584/2004 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 20. října 2004 ve věci návrhu na zrušení slov „představitelům státní moci a některých orgánů“ v § 1 zákona č. 308/1999 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 a za druhé pololetí roku 2000 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry

584
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 20. října 2004 v plénu ve složení JUDr. Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jan Musil, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická ve věci návrhu Nejvyššího soudu na zrušení slov „představitelům státní moci a některých orgánů1)“ v § 1 zákona č. 308/1999 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 a za druhé pololetí roku 2000 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry,
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Dne 1. 7. 2003 obdržel Ústavní soud návrh podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), kterým se Nejvyšší soud, za který jedná předseda senátu 21 Cdo JUDr. Z. N., domáhá zrušení slov „představitelům státní moci a některých orgánů1)“ v § 1 zákona č. 308/1999 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 a za druhé pololetí roku 2000 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry. Návrh byl podán v souvislosti s řízením, které před Nejvyšším soudem probíhá pod sp. zn. 21 Cdo 361/2003 v právní věci dovolání skupiny žalobců - členů Nejvyššího kontrolního úřadu - proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 12. 2001 č. j. 17 Co 710/2001-83. Předmětem řízení, které bylo zahájeno pod sp. zn. 8 C 30/2001 u Obvodního soudu pro Prahu 7, je částka 55 200 Kč s příslušenstvím pro každého z žalobců. Tato částka představuje další plat za druhé pololetí roku 1999, na který měl žalobcům vzniknout nárok na základě § 4 odst. 2 písm. b) zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 138/1996 Sb. Žalovaná částka jim nebyla jako další plat vyplacena s poukazem na zákon č. 308/1999 Sb. Žalobci proto požadovali vyplacení této částky u prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, byli však odkázáni na soudní cestu. Tu také nastoupili, když podali žalobu u Obvodního soudu pro Prahu 7, který rozhodl tak, že jejich žalobu zamítl rozsudkem ze dne 15. 6. 2001 č. j. 8 C 30/2001-48 ve znění usnesení ze dne 25. 6. 2001 č. j. 8 C 30/2001-54. K odvolání žalobců Městský soud v Praze svým rozsudkem ze dne 19. 12. 2001 č. j. 17 Co 710/2001-83 tento rozsudek potvrdil s tou změnou, že žalované straně nepřiznal náhradu nákladů řízení. Proti rozsudku odvolacího soudu podali žalobci dovolání k Nejvyššímu soudu.
Nejvyšší soud jako soud dovolací usnesením ze dne 1. 7. 2003 č. j. 21 Cdo 361/2003-149 řízení v této věci přerušil, když dospěl k závěru, že ustanovení § 1 zákona č. 308/1999 Sb. je zčásti v rozporu s Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“). Poukázal přitom na nález Ústavního soudu č. 233/1999 Sb., ve kterém Ústavní soud dospěl k závěru, že z ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vyplývají následující zákonné podmínky pro vznik práva na další plat za druhé pololetí roku 1998, a to jednak skutečný výkon funkce po dobu alespoň 90 kalendářních dnů ve druhém pololetí, a dále trvání výkonu funkce představitele ke dni 30. listopadu, resp. trvání pracovního vztahu soudce ke dni 31. prosince daného roku. Ze skutečnosti, že zákon č. 308/1999 Sb. nabyl účinnosti až 3. 12. 1999 navrhovatel dovodil, že odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 představuje v souvislosti s právním názorem Ústavního soudu vyjádřeným v nálezu č. 233/1999 Sb. případ tzv. pravé zpětné účinnosti (retroaktivity). Věc proto postoupil Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení části ustanovení § 1 zákona č. 308/1999 Sb., a to ve slovech „představitelům státní moci a některých orgánů1)“.
II.
Ústavní soud po obdržení návrhu dospěl k závěru, že návrh splňuje podmínky pro řízení před Ústavním soudem. Neshledal důvod pro zastavení řízení podle § 67 zákona o Ústavním soudu, ani pro odmítnutí návrhu podle § 43 téhož zákona. Návrh byl podán oprávněným navrhovatelem ve smyslu § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Nebylo pochyb o tom, že je splněna podmínka čl. 95 odst. 2 Ústavy a pro řešení věci je nutné, aby obecný soud použil napadenou část ustanovení § 1 zákona č. 308/1999 Sb. Proto Ústavní soud vyzval podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky jako účastníky řízení, aby se k tomuto návrhu vyjádřily.
