211/2005 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 22. března 2005 ve věci návrhu na zrušení § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a na zrušení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů

211
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 22. března 2005 v plénu ve složení JUDr. Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný a JUDr. Eliška Wagnerová ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a na zrušení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů
takto:


I. Řízení o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, se zastavuje.
II. Návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), se zamítá.

Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavnímu soudu byl dne 21. srpna 2002 doručen návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „navrhovatel“) na zrušení § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, v tehdy platném znění.
Navrhovatel rozebral obsah ustanovení § 34 zákona č. 128/2000 Sb. Uvedl, že toto ustanovení upravuje a demonstrativním výčtem definuje, co se rozumí pod pojmem veřejného prostranství. Tato zákonná úprava je nová, v předchozích úpravách obecního práva obdobné ustanovení chybělo. V § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, bylo v den podání návrhu definováno veřejné prostranství pro účely tzv. zvláštního užívání veřejného prostranství.
Rozpor napadených ustanovení s ústavním pořádkem spatřuje navrhovatel v jejich kolizi s čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Obě napadená ustanovení podle navrhovatele výrazným způsobem zasahují do vlastnického práva garantovaného českým ústavním pořádkem. Definici veřejného prostranství v zákoně o obcích a v zákoně o místních poplatcích považuje navrhovatel za příliš širokou, neboť připouští, aby byl za veřejné prostranství prohlášen i soukromý pozemek, pokud splňuje zákonem stanovené podmínky, a to dokonce i bez souhlasu vlastníka dotčeného pozemku. Podle navrhovatele by takovéto prohlášení soukromého pozemku za veřejné prostranství mělo charakter protiústavního omezení vlastnického práva. Vlastnické právo je podle navrhovatele právem, které nesmí být nikterak porušeno. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny je vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Prohlášení pozemku za veřejné prostranství není ovšem s žádnou náhradou spojeno. Navrhovatel dále odkázal na skutečnost, že podle zákona o místních poplatcích obec sama pro účely poplatku za užívání veřejného prostranství určí místa mající povahu veřejného prostranství, která v obci podléhají poplatku za užívání veřejného prostranství.
Ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb. (pozn. ve znění v době podání návrhu) stanoví obecnou povinnost platit poplatek za tzv. zvláštní užívání veřejného prostranství. Určení míst, z jejichž zvláštního užívání vzniká poplatková povinnost, je výhradně na obci. Protože vlastník pozemku označeného obcí jako veřejné prostranství není od poplatku za zvláštní užívání takového pozemku osvobozen, není vyloučeno, že poplatková povinnost vznikne i samotnému vlastníkovi, který veřejné prostranství sám využívá způsobem odpovídajícím tzv. zvláštnímu užívání. „Pokud by byl vlastník povinen navíc platit ze svého pozemku za jeho užívání poplatek obci, která sama stanovila, že se jedná o veřejné prostranství, jednalo by se zřejmě o velmi absurdní situaci.“
Ustanovení § 34 zákona č. 128/2000 Sb. považuje navrhovatel za protiústavní dále proto, že porušuje princip rovnosti vlastnického práva. Podle Listiny má vlastnické právo stejný zákonný obsah a ochranu. Protože obec může vymezit jako veřejné prostranství i tzv. „jiné prostory“, je tím dána obci velká a nepřiměřená diskrece. Vzhledem ke skutečnosti, že tak může obec činit libovolně, je možné, že z obdobných pozemků jeden bude za vedlejší prostranství prohlášen, a jiný nikoli. Navíc tím může být podle navrhovatele též porušeno právo na podnikání, neboť by na soukromém pozemku prohlášeném za veřejné prostranství byli uživatelé nuceni platit poplatek, zatímco na jiných pozemcích nikoliv.
Závěrem navrhovatel zdůraznil, že napadené ustanovení § 34 zákona o obcích bylo přijato jako poslanecký pozměňovací návrh, tedy nešlo o úmysl zákonodárce způsobit tak výrazný zásah do vlastnického práva. Proto navrhl, aby Ústavní soud nálezem napadená ustanovení zrušil pro jejich rozpor s čl. 11 Listiny.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení
K výzvě Ústavního soudu podala podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) vyjádření Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky a Senát Parlamentu České republiky jako účastníci řízení.
