138/1999 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 2. června 1999 ve věci návrhu na zrušení § 15 odst. 2 písm. c) a § 15 odst. 3 zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů

138
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 2. června 1999 v plénu o návrhu H. Q. T. na zrušení § 15 odst. 2 písm. c) a § 15 odst. 3 zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů,
takto:


1. Ustanovení § 15 odst. 2 písm. c) zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem 31. května 2000.
2. Návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 3 zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, vymezeného slovy „a zajištění podle odstavce 2 nejdéle 30 dnů“, se zamítá.
3. Návrh na připuštění účasti N. T. D., navrhovatele ve věci sp. zn. II. ÚS 483/98, jako vedlejšího účastníka se zamítá.

Odůvodnění
I.
Návrhem, podaným osobně Ústavnímu soudu dne 13. července 1998, se stěžovatel domáhá zrušení usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. května 1998 sp. zn. 38 Ca 95/97, jímž bylo zastaveno řízení ve věci žaloby o přezkoumání rozhodnutí Sekce cizinecké policie, Správy hlavního města Prahy, Policie České republiky ze dne 3. února 1997 č. j. PSP-4-21/CP-c-97 o zajištění stěžovatele dle § 15 odst. 2 písm. c) zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Uvedeným rozhodnutím obecného soudu se cítí být dotčen ve svých základních právech a svobodách vyplývajících z čl. 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), z čl. 9 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, z čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jakož i z čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“).
Z ústavní stížnosti, jejích příloh a ze spisu sp. zn. 38 Ca 95/97, jejž si Ústavní soud vyžádal od Městského soudu v Praze, bylo zjištěno následující:
Stěžovateli byl rozhodnutím oddělení cizinecké policie a pasové služby Policie České republiky v Litoměřicích ze dne 8. listopadu 1996 č. j. PSV-303/CLTX-LU-96 podle § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, zakázán pobyt na území České republiky do 7. listopadu 1999 s tím, že lhůta k vycestování byla určena do 7. prosince 1996. Toto rozhodnutí bylo potvrzeno rozhodnutím Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie ze dne 14. března 1997 č. j. PPR-8249-1/RCP-c-228-96.
U Městského soudu v Praze probíhá přezkumné řízení na základě žaloby proti uvedenému rozhodnutí (věc je vedena pod sp. zn. 38 Ca 187/97). Kromě uvedeného byl stěžovateli rozhodnutím Sekce cizinecké policie a pasové služby, Správy hlavního města Prahy, Policie České republiky ze dne 3. března 1997 č. j. PSP-1-279/CP-c-97 uložen podle § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění, zákaz pobytu na území České republiky do 31. března 2007 s tím, že lhůta k vycestování byla určena do 25. března 1997. Toto rozhodnutí bylo potvrzeno rozhodnutím Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie ze dne 3. června 1997 č. j. PPR-2541/RCP-c-225-97. Na základě žaloby podané stěžovatelem probíhá u Městského soudu v Praze proti uvedenému rozhodnutí přezkumné řízení (věc je vedena pod sp. zn. 38 Ca 261/97).
Dne 3. února 1997 pod č. j. PSP-4-21/CP-c-97 vydala sekce cizinecké policie, Správy hlavního města Prahy, Policie České republiky příkaz k umístění stěžovatele v cele zadržení a zajištění s tím, že k jeho zajištění došlo podle § 15 odst. 2 písm. c) zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, za účelem zjištění totožnosti. Dne 3. března 1997 byl vydán příkaz k jeho propuštění z cely policejního zajištění s tím, že jeho totožnost je ověřena.
Proti rozhodnutí o zajištění podal stěžovatel dne 31. března 1997 u Městského soudu v Praze žalobu. Městský soud v Praze dne 5. května 1998 usnesením sp. zn. 38 Ca 95/97 řízení zastavil. Svůj postup odůvodnil tím, že v dané věci se nejednalo o přezkum rozhodnutí v oblasti plnění úkolů státní správy dle § 2 odst. 2 zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, konkrétně pak dle zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění, nýbrž o plnění úkolů směřujících k zajištění vnitřního pořádku a bezpečnosti dle § 1 odst. 2 zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Jelikož, dle přesvědčení soudu, k zajištění stěžovatele Policií České republiky došlo při zabezpečování veřejného pořádku a bezpečnosti, a nikoli v rámci plnění úkolů státní správy ve věcech pobytu cizinců, nebyla dána pravomoc soudu dle hlavy druhé části páté občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř.").
