105/2004 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 11. února 2004 ve věci návrhu na zrušení ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., kterým se stanoví seznamy utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů

105
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 11. února 2004 v plénu o návrhu Veřejného ochránce práv, JUDr. Otakara Motejla, na zrušení ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., kterým se stanoví seznamy utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů,
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Dne 26. 6. 2003 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Veřejného ochránce práv (dále též „navrhovatel“), jímž se domáhá zrušení ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., kterým se stanoví seznamy utajovaných skutečností, ve znění nařízení vlády č. 89/1999 Sb., nařízení vlády č. 152/1999 Sb., nařízení vlády č. 17/2001 Sb., nařízení vlády č. 275/2001 Sb., nařízení vlády č. 403/2001 Sb. a nařízení vlády č. 549/2002 Sb., (dále též nařízení vlády č. 246/1998 Sb.) pro jeho rozpor s ustanovením § 3 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „zákon č. 148/1998 Sb.“) a pro rozpor s ustanoveními čl. 1 a čl. 78 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a ustanoveními čl. 4 odst. 2 a čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Navrhovatel uvádí, že se na něj obrátil Petr Uhl s podnětem směřujícím proti Ministerstvu zahraničních věcí, které utajovalo svou koncepci lidských práv z roku 2000, a proti některým ustanovením přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., o která Ministerstvo zahraničních věcí utajení koncepce lidských práv opíralo. Veřejný ochránce práv podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, zaujal po skončení šetření uvedeného podnětu závěrečné stanovisko, v němž mimo jiné dospěl k závěru, že ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. (dále též „napadené ustanovení“) je v rozporu s některými ustanoveními zákona č. 148/1998 Sb. a některými ustanoveními Listiny a Ústavy. Na základě tohoto stanoviska podává projednávaný návrh.
Navrhovatel konstatuje, že zákon č. 148/1998 Sb. vychází z předpokladu, že utajovat lze jen takovou skutečnost, která byla jako utajovaná skutečnost k tomu příslušným orgánem označena stupněm utajení. Hmotněprávní vymezení utajovaných skutečností je přitom podle zákona č. 148/1998 Sb. dvoustupňové. Východiskem je materiální definice utajované skutečnosti v ustanovení § 3 zákona č. 148/1998 Sb., podle něhož je utajovanou skutečností taková skutečnost, se kterou by neoprávněné nakládání mohlo způsobit újmu zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala, nebo by mohlo být pro tyto zájmy nevýhodné, spolu s ustanovením § 4 zákona č. 148/1998 Sb., které stanoví demonstrativním výčtem oblasti, v nichž se utajované skutečnosti mohou vyskytovat. Zákon výslovně předpokládá, že bude konkretizován nařízením vlády, které podrobně stanoví pro jednotlivé resorty seznamy skutečností, které se mohou stát předmětem utajení. Podle čl. 78 Ústavy je přitom vláda oprávněna vydat nařízení jen k provedení zákona a jen v jeho mezích. Nemůže proto svým nařízením zařadit na seznam utajovaných skutečností jiné skutečnosti než ty, které splňují, resp. mohou splnit zákonnou definici utajovaných skutečností.
Vláda je tedy povinna svým nařízením seznam utajovaných skutečností vydat. Bez jejich podrobného seznamu by nebylo možné zákon vůbec aplikovat. Zákonodárce si údajně uvědomuje, že utajování informací je zásahem do základních práv a svobod (svobody projevu a práva na informace podle čl. 17 Listiny) a že utajování je z povahy věci poměrně snadno zneužitelné. V této souvislosti odkazuje navrhovatel na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 23, nález č. 113; vyhlášen pod č. 322/2001 Sb.). Seznam musí jednotlivé skutečnosti věcně specifikovat, neboť jinak by byl pokyn vládě zcela zbytečný. Bylo by proto obcházením zákona, resp. překročením jeho mezí, pokud by vláda seznam utajovaných skutečností formulovala natolik vágně a obecně, že by se jeho ustanovení prakticky nelišila od základní definice obsažené v zákoně. Požadavek na věcnou konkretizaci utajitelných skutečností podzákonným právním předpisem je též v souladu s principy právní jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci, které jsou podle konstantní judikatury Ústavního soudu jedním ze základních komponentů demokratického právního státu (čl. 1 Ústavy). Vláda svým seznamem předem a závazně dává na vědomí, co bude vyňato z dosahu základního práva na svobodu projevu a na informace, a to dokonce pod hrozbou trestní sankce (§ 10 a 107 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon). Z hlediska hmotného práva lze tedy utajit jen takovou skutečnost, která svými vlastnostmi splňuje základní materiální definici podle zákona a je současně uvedena v nařízení vlády na seznamu utajovaných skutečností, za předpokladu, že vymezení utajované skutečnosti na seznamu je obsahově věcné a mírou obecnosti konkrétnější než zákonné vymezení.
