161/2014 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 10. července 2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ve věci návrhu na zrušení části § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů

161
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 28/13 dne 10. července 2014 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudkyně zpravodajky) a Jiřího Zemánka o návrhu Městského soudu v Brně podaném podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení slova „2,75násobek“ v ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 11/2013 Sb., a ustanovení čl. II v části první zákona č. 11/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení,
takto:


I. Ustanovení obsažené v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb., vyjádřené slovem „2,75násobek“, pokud se týká soudců okresních, krajských, vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, se ruší uplynutím dne 31. prosince 2014.
II. Ve zbývající části se návrh zamítá.

Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 24. května 2013 doručen návrh Městského soudu v Brně na zrušení slova „2,75násobek“ v ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 11/2013 Sb., a ustanovení článku II části první zákona č. 11/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, spolu s návrhem na přednostní rozhodnutí v předmětné věci podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.
2. Městský soud v Brně předmětný návrh podal dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), a to poté, co v souvislosti se svou rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, (dále jen „Ústava“) dospěl k závěru, že
• ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 11/2013 Sb., ve slově „2,75násobek“ a
• ustanovení části první článku II zákona č. 11/2013 Sb.,
jichž má být při řešení věci sp. zn. 50 C 22/2012 použito, jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy, s čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Protokol“).
3. V uvedené věci sp. zn. 50 C 22/2012 je Městským soudem v Brně rozhodováno o žalobě, kterou se soudce Krajského soudu v Brně domáhá vůči České republice – Krajskému soudu v Brně zaplacení částky dané rozdílem mezi nárokem žalobce na plat ve smyslu § 28 až 31 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon č. 236/1995 Sb.“, případně „zákon o platu“) a nárokem na víceúčelovou paušální náhradu výdajů (dále jen „náhrada výdajů“) ve smyslu § 32 odst. 1 písm. a) zákona č. 236/1995 Sb., a to dle původního žalobního nároku za leden 2012 a dle jeho rozšíření i za leden a únor 2013, a mezi skutečně vyplaceným platem a náhradou výdajů, jež byly ve vztahu k období leden a únor 2013 dle zákona č. 11/2013 Sb. sníženy s účinností od 1. ledna 2013.
4. S odkazem na tvrzení žalobce ve výše uvedené věci navrhovatel konkrétně uvádí, že za leden 2013 nebyl žalobci vyplacen celý plat ve výši 105 800 Kč a celá náhrada výdajů ve výši 4 100 Kč, na jaké by měl nárok nebýt snížení platu a náhrady výdajů zákonem č. 11/2013 Sb. Žalobci byl vyplacen plat pouze 90 600 Kč a náhrada výdajů pouze ve výši 3 500 Kč, rozdíl na platu a náhradě výdajů tak v součtu představuje žalovanou částku 15 800 Kč. Totéž se vztahuje k únoru 2013.
5. Navrhovatel v Ústavním soudem posuzovaném návrhu v této souvislosti dále odkazuje na ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 11/2013 Sb., dle něhož nově činí platová základna od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,75násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu (dále převážně jen „ČSÚ“) za předminulý kalendářní rok, přičemž výši platové základny pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů sdělením. Toto sdělení bylo vyhlášeno ve Sbírce zákonů dne 22. 1. 2013 pod č. 18/2013 Sb. a jako platová základna soudců pro rok 2013 byla stanovena částka 62 856,75 Kč.
6. Ve vztahu k namítané protiústavnosti výše uvedených ustanovení pak navrhovatel předestřel Ústavnímu soudu následující argumenty. Předně napadl vady týkající se legislativního procesu a namítal nepřípustnou retroaktivitu zákona č. 11/2013 Sb. Následně předestřel obecnou ústavněprávní argumentaci, ústavněprávní argumentaci pro konkrétní posouzení dané věci, představil ekonomickou argumentaci a popsal vývoj platových restrikcí vůči soudcům.
7. Navrhovatel nejprve namítal, že nebyly splněny důvody pro vyhlášení stavu legislativní nouze předsedkyní Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) uvedené v § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „jednací řád“). Navrhovatel na úvod zrekapituloval, že Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3. května 2012 (N 95/65 SbNU 259; 181/2012 Sb.) zrušil slovo „2,5násobek“ v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb., uplynutím dne 31. prosince 2012, načež vláda předložila Poslanecké sněmovně novelizaci zákona č. 236/1995 Sb. jako tisk č. 763 dne 30. července 2012. Podle navrhovatele ovšem bylo možno jen stěží tento návrh považovat za vládní návrh zákona ve smyslu čl. 41 Ústavy, neboť tento návrh nemohl být bez dalšího schválen (byl předložen v pěti variantách), přičemž komplexní pozměňovací návrh k němu byl dne 12. prosince 2012 zamítnut. Vláda nato dne 14. prosince 2012 předložila Poslanecké sněmovně návrh novelizace § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., kterým výši platové základny stanovila jako 2,75násobek průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře (tisk č. 880). Tento návrh byl projednán ve stavu legislativní nouze a schválen Poslaneckou sněmovnou dne 18. prosince 2012 (ve Sbírce zákonů byl jako zákon č. 11/2013 Sb. publikován dne 17. ledna 2013) s účinností upravenou v části čtvrté článku V dnem 1. ledna 2013. V důvodové zprávě k tisku č. 880 vláda doslova uvedla, že tisk č. 763 „vnímala především jako legislativní nosič pro řešení vzešlé ze všeobecné politické shody“. Navrhovatel namítá, že vláda v tak závažné věci, jakou je určení výše platu soudců, nepostupovala ústavně konformně, neboť včas nepředložila řádný návrh zákona, jenž by zákonodárný sbor mohl včas projednat. Následné použití institutu legislativní nouze pak bylo jeho zneužitím vyplývajícím z nekvalitního návrhu předloženého jako tisk č. 763. Projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze nemůže být nástrojem pro laxnost moci výkonné. Další navrhovatelovy námitky směřují proti skutečnosti, že přestože předmětem právní úpravy byla výše platu soudců, nebyla novelizace zákona vyhlášená pod č. 11/2013 Sb. se soudní mocí projednána, tudíž soudní moc neměla žádnou možnost v průběhu přípravy rozhodnutí vlády hájit svou pozici. V této souvislosti navrhovatel uvádí, že Ústavní soud k této otázce již jednou zaujal alarmující stanovisko, a to v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. září 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.), ovšem nedočkal se ze strany navrhovatele zákona žádné reflexe.
8. Navrhovatel se dále vyjádřil k otázce retroaktivity zákona č. 11/2013 Sb. Podle části čtvrté článku V zákona č. 11/2013 Sb. měl zákon nabýt účinnosti dnem 1. ledna 2013. Ve Sbírce zákonů byl zákon publikován dne 17. ledna 2013. Navrhovatel je přesvědčen, že v souladu s ustanovením § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, nabyl zákon č. 11/2013 Sb. účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení, tj. dnem 1. února 2013. K tomuto závěru dle navrhovatele dospělo i Ministerstvo práce a sociálních věcí, které upozornilo rezort Ministerstva spravedlnosti na tuto skutečnost a potřebu odvést pojistné na sociální zabezpečení z náhrad výdajů za leden 2013. Došlo tedy k situaci, kdy k 1. lednu 2013 nebyla určena platová základna pro stanovení platu soudců. Na tuto situaci pak dopadá článek II části první zákona č. 11/2013 Sb., který stanoví, že platová základna podle tohoto zákona se použije poprvé pro určení platu a náhrady výdajů za měsíc leden 2013. Tuto úpravu nepovažuje navrhovatel za takovou, která by in favorem soudní moci zpětně, tedy retroaktivně přiznávala určité plnění, nýbrž má za to, že jde o úpravu restriktivní, a tedy nepřípustně retroaktivní.
9. Zdůvodnění hmotněprávní protiústavnosti napadených zákonných ustanovení odvíjí navrhovatel od rekapitulace relevantní judikatury Ústavního soudu týkající se různých aspektů materiálního zabezpečení soudců. Dle jeho názoru obsahuje následující základní teze:
- posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 ze dne 16. ledna 2007 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.), bod 49],
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 49),
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k obavám, zda se nedotýká omezení důstojnosti soudců, např. není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 49),
- princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 50),
- svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, v tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů. Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Druhým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu „penalizace“ soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy nátlaku na jejich rozhodování [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. července 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.)],
- platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. června 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.)],
- za další formu platové restrikce je třeba považovat i zmrazení zákonem předpokládaného růstu příjmů soudců nebo i jiných ústavních činitelů, přičemž např. „trvalé“ zmrazení platů by Ústavní soud nepochybně posuzoval jako krok ústavně nepřípustný. Platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, pokud nenastanou zcela výjimečné, mimořádné okolnosti státu [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/08 ze dne 2. března 2010 (N 36/56 SbNU 405; 104/2010 Sb.), bod 41; obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 55],
- za výrazný prvek záruky přiměřeného materiálního zabezpečení soudců z hlediska principu dělby státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní a požadavku jejich vzájemné vyváženosti je třeba považovat i přímou vazbu mezi platem představitelů moci zákonodárné a výkonné na straně jedné a platem soudců na straně druhé. Konstrukce zákona o platu představitelů státní moci, která s pomocí jednotné platové základny a zákonem stanovených koeficientů zaručuje, že spolu se zvýšením platů představitelů moci zákonodárné a výkonné se ve stejném poměru automaticky zvýší i platy soudců, tak představuje významnou, v právním řádu vestavěnou pojistku, že poměr v materiálním zabezpečení představitelů jednotlivých mocí bude i v budoucnu zachováván (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 59).
10. Navrhovatel dále uvádí, že uvedené teze jsou obsaženy i v mnoha dalších nálezech Ústavního soudu vztahujících se k platovým restrikcím vůči soudcům. Připomíná, že k těmto zobecňujícím tezím se Ústavní soud přihlásil rovněž ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 a dále ve svém posledním nálezu týkajícím se platových restrikcí soudců, tj. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11.
11. Z uvedeného posledního nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ještě vybírá následující dvě zobecňující teze:
- soudcovské platy i na rozdíl od platů ostatních služebníků státu po dlouhé období i s následující zamýšlenou perspektivou podléhají pouze restrikcím. Opatření ve vztahu k nim se pak již nejeví jako mimořádná a proporční, ale jako cílený proces směřující k tomu, aby se soudcovské platy vrátily do nižších úrovní, a tedy aby se touto cestou odstranila ze zorného úhlu moci zákonodárné a výkonné v minulosti učiněná „chyba“ při stanovení pravidel pro výpočty soudcovských platů v polovině 90. let 20. století. Taková nivelizace pak ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu soudcovského stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy, jeho příjmové degradaci ve vztahu k ostatním právnickým povoláním a k umenšování jeho potřebné společenské prestiže,
- restrikce obsažená ve snížení koeficientu pro určení platové základny z hodnoty trojnásobku na hodnotu 2,5násobku průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře představuje nepřiměřený a pouze vůči soudcům zaměřený zásah, nesplňuje ty podmínky, jež pro akceptaci restrikcí platů soudců vytyčil Ústavní soud v již nastíněné judikatuře.
12. Z jiného nálezu Ústavního soudu, který se netýká platových restrikcí vůči soudcům, pak připomíná také závěry vyslovené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/09 ze dne 7. září 2010 (N 186/58 SbNU 633; 309/2010 Sb.), bodu 40:

„Na rozdíl od legislativy a exekutivy je na soudce kladen jasný požadavek dokončeného vysokoškolského vzdělání, složení odborné justiční zkoušky a dalšího odborného vzdělávání. Nepřehlédnutelným požadavkem na soudce je jejich morální bezúhonnost, kterou vyžaduje a předpokládá zákon. S pozicí soudce je také spojeno mnoho restriktivních opatření, která zasahují do osobního života soudce, včetně omezení vedlejších příjmů ... Právě proto se stát zavázal soudce důstojně hmotně zabezpečit.“
13. Ve prospěch závěru o protiústavnosti napadených zákonných ustanovení Městský soud v Brně odkazuje i na řadu mezinárodních dokumentů. V první řadě poukazuje na doporučení Výboru ministrů Rady Evropy ze dne 17. listopadu 2010 o soudcích CM/Rec(2010)12 (http://www.coe.int), které nahradilo dřívější doporučení R (94)12. Z článků 53 až 55, které se týkají odměňování soudců, vyplývá, že:
- odměňování soudců musí vyjadřovat jejich roli a odpovědnost a být na dostatečné úrovni,
- v době nemoci a mateřství by mělo být zajištěno udržení rozumné výše jejich odměny,
- penze soudců by měla být v rozumném vztahu k dřívějšímu platu,
- měla by existovat speciální zákonná ustanovení bránící snižování platů soudců.