Podle vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je definice veřejného prostranství obsažená v § 34 zákona č. 128/2000 Sb. (dále též „zákon obcích“) nová, v předchozím obecním zřízení se nevyskytovala. Úmyslem zákonodárce při přijetí tohoto ustanovení bylo odstranit mezeru spočívající v neexistenci definice pojmu veřejného prostranství. Tento pojem je používán v přibližně 138 právních předpisech a vyskytoval se, bez bližšího vymezení, též v předchozím obecním zřízení [zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Napadená úprava není omezením vlastnického práva vlastníka takovéhoto prostoru. Zvláštní režim veřejného prostranství působí v zásadě vůči třetím osobám, kterým např. ukládá či zakazuje určité chování, upravuje platbu místního poplatku z jeho užívání, odstraňování komunálního odpadu z těchto prostor atd. Zákon o obcích byl schválen Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky dne 8. března 2000 a Senátem Parlamentu České republiky dne 12. dubna 2000, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. Zákonodárný sbor přijal tento zákon v přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
Z vyjádření Senátu Parlamentu České republiky vyplývá, že v průběhu obecné rozpravy v Senátu byla diskutována celá řada ustanovení zákona o obcích, ale ústavnost navrhovatelem napadeného § 34 nebyla nikým zpochybněna. Návrh zákona o obcích byl schválen dne 12. dubna 2000 hlasy 42 senátorů z přítomných 69. Vlastní zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, byl schválen Českou národní radou v roce 1990, tedy v době před ustavením Senátu Parlamentu České republiky. K obsahu návrhu Senát uvedl, že definice obsažená v § 34 zákona o obcích vymezuje pojem veřejného prostranství pro potřeby výkonu kompetencí, které jsou obcím svěřeny zákonem. Je to kupříkladu rozhodování obcí v souvislosti s označováním veřejných prostranství, oprávnění ukládat na základě obecně závazných vyhlášek povinnosti k ochraně místních záležitostí veřejného pořádku, k ochraně životního prostředí a udržování čistoty, jakož i oprávnění ukládat pokuty za správní delikty související s udržováním pořádku na veřejných prostranstvích. Obec zde vystupuje nikoliv jako právnická osoba soukromého práva, ale jako veřejnoprávní korporace ve smyslu čl. 101 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), jejímž úkolem je chránit zájmy svých občanů a zájem veřejný. Podstatou těchto kompetencí je právní regulace chování osob v prostorách přístupných na území obce každému bez omezení, a to v případech, kdy, v souladu se zákonem, je na této regulaci veřejný zájem. Určení pozemku jako veřejného prostranství není ponecháno na libovůli obce. Pro označení pozemku jako veřejného prostranství nemůže být rozhodující vlastnický vztah, ale jedině jeho povaha umožňující fakticky přístup na pozemek každému z důvodu absence omezujících zásahů ze strany vlastníka. Pouze při splnění této podmínky jsou ze zákona naplněny znaky veřejného prostranství. Upřednostnění individuálního zájmu vlastníka veřejného prostranství by vedlo k podstatnému ztížení či znemožnění právní regulace společenských vztahů, na níž je veřejný zájem, a tak i k omezení výkonu územní samosprávy zaručené Ústavou. Slova „a další prostory přístupné bez omezení“, obsažená v napadeném ustanovení, nelze vyložit jinak, než že nejde o jakékoliv prostory, tj. „jiné prostory“, ale že jde o prostranství mající obdobný charakter jako „náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň“.
Účelem poplatku za zvláštní užívání veřejného prostranství, který má své historické kořeny, je zajistit prostřednictvím ekonomického tlaku obce, aby zvláštní, tj. omezené, užívání veřejného prostranství nebylo upřednostňováno před užíváním obecným. Je ovšem třeba připustit, že užívá-li vlastník veřejného prostranství pro svou vlastní potřebu veřejné prostranství zvláštním způsobem, placení poplatku by se nemuselo jevit „zcela spravedlivým“. Ale i vlastník takového pozemku by měl zvláštní způsob užívání pozemku volně přístupného každému omezit na nezbytně nutnou dobu nebo v souladu s právními předpisy změnit charakter pozemku jinými opatřeními. Na placení poplatku samotným vlastníkem pozemku lze též pohlížet jako na povinnost platit „zvláštní majetkovou daň“, od které může být za podmínek stanovených vyhláškou obce ve smyslu § 14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb. poplatník osvobozen nebo mu může být poskytnuta úleva. Je na zvážení, zda takové osvobození či úleva by neměly být dány přímo zákonem.
