5/2010 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 19. listopadu 2009 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 139 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 362/2003 Sb.

5
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 19. listopadu 2009 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila (soudce zpravodaje) a Jiřího Nykodýma o návrhu Nejvyššího správního soudu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 139 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky jako účastníka řízení
takto:


Ustanovení § 139 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 362/2003 Sb., pokud vylučovalo přezkumnou pravomoc soudu ve věcech nároků uplatňovaných podle § 124 zákona č. 154/1994 Sb., bylo v rozporu s článkem 1, článkem 36 odst. 1 a 2, článkem 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a s článkem 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

Odůvodnění
I. Rekapitulace návrhu
1. V návrhu, doručeném Ústavnímu soudu dne 25. 5. 2007, se Nejvyšší správní soud domáhá toho, aby Ústavní soud rozhodl, že ustanovení § 139 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní a informační službě, (dále též jen „zákon o BIS“), ve znění účinném do 31. 12. 2006, tj. před novelizací provedenou zákonem č. 362/2003 Sb., je v rozporu s čl. 1, čl. 36 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), tedy s ústavním pořádkem České republiky.
Návrhem napadené ustanovení znělo:

„Soud nepřezkoumává rozhodnutí služebního orgánu s výjimkou rozhodnutí o
a) propuštění ze služebního poměru podle § 40 odst. 1 písm. c) nebo d),
b) náhradě škody, přesahuje-li požadovaná částka 5 000 Kč.“.
2. Navrhovatel uvádí, že předmětný návrh podává v souvislosti se svou rozhodovací činností ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 5 As 65/2006. V ní stěžovatelka Bc. E. R. napadá kasační stížností usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2006 č. j. 8 Ca 57/2006-27, kterým byla odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí ředitele Bezpečnostní a informační služby (dále jen „ředitel BIS“) ze dne 10. 1. 2006 č. j. 29-7/2005-BIS-1, jímž bylo jako opožděné zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí ředitele BIS ze dne 7. 11. 2005 č. j. 11-31/2005-BIS-1 o přiznání úmrtného. Městský soud v Praze žalobu usnesením odmítl jako nepřípustnou, protože byla podána proti rozhodnutí, které je ze soudního přezkumu podle ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS vyloučeno.
3. Nejvyšší správní soud, který má rozhodnout o kasační stížnosti, při předběžném projednání věci dospěl k závěru, že ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS, které již bylo a dále bude nutné ve věci aplikovat, nelze vyložit ústavně konformním způsobem, neboť je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Nejvyšší správní soud proto přerušil řízení a ve smyslu ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) navrhuje, aby Ústavní soud vyslovil protiústavnost § 139 odst. 1 zákona o BIS, ve znění před novelou provedenou zákonem č. 362/2003 Sb., s tím, že právní názor Ústavního soudu bude pro něj v dalším řízení závazný.
4. Na podporu svého názoru a s odvoláním na „procesně obdobnou situaci“ navrhovatel poukazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.)*), v němž Ústavní soud rovněž rozhodoval o návrhu obecného soudu, který napadal zákonné ustanovení v době rozhodování Ústavního soudu již novelizované.
5. Nad rámec návrhu poukazuje navrhovatel na znění ustanovení § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, které je u derogace právních předpisů v řízení o kontrole norem založeno na účincích ex nunc, nikoli ex tunc. Toto pravidlo nelze podle jeho názoru vnímat mechanicky, neboť v takovém případě by mohlo docházet k opomíjení podstaty normativní regulace.
