159/1998 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 13. května 1998 ve věci návrhu na zrušení § 14 odst. 1 písm. f) a odst. 4, § 15 odst. 2 a § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění

159
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 13. května 1998 v plénu o návrhu T. T. V. na zrušení § 14 odst. 1 písm. f) a odst. 4, § 15 odst. 2 a § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění,
takto:


I. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se zrušuje dnem 13. května 1999.
II. Ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
III. Návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se zamítá.
IV. Návrh na zrušení ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se odmítá.

Odůvodnění
I. Napadeným rozsudkem Městského soudu v Praze byla zamítnuta žaloba stěžovatelky proti pravomocnému rozhodnutí Policejního prezidia České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie ze dne 3. 4. 1996, č. j. PPR-1517/RCP-c-225-96, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky proti správnímu rozhodnutí Policie České republiky, oddělení cizinecké policie v Klatovech ze dne 12. 2. 1996 č. j. PZC-117/PCKT-c-96, jímž byl stěžovatelce podle ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění, zakázán pobyt na území České republiky do 12. 2. 1999 a podle ustanovení § 15 odst. 2 citovaného zákona jí byla uložena povinnost opustit území České republiky do 12. 3. 1996 s poučením, že odvolání proti tomuto rozhodnutí nemá podle citovaného zákona odkladný účinek. Zároveň s rozhodnutím ve věci samé byl zamítnut i návrh stěžovatelky na odložení vykonatelnosti citovaného rozhodnutí Policie České republiky. Rozhodnutí je dále odůvodněno tím, že stěžovatelka nedodržela povinnost podle § 22 písm. a) zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění, neboť se dne 13. 4. 1995 dopustila přestupku podle § 293 zákona č. 13/1993 Sb. (celního zákona) tím, že ztěžovala celní kontrolu, za což jí byla uložena bloková pokuta ve výši 1 500 Kč, a že se dne 15. 9. 1995 a 26. 10. 1995 dopustila přestupku podle zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, protože prodávala zboží, které nebylo označeno cenovkami. Za uvedené přestupky jí byla rovněž uložena bloková pokuta ve výši 200 Kč a 500 Kč. Všechny pokuty stěžovatelka zaplatila.
V ústavní stížnosti proti tomuto rozsudku stěžovatelka v prvé řadě uvedla, že jím byla porušena zásada „ne bis in idem“, neboť prý byla opakovaně sankcionována za porušení svých povinností, ačkoliv již za ně byla postižena v rámci přestupkového řízení. Tím prý došlo k porušení čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Odejmutím odkladného účinku jejímu odvolání a uložením povinnosti opustit Českou republiku ještě před vyčerpáním a projednáním jejích opravných prostředků jsou dále údajně porušována její práva zakotvená v čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Již v řízení před obecným soudem prý namítala, že „výkonem uvedených rozhodnutí“ před vyčerpáním opravných prostředků je porušováno právo na veřejné projednání věci v její přítomnosti včetně práva vyjadřovat se k provedeným důkazům podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Spolu s ústavní stížností podala stěžovatelka i návrh na zrušení ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) a odst. 4, § 15 odst. 2 a § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění. Uvedla, že ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) citovaného zákona umožňuje zakázat cizinci pobyt na území České republiky, pokud „porušil povinnost stanovenou tímto zákonem nebo jiným obecně závazným právním předpisem“. Toto ustanovení tím, že nestanoví kritéria závažnosti, prý umožňuje postihovat protiprávní jednání mimo rámec přestupkového nebo trestního řízení a např. – z hlediska možného rozhodnutí o zákazu pobytu cizince – nerozlišuje mezi spácháním zločinu a banálního přestupku. Uvedené ustanovení je prý v rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), neboť „uzákoňuje právní nejistotu a stanoví blíže neurčený okruh případů, pro které lze vyslovit zákaz pobytu, bez stanovení závažnosti takového případu a míry provinění.“ Stěžovatelka shledává rozpor tohoto ustanovení i s čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, neboť umožňuje dvojí postih za jedno a totéž deliktní jednání.