III.
Dikce napadeného ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, a zastavení řízení o návrhu na jeho zrušení
Navrhovatel napadl ústavnost § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. V době podání tohoto návrhu ustanovení § 4 odst. 2 uvedeného zákona znělo: „Veřejným prostranstvím podle tohoto zákona jsou zejména náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň, jakož i další prostory přístupné každému bez omezení.“.
Toto ustanovení bylo zrušeno zákonem č. 229/2003 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2004. Dosavadní odstavec třetí je, počínaje 1. 1. 2004, označen jako odstavec druhý. V době rozhodování Ústavního soudu ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb. tedy zní:

„(2) Poplatek za užívání veřejného prostranství platí fyzické i právnické osoby, které užívají veřejné prostranství způsobem uvedeným v odstavci 1.“.
Odstavec 1 téhož ustanovení pak zní:

„(1) Poplatek za užívání veřejného prostranství se vybírá za zvláštní užívání veřejného prostranství,4b) kterým se rozumí provádění výkopových prací, umístění dočasných staveb a zařízení sloužících pro poskytování prodeje a služeb, pro umístění stavebních nebo reklamních zařízení, zařízení cirkusů, lunaparků a jiných obdobných atrakcí, umístění skládek, vyhrazení trvalého parkovacího místa a užívání tohoto prostranství pro kulturní, sportovní a reklamní akce nebo potřeby tvorby filmových a televizních děl. Z akcí pořádaných na veřejném prostranství, jejichž výtěžek je určen na charitativní a veřejně prospěšné účely, se poplatek neplatí.“.
Poznámka č. 4b) odkazuje na definici veřejného prostranství obsaženou v § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).
V důsledku vývoje právní úpravy po podání návrhu bylo ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb. derogováno novelou zákona o místních poplatcích provedenou zákonem č. 229/2003 Sb. Účelem této novely bylo vztáhnout, počínaje její účinností, definici veřejného prostranství obsaženou v § 34 zákona o obcích i na zákon o místních poplatcích.
Podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, jestliže zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví. V tomto případě ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, bylo zrušeno před meritorním rozhodnutím Ústavního soudu. Současné ustanovení § 4 odst. 2 uvedeného zákona je ustanovením zcela jiným. Ústavní soud proto postupoval podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a řízení o této části návrhu zastavil.
Další řízení před Ústavním soudem se tedy zredukovalo toliko na řízení o ústavnosti § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).
IV.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Návrh byl podán skupinou čtyřiceti tří poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, a je tedy v souladu s podmínkami obsaženými v ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Na straně navrhovatele jsou tedy splněny podmínky aktivní legitimace.
V.
Ústavní konformita legislativního procesu
Ústavní soud je povinen, v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, v řízení o kontrole norem především posoudit, zda napadený zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Podle údajů Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, veřejně přístupných na internetových stranách Poslanecké sněmovny (http://www.psp.cz), byl návrh zákona o obcích předložen Poslanecké sněmovně vládou České republiky dne 17. listopadu 1999. Během projednávání návrhu zákona byl mj. předložen pozměňovací návrh poslance L. Š., kterým bylo do návrhu zákona vloženo ustanovení § 34. Návrh zákona byl schválen usnesením Poslanecké sněmovny č. 868 ze dne 8. března 2000. Z přítomných 184 poslanců se vyslovilo 149 pro návrh a 30 poslanců bylo proti. Návrh zákona o obcích byl poté schválen dne 12. dubna 2000 hlasy 42 senátorů z přítomných 69 senátorů (usnesení č. 333) a podepsán prezidentem republiky dne 4. května 2000. Návrh zákona byl publikován ve Sbírce zákonů jako č. 128/2000 Sb. Zákon č. 128/2000 Sb. včetně napadeného ustanovení § 34 tohoto zákona byl přijat a vydán předepsaným způsobem.
VI.
Text ustanovení § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), navrženého ke zrušení
Napadené ustanovení § 34 zákona o obcích zní:

„Veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru.“.
VII.
Obsahový soulad napadeného ustanovení s ústavním pořádkem
Argumenty navrhovatele o protiústavnosti § 34 zákona o obcích lze rozdělit do dvou základních skupin. V prvé navrhovatel argumentuje tím, že definice veřejného prostranství v zákoně o obcích je příliš široká, neboť v rozporu s čl. 11 odst. 2 Listiny připouští, aby byl za veřejné prostranství prohlášen i soukromý pozemek bez souhlasu jeho vlastníka.
