119/1998 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 29. dubna 1998 ve věci návrhu na zrušení nařízení vlády č. 68/1997 Sb., kterým se stanoví míra vyučovací povinnosti učitelů a míra povinnosti výchovné práce ostatních pedagogických pracovníků ve školství

119
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 29. dubna 1998 v plénu o návrhu skupiny poslanců a skupiny senátorů na zrušení nařízení vlády č. 68/1997 Sb., kterým se stanoví míra vyučovací povinnosti učitelů a míra povinnosti výchovné práce ostatních pedagogických pracovníků ve školství,
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Dne 9. prosince 1997 bylo Ústavnímu soudu doručeno podání, které obsahuje návrh skupiny 31 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení nařízení vlády č. 68/1997 Sb., kterým se stanoví míra vyučovací povinnosti učitelů a míra povinnosti výchovné práce ostatních pedagogických pracovníků ve školství, a obsahově zcela stejný návrh podepsaný skupinou 20 senátorů.
Nařízení vlády, které nabylo účinnosti dnem 1. září 1997 a které bylo vydáno na základě ustanovení § 23 písm. h) zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech, v platném znění, navrhovatelé vytýkají, že je v rozporu se zákonem, a toto tvrzení opírají o následující argumenty.
Podle názoru navrhovatelů zákon č. 143/1992 Sb. [§ 23 písm. h)] zmocňuje vládu stanovit nařízením „míru vyučovací povinnosti učitelů, povinnosti výchovné práce ostatních pedagogických pracovníků a vychovatelů“. Ustanovení § 2 napadeného nařízení vlády však stanoví, že míru vyučovací povinnosti, resp. povinnosti výchovné práce tvoří jednak přímá vyučovací povinnost, resp. přímá výchovná činnost [písm. a) cit. ustanovení] a příprava na přímou vyučovací činnost (přímou výchovnou činnost), práce bezprostředně související s touto činností a další práce, které vyplývají z organizace vzdělávání a výchovy ve školách a školských zařízeních podle Pracovního řádu pro zaměstnance škol a školských zařízení, a to do rozsahu stanovené týdenní pracovní doby [písm. b) cit. ustanovení]. Z toho navrhovatelé dovozují, že § 2 nařízení vlády jde nad rámec zákonného zmocnění, neboť zákon zmocnil vládu k určení míry vyučovací povinnosti (resp. povinnosti výchovné práce u ostatních pedagogických pracovníků), čímž je nepochybně míněna pouze přímá vyučovací činnost nebo přímá výchovná činnost – tedy pouze povinnosti uvedené pod písmenem a). Povinnosti stanovené pod písmenem b) tedy nemají svůj základ v zákoně. Podle názoru navrhovatelů je tedy v tomto směru napadené nařízení vlády v rozporu s ustanovením čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Navrhovatelé dále argumentují tím, že rozsah přímé vyučovací povinnosti, resp. přímé výchovné činnosti, který stanoví příloha nařízení vlády, je ve srovnání s předchozí právní úpravou (nařízení vlády č. 503/1992 Sb.) vyšší. Proto, vycházejí-li navrhovatelé z názoru, že pracovní povinnosti pedagogických pracovníků naplňovaly již před novou úpravou zákonnou týdenní pracovní dobu, pak zvýšením přímé vyučovací povinnosti, a tedy i s tím souvisejících nezbytných ostatních činností, muselo nutně dojít k překročení nejvyšší zákonem stanovené týdenní pracovní doby. Ta činí podle § 83 odst. 1 zákoníku práce 43 hodin. S ohledem na možné zkrácení ve smyslu odstavců 3 až 5 tohoto paragrafu představuje stanovená týdenní pracovní doba u učitelů a ostatních pedagogických pracovníků t.č. 42,5 hodin týdně (§ 83 odst. 6 zákoníku práce). Vzhledem k tomu, že nebyl souvztažně změněn žádný právní předpis, jinak řečeno, že nebylo redukováno množství jiných pracovních povinností a nedošlo ani ke změně platného pracovního řádu, který vydává Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy České republiky podle zmocnění § 58 písm. b) zákona č. 29/1984 Sb., o soustavě základních škol, středních škol a vyšších odborných škol (školský zákon), (úplné znění č. 258/1996 Sb.), dostává se tak napadené nařízení vlády též do rozporu s ustanovením § 83 zákoníku práce, neboť podzákonným předpisem nelze prodlužovat pracovní dobu nad hranice stanovené zákoníkem práce. Také v tomto směru tedy došlo dle názoru navrhovatelů k porušení čl. 4 odst. 1 Listiny.
