220/2005 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 26. dubna 2005 ve věci návrhu na zrušení § 77k odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů

220
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 26. dubna 2005 v plénu ve složení JUDr. Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a JUDr. Michaela Židlická o návrhu Krajského soudu v Brně na zrušení § 77k odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
takto:


Ustanovení § 77k odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodnění
I. Rekapitulace návrhu a jeho přípustnost
Návrhem, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 19. 2. 2004, požádal Krajský soud v Brně postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) o zrušení § 77k odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, v platném znění, (dále též „ZOUS“), protože při rozhodování věci žaloby Ing. P. P. proti Kolegiu na úseku ochrany utajovaných skutečností při Nejvyšším státním zastupitelství (dále jen „Kolegium“), vedené pod sp. zn. 36 Ca 9/2003, dospěl k závěru, že předmětné ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Na tomto návrhu krajský soud setrval, přestože v mezidobí (od vydání žalobou napadeného rozhodnutí) došlo ke zrušení části zákona o státním zastupitelství, jež předepisovala hodnocení odborné způsobilosti státních zástupců (část devátá zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, v tehdy platném znění), jehož existence byla prvotním důvodem podání návrhu na zahájení řízení podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“). Nyní podle krajského soudu nelze tvrdit, že hodnocení odborné způsobilosti státního zástupce může mít vliv na jeho kariérní postup, přesto však existují důvody další (uvedené i v původním návrhu). V předmětné věci navíc Kolegium rozhodovalo za původních legislativních podmínek.
Ústavní soud nejprve konstatoval, že návrh byl podán oprávněným subjektem v souladu s § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a že se jedná o návrh přípustný (§ 66 zákona o Ústavním soudu per eliminationem).
Podstatou návrhu krajského soudu jsou jeho pochybnosti o Kolegiu jakožto nezávislém a nestranném tribunálu, který je s to vést spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též „Úmluva“) a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Kolegium rozhoduje o opravném prostředku proti rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu (dále též „NBÚ“), resp. ministra vnitra, ředitele zpravodajské služby či policejního prezidenta (§ 77a ZOUS), rozhodnutí o stížnosti bezpečnostně prověřovaných osob proti nevydání (zániku platnosti) osvědčení či potvrzení (§ 75 a § 76 a jejich odst. 1, 2 a 5 ZOUS) o splnění podmínek umožňujících seznamovat se s utajovanými skutečnostmi daného stupně utajení. Možnost přezkoumávání shora uvedených rozhodnutí nezávislým orgánem původně právní úprava vůbec nepřipouštěla. Teprve po zásahu Ústavního soudu byla nejprve zrušena jejich explicitní soudní výluka [jde o nález ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 23, str. 105; vyhlášen pod č. 322/2001 Sb.; v elektronické podobě na www.judikatura.cz]. Následně byla přijata novelizace ZOUS zákony č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, a č. 310/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 18/1997 Sb., o mírovém využití jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem a o doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 42/1992 Sb., o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků v družstvech, ve znění pozdějších předpisů, jimiž bylo na straně jedné založeno právo napadnout rozhodnutí o nevydání osvědčení žalobou (§ 73 odst. 2 ZOUS), na straně druhé pak toto rozhodnutí (spolu s dalšími rozhodnutími uvedenými výše) napadnout též opravným prostředkem ke Kolegiu (§ 77a až § 77k ZOUS). Podle § 77k odst. 6 ZOUS pak konečné rozhodnutí Kolegia nepodléhá soudnímu přezkumu. Těmito legislativními zásahy vznikla velmi nepřehledná situace, a to zejména pokud jde o možnost nezávislého přezkumu rozhodnutí o nevydání osvědčení (§ 75 odst. 5 ZOUS), které lze pravděpodobně napadnout žalobou ve správním soudnictví (§ 73 odst. 2 ZOUS) i opravným prostředkem ke Kolegiu (§ 77a citovaného zákona); všechna rozhodnutí Kolegia (tedy včetně rozhodnutí o opravných prostředcích proti dalším rozhodnutím, jak jsou popsána výše) přitom výslovně soudnímu přezkumu nepodléhají (§ 77k odst. 6 citovaného zákona). Situaci navíc podle krajského soudu komplikuje nejasnost v otázce, zda lze žalobou napadnout konečné správní rozhodnutí vydané na základě § 75 odst. 1 a 5 zákona o ochraně utajovaných skutečností, neboť pouze tento individuální správní akt vydaný ve věci vydání osvědčení lze považovat za rozhodnutí - žádné rozhodnutí o nevydání osvědčení se nevydává.
Krajský soud upozornil na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále též „ESLP“) ve věci Incal proti Turecku, kde byly v případě vojenských soudců konstatovány pochyby o jejich nezávislosti bez ohledu na legislativní zákazy zasahování do jejich pravomocí. Pochybnosti se týkaly rovněž čtyřletého obnovitelného mandátu. Krajský soud závěrem návrhu upozornil na výše citovaný nález Ústavního soudu, v němž byla konstatována nutnost umožnění realizace přiměřených záruk na ochranu soudem (či jiným nezávislým a nestranným tribunálem), byť by podle povahy věci a s přihlédnutím k charakteru příslušné funkce šlo o ochranu i značně zvláštní a diferencovanou.
Řízení o podaném návrhu bylo usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 23. 3. 2004 přerušeno z důvodu nedostatečného obsazení Ústavního soudu. Překážka projednávání návrhu odpadla dne 16. 6. 2004, kdy prezident republiky jmenoval dvanáctého soudce Ústavního soudu. Ústavní soud dnem 22. 6. 2004 pokračoval v řízení a soudce zpravodaj si vyžádal v souladu s ustanovením § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyjádření obou komor Parlamentu České republiky a vyjádření osoby, jejíž práva byla dotčena aplikací ustanovení, jehož zrušení se požaduje.
II. Rekapitulace vyjádření
A. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, zastoupená předsedou PhDr. Lubomírem Zaorálkem, ve svém vyjádření ze dne 26. 7. 2004 uvedla, že argumentům navrhovatele nemůže dát za pravdu. Předně dala na zvážení, zda navrhovatel postupoval v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy, podle kterého lze postupovat pouze tehdy, dojde-li obecný soud k závěru, že zákon, který má být aplikován, je v rozporu s ústavním pořádkem. Pojem ústavního pořádku je v Ústavě taxativně vymezen a mezinárodní smlouvy nezahrnuje. Navrhovatel však opakovaně požaduje posouzení otázky, zda Kolegium splňuje požadavky stanovené Úmluvou. Bez ohledu na výše uvedené okolnosti však Poslanecká sněmovna nesouhlasí se závěrem navrhovatele, podle něhož Kolegium není nestranným a nezávislým tribunálem, jak jej má na mysli čl. 6 Úmluvy. Judikatura ESLP podle Poslanecké sněmovny posuzuje nezávislost určitého tribunálu dle individuálních okolností a jakékoli závěry nelze paušalizovat, což má dokládat i navrhovatelem zmíněný případ Incal proti Turecku, kdy se soudci těsnou většinou přiklonili k závěru o nedostatku nezávislosti soudu složeného z aktivních armádních důstojníků, který posuzoval činy spáchané civilisty. Poslanecká sněmovna konstatovala, že není důvod zpochybňovat subjektivní nezávislost členů Kolegia s tím, že Kolegium splňuje i kritéria objektivní nezávislosti.
I kdyby nebylo ze zákona o státním zastupitelství vypuštěno tzv. hodnocení odborné způsobilosti, nebylo by možné z mechanismu provádění hodnocení dovozovat závěr o narušení nezávislosti Kolegia. Plnění úkolů člena Kolegia nemohlo být předmětem hodnocení odborné způsobilosti. Zákonnou formulaci, podle níž se výkon funkce člena Kolegia považuje za výkon funkce státního zástupce, nutno chápat „pouze jako zákonnou garanci uznání činnosti vykonané státním zástupcem v Kolegiu ..., kdyby této formulace nebylo, byl by státní zástupce nucen vykonávat funkci člena Kolegia ve svém volném čase“. Dále Poslanecká sněmovna poukázala na neexistenci služební subordinace člena Kolegia ve vztahu k nejvyššímu státnímu zástupci (zejména § 7a odst. 4 zákona o státním zastupitelství). Kritéria nezávislosti tribunálu formulovaná ESLP nelze aplikovat mechanicky. Samotný fakt jmenování ze strany exekutivního orgánu nelze považovat za ohrožení nezávislosti a nestrannosti Kolegia. Nakonec i výběr a jmenování soudců zajišťují a provádějí exekutivní orgány.
Je skutečností, že funkční období členů Kolegia je dvouleté, což by mohlo být vykládáno jako znak existenční a rozhodovací závislosti jeho členů. Ve specifickém případě členů Kolegia tomu tak není. Jeho členové, jako státní zástupci působící u Nejvyššího státního zastupitelství, jsou osobami požívajícími všeobecné vážnosti, se stabilním zaměstnáním neodvislým od výkonu funkce v Kolegiu. Výkon funkce nepřináší žádné materiální výhody ani jiný prospěch. Člen není materiálně motivován, aby ve své funkci setrval, a členství naopak znamená dodatečnou pracovní zátěž a omezení možnosti věnovat se běžné agendě. Pokud člen Kolegia svou funkci vykonává, „činí tak pouze z pocitu zodpovědnosti za naplňování zákona o ochraně utajovaných skutečností“. Poslanecká sněmovna zdůraznila, že zásadně odmítá myšlenku, že by ze strany exekutivy mohl být v jednotlivých případech vyvíjen nátlak na členy Kolegia, aby určitým způsobem rozhodovali. Neexistuje způsob, jak vyvinout na člena Kolegia účinný nátlak, aby určitým způsobem rozhodoval. Eventuální neprodloužení funkčního období člena nijak nepoškozuje, naopak je spíše zbaven pracovního zatížení. Členství v Kolegiu je spíše morální volbou než aktem, který by zlepšil kariérní či materiální postavení. Nelze se rozumně domnívat, že by se některý člen Kolegia nechal při výkonu funkce ovlivňovat nebo se podvoloval jakémukoli nátlaku. Nelze proto hovořit o objektivně opodstatněných pochybnostech o nezávislosti Kolegia, jak to požaduje judikatura ESLP.
V závěru svého vyjádření předseda Poslanecké sněmovny dodal, že platná právní úprava je poznamenána rysem provizornosti, kdy samotná existence Kolegia je závislá na rozhodnutí jednotlivých státních zástupců, aby se stali členy, resp. aby v Kolegiu setrvali, k čemuž je nelze nutit. V době přijetí se nepředpokládalo, že úprava bude platit trvale. Zákon měl pozbýt platnosti dne 31. 12. 2003 a v současné době je platnost prodloužena do dne 30. 6. 2005. Provizorní úprava řešila situaci, která nastala po přijetí nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, kdy měl být po zrušení části ZOUS poskytnut vládě dostatečný časový prostor pro přípravu zcela nové právní úpravy ochrany utajovaných skutečností a postupu bezpečnostního prověřování. I proto bylo funkční období členů Kolegia dvouleté. Navzdory možným věcným nedostatkům Poslanecká sněmovna nesdílí názor, že úprava postavení Kolegia a řízení před ním není v souladu s ústavním pořádkem, resp. s čl. 6 Úmluvy.
B. Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou doc. JUDr. Petrem Pithartem, ve svém vyjádření ze dne 30. 7. 2004 uvedl, že v Senátu, který byl dobře obeznámen s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, nakonec převážil názor, že návrh na zavedení odvolacího prostředku ke Kolegiu je právně dostatečným a účelným řešením kolize zájmu na bezpečnosti a záruk spravedlivého procesu. Některé pochybnosti o vhodnosti tohoto řešení rozptylovali zastánci popisovaného názoru poukazem na omezenou platnost zákona s tím, že v daném období roku a půl bude moci být předmětná konstrukce zdokonalena nebo nahrazena jinou. Předmětný návrh zákona byl Senátem vrácen Poslanecké sněmovně z jiných důvodů.
Na okraj Senát poznamenal, že kritéria posuzování míry nezávislosti a nestrannosti soudu (tribunálu) nastavená teorií ústavního práva a judikaturou ESLP a Ústavního soudu považují za základ nezávislosti soudů demokratické prostředí, rozdělení moci a nezbytné existenční (hmotné) zabezpečení soudců. Vlastní nezávislost soudců se zaručuje jejich exkluzivním jmenováním bez zásadního vlivu vlády a legislativy (v České republice prezidentem republiky), časově mnohaletým (neomezeným) mandátem soudce, zaručením odolnosti vůči možnosti dostávat instrukce pro výkon soudcovské funkce (neodvolatelnost, nepřeložitelnost apod.). Nestrannost soudců je pak spojována s vyloučením podjatosti (k osobám a věcem), neslučitelností funkce soudce s jinými funkcemi a jinou výdělečnou činností a se zárukami k vyloučení všech legitimních pochybností o nestrannosti. V subjektivní rovině nestrannosti je vyžadována důvěryhodnost a autonomní rozhodování (slibem se soudce zavazuje rozhodovat podle svého „vědomí a svědomí“). Zvenčí se zajišťuje nestrannost zákazem jejího ohrožování (např. zákazem zasílání peticí soudům). Při porovnání daných kritérií s úpravou požadavků na zabezpečení nezávislosti a nestrannosti Kolegia a statusu státního zástupce Nejvyššího státního zastupitelství jako člena Kolegia nebyly Senátem shledány kvantitativně významné diference. Jistým kvalitativním nedostatkem nezávislosti Kolegia je podle Senátu jmenování v působnosti vlády a rámcové začlenění do vztahů státního zastupitelství, a tedy exekutivy, „i když v dalších uvažovaných vazbách se může tento požadavek poněkud relativizovat“.
Senát upozornil, že podle judikatury Ústavního soudu obsahuje Listina některá základní práva, jež jsou svou povahou sociálními hodnotami plnícími funkci spíše jen ideálně typických kategorií vyjadřujících cílové představy. Právo na svobodné povolání patří k těmto právům. Zatímco právo na bezpečí, život a zdraví jsou základními právy bez dalšího, u práva na svobodnou volbu povolání je předpokládána jeho konkretizace zákonem. Z tohoto pohledu se Senátu jeví omezení přístupu k obecným soudům ve věcech bezpečnostních prověrek ústavně konformním, může-li být tímto způsobem chráněno hodnotově vyšší právo. Vlastnosti dané materie nejsou kompatibilní s obvyklou soudní praxí. Bezpečnostní prověrka není vždy založena na nepochybných důkazech, vzniká často na základě velmi volné úvahy podle pravidla „v pochybnostech v neprospěch posuzované osoby“. Přezkum rozhodnutí má především vyloučit hrubý subjektivismus či zlovůli „v podstatě rozhodnutí“. Utajované skutečnosti probírané při přezkumu musí být zároveň efektivně chráněny. Senát upozornil, že vyslovil-li ESLP porušení čl. 6 Úmluvy v oblasti požadavků na nezávislost a nestrannost soudu, šlo v zásadě vždy o trestní soudy či orgány, které aplikovaly trestní právo (srov. Incal proti Turecku, Findlay proti Spojenému království). Přezkum rozhodnutí o nevydání osvědčení k práci s utajovanými skutečnostmi není ve srovnatelné poloze závažnosti.
C. K vyjádření byl vyzván i Ing. P. P., jehož práva byla dotčena aplikací napadeného ustanovení a jehož věc vymezila i konkrétní předmět řízení před Ústavním soudem. Ing. P. P. ve svém vyjádření uvedl, že pro výkon svého povolání musel jako voják mít bezpečnostní prověrku II. stupně, kteroužto nezískal, jeho závazek nebyl prodloužen a při nemožnosti získat místo odpovídající jeho kvalifikaci byl ke dni 31. 12. 2003 vyřazen ze služebního poměru u Armády České republiky.
D. Bez vyzvání, resp. na základě aktivity Poslanecké sněmovny zaslal Ústavnímu soudu vyjádření i ředitel Národního bezpečnostního úřadu Mgr. J. M. Ústavnímu soudu je z řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 41/02 známo, že vláda České republiky zpracování legislativních předloh na úseku utajovaných skutečností vkládá do rukou NBÚ (viz např. návrh nové zákonné úpravy zaslaný Ústavnímu soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 41/02 nebo usnesení vlády č. 88 ze dne 22. 1. 2003 č. j. 615/2003-NBÚ/80 nebo č. 293 ze dne 31. 3. 2004, viz dokumentový portál www.vlada.cz – v připomínkovém řízení tedy mají názory NBÚ zásadní vliv). Ve světle těchto okolností považoval Ústavní soud za relevantní zabývat se i tímto nevyžádaným vyjádřením. Ředitel NBÚ především uvedl, že navrhovatel mylně považuje Kolegium za správní orgán. Kolegium je orgánem nezávislým a soudní přezkoumávání jeho rozhodnutí se proto jeví nadbytečným. Tento orgán v sobě v maximální možné míře zahrnuje jak nezávislost na výkonném administrativním aparátu (tedy ať již na NBÚ, jeho řediteli nebo na zpravodajských službách), tak nezávislost na jiných orgánech státu, kam je třeba zahrnout i Nejvyšší státní zastupitelství (dále též „NSZ“). Tím jen garantována objektivita rozhodování a nedochází k tomu, že by se s utajovanými skutečnostmi mohla seznámit osoba, o níž se rozhoduje, anebo její právní zástupce. Ochrana utajovaných skutečností je vyvážena ve vztahu k procesnímu postavení osoby, o níž se rozhoduje. Popřením „principu utajení“ může být utajovaná skutečnost předložena osobě nepovolané. Může dojít jak k narušení mezinárodní spolupráce v oblasti zpravodajských služeb a vyšetřovacích orgánů, tak i teoreticky k přímému ohrožení života např. zpravodajských agentů, svědků atd. To je v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. „Standardní soudní řízení ve věcech bezpečnostních prověrek včetně neomezeného provádění důkazů hrozí závažným vyzrazením utajovaných skutečností. Teoreticky by bylo dokonce možné, že by soudní spor byl veden určitými osobami čistě za účelem rozkrytí utajovaných skutečností zákonnou cestou.“
V další části vyjádření ředitel NBÚ uvedl obdobné argumenty uplatněné v řízení ve věci nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, která skončila zrušením zákazu soudního přezkumu rozhodnutí ve věcech bezpečnostního prověřování. Rozhodováním o vydání či nevydání osvědčení nedochází podle NBÚ k žádnému zásahu do oblasti základních práv. Ostatně ani Ústavní soud prý nedospěl k závěru, že by takové rozhodování přímo porušovalo právo na svobodnou volbu povolání. Osvědčení jako kladný výsledek bezpečnostní prověrky není ničím jiným, než prokázáním určité zvláštní kvalifikace. Na přístup k utajované skutečnosti není právní nárok, držitel osvědčení může být, opět jen v případech, kdy je k tomu důvod, určen k přístupu k utajované skutečnosti. Pouze stát rozhoduje o tom, co je a není utajovanou skutečností, a „měl by to být proto pouze stát (tzn. státní administrativa), kdo umožňuje k takové skutečnosti přístup.“. Pouze stát by měl posuzovat vhodnost osoby, jíž může být umožněn tento přístup. Kolegium je jakousi nadstavbou nad státní administrativou a zcela supluje postavení soudu. NBÚ dále uvedl, že střetem roviny národní bezpečnosti a roviny lidskoprávní se částečně (sic) zabýval Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, kde připustil, že velmi zřetelný bezpečnostní zájem státu může být legitimním ospravedlněním pro určitou míru zásahu do práv jednotlivce. Ústavní soud se však podle NBÚ tohoto konfliktu jen velmi lehce dotkl, spíše jej pouze konstatoval, neposkytl k němu dosud hlubší teoretický rozbor. NBÚ soudí, že Kolegium střet řeší. Naopak vůči soudním přezkumu vznáší zásadní námitku, protože podle § 45 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění, (dále též „s. ř. s.“) dojde k vyzrazení utajované skutečnosti osobě, kterou stát nepovažuje za přijatelnou pro seznámení se s utajovanou skutečností (§ 45 odst. 5 s. ř. s.: „Do částí spisu ..., které ... z nahlížení nebyly vyloučeny, smí nahlížet pouze účastník a jeho zástupce, popřípadě též osoba, která se prokáže osvědčením pro příslušný stupeň utajení projednávaných skutečností“; § 45 odst. 4 s. ř. s: „Z nahlížení nelze vyloučit části spisu, ... jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. Z nahlížení nelze dále vyloučit ani ty části spisu, do nichž měl účastník právo nahlížet v řízení před správním orgánem.“). Této situaci brání § 36 odst. 8 ZOUS („Jsou-li některé z důvodů nevydání nebo odnětí osvědčení utajovanými skutečnostmi, uvede se v oznámení pouze odkaz na podklady, ze kterých Úřad vycházel.“). Utajení je podle NBÚ v tomto případě legitimní.
Legislativa týkající se prověřování fyzických osob je ve státech EU a NATO svěřena výlučně národním úpravám. Přesto NBÚ upozornil, že plný soudní přezkum není obvyklý. I tam, kde je nejvyšším přezkumným orgánem soud, není umožněno dotčené osobě ani jejímu zástupci, aby se seznámili s výsledky šetření, které bylo podkladem pro nevydání oprávnění, či dokonce pro rozhodnutí o zániku oprávnění. Ve Francii soudu nepřísluší seznámit se s utajovanými skutečnostmi. Byly-li podkladem rozhodnutí, pouze se bez dalšího konstatují. V Dánsku věc přezkoumává ministerstvo spravedlnosti a osobě není dána možnost seznámit se s citlivými skutečnostmi. Soudní žaloba není přípustná. V holandském dvojinstančním soudním řízení jsou procesní práva prověřované osoby zásadně omezena. K utajované či citlivé informaci má přístup výlučně soudce. Slovenská úprava má zakotven soudní přezkum (analogicky jako dříve v České republice podle hlavy páté občanského soudního řádu) bez plné jurisdikce a bez posuzování merita věci. Posuzuje se jen zákonnost postupu bez toho, aniž by byl soud seznámen s utajovanými skutečnostmi. Litevská úprava omezuje procesní práva stejně jako úprava holandská.
