6/2009 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 14. října 2008 ve věci návrhu na zrušení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře

6
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 14. října 2008 v plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře,
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 25. 5. 2006 navrhla skupina senátorů Senátu Parlamentu České republiky s odvoláním na čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále též jen „Ústava“) a podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, aby Ústavní soud pro rozpor s ústavním pořádkem, jmenovitě čl. 4 odst. 4, čl. 20 odst. 1, čl. 26 odst. 1 a čl. 27 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“), zrušil § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 220/1991 Sb.“), jenž ukládá každému lékaři, který vykonává na území České republiky lékařské povolání v léčebné a preventivní péči, povinnost být členem České lékařské komory (dále též jen „ČLK“ nebo „Komora“).
2. Navrhovatelé především vyjádřili přesvědčení, že „pod právo svobodně se sdružovat je zapotřebí též vztáhnout právo se naopak nesdružovat, pakliže o to daný subjekt nemá zájem“, resp. že právo svobodně „se sdružit“ ve smyslu čl. 20 odst. 1 Listiny obsahuje též právo „se nesdružit“, s nímž se pojí stejná ústavní ochrana.
3. Podle navrhovatelů princip povinného členství v České lékařské komoře, „veřejnoprávní korporaci sdružující všechny lékaře“, staví každého před volbu mezi dvěma ústavně garantovanými právy; právem na svobodný výkon povolání (čl. 26 odst. 1 Listiny) a právem svobodně se sdružovat, resp. se nesdružovat (čl. 20 odst. 1 Listiny); chce-li lékař „čerpat“ své právo na svobodný výkon povolání, musí se povinně sdružit „v organizaci, s níž se (např.) identifikovat nechce“, a naopak, míní-li využít práva svobodně se nesdružit, nezbývá, než se vzdát práva na výkon svého povolání.
4. Navrhovatelé proklamují, že při omezování základních práv a svobod je zapotřebí šetřit jejich podstaty a smyslu, a proto „je nutno uchýlit se k omezením nejmenším, která ještě vedou k dosažení kýženého cíle, a je zapotřebí volit omezení přiměřená významu sledovaného cíle“, přičemž „celý systém omezení je pak ovládán zásadou subsidiarity, kdy není možno provést omezení tam, kde by bylo lze dosáhnout žádaného účelu bez omezení“.
5. S ohledem na čl. 26 odst. 2 Listiny (čl. 4 odst. 4) je nutnost výše předznačené „volby“ přijatelná podle navrhovatelů jen tehdy, je-li jí třeba k dosažení ústavně legitimního cíle a je-li proporcionální „k významu sledovaného účelu“.
6. Navrhovatelé tento ústavněprávně aprobovaný účel identifikují s pochopitelnou nutností vytvořit vhodný regulační rámec pro povolání lékaře, jelikož vyžaduje mimořádnou odbornost a pečlivost a jeho výkon se bezprostředně dotýká elementárních zájmů jednotlivých fyzických osob na zachování jejich života a zdraví. Uznávají, že „je zajisté legitimním a ústavně akceptovatelným cílem státu usilovat o přiměřenou regulaci poskytování lékařské péče a dohlížet na kvalitu poskytovaných služeb“, jelikož „zásahy do tělesné integrity jednotlivců, které vykonávají lékaři, představují často odborně a eticky mimořádně náročné a zároveň nevratné či těžko reparovatelné postupy“. Dohled státu je tím podle navrhovatelů legitimním zájmem, který je způsobilý odůvodnit omezení základních práv a svobod, a proto „zákonodárce zvolil cestu“, která „sleduje legitimní cíl“; navrhovatelé pak ani nezpochybňují, že profesní komora (Česká lékařská komora) je způsobilá zákonem jí svěřeným dohledem tohoto účelu dosíci.
7. Nucené sdružení v České lékařské komoře však podle navrhovatelů není jedinou možností, jak spravovat „věci veřejné ve zdravotnictví“, zejména dohlížet na výkon povolání lékařů a garantovat jejich odbornou kvalifikaci. Její potřebnost není dána, jestliže je dostupná alternativa „stejně efektivní regulace“, totiž prostřednictvím „přímého výkonu státní správy“, v jejímž rámci by stát stanovil odborné a další požadavky na výkon lékařského povolání a kontroloval přímo svými výkonnými orgány jejich dodržování, aniž by nutil jednotlivé lékaře identifikovat se se „stavovskou organizací“ (tj. bez zásahu do ústavně garantovaného práva na sdružování, resp. „nesdružování“).
8. Ku podpoře „modelu s nepovinným členstvím v lékařské komoře“ navrhovatelé uvedli, že „je v Evropě značně rozšířen“, nevykazuje žádné zvláštní nevýhody proti systému existujícímu v České republice a tím, že se nedotýká ústavně garantovaného práva na sdružování, je „z hlediska ústavního pořádku ČR přijatelnější“.
9. Jestliže kupříkladu v případě advokacie je „sdružení v korporátním orgánu typu profesní komory jednoznačně nutné“, neboť její výkon „velmi často směřuje proti státu, jeho zájmům a orgánům, ať už se jedná o obhajobu v trestním řízení, žaloby proti státu o náhradu škody, správní žaloby apod.“, v případě lékařské profese dán zvláštní důvod, proč konstruovat dohled nad jejím výkonem profesní samosprávou, není, jelikož podle navrhovatelů „neexistuje dostatečně ambivalentní vztah lékařů ke státu, který by odůvodňoval jejich nutnou izolaci od státní správy – a tím si vynucoval také jejich povinné sdružení v komoře“.
10. Navrhovatelé posléze pokládají za důležité, že ze strany veřejnosti dochází k projekci postojů zastávaných Českou lékařskou komorou vůči jednotlivým členům; to je vyhroceně vnímáno především proto, že Česká lékařská komora je „korporace, tedy právnická osoba s vlastním jednáním, vlastní vůlí, vlastními postoji, pověstí, cíli a hodnotami“, a „provozuje faktickou činnost, komunikuje se svým okolím a podílí se na akcích, které jsou veřejností určitým způsobem vnímány“, „vystupuje politicky, vyjadřuje se k ekonomickým a politickým otázkám, zaujímá politická stanoviska, podporuje tu či onu vládní či nevládní koncepci zdravotnictví, preferuje postupy, s nimiž řada lékařů souhlasí a řada nesouhlasí, atd.“, a „je úzce personálně propojena s Ministerstvem zdravotnictví, které na ni vykonává přímý vliv“. „Toto povědomí, tato pověst a vyznění ČLK“ se podle navrhovatelů zákonitě více či méně přenášejí na členy komory a ti, kdož jsou s ní identifikováni, mohou nést „nelibě“, že jsou veřejností spojováni s aktivitami, se kterými „bytostně“ nesouhlasí, případně je považují za útok na své vlastní zájmy.
11. Zákonodárce podle navrhovatelů tím nerespektoval kritérium potřebnosti, jestliže ústavně garantovaná práva jednotlivců, tj. svobodu sdružování, omezil sice za legitimním účelem, „nicméně zcela zbytečně, a proto nepřípustně“; „není-li takové sdružení nutné – a srovnání se zahraničím ukazuje, že není – nelze než označit takové nucené sdružení za neústavní požadavek“.
12. Navrhovatelé konečně vyslovili názor, že Ústavní soud by měl „popřípadě“ odložit vykonatelnost zrušovacího nálezu „na vhodnou dobu“, aby zákonodárce mohl přizpůsobit koncepci správy zdravotnictví členství v České lékařské komoře, jež by již povinné nebylo.
II.
Vyjádření, stanoviska a replika
13. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu návrh na zahájení řízení zprostředkoval účastníkům řízení – Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky, a nad tento zákonný rámec oslovil i věcně dotčené instituce, jmenovitě Ministerstvo zdravotnictví, Českou lékařskou komoru a Odborový svaz zdravotnictví a sociální péče České republiky; jimi předložená vyjádření byla navrhovatelům intimována a ti k nim podali posléze repliku.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky
14. Poslanecká sněmovna ve vyjádření ze dne 1. 2. 2007 podepsaném předsedou Ing. Miloslavem Vlčkem především uvedla, že zákonodárný sbor (bývalá Česká národní rada) jednal při projednávání návrhu zákona č. 220/1991 Sb. ve shodě s předepsanou procedurou a současně v přesvědčení, že přijatý zákon není v rozporu s Listinou základních práv a svobod. Předkladatelé návrhu zákona si byli podle předsedy Poslanecké sněmovny vědomi toho, že se vymyká z koncepce řady komor, které jsou obvykle budovány „jako prestižní sdružení“, zatímco poslání lékařských komor je obráceno směrem ven, k občanské veřejnosti, kterou chce ochraňovat kontrolou kvality odborné lékařské péče, a fungovat jako základní kontrolní článek, který bude dbát především zájmu pacienta. Zvolený organizační princip byl z praktického hlediska podle předkladatelů jediný možný, vychází z možností omezit právo na svobodné sdružování, vyplývajících z čl. 20 odst. 3 Listiny, přihlíží k právu na ochranu zdraví inkorporovaného do čl. 31 Listiny, a proto vzhledem k odborným aspektům tohoto statku nepředstavuje omezení neproporcionální. Poslanecká sněmovna upozornila, že zrušení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb., aniž by byla dotčena obdobná ustanovení § 3 odst. 2 a § 3 odst. 3 téhož zákona, jež upravují povinné členství v České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, by bylo nutně nesystematické a vedlo by „k určité diskriminaci“.
Senát Parlamentu České republiky
15. Senát Parlamentu České republiky se na zákonodárném procesu (ve vztahu k napadenému ustanovení) nepodílel, participoval však posléze na legislativních změnách zákona č. 220/1991 Sb., jmenovitě provedených zákonem č. 285/2002 Sb., o darování, odběrech a transplantacích tkání a orgánů a o změně některých zákonů (transplantační zákon), a zákonem č. 111/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, a vzhledem k tomu oprávnění vyjádřit se k návrhu navrhovatelů využil [a contrario nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 12/99 (N 98/18 SbNU 355, 232/2000 Sb.)1)].
16. Ve vyjádření ze dne 2. 2. 2007, autorizovaném předsedou Senátu MUDr. Přemyslem Sobotkou, se připomíná, že „ve světě existuje celá řada lékařských profesních komor s povinným členstvím lékařů [různého rozsahu], např. Rakousko, Německo, Belgie, Francie nebo že Irsko, Kanada, Velká Británie mají povinné registrace“, a že obdobnou problematikou (povinného členství v lékařské komoře) se zabýval Evropský soud pro lidská práva v rozhodnutí „Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgie ze dne 23. 6. 1981 a Albert a Le Compte v. Belgie ze dne 10. 2. 1983“, kde dovodil, že profesní komora (v posuzovaném případě belgická Lékařská komora) nemůže být považována za sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“), pročež „povinnost lékařů zapsat se v jejím seznamu a podléhat autoritě jejích orgánů nemá za účinek omezení, a tím méně potlačení práva zaručeného čl. 11 odst. 1 Úmluvy“. Je na zvážení, uvádí se ve vyjádření, zda povinnost každého lékaře, který vykonává na území České republiky lékařské povolání, být členem České lékařské komory, nelze pak posoudit „analogicky ... i ve vztahu k Listině“. Ve vyjádření se předseda Senátu rovněž pozastavil nad tím, že navrhovatelé nenapadají neústavnost též povinného členství v České stomatologické komoře a v České lékárnické komoře.
Ministerstvo zdravotnictví
17. Ve stanovisku ze dne 29. 3. 2007 Ministerstvo zdravotnictví (dále též jen „ministerstvo“) reprezentované ministrem MUDr. Tomášem Julínkem, „jakkoli uznává“ specifickou povahu samosprávných veřejnoprávních korporací a jejich odlišnost jak od spolků v pravém slova smyslu (dobrovolných sdružení), tak od sdružení, jež mají hájit výhradně socioekonomické zájmy svých členů, jakožto plně dostačující podmínku k „ne-aplikaci čl. 20 a 27 LZPS v jejich plné šíři“ tyto okolnosti nevnímá. Podle ministerstva je navíc nutné při posuzováni ústavní konformity napadané právní úpravy vycházet nejen z čl. 20 a 27, nýbrž i z čl. 26 Listiny ve spojení s jejím čl. 4 odst. 4, a zkoumat, zda zákonem uložené povinné členství v profesní komoře nenarušuje samotnou podstatu práva na svobodnou volbu povolání.
