160/1998 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 26. května 1998 ve věci návrhu na zrušení § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění

160
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 26. května 1998 v plénu o návrhu Městského soudu v Praze na zrušení § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění,
takto:


Ustanovení § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se zrušuje dnem 13. května 1999.

Odůvodnění
I.
Dne 22. 8. 1997 obdržel Ústavní soud návrh Městského soudu v Praze na zrušení ustanovení § 16 odst. 3 a § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění. Senát 28 Ca Městského soudu v Praze dospěl při projednávání žaloby, podané podle části páté hlavy druhé občanského soudního řádu, proti rozhodnutí o vyhoštění žalobce dle § 16 zákona č. 123/1992 Sb. k závěru, že zákonná ustanovení, jichž má být při řešení věci použito, jsou v rozporu s Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“) a Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a to jmenovitě ustanovení § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb. s čl. 36 odst. 2 Listiny a ustanovení § 16 odst. 3 citovaného zákona s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny. Proto Městský soud v Praze usnesením ze dne 25. 7. 1997 sp. zn. 28 Ca 37/97 řízení před ním vedené podle § 109 odst. 1 písm. b) o. s. ř. přerušil a Ústavnímu soudu podal návrh na zrušení shora uvedených ustanovení.
V předmětné věci, rozhodované Městským soudem v Praze pod sp. zn. 28 Ca 37/97, se žalobce N. V. H. domáhal přezkoumání rozhodnutí Policejního prezidia České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Praha o jeho vyhoštění dle § 16 zákona č. 123/1992 Sb. V žalobě mimo jiné namítal, že platná právní úprava vyhoštění obsažená v zákoně č. 123/1992 Sb. je v rozporu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami o lidských právech, zejména s čl. 1 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Vznesl proto námitky proti vyhoštění a domáhal se přezkoumání případu soudem, neboť mu nebylo umožněno v řádném a zákonem upraveném řízení podat proti rozhodnutí o vyhoštění odvolání. Zároveň požádal o odložení vykonatelnosti rozhodnutí o vyhoštění a navrhl, aby soud toto rozhodnutí zrušil. Právní zástupce žalobce potom soudu sdělil, že žalobce již byl z České republiky dne 7. 2. 1997 vyhoštěn.
K žalobě se vyjádřilo Policejní prezidium České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Praha, jako žalovaný. Podle žalovaného je vyhoštění nucenou realizací rozhodnutí o zákazu pobytu na území České republiky, nejde o samostatné řízení, ale o nápravu protiprávního stavu vzniklého tehdy, když cizinec i po vydání rozhodnutí o zákazu pobytu (jak tomu bylo také v případě žalobce) nadále neoprávněně na území České republiky pobývá. Všechny opravné prostředky, včetně možnosti přezkoumání soudem, jsou dány v případě rozhodnutí o zákazu pobytu. Proto v případě vyhoštění není vydáváno rozhodnutí a není ani dána možnost soudního přezkoumání tohoto vyhoštění. Pokud by byly připuštěny opravné prostředky proti vyhoštění, docházelo by dle názoru žalovaného k paradoxnímu stavu, kdy by cizinec měl na území České republiky zakázán pobyt, a přesto by zde mohl pobývat i nadále, pokud by proti němu nebylo zahájeno trestní stíhání za maření výkonu úředního rozhodnutí a nebyl by potom soudem vyhoštěn. To znamená, že rozhodnutí o zákazu pobytu by nebylo bez soudního rozhodnutí vykonatelné. V nerespektování zákazu pobytu lze dle názoru žalovaného spatřovat jednání směřující proti udržení veřejného pořádku, ochrany zdraví nebo práv a svobod druhých.
Z obsahu správního spisu předloženého Městskému soudu v Praze Policejním prezidiem České republiky, Ředitelstvím služby cizinecké a pohraniční policie vyplynulo, že rozhodnutí o vyhoštění nebylo vydáno v písemném vyhotovení. Policejnímu prezidiu České republiky, řediteli služby cizinecké a pohraniční policie, byl dne 21. 1. 1997 pod čj. PSP-1-52/CP-c-97 podán ředitelem sekce cizinecké policie Praha návrh na administrativní vyhoštění žalobce, a tento návrh byl též schválen. Policejní prezidium České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, pak přípisem ze dne 3. 2. 1997 požádalo Policii České republiky o zajištění a provedení eskorty za účelem realizace vyhoštění žalobce dne 6. 2. 1997 přes hraniční přechod Praha-Ruzyně-letiště. Spis dále obsahuje protokol o vyhoštění cizince z území České republiky, dle kterého byl žalobce vyhoštěn dne 6. 2. 1997.