Podle napadeného ustanovení lze v působnosti Ministerstva zahraničních věcí utajovat „citlivé politické, bezpečnostní a ekonomické informace z oblasti mezinárodních vztahů“. Kritérium „citlivosti“ informací považuje Veřejný ochránce práv za nadbytečné vzhledem k ustanovením zákona č. 148/1998 Sb. Posouzení „citlivosti“ se totiž uplatní až při rozhodování o utajení určité skutečnosti v rámci úvahy, zda neoprávněné nakládání s takovou skutečností může či nemůže způsobit újmu zájmům České republiky, popřípadě jakou újmu. Tento postup předepisuje sám zákon v ustanovení § 5 ve spojení s ustanovením § 2 odst. 1 a 2 zákona č. 148/1998 Sb. Výsledkem takového posouzení je stanovení konkrétního stupně utajení podle míry „citlivosti“ utajované skutečnosti. Přívlastek „citlivé“ se tak z tohoto pohledu jeví jako duplicitní. Duplicitní je i vymezení oblasti mezinárodních vztahů v napadeném ustanovení, neboť to se v příloze č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. rozumí samo sebou. Opakování ustanovení předpisů vyšší právní síly v předpisech nižší právní síly zpravidla není považováno za jev žádoucí. To nicméně bez dalšího nemůže vést k závěru, že předpis nižší právní síly je z tohoto důvodu vadný. V případě napadeného ustanovení je však odhalení duplicity přívlastků „citlivé“ a „z oblasti mezinárodních vztahů“ podstatné z důvodu zjištění skutečného obsahu této normy. Po vyloučení citovaných duplicitních přívlastků je zřejmé, že Ministerstvo zahraničních věcí může utajovat „politické, bezpečnostní a ekonomické informace“. Takové vymezení utajovaných skutečností ale zjevně nesplňuje požadavky zákona o ochraně utajovaných skutečností, jež jsou na seznam vydávaný vládou kladeny. Vymezení je vágní, utajitelnou skutečnost žádným způsobem věcně nekonkretizuje. Umožňuje tak Ministerstvu zahraničních věcí, a to i svévolně, utajit cokoli. Vedle této položky se jeví ostatní ustanovení přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. jako zbytečná, neboť ve všech případech jde o politické, bezpečnostní nebo ekonomické informace. Vláda tak v rozporu s čl. 78 Ústavy překročila zařazením „citlivých politických, bezpečnostních a ekonomických informací z oblasti mezinárodních vztahů“ na seznam utajovaných skutečností meze stanovené zákonem č. 148/1998 Sb. (ustanovení § 3), což může vést k neústavnímu zásahu do práva na informace podle čl. 17 odst. 5 Listiny v případě, že bude toto ustanovení v konkrétním případě aplikováno. Vedle toho je napadené ustanovení v míře, v jaké umožňuje Ministerstvu zahraničních věcí postupovat při utajování skutečností svévolně, v rozporu s ústavními principy právní jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci, které jsou neodmyslitelnými atributy demokratického právního státu ve smyslu čl. 1 Ústavy.
II.
Ústavní soud si podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „zákon o Ústavním soudu“) vyžádal od vlády České republiky coby účastníka řízení vyjádření k projednávanému návrhu. O vyjádření požádal podle ustanovení § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu též Ministerstvo zahraničních věcí a Národní bezpečnostní úřad.
Předseda vlády PhDr. Vladimír Špidla ve svém přípisu ze dne 12. 8. 2003 informoval Ústavní soud, že vláda České republiky schválila na schůzi dne 6. 8. 2003 usnesením své vyjádření k projednávanému návrhu. Vláda má za to, že seznamy utajovaných skutečností obsažené v nařízení vlády musí být stanoveny do určité míry obecnějšími formulacemi tak, aby byly ve smyslu ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. nezbytným právním podkladem pro možnost utajení určitých informací, a zároveň aby nebyly v důsledku případné kazuistické právní úpravy překážkou pro toto utajení. Obecná informace byla proto použita rovněž u napadeného ustanovení nařízení vlády. Zejména v podmínkách Ministerstva zahraničních věcí si kumulace podmínek obsažených v ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. zařazení obecnějšího ustanovení do seznamu utajovaných skutečností „vynucuje“. Při získání určité informace ze zahraničí, kterou nelze předem konkrétněji specifikovat a jejíž prozrazení by jednoznačně mohlo způsobit újmu zájmům České republiky, by jinak nebylo možné takovou informaci označit jako utajovanou skutečnost a utajit ji, pokud by ji zároveň nebylo možno podřadit pod nějaké ustanovení seznamu utajovaných skutečností v oboru působnosti Ministerstva zahraničních věcí. Nebezpečí, že bude způsobena újma zájmům České republiky v případě neutajování předem neurčitých zahraničních informací, je přitom značné. Otázka možnosti utajovat takové informace souvisí s otázkou důvěryhodnosti České republiky vůči zahraničním partnerům a s otázkou přístupu k těmto zahraničním informacím vůbec.
