124/1996 Sb.
Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 10. dubna 1996 ve věci návrhu na zrušení ustanovení §16 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě

124
NÁLEZ
Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 10. dubna 1996 v plénu ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 16 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, vyjádřeného slovy „fyzických a“
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
Skupina 46 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky podala návrh na zrušení části ustanovení § 16 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě. Návrh nese datum 18. října 1995 a byl doručen Ústavnímu soudu České republiky dne 31. října 1995.
Uvedený zákon v citovaném § 16 odst. 1 umožňuje Bezpečnostní informační službě (dále jen „BIS“) ukládat, uchovávat a využívat údaje o fyzických a právnických osobách, je-li to nutné k plnění úkolů v její působnosti. Tato působnost je stanovena v § 5 odst. 1 zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách, tak, že BIS zabezpečuje, mimo jiné, informace o záměrech a činnostech namířených proti demokratickým základům, svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, o činnostech, jejichž důsledky mohou ohrozit bezpečnost nebo významné ekonomické zájmy České republiky, a dále o organizovaném zločinu a terorismu.
Skupina poslanců vycházejíc ze svého oprávnění daného jí § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, navrhla, aby dnem 1. října 1996 byla v ustanovení § 16 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb. zrušena slova „fyzických a“.
Návrh skupiny poslanců je odůvodňován v zásadě tím, že zákon nestanoví žádné věkové omezení, pokud jde o fyzické osoby, a spatřuje v tom nedostatek právní ochrany dítěte, a tím i porušení čl. 32 odst. 1 Listiny základních práv a svobod zaručující zvláštní ochranu dětí a mladistvých, jakož i porušení čl. 16 mezinárodní Úmluvy o právech dítěte, jež stanoví, že žádné dítě nesmí být vystaveno svévolnému zasahování do svého soukromého života, rodiny, domova nebo korespondence ani nezákonným útokům na svou čest a pověst. Návrh se odvolává i na právní úpravu obsaženou v § 25 odst. 2 zákona České národní rady č. 527/1992 Sb., o Bezpečnostní informační službě České republiky, který byl napadeným zákonem č. 154/1994 Sb. zrušen. Obsahoval ustanovení, které nový zákon nepřevzal: „Údaje o nezletilých osobách mladších 15 let nesmějí být vkládány do evidencí. Údaje o nezletilých osobách starších 15 let musí být po dvou letech od vložení přezkoumány a nejpozději po pěti letech uloženy tak, aby k nim nikdo jiný než soud neměl přístup, ledaže by po dovršení zletilosti těchto osob k nim získala Bezpečnostní informační služba v oboru své působnosti další poznatky.“
Návrh se v této souvislosti odvolává i na § 19 odst. 2 zákona č. 67/1992 Sb., o Vojenském obranném zpravodajství, (úplné znění č. 216/1995 Sb.), který nepřipouští vkládat do evidencí Vojenského obranného zpravodajství (dále jen „VOZ“) údaje o nezletilých osobách a jeho úprava je obsahově plně shodná s výše uvedeným textem § 25 odst. 2 dříve platného zákona České národní rady č. 527/1992 Sb.
Návrh skupiny poslanců upozorňuje i na některé skutečnosti, které je podle nich nutno brát v této souvislosti v úvahu:
1. Fyzická osoba je v plném rozsahu způsobilá k právním úkonům od dovršení 18. roku věku, trestní odpovědnost začíná dovršením 15. roku věku fyzické osoby. Připouští se, že osoba mladší 15 let se sice může chovat způsobem popsaným v § 5 zákona č. 153/1994 Sb., avšak toto chování je z hlediska právní odpovědnosti irelevantní a sankcí nepostižitelné.
2. Řada právních předpisů dovoluje vedení různých speciálních evidencí o dětech, ale jde o údaje, které jsou využívány ve prospěch dětí, se souhlasem jejich zákonných zástupců, a jejich důvěrnost (tajnost) je chráněna zákonem. Předmětný zákon č. 154/1994 Sb. sice obsahuje ustanovení o ochraně údajů obsažených v evidencích BIS, ale tato ochrana se děje v zájmu BIS a nikoli v zájmu dětí. Shromážděné informace jsou nepřezkoumatelné.
3. Rovněž na děti se vztahují ustanovení Listiny základních práv a svobod - čl. 7 o nedotknutelnosti osoby a jejího soukromí, čl. 10 odst. 1 o právu na zachování lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti a jména, čl. 10 odst. 2 o právu na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života a čl. 10 odst. 3 o právu na ochranu před neoprávněným shromažďováním údajů o jejich osobě.