Druhou skupinou argumentů je možnost, že obec stanoví podle § 4 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, povinnost platit poplatek za tzv. zvláštní užívání veřejného prostranství též samotnému vlastníkovi prostoru, který byl za veřejné prostranství prohlášen.
VII./a
První skupina námitek
Napadené ustanovení § 34 zákona o obcích stanoví, že veřejné prostranství je prostor splňující v něm uvedené znaky „bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru“ (§ 34 in fine). Forma vlastnictví je tedy pro prohlášení náměstí, ulice, tržiště, chodníku, veřejné zeleně, parku a dalšího prostoru za veřejné prostranství irelevantní. Základní podmínkou je pouze, že tyto prostory jsou přístupné každému bez omezení, a tedy slouží obecnému užívání. Podstatná část veřejných prostranství je zpravidla ve vlastnictví obcí (srov. Hendrych D. a kol., Správní právo, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2003, str. 266).
Charakteristika určitého prostoru jako veřejného prostranství je významná s ohledem na koncepci obecného (veřejného) užívání. Veřejné (obecné) užívání je tradičním, velmi starým právním institutem, jehož význam byl opomíjen zejména po r. 1948 v důsledku silných zestátňovacích tendencí. V této souvislosti lze poukázat na obsah pojmu obecného užívání, kterému byla zejména v předválečné teorii věnována značná pozornost.
Obecným užíváním (usus publicus) lze rozumět užívání věci odpovídající jejímu určení a nevylučující stejného užívání ostatních (Slovník veřejného práva, Sv. II. Brno, 1932, str. 991).
Předcházející občanské zákoníky stejně jako platný občanský zákoník neobsahují definici pojmu „veřejná věc“ ani „věc v obecném užívání“. Obecný zákoník občanský (dále jen „O. Z. O.“) definoval v § 287 „věci volné“, „obecní či veřejný statek“ a „státní jmění“. Věc volnou si mohl přivlastnit každý, za obecný či veřejný statek se považovaly ty věci, u nichž bylo možné jen jejich užívání, tedy nikoli přivlastnění (např. silnice a řeky). Státní jmění bylo tvořeno tím, co bylo určeno ke krytí státních potřeb (např. mincovní či poštovní regál). Obdobně § 288 O. Z. O. definoval pojmy „obecný statek“ a „obecní jmění“. Obecným statek byly věci, které podle obecního zřízení sloužily k užívání každého člena obce, a obecním jměním byly věci generující příjmy, které byly určeny ke hrazení obecních výdajů.
Podle komentáře k Čsl. obecnému zákoníku občanskému (F. Rouček, J. Sedláček, díl I., Praha 1935, str. 17 a násl.) byly tedy veřejným statkem nemovité věci, které správními předpisy (zákonem nebo výrokem příslušného orgánu) byly určeny k veřejnému užívání. Jednalo se o veřejné vody a veřejné cesty (silnice, ulice, mosty, náměstí, sady a jinaké cesty), tj. věci patřící veřejným územním korporacím, tedy veřejný statek v užším smyslu slova. Za veřejný statek v širším smyslu slova byly považovány věci popsané shora (tedy patřící veřejným územním korporacím), ale též věci, které byly ve vlastnictví soukromníka. Obecné užívání bylo pro vlastníka veřejného statku omezením veřejnoprávním. V jeho vlastnictví zůstala věc celá, pokud výrokem příslušného úřadu přestala být veřejným statkem. O tom, zda věc je veřejným statkem, co náleží k obecnému užívání a zda zřízením určitého práva není omezeno obecné užívání, rozhodovaly správní úřady.
Podle dobové judikatury k § 287 O. Z. O.: „Že jest cesta veřejnou, nevylučuje soukromé právo na nemovitosti, neboť vlastnické právo na půdě omezené obecným užíváním obživne, přestane-li toto obecné užívání.“ (rozhodnutí Nejvyššího soudu (Gl. U. 12.856. Gl. U. N. F. 6006) srov. Komentář k O. Z. O., shora, str. 12. Tehdejší Nejvyšší správní soud judikoval, že: „Skutečnost, že cestní pozemek je ve vlastnictví soukromém, není překážkou, aby - jsou-li tu předpoklady - obecní zastupitelstvo neprohlásilo cestu za cestu veřejnou.“ (Boh. 4631/25 - viz komentář shora, str. 13).
