234/1999 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 22. září 1999 ve věci návrhu na zrušení § 13 odst. 2 věty první zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, a § 13 odst. 5 téhož zákona ve slovech „která nebyla do 31. ledna 1993 nebo do 1. září 1993 oprávněnou osobou pouze“

234
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 22. září 1999 v plénu o návrhu M. S. a JUDr. V. V. na zrušení § 13 odst. 2 věty první zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, a § 13 odst. 5 téhož zákona ve slovech „která nebyla do 31. ledna 1993 nebo do 1. září 1993 oprávněnou osobou pouze“ takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Navrhovatelé podali k Ústavnímu soudu stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 24. června 1998 č. j. 16 Ca 452/97-30, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Okresního úřadu v Litoměřicích ze dne 17. července 1997 č. j. 72-1513/97-8119. Tímto rozhodnutím nebylo navrhovatelům obnoveno vlastnické právo k nemovitostem v kat. území R. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že navrhovatelé nesplňují podmínky § 4 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o půdě“). Podle tohoto ustanovení a s přihlédnutím k § 13 zákona o půdě má oprávněná osoba nárok na vydání nemovitostí, jestliže byla k 31. lednu nebo k 1. září 1993 občanem České republiky. Toto stanovisko vychází ze znění novely zákona o půdě č. 30/1996 Sb., podle níž právo na vydání nemovitosti podle § 6 může uplatnit oprávněná osoba za předpokladu, že do 31. ledna 1993 nebo do 1. září 1993 nebyla oprávněnou osobou pouze proto, že nesplňovala podmínku trvalého pobytu.
JUDr. V. V., původně státní občan ČSR, pozbyl čs. státní občanství dne 15. prosince 1958, tzn. dnem nabytí státního občanství USA, a to na základě Úmluvy o naturalizaci mezi Československem a Spojenými státy č. 169/1929 Sb. České státní občanství nabyl zpět dne 7. června 1994 udělením podle § 7 zákona č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, v platném znění.
M. S., původně čs. státní občanka, pozbyla čs. státní občanství dnem nabytí státního občanství USA, tzn. dnem 8. listopadu 1960, a to na základě Úmluvy o naturalizaci mezi Československem a Spojenými státy č. 169/1929 Sb. České státní občanství nabyla zpět dne 11. května 1994 udělením podle § 7 zákona č. 40/1993 Sb., v platném znění.
Skutečnosti týkající se pozbytí a nabytí státního občanství jsou dle názoru Okresního pozemkového úřadu v Litoměřicích dokázány sdělením Ministerstva vnitra ze dne 18. března 1996 č. j. II/s-OSOM/53/7880/93,7877/93 a listinami o udělení státního občanství České republiky č. j. VS/2-53/7880/93-2176 a č. j. II/s-OSOM/53/53/7877/93-558.
Proti rozhodnutí pozemkového úřadu podali navrhovatelé opravný prostředek. Krajský soud v Ústí nad Labem přezkoumal napadené rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, a dospěl k závěru, že opravný prostředek není důvodný. Soud vzal za prokázané, že navrhovatelé jsou původními vlastníky předmětných nemovitostí, které přešly v rozhodném období na čs. stát z důvodů, které lze podřadit pod ustanovení § 6 odst. 1 zákona o půdě. Rovněž považoval za prokázané, že navrhovatelé pozbyli čs. státní občanství. K opětovnému nabytí státního občanství České republiky došlo u M. S. dnem 11. května 1994 a u JUDr. V. V. dnem 7. června 1994.
Krajský soud v Ústí nad Labem věc vyhodnotil tak, že navrhovatelé nemají postavení oprávněných osob, a to s ohledem na skutečnost, že ve lhůtě stanovené k uplatnění restitučních nároků podle zákona o půdě, tj. do 31. ledna 1993, nesplňovali podmínku státního občanství České republiky. Obsah § 4 zákona o půdě doznal v důsledku novelizací změny vypuštěním podmínky trvalého pobytu, avšak podmínkou, kterou musí splňovat oprávněná osoba, je i nadále státní občanství. Základní lhůta pro uplatnění restitučních nároků byla stanovena do 31. ledna 1993. V této době musela konkrétní osoba splňovat zákonné podmínky pro to, aby mohla být za oprávněnou osobu považována.