Podle názoru stěžovatelky jsou dále ustanovení § 14 odst. 4, § 15 odst. 2 a § 16 odst. 3 citovaného zákona v rozporu s čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, podle něhož může být cizinec vyhoštěn pouze na základě výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem a musí mít možnost a) uplatnit námitky proti svému vyhoštění; b) dát přezkoumat svůj případ; c) dát se zastupovat za tímto účelem před příslušným úřadem nebo před soudem nebo osobami tímto úřadem určenými. K vyhoštění před výkonem těchto práv může dojít pouze tehdy, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti (odstavec 2 citovaného ustanovení Úmluvy). Podle § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. je však odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu vyloučen. Toto ustanovení je proto v rozporu i s čl. 38 odst. 2 Listiny, neboť stěžovatelce brání v osobním přístupu k soudu a ve veřejném projednání věci v její přítomnosti. Podle § 16 téhož zákona je možné vyhoštění vykonat bez ohledu na podání opravných prostředků, přičemž podle odstavce 3 tohoto ustanovení je rozhodování o vyhoštění vyloučeno z režimu správního řízení. Toto ustanovení je prý v rozporu též s čl. 36 odst. 1 Listiny, podle něhož se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 22. 7. 1997 sp. zn. I. ÚS 152/97 bylo řízení o ústavní stížnosti podle ustanovení § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, přerušeno a návrh na zrušení citovaných ustanovení uvedeného zákona byl postoupen plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření uvedla, že citovaný zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky dne 4. 3. 1992, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.
Poslanecká sněmovna zastává názor, že jedním z projevů státní suverenity je skutečnost, že stát zákonem stanoví podmínky pro vstup a pobyt cizinců na svém území a pro vycestování cizinců do zahraničí. Přitom je prý vázán pouze mezinárodními smlouvami, které ratifikoval a vyhlásil.
Pokud jde o napadené ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb., je prý diskusní, zda není příliš obecné a vágní a zda nepřipouští možnost nadměrně širokého výkladu v neprospěch cizinců. V souladu s ustanovením § 32 stejného zákona se však na řízení o zákazu pobytu vztahují obecné předpisy o správním řízení (správní řád).
Ustanovení § 14 odst. 4 citovaného zákona, podle něhož odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu nemá odkladný účinek, je prý vyváženo ustanovením § 32 odst. 2 zákona, které připouští v těchto případech soudní přezkum. Zde tedy v konečném důsledku rozhoduje nezávislý soud a tím prý je dostatečně zajištěna ochrana práv cizince před případným zneužitím zákona či jeho nesprávnou aplikací správním orgánem ve správním řízení.
Ustanovení § 15 odst. 2 citovaného zákona prý nevybočuje z obvyklé právní úpravy a mezinárodní praxe. Ustanovení § 15 odst. 1 navíc umožňuje výjimečně povolit krátkodobý pobyt na území České republiky, jestliže je to odůvodněno zejména humanitárními důvody a nepovolení pobytu by znamenalo nepřiměřeně tvrdý postup.
Ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb. upravuje řízení o vyhoštění cizince, který neoprávněně vstoupí nebo neoprávněně pobývá na území České republiky. Protože stát má právo chránit své území a občany před cizinci vědomě porušujícími jeho zákony, je toto ustanovení plně na místě. Navíc je zřejmé, že vyhoštění je upraveno fakultativně a je o něm rozhodováno teprve tehdy, pokud cizinec nesplnil – popř. lze důvodně předpokládat, že nesplní – povinnost vycestovat z republiky.
Ze všech uvedených důvodů Poslanecká sněmovna pokládá návrh na zrušení citovaných ustanovení zákona č. 123/1992 Sb. za neodůvodněný.
Vedlejší účastníci řízení se ztotožnili s podaným návrhem a s argumenty v něm obsaženými. Rozhodnutí o zákazu pobytu je podle jejich názoru nutno interpretovat nikoliv jako správní opatření, nýbrž jako trestní sankci, „která je zjevně ekvivalentní k trestu zákazu pobytu podle § 57a trestního zákona“. Vyhoštění je prý pouze výkonem rozhodnutí o zákazu pobytu, přičemž při něm jsou vyloučeny jakékoliv opravné prostředky proti postupu policie. Tím údajně vzniká možnost libovůle správního orgánu. Napadená ustanovení zákona č. 123/1992 Sb. tedy porušují základní práva cizinců, a proto se vedlejší účastníci domáhají jejich zrušení.
Městský soud v Praze jako vedlejší účastník ve svém vyjádření uvedl, že neshledal důvod ke zrušení ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) a odst. 4 a § 15 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., neboť se domnívá, že nejsou v rozporu s ústavními zákony ani s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy. Ustanovení § 16 odst. 3 cit. zákona prý v této věci nebylo použito vůbec.
Ministerstvo vnitra za východisko svého vyjádření označilo v prvé řadě názor, že pojem „vyhoštění“ uvedený v čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě zahrnuje jak zákaz pobytu (§ 14 a 15 zákona o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky), tak vyhoštění (§ 16 až 18 zákona). Toto východisko se opírá o fakt, že oba zmíněné instituty mají stejné dopady do svobod cizince – ukončení pobytu a následující opuštění republiky.