18. Ministerstvo rekapitulovalo tři komponenty testu proporcionality, a to kritéria vhodnosti, potřebnosti a poměřování v kolizi stojících hodnot podle jejich „závažnosti“.
19. Je názoru, že kritérium vhodnosti „je naplněno přinejlepším jen částečně“, jelikož nepochybně legitimní veřejný zájem lze „výrazně vhodněji“ zajistit metodou přímého výkonu státní správy, aniž by docházelo ke střetu zájmů členů, jež mají tyto veřejnoprávní korporace hájit, se zájmy společnosti. Samosprávná korporace s povinným členstvím podle ministerstva „zcela zřetelně tíhne k jisté formě kartelizace, která v porovnání s poskytováním služeb zdravotním průmyslem za standardních, byť regulovaných podmínek, vede k nižší efektivitě nakládání s finančními zdroji stejně jako ke zhoršení kvality zdravotní péče“. Ministerstvo též vyzdvihlo, že „šíře nezávislosti ČLK“ nemá „v evropském srovnání u komor nadaných výkonem moci veřejné obdobu“.
20. Z hlediska potřebnosti princip povinného členství v České lékařské komoře podle ministerstva neobstojí „jednoznačně“, jelikož sledovaného cíle je možné opět dosáhnout (kupříkladu) „přímým výkonem státní správy“. I zde sice půjde o omezení práva na svobodnou volbu zaměstnání, neboť „každý lékař bude muset počítat s tím, že na jeho činnost bude určitá instituce dohlížet“, avšak tento systém, míní ministerstvo, se vyznačuje větší „implicitní“ nezávislostí státního orgánu vykonávajícího přímý výkon státní správy v porovnání s Českou lékařskou komorou, jejíž volení funkcionáři jsou zjevně svými voliči motivováni hájit spíše jejich zájmy než zájmy jejich potenciálních konkurentů (uchazečů o členství), případně zájem veřejný, například „na důkladném vyšetření konkrétních selhání jednotlivých členů komory“.
21. Ohledně kritéria „závažnosti“ sice podle ministerstva platí, že vzhledem k nezpochybnitelnému veřejnému zájmu, který zde působí, „žádné opatření či uložená povinnost, která může vést k zajištěni maximální kvality péče o lidské zdraví, nemůže být považována za nepřípustnou s poukazem na zásah do určitého ústavně zaručeného práva“, tím však není dotčen argument o větší efektivitě i nestrannosti dozoru nad výkonem lékařského povolání státním orgánem ve srovnání se „zcela nezávislou samosprávnou korporací“. Na druhé straně ministerstvo uznává, že podmínky, s nimiž je spojen vznik a existence členství (§ 4 a § 9 odst. 2 zákona č. 220/1991 Sb.), však nepředstavují nepřiměřenou zátěž, a je legitimní i povinnost platit „komoře“ příspěvky, samozřejmě za předpokladu „přiměřenosti jejich výše“.
22. V „evropských“ podmínkách se podle ministerstva uplatňují „dva zásadní modely“; první předpokládá „velmi nezávislou komoru s nepovinným členstvím a výrazně omezeným výkonem moci veřejné“, druhý představuje „komora s členstvím povinným a rozsáhlými veřejně-mocenskými oprávněními, avšak do značné míry podřízená kontrole moci výkonné“. Česká lékařská komora představuje podle ministerstva hybrid, který se nejen svými zákonnými oprávněními, „ale i praktickým fungováním“ vymyká z role nezávislého, přesto však samosprávného subjektu vykonávajícího veřejnou moc a „jeví tendenci k zasahování do oblasti upravené čl. 27 LZPS ve snaze o požíváni výhod jak korporace ex lege, tak i quasi-odborové organizace hájící ekonomické a sociální zájmy svých členů“. Zkušenost ukazuje, uvádí ministerstvo, že uvedené role nejsou vždy plně slučitelné, a to zejména při konfliktu zájmu členů a zájmu veřejného, zvláště když platná úprava postrádá „pojistku“ obdobnou „výrazné kontrolní pravomoci Ministerstva spravedlnosti“ nad Českou advokátní komorou.
Česká lékařská komora
23. Česká lékařská komora, jednající prezidentem MUDr. Milanem Kubkem, ve stanovisku ze dne 6. 2. 2007 nejprve – k problematice postavení a kompetencí „profesních komor v demokratickém právním státě“ – připomněla „samosprávné tradice našich národů“, ohlášené v preambuli Listiny, a coby východisko dalších úvah zdůraznila, že profesní komory jakožto veřejnoprávní korporace zřízené zákonem a vybavené určitým rozsahem veřejnoprávních pravomocí se v rozhodném smyslu odlišují od „spolků, obchodních společností, občanských sdružení a jiných právních sdružení“, jež mají naopak charakter subjektů soukromoprávních. Za nesystémové, „patrně i politicky účelové“ a „pozoruhodné“ označila pak okolnost, že návrh směřuje jen proti České lékařské komoře.
24. K namítanému povinnému členství Komora uvedla, že „to, že je někdo povinně v profesní komoře, neznamená žádné členství ve smyslu spolku, byť zákon č. 220/1991 Sb. tohoto termínu používá, ale udělení práv, tedy nikoli povinností, se na této samosprávě podílet“, pročež čl. 20 a 27 Listiny se na profesní komory nemohou vztahovat, jelikož dopadají pouze na korporace soukromoprávní. Termín „člen“ České lékařské komory se staví naroveň pojmu „občan státu“ nebo „příslušník obce“, a nevhodnost použití kategorie „členství“ lze podle jejího názoru demonstrovat na zákonu č. 85/1996 Sb., o advokacii, který se jí zcela vědomě vyhýbá ve prospěch konceptu „povinného zápisu“. Případné atrahování pravomocí České lékařské komory na stát není podle Komory „otázka v rovině ústavního práva, ale v rovině politického rozhodnutí“, a nutně by muselo vést ku zrušení zákona č. 220/1991 Sb. celého. Následně by bylo třeba vytvořit „úřad“, který by agendu České lékařské komory převzal, což by znamenalo nejen závazek státu „jej platit“, ale zejména problémy se sestavením „týmu úředníků“, který by při odborné specifičnosti výkonu lékařského povolání dokázal nynější pravomoci komory „vyřizovat“. K otázce poměřování ústavněprávně „chráněných hodnot a jejich údajné kolizi“ se Komora vyslovila tak, že „lékař se v lékařské komoře ve skutečnosti povinně nesdružuje, ale jeho zápis (v současné době členství) v ní je pouze dokladem jeho způsobilosti k výkonu lékařského povolání a toho, že současně podléhá profesnímu dohledu této komory“; proto je v tomto směru argumentace návrhu zcela zavádějící, jelikož podléhat dohledu profesní komory zřízené zákonem neznamená popření práva se nesdružovat.
25. Způsobilost kritizované právní úpravy naplnit „sledovaný účel“ je podle vyjádření Komory dána funkcí profesního dohledu a funkcí disciplinární, přičemž bylo-li by naopak členství v komoře výběrové, resp. fakultativní, „byly by disciplinární pravomoc a celý profesní dohled komory nad řádným výkonem lékařského povolání nemožnými, protože případným vyloučením lékaře z komory by mu nebylo zabráněno nadále lékařské povolání vykonávat“.
26. Není vhodné ani činit rozdíl mezi lékaři „soukromými“ a lékaři „zaměstnanci“, a na jednotlivých zvláštních případech Komora odůvodnila, proč má být profesní dohled zachován i u druhé kategorie lékařů (kupříkladu proto, že ne každý případ etického či odborného provinění lékaře je případem, který by byl důvodem k výpovědi z pracovního poměru).
27. Ve vztahu k „mezinárodním souvislostem“ Komora uvedla, že „Rada Evropy doporučuje svým členským státům nahrazovat postavení orgánů státní správy působením orgánů profesní samosprávy“, a připomněla, že v řadě členských států Evropské unie platí princip povinného členství v příslušné lékařské komoře, jinde se uplatňuje „princip povinné registrace, který není nazýván členstvím, ale ve svém důsledku jde o totéž“, resp. rozdíl je spíše v rovině „sémantické a svým způsobem psychologické“.
28. Komora odmítla námitku, že „vystupuje politicky“, a poukázala na to, že v některých případech (obdobně jako v advokacii) „musí hájit i zájmy občanů proti zájmům státu“, jako je tomu kupříkladu v oblasti posudkové činnosti lékařů.
Odborový svaz zdravotnictví a sociální péče České republiky
29. Ve stanovisku ze dne 5. 2. 2007 Odborový svaz zdravotnictví a sociální péče České republiky (dále též jen „odborový svaz“) vyjádřením předsedy RNDr. Jiřího Schlangera především zdůrazňuje význam rozlišení mezi lékařem-zaměstnancem a lékařem vykonávajícím lékařské povoláni samostatně na vlastní účet a vlastní odpovědnost (typicky jde o soukromé praktické lékaře, soukromé ambulantní specialisty apod.). Jelikož v případě lékařů-zaměstnanců výkon povoláni podléhá přímé kontrole zaměstnavatele a ten vůči třetím osobám za ně nese (zásadně) odpovědnost, je u nich „právně opodstatněné pouze dobrovolné členství v komoře“, resp. povinné členství by zde mělo být zachováno výhradně u vedoucích pracovníků zdravotnických zařízení (náměstků pro léčebně preventivní péči a primářů). Podle odborového svazu je tedy alternativním normativním prostředkem, méně omezujícím dotčené ústavněprávní hodnoty, povinné členství v komoře pro „soukromé lékaře“ a pro „lékaře-vedoucí zaměstnance zdravotnických zařízení“, a přímý výkon státní správy ve vztahu k ostatním. Ohledně poměřování v kolizi stojících ústavněprávních hodnot se odborový svaz s poukazem na předchozí závěry vyslovil tak, že „kolize základních práv“ v případě „lékařů-řadových zaměstnanců zdravotnických zařízení“ není proporcionální, a tedy ani akceptovatelná.
Replika navrhovatelů
30. Navrhovatelé ve své replice ze dne 18. 5. 2007 nejprve nastínili úpravu dohledu nad výkonem lékařského povolání ve vybraných evropských státech (Spolkové republice Německo, Rakousku, Belgii, Norsku, Nizozemí, Irsku, Spojeném království a Slovensku) a dovodili, že „současný systém v ČR, který svěřuje bezbřehé pravomoci České lékařské komoře bez jakéhokoli dohledu státu, je zcela odlišný od ostatních evropských systémů, které nezasahují nežádoucím způsobem do ústavně garantovaných práv“.
31. Vyslovili dále přesvědčení, že „právo na lékařskou profesní samosprávu“ není právem ústavně zaručeným, a poukazují na názory vyslovené v právní teorii, podle nichž ústavní koncepce výkonu veřejné moci v České republice v širokém smyslu „je mezerovitá a výslovně počítá jen s územní samosprávou, přičemž nezná existenci jiných forem samosprávy, jako jsou samospráva profesní, hospodářská, vědecká, sociální, školská nebo akademická“ („Ústavní právo ČR 1, MU, Brno 2003“), a jeho „chabou ústavní oporu“ lze najít pouze v úvodním prohlášení Listiny základních práv a svobod, kde ústavodárce uznává „samosprávné tradice našich národů“.
32. Navrhovatelé vyjádření Poslanecké sněmovny oponují opětovným zdůrazněním, že povinné členství v profesní organizaci není jediným myslitelným řešením, jelikož možnost kontroly a dohledu nad jednotlivci vykonávajícími určité povolání není založena povinným členstvím v takovém kontrolním orgánu, ale pravomocí, která je takovému orgánu svěřena. Potřebnou odbornost kontroly, opakují navrhovatelé, může zajistit samotný stát svými „lékaři-odborníky“. Otázka zátěžlivosti podmínek členství v České lékařské komoře je podle navrhovatelů „zcela irelevantní“, neboť tak jako tak (byť by byly stanoveny podmínky „zcela minimální, jako jsou v současné době“) jde o „členství povinné a nucené“. Zrušení obdobných ustanovení zákona č. 220/1991 Sb. týkajících se povinného členství v České stomatologické komoře a České lékárnické komoře nebylo navrženo, neboť „je třeba zasahovat do právního řádu v co nejmenší míře“ a „uvedené komory plní své funkce poněkud lépe než ČLK a bez nepatřičných excesů“, pročež je namístě „novelizaci“ úpravy, která může být protiústavní rovněž, ponechat na zákonodárci.
