269/2010 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 7. září 2010 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., pokud se týká soudce

269
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 7. září 2010 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka (soudce zpravodaj), Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické o návrhu Městského soudu v Brně, za který jedná JUDr. Ivana Chlupová, na zrušení ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., pokud se týká soudce, a části první článku I zákona č. 418/2009 Sb., pokud se týká soudce, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení
takto:


Ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., pokud se týká soudce, se ruší dnem 30. září 2010.

Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 5. března 2010 doručen návrh Městského soudu v Brně na zrušení „§ 3 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 418/2009 Sb., pokud se týká soudce, části první, článku I. zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, pokud se týká soudce.“. S tímto návrhem byl spojen i návrh na přednostní rozhodnutí o návrhu podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.
2. Navrhovatel uvedl, že se před ním pod sp. zn. 33 C 18/2010 projednává žaloba, kterou se soudce Městského soudu v Brně domáhá vůči České republice - Městskému soudu v Brně zaplacení částky 2 596 Kč. Po právní stránce se jedná o nárok na plat ve smyslu § 28 až 31 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon č. 236/1995 Sb.“). Žalobní tvrzení jsou taková, že za leden 2010 mu nebyl vyplacen celý plat, na jaký by měl nárok nebýt snížení platu provedeného ustanovením části první článku I zákona č. 418/2009 Sb. Napadenými ustanoveními došlo k tomu, že výše platu soudce v období od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2010 činí 96 % platu podle zákona č. 236/1995 Sb. a podle čl. XLVIII zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. V důsledku toho došlo k tomu, že plat soudce byl snížen pro rok 2010 o 4 %. Při řešení věci, tedy při projednávání sporu uvedeného v článku I. návrhu, dospěl navrhovatel v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) k závěru, že ustanovení uvedená v navrhovaném petitu, která v konečném důsledku vedou ke snížení platu od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2010 a která mají být při řešení tohoto sporu použita, jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, případně s čl. 2 odst. 1 a dále s čl. 1 Listiny základních práv a svobod. Navrhovatel proto podal podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o Ústavním soudu“) návrh na zrušení napadených ustanovení.
3. Navrhovatel v návrhu předně vznesl námitky týkající se vad legislativního procesu, předestřel obecnou ústavněprávní argumentaci, ústavněprávní argumentaci pro konkrétní posouzení dané věci, předestřel ekonomickou argumentaci a popsal vývoj platových restrikcí vůči soudcům.
4. Navrhovatel namítal, že nebyly splněny předpoklady pro vyhlášení stavu legislativní nouze předsedou Poslanecké sněmovny uvedené v § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „jednací řád“). Popsal proceduru, která předcházela vyhlášení stavu legislativní nouze a parafrázoval obsah usnesení vlády České republiky ze dne 21. 9. 2009 č. 1 231, rozhodnutí předsedy Poslanecké sněmovny č. 58 ze dne 21. 9. 2009 a obsah důvodové zprávy k zákonu, který byl posléze přijat pod č. 418/2009 Sb. Dovodil - na rozdíl od vlády a předsedy Poslanecké sněmovny - že nenastal stav hrozby značné hospodářské škody státu dle § 99 odst. 1 jednacího řádu, pro což snesl ekonomické důvody spočívající zejména v tom, že „uspořená částka představuje 0,008 % výdajů státního rozpočtu“, a tedy dle jeho názoru v tomto případě bylo vyhlášení stavu legislativní nouze zneužito k obejití řádného legislativního procesu, neboť předpokládaná úspora výdajů ve státním rozpočtu v tak relativně malém objemu nemohla naplnit předpoklad „značnosti“ hrozící hospodářské škody.
