448/2021 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 2. listopadu 2021 sp. zn. Pl. ÚS 15/18 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů

448
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 15/18 dne 2. listopadu 2021 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené Mgr. Janem Válkem, advokátem, sídlem Havlíčkova 1680/13, Praha 1 – Nové Město, na zrušení části zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, v § 28 ve slovech první věty „kterého v exekučním návrhu označí oprávněný a“ a v § 38 odst. 1 první větě, která zní: „V exekučním návrhu musí být označen exekutor, který má exekuci vést, s uvedením jeho sídla.“, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení,
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Rekapitulace obsahu návrhu
1. Návrhem podle § 64 odst. 2 písm. b) [pozn.: správně podle § 64 odst. 1 písm. b)] zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, došlým Ústavnímu soudu dne 21. 2. 2018, se skupina 25 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen „skupina senátorů“ nebo „navrhovatelka“) domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) [pozn.: správně podle čl. 87 odst. 1 písm. a)] Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) zrušil část § 28 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech první věty „kterého v exekučním návrhu označí oprávněný a“ a § 38 odst. 1 první větu exekučního řádu, která zní: „V exekučním návrhu musí být označen exekutor, který má exekuci vést, s uvedením jeho sídla.“
2. Skupina senátorů svůj návrh odůvodňuje porušením principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a dále porušením čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
3. Navrhovatelka se nejprve věnuje postavení soudního exekutora a jeho rozhodování o právech a povinnostech třetích osob. Poukazuje na to, že soudní exekutor je úřední osobou vykonávající veřejnou moc jako její orgán. Podle § 2 exekučního řádu vykonává svoji činnost nezávisle. V nezávislosti soudního exekutora spatřuje základní podmínku výkonu exekuční činnosti. Vychází z toho, že podle § 28 věty druhé exekučního řádu jsou úkony soudního exekutora úkony exekučního soudu, a jeho postavení se tak blíží postavení soudce. Podobnost obou vyplývá i z dalších ustanovení [např. § 52 odst. 2, § 2 odst. 2, § 12 odst. 1, § 29 nebo § 46 odst. 1 exekučního řádu či § 127 odst. 1 písm. f) zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník. Postavení soudního exekutora navrhovatelka porovnává i s postavením notáře nebo insolvenčního správce. Na druhou stranu poukazuje na zčásti podnikatelský charakter činnosti soudního exekutora [viz usnesení Ústavního soudu ze dne 31.8. 2004 sp. zn. II. ÚS 150/04 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz)]. K prolínání obou charakterů činnosti soudního exekutora se vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 11. 2007 sp. zn. II. ÚS 1331/07 (N 207/47 SbNU 255).
4. V další části se navrhovatelka zabývá vývojem rozsahu rozhodovacích pravomocí soudního exekutora od roku 2001 do doby podání tohoto návrhu. Zdůrazňuje, že exekuční řád prošel za dobu své existence desítkami novelizací, jež vedly z důvodu snahy o odbřemenění soudů mj. k posílení rozhodovacích pravomocí soudních exekutorů. Podrobněji popisuje zásadní novely exekučního řádu [zejména novelizace provedená zákonem č. 286/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 119/2001 Sb., kterým se stanoví pravidla pro případy souběžně probíhajících výkonů rozhodnutí, zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů; novelizace provedená zákonem č. 396/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony; novelizace provedená zákonem č. 139/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon)], které postupně přesunovaly rozhodování z exekučních soudů na soudní exekutory. V této souvislosti poukazuje na to, že soudní exekutor se v zásadě stal první rozhodovací instancí a v jeho rukou se prakticky kumuluje veškerá rozhodovací pravomoc, a to jak ohledně zahajování exekučního řízení, tak ohledně jeho zastavování. V některých věcech [např. rozhodování o návrhu manžela povinného podle § 262b zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „o. s. ř.“) ve spojení s § 55 odst. 1 exekučního řádu] pak soudní exekutor rozhoduje nejen o procesněprávních záležitostech, ale i ve vztazích hmotněprávních. Soudní exekutor tak vykonává fakticky pravomoc soudu obecného v nalézacím řízení.
5. Výše nastíněný legislativní vývoj vedoucí k posílení rozhodovacích pravomocí soudního exekutora pak podle navrhovatelky klade zvýšené nároky i na nezávislost a nestrannost jeho rozhodování. Právní úprava neomezené volby soudního exekutora oprávněným a postupně vzniklý „trh exekučních služeb“ prakticky znemožňují, aby nosné principy výkonu exekuční činnosti (nezávislost, nestrannost a spravedlivost rozhodování) byly realizovány. Jakkoliv navrhovatelka připouští, že soudní exekutor není soudce, je na jeho rozhodování třeba klást stejné ústavněprávní požadavky jako na soudce (čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny). Nelze přitom přehlédnout, že soudní exekutor nejen rozhoduje, ale i nuceně vykonává, tj. na rozdíl od soudce invazivně a často nevratně zasahuje do práv a oprávněných zájmů povinných a dalších osob. Domnívá se, že stanovisko Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06 (ST 23/42 SbNU 545), v němž Ústavní soud odmítl připodobnění postavení soudního exekutora k postavení soudce, bylo legislativním vývojem po 1. 11. 2009 zcela překonáno. Ústavní soud by měl na změněné postavení soudního exekutora reagovat alespoň v tom smyslu, že ukončí rozdílné vnímání postavení soudních exekutorů a soudců ve svých nálezech, přičemž pro posuzování ústavních limitů, které mají za cíl chránit nezávislost a nestrannost, by měla být užívána tatáž kritéria. Vycházejíc z důvodové zprávy k návrhu exekučního řádu, uvádí, že záměrem zákonodárce bylo ustanovit soudní exekutory jako subjekty, které budou mj. ekonomicky nezávislé. Složkou této nezávislosti by měla být i nezávislost na vůli a pokynech účastníků řízení, a to zejména v tom směru, zda vůbec bude ten který soudní exekutor exekuci provádět. Navrhovatelka dále poukazuje na to, že na rozdíl od původního záměru zákonodárce jsou soudní exekutoři zcela závislí na volbě tzv. rámcových oprávněných (telekomunikačních operátorů, bank, pojišťoven, energetických společností apod.), které vnímají jako své klienty. Úzké vztahy vznikající mezi soudními exekutory a oprávněnými vyvolávají důvodné pochybnosti o nezávislosti a nestrannosti soudních exekutorů při výkonu exekuční činnosti a rovněž vylučují nestranné a nepodjaté rozhodování. Skutečnost, že je soudní exekutor vybírán oprávněným, otevírá široké možnosti k nekalým praktikám, klientelismu a korupci, což dokazují případy kárně stíhaných exekutorů. V této souvislosti zmiňuje např. kupčení s pohledávkami, mnohatisícové počty exekucí atd. Vytváří se přitom ekonomická závislost, která může vyústit i v jakousi podřízenost soudního exekutora vůči rámcovým (institucionálním) oprávněným.
6. Ustanovení § 2 exekučního řádu předpokládá výkon nezávislé a nestranné exekuční činnosti. U účastníků řízení ani u veřejnosti nesmí vzniknout pochybnost o nezávislosti a nestrannosti soudního exekutora. Výše zmiňovaná reálně existující ekonomická závislost soudního exekutora na oprávněném vznikající v důsledku dlouhodobých vztahů ústí podle navrhovatelky v jeho podjatost. Vyvolává-li vztah soudního exekutora a účastníka řízení pochybnost o nepodjatosti soudního exekutora, klade si pak navrhovatelka otázku, zda nehledět stejně přísně i na objektivně vzniklý vztah mezi soudním exekutorem a oprávněným podáním exekučního návrhu, který i bez shora uváděných konotací může vyvolat pochybnosti o podjatosti soudního exekutora. K objektivní existenci pouhé pochybnosti o nepodjatosti se pak vyjadřuje i judikatura obecných soudů a Ústavního soudu [např. nález ze dne 27. 11. 1996 sp. zn. I. ÚS 167/94 (N 127/6 SbNU 429) nebo nález ze dne 8. 7. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 13/06 (N 126/50 SbNU 97)]. Ekonomická závislost na oprávněném, byť i jen podvědomě motivovaná snahou vyjít oprávněnému vstříc, koliduje se zásadou rovnosti stran zakotvenou v § 18 odst. 1 o. s. ř. Na tomto místě navrhovatelka poznamenává, že povinný si soudního exekutora volit nemůže.