33. V souvislosti s vyjádřením Senátu navrhovatelé zpochybnili výstižnost poukazu na rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 6. 1981 ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere v. Belgie, stížnosti č. 6878/75; 7238/75, a ze dne 10. 2. 1983 ve věci Albert a Le Compte, stížnosti č. 7299/75; 7496/76. Prvně jmenovaný rozsudek vychází ze situace, kdy členové belgické lékařské komory a jejich zájmy byly a stále jsou velice silným způsobem kontrolovány přímo státem, který podstatnou měrou promlouvá jak do ustavení členů orgánů komory, tak do znění důležitých předpisů komory či do disciplinárního řízení, a proto podle navrhovatelů není použitelný na odlišné poměry v České republice, kde „ČLK připomíná v současné době spíše odborovou organizaci či sdružení soukromého práva“, nikterak nechrání menšinové názory „lékařů-soukromníků“, politicky se angažuje a její členové jsou „nuceni si navíc takovou komoru platit“. Co do druhého rozsudku Evropského soudu pro lidská práva navrhovatelé uvádějí, že v jeho relevantní části je „pouze odkázáno“ na rozhodnutí předchozí.
34. Oproti tomu se navrhovatelé dovolávají „novější judikatury Evropského soudu pro lidská práva“, která se „zabývá především právem se nesdružovat“ a která z něj výslovně nevyjímá ani veřejnoprávní korporace, jakož i judikatury, jež se týká formálního vzniku či právního zakotvení na jedné straně a faktického působení sdružení a korporací na straně druhé („§ 100 Chassagnou a ostatní v. Francie, ze dne 29. dubna 1999“), případně judikatury, jež význam negativní složky svobody sdružování – byť v souvislosti s „nuceným vstupem do odborové organizace“ – potvrzuje („rozsudek Sorensen a Rasmussen v. Dánsko, ze dne 11. 1. 2006“ v „§ 54“).
35. Navrhovatelé vyslovili současně podezření, že vyčlenění sdružení veřejného práva z pojmu sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy je zcela účelové, neboť především sdruženími založenými zákonem může být porušena svoboda se nesdružovat a nebýt nucen ke sdružování, jelikož soukromoprávní sdružení sotva mohou mít prostředky pro zabezpečení a vynucení povinného členství v nich; k tomu dodávají, že „ze znění článku 20 Listiny základních práv a svobod také nikterak nevyplývá rozdíl pro aplikaci na sdružení soukromého či veřejného práva“.
36. S vyjádřením Ministerstva zdravotnictví se navrhovatelé naopak ztotožnili. Rovněž nevidí důvod, zejména vzhledem k pravomocem svěřeným České lékařské komoře a jejímu faktickému „fungování“, pro který by ji bylo možné vyjmout z dosahu čl. 20 a 27 Listiny. Vyzdvihli též argument ministerstva, že při výkonu správy této části věcí veřejných přímo státním orgánem bude tento orgán v porovnání s ČLK nezávislejší, neboť její volení funkcionáři jsou logicky svými voliči motivováni „hájit především jejich zájmy jako lékařů, nežli zájem pacientů, zájem veřejný“. Navrhovatelé dali najevo, že jsou s ministerstvem zajedno i v úsudku, že zákonné vymezení České lékařské komory „významně“ vybočuje z „evropských úprav lékařských komor“. Upozornili též, že v čl. 11 odst. 2 Úmluvy je zakotveno kritérium „nezbytnosti“, přičemž „slovo nezbytný není tak ohebné jako výrazy užitečný nebo vhodný“, a vyslovili domněnku, že právě v případě zákonné úpravy České lékařské komory k záměně pojmů „nezbytnost“ a „vhodnost“ došlo.
37. S vyjádřením České lékařské komory navrhovatelé „zásadně nesouhlasí“, jestliže je tvrzeno, že současné členství v lékařské komoře má „pouze povahu zápisu“; byť ne za každých okolností je povinné členství v lékařské komoře samo o sobě neústavní, jeho neústavnost se zakládá „až v souvislosti s úpravou lékařské komory, která se v případě ČLK počíná blížit v některých ohledech až sdružení soukromého práva“. Podle navrhovatelů není správný ani názor, že v případě nepovinného členství by se dohled ze strany komory stal nemožným, neboť je možné uvažovat o systému „podobném anglickému“, „kde ... dozoru komory podléhají všichni registrovaní lékaři, přičemž si komora dokonce stanovuje svůj etický kodex sama“. Úmluvy Rady Evropy, na které se Komora odvolává, se nedotýkají přímo profesní samosprávy, ale jen samosprávy územní, a doporučení Výboru ministrů pak nejsou pro členské státy Rady Evropy právně závazné. Co do Komorou dovozovaného vztahu lékaře a státu navrhovatelé namítají, že v rámci posudkové činnosti je lékař spíše v postavení jakéhosi „kvaziorgánu“ státu a jeho činnost je namířena proti pacientovi, a nikoli proti státu, jak je tvrzeno. Vyjádření Komory – jako celek – navrhovatelé v závěru hodnotí tak, že se z něj podává „její přirozená touha zůstat ve stávající pozici samosprávné stavovské organizace, která má veškerá myslitelná oprávnění, aniž by se komukoli zodpovídala a byla jakkoli kontrolována“.
38. Navrhovatelé posléze přitakali Odborovému svazu zdravotnictví a sociální péče České republiky potud, že je třeba zohledňovat rozdíly mezi oběma typy výkonu lékařského povolání (tj. soukromými lékaři a lékaři-zaměstnanci), zároveň však zdůraznili, že je-li „zaručena svoboda se svobodně sdružovat k ochraně hospodářských a sociálních zájmů každému, pak musí jak pro lékaře-zaměstnance, tak lékaře-soukromníky platit stejně“.
39. Dne 6. 6. 2007 Ústavnímu soudu došlo „Doplnění vyjádření ze dne 18. 5. 2007 o časopis ČLK“, jehož přílohou bylo 15 vyhotovení Českou lékařskou komorou vydávaného časopisu Tempus medicorum, roč. 2007, č. 5. Navrhovatelé vysvětlili, že tak učinili proto, aby si touto „vizitkou“ České lékařské komory mohl Ústavní soud o této organizaci „udělat bezprostřední obrázek“.
40. Konečně, dne 30. 6. 2008, předložili navrhovatelé další „Doplnění vyjádření“, v němž ohlásili polemiku se „zastánci povinného členství“, a odkazujíce na dříve uplatněnou argumentaci, ji v jednotlivostech a podrobněji rozvíjejí. Odmítají srovnání samosprávy a státní moci, jakož i argument, který staví do jedné roviny státní občanství a příslušnost k obci či kraji s povinným členstvím ve stavovské organizaci. „Z tohoto pohledu“ má prý smysl územní samospráva, ta se však soustřeďuje na místní záležitosti, a „na rozdíl od ČLK zpravidla nevydává politicky vyhraněné tiskoviny“ a „nepropaguje názory konkrétní politické strany“. Občané, nesouhlasí-li s projevy své obce, ji mohou změnit, což u lékaře možné není, byť vnější projevy Komory dosahují úrovně „ne nepodobné předlistopadovému Rudému právu“, a připomínají „spíše základní organizaci jedné politické strany“, což navrhovatelé dokumentují připojením dalšího čísla časopisu Tempus medicorum. Navrhovatelé uznávají, že zřízení samosprávné profesní komory je „pouze politickým rozhodnutím“, které samo o sobě není zásahem do ústavně zaručených základních práv, a že ne vždy musí být povinné členství neústavní, připomínají však, co již dříve uvedli, že se protiústavním stává až „v souvislosti s úpravou lékařské komory“, blíží-li se sdružení soukromého práva. Opakovaně „za absurdní“ považují názor, že s povinným členstvím se nespojuje povinnost, nýbrž právo podílet se na samosprávě, neboť lékaři prý mají nyní „pouze právo vybrat si, zda budou vykonávat své povolání či nikoli“. Znovu pak odporují názoru, že se čl. 20 a 27 Listiny „na profesní komory“ nevztahují, neboť, jak již dříve též uvedli, „zákonodárce užitím pojmu členství a právní úpravou její činnosti přiblížil ČLK soukromoprávním sdružením“, a ČLK se tak ve své faktické činnosti vskutku projevuje. Sice je vždy nutné „vést seznam lékařů, ze kterého bude možné ověřit jejich způsobilost vykonávat svá povolání“, to však podle navrhovatelů povinné členství v ČLK neodůvodňuje, neboť to lze svěřit příslušnému státnímu orgánu. Konečně pokládají navrhovatelé za nepřípadný i argument, že Komora vystupuje proti státu při ochraně zdraví občanů (čímž se přibližuje komoře advokátů), jelikož – kromě jiného – až dosud, jak ukazuje „historická zkušenost“, vyvíjí činnost nikoli pro ochranu pacientů, nýbrž zájmů vlastních, resp. samotných lékařů a jejich „obvykle finančních“ požadavků. Navrhovatelé shrnují, že povinné členství tedy není odůvodněno ani nutností vést seznam lékařů ani ochranou pacientů, neboť první úkol lze zabezpečit bez povinného sdružování v ČLK a druhý Komora „neplní a ani ze své podstaty plnit nemůže“. Tvrzení, že převzetí úkolů Komory státem by bylo neúčelné „s ohledem na specifika lékařského povolání“, je pak dle jejich názoru „pouhou spekulací“, kterou vyvracejí úpravy, jež „fungují“ v zahraničí.
III.
Ústní jednání
41. Při ústním jednání zástupci procesních stran (zástupce navrhovatelů a osoba oprávněná jednat za Poslaneckou sněmovnu) shrnuli argumentaci obsaženou v dříve předestřených písemných podáních. Zástupce navrhovatelů zdůraznil především specifika zákonné úpravy České lékařské komory spočívající v její mimořádné samostatnosti při nedostatečném dohledu ze strany státu včetně nezřetelného dohledu soudního. Reprezentant Poslanecké sněmovny tomu oponoval a dal najevo, že samosprávu pokládá obecně za „správnější“ režim organizace výkonu lékařského povolání než správu státní.
IV.
Aktivní legitimace navrhovatelů
42. Aktivní legitimaci k podání posuzovaného návrhu dovozují navrhovatelé z čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, dle kterého Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, ve spojení s § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, podle něhož návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy je oprávněna podat skupina nejméně 17 senátorů. Tato podmínka je v dané věci splněna.
V.
Ústavní konformita legislativního procesu
43. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu při rozhodování v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle jeho části druhé hlavy druhé oddílu prvního posuzuje Ústavní soud též, zda napadený zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Tento požadavek však lze efektivně uplatnit jen v případě, že je účinnou ústavní úprava, na jejímž základě byl přezkoumávaný právní předpis přijat; z toho plyne, že u právních předpisů vydaných před nabytím účinnosti ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad se stávajícím ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné kompetence [srov. nález Ústavního soudu ze dne 6. 10. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 9/99 (N 135/16 SbNU 9; 289/1999 Sb.)]. Uvedené v plném rozsahu dopadá i na posuzovanou věc, jestliže zákon č. 220/1991 Sb. byl bývalou Českou národní radou schválen dne 8. 5. 1991 a účinnosti nabyl již dne 1. 6. 1991, tj. před nabytím účinnosti Ústavy České republiky; přitom napadené ustanovení § 3 odst. 1 nebylo žádnou změnou tohoto zákona provedenou v období již relevantním (tj. zákonem č. 285/2002 Sb. a zákonem č. 111/2007 Sb.) dotčeno. Odpovídající procedurální deficit nadto navrhovateli namítán nebyl.
44. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadeného ustanovení zákona z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].
VI.
Dikce napadeného ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.
45. Ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb., které navrhovatelé napadli, zní: Každý lékař, který vykonává na území České republiky lékařské povolání v léčebné a preventivní péči, musí být členem České lékařské komory.
VII.
Samospráva a ústavní pořádek České republiky
46. Otázky profesní samosprávy se ústavněprávnímu přezkumu otevírají s nižší frekvencí, než je tomu u samosprávy územní, pročež je i nečetné jejich věcné posouzení v judikatuře Ústavního soudu. V nauce lze poukázat na pojem (vedle samosprávy územní) „jiných forem veřejnoprávní samosprávy“, kam se demonstrativním výčtem řadí i samospráva profesní, akademická, hospodářská, pojištěnecká a školská (Filip, J.: Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno: Masarykova univerzita, nakl. Doplněk, 2003, str. 501).