Pokud jde o dobovou judikaturu k § 288 O. Z. O., dlužno poukázat, že: „Tím, že cesta jest veřejná, se nevylučuje soukromé vlastnictví k nemovitosti.“ (Nejvyšší soud Gl. U. 12.856). Podle dalšího judikátu Nejvyššího soudu č. 11.290: „Náměstí jest obecním statkem ve smyslu § 288 O. Z. O. Užívání obecního statku a nakládání s ním se neřídí právem soukromým, nýbrž právem veřejným, přičemž obec nevystupuje jako soukromý vlastník, nýbrž jako vrchnost, když propůjčila nemovitost k provozování veřejných podniků a vybírá zvláštní dávky.“ (viz stejný komentář, str. 19).
Ze shora uvedeného historického exkursu, z právní teorie i praxe vyplývá, že veřejné užívání se vztahovalo na materiální statky v soukromém vlastnictví i před účinností zákona č. 128/2000 Sb. (srov. např. Hendrych, D. a kol., Správní právo, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2003, str. 267). Pokud jde o další literaturu, obecně k veřejnému užívání: Pomahač, R., Průvodce veřejnou správou, ISV, Praha 1999, str. 138. Konkrétně pak k této problematice zejména analýza v článku O. David, J. Zachariáš: Poplatky za užívání veřejného prostranství, Právník č. 2/98, str. 161 a násl., kde autoři uzavírají, že veřejným prostranstvím může být též pozemek soukromého vlastníka. Podobné názory existují v české právní vědě tradičně (srov. obecně k problematice veřejného užívání např. Hoetzel J., Československé správní právo, Všeobecná část, Praha 1937, str. 296 a násl.).
Současná právní teorie i praxe chápe pod pojmem „veřejné užívání“ užívání všeobecně přístupných materiálních statků předem neomezeným okruhem uživatelů. Musí jít o takové užívání, které odpovídá povaze a účelu statku a které nevylučuje z obdobného užívání téhož statku jiné, byť i jen potenciální uživatele. Pokud určité užívání překročí tyto hranice a vyloučí nebo omezí v užívání statku jiné uživatele, je nutno na toto užívání hledět jako na užívání zvláštní, nejde-li dokonce o protiprávní činnost. Rozlišují se tedy dva druhy veřejného užívání, a to užívání obecné a užívání zvláštní. Oba druhy užívání mají veřejnoprávní povahu, vůle vlastníka zde nehraje žádnou roli. Obecné užívání nevyžaduje žádné rozhodnutí správního orgánu, není tedy pro ně třeba žádné povolení, okruh uživatelů je neomezený. Uživatelem může být každý, kdo splňuje stanovené předpoklady. Naproti tomu zvláštní užívání vzniká na základě správního rozhodnutí a jen pro uživatele v tomto rozhodnutí označeného, jinak řečeno zvláštní užívání je vždy jen na povolení (srov. Hendrych, D. a kol., citovaná práce shora, str. 261 a násl.).
Podle teorie jsou veřejná prostranství jako materiální statek jedním z možných předmětů veřejného užívání, mezi něž patří zejm. voda, pozemní komunikace, krajina, les, ovzduší, některé druhy energií a kmitočtové spektrum (Hendrych a kol., cit. práce, str. 265 a násl.).
S ohledem na jistou archaičnost institutu obecného užívání lze konstatovat, že vznikalo zpravidla obyčejovým způsobem, tj. dlouhodobým užíváním určitého materiálního statku. V tomto směru se lze do jisté míry spolehnout, pokud jde o veřejná prostranství, na historickou paměť obyvatel obcí, kteří mají zpravidla zafixováno užívání těchto statků „od nepaměti“, což se týká i eventuálních soukromých vlastníků těchto statků, kteří svým postojem dávali najevo souhlas s tímto obecným užíváním, tedy že daný prostor jimi vlastněný za veřejné prostranství považují. Pokud jde o postavení vlastníka, starší teorie vycházela z „domněnky věnování“, tj., že např. veřejná cesta je věnována vlastníkem obecnému užívání a nemůže mu (tedy obecnému užívání) být odňata soukromoprávní dispozicí vlastníkovou (srov. Slovník veřejného práva, shora, str. 999 a násl.).