Prodloužením doby přímé vyučovací činnosti byla zkrácena doba pro další navazující a související činnosti, které pedagogickým pracovníkům ukládá zejména školský zákon. V tomto směru se navrhovatelé dovolávají zejména ustanovení § 51 odst. 2 („pedagogičtí pracovníci vychovávají žáky ve smyslu vědeckého poznání a v souladu se zásadami vlastenectví, humanity a demokracie; jsou povinni se na svou práci svědomitě připravovat a dále se vzdělávat“) a ustanovení § 49 odst. 1 a 2 tohoto zákona, která ukládají školám povinnost zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví žáků při činnostech, které přímo souvisejí s výchovou a vzděláváním. Tyto úkoly jsou školy povinny ve smyslu § 1 odst. 4 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, zajišťovat svými zaměstnanci – pedagogickými pracovníky. Kromě toho upozorňují navrhovatelé též na § 38a školského zákona, který ukládá povinnost vedení předepsané dokumentace, což je rovněž součástí povinností pedagogických pracovníků. Z toho navrhovatelé dovozují, že je-li vyšší počet hodin přímé vyučovací činnosti, resp. přímé výchovné činnosti, musí být vyšší i počet hodin nutných pro plnění povinností, které s tím nedílně souvisejí. Žádná z nich ovšem redukována nebyla. Nařízení vlády č. 68/1997 Sb. je proto též v rozporu s citovanými ustanoveními školského zákona.
Při jednání dne 29. dubna 1998 předložil zástupce skupiny senátorů originál stanoviska, které k věci podal Ústav státu a práva Akademie věd České republiky dne 13. října 1997, na které se odvolává i podaný návrh. V tomto vyjádření se uvádí, že není sporu o tom, že existuje zmocnění vlády založené zákonem a že tedy zkoumat lze pouze to, zda se nařízením nezakládají povinnosti nové ve srovnání s předchozí právní úpravou, či zda toto nařízení není v rozporu s příslušnými ustanoveními zákoníku práce, zejména pak s § 83. Vzhledem k tomu, že zkrácení pracovní doby je možné pouze v zákonem stanovených případech a po projednání s příslušným ústředním odborovým orgánem, je nepochybně možno dovodit, že stejný postup musí platit i pro prodlužování pracovní doby. Podle stanoviska je nesporné, že podzákonná norma nemůže stanovit rozsah pracovní doby nad rámec zákona. Dále se v tomto stanovisku uvádí, že v porovnání dikce zrušeného a současného nařízení vlády jasně vyplývá, že se nové povinnosti zakládají, a to v míře nemalé. Současně se upozorňuje, že zmocnění vlády obsažené v ustanovení § 23 písm. h) zákona č. 143/1992 Sb. předchází časově konstituování Ústavy nového českého státu. Platí-li tedy, že žádné odvozené právní předpisy nemohou ukládat nové povinnosti, tím méně tak mohou činit odvozené právní normy vydané na základě „předústavních zmocnění“.
Při jednání dne 29. dubna 1998 navrhovatelé setrvali na svých argumentech a zdůraznili, že před i po účinnosti sporného nařízení vlády platil stejný Pracovní řád pro zaměstnance škol a školských zařízení, že před tímto datem, tj. 1. září 1997, platily stejné předpisy, a proto nemohli nedospět k názoru, že napadené nařízení vlády, pokud stále platí stejné fyzikální jednotky času, fakticky zvyšuje dosavadní pracovní úvazky učitelů a jiných pedagogických pracovníků, a to nad maximální mez stanovenou v § 83 zákoníku práce. Porovnání s některými zeměmi OECD (Organization for Economic Cooperation and Development – Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj), které učinila vláda ve svém vyjádření, považují navrhovatelé za právně zcela bezvýznamné, pro rozhodnutí Ústavního soudu irelevantní a též i nekorektní, neboť je srovnáváno nesrovnatelné. V jiných zemích je stanovena maximální míra vyučovací povinnosti a i při menším objemu odučených hodin zůstává zachován nárok na plný plat. Kromě tohoto v uváděných zemích nemají učitelé srovnatelné povinnnosti v podobě různých dozorů apod.