Územní samospráva
47. Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (N 120/6 SbNU 369, 375; 294/1996 Sb.) uvedl, že „považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie. Místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí.“. V nálezu ze dne 9. 7. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 5/03 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.) dodal, že dle výchozí teze, na níž je koncepce samosprávy vybudována, je základem svobodného státu svobodná obec, dále pak (z pohledu významu regionálního) na vyšším stupni územní hierarchie samosprávné společenství občanů, jímž je kraj.
Profesní samospráva
48. K samotné profesní samosprávě se Ústavní soud vyslovil – ve vztahu k profesi veterinárního lékaře – v nálezu ze dne 16. 4. 2003 sp. zn. I. ÚS 181/01 (N 58/30 SbNU 97) tak, že jde „o problematiku týkající se tzv. zájmové samosprávy, konkrétně profesních komor s povinným členstvím, sdružujících samostatně výdělečné fyzické osoby v určitých povoláních, kde je dán silný veřejný zájem na jejich řádném výkonu. Tyto komory jsou právnickými osobami veřejného práva, zřizované zákonem, vybavené oprávněním vydávat různé vnitřní předpisy pro komoru a její členy, kteří se jim musí s ohledem na povinné členství podřídit. Komora tak nad těmito členy – příslušníky určitého profesního stavu – vykonává určitá mocenská oprávnění, mezi něž typicky patří ... kárná pravomoc“. Jako obiter dictum Ústavní soud k problému, „zda je či není členství v Komoře veterinárních lékařů České republiky povinné“, dodal, že vzhledem k povinnému členství v Komoře a zmíněnému veřejnému zájmu na výkonu daného povolání „(podobně jako na řádné činnosti advokátů, notářů, lékařů, lékárníků, patentových zástupců apod.)“ jsou Komoře svěřena „určitá vrchnostenská oprávnění, aby tento požadavek mohla zaručovat. Samotná existence jakékoli samosprávy z principu omezuje státní byrokracii, umožňuje lidem starat se bezprostředně o věci, které se jich přímo dotýkají, a tím přispívá k větší svobodě a samostatnosti jednotlivce. Proto i profesní samospráva je demokratickým právním státem podporována“. »Také v její činnosti je však nutno trvat na bezpodmínečném dodržování základních práv a svobod, která jsou pod ochranou nezávislé soudní moci, a v jejím rámci jako „ultima ratio“ pod ochranou Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti«.
49. Za ústavní základ profesní samosprávy lze mít čl. 21 odst. 1 Listiny, který zaručuje občanům právo na účast na správě veřejných záležitostí (Filip, J.: Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno: Masarykova univerzita, nakl. Doplněk, 2003, str. 502). Není od věci odkázat též na preambuli Listiny, kterou „Federální shromáždění na základě návrhů České národní rady a Slovenské národní rady, ... navazujíc na ... demokratické a samosprávné tradice našich národů ... usneslo se na této Listině základních práv a svobod“.
50. Jinak v ústavním pořádku není výslovné opory pro vznik tohoto typu samosprávy a požadavek zřizovat tzv. profesní komory se odtud na zákonodárce neklade.
51. Právní teorie formulovala závěr, že Ústava sice výslovně jiné veřejnoprávní formy samosprávy než samosprávu územní neupravuje, což však jistě neznačí, že je vylučuje (Filip, J.: Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno: Masarykova univerzita, nakl. Doplněk, 2003, str. 503); ostatně je zde „princip demokratického státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR a dále nepsaný princip sociálního státu, pro který by měla platit rovněž zásada účasti na správě veřejných záležitostí, a tím spíše na správě věcí, které se občanů přímo dotýkají a které musí být tak či onak vrchnostensky organizovány“ (str. 506 tamtéž).
52. I kdyby tedy bylo možné s navrhovateli souhlasit, že přímá ústavněprávní opora pro profesní samosprávu „je chabá“, z řečeného se podává, že tato samospráva není v tomto kontextu zcela neutrální, a příznivé hodnotící tendence, zejména ve vztahu k jimi konfrontované správě „státní“, jsou seznatelné.
VIII. Ochrana veřejného zdraví
53. Určujícím hlediskem pro organizaci dohledu nad výkonem lékařského povolání je tak – za situace, kdy nelze přesvědčivě dovodit existenci speciální ústavní garance práva na profesní samosprávu – ochrana veřejného zdraví. V rámci těchto mezí ústavní pořádek poskytuje zákonodárci relativně široký prostor pro uvážení, jak ji konkrétně zajistit; zajištění (organizace) řádného odborného výkonu lékařské péče (výkonu lékařské profese) je pak nepochybně jedním (a významným) požadavkem, aby tohoto ústavněprávně zakotveného cíle bylo dosaženo. Podle čl. 6 odst. 1 Listiny má každý právo na život a čl. 31 stanoví, že každý má právo na ochranu zdraví.
54. Ve shodě s nálezem Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 51/06 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.) se patří připomenout, že „práva na život a zdraví, tak jak jsou upravena v čl. 6 odst. 1 a čl. 31 Listiny základních práv a svobod, jsou absolutními základními právy a hodnotami“.
55. Obdobně lze význam života a zdraví v ústavněprávním kontextu dovozovat z čl. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb.), čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (vyhlášeného ve Sbírce zákonů pod č. 120/1976 Sb.), čl. 24 Úmluvy o právech dítěte (vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 104/1991 Sb.), čl. 11 a 13 Evropské sociální charty (vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s.), případně z čl. 2 a 3 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny, ve znění Dodatkového protokolu k Úmluvě na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny o zákazu klonování lidských bytostí ze dne 12. 1. 1998 (vyhlášených pod č. 96/2001 Sb. m. s. a č. 97/2001 Sb. m. s.).
56. Za zaznamenání stojí, že podle Závěrů Rady o společných hodnotách a zásadách ve zdravotních systémech Evropské unie (2006/C 146/01) uveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie dne 22. 6. 2006 jsou zdravotní systémy nedílnou součástí Evropské sociální infrastruktury. Při projednávání budoucích strategií by měly být společným zájmem ochrana hodnot a zásad, na nichž spočívají zdravotní systémy Evropské unie. Rada Evropské unie vzala rovněž na vědomí záměr Evropské komise vypracovat zásady Společenství pro bezpečnou, kvalitní a účinnou zdravotní péči, a to posílením spolupráce mezi členskými státy a zajištěním jasnosti a jistoty při uplatňování práva Společenství v oblasti zdravotních služeb a zdravotní péče. Podle Prohlášení o společných hodnotách a zásadách ministrů zdravotnictví Evropské unie, na nichž spočívají evropské zdravotní systémy, které je přílohou k uvedeným závěrům Rady Evropské unie, jsou jako základní hodnoty označeny všeobecnost, přístup ke kvalitní péči, rovnost a solidarita, které různé orgány Evropské unie při své práci obecně uznávají. Všechny zdravotní systémy v Evropské unii se snaží zaměřit především na pacienta a reagovat na individuální potřeby, avšak různé členské státy mají různé přístupy k uplatňování těchto hodnot v praxi. Ministři zdravotnictví vzali na vědomí rostoucí zájem o otázku úlohy tržních mechanismů (včetně tlaku hospodářské soutěže) při řízení zdravotních systémů; přitom konstatovali, že je na jednotlivých členských státech, aby stanovily svůj vlastní přístup se specifickými zásahy vytvořenými na míru zdravotnímu systému.
IX. Systémy dohledu nad výkonem lékařského povolání
57. Podrobnou informaci o podmínkách přístupu k lékařskému povolání, jakož i o dohledu nad jejím výkonem, podává studie Světové zdravotnické organizace Regulation and licensing of physicians in the WHO European Region, vydaná v roce 2005, a dostupná z http://www.euro.who.int/document/e87789.pdf.
58. Profesní sdružení lékařů ve Francii Národní lékařská komora (prezentována na http://www.conseil-national.medecin.fr/) má charakter „veřejné služby“ (service public); zákon stanoví jako podmínku výkonu povolání lékaře členství v komoře („obligatorně sdružuje všechny lékaře, vykonávající lékařskou praxi“) a Komora rozhoduje o zápisu do seznamu lékařů. Komora bdí na dodržováním etiky a profesionální kvality lékařské péče a je příslušná pro disciplinární řízení proti svým členům. V Rakousku působí lékařské komory jednotlivých zemí a Lékařská komora Rakouska (http://www.aerztekammer.at/), k níž patří jako řádní členové všichni lékaři mající oprávnění k výkonu lékařského povolání. Komora vede seznam všech lékařů v Rakousku oprávněných zemskými Komorami k výkonu povolání, ať jsou řádnými či mimořádnými členy, a je oprávněna rovněž vést disciplinární řízení. Komory jsou též povolány k ochraně a podpoře pracovních, sociálních a hospodářských zájmů lékařů. Ústřední organizací v systému lékařské samosprávy ve Spolkové republice Německo je Spolková lékařská komora (http://www.bundesaerztekammer.de/). Postavení lékařských komor ve Spolkové republice Německo je upraveno zákony jednotlivých zemí. Kupř. v Bavorsku existují okresní a krajské lékařské spolky a lékařská komora, a každý lékař vykonávající zde povolání (nebo zde bydlící) má ohlašovací povinnost u okresního lékařského spolku, kde se po zaplacení příspěvku stává členem. Také profesní sdružení v Belgii, jež se nazývá Lékařskou komorou (http://www.ordomedic.be/), má postavení veřejnoprávní korporace s právní subjektivitou, v níž členství je povinné, a lékařskou praxi mohou vykonávat jen ti lékaři, kteří jsou zapsáni v seznamu Komory. Komora rozhoduje o zápisu do seznamu lékařů, dbá na dodržování lékařské etiky a pravidel výkonu lékařské praxe a vede disciplinární řízení.
59. Oproti tomu ve Velké Británii má „chránit, podporovat a udržovat zdraví a bezpečnost veřejnosti“ Všeobecná lékařská rada (http://www.gmc-uk.org/), která se vyznačuje povahou korporace (body corporate); všichni lékaři musí být povinně u Rady registrováni. Rada sestává z volených členů (všemi registrovanými lékaři), další členy ustanovují určené instituce (univerzity s lékařskými fakultami, Royal Colleges) a nominuje Privy Council. (Davies, M.: Medical Self-regulation. Crisis and Change. Medical Law and Ethics, Ashgate, 2007, str. 15 a násl.; Parlament České republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny, Parlamentní institut: Postavení lékařských komor v zahraničí, informační podklad č. 5.033, leden 1994).
60. Poměry výkonu lékařského povolání v první Československé republice byly upraveny zákonem č. 113/1929 Sb. z. a n., o lékařských komorách (ve znění zákona č. 176/1934 Sb. z. a n.), tak (§ 3 odst. 1), že „všichni lékaři, kteří trvale bydlí v obvodu lékařské komory a vykonávají lékařskou praxi, ... jsou členy lékařské komory“. To neplatilo o lékařích „ustanovených ve státní službě (civilní i vojenské)“, kteří byli členy komory „jen potud, pokud jde o jejich mimoslužební praxi“. Komora měla charakter veřejnoprávní samosprávné korporace, a její čestná rada vykonávala disciplinární pravomoc (§ 27 odst. 1).
X. Svoboda sdružování
61. Vzhledem k navrhovateli ustavenému rámci ústavněprávního posouzení napadeného ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb. se klíčovou stává otázka jeho konformity se svobodou sdružování, resp. jejím zakotvením v ústavním pořádku.
62. Čl. 20 odst. 1 Listiny, na který navrhovatelé poukázali, stanoví, že právo svobodně se sdružovat je zaručeno a každý má právo spolu s jinými se sdružovat ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích. Podle čl. 20 odst. 3 Listiny lze výkon těchto práv omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých.
63. Z čl. 11 odst. 1 Úmluvy vyplývá, že každý má právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu sdružovat se s jinými, včetně práva zakládat na obranu svých zájmů odbory nebo vstupovat do nich. Podle čl. 11 odst. 2 Úmluvy na výkon těchto práv nemohou být uvalena žádná omezení kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Tento článek nebrání uvalení zákonných omezení na výkon těchto práv příslušníky ozbrojených sil, policie a státní správy.
