116/2008 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 12. března 2008 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce

116
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 12. března 2008 v plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupených prof. JUDr. Miroslavem Bělinou, advokátem, se sídlem v Praze 1, Dlouhá 13, a skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupených JUDr. Oldřichem Benešem, advokátem, se sídlem v Ostravě – Mariánských Horách, Mojmírovců 41, na zrušení ustanovení § 2 odst. 1, § 4, § 13 odst. 2 písm. g), § 18 slov „§ 48, 49“, § 20, § 24 odst. 2 věty druhé, § 33 odst. 3, § 38 odst. 2, § 46, § 61 odst. 1, § 61 odst. 5, § 73 odst. 1, § 73 odst. 2 počátku prvé věty ve znění „Jestliže je zaměstnavatelem jiná právnická nebo fyzická osoba než uvedená v § 33 odst. 3,“, § 278 odst. 1 části věty prvé, slov „, u něhož nepůsobí odborová organizace,“, § 281 odst. 1 závěru věty prvé ve znění „, u něhož nepůsobí odborová organizace“, § 282 odst. 1 písm. c), § 282 odst. 2 části věty ve znění „až do doby uzavření podnikové kolektivní smlouvy“, § 286 odst. 2 věty druhé, § 287, § 305 odst. 1 části věty prvé ve znění „, u kterého nepůsobí odborová organizace,“, § 305 odst. 1 věty druhé, § 306 odst. 4, § 321 odst. 2, § 321 odst. 3, § 321 odst. 4, § 322, 325, 326, 342 a § 364 odst. 3 části věty za středníkem zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce,
takto:

I. Ustanovení § 2 odst. 1 věty druhé, třetí a páté, § 4, § 18 ve slovech „48, 49“, § 20 věty prvé za středníkem ve slovech „; to neplatí v případě právního úkonu směřujícího ke vzniku pracovního poměru nebo k uzavření dohody o práci konané mimo pracovní poměr“, § 24 odst. 2 věty druhé, § 278 odst. 1 ve slovech „, u něhož nepůsobí odborová organizace,“, § 281 odst. 1 ve slovech „, u něhož nepůsobí odborová organizace“, § 282 odst. 1 písm. c) a odst. 2 ve slovech „až do doby uzavření podnikové kolektivní smlouvy“, § 305 odst. 1 části věty prvé ve slovech „, u kterého nepůsobí odborová organizace,“, § 305 odst. 1 věty druhé, § 321 odst. 2, 3 a 4 a § 322 odst. 2 a 3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Ve zbytku se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
1. Skupina poslanců v souladu s čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále též „Ústava“) navrhla zrušení shora uvedených ustanovení zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, (dále též „nový zákoník práce“ či „NZP“). V úvodní pasáži obsáhlého odůvodnění předmětného návrhu je uvedeno, že směřuje proti zákonu č. 262/2006 Sb., zákoník práce, který byl přijat dne 21. 4. 2006 a vyhlášen dne 7. 6. 2006 poté, co Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky nejprve přehlasovala zamítavé usnesení Senátu Parlamentu České republiky a následně i vrácení zákona prezidentem republiky. Nový zákoník práce byl prý přijat bez konsenzu mezi sociálními partnery a mezi vládní koalicí. Návrh nového zákoníku práce byl přitom – podle navrhovatelů – od samého počátku kritizován. Na protiústavnost některých ustanovení bylo poukazováno již v průběhu přípravy a projednání samotného vládního návrhu nového zákoníku práce. Tyto výhrady se do určité míry promítly i do stanoviska Legislativní rady vlády České republiky k návrhu nového zákoníku práce.