II.
Vláda ve vyjádření ze dne 16. ledna 1998, které podala ve smyslu § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, uvádí, že návrh skupiny poslanců a senátorů projednala na své schůzi dne 14. ledna 1998.
Vláda především konstatuje, že námitky navrhovatelů lze shrnout tak, že rozpor se zákonem spatřují v tom, že bylo překročeno zákonné zmocnění obsažené v § 23 písm. h) zákona č. 143/1992 Sb., v platném znění, a že byl rovněž porušen § 83 zákoníku práce.
Pokud jde o znění zmocňovacího ustanovení § 23 písm. h) zákona č. 143/1992 Sb., tj. že „vláda stanoví nařízením míru vyučovací povinnosti učitelů, povinnosti výchovné práce ostatních pedagogických pracovníků a vychovatelů“, a znění nadpisu § 2 nařízení vlády, v němž se tento pojem interpretuje, uvádí vláda, že jsou shodné. Vláda považuje za mylný názor, že povinnosti uvedené v § 2 písm. b) jdou nad rámec zákonného zmocnění a že by tedy docházelo k rozporu s ustanovením čl. 4 odst. 1 Listiny. V tomto směru poukazuje i na stanovisko Ústavu státu a práva, kterým argumentují navrhovatelé, ve kterém se jasně uvádí, že zmocnění vlády založené zákonem je dostatečné a že lze zkoumat pouze to, zda se ve srovnání s předchozí úpravou nezakládají povinnosti nové či zda napadené nařízení vlády není v rozporu se zákoníkem práce, zejména pak s jeho § 83. Podle názoru vlády však k porušení tohoto ustanovení nedošlo. Ze zvláštní povahy činností, které pedagogičtí pracovníci vykonávají, vyplývají i zvláštnosti v rozvrhování pracovní doby. Přesně určitelné a měřitelné jsou jen činnosti spočívající v přímé vyučovací činnosti nebo v přímé výchovné činnosti. Činnosti ostatní jsou s ohledem na jejich různorodost a vzhledem k rozdílnosti individuální zkušenosti a odborné úrovně jednotlivých pedagogických pracovníků prakticky časově nenormovatelné. Je především věcí ředitelů škol a školských zařízení, aby v rámci své řídicí a organizační činnosti zajistili, aby plnění všech úkolů pedagogů proběhlo v rámci zákonného rozsahu pracovní doby. Vláda nesouhlasí s úvahou navrhovatelů o existenci přímé závislosti mezi počtem hodin přímé vyučovací činnosti, resp. přímé výchovné činnosti a počtem hodin prací souvisejících a navazujících. Podle jejího názoru není žádná z povinností uvedených v § 2 písm. b) sporného nařízení vlády v rozporu se zákonnými ustanoveními. Pro učitele a ostatní pedagogické pracovníky platí zejména § 35 odst. 1 písm. b) zákoníku práce, podle kterého je zaměstnanec povinen podle pokynů zaměstnavatele konat osobně práce podle pracovní smlouvy ve stanovené pracovní době. Dalším ustanovením, které upravuje jejich povinnosti, je zejména § 51 odst. 2 školského zákona. Všechny tyto povinnosti však, jak výslovně vyplývá z § 2 nařízení vlády č. 68/1997 Sb., mohou být naplňovány jen do rozsahu stanovené týdenní pracovní doby.