64. Negativní složkou svobody sdružování (tzv. „negativní právo na svobodu sdružování“) se pak všeobecně rozumí možnost svobodně se rozhodnout nebýt členem určitého sdružení a tomu odpovídající zákaz kohokoli ke sdružování donucovat [srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 40/02 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.)].
65. Není pochyb, že smysl a rozsah pojmu „sdružení“ zakotveného v čl. 11 odst. 1 Úmluvy a v čl. 20 odst. 1 Listiny, tj. v „obecné normě sdružovacího práva“ (Klíma, K.: Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005, str. 757), jsou shodné. Existenci relevantní odlišnosti, respektive důvodů pro ni netvrdí ani navrhovatelé.
66. Navrhovatelé se uchylují, jak bylo výše uvedeno, zde k tvrzení, že „vyčlenění sdružení veřejného práva z pojmu sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy je zcela účelové“, a že „ze znění článku 20 Listiny základních práv a svobod také nikterak nevyplývá rozdíl pro aplikaci na sdružení soukromého či veřejného práva“, resp. se dovolávají – jmenovitě – odlišností České lékařské komory od Lékařské komory belgické posuzované Evropským soudem pro lidská práva v rozsudku ze dne 23. 6. 1981 ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere v. Belgie, stížnosti č. 6878/75; 7238/75, a dále i „novější judikatury Evropského soudu pro lidská práva“.
67. Je proto třeba se zabývat otázkou, zda jsou čl. 11 Úmluvy a čl. 20 odst. 1 Listiny ratione materiae použitelné ve vztahu k České lékařské komoře.
XI. Rozhodovací praxe orgánů Úmluvy
68. Výkladově určující je podle rozhodovací praxe orgánů Úmluvy hledisko, že pojmu „sdružení“ normativně předjímaného v čl. 11 odst. 1 Úmluvy je třeba přikládat autonomní význam. Klasifikace ve vnitrostátním právu má jen relativní hodnotu a tvoří pouze výchozí bod.
69. Otázkou, zda lékařská komora stojí v dosahu čl. 11 Úmluvy, se zabývaly Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 23. 6. 1981 ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere v. Belgie, stížnosti č. 6878/75; 7238/75, a v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 6. 11. 2003 ve věci Popov a ostatní, Vakarelova, Markov a Bankov v. Bulharsko, stížnosti č. 48047/99, 48961/99, 50786/99 a 50792/99, a Evropská komise pro lidská práva v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 8. 7. 1992 ve věci Simón v. Španělsko, stížnost č. 16685/90. V těchto případech orgány Úmluvy shledaly, že posuzované instituce nejsou sdruženími ve smyslu uvedeného článku, pročež k zásahu do negativní složky svobody sdružování povinným členstvím v nich dojít nemohlo.
70. Evropský soud pro lidská práva se v rozsudku ze dne 23. 6. 1981 ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere v. Belgie, stížnosti č. 6878/75; 7238/75, zabýval belgickou Lékařskou komorou. Konstatoval, že je institucí veřejného práva, byla zřízena nikoli jednotlivci, nýbrž zákonem, je integrována do státní struktury a soudci jmenovaní králem jsou ustanovováni do většiny jejích orgánů. Komora sleduje cíl ve veřejném zájmu, jmenovitě ochranu zdraví, a to tím, že zajišťuje podle příslušných zákonů formu veřejné kontroly nad výkonem lékařské praxe; v rámci této kompetence se po ní zejména vyžaduje vést seznam členů Komory. K výkonu úkolů svěřených státem požívá některé administrativní, stejně jako normotvorné a disciplinární výsady mimo sféru obyčejného zákona, a tudíž používá právních prostředků veřejné moci.
71. Evropský soud pro lidská práva v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 6. 11. 2003 ve věci Popov a ostatní, Vakarelova, Markov a Bankov v. Bulharsko, stížnosti č. 48047/99, 48961/99, 50786/99 a 50792/99, posuzoval Bulharskou unii lékařů a Unii zubních lékařů v Bulharsku (dále jen „unie“). Připomněl, že orgány Úmluvy na regulační orgány svobodných povolání ustáleně nahlíží tak, že nejde o sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy; obvykle je cílem těchto orgánů zřízených zákonem regulace a podpora profesí, čímž vykonávají významné veřejnoprávní funkce, zaměřené ku ochraně veřejnosti. Nemohou být proto přirovnávány k soukromoprávním sdružením nebo odborovým organizacím, a zůstávají integrovány do státní struktury. Soud se (přesto) musí zabývat in concreto, zda – v daném případě obě unie, charakterizované svými funkcemi, strukturou a členstvím – jsou sdruženími spadajícími pod čl. 11 Úmluvy nebo zda jsou spíše veřejnoprávními institucemi, kde do svobody sdružování namítané povinné členství v nich nemůže zasáhnout. V této souvislosti pak zaznamenal, že unie – obdobně jako belgická Lékařská komora – sledují cíle ve veřejném zájmu, jmenovitě ochranu zdraví, tím, že podle příslušné legislativy vykonávají veřejnou kontrolu nad výkonem lékařské praxe; především vedou registry lékařů a zubních lékařů, jsou pověřeny tvorbou pravidel a vybaveny disciplinárními pravomocemi, navrhují kodexy profesní etiky pro lékaře a zubní lékaře, přijímají pravidla dobré praxe společně s Národním fondem zdravotního zabezpečení podle zákona o profesních organizacích lékařů a zubních lékařů a udělují sankce za zanedbání povinné péče. Soud proto uzavřel, že unie používají postupy veřejné moci. Musel se dále zabývat konkrétní námitkou stěžovatelů, že unie jsou soukromoprávními sdruženími, jelikož jsou pověřeny k sjednávání a uzavírání Národní rámcové smlouvy s Národním fondem zdravotního zabezpečení, jež je podle nich přirovnatelná ke kolektivní smlouvě, která stanoví podmínky, za nichž lékaři a zubní lékaři pracují a jsou odměňováni (což je úkolem odborů, pročež unie mají znaky odborových organizací, spadajících pod rozsah čl. 11 Úmluvy). Soud však zde konstatoval, že Národní rámcová smlouva nereguluje takové otázky jako mzdy a pracovní podmínky; smlouva se týká plateb, které poskytovatelé zdravotní péče mohou požadovat po Národním fondu zdravotního zabezpečení za služby pojištěncům, jakož i kvality, množství a způsobu poskytování těchto služeb. Smlouva se tudíž podle Soudu podobá spíše kontrolnímu cenovému mechanismu než kolektivní smlouvě; pokud je za příklad zvolena nemocnice uzavírající individuální smlouvu s Národním fondem zdravotního zabezpečení na základě Národní rámcové smlouvy, lze stěží argumentovat, že jde o vztah podobný vztahu mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem. Byť je pravda, že individuální smlouvy sjednané (soukromými) lékaři a zubními lékaři rozsáhle ovlivňují způsob práce a ceny, které mohou účtovat pojištěncům, přesto se nepodobají pracovním smlouvám, jelikož pouze stanovují podmínky, za kterých budou pacientům poskytovány služby, a částky, které mohou lékaři a zubní lékaři požadovat po Fondu za poskytnuté zdravotní služby. Soud připomenul, že úhrady za zdravotní služby poskytnuté pacientům s jiným typem zdravotního pojištění nebo bez zdravotního pojištění nejsou Smlouvou regulovány. Odkázal rovněž na „nedávné“ rozhodnutí bulharského Nejvyššího správního soudu, který shledal, že Smlouva je připodobitelná k sekundárnímu předpisu a podléhá soudnímu přezkumu. Soud proto konstatoval, že z vyjednávání o Smlouvě a jejího uzavírání nelze dovodit, že unie plní roli odborů; struktura unií je detailně popsána v zákoně o profesních organizacích lékařů a zubních lékařů včetně struktury a funkce ústředních a regionálních orgánů obou unií a členství v těchto orgánech (statuty unií řeší jen vedlejší otázky jako přesné počty členů orgánů a technické detaily procedury ustavování orgánů). Soud rovněž poznamenal, že členství v uniích vychází z rozhodnutí jednotlivce vykonávat povolání, které vyžaduje zvláštní právní regulaci, a nikoliv z jiných faktorů jako např. vlastnictví půdy (a contrario zpráva Komise ze dne 30. 10. 1997 ve věci Chassagnou a ostatní v. Francie, stížnost č. 25088/94, odst. 89).
72. Evropská komise pro lidská práva v rozhodnutí ze dne 8. 7. 1992 ve věci Vialas Simón v. Španělsko, stížnost č. 16685/90, konstatovala, že lékařské komory jsou ve Španělsku veřejnoprávními institucemi zřízenými zákonem a sledujícími veřejný zájem – ochranu (veřejného) zdraví – tím, že zajišťují určitou veřejnou kontrolu výkonu lékařské praxe a dodržování lékařské etiky. V rámci kompetencí svěřených státem lékařským komorám požívají některé administrativní, stejně jako disciplinární výsady; lékařské komory se též účastní procesu tvorby zákonných a prováděcích norem, resp. vydávají stanoviska k návrhům z oblasti zdravotnictví, jež předkládají orgány veřejné moci. Podle Komise – s ohledem na tyto kompetence udělené lékařské komoře – je namístě závěr, že o sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy zde nejde. Přitom v dané věci stěžovatel tvrdil, že pro lékaře působící ve veřejném sektoru nejsou komory než sdruženími předvídanými tímto článkem, neboť ve vztahu k nim vykonávají tradiční funkce kontroly výkonu lékařské praxe a dodržování lékařské etiky orgány správy, která je zaměstnává. Komise však s poukazem na rozsudek španělského Ústavního tribunálu ze dne 17. 7. 1989 uzavřela, že ani okolnost, že stát zajišťuje dodržování zákonných a smluvních závazků jím zaměstnávanými lékaři, nelze postavit naroveň – jak požadoval stěžovatel – odstranění kompetence lékařských komor ve vztahu k lékařům zaměstnaným ve veřejném sektoru, aby prováděly kontrolu výkonu lékařské praxe a dodržování lékařské etiky.
73. Orgány Úmluvy dovodily, že čl. 11 Úmluvy není ratione materiae použitelný ani v případě dalších profesních komor.
74. Případné je též odkázat na částečné rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva o přijatelnosti ze dne 12. 3. 1981 ve věci Barthold v. Spolková republika Německo, stížnost č. 8734/79, jež se týkala povinného členství v Radě veterinárních lékařů.
75. V rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 8. 9. 1989 ve věci Revert a Legallais v. Francie, stížnosti č. 14331/88 a 14332/88, Komise ve vztahu k povinnému členství ve francouzské Komoře architektů dospěla k závěru, že zákonem uložená povinnost připojit se ke Komoře architektů směřuje k ochraně veřejného zájmu (zájmu blíže nespecifikovaného, avšak z kontextu případu identifikovatelného rovněž s ochranou příjemců služeb, resp. veřejnosti).
76. V rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 2. 7. 1990 ve věci A. a další v. Španělsko, stížnost č. 13750/88, Komise dala najevo, že advokátní komory ve Španělsku jsou instituce veřejného práva regulované zákonem a sledující cíl v obecném zájmu, totiž podporu svobodné a adekvátní právní pomoci, a tedy podporu spravedlnosti. Komise vyzdvihla, že zápis do seznamu vedeného komorou, který představuje předběžnou a nezbytnou podmínku výkonu profese advokáta, je otevřený všem, kdo splní zákonné podmínky. Připomněla poté, že profesní komory nejsou podle ustálené rozhodovací praxe orgánů Úmluvy sdruženími ve smyslu čl. 11 Úmluvy.
77. Soud v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 3. 4. 2001 ve věci O. V. R. v. Rusko, stížnost č. 44319/98, v souvislosti s otázkou členství v Archangelské notářské komoře znovu zaznamenal, že komory svobodných povolání nejsou sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy. Cílem těchto orgánů zřízených zákonem je regulovat a podporovat tato povolání a zároveň plnit veřejnoprávní úkoly k ochraně veřejnosti. Nemohou být proto přirovnávány k odborovým organizacím, nýbrž zůstávají integrovány do struktur státu.
