80/2000 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 15. března 2000 ve věci návrhu na zrušení části některých ustanovení zákona č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů

80
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 15. března 2000 v plénu o návrhu skupiny poslanců na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 věty za středníkem vyjádřené slovy „tato právnická osoba může nabýt pouze zemědělský pozemek uvedený v § 5 odst. 4“, části ustanovení § 7 odst. 1 písm. d) vyjádřené slovy „písm. a)“ a části ustanovení § 8 odst. 1 vyjádřené slovy „písm. a), b) a d)“ zákona č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů,
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Dne 14. června 1999 podala skupina 54 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená v řízení před Ústavním soudem JUDr. Zdeňkem Koudelkou a Ing. Ladislavem Skopalem, návrh na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 věty za středníkem ve slovech „tato právnická osoba může nabýt pouze zemědělský pozemek uvedený v § 5 odst. 4“, části ustanovení § 7 odst. 1 písm. d) ve slovech „písm. a)“ a části ustanovení § 8 odst. 1 ve slovech „písm. a), b) a d)“ zákona č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon byl publikován ve Sbírce zákonů dne 25. května 1999. Skupina poslanců ve svém návrhu tvrdí, že zákon porušuje ústavně zaručenou rovnost vlastnických forem nepřípustnou a ústavně neodůvodněnou preferencí zemědělského podnikání samostatně hospodařících rolníků a diskriminuje podnikání právnických osob, zaručené čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Navrhovatelé poukazují na skutečnost, že zákon zakotvuje podmínku, že státní půda může být prodána jen fyzické osobě nebo obci s velmi omezenou výjimkou prodeje zastavěných pozemků též právnickým osobám. Dle § 7 odst. 1 zákona Pozemkový fond může prodat zemědělské pozemky oprávněným osobám (dle zákona o půdě), dále samostatně hospodařícím rolníkům, kteří prokazatelně provozují zemědělskou výrobu minimálně dva roky na pozemcích o rozloze nejméně 10 hektarů v katastrálním nebo přilehlém území obce, k níž patří i pozemky určené k prodeji, členům družstev, resp. společníkům obchodních společností, které provozují zemědělskou výrobu nejméně dva roky na pozemcích v katastrálním nebo přilehlém území obce, a konečně fyzickým osobám české státní příslušnosti, které vlastní nejméně 10 hektarů zemědělské půdy na uvedeném území. Dle důvodové zprávy k zákonu jedná se o prodej cca 500 000 ha zemědělské půdy v rámci privatizace státního zemědělského majetku.
Podle názoru navrhovatelů je samozřejmě ve volné dispozici vlastníka prodat svůj majetek komukoliv v rámci soukromoprávních vztahů, v tomto případě upravených občanským zákoníkem. Je zřejmé, že stejnou smluvní volnost má i stát, který v soukromoprávních vztazích vystupuje jako právnická osoba (§ 21 občanského zákoníku). Jiná situace však nastává, pokud stát chce upravit prodej svého majetku zvláštním zákonem, který jako veřejnoprávní předpis vstupuje do smluvní svobody garantované občanským zákoníkem. Tato jiná situace podle navrhovatelů nastane, když stát cestou zákona direktivně reguluje podmínky kupní smlouvy na straně kupujícího, který není veřejnoprávní korporací. Stát samozřejmě může omezit nabývání vlastnictví, ale jen při prokázání veřejného zájmu. Jinak nepřípustně používá veřejnoprávní typ regulace v klasicky soukromoprávní oblasti. Zde odkazují navrhovatelé na nálezy Ústavního soudu, které obdobně vyslovily nepřípustnost zásahů obcí formou obecně závazných vyhlášek do soukromoprávních vztahů (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 14/93 a Pl. ÚS 29/93).
V daném případě stát omezil právo ucházet se o koupi státní zemědělské půdy a vyloučil z přístupu ke státnímu majetku právnické osoby. Uvedený postup státu však je v rozporu s čl. 11 Listiny, který připouští výlučnost vlastnictví pro tuzemce a omezuje některé vlastnictví jen na určené osoby. Podmínkou takového omezení je však ochrana veřejného zájmu státem. Stát má sice volnost v rámci soukromoprávních vztahů vybrat si dobrovolně druhou stranu pro uzavření kupní smlouvy na prodej půdy dle občanského zákoníku, přistoupí-li však k zákonné regulaci a selekci osob, kterým je umožněno ucházet se o převod státního majetku, nemůže tak činit libovolně, ale jen v odůvodněných případech, přičemž důvody musí mít trvalý charakter a vázat se i na třetí osoby, které mohou v budoucnu daný předmět vlastnictví nabýt, či nenabýt.