Městský soud v Praze, jak dále v odůvodnění svého návrhu podaného Ústavnímu soudu uvádí, vyšel ze stanoviska, že proces rozhodování o pobytu cizince na území České republiky se dle platné právní úpravy (zákon č. 123/1992 Sb.) dělí na řízení o zákazu pobytu a na řízení o vyhoštění cizince. Na řízení o zákazu pobytu podle ustanovení § 14 a 15 zákona č. 123/1992 Sb. není vyloučena použitelnost obecných předpisů o správním řízení a pravomocné rozhodnutí o zákazu pobytu, jsou-li vyčerpány řádné opravné prostředky, podléhá přezkoumání soudem (§ 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb.). Na řízení o vyhoštění se však podle § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb. obecné předpisy o správním řízení nevztahují a rozhodnutí jiná než rozhodnutí o zákazu pobytu jsou podle ustanovení § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb. ze soudního přezkoumání vyloučena, což je právě případ žalobou napadeného rozhodnutí o vyhoštění. Městský soud v Praze dospěl k závěru, že rozhodnutí o vyhoštění nemůže být v návaznosti na čl. 36 odst. 2 Listiny vyloučeno z přezkoumání soudem, neboť z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, mezi něž patří i základní právo obsažené v čl. 14 Listiny, podle něhož cizinec může být vyhoštěn jen v případech stanovených zákonem. Ustanovení § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., jehož má být při řešení věci použito, je tedy podle jeho názoru v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny. Teprve bude-li toto zákonné ustanovení zrušeno, může se soud zabývat ostatními aspekty podané žaloby.
V další části odůvodnění svého návrhu Městský soud v Praze pak také poukazuje na absenci řádného písemného vyhotovení rozhodnutí o vyhoštění a s touto otázkou související námitku žalobce na rozpor ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb. s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. S odkazem na znění ustanovení § 16 až 18 zákona č. 123/1992 Sb. a po jejich podrobném rozboru pak Městský soud v Praze dospívá k závěru, že také ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb. je protiústavní pro jeho rozpor s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, jakož i s čl. 36 odst. 1 Listiny, a navrhuje proto i zrušení tohoto ustanovení. Tento návrh Městského soudu v Praze na zrušení ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb. však musel být odmítnut [usnesením Ústavního soudu ze dne 22. 4. 1998 sp. zn. Pl. ÚS 27/97 podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění platném do 9. 5. 1998], s ohledem na to, že v době podání tohoto návrhu Městským soudem v Praze již Ústavní soud o návrhu na zrušení téhož ustanovení jednal, a to ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 25/97.
II.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu odkazuje na důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 123/1992 Sb., v níž se v obecné části uvádí, že cílem tohoto navrhovaného zákona bylo odstranění nedostatků dosavadní právní úpravy s využitím poznatků o právní úpravě ve státech, které mají s migrací cizinců dlouholeté zkušenosti, zejména SRN, Švédsko a USA. Dále se ve vyjádření uvádí, že navrhovatel ve svých úvahách opomíjí fakt, že k řízení o vyhoštění dojde teprve až v okamžiku nerespektování zákazu pobytu cizincem, na což je cizinec písemně upozorněn v poučení k rozhodnutí o uložení zákazu pobytu, a dále nebere v potaz institut tzv. vrácení, který je podle mezinárodních smluv využíván v drtivé většině případů právě k vrácení osob, které na území České republiky vnikly neoprávněně. Za předpokladu, že v případě vyhoštění jde o faktickou realizaci rozhodnutí o zákazu pobytu, jeví se jako plně dostačující možnost přezkumu v předchozím řízení o udělení zákazu pobytu odvolacím orgánem nebo soudem. Skutečnost, že se na řízení o vyhoštění nevztahuje správní řád, ještě neznamená, že by zde bylo jakési právní vakuum umožňující vznik úřední libovůle, správní orgán postupuje podle zákona ČNR č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a musí dodržovat ustanovení § 18 zákona č. 123/1992 Sb. upravující tzv. překážky vyhoštění. Stát má nepochybně právo chránit své území a občany před cizinci, kteří vědomě zákony porušují. S ohledem na vysoký stupeň cizinecké kriminality a očekávané znovuzavedení vízové povinnosti s některými státy by navrhované zrušení napadených ustanovení celou situaci v oblasti ukončování pobytu cizinců více zkomplikovalo a zneprůhlednilo. Z hlediska času, nákladů a hlavně účelnosti není žádoucí, aby ve stejné věci proběhly za sebou dvě správní řízení. Předseda Poslanecké sněmovny také ve vyjádření potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., že napadený zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění ČSFR dne 4. 3. 1992, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen, jak již ostatně Ústavní soud konstatoval ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/97 ze dne 13. 5. 1998.