78. V rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 12. 10. 2004 ve věci Bota v. Rumunsko, stížnost č. 24057/03, Soud rovněž poukázal na svoji ustálenou judikaturu, podle níž komory svobodných povolání jsou instituce veřejného práva, upravené zákonem a sledující cíle ve veřejném zájmu, pročež čl. 11 Úmluvy na ně nedopadá. Soud opět zdůraznil, že zde hodnocená Unie advokátů Rumunska byla zřízena zákonem a sleduje cíl v obecném zájmu, totiž podporu adekvátní právní pomoci a implicite podporu spravedlnosti.
79. Z dalších rozhodnutí, kde orgány Úmluvy dospěly k závěru, že posuzované subjekty stojí mimo dosah čl. 11 Úmluvy, lze z rozhodovací činnosti Evropské komise pro lidská práva jmenovat rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 6. 7. 1977 ve věci Sdružení X. v. Švédsko, stížnost č. 6094/73 (hodnoceno bylo sdružení „A. Studentkår“), rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 12. 4. 1991, ve věci Halfon v. Spojené království, stížnost č. 16501/90 (Spolek studentů Univerzity Exeter), rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 10. 7. 1991 ve věci Weiss v. Rakousko, stížnost č. 14596/89 (korutanská Obchodní komora), rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 14. 1. 1998 ve věci M. A. v. Švédsko, stížnost č. 32721/96 (Studentská unie Stockholmské univerzity), a z judikatury Evropského soudu pro lidská práva pak rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 14. 9. 1999, ve věci Karakurt v. Rakousko, stížnost č. 32441/96 (rada zaměstnanců), a rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 4. 7. 2002 ve věci Köll v. Rakousko, stížnost č. 43311/98 (sdružení turistického ruchu).
80. Pro úplnost se sluší zaznamenat, že naopak zásah do negativního aspektu svobody sdružování v rozporu s čl. 11 Úmluvy konstatoval Evropský soud pro lidská práva (co do členství v odborových organizacích) kupř. v rozsudku ze dne 13. 8. 1981 ve věci Young, James a Webster v. Spojené království, stížnosti č. 7601/76, 7806/77, rozsudku ze dne 20. 4. 1993 ve věci Sibson v. Spojené království, stížnost č. 14327/88, rozsudku ze dne 25. 4. 1996 ve věci Gustafsson v. Švédsko, stížnost č. 15573/89, rozsudku ze dne 11. 1. 2006 ve věci Sorensen v. Dánsko, stížnost č. 52562/99 a 52620/99, dále pak v rozsudku ze dne 30. 6. 1993 ve věci Sigurdur A. Sigurjónsson v. Island, stížnost č. 16130/90 (Sdružení řidičů automobilů Frami), nebo v rozsudku ze dne 29. 4. 1999 ve věci Chassagnou a ostatní v. Francie, stížnosti č. 25088/94, 28331/95 a 28443/95 (schválená obecní sdružení lovu).
XII. Judikatura Ústavního soudu
81. Ke znakům profesních komor se Ústavní soud vyjádřil v již výše citovaném nálezu ze dne 16. 4. 2003 sp. zn. I. ÚS 181/01, N 58/30 SbNU 97 (viz bod 48.). S vymezením doktrinárním se pak ztotožnil rovněž v nálezu ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01, N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb., vycházeje z hledisek vymezujících pojem veřejnoprávního orgánu; za ně měl faktory veřejného účelu, způsobu jeho ustavení a jemu svěřenou pravomoc.
XIII. Zákonné znaky České lékařské komory
82. Se zřetelem ku konstantně Ústavním soudem zastávaným názorům na význam vlastní prejudikatury, jakož i rozhodnutí orgánů Úmluvy, zejména Evropského soudu pro lidská práva, a jejich důsledky pro posouzení konkrétní věci, postačí konstatovat, že Ústavní soud i zde z obojího (co bylo vyloženo v předchozích oddílech X. a XII.) vychází.
83. Pozornost se proto soustřeďuje k otázce, zda v těchto pramenech dosud vyslovené názory ohledně tzv. profesní samosprávy, resp. tzv. profesních komor ve vztahu ku čl. 11 Úmluvy a čl. 20 odst. 1 Listiny jsou použitelné i v případě České lékařské komory. Přitom se nepomíjí, že prezentovaná interpretačně určující hlediska mají vypovídací hodnotu především ve svém celkovém vyznění.
Zřízení České lékařské komory
84. Česká lékařská komora byla zřízena zákonem (ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.) a vymezena coby samosprávná nepolitická stavovská organizace nadaná právní subjektivitou a sdružující všechny lékaře zapsané v jí vedeném seznamu (§ 1 odst. 2 a 3 zákona č. 220/1991 Sb.).
85. Vyznačuje se tedy stejnou formou zřízení jako další profesní komory, jež podle rozhodovací praxe orgánů Úmluvy stojí mimo dosah čl. 11 Úmluvy. Zákonem byly v právním řádu České republiky zřízeny i další profesní komory, jmenovitě Česká stomatologická komora, Česká lékárnická komora (§ 1 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.), Komora patentových zástupců České republiky (§ 22 zákona č. 237/1991 Sb., o patentových zástupcích, resp. zákon č. 417/2004 Sb., o patentových zástupcích a o změně zákona o opatřeních na ochranu průmyslového vlastnictví), Komora veterinárních lékařů České republiky (§ 1 zákona č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky), Notářská komora České republiky a notářské komory v sídlech krajských soudů [§ 35, resp. § 29 zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)], Česká komora architektů a Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě (§ 23 zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě), Komora daňových poradců České republiky (§ 9 zákona č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky), Komora auditorů České republiky (§ 24 odst. 2 zákona č. 524/1992 Sb., o auditorech a Komoře auditorů České republiky, resp. zákon č. 254/2000 Sb., o auditorech a o změně zákona č. 165/1998 Sb.), Česká advokátní komora (§ 40 odst. 3 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii), a konečně Exekutorská komora České republiky [§ 6 a § 109 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů].
86. Již forma zřízení České lékařské komory přisvědčuje názoru, že je institucí, jež se identifikuje s těmi, o nichž bylo pojednáno orgány Úmluvy jakožto o veřejnoprávních korporacích (viz body 69. až 79. výše), a současně se odlišuje od sdružení, která Evropský soud pro lidská práva hodnotil v navrhovateli odkazovaném rozsudku ze dne 29. 4. 1999 ve věci Chassagnou a ostatní v. Francie, stížnosti č. 25088/94, 28331/95 a 28443/95. Zde posuzovaná schválená obecní sdružení lovu zůstávala „soukromoprávními institucemi“, přičemž zákon č. 64-696 ze dne 10. 7. 1964, známý jako „Loi Verdeille“, pak představoval „výzvu ke členství ve sdružení založeném podle zákona z roku 1901“, který dopadá (odst. 32 a odst. 99 citovaného rozsudku) na sdružení soukromoprávní [tím se nezpochybňuje úsudek o relativní vypovídací hodnotě naplnění uvedeného kritéria, jak se podává kupříkladu ve vztahu ku vzniku „soukromoprávní“ akciové společnosti na podkladě zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů; srov. sp. zn. III. ÚS 63/06 (pozn. red.: nepublikované usnesení)].
Povinné členství
87. Stejně tak „nuceným“ členstvím podle § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb. se Česká lékařská komora přibližuje veřejnoprávním korporacím podle judikatorního shrnutí v oddílu XI. a XII., a je pak jen platonickou námitka, že jde o „vyčlenění sdružení veřejného práva z pojmu sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy“ zcela „účelové“. Úvaha navrhovatelů, že „soukromoprávní sdružení sotva mohou mít prostředky pro zabezpečení a vynucení povinného členství v nich“, pak stojí i v kolizi s ambicí konciliovat povinné členství se „soukromoprávními institucemi“, resp. sdruženími ve smyslu čl. 11 Úmluvy, již dokládají věci posuzované Evropským soudem pro lidská práva a vyjmenované v bodu 80. výše.
Dohled nad výkonem lékařského povolání
88. Jestliže Česká lékařská komora podle § 2 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 220/1991 Sb. dbá, aby její členové vykonávali své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony a řády komory, resp. zaručuje odbornost svých členů a potvrzuje splnění podmínek k výkonu lékařského povolání podle zvláštních předpisů, pak účelem jejího zřízení je zajištění řádného výkonu lékařského povolání vůbec, a se zřetelem k jeho povaze (viz oddíl VIII. „Ochrana veřejného zdraví“) – mimo jakoukoli pochybnost – i „plnění veřejnoprávních úkolů k ochraně veřejnosti“.
Normotvorná pravomoc
89. Ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb. předjímá, že Česká lékařská komora vydává „řády komory“, a ustanovením § 15 odst. 2 se jí svěřuje pravomoc „schvalovat, měnit a rušit organizační, jednací, volební a disciplinární řád“. Tuto – normotvornou – pravomoc vykonává sjezd delegátů, jemuž se přisuzuje oprávnění k vydávání („schvalování“) i dalších předpisů Komory, což je dovozováno z demonstrativního výčtu působnosti tohoto orgánu. Normotvorná pravomoc je charakteristická i pro další profesní komory a za jednu z nejúplnějších lze mít úpravu vtělenou do zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, (§ 49–53).
90. Autonomní normotvorná pravomoc, závazná pro členy komory, tak představuje „konstitutivní prvek veřejné moci svěřené veřejnoprávní korporaci“ (Beran, K.: Právnické osoby veřejného práva. Praha: Linde, 2006, str. 63).
91. Pro tento závěr, rozhodný z hlediska sledovaného tématu, již není podstatné řešení otázky případného přezkumu této normotvorby („stavovských předpisů“). Nepochybně však neplatí, že by nepodléhala soudnímu přezkumu rozhodnutí orgánů Komory, jimiž bylo zasaženo do právního postavení jejích členů, případně že by zcela mimo soudní ochranu mohly být situovány povinnosti, jež ze stavovských předpisů pro jednotlivé členy vyplývají (srov. výše zmiňovaný nález Ústavního soudu ze dne 16. 4. 2003 sp. zn. I. ÚS 181/01). Ostatně námitka navrhovatelů, že zde chybí relevantní soudní dohled, směřuje zcela zjevně jinam než k institutu povinného členství, o který zde – výlučně – jde.
Personální a disciplinární pravomoc
92. Česká lékařská komora vede seznam členů [§ 2 odst. 1 písm. e) zákona č. 220/1991 Sb.] a seznam hostujících osob [§ 6a odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.]. Veřejnoprávní povaha zápisů do seznamů vedených Českou lékařskou komorou je zachována i při minimálním prostoru pro správní uvážení poskytnutém v ustanoveních § 4 a § 6a odst. 2 zákona č. 220/1991 Sb.; uchazeč o zápis do seznamu členů komory, který nebyl komorou zapsán do seznamu členů, nebo nebyl-li zápis proveden včas, má právo domáhat se ochrany u soudu (§ 6a odst. 11 a § 7 zákona č. 220/1991 Sb.).
93. I po dni účinnosti zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, zůstává v pravomoci České lékařské komory stanovovat podmínky k výkonu soukromé praxe svých členů a k výkonu funkce odborných zástupců podle zvláštního předpisu a vedoucích lékařů a primářů v nestátních zdravotnických zařízeních a vydávat osvědčení o splnění těchto podmínek [§ 2 odst. 2 písm. c) a d) zákona č. 220/1991 Sb., stavovský předpis č. 11 – licenční řád]. Rovněž zde je zachována možnost soudního přezkumu (§ 2 odst. 3 a 4 zákona č. 220/1991 Sb.).
94. V „personálních“ souvislostech je přiléhavé rovněž poukázat na možnost České lékařské komory účastnit se výběrových řízení při obsazování vedoucích míst ve zdravotnictví, vyžadovat od svých členů doklady spojené s výkonem povolání, vyjadřovat se k podmínkám a způsobu dalšího vzdělávání lékařů, stomatologů a lékárníků, účastnit se provádění specializačních zkoušek a vydávat pro členy komor závazná stanoviska k odborným problémům poskytování zdravotní péče a ve zdravotnickém výzkumu [§ 2 odst. 2 písm. b), g), h) a i) zákona č. 220/1991 Sb.].
95. České lékařské komoře je svěřena disciplinární pravomoc [§ 2 odst. 2 písm. f) zákona č. 220/1991 Sb.], již vykonává čestná rada okresního sdružení, respektive čestná rada České lékařské komory (§ 13 odst. 1 a § 18 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.). Návrh na zahájení disciplinárního řízení podle § 14 odst. 2 písm. c) zákona č. 220/1991 Sb. podává revizní komise okresního sdružení [srov. též § 2 odst. 2 písm. e) zákona č. 220/1991 Sb.] a proti rozhodnutí čestné rady okresního sdružení, jímž mu bylo disciplinární opatření uloženo, lze podat opravný prostředek, o kterém rozhoduje čestná rada komory. Rozhodnutí čestné rady o uložení disciplinárního opatření je podle § 18 odst. 5 zákona č. 220/1991 Sb. přezkoumatelné soudem.