Za veřejné prostranství lze tedy považovat každý prostor, který je přístupný všem bez omezení, slouží obecnému užívání a je jako veřejné prostranství určen v obecně závazné vyhlášce obce. Podle § 14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, obec určí obecně závaznou vyhláškou místa, která v obci podléhají poplatku za užívání veřejného prostranství. Jedná se o rozhodování, které je v samostatné působnosti obce ve smyslu § 35 zákona o obcích. Při tomto rozhodování je obec vázána nejen definicí veřejného prostranství obsaženou v § 34 téhož zákona, ale celým systémem územního plánování a stavebního řízení podle zvláštních předpisů. Právo vlastníka bránit se obecnému užívání jeho majetku soukromoprávní cestou (žalobou u obecného soudu) není rovněž nijak omezeno. Možnost vlastníka bránit se „actione negatoria“ připouštěla i předválečná právní teorie (srov. citovaný Slovník veřejného práva, str. 994). Ve světle tohoto lze konstatovat, že vlastníci mají možnost se bránit před svévolným rozhodováním obce o veřejném prostranství.
Definici veřejného prostranství obsaženou v § 34 zákona o obcích nelze podle názoru Ústavního soudu považovat za příliš širokou. Jak konstatoval Senát ve svém vyjádření, se kterým se ztotožňuje i Ústavní soud, slova „a další prostory přístupné bez omezení“ obsažená v tomto ustanovení je nutné vykládat tak, že nejde o jakékoliv prostory, tj. „jiné prostory“, ale že jde o prostranství mající obdobný charakter jako „náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň“.
Prostor splňující zákonné znaky veřejného prostranství je veřejným prostranstvím ex lege. Vyjmutí prostor vlastněných soukromými subjekty a splňujících zákonné znaky veřejného prostranství z veřejnoprávního režimu veřejného prostranství by vedlo k podstatnému ztížení či znemožnění právní regulace společenských vztahů, na nichž má obec jako veřejnoprávní korporace veřejný zájem. Např. by to negativně zasáhlo rozhodování obcí v souvislosti s označováním veřejných prostranství, oprávnění ukládat na základě obecně závazných vyhlášek povinnost k ochraně místních záležitostí veřejného pořádku, k ochraně životního prostředí a udržování čistoty, jakož i oprávnění ukládat pokuty za správní delikty související s udržováním pořádku na veřejných prostranstvích. Řada aspektů této veřejnoprávní regulace ostatně vlastníka nijak nezatěžuje, ale naopak mu jeho právní postavení jako vlastníka takovéhoto pozemku zlepšuje [např. veřejnoprávní ochranou proti znečišťování veřejných prostranství podle § 10 písm. c) a § 58 zákona o obcích, zajišťováním veřejného pořádku podle § 10 písm. a) citovaného zákona atd.].
Zpoplatnění zvláštního užívání veřejného prostranství se nemusí týkat, a zpravidla se také netýká, všech veřejných prostranství, ale pouze těch, která jsou pro účely poplatkové povinnosti za zvláštní užívání vymezena obecně závaznou vyhláškou obce, vydanou podle § 14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. Práva a povinnosti vlastníka takovéhoto prostoru nejsou jeho prohlášením za veřejné prostranství přímo nijak dotčena. Označení soukromé nemovitosti za veřejné prostranství obecně závaznou vyhláškou obce nemůže být proto dáváno na roveň vyvlastnění nebo nucenému omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, jak činí navrhovatel.
Základní tezí navrhovatele je předpoklad, že vlastnické právo je právem, které „nesmí být nikterak porušeno“. Ze znění čl. 11 odst. 3 Listiny vyplývá, že vlastnické právo není absolutním a ničím neomezeným právním panstvím nad věcí, nýbrž má plnit a současně též plní i jiné funkce. Podle čl. 11 odst. 3 Listiny totiž vlastnictví zavazuje, nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Vlastní-li soukromý vlastník pozemek, který splňuje všechny znaky veřejného prostranství podle zákonné definice, je nutno též akceptovat možnost, že obec takovýto pozemek prohlásí za veřejné prostranství (§ 14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., v platném znění, § 84 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Příslušná obecně závazná vyhláška obce tak jen deklaruje již existující stav. Ústavní soud se v tomto aspektu ztotožňuje s názorem vysloveným ve vyjádření Senátu Parlamentu České republiky, podle kterého obec v takovémto případě vystupuje ve smyslu čl. 101 odst. 3 Ústavy České republiky jako veřejnoprávní korporace, jejímž úkolem je chránit zájmy svých občanů a zájem veřejný. Jednou z funkcí povinnosti platit poplatky za zvláštní užívání veřejného prostranství je zajistit prostřednictvím ekonomického tlaku obce, aby zvláštní, tj. nezbytně omezené a ostatní uživatele vylučující užívání veřejného prostranství, nebylo upřednostňováno nad užíváním obecným.