Ministerstvo vnitra dále obecně uvedlo, že stěžovatelka při definici svého právního postavení vychází z nesprávného výkladu zásady „ne bis in idem“, neboť smyslem této zásady je, že o jednou pravomocně rozhodnuté věci nesmí být ve stejném řízení rozhodováno podruhé. Tato zásada prý však nebrání tomu, aby bylo po přestupkovém řízení rozhodnuto o zákazu pobytu.
Obdobně prý odejmutím odkladného účinku odvolání a uložením povinnosti opustit území státu před vyčerpáním opravných prostředků nejsou automaticky porušována práva stěžovatelky podle čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Z tohoto článku totiž mimo jiné vyplývá, že cizinec může být vyhoštěn před tím, než vyčerpá možnost uplatnit námitky proti svému vyhoštění, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti. Přitom materiálním znakem přestupku je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a pod tento zájem lze podřadit i veřejný pořádek. Při aplikaci tohoto postupu je však třeba zásadním způsobem vážit poměr mezi zájmem na ochraně veřejného pořádku a zájmem na ochraně svobod cizince, přičemž újma, která by veřejnému zájmu vznikla včasným nevyhoštěním, musí být větší než újma, která vznikne cizinci při realizaci naznačeného postupu. Ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. však obdobné „vážení poměru“ výslovně nepředpokládá a v tom lze spatřovat jeho nedostatek. Je prý však sporné, zda rozhodnutí o zákazu pobytu, popř. o vyhoštění, lze vůbec považovat za sankci, neboť je lze spíše charakterizovat jako opatření sloužící k ochraně veřejného zájmu.
K ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. Ministerstvo vnitra uvedlo, že se u každého případu zákazu pobytu vede řádné řízení podle správního řádu, které je přezkoumatelné soudem. Toto řízení nemusí být vždy ukončeno rozhodnutím o zákazu pobytu a rovněž je možné odstupňovat nebezpečnost jednání cizince stanovením různé délky zákazu pobytu. Tato fakta prý nasvědčují tomu, že citované ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky a s jejími mezinárodními závazky.
Z ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. – o němž se Ministerstvo vnitra již zmiňovalo v obecné části svého vyjádření – sice vyplývá, že každé prvoinstanční rozhodnutí bude mít za následek nucené ukončení pobytu ještě před pravomocným rozhodnutím. Čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě však předpokládá takovou možnost pouze v případě ohrožení veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti. Aplikační praxe se prý ustálila na tom, že zákaz pobytu nemůže být vysloven např. z důvodu „přecházení na červenou“, ale při opakovaném páchání přestupků. Pokud by toto ustanovení bylo zrušeno, nebylo by prý možno zajistit vycestování cizince ani tehdy, pokud by veřejný pořádek ohrožoval.
Ustanovení § 15 odst. 2 citovaného zákona představuje zákonné zmocnění pro orgán státní správy, aby mohl stanovit lhůtu pro vycestování.
Ustanovení § 16 odst. 3 citovaného zákona, podle něhož se na řízení o vyhoštění nevztahuje správní řád, vychází podle vyjádření Ministerstva vnitra ze skutečnosti, že neoprávněný vstup a neoprávněný pobyt (roz. na území státu) jsou objektivní skutečnosti, jež není nutno podrobovat přezkumu. Zákon přesně stanoví, za jakých podmínek lze oprávněně vstoupit a pobývat na území České republiky, jejichž porušení „má za následek existenci neoprávněného vstupu a pobytu. Rozhodnutím o vyhoštění se osobě pouze sdělí, že bude... vyhoštěna“ a podrobnější procesní úprava proto není nutná.
Závěrem Ministerstvo vnitra uvedlo, že si je vědomo toho, že „argumenty uvedené v předchozích částech nejsou vždy ústavně přesvědčivé“ a že nynější právní úprava je nevyhovující, takže byly zahájeny legislativní práce na nové právní úpravě pobytu cizinců. Protože se však na území České republiky zdržuje množství cizinců, kteří při svém pobytu jednají v rozporu s právním pořádkem České republiky, považuje Ministerstvo vnitra v případě vyhovění návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 123/1992 Sb. za vhodné stanovit odklad účinnosti nálezu o jeden rok.
Ministerstvo zahraničních věcí ve svém vyjádření uvedlo, že čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě se vztahuje pouze na trestní řízení. Ve výkladové zprávě k tomuto ustanovení je navíc uvedeno, že tentýž akt může být kromě trestního řízení rovněž předmětem disciplinárního či správního řízení. Z judikatury prý vyplývá, že rozhodnutí o porušení imigračních předpisů není možno považovat za rozhodnutí o trestním obvinění a jím uložené vypovězení ze země za trestněprávní sankci. [Zamir v. United Kingdom, D. a. R 29 (1982), str. 153].