14. Z dalších mezinárodních dokumentů navrhovatel upozorňuje na zprávu Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva (Benátská komise), přijatou ve dnech 12. až 13. března 2010 (http://www.venice.coe.int), která v části III článku 6 uvádí: „Benátská komise je toho názoru, že finanční ohodnocení soudců musí korespondovat s důstojností jejich profese a že adekvátní ohodnocení je nezbytným předpokladem ochrany soudců před nežádoucími externími vlivy ... Výše ohodnocení by měla být stanovena s ohledem na společenské poměry v zemi a porovnána s mírou ohodnocení vyšších úředníků.“ Konečně v rámci srovnávací analýzy argumentuje i závěry Poradního výboru soudců v rámci aktivit Rady Evropy z roku 2001, který ve svém stanovisku č. 1 (Avis No 1, body č. 61 a 62) klade důraz na potřebu takových zákonných ustanovení, která budou bránit snižování platu soudců a která zajistí faktické zvyšování platů tak, aby byla udržena jejich hodnota ve vztahu k životním nákladům (http://wcd.coe.int/).
15. Než navrhovatel přistoupil k ústavněprávní argumentaci relevantní pro posouzení daného případu, zmínil se stručně o vývoji odměňování soudců, přičemž odkázal na odůvodnění návrhů ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 16/11 [rozhodnuto nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/11 ze dne 2. srpna 2011 (N 135/62 SbNU 99; 267/2011 Sb.)] a sp. zn. Pl. ÚS 33/11, ve kterých tehdy Městský soud v Brně podrobně rozebral demontáž systému odměňování ústavních činitelů obsaženého v zákoně č. 236/1995 Sb. Tu lze dle něj charakterizovat jako snahu ve vztahu k soudcům snížit jejich platovou úroveň desítkami zásahů do složek materiálního zabezpečení. Především připomněl závěry Ústavního soudu obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11, v němž dal navrhovateli za pravdu v tom, že bylo neústavně zasaženo do práv soudce snížením platové základny z trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře na 2,5násobek. K tak razantnímu zásahu do úrovně odměňování soudců neshledal Ústavní soud důvod („restrikce ... představuje nepřiměřený a pouze vůči soudcům zaměřený zásah ...“). Navrhovatel je přesvědčen, že Ústavní soud v tomto nálezu nevytvořil zákonodárci žádný prostor pro úvahu, jaká hranice platové základny je ústavně konformní. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/11 dle něj posuzoval Ústavní soud toliko dvě hranice, ke kterým směřovala veškerá argumentace navrhovatele: totiž že snížení platové základny z trojnásobku na 2,5násobek je za situace, jaká byla v oblasti odměňování ve veřejné sféře, vůči soudcům neproporcionální, a tedy i neústavní, neboť soudci požívají v tomto ohledu zvýšené ústavní ochrany. Jediným ústavně konformním opatřením tedy dle názoru navrhovatele bylo vrátit výši platové základny na trojnásobek.
16. Zákonodárce však k 1. lednu 2013 nedokázal přijmout právní úpravu, která by zaručila soudní moci realizaci práva na materiální zabezpečení; až s měsíčním odstupem zpětně snížil již dosaženou úroveň platové základny na 2,75násobek průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Navrhovatel má za to, že jediným ústavně možným výkladem otázky, jaký plat náležel soudci dne 1. ledna 2013 a po celý leden 2013, je ten, který jako východisko použije nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a dovodí, že soudci náležel plat odpovídající platové základně ve výši trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře za rok 2011 (neboť to byla úroveň, kterou považoval Ústavní soud za konformní). Vláda jako navrhovatel snížení základny na 2,75násobek (tisk č. 880) dle Městského soudu v Brně neuvedla ničeho relevantního, toliko, že návrat k trojnásobku by kladl vysoké nároky na prostředky státního rozpočtu v roce 2013 i v letech dalších, tj. v období, kdy se uplatňují úsporná opatření prakticky u všech skupin obyvatelstva.
17. Na podporu svých tvrzení navrhovatel použil i ekonomické argumenty. Zejména uvedl, že z údajů Českého statistického úřadu lze zjistit, že průměrná mzda v nepodnikatelské sféře na tzv. přepočtené počty (tabulka 1 b jako příloha k publikaci Českého statistického úřadu č. e-3106-12 s názvem „Evidenční počet zaměstnanců a jejich mzdy 4. čtvrtletí 2012“ zveřejněné dne 2. dubna 2013) nominálně v letech 2000-2012 vůbec nepoklesla (za rok 2011 se uvádí údaj 24 469 Kč, za rok 2012 údaj 25 015 Kč). Na fyzické osoby (což je údaj zkreslující, neboť nezohledňuje délku pracovních úvazků) mezi rokem 2009 a 2010 průměrná mzda v nepodnikatelské sféře poklesla o 36 Kč a mezi roky 2010 a 2011 o 42 Kč, v roce 2012 již vzrostla na 23 453 Kč (tj. růst o 455 Kč). Tyto marginální výkyvy ve směru poklesu pak právní úprava zcela reflektuje tím, že platová základna sleduje stav průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře i směrem k poklesu, tzn. že Česká republika je patrně jednou z mála zemí, kde platy soudců klesají úměrně poklesu platů ve veřejné sféře zcela automaticky. Na tuto úpravu se přitom nebere vůbec ze strany zákonodárce zřetel. Důvody pro daleko podstatnější pokles úrovně odměňování soudců tak stále zůstávají zastřeny, respektive nesnesou ústavní světlo. Ve skutečnosti se totiž dle navrhovatele jedná o dlouholetou snahu snížit relativně odměňování soudců v zemi, jakkoli platy soudců nelze považovat ani z mezinárodního srovnání za odtržené od reality. Státní závěrečný účet za rok 2011 publikovaný na webu Ministerstva financí uvádí v části |i|. Výdaje státního rozpočtu v kapitole 3 „Čerpání mzdových prostředků v rozpočtové sféře“, že v roce 2011 došlo ke zvýšení platů pedagogických pracovníků regionálního školství ve výši 1 554,4 mil. Kč, přičemž pokud jde o počty zaměstnanců, v ústředních orgánech (tab. 52) došlo k poklesu o 676 zaměstnanců při růstu neobsazených funkčních míst z 6 209 v roce 2010 na 14 745 v roce 2011. Navrhovatel za této situace neshledává žádnou přiměřenost ve snížení platové základny soudců téměř o 12 %. Mediálně šířené zprávy dle něj ostatně svědčí o tom, že na ústředních orgánech státní správy jsou i přes proklamované úspory stále přidělovány odměny v řádech statisíců korun.
18. Navrhovatel proto svou hmotněprávní argumentaci uzavřel s tím, že považuje slovo 2,75násobek uvedené v ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 11/2013 Sb., za neústavní z důvodu rozporu výše tohoto násobku s právem soudců na stabilní materiální zabezpečení. V případě navrhovaného zrušení části první článku II zákona č. 11/2013 Sb. pak k rozporu s právem soudců na materiální zabezpečení přistupuje ještě jako další důvod porušení zákazu retroaktivity zákona. Na základě výše uvedeného proto shledal daná ustanovení v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy, s čl. 1 Listiny a s čl. 1 Protokolu.
19. Navrhovatel dodává, že z ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyplývá, že dojde-li Ústavní soud k závěru, že zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení jsou v rozporu s ústavním zákonem, nálezem rozhodne, že takový zákon nebo jejich jednotlivá ustanovení se zrušují dnem, který v nálezu určí. Navrhovatel je toho názoru, že Ústavní soud by měl v případě vyhovění návrhu zákonodárci stanovit relativně krátkou lhůtu k přijetí nové úpravy, jež bude v souladu s nosnými důvody vyjádřenými v nálezu. Jinými slovy, den zrušení napadených ustanovení, který Ústavní soud musí ve smyslu § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu v nálezu určit, by měl být určen tak, aby na jedné straně měl zákonodárce určitý prostor k přijetí nové úpravy, avšak na druhé straně aby nedocházelo ke zbytečným průtahům při přijímání nové úpravy. Je obecně známo, že zákonodárce si je dlouhodobě vědom existence mnoha nálezů Ústavního soudu ohledně platových restrikcí soudců a že tato problematika je mu podrobně známa. Zákonodárce je schopen novou právní úpravu přijmout v relativně velmi krátkém čase, což ostatně prokázal i v případě napadaného zákona č. 11/2013 Sb., který byl Poslanecké sněmovně předložen vládou dne 14. prosince 2012, Poslanecká sněmovna návrh schválila dne 18. prosince 2012, Senát Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“) návrh projednal dne 28. prosince 2012 a ještě téhož dne byl schválený zákon doručen prezidentovi k podepsání. Navíc čím delší lhůta je zákonodárci k přijetí nové úpravy poskytnuta, tím déle trvá protiústavní stav.
20. Navrhovatel současně navrhl, aby Ústavní soud v souladu s § 39 zákona o Ústavním soudu rozhodl o podaném návrhu přednostně, a to s argumentem opakovaného zásahu zákonodárce ve směru restrikcí platů soudců, jeho intenzity, jakož i obecného dopadu na rozhodnutí ve věci vysokého počtu žalob soudců na doplatek platu a náhrady výdajů za leden roku 2013.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení
21. Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud předmětný návrh k vyjádření účastníkům řízení. Ve stanovené lhůtě svá vyjádření zaslala Poslanecká sněmovna a Senát. Veřejný ochránce práv dopisem doručeným Ústavnímu soudu dne 10. června 2013 oznámil, že svého práva přistoupit do řízení nevyužije. Stejně tak dopisem doručným Ústavnímu soudu dne 22. července 2013 učinila vláda.
22. Ve svém vyjádření ze dne 3. července 2013 předsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslava Němcová uvedla, že návrh zákona, který byl později vyhlášen jako zákon č. 11/2013 Sb., předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 14. prosince 2012 a byl rozeslán poslancům jako tisk č. 880. Obsahem návrhu je, jak vláda v důvodové zprávě uvádí, v reakci na nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 181/2012 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 33/11), kterým se uplynutím dne 31. prosince 2012 ruší obecná úprava výše platové základny stanovená v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., stanovení nové výše platové základny pro určení platu a některých náhrad výdajů, a to na úrovni 2,75násobku průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. V důvodové zprávě dále vláda uvádí, že snížení relace platové základny k průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře z trojnásobku na 2,5násobek, k němuž došlo od 1. ledna 2011 zákonem č. 425/2010 Sb., označil Ústavní soud za platovou restrikci vůči soudcům, která je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy. Návrat k trojnásobku by kladl vysoké nároky na prostředky ze státního rozpočtu v roce 2013 i v letech dalších, tj. v období, ve kterém se uplatňují úsporná opatření prakticky u všech skupin obyvatelstva. Za přiměřené řešení, zejména vzhledem k současné ekonomické situaci a možnostem státního rozpočtu, proto vláda považuje stanovení relace platové základny k průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře ve výši 2,75násobku. Rovněž, jak vláda v důvodové zprávě uvádí, navrhované řešení vychází z předpokladu, že Ústavním soudem zrušená relace platové základny k průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře ve výši 2,5násobku je příliš nízká, avšak současně bylo Ústavním soudem ponecháno na vůli moci zákonodárné a výkonné, v jaké úrovni ji nově stanoví. Jestliže byla Ústavním soudem platová základna vypočtená jako násobek číslovky 2,5 shledána jako protiústavní a v logice pak původní platová základna vypočtená násobkem číslovky 3 jako bezpečně ústavně konformní, pak za kompromisní řešení bylo zvoleno stanovení násobku číslovkou 2,75, tedy v polovině krajních řešení. Pokud jde o čl. II návrhu zákona, důvodová zpráva konstatuje, že Ústavní soud zrušil uplynutím dne 31. prosince 2012 výši platové základny v obecné úpravě (tj. jak pro všechny soudce včetně soudců Ústavního soudu, tak i pro představitele moci zákonodárné a výkonné) a bez provedení příslušné změny by se ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb. stalo neaplikovatelným. Ve zvláštní části důvodové zprávy týkající se článku II je tedy zdůrazněno, že nově stanovená výše platové základny se použije pro určení platů a náhrad výdajů za celý měsíc leden 2013, a to i pro případ, že by k vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů došlo až v průběhu tohoto měsíce, z důvodu právní jistoty.