Podle vyjádření vlády napomáhá napadené ustanovení nařízení vlády v aplikační praxi chránit klíčový princip celého systému ochrany utajovaných skutečností, vyjádřený v ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb., tj. ochranu zájmů České republiky, aniž by bylo možno tvrdit, že je tím ohrožen princip přiměřenosti způsobu poskytování informací. Kritérium „citlivosti“ informací je v praxi používaným výrazem, kterým má být blíže věcně naznačen a zdůrazněn specifický charakter příslušných utajovaných informací s tím, že teprve po posouzení souvislostí vyplývajících z ustanovení § 3 odst. 1 a ustanovení § 2 odst. 1 a 2 zákona č. 148/1998 Sb. se ukáže, zda má být taková citlivá informace označena jako utajovaná skutečnost. Meze správního uvážení v napadeném ustanovení tak mohou být považovány za širší, než je obvyklé, nikoli však za neohraničené.
Vláda ve svém vyjádření připouští duplicitu, pokud jde o vymezení oblasti mezinárodních vztahů, jak vytkl Veřejný ochránce práv ve svém návrhu. Duplicita je však pro případné zrušení napadeného ustanovení právně bezvýznamná vzhledem k tomu, že jde o duplicitní vyjádření obsažené v rámci přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. jako takové, neboť příloha č. 3 tohoto nařízení je uvozena nadpisem „Seznam utajovaných skutečností v působnosti Ministerstva zahraničních věcí“. Uvedená duplicita vede k tomu, že ani po vypuštění slov „z oblasti mezinárodních vztahů“ nemůže Ministerstvo zahraničních věcí podle napadeného ustanovení nařízení vlády utajovat z politických, bezpečnostních a ekonomických informací cokoli, ale pouze takové politické, bezpečnostní a ekonomické informace, které vzniknou v působnosti Ministerstva zahraničních věcí, tedy v oblasti mezinárodních vztahů. Rámcem uvedené přílohy je tedy opět blíže konkretizován obsah utajovaných citlivých informací, jak předpokládá ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb.
Vláda dále uvádí, že napadené ustanovení bylo na návrh Ministerstva zahraničních věcí do přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. doplněno nařízením vlády č. 403/2001 Sb., jehož návrh zpracoval Národní bezpečnostní úřad. Uvedený postup odpovídá požadavkům ustanovení § 3 odst. 2 a 3 zákona č. 148/1998 Sb. Nelze tedy souhlasit s tím, že napadené ustanovení nesplňuje požadavky zákona, které jsou na seznam vydávaný vládou kladeny. Napadené ustanovení není v rozporu s ustanovením § 3 zákona č. 148/1998 Sb. ani v rozporu s čl. 78 Ústavy, neboť meze zákona nepřekračuje. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon. Tím je zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, který uznává omezení práva na informace v případě utajovaných skutečností. Vzhledem k tomu, že vláda zařazením napadeného ustanovení do nařízení vlády nepřekročila meze stanovené zákonem, nemůže utajování příslušných informací podle napadeného nařízení vlády vést ani k zásahu do práva na informace. Vláda považuje za diskutabilní, zda stanovení citlivých politických, bezpečnostních a ekonomických informací v oblasti mezinárodních vztahů jako skutečností utajovaných, resp. z tohoto ustanovení vyplývající meze správního uvážení lze v dnešní době s určitostí interpretovat jako nedodržení ústavního principu právní jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci. U vědomí skutečnosti, že Česká republika patří již řadu let do mezinárodního demokratického společenství, lze předpokládat, že je možné v souvislosti s mezinárodním děním alespoň v obecné rovině dovodit a předvídat, jakého charakteru utajované skutečnosti spadající pod napadené ustanovení mohou být a jakou intenzitu informační hodnoty mohou mít. Rozpor napadeného ustanovení tedy neshledává ani ve vztahu ke smyslu ustanovení čl. 1 Ústavy. Upozorňuje, že princip uvedení utajované skutečnosti v seznamu vydaném jako právní předpis v jiných zemích uplatňován není. Jedinou podmínkou, aby určitá skutečnost mohla být označena jako utajovaná, je, že při jejím vyzrazení může dojít k ohrožení zájmů příslušné země nebo k újmě. Věcný záměr nové právní úpravy oblasti utajovaných informací, schválený vládou České republiky, proto předpokládá, že klasifikaci utajované informace bude provádět její zpracovatel pouze na základě kvalifikovaného posouzení možnosti a rozsahu způsobení újmy zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala, v případě vyzrazení příslušné informace, jejího neoprávněného získání či neoprávněného využití, aniž by přitom byl seznam utajovaných informací vydáván.