Pokládá za samozřejmý požadavek, aby ochrana dětí byla zakotvena přímo v zákoně, a domnívá se, že zpravodajská služba by dala při plnění svých úkolů přednost zájmům služby oproti právům dítěte.
4. Rozdílná úprava otázky práv dětí a mladistvých v zákoně o BIS a v zákoně o VOZ je porušením čl. 4 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky.
Pokud jde o formální provedení navrhované úpravy, konstatuje návrh poslanců, že ustanovení § 16 odst. 1 obsahuje skutkovou podstatu, která je shodná pro dvě skupiny objektů: fyzických osob a právnických osob. Není proto třeba a ani není možné zrušit celé ustanovení, neboť by tím došlo ke zrušení oprávnění BIS ohledně právnických osob, což se nenavrhuje. Za dané právní úpravy proto považuje skupina poslanců za legislativně korektní, aby z ustanovení § 16 odst. 1 byla vypuštěna (zrušena) slova „fyzických a“. Touto úpravou dojde ke zrušení celého ustanovení ohledně fyzických osob. Ústavní soud není oprávněn sám stanovit, že BIS nesmí do své evidence vkládat údaje o nezletilých osobách mladších 15 let. Tuto úpravu lze provést jen zákonem. Je proto třeba poskytnout příslušným legislativním orgánům přiměřenou lhůtu k novelizaci § 16 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb.
Soudce zpravodaj přezkoumal návrh skupiny poslanců po stránce formální. Zákon č. 154/1994 Sb. byl dne 7. července 1994 schválen potřebnou většinou poslanců Parlamentu České republiky, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů České republiky.
Návrh skupiny poslanců byl podepsán předepsaným počtem poslanců Poslanecké sněmovny. Ti se současně shodli na tom, že v řízení před Ústavním soudem je bude zastupovat poslanec JUDr. Jaroslav Ortman, který též ověřil správnost jejich podpisů na předloženém návrhu.
Důvody pro odmítnutí návrhu ve smyslu § 43 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. nebyly shledány.
Návrh byl doručen účastníku řízení, tj. Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, podle § 42 odst. 2 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb. se žádostí o její vyjádření.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 13. prosince 1995 podepsaném předsedou Poslanecké sněmovny PhDr. Milanem Uhdem reagovala na návrh skupiny poslanců a uvedla toto:
Plnění úkolů BIS vyžaduje nezbytně též její oprávnění ukládat, uchovávat a využívat údaje o fyzických a právnických osobách. V souvislosti s tím je BIS povinna zabezpečit ochranu údajů obsažených ve svých evidencích před vyzrazením, zneužitím, poškozením, ztrátou a odcizením. Podrobná úprava je uvedena v § 16 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb. a v § 5 odst. 1 zákona č. 153/1994 Sb., v platném znění. Potřebné informace mohou být přitom nepochybně obsaženy i v údajích dotýkajících se fyzických osob mladších 15 let; Ústava České republiky (dále jen „Ústava“), Listina základních práv a svobod, jiný zákon ani mezinárodní smlouva, jíž je Česká republika vázána, však samotné ukládání a uchovávání těchto údajů v evidencích BIS nezakazuje. Ukládání, uchovávání a případné využívání těchto údajů BIS v konkrétních případech, a to jak u osob mladších 15 let, tak i u osob starších, musí však být bezpochyby v souladu s výše uvedenými ustanoveními ústavních a jiných zákonů, jakož i s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Z tohoto důvodu je třeba mít za to, že oprávnění BIS obsažené v § 16 odst. 1 citovaného zákona je v souladu s Ústavou a ústavním pořádkem České republiky.
Současně se uvádí, že při posuzování této věci je nezbytné vycházet z vymezení působnosti zpravodajských služeb, podle něhož BIS zabezpečuje též informace dotýkající se samotných základů České republiky; těmto úkolům musí tudíž odpovídat i rozsah a povaha zákonných prostředků používaných BIS k získávání potřebných informací.
Ústavní soud si vyžádal též text vládního návrhu zákona o BIS a text důvodové zprávy k tomuto návrhu.
Vládní návrh zákona o BIS obsahuje v konkrétním případě § 16 odst. 1 formulaci, která v témže znění byla schválena Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky a je shodná se současným textem tohoto paragrafu v zákoně č. 154/1994 Sb.
