177/2015 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 16. června 2015 sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti části ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015

177
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 12/14 dne 16. června 2015 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Jaroslava Fenyka, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajky), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Nejvyššího správního soudu, aby Ústavní soud v řízení dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení vyslovil, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákona č. 465/2011 Sb. (tj. ve znění účinném do 19. 2. 2015), ve slovech „a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“ je v rozporu s ústavním pořádkem,
takto:


Ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech „a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“ bylo v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

Odůvodnění
I.
Původní návrh
1. Ústavnímu soudu byl dne 16. 6. 2014 doručen návrh Nejvyššího správního soudu (dále též „navrhovatel“) na zrušení ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v tehdejším znění, ve slovech „a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“.
2. Navrhovatel - dovolávaje se čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) - jej učinil v souvislosti se svojí rozhodovací činností ve věci jím vedené pod sp. zn. 2 As 12/2014, jelikož dospěl k závěru, že výše označené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem.
II.
Průběh řízení před správními orgány a správními soudy
3. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně Vysoká škola báňská - Technická univerzita Ostrava domáhala zrušení rozhodnutí poskytovatele dotace Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 30. 9. 2013 č. j. MSMT 38871/2013 a ze dne 7. 11. 2013 č. j. MSMT-38871/2013-2, kterými ji coby příjemce dotace vyrozuměl o pozastavení plateb na projekt Centrum excelence IT4Innovations ve výši 23 436 947,44 Kč, neboť podle jeho přesvědčení došlo jednáním popsaným v odůvodnění k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie.
4. Městský soud v Praze usnesením ze dne 2. 1. 2014 č. j. 9 A 200/2013-42 žalobu odmítl. Ve svém usnesení městský soud odkázal na § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), obsahující výslovnou výluku rozhodnutí o pozastavení dotace ze soudního přezkumu. Odkázal rovněž na důvod výluky ze soudního přezkumu dle ustanovení § 68 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, podle něhož je žaloba nepřípustná také, stanoví-li tak zvláštní zákon, čemuž výslovně zakotvená výluka v ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech odpovídá. Navíc je tato výluka podle městského soudu „odůvodněna dočasným a předběžným charakterem opatření“.
5. Proti tomuto usnesení podala žalobkyně jako stěžovatelka kasační stížnost s tím, že i při formální nemožnosti soudního přezkumu opatření vydaných dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech je nevyhnutelné soudní přezkum otevřít cestou ústavně konformního výkladu ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, a to k posouzení žalobou tvrzených porušení základních zásad činnosti správních orgánů. Žalobkyně odkázala na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“), dle kterého nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod; absence procesní úpravy neproplacení dotace (resp. pozastavení platby) ve výši, v jaké byla poskytnuta, v důsledku libovůle či na základě domněnek význam těchto zásad posiluje. Žalobkyně poukázala na zásah do svých základních práv, neboť nemožnost disponovat dotací v přiznané výši ji přinutila nahradit chybějící prostředky z vlastních zdrojů, přičemž při nejistotě ohledně dalšího postupu může jít fakticky o zásah konečný. Nadto zásah do svých práv spatřuje i v tom, že je jí znemožněno v řádném řízení prokázat, že při realizaci projektu, na nějž byla dotace poskytnuta, své povinnosti ve skutečnosti splnila.
6. Nejvyšší správní soud v řízení o této kasační stížnosti dospěl k názoru, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech v části, v níž stanoví, že ze soudního přezkumu jsou vyloučena opatření podle jeho odstavců 1 až 3, jehož je třeba v jeho věci použít, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, neboť je nelze vyložit bez toho, že by stěžovatelka byla zkrácena ve svém právu na soudní ochranu, jež pro ni plyne z čl. 36 odst. 2 Listiny.
III.
Rekapitulace návrhu
7. Nejvyšší správní soud v úvodu připomněl, že městský soud pojal akt, jehož přezkoumání se stěžovatelka domáhala, jako rozhodnutí; z povahy napadeného úkonu žalovaného však nelze ani vyloučit, že může jít o jiný úkon mající charakter zásahu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 16. 11. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98); nicméně výluka stanovená v § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech na něj dopadá bez ohledu na to, jak bude správním soudem kvalifikován.
8. Novelizací provedenou zákonem č. 465/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, byla s účinností od 30. 12. 2011 do zákona o rozpočtových pravidlech včleněna možnost, aby poskytovatel dotace jejímu příjemci část dotace nevyplatil, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie (§ 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech), a toto opatření bylo výslovně vyňato ze soudního přezkumu.
9. Porušení povinnosti stanovené právním předpisem, rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace, které přímo souvisí s účelem, na nějž byla dotace poskytnuta, k němuž došlo před přijetím peněžních prostředků a jež v okamžiku jejich přijetí na účet příjemce trvá, je kvalifikováno jako porušení rozpočtové kázně [§ 44 odst. 1 písm. j) zákona o rozpočtových pravidlech], a je povinností osoby, jež rozpočtovou kázeň porušila, provést prostřednictvím místně příslušného finančního úřadu odvod do státního rozpočtu [§ 44a odst. 3 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech]; v případě neoprávněného použití prostředků dotace obsahující prostředky od Evropské unie určí výši odvodu finanční úřad [§ 44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech]. Právní úprava tudíž stanoví kontrolní kompetence (kromě jiných orgánů) i poskytovateli dotace, avšak o následcích zjištění nesrovnalostí a jejich kvalifikaci v podobě povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně rozhoduje příslušný finanční úřad v řízení dle daňového řádu a jeho rozhodnutí podléhá přezkumu správními soudy.
10. Za těchto okolností je podle navrhovatele ustanovení § 14e zařazeno do zákona o rozpočtových pravidlech nesystémově, neboť umožňuje poskytovateli dotace, aby předtím, než může být objektivně zjištěno porušení pravidel stanovených pro dotaci (nebo dokonce zcela bez toho), výplatu zastavil. Důvody pro tak silné oprávnění se mohou zdát legitimními, je-li jeho účelem včasné zabránění zneužití veřejných prostředků, neboť je zřejmé, že pouhé konstatování porušení pravidel poté, co již byly tyto prostředky nezákonně čerpány a použity, by začasté mohlo mít pouze akademickou povahu. Změna zákona o rozpočtových pravidlech (zákonem č. 465/2011 Sb.) ostatně měla odstranit výkladové obtíže praxe k otázce, zda má poskytovatel dotace i v případě pouhého podezření o porušení povinností příjemce pokračovat s vyplácením prostředků dotace či proplácení zastavit; zvoleno bylo přitom řešení, že zadržené prostředky mají odpovídat výši, v jaké by byl za sledované porušení povinností ukládán odvod, z čehož plyne, že poskytovatel dotace nemůže zastavit proplácení zcela.