Ústavní soud si dále vyžádal vyjádření Ministerstva vnitra. K návrhu na zrušení ustanovení § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb. se ve vyjádření uvádí, že je třeba pojímat toto ustanovení ve vazbě na další ustanovení zákona. Rozhodnutí o vyhoštění nelze zřejmě považovat za rozhodnutí týkající se základních práv a svobod, neboť tato práva lze vázat pouze k tomu cizinci, který se na území České republiky zdržuje oprávněně. Vyhoštění se však realizuje pouze v případě cizinců, kteří na území České republiky vstoupí neoprávněně nebo tu neoprávněně pobývají, a z tohoto pohledu se ustanovení § 32 odst. 2 shora uvedeného zákona jeví jako ústavně konformní. Současně Ministerstvo vnitra upozorňuje na to, že byly zahájeny legislativní práce na nové právní úpravě pobytu cizinců. V případě vyhovění návrhu považuje proto Ministerstvo vnitra za vhodné odložit vykonatelnost nálezu o jeden rok.
Ministerstvo zahraničních věcí ve svém stanovisku k návrhu Městského soudu v Praze poukazuje na výkladovou zprávu k čl. 1 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, podle níž musí být termín „vyhoštění“ považován za autonomní pojem, který je zcela nezávislý na vnitrostátní definici a označuje jakékoliv opatření vynucující odjezd cizince z dané země, s výjimkou extradice. Článek 1 nevyžaduje, aby dotčená osoba zůstala na území státu až do výsledku rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o přezkoumání jejího případu. Způsob přezkoumání je zcela svěřen vnitrostátní právní úpravě, není ani požadováno, aby přezkumný orgán byl odlišný od orgánu, který vydal původní rozhodnutí, a za plně postačující je považována autoremedura. Pokud jde o právo být zastoupen před příslušným úřadem nebo soudem, výkladová zpráva uvádí, že v sobě nezahrnuje právo dotčené osoby účastnit se jednání před těmito orgány. Stejně tak není vyžadováno ústní projednání daného případu – písemné řízení je považováno za postačující. Z judikatury k čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyplývá, že se nevztahuje na řízení týkající se povolení k pobytu a vyhoštění cizinců, pokud jím není dotčeno respektování rodinného života jako „občanské právo“. Z toho je zřejmé, že ve vztahu k čl. 6 odst. 1 Úmluvy je čl. 1 Protokolu č. 7 lex specialis, což však neplatí v případě, že výsledek řízení o vyhoštění je rozhodující pro určité občanské právo. Pokud by tedy mělo dojít k vyhoštění osoby do určité země, mají státní orgány zákonnou povinnost nevyhostit ji do země, kde by mohla být porušena její základní práva (jako například právo na život, právo nebýt podroben mučení), tato osoba však nemá žádnou možnost napadnout rozhodnutí, které by tuto povinnost nerespektovalo, neboť řízení o vyhoštění je vyňato z působnosti správního řádu a zvláštní právní úprava jeho průběhu neexistuje. Z kontextu vyjádření Ministerstva zahraničních věcí plyne, že podle jeho názoru je při vyhoštění nutno v konkrétním případě zkoumat, zda zásah do práv dotyčné osoby představuje teprve samotné vyhoštění, nebo zda do nich bylo zasaženo již uložením zákazu pobytu. Pokud byl zásah do práv jednotlivce garantovaných příslušnou smlouvou omezen pouze na řízení o uložení zákazu pobytu, je z pohledu výše zmíněných ustanovení na vyhoštění třeba pohlížet pouze jako na „exekuci“ rozhodnutí o zákazu pobytu a čl. 1 Protokolu č. 7, čl. 6 odst. 1 Úmluvy se v takovém případě na řízení o vyhoštění nevztahují. Pokud však vyhoštění představuje takový zásah do