Za Senát se vyjádřil jeho předseda doc. JUDr. Petr Pithart, který poukázal na průběh projednání návrhu pozdějšího zákona č. 308/1999 Sb. v Senátu. Senát návrh zákona projednával nedlouho poté, co byl vydán nález č. 233/1999 Sb., kterým bylo z obdobného zákona č. 268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, vypuštěno slovo „soudcům“. Senát respektoval názor Ústavního soudu a návrh zákona vrátil s pozměňovacími návrhy Poslanecké sněmovně, která jej schválila dne 30. 11. 1999 v původním znění. K vlastní problematice návrhu poté uvedl, že namítanou retroaktivitu nelze vyloučit s ohledem na závěry Ústavního soudu učiněné v nálezu č. 233/1999 Sb. To však se nemůže týkat dalšího platu za druhé pololetí roku 2000, kde zcela nepochybně o retroaktivitu nešlo. Konečně poukázal i na závěr učiněný v nálezu č. 320/2000 Sb., kterým byl zamítnut návrh na zrušení zákona č. 287/1997 Sb., kterým se doplňuje zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 138/1996 Sb., kde Ústavní soud poukázal na otázku efektivní ochrany ústavnosti v případě, kdy od účinnosti napadaného zákona uplynula delší doba, v případě zákona č. 308/1999 Sb. téměř tři a půl roku [pozn. red. - jedná se o nález sp. zn. Pl. ÚS 18/99 k návrhu na zrušení § 4a zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 287/1997 Sb., Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 19, nález č. 104]. Stanovisko k případnému výroku nálezu výslovně ve vyjádření Senátu zaujato nebylo.
Ve vyjádření Poslanecké sněmovny její předseda PhDr. Lubomír Zaorálek rovněž poukázal na průběh projednání návrhu zákona č. 308/1999 Sb. Poslanecká sněmovna si byla vědoma nedostatku času a její snahou bylo nedopustit retroaktivitu tohoto zákona. Návrh byl vládou předložen dne 2. 9. 1999 a dne 15. 9. 1999 byl vydán nález č. 233/1999 Sb. Ke skutečnosti, že v obdobném zákoně č. 268/1999 Sb. bylo tímto nálezem vypuštěno slovo „soudcům“, ale nebylo přihlédnuto. Stejně tak byly dne 30. 11. 1999 přehlasovány pozměňovací návrhy Senátu. Konečně předseda Poslanecké sněmovny konstatoval, že zákon byl schválen po řádně provedeném normotvorném procesu, přičemž zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že zákon bude v souladu s Ústavou a Listinou základních práv a svobod. Je proto věcí Ústavního soudu, aby návrh posoudil a vydal příslušný nález.
III.
Na tomto základě, po přezkoumání jednotlivých ustanovení zákona č. 308/1999 Sb. a zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dospěl Ústavní soud k závěru, že přezkoumávaná část ustanovení § 1 zákona č. 308/1999 Sb. ve slovech „představitelům státní moci a některých státních orgánů1)“ splňuje ústavní požadavky na zákon v podmínkách právního státu, avšak pouze za určitých podmínek. Proto rozhodl o zamítnutí návrhu, neboť vytýkané ústavní vady napadeného zákona lze překonat ústavně konformním výkladem obou těchto zákonů. Vedly jej k tomu následující úvahy.
Základní otázkou v projednávané věci je podle navrhovatele tzv. pravá zpětná účinnost (retroaktivita) uvedené části § 1 zákona č. 308/1999 Sb. V tomto směru odkázal navrhovatel na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 15, nález č. 125, s. 195 a 196; nález byl vyhlášen pod č. 233/1999 Sb.). V tomto nálezu Ústavní soud poukázal na tu okolnost, že dosud v případech odnímání dalšího platu rozhodoval jen věci, které se přímo týkaly soudců jako zvláštní skupiny subjektů, na které dopadá § 1 písm. g) zákona č. 236/1995 Sb. (v původním znění). K postavení ostatních subjektů označených jako „představitelé“ se mohl vyjádřit jen nepřímo, když konstatoval jako obiter dictum, že „Z ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, totiž vyplývaly následující zákonné podmínky pro vznik práva na další plat za druhé pololetí 1998, a to jednak skutečný výkon funkce po dobu alespoň 90 kalendářních dnů v tomto pololetí, a dále trvání výkonu funkce představitele ke dni 30. listopadu 1998, resp. trvání pracovního vztahu soudce ke dni 31. prosince 1998. Právo na další plat by tedy vzniklo oprávněné osobě teprve splněním posléze uvedené podmínky, tj. nejdříve dne 30. listopadu 1998, což ve svých důsledcích znamená, že napadený zákon, nespojující žádné právní účinky s jakoukoli právní skutečností nastavší před jeho účinností, nepůsobí retroaktivně, a protože ke dni jeho účinnosti, tj. k 19. 11. 1998, dosud žádné osobě nevzniklo subjektivní právo na další plat, nemohl ani zasáhnout do tzv. nabytých práv.". Znovu tento závěr Ústavní soud zopakoval v dosud posledním nálezu k této otázce (sp. zn. Pl. ÚS 11/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 87, s. 318; nález byl vyhlášen pod č. 198/2003 Sb.).