11. Hodnocení závažnosti takového „podezření“ je však výlučně na poskytovateli dotace a domněnce porušení pravidel nemusí nutně předcházet kontrola ani jiný zákonem předvídaný a regulovaný postup. Účinnost opatření zadržujícího dosud nevyplacené prostředky, které má být opatřením pouze předběžným a dočasným, navíc zákon nijak časově neohraničuje, ale ponechává je vedle hodnocení závažnosti podezření, určení, kdy o takovém kroku vyrozumí příjemce a finanční úřad či kdy bude pokračovat v proplácení zbývající části dotace, zcela na vůli a úvaze poskytovatele, resp. jeho seberegulaci. Poskytovatel dotace tedy není vázán žádnou lhůtou ani procesními pravidly. Při absenci přezkumu takového opatření soudem v důsledku výslovně stanovené výluky se tak „otevírá prostor pro libovůli poskytovatele dotace a strmě stoupá riziko korupce“.
12. Podle navrhovatele opatření dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech zasahuje do práv příjemce dotace tím, že porušuje zásadu legitimního očekávání. Příjemce totiž důvodně předpokládá, že mu bude ve smyslu rozhodnutí o poskytnutí dotace vyplacena celá částka (pokud se neprokáže, že porušil své povinnosti, v důsledku čehož by bylo namístě rozhodnutím dotaci nebo její část odejmout). Je tomu tak proto, že okamžikem pravomocného rozhodnutí o přidělení dotace vzniká příjemci nárok na její čerpání v souladu s jejím předpokládaným účelem, a již po právní moci dotačního rozhodnutí je nutno učinit příslušné kroky tak, aby tato dotace mohla být řádně čerpána a použita (příprava projektové dokumentace, uzavření smluv o realizaci předmětu dotace apod.). Zastavení výplaty dotace je pak za této situace bezprostředním zásahem do vlastnického práva příjemce dle čl. 11 Listiny a může jím též dojít k porušení jeho práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost dle čl. 26 Listiny. V té souvislosti navrhovatel poukázal na to, že vedle bezprostředního zásahu do práv příjemce dotace na dočerpání dotace dochází i k řetězení zásahů dalších, např. zastavení stavebních prací, zakonzervování rozestavěné stavby, hrozba smluvních sankcí.
13. Navrhovatel též zdůraznil, že protiústavnost napadeného ustanovení nespatřuje v tom, že zákonodárce umožňuje výplatu dotace pozastavit, ale v absenci kritérií pro tento postup, jejímž důsledkem je možnost svévole ze strany poskytovatele a absence právní jistoty na straně příjemce. Zde otevírá též paralelu s úpravou tzv. zajišťovacích institutů, k nimž se vyslovil Ústavní soud kupř. v nálezu sp. zn. I. ÚS 2485/13 ze dne 2. 12. 2013 (N 206/71 SbNU 429), ve kterém vymezil základní kritéria pro posouzení ústavní konformity zásahu do vlastnických práv a nutnost přezkumu proporcionality užitého zajišťovacího nástroje. Je očividné, že napadené ustanovení vyloučením soudního přezkumu hodnocení takové proporcionality či zjištění případné svévole naprosto znemožňuje.
IV.
Vyjádření účastníků řízení
14. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) ve vyjádření k návrhu ze dne 31. 7. 2014, podepsaném předsedou Poslanecké sněmovny Janem Hamáčkem, uvedla, že vládní návrh zákona č. 465/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, projednávala jako sněmovní tisk č. 287 (rozeslaný poslancům dne 21. 3. 2011) v prvním čtení dne 27. 4. 2011 na 16. schůzi a přikázala jej rozpočtovému výboru a kontrolnímu výboru, jež návrh zákona projednaly dne 27. 5. 2011, resp. dne 8. 6. 2011. Druhé čtení prošlo obecnou i podrobnou rozpravou dne 20. 9. 2011 na 23. schůzi a podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako sněmovní tisk č. 287/3 a rozeslány dne 21. 9. 2011. Třetí čtení se uskutečnilo dne 27. 9. 2011 a Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila (v poměru 143 pro a 4 proti). Senát Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“) návrh zákona pod číslem tisku 218 projednal dne 27. 10. 2011 na 13. schůzi a s pozměňovacími návrhy jej usnesením č. 400 vrátil zpět Poslanecké sněmovně. Usnesení Senátu bylo doručeno Poslanecké sněmovně a rozesláno poslancům dne 1. 11. 2011 jako sněmovní tisk č. 287/5, o návrhu zákona vráceném Senátem bylo hlasováno dne 6. 12. 2011 na 32. schůzi a Poslanecká sněmovna jej přijala ve znění schváleném Senátem podle sněmovního tisku č. 287/5. Prezident republiky zákon podepsal dne 19. 12. 2011 a dne 30. 12. 2011 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 465/2011 Sb. Předseda Poslanecké sněmovny shrnul, že zákon byl přijat po řádném zákonodárném procesu a s přesvědčením, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech v části „a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“ je v souladu s Ústavou a právním řádem České republiky.
15. K návrhu se vyjádřil Senát podáním ze dne 30. 7. 2014, podepsaným předsedou Milanem Štěchem. Organizační výbor určil senátní tisk č. 218 k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který doporučil plénu návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Plénum návrh zákona projednalo na své 13. schůzi dne 27. 10. 2011 a ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou jej neschválilo; v podrobné rozpravě bylo navrženo doplnění ustanovení týkajících se však jiné části návrhu zákona než změny rozpočtových pravidel a bylo předneseno několik legislativně-technických pozměňovacích návrhů, které napravovaly některé nedostatky postoupeného tisku. Návrh zákona byl se schválenými pozměňovacími návrhy vrácen Poslanecké sněmovně.