Ministerstvo zahraničních věcí (dále též „ministerstvo“) ve svém vyjádření sdělilo, že projednávaný návrh je zaměřen velmi jednostranně. Klade důraz pouze na umožnění co nejširšího přístupu k informacím a podstatně menší pozornost věnuje povinnosti zajistit ochranu utajovaných skutečností. Zaměřuje se také jen na jednu z podmínek pro označení určité skutečnosti příslušným stupněm utajení – proti konkrétnímu ustanovení ze seznamu utajovaných skutečností v oboru působnosti Ministerstva zahraničních věcí, kterou ministerstvo považuje za podmínku podpůrnou a v podstatě formální. Podle jeho názoru není vůbec brána v úvahu možnost, že v konkrétním případě nemusela být splněna primární a zásadní podmínka, tedy že mohlo dojít pouze k nesprávnému zhodnocení toho, zda a nakolik může neoprávněné nakládání s předmětnou informací způsobit újmu zájmům České republiky. Předmětný problém údajně nespočívá v napadeném ustanovení, ale v ustanovení § 3 zákona č. 148/1998 Sb., podle kterého mají obě uvedené podmínky kumulativní charakter. V podmínkách ministerstva si toto zákonné ustanovení vynucuje zařazení obecnějšího ustanovení do seznamu utajovaných skutečností. Při získání určité informace ze zahraničí (již nelze předem nijak konkrétněji specifikovat), jejíž prozrazení by mohlo způsobit újmu zájmům České republiky, by nebylo možné ji označit jako utajovanou skutečnost, pokud by ji nebylo současně možno podřadit pod nějaké ustanovení ze seznamu utajovaných skutečností v oboru působnosti Ministerstva zahraničních věcí. Nebezpečí, že by v takovýchto případech byla způsobena újma zájmům České republiky, je podstatně větší než riziko, že případně nebude zveřejněna nějaká informace, kde bylo možné riziko zhodnoceno nesprávně. Ministerstvo taktéž zdůrazňuje otázku důvěryhodnosti vůči zahraničním partnerům. Pokud by nebylo možné předem garantovat, že poskytnutá informace, o jejímž obsahu v daném okamžiku není nic známo, nemůže být chráněna v režimu utajovaných skutečností, lze předpokládat, že taková informace nebude poskytnuta. Ministerstvo se domnívá, že nemá-li dojít k ohrožení ochrany utajovaných skutečností v působnosti Ministerstva zahraničních věcí a k omezení možnosti získávat informace citlivého charakteru od zahraničních partnerů, musí být prvotně upraveno ustanovení § 3 zákona č. 148/1998 Sb. Pokud by z tohoto ustanovení byla vypuštěna formální podmínka, jež požaduje, aby skutečnost, která má být označena příslušným stupněm utajení, byla uvedena v seznamu utajovaných skutečností, pak by bylo možné nařízení vlády č. 246/1998 Sb. zrušit zcela.