V Turecku a Španělsku nemá prověřovaná osoba možnost jakkoli zasahovat do průběhu prověřování, nemá možnost dozvědět se důvody rozhodnutí „a samozřejmě nemá možnost uplatňovat jakékoli námitky či opravný prostředek“. Podobný trend se nyní uplatňuje v Itálii. I tyto země jsou vázány Úmluvou a i v těchto zemích jsou ustanovení obdobná čl. 36 odst. 2 Listiny. V těchto zemích bylo uznáno, že příslušné právní úpravy nejsou v rozporu s právem na spravedlivý proces garantovaným Úmluvou. NBÚ podotkl, že je sice vyloučeno získat komplexní mezinárodní srovnání dané materie, ale princip naznačený v citovaném nálezu Ústavního soudu, tedy omezení procesních práv jednotlivce s (údajně) zřetelnou prioritou ochrany utajovaných skutečností, je obecně v Evropě považován za legitimní. K materii panuje rozdílný přístup. Vývoj západních demokracií historicky nepřinesl zásadní nedůvěru ve státní administrativu, popř. v činnost bezpečnostních složek, resp. občané v důsledku odlišného vnímání správnosti úředních rozhodnutí neprojevují nedůvěru i v takto důležité oblasti, jíž je zajištění bezpečnosti, což dokládá počet opravných prostředků. Ve Spojeném království, Francii či Belgii jde statisticky o několik podání ročně (do deseti), v České republice jich jen loni bylo cca sto. Závěrem NBÚ uvedl, že ustanovení § 77k odst. 6 zákona považuje za souladné s ústavním pořádkem i mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
Ústavní soud se dotázal ředitele NBÚ, (1.) zda se již vyskytly případy, kdy v totožném případě Kolegium rozhodlo o opravném prostředku (§ 77a - 77k ZOUS) jinak než obecný soud o žalobě podané podle § 73 odst. 2 ZOUS, a (2.) v případě, že se tak již stalo, jak NBÚ dále postupoval, resp. které rozhodnutí akceptoval. Na první otázku bylo odpovězeno, že se tak zatím stalo v jednom případě, kdy soud rozhodnutí zrušil, zatímco Kolegium opravný prostředek zamítlo. V ostatních čtyřech případech soud žalobu zamítl. NBÚ však protestoval i proti tomu, že soud zde „nerespektoval překážku věci rozsouzené“, neboť Kolegium považuje za nestranný a nezávislý orgán soudního typu. V případě rozdílných rozhodnutí prý NBÚ neví, které má respektovat. Na druhou otázku NBÚ odpovědět nemohl, protože rozhodnutí, jež založilo rozdílnost, mu ještě nebylo doručeno. Upozornil však, že rozhodnutím Kolegia je výslovně vázán ze zákona (§ 77j odst. 1 ZOUS). Bez další argumentace rovněž upozornil, že zrušení napadeného ustanovení otevře cestu k poškození zájmů České republiky v oblasti kryptografie. Závěrem byly objasněny procedurální otázky bezpečnostního pohovoru, z něhož je vyhotovován protokol. Prověřované osobě, popř. i jejímu právnímu zástupci, jsou sděleny důvody neudělení prověrky. NBÚ sdělil, že je v zásadě lhostejno, jaký orgán bude rozhodnutí přezkoumávat, avšak musí být zabráněno tomu, aby se prověřovaná osoba či její zástupce seznámili s utajovanou skutečností, a je žádoucí, aby řízení proběhlo v pevné lhůtě. Poznamenal rovněž, že čím je menší počet osob, jež se při přezkumu seznámí se spisovým materiálem, tím je menší riziko vyzrazení a tím jsou menší náklady na utajení.
Ústavní soud požádal účastníky řízení o souhlas s upuštěním od ústního jednání (§ 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu), neboť od ústního jednání nebylo možno očekávat další objasnění věci. Poté bylo možno přistoupit k meritornímu projednání věci.
III. Ústavnost legislativní procedury a legislativní historie posuzovaného zákona
Dříve, než Ústavní soud přikročil k posouzení obsahu napadeného ustanovení zákona z hledisek jeho souladu s ústavními zákony, se musel podle § 68 odst. 2 in fine zákona o Ústavním soudu zabývat splněním formálních požadavků přijetí příslušné právní normy. Legislativní proces přijetí zákona č. 310/2002 Sb. byl však Ústavním soudem shledán ústavně konformním již v nálezu ze dne 28. 1. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, str. 61; vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.).
Ustanovení § 77k odst. 6 bylo do zákona o ochraně utajovaných skutečností vloženo zákonem č. 310/2002 Sb., který vznikl jako poslanecká iniciativa reagující „na praktické problémy, které se objevily v souvislosti s jeho dosavadní aplikací, a to na nemožnost nezávislé kontroly, respektive přezkoumání negativního rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu v rámci bezpečnostní prověrky probíhající podle tohoto zákona“ (důvodová zpráva ze dne 10. 7. 2001). V průběhu projednávání tohoto návrhu byl dne 12. 7. 2001 vydán nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, který s účinností ke dni 30. 6. 2002 zrušil původní znění § 73 odst. 2 ZOUS, které soudní přezkum zakazovalo. Poslanecký návrh vložením § 77a až § 77k do ZOUS řešil problém absence nezávislého přezkumu ustavením Kolegia a vymezením procesních pravidel v řízení před Kolegiem. Poté, co byl Poslanecký návrh schválen dne 27. 3. 2002 Poslaneckou sněmovnou, rozhodl Senát dne 3. 5. 2002 o jeho vrácení Poslanecké sněmově s pozměňovacími návrhy, z nichž jeden navrhoval zrušení mezitím ustaveného (viz dále) soudního přezkumu (srov. písm. C usnesení Senátu č. 372 ze dne 3. 5. 2002). Usnesením ze dne 13. 6. 2002 Poslanecká sněmovna setrvala na původním návrhu zákona, jenž byl publikován ve Sbírce zákonů dne 12. 7. 2002, kdy rovněž nabyl účinnosti.
V mezidobí předložila vláda Parlamentu návrh zákona, kterým se měnily některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního (zákon č. 151/2002 Sb.). Tímto zákonem (Poslanecká sněmovna jej schválila dne 15. 2. 2002, Senát dne 21. 3. 2002 a ve Sbírce zákonů byl publikován dne 17. 4. 2002) bylo do ZOUS vloženo ustanovení § 73 odst. 2, podle kterého lze proti rozhodnutí o nevydání osvědčení podat žalobu do 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí, když v řízení o této žalobě se účast osob zúčastněných na řízení nepřipouští. Tato úprava nabyla účinnosti dne 1. 1. 2003. Avšak dne 27. 9. 2002 byla rozeslána Sbírka zákonů, v níž bylo, na základě zmocnění obsaženého v zákoně č. 310/2002 Sb., předsedou vlády pod č. 418/2002 Sb. vyhlášeno úplné znění zákona o ochraně utajovaných skutečností, ve kterém nebyl § 73 členěn na odstavce a možnost soudního přezkumu nezmiňoval.
IV. Vymezení předmětu řízení
Návrh, který posuzuje Ústavní soud, vzešel z řízení před obecným soudem, v němž osoba prověřovaná NBÚ podala správní žalobu proti rozhodnutí Kolegia. V žalobě se namítá, že ustanovení § 77k odst. 6 zákona o ochraně utajovaných skutečností je téměř totožné s Ústavním soudem zrušeným zněním § 73 odst. 2 citovaného zákona. Přitom dne 1. 1. 2003 nabylo účinnosti nové znění ustanovení § 73 odst. 2 citovaného zákona, které připouští možnost soudního přezkumu rozhodnutí o nevydání osvědčení.
Dopady bezpečnostního prověřování do sféry základních práv a svobod se Ústavní soud zabýval již několikrát [srov. nálezy ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 44/02, sp. zn. Pl. ÚS 36/01 a sp. zn. I. ÚS 577/01 (viz dále), sp. zn. I. ÚS 752/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, str. 65) či sp. zn. II. ÚS 241/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, str. 73), sp. zn. II. ÚS 28/02 (viz dále) a sp. zn. II. ÚS 142/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 31, str. 45)]. Především však v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 konstatoval, že „respektuje skutečnost, že s ohledem na specifika a význam rozhodování ve věcech utajovaných skutečností, kdy je velmi zřetelný bezpečnostní zájem státu, není možné vždy garantovat všechny běžné procesní záruky spravedlivého procesu (např. veřejnost jednání). Nicméně i v tomto typu řízení je úkolem zákonodárce umožnit zákonnou formou realizaci přiměřených záruk na ochranu soudem (či jiným nezávislým a nestranným tribunálem ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy), byť – podle povahy věci a s přihlédnutím k charakteru příslušné funkce – na ochranu i značně zvláštní a diferencovanou.“ (srov. Sbírku rozhodnutí, svazek 23, str. 105, nebo č. 322/2001 Sb. či elektronickou verzi nálezu na www.judikatura.cz).
Citovaným nálezem Ústavní soud mj. zrušil jako ústavně nekonformní zákonnou výluku soudního přezkumu rozhodnutí orgánů výkonné moci ve věcech bezpečnostního prověřování. Zákonodárce na vzniklou situaci reagoval jednak připuštěním obecného soudního přezkumu (§ 73 odst.  ZOUS) a jednak zavedením řízení před přezkumným orgánem sui generis, jímž se stalo Kolegium (§ 77a až § 77k ZOUS). V projednávané věci jde o právo na verifikaci příslušné procedury, nikoli o „právo získat bezpečnostní prověrku“, jež pochopitelně zaručeno není.
Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že z hlediska ochrany základních práv a svobod nemůže být veřejný zájem na utajování při přezkumu rozhodnutí, které v přímém důsledku omezuje možnost vykonávat určité konkrétní povolání, důvodem k vynětí tohoto rozhodnutí z aplikačního záběru čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jež zakotvují právo na soudní ochranu. I když Ústavní soud připustil, že soudní kontrola bezpečnostního prověřování má specifickou povahu, přesto je třeba při posuzování ústavnosti § 77k odst. 6 ZOUS vedle ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny přihlížet i k čl. 1 odst. 1 Ústavy, jež Českou republiku prohlašuje za demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, čímž mj. stanoví jak základní způsob výkonu veřejné moci, tak principiální atributy práva na soudní ochranu. Jakkoli se v případě soudní kontroly bezpečnostního prověřování jedná o oblast připouštějící určitá omezení základních práv, Ústavní soud připomíná, že na projednávanou materii je třeba nahlížet z hlediska vynucování ústavního zákazu diskriminace (čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny), z něhož minimálně vyplývá právo na přezkoumání toho, zda průběh a výsledek bezpečnostního prověřování, které je plně v rukou výkonné moci s uplatněním široké diskrece, neměly diskriminační charakter a zda nebyly poznamenány libovůlí. Vedle práva na volbu povolání, modifikovaného ve výše uvedeném smyslu, se u některých kategorií prověřovaných nesporně uplatní i čl. 21 odst. 4 Listiny, který stanoví, že „Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.“.