16. Vláda ve vyjádření k návrhu ze dne 28. 7. 2014, podepsaném předsedou Bohuslavem Sobotkou, sdělila Ústavnímu soudu, že svého práva vstoupit do řízení dle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nevyužije.
17. Obdobně se vyjádřila i veřejná ochránkyně práv Anna Šabatová podáním ze dne 11. 7. 2014; ačkoli do řízení nevstoupila, sdělila, že se s návrhem Nejvyššího správního soudu ztotožňuje.
V.
Znění napadeného ustanovení
18. Ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech (napadená část ustanovení zvýrazněna) znělo v době podání návrhu Nejvyššího správního soudu takto:

(1) Poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace.
(2) V případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
(3) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplácení zbývající části dotace.
(4) Na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.
VI.
Posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání návrhu a aktivní legitimace navrhovatele
19. Ústavní soud předně soustředil pozornost k tomu, zda byly splněny procesní podmínky věcného projednání podaného návrhu, jmenovitě k otázce, zda byl Nejvyšší správní soud k němu aktivně legitimován.
20. Podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu k projednání; ve shodě s tím pak stanoví § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, že návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností.
21. Obecnému soudu je tak dána možnost, aby v konkrétním řízení nemusel aplikovat zákon či jeho jednotlivé ustanovení, jež považuje za protiústavní a které mu znemožňují dosáhnout naopak ústavně konformního výsledku. V době podání návrhu byla tato podmínka zjevně splněna. Jen zrušení napadeného ustanovení mohlo Nejvyššímu správnímu soudu otevřít prostor pro věcné projednání stěžovatelova návrhu, a tím odstranit ústavněprávní deficit, jímž je dosavadní řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle jeho názoru postiženo. Navrhovatel proto aktivní legitimací k podanému návrhu disponoval.
VII.
Změna návrhu
22. Dne 5. 2. 2015 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů zákon č. 25/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Účinnosti nabyl 15 dnů po svém vyhlášení, tedy 20. 2. 2015.
23. Ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech nadále zní následovně:

(1) Poskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá-li se, že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta; je-li stanoven nižší odvod za porušení rozpočtové kázně podle § 14 odst. 6, výše nevyplacené části dotace musí být stanovena v rámci částek vypočítaných podle § 14 odst. 6. Přitom v rámci procentního rozmezí přihlédne poskytovatel k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení účelu dotace. Nevyplatit dotaci nebo její část nelze při nedodržení povinnosti podle § 14 odst. 4 písm. k).
(2) Poskytovatel o opatření podle odstavce 1 bez zbytečného odkladu vhodným způsobem informuje příjemce. Příjemce může do 15 dnů ode dne, kdy tuto informaci obdržel, podat poskytovateli proti tomuto opatření námitky. O námitkách rozhoduje ten, kdo stojí v čele poskytovatele.
(3) V rozhodnutí o námitkách se rozhodne o tom, zda opatření poskytovatele bylo plně oprávněné, částečně oprávněné nebo zda oprávněné nebylo. Proti rozhodnutí o námitkách se nelze odvolat.
(4) Bylo-li opatření poskytovatele v rozhodnutí o námitkách posouzeno jako plně oprávněné, poskytovatel dotaci nebo její část příjemci nevyplatí. Bylo-li posouzeno jako částečně oprávněné, poskytovatel vyplatí příjemci část dotace, kterou mu neoprávněně nevyplatil. Bylo-li posouzeno jako neoprávněné, poskytovatel příjemci vyplatí nevyplacenou dotaci nebo její část. Poskytovatel vyplatí příjemci dotaci nebo její část, kterou mu neoprávněně nevyplatil, do pěti pracovních dnů ode dne právní moci rozhodnutí o námitkách.
(5) Poskytovatel informuje o opatření podle odstavce 1 a o rozhodnutí o námitkách podle odstavce 3 vhodným způsobem bez zbytečného odkladu finanční úřad.
(6) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavce 1, může pokračovat v proplácení zbývající části dotace.
24. Dosavadní znění ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech bylo tedy nahrazeno zněním novým, pro které je určující, že původním návrhem napadenou část tehdejšího odstavce 4 již neobsahuje.
25. Ústavní soud ve své rozhodovací praxi dal opakovaně najevo, že v takových případech nelze již vyhovět návrhu na zrušení právního předpisu či jeho ustanovení, nicméně že zpravidla přichází v úvahu rozhodnout o tom, zda napadené ustanovení v době své účinnosti bylo v rozporu s ústavním pořádkem či nikoli.
26. V návaznosti na výzvu Ústavního soudu navrhovatel podáním ze dne 11. 3. 2015 původní návrh změnil tak, že se namísto návrhu na zrušení dotčeného ustanovení (části) domáhá, „aby Ústavní soud vyslovil, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákona č. 465/2011 Sb., tj. ve znění účinném od 30. 12. 2011 do 19. 2. 2015, je v části znějící,a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání‘ v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod“.
27. Změnu návrhu navrhovatel odůvodnil tím, že při rozhodování o kasační stížnosti musí aplikovat ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech v původním znění, a proto pro jeho přezkum je i nadále determinující, zda vyloučení soudního přezkumu opatření podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, k němuž se uchýlil městský soud, je ústavně konformní či nikoli.
28. Vyřešení otázky, již předestřel Ústavnímu soudu Nejvyšší správní soud, je tedy ve věci, z níž vzešel jeho návrh, potřebné, neboť v ní musí aplikovat ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech v původním znění (od 30. 12. 2011 do 19. 2. 2015) a jeho rozhodnutí o kasační stížnosti proti odmítavému rozhodnutí městského soudu je od tohoto posouzení Ústavním soudem bezprostředně odvislé.
29. Závěr o splnění podmínky aktivní legitimace navrhovatele, dovozený v bodu 21 výše, se tudíž uplatní i ve vztahu k návrhu změněnému.