Národní bezpečnostní úřad (dále též „NBÚ“) ve svém vyjádření uvádí, že seznam utajovaných skutečností má do jisté míry pouze orientační charakter. Slouží především jako všeobecná pomůcka pro označení jednotlivých skutečností jako utajovaných a pro klasifikaci jednotlivých druhů utajovaných skutečností do stupňů utajení. Proto seznamy utajovaných skutečností užívají v některých případech obecné formulace, tak jako v napadeném ustanovení. NBÚ nesouhlasí s tím, že by napadené ustanovení bylo v rozporu s ustanovením § 3 zákona č. 148/1998 Sb. Sám zákon bližší požadavky na obsah seznamu nestanoví. Napadené ustanovení proto není ani v rozporu s čl. 78 Ústavy, neboť nepřekračuje meze zákona a není formulováno natolik vágně a obecně, aby se jeho znění nelišilo od základní definice obsažené v zákoně, jak je naznačováno v návrhu. Znění napadeného ustanovení není ani v rozporu s ustanovením čl. 17 odst. 5 Listiny, neboť to svěřuje podmínky a provedení práva na informace zákonu, a je zřejmé, že právo na informace je omezeno, pokud se jedná o utajované skutečnosti, jak uznává i ustanovení § 7 zákona č. 106/1999 Sb. Napadené ustanovení, stejně jako další položky seznamu utajovaných skutečností v aplikační praxi, napomáhají v ochraně klíčového principu systému ochrany utajovaných skutečností - ochrany zájmů České republiky. V praxi údajně nedochází k větším problémům. NBÚ dále dodává, že klasifikace utajovaných skutečností závisí na konkrétních případech, neboť rozhodnutí o správném stanovení a označení příslušného stupně utajení je povinností a odpovědností statutárního orgánu [§ 12 odst. 2 písm. l) zákona č. 148/1998 Sb.]. Utajovanou skutečností však může být pouze taková skutečnost, která je uvedena v seznamu utajovaných skutečností. Stupněm utajení proto nelze označit skutečnost, která sice obsahově podmínky utajované skutečnosti splňuje, ale nelze ji podřadit pod některý z okruhů uvedených v seznamu. V jiných zemích tento princip uplatňován není a jedinou podmínkou, aby určitá skutečnost byla označena jako utajovaná, je možnost, že při jejím vyzrazení může dojít k ohrožení zájmů země nebo k její újmě. Věcný záměr nové právní úpravy, schválený vládou, a potažmo návrh nového zákona o ochraně utajovaných informací, proto předpokládá, že klasifikaci utajované skutečnosti bude provádět její zpracovatel (autor), a to pouze na základě kvalifikovaného posouzení možnosti rozsahu způsobení újmy zájmům (resp. nevýhody pro zájmy) České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala, při jejím vyzrazení, neoprávněném získání či neoprávněném využití.
III.
Ústavní soud nejdříve, v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, zkoumal, zda vládní nařízení, u něhož navrhovatel namítá protiústavnost jeho ustanovení, bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ústavní zmocnění k vydávání nařízení je vládě dáno čl. 78 Ústavy, podle něhož k provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Nařízení podepisuje předseda vlády a příslušný člen vlády. Ze zákona č. 148/1998 Sb. lze dovodit, že příslušným členem vlády je v projednávaném případě sám předseda vlády. Podle ustanovení § 7 odst. 1 citovaného zákona je totiž ústředním správním úřadem pro oblast ochrany utajovaných skutečností, který též zpracovává seznamy utajovaných skutečností (§ 3 odst. 2 citovaného zákona), Národní bezpečnostní úřad, nad nímž vykonává dohled předseda vlády (§ 7 odst. 3 citovaného zákona).
V daném případě Ústavní soud zjistil, že usnesením č. 678 ze dne 19. 10. 1998 vláda schválila návrh nařízení vlády, kterým se stanoví seznamy utajovaných skutečností. Z 15 přítomných členů vlády hlasovalo pro jeho schválení všech 15 členů. Předmětné nařízení podepsal předseda vlády Ing. Miloš Zeman. Nařízení bylo náležitým způsobem publikováno ve Sbírce zákonů v částce 86 pod č. 246/1998 Sb. Účinnosti nabylo dnem 2. 11. 1998. Napadené ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 bylo do napadeného nařízení vlády doplněno jeho novelou nařízením č. 403/2001 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 246/1998 Sb., kterým se stanoví seznamy utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů. Tato novela byla přijata usnesením vlády č. 1048 ze dne 15. 10. 2001. Z přítomných 15 členů vlády pro její schválení hlasovalo všech 15 členů. I toto nařízení vlády podepsal Ing. Miloš Zeman a bylo náležitě publikováno ve Sbírce zákonů pod shora uvedeným číslem.
Za těchto okolností Ústavní soud dovozuje, že napadené nařízení vlády bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Proto se jím mohl Ústavní soud zabývat meritorně.
IV.
Navrhovatel se podaným návrhem domáhá zrušení ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. Příloha č. 3 uvedeného nařízení je označena „Seznam utajovaných skutečností v působnosti Ministerstva zahraničních věcí“ a bod 18 této přílohy zní: „Citlivé politické, bezpečnostní a ekonomické informace z oblasti mezinárodních vztahů“. Toto nařízení bylo vydáno k provedení zákona č. 148/1998 Sb. Podle jeho ustanovení § 3 odst. 1 je utajovanou skutečností taková skutečnost, se kterou by neoprávněné nakládání mohlo způsobit újmu zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala, nebo by mohlo být pro tyto zájmy nevýhodné, a která je uvedena v seznamu utajovaných skutečností. Podle odstavců 2 a 3 tohoto ustanovení zpracovává seznamy utajovaných skutečností Národní bezpečnostní úřad na návrh ústředních úřadů a vydá je vláda svým nařízením.