2. Nový zákoník práce je podle názoru navrhovatelů nutno posuzovat jak z hlediska jeho ústavnosti, tak i s ohledem na důvody, které vedly k potřebě nové úpravy pracovněprávních vztahů. Navrhovatelé zdůraznili, že potřeba nové úpravy byla nepochybná a byla vyvolána změnou situace a potřeb společnosti. Tato nová úprava měla přinést liberalizaci v těchto vztazích a rovněž zmenšit zákonem založenou výraznou nerovnováhu (asymetrii) mezi subjekty pracovněprávních vztahů. Stará právní úprava již údajně neodpovídala společenským potřebám, neboť má svůj původ i v období totalitního režimu; jeho rezidua, která přetrvávají do současnosti, nemají mít v demokratickém právním státu místo. Navrhovatelé uvedli, že poněvadž zasahování státu musí vždy respektovat princip spravedlivé rovnováhy mezi obecným zájmem společnosti a ochranou základních práv jednotlivce a reflektovat tedy změny ve společnosti, měl nový zákoník práce odstranit v současné době již neopodstatněné výrazné zásahy do Ústavou garantovaných práv a svobod. Z hlediska změn potřeb společnosti a obecných zájmů, které měly odstranit neoprávněně přežívající kogentnost pracovněprávních předpisů a znormování všech oblastí pracovněprávních vztahů, jakož i objektivně neodůvodnitelné zvýhodňování zaměstnanců a odborových organizací vůči zaměstnavateli, je tedy podle navrhovatelů třeba posuzovat: novou právní úpravu postavení zaměstnavatele a zaměstnance, postavení odborových organizací, vztah mezi zaměstnavateli a odborovými organizacemi, postavení odborových organizací navzájem, jakož i zástupců zaměstnanců obecně, a postavení různých zaměstnavatelů či zaměstnanců navzájem; dále je třeba posuzovat přiměřenost zásahů do vlastnických práv, a to nejen zaměstnavatelů, a jak přiměřenost zásahů do smluvní volnosti smluvních stran jednotlivých vztahů a rozsah smluvní volnosti, tak i samotný způsob úpravy smluvní volnosti v novém zákoníku práce a jeho aplikovatelnost, a to i ve spojení se zakotvenou koncepcí delegace občanského zákoníku. Z hlediska výše uvedeného je však podle názoru navrhovatelů třeba konstatovat, že řada ustanovení nového zákoníku práce - se zřetelem k současné společenské i ekonomické situaci - neodpovídá potřebám zmíněných změn (a tedy legitimním očekáváním) a zcela nepřiměřeně, bez rozumného a objektivního opodstatnění, zasahuje do ústavně zaručených práv a svobod, jako je rovnost, právo vlastnické spojené se smluvní svobodou, právo podnikat a právo osobní svobody člověka.
3. Navrhovatelé dále v části návrhu pod bodem II. přistoupili ke konkrétní ústavněprávní argumentaci. Nejdříve namítli nesoulad napadených ustanovení s principem právního státu a se zásadou smluvní volnosti a tvrdili, že došlo i k zásahu do vlastnického práva (výslovně zmínili čl. 1 Ústavy a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod).
4. Stávající zákoník práce měl podle navrhovatelů od samého počátku kogentní povahu a byl postaven na zásadě „co není dovoleno, je zakázáno“. Taková povaha úpravy pracovněprávních vztahů vycházela z doby svého vzniku a z odlišných ekonomických a společenských podmínek předlistopadového období. Změna jak ekonomických, tak i společenských podmínek vyvolala potřebu změny i samotné povahy zákoníku práce ve smyslu liberalizace pracovněprávních vztahů a úpravy opačné zásady „co není zakázáno, je dovoleno“, jak je tato zásada formulována v čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“). Společnost tak prý zcela legitimně očekávala (v podstatě) zavedení smluvní volnosti do oblasti pracovněprávních vztahů, kde by nadále měla mít právní úprava kogentní charakter pouze tam, kde existuje veřejný zájem a kde je skutečně nezbytná ochrana zaměstnanců; v ostatním by byla umožněna dohoda smluvních stran tak, že bude nadále rovněž umožněno uzavírání i jiných než zákoníkem práce upravených smluv. Ačkoliv se nový zákoník práce na první pohled tváří, že jeho úprava doznala v tomto směru změnu, není tomu tak, neboť právní úprava této zásady obsažená v ustanovení § 2 odst. 1 nového zákoníku práce je rozporuplná, nejasná a neurčitá a ve svém důsledku neaplikovatelná, rozhodně však nezakládající deklarovanou smluvní volnost. Přitom sám Ústavní soud přiznal v řadě svých rozhodnutí principu autonomie