6. V souvislosti se zákazem retroaktivního působení právních předpisů, jehož přímým důsledkem je povinnost všech orgánů aplikujících právo používat právní předpisy v takové podobě, v jaké platily v době, v níž došlo k rozhodným právním skutečnostem, navrhovatel zdůrazňuje, že i když právní předpis může být, resp. je v době rozhodování Ústavního soudu změněn nebo dokonce bez náhrady zrušen, přesto musí být i nadále aplikován na právní vztahy dřívější, vzniklé za doby jeho platnosti a účinnosti. Navrhovatel upozorňuje, že pokud by se Ústavní soud odmítl jeho návrhem zabývat právě z důvodu pozdější derogace napadeného právního předpisu, vyvolal by takovým postupem situaci, v níž by došlo k porušení základních práv a svobod účastníků řízení. Případná ochrana ústavních práv účastníků řízení, která by byla Ústavním soudem poskytnuta až po rozhodnutí obecných soudů, se navrhovateli jeví jako „neefektivní“ a „nesystémová“, neboť vždy je třeba vycházet z obsahu článku 4 Ústavy, který zaručuje základním právům a svobodám soudní ochranu. Z tohoto důvodu navrhovatel trvá na tom, aby Ústavní soud při svém rozhodování neopomenul sledovat zájem celé soustavy obecných soudů na řádném fungování všech jejích dílčích článků.
7. Navrhovatel si je vědom toho, že Ústavní soud při aplikaci ustanovení § 67 zákona o Ústavním soudu v rámci tzv. abstraktní kontroly norem [ve smyslu § 64 odst. 1 písm. a) a b) zákona o Ústavním soudu] zastavuje řízení, jestliže napadené ustanovení zákona pozbude platnosti. Navrhovatel však zdůrazňuje, že druhý z případů kontroly norem – konkrétní kontrola norem [§ 64 odst. 1 písm. c) a e) a odst. 3 zákona o Ústavním soudu] – je založen na zcela jiné koncepci, jejímž smyslem je vyloučení protiústavní aplikace napadené části právního předpisu v konkrétní věci.
8. Ve vztahu k meritu věci navrhovatel argumentuje poukazem na nemožnost soudní ochrany základních práv stěžovatelky, neboť podle napadeného ustanovení je vyloučen soudní přezkum rozhodnutí ředitele BIS, což podle jeho názoru představuje flagrantní porušení základních práv stěžovatelky ve smyslu článku 36 odst. 1 a 2 Listiny, tedy dotčení základního procesního práva mít za splnitelných podmínek přístup k soudu a žádat u něj ochranu pro své právo včetně práva na spravedlivý proces. Z hlediska ústavní ochrany v oblasti správního práva poukazuje navrhovatel na druhou větu odstavce 2 článku 36 Listiny, která nepřipouští možnost vyloučit ze soudního přezkumu věci, v nichž se orgán veřejné moci dostal do konfliktu s některými ze základních práv nebo svobod. Vyloučení ze soudního přezkumu je možné v případě rozhodování orgánu veřejné správy o subjektivních veřejných právech, nikoli však při rozhodování orgánu veřejné moci o základních právech nebo svobodách zaručených Listinou. V tomto případě jde o dotčení sociálního práva jako základního práva upraveného v článku 30 odst. 1 Listiny, v němž je uvedeno právo občanů na přiměřené hmotné zabezpečení v případě ztráty živitele. Po skončení služebního poměru se příslušníkům BIS vyplácejí některé dávky, jako jsou výsluhový příspěvek, odchodné, a skončí-li služební poměr smrtí, vyplácí se pozůstalým úmrtné. Úmrtné je v daném případě speciální formou zabezpečení pozůstalých při ztrátě živitele.
9. Pokud bylo takové rozhodnutí týkající se základního sociálního práva ze soudního přezkumu podle znění citovaného ustanovení ve znění účinném do 31. 12. 2006 vyloučeno, nebyla taková úprava podle navrhovatele v souladu s právem na spravedlivý proces, a tedy ani s článkem 36 Listiny.
10. Navrhovatel vyslovuje pochybnosti ohledně reálné možnosti objektivně nezávislého a nestranného rozhodování ředitele BIS, mají-li být dodrženy principy spravedlivého procesu, a to za situace, v níž ředitel BIS podle ustanovení § 135 odst. 1 zákona o BIS rozhoduje o opravném prostředku účastníka řízení proti rozhodnutí ředitele BIS.