V ústavní stížnosti stěžovatel namítá zejména rozpor napadeného rozhodnutí obecného soudu s čl. 5 odst. 4 Úmluvy, s čl. 9 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, jakož i s čl. 1 Ústavy, a dále se cítí být dotčen ve svých základních právech a svobodách i v důsledku průtahů v řízení, když obecný soud, s výjimkou výzvy k zaplacení soudního poplatku, zůstal dle jeho přesvědčení ve věci nečinný ode dne podání žaloby 31. března 1997 do 5. května 1998, kdy řízení zastavil. Stěžovatel se v této souvislosti dovolává precedenčního působení nálezu Ústavního soudu ze dne 11. prosince 1997 sp. zn. I. ÚS 313/97, publikovaného ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek č. 9, nález č. 157.
Kromě uvedeného stěžovatel spolu s ústavní stížností proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. května 1998 sp. zn. 38 Ca 95/97 podává podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 2 písm. c) a § 15 odst. 3 zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vymezeného slovy „a zajištění podle odstavce 2 nejdéle 30 dnů“, a ustanovení § 16 odst. 3 a § 17 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění, neboť jsou podle jeho názoru v rozporu s čl. 9 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Důvod tohoto rozporu spatřuje v absenci práva na soudní ochranu v případech omezení svobody dle napadených ustanovení zákona o Policii České republiky a zákona o pobytu cizinců na území České republiky.
Podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb. spolu s ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis. Předmětem ústavní stížnosti je usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. května 1998 sp. zn. 38 Ca 95/97, jež se týkalo přezkumu rozhodnutí Policie České republiky dle § 15 odst. 2 písm. c) a § 15 odst. 3 zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nikoli však výše uvedených rozhodnutí Policie České republiky dle zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění.
Z uvedeného důvodu Ústavní soud usnesením ze dne 24. listopadu 1998 č.j. III. ÚS 311/98-13 přerušil řízení dle § 78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pouze u ustanovení § 15 odst. 2 písm. c) a ustanovení § 15 odst. 3, vymezeného slovy „a zajištění podle odstavce 2 nejdéle 30 dnů“, zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, když pouze u těchto ustanovení konstatoval naplnění podmínek vyžadovaných ustanovením § 74 zákona o Ústavním soudu pro přerušení řízení o ústavní stížnosti a zahájení řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů na návrh toho, kdo podal ústavní stížnost [§ 64 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb.]. Jelikož v případě návrhu na zrušení ustanovení § 16 odst. 3 a § 17 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění, podmínky vyžadované v § 74 zákona o Ústavním soudu splněny nebyly, nezbylo, než jej považovat za návrh podaný někým zjevně neoprávněným, v důsledku čehož byl dle § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v uvedeném usnesení č. j. III. ÚS 311/98-13 odmítnut.
Podáním, doručeným Ústavnímu soudu dne 31. května 1999, navrhovatel ve věci sp. zn. Pl. ÚS 29/98 podal návrh na připuštění účasti N. T. D., navrhovatele ve věci sp. zn. II. ÚS 483/98, jako vedlejšího účastníka, když ten spolu s ústavní stížností podal návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 2 písm. b) a § 15 odst. 3 zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
II.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 7. ledna 1999 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky prof. Ing. Václav Klaus, CSc. potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., že zákon č. 283/1991 Sb. a rovněž i jeho novely č. 26/1993 Sb. a č. 326/1993 Sb. byly schváleny potřebnou většinou poslanců České národní rady, resp. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (zákon č. 283/1991 Sb. dne 21. června 1991, zákon č. 26/1993 Sb. dne 21. prosince 1992, zákon č. 326/1993 Sb. dne 8. prosince 1993), byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny. Ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je obsaženo stanovisko, že zákonodárný sbor při přijímání napadených zákonů jednal v přesvědčení o jejich souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem.
Dále se v něm uvádí, že § 15 odst. 2 písm. c) a § 15 odst. 3 zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nelze považovat za stojící v rozporu s čl. 9 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, jelikož uvedené ustanovení v kontextu celého čl. 9 má spíše trestněprávní charakter. Shodně se konstatuje neopodstatněnost návrhu ohledně rozporu napadených ustanovení zákona o Policii České republiky s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Návrh je v této souvislosti považován za účelový ve spojení s rozhodnutím Městského soudu v Praze sp. zn. 38 Ca 95/97. Ve vyjádření se dále namítá, že orgány veřejné moci mají v rámci diskrečního práva možnost posoudit proporcionalitu mezi veřejným zájmem na vyhoštění cizince (jemuž předchází zajištění) a zájmem na ochraně jeho základních práv a svobod. Vypuštěním zmíněných ustanovení ze zákona o Policii České republiky, a tím faktickou nemožností policejních složek ověřovat totožnost zajištěných osob, by dle názoru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky došlo k vážnému narušení tohoto principu přiměřenosti v neprospěch veřejného zájmu.
III.