96. Povahu shrnutých znaků personálních a disciplinárních – coby indikativních pro veřejnoprávní korporaci – vystihl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 1. 2005 č. j. 6 As 36/2003-115, podle něhož disciplinární pravomoc (zde ve vztahu k advokátům) představuje „součást veřejné správy, neboť nebyla-li by svěřena Komoře, tvořila by součást všeobecné státní správy“. Není důvod se s tímto závěrem neztotožnit, a co do „personální a disciplinární“ úpravy kompetencí České lékařské komory tedy i zde je zjevná podobnost s těmi „veřejnoprávními korporacemi“, jež byly posuzovány orgány Úmluvy v oddílu XI. výše.
97. Jestliže navrhovatelé poukazují na „novější judikaturu“ Evropského soudu pro lidská práva, která se podle nich „zabývá především právem se nesdružovat a která z něj výslovně nevyjímá ani veřejnoprávní korporace“, a na judikaturu „týkající se formálního vzniku zakotvení a na druhé straně faktického působení sdružení a korporací (§ 100 Chassagnou a ostatní v. Francie, ze dne 29. dubna 1999)“, patří se dodat, že v rovině svěřených pravomocí je podstatný rozdíl mezi Českou lékařskou komorou a schválenými „obecními sdruženími lovu“, která podle Soudu nedisponovala „výsadami mimo sféru obyčejného zákona, ať už správními, normotvornými nebo disciplinárními“, a nepoužívala tím ani „postupů veřejné moci“ (odst. 101 označeného rozsudku).
Účast v řízení podle zákona o veřejném zdravotním pojištění
98. Podle ustanovení § 2 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb. jsou komory oprávněny účastnit se jednání při tvorbě sazebníků lékařských výkonů, při tvorbě cen léků, léčivých přípravků a sazebníků ostatních služeb poskytovaných lékárnami. Spolu s úpravou obsaženou v § 17 odst. 3, § 17 odst. 6 a § 48 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, představuje podklad pro jednotlivé druhy řízení s účastí České lékařské komory týkající se veřejného zdravotního pojištění, resp. rozsahu a podmínek, za nichž je zdravotní péče ze zdravotního pojištění poskytována.
99. Z ustanovení § 17 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. se podává, že za účelem zajištění věcného plnění při poskytování zdravotní péče pojištěncům uzavírají Všeobecná zdravotní pojišťovna a ostatní zdravotní pojišťovny, zřízené podle zvláštního zákona (zákon č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů), smlouvy se zdravotnickými zařízeními o poskytování a úhradě zdravotní péče („individuální smlouvy“). Před uzavřením těchto individuálních smluv se podle § 46 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb. musí konat výběrové řízení, jehož průběh upravují ustanovení § 46 až 52; členem komise zřizované vyhlašovatelem (krajským úřadem, resp. Magistrátem hlavního města Prahy) pro každé výběrové řízení je zástupce příslušné profesní organizace, tj. rovněž České lékařské komory. Zdravotní pojišťovna výsledky výběrového řízení však není vázána; obdobně jako ke stanovisku vyhlašovatele k nim „přihlíží“ při uzavírání individuálních smluv (§ 52 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb.), jež se řídí tzv. rámcovou smlouvou, která je podle § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb. výsledkem dohodovacího řízení mezi zástupci svazů zdravotních pojišťoven (zástupci Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a zaměstnaneckých pojišťoven) a zástupci příslušných skupinových smluvních zdravotnických zařízení zastupovaných svými zájmovými sdruženími (rovněž Českou lékařskou komorou).
100. Rámcová smlouva má obsahovat ustanovení, která se týkají doby účinnosti, způsobu a důvodu ukončení „individuální smlouvy“, má upravovat způsob provádění úhrady poskytované zdravotní péče, práva a povinnosti účastníků individuální smlouvy, pokud nejsou stanoveny zákonem, obecné podmínky kvality a účelnosti poskytování zdravotní péče, podmínky nezbytné pro plnění individuální smlouvy, kontrolní mechanismus kvality poskytované péče a správnosti účtovaných částek, jakož i povinnost vzájemného sdělování k příslušné kontrole nutných údajů (§ 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb.). Rámcové smlouvy, dohodnuté v jednotlivých segmentech poskytované zdravotní péče, jsou po přijetí předkládány Ministerstvu zdravotnictví, které posoudí jejich soulad s právními předpisy a veřejným zájmem a následně je vydá jako vyhlášku (v současnosti je účinná vyhláška č. 618/2006 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy). Jestliže před ukončením platnosti smlouvy nedojde k uzavření smlouvy nové, bude platnost smlouvy prodloužena až do doby, než bude uzavřena nová rámcová smlouva. Pokud mezi účastníky dohodovacího řízení nedojde k dohodě o obsahu rámcové smlouvy do šesti měsíců nebo pokud předložená rámcová smlouva odporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu, je povoláno k odpovídající úpravě Ministerstvo zdravotnictví.
101. V § 17 odst. 6 zákona č. 48/1997 Sb. je pak vymezeno řízení vedoucí ke stanovení hodnoty bodu, výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění a regulační omezení na následující kalendářní rok. Dohodovacího řízení se účastní představitelé Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení.
102. Dojde-li k dohodě o hodnotě bodu, výši úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění a regulačních omezeních, posoudí její obsah Ministerstvo zdravotnictví z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Je-li výsledek dohody v souladu s právními předpisy a veřejným zájmem, vydá jej Ministerstvo zdravotnictví jako vyhlášku. Nedojde-li v dohodovacím řízení k výsledku do 90 dnů před skončením příslušného kalendářního roku nebo shledá-li Ministerstvo zdravotnictví, že výsledek dohodovacího řízení není v souladu s právními předpisy nebo veřejným zájmem, stanoví tyto parametry na následující kalendářní rok vyhláškou (v současnosti je účinná vyhláška č. 383/2007 Sb., o stanovení hodnot bodu, výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění a regulačních omezení objemu poskytnuté zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění pro rok 2008). Seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami vydává Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou (§ 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb.); před účinností zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, se rovněž zde uplatňovalo dohodovací řízení.
103. Zhodnocením takto shrnutých pravomocí účasti na výběrových a dohodovacích řízeních je pak zcela namístě závěr, že – v kontextu shora zmíněného (v bodě 71.) rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva o přijatelnosti ze dne 6. 11. 2003 ve věci Popov a ostatní, Vakarelova, Markov a Bankov v. Bulharsko, stížnosti č. 48047/99, 48961/99, 50786/99 a 50792/99 – ani zde neplatí, že by se tím Česká lékařská komora „přibližovala“ odborové organizaci (čl. 11 odst. 1 Úmluvy, čl. 27 odst. 1 Listiny). Z výše zaznamenaných náležitostí rámcových (a následně „individuálních“) smluv se podává zřejmý závěr, že úpravu vztahů mezi zdravotními pojišťovnami a zdravotnickými zařízeními s obdobou kolektivních smluv (vymezujících zásadně vztahy mezi zaměstnavateli a zaměstnanci, resp. jejich práva a povinnosti v pracovněprávních vztazích) obsahově identifikovat nelze. Totéž platí i ohledně úpravy postavení České lékařské komory k režimu stanovení hodnoty bodu, výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění a regulačních omezení, kde, slovy Evropského soudu pro lidská práva (tamtéž), jde o „kontrolní cenový mechanismus“, jemuž jsou z povahy věci vlastní rysy nikoli soukromoprávní, nýbrž – rovněž – „veřejnoprávní“.
XIV. Hodnocení návrhu na zrušení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.
104. Lze se bez potíží ztotožnit s tím, že „neúzemní“ veřejnoprávní korporace profesní samosprávy vykazují (obdobně jako samospráva územní) následující znaky: 1/ jsou zřizovány zákonem, 2/ jsou pověřovány výkonem veřejné moci vůči určité skupině obyvatel, 3/ mají právní subjektivitu, 4/ mají personální základ (zvláštní důvod členství), 5/ jsou hospodářsky a rozpočtově na státu nezávislé, 6/ nesou odpovědnost za své jednání, 7/ jednají nejen ve svém zájmu, nýbrž i zájmu veřejném nebo obecném, 8/ stát nad nimi a jejich činností vykonává dozor, 9/ lze se bránit proti jejich autoritativním rozhodnutím před soudy (viz Filip, J.: Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno: Masarykova univerzita, nakl. Doplněk, 2003, str. 500-501).
105. Stejně tak je akceptovatelný úsudek, že zákonné vymezení České lékařské komory, jak bylo prezentováno v předchozím oddílu (XIII.), tyto znaky adekvátně reflektuje. Česká lékařská komora znaky 1/-5/ naplňuje beze zbytku (ad 5/ se patří citovat § 20 zákona č. 220/1991 Sb., podle kterého Komory samostatně spravují svůj majetek a hospodaří dle ročního rozpočtu. Příjmy komory tvoří členské příspěvky, dotace, dary a jiné příjmy. Výnos pokut připadá do sociálního fondu komory.) a rovněž je seznatelná odpovědnost Komory v rovině civilní a správní. Akty České lékařské komory nestojí, jak bylo konstatováno výše, mimo dosah soudní kontroly (byť problematickou - obdobně jako u dalších komor, s některými výjimkami, jako kupříkladu u České advokátní komory nebo u Komory patentových zástupců České republiky - se jeví úprava normotvorné pravomoci a její soudní kontroly). Jednání ve veřejném, resp. obecném zájmu je nezpochybnitelným korelátem ochrany veřejného zdraví.
106. S řečeným koresponduje i judikatorní charakteristika, již podal Ústavní soud ve vícekrát zmíněném nálezu ze dne 16. 4. 2003 sp. zn. I. ÚS 181/01 (bod 48.) ohledně Komory veterinárních lékařů České republiky, zřízené zákonem č. 381/1991 Sb.; i ku České lékařské komoře je namístě vztáhnout úsudek, že jde o jednu z profesních komor „s povinným členstvím, sdružujících samostatně výdělečné fyzické osoby v určitých povoláních, kde je dán silný veřejný zájem na jejich řádném výkonu. Tyto komory jsou právnickými osobami veřejného práva, zřizované zákonem, vybavené oprávněním vydávat různé vnitřní předpisy pro komoru a její členy, kteří se jim musí s ohledem na povinné členství podřídit. Komora tak nad těmito členy – příslušníky určitého profesního stavu – vykonává určitá mocenská oprávnění, mezi něž typicky patří ... kárná pravomoc“.
107. Již v oddílu XIII. bylo v jednotlivostech, k tam shrnutým „zákonným znakům“ České lékařské komory, zdůrazněno, že tyto znaky, coby provenience „veřejnoprávní“, Českou lékařskou komoru odlišují od těch sdružení „soukromoprávních“, jež požívají samozřejmé ochrany podle čl. 11 Úmluvy, resp. čl. 20 odst. 1, příp. čl. 27 odst. 1 a 2 Listiny.