vůle a smluvní volnosti ústavněprávní dimenzi. Podle názoru Ústavního soudu, jak jimi dále argumentují navrhovatelé [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. května 2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 18, nález č. 73, str. 135, vyhlášen pod č. 167/2000 Sb.; sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. října 2001, Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 149, str. 79, vyhlášen pod č. 410/2001 Sb.; a sp. zn. Pl. ÚS 39/01 ze dne 30. října 2002, Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 135, str. 153, vyhlášen pod č. 499/2002 Sb.], nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Svobodu smluvní vůle však Ústavní soud neomezil jen na právo vlastnické, byť právě v tomto kontextu je její ústavněprávní ukotvení nejpevnější. Ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 113/04 ze dne 4. května 2004 (Sbírka rozhodnutí, svazek 33, nález č. 63, str. 129) konstatoval, že respektování autonomní sféry jednotlivce je obecnou podmínkou fungování právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 3 Listiny. Právu jednotlivce na autonomii vůle odpovídá požadavek kladený na státní moc, aby uznala autonomní projevy vůle jednotlivců a jí odpovídající jednání. Pokud takové jednání nezasahuje do práv třetích osob, musí státní moc (realizovaná i zákonem) projevy jednotlivců toliko respektovat, případně aprobovat. K zásahu do svobody jednotlivce se může uchýlit pouze v případech, které jsou odůvodněny určitým veřejným zájmem, jestliže je takový zásah proporcionální (přiměřený) s ohledem na cíle, jichž má být dosaženo. Nový zákoník práce svou právní úpravou zcela základních zásad a principů, jakou je i úprava smluvní volnosti, tak podle názoru navrhovatelů zcela odporuje základním požadavkům právního státu a jeho § 2 odst. 1 přináší právní úpravu nejen právně nedokonalou a věcně nesprávnou, ale i protiústavní.
5. Nový zákoník práce již při určení své povahy (§ 2 odst. 1), která je ve svém důsledku opět úpravou kogentní, prý nerespektuje autonomní sféru jednotlivce a zasahuje do základních práv a svobod, aniž by byl tento zásah odůvodněn veřejným zájmem a aniž by respektoval zásadu proporcionality. Dochází i k narušení zásady (čl. 2 odst. 3 Listiny), dle které jednotlivec a jeho svobodné jednání mají v právním státě vždy prioritu před státní mocí realizovanou zákonem. Kromě nepřiměřenosti a neodůvodněnosti zásahu do základních práv a svobod přitom předmětná úprava nového zákoníku práce porušuje i princip seznatelnosti právního stavu a předvídatelnosti právního rozhodnutí.
6. Navrhovatelé odkazují na ustanovení § 2 odst. 1 věty první, které praví, že „Práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích mohou být upravena odchylně od tohoto zákona, jestliže to tento zákon výslovně nezakazuje nebo z povahy jeho ustanovení nevyplývá, že se od něj není možné odchýlit. “. Určitou míru právní nejistoty prý vyvolává již určení kogentnosti právní normy tak, že toto má být dovozováno „z povahy ustanovení“, aniž by „toto bylo případně výslovně za kogentní“ v novém zákoníku práce určeno nebo to přímo vyplývalo z jeho dikce, která obsahuje jednoznačný příkaz či zákaz. Pokud je kogentnost určité normy specifikována pomocí formulace „z povahy ustanovení vyplývá“, je nutno kogentnost či dispozitivnost zjišťovat vždy až výkladem s přihlédnutím nejen k souvisejícím ustanovením vykládaného právního ustanovení či předpisu. V takovém případě však ke konečnému potvrzení správnosti výkladu buď jedné ze stran nebo dokonce všech, a tedy k potvrzení platnosti příslušného úkonu či ustanovení dochází až následně, zpětně, rozhodnutím soudu. Vzhledem k tomu, že smluvní strany nemohou mít v takových případech jistotu o správnosti svého výkladu o případném dispozitivním charakteru předmětné normy až do pravomocného rozhodnutí soudu, je narušen princip seznatelnosti právního stavu a předvídatelnosti právního rozhodnutí; to se může jevit jako rozporné nejen se zásadou právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), ale ve svém důsledku by to mohlo být v kolizi i s ústavní zárukou práva na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny), neboť jedním z jeho aspektů je právě postulát alespoň