Východiskem pro posouzení možné retroaktivity napadeného zákona jsou proto podmínky, za nichž mohlo v roce 1999 dojít ke vzniku nároku na další plat, a zjištění, že zákon č. 308/1999 Sb. do tohoto stavu retroaktivně zasáhl. Podle § 4 odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb. je další plat definován jako jednorázové peněžité plnění poskytované v každém kalendářním pololetí roku ve výši měsíční částky platu, který příslušel představiteli a soudci v posledním kalendářním měsíci skutečného výkonu funkce v příslušném kalendářním pololetí roku. Další plat proto nelze chápat jako plat za kalendářní pololetí, které končí 30. června, popř. 31. prosince. V § 4 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 138/1996 Sb., jsou následně tyto dvě podmínky stanoveny následujícím způsobem. První pozitivní podmínkou (ne však z hlediska časového) je skutečný výkon funkce představitele ve smyslu § 1 písm. a) až f) téhož zákona, a to alespoň po dobu 90 kalendářních dnů v kalendářním pololetí. Do této doby se nezapočítává doba, po kterou představitel nevykonával funkci z důvodu nemoci, úrazu, těhotenství nebo mateřství. Druhou podmínkou, která je formulována negativně, je požadavek, aby představiteli neskončil výkon funkce přede dnem 31. května, popř. přede dnem 30. listopadu. Zákon tak nepožaduje odpracování celého pololetí, nýbrž jeho převážné části. Není přitom rozhodné, kdy výkon funkce v daném pololetí započal, rozhodné je, že trval ke stanovenému datu v tomto pololetí. Nicméně podmínky může obecně splnit i ten představitel; který stanovenou dobu 90 dnů skutečného výkonu funkce dosáhl až po 31. květnu, popř. po 30. listopadu. Kalendářní pololetí - v projednávaném případě období 1. 7. 1999 až 31. 12. 1999 - vymezuje pouze časové rozpětí, ve kterém je třeba splnit zákonné podmínky pro vznik nároku. Jeho uplynutí má pouze význam právní skutečnosti, se kterou je spojena možnost tyto podmínky splnit, není však podmínkou pro vznik takového nároku. Den 31. 12. 1999 je proto z hlediska nabytí účinnosti zákona č. 308/1999 Sb. irelevantní. Den 30. 11. 1999 má zase ten význam, že stanoví okamžik, kdy lze nároku nabýt nejdříve, jak již konstatoval Ústavní soud ve výše citovaných nálezech.
To je významné s ohledem na potřebu ústavně konformního výkladu důsledků zákona č. 308/1999 Sb. Tento zákon byl schválen sice dne 30. 11. 1999, kdy Poslanecká sněmovna přehlasovala pozměňovací návrh Senátu, vyhlášen byl a současně účinnosti nabyl až dnem 3. 12. 1999. Základní otázkou proto je, zda překročení data 30. 11. 1999 v důsledku toho, že uvedený zákon nabyl účinnosti až dnem 3. 12. 1999, vede v každém případě ke vzniku tzv. retroaktivity a zásahu do nabytých práv. Ústavní soud po zvážení možností výkladu § 4 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 138/1996 Sb., dospěl k závěru, že tomu tak není. Zrušení navrhované části § 1 zákona č. 308/1999 Sb. by proto nutně znamenalo změnu právního stavu i tam, kde ve skutečnosti protiústavní stav nevznikl. To se týká představitelů, kteří podmínky pro vznik nároku na další plat pro 2. pololetí roku 1999 podle § 4 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 138/1996 Sb., splnili až 3. 12. 1999 a dále pro celý rok 2000. Pro 2. poletí roku 1999 proto mohl zákon č. 308/1999 Sb. zabránit vzniku nároku jen u osob, které sice k 30. listopadu 1999 vykonávaly funkci představitele, avšak k 2. 12. 1999 ještě nesplnily základní podmínku skutečně odpracované doby 90 dnů. V opačném případě by tento zákon musel být jako neústavní v napadené části zrušen v části, která se týká 2. pololetí roku 1999.