30. V duchu dřívější judikatury Ústavního soudu, například nálezů sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS. 38/06 ze dne 6. 2 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 10/08 ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.), eventuálně usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/14 ze dne 3. 3. 2015 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), resp. v nich vyjádřených názorů o shora předjímaných (viz bod 25) okolnostech, vzhledem k nimž se otevírá možnost vybočit z důsledků zakotvených v § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, lze pak finálně uzavřít, že změněný návrh je projednatelný a představuje splněnou podmínku následného ústavněprávního přezkumu.
VIII.
Upuštění od ústního jednání
31. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.
IX.
Ústavní konformita legislativního procesu
32. Ústavní soud, jak mu ukládá ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., posuzoval dále, zda bylo napadené ustanovení přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vzhledem k vyjádřením obou komor Parlamentu, dostupným popisům legislativní procedury přijímání příslušného zákona i s ohledem na to, že legislativní procedura není ani navrhovatelem zpochybňována, nelze než uzavřít, že podmínka ústavní konformity legislativního procesu byla splněna.
X.
Meritorní přezkum
X.a
Principy právního státu
33. Ústavní soud při posuzování návrhu na zrušení, resp. konstatování neústavnosti soudní výluky u opatření spočívajícího v pozastavení dotace nemůže odhlédnout od celkového kontextu právní úpravy upravující pozastavení čerpání dotace. Legislativní text citovaný v bodu 18 tohoto nálezu umožňoval poskytovateli dotace tuto částečně nevyplatit, pokud se domníval, že došlo k porušení pravidel, přičemž i stanovení rozsahu pozastavení bylo ponecháno na jeho volném uvážení. Jediným zákonným omezením byl pak pokyn, že má poskytovatel přihlédnout k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace. Tento postup poskytovatele nebyl podle předmětného ustanovení ani regulovaný obecnými předpisy o správním řízení, ani soudně přezkoumatelný. Nijak nekontrolovaná a reálně neomezená úvaha poskytovatele postačovala, aby pozastavil na zákonem nijak neomezenou dobu výplatu již přiznané dotace, a to za situace, pokud pouze dospěl k domněnce, že došlo k porušení pravidel.
34. Pozastavení výplaty části dotace je přitom rozhodnutím, které se hluboce dotýká právní sféry jejího příjemce. Takové opatření může mít pro něj závažný dopad, neboť může vést ke zmaření celého jeho naplánovaného a dotací podpořeného záměru; případně i ke vzniku jeho odpovědnosti za neschopnost splnit závazek (typicky uhradit cenu objednané věci či služby), k němuž se zavázal, předpokládaje, že finanční prostředky na jeho uhrazení získá z dotace, bez níž je vůbec nemusí mít k dispozici. Toto pozastavení pak přichází až poté, kdy již bylo o poskytnutí dotace i jejích podmínkách státem rozhodnuto. Příjemce se na toto rozhodnutí o poskytnutí dotace spoléhal a počítal s tím, že mu bude, pokud dodrží stanovené podmínky, dotace vyplacena. Dotace jsou často poskytovány za podmínky spolufinancování příjemcem, sistace dotace tedy nejenže může zmařit záměr příjemce, ale též investici z jeho vlastních prostředků. Zákon nestanovil ani žádná konkrétnější kritéria pozastavení výplaty dotace, ani lhůtu, do kdy musí být rozhodnuto o navazující sankci či o obnovení čerpání dotace. Navrhovatel v té souvislosti poukazuje na to, že vyloučení soudního přezkumu znemožňuje ochranu legitimního očekávání příjemce před případnou svévolí poskytovatele.
35. Ústavní soud tedy nejprve přistoupil k hodnocení napadené soudní výluky z pohledu ochrany před svévolí, tedy z pohledu zachování maxim materiálního právního státu. Česká republika je totiž v čl. 1 odst. 1 Ústavy definována jako demokratický právní stát. Pojem právního státu stanoví princip vázanosti státu právem. Ústavní soud pak aplikuje zásady právního státu jako jedno z důležitých měřítek ústavnosti zákonů.
36. V judikatuře Ústavního soudu je opakovaně zdůrazňována důležitost ústavního principu právního státu a dodržování jednotlivých jeho aspektů [srov. např. nález ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)], potřeba podřízení výkladu a použití právních norem jejich obsahově materiálnímu smyslu [nález ze dne 21. 12. 1993 sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)] a povinnost zákonodárce, aby v legislativním procesu zachovával i taková hlediska jako transparentnost či jasnost [nález ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)]. V demokratickém právním státu musí mít právo náležitou kvalitu formální [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 45, nebo nález sp. zn. II. ÚS 3764/12 ze dne 13. 5. 2014 (dostupný na http://nalus.usoud.cz)]. V teorii práva se v tomto kontextu mluví o tzv. formálních hodnotách práva, které sice neurčují obsah právních předpisů, mají však právu zajistit samotnou existenci a dále akceptaci a aplikovatelnost: mezi tyto hodnoty patří hodnoty řádu, předvídatelnosti, svobody od arbitrárnosti, právní rovnosti či právní jistoty (Summers, R. S. Essays in Legal Theory. Dordrecht - Boston - London: Kluwer Publishing, 2000, s. 30). Každá právní úprava musí vyjadřovat respekt k obecným zásadám právním (principům), jako je důvěra v právo, právní jistota a předvídatelnost právních aktů, které strukturují právní řád demokratického právního státu, resp. jsou z něj odvoditelné.
37. Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Závazky a sliby, které na sebe stát vezme vůči jednotlivcům, by měly být dodržovány (princip legitimního očekávání). Princip právní jistoty pak je třeba spojit se zákazem arbitrárnosti, aby možnost uvážení státních orgánů byla omezena procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou nejlepší prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti je přístup ke spravedlnosti, tedy k soudu, který správní uvážení podrobí soudní kontrole (srov. zprávu Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva, tzv. Benátské komise, o vládě práva, přijatou na jejím 86. zasedání v březnu 2011, č. 512/2009, dostupnou na www.venice.coe.int).