23. Na návrh vlády vyhlásila předsedkyně Poslanecké sněmovny stav legislativní nouze. Návrh byl přikázán k projednání rozpočtovému výboru, který jej projednal a vydal dne 18. prosince 2012 usnesení, ve kterém doporučuje Poslanecké sněmovně, aby návrh zákona předložený vládou schválila, neprojednávala jej v obecné rozpravě, pouze v rozpravě podrobné, projednala jej do úterý 18. prosince do 19 hodin a přijala usnesení, podle kterého ve smyslu § 99 odst. 7 jednacího řádu upouští od obecné rozpravy. Téhož dne Poslanecká sněmovna při projednávání návrhu zákona počtem hlasů z přihlášených 168 poslanců 160 pro a 3 proti schválila usnesení, které konstatuje, že nadále existují podmínky pro projednávání návrhu zákona ve zkráceném jednání. Usnesení rozpočtového výboru bylo pak přijato počtem hlasů z přítomných 161 poslanců 133 pro a 2 proti. V podrobné rozpravě k návrhu zákona byly předloženy dva pozměňovací návrhy, z nichž návrh poslankyně Jany Suché, který v článku I návrhu zákona nahrazoval slovo „2,75násobek“ slovem „3násobek“ nebyl přijat počtem hlasů z přihlášených 106 poslanců 24 pro a 32 proti. Poslanecká sněmovna poté závěrečným hlasováním vyslovila souhlas s vládním návrhem počtem hlasů z přihlášených 99 poslanců 80 pro a 8 proti. Poslanecká sněmovna postoupila dne 19. prosince 2012 návrh zákona Senátu, který jej projednal na své schůzi dne 28. prosince 2012, kdy vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. Prezident republiky zákon podepsal dne 11. ledna 2013. Dne 15. ledna 2013 byl schválený zákon doručen k podpisu premiérovi a ve Sbírce zákonů byl zákon vyhlášen dne 17. ledna 2013.
24. Dle předsedkyně Poslanecké sněmovny tedy lze konstatovat, že návrhem Městského soudu v Brně napadené části zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 11/2013 Sb., byly přijaty po řádně provedeném zákonodárném procesu a že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že tato ustanovení jsou v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je proto na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem Městského soudu v Brně posoudil ústavnost předmětných ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
25. Předseda Senátu Milan Štěch zaslal k výzvě Ústavního soudu vyjádření, jež bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 24. června 2013. Návrh zákona, který byl po jeho přijetí vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 11/2013 Sb., byl vládou předložen do Poslanecké sněmovny 14. prosince 2012 poté, co nebyl v závěrečném hlasování schválen předchozí návrh zákona, který vláda předložila na konci července 2012 a který byl projednáván jako sněmovní tisk č. 763. V Poslanecké sněmovně byl návrh zákona projednáván jako sněmovní tisk č. 880 ve stavu legislativní nouze, kterou na návrh vlády vyhlásila předsedkyně Poslanecké sněmovny na dobu od 17. prosince 2012 do 21. prosince 2012. Vládní návrh zákona byl schválen spolu s pozměňovacími návrhy, kterými byl doplněn o úpravu spočívající v tom, aby v příslušných zákonech upravujících pojistné na sociální zabezpečení a pojistné na veřejné zdravotní pojištění byly z okruhu příjmů podléhajících pojistnému vypuštěny náhrady výdajů poskytované procentem z platové základny představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců.
26. Senátu byl návrh zákona postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 19. prosince 2012, přičemž vláda prostřednictvím svého předsedy požádala předsedu Senátu, aby Senát návrh zákona projednal ve zkráceném jednání. Návrh zákona byl projednáván jako senátní tisk č. 10, byl přikázán k projednání třem výborům, a to výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, výboru pro zdravotnictví a sociální politiku a výboru ústavně-právnímu. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako výbor garanční návrh zákona projednal na své 3. schůzi konané dne 28. prosince 2012 a ve svém usnesení č. 18 doporučil Senátu návrhem zákona se nezabývat. Výbor pro zdravotnictví a sociální politiku návrh zákona projednal na své 3. schůzi konané dne 28. prosince 2012 a poté, co podporu nezískal návrh na schválení návrhu zákona v předloženém znění, výbor ve svém usnesení č. 6 doporučil Senátu návrh zákona zamítnout. Výbor ústavně-právní návrh zákona projednal na své 4. schůzi konané dne 27. prosince 2012 a poté, co podporu nezískal návrh nezabývat se návrhem zákona, výbor ve svém usnesení č. 14 doporučil Senátu projednávaný návrh zákona vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, které výbor přijal. Smyslem pozměňovacích návrhů byla celková změna návrhu zákona postoupeného z Poslanecké sněmovny založená na tom, aby v zákoně č. 236/1995 Sb. v ustanovení § 3 odst. 3 byla výše platové základny stanovena na úrovni trojnásobku průměrné nominální měsíční mzdy, dále šlo o změny spočívající v tom, aby se u soudců Ústavního soudu používala platová základna platná pro soudce a aby z návrhu zákona byly vypuštěny změny doplněné formou pozměňovacích návrhů vztahujících se k příjmům podléhajícím pojistnému na sociální zabezpečení a pojistnému na zdravotní pojištění.
27. Senát předložený návrh zákona projednal na své 3. schůzi dne 28. prosince 2012, přičemž v úvodu jeho projednávání vyslovil souhlas se žádostí vlády o zkrácené jednání. Po vystoupení zástupce předkladatele a zpravodajů výborů, kterým byl návrh zákona přikázán k projednání, se podle § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, bez rozpravy hlasovalo o návrhu doporučeném garančním výborem, aby Senát vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat. Senát s tímto návrhem vyslovil souhlas svým usnesením č. 50, přičemž pro toto usnesení ze 74 přítomných senátorů hlasovalo 57 a 11 bylo proti. K projednávání návrhu zákona ve výborech lze uvést, že k návrhu zákona proběhla poměrně obsáhlá rozprava, která vedla v příslušných výborech k rozdílným závěrům, jak vyplývá z přijatých usnesení výboru. Ze strany předkladatele bylo k navrhované úpravě výše platové základny uváděno, že podle názoru vlády je navrhovaná úprava v souladu s nálezy Ústavního soudu, což bylo uvedeno také v důvodové zprávě, a bylo poukazováno na časové aspekty vzniklé v důsledku nepřijetí předchozího vládního návrhu zákona v Poslanecké sněmovně, v důsledku kterých bylo nutné přistoupit ke zkrácenému jednání. K těmto argumentům předkladatele řada senátorů uvedla jiný názor, zejména v ústavně-právním výboru, kde byly vzneseny jednak výhrady z hlediska naplnění podmínek pro stav legislativní nouze, jednak výhrady k navrhované výši platové základny ve vztahu k soudcům, kde byly vysloveny názory, že v souladu s nálezem Ústavního soudu by pro soudce měla být v zákoně zachována původní úprava vyjádřená slovem „trojnásobek“, a výhrady byly také k úpravě, která byla do vládního návrhu doplněna formou pozměňovacích návrhů přijatých v Poslanecké sněmovně ve vztahu k pojistnému. Ve výboru pro zdravotnictví a sociální politiku výhrady některých senátorů vedly k usnesení o zamítnutí návrhu zákona, ve výboru ústavně-právním pak vedly k přijetí pozměňovacích návrhů, které by nepochybně byly v souladu s nálezem Ústavního soudu. Ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, což byl výbor garanční, však získaly podporu argumenty, které byly uvedeny i v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona, dovozující, že jde o kompromisní řešení, které by v budoucím možném testu ústavní konformity mohlo obstát, a na základě toho bylo všemi přítomnými senátory přijato usnesení doporučující Senátu návrhem zákona se nezabývat. Toto usnesení bylo následně přijato i Senátem, takže na plénu Senátu k návrhu zákona nebyla vedena rozprava.
III.
Upuštění od ústního jednání
28. Ústavní soud seznal, že ústní jednání by nemohlo přinést významný posun v objasnění věci, než jaké plyne z písemných úkonů účastníků řízení. S ohledem na § 44 zákona o Ústavním soudu, ve znění po novele provedené zákonem č. 404/2012 Sb., není třeba se dotazovat účastníků řízení na jejich postoj k této otázce, proto bylo možno ve věci rozhodnout bez konání ústního jednání.
IV.
Dikce napadených ustanovení
29. Ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 11/2013 Sb., stanoví:

Platová základna činí od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,75násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. Výši platové základny pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů sdělením.
30. Ustanovení části první čl. II zákona č. 11/2013 Sb. zní:

Přechodné ustanovení
Platová základna podle tohoto zákona se použije poprvé pro určení platu a náhrady výdajů za měsíc leden 2013.
V.
Aktivní legitimace navrhovatele
31. Návrh na zrušení části zákona č. 236/1995 Sb. a přechodného ustanovení včleněného do části první zákona č. 11/2013 Sb. spolu s návrhem na přednostní rozhodnutí věci podle § 39 zákona o Ústavním soudu byl podán Městským soudem v Brně dle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
32. Městský soud v Brně pod sp. zn. 50 C 22/2012 vede řízení, v němž se soudce Krajského soudu v Brně domáhá vůči České republice – Krajskému soudu v Brně zaplacení částky dané rozdílem mezi nárokem žalobce na plat a na paušální náhradu výdajů, podle rozšíření žalobního nároku, za leden a únor 2013 a mezi skutečně vyplaceným platem a náhradou výdajů, jež byly ve vztahu k období leden a únor 2013 sníženy zákonem č. 11/2013 Sb. Toto tvrzené snížení činí za každý měsíc částku v úhrnu 15 800 Kč.
33. Podmínkou aktivní legitimace obecného soudu dle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu je taková pozice zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož zrušení je navrhováno, k předmětu řízení, jež zakládá pro posouzení věci ze strany obecného soudu rozhodovací důvody. Při posouzení nároku na doplatek platu a náhrady výdajů za měsíce leden a únor musí obecný soud aplikovat § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb. stanovící výši platové základny včetně přechodného ustanovení určujícího, kdy se poprvé změna platové základny má projevit (čl. II zákona č. 11/2013 Sb.).
34. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře opakovaně zaujal právní názor, dle něhož novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu; připustil posouzení novelizace toliko v případech námitky její protiústavnosti z důvodu neexistence normotvorné kompetence nebo nedodržení ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí a vydání. Obdobou této situace je i případ, kdy je napadáno přechodné ustanovení [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. dubna 2013 (112/2013 Sb.)], neboť toto ustanovení normativně existuje právě a jen jako součást novelizujícího zákona, součástí zákona novelizovaného se nestává.
35. Aktivní legitimace navrhovatele je tedy dána.
VI.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
36. Ústavní soud je v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon (jeho jednotlivé ustanovení) byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
37. Ze sněmovního tisku č. 880/0 (vládní návrh zákona), těsnopiseckých zpráv, jakož i z vyjádření účastníka řízení, usnesení vlády č. 934 ze dne 14. prosince 2012 (veřejně dostupného) a rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 48 a 49 ze dne 14. prosince 2012 (dostupných v digitální knihovně Poslanecké sněmovny) bylo zjištěno, že vláda schválila předmětný návrh předložený ministryní práce a sociálních věcí dne 14. prosince 2012 usnesením č. 934, přičemž současně navrhla předsedkyni Poslanecké sněmovny, aby vyhlásila na období od 17. do 21. prosince 2012 stav legislativní nouze pro projednání tohoto vládního návrhu zákona, a požádala, aby tento vládní návrh byl projednán ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze. Současně vláda požádala předsedu Senátu, aby Senát projednal vládní návrh zákona ve zkráceném jednání.