Navrhovatelé nesouhlasili s postupem orgánů veřejné moci. Namítali, že oba získali státní občanství České republiky udělením dle § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb., a to v roce 1994. Poukazovali na okolnost, že jsou oba občany České republiky a byli jimi v době účinnosti zákona č. 30/1996 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, a zákon České národní rady č. 243/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související se zákonem č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Uvedený zákon navrhovatele dle jejich názoru jako občany diskriminoval, neboť jim odňal právo domáhat se restituce majetku, který jim byl neoprávněně komunistickým režimem odňat. Toto právo mají dle zákona č. 30/1996 Sb. pouze ti, kteří znovu nabyli občanství České republiky do 31. ledna 1993 nebo do 1. září 1993.
V odůvodnění svého návrhu na zrušení některých ustanovení zákona o půdě navrhovatelé namítali, že v zákoně je uplatněn princip zpětné účinnosti, když odstraňuje překážku nedostatku trvalého pobytu až v době, kdy již nebylo možné napravit další překážku týkající se nedostatku státního občanství České republiky ke dni účinnosti zákona č. 30/1996 Sb.
Dle názoru navrhovatelů tyto dvě překážky osobní povahy pro oprávněné osoby při restituci nepůsobily na sobě nezávisle. Uvádějí, že čeští emigranti v USA, kteří naturalizační úmluvou z roku 1929 ztratili československé občanství, nezískali až do účinnosti zákona č. 30/1996 Sb. žádné oprávnění k restituci podle zákona o půdě. Do té doby existovala překážka nedostatku trvalého pobytu na území České republiky, a pokud tedy žádali o opětovné nabytí státního občanství České republiky, činili tak z jiných než z restitučních důvodů. Navrhovatelé namítali, že nemohli tušit, že překážka nedostatku trvalého pobytu bude po dvou letech se zpětnou účinností nálezem Ústavního soudu č. 29/1996 Sb. a zákonem č. 30/1996 Sb. zrušena, a to po uplynutí všech restitučních lhůt. Teprve zákonem č. 30/1996 Sb. se pro navrhovatele stala aktuální otázka nabytí státního občanství České republiky, přičemž však již pozbyli možnosti splnit tento předpoklad k 31. lednu 1993 nebo k 1. září 1993. Zatímco zákonný předpoklad trvalého pobytu je interpretován negativně, tzn. upouští se od něj, tudíž k jeho naplnění se nevyžaduje žádná aktivita oprávněné osoby, u státního občanství je tomu naopak. Zájemce o státní občanství musí podat žádost u příslušného státního orgánu České republiky a navíc musí požádat o výjimku z ustanovení § 7 zákona č. 40/1993 Sb. To předpokládá, že je se zákonem č. 40/1993 Sb. obeznámen. Situace navrhovatelů je značně ztížena tím, že žijí ve značné vzdálenosti od administrativního centra Washingtonu, kde jsou sídla zastupitelských úřadů, včetně velvyslanectví České republiky, kde by mohli potřebnou informaci získat.
Navrhovatelé dále uvedli, že v daném případě došlo k porušení čl. 5 a čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jakož i k porušení čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Navrhovatelé spatřují protiústavnost v některých ustanoveních zákona č. 30/1996 Sb., která odporují v logice věci i nálezu Ústavního soudu č. 29/1996 Sb. Proto navrhovatelé podali spolu s ústavní stížností návrh na zrušení § 13 odst. 2 věty první zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, a § 13 odst. 5 téhož zákona ve slovech „která nebyla do 31. ledna 1993 nebo do 1. září 1993 oprávněnou osobou pouze“.
Senát Ústavního soudu podle § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, řízení přerušil a postoupil návrh na zrušení některých ustanovení zákona o půdě plénu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky za použití § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., neboť orgány veřejné moci opřely své rozhodnutí o napadená ustanovení zákona.
Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k návrhu na zrušení některých ustanovení zákona o půdě uvedl, že Ústavní soud svým nálezem ze dne 13. prosince 1995 sp. zn. Pl. ÚS 8/95 (publikovaným pod č. 29/1996 Sb.) zrušil mimo jiné většinu lhůt stanovených zákonem č. 229/1991 Sb. a zákonem č. 243/1992 Sb. pro uplatnění restitučních nároků. Vzhledem k tomu, že jiné zvláštní lhůty nestanoví ani jiný právní předpis, bylo nutno stanovit novou prekluzivní lhůtu tak, aby se vztahovala pouze na okruh oprávněných osob vymezený nálezem Ústavního soudu č. 29/1996 Sb. Předseda Poslanecké sněmovny dále uvedl, že z důvodové zprávy k zákonu č. 30/1996 Sb. vyplývá, že účelem této novely nebylo obnovovat nároky, které zanikly jejich neuplatněním podle dosavadního znění zákona č. 229/1991 Sb. Současně bylo nutno z důvodu právní jistoty vložit do § 13 zákona ustanovení o zániku původních lhůt. Vypuštěním lhůt pro uplatnění práv nálezem Ústavního soudu bez následující novelizace zákona by vznikl stav absence lhůt pro uplatnění nových nároků z nálezu vyplývajících a současně by mohl vzniknout stav právní nejistoty u některých probíhajících řízení i u nároků, které bylo třeba již uplatnit s ohledem na původní prekluzivní lhůty.
Jedním z cílů zákona o půdě je zmírnit následky některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989. Ve vyjádření se dále uvádí, že četnost oblastí společenského života, ve kterých byly v naší republice majetkové a jiné křivdy napáchány, a množství postižených osob do značné míry determinují možnosti komplexní právní úpravy, která by zahrnula nápravu následků všech křivd.
Ústavní soud nálezem ze dne 13. prosince 1995 sp. zn. Pl. ÚS 8/95 zrušil podmínku trvalého pobytu v zákoně o půdě. Učinil tak v návaznosti na právní názor, který byl podrobně vyložen v odůvodnění nálezu Ústavního soudu z 12. července 1994 sp. zn. Pl. ÚS 3/94 (publikovaného pod č. 164/1994 Sb.). Podmínka týkající se existence českého občanství v rozhodné době však zrušena nebyla a její zachování odpovídá mezinárodním zvyklostem.
Pokud se jedná o Listinu, v čl. 5 se stanoví, že každý je způsobilý mít práva. Z čl. 11 odst. 2 Listiny vyplývá, že zákon stanoví, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů České republiky. Odvolání na uvedená ustanovení ze strany stěžovatelů s ohledem na charakter řešené problematiky nepokládá stanovisko Poslanecké sněmovny za přiléhavé. Nepovažuje za cíl napadené právní úpravy omezování práv, ale naopak jejich ochranu. Ani námitka diskriminace, opírající se o shora uvedenou Evropskou konvenci, není důvodná. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu, je věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Takový postup jistě nesmí být zcela libovolný. Ve vyjádření se dále uvádí, že se tak musí stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty. V daném případě je veřejná hodnota, resp. veřejný zájem, vyjádřena v preambuli zákona o půdě.
Na základě těchto skutečností je ve vyjádření uveden závěr, z něhož vyplývá, že přijetím návrhu navrhovatelů na vypuštění některých ustanovení zákona o půdě by se právní stav na úseku restitucí nemovitostí nezlepšil. Přijatý zákon je dle stanoviska Poslanecké sněmovny v souladu s Ústavou České republiky, ústavním pořádkem a naším právním řádem.
II.
Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
Ústavní soud se již dříve zabýval otázkou, zda při zmírnění následků některých majetkových křivd lze s ohledem na princip rovnosti zúžit okruh oprávněných subjektů podmínkou trvalého pobytu. Ve své judikatuře konstatoval, že prostor pro vyloučení určitých subjektů z okruhu těch subjektů, které znaky restitučního titulu naplní, nelze dovodit. Dle názoru Ústavního soudu je možno omezit okruh oprávněných osob pouze podle čl. 11 odst. 2 Listiny. Podle tohoto ustanovení „zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice“, (přičemž podle čl. 42 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, se jedná o státní občanství České republiky a území České republiky). Ústavní soud proto dovodil, že čl. 11 odst. 2 Listiny je speciálním ustanovením k ústavnímu principu rovnosti všech subjektů ohledně nabývání a ochrany vlastnického práva, a vytváří tak pro zákonodárce ústavní prostor pro omezení okruhu oprávněných osob v restitučním zákonodárství.
Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že se Ústavní soud již dříve zabýval otázkou podmínky státního občanství oprávněných osob v zákonech o restituci majetku. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 4. června 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/96 je zřejmé, že obdobná problematika již byla Ústavním soudem řešena v souvislosti s návrhem na zrušení ustanovení vyjádřeného v § 3 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, slovy „pokud je státním občanem České a Slovenské Federativní Republiky“ a na zrušení ustanovení vyjádřeného v § 3 odst. 4 téhož zákona slovy „pokud jsou státními občany České a Slovenské Federativní Republiky“ (nález byl vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.). Návrh byl tehdy zamítnut.
Třebaže k posuzované problematice existují i odlišná stanoviska, Ústavní soud věc posoudil tak, že čl. 11 odst. 2 Listiny pro omezení vlastnických práv osob bez státní příslušnosti České republiky ústavní prostor vytváří. Toto ustanovení je však zapotřebí interpretovat restriktivně s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny v návaznosti na požadavek minimalizace každého ústavně akceptovatelného omezení základního práva nebo svobody. Již ve svém nálezu ze dne 4. června 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/96 Ústavní soud proto upozornil, že vzhledem k právní konstrukci zákona o mimosoudních rehabilitacích, zakotvující finanční náhradu při nemožnosti věc vydat, je úkolem zákonodárce hledat cestu ke zmírnění následků křivd i u osob, jež neměly v rozhodném období státní občanství České republiky.
Vzhledem ke srovnatelnému významu i funkci této podmínky v zákoně o půdě platí i pro podmínku státního občanství v zákoně o půdě v podstatě stejné důvody, jež byly Ústavním soudem uváděny v souvislosti s projednáváním obdobné problematiky u zákona č. 87/1991 Sb. Ústavní soud chápe výhrady stěžovatelů, že zákonodárce neotevřel možnost uplatnit nároky i pro osoby, které státní občanství měly ke dni účinnosti tohoto zákona. Je si nicméně vědom toho, že zákonodárce tímto zákonem respektoval právě zrušení podmínky trvalého pobytu, vyslovené nálezem Ústavního soudu, a s ohledem na právní stabilitu omezil účinky nové úpravy pouze na ony osoby, které do té doby právě tuto podmínku nesplňovaly.
U této nové ústavní stížnosti směřuje návrh stěžovatelů ke zrušení podmínky státního občanství zpětně u osob, které uplatnily nároky na základě novely zákona o půdě č. 30/1996 Sb. Právo na vydání nemovitosti podle § 6 zákona o půdě by tak získaly nově také osoby, které kromě toho, že nesplňovaly podmínku trvalého pobytu, nesplňovaly ani podmínku státního občanství. I tyto osoby by mohly uplatnit své nároky do šesti měsíců ode dne, kdy toto právo mohly uplatnit poprvé. Tím by se otevřela lhůta dalších šesti měsíců ode dne účinnosti nálezu Ústavního soudu pro všechny osoby, které nesplňovaly podmínku trvalého pobytu, a proto nebyly do 31. ledna, resp. 1. září 1993 oprávněnými osobami, a to za předpokladu, že později státní občanství nabyly anebo ještě nabudou. Pokud pak jde o náhradu za mrtvý a živý inventář podle § 20 zákona o půdě, mohly tak však činit pouze do 31. prosince 1998 za předpokladu, že do té doby získaly české státní občanství. Zrušení ustanovení § 13 odst. 5 novely zákona o půdě č. 30/1996 Sb. stěžovatelé totiž nenavrhli. Rovněž nenavrhli zrušení ustanovení, které určuje, že „V případě uvedeném v § 6 odst. 1 písm. a) počne osmnáctiměsíční lhůta běžet až ode dne právní moci rozhodnutí, kterým byl výrok zrušen, dojde-li k tomuto rozhodnutí po 31. prosinci 1998“. V tomto případě se jedná o rozhodnutí, kterým byl zrušen výrok o propadnutí nebo o zabrání věci.