7. Navrhovatelka se domnívá, že soudní exekutor, veden snahou o ekonomický profit své činnosti a nabízející své služby na celorepublikovém „exekučním trhu“, může nabízet (a nabízí) rámcovým oprávněným nestandardní podmínky či ústupky (např. v podobě nepožadování záloh na náklady exekuce či odpuštění úhrady nákladů exekuce při jejím zastavení pro nemajetnost povinného). Představa o nezávislém a nestranném rozhodování nemůže být podle navrhovatelky reálná. Vyslovuje přesvědčení, že z povahy § 28 exekučního řádu je zřejmé, že soudní exekutor musí mít velice často nějaký poměr k oprávněné osobě (třebaže obvykle nemusí jít o poměr příbuzenský či přátelský). V takovém prostředí nelze zajistit nezávislé a objektivní rozhodování o právech a povinnostech jak oprávněného, tak i povinného.
8. Navrhovatelka dále podotýká, že napadená právní úprava odporuje i právu na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny, přičemž toto ústavně zaručené právo by mělo nalézt svoje uplatnění i u soudních exekutorů. Provedení tohoto práva je možné realizovat pouze tak, že jednotlivé věci jsou přidělovány k projednání na základě předem stanoveného systému či rozvrhu. V této souvislosti cituje nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 22/16 (N 111/85 SbNU 817; 268/2017 Sb.), v němž bylo reagováno na budování nevhodných vztahů mezi insolvenčními správci a soudci nebo jinými osobami. Závěry vyplývající z tohoto nálezu mají mít obecnou platnost a jsou použitelné i na rozhodování soudního exekutora. Právo na zákonného soudce představuje zcela nepominutelnou podmínku řádného výkonu té části státní moci, která byla soudům svěřena. Pro naplňování tohoto práva musí rozvrh práce obsahovat předem stanovená pravidla pro určení konkrétního soudce nebo soudců v senátu, kteří budou ve věci rozhodovat, jakož i pravidla pro jejich zastupování a přerozdělování věcí [viz nález ze dne 15. 6. 2016 sp. zn. I. ÚS 2769/15 (N 115/81 SbNU 795)]. Vycházejíc z těchto v judikatuře Ústavního soudu vyslovených principů, dospívá navrhovatelka k závěru, že stav neomezené volby soudního exekutora oprávněným bez jakýchkoliv pravidel či objektivního systému jeho přidělování neumožňuje uplatnění této zásady.
9. Závěrem navrhovatelka konstatuje, že soudní exekutor vybíraný jedním z účastníků řízení může být spravedlivý, ale již ne nezávislý a nestranný. Napadená ustanovení zakotvují přežilý systém neomezené volby soudního exekutora oprávněným založený na principu „tržní soutěže orgánů veřejné moci“. Dosavadní konstrukce exekučního řádu, kdy působnost soudního exekutora může zvolit výlučně jedna strana sporu, je dlouhodobě neudržitelná. Jestliže soudnímu exekutorovi náleží rozhodování o právech a povinnostech třetích osob v zásadních věcech (viz výše), nelze akceptovat, aby mezi oprávněným a soudním exekutorem byl tak silný vztah závislosti jako dosud. Dosavadní snahy o zavedení místní příslušnosti soudních exekutorů nebyly úspěšné, proto se navrhovatelka obrací na Ústavní soud.
10. V doplnění návrhu ze dne 22. 3. 2018 navrhovatelka stručně uvádí svoji argumentaci ohledně srovnání právního postavení soudního exekutora na straně jedné a notáře jako soudního komisaře na straně druhé. Zde uvádí, že ačkoliv jsou obě povolání podobná obsahem činnosti i způsobem právní regulace, existuje výrazná odlišnost ve způsobu určování konkrétní osoby notáře či soudního exekutora pro konkrétní řízení. Zatímco např. dědicům v pozůstalostním řízení není dána možnost jakkoliv dědické řízení ovlivnit případnou volbou rozhodujícího orgánu, tak soudního exekutora, který razantním způsobem zasahuje do mnoha ústavně zaručených práv a svobod jednoho účastníka řízení, vybírá druhý z účastníků řízení (oprávněný). Přestože je jednou ze zásad civilního procesu ochrana slabší strany, exekuční řád jde opačným směrem.
II.
Znění relevantních právních předpisů
11. Ustanovení § 28 exekučního řádu zní (pozn.: části, které navrhovatelka požaduje zrušit, jsou vyznačeny podtržením): „Exekuci vede ten exekutor, kterého v exekučním návrhu označí oprávněný a který je zapsán v rejstříku zahájených exekucí. Úkony exekutora se považují za úkony exekučního soudu.“
12. Ustanovení § 38 odst. 1 první věty exekučního řádu zní: „V exekučním návrhu musí být označen exekutor, který má exekuci vést, s uvedením jeho sídla.“
III.
Rekapitulace vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení
13. Podle § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) zaslal Ústavní soud návrh na zrušení napadených ustanovení Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) a Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“) jako účastníkům řízení a vládě a Veřejnému ochránci práv, kteří jsou oprávněni vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení. Ústavní soud se rovněž obrátil na Exekutorskou komoru České republiky (dále jen „Exekutorská komora“), aby jako amicus curiae poskytla Ústavnímu soudu podle § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyjádření k návrhu.
14. Veřejný ochránce práv do řízení nevstoupil. Poslanecká sněmovna i Senát se k návrhu vyjádřily. Jejich vyjádření jsou shrnuta níže [sub III a) a III b)]; vyjádření vlády obsahuje bod III c) a vyjádření Exekutorské komory se nachází v bodě III d).
III. a)
Vyjádření Poslanecké sněmovny
15. Poslanecká sněmovna se ve svém vyjádření ze dne 4. 4. 2018 omezila toliko na popis průběhu zákonodárného procesu, a to jednak ve vztahu k přijetí zákona č. 120/2001 Sb., jednak i k novele exekučního řádu provedené zákonem č. 396/2012 Sb.
16. Poslanecká sněmovna uvedla, že návrh zákona č. 120/2001 Sb., jakož i jeho novela provedená zákonem č. 396/2012 Sb. prošly řádným zákonodárným procesem podle příslušného jednacího řádu (podrobnosti jsou uvedeny ve vyjádření Poslanecké sněmovny a dohledatelné na webových stránkách www.psp.cz).
17. Návrh exekučního řádu předložila Poslanecké sněmovně skupina poslanců dne 20. 9. 2000. Návrh zákona byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 725/0 dne 22. 9. 2000 ve III. volebním období. Poslanecká sněmovna projednala návrh exekučního řádu v prvém čtení dne 1. 12. 2000 a přikázala jej k projednání ústavně právnímu výboru, který jej projednal dne 22. 1. 2001 a vydal usnesení, jež bylo publikováno pod číslem sněmovního tisku 725/2. Poslanecká sněmovna poté projednala návrh exekučního řádu ve druhém čtení dne 24. 1. 2001. Podané pozměňovací návrhy k návrhu zákona byly zpracovány a publikovány pod číslem sněmovního tisku 725/3. Poslanecká sněmovna projednala návrh exekučního řádu ve třetím čtení dne 26. 1. 2001 a s návrhem zákona vyslovila souhlas. V závěrečném hlasování (hlasování č. 224) podle sněmovního tisku 725, ve znění schválených pozměňovacích návrhů, z přítomných 158 poslanců vyslovilo s návrhem souhlas 130 poslanců, proti návrhu hlasovali 3 poslanci (viz stenoprotokol PČR, PS 1998-2002, 32. schůze, část 143, 26. 1. 2001). Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 5. 2. 2001. Senát s návrhem exekučního řádu vyslovil dne 28. 2. 2001 souhlas. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 8. 3. 2001 a prezident jej dne 22. 3. 2001 podepsal. Zákon byl posléze dne 3. 4. 2001 vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 48 pod č. 120/2001 Sb.
18. Návrh zákona č. 396/2012 Sb. předložila Poslanecké sněmovně vláda dne 23. 11. 2011. Vládní návrh zákona byl rozeslán poslancům dne 25. 11. 2011 jako sněmovní tisk č. 537/0 v VI. volebním období. Poslanecká sněmovna projednala vládní návrh zákona v prvém čtení dne 16. 12. 2011 a přikázala jej k projednání ústavně právnímu výboru. Uvedený výbor návrh zákona projednal dne 23. 4. 2012 a vydal usnesení, jež bylo publikováno pod číslem sněmovního tisku 537/3. Poslanecká sněmovna projednala vládní návrh zákona ve druhém čtení dne 7. 6. 2012. Souhrn podaných pozměňovacích a jiných návrhů byl zpracován a publikován pod číslem sněmovního tisku 537/4. Poslanecká sněmovna projednala vládní návrh zákona ve třetím čtení dne 13. 6. 2012. V závěrečném hlasování (hlasování č. 117) bylo přijato usnesení, jímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s vládním návrhem zákona č. 396/2012 Sb., podle sněmovního tisku 537 ve znění schválených pozměňovacích návrhů, když v závěrečném hlasování z přítomných 186 poslanců pro návrh hlasovalo 99 poslanců, proti návrhu hlasovalo 81 poslanců (viz stenoprotokol PČR, PS 2010-2013, 40. schůze, část 205, 13. 6. 2012). Znění napadených ustanovení exekučního řádu nebylo pozměňovacími návrhy přijatými Poslaneckou sněmovnou ve třetím čtení věcně dotčeno. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 25. 6. 2012. Senát návrh zákona projednal dne 18. 7. 2012 na své 24. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna poté projednala návrh zákona vrácený Senátem dne 19. 9. 2012. V závěrečném hlasování (hlasování č. 62) přijala Poslanecká sněmovna usnesení, kterým schválila návrh zákona č. 396/2012 Sb. ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu, když z přítomných 188 poslanců hlasovalo pro tento návrh 102 poslanců a proti návrhu hlasovalo 77 poslanců (viz stenoprotokol PČR, PS 2010–2013, 46. schůze, část 68, 19. 9. 2012). Zákon byl doručen dne 26. 9. 2012 prezidentu republiky, který jej dne 9. 10. 2012 podepsal. Zákon byl vyhlášen dne 26. 11. 2012 ve Sbírce zákonů v částce 145 pod č. 396/2012 Sb.