5. V rámci obecné ústavněprávní argumentace navrhovatel připomenul dosavadní judikaturu Ústavního soudu týkající se restrikcí platů soudců, zejména rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. 9. 1999 (N 125/15 SbNU 191; 233/1999 Sb.*), Pl. ÚS 18/99 ze dne 3. 7. 2000 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.), Pl. ÚS 16/2000 ze dne 3. 7. 2000 (N 105/19 SbNU 23; 321/2000 Sb.), Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), Pl. ÚS 9/05 ze dne 14. 7. 2005 (N 140/38 SbNU 81; 356/2005 Sb.), Pl. ÚS 34/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.), Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.), jakož i z jeho pohledu podstatné právní věty v těchto nálezech vyslovené.
6. Navrhovatel v rámci ústavněprávní argumentace snesené pro konkrétní posouzení dané věci zejména zdůraznil, že oproti původnímu záměru předkladatele napadeného zákona u ostatních osob, jejichž platy jsou hrazeny z veřejných zdrojů, k žádnému snížení platu nedošlo, čímž nastal stav, že jedinou skupinou osob, jejichž platy jsou hrazeny ze státního rozpočtu, u které došlo ke snížení platu od 1. ledna 2010, jsou ústavní činitelé uvedení v zákoně č. 236/1995 Sb. a státní zástupci. Snížení platu u takto omezené skupiny osob hrubě porušuje princip proporcionality, což je obzvláště markantní právě ve vztahu k soudcům, nehledě dále na to, že finanční úspora výdajové stránky státního rozpočtu je za této situace zcela zanedbatelná. Snížení platu soudců o 4 % na rok 2010 za situace, kdy byla tímto snížením postižena pouze velmi omezená skupina osob, vybočuje z rámce mimořádných a zcela výjimečných opatření přijímaných k řešení tíživé situace státu. Do platových poměrů soudců zákonodárce zasahuje odnímáním tzv. dalších platů již od roku 1997, ke zmrazování růstu platů pravidelně přistupuje od roku 2002. Taková opatření ztrácejí povahu výjimečnosti a mimořádnosti, kterou akcentuje Ústavní soud jako legitimní v souvislosti s řešením následků mimořádných událostí typu např. rozsáhlých povodní v roce 2002. Podle názoru navrhovatele nenastaly takové výjimečné okolnosti, které by odůvodňovaly zásah do platových poměrů soudců. Navrhovatel konečně zrekapituloval vývoj zmrazování platů soudců od r. 2002 a připomenul, že již byl zahájen legislativní proces mající za cíl platové restrikce vůči soudcům od roku 2011 do budoucna.
7. V rámci ekonomické argumentace navrhovatel zdůraznil, že úprava stejných poměrů nestejných profesních kategorií je jednoznačně zásahem nelegitimním. Navrhovatel uvedl, že plat soudců se zvyšuje jen za podmínky, že dojde ke zvýšení průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. Jinak řečeno, pokud nedojde ke zvýšení průměrné nominální mzdy v nepodnikatelské sféře, nemůže dojít ani k valorizaci platů podle zákona č. 236/1995 Sb. Z toho vyplývá, že platové poměry soudců se nenachází v žádném ekonomickém vakuu, nýbrž že jsou tyto platy bezprostředně svázány s vývojem průměrných mezd v nepodnikatelské sféře, jinými slovy, ve sféře zaměstnanců v převážné míře placených z veřejných zdrojů. Aplikace valorizačního principu dle zákona č. 236/1995 Sb. proto může nastat jen tehdy, dojde-li ke zvýšení průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Takové zvyšování průměrné mzdy má však ve svých rukou z rozhodující části právě zákonodárce.
8. Navrhovatel pak uzavřel, že vzhledem ke shora uvedenému dospěl k závěru, že ustanovení uvedená v navrhovaném petitu, která mají být při řešení sporu použita, jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, případně s čl. 2 odst. 1 a dále s čl. 1 Listiny základních práv a svobod.
9. Podáním došlým Ústavnímu soudu dne 18. srpna 2010 navrhovatel ještě doplnil svoji argumentaci o tvrzení, že zásah zákonodárce učiněný napadenou právní úpravou je nesystémový a vede k porušení principu rovnosti a proporcionality.
II.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení
10. V souladu s § 69 zákona o Ústavním soudu vyzval Ústavní soud Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) a Senát Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“), aby se k návrhu vyjádřily.
11. Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy Ing. Miloslava Vlčka sdělila, že návrh zákona posléze přijatého pod číslem 418/2009 Sb. byl do Poslanecké sněmovny předložen vládou 21. září 2009 jako sněmovní tisk 920. Předseda vlády současně navrhl, aby předseda Poslanecké sněmovny vyhlásil v souladu s § 99 odst. 1 jednacího řádu stav legislativní nouze k projednání návrhu uvedeného zákona z důvodu mimořádných okolností, kdy státu hrozí značné hospodářské škody, a aby podle ustanovení § 99 odst. 2 jednacího řádu předložený návrh zákona byl projednán ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze. Na základě této žádosti předseda Poslanecké sněmovny vyhlásil rozhodnutím č. 58 ze dne 21. září 2009 stav legislativní nouze na dobu od 21. září 2009 do 30. září 2009. V souvislosti s vyhlášením stavu legislativní nouze vydal předseda Poslanecké sněmovny rozhodnutí č. 59 ze dne 21. září 2009, kterým rozhodl, že sněmovní tisk 920 bude podle § 99 odst. 2 jednacího řádu projednán ve zkráceném jednání, přikázal sněmovní tisk 920 rozpočtovému výboru k projednání a stanovil mu nepřekročitelnou lhůtu pro předložení usnesení do 23. září 2009 do 24 hodin. Rozpočtový výbor projednal sněmovní tisk 920 dne 23. září 2009, doporučil Poslanecké sněmovně, aby jej do 25. září 2009 do 16:00 hodin projednala, aby jej projednala v obecné rozpravě a neprojednávala žádnou jeho část v rozpravě podrobné. Poslanecká sněmovna podle § 99 odst. 4 jednacího řádu před projednáním návrhu pořadu 63. schůze 5. volebního období v hlasování pořadové č. 2 potvrdila trvání stavu legislativní nouze k projednání sněmovního tisku 920, když ze 191 přítomného poslance bylo 182 poslanců pro, nikdo proti. Poslanecká sněmovna dále podle § 99 odst. 5 jednacího řádu v hlasování pořadové č. 8 konstatovala, že u sněmovního tisku 920 nadále existují podmínky pro projednání vládního návrhu zákona ve zkráceném jednání, když ze 155 přítomných poslanců bylo 140 pro a 1 proti. Z vyjádření se podává stanovisko, že Poslanecká sněmovna předložený návrh zákona projednala ve stavu legislativní nouze za dodržení zákonných podmínek. Vláda v předloženém sněmovním tisku 920 uvedla, že navrhovaná právní úprava odpovídá ústavnímu pořádku a právnímu řádu České republiky a neodporuje mezinárodním smlouvám, kterými je Česká republika vázána. Evropská unie ponechává oblast platů soudců národní právní úpravě. Rozpočtový výbor doporučil Poslanecké sněmovně, aby sněmovní tisk 920 schválila bez připomínek. Ve druhém čtení sněmovního tisku 920 poslanci B. Sobotka a O. Liška podali pozměňovací návrh, který se netýkal platů soudců. Ve třetím čtení sněmovního tisku 920 byl návrh zákona schválen 182 hlasy pro, proti 2 hlasy, ze 188 přítomných poslanců. Poslanecká sněmovna o návrhu zákona ještě jednala na své 64. schůzi poté, co Senát návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, které se netýkaly napadených ustanovení. Poslanecká sněmovna návrh zákona znovu schválila ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu, a to 142 hlasy pro, 3 hlasy proti, ze 161 přítomných poslanců. Prezident republiky zákon podepsal 13. listopadu 2009 a zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 418/2009 Sb. Závěrem je vyjádřeno stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadených ustanovení a vydal příslušné stanovisko.