38. Byť i navrhovatel předložil Ústavnímu soudu k posouzení pouze výluku ze soudního přezkumu a ani nemohl učinit jinak, neboť jen tato část citovaného ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech bránila obecným soudům přistoupit k soudní kontrole správní žalobou napadeného pozastavení dotace, Ústavní soud nemůže přistoupit k posouzení tohoto návrhu bez přihlédnutí ke všem souvislostem právní úpravy. Poskytovateli právní úprava česká i evropská (viz dále body 58 a násl., srov. též rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 21. 9. 1989 ve věci C-68/88 Komise Evropských společenství proti Řecké republice, dle něhož je porušením povinností, plynoucích z evropského práva, pokud nebylo zahájeno trestní nebo disciplinární řízení proti osobám, které se podílely na provedení a zatajení úkonů umožňujících vyhnout se zaplacení zemědělských dávek podle práva EHS) ukládá odpovědnost za ochranu před případným zneužitím dotace, aniž by však byl zákonem či soudem veden k vyvažování tohoto veřejného zájmu s odpovědností za ochranu práv příjemce.
39. Podmínky čerpání přidělené dotace jsou stanoveny buď v rozhodnutí o přidělení dotace, nebo ve smlouvě o poskytnutí dotace, přesněji řečeno v dokumentech, na které tyto právní tituly poskytnutí dotace odkazují. Pravidelně se jedná o celou řadu příruček, podmínek a metodik, které musejí příjemci dotace při jejím čerpání dodržovat, kontroly jejich dodržování jsou prováděny na základě zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o finanční kontrole“). V § 13a zákona o finanční kontrole jsou stanovena zvláštní procesní pravidla pro výkon auditu podle přímo použitelných předpisů Evropské unie. Součástí zprávy o auditu je identifikace zjištěných nedostatků. Tyto nedostatky mohou mít povahu tzv. nesrovnalostí, které mohou mít podle práva Evropské unie (nařízení Rady č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti) dopad na konečný objem poskytnutých finančních prostředků. Pokud poskytovatel dotace na základě provedeného auditu nazná, že došlo při naplňování činností financovaných příslušnou dotací k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, může dle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech pozastavit výplatu dotace (resp. nemusí vyplatit část dotace) a v návaznosti na to informuje příslušný finanční úřad o svých zjištěních. Finanční úřad v souladu s § 85 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, zahájí u příjemce dotace daňovou kontrolu, jejímž výsledkem je buď konstatace porušení rozpočtových pravidel a případné následné vyměřovací řízení a uložení sankce, nebo daňová kontrola finančního úřadu závady a nedostatky ve spojitosti s veřejnou zakázkou, potažmo porušení rozpočtových pravidel neshledá, a poté finanční úřad již další kroky nečiní. Finanční úřad může toliko v důsledku zjištění v rámci daňové kontroly učinit sankční opatření, a to vydat platební výměr ukládající příjemci dotace provést odvod za porušení rozpočtové kázně, pokud zjistí pochybení. Pokud pochybení nezjistí, nemá zákonem stanovenou pravomoc k žádnému dalšímu postupu, tedy dokonce ani nevydává žádné rozhodnutí. Podústavní právo nikterak neupravuje situaci, kdy finanční úřad dospěje k závěru, že se o porušení rozpočtové kázně nejedná, a poskytovatel dotace s tímto názorem nesouhlasí (kritika právní úpravy, která nestanoví dostatečné procesní rámce pro popsané situace, např. v článku Moravec, O. Krácení dotace v judikatuře Nejvyššího správního soudu - polojasno?, dostupném pod č. 95155 na www.epravo.cz).
40. Samo pozastavení dotace v případech, kdy následně příslušný finanční úřad či dokonce i samotný poskytovatel dospějí k závěru, že příjemce žádné své povinnosti neporušil, se tedy již nemá jak stát předmětem soudního přezkumu, který by konstatoval nezákonnost pozastavení čerpání dotace. Rovněž podústavní právní úprava nijak neřeší situace, kdy finanční úřad nevydá platební výměr ukládající příjemci dotace provést odvod za porušení rozpočtové kázně, a poskytovatel dotace přesto příjemci zadržené finanční prostředky nevyplatí. Nadto nejsou ani explicitně stanoveny žádné lhůty, v nichž mají příslušné orgány rozhodnout. Je možné, že zpravidla bude postupováno tak, že jak pro poskytovatele, řídící orgán, tak i pro příslušný finanční úřad budou směrodatné závěry auditu prováděného dle citovaného ustanovení zákona o finanční kontrole, a proto k vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně finančním úřadem dojde. Pokud však toto rozhodnutí o vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně, které je zajisté soudně přezkoumatelné, bude příjemcem soudně napadnuto, pak soud nebude žádným způsobem hodnotit důvodnost pozastavení čerpání dotace dle napadeného ustanovení zákona o rozpočtových pravidlech, ale bude jen posuzovat zákonnost napadeného platebního výměru. Podústavní právo tedy neotvírá žádnou možnost, v jejímž rámci by bylo případně i na půdorysu následné soudní kontroly konstatováno, zda pozastavení čerpání dotace proběhlo zákonným způsobem a nebylo arbitrární.
41. Vyloučení soudní kontroly pozastavení dotace tedy v tomto rámci podústavního práva vede k tomu, že případný arbitrární, svévolný či dokonce šikanózní postup poskytovatele dotace nebude relevantně pojmenován ani nijak sankcionován, neboť tento postup se nemá jak stát předmětem soudního přezkumu. To však v demokratickém právním státě, který má povinnost chránit legitimní očekávání jednotlivců, jejich právní jistotu a základní práva před arbitrárností postupu státních orgánů, není možné.
42. Napadené ustanovení, které stanoví ve výše popsaném kontextu výluku ze soudního přezkumu, je tedy v prvé řadě rozporné s čl. 1 odst. 1 Ústavy, který garantuje zachovávání základních principů materiálního právního státu, a to ochrany právní jistoty, zákazu arbitrárnosti a přístupu ke spravedlnosti.
X.b
Právo na přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy týkajících se základních práv a svobod
43. Další klíčové měřítko hodnocení návrhu představuje ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny, dle kterého sice může být soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy vyloučen (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta první in fine), z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta druhá).
44. Ústavní soud ve své předchozí judikatuře dal opakovaně najevo, že má-li každý podle čl. 36 odst. 1 Listiny právo domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu, přičemž podmínky a pravidla realizace tohoto práva stanoví zákon, pak takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže toto právo - těmito podmínkami a pravidly - na druhé straně popřít. Citovaný čl. 36 odst. 2 Listiny je toho logickým důsledkem; reflektována je odlišná relevance základních práv a svobod, jimž přísluší z jejich rozdílné povahy logicky vyšší ochrana než právům založeným toliko zákonem [nález sp. zn. Pl. ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.)].