38. Předsedkyně Poslanecké sněmovny vyhlásila rozhodnutím č. 48 ze dne 14. prosince 2012 na dobu od 17. do 21. prosince 2012 stav legislativní nouze, přičemž v rozhodnutí uvedla, že žádost odůvodňuje předseda vlády „mimořádnými okolnostmi, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů“. V rozhodnutí č. 49 z téhož dne rozhodla, že sněmovní tisk č. 880 bude projednán ve zkráceném jednání (s vynecháním 1. čtení), přikázala tento tisk rozpočtovému výboru k projednání a stanovila nepřekročitelnou lhůtu pro předložení usnesení do 18. prosince 2012 do 10.00 hodin.
39. Podle údajů digitálního repozitáře Poslanecké sněmovny byl tisk č. 880/0 rozeslán poslancům 14. prosince 2012; rozpočtový výbor k němu zaujal stanovisko ve svém usnesení (č. 880/1) z 18. prosince 2012, v němž doporučil, aby Poslanecká sněmovna návrh neprojednávala v obecné rozpravě a projednala jej do 18. prosince 2012 do 19.00 hodin.
40. Návrh zákona byl projednán na 49. schůzi Poslanecké sněmovny dne 18. prosince 2012 jako bod č. 164; v úvodu Poslanecká sněmovna (podle těsnopisecké zprávy) posoudila, zda jsou dány podmínky pro projednání ve zkráceném jednání; v rozpravě k této otázce se nikdo z poslanců nepřihlásil, v hlasování č. 241 bylo rozhodnuto, že nadále existují podmínky pro projednání vládního návrhu zákona (tisk č. 880) ve zkráceném jednání; přihlášeno bylo 168 poslanců, pro hlasovalo 160, proti 3.
41. Ministryně práce a sociálních věcí jako důvod předložení návrhu zákona uvedla, že „vláda poté, co nebyl schválen její předchozí návrh řešení ... navrhla výši platové základny ve výši 2,75násobku průměrné měsíční nominální mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře ... podle této platové základny mají být od 1. ledna 2013 určovány platy pouze soudcům a zprostředkovaně též státním zástupcům ... pevně věřím, že předložený vládní návrh bude schválen, protože v opačném případě nebude stanovena pro určení platů soudců a státních zástupců žádná platová základna ...“.
42. Poté Poslanecká sněmovna hlasováním č. 242 (přihlášeno 161, pro 133, proti 2) rozhodla o upuštění od obecné rozpravy (podle § 99 odst. 7 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny).
43. V podrobné rozpravě byly vzneseny dva pozměňovací návrhy (poslanec Jan Čechlovský navrhl rozšířit vládní návrh o novelizaci předpisů o pojistném na sociální zabezpečení a na veřejné zdravotní pojištění tak, aby náhrady výdajů poskytované podle zákona č. 236/1995 Sb. nepodléhaly odvodům pojistného, a poslankyně Jana Suchá navrhla, aby namísto 2,75násobku činila platová základna 3násobek průměrného platu v nepodnikatelské sféře). Ministr spravedlnosti v rozpravě upozornil Poslaneckou sněmovnu na rizika spojená s přijetím vládního návrhu a uvedl, že by byl rád, kdyby byl přijat „ten takzvaný 3násobek“, který by byl „nepochybně ústavně konformnější“, a „možná by byl konečně v této otázce klid“. Prvý pozměňovací návrh přijat byl (vynětí náhrad výdajů z platby pojistného), druhý – návrat platové základny na trojnásobek – přijat nebyl.
44. Návrh zákona byl přijat v hlasování č. 245 (přihlášeno bylo 99 poslanců, pro hlasovalo 80, proti 8).
45. Senát projednal vládní návrh zákona jako tisk č. 10; Poslanecká sněmovna jej postoupila Senátu dne 19. prosince 2012, Senát tisk zařadil na 3. schůzi dne 28. prosince 2012; ministryně práce a sociálních věcí při projednání v Senátu podle stenozáznamu uvedla, že „předložený návrh zákona Poslanecká sněmovna projednala ve stavu legislativní nouze, a shledala tedy, že jde o mimořádnou okolnost, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů, zejména tedy právo občanů na spravedlivou odměnu za práci, proto také ten důvod legislativní nouze“. Ústavně-právní výbor Senátu ve svém usnesení navrhl vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně; odmítl ústy svého předsedy, který informoval o obsahu usnesení výboru, interpretaci, že 2,75násobek určující platovou základnu znamená zvýšení platů soudců, a s poukazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 uvedl, že podle závazného nálezu Ústavního soudu mají být platy soudců odvozeny od platové základny, která bude trojnásobkem průměrného platu v nepodnikatelské sféře. Také upozornil na problematický stav legislativní nouze vyhlášený podle jeho názoru jen proto, že vláda nestíhá předložit zákony tak, jak má. Garančním výborem byl výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který navrhl nezabývat se návrhem zákona. Tento návrh byl Senátem v hlasování č. 4 přijat (usnesení č. 50, registrováno 74 senátorů, pro návrh 57, proti 11).
46. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu 28. prosince 2012, prezident zákon podepsal 11. ledna 2013, k podpisu předsedovi vlády byl doručen 15. ledna 2013, k vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 17. ledna 2013 pod č. 11/2013 Sb.
47. Navrhovatel namítá, že institut legislativní nouze byl zneužit, neboť vláda byla při předkládání návrhu řešícího výši platové základny pro určení platů soudců nepřípustně liknavá, a dále zdůrazňuje, že návrh nebyl projednán před předložením Poslanecké sněmovně s mocí soudní. Nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3. května 2012 zrušil ke dni 31. prosince 2012 úpravu, podle níž měla být platová základna pro soudce odvíjena od 2,5násobku průměrné měsíční mzdy v nepodnikatelské sféře za předminulý kalendářní rok. Vláda předložila sice dne 30. července 2012 Poslanecké sněmovně návrh zákona (tisk č. 763/0), kterým měl být změněn zákon č. 236/1995 Sb., učinila tak však způsobem raritním: předložila pět variant výše platové základny (od 2,51 po 3násobek) a současně navrhla ve všech variantách zrušit zmrazení platové základny obsažené v § 3a zákona č. 236/1995 Sb. K tisku č. 763/0 byl podán komplexní pozměňovací návrh poslance Vladislava Vilímce, jenž pro výši základny určoval 2,75násobek průměrné měsíční mzdy v nepodnikatelské sféře a předpokládal pro tzv. představitele odměňované podle zákona č. 236/1995 Sb. v letech 2015 a 2016 postupné rozmrazení jejich platové základny (koeficienty 2,51 a 2,61). Byly podány rovněž některé další pozměňovací návrhy, které řešily zdaňování náhrad výdajů, prodloužení zmrazení platové základny představitelů do roku 2015, ale také návrh na řešení propadu platů soudců Ústavního soudu vůči platům soudců obecných soudů či výše platové základny odvíjející se od 3násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Třetí čtení návrhu proběhlo 12. prosince 2012, přičemž návrh zákona (ve znění komplexního pozměňovacího návrhu) nebyl přijat.
48. Ústavní soud nepochybuje, že napadený zákon byl přijat v rámci Ústavou stanovené kompetence Parlamentu; odpověď na otázku, zda k tomu došlo i ústavně předepsaným způsobem, již není tak nabíledni.
49. Ústavní soud se v minulosti již opakovaně vadami legislativního procesu včetně vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání zabýval; jeho názory se vyvíjely od značné zdrženlivosti [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. ledna 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. března 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. září 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)] k důraznému připomenutí nutnosti dodržování principů tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva jako jednoho z atributů materiálně chápaného právního státu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. března 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. dubna 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]. Třebaže je institut legislativní nouze výhradně institutem zákonným, je třeba na něj nesporně nahlížet pod zorným úhlem principů dělby moci, pluralismu, svobodné soutěže politických sil a ochrany parlamentních menšin. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 Ústavní soud vyložil, že institut vyhlášení stavu legislativní nouze omezuje či relativizuje tyto uvedené ústavní principy, a proto musí být podmínky jeho použití vykládány restriktivně. Podmínkou vyhlášení stavu legislativní nouze je existence mimořádné okolnosti, která má potenciál ohrozit základní práva a svobody zásadním způsobem, anebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody (§ 99 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny). Závěr o existenci mimořádné okolnosti musí mít rozumný základ a musí být podložen skutkovými okolnostmi, důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze je pak nutno opřít rovněž o poměření intenzity důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze ve vztahu k omezení dotčených ústavních principů, neboť zájem na zabránění nebo odstranění jejích důsledků by měl s ohledem na chráněné hodnoty v konkrétním případě převážit nad zájmem na řádném průběhu legislativní procedury (srov. body 84-85 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Nelze také odhlédnout od skutečnosti, že v praxi parlamentní je tento institut užíván – jak již Ústavní soud v minulosti také upozornil – velmi často.
50. Vyhlášení stavu legislativní nouze bylo v rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 48 ze dne 14. prosince 2012 odůvodněno v podstatě dikcí zákona („mimořádné okolnosti, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů“). Skutkové okolnosti však lze spolehlivě rekonstruovat ze shora podaného přehledu legislativního procesu; důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla skutečnost, že od 1. ledna 2013 neexistovalo v právním řádu ustanovení, z něhož by bylo lze konstruovat výši platu soudce (a návazně na to i státního zástupce), a Poslanecká sněmovna dne 12. prosince 2012 zamítla tisk č. 763/0, který projednávala od 31. července 2012 v návaznosti na zrušení části ustanovení o platové základně v zákoně č. 236/1995 Sb. Ústavním soudem (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Ústavní soud poskytl zákonodárci sedm měsíců na to, aby neústavní snížení platové základny a relaci platu soudce vůči průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře vyřešil ústavně konformním způsobem. Prvého pochybení, které v zásadě s největší pravděpodobností spustilo řetěz událostí, které byly završeny zamítnutím návrhu obsaženého v tisku č. 763/0, se dopustila vláda, která v tomto tisku nepředložila v materiálním slova smyslu návrh zákona, jenž by býval mohl být Poslaneckou sněmovnou schválen, nýbrž – jak sama uvedla v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona podanému 14. prosince 2012 – „nosič pro řešení vzešlé ze všeobecné politické shody“. Po zamítnutí „nosiče“ vláda během dvou dnů (během nichž jistě nestihla připomínkové řízení, natož projednání s reprezentací soudní moci, za niž nutno za současného stavu věcí považovat vrcholy soudní soustavy, totiž Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud) předložila Poslanecké sněmovně nový návrh (tisk č. 880/0) spojený se žádostí o vyhlášení stavu legislativní nouze. V tomto časovém „presu“ (do 31. prosince zbývalo pouhých 17 dnů) musely návrh zákona projednat dvě komory Parlamentu, přičinit podpisy prezident republiky a předseda vlády a zákon musel být vyhlášen. Není divu, že se to nepodařilo zcela, třebaže i tento čas „postačoval“ k doplnění návrhu o novelizaci předpisů upravujících odvod pojistného na sociální zabezpečení a veřejné zdravotní pojištění – tuto část zákona ovšem navrhovatel neučinil předmětem svých námitek a ani tak nejspíše učinit nemohl s ohledem na předmět řízení, a proto ji Ústavní soud ponechává stranou (zákon byl nakonec vyhlášen ve Sbírce zákonů 17. ledna 2013).