12. Senát prostřednictvím svého předsedy MUDr. Přemysla Sobotky sdělil, že po schválení v Poslanecké sněmovně byl návrh zákona doručen Senátu dne 25. září 2009, kde byl projednáván jako senátní tisk č. 173, a to souběžně se senátním tiskem č. 172, což byl návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010. Senátní tisk č. 173 byl projednán ve dvou výborech, a to ve výboru ústavně-právním, který byl výborem garančním, a ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu. Vyjádření podrobně popisuje průběh jednání ve výborech s tím, že ve výboru ústavně-právním proběhla o platech soudců diskuse, reagující na zásadní nesouhlasné stanovisko Soudcovské unie České republiky a žádost zástupců Soudcovské unie České republiky ve vztahu k některým členům výboru, aby došlo k vynětí soudců z navrhovaného snížení platů. K těmto otázkám se vyjádřili i zástupci předkladatele, a po rozpravě převážil v ústavně-právním výboru většinový názor, aby v této záležitosti nebylo do úpravy postoupené z Poslanecké sněmovny zasahováno a byla zachována úprava předložená vládou, založená na tom, aby v souvislosti s naléhavou potřebou finančních úspor došlo ke 4% úspoře finančních prostředků na platy v roce 2010 pro celou rozpočtovou sféru. Pozměňovacími návrhy pak bylo ve výboru reagováno na jiné záležitosti. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu návrh zákona projednal na své schůzi konané dne 5. října 2009 a ve svém usnesení č. 221 doporučil Senátu projednávaný návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát předložený návrh zákona projednal na své 12. schůzi dne 5. října 2009 a po rozpravě přijal usnesení č. 290, kterým vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, uvedených v příloze; jednalo se o pozměňovací návrhy, které doporučil k přijetí ústavně-právní výbor. Pro toto usnesení z 65 přítomných senátorů hlasovalo 65 a nikdo nebyl proti. Poslanecká sněmovna pak 4. listopadu 2009 setrvala na svém návrhu a zákon byl 27. listopadu 2009 vyhlášen ve Sbírce zákonů pod číslem 418/2009 Sb. Pokud jde o námitky navrhovatele směřující k tomu, že údajně nebyly splněny předpoklady pro vyhlášení stavu legislativní nouze, v němž může být návrh zákona projednán ve zkráceném jednání, tyto námitky se netýkají projednávání zákona v Senátu. Senát ve svém vyjádření dodává, že v době projednávání návrhu zákona nemohl předpokládat, že následně dojde v Poslanecké sněmovně k narušení jednotícího principu, a tuto změnu již následně nemohl vzít v úvahu. Uzavírá se, že je plně na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost návrhem napadeného ustanovení a rozhodl. Ve stanovisku k doplnění návrhu Senát poukazoval na předčasnost části argumentace navrhovatele, neboť ta se dle názoru Senátu váže spíše k záměrům de lege ferenda.
III.
Dikce napadených ustanovení
13. Napadené ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 236/1995, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., zní:

„Od 1. ledna do 31. prosince 2010 činí plat poslance, představitele, soudce a poslance Evropského parlamentu 96 % platu podle tohoto zákona a podle čl. XLVIII zákona č. 261/2007 Sb.“.
Napadený článek I části první zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, zní:

»V § 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 425/2002 Sb., zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 427/2003 Sb., zákona č. 626/2004 Sb. a zákona č. 261/2007 Sb., se doplňuje odstavec 4, který zní:

„(4) Od 1. ledna do 31. prosince 2010 činí plat poslance, představitele, soudce a poslance Evropského parlamentu 96 % platu podle tohoto zákona a podle čl. XLVIII zákona č. 261/2007 Sb.“.«.
IV.
Aktivní legitimace navrhovatele
14. Dle čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Toto oprávnění je dále konkretizováno v § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, dle něhož může soud u Ústavního soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení. Podmínkou meritorního projednání takového návrhu je naplnění dikce čl. 95 odst. 2 Ústavy v tom smyslu, že se musí jednat o zákon, jehož má být při řešení věci použito, tzn. zákon nebo jeho ustanovení, jež je navrhováno ke zrušení, mají být navrhovatelem přímo aplikovány při řešení konkrétního sporu. Ústavní soud shledal tuto podmínku naplněnou, neboť navrhovatel bude posuzovat žalobu o zaplacení 2 596 Kč, tedy rozdílu mezi platem, který by žalobci příslušel před přijetím napadených ustanovení, a po napadenými ustanoveními provedeném snížení platu.