Dle § 15 odst. 2 písm. c) zákona o Policii České republiky je policista oprávněn zajistit osobu, o níž se lze odůvodněně domnívat, že neoprávněně vstoupila nebo neoprávněně pobývá na území České republiky a řízení o vyhoštění této osoby nemohlo být zahájeno, protože nemohla být zjištěna její totožnost. Odstavec 3 § 15 tohoto zákona pak omezuje zajištění podle odstavce 2 nejdéle na dobu 30 dnů (a dále zajištění podle odstavce 1 omezuje na 24 hodin), a to od okamžiku omezení osobní svobody.
Uvedená ustanovení představují zákonný rámec pro internaci cizinců, kteří neoprávněně vstoupili nebo pobývají na území České republiky a u nichž nelze zjistit totožnost, pročež nemohlo být zahájeno řízení o jejich vyhoštění. Délka této internace je omezena lhůtou 30 dnů. Jde proto o jeden z případů zákonné úpravy zbavení svobody.
Dle čl. 36 odst. 2 Listiny, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takovéhoto rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak, přičemž však z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Mezi tato práva patří i základní právo plynoucí z čl. 8 odst. 2 Listiny, podle kterého nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon.
Dle čl. 5 odst. 4 Úmluvy každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné. Evropský soud pro lidská práva přitom uvedené ustanovení Úmluvy interpretuje v tom smyslu, že v něm obsažená záruka se aplikuje na všechna zbavení svobody, ať už spadají do jedné z kategorií uvedených v čl. 5 odst. 1 či nikoli, neboť obecným účelem je zde poskytnout jednotlivci účinnou kontrolu legálnosti jeho zbavení svobody (De Wilde, Ooms a Versyp z roku 1970, A-12, De Jong, Baljeta van den Brink z roku 1984, A-77).
Smyslem uvedených ustanovení Listiny i Úmluvy je moderní právní úprava principu habeas corpus, a to zobecněná na všechny případy zbavení lidské svobody veřejnou mocí. Nezbytnost striktního dodržování tohoto principu, a to v souvislosti s čl. 40 odst. 1 Listiny, vyjádřil Ústavní soud ve svém rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 5/94 (vyhlášeném pod č. 8/1995 Sb. a publikovaném ve Sbírce rozhodnutí, svazek č. 2, nález č. 59).
Kromě požadavku soudního rozhodování o zbavení svobody úprava, obsažená v čl. 8 Listiny, respektuje i požadavek urychleného rozhodování, zakotvený v čl. 5 odst. 4 Úmluvy, a to jak při rozhodování o vazbě [čl. 8 odst. 3 a 4 Listiny, § 69 a § 75 až 77 trestního řádu (dále jen "tr. ř.")], tak při rozhodování o převzetí nebo držení osoby v ústavní zdravotnické péči bez jejího souhlasu (čl. 8 odst. 6 Listiny, § 191a až 191g o. s. ř.).
Rozhodnutí o zajištění cizince dle § 15 odst. 2 písm. c) a § 15 odst. 3 zákona o Policii České republiky je rozhodnutím správního orgánu nařizujícím zbavení svobody. Lze v této souvislosti pouze souhlasit s názorem doktrinárním, dle něhož „není důležité, jak je akt správního orgánu označen (rozhodnutí, jmenování, udělení, opatření, dohoda, usnesení, výměr, rozkaz, zřízení, výnos, potvrzení, oběžník, upozornění, výzva, příkaz, výpověď, oznámení, souhlas, stvrzenka, výmaz, koncese, povolení, schválení a jiné). Podstatné je, zda správní úřad takovým aktem autoritativním a právní moci schopným způsobem zasáhl do právní sféry fyzické nebo právnické osoby.“ (J. Bureš, L. Drápal, M. Mazanec, Občanský soudní řád, Komentář, 2. vydání, Praha 1996, s. 661).
Je otázkou, zda je možné postup dle § 247 a následujících o. s. ř. považovat za soudní rozhodování dle čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 5 odst. 4 Úmluvy.
Ústavní soud zastává názor, že tomu tak není, a to z toho důvodu, že aplikace právní úpravy soudního přezkumu správních rozhodnutí o zajištění cizinců dle § 15 odst. 2 písm. c) a § 15 odst. 3 zákona o Policii České republiky na základě žaloby dle § 244 a následujících o. s. ř. nesplňuje požadavek urychlenosti takovéhoto rozhodování ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy. Absence tohoto požadavku je patrná ze srovnání s úpravou lhůt při rozhodování o vazbě (čl. 8 odst. 3 a 4 Listiny, § 69 a § 75 až 77 tr. ř.) a při rozhodování o převzetí nebo držení osoby v ústavní zdravotnické péči bez jejího souhlasu (čl. 8 odst. 6 Listiny, § 191a až 191g o. s. ř.).