Navrhovatel především tvrdí, že vláda napadeným ustanovením jednala v rozporu s čl. 78 Ústavy. Podle věty prvé uvedeného ustanovení je vláda oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. Musí se tak pohybovat secundum et intra legem, nikoli mimo zákon (praeter legem). V nařízení vlády se pouze rozvádí nebo aktualizuje dispozice či hypotéza prováděné zákonné normy, a není možno, aby se v něm tato zákonná norma po skutkové stránce rozšiřovala nebo zužovala. Přitom se vyžaduje, aby nařízení vlády bylo obecné a dopadalo na neurčitou skupinu adresátů, neboť Ústava ji zmocňuje k právní úpravě, nikoli k vydání individuálního správního aktu. Před excesy moci výkonné chrání bariéra věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonům (tzv. výhrada zákona) (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 30; vyhlášen pod č. 96/2001 Sb.).
Ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. vymezuje pojem „utajované skutečnosti“ za pomoci dvou kumulativně působících podmínek, a to podmínky materiální (neoprávněné nakládání s takovou skutečností může způsobit újmu zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala, nebo by mohlo být pro tyto zájmy nevýhodné) a podmínky formální (je uvedena na seznamu utajovaných skutečností). Z projednávaného návrhu je zřejmé, že navrhovatel vyšel při výkladu ustanovení § 3 zákona č. 148/1998 Sb. především z jazykové metody. Dospěl k závěru, že zákon předvídá existenci taxativně a konkrétně vymezeného seznamu utajovaných skutečností. Z toho pak dovozuje, že vláda vybočila při své činnosti z mezí zákona, neboť seznam vydaný vládou tomuto požadavku neodpovídá.
Výklad právní normy nicméně představuje komplexní mnohovrstevnatou intelektuální operaci, jež v sobě kloubí řadu metodických přístupů. Ústavní soud považuje v daných souvislostech za nepominutelnou metodu výkladu e ratione legis. Již dříve ve své judikatuře akceptoval princip volnějšího vztahu mezi zákonem a nařízením s tím, že za prioritu ústavnosti nařízení považoval právě jeho soulad se smyslem a účelem zákona jako celku (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 45/2000). Jedním z hlavních cílů zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, je ochrana zájmů České republiky. To dokládá již znění ustanovení § 1a uvedeného zákona, podle něhož je primárně jeho předmětem vymezit skutečnosti, jež je nutno v zájmu České republiky utajovat. Uvedený účel zákona mají naplnit i další jeho ustanovení, v neposlední řadě ustanovení § 3 odst. 1. Použití metody teleologického výkladu vede k nepochybnému závěru, že účelem zákona je právně zajistit, aby byly utajeny všechny skutečnosti, které kvalifikovaně (§ 2 odst. 2) kolidují se zájmy České republiky. Tento cíl se projektuje v materiální podmínce ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. Bylo by absurdní domnívat se, že zákonodárce zakomponováním druhé, formální, podmínky ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. zamýšlel efektivní naplňování účelu zákona znemožnit. Právě k takovému absurdnímu závěru by vedlo přijetí teze, že seznam utajovaných skutečností sestavený na základě pokynu zákona vládou má obsahovat jen zcela konkretizované položky a současně být seznamem konečným, taxativním. Kombinace vysoké konkrétnosti a taxativnosti při sestavování seznamu utajovaných skutečností by znemožnila naplnit beze zbytku účel zákona a programově by v sobě nesla riziko, že skutečnost, která sice splňuje materiální předpoklad k utajení, utajena nebude, neboť nespadá pod žádnou z konkrétních položek na seznamu sestaveném vládou. K takové „rizikové“ kombinaci neměla vláda mandát. Není totiž oprávněna prováděnou zákonnou normu po skutkové stránce zužovat (viz výše). Tento postup by nebyl „provedením zákona a v jeho mezích“, ale postupem contra legem, který čl. 78 Ústavy nepřipouští.
Navrhovatel se dále domnívá, že nařízení vlády č. 246/1998 Sb. svým seznamem nedostálo principům právní jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci, jež jsou vlastní demokratickému právnímu státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy).
Ústavní soud přirozeně souhlasí s tím, že předvídatelnost práva je jedním ze základních prvků principu právní jistoty, bez jehož respektování si nelze demokratický právní stát představit. Sdílí i názor navrhovatele, že „předvídatelnost“ je spojena s jasným normativním vymezením jednotlivých skupin utajovaných skutečností i s taxativní povahou jejich seznamu sestavovaného vládou.