III. b)
Vyjádření Senátu
19. Senát ve svém vyjádření ze dne 27. 3. 2018 po rekapitulaci obsahu návrhu uvádí, že rozhodná podoba napadených ustanovení je výsledkem přijetí zákona č. 396/2012 Sb. Do té doby bylo hlavním pilířem způsobu přidělování exekučních věcí nařizování exekuce a pověřování soudního exekutora soudem. Nyní exekuci provádí ten soudní exekutor, kterého v exekučním návrhu označí oprávněný, a ten má povinnost požádat exekuční soud o pověření a nařízení exekuce (§ 43a odst. 1 exekučního řádu). Pověřování soudního exekutora vedením exekuce tedy aktem soudu zůstalo, ale bylo oproštěno od formy soudního rozhodnutí a doručování účastníkům řízení. V další části se Senát už věnuje pouze popisu průběhu legislativního procesu přijetí zákona č. 396/2012 Sb. Poukazuje přitom na některé názory, které v průběhu rozpravy zazněly (např. tehdejšího ministra spravedlnosti Pavla Blažka, senátorky JUDr. Jiřiny Rippelové nebo senátora Mgr. Jiří Dienstbiera). Senát uzavřel, že návrh zákona č. 396/2012 Sb. byl přijat Senátem v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Posouzení ústavnosti napadeného ustanovení ponechává na Ústavním soudu.
III. c)
Vyjádření vlády
20. Vláda ve vyjádření ze dne 2. 5. 2018 sice připouští možnost legislativního zavedení principu teritoriality v příslušnosti soudních exekutorů, avšak podle jejího názoru to neznamená apriori protiústavnost stávajícího právního stavu. Zásadně nesouhlasí s tvrzením, že by status soudního exekutora bylo možno postavit na roveň soudci. V platné právní úpravě nelze spatřovat porušení základních práv a napadená ustanovení, resp. pravidla z nich vyplývající, obstojí i v testu proporcionality.
21. K povaze exekutorské činnosti uvádí, že v případě exekučního řízení nejde o řešení sporů (jak snad mohlo z návrhu vyplývat), nýbrž jeho hlavním cílem je uspokojit věřitele, který má platný exekuční titul a domáhá se po dlužníkovi svého plnění. Cílem exekučního řízení je efektivní vymáhání exekučních titulů, a proto je ospravedlnitelné, že toto řízení má svá specifická procesní pravidla.
22. Vláda připouští, že novelizacemi exekučního řádu (zejména novelizace provedené zákonem č. 286/2009 Sb. a zákonem č. 396/2012 Sb.) došlo k posílení pravomocí soudního exekutora, které bylo odůvodněno snahou o odbřemenění soudů, avšak rozhodně nelze tvrdit, že by se stal první instancí rozhodovacího procesu. Novelizací provedenou zákonem č. 286/2009 Sb. získal soudní exekutor rozhodovací pravomoci ohledně návrhu na odklad nebo zastavení exekuce, avšak pouze v případech, které nejsou mezi účastníky řízení sporné. Nevyhoví-li soudní exekutor návrhu na odklad exekuce nebo nesouhlasí-li oprávněný s návrhem na zastavení exekuce, je věc postoupena k věcnému rozhodnutí soudu. Obdobná situace nastává i u rozhodování o návrhu manžela povinného na zastavení exekuce a o námitkách proti příkazu k úhradě nákladů exekuce.
23. Co se týče novelizace exekučního řádu provedené zákonem č. 396/2012 Sb., platí, že soud již sice nerozhoduje o nařízení exekuce, nýbrž vydává soudnímu exekutorovi pověření k provedení exekuce, avšak před jeho vydáním prověřuje, zda jsou splněny všechny zákonem stanovené předpoklady pro její nařízení (srov. § 43a odst. 3 exekučního řádu). Nejsou-li splněny, soud udělí soudnímu exekutorovi pokyn, aby exekuční návrh částečně nebo úplně odmítl nebo zamítl nebo aby exekuční řízení zastavil. Tímto pokynem je exekutor vázán (§ 43a odst. 6 exekučního řádu). Ani zde nelze tedy tvrdit, že se u soudního exekutora kumulují prvoinstanční rozhodovací pravomoci. Rovněž tvrzení, že soudní exekutor rozhoduje o tom, kdy je exekuce skončena, není zcela správné. K tomu, aby exekuce skončila vymožením pohledávky a dalších nároků podle § 46 odst. 2 exekučního řádu, není třeba žádné rozhodnutí, nýbrž po vymožení příslušných nároků exekuce skončí ze zákona. Soudní exekutor se ani nemůže odchýlit od návrhu oprávněného a sám určit, jaký nárok z exekučního titulu bude vymáhán. Vláda nesouhlasí ani s dalšími v návrhu obsaženými tvrzeními.
24. V této části vláda uzavírá, že soudní exekutor je oprávněn především k rozhodování o procesních záležitostech či tam, kde návrhům vyhovuje. Zpravidla však v těchto případech existuje možnost podání odvolání či jiného opravného prostředku (např. vylučovací žaloba). Tyto zásadní pravomoci jsou tedy svěřeny exekučním soudům, nikoliv soudním exekutorům.
25. K postavení soudního exekutora pokládá vláda za nutné vyzdvihnout, že soudní exekutor nemůže být stavěn na roveň soudci i z čistě ekonomického důvodu. Zatímco soudce je placen státem, soudní exekutor vykonává svoji činnost za odměnu, kterou si sám musí vymoci. Vláda připomíná hybridní postavení soudního exekutora (podnikatel v. orgán veřejné moci). Co se týče volby soudního exekutora, poukazuje na možnost povinného vznést námitku podjatosti, o níž rozhoduje exekuční soud.
26. Vláda se dále odvolává na výsledky analýzy „Vliv teritoriality soudních exekutorů na vymahatelnost pohledávek, na délku vymáhání a na další parametry exekučního řízení, návrhy alternativních legislativních řešení“ z roku 2015 (k dispozici ke stažení na https://teritorialita.webnode.cz/). Z této analýzy lze vyvodit existenci absolutní disproporce u některých exekutorských úřadů v objemu stávající agendy a objemu agendy v případě zavedení teritoriality. Důvodem je rozdílná bonita teritorií a také fakt, že mezi vymahatelností exekucí započatých v různých letech mohou být v rámci jednoho regionu nemalé rozdíly, což může způsobit významnou potenciální nestabilitu cash flow exekutorského úřadu. Podle vlády nejsou na zavedení principu teritoriality exekutorské úřady připraveny a k jeho zavedení by mělo docházet po zralé úvaze a úplném legislativním procesu.
27. V další části se vláda věnuje vymezení postavení soudního exekutora v judikatuře. Podle vlády i z rozhodovací soudní praxe vyplývá, že nelze ztotožňovat činnost soudního exekutora a soudce. V této souvislosti připomíná zejména stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06, nález ze dne 27. 8. 2013 sp. zn. II. ÚS 4104/12 (N 156/70 SbNU 443), usnesení ze dne 11. 5. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 10/10 (U 6/57 SbNU 617) nebo usnesení ze dne 26. 4. 2006 sp. zn. IV. ÚS 180/06. Ze všech těchto rozhodnutí jasně vyplývá, že Ústavní soud neakceptuje rovné postavení soudce a soudního exekutora.