Ústavní soud proto dospěl k závěru, že návrh na zrušení slov „představitelům státní moci a některých státních orgánů“ v § 1 zákona č. 308/1999 Sb. není důvodný a že ochrany nabytých práv určité skupiny představitelů lze dosáhnout jiným postupem. Pokud by Ústavní soud návrhu vyhověl, mohl by již překročit rozsah své kompetence. V daném případě považoval Ústavní soud za dostačující provést ústavně konformní výklad jednak obecného pravidla pro vznik nároku na další plat v zákoně č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jednak speciální úpravy jeho odejmutí v § 1 zákona č. 308/1999 Sb. Stejně jako v případě nálezů, které se týkaly dalšího platu soudců, dospěl Ústavní soud k závěru, že zákon č. 308/1999 Sb. nelze vykládat ve vztahu k tzv. představitelům jako předpis retroaktivní, pokud nebyly stanovené podmínky splněny přede dnem účinnosti tohoto zákona. Tento zákon sice původně zamýšlel odejmout další plat všem, protože ale nebyl vydán včas, nemohl se již dotknout těch představitelů, kteří k 2. 12. 1999 podmínky pro jeho vyplacení splnili.
S výše uvedenou problematikou souvisí další okolnost, která Ústavní soud vedla k uvedenému závěru. Konkrétní kontrola ústavnosti právních předpisů vychází z koncepce specializovaného a koncentrovaného ústavního soudnictví v České republice. Obecný soud, který dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení jím projednávané věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, je povinen věc předložit Ústavnímu soudu. V daném případě je nepochybné, že podmínky čl. 95 odst. 2 Ústavy jsou naplněny. Členové Nejvyššího kontrolního úřadu spadají pod pojem tzv. představitele ve smyslu § 1 písm. e) ve spojení s písmenem f) zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a pod pojem „představitelé státní moci a některých státních orgánů“ podle § 1 zákona č. 308/1999 Sb. Z hlediska řešeného případu bylo potřebné zvažovat, zda obraty „představitelé státní moci“ a „představitelé některých státních orgánů“ tvoří dvě oddělené skupiny osob či nikoli. Ústavní soud se přiklonil k závěru, že obrat „představitelé“ v obecném zákoně č. 236/1995 Sb. postihuje jednu skupinu osob, kterou již dále nelze dělit. Plyne to nejen z gramatického výkladu. Dokládá to i § 4a, který byl do zákona č. 236/1995 Sb. vložen zákonem č. 287/1997 Sb. Proto nebylo třeba zvažovat formulaci petitu návrhu, kde z obratu „některých státních orgánů“ navrhovatel neuvedl slovo „státních“. S ohledem na výše uvedené je návrh dostatečně určitý. Výklad tohoto pojmu je pro řešenou otázku významný, neboť v rámci konkrétní kontroly ústavnosti dává podnět k řízení jen část subjektů, které pod pojem „představitel“ spadají. Důsledky nálezu se však mohly, byť jen nepřímo, promítnout i do právního postavení ostatních subjektů, které tvoří množinu tzv. představitelů. Kromě toho však zákon č. 308/1999 Sb. nepřiznává další plat dalším funkcionářům, z nichž část spadá z hlediska nároku na další plat pod režim soudců (např. státní zástupci) a část pod režim tzv. představitelů (např. členové prezidia Komise pro cenné papíry). Zrušení navržené části § 1 zákona č. 308/1999 Sb. by se tak nutně týkalo nejen několika členů Nejvyššího kontrolního úřadu, nýbrž všech dalších subjektů, které spadají pod legislativní zkratku „představitel“, tj. poslanců a senátorů Parlamentu, členů vlády, prezidenta republiky, zbývajících členů, viceprezidenta a prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, soudců Ústavního soudu a členů, místopředsedy a předsedy Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, kteří ke dni 30. 11. 1999 tyto podmínky splnili, nikoli již členů prezidia Komise pro cenné papíry. S ohledem na platové a pracovněprávní předpisy se však již jedná jen o teoretický problém, neboť nárok na výplatu dalšího platu u jiných představitelů a dalších funkcionářů je již s ohledem na více než tříletý časový odstup od svého vzniku promlčen. Pouze teoretickou povahu by měly i úvahy o možné otázce podjatosti soudců Ústavního soudu, kteří jsou rovněž součástí pojmu představitel podle § 1 písm. d) zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
S ohledem na výše uvedené okolnosti Ústavní soud neshledal návrh na zrušení slov „představitelům státní moci a některých orgánů1)“ v § 1 zákona č. 308/1999 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 a za druhé pololetí roku 2000 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, důvodným. Proto jej podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.