Podle výkladové zprávy k čl. 1 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě prý musí být termín „vyhoštění“ považován za autonomní pojem, který je zcela nezávislý na vnitrostátní definici a označuje jakékoliv opatření vynucující odjezd cizince z dané země, s výjimkou extradice. Čl. 1 nevyžaduje, aby dotčená osoba zůstala na území státu až do rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o přezkoumání jejího případu. Způsob přezkoumání je zcela svěřen vnitrostátní právní úpravě, není ani požadováno, aby přezkumný orgán byl odlišný od orgánu, který vydal původní rozhodnutí, a za plně postačující je považována autoremedura. Pokud jde o právo být zastoupen před příslušným úřadem nebo soudem, výkladová zpráva uvádí, že v sobě nezahrnuje právo dotčené osoby účastnit se jednání před těmito orgány. Stejně tak není vyžadováno ústní projednání daného případu a písemné řízení je považováno za postačující. Z judikatury k čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyplývá, že se nevztahuje na řízení týkající se povolení k pobytu a vyhoštění cizinců, pokud jím není dotčeno respektování rodinného života jako „občanské právo“. Ve vztahu k čl. 6 odst. 1 Úmluvy je tedy čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě lex specialis, což však neplatí v případě, že výsledek řízení o vyhoštění je rozhodující pro určité občanské právo garantované Úmluvou. Pokud by tedy mělo dojít k vyhoštění osoby do určité země, mají státní orgány zákonnou povinnost nevyhostit ji do země, kde by mohla být porušena její základní práva (jako např. právo na život, právo nebýt podroben mučení), leč tato osoba nemá žádnou možnost napadnout rozhodnutí, které by tuto povinnost nerespektovalo, neboť řízení o vyhoštění je vyňato z působnosti správního řádu a zvláštní právní úprava jeho průběhu neexistuje. V řízení o zákazu pobytu tato osoba sice měla možnost napadnout rozhodnutí státního orgánu, avšak toto rozhodnutí ještě nezasahovalo do jejích práv. K tomuto zásahu došlo až rozhodnutím o vyhoštění, proti němuž však žádný opravný prostředek neexistuje.
Z kontextu vyjádření Ministerstva zahraničních věcí dále plyne, že podle jeho názoru je při vyhoštění nutno v konkrétním případě zkoumat, zda zásah do práv dotyčné osoby představuje teprve samotné vyhoštění nebo zda do nich bylo zasaženo již uložením zákazu pobytu. Pokud byl tedy zásah do práv jednotlivce garantovaných příslušnou smlouvou omezen pouze na řízení o uložení zákazu pobytu, je z pohledu zmíněných ustanovení na vyhoštění třeba pohlížet pouze jako na „exekuci“ rozhodnutí o zákazu pobytu a čl. 1 Protokolu č. 7, čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech se na řízení o vyhoštění nevztahují. Pokud však vyhoštění představuje takový zásah do práv jednotlivce, který nevznikl rozhodnutím o zákazu pobytu, ale až vyhoštěním samým, je třeba na vyhoštění pohlížet nikoli jako na pouhý výkon rozhodnutí, ale jako na „vyhoštění“ podle čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě.
Podle přesvědčení Ministerstva zahraničních věcí z podání stěžovatelky jednoznačně vyplývá, že předmětem stížnosti je pouze rozhodnutí o uložení zákazu pobytu, přičemž stěžovatelka netvrdí, že by představovalo zásah do jejích občanských práv podle čl. 6 Úmluvy. Na její případ se tudíž vztahuje čl. 1 Protokolu č. 7, avšak k porušení jeho odstavce 1 – jak vyplývá ze shora uvedené interpretace podložené výkladovou zprávou k Protokolu – prý nedošlo.
II. Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda jsou splněny formální předpoklady platnosti napadených ustanovení zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění. V tomto směru bylo ze Zprávy o 21. společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů, VI. volební období, 2. část, zjištěno, že dne 4. 3. 1992 byl vládní návrh zákona o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky schválen ve Sněmovně národů většinou hlasů (105 pro, nikdo proti, dva se zdrželi hlasování) a ve Sněmovně lidu rovněž většinou hlasů (95 pro, 1 proti, 11 se zdrželo hlasování). Zákon byl řádně podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že citovaný zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.).