V.
Ústavní konformita legislativního procesu
15. V rámci řízení o návrhu na zrušení zákona či jeho části Ústavní soud zkoumá, zda byl napadený předpis přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Navrhovatel zpochybňuje ústavní konformitu legislativního procesu, pokud jde o projednání návrhu zákona, posléze přijatého pod č. 418/2009 Sb., ve stavu legislativní nouze v Poslanecké sněmovně. Pokud jde o projednání v Senátu, pak vůči ústavní konformitě legislativního procesu nevznáší navrhovatel žádné námitky. Ústavní soud ověřil, že v Senátu návrh zákona nebyl projednáván ve zkráceném jednání a Senát se otázkou zkráceného jednání vůbec nezabýval.
16. Ústavní soud se s ohledem na uvedené skutečnosti stran ústavní konformity legislativního procesu zaměřil dále jen na navrhovatelovy námitky týkající se projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně. Ústavní soud předně podotýká, že v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) vyslovil, že „není-li úprava legislativního procesu, jež je součástí jednoduchého práva, vyjádřením ústavního principu, i její případné porušení derogační důvod, a to ve smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu, nezakládá“. Touto zásadou se pak Ústavní soud řídil i v dalších nálezech, zejména sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.).
17. V nyní posuzované věci předně nelze plně souhlasit s navrhovatelem, že by zákonodárce měl poměřovat naplnění předpokladů pro vyhlášení stavu legislativní nouze v podobě hrozící značné hospodářské škody s návrhem konkrétního zákona, který má hrozbu značných hospodářských škod odvrátit. Rozhodnutí o tom, zda hrozí hospodářské škody, není rozhodováním o škodách v právním slova smyslu, ale vychází z úvah o širších politických konsekvencích. Rozhodnutí, zda státu hrozí značné hospodářské škody ve smyslu § 99 odst. 1 jednacího řádu, posouzení ve vazbě k tomu, do jaké míry má předložený návrh zákona vzniku hrozící značné hospodářské škody v jakési analogii k ustanovení § 417 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, zabránit či redukovat hrozící škodu, nemusí obsahovat.
18. V posuzované věci nelze přehlédnout, že při hlasování k potvrzení stavu legislativní nouze se pro vždy vyslovila výrazná majorita poslanců, že se během projednávání zákona v Poslanecké sněmovně ani v jejích výborech nezformovala výrazná menšina, jejíž práva by se mohla jevit jako zkrácená, a že i při hlasování ve třetím čtení i při hlasování po postoupení návrhu zákona Senátem byla pro výrazná většina poslanců. V tomto konkrétním případě tak Ústavní soud, maje na zřeteli i princip minimalizace zásahu, přikývl stanovisku Poslanecké sněmovny, že „návrh zákona projednala ve stavu legislativní nouze za dodržení zákonných podmínek“.
VI.
Právní hodnocení Ústavního soudu
19. Návrh je, pokud jde o tvrzenou protiústavnost obsahu napadených ustanovení, důvodný.
20. Ústavní soud se problematikou soudcovských platů v minulosti opakovaně zabýval. Svoji starší judikaturu shrnul v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.), na nějž odkázal v tomto směru i ve svém nejnovějším nálezu týkajícím se problematiky soudcovských platů sp. zn. Pl. ÚS 13/08 (č. 104/2010 Sb.). Jelikož je evidentní, že účastníkům řízení je tato judikatura Ústavního soudu známa, nepokládá Ústavní soud za potřebné ji opakovaně podrobně rekapitulovat.