Z hlediska těchto argumentů Ústavní soud nevidí prostor pro ústavně konformní interpretaci § 247 a následujících o. s. ř. ve smyslu soudního rozhodování o zbavení svobody dle § 15 odst. 2 písm. c) a § 15 odst. 3 zákona o Policii České republiky.
Z čl. 5 odst. 4 Úmluvy a čl. 36 odst. 2 Listiny ve spojení s čl. 8 odst. 2 Listiny plyne pro zákonodárce povinnost všechny případy zbavení svobody veřejnou mocí postavit pod efektivní kontrolu nezávislého soudního rozhodování. Uvedený soudní přezkum je proto nezbytnou součástí každé zákonné úpravy zbavení svobody, bez něhož tato úprava pro rozpor s uvedenými ustanoveními Úmluvy a Listiny samostatně nemůže obstát.
Z uvedeného důvodu Ústavní soud ustanovení § 15 odst. 2 písm. c) zákona o Policii České republiky zrušil.
V této souvislosti se pro úplnost sluší konstatovat opodstatněnost námitky účastníka řízení, Parlamentu České republiky, dle které čl. 9 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech se týká pouze zbavení svobody v trestním řízení, a tudíž jej nelze vztáhnout na posuzování ústavnosti § 15 odst. 2 písm. c) zákona o Policii České republiky. Tato skutečnost ale nic nemění na rozporu uvedeného zákonného ustanovení s příslušnými ustanoveními Úmluvy a Listiny.
Podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. se zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení, u kterých Ústavní soud dojde k závěru o jejich rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, zrušuje dnem, který Ústavní soud v nálezu určí. Ústavní soud, uvědomuje si účel a smysl institutu internace cizinců z důvodu zjištění jejich totožnosti, rozhodl o posunutí dne zrušení ustanovení § 15 odst. 2 písm. c) zákona o Policii České republiky na 31. květen 2000, aby tím poskytl zákonodárci prostor k nápravě ústavního deficitu uvedené zákonné úpravy.
Dalším z posuzovaných byl návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 3 zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vymezeného slovy „a zajištění podle odstavce 2 nejdéle 30 dnů“.
Lhůta 30 dnů, obsažená v § 15 odst. 3 zákona o Policii České republiky, se kromě zajištění dle § 15 odst. 2 písm. c) uvedeného zákona vztahuje i na další dva případy: dle písmene a) na zajištění osoby, která má být podle vykonatelného rozhodnutí vyhoštěna, a dle písmene b) na zajištění osoby, o jejímž vyhoštění bylo zahájeno řízení a je důvodné podezření, že se tato osoba nepodrobí rozhodnutí o vyhoštění nebo bude mařit výkon takovéhoto rozhodnutí.
Pokud Ústavní soud posuzoval ústavnost ustanovení právních předpisů obsahujících lhůty, činil tak pouze v návaznosti na práva, resp. povinnosti, jež byly těmito lhůtami vymezeny (Pl. ÚS 3/94 - vyhlášen pod č. 164/1994 Sb. a publikován ve Sbírce rozhodnutí, svazek č. 1, nález č. 38). Posuzování ústavnosti § 15 odst. 3 zákona o Policii České republiky pak v souvislosti se zrušením ustanovení § 15 odst. 2 písm. c) uvedeného zákona ztrácí smysl. Zkoumání ústavnosti § 15 odst. 3 zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, z hlediska jeho vztahu k § 15 odst. 2 písm. a) a b), případně k § 15 odst. 1 uvedeného zákona pak nesplňuje podmínky obsažené v § 74 zákona o Ústavním soudu, jelikož uplatněním těchto ustanovení zákona o Policii České republiky nenastala skutečnost, jež je předmětem ústavní stížnosti. Z uvedeného důvodu Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 3 zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vymezeného slovy „a zajištění podle odstavce 2 nejdéle 30 dnů“, zamítl.
Návrh na připustění účasti N. T. D., navrhovatele ve věci sp. zn. II. ÚS 483/98, jako vedlejšího účastníka, který spolu s ústavní stížností podal návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 2 písm. b) a § 15 odst. 3 zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, byl Ústavním soudem zamítnut z důvodu nesplnění podmínky identity návrhů, vyžadované v § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Jak již bylo uvedeno, pokud Ústavní soud posuzuje ústavnost ustanovení právních předpisů obsahujících lhůty, činí tak pouze v návaznosti na práva, resp. povinnosti, jež byly těmito lhůtami vymezeny (Pl. ÚS 3/94). V daném případě to znamená u ustanovení § 15 odst. 3 zákona o Policii České republiky ve věci sp. zn. Pl. ÚS 29/98 vazbu na ustanovení § 15 odst. 2 písm. c) uvedeného zákona, ve věci sp. zn. II. ÚS 483/98 pak na ustanovení jiné, a to § 15 odst. 2 písm. b) uvedeného zákona.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.