11. Důvody, které vedly navrhovatele k závěru o protiústavnosti ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS ve znění účinném do 31. 12. 2006, byly již dříve použity v argumentaci týkající se rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 11/04 (N 89/37 SbNU 207; 220/2005 Sb.) o návrhu na zrušení ustanovení § 77k odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
12. I když navrhovatel připouští, že dosažení záruk uvedených v ustanovení článku 36 odst. 2 Listiny neznamená bezpodmínečný přezkum rozhodnutí pouze soudem (ale je možné i jiným tribunálem), je třeba trvat na tom, aby šlo o orgán nezávislý, jehož členové jsou a mohou objektivně být při svém rozhodování nezávislí a nestranní. Touto problematikou se ostatně zabýval Ústavní soud např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/98 ze dne 23. 11. 1999 (N 161/16 SbNU 185; 2/2000 Sb.), případně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/2000 ze dne 17. 1. 2001 (N 8/21 SbNU 55; 52/2001 Sb.).
13. Závěrem navrhovatel připomíná, že ve správním soudnictví jsou nejčastěji (jako je tomu i v projednávané věci) rozhodovány spory mezi exekutivními složkami státu a osobami soukromého práva, což vyžaduje dostatek účinných garancí zachování nezávislosti a nestrannosti rozhodování, bez souběžných vazeb k moci výkonné. Tato kritéria jsou splněna u soudců; není tomu tak při realizaci práva procesní obrany odvolatele proti rozhodnutí ředitele BIS, což shledává navrhovatel rozporným s článkem 1, článkem 36 a s článkem 37 odst. 3 Listiny.
II. Rekapitulace předchozího řízení
14. Z připojeného spisu Nejvyššího správního soudu vedeného pod sp. zn. 5 As 65/2006 (k němuž byl připojen spis Městského soudu v Praze sp. zn. 8 Ca 57/2006) se zjišťuje, že Bc. E. R. (v dřívějším řízení v procesním postavení žalobkyně) se žalobou podanou proti Bezpečnostní informační službě domáhala zrušení rozhodnutí ředitele BIS ze dne 10. 1. 2006 č. j. 29-7/2005-BIS-1, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí ředitele BIS ze dne 7. 11. 2005 o přiznání úmrtného po jejím zemřelém manželovi ve výši 112 491 Kč (podle ustanovení § 124 zákona o BIS), které bylo přiznáno jí (a poměrně rozděleno) i jejím dvěma nezletilým dětem. S tímto rozdělením přiznané částky žalobkyně nesouhlasila, neboť podle jejího názoru mělo být úmrtné v uvedené výši přiznáno každému z pozůstalých, nikoli poměrně rozděleno.
15. Žalobkyně uvedla, že převzetí rozhodnutí ředitele BIS ze dne 7. 11. 2005 potvrdila svým podpisem až dne 7. 12. 2005, i když s jeho zněním byla již dříve seznámena. Opravný prostředek podala k poštovní přepravě dne 22. 11. 2005, tedy podle jejího názoru v zákonné lhůtě.
16. Rozhodnutím ředitele BIS ze dne 10. 1. 2006 č. j. 29-7/2005-BIS-1 bylo odvolání žalobkyně (doručené řediteli BIS dne 28. 11. 2005) z důvodu „promlčení odvolací lhůty“ zamítnuto.
17. Jak se uvádí v jeho odůvodnění, žalobkyně převzala rozhodnutí ředitele BIS ze dne 7. 11. 2005 č. j. 11-31/2005-BIS-1 oproti podpisu již dne 8. 11. 2005. Patnáctidenní lhůta k odvolání jí tedy začala běžet dnem 9. 11. 2005 a skončila 23. 11. 2005. Pokud bylo odvolání řediteli BIS doručeno dne 28. 11. 2005, stalo se tak až po zákonné odvolací lhůtě.
18. Městský soud v Praze usnesením ze dne 30. 5. 2006 č. j. 8 Ca 57/2006-27 žalobu odmítl (výrok I.). Důvodem odmítnutí byla skutečnost, že v dané věci nejde o rozhodnutí služebního orgánu o propuštění ze služebního poměru podle § 40 odst. 1 písm. c) nebo d) zákona o BIS, ani nejde o rozhodnutí o náhradě škody s částkou přesahující 5 000 Kč. Protože přezkum jiných rozhodnutí služebního orgánu není možný (§ 139 odst. 1 zákona o BIS) a žaloba byla podána proti rozhodnutí, které je z přezkumu soudu vyloučeno, shledal Městský soud v Praze žalobu nepřípustnou [§ 68 písm. e) a § 46 odst. 1 písm. d) soudního řádu správního].