21. Pro další vývoj judikatury jsou základním východiskem teze vyslovené v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/08: »krok zákonodárce, jímž (by) došlo nikoliv k pozastavení tempa růstu platu soudců, nýbrž k byť i jen částečnému odnětí již dosažené úrovně jejich materiálního zabezpečení, stěží by mohl Ústavní soud z hlediska principů demokratického právního státu aprobovat. Zvláště to platí, pokud by se ukázalo, že takováto zásadně nepřípustná restrikce zasahuje toliko nebo především příjmové poměry soudců, a nikoliv současně příjmy jiných „služebníků“ státu. K uvedenému je vhodné výslovně připomenout závěry Ústavního soudu obsažené v jeho nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/04.«. Navazující poznámka pod čarou č. 8 citovaného nálezu zní: »K otázce ústavnosti následného zákonného odejmutí části platu soudců, na který byl před přijetím tohoto opatření dán zákonný nárok, lze vyvodit tyto základní zobecňující teze:
- posouzení ústavnosti platných restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti,
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudů a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců, např. není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní.
Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a moci výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, nález č. 78; vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.).
Svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, v tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů. Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Druhým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu „penalizace“ soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy nátlaku na jejich rozhodování.«.
22. Hlava čtvrtá Ústavy upravuje „moc soudní“. Podle čl. 81 Ústavy soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. Podle čl. 82 odst. 1 Ústavy soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat.
23. Inter omnes constat, že nezávislost soudů, soudců a soudní moci v sobě nese celou řadu komponentů, a to „systémové, politické a institucionální podmínky vytvořené pro výkon skutečně nezávislé soudní moci“, čili nezávislost administrativní a „nezávislost a neovlivnitelnost každého jednotlivého soudce, jeho schopnost být odolným vůči jakýmkoliv (politickým, mediálním, občanským tlakům)“, tj. nezávislost subjektivní (srov. ostatně i J. Jirsa, L. Vávra, K. Janek, P. Meduna, Klíč k soudní síni. Praha 2006, str. 17). Moc soudní pak tvoří kompetence, kterou jsou nadány soudy, komunita těch, kteří se po složení slibu ujali soudcovské funkce, označovaná tradičně jako „soudcovský sbor“ či „soudcovský stav“, a konečně i sám jednotlivý soudce. K atributům soudcovské nezávislosti patří i důstojnost. „Hluboké nepochopení specifického postavení justice ve společnosti signalizuje skutečnost, že justice byla dosud chápána pouze jako určitý druh administrativy. Takový pohled je nesprávný a mnohdy znamenal pro soudy i soudce nejrůznější negativní dopady. Je třeba zdůraznit, že soudy jsou specifické orgány státu představující nezávislou, ústavními principy pevně vymezenou moc ... To se musí promítnout i ve společenském postavení pracovníků justice, především pak soudců.“ (srov. D. Burešová, Najít cestu ke skutečné nezávislosti soudu, Socialistická zákonnost č. 3/1990, str. 121).
24. Garance nezávislosti soudců jsou koncipovány nikoliv jako soudcovská privilegia, ale ve prospěch těch, k ochraně jejichž práv byly soudy zřízeny. Některé z těchto garancí do jisté míry oproti představitelům moci zákonodárné a výkonné či jiným „služebníkům“ státu soudce restriktivně limitují. K takovým garancím patří např. neslučitelnost funkce soudce s celou řadou činností politických, podnikatelských či zaměstnaneckých. Soudcovský stav v České republice nemá - na rozdíl od většiny právnických profesí ve službách širší justice (advokáti, notáři, soudní exekutoři) - svoji nezávislou reprezentaci. Soudcovská unie České republiky není profesní komorou a veřejnoprávním subjektem, zájmovou samosprávou sdružující všechny příslušníky soudcovského stavu, je pouhým občanským sdružením s nepovinným členstvím. Soudci nemohou být odborově organizováni, nevztahují se na ně pracovněprávní předpisy, pokud jde např. o kolektivní vyjednávání, stávku atd.