práv jednotlivce, který nevznikl rozhodnutím o zákazu pobytu, ale až vyhoštěním samotným, je třeba na vyhoštění pohlížet nikoliv jako na pouhý výkon rozhodnutí, ale jako na „vyhoštění“ podle čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Z pohledu Úmluvy je možné případ od případu považovat řízení o vyhoštění podle zákona č. 123/1992 Sb. za řízení nalézací (je-li vyhoštění takovým zásahem do občanských práv příslušné osoby, jakým nebylo jemu předcházející uložení zákazu pobytu) nebo za řízení vykonávací (je-li vyhoštění stejným zásahem do občanských práv, jakým již bylo jemu předcházející uložení zákazu pobytu). Je tedy podle Ministerstva zahraničních věcí zřejmé, že pokud je řízení o vyhoštění řízením nalézacím, jehož výsledek je rozhodující pro občanská práva příslušné osoby, pak platná právní úprava nesplňuje požadavek čl. 6 Úmluvy, aby o občanských právech rozhodoval nezávislý a nestranný tribunál. Stejně tak, je-li předmětem tohoto řízení rozhodování o právech či svobodách garantovaných Listinou, nejsou splněny ani podmínky stanovené čl. 36 odst. 2 Listiny, poněvadž § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb. vylučuje řízení o vyhoštění z přezkumné pravomoci soudů.
III.
Institut vyhoštění představuje podstatný zásah do práv přiznávaných cizincům právoplatně se zdržujícím na území cizího státu, a proto mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách – Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod i Mezinárodní pakt o občanských a politických právech – jakož i Listina základních práv a svobod obsahují ustanovení stanovící meze takového zásahu do svobody pohybu a pobytu cizince na státním území a jeho opuštění. I když uvedené smlouvy ani Listina nezaručují cizincům právo nebýt vyhoštěn, poskytují ochranu proti takovým zásahům do svobody pohybu a pobytu cizinců, které by přesáhly rozsah stanovený zákonem.
Článek 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě stanoví, že cizinec, který má povolen pobyt na území některého státu, může být vyhoštěn pouze na základě výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem a musí mít možnost uplatnit námitky proti svému vyhoštění, dát přezkoumat svůj případ a dát se zastupovat za tímto účelem před příslušným úřadem nebo před osobou nebo osobami tímto úřadem určenými. Cizinec může být podle tohoto článku vyhoštěn před výkonem výše uvedených práv, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti. Ustanovení obdobného znění pak obsahuje také čl. 13 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
Článek 14 odst. 1 Listiny zaručuje svobodu pohybu a pobytu, a to s ohledem na ustanovení čl. 42 odst. 2 Listiny, i cizincům. V odstavci 5 tohoto článku je pak stanoveno, že cizinec může být vyhoštěn jen v případech stanovených zákonem. Garanci těchto základních práv a svobod musí tedy zajišťovat i zákon upravující pobyt cizinců na území České republiky, jímž je zákon č. 123/1992 Sb.
Základní práva zaručovaná v souvislosti s vyhoštěním cizince ústavním pořádkem České republiky a uvedenými mezinárodními smlouvami jsou v zásadě vázána na skutečnost, že cizinec má na území státu povolen pobyt, tedy, že se na území státu zdržuje oprávněně. Ochrana těchto práv cizinců je však založena na zásadě individuálního posouzení každého jednotlivého případu vyhoštění a možnosti uplatnit námitky proti rozhodnutí o vyhoštění, o němž může být rozhodnuto jen v případech stanovených zákonem a způsobem, který zákon stanoví.