19. Odmítavé usnesení Městského soudu v Praze napadla žalobkyně kasační stížností z důvodu uvedeného v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) soudního řádu správního.
III. Vyjádření účastníka řízení
20. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k návrhu, podepsaném jejím předsedou Ing. Miloslavem Vlčkem, uvedla, že napadené ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS bylo v nezměněné podobě součástí tohoto zákona až do jeho zrušení zákonem č. 362/2003 Sb. s účinností k 1. 1. 2007. Zákon o BIS (sněmovní tisk 1015) byl schválen na 21. schůzi Poslanecké sněmovny dne 7. 7. 1994 a dne 27. 7. 1994 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 49 pod č. 154/1994 Sb.
21. Zákon č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, (sněmovní tisk 257) byl schválen dne 2. 7. 2003 na 18. schůzi Poslanecké sněmovny a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 31. 10. 2003 pod č. 362/2003 Sb., přičemž nabyl účinnosti dne 1. 1. 2007 (ustanovení čl. II zákona č. 530/2005 Sb.). Oba zákony, tedy jak zákon o BIS, tak i zákon č. 362/2003 Sb., byly řádně přijaty, podepsány a vyhlášeny. Zákonodárce vycházel z přesvědčení, že přijatá zákonná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, i když bylo napadené ustanovení zákona o BIS zákonodárcem později zrušeno.
22. Poslanecká sněmovna nesdílí právní výklad článku 95 odst. 2 Ústavy obsažený především v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (k němuž se přiklonil i Nejvyšší správní soud). Tímto výkladem si prý Ústavní soud „dovodil kompetenci neuvedenou v čl. 87 Ústavy“, přičemž takový právní výklad údajně nebere na vědomí úmysl zákonodárce, který citovaný článek Ústavy zasadil do konkrétního ústavního kontextu dále dotvářeného zákonem o Ústavním soudu.
23. V další části vyjádření jsou podrobovány kritice argumenty navrhovatele, jimiž se snažil podpořit svůj názor o nezbytnosti a nezastupitelnosti úlohy Ústavního soudu při posuzování návrhu na vyslovení protiústavnosti konkrétního ustanovení zákona. Účastník řízení tvrdí, že i když zákonodárce přijme právní úpravu, která se ukáže jako „neefektivní“, je (pouze) na zákonodárci, aby efektivnost právní úpravy vyhodnotil a poté ji případně nahradil jinou, dokonalejší právní úpravou.
24. Obecné soudy však prý nic neopravňuje k tomu, aby z vlastního rozhodnutí zákonnou úpravu neaplikovaly, i když se jim jeví jako neefektivní. Není totiž věcí soudu (obecného), aby podle svého vnitřního přesvědčení posuzoval, „co je a co není v souladu s ústavním pořádkem“. Argument uváděný navrhovatelem se v této souvislosti redukuje na konstrukci dovozované přímé aplikace článku 95 odst. 2 Ústavy, tj. na „oprávnění obecných soudů na konzultaci s Ústavním soudem“. Jestliže zákonodárce takovou kompetenci Ústavnímu soudu neposkytl, není zde zákonná možnost opravňující obecné soudy se jí dovolávat.