45. Právo na soudní přezkum zákonnou výlukou nedotčeného rozhodnutí orgánu veřejné správy je tak veřejným subjektivním právem zaručeným na ústavní úrovni. Ústavní soud tedy dále přistoupil k posouzení, zda se postup poskytovatele dotace podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech dotýká některého ze základních práv a svobod jejího příjemce.
46. Jak již bylo výše uvedeno, postupem podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech může dojít k zásahu do legitimního očekávání příjemce dotace. Pokud totiž příjemce dotace dodrží veškeré podmínky, které mu byly v rozhodnutí o udělení dotace, právních předpisech i případných dalších normativech pro čerpání a používání dotace stanoveny, pak mu vzniká legitimní očekávání, že mu bude celá dotace poskytnuta. V případě, že z důvodu pouhé nedůvodné domněnky na straně poskytovatele dojde k pozastavení výplaty části dotace, je takovýto postup zásahem do legitimního očekávání příjemce, že mu bude celá dotace vyplacena a bude ji moci použít na stanovený účel. Porušení tohoto legitimního očekávání není jen zásahem do jeho právní jistoty, jak bylo popsáno výše, ale též zásahem do jeho práva na ochranu majetku, jak jej upravuje čl. 11 Listiny.
47. V judikatuře Ústavního soudu totiž je chráněno legitimní očekávání jako jeden z principů vyplývajících z principu právního státu (viz výše v bodech 37 a násl.), principu určitosti, bezrozpornosti a předvídatelnosti právní úpravy [srov. nález sp. zn. I. ÚS 287/04 ze dne 22. 11. 2004 (N 174/35 SbNU 331)] či z principů dobré správy, ale Ústavní soud též v řadě svých rozhodnutí shledává ochranu legitimního očekávání v souvislosti s ochranou vlastnického práva, v širším smyslu majetku [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) či nález sp. zn. IV. ÚS 525/02 ze dne 11. 11. 2003 (N 131/31 SbNU 173)].
48. Obojaký význam ochrany legitimního očekávání zdůraznil Ústavní soud ve svém rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), v němž dospěl k závěru, že dodatečné snížení výše nároku na státní podporu ve stanoveném rozsahu za účelem snížení výdajů státního rozpočtu neobstojí s ohledem na legitimní očekávání účastníků stavebního spoření. Poté, co účastník splnil podmínky pro vznik nároku na státní podporu za určitý kalendářní rok, mohl legitimně očekávat, že ze strany státu nedojde dodatečně k jejich změně, resp. ke změně samotného nároku. Jedná se přitom o očekávání, jemuž náleží ochrana jak z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo, resp. ochrany nabytých práv podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, tak s ohledem na majetkovou povahu nároku podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Toto ustanovení se totiž nevztahuje jen na již nabytý (existující) majetek, nýbrž poskytuje též ochranu legitimnímu očekávání nabytí takovéhoto majetku.
49. I podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva je integrální součástí ochrany majetkových práv také ochrana legitimního očekávání, tedy ochrana nároku, na jehož splnění má oprávněný přinejmenším legitimní očekávání (ésperance légitime/legitimate expectation). Ústředním pravidlem při posuzování existence takovéhoto legitimního očekávání je ohled na konkrétní a individuální okolnosti případu, které ve svém souhrnu měly založit legitimní očekávání jako majetkový zájem chráněný čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ve věci Anheuser-Busch Inc. proti Portugalsku, 11. 1. 2007, č. 73049/01, odst. 63-65, nebo rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Glaser proti České republice, 14. 2. 2008, č. 55179/00, odst. 50-52).
50. Navrhovatel případně poukázal na paralelu pozastavení čerpání dotace s obdobným institutem zajištění finančních prostředků v rámci trestního řízení, o kteréžto otázce v poslední době Ústavní soud opakovaně rozhodoval. V těchto případech je též velmi silný veřejný zájem na omezení majetkových práv osob podezřelých z majetkové trestné činnosti, jejichž finanční prostředky jsou zajištěny za účelem případné budoucí úhrady jejich finančních závazků vůči státu či poškozeným. Ústavní soud ve své nálezové judikatuře k tomuto institutu zdůraznil roli soudů jako ochránců proporcionality mezi ochranou tohoto veřejného zájmu a ochranou práv dotčených osob. Účelem soudního přezkumu zajištění peněžních prostředků na účtu obviněného je posoudit přiměřenost tohoto opatření ve smyslu poměru mezi závažností prověřované trestné činnosti a rozsahem zajištění ve vztahu k možnostem dotčené osoby jako podnikatele dále vykonávat činnosti, jež s tímto podnikáním souvisí [nález sp. zn. I. ÚS 2485/13 ze dne 2. 12. 2013 (N 206/71 SbNU 429)]. Rozhodnutí orgánu veřejné moci o žádosti o omezení zajištění peněžních prostředků musí být řádně odůvodněno, a to s ohledem na rozsah zajištění, specifika stíhané trestní věci a vznik případné majetkové škody [nálezy sp. zn. IV. ÚS 3501/13 ze dne 5. 8. 2014 a sp. zn. I. ÚS 3502/13 ze dne 17. 4. 2014 (dostupné na http://nalus.usoud.cz)]. Ústavní soud poukázal i na časovou dimenzi institutu zajištění peněžních prostředků na účtu - pokud orgány činné v trestním řízení nezohlední délku trestního řízení a prognózu jeho dalšího vývoje při rozhodování o dalším trvání tohoto zajišťovacího opatření z pohledu přiměřenosti, porušují právo na ochranu vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny [nález sp. zn. III. ÚS 1396/07 ze dne 19. 3. 2009 (N 62/52 SbNU 609)]. Všechny tyto požadavky jsou podle citovaných rozhodnutí Ústavního soudu úlohou obecných soudů za účelem vyvážení veřejného zájmu a práv dotčených osob.