V. Je Kolegium možno považovat za soud?
A. Napadené ustanovení § 77k odst. 6 ZOUS, které soudní přezkum rozhodnutí Kolegia zapovídá, je v rozporu s ustanovením § 73 odst. 2 ZOUS, které soudní přezkum zaručuje. Krajský soud v Brně předložil Ústavnímu soudu věc na základě závěru, že vztah těchto dvou navzájem kolidujících ustanovení bez uvedení toho, které řízení má proběhnout dříve, budí nejasnosti a vztah mezi rozhodnutím Kolegia a rozhodnutím soudním není řešen, a to ani pro situaci, kdy tato rozhodnutí spolu nekorespondují. Před posouzením důsledku střetu obou ustanovení musela být odpovězena otázka, jakou povahu má Kolegium.
Ústavní pořádek České republiky (čl. 81 a 82 Ústavy) stanoví, že soudnictví vykonávají pouze nezávislé a nestranné soudy, respektive nezávislí a nestranní soudci, kteří se řídí základními pravidly spravedlivého procesu (čl. 1 odst. 1 Ústavy, hlava pátá Listiny). Tato ustanovení lze vykládat jako institucionální záruky materiálně chápaného výkonu soudní moci, a proto z hlediska práva na spravedlivý proces není nezbytné, aby ve všech případech byl soudem ve smyslu § 36 odst. 2 Listiny výhradně orgán začleněný do soustavy obecných soudů, avšak musí jít o orgán nezávislý, jehož členové disponují nezávislostí a nestranností při svém rozhodování. Dále musí mít nepodmiňovaný přístup ke zkoumání všech relevantních aspektů věci (skutkových i právních) a musí respektovat základní zásady spravedlivého procesu (kupř. zásadu nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci či zásadu slyšeny musí být obě strany), přičemž vykonatelné rozhodnutí již nelze dalším mocenským aktem zvrátit (vymezení soudnictví v materiálním smyslu). Dosavadní judikatura Ústavního soudu nezávislost a nestrannost zmiňovala jako nezbytné atributy, jejichž naplnění je typicky zaručeno u moci soudní s tím, že je nemohou naplnit různé orgány exekutivní [srov. např. nález ze dne 23. 11. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 28/98 (Sbírka rozhodnutí, svazek 16, str. 185; vyhlášen pod č. 2/2000 Sb.) ve vztahu k povaze rozhodnutí prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, nebo nález ze dne 17. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 9/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 21, str. 55; vyhlášen pod č. 52/2001 Sb.) ve vztahu k rozhodnutí policie o přestupku]. K vlastnímu obsahu atributů nezávislosti se Ústavní soud vyslovil zejména v případech posuzovaní zákonů upravujících organizaci soudní moci (srov. např. nález ze dne 18. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 26, str. 273; vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.). Plénum Ústavního soudu poprvé komplexně posuzuje nestrannost a nezávislost tribunálu sui generis, i když tak činí s přirozenou oporou, již poskytují níže uvedené nálezy Ústavního soudu, jakož i (rovněž níže uvedená) rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva.
Nezávislost a nestrannost představují ideální typy, které nikdy nelze naplnit absolutně - lze se k nim pouze přibližovat – což je dáno jejich sociální povahou. Nezávislostí se rozumí vyloučení možnosti účinně působit na svobodnou tvorbu vůle soudců, nestrannost (nezávislost na stranách) představuje absenci vztahu soudu k jedné ze stran řízení, kdy pojem strana řízení lze chápat jak v obecné, tak v konkrétní rovině. Nezávislost je vztahovou kategorií, která se úzce pojí s pojmem moci chápané jako možnost vnucovat vůli jiným (Weber, M., Autorita, etika a společnost, Mladá Fronta, 1997, str. 49; původně in Wirtschaft und Gesellschaft, Tübingen, JCB Mohr Siebeck 1972, str. 541 – 544). Dlouhodobý právní a politický vývoj liberálních demokracií vygeneroval ze zkušeností indikátory nezávislosti a nestrannosti, z nichž lze utvářet objektivizovaná kritéria pro posouzení naplnění znaků nezávislosti a nestrannosti, protože v subjektivní poloze psychického (vědomého či nevědomého) stavu rozhodujícího subjektu (na této úrovni právě dochází k nežádoucímu ovlivnění svobodného úsudku) je nelze právními nástroji uchopit. Nestrannost a nezávislost v objektivní poloze se na obecné úrovni posuzují z hlediska vztahu k ostatním mocenským složkám (princip dělby moci), z hlediska schopnosti aktérů (s potenciálním zájmem na určitém výsledku či průběhu sporu) ovlivnit vznik, trvání a zánik funkce člena soudního orgánu (tribunálu). Soudci a členové orgánů soudního typu proto musí mít dostatečně nezávislý status, který vylučuje přímé či zprostředkované působení na rozhodovací činnost. Existence ochrany proti vnějším tlakům je posuzována např. jak z hlediska existence potenciální možnosti ovlivnit kariéru soudce, tak možností přivodit zánik jeho funkce. Ke statusu nezávislosti nesporně patří i garance finanční nezávislosti. Jen tehdy dostává formální příkaz neřídit se cizími pokyny materiální obsah a jen tak je zajištěna neutralita a distance od stran.
Pro úplnost nutno dodat, že zákaz působení na soudní rozhodování (nucení jiného, aby něco konal, opominul nebo trpěl) je podepřen jak omezením petičního a shromažďovacího práva tam, kde by jejich realizace mohla ovlivnit soudní rozhodování, tak na úrovni trestního práva, kde je takové působení kvalifikováno jako trestný čin (§ 169a trestního zákona). Absence nezávislosti či nestrannosti může být konstatována jak v obecné (typové) rovině, tak v rovině konkrétní (vztah konkrétního soudce ke konkrétní věci či osobě). Procesní předpisy proto stanoví možnost vznášet námitku podjatosti, má-li některý z účastníků pochybnost o nestrannosti, resp. ukládají povinné vyloučení soudce z projednávání věci pro poměr k věci nebo k účastníkům, čímž je zajišťována nestrannost tam, kde již jsou na základě konkrétních skutečností dány důvodné pochyby.
V případě správního soudnictví, kde jsou nejčastěji rozhodovány spory mezi exekutivními složkami státu a osobami soukromého práva, o což běží i v nyní projednávané věci, vyžadují maximy nezávislosti a nestrannosti existenci účinných a přesvědčivých garancí zpřetrhání potenciálně nežádoucích vazeb k moci výkonné, což je u soudců mj. zaručováno stanovením neslučitelnosti výkonu funkce soudce s výkonem široké škály aktivit, u nichž se typově předpokládá ovlivnění svobodného úsudku, protože výkon těchto činností sleduje zájem, který je neslučitelný se schopností spravedlivě rozhodnout spor, v němž každá ze stran hájí protichůdný zájem. Při posuzování nestrannosti a nezávislosti nelze zcela odhlédnout ani od jevové stránky věci, kdy je za validní kritérium považováno i tzv. zdání nezávislosti a nestrannosti pro třetí osoby, neboť i tento aspekt je důležitý pro zaručení důvěry v soudní rozhodování. I toto kritérium reflektuje sociální povahu soudního rozhodování, z níž vyplývá, že i když třeba ve skutečnosti neexistuje (jak v subjektivní, tak v objektivní poloze) reálný důvod k pochybnostem o nestrannosti a nezávislosti, nelze přehlížet případnou existenci kolektivního přesvědčení, že takový důvod existuje (srov. k tomu i níže citované rozhodnutí ESLP ze dne 23. 6. 1981, Le Compte, Van Leuven a de Meyere proti Belgii, č. 6878/75). I ve vztahu k justici totiž platí obecný sociologický poznatek, tzv. Thomasův teorém (srov. např. Kolektiv, Velký sociologický slovník, I., Praha, Karolinum, 1996, str. 171), dle něhož platí, že je-li určitá situace – zde neexistence nezávislosti či nestrannosti – lidmi definována jako reálná, pak je reálná i ve svých důsledcích – chybí obecná důvěra, že rozhodnutí je spravedlivým rozhodnutím nezávislého a nestranného tribunálu. Přitom důvěra v právo patří mezi základní mimoprávní atributy právního státu (srov. mezi jinými např. nález ze dne 11. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 525/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 31, str. 173).
B. Ústavní soud přikročil k analýze nezávislosti a nestrannosti Kolegia na úseku ochrany utajovaných skutečností zřízeného při Nejvyšším státním zastupitelství.
Ústavní soud konstatuje, že (z formálního hlediska) rozhodnutí Kolegia prima facie není rozhodnutím soudním. Státní zastupitelství je ústavně řazeno k výkonné moci (čl. 80 Ústavy je zařazen v její hlavě třetí, vymezující výkonnou moc) a je ústavně zřízeno k zastupování trestní obžaloby. S ohledem na konstatovanou specifičnost oblasti bezpečnostního prověřování se Ústavní soud zabýval otázkou, zda lze Kolegium považovat za soud v materiálním smyslu. Nutno přisvědčit námitkám, že zákon o státním zastupitelství skutečně obsahuje záruky nezávislosti členů Kolegia. Je však třeba dále prověřovat, zda jsou tyto formální záruky naplněny i materiálně, resp. zda postačí pro obranu proti potenciálním vnějším tlakům a zda jsou způsobilé vytvořit obecné přesvědčení o nezávislosti.
Nelze přehlédnout, že členství v Kolegiu akcesoricky vázne na přidělení k Nejvyššímu státnímu zastupitelství; o přidělení rozhoduje ministr spravedlnosti (§ 19 odst. 2 zákona o státním zastupitelství). Nejvyššího státního zástupce, jemuž jsou členové NSZ podřízeni (srov. § 18 odst. 2 zákona o státním zastupitelství, v platném znění), rovněž jmenuje a bez nutnosti udávat důvody (sic!) odvolává vláda (§ 9 odst. 1 a 2 zákona o státním zastupitelství). Členové Kolegia musí být bezpečnostně prověřeni NBÚ (§ 7a odst. 2 věta třetí zákona o státním zastupitelství), prověření je časově omezené na dobu pěti let [§ 37 odst. 1 písm. d) ZOUS] a kdykoli odňatelné [§ 37 odst. 2 písm. b) ZOUS]. Vztah ředitele NBÚ k vládě je vymezen stejně jako u nejvyššího státního zástupce (§ 7 odst. 2 a 3 ZOUS). Ředitel NBÚ je přímo odpovědný ministerskému předsedovi, který je mu služebně nadřízen a dohlíží na činnost úřadu (§ 7 odst. 3 ZOUS). Návrh na zahájení kárného řízení proti státnímu zástupci přidělenému k NSZ podává nejvyšší státní zástupce nebo ministr spravedlnosti [§ 8 odst. 3 písm. a) zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, v platném znění]. Tyto právní nástroje objektivně vytvářejí linii umožňující potenciální ovlivnění svobodného úsudku členů Kolegia, na čemž nemohou nic změnit v zákoně obsažené garance formální nezávislosti.