25. Právní situaci nastalou v projednávané věci srovnává účastník řízení s jí podobnou, řešenou v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000, a dovozuje, že obecný soud měl nejprve sám zkoumat, zda zpochybňované ustanovení nelze vyložit způsobem ústavně konformním, případně zda je jeho aplikace v projednávané věci nezbytná a správná. Navrhovateli pak vytýká, že zvolil složitý postup, pokud si z možných výkladů tzv. obyčejného práva zvolil ten, který ho nutí aplikovat již neplatné ustanovení zákona o BIS o vyloučení soudního přezkumu, aby vzápětí konstatoval rozpornost napadeného ustanovení s ústavním pořádkem České republiky a inicioval jeho přezkum Ústavním soudem s jediným cílem – napadené ustanovení v jím řešeném případu neaplikovat. Navrhovatel prý dostatečně nepřihlédl ke skutečnosti, že napadené ustanovení již v době jeho posouzení neplatilo a nová právní úprava obsažená v zákoně č. 362/2003 Sb., účinná od 1. 1. 2007, již v obdobných případech soudní přezkum nevylučuje.
26. I když účastník řízení vychází z platné právní úpravy stanovující, že soud při přezkoumávání rozhodnutí správního orgánu vychází ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu, má za to, že po zrušení dosavadní právní úpravy by jí již rozhodující soud neměl být nadále vázán, pokud „její užití neukládají ani přechodná ustanovení nové právní úpravy“. V rámci těchto úvah vyslovuje účastník řízení své přesvědčení, že není zřejmé, jaké hodnoty právního státu či jaká základní práva a svobody by navrhovatel porušil, pokud by s ohledem na novou právní úpravu připustil soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu, které podle dosavadní právní úpravy přezkoumávat nebylo možné.
27. Účastník řízení považuje návrh navrhovatele na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS za nepřípustný.
IV. Upuštění od ústního jednání
28. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel ve svém návrhu, tak i předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání a i vzhledem k tomu, že Ústavní soud měl za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
V. Kontrola ústavnosti již neplatné, avšak aplikovatelné právní normy
29. Ústavní soud se nejprve zabýval posouzením, zda mu přísluší meritorně projednávat podaný návrh, protože navrhovatel se nedomáhá zrušení napadeného zákonného ustanovení, nýbrž jen vyslovení jeho protiústavnosti. Takový petit návrhu ovlivnila skutečnost, že dnem 31. 10. 2003 nabyl platnosti a dnem 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, jímž došlo nejen ke změně zákona o BIS, ale také celé řady dalších právních předpisů.
30. Zákon č. 362/2003 Sb. zrušil návrhem napadené ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS (srov. část čtvrtá čl. IV bod 3). Tuto problematiku nyní upravuje jiný zákon, a to zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který v ustanovení § 196 odst. 1 umožňuje přezkoumávání všech rozhodnutí, která byla vydána v řízení podle tohoto zákona, soudem. Podle tvrzení navrhovatele bylo napadené ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS v řízení před Městským soudem v Praze, ve znění před novelizací, aplikováno, tedy i v řízení o podané kasační stížnosti bude muset být aplikace napadeného ustanovení přezkoumána, což bylo zásadním důvodem, proč se navrhovatel podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy obrátil na Ústavní soud.
31. Ústavní soud již v předchozích judikátech dospěl k závěru, že z článku 95 odst. 2 Ústavy vyplývá, že jeho povinností je přezkoumat ústavnost napadeného ustanovení zákona, i když již bylo zrušeno (změněno), a to za podmínky, že adresátem tvrzeného důvodu protiústavnosti je veřejná moc, tedy nikoli subjekt soukromého práva, a za podmínky, že napadené ustanovení zákona má být při řešení dosud neskončené věci použito obecným soudem. Takový právní názor je vysloven např. v nálezu ze dne 10. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (viz výše), jakož i v nálezech dalších [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.)].
32. Tyto podmínky jsou v projednávané věci splněny.
33. V projednávané věci je nutné zodpovědět otázku, zda napadené ustanovení bylo ve věci vedené Městským soudem v Praze pod sp. zn. 8 Ca 57/2006 skutečně aplikováno v rozsahu, jehož přezkum je navrhován, a pokud tomu tak nebylo, byť v odůvodnění usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2006 č. j. 8 Ca 57/2006-27 je na ně odkazováno, zda a do jaké míry je této skutečnosti nutné přiznat relevanci právě v řízení o kontrole norem před Ústavním soudem.