K jednotlivým ustanovením zákona č. 123/1992 Sb., jejichž zrušení stěžovatelka navrhla, Ústavní soud uvádí následující:
1. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) stanoví: Cizinci může být zakázán pobyt na území České republiky nejméně na jeden rok, jestliže porušil povinnost stanovenou tímto zákonem nebo jiným obecně závazným právním předpisem.
Stěžovatelka proti tomuto ustanovení namítla, že nestanoví kritéria závažnosti, čímž prý umožňuje postihovat protiprávní jednání mimo rámec přestupkového nebo trestního řízení a např. – z hlediska možného rozhodnutí o zákazu pobytu cizince – nerozlišuje mezi spácháním zločinu a banálního přestupku. Uvedené ustanovení je prý v rozporu s čl. 1 Ústavy, neboť „uzákoňuje právní nejistotu a stanoví blíže neurčený okruh případů, pro které lze vyslovit zákaz pobytu, bez stanovení závažnosti takového případu a míry provinění.“ Stěžovatelka spatřuje rozpor tohoto ustanovení i s čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, neboť umožňuje dvojí postih za jedno a totéž deliktní jednání.
Ve svém vyjádření k tomuto ustanovení Poslanecká sněmovna sdělila, že sice může být chápáno jako příliš obecné a vágní, leč podle ustanovení § 32 stejného zákona se na řízení o zákazu pobytu vztahují obecné předpisy o správním řízení (správní řád). Rovněž Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření uvedlo, že u každého případu zákazu pobytu se vede řádné řízení, které je „přezkoumatelné soudem“. V jeho rámci může být zjištěno, že důvod, který vedl k zahájení řízení, není v poměru k zásahu do svobod cizince natolik zásadní, aby k uložení zákazu pobytu vůbec došlo.
Podle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Podle čl. 14 Listiny je svoboda pohybu a pobytu zaručena (odstavec 1). Tyto svobody mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody (odstavec 3). Z toho je zřejmé, že Listina sice připouští zákonné omezení svobody pohybu a pobytu, avšak toto omezení připadá v úvahu pouze v taxativně vymezených případech. Článek 4 odst. 4 Listiny konečně stanoví, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. To vše přirozeně přichází v úvahu jen tehdy, jestliže cizinec na území České republiky žije na základě úředního rozhodnutí o povolení k pobytu, tedy nikoli neoprávněně.
Napadené ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. trpí podle přesvědčení Ústavního soudu tou zásadní vadou, že je příliš obecné. Proto umožňuje takovou interpretaci a aplikaci, která ve svých důsledcích svobodu pohybu a pobytu omezuje (a může omezovat) nad rámec, který Listina připouští. Jedním z esenciálních znaků právního státu je totiž princip přiměřenosti, který předpokládá, že opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Tento přístup je srovnatelný i s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, podle níž rozhodování státních orgánů v oblasti cizineckého režimu musí být „nezbytná v demokratické společnosti, tj. odůvodněná naléhavou sociální potřebou, a zejména musí být přiměřená sledovanému legitimnímu účelu“ (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Beldjoudi z roku 1992, A 234–A: Jan Čapek, Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva, Linde, Praha 1995, str. 67).
Citované ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. je však – jak již bylo uvedeno – značně obecné a nevylučuje možnost svévole. Ústavní soud sice vzal na vědomí názor Poslanecké sněmovny a Ministerstva vnitra, podle něhož potřebnou individualizaci a konkretizaci tohoto ustanovení zajistí jeho aplikace správním orgánem, popř. soudem, leč s tímto názorem se neztotožňuje. Ústavní soud usuzuje, že z ústavního principu úcty k právům a svobodám člověka a občana – který je rovněž nezbytným prvkem demokratického právního státu ve smyslu článku 1 Ústavy – vyplývá nutnost, aby ve věcech tak zásadních zásahů do základních práv a svobod fyzických osob, jakým rozhodování o zákazu pobytu nesporně je, byla již sama zákonná úprava dostatečně přesná a vyjadřující předvídatelné následky chování fyzické osoby. Posouzení proporcionality mezi veřejným zájmem na zákazu pobytu cizince na straně jedné a zájmem na ochraně jeho základních práv a svobod na straně druhé lze stěží svěřit toliko orgánům veřejné moci – rozhodujícím v konkrétním případě – jestliže se opírají o zákon, jehož podmínky a hranice nejsou v tomto směru vymezeny dostatečně.
Tomuto názoru nasvědčuje i právní úprava pobytu cizinců v právních řádech některých jiných srovnatelných demokratických zemí.