Mandát členů Kolegia je dvouletý (což bylo podle Poslanecké sněmovny spojeno s faktem, že úprava byla považována za dočasnou). Schvalování členů Kolegia provádí vláda na návrh ministra spravedlnosti ad hoc (srov. např. usnesení vlády č. 704 ze dne 14. 7. 2004, kterým vláda schválila kandidáta na předsedu Kolegia s tím, že toto rozhodnutí změnila usnesením č. 898 ze dne 15. 9. 2004, kdy schválila předsedu jiného – srov. na www.vlada.cz). Ostatně i Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že „samotná existence Kolegia je závislá na rozhodnutí jednotlivých státních zástupců, aby se stali členy, resp. aby v Kolegiu setrvali, k čemuž je nelze nutit.“. Z tohoto pohledu Kolegium nedostojí nárokům na relativní stálost svého složení, která má znemožnit ovlivnění výsledku rozhodování pomocí změny složení Kolegia, což implikuje, že nemůže dostát nárokům na stabilitu rozhodovacího sboru, jež nalezly výraz v zásadě zákonného soudce (čl. 38 odst. 1 Listiny).
Za zásadní skutečnost rovněž nutno považovat, že členové Kolegia musí být bezpečnostně prověřeni, přičemž toto rozhodnutí může být změněno (§ 36 odst. 5 a 7 ZOUS). Do výběru členů orgánu kontrolujícího řádný průběh bezpečnostního prověřování tak může velmi účinně zasahovat NBÚ, jehož činnost mají kontrolovat, nehledě na to, že zvolená konstrukce vytváří potenciální hrozbu nepřetržité linie selekce, která je zcela v rukou exekutivního orgánu. Závěr, že neexistuje účinná možnost, jak vyvinout nátlak, je v rozporu se samotnou koncepcí prověřování, kdy je mj. zjišťováno, zda neexistují skutečnosti, kterými by nepovolaná osoba mohla ovlivnit budoucí rozhodování prověřovaných osob. Za situace, kdy zákon stojí na obecnými zkušenostmi neprověřené presumpci bezvadnosti práce správních orgánů (zde NBÚ), nelze z hlediska principu brzd a protivah v řízení o kontrole norem přehlížet fakt, že NBÚ jako exekutivní orgán má, díky koncentraci citlivých informací osobního charakteru, pozoruhodný mocenský potenciál. To jen zvyšuje naléhavost skutečně nezávislé kontroly umožňující prověření jak řádného výkonu pravomocí při bezpečnostním prověřování, tak např. zjistit, zda nejsou utajovány skutečnosti, jež není potřeba tajit (tj., zda není taxonomie utajování nadměrně přísná a zda je omezování práv skutečně nezbytné).
V kontextu projednávané věci, která je nahlížena z pohledu nutného vyvážení veřejného zájmu na bezpečnosti s ochrannou individuálních práv a svobod, nelze pomíjet, že státní zástupci jsou zákonem a slibem osobně zavázáni k ochraně veřejného zájmu (§ 18 odst. 3 zákona o státním zastupitelství), což může vést k legitimní pochybnosti o jejich nestrannosti při posuzování střetu základních práv a svobod s veřejným zájmem na bezpečnosti chráněným v daném případě utajováním. Ostatně státní zástupci v trestním řízení (zejména v případě přípravného řízení a u vazeb) procesně těží z utajení, protože mají oproti obhajobě přístup i k těm částem spisu, které jsou v režimu vyhrazené. Jejich postoj k prospěšnosti a míře utajení není neutrální. Tyto aspekty možného střetávání zájmů u soudců běžně eliminuje uplatňování principu neslučitelnosti výkonu funkce. U tribunálů sui generis je zajišťováno takové složení tribunálu, které uplatnění různých, většinou neuvědomovaných, zájmů neutralizuje svou heterogenností (u nás např. § 5 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců).
Také z důvodové zprávy k zákonu č. 310/2002 Sb. vyplývá, že přezkum Kolegiem nebyl do zákona včleněn proto, aby byl zajištěn soudní přezkum správních rozhodnutí vydaných při bezpečnostním prověřování osob, nýbrž kvůli zvýšení důvěryhodnosti a objektivnosti exekutivního bezpečnostního prověřování: „...negativní rozhodnutí NBÚ má velmi závažné dopady na profesní, ale i osobní život prověřované osoby, navrhovatelé jsou přesvědčeni, že je nutno do celého systému bezpečnostních prověrek vnést vnější kontrolní prvek v podobě nezávislého odvolacího orgánu, který bude oprávněn rozhodnutí NBÚ přezkoumat. Zřízení nezávislého kontrolního orgánu navíc vnese do procesu bezpečnostních prověrek vyšší stupeň důvěryhodnosti a objektivnosti, než tomu bylo dosud, aniž by současně celý proces výrazně časově či jinak komplikovalo.“ (Důvodová zpráva návrhu poslanců F. O., P. N. a I. L. ze dne 10. 7. 2001; srov. i Šimíček V., „Přezkum rozhodnutí o nevydání bezpečnostního osvědčení“ in Dančák, B., Šimíček,V., Bezpečnost České republiky, MPÚ, Brno, 2002, str. 150).
Na otázku, zda je Kolegium orgánem, který je i při respektování specifik bezpečnostního prověřování ještě schopen vést spravedlivý proces, musel Ústavní soud ve světle shora uvedeného odpovědět záporně. (Ústavní soud proto shledal nadbytečným zabývat se kvalitou procesních garancí v řízení před Kolegiem). Nelze konstatovat, že pochyby o nezávislosti a nestrannosti Kolegia tvořeného státními zástupci nejsou legitimní. Členové Kolegia nemají institucionálně vytvořeny podmínky pro náležitou distanci od orgánů výkonné moci. Tento závěr platí objektivně a není třeba konkrétně prokazovat, jak lze na členy Kolegia účinný nátlak vyvinout. Pro úplnost nutno dodat, že rozhodovací volnost členů Kolegia není podepřena stejnou trestněprávní ochranou, jako je tomu u soudců (§ 169a trestního zákona). Jestliže Senát a Poslanecká sněmovna považují přezkum Kolegiem za dostatečný (resp. NBÚ považuje soudní přezkum za zbytečný), nutno připomenout, že čl. 36 odst. 2 Listiny zaručuje přezkum správního rozhodnutí soudy, což nemusí nutně ve všech případech představovat instituce začleněné do soudní soustavy, nicméně musí jít o instituce, které naplňují základní záruky nestrannosti a nezávislosti a které dodržují zásady spravedlivého procesu. Kolegium však za soud považovat nelze, a to ani v materiálním pojetí, neboť pochybnosti o nezávislosti vznikají strukturálně v objektivní rovině, čímž se však zároveň nijak nezpochybňuje ani nezávislost státních zástupců plnících úkoly veřejné žaloby, ani se tím nijak nezpochybňují profesní a lidské kvality stávajících či minulých členů Kolegia.
VI. Je soudní přezkum nutný?
A. Ústavní soud se dále zabýval argumentací NBÚ, že soudní přezkum rozhodování exekutivy v oblasti bezpečnostního prověřování není obvyklý, což NBÚ podpořil poukazem na zahraniční úpravy. Proto i Ústavní soud použil srovnávací metody výkladu a zkoumal přístup k soudní kontrole bezpečnostního prověřování v zemích, které prošly podobným právním vývojem a vzaly na sebe stejné mezinárodněprávní závazky k ochraně utajovaných informací jako Česká republika.
Ústavní soud Slovenské republiky nálezem ze dne 11. 2. 2004 zrušil ty části zákona o ochraně utajovaných skutečností (zákon č. 241/2001 Z. z., o ochrane utajovaných skutočností), které sice umožňovaly soudní přezkum rozhodnutí o ukončení bezpečnostního prověřování, avšak bez toho, aby dotčená osoba mohla požádat o soudní přezkum rozhodnutí na základě znalostí konkrétních důvodů, tzv. ukončení bezpečnostní prověrky bez vyjádření, a zrušil i ustanovení, které zamezovalo dotčené osobě požádat o soudní přezkum rozhodnutí o tzv. zániku platnosti vyjádření (srov. elektronickou verzi nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 15/03 vystavenou na www.concourt.sk). Ústavní soud Slovenské republiky konstatoval, že uznává nepominutelnost bezpečnostních zájmů státu a uznává i prostředky, které pro dosahování tohoto účelu zvolil zákon o ochraně utajovaných skutečností, ale neztotožnil se s tím, aby se účel tohoto zákona dosahoval popřením principu právního státu anebo na úkor základních práv jednotlivce. Součástí právního státu je i podle Ústavního soudu Slovenské republiky podrobení zasahování orgánu veřejné moci do práv jednotlivce účinné kontrole, kterou musí zabezpečit alespoň v poslední instanci soudní moc, neboť poskytuje nejlepší záruky nezávislosti, nestrannosti a regulérnosti řízení (str. 15 citovaného nálezu). Ústavní soud připustil určité omezení přezkoumatelnosti (str. 16 citovaného nálezu), avšak pouze tak, aby byla zaručena reálná, a ne jen fiktivní realizace základního práva na soudní ochranu, a aby byly dány dostatečné záruky ochrany proti svévoli (str. 17 a 18 citovaného nálezu). Ústavní soud Slovenské republiky tak dospěl k jednoznačnému závěru, že ani zájem na bezpečnosti nemůže odůvodnit odepření práva na přezkum před nezávislým a nestranným soudem, k čemuž dochází tím, že prověřovaná osoba nezná alespoň základní informace o důvodech rozhodnutí. Pro úplnost se sluší dodat, že Ústavní soud Slovenské republiky odmítl věc podřadit pod aplikační záběr práva na svobodný přístup k povolání, s čímž nesouhlasili dva soudci ve svých odlišných stanoviscích. Jedna soudkyně nesouhlasila s odmítnutím přezkoumání věci pod zorným úhlem práva na informace.
Podobně Ústavní soud Polské republiky nálezem ze dne 10. 5. 2000 zrušil tu část zákona o ochraně utajovaných informací (ustawa z 22. stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych), která neumožňovala soudní přezkum rozhodnutí o bezpečnostním prověřování, a to pro rozpor s ústavním právem na přístup k soudu a s právem na přístup k veřejné službě, jakož i pro rozpor s čl. 13 Úmluvy (srov. elektronickou podobu rozhodnutí ze dne 10. 5. 2000, Sygn. K. 21/99 vystavenou na http://www.trybunal.gov.pl). Polský Ústavní soud konstatoval, že samo bezpečnostní prověřování, jakož i jeho výsledek mohou bezprostředně zasahovat do základních práv a svobod jednotlivců (str. 36 citovaného nálezu).
