak i o osobu fyzickou. Ústavní soud v této souvislosti pokládá za rozhodující, že v souzené věci se v případě právnické osoby a fyzické osoby, která je podnikatelem (srov. § 11 odst. 3 zákona o krajích) jedná o obdobné subjekty, neboť z hlediska jejich statusu je nutno za kritérium považovat jejich podnikatelskou činnost a majetkové poměry z ní vyplývající a s ní související. Majetkové poměry je proto nutno interpretovat stejně a není důvodu mezi uvedenými subjekty odlišovat. Argumentace skupiny poslanců názorem Ústavního soudu (a contrario) uvedeným pod sp. zn. Pl. ÚS 47/95 in fine (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, str. 213; nález byl vyhlášen pod č. 122/1996 Sb.) je proto za uvedeného stavu – kdy by ukládání pokut právnickým osobám a podnikajícím fyzickým osobám ve vztahu k těmto osobám nemohlo vést k odlišné interpretaci pojmu „majetkové poměry“ – nepřípadná.
C. Ústavní soud proto nedospěl k závěru, že by zkoumání majetkových poměrů orgánem kraje bylo protiústavním zásahem do soukromí fyzické osoby, která je podnikatelem, a neoprávněným shromažďováním údajů o ní a že by tak docházelo k porušení čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listiny; to ostatně skupina poslanců ani blíže nespecifikuje. Tak tomu přirozeně není ani u osob právnických. V této souvislosti lze odkázat na zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 101/2000 Sb.“), jenž v ustanovení § 4 písm. a) hovoří o pojmu „osobní údaj“ (v podstatě umožňující zjistit identitu subjektu údajů) a jenž pod písmenem b) hovoří dokonce o citlivých údajích, jež výslovně vypočítává, přičemž majetkové údaje mezi nimi neuvádí. Podle ustanovení § 5 odst. 2 citovaného zákona správce (tj. i orgány kraje – srov. § 3 odst. 1 zákona) může zpracovávat [srov. § 1 a § 4 písm. e) zákona] osobní údaje se souhlasem subjektu údajů. Bez tohoto souhlasu je může zpracovávat [§ 5 odst. 2 písm. a) zákona], jestliže provádí zpracování stanovené zvláštním zákonem nebo nutné pro plnění povinností stanovených zvláštním zákonem (příkladmo na některé zákony odkazuje). Ústavní soud usuzuje, že takovým zvláštním zákonem je i zákon o krajích (v napadené části) a že činnost kraje (zvažujícího přiměřenost výše pokuty i vzhledem k poměrům delikventa) je zpracováním osobních údajů ve smyslu citovaného ustanovení zákona č. 101/2000 Sb. Obdobný názor na okruh případů, v nichž souhlas subjektu údajů podle § 5 odst. 2 zákona č. 101/2000 Sb. třeba není, lze dovodit i z odborné literatury (srov. Mates, P.: Ochrana osobních údajů. UK v Praze. Karolinum 2002, str. 48).
Pokud jde o citovaný zákon č. 101/2000 Sb., lze však argumentovat – a to na prvním místě – i zásadněji. Uvedený zákon totiž vymezuje v § 1 (předmět úpravy) svoji osobní působnost tak, že se vztahuje na ochranu osobních údajů fyzických osob. Nechrání tedy osoby právnické. Pokud jde o fyzické osoby, které jsou podnikateli – a na něž se vztahuje § 11 zákona o krajích, jehož část je napadena – lze usuzovat stejně, neboť z hlediska jejich statusu je nutno za rozlišovací kritérium považovat jejich činnost podnikatelskou. Údaje o této činnosti (stejně jako v případě právnických osob) tedy – podle mínění Ústavního soudu – ochrany podle zákona č. 101/2000 Sb. nepožívají.
Ze všech těchto důvodů Ústavní soud návrh skupiny poslanců na zrušení části textu ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích ve slovech „jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila“ podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí odlišná stanoviska soudci JUDr. Vojen Güttler a JUDr. Dagmar Lastovecká.