Právní jistota ani předvídatelnost aktů veřejné moci ovšem nejsou absolutními kategoriemi, které by bylo možno stavět nad ostatní komponenty vytvářející pojem „demokratického právního státu“. Ústavou chráněnou hodnotou je i ochrana zájmů České republiky jako svrchovaného státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Zákonem o utajovaných skutečnostech jsou tyto zájmy definovány jako „zachování ústavnosti, svrchovanosti, územní celistvosti, zajištění obrany státu, veřejné bezpečnosti, ochrana důležitých ekonomických a politických zájmů, práv a svobod fyzických a právnických osob a ochrana života nebo zdraví fyzických osob“. Úkolem zákonodárce a potažmo vlády je tak optimalizovat možné nesouhlasné působení ochranných mechanismů obou hodnot, jinými slovy, zúžit na nejmenší možnou míru prostor pro možnou libovůli v aktech veřejné moci při současném zajištění efektivní ochrany zájmů státu. Nebylo by „optimalizací“, kdyby nařízení vlády zajistilo dokonalou právní jistotu a potažmo dokonalou předvídatelnost na úkor ochrany zájmů státu, jež by musela požadavku takto pojímané předvídatelnosti bezvýhradně ustoupit.
Ústavní soud upozorňuje v daném kontextu na princip přiměřenosti, jenž je jiným vyjádřením pojmu optimalizace. I jím nutno poměřit seznam v příloze č. 3 k nařízení vlády č. 246/1998 Sb., jež je předmětem návrhu. Přiměřeným omezením předvídatelnosti (právní jistoty) je takové nezbytné omezení, které ještě dokáže zajistit efektivně naplňování cíle zákona č. 148/1998 Sb. Je zřejmé, že v popsané operaci „optimalizace“ byla vláda nucena v seznamu utajovaných skutečností optimalizovat do značné míry protichůdné požadavky na přesnost a konkrétnost položek na jedné straně a na taxativnost celého jejich souboru na straně druhé.
Hypoteticky se nabízely dva možné postupy: volit beze zbytku konkrétní vyjádření jednotlivých položek v seznamu a tento seznam současně vymezit jako výčet demonstrativní. Obdobnou cestu zjevně zvolil sám zákonodárce, když v § 4 zákona č. 148/1998 Sb. sestavil seznam „oblastí“, v nichž se mohou vyskytovat utajované skutečnosti. Přes jeho neobvyklou rozsáhlost (27 položek) neopomněl svůj seznam uvést slůvkem „zejména“.
Vláda nemohla v obdobné situaci tento postup zvolit vzhledem k tomu, že jazykový výklad ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. ve vztahu k formální podmínce (uvedení skutečnosti na seznamu), ústí v požadavek taxativního výčtu v seznamu. Musela tedy postupovat inverzně, zachovat taxativnost seznamu a „optimalizovat“ v míře obecnosti (konkrétnosti) ustanovení jednotlivých položek seznamu i seznamu jako celku.
Ústavní soud konstatuje, že příloha č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. (seznam utajovaných skutečností v působnosti Ministerstva zahraničních věcí) obsahuje 18 položek. Z toho 17 je relativně konkrétních, kdežto položka č. 18 je relativně obecná. Seznam ve svém celku tak dává orgánu veřejné moci prostor k širšímu věcnému správnímu uvážení pouze v rámci položky č. 18, již je třeba chápat jako „zbytkovou“ oblast nepokrytou položkami č. 1 – 17. Pouze v této zbytkové oblasti (nikoli tedy v celé oblasti mezinárodních vztahů) vzniká objektivně prostor k aktům, které by bylo teoreticky možno označit za „nepředvídatelné“.
Ústavní soud ovšem upozorňuje na to, že navrhovatel vztahuje svou představu právní jistoty a předvídatelnosti k nepřípustně zúženému pojmu demokratického právního státu. Právní jistotu a předvídatelnost aktů veřejné moci je třeba zachovat i ve vztahu k jiným subjektům mezinárodního práva. Podle čl. 1 odst. 2 Ústavy „Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.“. Česká republika převzala vůči svým spojencům mezinárodní závazky stran utajení některých důležitých a citlivých skutečností. Je povinna tyto své mezinárodní závazky přenést do vnitrostátního práva a zajistit jeho pomocí utajení odpovídajících skutečností. „Předvídatelný“ pro tyto jiné státy bude takový právní rámec postupu orgánů veřejné moci České republiky, který bude způsobilý vést k dodržení jejích mezinárodních závazků v oblasti utajení. „Nepředvídatelným“ bude naopak takový rámec, který utajení skutečností, k jejichž ochraně se Česká republika mezinárodně právně zavázala, nebude schopen ve všech případech zajistit. Česká republika přitom ovšem nese mezinárodní odpovědnost vůči spojencům až za „výsledek“: svůj závazek poruší v okamžiku, kdy nezajistila ochranu určité individuální skutečnosti, která podléhala utajení podle mezinárodní smlouvy. Aby Česká republika byla schopna dostát svým mezinárodním závazkům v dané oblasti, musí její orgány disponovat oprávněním posoudit, zda určitá skutečnost má být podle mezinárodní smlouvy utajena či nikoli. Nebude-li Česká republika schopna z důvodu určitého obsahu svého vnitrostátního práva takové konkrétní posouzení a následné utajení plně zajistit, je pro smluvní partnery její chování „nepředvídatelné“ a narušuje právní jistotu v mezinárodněprávních vztazích. Smluvní partneři pak nemusí určité citlivé skutečnosti České republice sdělit, případně k újmě její bezpečnosti nebo jiných jejích základních zájmů chráněných čl. 1 odst. 1 Ústavy.