Zákon č. 123/1992 Sb. upravuje institut vyhoštění cizince ve svých ustanoveních § 16 až 18. Podle § 16 odst. 1 může být vyhoštěn cizinec, který neoprávněně vstoupí nebo neoprávněně pobývá na území České republiky. Neoprávněnost vstupu či neoprávněnost pobytu lze sice ve většině případů z hlediska platné právní úpravy jednoznačně a nerozporně posoudit a právně kvalifikovat zejména v případech neoprávněného vstupu nebo po vydání rozhodnutí o zákazu pobytu. Nemusí tomu však tak být ve všech případech. V této souvislosti totiž nelze opomíjet právní úpravu dlouhodobého a trvalého pobytu cizinců v uvedeném zákoně, který v ustanovení § 6 umožňuje opakovaně prodlužovat dobu stanovenou v rámci již povoleného dlouhodobého pobytu, a zejména pak i ustanovení § 8 odst. 1, v němž se stanoví, že žádost o udělení povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu lze podat též na území České republiky Ministerstvu vnitra, přitom lhůta k rozhodnutí o takové žádosti cizince je v § 9 stanovena 60 dny ode dne podání žádosti. Právě v těchto případech může být oprávněnost pobytu cizince – v období od podání žádosti do rozhodnutí o ní – sporná. Nelze proto jednoznačně přisvědčit názoru Ministerstva vnitra, že neoprávněnost pobytu lze vždy považovat za objektivní právní skutečnost. V běžné aplikační praxi vyhoštění cizince obvykle sice předchází vydání rozhodnutí o zákazu jeho pobytu na území České republiky – proti němuž lze ve správním řízení uplatnit řádné opravné prostředky, případně se domáhat i soudního přezkumu, v tomto řízení (které navíc nemusí nutně každému rozhodnutí o vyhoštění předcházet) však zákonné překážky vyhoštění uvedené v § 18 zákona č. 123/1992 Sb., vylučující možnost vyhoštění do určitých států, nejsou a podle platné právní úpravy ani nemusí být zvažovány, a cizinec se tedy jejich naplnění v případě rozhodnutí o jeho vyhoštění nemůže za platné právní úpravy při vyloučení použití správního řádu bez možnosti soudního přezkoumání domoci způsobem právem předvídaným. Za tohoto stavu pak nabývá na významu otázka postupu státních orgánů při zajišťování zákonných podmínek, které musí podle zákona č. 123/1992 Sb. vyhoštění splňovat, k nimž patří kromě neoprávněnosti vstupu či pobytu cizince na území našeho státu také respektování překážek vyhoštění. Pro vlastní řízení o vyhoštění tak zákon č. 123/1992 Sb. nestanoví postup, kterým by bylo respektování překážek vyhoštění zajištěno v případě, že k nim státní orgán nepřihlédne. Pokud tedy tento zákon v souvislosti se stanovenými podmínkami a překážkami vyhoštění zároveň nestanoví postup zajišťující jejich respektování při samotném rozhodování o vyhoštění, je třeba považovat napadené ustanovení § 32 odst. 2 tohoto zákona vylučující možnost soudního přezkumu takového rozhodnutí za stavu, kdy podle ustanovení § 16 odst. 1 citovaného zákona je možno užít správního uvážení a kdy se podle § 16 odst. 3 citovaného zákona na řízení o vyhoštění nevztahují obecné předpisy o správním řízení, za odporující čl. 2 odst. 3 Ústavy, jakož i jemu korespondujícímu čl. 2 odst. 2 Listiny, podle nichž lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem a způsobem, který zákon stanoví. Vyloučením možnosti přezkumu rozhodnutí o vyhoštění soudem je za těchto podmínek současně dán i rozpor napadeného ustanovení s čl. 36 odst. 1 Listiny, který zaručuje každému právo na stanovený postup při domáhání se svých práv u soudu či jiného orgánu. Z uvedených důvodů bylo proto vyhověno návrhu na zrušení ustanovení § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění. Zároveň však s ohledem na to, že toto ustanovení považuje Ústavní soud za protiústavní pouze v poměru k rozhodnutím týkajícím se vyhoštění, a jsa si vědom toho – jak již uvedl ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/97 ze dne 13. 5. 1998 týkajícím se téhož zákona – že se jedná o zásadní a citlivou problematiku, která bude vyžadovat nové komplexní a pečlivé legislativní zpracování, rozhodl tak, že napadené ustanovení § 32 odst. 2 se zrušuje teprve dnem 13. 5. 1999, tj. k datu, k němuž byla citovaným nálezem Ústavního soudu zrušena ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) a odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění, (§ 58 odst. 1, § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.