25. K přijetí napadených ustanovení došlo ze strany zákonodárce v zásadě jednostranným úkonem, bez audiendi alterae partis. Možnost reprezentantů Soudcovské unie České republiky - jak plyne i z vyjádření Senátu - vyjádřit se za soudcovský stav neměla než soukromě doporučující charakter. Soudci se ocitli z hlediska možnosti relevantně projevit svoji vůli a bránit se v otázce platu v horší pozici než ostatní profese, u nichž se rovněž zamýšlelo provedení platových restrikcí, což ve svém důsledku vedlo k tomu, že nakonec zůstali mezi těmi, jimž se zákonodárci povedlo skutečně platy snížit. Ústavní soud uzavírá, že v případě výjimečných okolností, např. tíživé finanční situace státu, by napříště neměli být soudci takto znevýhodněni a k tomu, aby zákonodárce mohl přistoupit k platovým restrikcím, by si měl opatřit relevantní stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy.
26. Ústavní soud nemohl než přikývnout navrhovateli v tom, že „snížení platu pouze u omezené skupiny osob hrubě porušuje princip proporcionality, což je obzvláště markantní ve vztahu k soudcům, nehledě dále na to, že finanční úspora výdajové stránky státního rozpočtu je za této situace zcela zanedbatelná.“. Ústavní soud vzal tentokrát v úvahu, že „na snižování schodků veřejných rozpočtů se již dlouhodobě podílí profesní skupina, u níž je zákonem velmi výrazně omezena možnost dosahování jiných příjmů než platových“ (srov. odlišné stanovisko soudkyně Vlasty Formánkové k nálezu sp. zn Pl. ÚS 13/08, dostupné na http://nalus.usoud.cz), a ani nemohl přehlédnout následující pasáž z odlišného stanoviska soudkyně Elišky Wagnerové k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/08: „Snížení platů, stejně jako zmrazení platů, nebylo tedy obecné, nedotklo se žádného ze státních zaměstnanců. Zdá se mi, že v posledních letech žel neoblíbená profesní skupina - soudci, mající nadto nenahraditelné, specifické postavení v ústavním systému, které vyplývá z funkce, kterou soudci plní, se stala jakýmsi rukojmím politiky, instrumentem v jejích populistických krocích, které však, jak shora naznačeno, nemají žádný reálný dopad. Relevantní (úřednická) místa přitom pravidelně smlčují, že odměňování některých zaměstnanců státu může představovat i násobek soudcovských platů už proto, že jejich mzdu, na rozdíl od soudců, nemusejí tvořit jen pevné tarify, nýbrž i další, buď pravidelně se opakující finanční částky (osobní ohodnocení), a/nebo doplněné jednorázovými částkami (odměny).“. Ústavní soud vzal v úvahu i argumentaci z odlišného stanoviska soudce Vladimíra Kůrky k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/08, dle níž »stojí za zdůraznění, co již ostatně Ústavní soud taktéž opakovaně zmínil [a co bylo vyjádřeno v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (94) 12 ze dne 13. 10. 1994], že mezi „řádné pracovní podmínky“ se řadí i „zajištění přiměřenosti postavení a odměňování soudců s ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní zatížení“. Ochranu důstojnosti soudců pak lze ve sledovaném kontextu ustavit i tím, že nebudou opakovaně a dlouhodobě vystavováni soustředěnému tlaku exekutivy (potažmo moci zákonodárné) k postupnému snižování jejich - dotud zákonem garantovaného - materiálního postavení a tomu korespondujících společenských očekávání; důstojnosti soudců nesvědčí, aby vždy poté, co spor s exekutivou prohrají (což je tradicí, neboť nemají zastánce), v poměrech mediálně ustaveného pocitu zahanbení, se v roli prosebníků museli upínat k naději, že pomůže Ústavní soud.«.
27. V nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) se Ústavní soud přihlásil k metodám dějepisu právního, právní vědy srovnávací a právní filozofie jako pomocným vědám právním. I v tomto souzeném případě lze snést argumentaci ze zorného úhlu těchto disciplín.