S přihlédnutím k předchozí úvaze má Ústavní soud za to, že míra právní nejistoty, nepředvídatelnosti, jež rezultuje ze seznamu utajovaných skutečností v působnosti Ministerstva zahraničních věcí jako celku, je přiměřená ve vztahu k zákonem požadované míře ochrany zájmů státu a s ohledem na ústavní princip dodržování závazků, které pro Českou republiku vyplývají z mezinárodního práva.
Navrhovatel se dále domnívá, že nařízení vlády č. 246/1998 Sb. svým seznamem (napadeným ustanovením) dovoluje postupovat Ministerstvu zahraničních věcí při utajování skutečností tak, že může dojít k neústavnímu zásahu do práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny. Jeho přesvědčení Ústavní soud nesdílí. Zákon č. 148/1998 Sb. omezuje svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace mj. z důvodů zajištění obrany státu či veřejné bezpečnosti, tedy z důvodů, které výslovně připouští ustanovení čl. 17 odst. 4 Listiny. Vláda napadeným ustanovením nepřekročila při provádění tohoto zákona jeho meze a určitou, přiměřenou míru správního uvážení při aplikaci nařízení vlády si vyžaduje účel tohoto zákona. Uplatňování napadeného ustanovení v seznamu tak nebrání Ministerstvu zahraničních věcí přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti v souladu se zákonem.
Ústavní soud se neztotožnil ani s tvrzením navrhovatele stran údajného porušení ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny. Meze základních práv a svobod (v projednávaném případě práva na informace) jsou v projednávané věci nepochybně vymezeny zákonem (jednak zákonem č. 148/1998 Sb., který stanoví, co je utajovanou skutečností, a jednak zákonem č. 106/1999 Sb., jenž ustanovením § 7 určuje, že povinný subjekt utajované skutečnosti neposkytne). Jak bylo shora rozvedeno, meze zákona vláda v projednávaném případě neporušila, a neomezila tedy ústavně zaručené právo na informace více, než zákon dovoluje.
Ústavní soud připouští, že aplikace nařízení vlády č. 246/1998 Sb. a jeho příloh v konkrétních případech může vyvolávat jisté problémy a pochybnosti tak, jak tomu bylo v případě, jenž inicioval postup navrhovatele. Zákonný prostor ke správnímu uvážení může být v individuální situaci zneužit ke svévolnému utajení konkrétní skutečnosti, která aktuálně nesplňuje materiální podmínku § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. V takové situaci však právní řád dovoluje domáhat se ochrany svého práva na informace, a to prostředky, které vymezuje zákon č. 106/1999 Sb. Podle ustanovení § 16 odst. 1 tohoto zákona totiž lze proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o poskytnutí informace podat odvolání, resp. proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy rozklad (odstavec 5 citovaného ustanovení). Rozhodnutí o odmítnutí žádosti je dále přezkoumatelné obecným soudem (§ 16 odst. 6 citovaného zákona) a jeho rozhodnutí následně i soudem Ústavním.
Případné svévoli při určování konkrétních skutečností, jež mají být utajovány, lze tedy účinně čelit. Ústavní soud se proto domnívá, že napadené ustanovení v právě definovaném širším procesním kontextu je i v souladu se závěry, jež o požadované přesnosti právní normy a předvídatelnosti aktů veřejné moci učinil Evropský soud pro lidská práva. Tento soud požaduje v případech, kdy právní předpis opravňuje orgán veřejné moci k uvážení, aby rozsah a modality výkonu takového uvážení byly definovány s dostatečnou jasností s ohledem na daný legitimní cíl a poskytovaly jednotlivci odpovídající ochranu proti libovůli či svévoli [Kruslin proti Francii (1990), § 27, 29, 30 a M. a R. Andersson proti Švédsku (1992), § 75].
S ohledem na vše výše uvedené Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holländer v. r.
místopředseda
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujala k rozhodnutí pléna odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Eliška Wagnerová.