Vláda nesouhlasí ani s námitkou „předústavnosti“ zmocňovacího ustanovení § 23 písm. h) zákona č. 143/1992 Sb. a připomíná, že znění tohoto paragrafu bylo novelizováno zákonem č. 40/1994 Sb., který nabyl účinnosti dnem 1. dubna 1994. K námitce vztahu mezi mírou přímé vyučovací povinnosti a snahou o přiblížení se srovnatelnosti kvality vzdělávání se zeměmi Evropské unie vláda uvádí, že ze zdrojů OECD i ze zdrojů mezinárodních odborových centrál vyplývá, že úroveň míry přímé vyučovací činnosti je v České republice nižší než ve většině ostatních států, přičemž ve většině vyspělých států je zákonná pracovní doba o několik hodin kratší než v České republice. Tato tvrzení dokládá vláda přílohou, která obsahuje tabulku srovnávající délku pedagogického úvazku učitele v hodinách v České republice a v dalších sedmnácti evropských i mimoevropských zemích, členěnou podle stupňů škol. Ze srovnání je patrné, že doba věnovaná přímé výuce patří v České republice k nejnižším.
Ze všech výše uvedených důvodů zastává vláda názor, že důvody ke zrušení nařízení vlády č. 68/1997 Sb. nejsou dány.
Pokud jde o formální náležitosti, konstatuje se ve vyjádření, že nařízení vlády bylo schváleno jejím usnesením 12. března 1997 č. 141, jehož ověřené znění je k vyjádření přiloženo.
Dne 9. dubna 1998 zaslal ministr školství, mládeže a tělovýchovy předsedovi Ústavního soudu návrh novelizace přílohy k nařízení vlády č. 68/1997 Sb. Z důvodové zprávy k tomuto návrhu vyplývá, že navrhovaná novela se snaží odstranit některé nedostatky, ke kterým došlo v souvislosti s vydáním nařízení vlády č. 68/1997 Sb., a to tím, že má být stanovena u učitelů základních, středních a vyšších odborných škol, včetně škol speciálních, míra přímé vyučovací činnosti v rozpětí. Přitom dolní hranice rozpětí je zpravidla totožná s mírou přímé vyučovací činnosti, která byla určena ve zrušeném nařízení vlády č. 503/1992 Sb. U učitelů mateřských škol a pedagogických pracovníků ve vedoucích funkcích by pak měl být obnoven stav, který existoval před vydáním nařízení vlády č. 68/1997 Sb. Pokud jde o důvody navrhované změny, je uváděna zejména značná rozdílnost podle předmětů, místních podmínek a zkušeností učitelů, což vede k závěru, že je žádoucí, aby konkrétní míru vyučovací povinnosti mohl stanovit ředitel školy v jistých mezích. Předkládaná změna má zároveň být systémovým krokem v procesu přenášení řídicích pravomocí z ministerstva na nižší články řízení, čímž by se řízení školství mělo přiblížit principům obvyklým v zemích Evropské unie. Ministerstvo dále připomíná, že současně je připraven metodický pokyn ministra k odměňování učitelů v závislosti na počtu hodin přímé vyučovací povinnosti. Pokyn doporučuje, aby vyučovací činnosti nad dolní hranicí byly oceněny osobním příplatkem, a zároveň je navržen postup pro stanovení výše tohoto příplatku. Zavedení této nové úpravy by nemělo přinést nároky na státní rozpočet, neboť v praxi by znamenalo zásadní přerozdělení nenárokových složek mzdy bez zvýšení celkového počtu pedagogů (určitý nárůst se připouští u mateřských škol). Potřeba odučení více hodin by měla být řešena zvýšením kratších pracovních úvazků na plné nebo přesčasovou prací. Také v tomto případě by se tedy nárokové složky mzdy posílily na úkor složek nenárokových, což podle názoru ministerstva odpovídá též požadavkům odborových orgánů.
Při jednání dne 29. dubna 1998 setrval zástupce vlády na vyjádřeném stanovisku, které doplnil v tom směru, že učitelské povolání přináší i další časově těžko normovatelné činnosti, které se navíc mnohdy nedějí na pracovišti. Právě proto tyto povinnosti nařízení vlády omezuje maximálně do rozsahu zákonem stanovené pracovní doby. Vláda je přesvědčena, že plošná kvantifikace není možná, že nevystihuje povahu věci a že je potřeba přejít k systému, který bude hodnotit konkrétní činnost podle místních podmínek. Takový krok chce vláda učinit navrhovanou novelizací sporného nařízení. Kromě toho připomněl, že na druhé straně řada nepřímých povinností učitelům v minulých letech odpadla.