Jak již vyslovil ve své judikatuře Ústavní soud, je nutno respektovat konkretizaci sociální závaznosti vlastnictví ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny a čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podle něhož právo na ochranu majetku nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Takové zákonné úpravy platí i v České republice, i když omezení užívání majetku nemají - a vzhledem k rozmanitosti okolností ani nemohou mít - povahu inventáře jednotlivě konkretizovaných povinností, nýbrž povinností sice obecně formulovaných, avšak přiměřeně interpretovatelných [viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/01, vyhlášený pod č. 144/2002 Sb. a uveřejněný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 25, nález č. 25].
Stejně tak neobstojí ani argumentace navrhovatele o porušení rovnosti vlastníků vymezené ustanovením čl. 11 odst. 1 věty druhé Listiny. Ústavní soud poukazuje na své úvahy v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/99, podle nichž článek 11 stejně jako článek 26 odst. 2 Listiny jsou výrazem celkového pojetí právního státu v České republice. I když se výslovně v žádném ústavním dokumentu Česká republika neprohlašuje za „sociální právní stát“, ve skutečnosti, stejně jako v řadě západoevropských zemí, celý její ústavní a právní systém vychází jednak z principu, že vlastnictví zavazuje a je omezeno zákonem chráněnými obecnými zájmy (čl. 11 odst. 3 Listiny), jednak z možnosti státního zásahu do úpravy vlastnických práv ve veřejném, resp. obecném zájmu. Jestliže k takové úpravě ve veřejném zájmu dojde, nejedná se o zásah do rovnosti různých vlastníků. Ústavní systém a právní řád České republiky odmítá odlišnou hodnotovou klasifikaci a odlišný stupeň právní ochrany toho, co bylo v totalitním režimu označováno za „různé typy a formy vlastnictví“. Český právní řád podle citovaného nálezu vychází z jednoho univerzálního pojmu vlastnictví, jehož úprava podléhá zákonem chráněným obecným zájmům (blíže viz nález sp. zn. Pl. ÚS 15/99, vyhlášený pod č. 80/2000 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 17, nález č. 38). V tomto smyslu není a nemůže být protiústavní, pokud režimu veřejného prostranství podléhají také některé prostory vlastněné osobami soukromého práva, nýbrž je to naopak důslednou realizací univerzálního pojmu vlastnictví nerozlišujícího vlastníky soukromoprávní a veřejnoprávní povahy.
Neobstojí konečně ani námitka navrhovatele, že obec může při určení veřejného prostranství postupovat libovolně. Obec je vázána zákonnou definicí veřejného prostranství v příslušném ustanovení zákona, povinností dodržovat právní řád České republiky, stejně jako požadavkem ústavně konformního výkladu obecného (podústavního) práva. Navíc v českém právním řádu existuje dostatečná kontrola toho, že obec nepřekročí své kompetence. Ústavní soud v tomto odkazuje na čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, podle něhož rozhoduje Ústavní soud o zrušení jiných právních předpisů, tedy i obecně závazných vyhlášek obcí vydaných v jejich samostatné působnosti, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy. Zrušení celého ustanovení § 34 zákona o obcích by navrhovatelem tvrzenou libovůli nemohlo omezit, ale naopak bez přítomnosti jakékoliv zákonné definice by právní úprava dala obci mnohem širší diskreci při určování veřejného prostranství, než jak činí současná, navrhovatelem napadená, právní úprava.
Pokud navrhovatel argumentuje čl. 11 odst. 2 Listiny, jde o ustanovení, které se na napadené ustanovení zákona o obcích zjevně nevztahuje. Podle tohoto ustanovení Listiny: „Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České republice.“. Na veřejná prostranství totiž, jak vyplývá ostatně též z výše uvedené analýzy, nelze pohlížet jako na majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu. Také proto neexistuje žádný zákon, který by vlastnictví veřejných prostranství omezoval; aplikace části tohoto ustanovení za středníkem pak nepřichází v úvahu již vůbec.