Trybunał Konstytucyjny na základě rozboru své správněprávní judikatury, judikatury ESLP (str. 25 – 27 a 29 citovaného nálezu), jakož i na základě komparace zahraničních úprav podané znalcem práva (str. 24 – 25 citovaného nálezu) konstatoval s odkazem na svůj ustálený výklad práva na spravedlivý proces (str. 33 – 35), že práva bezpečnostně prověřovaných osob, v kontextu garance práva na rovný přístup ke státní službě (čl. 60 Ústavy Polské republiky), podléhají ústavnímu zákazu odepření přístupu k soudu (čl. 77 odst. 2 Ústavy Polské republiky), protože spadají do rámce ústavně chráněných práv a svobod. Proto bylo ustanovení zákona o ochraně utajovaných informací (§ 42 odst. 1), které zamezovalo přezkumu Nejvyšším správním soudem bez toho, aby tyto věci současně výslovně svěřilo do pravomoci obecných soudů, shledáno v rozporu s články 45 odst. 1 a 77 odst. 2 Ústavy Polské republiky, které zakotvují právo na soudní přezkum rozhodnutí zasahujících do základních práv či svobod (str. 38 citovaného nálezu). Polský Ústavní soud konstatoval, že mezinárodní standardy garance práva na přístup k soudu jsou standardy minimálními, jež jsou v dané oblasti nižší než standardy práva polského (str. 29 citovaného nálezu).
Ústavní soud nemohl přisvědčit námitce NBÚ, že ze zahraniční komparace vyplývá, že soudní přezkum bezpečnostních prověrek není obvyklý. Ostatně sám NBÚ uvedl příklady zemí, v nichž přezkum umožněn je (Nizozemsko, Litva). K absolutním číslům o počtu opravných prostředků, které uvedl NBÚ, nutno dodat, že bez řádového vyjádření počtu míst, na něž se vztahuje nutnost prověrky, jsou tyto údaje irelevantní.
B. Krajský soud svůj návrh mj. opřel i o judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, avšak podaná vyjádření zpochybňovala její relevanci. Především nelze akceptovat námitku založenou na konstatování, že Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod není součástí ústavního pořádku České republiky a tudíž není přiléhavé argumentovat judikaturou ESLP, který závazně vykládá Úmluvu. Ústavní soud již ve svém nálezu ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 26, str. 317; vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.), jakož i v nálezech dalších [srov. sp. zn. Pl. ÚS 19/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 29, str. 279; vyhlášen pod č. 101/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 44/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, str. 417; vyhlášen pod č. 210/2003 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, str. 61; vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.)] konstatoval, že Úmluva získala v ústavním pořádku České republiky pevné místo. Povaha napadeného ustanovení se navíc v každém individuálním případě dostává do rozporu s kautelami zaručenými Úmluvou, která musí být ve vztahu k zákonu aplikována přednostně. Navíc krajský soud namítal i porušení čl. 36 odst. 2 Listiny a Ústavní soud, s přihlédnutím k vývoji, který přinesl rozšíření vnitrostátních standardů soudní ochrany, nevidí důvod, proč by garance spravedlivého procesu upínající se k čl. 6 odst. 1 Úmluvy neměly platit i na základě čl. 36 odst. 2 Listiny. Nelze se také ztotožnit s námitkou, že případem Incal proti Turecku (rozhodnutí Velkého senátu ze dne 9. 6. 1998, vyhledatelné v elektronické verzi pod sp. zn. 22678/93 v oficiální databázi ESLP HUDOC http://www.echr.coe.int) nelze argumentovat, neboť posuzování nestrannosti a nezávislosti musí respektovat individuální okolnosti případu a závěr ESLP má tudíž omezenou platnost. Zde Ústavní soud poznamenává, a to pouze na okraj, že přijetí takového obecného postoje k judikatuře by fakticky znemožnilo její výkladové užívání a v důsledku by vedlo ke snížení právní jistoty, protože by především otevřelo samotným soudům cestu k rozdílnému rozhodování v principiálně stejných případech, tedy k arbitrárnosti či libovůli při rozhodování. Soudy, mají-li rozhodovat spravedlivě, musí posuzovat stejné případy stejně. Dále je třeba poznamenat, že soudní rozhodnutí je soudním rozhodnutím bez ohledu na to, jak těsnou většinou bylo přijato. Ostatně stejný princip je uplatňován i ve vztahu k jiným rozhodnutím veřejné moci (Parlamentu, vlády atd.), tj. dosažením Ústavou či zákonem stanovené většiny.
Ústavní soud má za to, že ESLP se již vyjádřil k celé řadě aspektů, které jsou vysoce relevantní i při posuzování lidskoprávní dimenze bezpečnostního prověřování.
V případě Incal proti Turecku (srov. toto rozhodnutí v HUDOC in http://www.echr.coe.int, § 65, § 67 – 8; pozn. veškeré elektronické verze rozhodnutí ESLP citovaných v tomto nálezu byly získány v anglické verzi členěné do číslovaných odstavců) byla mj. kladně odpovězena otázka, zda pochybnost o nestrannosti soudců může být dána z hlediska jejich institucionálního vztahu k předmětu sporu a zda soudci měli z profesního hlediska zvláštní poměr k ochraně veřejného zájmu, jehož porušení měli posuzovat, tedy zda byli disponováni především chránit zájem státu na bezpečnosti, nežli vykonávat spravedlnost. Ústavní soud rovněž konstatuje, že princip aplikovaný ESLP v případu Incal, podle něhož se při posuzování nezávislosti nelze spokojit s formálními zárukami, je natolik pevně svázán s ideou spravedlivého rozhodování, že jej nelze omezovat jen na trestní řízení. Ostatně tento princip je pevně spojen i s naší ústavností, která stojí na koncepci materiálního právního státu [srov. např. nález ze dne 21. 12. 1993 sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, str. 1; vyhlášen pod č. 14/1994 Sb.]. Senát namítl, že vyslovil-li ESLP porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy v oblasti požadavků na nezávislost a nestrannost soudů, šlo vždy v zásadě o trestní soudy či orgány aplikující trestní právo. Přezkum rozhodnutí o nevydání osvědčení k práci s utajovanými skutečnostmi není ve srovnatelné poloze závažnosti. Avšak časté citace tohoto rozhodnutí v jiných případech rozhodovaných ESLP navíc napovídají, že případ Incal se zařadil mezi tzv. leading cases, a proto nelze v něm obsažené principy přehlížet poukazem na fakt, že byly vyřčeny při posuzování trestní věci. Jakkoli je rozlišování závažnosti zásahů do základních práv legitimní, Ústavní soud navíc nemůže pominout, že např. sám v minulosti považoval za porušení „práva na soud“ zákonnou výluku soudního přezkumu ve věcech tzv. bagatelních přestupků, za něž bylo možno uložit pokutu do výše 2000 Kč [srov. nález ze dne 17. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 9/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 21, str. 55; vyhlášen pod č. 52/2001 Sb.)].
ESLP aplikoval (a shledal porušení) čl. 6 odst. 1 Úmluvy i v případě přezkumu rozhodnutí správního orgánu (rozhodnutí pléna ze dne 22. 10. 1984, Sramek proti Rakousku, 8790/79: § 34). Pojem soudu byl vyložen v materiálním smyslu a ESLP při posuzování nezávislosti a nestrannosti vyzdvihl jako důležité kritérium i zdání, které může vzbudit pochybnosti o nezávislosti, kdy je třeba mít záruku ochrany proti vnějším tlakům (§ 42 citovaného rozhodnutí, nebo též Berger, V.: Judikatura ESLP, Praha, IFEC, 2003, str. 193, nebo Sudre, F.: Mezinárodní a evropské právo lidských práv, Brno, MU, 1997, str. 177, nebo Čapek, J.: Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva, Praha, Linde, 1995, str. 395). O věci paní Sramkové rozhodoval tribunál, jehož člen byl hierarchicky podřízen jedné ze stran, čímž byl porušen čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Stejně postupoval ESLP i v případě Tinnelly & Sons a ost. proti Británii (rozhodnutí Velkého senátu ze dne 10. 7. 1998, 20390/92: § 72 a 78), když k omezení práva na přístup k soudu, který měl prověřit „férovost“ přidělování veřejné zakázky v Severním Irsku (§ 12), došlo z důvodů veřejného zájmu na bezpečnosti. Soud podrobil toto omezení testu proporcionality (§ 76 citovaného rozhodnutí) a rozhodl, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy přiznával stěžovatelům právo na přístup k soudu.
Ústavní soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 konstatoval, že ESLP v případě speciálních skupin státních zaměstnanců (pouze) připustil, že jsou z pole působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyloučeny spory zaměstnanců státu, „jejichž zaměstnání je charakteristické specifickými činnostmi veřejné správy v míře, v jaké tato správa jedná jako držitelka veřejné moci pověřená ochranou obecných zájmů státu nebo jiných veřejných společenství. Zjevný příklad takových činností představují ozbrojené síly a policie“ (srov. rozhodnutí Velkého senátu ESLP ze dne 8. 12. 1999, Pellegrin proti Francii č. 28541/95: § 66; též Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva č. 1/2000, str. 7 a násl., nebo Berger, op. cit., str. 280). ESLP přihlédl i k předchozí judikatuře, která nezpochybňovala určité diskreční výsady státní správy, ale upozornil, že výjimky z aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy je třeba nadále interpretovat restriktivně.
Avšak v případě Wille proti Lichtenštejnsku (rozhodnutí Velkého senátu ze dne 28. 10. 1999, 28396/95: § 41) ESLP konstatoval, že „právo na přístup k veřejné funkci bylo v Úmluvě úmyslně vynecháno. Odmítnutí jmenovat někoho do veřejné funkce tedy samo o sobě nemůže být základem stížnosti opírající se o Úmluvu. Z toho však nevyplývá, že by osoba ustanovená do funkce nemohla napadnout své odvolání z funkce, pokud jím bylo porušeno některé z práv zaručených Úmluvou. Osoby ve veřejných funkcích se nevymykají působnosti tohoto nástroje. Úmluva ve svých článcích 1 a 14 upřesňuje, že, každému, kdo podléhá (...) jurisdikci‘ smluvních států, se přiznávají, bez diskriminace založené na jakémkoli důvodu‘ práva a svobody uvedené v hlavě I. Čl. 11 odst. 2 in fine, který státům umožňuje uvalit zvláštní omezení na výkon svobod shromažďování a sdružování, příslušníky ozbrojených sil, policie a státní správy‘, ostatně potvrzuje, že záruky Úmluvy se obecně vztahují na osoby ve veřejných funkcích“ (viz i rozhodnutí pléna ze dne 28. 8. 1986, Glasenappová a Kosiek proti Německu, 9228/80: § 49, resp. 9704/82: § 35, nebo Berger, op. cit., str. 518; nebo i rozhodnutí Velkého senátu ze dne 26. 9 1995 Vogtová proti Německu, 17851/91: § 43, nebo Berger, op. cit., str. 521).