51. Poměří-li Ústavní soud intenzitu důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze (zde právo soudců na odměnu za práci, jak ostatně uvedla ministryně práce a sociálních věcí při projednávání návrhu v Senátu) se zájmem na řádné a kvalitní legislativní proceduře, musí konstatovat, že v dané časové situaci to byla jediná možnost, jak se pokusit o to, aby soudci nezůstali od 1. ledna 2013 bez odměny za svou práci. Také nelze odhlédnout od faktu, že při zahájení projednání tisku č. 880 ze 168 přihlášených poslanců hlasovalo 160 (tedy více než třípětinová většina všech poslanců) pro závěr, že jsou dány podmínky pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání. Jakkoli lze namítnout, že za čtyři dny nemohla Poslanecká sněmovna řádně o návrhu uvážit, nelze opomenout skutečnost, že předmětné téma Sněmovna projednávala od 31. července 2012 v podobě tisku č. 763, takže poslanci byli velmi dobře informováni o podstatě a charakteru právní úpravy, jejíž jedinou ambicí mělo být nahrazení koeficientu 2,5 koeficientem jiným, ústavně konformním, jak vyložil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 Ústavní soud, když koeficient 2,5 vyřadil svým rozhodnutím ze zákona. Obdobně byl v obrovském časovém stresu Senát, jenž měl na projednání návrhu 10 dnů včetně vánočních svátků.
52. Ústavní soud je nucen konstatovat, že vláda i Parlament opakovaně zachází – pokud jde o způsob přijetí zákona, jenž zásadním způsobem zasahuje materiální zabezpečení soudců – s třetí součástí státní moci, totiž mocí soudní, způsobem, jenž v evropském demokratickém a právním prostoru lze jen stěží nalézt. Ústavní soud v minulosti již několikrát apeloval, aby exekutiva i moc zákonodárná respektovaly pravidla demokratické politické kultury; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 Ústavní soud (bod 25) uvedl: „Soudci se ocitli z hlediska možnosti relevantně projevit svoji vůli a bránit se v otázce platu v horší pozici než ostatní profese ... v případě výjimečných okolností, např. tíživé finanční situace státu, by napříště neměli být soudci takto znevýhodněni a k tomu, aby zákonodárce mohl přistoupit k platovým restrikcím, by si měl opatřit relevantní stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy.“ V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11 Ústavní soud připomněl s veškerou naléhavostí konstitutivní principy demokratické společnosti, s nimiž stojí a padá ústavní stát – tehdejšími slovy nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. prosince 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.) „... není právo a spravedlnost předmětem volné dispozice zákonodárce, a tím ani zákona, protože zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné“. Platové restrikce soudců vždy budou znamenat určitou formu zásahu do jednoho z komponentů soudcovské nezávislosti (jak bude znovu odůvodněno dále), proto je nepřípustné, aby k takovému zásahu docházelo jednostranně; soudci představují z pohledu osobního rozsahu zákona č. 236/1995 Sb. nejpočetnější skupinu osob, navíc skupinu, jež požívá – jak rovněž bude dále zdůrazněno – z hlediska ústavního zvláštní ochrany, a prostor pro zásahy do jejich postavení je užší než u skupin jiných ústavních činitelů. Moc soudní nemá v našich ústavních podmínkách reprezentaci, přesto je však soudní soustava završena dvěma nejvyššími soudy – ty musejí chtě nechtě za této situace plnit i nezbytnou roli reprezentantů moci soudní. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11 bylo konstatováno, že „tento negativní stav vytváří tlak na extenzi interpretace principů plynoucích z ústavního pořádku, tlak na podřazení pravidel demokratické politické kultury pod konstitucionalistický rámec“.
53. Derogační zásah by v posuzované věci tedy byl jen prostým důsledkem setrvalého doslova přehlíživého přístupu vlády a zákonodárce k moci soudní, kterou snad i s odstupem téměř 25 let od zásadní společenské změny vnímají toliko jako skupinu státních úředníků závislých na státu a placených tak, jak se zachce té které politické reprezentaci; Ústavní soud však musel vážit důsledky takového postupu, rovněž s přihlédnutím k tomu, že navrhovatel, ač pregnantně formuloval výhrady k vadám legislativního procesu, formulací petitu dal zřetelně najevo, že hodlá vznést i námitky materiální a dává přednost posouzení ústavnosti napadeného zákona z hlediska materiálního. Z hlediska nároků na legislativní proces do budoucna nebude možné, aby Ústavní soud aproboval jakýkoli postup, který pomine projednání s představiteli, resp. zástupci nezávislé justice, a to jak na úrovni exekutivní, tak zákonodárné. Zásahy do materiálního postavení soudců musejí být řádně odůvodněny včetně komplexního ekonomického rozboru, z něhož budou patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu, a musí být poskytnuty řádné údaje o situaci v odměňování zejména vyšších státních úředníků a dalších osob s nejvyššími odměnami za práci poskytovanými ze státního rozpočtu. Nelze než připomenout, že v zemích s dlouholetou demokratickou tradicí je možnost zasáhnout do materiálního zabezpečení soudců například omezena toliko na základě závěrů komplexního stanoviska skupiny nezávislých odborníků (srov. například situaci v Kanadě).
54. Formální zrušení právní úpravy vtělené do zákona č. 11/2013 Sb. (jeho čl. I, tedy novelizace § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.) – bez hodnocení dopadu zákona na materiální ústavnost – by za těchto okolností z hlediska principu proporcionality mělo ustoupit požadavkům efektivní ochrany ústavnosti. Tím ovšem Ústavní soud nikterak nepředjímá situace, ve kterých – jako to už učinil v minulosti – derogační zásah z důvodů neústavnosti legislativního procesu bude považovat za jediný možný. V projednávané věci dal přednost efektivní ochraně ústavnosti a v dalším kroku svého přezkumu přistoupil k posouzení ústavnosti těch ustanovení, která navrhovatel ve svém návrhu označil.
VII.
Soulad napadených ustanovení s ústavním pořádkem
VII./A
Ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb.
VII./A.1
Přehled situace v odměňování soudců
55. Ústavní soud považuje za potřebné pro rozsah posouzení ústavnosti napadeného ustanovení připomenout, tak jak to učinil již několikrát (zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a sp. zn. Pl. ÚS 33/11), že zásahy do materiálního postavení soudců trvají od roku 1997 nepřetržitě. Není třeba zde opakovat obsah všech restriktivních úprav, postačí následující shrnutí reflektující zejména vývoj platové základny, která je určující pro stanovení platu soudce a paušální náhrady výdajů.
56. V souvislosti se změnou koncepce stanovení platové základny osob odměňovaných podle zákona č. 236/1995 Sb. zákonem č. 309/2002 Sb. (vazbou na průměrnou měsíční mzdu fyzických osob v nepodnikatelské sféře za předminulý kalendářní rok) došlo v roce 2003 ke zmrazení, tedy ukotvení platové základny k 31. prosinci 2002 (zákon č. 425/2002 Sb.), jež trvalo do roku 2005 a mělo za následek snížení relace průměrného výdělku v nepodnikatelské sféře a platové základny (která například v roce 1996 činila hodnotu 4,38: platová základna 31 200 Kč, průměrný plat v nepodnikatelské sféře podle údajů ČSÚ v roce 1994 činil 7 122 Kč; v roce 2002 hodnotu 3,65: platová základna 46 440 Kč, průměrný plat v nepodnikatelské sféře podle údajů ČSÚ v roce 2000 činil 12 731 Kč) z hodnoty cca 3,33 v roce 2003 na hodnotu 3,00 v roce 2005. Model, podle něhož měla platová základna kopírovat (s posunem o dva roky) vývoj průměrných platů v nepodnikatelské sféře, byl aplikován toliko v letech 2005, 2006 a 2007 a od roku 2008 v důsledku zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, dochází k opětovnému zmrazení platové základny s ukotvením k datu 31. prosince 2007 (výše základny 56 847 Kč). Toto zmrazení trvá do roku 2010 (kdy nominální snížení bylo zrušeno nálezem sp. zn. Pl. ÚS 12/10), relace platové základny a průměrného platu v nepodnikatelské sféře za rok 2008 činila v roce 2010 hodnotu cca 2,5.
57. Toto snížení relace platové základny a platu v nepodnikatelské sféře z hodnoty 4,38 na hodnotu 2,5 mezi lety 1996-2010 bylo důsledkem změny koncepce stanovení platů ústavních činitelů v roce 2002 a dvojího zmrazení platové základny v letech 2003-2004 a 2008-2010. Počínaje rokem 2011 až do roku 2014 (zákon č. 425/2010 Sb.) měly platit ad hoc stanovené platové základny v jednotlivých letech a pouze jako „pojistka proti rozhodnutí Ústavního soudu“ byla „obecná“ platová základna snížena na hodnotu 2,5násobku, tedy na hodnotu dosaženou v důsledku zmrazení základny v letech 2008-2010, přičemž zákonodárce předpokládal, že tato základna se použije znovu až v roce 2015.
VII./A.2
Nálezy Ústavního soudu vztahující se k platové základně v období po 31. prosinci 2010
58. Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/11 zrušil § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb., dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů (dnem 12. září 2011), tedy základnu platnou pro soudce ve výši 54 005 Kč v roce 2011 pro rozpor s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy. S ohledem na dřívější judikaturu Ústavní soud zdůraznil, že
- posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti,
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovým restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců, případně není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní. V posuzovaném případě Ústavní soud neshledal např. deficit veřejných financí v mezinárodním srovnání nikterak mimořádným, dále akcentoval dlouhodobý trend snižování a zmrazování soudcovských platů, což vyhodnotil jako opuštění racionálních relací mezi úrovní platů soudců a platů ve veřejné správě. Taková nivelizace vede k sestupu soudcovského stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy a ke snížení společenské prestiže. Přitom Ústavní soud poukázal na mimořádný růst platů ve veřejné sféře v roce 2010, což považoval za rozporné s deklarovaným cílem nutnosti úspor.
59. Důsledkem zrušení platové základny pro rok 2011 byla aktivizace zákonodárcem a exekutivou vytvořené „pojistky ... která by zabránila nevratnému skokovému nárůstu platů soudců, který by nastal beze změny obecné úpravy v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 309/2002 Sb. ... Takto dosažené platy by již patrně nebylo možné vzhledem k dosavadní judikatuře Ústavního soudu v budoucnosti výrazně snížit“ (důvodová zpráva k tisku č. 133/0). Sdělením Ministerstva práce a sociálních věcí publikovaným pod č. 271/2011 Sb. byla pak pro rok 2011 vyhlášena platová základna 57 747,50 Kč (2,5násobek průměrného platu fyzických osob v nepodnikatelské sféře za rok 2009).
60. Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 33/11 Ústavní soud zrušil jednak ad hoc stanovenou platovou základnu pro roky 2012 až 2014 (§ 3b odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb.) dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, tj. 1. června 2012, jednak zrušil slovo „2,5násobek“ v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., naposledy ve znění zákona č. 425/2010 Sb., uplynutím dne 31. prosince 2012.
61. Poukázal přitom na již dříve vymezené zobecňující teze stanovící hranice možných restrikcí v materiálním zabezpečení soudců, dále na komparaci s judikaturou evropských ústavních soudů a zdůraznil a objasnil princip nezávislého soudnictví jako jedné z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. června 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.).
62. Ústavní soud na okraj ustanovení § 3 odst. 3 a § 3b odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb. v citovaném nálezu zopakoval konstatování, jež vyslovil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10: „... soudcovské platy i na rozdíl od platů ostatních ,služebníků státu‘ po dlouhé období i s následující zamýšlenou perspektivou podléhají pouze restrikcím. Opatření ve vztahu k nim se pak již nejeví jako mimořádná a proporční, ale jako cílený proces směřující k tomu, aby se soudcovské platy vrátily do nižších úrovní, a tedy aby se touto cestou odstranila ze zorného úhlu moci zákonodárné a výkonné v minulosti učiněná ,chyba‘ při stanovení pravidel pro výpočty soudcovských platů v polovině 90. let 20. století. Taková nivelizace pak ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu soudcovského stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy, jeho příjmové degradaci ve vztahu k ostatním právnickým povoláním a k umenšování jeho potřebné společenské prestiže.“ Na této skutečnosti nic nemění ani tvrzení předkladatele zákona, dle něhož úprava obsažená v § 3b odst. 2 zákona o platu vrací platovou základnu „cca“ na úroveň roků 2007 až 2009.
63. Naopak, restrikce obsažená ve snížení koeficientu pro určení platové základny z hodnoty trojnásobku na hodnotu 2,5násobku průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře (§ 3 odst. 3 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb.) představuje nepřiměřený a pouze vůči soudcům zaměřený zásah a nesplňuje ty podmínky, jež pro akceptaci restrikcí platů soudců vytyčil Ústavní soud v již nastíněné judikatuře.