Ustanovení § 4 zákona, který v odstavci 1 připouští k nabytí vlastnictví všechny státní občany, ale v odstavci 2 se fakticky vylučují právnické osoby s velmi omezenou výjimkou, je podle názoru navrhovatelů porušením rovnosti vlastnických forem. K nabytí vlastnictví se připouštějí pouze právnické osoby, jež jsou vlastníky těch budov na zákonem dotčených pozemcích, jež patří k původní zemědělské usedlosti nebo slouží zemědělské výrobě a s ní souvisejícímu vodnímu hospodářství - a to právě jen pro nabytí těchto zastavěných pozemků. Nepřevede-li Pozemkový fond postupem dle § 6 a 7 zákona všechny pozemky podle cenového předpisu, může zbylé pozemky prodat ve veřejné obchodní soutěži na základě volné tvorby cen osobám dle § 4 odst. 1 písm. a), b) a d), tj. nikoli právnickým osobám. Zcela ústavní by podle nich bylo připuštění těch právnických osob, které mají sídlo na území České republiky nebo jejichž členy či společníky nejsou cizinci či bezdomovci, tak, aby byla zaručena rovnost mezi fyzickými osobami a osobami právnickými. V důvodové zprávě zákona není diskriminační postoj ani dobře zdůvodněn. V obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona se tomuto zásadnímu prvku v zákoně téměř nevěnuje pozornost, v části zvláštní se pak k této problematice předkladatel vyjadřuje nedůsledně.
V závěru svého návrhu navrhovatelé uvádějí, že neusilují o úplnou volnost prodeje státní půdy všem právnickým osobám, ale jen těm, které již dnes vlastní zemědělské usedlosti a stavby sloužící k zemědělské výrobě nebo souvisejícímu vodnímu hospodářství, přičemž vlastnictví nemovitostí u nás je s výjimkou dědění omezeno na tuzemské osoby. Nerovnost formální je spojena i s nerovností materiální, když prodej půdy podle tohoto zákona bude prováděn ve velkém měřítku a za výhodných podmínek.
II.
Po zjištění, že neexistují důvody ani pro odmítnutí návrhu podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, ani pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona, byl návrh v souladu s § 69 tohoto zákona zaslán Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky s výzvou k vyjádření.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky prostřednictvím svého předsedy ve svém vyjádření uvedla, že v důvodové zprávě k zákonu se uvádí, že základním cílem zákona není finanční efekt z prodeje státní zemědělské půdy, ale privatizace těchto pozemků ve prospěch fyzických osob podnikajících v zemědělské výrobě a rovněž převod pozemků prostřednictvím obcí na veřejně prospěšné účely a bydlení. Pouze v případě prodeje zastavěných pozemků vlastníkům staveb se umožňuje prodej i právnickým osobám. Důvodem je sjednocení vlastnictví pozemků a staveb. Cílem napadených ustanovení v těchto případech pak bylo pro právnické osoby omezit nabývání státní půdy a preferovat fyzické osoby, které již provozují zemědělskou výrobu buď osobně nebo prostřednictvím právnických osob, jichž jsou členy nebo společníky. K tomu zákon stanovil i další podmínky odůvodněné potřebou efektivního hospodaření v zemědělství. V tomto případě je možno se také ztotožnit s chápáním ústavního principu rovnosti, jak je vyjádřen v rozhodnutí č. 11/1992 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky: „Je jistě věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně. Pokud zákonodárce určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.“ Proto se lze oprávněně domnívat, že zákonem stanovené omezení v nabývání vlastnického práva není v rozporu s ustanoveními čl. 11 a 26 Listiny.
Za tohoto stavu věci nelze, podle názoru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem České republiky a naším právním řádem. Jak dále vyplývá z vyjádření účastníka řízení, zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dne 1. dubna 1999 a dne 28. dubna 1999 byl schválen potřebnou většinou senátorů Senátu Parlamentu České republiky, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.
Senát Parlamentu České republiky se k návrhu skupiny poslanců vyjádřil prostřednictvím své předsedkyně. Uvedl, že vyloučení tuzemských právnických osob zabývajících se zemědělskou vyrobou z možnosti nabývat státní zemědělskou půdu bylo předmětem obsáhlých diskusí při projednávání návrhu zákona v Senátu. V průběhu projednávání předlohy návrhu zákona byly této předloze vytýkány nedostatky právního a legislativně technického charakteru, zejména neprovázanost a nesoulad jednotlivých ustanovení návrhu zákona i neprovázanost s ostatními právními předpisy; zákon byl posléze nicméně Senátem schválen.