ESLP totiž pojem občanská práva a závazky, obsažený v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, nevykládá restriktivně, ale zahrnuje pod něj veškerá řízení, jejichž výsledek je určující pro práva a závazky soukromé povahy (srov. rozhodnutí pléna ze dne 28. 6. 1978, König proti Německu, 6232/73: § 90; též Sudre, op. cit., str. 174, nebo Berger, op. cit., str. 270). Tam, kde rozhodnutí přijatá správními orgány, které rozhodují o občanských právech a závazcích, sama nesplňují požadavky čl. 6 Úmluvy, je nezbytné, aby taková rozhodnutí podléhala následné kontrole soudního orgánu s plnou jurisdikcí, který poskytuje záruku ochrany tohoto článku (za všechny srov. rozhodnutí pléna ze dne 23. 6. 1981, Le Compte, Van Leuven a de Meyere proti Belgii, 6878/75, § 41 a násl., nebo in Berger, op. cit., str. 185). V případě Kingsley proti VB (rozhodnutí senátu ze dne 7. 11. 2000, 35605/97, které bylo co do merita věci dne 28. 5. 2002 potvrzeno rozhodnutím Velkého senátu) bylo pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy zařazeno správní rozhodnutí o odejmutí osvědčení k provozování kasin (§ 15 a § 45 rozhodnutí senátu, resp. § 18 rozhodnutí Velkého senátu) a ESLP pod pojem plné jurisdikce jednoznačně zařadil (v případě, že je zpochybněna nestrannost tribunálu) pravomoc soudu správní rozhodnutí zrušit a přikázat věc nestrannému soudu k rozhodnutí (Kingsley proti VB: § 32 rozhodnutí Velkého senátu). Při rozhodnutí, zda určitý orgán může být pokládán za nezávislý na výkonné moci, je nutno přihlédnout ke způsobu jmenování a délce mandátu jeho členů, k existenci záruk proti vnějším tlakům a k tomu, zda orgán budí zdání nezávislosti (viz Le Compte, § 55, či rozhodnutí senátu ze dne 28. 6. 1984 Campbell a Fell proti UK, 7819/77: § 78; nebo i Sudre, op. cit., str. 176). ESLP přirozeně nepovažuje designování soudců rozhodnutím či doporučením orgánů veřejné moci nebo Parlamentu za fakt bez dalšího zpochybňující jejich nezávislost. V citovaném případě Cambell & Fell byl Výbor vězeňských inspektorů (u něhož je zaručeno heterogenní složení jak z profesního hlediska, tak z hlediska vztahu k exekutivě, jakož i z hledisek jiných – srov. citované rozhodnutí, § 32) shledán způsobilým vést spravedlivý proces (srov. i Čapek, op. cit., str. 395).
Nelze opomenout, že i ESLP v případě střetu základních práv se zájmem na bezpečnosti často připomíná nutnost zajištění možnosti vyvrátit případně nepravdivé informace o soukromém životě, byť by šlo o informace tajné (rozhodnutí senátu ze dne 26. 3. 1987, Leander proti Švédsku, 9248/81: § 48), kdy je třeba zabezpečit nezávislý dohled, který nejlépe zajistí soud, jak bylo konstatováno v rozhodnutí Rotaru proti Rumunsku (rozhodnutí Velkého senátu ze dne 4. 5. 2000, 28341/95, § 43, § 46 a § 72, česky Sbírka soudních rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku 1/2003). ESLP konstatoval, že je nutno přesvědčit se o existenci adekvátních a dostatečných záruk proti zneužití nashromážděných nepravdivých informací, neboť systém tajného sledování, určený k ochraně národní bezpečnosti, s sebou nese riziko podkopávání, ba dokonce zničení demokracie s odůvodněním, že ji chrání (srov. i rozhodnutí pléna ze dne 6. 9. 1978, Klass a další proti Německu, 5029/71: § 49 – 50 nebo Berger, op. cit., str. 449 – 450). Aby totiž systém tajného sledování byl slučitelný s čl. 8 Úmluvy, musí obsahovat zákonem stanovené záruky, které jsou aplikovatelné na kontrolu činnosti příslušných služeb. Kontrolní procedury musejí co možná nejvěrněji respektovat hodnoty demokratické společnosti, především výsadní postavení práva, na něž výslovně odkazuje preambule Úmluvy. „To mimo jiné implikuje, že zasahování výkonné moci do práv jednotlivce musí podléhat účinné kontrole, kterou musí normálně zajišťovat, přinejmenším v poslední instanci, soudní moc, neboť nabízí nejlepší záruky nezávislosti, nestrannosti a regulérního řízení (viz Klass a ost. proti Německu, § 55, citováno dle Rotaru, § 59).
Ústavní soud konstatuje, že judikatura ESLP věnuje zvláštní pozornost nutnosti zajistit nezávislou a nestrannou kontrolu utajovaných údajů o vlastní osobě. (Bez povšimnutí nelze nechat ani fakt, že ačkoli švédská vláda ve sporu Leander uspěla a soud dal přednost veřejnému zájmu, po otevření archivů se mělo zjistit – naproti ujištěním daným ESLP švédskou vládou – že tajné informace se týkaly pouze politických aktivit stěžovatele, a nikoli národní bezpečnosti. Švédská vláda se v roce 1997 stěžovateli veřejně omluvila a poskytla kompenzaci (Töllborg D. in Greenwood, D., Huisman, S.: Transparency and Accountability of Police Forces, Security Services and Intelligence Services, George C. Marshall Association, Sofia, 2004, str. 119, nebo Mendel, T.: Freedom of Information: A Comparative Legal Survey, UNESCO 2003, str. 11 – 12). Nutno dále podotknout, že i Ústavní soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 potvrdil (stejně jako Ústavní soud polský), že standard soudní ochrany poskytovaný Ústavou a Listinou je v této oblasti širší. V souvislosti s průběhem a výsledkem bezpečnostního prověřování totiž mohou být dotčena i jiná základní práva, než byla práva zvažovaná v případě Pellegrin, protože potenciální zásahy do práva na informace o vlastní osobě, práva nebýt diskriminován či práva na ochranu soukromí přesahují rámec pracovněprávního sporu, což potvrdil i případ Leander (§ 76), kdy ESLP posoudil věc i z hlediska dotčení čl. 13 Úmluvy, který přiznává právo na efektivní opravný prostředek (srov. i způsob argumentace tímto rozhodnutím v judikatuře ESLP).
VII. Provizornost ZOUS
V řízeních před Ústavním soudem bylo opětovně poukazováno na provizorní povahu zákona o ochraně utajovaných skutečností, což mělo patrně vysvětlit jeho nedostatky
Zákon č. 310/2002 Sb. ve svém čl. IX stanovil: „Zákon č. 148/1998 Sb., o utajovaných skutečnostech, pozbývá platnosti dnem 31. prosince 2003.“. Protože pozměňovací návrh sněmovního výboru pro obranu k zákonu č. 310/2002 Sb. (usnesení č. 206 ze dne 15. 3. 2002, které sněmovna akceptovala dne 25. 3. 2001, obsahovalo větu: „Tento zákon nabývá účinnosti dnem vyhlášení a pozbývá platnosti dnem 31. 12. 2003.“ (viz sněmovní tisk 1000/4), lze se důvodně domnívat, že původním záměrem bylo omezit platnost pouze novely ZOUS, která reagovala na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (srov. vystoupení ve sněmovní rozpravě dne 22. 3. 2002 „...v zákoně o ochraně utajovaných skutečností je celá řada dalších problematických míst a bude naprosto nutné jej podrobit po volbách důkladné revizi. Proto výbor navrhuje omezit platnost této novely dnem 31. prosince 2003, a tím motivovat příští vládu k urychlené práci na velmi důkladné novele (in www.psp.cz – Poslanecká sněmovna: 1998 – 2002: Sněmovní tisk 1000: průběh projednávání), avšak přijaté znění zákona č. 310/2002 Sb. omezilo platnost celého zákona o ochraně utajovaných skutečností (shodně Šimíček V., str. 150). Následně zákonodárce zákonem č. 436/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, s účinností ode dne 1.1. 2004 prodloužil platnost zákona o ochraně utajovaných skutečností do 30. 6. 2004. Šlo o návrh přijatý na základě usnesení sněmovního výboru pro obranu a bezpečnost (č. 89 ze dne 1. 10. 2003). Ve sněmovní rozpravě bylo konstatováno, že reálně hrozí, že by od 1. 1. 2004 v právním řádu České republiky přinejmenším po určitou dobu neplatila žádná právní úprava ochrany utajovaných skutečností (viz záznam sněmovní rozpravy dne 22. 10. 2003). Konečně zákonem č. 386/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákonodárce s účinností od 29. 6. 2004 posunul pozbytí platnosti zákona o ochraně utajovaných skutečností o jeden rok do 30. 6. 2005 s tímto odůvodněním: „byl zpracován návrh nového zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti...Legislativní rada vlády na svém zasedání dne 12. 2. 2004 rozhodla vrátit... předložený materiál předkladatelům k přepracování v intencích jejího stanoviska. Toto přepracování bude vyžadovat určitou dobu. Následně by měl být návrh předložen opět do legislativního procesu, čímž by reálně hrozilo, že ... od 1. 7. 2004 by právní řád neobsahoval žádnou právní úpravu ochrany utajovaných informací. Aby bylo možné odpovědně upravit oba původní návrhy v intencích připomínek Legislativní rady vlády, a zároveň zajistit existenci právního předpisu upravujícího problematiku ochrany utajovaných informací po 30. 6. 2004“ (viz důvodová zpráva k zákonu č. 386/2004 Sb.).
Ústavní soud, jehož plénum posuzuje zákon č. 148/1998 Sb. již potřetí, byl vždy ujišťován, že brzy bude přijata úprava nová. K tomu však stále nedošlo. Návrh zákona zpracovaný z pověření vlády NBÚ byl předložen Poslanecké sněmovně dne 27. 1. 2005. Poslanecká sněmovna dne 30. 3. 2005 prodloužila platnost zákona o utajovaných skutečnostech do 31. 12. 2005 (usnesení č. 1619, 42. schůze Poslanecké sněmovny, sněmovní tisk 735; redakční poznámka: v mezidobí od rozhodnutí pléna do vyhlášení tohoto nálezu byl tento zákon schválen i Senátem na jeho 5. schůzi – viz usnesení č. 113 ze dne 28. 4. 2005). Ústavní soud konstatuje, že nejistota spojená s prodlužováním provizória neprospívá ani ochraně základních práv a svobod ani zájmu na bezpečnosti státu. Z druhé strany je jisté, že Poslanecké sněmovně předložený návrh zákona nebyl dosud skutečně přijat a že bude pokračováno v provizoriu.