64. Důsledkem nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 bylo, že Ministerstvo práce a sociálních věcí toliko pro období od 1. června 2012 do 31. prosince 2012 vyhlásilo sdělením č. 183/2012 Sb. výši platové základny ve výši 2,5násobku v relaci k dosaženému průměrnému platu v nepodnikatelské sféře v roce 2010 ve výši 57 222,50 Kč (soudci tak v období 1. ledna až 31. května 2012 měli plat stanovený ze základny „zmrazené“ ve výši 56 849 Kč, tedy platové základny oproti roku 2011 téměř o 1 000 Kč nominálně snížené).
65. Ústavní soud nepovažuje za referenční kritéria závěry, které Ústavní soud vyslovil v nálezech vážících se ke „zmrazení“ platové základny v letech 2003-2010, neboť tyto závěry byly vývojem a judikatorní praxí po 31. prosinci 2010 v podstatné míře překonány.
VII./A.3
Stanovení platové základny pro soudce 2,75násobkem průměrné mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře
66. Ústavní soud především poukazuje na výchozí maximy, které označil za relevantní v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a sp. zn. Pl. ÚS 16/11, jimiž hodlá poměřovat i navrhovatelem napadenou právní úpravu.
67. Postup exekutivy i Poslanecké sněmovny poté, co Ústavní soud vyhlásil nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11, je popsán v části VI tohoto nálezu. Výkonná moc předložila návrh zákona v pěti variantách a Poslanecká sněmovna nemohla najít potřebnou většinu pro názor, jak upravit platovou základnu pro soudce, třebaže při přečtení nálezu Ústavního soudu nebylo třeba váhat a třebaže v průběhu projednávání zazněly upomínky na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 z úst samotného ministra spravedlnosti a v Senátu z úst předsedy ústavně-právního výboru, přičemž v tomto směru byly podány i návrhy ze strany poslanců na vrácení příslušné relace na trojnásobek.
68. Ústavní soud pod sp. zn. Pl. ÚS 33/11 posuzoval snížení platové základny, která určuje relaci mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře a základnou pro plat soudce od 1. ledna 2011 z 3násobku na 2,5násobek, a konstatoval shora uvedené závěry. Pokud exekutivní i zákonodárná moc neuměla či nechtěla závěry Ústavního soudu pochopit, nezbývá než zcela přímočaře konstatovat: snížení relativních hodnot v systému odměňování soudců bylo důsledkem dlouholetého zmrazení platové základny v prvním desetiletí po roce 2000, o čemž exekutiva i zákonodárná moc měla dobře vědět, včetně toho, že „odmrazení“ po delší době musí být spojeno s jistým „skokovým navýšením“, má-li jít toliko o zmrazení, a ne o cílený postup směřující k trvalému snížení relativních poměrů, nadto šlo o důsledek cíleného tlaku (dokumentovatelného citacemi z důvodových zpráv v řadě nálezů Ústavního soudu) na snížení platů soudců a jejich sblížení s platy úřednictva (ovšem nebylo nikdy řečeno které jeho skupiny).
69. Ústavní soud nepovažuje relativní poměr mezi základnou pro platy soudců a průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře za ústavně nedotknutelný parametr; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 však bylo zdůvodněno, proč Ústavní soud snížení o cca 16 % považoval za neproporcionální vzhledem ke všem skutečnostem, k nimž přihlédl.
70. Důvodová zpráva k tisku č. 880/0 obsahuje toliko jediný údaj odůvodňující hranici 2,75násobku, totiž „návrat k trojnásobku by kladl vysoké nároky na prostředky ze státního rozpočtu v roce 2013 i v letech dalších, tj. v období, ve kterém se uplatňují úsporná opatření prakticky u všech skupin obyvatelstva. Za přiměřené řešení, zejména vzhledem k současné ekonomické situaci a možnostem státního rozpočtu, se považuje stanovení relace ... ve výši 2,75násobku“.
71. Není rolí Ústavního soudu, aby ve svém rozhodnutí formuloval rozsáhlé ekonomické analýzy a zkoumal možnosti státního rozpočtu; to mělo být součástí důvodové zprávy k návrhu zákona. Nebylo tomu tak ani v zákoně č. 425/2010 Sb. ani v zákoně č. 11/2013 Sb. Pokud jde o úsporná opatření vůči obyvatelstvu v důsledku finanční a hospodářské krize, je potřeba, aby exekutiva i zákonodárná moc nepoužívaly populistická obecná vyjádření: platy soudců podlehly významnému reálnému poklesu své hodnoty (patrně jako žádné skupině zaměstnanců odměňovaných ze státního rozpočtu) v důsledku zásahů v letech 2002–2010, kdy se v oblasti odměňování ve veřejné sféře neuplatnila žádná úsporná opatření, jež by se projevila v údaji o průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře. Podle údajů ČSÚ veřejně dostupných (publikace e-3106-13 zveřejněná 25. března 2014) průměrná hrubá měsíční mzda v nepodnikatelské sféře – přepočtené počty – v letech 2000–2013 (příloha 1b) ani v jednom roce neklesla, a to ani v letech deklarovaných jako období krize; do roku 2009 je vykazován růst 4,2 až 9,5 %, v roce 2010 a 2011 stagnace (růst 0,2 %), v roce 2012 růst 2,2 % a v roce 2013 růst 0,9 %.
72. Tento vývoj pak platy soudců reflektují jen se zpožděním v čase (klesne-li průměrný plat, klesne i plat soudců toliko s časovou prodlevou – to plyne z úpravy obsažené v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.). Solidarita soudců s ostatními zaměstnanci v nepodnikatelské sféře je tedy v systému zabudována velmi pevně.
73. Tvrzená úsporná opatření (jak je v důvodové zprávě k tisku č. 880/0 uvedeno „prakticky u všech skupin obyvatelstva“) tak nenalezla svůj výraz ve výši průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Zákonodárce nijak analyticky neargumentoval strukturálními změnami zaměstnanosti ve veřejné sféře ani poklesem platů zaměstnanců v nejvyšší hierarchii státní správy. Podle dostupných veřejně přístupných údajů (informační systém o průměrném výdělku publikovaný na www.mpsv.cz) medián hrubého měsíčního platu nejvyšších státních úředníků ústředních státních orgánů vzrostl mezi lety 2012 a 2013 z 80 271 (revidované výsledky ke dni 26. března 2014) na 84 139 Kč (výsledky ke dni 26. března 2014; průměr činil v roce 2013 hodnotu 91 398 Kč). Makroekonomické predikce (např. Ministerstva financí zpřesněné 11. dubna 2014) říkají, že pozvolné oživování ekonomické aktivity by mělo pokračovat, HDP by v letošním roce mohl vzrůst o 1,7 %, v roce 2015 by se růst mohl zrychlit na 2 %; jiné prognózy publikované ve veřejně dostupných zdrojích uvádějí možnost až 3% růstu, analytický konsenzus počítá s letošním růstem české ekonomiky od 2,5 do 3 %.
74. Ústavní soud tedy shledává, že ani snížení relace mezi platovou základnou a průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře z 3násobku na 2,75násobek není opřeno o analytický rozbor, jenž by svědčil tomu, že jde o zásah přiměřený, pohybující se v mezích ústavně vymezeného prostoru pro zásahy do materiálního zabezpečení soudců. Z citovaných veřejných zdrojů lze naopak usuzovat, že platová základna snížená od roku 2013 z trojnásobku na 2,75násobek, tedy o 8,3 %, se vymyká růstu – byť mírnému – průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře (přepočtené počty) podle údajů ČSÚ v tomtéž období, a už vůbec není v korelaci k cca 4,6% růstu mediánu průměrného platu nejvyšších státních úředníků mezi lety 2012 a 2013. Platy soudců jsou navíc stanoveny fixní částkou a na rozdíl od státních úředníků je nelze navyšovat přiznáváním žádných odměn.
75. Zmrazení platů soudců v desetiletí mezi roky 2002–2011 již přineslo úspory státnímu rozpočtu v řádech miliard Kč; úsporu na platu jednoho soudce okresního soudu na počátku jeho kariéry v důsledku zmrazení platu lze jen v letech 2007–2011 odhadovat na více než 400000 Kč. Další značné úspory (v řádech miliard) státní rozpočet zaznamenal „díky“ zvolené metodě regulace platů, tzn. ad hoc stanovovaným základnám pro léta 2011–2014, patrně při vědomí, že rozhodnutí Ústavního soudu v zásadě působí ex nunc. K temporálním otázkám se však Ústavní soud vyjádří později.
76. Lze proto shrnout, že při stanovení relace mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře a platovou základnou soudců nebyly zohledněny maximy, které ve své judikatuře k této otázce vytyčil v minulosti Ústavní soud; nebyl nijak reflektován zúžený dispoziční prostor, který zákonodárce v této oblasti má. Po letech zmrazení platů soudci legitimně očekávali v roce 2011 obnovení systému pravidelné vazby na dosaženou průměrnou mzdu v nepodnikatelské sféře. Tíživá hospodářská situace mohla zavdat příčinu k určitým restrikcím, ovšem právě s ohledem na minulost již tento prostor byl maximálně zúžen, ne-li vyčerpán za situace, kdy nebylo a není možno hodnotit hospodářskou situaci v naší zemi jako stav před úpadkem (naštěstí). Ústavní soud, jsa vystaven sérii návrhů soudů, se opakovaně seznámil i s postojem soudcovské veřejnosti, která nesporně chápe a musí chápat, že v případě hospodářských těžkostí se ve vymezeném ústavním prostoru mohou restrikce dotknout i moci soudní. Taková restrikce však musí v rámci pro ni vyhrazeného prostoru být vždy přiměřená a nesmí vyvolávat nerovnosti. Pokud by se každého zaměstnance (nebo alespoň většiny z nich) ve veřejné sféře dotklo takové reálné snížení hodnoty jeho odměny za práci v rozmezí let 2002–2013, jako tomu bylo u soudců, pak by restriktivní opatření, byť v ústavně vymezeném dispozičním prostoru, mohla teoreticky zasáhnout i soudce. Nelze ovšem nevidět, že i v období snižování objemu mezd ve veřejné sféře byly vyčleňovány oblasti, v nichž ani k těmto restrikcím nedošlo (např. školství, zdravotnictví). K tomu ovšem přistupují i restriktivní zásahy v minulosti do oblasti zabezpečení soudců v nemoci či danění náhrad výdajů; přestože Ústavní soud nemíní následovat závěry, které vyslovil v minulosti v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/08, v němž se odvolal na čistý příjem soudce, částečně zvýšený v důsledku změny daně z příjmů, lze poukázat na fakt, že v letech 2010 a 2011 byly zvýšeny tzv. stropy pojistného na sociální zabezpečení, kterážto úprava vedla k poklesu příjmu části soudcovského sboru. Nadto se soudci odlišují od ostatních ústavních činitelů podstatným omezením jakékoli možnosti získat další příjem např. z titulu výkonu další funkce, pracovního vztahu anebo dokonce podnikání, výpadek příjmu si tedy soudce nemůže nijak nahradit jinou pracovní činností (ty povolené většinou nejsou s to výpadek nahradit – pedagogická či vědecká činnost). Nadto je povolání soudce většinou celoživotní volbou, která by neměla být ovlivňována neustálými zásahy do materiálního zabezpečení. V tomto ohledu je soudní moc nejstabilnějším pilířem státní moci, neboť nepodléhá volebním cyklům, jejichž zákonitosti patrně mohou vést u představitelů zákonodárné moci a exekutivy ke snaze vyjít vstříc náladě veřejnosti i v oblasti odměn za výkon poslaneckého mandátu. Tento přístup ovšem ve vztahu k soudní moci není aplikovatelný a vede k poruchám v hierarchii vztahů jednotlivých součástí státní moci, pokud jde o úroveň materiálního zabezpečení, jak byly nastoleny při zavedení systému jednotné platové základny představitelů státní moci a soudců.