Dle názoru Senátu vyloučením právnických osob (až na dvě výjimky) z možnosti nabývat státní zemědělské pozemky bezúplatným převodem a vyloučením právnických osob z možnosti koupě státních zemědělských pozemků (pokud nejde o vlastníky, resp. spoluvlastníky budov nebo obytných, hospodářských nebo jiných staveb patřících k původní zemědělské usedlosti nebo sloužících zemědělské výrobě nebo s ní souvisejícímu vodnímu hospodářství) a s tím související preferencí fyzických osob, které již provozují zemědělskou výrobu nebo jsou členy nebo společníky právnických osob provozujících zemědělskou výrobu nebo již vlastní určitou výměru zemědělské půdy, zákonodárce určil svůj strategický zájem, komu přednostně a ze své svrchované vůle bude stát vlastnictví k předmětným pozemkům převádět.
Senát Parlamentu České republiky návrh zákona schválil na své 4. schůzi, a to v hlasování, při kterém ze 67 přítomných senátorů se vyslovilo 40 pro návrh zákona. Nelze tedy než vyjádřit stanovisko, že druhá komora Parlamentu České republiky jednala v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu jak s Ústavou České republiky, tak s ústavním pořádkem České republiky a naším právním řádem.
III.
Po přezkoumání návrhu dospěl Ústavní soud k závěru, že nejsou dány důvody pro zrušení napadených ustanovení zákona č. 95/1999 Sb.
Navrhovatelé argumentují rozporem s čl. 11 Listiny a tuto argumentaci specifikují poukazem na zaručenou rovnost vlastnických forem, která však podle jejich názoru byla porušena tím, že z možnosti nabývání státní půdy jsou fakticky, až na malé výjimky, vyloučeny právnické osoby. Uvedeným omezením podle názoru navrhovatelů jsou neústavně diskriminovány právnické osoby v podnikání v zemědělství.
Tento obecný odkaz na čl. 11 Listiny vystihuje však smysl ústavní úpravy vlastnického práva pouze částečně. V odstavci prvním čl. 11 Listiny je obsažena generelní klauzule zaručující právo nabývat majetek, jakož i ochranu vlastnických práv již nabytých. Ve druhém, třetím a čtvrtém odstavci téhož článku pak je vyjádřen obsah, způsob a rozsah omezení vlastnického práva tam, kde to veřejný zájem, resp. obecný zájem opodstatňuje, a v této souvislosti též vyjádřena i možnost zákonem stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem na území státu.
Zvolený postup zákonodárce, tj. rozhodnutí, že stát jako vlastník bude zemědělské a lesní pozemky převádět na zákonem vymezené subjekty, není v rozporu s ústavními principy čl. 11 odst. 1 Listiny, jímž je chráněno vlastnické právo toliko tehdy, jde-li o vlastnické právo již existující, a nikoli pouze o tvrzený nárok na ně, ať již byl tento nárok opřen o jakýkoli právní důvod. Z toho vyplývá, že pouhý spor o vlastnictví, v němž vznik vlastnického práva má být teprve umožněn nebo takové právo samo má být teprve konstituováno, ústavně chráněn není. Zákon o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby žádné subjekty včetně právnických osob z možnosti vlastnit tyto pozemky jednou provždy nevylučuje a právnickým osobám takové pozemky vlastnit generelně nezakazuje. Jde pouze o vůli státu jako svrchovaného vlastníka této půdy rozhodnout, na koho přednostně své vlastnictví bezúplatně převede či komu půdu prodá.
V další argumentaci navrhovatelé sice připouštějí, že stát jako každý vlastník má právo nakládat volně se svým majetkem, a dokonce připouštějí, že má plnou volnost upravit postup před uzavřením kupní smlouvy ze své strany. Podle jejich názoru však nesmí takové podmínky stanovit zákonem, ale pouze normou nižší právní síly v rámci platné zákonné úpravy. V této souvislosti navrhovatelé odkazují na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/93 a Pl. ÚS 29/93 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, str. 83 a násl. a str. 95 a násl.), v nichž Ústavní soud vyslovil názor, že obecně závaznými vyhláškami nemohou obce stanovením práv a povinností nad rámec zákona zasahovat do soukromoprávních vztahů. Nastíněná analogie těchto nálezů Ústavního soudu s projednávanou věcí je však nepřiléhavá. Uvedené nálezy se týkaly obecně závazných vyhlášek obcí, o nichž Ústavní soud rozhodoval podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky, a již vzhledem k tomu, že jimi byla řešena zcela odlišná situace, nelze je při řešení dané problematiky analogicky použít, jak se o to navrhovatelé pokoušejí. V daném případě se zdaleka nejedná pouze o úpravu postupu před uzavřením kupní smlouvy, ale celkově o převod vlastnictví se zřetelem na podmínky stanovené Listinou. Podle odstavce 2 čl. 11 Listiny zákon může stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České republice. Stát jistě může nižší právní normou v rámci zákona upravit to, co navrhovatelé nazývají postupem před uzavřením kupní smlouvy. To však není v rozporu s tím, že je to právě jen zákonodárce, který může cestou zákona obecným způsobem zasahovat do úpravy vlastnických vztahů při respektování veřejného zájmu stanoveného čl. 11 odst. 2, 3, 4 Listiny, což se v daném případě stalo. Ve stejném smyslu se vyjadřuje i odstavec 2 čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podle něhož mají členské státy právo „... přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem.“