28. Ohledně navrhovatelkou tvrzeného porušení práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny vláda uvádí, že toto ústavně zaručené právo (už jen jazykovým výkladem) se týká pouze soudců, nikoliv soudních exekutorů. Opět s poukazem na usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/10 zdůrazňuje, že soudní exekutor není soudem. To se podává nejen z důvodové zprávy k exekučnímu řádu, ale i z § 159a odst. 4 o. s. ř. nebo § 2 exekučního řádu, z nichž vyplývá vázanost soudního exekutora rozhodnutím soudů. Jakkoliv se soudní exekutoři při nuceném výkonu exekučních titulů podílejí na uplatňování veřejné moci, a požívají tak veřejnoprávní postavení, nelze přehlédnout ani soukromoprávní podstatu jejich činnosti. Podle vlády je třeba brát v potaz, že přenesení části pravomocí soudu na soudního exekutora nezakládá shodnost jejich postavení. Zatímco soudce rozhoduje o právu, soudní exekutor je pouhým vykonavatelem již rozhodnutého případu.
29. Vláda dále v obecné rovině připouští, že čl. 36 odst. 1 Listiny zakotvující právo na soudní ochranu je použitelný i vůči soudním exekutorům, neboť ti spadají pod tzv. jiný orgán ve smyslu uvedeného článku. Ustanovení § 2 exekučního řádu sice stanoví, že soudní exekutor vykonává exekuční činnost nezávisle, avšak to neznamená, že požívá stejné míry nezávislosti a nestrannosti, jako je tomu u soudních orgánů [k tomu např. srov. nález Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 17/10 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.) ve vztahu k nezávislosti státního zastupitelství nebo nález ze dne 2. 2. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 14/15 (N 22/80 SbNU 257; 87/2016 Sb.) ve vztahu k nezávislosti člena kolegia Nejvyššího kontrolního úřadu]. I přesto, že jsou záruky nezávislosti soudních exekutorů ve srovnání se soudci nižší, relevantní právní úprava zajišťuje jejich dostatečnou nezávislost v podobě např. neslučitelnosti jejich činnosti s jinou výdělečnou činností s výjimkou zákonem stanovených licencí, nemožnosti volnosti při výběru exekuce (srov. § 30 exekučního řádu), požadavku vysoké kvalifikace a důvěryhodnosti při jmenování soudních exekutorů, práva povinného vznést námitku podjatosti aj. Vláda v této části uzavírá, že současná právní úprava nemůže důvodně vzbuzovat pochybnosti o nezávislosti a nestrannosti soudních exekutorů.
30. Závěrem vláda uvádí, že úprava obsažená v napadených ustanoveních sleduje legitimní cíl, jímž je ochrana majetkových práv věřitelů a práva soudních exekutorů podnikat. V testu proporcionality obstojí podle vlády v kolizi stojící majetková práva dlužníků s právem věřitelů svobodně nakládat se svojí pohledávkou, jakož i s právem soudních exekutorů svobodně rozhodovat o své podnikatelské činnosti. Podle vlády lze připustit různé způsoby úpravy příslušnosti soudních exekutorů. Stávající právní úprava je jednou z možností, která ovšem nezakládá i z důvodu absence rdousícího efektu potřebu jejího zrušení Ústavním soudem.
III. d)
Vyjádření Exekutorské komory
31. Exekutorská komora, která byla vyzvána ke stanovisku jako tzv. amicus curiae, se vyjadřuje k jednotlivým bodům návrhu. Nejprve si klade otázku, zda je soudní exekutor soudcem ve smyslu materiálním. Podle doktrinárního vymezení nemusí být soudem nebo soudcem pouze orgán takto označený, nýbrž může jít i o osobu odlišnou. Podstatné je, že musí jít o orgán nezávislý a jeho členové musí disponovat nezávislostí a nestranností při svém rozhodování. Obdobně se k této otázce staví i Evropský soud pro lidská práva (dále též jen „ESLP“) např. v rozsudku velkého senátu ze dne 10. 5. 2001 Kypr v. Turecko, nebo ze dne 1. 7. 1997 ve věci Rolf Gustafson v. Švédsko aj. Je přitom třeba vždy zvažovat objektivní kritéria (způsob vzniku funkce, trvání funkce, existence záruk proti tlaku zvenčí, viz např. rozsudek pléna ESLP ze dne 22. 6. 1989 ve věci Langborger v. Švédsko). Exekutorská komora dospívá k závěru, že po materiální stránce je soudní exekutory možné považovat za soud.
32. Exekutorská komora zdůrazňuje, že stát přenesl na soudní exekutory část moci soudní. Nelze pochybovat o tom, že soudní exekutor je při výkonu exekuční činnosti nositelem delegované státní moci (nucený výkon exekučních titulů) a vykonává pravomoc svěřenou mu předpisy veřejného práva. S tímto je spojena pravomoc, resp. povinnost, nezávisle rozhodovat v právních věcech. Soudní exekutor má oprávnění samostatně rozhodovat o právech a povinnostech, což vyplývá z § 28 exekučního řádu. Při rozhodování o právech a povinnostech postupuje soudní exekutor obdobně podle občanského soudního řádu a činí úkony, které přísluší soudu prvního stupně (§ 55b exekučního řádu). Je přitom oprávněn vykonat všechny úkony, které občanský soudní řád a další právní předpisy jinak svěřují soudu. V této části Exekutorská komora shrnuje, že soudnímu exekutorovi je svěřena významná rozhodovací pravomoc v civilním soudním řízení, přičemž její významnost odpovídá rozhodovací pravomoci soudců a stát je vázán ústavním imperativem vytvářet institucionální předpoklady pro reálnou nezávislost soudních exekutorů.
33. V další části se Exekutorská komora věnuje otázce, zda je soudní exekutor orgánem (osobou), který disponuje nezávislostí a nestranností při svém rozhodování. Základní zákonná úprava nezávislosti, nestrannosti a spravedlnosti při rozhodování je formálně vyjádřena v § 2 a 116 exekučního řádu. Dále vyjmenovává jednotlivé komponenty exekutorské nezávislosti a porovnává je se soudcovskou nezávislostí. Jsou jimi nepodjatost (§ 29 exekučního řádu), způsob uvedení do funkce (ministrem spravedlnosti), relativní neodvolatelnost (§ 15 exekučního řádu), podmínky uplatňování kárné odpovědnosti, neomezené trvání funkčního období, slib, inkompatibilita, nemožnost přeložení bez souhlasu, důvody pro pozastavení funkce, vázanost zákony a u soudních exekutorů i jinými právními předpisy a rozhodnutími soudu vydanými v řízení, postavení soudního exekutora jako úřední osoby, odborné předpoklady pro výkon funkce (§ 9 exekučního řádu). Zatímco u výše uvedených komponent dosahuje soudcovská a exekutorská nezávislost víceméně shody, rozdíl nastává u komponenty hmotného zabezpečení, což však souvisí s podstatou konstituování povolání soudního exekutora. Ačkoliv stát na rozdíl od soudce přímo nezabezpečuje nezávislost soudního exekutora, činí tak nepřímo tím, že reguluje jeho právo na úplatu. Na základě tohoto rozboru dospívá Exekutorská komora k závěru, že soudní exekutor požívá stejné nezávislosti jako soudce, resp. soud.
34. Exekutorská komora dále poukazuje na zásadní aspekt, který je způsobilý promítnout se do postupu a rozhodování soudního exekutora, a tím je možnost vymáhajícího věřitele zvolit si soudního exekutora. Zde si klade otázku, zda je slučitelné s právem na spravedlivý proces a s právem na zákonného soudce, aby jedna procesní strana prakticky neomezeně volila osobu, která bude povolána k rozhodování její věci. Příslušností danou na výběr (např. podle § 87 o. s. ř.) zákonodárce zdůrazňuje legitimní potřeby – účelnost, hospodárnost, rychlost řízení. Neomezená volba soudního exekutora však tyto legitimní potřeby nenaplňuje (např. záměrnou volbou soudního exekutora vzdáleného bydlišti povinného). Exekutorská komora dochází k závěru, že neomezená volba soudního exekutora není v rozporu s právem povinného na spravedlivý proces, respektive s právem na přístup k nezávislému a nestrannému orgánu, nicméně připouští, že otázka případné ekonomické závislosti soudního exekutora na oprávněném není bezvýznamná, neboť absolutní většina exekučních řízení je zahajována nikoli jednotlivci, ale institucemi i s desítkami tisíc pohledávek. Volba soudního exekutora vymáhajícím věřitelem je každopádně vnímána problematicky. Jakkoliv i v exekučním řízení platí zásada rovnosti účastníků řízení (čl. 37 odst. 3 Listiny), Exekutorské komoře se jeví, že tento princip je neomezenou volbou soudního exekutora narušen.
35. Exekutorská komora tedy podporuje změnu pravidel o neomezené volbě soudního exekutora ze strany věřitele. Má-li se tak stát cestou vyhovění návrhu na zrušení části některých ustanovení exekučního řádu, nemůže nic namítat. Současně však upozorňuje, že zrušení navrhovaných ustanovení, resp. jejich částí, není samo o sobě způsobilé přivodit systematickou změnu, neboť exekuční řád je protkán projevy neomezené volby soudního exekutora (např. § 44b nebo § 29 odst. 11 exekučního řádu). Případný vyhovující nález by měl proto odložit zrušení předmětných ustanovení na takovou dobu, aby zákonodárce mohl nalézt dostatečně vhodné řešení, které si vyžádá významný zásah do exekučního řádu a jeho systematiky. Rovněž by bylo namístě věnovat se tomu, jaký vliv bude mít případné vyhovění návrhu na již běžící exekuční řízení.