Zákon Spolkové republiky Německo o vstupu a pobytu cizinců na území Spolku (Ausländergesetz z 9. 7. 1990, BGBl. I S. 1354 v platném znění) stanoví, že vyhoštění („Ausweisung“ – poznámka: instituty „zákazu pobytu“ a „vyhoštění“ německá právní úprava nerozlišuje) připadá v úvahu tehdy, pokud pobyt cizince ohrožuje veřejnou bezpečnost a pořádek nebo jiné významné zájmy SRN (§ 45); důvody vyhoštění jsou zvláště ohrožování svobodných demokratických základů nebo bezpečnosti státu, účast na použití síly při sledování politických cílů, nikoliv ojedinělé nebo zanedbatelné porušení právních předpisů, soudních nebo úředních rozhodnutí, spáchání trestného činu mimo území SRN, ohrožování veřejného zdraví, dlouhodobé bezdomovectví apod. (§ 46).
Rakouský spolkový zákon o vjezdu, pobytu a vycestování cizinců (Fremdengesetz z 14. 7. 1997, BGBl. I. 75/1997) stanoví, že cizinci může být v Rakousku zakázán pobyt, pokud je na základě „určitých skutečností“ oprávněná domněnka, že svým pobytem ohrožuje klid, řád a bezpečnost nebo jiný veřejný zájem uvedený v čl. 8 odst. 2 Úmluvy. Pod dojmem „určité skutečnosti“ zákon rozumí zejména odsouzení k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání nejméně tří měsíců, odsouzení k podmíněnému trestu odnětí svobody v trvání nejméně šesti měsíců, odsouzení za opakovanou totožnou trestnou činnost, opakované odsouzení za stanovené správní přestupky podle zde citovaných zákonů nebo odsouzení za závažné porušení zákona o hraniční kontrole, oznamovacího zákona a zákona o zaměstnávání cizinců, porušení finančních a devizových předpisů, odsouzení za prostituci atp. (§ 36).
Z uvedených zahraničních právních úprav je zřejmé, že v oblasti zákonné úpravy zákazu pobytu (popř. vyhoštění) neponechávají prostor pro příliš volné posuzování věci, nýbrž poměrně striktně vymezují, v kterých případech k zákazu pobytu může dojít. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. obdobně přísnou koncepci nesleduje, neboť připouští rozhodnutí o zákazu pobytu při každém „porušení povinnosti“ stanovené dokonce i obecně závazným právním předpisem, takže nerozlišuje skutečně závažná porušení právního řádu České republiky od porušení ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná. V tomto směru lze poukázat například na některé případy porušení povinnosti o hlášení pobytu podle § 19 a 22 cit. zákona.
Za tohoto stavu Ústavní soud dospívá k závěru, že ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. je v rozporu s čl. 1 Ústavy a s čl. 14 odst. 1 Listiny v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny. Vzhledem k tomu se již nezabýval tvrzeným porušením čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, neboť to považoval za nadbytečné.
(Nad rámec této argumentace Ústavní soud dodává, že v současnosti probíhají legislativní práce na přípravě nového zákona o pobytu cizinců na území České republiky, v jehož věcném záměru se již nadále nepočítá s oddělením institutu zákazu pobytu od institutu vyhoštění; návrh hovoří pouze o vyhoštění. Důvody vyhoštění nejsou vymezeny tak obecně, jako tomu je v nynější právní úpravě, ale návrh je poměrně přesně specifikuje a navíc odlišuje různou délku vyhoštění v závislosti na závažnosti jednotlivých důvodů. Z toho je zřejmé, že i zpracovatelé návrhu si jsou současných nedostatků vědomi a uvedený návrh sleduje jejich odstranění.)
Proto Ústavní soud zrušil celé ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. Řešením by nebylo zrušení pouze druhé části citovaného ustanovení (slova „nebo jiným obecně závazným právním předpisem“) a nezrušení jeho části první (slova „porušil povinnost stanovenou tímto zákonem“). Z ustanovení § 22 písm. a) tohoto zákona (o pobytu cizinců na území ČSFR) totiž mimo jiné vyplývá, že „cizinec je povinen dodržovat zákony a ostatní obecně závazné právní předpisy platné na území České republiky“, takže vypuštěním pouze druhé části ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) by se právní úprava v podstatě nezměnila; důvod vydání rozhodnutí o zákazu pobytu pro porušení povinnosti stanovené jiným obecně závazným právním předpisem by se opíral o nezrušenou část ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) v souvislosti s § 22 písm. a) zákona, jehož se dotýkají všechny výše uvedené ústavněprávní námitky.
2. Ustanovení § 14 odst. 4 stanoví:
Odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu nemá odkladný účinek.