Stát má nepochybně právo při převodu, resp. prodeji svého majetku ve velkém rozsahu se řídit nikoli pouze obecnými principy občanského zákoníku v jednotlivých případech, ale také zákonem upravit obecné specifické podmínky převodu vlastnictví pro všechny případy, a to se zřetelem na obecné zájmy celé společnosti, jejichž respektování čl. 11 odst. 2, 3 a 4 Listiny vyžaduje. Z důvodové zprávy k zákonu i ze stenografického záznamu z jednání Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky vyplývá, že návrh zákona byl odůvodněn tím, že prodej státní půdy má se zřetelem na obecný zájem za cíl „nalezení odpovědnějšího vlastníka v naději, že bude dobrým hospodářem“. Návrh vycházel z představy, že je v obecném zájmu, aby se půda dostala přednostně do rukou těch, kteří na ní pracují a kteří mají osobní zájem na vybudování vlastní hospodářské existence a dosažení vlastní prosperity. Naproti tomu volný prodej jakýmkoli právnickým osobám otevírá přednostně prostor spekulativním nákupům finančně silných skupin. Proto zákon stanoví, že Pozemkový fond může prodat zemědělské pozemky oprávněným osobám dle zákona o půdě, dále samostatně hospodařícím rolníkům a členům družstev, resp. obchodních společností, kteří splňují zákonem stanovené podmínky, jakož i osobám, které v dané oblasti vlastní nejméně 10 hektarů zemědělské půdy a jimž náležejí stavby na pozemcích určených k prodeji.
Přednostní převod zemědělské půdy na fyzické osoby, samostatně hospodařící rolníky, odůvodňuje tedy stát snahou zabezpečit řádné obdělávání půdy a omezit možnosti spekulací s pozemky. Tento cíl je ústavně konformní, i když prostředek zvolený k jeho naplnění nemůže jistě eventuelním spekulativním převodům v budoucnosti zabránit zcela. Zákon nevylučuje koneckonců ani další prodej půdy do vlastnictví jiných subjektů než v zákoně vymezených, tedy i do vlastnictví právnických osob.
Argumenty navrhovatelů, které se dotýkají práva na podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny) a údajné diskriminace právnických osob podnikajících v zemědělství, je nutno rovněž odmítnout. Čl. 26 odst. 1 Listiny zaručuje každému „právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost“. Ze znění napadených ustanovení zákona však nelze žádným výkladem dospět k závěru, že některé subjekty jsou v tomto právu nějakým způsobem omezeny. Právo podnikat neobsahuje v sobě nárok na poskytnutí prostředků a materiálního vybavení nezbytného pro zvolený druh podnikání.
Čl. 11 Listiny stejně jako čl. 26 odst. 2 Listiny jsou výrazem celkového pojetí právního státu v České republice. I když se výslovně v žádném ústavním dokumentu Česká republika neprohlašuje za „sociální právní stát“, ve skutečnosti, stejně jako v řadě západoevropských zemí, celý její ústavní a právní systém vychází z principu, že vlastnictví zavazuje a je omezeno zákonem chráněnými obecnými zájmy (čl. 11 odst. 3 Listiny), a z možnosti státního zásahu do úpravy vlastnických práv ve veřejném, resp. obecném zájmu. Jestliže k takové úpravě ve veřejném zájmu dojde, nejedná se v žádném případě o zásah do „rovnosti vlastnických forem“, jak tvrdí navrhovatelé. Ústavní systém a právní řád České republiky odmítá odlišnou hodnotovou klasifikaci a odlišný stupeň právní ochrany toho, co bylo v totalitním režimu označováno za „různé typy a formy vlastnictví“. Již z tohoto důvodu neshledává Ústavní soud snahu navrhovatelů po „rovnosti vlastnických forem“ za přiměřenou současnému ústavnímu pořádku. Ten vychází z jednoho univerzálního pojmu vlastnictví, jehož úprava podléhá zákonem chráněným obecným zájmům.
Ústavní soud tedy neshledal, že by napadenými ustanoveními zákona byly porušeny základní práva a svobody obsažené v Listině či mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy. Proto Ústavní soud návrh na zrušení některých ustanovení zákona č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, zamítl (§ 82 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).

Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holeček v. r.
místopředseda