III. e)
Vyjádření dalších osob
36. Ústavní soud dále obdržel vyjádření spolku Česká asociace věřitelů a obecně prospěšné společnosti Transparency International – Česká republika, o. p. s., které svá sdělení zaslaly Ústavnímu soudu z vlastní iniciativy s tím, že chtějí vystupovat rovněž v pozici amici curiae. Ústavní soud vzal tato nevyžádaná vyjádření na vědomí.
37. Česká asociace věřitelů, z. s., (dále jen „ČAV“) pléduje za zachování dosavadního právního stavu. Uvádí, že právo na zákonného soudního exekutora není ústavně zaručeno. Případná podjatost soudního exekutora vybraného oprávněným je vyloučena, neboť od počátku jde o zákonodárcem předvídaný způsob určení místní příslušnosti. Navrhovatelkou tvrzený rozpor částí napadených ustanovení je pouze domnělý. Návrh skupiny senátorů přitom zastírá pravý účel, jímž je podle ČAV zrušení soutěže mezi soudními exekutory, jakožto jednoho ze základních principů, které k přijetí exekučního řádu vedly. Naopak snahou je dosažení pravidelného pověřování exekucemi bez ohledu na kvalitu odváděné služby. Návrh vznáší vůči soudním exekutorům velmi závažná obvinění, avšak až na případ jednoho již bývalého soudního exekutora, vůči němuž je vedeno insolvenční řízení, se jedná o tvrzení povrchní, zavádějící a zcela nepodložená. V právním státě je třeba vycházet z presumpce správnosti postupu soudního exekutora, neboť při vedení exekuce je vázán Ústavou, zákony a jinými právními předpisy, rozhodnutími a pokyny soudů, jeho úkony jsou zaznamenávány v exekučním spise a jeho činnost podléhá poměrně širokému státnímu dohledu. V neposlední řadě jsou soudní exekutoři od nezákonností odrazováni i výší sankcí, které jim lze za kárné provinění uložit (ty jsou na úrovni pětinásobku nejvyšších pokut u advokátů a notářů a na úrovni dvacetinásobku pokuty, kterou lze uložit insolvenčnímu správci). Nelze také pominout široký zájem médií o činnost soudních exekutorů. Všechny výše uvedené kautely jsou podle ČAV zárukou, že soudní exekutoři budou svoji činnost vykonávat řádně.
38. Podle ČAV návrh skupiny senátorů z větší části pouze shrnuje postupný přenos rozhodovací pravomoci ze soudu na soudního exekutora a s tím spojené rozhodovací agendy. Zrušením napadených částí § 28 a § 38 odst. 1 exekučního řádu by došlo k zablokování běžících 4,8 milionů exekucí, neboť by v nich chyběl pověřený soudní exekutor, který by je administroval.
39. ČAV vyslovuje přesvědčení, že zákonodárce od počátku počítal s právem oprávněného zvolit si svého exekutora jako se základním nástrojem k odlišení exekutora „podnikatele“ od soudce „státního zaměstnance“, a to proto, aby ho motivoval na výsledku řízení. Ve své podstatě tak jde o zákonem předvídaný výběr orgánu, který vykoná úkony postavené na roveň soudu prvního stupně, a o podjatosti tedy ex lege nelze hovořit. K odstranění podjatosti ad hoc zákon nástroje má a nad výkonem exekuční činnosti takto zvoleného exekutora lze po celou dobu řízení i po něm uplatnit prostředky výkonu státního dohledu. Návrh zjevně obchází ústavně garantovaný způsob přijímání zákonů, kdy se v textaci téměř shodné s dříve neúspěšnými návrhy na změnu exekučního řádu v Parlamentu České republiky snaží nyní totéž prosadit u Ústavního soudu. Dopady případného zrušení dotčených předpisů by měly pro účastníky i soudní exekutory nedozírné následky s dopady závažnějšími než jen prosté omezení práva oprávněného ve výběru soudního exekutora.
40. Transparency International – Česká republika, o. p. s., (dále jen „TI“) ve vyjádření uvádí, že stávající systém výkonu exekučních titulů je nefunkční jak v oblasti sociální, tak především nahrává klientelistickým vazbám a korupci. Ve stavu, kdy soudní exekutor jednak vykonává státní moc a jednak je podnikatelem, který je nucen se ucházet o zakázky (včetně veřejných), nelze hovořit o jeho nezávislosti a nestrannosti ve vztahu k šetření práv povinných. Vzhledem k tomu, že exekucemi je zásadně dotčen zvýšený počet obyvatel, rozhodla se TI bojovat za prosazení tzv. teritoriality exekutorů.
III. f)
Replika navrhovatelky
41. Navrhovatelka v replice k zaslaným vyjádřením rekapituluje jejich obsah a vyjadřuje se souhlasně či nesouhlasně k jednotlivým bodům. Navrhovatelka nesouhlasí s tvrzením Exekutorské komory o problematičnosti intertemporálnosti případného derogačního nálezu. Domnívá se, že řízení započatá do dne zrušujícího nálezu se budou řídit dosavadními předpisy a zrušovací nález by neměl dopad na vykonatelnost starších exekučních titulů, nemohla by být zpochybněna podjatost soudního exekutora ani by probíhající exekuční řízení nebyla zastavována pro nepřípustnost.
42. K vyjádření vlády uvádí, že argumentace je v mnohém nepřesná, zavádějící, občas bagatelizující a některé argumenty svědčí spíše pro návrh než proti němu. Navrhovatelka setrvává na svém stanovisku, že na rozhodnutí soudního exekutora je třeba pohlížet jako na prvoinstanční autoritativní rozhodnutí orgánu veřejné moci, které v demokratickém právním státě vyžaduje nezávislost a nestrannost osoby rozhodující v prvním stupni, a nepostačí nezávislost a nestrannost soudu, který jako odvolací instance může, ale nemusí o návrhu rozhodovat. Vláda rovněž upozaďuje roli soudního exekutora, když mu přisuzuje úlohu pouhého úředníka, který zkoumá formální náležitosti vyhovění nároku a poté předkládá věc k rozhodnutí soudu. Navrhovatelka se naopak domnívá, že soudní exekutor sám rozhoduje o návrzích oprávněného nebo povinného v působnosti soudu a nikdy nerozhoduje v subordinačním postavení vůči soudci, nýbrž souběžně. Ve prospěch názoru navrhovatelky svědčí i fakt, že rozhodnutí soudního exekutora se v mnoha případech přímo dotýkají práv třetích osob. Opakovaně poukazuje na autonomní režim rozhodování soudního exekutora, a to někdy v jediné instanci, bez možnosti podání opravného prostředku (např. odmítnutí či zamítnutí exekučního návrhu podle § 39 odst. 2 a 3 exekučního řádu; rozhodování o vyloučení účinků generálního inhibitoria podle § 44 odst. 4 a § 44a odst. 2 exekučního řádu, a to i bez souhlasu oprávněného; vydání či zrušení exekučního příkazu podle § 47 odst. 1 exekučního řádu; zastavení exekuce podle § 55 odst. 1 exekučního řádu na návrh manžela povinného podle § 262b o. s. ř.; vyhovění návrhu na odklad exekuce podle § 54 exekučního řádu; vyškrtnutí věci ze soupisu podle § 68 exekučního řádu; uložení, popř. prominutí pořádkové pokuty podle § 34 exekučního řádu a § 53 o. s. ř.; oznámení o skončení exekuce podle § 46 odst. 8 exekučního řádu).
43. Dále poukazuje na skutečnost, že pověření soudního exekutora provedením exekuce podle § 43a exekučního řádu je pouze druhem pokynu, nikoliv rozhodnutím. Podle navrhovatelky vláda nesprávně z institutu pověření soudního exekutora vyvozuje jeho subordinační postavení vůči soudu. Nesprávný je závěr, že soudní exekutor nerozhoduje o provedení exekuce.
44. Navrhovatelka zdůrazňuje, že podstatou výkonu činnosti soudního exekutora je její úplatnost a právo na spravedlivou odměnu za svoji práci je dovozeno judikaturou. Soudní exekutor není zcela existenčně závislý na povinném a má více možností, jak uhradit své náklady (např. § 89 exekučního řádu a postup v případě zastavení exekuce). Rovněž poukazuje na odbornou literaturu, v níž se v kontextu s nálezem Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.) dovozuje, že možné restrikce vůči ekonomické nezávislosti by mohly být přezkoumatelné Ústavním soudem, neboť jsou způsobilé ohrozit právo účastníků řízení domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu nebo jiného orgánu.