III.
Ústavní soud považuje za nesporné, že pro učitele a ostatní pedagogické pracovníky platí v plném rozsahu zákoník práce a předpisy tento zákoník provádějící a že tedy zákonem stanovená týdenní pracovní doba u této kategorie zaměstnanců činí 42,5 hodiny, jakož i to, že případná přesčasová práce této kategorie zaměstnanců je podrobena stejnému režimu jako u ostatních účastníků pracovněprávních vztahů, že tedy i pro tuto kategorii zaměstnanců platí § 96 odst. 1 zákoníku práce, podle kterého práce konaná zaměstnancem na příkaz zaměstnavatele nebo s jeho souhlasem nad stanovenou týdenní pracovní dobu vyplývající z předem stanoveného rozvržení pracovní doby a konaná mimo rámec rozvrhu pracovních směn je prací přesčasovou, která je omezena zákonnými limity a ze které vyplývají obecné nároky na příplatek, resp. náhradní volno (§ 7 nařízení vlády č. 108/1994 Sb.). U těch zaměstnanců, kterým přísluší příplatek za vedení, je plat stanoven již s přihlédnutím k případné práci přesčas (§ 10 odst. 2 zákona č. 143/1992 Sb., v platném znění).
Ze srovnání nařízení vlády č. 503/1992 Sb. s nynějším nařízením č. 68/1997 Sb. vyplývá, že byla zvolena poněkud jiná forma právní úpravy. Zatím co v dříve platném nařízení byla míra vyučovací povinnosti stanovena přímo v textu vlastního předpisu, dnes je obsažena v samostatné příloze. Určení tzv. dalších povinností [v obou případech jde o § 2 písm. b)] se liší jen formulačně. V obou případech jsou však limitovány „do rozsahu týdenní pracovní doby“ s tím, že pod čarou je odvolávka na ustanovení § 83 zákoníku práce a na vyhlášku č. 63/1968 Sb., o zásadách pro zkracování týdenní pracovní doby a pro zavádění provozních a pracovních režimů s pětidenním pracovním týdnem, ve znění pozdějších předpisů. Jediný výraznější rozdíl vyplývá z porovnání počtu hodin přímé vyučovací povinnosti (resp. výchovné činnosti), nutno však konstatovat, že nelze mluvit o paušálním zvýšení počtu hodin. Stejný rozsah existuje především u vychovatelů (konkrétně 28 až 30 hodin ve školních družinách a speciálních mateřských školách, 25 až 27 hodin v zařízeních pro ústavní výchovu, 30 až 32 hodin v domovech mládeže apod.), také u mistrů odborné výchovy se rozsah nezměnil a je určen v rozmezí 30 až 35 hodin. U učitelů stanoví nařízení vlády č. 68/1997 Sb. přímou vyučovací povinnost o jednu až dvě hodiny vyšší (např. v mateřských školách 33 místo 31 hodin, na I. stupni ZŠ 24 místo 23 hodin, na II. stupni ZŠ 24 místo 22 hodin, na středních školách 23 místo 21 hodin). Současně však je poněkud nižší základní povinnost u učitelů prvních tříd na I. stupni, což je oproti dřívější úpravě nově vytvořená skupina s povinností 20 až 22 hodin. Na druhé straně však v nové úpravě chybí zápočet za funkci třídního učitele, který činil u učitelů 1. ročníků I. stupně dvě hodiny a u ostatních jednu hodinu. U ředitelů škol došlo rovněž ke zvýšení o dvě, resp. na středních školách o jednu hodinu, v některých případech došlo i ke snížení (např. u ZŠ nad jedenáct tříd z deseti na osm hodin).