Stěžovatelka zastává názor, že tímto ustanovením jsou porušována její práva zakotvená v čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě a zároveň právo na veřejné projednání věci v její přítomnosti včetně práva vyjadřovat se k provedeným důkazům podle čl. 38 odst. 2 Listiny. Proto navrhuje jeho zrušení.
Poslanecká sněmovna zastává názor, že toto ustanovení je vyváženo ustanovením § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., které v těchto případech připouští soudní přezkum. V konečném důsledku rozhoduje nezávislý soud, čímž je prý dostatečně zajištěna ochrana práv cizince před případným zneužitím zákona či jeho nesprávnou aplikací správním orgánem ve správním řízení. Ministerstvo vnitra se domnívá, že je nutno vážit poměr mezi zájmem na ochraně veřejného pořádku a zájmem na ochraně svobod cizince, přičemž újma, která by veřejnému zájmu vznikla včasným nevyhoštěním, musí být větší než újma, která vznikne cizinci při realizaci naznačeného postupu. Napadené ustanovení sice obdobné „vážení poměru“ výslovně nepředpokládá – v čemž lze spatřovat jeho nedostatek – je prý však sporné, zda rozhodnutí o zákazu pobytu, popř. o vyhoštění má vůbec povahu sankce, neboť je lze spíše charakterizovat jako opatření sloužící k ochraně veřejného zájmu.
Čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, jehož se stěžovatelka dovolává, zní:

(1) Cizinec, který má povolen pobyt na území některého státu, může být vyhoštěn pouze na základě výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem a musí mít možnost:
a) uplatnit námitky proti svému vyhoštění;
b) dát přezkoumat svůj případ;
c) dát se zastupovat za tímto účelem před příslušným úřadem nebo před soudem nebo osobami tímto úřadem určenými.
(2) Cizinec může být vyhoštěn před výkonem práv uvedených v odstavci 1 a), b) a c) tohoto článku, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti.
První otázkou, kterou se Ústavní soud v tomto směru zabýval, bylo posouzení, zda pod pojmem „vyhoštění“ (expulsion, expulsé), s nímž Úmluva v citovaném ustanovení pracuje, lze chápat i rozhodnutí o zákazu pobytu podle ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. nebo zda takto postupovat nelze, neboť zákon upravuje institut vyhoštění samostatně.
Při úvaze o této otázce vycházel Ústavní soud z několika skutečností. V prvé řadě konstatuje, že sám pojem „vyhoštění“ (expulsion, expulsé) tak, jak jej používá Úmluva, je pojmem mezinárodního a nikoliv vnitrostátního práva. Z uznávané literatury k tomuto ustanovení vyplývá, že pojem „vyhoštění“ musí být chápán jako autonomní institut nezávislý na definici podle vnitrostátního práva a představující „jakékoliv opatření vynucující odjezd cizince z území, vyjma extradice“ (srov. P. van Dijk/G. J. H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 2. vydání, Kluwer Law and Taxation Publishers, Deventer – Boston, 1990, str. 505). Rovněž nelze přehlédnout, že některé státy (např. SRN) pojem zákazu pobytu neznají a institut vyhoštění jej nahrazuje. I z toho je zřejmé, že pojem vyhoštění (expulsion, expulsé) podle mezinárodního práva nelze mechanicky ztotožňovat s pojmem vyhoštění podle práva vnitrostátního, neboť jeho mezinárodní pojetí – podle čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě – je širší a zahrnuje v sobě – s výjimkou extradice – jakékoli opatření vynucující odjezd cizince, v případě České republiky tedy i institut zákazu pobytu. V tomto směru není důvodu odchylovat se od stanoviska Ministerstva zahraničních věcí.
Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že úprava režimu vyhoštění podle čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě se vztahuje i na právní úpravu zákazu pobytu podle ustanovení § 14 zákona č. 123/1992 Sb. Ostatně z toho vychází i vyjádření Ministerstva vnitra.
Po věcné stránce však stěžovatelce, pokud se dovolává čl. 1 Protokolu č. 7, nelze přisvědčit. Čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě sice cizinci, který má být vyhoštěn, zajišťuje právo uplatnit námitky, dát přezkoumat svůj případ a dát se zastupovat, leč z tohoto ustanovení výslovně nevyplývá jeho právo osobně se odvolacího jednání účastnit (k tomu srov. Frowein/Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention – Komentar, 2. vydání, Kehl am Rhein 1996, str. 857). Rovněž nelze jednoznačně usuzovat, že citovaná práva chráněná tímto článkem jsou dotčena tím, že odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu nemá odkladný účinek; jejich uplatnění tím vyloučeno není. Mimo to podle odstavce 2 tohoto článku cizinec může být vyhoštěn ještě před výkonem svých práv – jež jsou uvedena výše – „je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti.“
Z toho podle názoru Ústavního soudu vyplývá, že ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. s čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě v rozporu není.