45. Navrhovatelka se rovněž vymezuje vůči námitkám vlády ohledně bonity území a personální a technické připravenosti exekutorských úřadů. Tvrzení vlády, že teritoriální omezení by vedlo ke krizím exekutorských úřadů v méně bonitních územích, nemá oporu v realitě a jde pouze o nepodloženou domněnku. I kdyby měla bonita území vliv na ekonomickou výkonnost, lze podle navrhovatelky přepokládat přizpůsobení nákladové stránky exekutorského úřadu. Taktéž nesouhlasí s námitkou ohledně nepřipravenosti exekučních úřadů na případný nápor agendy v případě zavedení teritoriality. Navrhovatelka konečně poukazuje i na názorovou nekonzistentnost vlády v oblasti teritoriality soudních exekutorů (viz bod 4.1.1.1 Akčního plánu Strategie boje proti sociálnímu vyloučení na období 2016 až 2020, v němž je záměr založit teritorialitu soudních exekutorů zařazen).
46. Navrhovatelka se poté věnuje vyjádření ČAV. Vzhledem k tomu, že toto vyjádření je postaveno na obdobných argumentech jako vyjádření vlády, odkazuje proto na své připomínky výše uvedené. Stručně se vyjadřuje k odkazu ČAV na usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2015 sp. zn. II. ÚS 3577/14, jehož nosnou myšlenkou je, že neexistuje ústavně zaručené právo na zákonného soudního exekutora obdobné právu na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny. Tento odkaz není podle navrhovatelky relevantní, neboť jde o usnesení a neproběhl v něm test proporcionality. Navrhovatelka dále připodobňuje postavení soudního exekutora postavení rozhodce. V souvislosti s problémy tvrzenými ČAV ohledně účinků zrušujícího rozhodnutí poukazuje na znění § 71 zákona o Ústavním soudu.
IV.
Upuštění od ústního jednání
47. Ústavní soud seznal, že ústní jednání by nemohlo přinést významný posun pro objasnění věci, než jaké plyne z písemných úkonů účastníků a vedlejší účastnice řízení. S ohledem na § 44 zákona o Ústavním soudu není třeba se dotazovat účastníků a vedlejší účastnice řízení na jejich postoj k této otázce, proto bylo možno ve věci rozhodnout bez konání ústního jednání.
V.
Posouzení aktivní legitimace k podání návrhu
48. Podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu může návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podat skupina nejméně 17 senátorů. Tento návrh podala skupina 25 senátorů, k nimž se posléze přidala senátorka JUDr. Adéla Šípová. V souladu s § 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k návrhu senátorky a senátoři připojili i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy skupina senátorů splňuje.
49. Návrh obsahuje veškeré další zákonem požadované náležitosti a je přípustný ve smyslu § 66 zákona o Ústavním soudu. Současně neexistuje žádný z důvodů pro zastavení řízení podle § 67 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.
VI.
Ústavní konformita legislativního procesu přijetí napadených ustanovení
50. Ústavní soud v intencích § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., přezkoumal, zda napadené zákony, obsahující napadená ustanovení, byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Dospěl k závěru, že v tomto směru nelze zákonodárci nic vytýkat. Účastníci řízení ostatně žádné deficity legislativního procesu neuvádějí. Ústavní soud pro stručnost odkazuje na shrnutí průběhu legislativního procesu ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu, přičemž postačí ověření průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje na https://www.psp.cz.
VII.
Vlastní posouzení návrhu
51. Navrhovatelka se svým návrhem domáhá zrušení napadených ustanovení z důvodu jejich rozporu s principem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), právem na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny) a právem na zákonného soudce (čl. 38 odst. 1 Listiny). Hlavním argumentem navrhovatelky je, že neomezená volba soudního exekutora oprávněným, kterou napadená ustanovení umožňují (vyloučení teritoriality), prakticky znemožňuje, aby nosné principy výkonu exekuční činnosti – tedy nezávislost, nestrannost a spravedlivost rozhodování – byly realizovány. Proto se také podstatná část návrhu a následné polemiky oponentů věnují postavení soudního exekutora a srovnávání jeho činnosti s činností soudce, popř. s činností dalších osob (např. notáře, rozhodce). I z pohledu Ústavního soudu je výchozím bodem pro posouzení věci vymezení postavení soudního exekutora.
52. Ústavní soud nejprve vyjmenuje základní zásady, na nichž je postaveno exekuční řízení. Patří mezi ně zejména zásada dispoziční, týkající se zahájení řízení, zásada oficiality, ovlivňující postup v řízení, také zásada přiměřenosti, klíčová pro rozsah vymáhaného plnění, zásada obrany a ochrany povinného, stejně jako zásady plynoucí ze zvláštní povahy daného řízení, konkrétně přednosti, pořadí a přiměřeného uspokojení (proporcionality).
53. Je všeobecně známé, že postavení soudního exekutora je charakteristické svou smíšenou povahou. Soudní exekutor vystupuje na jedné straně v postavení veřejného činitele (exekučního soudu), vydává usnesení závazná pro jejich adresáty, rozhoduje o odvolání a činí úkony, které v jiných případech náležejí soudcům. Na druhé straně má ale zároveň postavení s prvky podnikatelské činnosti, jehož cílem je generovat prostředky nutné k pokrytí nákladů spojených s exekucí a zisk (k tomu srov. stanovisko Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06). Jde tedy o svého druhu podnikatele, kterého právo v určitých věcech omezuje, stejně jako soudce. Například kárný senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí ze dne 12. 12. 2016 sp. zn. 14 Kse 2/2016 (bod 17) s odvoláním na rozhodovací činnost civilních soudů vysvětlil postavení soudního exekutora následovně: „Postavení soudního exekutora nelze beze zbytku přirovnat k postavení soudce nebo soudu. Soudní exekutor vystupuje při své činnosti v postavení podnikatele. Na rozdíl od soudu provádí exekuční činnost za účelem dosažení zisku a ve vztahu k oprávněnému na vlastní riziko. V průběhu exekuce se nicméně charakter postavení soudního exekutora mění. Po zahájení samotné exekuční činnosti totiž exekutor vystupuje jako orgán veřejné moci, tj. ve vrchnostenském postavení vůči ostatním účastníkům řízení, neboť je na něj v určitém rozsahu přenesen výkon státní moci. Vždy proto musí dodržovat zásadu rovnosti účastníků, nestrannost a vázanost právními předpisy.“
54. V dalším kroku je tedy třeba posoudit, zda se na soudní exekutory vztahuje čl. 36 odst. 1 Listiny, podle něhož se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a „ve stanovených případech u jiného orgánu“. Je zřejmé, že soudního exekutora nelze podřadit pod pojem soud, což se podává i z výše zmiňované smíšené povahy jeho činnosti. „Jiným orgánem“ se ve smyslu tohoto ustanovení rozumí jakékoliv další orgány veřejné moci, jimž je zákonem svěřena pravomoc rozhodovat o právech a oprávněných zájmech jednotlivců. Spadají sem tedy jak všechny orgány veřejné správy, orgány Policie České republiky, státní zastupitelství, případně též orgány státu, které nerozhodují v pravém slova smyslu, ale jsou přesto povolány k ochraně práv jednotlivců (např. Veřejný ochránce práv), jakož i osoby soukromého práva, na něž stát přenesl část své rozhodovací pravomoci a které jsou nadány ve vymezeném rozsahu rozhodovat o právech a povinnostech. Mezi tyto orgány spadají i soudní exekutoři, ale např. také notáři v postavení soudních komisařů (srov. Pospíšil, I. komentář k čl. 36 Listiny in WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod – Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 741). V této části tedy Ústavní soud uzavírá, že soudní exekutoři spadají do rozsahu působnosti čl. 36 odst. 1 Listiny, takže se na ně vztahuje povinnost dodržovat zákonem stanovený postup.
55. Namítala-li však navrhovatelka, že napadená právní úprava odporuje právu na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny, Ústavní soud tento její názor nesdílí. Ústavně zaručené právo na zákonného soudce zakotvené v čl. 38 odst. 1 Listiny, jak se podává již z jeho jazykového vyjádření, se týká pouze soudců, nikoliv soudních exekutorů. Třebaže se pro rozhodování soudních exekutorů uplatňují zásady práva na soudní ochranu vyplývající z čl. 36 Listiny, z práva na zákonného soudce zakotveného v čl. 38 odst. 1 Listiny jsou soudní exekutoři vyjmuti. Ostatně Ústavní soud již ve výše uváděném usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/10 jednoznačně konstatoval, že soudní exekutor není soudem. Byť byl tento názor vysloven v souvislosti s možností soudního exekutora podat návrh na zrušení zákona k Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, má obecnou platnost. Tato myšlenka byla obdobně vyslovena i v usnesení sp. zn. II. ÚS 3577/14. Tato skutečnost se přitom podává nejen z důvodové zprávy k exekučnímu řádu, ale i z § 159a odst. 4 o. s. ř. nebo § 2 exekučního řádu. Z tohoto důvodu nelze o porušení práva na zákonného soudce při posuzování napadených ustanovení vůbec uvažovat.