Pokud jde o důvodovou zprávu k vládnímu návrhu zákona (tisk 1015), Ústavní soud zjistil, že k napadené formulaci, která oproti předchozímu zákonu České národní rady č. 527/1992 Sb., ve znění zákona č. 316/1993 Sb., rozšířila kompetenci BIS pro shromažďování údajů o fyzických osobách i na osoby mladší 15 let, není v důvodové zprávě ani v její obecné části, ani ve zvláštní části týkající se § 16 uvedena žádná zmínka. Proto věnoval Ústavní soud pozornost i společné zprávě výborů Poslanecké sněmovny (tisk č. 1058) a záznamu o projednání vládního návrhu zákona a společné zprávy výborů v Poslanecké sněmovně. Ústavní soud zjistil, že společná zpráva ústavněprávního výboru, branného a bezpečnostního výboru a výboru petičního, pro lidská práva a národnosti se obsahu a formulace předmětného § 16 nedotkla, i když jinak byla akceptována řada pozměňovacích návrhů k celkovému návrhu zákona. Stejně tak při projednávání nebyl v Poslanecké sněmovně zaznamenán žádný poslanecký návrh v téže věci. Poslanecká sněmovna schválila tento paragraf v navrženém znění beze změny potřebnou většinou.
Ústavní soud si konečně vyžádal i stanovisko BIS. Její vyjádření ze dne 8. února 1996 č. j. BIS-24/1-96 reaguje na jednotlivé argumenty skupiny poslanců a podotýká, že oprávnění BIS ukládat, uchovávat a využívat údaje o fyzických a právnických osobách je nezbytné z hlediska plnění úkolů, které pro BIS ze zákona vyplývají. Přitom je BIS povinna zabezpečit údaje obsažené v evidencích před vyzrazením, zneužitím, poškozením, ztrátou a odcizením. BIS je státním orgánem a v žádném případě není, jak dovozuje skupina poslanců, státním represivním orgánem, protože není zákonem vybavena žádnými represivními, resp. výkonnými pravomocemi.
Pokud jde o nezbytnost vést v souladu se zákonem evidence osob mladších 15 let, vychází BIS z toho, že tato nutnost je dána současnými trendy vývoje anticivilizačních jevů. Z různých studií, vypracovaných např. Ministerstvem vnitra, Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstvem práce a sociálních věcí, stejně jako z vlastní činnosti BIS vyplývá zřetelně, že např. k extremistickým skupinám inklinují již děti kolem 12. roku svého věku. Jde rovněž o různé projevy rasismu a jiných extremistických postojů. I když osoby mladší 15 let nejsou trestně odpovědné, a proto ani evidence nemůže sloužit a neslouží účelu trestního řízení, je z hlediska prevence a získávání informací o těchto projevech tato evidence významná pro činnost BIS.
Ústavní soud po prozkoumání návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a po zvážení vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny a dalších podkladů, které obdržel nebo si vyžádal, dospěl k těmto závěrům:
Skupina poslanců se dovolává při zdůvodňování svého návrhu některých ustanovení, která měla být, dle jejich názoru, současnou právní úpravou porušena, konkrétně čl. 32 odst. 1, čl. 7 a 10 Listiny základních práv a svobod a čl. 16 Úmluvy o právech dítěte. Neuvádí však, v čem konkrétně dispozice BIS s údaji o dětech, resp. o osobách mladších 15 let porušuje ústavnost.
Ustanovení čl. 32 odst. 1 Listiny základních práv a svobod skutečně zaručuje zvláštní ochranu dětí a mladistvých. Jak však vyplývá z čl. 32 odst. 6, podrobnosti má stanovit zákon a v souladu s ustanovením čl. 41 odst. 1 se lze uvedeného práva domáhat jen v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. V současnosti, na rozdíl od doby nedávné, však zvláštní úprava nebyla ve vládním návrhu obsažena, ani při jednání v Poslanecké sněmovně nebyl zákon doplněn o problematiku ochrany údajů o dětech a mladistvých. Do budoucna však nic nebrání tomu, aby v běžném legislativním procesu, kdy lze navrhovat změny, doplnění či zrušení zákonů, či jejich jednotlivých ustanovení, dosavadní právní úprava doznala změn. Podání takového návrhu však není podmíněno zrušením části některého ustanovení zákona Ústavním soudem.