Ústavní soud však ústavnost napadeného předpisu posuzoval i se zřetelem na vnitrostátní normy ústavního práva.
Podle čl. 38 odst. 2 Listiny „každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.“
Z uvedeného textu je zřejmé, že citované ustanovení je obecnější a širší než čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Výslovně totiž nepřipouští takovou zákonnou úpravu, která by paušálně vyloučila přítomnost procesní strany při jednání. Napadené ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. však tím, že odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu nepřiznává odkladný účinek, prakticky přítomnost toho, komu byl zakázán pobyt, vyloučila, neboť odvolací řízení se zpravidla koná až poté, co taková osoba musela území České republiky opustit. Tím je jí rovněž znemožněno vyjádřit se ke všem prováděným důkazům, popř. navrhovat i důkazy další. Tato osoba má proto v řízení vůči státu nerovné postavení, což porušuje jednu ze základních podmínek spravedlivého procesu – princip rovnosti zbraní. Mimoto je třeba napadené ustanovení chápat i v kontextu s dalšími předpisy, zejména s § 14 odst. 1 písm. f), podle něhož je možno cizinci zakázat pobyt, jestliže porušil jakoukoliv povinnost stanovenou třeba i pouhým obecně závazným právním předpisem. I toto ustanovení – jak je uvedeno výše – považuje Ústavní soud za normu protiústavní.
Se zřetelem k tomu Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. je v rozporu s čl. 38 odst. 2 Listiny, a proto je zrušil.
3. Ustanovení § 15 odst. 2 stanoví:
Cizinci, kterému byl zakázán pobyt na území České republiky, se může určit k vycestování do zahraničí přiměřená, nejdéle však 30denní lhůta.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvedla, že toto ustanovení je v rozporu s čl. 1 odst. 1 a 2, s čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, s čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, s čl. 1 Ústavy a s čl. 36 odst. 1 a s čl. 38 odst. 2 Listiny. Jakákoli argumentace týkající se tohoto tvrzení však v ústavní stížnosti chybí.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření zaujala názor, že napadené ustanovení nevybočuje z obvyklé právní úpravy a mezinárodní praxe. Ministerstvo vnitra spatřuje smysl tohoto ustanovení v zákonném zmocnění pro orgán státní správy, aby mohl stanovit lhůtu pro vycestování z republiky.
Rovněž Ústavní soud neshledal protiústavnost citovaného ustanovení, které je ostatně – co do zásady – srovnatelné s obdobnými ustanoveními i v některých jiných právních řádech (např. § 42 odst. 3 zákona o cizincích Spolkové republiky Německo).
Proto Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb. zamítl.
4. Ustanovení § 16 odst. 3 stanoví:
Na řízení o vyhoštění se nevztahují obecné předpisy o správním řízení.
Podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb. spolu s ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis.
V posuzované věci však Ústavní soud shledal, že podmínky citovaného ustanovení dány nejsou, neboť orgány veřejné moci rozhodly pouze o zákazu pobytu stěžovatelky podle vnitrostátního práva. Z obsahu spisu neplyne, že by došlo k „řízení o vyhoštění“, takže napadené ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb. uplatněno nebylo.
Proto Ústavní soud tuto část stěžovatelčina návrhu odmítl [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění zákona č. 77/1998 Sb.] s použitím argumentu a minori ad maius.
Ústavní soud se konečně zabýval vykonatelností části tohoto nálezu, jíž se ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. zrušuje. Je si vědom toho, že se jedná o zásadní a citlivou problematiku, která bude vyžadovat nové a pečlivé legislativní zpracování. Proto Ústavní soud v souladu s názorem Ministerstva vnitra rozhodl tak, že se uvedené ustanovení zrušuje až dnem 13. května 1999 (§ 58 odst. 1, § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).
Pokud jde o ustanovení § 14 odst. 4 citovaného zákona, je situace zčásti odlišná, neboť jeho aplikací v uvedeném období (tj. od 13. května 1998 do 13. května 1999) by mohly vzniknout důsledky, které by byly prakticky těžko odčinitelné. Ostatně ustanovení § 55 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), poskytuje správnímu orgánu dostatečný prostor k tomu, aby odkladný účinek rozhodnutí v odůvodněných případech vyloučil. Tato možnost je dána tím, že zvláštní právní předpis (tedy ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb.) byl tímto nálezem zrušen.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
Práva na uvedení odlišného stanoviska k bodu I. nálezu v protokolu o jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením svého jména podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, využil soudce JUDr. Pavel Varvařovský.