Navrženými zásahy do zákona o půdě by se otevřela cesta pro novou fázi restitučních sporů osob, které získaly české státní občanství po lhůtách k uplatnění nároků na restituci, tedy za situace, kdy již v mnoha případech došlo k nové úpravě právních poměrů a ke vzniku nových vlastnických vztahů. V důsledku toho by došlo k narušení principu právní jistoty a k destabilizaci právního řádu, neboť i vlastnictví řádně nabyté na základě předchozí právní úpravy je chráněno čl. 11 Listiny. Z těchto okolností pak vyplývají též důvody pro odlišný postup při hodnocení podmínky státního občanství získaného před uplynutím lhůt ke vznesení nároku na vydání nemovitosti a případů, kdy bylo státní občanství získáno až dodatečně. Nehledě na to, návrh na zrušení části § 13 odst. 5 zákona o půdě směřuje sice ku prospěchu konkrétní ústavní stížnosti stěžovatelů, avšak ponechává v platnosti pro určité případy i úpravu dosavadní, a tím vnáší do věci nové diskriminační prvky. Kromě toho by vznikly i rozdíly v posuzování státního občanství ve srovnání s restitucemi podle zákona č. 87/1991 Sb., kde Ústavní soud odstranění podmínky státního občanství již dříve zamítl.
Při posuzování ústavnosti napadených ustanovení právních předpisů Ústavní soud zkoumal jejich soulad nejen s ústavními zákony, ale i s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky. V této souvislosti se jedná zejména o soulad napadených ustanovení zákona o půdě s čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen „Pakt“) a s čl. 14 Úmluvy. V této souvislosti poukazuje Ústavní soud opětovně na stanoviska vyjádřená v nálezu ze dne 4. června 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/96.
Výbor OSN pro lidská práva ve svých rozhodnutích ze dne 19. července 1995 č. 516/1992 a ze dne 23. července 1996 č. 586/1994 dospěl k závěru, podle něhož není dán žádný důvod, který by odůvodnil rozhodnutí zákonodárce rozlišovat mezi oběťmi konfiskací z důvodu občanství. Podmínku občanství považuje sice za neslučitelnou se zákazem diskriminace podle čl. 26 Paktu, ten však dle Výboru OSN pro lidská práva nepožaduje úplně stejné zacházení, pokud existuje dostatečný důvod pro odlišný přístup.
Evropská komise pro lidská práva pak ve svých rozhodnutích ve věci restitucí vlastnického práva uvedla, že k zásahům do vlastnického práva došlo v době, kdy Česká republika (resp. Československo) ještě nepřevzala záruky za dodržování lidských práv. Protože diskriminace dle čl. 14 Úmluvy je možná jen v souvislosti s porušením některého jiného hmotného práva zaručeného Úmluvou, nelze dovodit v případě podmínky státního občanství a trvalého pobytu dle restitučních předpisů porušení zákazu diskriminace. Jestliže dle Úmluvy neexistuje právo na restituci vlastnictví, jsou podle Evropské komise pro lidská práva zcela v rukou toho kterého státu jako suveréna.
Pokud pak jde o námitku navrhovatelů poukazující na okolnost, že v zákoně o půdě je uplatněn princip zpětné účinnosti, je třeba vycházet z judikatury Ústavního soudu (nález ze dne 12. července 1994 sp. zn. Pl. ÚS 3/94). Je-li vůbec možno u restitučních předpisů hovořit o retroaktivitě, jedná se o retroaktivitu nepravou, jež je v právní teorii i v praxi považována za přijatelnou.
Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty. Takovou veřejnou hodnotou je nepochybně i princip právní jistoty, neboť zásahy do nově vzniklých právních poměrů by pokračujícími změnami signalizovaly i do budoucna stav trvající destabilizace, nehledě na vytváření prostoru pro nové a nové spory o právech již nabytých. Ústavní soud dále odmítl i absolutní chápání principu rovnosti, přičemž konstatoval, že „rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní“. Poukazuje rovněž na to, že Výbor OSN pro lidská práva v opakovaně vyjádřeném názoru připouští při aplikaci čl. 26 Paktu takovou nerovnost, která splňuje podmínku vyloučení libovůle, resp. se zakládá na rozumných a objektivních rozlišovacích znacích. Za takové Ústavní soud považuje důsledky plynoucí z čl. 11 odst. 2 Listiny, jakož i cíle restitučního zákonodárství a konečně i právní úpravu státního občanství.
Ze všech uvedených důvodů nezbylo Ústavnímu soudu, než návrh na zrušení § 13 odst. 2 věty první zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, a § 13 odst. 5 téhož zákona ve slovech „která nebyla do 31. ledna 1993 nebo do 1. září 1993 oprávněnou osobou pouze“ zamítnout (§ 82 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.