56. Ústavní soud se proto dále zabýval pouze tím, zda je platná právní úprava, která umožňuje zcela neomezený výběr soudního exekutora, schopna zasáhnout nebo omezit nezávislost a nestrannost soudních exekutorů, a tím porušit čl. 36 odst. 1 Listiny. Z hlediska vymezení postavení soudního exekutora je totiž podstatné, že musí jít o orgán nezávislý a jeho členové musí disponovat (institucionální) nezávislostí a nestranností při svém rozhodování. Obdobné požadavky klade na takové orgány i Evropský soud pro lidská práva (srov. např. rozsudek velkého senátu ze dne 10. 5. 2001 Kypr v. Turecko; nebo ze dne 1. 7. 1997 ve věci Rolf Gustafson v. Švédsko aj.). Je přitom třeba vždy zvažovat objektivní kritéria [způsob vzniku funkce, trvání funkce, existence záruk proti tlaku zvenčí (např. rozsudek pléna ESLP ze dne 22. 6. 1989 ve věci Langborger v. Švédsko)].
57. Ústavní soud vyslovuje přesvědčení, že exekuční řád, jak byl koncipován, a bez ohledu na to, jak jeho novelizace na jedné straně rozšiřovaly rozhodovací pravomoci soudních exekutorů, na straně druhé zužovaly možnosti soudů zasahovat do jejich činnosti, poskytuje dostatečné záruky pro nezávislý výkon exekuční činnosti. Byť jsou tyto institucionální záruky ve srovnání se soudci nižší, jsou z pohledu Ústavního soudu stále na dostatečné úrovni. Ústavní soud v této souvislosti připomíná základní institucionální záruky zakotvené v exekučním řádu. Základní záruku představuje § 2 exekučního řádu, v němž je zakotveno, že soudní exekutor vykonává exekuční činnost nezávisle. Soudní exekutor je vázán pouze právním řádem a rozhodnutími soudů, které patří do soustavy exekučních orgánů (§ 2 odst. 1 věta druhá exekučního řádu). Soudní exekutor je povinen vykonávat svědomitě své povolání a při jeho výkonu a v občanském životě se zdržet všeho, co by mohlo narušit důstojnost exekutorského povolání nebo ohrozit důvěru v nezávislý, nestranný a spravedlivý výkon exekuční činnosti (§ 2 odst. 2 exekučního řádu). Funkčně podléhá nejen státnímu dohledu vykonávanému Ministerstvem spravedlnosti (§ 7 exekučního řádu) či předsedou okresního soudu, do jehož obvodu je jmenován (§ 7 odst. 6 exekučního řádu), ale i stavovskému dohledu Exekutorské komory (§ 7 odst. 5 exekučního řádu). Záruky nezávislosti soudního exekutora jsou dány rovněž způsobem jeho jmenování (§ 8 ve spojení s § 10 exekučního řádu) a možnostmi jeho odvolání, a to jen ze zákonných důvodů (§ 15 odst. 2 exekučního řádu). Dalším prvkem zajišťujícím nezávislost soudního exekutora je neslučitelnost exekuční činnosti s jinou výdělečnou činností s výjimkou zákonem stanovených licencí (§ 3 odst. 2 exekučního řádu). Rovněž požadavek vysoké kvalifikace a důvěryhodnosti při jmenování soudních exekutorů (§ 9 odst. 1 exekučního řádu) představuje nepřímou záruku jejich nezávislosti. Z uvedeného je zřejmé, že institucionálně nemůže být nezávislost soudního exekutora jakkoliv zpochybněna.
58. Navrhovatelka se i přes výše uvedené nicméně domnívá, že zmiňované institucionální záruky nezávislosti a nestrannosti při působení a rozhodování soudních exekutorů obsažené v exekučním řádu jsou nedostačující, což je z jejího pohledu hlavním důvodem pro zavedení teritoriality, která by tyto záruky dále posílila. Pod pojmem „teritorialita“ je třeba chápat situace, ve kterých místně příslušný soudní exekutor dostává přiděleny případy od místně příslušného soudu, a to takzvaně „rovnoměrně“, tedy např. podle pořadí, v jakém se jednotlivé případy dostaly do fáze, v níž mohou být předány soudnímu exekutorovi k vymožení pohledávky oprávněného (rovný nápad). Pokud se tedy hovoří o teritorialitě, pak ve smyslu teritoriality s takzvaným rovným nápadem činnosti. To tedy znamená, že věřitel (oprávněný) nemá vůbec možnost zvolit si k vymáhání pohledávky exekutorský úřad podle svého přání.
59. V zavedení úplné místní příslušnosti spatřují její zastánci z řad odborné veřejnosti, soudců (viz např. Rozhovor s JUDr. Jaroslavem Mádrem, soudcem Krajského sodu v Brně - pobočky Jihlava. Komorní listy, č. III/2020, s. 8) i soudních exekutorů (např. závěry sněmu Exekutorské komory v roce 2014, viz MLYNARČÍK, J. Exekuční novela nastavuje zrcadlo neutěšenému stavu českého zákonodárství. Komorní listy, č. III/2021, s. 12; TVRDKOVÁ, J. Můj první rok v čele Exekutorské komory. Soudce, 2010, č. 4, s. 23; POLANSKÝ, P. Územní působnost soudního exekutora. Komorní listy, 2010, č. 2, s. 3.; srov. i usnesení ústavně-právního výboru Senátu z 2. 6. 2021 č. 58), souhrnně vyjádřeno, tyto zásadní výhody:
a. Dojde k posílení nezávislosti soudního exekutora tím, že si ho věřitel nebude moci vybrat podle svého uvážení, ale bude mu přidělen soudem či určen na základě jiného pravidla, čímž dojde k přerušení úzkých vazeb mezi oběma subjekty a podpoření rovnosti účastníků řízení.
b. S výše uvedeným souvisí myšlenka rovnoměrného rozložení nápadu exekucí mezi jednotlivé soudní exekutory, přičemž soudní exekutoři se vyhnou konkurenčnímu boji a svou pozornost budou moci věnovat řádnému a efektivnímu výkonu exekuční činnosti.
c. Významným argumentem pro omezení místní příslušnosti soudních exekutorů je zajištění hospodárnosti exekučního řízení, když nynější stav je ekonomicky neúčelný, a to jak pro soudního exekutora, jehož zaměstnanci při činnostech „v terénu“ neefektivně tráví čas cestami do místa výkonu a jimž musí platit cestovní výdaje, hradit vyšší amortizaci vozidla, tak i pro povinného, který je při provádění exekuce navíc „potrestán“ povinností nést náklady na cestovné a ztráty času na cestě. Budou-li soudní exekutor a jeho úřad ve větším dosahu dlužníka, může to vést k dalšímu snížení nákladů exekuce.
d. Jako pozitivum lze rovněž uvést regionální znalost soudního exekutora při zjišťování majetkových poměrů povinného, zdroje jeho příjmů, bankovního účtu atp., což by celkově zefektivnilo exekuční řízení.
e. Soudní exekutor bude opět moci vybírat zálohy, a tak alespoň částečně sanovat náklady neúspěšných exekucí. Věřitelé začnou být opět obezřetní a nebudou zatěžovat systém předem neúspěšnými exekucemi.
f. Zakotvení teritoriality by se mohlo kladně promítnout také při dohledu nad činností exekutorů (srov. § 7 odst. 6 exekučního řádu).