34. Jak vyplývá z popisu předmětného řízení u obecného soudu, je zřejmé, že předmětem řízení ve věci samé bylo úmrtné přiznané pozůstalým po příslušníkovi BIS, které patří s ohledem na právní úpravu uvedenou v hlavě osmé části čtvrté zákona o BIS, ve znění účinném do 31. 12. 2006, mezi nároky související se skončením služebního poměru [§ 124 ve vztahu k ustanovení § 38 písm. e) citovaného zákona].
35. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud je oprávněným navrhovatelem, a jsou tak splněny podmínky jeho aktivní legitimace v řízení o kontrole norem ve vztahu k ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS.
VI. Obsahové posouzení ústavnosti napadeného zákonného ustanovení
36. Ústavní soud dále přikročil k obsahovému posouzení (části) napadeného zákonného ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky, přičemž vzal v úvahu, že petitem návrhu je napadeno nikoli celé ustanovení § 139 zákona o BIS, ale jen jeho odstavec 1, který upravuje výjimku z pravidla, že soud nepřezkoumává rozhodnutí služebního orgánu.
37. Výjimky z pravidla nepřezkoumávat rozhodnutí služebního orgánu se zjevně týkají oblasti nároků spojených se skončením služebního poměru příslušníka BIS při jeho propuštění (§ 38 a 40 zákona o BIS); v souvislosti se skončením služebního poměru příslušníka BIS vznikají nároky na výplatu některých dávek, jako je odchodné (§ 116), platové vyrovnání (§ 117), příspěvek za službu (§ 119); pokud skončí služební poměr příslušníka BIS úmrtím, vyplácí se pozůstalým úmrtné (§ 124).
38. Problematikou příspěvku za službu i výsluhového příspěvku se Ústavní soud ve svých rozhodnutích zabýval již několikrát [viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/95 ze dne 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), usnesení sp. zn. II. ÚS 164/01 a sp. zn. III. ÚS 209/01 (ve SbNU neuveřejněna, dostupná na http://nalus.usoud.cz) a nález sp. zn. IV. ÚS 150/01 ze dne 9. 10. 2003 (N 117/31 SbNU 57)].
39. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/95 se Ústavní soud přiklonil ke stanovisku Ministerstva práce a sociálních věci a konstatoval, že „v právním řádu České republiky jsou tyto dávky koncipovány jako určitá forma finanční kompenzace za práce vykonávané ve ztížených podmínkách a určitých osobních omezení vyplývajících z charakteru práce v ozbrojených složkách státu (resp. bezpečnostních sborech). Jsou součástí dávek sociálního charakteru souvisejících s ukončením služebního poměru příslušníků těchto sborů“.
40. Ve smyslu výše uvedeném lze bezesporu nahlížet i na úmrtné jako na jednu ze sociálních dávek. Úmrtné je součástí práva na přiměřené hmotné zabezpečení při ztrátě živitele, chráněného článkem 30 odst. 1 Listiny.
41. Podle článku 4 odst. 2 Listiny mohou být meze základních práv a svobod upraveny za podmínek stanovených Listinou jen zákonem, přičemž musí být šetřena podstata a smysl základních práv a svobod (čl. 4 odst. 4 Listiny). S podmínkou šetření základních práv a svobod není slučitelná taková právní úprava, která vylučuje soudní přezkum rozhodnutí služebního orgánu o nárocích sociálního charakteru.
42. Novelou zákona o BIS provedenou zákonem č. 362/2003 Sb. s účinností od 1. 1. 2007 byla ustanovení § 22 až 146a včetně poznámek pod čarou č. 8) až 28) a 30) zrušena, tedy včetně napadeného ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS. Je tedy zjevné, že zákonodárce, vědom si nerovného postavení příslušníků bezpečnostních sborů s ostatními státními zaměstnanci, novou právní úpravou umožnil přezkoumání všech pravomocných rozhodnutí služebních orgánů vydaných v řízení podle označeného zákona soudem.