Pokud jde o námitku, že bylo překročeno zákonné zmocnění obsažené v § 23 písm. a) zákona č. 143/1992 Sb., zastává Ústavní soud názor, že gramatický výklad zmocňovacího ustanovení by skutečně spíše naznačoval, že bude v tomto nařízení vlády určena pouze přímá vyučovací činnost nebo přímá výchovná činnost, tedy činnosti, které jsou uvedeny v § 2 písm. a) napadeného nařízení vlády. Z toho, že i pro učitele a jiné pedagogické pracovníky nesporně platí zákonná pracovní doba 42,5 hod., jak bylo výše uvedeno, totiž logicky nemůže plynout nic jiného, nežli to, že ve zbývající době vykonávají další práce vyplývající z jejich pracovního zařazení, a to podle pokynů zaměstnavatele [§ 35 odst. 1 písm. b) zákoníku práce]. Vymezení činností v § 2 písm. b) není tedy v rozporu se zmocněním vyplývajícím ze zákona, ale je spíše nadbytečné, neboť vyjadřuje pouze to, co vyplývá ze zákona. Pokud se však vyjde ze zásady „superfluum non nocet“, tedy že nadbytečné neškodí, nemůže tato skutečnost sama o sobě být důvodem ke zrušení napadeného právního předpisu, i když si lze zajisté představit, že by se nařízení vlády omezilo pouze na přímou vyučovací povinnost, resp. výchovnou činnost. Lze si i představit, že by úprava byla méně rigidní a stanovila by v daleko širším rozsahu rozpětí, resp. maximálně přípustný limit, což by umožnilo ředitelům škol v daleko větší míře přihlédnout k podmínkám školy, náročnosti toho kterého předmětu, novinek ve výuce atd. Lze si dokonce i představit, že by nemuselo být v této oblasti přistoupeno k právní regulaci vůbec, neboť u žádného tvůrčího povolání, mezi které nepochybně učitelské povolání patří, nelze přesně vymezit, co je vlastním výkonem práce a co jsou činnosti, které nezbytně předcházejí či následují. Pracovní doba se v takovýchto povoláních těžko může stanovit způsobem obvyklým, např. v dělnických profesích. Lze tedy shrnout, že napadené nařízení vlády tím, že stanoví závazně míru přímé vyučovací povinnosti (resp. povinnosti výchovné práce), stanoví de facto poměr obou částí pracovní doby uvedených v § 2 písm. a) a v § 2 písm. b) – zde, jak již řečeno, poněkud nadbytečně.
Pokud jde o námitku, že zvýšením počtu hodin přímé vyučovací či výchovné činnosti došlo k porušení § 83 zákoníku práce, je Ústavní soud názoru, že napadené nařízení vlády samo o sobě nové povinnosti nezakládá. Jak vyplývá z výše uvedeného obecného závěru o charakteru tohoto nařízení, tento právní předpis tím, že v některých případech stanoví větší počet hodin přímé vyučovací povinnosti či výchovné práce, mění současně poměr mezi touto prací a pracemi ostatními, avšak v rámci zákonné pracovní doby. Např. u zvýšení z 23 na 24 hodin se poměr mění z 0,54 na 0,56, u zvýšení z 22 na 24 hodin se poměr mění z 0,52 na 0,56 apod. Touto změnou poměru, kromě toho, že jde o míru malou a nikoliv nemalou (jak tvrdí navrhovatelé), nedochází ještě nutně k překročení zákonné pracovní doby. To ovšem nevylučuje, že může v konkrétním případě dojít k naplnění všech znaků přesčasové práce a ke vzniku nároků z toho vyplývajících.
V obecné rovině považuje Ústavní soud za účelné připomenout, že podle čl. 78 Ústavy je vláda oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona v jeho mezích, což znamená, že vláda nepotřebuje výslovnou delegaci v příslušném zákoně. Nařízení však nemůže vybočit ze zákonných mezí, nemůže tedy být praeter legem. Jinak řečeno, musí se držet v mezích zákona, které jsou buď vymezeny výslovně, anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona (viz část odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/95 ze dne 25. 10. 1995, sv. 4, str. 161 Sbírky nálezů a usnesení ÚS ČR). Z těchto mezí vláda nevybočila.
Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud návrh skupiny poslanců a skupiny senátorů zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.