77. Zákonodárná moc a exekutiva se ve vztahu k regulaci materiálního zabezpečení soudců dopustily strategické chyby: na rozdíl od některých okolních států rovněž zasažených finanční a hospodářskou krizí nepřijaly obecná a dlouhodobá zásadní opatření ve vztahu k zaměstnancům veřejné správy a dílčí a časově omezené opatření vůči soudcům, leč postup zcela opačný. Například polský ústavní soud mohl v rozhodnutí sp. zn. K 1/12, P 35/12 vyslovit, že zmrazení platů soudců v roce 2012 nebylo protiústavní; svůj závěr přitom opřel o zjištění, že od roku 2008 bylo odměňování všech zaměstnanců a funkcionářů státních institucí zmrazeno a obecný mechanismus zvýšení platů soudců zůstal nezměněn – jednalo se toliko o příležitostné jednoroční přizpůsobení finanční situaci státu. Současně ovšem dodal, že dlouhodobě by plat soudce měl vykazovat vzestupný trend, který by neměl být nižší než obdobný trend týkající se průměrné odměny ve veřejném sektoru. Jinak mezinárodní komparace rozhodování evropských ústavních soudů ukazuje, že tyto orgány ochrany ústavnosti dbají o to, aby se ústava nevzdálila ekonomické realitě země, nicméně zdůrazňují, že ústava je nadána specifickou normativní autonomií, která brání tomu, aby ekonomické cíle neomezeně převládly nad rovností, popř. komplexně chápanou nezávislostí soudní moci, již ústavní principy chrání (např. portugalský ústavní tribunál v rozhodnutí č. 353/12 ze dne 5. července 2012, Ústavní soud Slovenské republiky v nálezu sp. zn. PL. ÚS 99/2011 ze dne 11. prosince 2013).
78. Nezbývá než opakovaně poukázat na to, co Ústavní soud vyslovil již v roce 2003 (nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02): „Platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoliv pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení například proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou.“ A znovu opakovat to, co řekl Ústavní soud v roce 2012 (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11): „Opuštění jakýchkoli racionálních relací mezi úrovní platu soudců a úrovní platů ve veřejné správě se v úpravě zákona o platu promítlo ve svých absurdních důsledcích i vůči platům soudců Ústavního soudu“ – v důsledku čehož mají nejen předsedové senátů a funkcionáři obou nejvyšších soudů, předsedové senátů vrchních soudů s 30letou praxí a jejich funkcionáři, ale od 1. ledna 2014 dokonce již i předsedové senátů krajských soudů a jejich funkcionáři vyšší plat než soudci Ústavního soudu.
79. Za těchto okolností nelze akceptovat tezi o omezených možnostech státního rozpočtu, přičemž nebyl v zákonné úpravě předložen žádný argument, jenž by mohl být hodnocen jako „výjimečná okolnost“ odůvodňující prioritu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců. Nadto, jak bylo shora uvedeno, Ústavní soud neshledává ani argumenty, které by svědčily pro rovné zacházení v oblasti odměňování státních zaměstnanců a soudců (ve smyslu rovných restrikcí – snížení objemu mezd ve veřejné sféře nemusí vést ke snížení či zmrazení platu každému jednotlivci, na rozdíl od každého soudce).
80. Platová restrikce obsažená v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb., ve slově „2,75násobek“ je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, a proto plénum Ústavního soudu rozhodlo podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o derogaci předmětného ustanovení, jak je uvedeno ve výroku nálezu sub I. S ohledem na shora uvedené důvody tak není v současné době již prostor pro restriktivní zásahy do relativního poměru zakotveného v § 3 odst. 3 zákona o platu, jak byl založen zákonem č. 309/2002 Sb. (na úrovni 3násobku). Pro přijetí ústavně konformní relace mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře a platovou základnou soudců stanovil Ústavní soud odklad vykonatelnosti nálezu po přiměřenou dobu, která postačuje k řádnému zákonodárnému procesu této legislativně jednoduché změny.
VII./B
Soulad čl. II zákona č. 11/2013 Sb. s ústavním pořádkem
81. Ustanovení čl. II zákona č. 11/2013 Sb. představuje přechodné ustanovení, v jehož důsledku se snížená platová základna podle čl. I použije poprvé pro plat soudce za leden 2013. Toto ustanovení nutno číst současně s ustanovením čl. V o účinnosti, podle něhož tento zákon nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2013. Ve Sbírce zákonů byl publikován 17. ledna 2013. Podle důvodové zprávy k tisku č. 880/0 je přechodné ustanovení odůvodněno takto: „Z důvodu právní jistoty se zdůrazňuje, že nově stanovená výše platové základny se použije pro určení platů a náhrad výdajů za celý měsíc leden 2013, a to i pro případ, že by k vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů došlo až v průběhu tohoto měsíce.“ K účinnosti zákona bylo uvedeno: „Účinnost navrhovaného řešení musí nastat bezprostředně po zrušení výše platové základny Ústavním soudem, tj. po 31. 12. 2012.“
82. Navrhovatel dovozuje, že se jedná o právní úpravu nepřípustně zpětně retroaktivní.
83. Podle čl. 52 odst. 1 Ústavy je k platnosti zákona třeba, aby byl vyhlášen, podle odstavce 2 způsob vyhlášení stanoví zákon. Tímto zákonem je zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Podle § 3 odst. 1 zákona č. 309/1999 Sb. právní předpisy nabývají platnosti dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů. Podle § 3 odst. 2 tohoto zákona je dnem vyhlášení právního předpisu den rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů, uvedený v jejím záhlaví, a podle odstavce 3, pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení (obecná vacatio legis). Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení. Uvedená ustanovení Ústavy a zákona č. 309/1999 Sb. vylučují, aby přijatý právní předpis působil zamýšlené účinky dříve, než byl vyhlášen.
84. Zákon č. 11/2013 Sb. byl publikován v částce 7 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 17. ledna 2013. Jestliže je tedy v čl. V uvedeno, že zákon nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2013, pak je zcela zjevné, že účinnost zákona je stanovena v rozporu s čl. 52 odst. 1 Ústavy a § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb. Pokud tedy zákon č. 11/2013 Sb. stanovil prostřednictvím čl. II a V, že jeho účinky nastávají již přede dnem publikace, tedy dříve, než byl vyhlášen, působí se zpětnou účinností. Účinnost tohoto právního předpisu tak předchází jeho platnosti a právní předpis stanoví závazné pravidlo spočívající ve snížení platové základny z 3násobku na 2,75násobek zpětně k době, kdy zákon nebyl publikován. Pro úplnost je třeba dodat, že navrhovatel Ústavnímu soudu předložil k přezkumu toliko přechodné ustanovení, nikoli ustanovení o účinnosti zákona.
85. Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity právních norem pro všechny oblasti práva, ten však vyplývá z principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům patří i princip právní jistoty a ochrany důvěry v právo. Tento zákaz se zásadně vztahuje na případy pravé retroaktivity; obsahem zákazu jako ústavního principu není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze takového, jež současně představuje zásah do principu ochrany důvěry v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv. Ústavní soud již v minulosti formuloval rozsah přípustných výjimek ze zákazu pravé retroaktivity [srov. bod 146 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. dubna 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]: takovou je situace, kdy subjekt musel s retroaktivní regulací počítat, dále působení právní normy stojící v příkrém rozporu se zásadními, obecně uznanými principy humanity a morálky, v občanskoprávních vztazích by mohl být užit též poukaz na „ordre public“, veřejný pořádek, jestliže by byly dotčeny předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v důsledku určité mezní situace přerodu hodnot ve společnosti.
86. Ustanovení čl. II zákona č. 11/2013 Sb. (který nemohl – navzdory ustanovení o účinnosti směřující k 1. lednu 2013 – nabýt účinnosti dříve jak 1. února 2013) proto nese znaky pravé retroaktivity a v okolnostech jeho přijetí nelze shledat důvod pro připuštění některé z výjimek dříve Ústavním soudem vymezených pro průlom do zákazu pravé retroaktivity. Nejde ani o úpravu in favorem, ve prospěch soudců obecných soudů; po derogaci „2,5násobku“ Ústavním soudem k 31. prosinci 2012 nelze na novou úpravu pohlížet jinak než jako na snížení dosažené úrovně dlouhodobě v právní úpravě obsažené („trojnásobku“). Shora citovaný obsah rozpravy v obou komorách Parlamentu jen dokládá, že někteří členové zákonodárného sboru upozorňovali na přehlednost a jasnost posledního nálezu Ústavního soudu, tím spíše adresáti této normy nemohli očekávat, že zákonodárce bude opětovně s výší základny licitovat. Jak uvedl Ústavní soud již v roce 2002 [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. března 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)]: „... pravá retroaktivita nemá v právním státu místo tam, kde zákonodárce se již dříve mohl ,dostat ke slovu‘, nicméně tak neučinil.“
87. V posuzované věci se zákonodárce z hlediska běhu času mohl dostat ke slovu (Ústavní soud poskytl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 časový prostor cca 7 měsíců) a jen v důsledku postupu vlády a neshody na řešení zasáhl do materiálního zabezpečení soudců retroaktivně. Soudce, jenž započal výkon funkce 1. ledna 2013, nevěděl, zda a jak bude odměňován, v rozporu s ustanovením § 34 odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., jež stanoví, že soudci náleží plat ode dne, v němž splnil zákonné podmínky pro výkon funkce. Dokonce takovému soudci nebylo možno v souvislosti se začátkem výkonu funkce vyhotovit platový výměr (ač pro všechny ostatní zaměstnance tak zaměstnavatel podle § 136 odst. 1 zákoníku práce musí učinit v den nástupu do práce). Na tom nic nemění skutečnost, že plat za leden 2013 byl splatný nejpozději v kalendářním měsíci následujícím po měsíci, ve kterém vzniklo právo na plat (§ 37 odst. 1 poslední věta zákona č. 236/1995 Sb. ve spojení s § 141 odst. 1 zákoníku práce).
88. Jakkoli Ústavní soud shledává napadené ustanovení čl. II zákona č. 11/2013 Sb. normou protiústavní, jeho absence v důsledku derogace by vedla k ještě většímu zásahu do ústavním pořádkem chráněné hodnoty nezávislosti soudce, totiž k absenci právního základu pro materiální zabezpečení soudců v období měsíce ledna 2013. Nemůže-li zásah Ústavního soudu vést k ústavně konformnímu stavu, bylo by proti principu efektivity ochrany ústavnosti aplikovat derogaci mechanicky bez přihlédnutí k jejím důsledkům. Běh času v minulosti nelze zvrátit ani rozhodnutím Ústavního soudu, právní následky s posuzovaným ustanovením spojené nastaly k 1. únoru 2013, vyhovující nález Ústavního soudu mající účinky ex nunc by s ohledem na § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu neměl schopnost ničeho změnit; Ústavní soud proto podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ve zbývající části návrh zamítl [srov. též například obdobné závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. července 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)].
VIII.