Ustanovení čl. 7, stejně jako čl. 10 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, mají širší, generální povahu a týkají se nedotknutelnosti soukromí a rodinného života obecně. Obdobný charakter - ovšem ve vztahu k dětem - má i čl. 16 Úmluvy o právech dítěte. Listina základních práv a svobod nicméně, na rozdíl od mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách, obsahuje speciální ustanovení o režimu nakládání s jakýmikoli údaji o osobách. Ustanovení čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod sice zakotvuje právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o osobě, avšak znamená ochranu právě jen před neoprávněným nakládáním s daty, tj. jednáním zákonem nedovoleným. Žádné další podmínky či omezení Listina základních práv a svobod v tomto ustanovení sama nepředepisuje. Ze současné právní úpravy tedy vyplývá, že ústavnost nebyla porušena a že žádná konkrétní újma právům dítěte tím nebyla způsobena. To ovšem neznamená, že je vyloučeno, aby konkrétní případ manipulace s určitým osobním údajem soukromého či rodinného charakteru nastal a byl i kvalifikován, podle konkrétních podmínek, jako porušování práv podle čl. 7, resp. čl. 10 odst. 1 či 2 Listiny základních práv a svobod, aniž by to zřejmě bylo důvodem pro zrušení určitého ustanovení zákona. Nesprávný postup orgánů veřejné moci může být předmětem jednání a rozhodnutí Ústavního soudu, ale není automaticky důvodem ke zrušení právního předpisu, podle něhož takový orgán postupoval, ledaže by tento právní předpis stranám jednoznačně a bez výjimky ukládal určitý způsob jednání či chování, které by bylo v rozporu s Ústavou nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy.
Navrhovatelé v návrhu též argumentují ustanovením § 19 odst. 2 zákona č. 67/1992 Sb., které nepřipouští ukládat do evidencí VOZ údaje o chování osob mladších 15 let a obsahuje speciální úpravu dispozice s daty o nezletilých osobách starších 15 let (§ 19 odst. 2). Dovozují pak, že absence takové úpravy v zákoně o BIS je v rozporu s čl. 4 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Listina základních práv a svobod v daném případě však nestanoví žádné další podmínky tohoto omezení. Omezení práva, tedy na druhé straně oprávnění státního orgánu disponovat s údaji, se týká rozličných údajů, se kterými operují odlišné orgány pro své specifické účely. Proto je problematika upravena v rozdílných zákonech. Ustanovení čl. 4 odst. 3 Listiny základních práv a svobod nelze vykládat tak, že by porušením principu „stejné platnosti pro všechny případy, které splňují dané podmínky“ byla rozdílná úprava neidentických skupin případů, pro které zákony stanoví různé podmínky, pokud nedošlo k porušení rovnosti. Odlišný, vlastní režim či podmínky manipulace se specifickými údaji uplatňuje nejen zákon č. 67/1992 Sb., ale např. také zákon č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů, zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, aj.
Navrhovatelé, mimo již uvedené, poukazují též na dříve platnou úpravu napadené problematiky a spatřují právní souvislosti této regulace zejména s trestněprávními předpisy. Ústavní soud se však zabývá toliko ústavností, resp. souladem zákonů s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, a proto nepovažuje tuto část argumentace za právně relevantní. Přitom však neopomíjí, že osoby dotčené věkové kategorie, ač trestně neodpovědné, mohou působit v rámci určitých trestněprávních forem jinak trestných jednání spojených především s organizovaným zločinem. Podle platné právní úpravy trestního zákona není vyloučeno, aby i osoba trestně neodpovědná z důvodu nedostatku věku byla členem zločinného spolčení, a tento institut má přímou vazbu na organizovaný zločin, a tím i na ustanovení zákona č. 153/1994 Sb., která vymezují působnost BIS.
Ze všech uvedených důvodů nezbývá Ústavnímu soudu než návrh skupiny poslanců zamítnout, protože rozpor s ústavním pořádkem nebyl prokázán a nedal se bezprostředně odvodit z předmětných článků Listiny základních práv a svobod ani z Úmluvy o právech dítěte. Ústavní soud nemohl přitom ponechat stranou ani důležité ustanovení čl. 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Odstavec 1 tohoto článku přiznává každému právo na respektování jeho soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence, ale odstavec 2 poskytuje nesporně možnost významně upravovat rozsah tohoto práva, když výslovně uvádí: „Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat, kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a je to nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“
Ústavní soud neměl důvodu, aby toto pojetí práva na respektování soukromého života, obydlí a korespondence obsažené v Evropské úmluvě interpretoval odlišně.

Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.