51. Rozhodnutí poskytovatele o pozastavení čerpání dotace je též odůvodněno veřejným zájmem na ochraně před porušováním právních povinností příjemci, zejména před porušením rozpočtové kázně či před podvody, nicméně absence soudní kontroly v tomto případě neumožňuje zohlednit a chránit zájem příjemce dotace a jeho legitimní očekávání na čerpání již jednou přidělené dotace. I když je zřejmé, že toto očekávání nemohou mít příjemci, kteří pravidla porušili, absence soudní kontroly neumožňuje ani těm, kteří žádná pravidla neporušili, aby se domohli ochrany svého legitimního očekávání na nabytí majetku, který jim byl rozhodnutím příslušného státního orgánu poskytnut (§ 14 zákona o rozpočtových pravidlech). Rozhodnutím o poskytnutí dotace totiž bylo konstituováno legitimní očekávání příjemce, že mu dotace bude poskytnuta, a pokud dodrží všechna pravidla, tak mu budou ve stanovených termínech za stanovených podmínek přiznané peněžní prostředky vyplaceny. Na tom nic nemění ustanovení § 14 zákona o rozpočtových pravidlech o tom, že na dotaci není právní nárok, neboť poté, kdy je vydáno rozhodnutí o poskytnutí dotace podle § 14 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech, jedná se ze strany příjemce o vymahatelnou pohledávku. Rozhodnutí o pozastavení čerpání dotace je pak zásahem do očekávání příjemce, že mu bude z titulu této pohledávky plněno.
52. I kdyby posléze poskytovatel dospěl k závěru, že nedošlo k porušení povinností příjemce, a následně pozastavené finanční prostředky příjemci vyplatil, prodlení v čerpání finančních prostředků z přiznané dotace způsobené státem může být vážným zásahem do majetkových práv příjemce, neboť může vyvolat dodatečné finanční náklady, zdražení nebo dokonce zmaření celé plánované investice. Tedy i v důsledku pozastavení čerpání dotace zpravidla dojde k zásahu do majetku příjemce tím, že mu bude způsobena majetková škoda. Absence soudního přezkumu pozastavení dotace, tedy nemožnost vydání soudního rozhodnutí, které by deklarovalo protizákonnost postupu poskytovatele dotace, pak tedy též může znemožnit či ztížit příjemci vymožení škody, která mu nedůvodným rozhodnutím o pozastavení dotace byla způsobena, čímž dojde rovněž k zásahu do jeho vlastnického práva.
53. Ústavní soud uzavírá, že pozastavení výplaty části dotace podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech je zásahem do legitimního očekávání příjemce na nabytí majetku, tedy zásahem do práva na ochranu majetku a vlastnického práva, zakotveného v čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Proto tento zásah orgánu veřejné moci jako zásah do základního práva příjemce musí být podle čl. 36 odst. 2 druhé věty Listiny podroben soudnímu přezkumu. Vyloučení soudního přezkumu stanovené v napadeném ustanovení je tedy neústavní.
54. Navrhovatel vyjádřil rovněž názor, že vedle bezprostředního zásahu do vlastnického práva příjemce dotace bude v řadě případů porušeno též jeho právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, chráněné čl. 26 Listiny. Ústavní soud shledává s ohledem na své výše uvedené závěry o rozporu napadeného ustanovení s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny ve vztahu k čl. 11 Listiny za nadbytečné se zabývat možností zásahu, kdy může návazně či vedle zásahu do legitimního očekávání na získání majetku pozastavení čerpání dotace způsobit i porušení práva na podnikání podle čl. 26 Listiny.
55. To neznamená, že by si Ústavní soud nebyl vědom toho, že podnikání či provozování jiné hospodářské činnosti příjemce dotace může být pozastavením již jednou přiznané dotace ztíženo či omezeno. A to i s přihlédnutím k řetězení dalších zásahů, na které poukazuje navrhovatel, například pozastavení stavebních prací, eventuálně jejich zakonzervování, které návazně povede k jejich zmaření či prodražení. Nicméně pro konstatování zásahu do práva příjemce na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 2 Listiny postačí závěr o zásahu způsobeném pozastavením čerpání dotace do vlastnického práva příjemce.
XI.
Použití práva Evropské unie
56. Při posuzování otázky soudního přezkumu poskytování a vyplácení dotací, často pocházejících z prostředků rozpočtu Evropské unie, nelze odhlédnout od dimenze práva Evropské unie. Samo čerpání dotací je upraveno v nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. 7. 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti, v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 ze dne 5. 7. 2006 o Evropském fondu pro regionální rozvoj, nařízení Komise (ES) č. 1828/2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k uvedeným nařízením. Soudní dvůr Evropské unie již judikoval, že výše citované nařízení č. 1083/2006, vykládané ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, které zakotvuje právo na účinnou právní ochranu před soudem, brání tomu, aby rozhodnutí zamítající žádost o grant bylo vyloučeno z možnosti napadnout je u soudu členského státu (rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 17. 9. 2014 ve věci C-562/12 Liivimaa Lihaveis MTÜ proti Eesti-Läti programmi 2007-2013 Seirekomitee). Dle judikatury Soudního dvora Evropské unie tedy mají členské státy při uplatňování práva Evropské unie povinnost zajistit soudní přezkum dokonce i aktů o poskytnutí dotace či grantu z rozpočtů Evropské unie. Soudní dvůr Evropské unie též v souvislosti s uvedeným zdůrazňuje, že požadavek soudního přezkumu jakéhokoli rozhodnutí vnitrostátního orgánu považuje za obecnou zásadu práva Unie.
57. Předmětem úpravy práva Evropské unie je i ochrana proti podvodům a nesrovnalostem při čerpání dotací z rozpočtů Evropské unie. Dle čl. 325 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie platí: „Unie a členské státy bojují proti podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie opatřeními přijatými podle tohoto článku, která mají odstrašující účinek a poskytují v členských státech a v orgánech, institucích a jiných subjektech Unie účinnou ochranu.“ Nařízení Rady č. 2988/1995 ze dne 18. 12. 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství stanoví obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti - tj. jakékoli porušení právního předpisu Společenství, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované - s ohledem na právo Společenství, přičemž kontroly, správní opatření a sankce musí být „účinné, přiměřené a odrazující“ a „s výhradou použitelného práva Společenství se postupy provádění kontrol, opatření a sankcí Společenství řídí právem členských států“.