28. Podle čl. III. oddílu I. věty druhé Ústavy Spojených států amerických ze 17. září 1787 „Soudci Nejvyššího soudu i nižších soudů zůstávají ve svých funkcích doživotně, chovají-li se dobře; za svou službu dostávají ve stanovených termínech náhradu, která nesmí být během trvání jejich služby snížena.“.
29. V nálezu ze dne 11. 6. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 11/02 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.) Ústavní soud v obdobných intencích konstatoval, že »... platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Jinými slovy, lze-li akceptovat aplikaci principu rovnosti ve svrchu uvedeném smyslu co do výjimečného ekonomicky odůvodněného krácení platů všech, nelze akceptovat rovnost všech svrchu uvedených skupin (ani jako cílovou kategorii) co do konečné výše platů. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti. Tento princip nalézá v materiálním smyslu své hranice ve vyjádření, dle kterého „stejné nesmí být upravováno libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být upravováno libovolně stejně“. Princip rovnosti nelze chápat jako nivelizaci ve výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci stejných startovních šancí«.
30. Ústavní soud konstatuje, že i z četnosti jeho shora zmiňované judikatury je patrné, že soudcovské platy i na rozdíl od platů ostatních „služebníků státu“ po dlouhé období i s následující zamýšlenou perspektivou podléhají pouze restrikcím. Opatření ve vztahu k nim se pak již nejeví jako mimořádná a proporční, ale jako cílený proces směřující k tomu, aby se soudcovské platy vrátily do nižších úrovní, a tedy aby se touto cestou odstranila ze zorného úhlu moci zákonodárné a výkonné v minulosti učiněná „chyba“ při stanovení pravidel pro výpočty soudcovských platů v polovině 90. let 20. století. Taková nivelizace pak ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu soudcovského stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy, jeho příjmové degradaci ve vztahu k ostatním právnickým povoláním a k umenšování jeho potřebné společenské prestiže.
31. „Že je naše súdnictvo v krízi, netreba, myslím, dokazovať. Naša republika venuje svojmu súdnictvu tak málo starostlivosti, že je ono už dosť rokou postihnuté ťažkou krízou. Bezprostredne po prevrate naša verejnost, najme naši zákonodární činitelia, pokládali za samozrejmé, že autorita a nezávislost súdnictva musia byť obhajované a upevňované všetkými prostriedkami. Ale po slovensky povedané: republika nenakladá rovnomerne ani so sudcom ani s politickým úradníkom,“ napsal v r. 1933 tehdejší první prezident Nejvyššího soudu Československé republiky, pozdější profesor občanského práva, ministr spravedlnosti a poválečný československý zástupce u Stálého mezinárodního rozhodčího soudu v Haagu, Vladimír Fajnor (1875-1952) (srov. V. Fajnor, Reforma súdnictva. Právný obzor č. 11/1933, str. 361). Ústavní soud k tomu arciť dodává, že zákonodárce by neměl k vyloučení svévole opomíjet ani aspekty právně etické.
32. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 13/10 ze dne 27. 5. 2010 (dostupném na http://nalus.usoud.cz) pak Ústavní soud konstatoval mj.: »příliš dlouho zde trval systém vlády jedné strany, kdy i justice této straně patřila. Tento způsob vnímání justice přežívá v některých hlavách dodnes. Stále přežívá pojetí soudce nikoli jako reprezentanta soudní moci, ale jako státního úředníka, loajálního vůči státu, na státu závislého a státem placeného tak, jak velí momentální rozmar vládnoucí skupiny ... Nezávislost a nestrannost justice ... není jejím privilegiem, ale je nezbytným předpokladem jejího fungování pro dobro celé společnosti, zejména v dobách „nepohody“.«.
33. Ústavní soud pak ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že podmínky pro snížení platů soudcům nebyly v této souzené věci naplněny, a v intencích své shora citované judikatury dospěl k závěru, že napadené ustanovení je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy, pročež rozhodl dle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu tak, že se toto ustanovení ruší dnem 30. září 2010.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.

*) pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 15, nález č. 125, str. 191, vyhlášen pod č. 233/1999 Sb.