108. Je podstatné, že tyto zákonné znaky současně umožňují Českou lékařskou komoru identifikovat s těmi institucemi, jež posuzovaly orgány Úmluvy (zejména Evropský soud pro lidská práva) v rozhodnutích vypočtených v oddílu XI. Je očividné, že vskutku není relevantního rozdílu mezi Českou lékařskou komorou a – kupříkladu – belgickou Lékařskou komorou, hodnocenou Evropským soudem pro lidská práva ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere v. Belgie jakožto „instituce veřejného práva“, jež byla zřízena nikoli jednotlivci, nýbrž zákonem, je integrována do státní struktury, sleduje cíl ve veřejném zájmu, jmenovitě ochranu zdraví, tím, že zajišťuje podle příslušných zákonů formu veřejné kontroly nad výkonem lékařské praxe, k výkonu úkolů svěřených ... státem požívá některé administrativní, stejně jako normotvorné a disciplinární výsady mimo sféru obyčejného zákona, „a tudíž používá právních prostředků veřejné moci“ (viz bod 69. a 70.). Oproti tomu argument navrhovatelů, že belgická komora je „velice silným způsobem kontrolována přímo státem“, pak potřebu rozhodného odlišení (ve vztahu k České lékařské komoře) neimplikuje zcela zjevně, a totéž platí i o tvrzení, že Česká lékařská komora svým faktickým působením „připomíná v současné době spíše odborovou organizaci“, tj. „soukromoprávní sdružení“, neboť rozhodné charakteristiky naopak „instituce veřejného práva“ si Komora podržuje tak jako tak, a nedostatek „soukromoprávních“ prvků byl doložen (viz bod 103.) i ve vztahu k její účasti na výběrových a dohodovacích řízeních, resp. v režimu stanovení hodnoty bodu, výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění a regulačních omezení. K úvahám navrhovatelů o „účelovém“ vyčlenění „sdružení veřejného práva z pojmu sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy“ postačí odkázat na bod 87. shora, odkud se podává, že v případě v oddílech XI. a XII. dotčených tzv. profesních komor („institucí veřejného práva“) jde o odlišení objektivní, spočívající na legálním (právním) základě, který svědčí – vzhledem k jejímu obdobnému zákonnému vymezení – i České lékařské komoře. Navrhovateli zdůrazňovaná míra její autonomie ve vztahu ku státu takovému „odlišení“ sama o sobě nepřekáží.
109. Klíčovým pak je, že dovodily-li ve vztahu k (těmto) posuzovaným institucím orgány Úmluvy, že nejsou sdruženími ve smyslu článku 11 Úmluvy, pročež „ani k zásahu do negativní složky svobody sdružování povinným členstvím v nich dojít nemohlo“, je opodstatněné tento závěr vztáhnout i k instituci s nimi srovnatelné, jíž – jak bylo dovozeno – právě Česká lékařská komora je. Jestliže pak ve smyslu závěru vyjádřeného v bodě 65. není pochyb, že smysl a rozsah pojmu „sdružení“ zakotveného v čl. 11 odst. 1 Úmluvy a v čl. 20 odst. 1 Listiny jsou shodné, pak logicky platí, že závěr o vyloučenosti zásahu do svobody sdružování platí i ve vztahu k té její negativní složce (právu „se nesdružovat“), jež vychází z čl. 20 odst. 1 (příp. čl. 27 odst. 1 a 2) Listiny, na které se navrhovatelé odvolávali.
110. Nemůže-li být svoboda sdružování (její negativní stránka) povinným členstvím v České lékařské komoře objektivně dotčena vůbec, neotevírá se ani prostor pro pokračování v hodnocení návrhu navrhovatelů testem proporcionality k ověření, zda není ústavněprávně nepřípustným způsobem omezena, resp. zda byly (či nikoli) k dispozici prostředky k této svobodě „šetrnější“.
111. Není však od věci zde poznamenat, že – jednak – institut povinného členství podle § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb. není ve srovnatelných (evropských) poměrech ničím výjimečným (viz oddíl IX. shora), a – jednak – že je „logický“ tím, že organicky zajišťuje působnost České lékařské komory vůči rozhodným adresátům (lékařům) právě tím, že jsou jejími členy. Byť závaznosti norem, aktů a jiných opatření komory by bylo možné dosáhnout i jinak než výlučně prostřednictvím povinného členství (viz kupříkladu bod 59.), je zde podstatné, že jeho instalace v rozhodných poměrech nemůže být jakkoli spojována se svévolí či libovůlí zákonodárce.
112. Povinné členství v České lékařské komoře podle § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb. tudíž v kolizi s čl. 20 odst. 1 (čl. 27 odst. 1 a 2) Listiny není.
XV. K dalším námitkám navrhovatelů
113. Pouze již v rovině teoretické (bez nezbytného průmětu do výsledku řízení) tudíž zůstává i spor o „vhodnost“ použití kategorií „člen“, resp. „členství“ v zákoně č. 220/1991 Sb., vedený na základě srovnání se zákonem č. 85/1996 Sb., o advokacii, jenž operuje s pojmem „zápisu v seznamu advokátů vedeném Českou advokátní komorou“ (§ 4). Není zřejmé, jakou reálnou (a contrario symbolickou, formální, sémantickou, psychologickou apod.) změnu by odpovídající úprava zákona č. 220/1991 Sb. přinesla; pro potřeby ústavněprávního přezkumu (není-li povinné „členství“ v profesní komoře výrazem omezení svobody sdružování) se lze omezit na konstatování, že ze srovnání obou zákonných úprav neplyne, že postavení advokátů vůči České advokátní komoře je obsahově (v rovině práv a povinností) odlišné od pozice lékařů ve vztahu k České lékařské komoře. Tímto úsudkem nemůže otřást ani poukaz navrhovatelů na „faktické fungování“ České lékařské komory, respektive námitka, že „každý člen organizace je s ní zákonitě identifikován a jako takový nese nelibě, že je spojován s aktivitami, se kterými bytostně nesouhlasí“, jelikož ústavněprávní reflexi zjevně nemá.
114. Úvahy navrhovatelů, že téhož (a vhodněji) lze namísto Českou lékařskou komorou zajistit přímým výkonem správy státem, jsou vzhledem k dovozené neexistenci zásahu do ústavně zaručené svobody sdružování nevýznamné proto, že pak reflektují již jen otázku politickou (volby té či oné koncepce správy), jejíž posouzení Ústavnímu soudu z povahy věci nepřísluší. Poznamenává se toliko, že v bodě 52. se ve shodě s navrhovateli připouští, že přímá ústavněprávní opora pro profesní samosprávu sice „je chabá“, že však jí „příznivé hodnotící tendence, zejména ve vztahu k jimi konfrontované správě státní“, nejsou přehlédnutelné.
115. K rovněž navrhovateli namítané potřebě rozlišení mezi lékaři „soukromými“ a „lékaři-zaměstnanci“ (v podobě souhlasu s názorem Odborového svazu zdravotnictví a sociální péče České republiky) se vyjádřila Evropská komise pro lidská práva v rozhodnutí ze dne 8. 7. 1992 ve věci Vialas Simón v. Španělsko (bod 72. shora), a není důvod jí vyjádřenému názoru (že ve sledovaných souvislostech nejde o diferenci rozhodnou) oponovat.
116. Poukazy navrhovatelů na „novější judikaturu“ Evropského soudu pro lidská práva již byly – co do rozsudku ve věci Chassagnou a ostatní v. Francie ze dne 29. dubna 1999 – zohledněny v bodech 86. a 97. výše s tím, že efektivní podporu jejich názorům odtud vyvozovat nelze. V rozsudku ze dne 13. 8. 1981 ve věci Young, James a Webster, stížnosti č. 7601/76, 7806/77, odst. 57, sice soud konstatoval, že ochrana osobního přesvědčení poskytovaná čl. 9 a 10 Úmluvy formou (garance) svobody myšlení, svědomí a náboženského vyznání a svobody projevu je jedním z účelů svobody sdružování podle čl. 11 Úmluvy, a přinucení někoho proti jeho přesvědčení ke členství ve sdružení tudíž útočí na samou podstatu čl. 11 Úmluvy, avšak zde šlo o členství v odborových organizacích, tj. ve sdruženích ve smyslu čl. 11 Úmluvy. Obdobně Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 30. 6. 1993 ve věci Sigurdur A. Sigurjónsson v. Island, stížnost č. 16130/90, takto zhodnotil názory prezentované zástupci sdružení Frami (odst. 37), leč rovněž až poté, co deklaroval, že předmětné sdružení spadá pod čl. 11 Úmluvy (odst. 32). Kritizovaná úprava zákona č. 220/1991 Sb. možnosti zakládat „skutečná“ sdružení ve smyslu čl. 20 odst. 1, čl. 27 odst. 1 a 2 Listiny nikterak neomezuje.
117. Lichá je rovněž úvaha, že povinné členství v České lékařské komoře představuje zásah též do práva zakotveného v čl. 26 odst. 1 Listiny, podle něhož má každý právo na svobodnou volbu povolání. Jestliže bylo dovozeno, že svoboda sdružování ve smyslu čl. 20 Listiny (její „negativní aspekt“) povinným členstvím dotčena není, pak logicky neobstojí tvrzení, jež je naopak na „dotčení“ této svobody založeno. Neplatí tedy, jak uvádějí navrhovatelé, že právo na svobodný výkon povolání lékaře je zasaženo tím, že ti, kdo chtějí toto povolání vykonávat, se musí vzdát svobody sdružování, neboť zde takové právo není. Ústavněprávní konformitu dalších zákonných předpokladů výkonu lékařského povolání (§ 4 zákona č. 220/1991 Sb.) zpochybnit poukazem na čl. 26 Listiny zjevně nelze, a navrhovatelé tak ani nečiní.
118. V případech, kdy není posuzováno členství ve sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy, se prostor pro úvahy o zásahu do negativní složky svobody sdružování neotvírá, což dokumentuje rozhodovací praxe orgánů Úmluvy kupříkladu v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 8. 9. 1989 ve věci Revert a Legallais, stížnosti č. 14331/88 a 14332/88, v němž Evropská komise pro lidská práva vyslovila, že stěžovatelé mohou svobodně vyjadřovat své osobní názory „jinou cestou“. V rozhodnutí ze dne 12. 4. 1991, ve věci Halfon v. Spojené království, stížnost č. 16501/90, pak neuznala coby relevantní námitky týkající se politických aktivit Spolku studentů Univerzity Exeter přidruženému k Národní unii studentů.
119. Obdobné se uplatní i ve vztahu k zřejmě určující pohnutce, jež vede navrhovatele k nesouhlasu s povinným členstvím, kterou identifikují s vyhraněným odporem proti veřejnému, resp. politickému vystupování České lékařské komory, jež podrobně popsali (viz body 10. a 40. shora), a dokumentují mimo jiné předkládanými výtisky časopisu Tempus medicorum. I zde totiž nutno navrhovatelům připomenout, že není-li svoboda sdružování ve smyslu čl. 20 Listiny „ve hře“, chybí tím pro příznivé hodnocení jejich kritiky efektivní ústavněprávní rámec. Z činnosti profesní komory coby nositele veřejné moci sice může objektivně vzejít zásah do těch základních práv a svobod, které jsou chráněny prameny ústavního pořádku, reakcí nemůže být však nic jiného, než vytvoření adekvátního právního (soudního) rámce potřebné ochrany, nikoli vyjmutí osob ohrožených tímto zásahem z její působnosti. Navrhovatelé ostatně - mimo nepoužitelný odkaz na čl. 20 Listiny - zásah do základních práv a svobod ani netvrdili; tvrzení, že (někteří) členové Komory „nesou nelibě“, že jsou spojováni s aktivitami, s nimiž „bytostně“ nesouhlasí, a považují je „za útok na své vlastní zájmy“, takový zásah samozřejmě neimplikuje. Navrhovatelé rovněž přehlížejí, že navenek prezentovaná „vůle“ (včetně „politických názorů“) České lékařské komory, proti níž protestují, je výrazem ustavených institucionálních mechanismů (především orgánů komory a jejích představitelů), jejichž ústavnost (demokratičnost) nezpochybňují, a na jejichž fungování a společenskopolitických výstupech se proto objektivně podílejí všichni „povinní“ členové (lékaři); tedy nutně i ti, kteří s veřejným projevem Komory nyní nesouhlasí. Lze proto vycházet z toho, že aktuální veřejný obraz České lékařské komory odráží v daném okamžiku dominantní vůli jejích členů, resp. (všech) lékařů, což lze vyjádřit i tak, že lékaři mají takovou komoru, jakou mít chtějí, případně jakou vzniknout „dovolili“. Že situace, proti níž navrhovatelé brojí, tím není přímým výrazem zákonné úpravy České lékařské komory (včetně úpravy povinného členství), je nabíledni, což navrhovatelé demonstrují sami i tím, že stejně tak povinné členství v České stomatologické komoře a České lékárnické komoře (upravené v tomtéž ustanovení § 3 zákona č. 220/1991 Sb.) ku zrušení nenavrhují. O ústavněprávně relevantní argumentaci zde nemůže být řeč.
XVI.
Závěr
120. Na tomto základě Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh na zrušení napadeného ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb. není důvodný, a proto jej podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holländer v. r.
místopředseda
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujala k rozhodnutí pléna soudkyně Eliška Wagnerová.

1) pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 18, nález č. 98, str. 355, vyhlášen pod č. 232/2000 Sb.