VII./b
Druhá skupina námitek
V druhém okruhu námitek navrhovatel argumentuje tím, že napadená právní úprava vyvolává protiústavní důsledky, protože umožňuje, aby vlastník prostoru obcí označeného jako veřejné prostranství byl nucen platit poplatky za zvláštní užívání veřejného prostranství.
Ústavní soud mnohokráte ve své judikatuře uvedl, že „teoreticky lze samozřejmě každé ustanovení právního předpisu aplikovat nesprávně, tedy v rozporu s ústavními předpisy, což ovšem samo o sobě nemůže být důvodem pro zrušení takto eventuálně nesprávně aplikovatelného předpisu.“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 8/98, vyhlášený pod č. 300/1998 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 12, nález č. 141). Jinými slovy, lze-li právní předpis vyložit několika způsoby, přičemž jen některý z nich je protiústavní, je nutné zvolit výklad ústavně konformní (nález sp. zn. Pl. ÚS 48/95, vyhlášený pod č. 121/1996 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 5, nález č. 21). Tyto premisy jsou také východiskem pro následující argumenty.
Účelem řízení o obecné kontrole norem není řešit všechny jednotlivé hypotetické situace, které dosud nenastaly, i když snad někdy nastat mohou. Pokud by takto Ústavní soud postupoval, překročil by svou funkci, která mu náleží v rámci obecné kontroly norem, a nahrazoval by ochranu základních práv, kterou z povahy věcí musí poskytovat obecné a správní soudy. Navrhovatel v tomto okruhu problémů snesl řadu hypotetických příkladů a situací, v nichž by podle něho napadené ustanovení vyvolalo protiústavní následky. Tyto právní závěry navrhovatele ovšem nejsou jediným a nutným interpretačním důsledkem zákona o obcích a zákona o místních poplatcích. Jinými slovy, závěr, že poplatková povinnost za zvláštní užívání veřejného prostranství se vztahuje též na vlastníky takovýchto veřejných prostranství, nutně z napadeného ustanovení nebo z jiného ustanovení zákona o obcích či zákona o místních poplatcích nevyplývá.
Právní závěr, podle něhož by byl vlastník pozemku povinen platit poplatky za zvláštní užívání svého pozemku, který byl jako veřejné prostranství označen obecně závaznou vyhláškou obce, by mohl být, podle okolností, v rozporu s ústavní ochranou vlastnictví. V takovémto případě by totiž došlo ke zpoplatnění výkonu vlastnického práva veřejnou mocí. Umístí-li tedy např. vlastník pozemku označeného jako veřejné prostranství na svůj pozemek reklamní zařízení (což je jeden z příkladů tzv. zvláštního užívání veřejného prostranství, uvedený v taxativním výčtu § 4 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb.), neměl by zásadně být subjektem poplatkové povinnosti za zvláštní užívání veřejného prostranství. V tom Ústavní soud dává za pravdu jak právním závěrům vysloveným některými autory právní teorie (srov. např. David, O., Zachariáš, J.: Poplatky za užívání veřejného prostranství, Právník č. 2/98, str. 161 a násl.), tak výhradám uvedeným ve vyjádření Senátu Parlamentu České republiky. V projednávané věci tedy není namístě derogační zásah Ústavního soudu. Naopak ochrana práv vlastníků bude předmětem případného řízení před správními soudy, které vezmou v úvahu všechny relevantní okolnosti individuálního případu a podle toho rozliší výkon vlastnického práva od jeho eventuálního zneužití.
VIII.
Upuštění od ústního jednání
Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Citované ustanovení lze vztáhnout na řízení v předmětné věci, proto si Ústavní soud vyžádal od účastníků řízení vyjádření, zda s upuštěním od ústního jednání souhlasí. Sdělením ze dne 19. ledna 2005 vyjádřil za navrhovatele souhlas s upuštěním od ústního jednání jeho zástupce MUDr. Mgr. I. L. Dopisem ze dne 25. ledna 2005 pak vyslovil s upuštěním od ústního jednání souhlas předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a dopisem ze dne 26. ledna 2005 i předseda Senátu Parlamentu České republiky.
S ohledem na výše uvedené argumenty zastavil Ústavní soud řízení o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Návrh na zrušení § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), pak zamítl podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, protože dospěl k závěru, že nejsou dány důvodky k jeho zrušení.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.