58. Citovaná pravidla práva Evropské unie s proklamovaným cílem čelit tam definovaným nesrovnalostem při čerpání unijních prostředků upravují institucionální a procedurální rámec jeho dosažení v podobě kontrol, správních opatření a sankcí, a to jak na úrovni orgánů Unie, tak na úrovni členských států. Poskytovatel (řídící orgán) je podle výše uvedených pravidel povinen nakládání s dotacemi soustavně kontrolovat a hlásit jakoukoliv nesrovnalost prostřednictvím Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) Evropské komisi. Procesní úprava vylučující soudní kontrolu znemožňuje příjemci dovolat se kontroly proti uvedenému zásahu, je však též překážkou sjednocování postupu členských států proti nesrovnalostem při čerpání evropských dotací. V rámci soudní kontroly by totiž prostřednictvím předběžných otázek k Soudnímu dvoru Evropské unie mělo docházet k vyřešení nejasností, zda v jednotlivých typových případech jde nebo nejde o nesrovnalost ve smyslu evropského práva, a tak ke sjednocování společného evropského postupu proti jednáním ohrožujícím finanční zájmy Evropské unie.
59. Ústavní soud již ve svém nálezu ve věci evropského zatýkacího rozkazu ze dne 3. 5. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 66/04 (N 93/41 SbNU 195; 434/2006 Sb.; bod 61) dospěl k závěru, že z čl. 1 odst. 2 Ústavy ve spojení s principem spolupráce stanoveným čl. 10 Smlouvy o Evropských společenstvích (nyní zásada loajální spolupráce v čl. 4 Smlouvy o Evropské unii) vyplývá ústavní princip, podle něhož mají být domácí právní předpisy včetně ústavy interpretovány souladně s principy evropské integrace a spolupráce unijních orgánů a orgánů členského státu. Pokud tedy existuje několik interpretací Ústavy či Listiny základních práv a svobod, přičemž jen některé z nich vedou k dosažení závazku, který převzala Česká republika v souvislosti se svým členstvím v Evropské unii, je nutno volit výklad, který podporuje realizaci tohoto závazku, a nikoli výklad, který tuto realizaci znemožňuje.
60. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit obsah evropského práva, avšak již z naznačené rekapitulace je patrno, že zavedení soudního přezkumu v posuzovaném případě není v rozporu s právem Evropské unie, naopak právě jeho absence by mohla být v kolizi s judikaturou Soudního dvora Evropské unie či Listinou základních práv Evropské unie. Výše uvedené závěry Ústavního soudu o neústavnosti soudní výluky pozastavení čerpání dotace nejsou tedy v rozporu s právem Evropské unie. Napadená právní úprava by dokonce mohla být shledána problematickou i z pohledu práva Evropské unie. Nicméně Ústavní soud je přesvědčen, že navrhovatel zvolil správný postup, pokud nejdříve předložil posuzovaný problém Ústavnímu soudu, neboť přistoupí-li obecný soud k iniciování řízení vedoucího k odstranění úpravy rozporné s právem Evropské unie instrumenty ústavněprávního přezkumu, není důvod mu v tom bránit, resp. jej nutit předtím k řízení před Soudním dvorem Evropské unie (srov. Bobek, M. Bříza, P. Komárek, J. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2011, str. 483). Podle Soudního dvora Evropské unie (srov. rozhodnutí Melki a Abdeli, C-188/10 a C-189/10, Sb. rozh. I-5667) procedura prioritního posouzení souladu s ústavním pořádkem není v rozporu s unijním právem, pokud nebrání soudům kdykoliv oslovit Soudní dvůr s předběžnou otázkou, přijmout potřebná předběžná opatření k ochraně práv vyplývajících z unijního práva a rozporná ustanovení vnitrostátního práva případně neaplikovat [srov. též nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1009/08 ze dne 8. 1. 2009 (N 6/52 SbNU 57)].
61. Rozhodnutí Ústavního soudu o neústavnosti napadené části § 14e zákona o rozpočtových pravidlech je tedy souladné i s mezinárodními závazky České republiky a se zásadou loajální spolupráce v rámci Evropské unie.
XII.
Závěr
62. Ústavní soud shledal, že podle ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech ve znění účinném do 19. 2. 2015 nekontrolovaná a reálně neomezená úvaha poskytovatele postačovala, aby pozastavil na zákonem nijak neomezenou dobu výplatu dotace, k čemuž dostačovalo, že pouze dospěl k domněnce, že došlo k porušení pravidel jejího čerpání. Za takových podmínek vyloučení soudního přezkumu znemožňuje ochranu legitimního očekávání příjemce před případnou svévolí poskytovatele. Princip právní jistoty je třeba vykládat ve spojení se zákazem arbitrárnosti tak, aby možnost uvážení státních orgánů byla omezena procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou nejlepší prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti v postupu orgánů veřejné správy je přístup k soudu, který správní uvážení podrobí soudní kontrole. S ohledem na kontext celého zákonného ustanovení je soudní kontrola jedinou ochranou před arbitrárností, kterou umožňuje zákonodárcem otevřený rozsah volného uvážení poskytovatele. Napadená část ustanovení, stanovící ve výše popsaném kontextu výluku ze soudního přezkumu, je tedy v prvé řadě rozporná s čl. 1 odst. 1 Ústavy, který garantuje zachovávání základních principů materiálního právního státu, a to ochrany právní jistoty, zákazu arbitrárnosti a přístupu k soudu. Pozastavení výplaty části dotace podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech je zásahem do legitimního očekávání příjemce na nabytí majetku, tedy zásahem do práva na ochranu majetku a vlastnického práva, zakotveného v čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, a proto jeho soudní přezkum nelze podle čl. 36 odst. 2 Listiny vyloučit.
63. Ústavní soud proto z výše uvedených důvodů návrhu navrhovatele podle čl. 95 odst. 2 Ústavy vyhověl s tím, že s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou orgány veřejné moci povinny promítnout důsledky shledané protiústavnosti do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních případů ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech „a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“ neaplikovat.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Vladimír Kůrka, Vladimír Sládeček a Radovan Suchánek.