Právní důsledky derogačního výroku sub I pro zákonodárce a soudy
89. Zrušení zákona podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy zásadně nevyvolává zpětné účinky, a pokud derogační výrok není spojen s odkladem vykonatelnosti, působí s účinky ex nunc. K pozbytí platnosti zrušeného zákonného ustanovení tak dochází až k datu vykonatelnosti nálezu. Zrušení protiústavní zákonné úpravy samo o sobě neznamená revizi individuálních právních aktů založených na její aplikaci. Proto také podle ustanovení § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu platí, že „práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena“. Na druhé straně nelze přehlédnout, že jestliže Ústavní soud ve svém nálezu konstatuje, že zákon nebo jiný právní předpis je v rozporu s ústavním pořádkem, pak tento rozpor byl dán i po dosavadní dobu jeho účinnosti. Zejména v případech, kdy je derogačním důvodem zjištění, že aplikace zrušeného právního předpisu působí porušení základních práv jednotlivců, je proto přirozeným důsledkem, že se dotčeným jednotlivcům poskytne ochrana jejich základních práv a svobod právě tím, že se předmětný právní předpis v rozsahu, na který dopadá derogační důvod vyslovený v nálezu Ústavního soudu, zpětně neaplikuje. Poskytnutí této ochrany je nakonec, jak bude potvrzeno i níže, hlavní smysl oprávnění soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy (s přihlédnutím k čl. 4 Ústavy). Platí to však pouze za předpokladu, že poskytnutí této ochrany nebrání jiné základní právo nebo důležitý veřejný zájem, jemuž je v případě vzájemné kolize třeba dát přednost. Jestliže by například v právních vztazích mezi jednotlivci znamenalo zpětné neaplikování protiústavního zákona sice ochranu základních práv jednoho účastníka tohoto právního vztahu, avšak současně negativní zásah do základních práv jiného účastníka, jenž v minulosti jednal v důvěře v zákon, byl by takovýto následek derogace s ohledem na princip právní jistoty zásadně (s výjimkou některých extrémních případů zásahů do základních práv) vyloučen. Naopak v případě vertikálních právních vztahů mezi státem a jednotlivcem má zásadně přednost ochrana základních práv a svobod jednotlivce. I zde je ovšem třeba brát zřetel na to, že zpětné neaplikování protiústavního zákona by mohlo za určitých okolností vést k ohrožení schopnosti státu plnit své funkce (např. s ohledem na dopad na státní rozpočet) či k ohrožení jiného důležitého veřejného zájmu, v důsledku čehož bude naopak třeba dát přednost právě právní jistotě a zachování současného stavu [blíže k výše uvedenému výkladu např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. února 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.) ve znění opravného usnesení sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 3. dubna 2007; nález sp. zn. IV. ÚS 1777/07 ze dne 18. prosince 2007 (N 228/47 SbNU 983); nález sp. zn. Pl. ÚS 16/09 ze dne 19. ledna 2010 (N 8/56 SbNU 69; 48/2010 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. července 2010 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.), bod 53; nález sp. zn. IV. ÚS 1572/11 ze dne 6. března 2012 (N 45/64 SbNU 551), body 25 až 28; nález sp. zn. III. ÚS 3489/12 ze dne 23. května 2013 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), body 12 a 13].
90. Uvedený následek se uplatní obdobně v případě derogačního nálezu Ústavního soudu jak v abstraktní, tak i konkrétní kontrole norem. Nakonec samotný § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu předpokládá nevykonatelnost rozhodnutí vydaných na základě protiústavního zákona (za předpokladu, že na tuto aplikaci dopadá příslušný derogační důvod, srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1777/07), což nepochybně nelze vykládat v tom smyslu, že obecné soudy nebo jiné orgány veřejné moci mají nadále vydávat rozhodnutí, u nichž bude předem zřejmé, že nebudou vykonatelná. V těchto případech je však třeba odlišovat abstraktní a konkrétní kontrolu norem. Jestliže totiž pro abstraktní kontrolu norem platí shora uvedené prakticky bezvýjimečně, je třeba u konkrétní kontroly norem pečlivě vážit presumpci ústavnosti napadeného zákona a zájem na právní jistotě na straně jedné a zájem toho, kdo svým jednáním inicioval řízení o kontrole norem u Ústavního soudu, na straně druhé. Lapidárně řečeno, nedávalo by žádný rozumný smysl, pakliže by se vyhovující nález Ústavního soudu ohledně návrhu na zrušení aplikovaného zákonného ustanovení nemohl pozitivně projevit v právní sféře toho účastníka řízení, který buď sám podal tento návrh na zrušení zákonného ustanovení spolu s ústavní stížností (§ 74 zákona o Ústavním soudu), anebo byl účastníkem řízení u obecného soudu, který podle čl. 95 odst. 2 Ústavy předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, který má při řešení věci použít [srov. též stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10 ze dne 14. prosince 2010 (ST 31/59 SbNU 607; 426/2010 Sb.)]. Ani toto pravidlo ovšem nemusí platit bezvýjimečně, a to právě s ohledem na nezbytnost poměřování základních práv tohoto účastníka řízení na straně jedné a požadavku právní jistoty, ochrany základních práv jiných účastníků řízení či jiných ústavně chráněných hodnot na straně druhé (viz výše). Výsledek tohoto poměřování přitom nemusí být z pohledu obecného soudu, jenž věc předkládá Ústavnímu soudu, zřejmý, přičemž pro její posouzení budou klíčovým východiskem právě závěry obsažené v případném derogačním nálezu.
91. Podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu platí, že ke zrušení napadeného právního předpisu dojde „dnem, který v nálezu určí“. Podle ustanovení § 58 odst. 1 stejného zákona nálezy vydávané v řízení o kontrole norem „jsou vykonatelné dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů, pokud nerozhodne Ústavní soud jinak“. Z toho podle konstantní judikatury Ústavního soudu plyne, že Ústavnímu soudu je dána možnost v odůvodněných případech odložit vykonatelnost zrušovacího nálezu v řízení o kontrole norem. Tímto důvodem je zejména situace, kdy by okamžité zrušení právního předpisu vyvolalo více negativní důsledky než jeho dočasná tolerance. Proto i v nyní projednávané věci Ústavní soud k odkladu vykonatelnosti přistoupil (viz bod 80).
92. Protože se však v daném případě jedná o případ tzv. konkrétní kontroly norem, je třeba vážit, jaké dopady bude mít tento odklad vykonatelnosti na řízení, které vedlo k vydání tohoto nálezu, resp. i na řízení ve věcech dalších soudců, jež byla z důvodu podání tohoto návrhu Městským soudem v Brně přerušena a v nichž by tento nález mohl být zohledněn při rozhodování.
93. K tomu Ústavní soud uvádí, že stanovení časových účinků zrušení protiústavního právního předpisu je do určité míry otázkou, při níž se nelze omezit na čistě ústavněprávní argumentaci. Pokud by totiž Ústavní soud nemohl zohledňovat i argumenty, zájmy a hodnoty další, pak by k odkladu vykonatelnosti neměl vlastně vůbec přistupovat. Při hodnocení toho, zda k odkladu vykonatelnosti přistoupit a na jakou dobu, totiž nutně zohledňuje např. náročnost právní úpravy, která by měla nahradit úpravu zrušenou, anebo délku legislativního procesu, a nemůže odhlédnout ani od takových aspektů, jako je třeba termín voleb do Poslanecké sněmovny. Pokud by tak totiž nečinil, nebylo by stanovení odkladu vykonatelnosti takového nálezu účelné. Není proto nahodilé, že v minulosti stanovoval Ústavní soud odklad vykonatelnosti v délce jak několika málo měsíců, tak i přesahující jeden rok.
94. V nyní projednávané věci Ústavní soud konstatuje, že jakkoliv obecně platí, že by se i při stanovení odkladu vykonatelnosti zrušovacího nálezu toto zrušení mělo reálně projevit v právní sféře těch účastníků, jejichž řízení vedlo k vydání vyhovujícího nálezu, v projednávané věci jsou splněny podmínky pro závěr, že se toto pravidlo neuplatní. Při úvaze o právních účincích derogačního nálezu v řízení o kontrole norem je totiž třeba zvažovat i jiné aspekty než čistě procesněprávní, což ostatně činí i ústavní soudy jiných evropských zemí. Ústavní soud má přitom za to, že tyto aspekty ve svém souhrnu vedou k závěru, že účinky tohoto nálezu mohou být aplikovány i na případy těchto účastníků teprve od okamžiku jeho vykonatelnosti a že tento nález nezakládá nárok na zpětné doplacení rozdílu na platu a dalších náležitostech plynoucího z výše základny ve výši 2,75 násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře za předminulý kalendářní rok a ústavně konformního trojnásobku, jenž měl být do zákonné úpravy vložen již k datu 1. ledna 2013.
95. K tomuto závěru vede Ústavní soud především zájem na zklidnění celkové atmosféry, která ve věci platů soudců dlouhodobě panuje jak na politické scéně, tak zejména v širší veřejnosti. Jakkoliv Ústavní soud trvá na tom, že zákonodárce v této věci dlouhodobě postupuje vědomě protiústavním, a tedy neomluvitelným způsobem, je třeba současně vidět, že zpětné doplacení těchto částek by znamenalo významný a zejména též nepředvídaný zásah do státního rozpočtu, který by nutně vedl k dalšímu růstu zmíněného napětí mezi společností a soudci. Ústavní soud přitom nemohl přehlédnout, že zpětné doplacení požadovaných částek by se týkalo i období, kdy se Česká republika nacházela ve finanční krizi, resp. teprve se z této krize pomalu zotavovala. Toto řešení by proto zřejmě vedlo k nepochopení ze strany společnosti a bylo by i způsobilé oslabit pozici soudců a znevážit jejich funkci. Ústavní soud se totiž ani nedomnívá, že by aplikovaný koeficient 2,75násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře u soudců vyvolával situaci, již by bylo možno označit za natolik neúnosnou, že by bezpodmínečně vyžadovala nápravu nejen do budoucna, nýbrž i zpět. Ve svých úvahách vycházel rovněž z toho, že funkce soudce by měla být vnímána nejen v rovině profesní, nýbrž také osobnostní. Jednoduše řečeno, od soudce se neočekává pouze odbornost a vysoké pracovní nasazení, nýbrž také bezúhonnost a nadprůměrná osobní integrita [viz např. § 80 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)]. Proto má Ústavní soud za to, že od této skupiny, která by měla představovat skutečnou elitu společnosti, lze požadovat i větší míru velkorysosti a vstřícnosti než od skupin jiných.
IX.
Obiter dictum
96. Ústavní soud vydal tento nález v pomyslném „průběžném číslování“ pod pořadovým číslem XIV. Již čtrnáctkrát se v uplynulých letech musel zaobírat zásahy do materiálního zabezpečení soudců. Několikrát také již vyjádřil naději, že je to snad naposled a že zákonodárce bude vnímat meze možných zásahů prizmatem ústavních principů platných pro nezávislost moci soudní.
97. Právní úprava materiálního zabezpečení soudců vystavěná na relaci trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře s dvouletým časovým zpožděním reflektující vývoj v nepodnikatelské sféře by mohla soudce řadit do vyšší středostavovské vrstvy. Je to úprava, jež se nevymyká evropským standardům a představuje v zásadě průměr postavení soudce například v členských zemích Rady Evropy. Obsahuje rovněž raritní možnost nominálního snížení platu, pokud se sníží průměrný plat v nepodnikatelské sféře – v řadě zemí je plat soudce před takovýmto poklesem chráněn. V opakovaných řízeních před Ústavním soudem se zásahy zákonodárce ukázaly arbitrárními, ba podle důvodových zpráv lze usuzovat na záměr vytvořit tlak na ponížení relace průměrného platu a platové základny platné pro soudce. Takový tlak nelze prostě odůvodnit rozpočtovými náklady na platy soudců; na druhé straně soudní moc neexistuje mimo ekonomickou realitu státu a uvedená relace není ústavně nedotknutelnou veličinou. Pro zásah do ní by však musely být velmi pádné argumenty doložené řádnými analýzami odměňování ve veřejné sféře za situace značně omezených možností státu při respektování ústavních garancí nezávislosti soudní moci. Ústavní soud nezaložil svým rozhodnutím nárok na zpětné doplatky za období, kdy soudci byli neústavně poškozeni snížením úrovně jejich materiálního zabezpečení, což neznamená jednou provždy, že protiústavní zásahy nemohou mít i velmi citelný dopad na státní rozpočet. Předpokládá, že zákonodárce k datu vykonatelnosti tohoto nálezu do právní úpravy vloží úpravu vážící platovou základnu na ústavně konformní úroveň trojnásobku průměrného platu v nepodnikatelské sféře, a na druhé straně by Ústavní soud nepřekvapilo, pokud by soudci od započatých sporů ustoupili a po několikaletém období sporů bylo nastoleno období pochopení a vzájemné úcty, která přináleží činitelům představujícím pilíře státní moci.
X.
98. Ústavní soud nemohl vyhovět navrhovateli v jeho žádosti o přednostní projednání návrhu (§ 39 zákona o Ústavním soudu) s ohledem na personální obměnu většiny pléna Ústavního soudu v roce 2013.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k výroku I rozhodnutí pléna soudci Jan Musil a Radovan Suchánek a k části výroku I rozhodnutí pléna soudce Vladimír Sládeček.