VIII. Závěr
Poté co bylo shledáno, že Kolegium nedostojí nárokům na materiálně chápaný soud předvídaný čl. 36 odst. 2 Listiny, Ústavní soud v intencích předloženého návrhu zkoumal vztah ustanovení § 73 odst. 2 ZOUS, které připouští soudní přezkum rozhodnutí v oblasti bezpečnostního prověřování, s ustanovením § 77k odst. 6 ZOUS, které vyjímá rozhodnutí Kolegia z rámce soudního přezkumu. Z hlediska čl. 36 odst. 2 Listiny se nabízí, aby i rozhodnutí Kolegia podléhalo soudnímu přezkumu.
Zákonem naznačená možnost procesní souběžnosti nastoluje neurčitost v otázce, které prostředky k ochraně svých práv musí dotčená osoba vyčerpat před tím, než se obrátí na obecný soud. Tím je nastolována nežádoucí nejistota neslučitelná jak se zásadami spravedlivého procesu, tak s obecnými principy, z nichž musí vycházet právní předpisy každého právního státu. Z tohoto pohledu je pouhá existence ustanovení § 77k odst. 6 nežádoucí. Argumentace ředitele NBÚ, že rozhodnutí Kolegia představuje res iudicata, je z ústavního pohledu neudržitelná. Úprava narušuje ústavní principy právní jistoty a předvídatelnosti práva.
Ústavní soud konstatuje, že zákaz soudního přezkumu stanovený stále platným ustanovením § 77k odst. 6 zákona o ochraně utajovaných skutečností je v rozporu s ústavním pořádkem, protože odporuje ústavně garantovanému právu na soudní ochranu (čl. 36 odst. 2 Listiny) a dále odporuje principům právní jistoty a předvídatelnosti práva vyplývajícím z konceptu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Toto konstatování není výrazem podceňování bezpečnostních zájmů České republiky, jejichž zajištění konec konců umožňuje pokojnou realizaci základních práv a svobod, nýbrž je výrazem úcty k základním právům a svobodám, mezi nimiž zaujímá právo na soudní ochranu nezastupitelné místo. Ústavnímu soudu nepřísluší podílet se na legislativním procesu a nemůže předjímat podobu úpravy, která nabude účinnosti po 31. 12. 2005, přesto, i vzhledem k námitkám obsaženým ve vyjádřeních, zrekapituluje některé důvody (mimo výše uvedených), které jej vedly k vydání dřívějších nálezů.
Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/99 Ústavní soud konstatoval, že Úmluva „jednoznačně vyžaduje, aby o právu (tedy o věci samé a nikoli jen o zákonnosti předchozího správního aktu) rozhodl soud nebo soudu podobný orgán. V naší úpravě tedy soud může odstranit pouze rozhodnutí nezákonné, nikoli však věcně vadné. Jinak řečeno, tč. nelze správní uvážení závislého orgánu nahradit nezávislým soudcovským uvážením. Je-li tomu tak ve věcech, občanských práv a závazků‘ a, správního trestání‘ ve smyslu Úmluvy, je tento stav neústavní, v jiných věcech obstojí“ (Sbírka rozhodnutí, svazek 22, str. 329; vyhlášen pod č. 276/2001 Sb.).
Ústavní soud si je vědom delikátnosti problému a do jisté míry rozumí obavám NBÚ ze zmaření účelu ZOUS, jímž je ochrana bezpečnosti České republiky. Ostatně ve věci sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 bylo shledáno, že oblast bezpečnostního prověřování je natolik specifická, že „ani z ústavněprávního hlediska není možné garantovat všechna procesní práva těchto osob v takové míře, jako tomu je u profesí jiných a u pracovních sporů jejich zaměstnanců. Na druhé straně však ani specifika ochrany utajovaných skutečností nemohou vést k vědomé rezignaci na ústavní ochranu práv prověřovaných osob. Jestliže tedy čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy zaručují každému základní právo na spravedlivý proces a jestliže ze soudního přezkumu nesmí být vyloučen přezkum rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, musí zákonodárce i v tomto případě garantovat přezkum správních rozhodnutí nezávislým soudním orgánem, byť nelze vyloučit nikoli běžný typ řízení, který bude jednotlivé případy dostatečně diferencovat. Stávající právní úprava totiž ve svých důsledcích znamená, že v procesu provádění bezpečnostní prověrky dochází ke značné koncentraci moci u jediného orgánu exekutivy, přičemž jeho rozhodnutí může citelně zasáhnout do individuální sféry prověřované osoby“ (Sbírka rozhodnutí, svazek 23, str. 105; vyhlášen pod č. 322/2001 Sb.). Později zavedené řízení před Kolegiem však těmto nárokům nedostálo. Vzhledem k poznámce Krajského soudu v Brně považuje Ústavní soud za vhodné dodat, že oznámení o nevydání osvědčení, resp. oznámení o odnětí prověření je nutno považovat za rozhodnutí napadnutelné správní žalobou (obdobně nález ze dne 25. 11. 2003 sp. zn. I. ÚS 577/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 31, str. 223). Ve věci sp. zn. II. ÚS 28/02 bylo konstatováno, že „Rozhodování NBÚ o tom, že prověřovaná osoba přestala splňovat podmínky uvedené v ustanovení § 18 zákona č. 148/1998 Sb., je svým charakterem rovněž rozhodnutím dotýkajícím se čl. 26 odst. 1 Listiny.“ (nález ze dne 25. 6. 2003, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, str. 447).
Pokud jde o obavy NBÚ z rozšiřování okruhu osob, jež se v soudním řízení seznámí s utajovanou skutečností, lze konstatovat, že ve věci sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (srov. nález ze dne 28. 1. 2004, Sbírka rozhodnutí, svazek 32, str. 61; vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.) byla zevrubně řešena otázka zpřístupnění utajované skutečnosti obviněnému a jeho obhájci. Ústavní soud připomněl řešení této otázky v občanském soudním řádu a soudním řádu správním a nenašel důvod, proč by tyto intence neměly platit pro všechna soudní řízení. Přitom je nesporné, že také soudce musí zachovávat mlčenlivost, a proto nelze hovořit o tom, že seznámí-li se v řízení s utajovanou skutečností, dojde k porušení či ohrožení bezpečnosti.
Od těchto závěrů nemá Ústavní soud důvod se odchylovat a konstatuje, že považuje soudní přezkum procesu bezpečnostního prověřování za slučitelný se zájmem na bezpečnosti České republiky a se zájmem na její mezinárodní důvěryhodnosti, přičemž si lze představit úpravu, která při omezování přístupu k utajovaným informacím při soudním přezkumu v souladu s principem proporcionality zvolí diferencovaný přístup, aby případný rozsah omezení základního práva v konkrétním případě v nejvyšší možné míře korespondoval se stupněm závažnosti chráněného zájmu. Utajované skutečnosti probírané při přezkumu musí být zároveň efektivně chráněny, avšak z nepřístupnosti utajovaných skutečností soudnímu přezkumu lze stěží učinit pravidlo.
IX. Obiter dictum
Toliko v rámci obiter dicta využitelného v zahájeném parlamentním procesu přijímání vládního návrhu zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti (sněmovní tisk č. 880 – srov. www.psp.cz, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna od 2002) zbývalo posoudit, zda je řízení před Kolegiem nutné. Bylo tedy nutno podrobit ustanovení § 77a až 77k ZOUS testu proporcionality.
Test proporcionality, který patří jak v kontinentální, tak anglosaské právní oblasti ke standardním nástrojům, jež soudy používají mj. při posuzovaní střetu veřejného zájmu s individuálními právy či svobodami, Ústavní soud přiblížil v mnoha svých nálezech (srov. i rozhodnutí polského a slovenského Ústavního soudu, jakož i četná rozhodnutí ESLP). V nálezu ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 Ústavní soud s odvoláním na preambuli a první článek Ústavy konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. s jinými základními právy či svobodami: „...je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám – z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj., opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních“ (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, str. 177; vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.).
Ústavní soud dále konstatuje, že zajištění bezpečnosti státu je jistě legitimním cílem. Konstituované řízení před Kolegiem však nedostojí nárokům kritéria způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného zájmu. Jakkoli totiž umožňuje dosáhnout ochrany zájmu na bezpečnosti, není způsobilé dostát nárokům čl. 36 odst. 2 Listiny a zajistit soudní ochranu právům, jež mohla být v souvislosti s bezpečnostním prověřováním dotčena. Tento cíl umožňuje nejlépe dosáhnout soudní přezkum, jehož roli není s to přezkum prováděný Kolegiem nahradit.
Za situace, kdy rozhodnutí Kolegia musí podléhat soudnímu přezkumu, je zjevné, že řízení před Kolegiem neobstojí ani z hlediska kritéria potřebnosti, protože musí být dále přezkoumáváno soudem, a zavedení tohoto řízení jen rozšiřuje počet osob, které se seznamují jak s utajovanou skutečností (shodně viz i výše uvedenou odpověď ředitele NBÚ na položené otázky), tak se soukromými údaji o prověřované osobě (čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny). Nutno dodat, že i z čl. 7 odst. 1 Listiny, garantujícího nedotknutelnost soukromí, plyne jak maxima omezení počtu osob, které se seznamují s informacemi o prověřované osobě (často vysoce intimní povahy), tak nutnost zajištění nezávislé kontroly celého procesu. Dle principu potřebnosti je povoleno použití pouze nejšetrnějšího – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám – z více možných prostředků. Řízení před Kolegiem takovým prostředkem není. Protože Ústavní soud dospěl závěru, že řízení před Kolegiem nesplňuje kritéria vhodnosti a účelnosti, pozbylo smyslu zkoumat, zda by řízení dostálo principu přiměřenosti v užším smyslu. Ústavní soud pouze připomíná, že podle údajů NBÚ se bezpečnostní prověřování od listopadu 1998 do února 2002 dotklo 15 352 fyzických osob a 563 „organizací“ (srov. usnesení č. 274 Bezpečnostní rady státu ze dne 27. 3. 2002 dostupné na www.vlada.cz). Řízení před Kolegiem je nadbytečné, přičemž s ohledem na nesplnění kritérií proporcionality nelze tvrdit, že tato nadbytečnost neškodí.
Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud v zákoně č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zrušil dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů (viz výrok) ustanovení § 77k odst. 6. Vzhledem k tomu, že jiné v zákoně existující ustanovení plní účel vypouštěného ustanovení, a zákon sám pozbude účinnosti dne 30. 6. 2005 (pozn. red.: resp. 31. 12. 2005 – viz redakční poznámka v posledním odstavci části VII tohoto nálezu a zákon č. 190/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 170/2002 Sb., o válečných veteránech, a zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, který byl v době mezi veřejným vyhlášením tohoto nálezu a jeho vyhlášením ve Sbírce zákonů uveřejněn v částce 70 Sbírky zákonů rozeslané 23. 5. 2005), neshledal Ústavní soud důvodu k odložení vykonatelnosti tohoto nálezu.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.