60. Na druhé straně odpůrci principu teritoriality (viz např. diskusi v Legislativní radě vlády na jejím zasedání v květnu 2017), taktéž z řad odborné veřejnosti, soudců či soudních exekutorů [srov. též usnesení ústavně právního výboru Poslanecké sněmovny ze září 2020; STANĚK, P. Úvahy o teritorialitě v exekučním řízení. In: HAVLÍČEK, K. (eds.). Moderní exekuce (cesta zodpovědného vymáhání): sborník z odborných akcí Pražského právnického podzimu. Praha: Havlíček Brain Team, 2016, s. 81; PLÁŠIL, V. Exekuce v době hypertrofie práva. In: HAVLÍČEK, K. (eds.). Moderní exekuce (cesta zodpovědného vymáhání): sborník z odborných akcí Pražského právnického podzimu. Praha: Havlíček Brain Team, 2016, s. 110; s odkazem na zahraniční zkušenosti viz: Rozhovor doc. JUDr. Petr Lavický, Ph.D. Komorní listy, č. IV/2020, s. 6-8; MOHYLA, P. Proč zachovat stávající zřízení. Komorní listy, 2010, č. 2, s. 5; JÍCHA, L. Pravidlo jeden dlužník – jeden exekutor ohrožuje soustavu exekutorských úřadů. In: pravniprostor.cz (online) 3. 1. 2019, citováno 30. 4. 2020; dostupné z: https://www.pravniprostor.cz/clanky/procesni-pravo/pravidlo-jeden-dluznik-jeden-exekutor-ohrozuje-soustavu-exekutorskych-uradu], tedy zastánci zachování stávajícího systému, tzn. celostátní působnosti, poukazují, opět souhrnně vyjádřeno, na tyto jeho výhody:
a. Věřitel si může vybrat svého soudního exekutora svobodně, na základě zkušeností z minulých případů nebo dobrých výsledků, a tím zachovat princip demokratické volby.
b. Věřitelé mohou těžit z konkurenčního prostředí. Konkurence přitom garantuje vysokou efektivitu systému vymahatelnosti a nutí soudní exekutory neustále zvyšovat kvalitu odvedené práce, vylepšovat služby a aplikovat nové výpočetní technologie. V důsledku zavedení teritoriality by se exekuční řízení mohlo vrátit do období před účinností exekučního řádu a ze soudního exekutora by se stal zřejmě jen lepší soudní vykonavatel.
c. Pro soudní exekutory a jejich úřady budou zachovány rovné příležitosti. Na základě tohoto principu budou mít možnost vykonávat svoji činnost i v „atraktivních“ lokalitách.
d. Jako další slabinu teritoriálního systému lze spatřovat jeho setrvávání na kritériu trvalého pobytu povinného. Pokud povinný fakticky nebydlí v obvodu příslušného soudu, pak teritorialita sice vylučuje soutěž exekutorů, pověřený exekutor se ale povinnému vzdaluje a náklady na jím vykonané cesty hradí věřitel, který možnost výběru nemá.
e. Proti omezení územní působnosti soudních exekutorů hovoří i skutečnost, že v současné exekuční praxi převažují imobiliární exekuce nad exekucemi mobiliárními, a tedy u nich nedává zavedení místní příslušnosti smysl.
61. Vedle toho se nabízí možnost zastávaná částí odborné veřejnosti a zbývajícími soudními exekutory (např. OPLETAL, R. Otazníky kolem teritoriality. Komorní listy, 2010, č. 2, s. 6) – kombinace obou systémů, spočívající např. v tom, že veřejnoprávní pohledávky budou vymáhány podle principu místní příslušnosti, ale u pohledávek komerčních zůstane svobodná volba soudního exekutora věřitelem při zachování konkurenčního prostředí. Takový systém na jedné straně poskytne soudním exekutorům jistotu ekonomického přežití, na straně druhé zachovává konkurenční tlak, který je nejen v soudních exekucích zdrojem inovací, hybatelem vývoje a činitelem motivujícím ke zvyšování efektivity exekutorské činnosti. Částečná teritorialita v praxi umožní rovněž otestovat, jak se územní princip projeví na míře vymahatelnosti a ochraně práv věřitelů i dlužníků. V případě, že se osvědčí, může posloužit jako mezistupeň k zavedení teritoriality plné. Takový systém může podle jeho zastánců soudním exekutorům zajistit stejné nebo srovnatelné postavení, které stát poskytuje jiným soukromoprávním subjektům, na něž přenesl výkon soudní moci nebo kterým zaručuje úhradu jejich nákladů.
62. Úvahy, resp. diskuse o zavedení teritoriální působnosti soudních exekutorů se datují již od samotného přijetí exekučního řádu, přičemž na úrovni zákonodárné byly jeho změny v tomto směru projednávány již v roce 2012. Byť lze vysledovat převahu zastánců zavedení principu teritoriality (pro něj se ostatně vyslovila Exekutorská komora již na sněmu v roce 2014), rozhodně není názor na jeho zavedení jednotný. Z pohledu Ústavního soudu však jde spíše o spor v rovině politické, potažmo ekonomické, než v rovině právní, či dokonce ústavněprávní. Jakkoliv se totiž navrhovatelka snaží zdůrazňovat ústavněprávní aspekty, které ji vedly k podání návrhu (ztráta nezávislosti a nestrannosti při rozhodování soudních exekutorů; porušení práva na zákonného soudce), v pozadí je spíše patrná snaha řešit zejména střet mezi zájmy věřitelů (především zájem na efektivním vymáhání dluhů) a dlužníků (zájem na jejich ochraně). Jako sekundární, ovšem nikoliv co do významu, se pak v návrhu zrcadlí tlak určité části soudních exekutorů na „ekonomické zrovnoprávnění“ jejich postavení.
63. Stávající zákonná úprava není samozřejmě prosta nedostatků. Problém, který se často vyskytuje, spočívá v tom, že jeden z účastníků řízení (ve většině případů povinný) má ztížený přístup k informacím o řízení, neboť sídlo exekutorského úřadu může být od jeho bydliště (sídla) značně vzdálené. Ustanovení § 94 odst. 2 exekučního řádu sice umožňuje v odůvodněných případech zaslat exekuční spis jinému exekutorovi, v jehož kanceláři je možné do něho nahlédnout, avšak náklady spojené s dopravou jdou v takovém případě k tíži žadatele. Z tohoto pohledu není vyloučeno dotčení principu rovnosti účastníků řízení, avšak podle Ústavního soudu tato skutečnost nemá potenciál zásadně ovlivňující rovnost účastníků exekučního řízení, když v současnosti existuje celá řada možností komunikace na dálku (zejména elektronicky).
64. Samozřejmě lze najít argumenty povahy ekonomické (efektivita vymáhání dluhů) i sociální (ochrana dlužníků), které svědčí jak ve prospěch, tak i v neprospěch zavedení teritoriality soudních exekutorů. Mnohá z těchto tvrzení se však pohybují pouze v rovině spekulací, popř. v oblasti hypotetických úvah. Ústavní soud v nich neshledává potřebný ústavněprávní přesah.
65. Mělo by být především věcí politického rozhodnutí zákonodárce, aby určil, na který ze zmiňovaných a z pohledu Ústavního soudu srovnatelných (a v obou případech i legitimních) zájmů je případně třeba klást větší důraz. Zda je pro funkceschopnost soustavy vymáhání dluhů důležitější zájem na ochraně věřitelů, k čemuž směřuje zachování stávajícího systému, nebo naopak – podle navrhovatelky - je třeba tento zájem potlačit a vyzdvihnout potřebu ochrany dlužníků. Jak již bylo řečeno, z hlediska Ústavního soudu jsou oba tyto zájmy rovnocenné.
66. Zrušení napadených ustanovení nelze rovněž považovat za koncepční a systematické řešení navrhovatelkou nastolených problémů. Exekuční řád totiž mimo ustanovení, jejichž zrušení navrhovatelka požaduje, obsahuje i další ustanovení, která s neomezenou volbou soudního exekutora souvisejí. Jde například o § 44b exekučního řádu, podle něhož může na návrh oprávněného a po souhlasu dosavadního exekutora dojít ke změně soudního exekutora, nebo § 29 odst. 11 téhož zákona, podle něhož, je-li soudní exekutor vyloučen, v exekuci pokračuje ten exekutor, kterého navrhne oprávněný.
67. Ústavní soud samozřejmě si je vědom diskuse a snahy o zavedení teritoriality soudních exekutorů, které probíhaly jak mezi odborníky, včetně samotných soudních exekutorů, tak i mezi zákonodárci. Lze jen připomenout, že poslední legislativní návrh, který se týkal mj. právě stávajících ustanovení exekučního řádu navržených ke zrušení, byl předložen skupinou poslanců k projednání v Poslanecké sněmovně jako sněmovní tisk č. 295 dne 5. 10. 2018. Od té doby byla tato poslanecká novela, do níž byly postupně zakomponovány další pozměňovací návrhy, projednávána v různých výborech a byla k ní zaujímána různá stanoviska. V uplynulém volebním období (2017–2021) však zákonodárný proces, co se týče tímto návrhem napadených ustanovení, nebyl dokončen.
68. Ústavnímu soudu je z jeho rozhodovací činnosti známo, že v exekučních řízeních dochází nezřídka k excesům, které musí být napravovány obecnými soudy či dokonce až Ústavním soudem. Ústavní soud např. opakovaně rozhodoval ve věcech „dětských“ exekucí či exekucí na malé částky, při nichž byly vymáhány ústavně nepřijatelné vysoké náklady, případně kritizoval jiné praktiky, jejichž cílem byly spíše fiskální zájmy exekutorů než nalézání spravedlnosti. Tomu by však ani vyhověním návrhu nebylo zabráněno.
69. Na základě uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že nejsou dány důvody ke zrušení napadených ustanovení exekučního řádu, a proto návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.