43. I když v oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových je to stát, kterému je umožněno preferenční zacházení s určitými skupinami jinak složitě sociálně, kulturně, profesně či jinak rozvrstvené společnosti, přičemž zákonodárce realizuje přijímáním právních norem své představy o přípustných mezích faktických nerovností uvnitř společnosti, je stále patrnější snaha zaručovat příslušníkům bezpečnostních sborů stejný standard ochrany jejich procesních práv, jako je tomu u ostatních státních zaměstnanců, a poskytnout jim možnost domoci se ochrany jejich základních práv ve smyslu čl. 1, čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 37 odst. 3 Listiny u nezávislého a nestranného soudu. Takový standard v napadeném ustanovení § 139 odst. 1 písm. a) zákona o BIS nebyl respektován. Novou právní úpravou bylo vyjádřeno přesvědčení zákonodárce, že pro další trvání rozdílného přístupu v této oblasti právní úpravy nejsou relevantní důvody.
44. Ústavní soud ostatně již v nálezu ze dne 9. 10. 2003 sp. zn. IV. ÚS 150/01 (viz výše), v němž se zabýval problematikou příspěvku za službu a jeho dopadem do právní sféry stěžovatele, vyjádřil názor, že pokud dosavadní (tj. ke dni 31. 12. 2006) právní úprava neumožňuje, aby veškerá rozhodnutí správních orgánů o občanských právech a závazcích podléhala přezkumu soudem nebo jiným nezávislým orgánem tak, jak to má na mysli čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“), je možno takový postup považovat za nežádoucí exces.
45. Ústavní soud se zabýval otázkou, zda soudní výluka přezkoumávání rozhodnutí funkčního orgánu ve věcech nároků na úmrtné podle § 124 zákona o BIS (s výjimkami uvedenými v napadeném ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS) zaručovala účastníkům řízení nezávislost a nestrannost rozhodování, a tedy i spravedlnost řízení vedeného podle zákona o BIS, a dospěl k závěru, že tomu tak nebylo. Exekutivní orgán, který reprezentuje své zájmy v oblasti služebních vztahů, vydával nejen prvoinstanční rozhodnutí, ale současně rozhodoval v druhé instanci o opravném prostředku proti němu. Za situace, v níž neexistoval přezkum nezávislým a nestranným orgánem, záviselo rozhodnutí na vůli jediné instituce, kterou již z povahy věci nelze považovat za nezávislou či nestrannou. Je zřejmé, že taková úprava odporuje obecně uznávanému smyslu a účelu čl. 36 odst. 2 Listiny, stejně jako čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 4 Ústavy, který stanoví, že základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci.
46. Ústavní soud si je vědom specifických rysů rozhodování o služebních záležitostech týkajících se příslušníků zpravodajských služeb. Informace vyšlé najevo v průběhu takového rozhodování se dotýkají oblasti bezpečnostních rizik a zájmů státu, což se může projevit v omezení garancí některých běžných procesních záruk řádného, a tedy i spravedlivého procesu, jako je např. veřejnost jednání. Obdobnou situaci posuzoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 377/04 ze dne 6. 9. 2007 (N 136/46 SbNU 283) v souvislosti s projednáváním ústavní stížnosti napadající rozhodování ve věcech utajovaných skutečností a zde zdůraznil, že „i v takovém typu řízení je úkolem zákonodárce umožnit zákonnou formou realizaci přiměřených záruk na ochranu soudem, byť podle povahy věci ... na ochranu zvláštní a diferencovanou“. Z hlediska ochrany základních práv a svobod nemůže veřejný zájem na nezveřejňování těchto konkrétních okolností znamenat úplnou rezignaci na ochranu základních lidských práv a svobod, zejména na soudní přezkum správních rozhodnutí.
47. Ústavní soud z důvodů výše uvedených dospěl k závěru, že ustanovení § 139 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, je v rozporu s čl. 1, čl. 36, čl. 37 odst. 3 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a proto návrhu Nejvyššího správního soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy vyhověl.
48. S ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou orgány veřejné moci povinny důsledky shledané protiústavnosti promítnout do své rozhodovací praxe, tedy neaplikovat citované ustanovení při řešení konkrétních případů.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.

*) pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 5, str. 29 a násl., vyhlášen pod č. 78/2001 Sb.