minimální míry předvídatelnosti soudního rozhodnutí (nález I. ÚS 654/03, Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 27, str. 255). Ovšem toto není – podle názoru navrhovatelů – z hlediska právní jistoty úpravy dispozitivnosti/kogentosti v zákoníku práci jediný a nejzásadnější problém a problém právní jistoty tím není vyčerpán. Právní seznatelnost a právní jistota je u tak zásadního ustanovení, kterým je vymezení povahy předpisu (z hlediska dispozitivnosti či kogentnosti), popřena celou řadou dalších skutečností, které ve svém důsledku vedou tomu, že tato právní norma nesplňuje požadavek „předvídatelnosti“, neboť předvídatelnou je jen tehdy, je-li formulována dostatečně přesně tak, aby umožnila každé osobě – v případě potřeby za pomoci znalých poradců – přizpůsobit jí své chování (viz rozhodnutí ESLP: Malone proti Spojenému království; rozhodnutí Amann proti Švýcarsku; Rotaru proti Rumunsku; Gorzelik a další proti Polsku). Podle názoru navrhovatelů v případě právní úpravy nového zákoníku práce nejen že není „každá“ osoba schopna „předvídat“, co právní norma stanoví, ale k jednoznačnému závěru nedospějí ani „znalí poradci“. Připomněli, že také Ústavní soud setrvale připomíná spjatost principu předvídatelnosti důsledků právního předpisu s principy právního státu (srov. nález Pl. ÚS 6/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 21, nález č. 22, str. 195, vyhlášen pod č. 77/2001 Sb.). V dalších nálezech sp. zn. I. ÚS 337/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 20, nález č. 170, str. 205) a sp. zn. IV. ÚS 34/97 (Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 49, str. 11) se uvádí „Ústavní soud sdílí stanovisko naší právní teorie, že jedním ze základních znaků a předpokladů právního státu a právní jistoty je takové uspořádání státu, v němž každý, fyzická osoba i osoba právnická, může mít důvěru v právo. Prvním předpokladem jistoty v oblasti aplikace práva je seznatelnost právní normy, resp. seznatelnost právního stavu a předvídatelnost právního rozhodnutí.“.
7. Podle návrhu předpoklad seznatelnosti právního stavu a právní jistoty dále narušuje nový zákoník práce ve svém § 2 odst. 1 následnou kombinací dalších, navzájem nekorespondujících vymezení kogentosti/dispozitivnosti právních norem a charakteru nového zákoníku práce, jakož i jejich neurčitým a nesrozumitelným vymezením. Nový zákoník práce totiž způsobem uvedeným výše (§ 2 odst. 1 věta první) ve vymezování kogentních norem vůbec nekončí a dále v § 2 odst. 1 výslovně stanoví, že „Práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích nemohou být upravena odchylně od tohoto zákona v případech uvedených v § 363 odst. 2.“; stanoví tedy, že není možné odchýlení od zde výslovně specifikovaných ustanovení (obdoba úpravy obchodního zákoníku). Tato dikce odpovídá principu, dle kterého je možné se odchýlit od všech ustanovení nového zákoníku práce kromě výslovně specifikovaných paragrafů, leč to naráží na ustanovení § 2 odst. 1 věty první. Otázkou vyvolávající výkladové nejasnosti je, zda je prvou větou poslední věta ustanovení § 2 odst. 1 popřena a je tedy nesmyslná, či zda mají být tyto vykládány vedle sebe.
8. Navrhovatelé uvádějí, že nový zákoník práce ve vymezování kogentnosti však ani zde nekončí a dále ve svém § 2 odst. 1 větě třetí a čtvrté stanoví, že „ Odchýlení není také možné od ustanovení ukládajících povinnost, to však neplatí, jestliže jde o odchýlení ve prospěch zaměstnance. Odchýlení od ustanovení uvedených v § 363 odst. 1, kterými se zapracovávají předpisy Evropských společenství, není možné, to však neplatí, jestliže jde o odchýlení ve prospěch zaměstnance.“. Daná ustanovení prý vyvolávají další pochybnosti, a to ve vztahu k výše uvedeným dvěma (novým zákoníkem práce již současně použitým) způsobům vymezení kogentnosti. Velmi problematická je pak prý dikce „to však neplatí, jestliže jde o odchýlení ve prospěch zaměstnance.“. To, zda půjde o „odchýlení ve prospěch zaměstnance“ je totiž absolutně nerozpoznatelné, neboť vždy záleží „na úhlu pohledu“ a vždy se na tuto věc budou různit pohledy zaměstnavatelů a odborových organizací, a to i za situace, kdy se zaměstnanec se zaměstnavatelem na předmětném „odchýlení“ dohodl a souhlasí s ním. V daném případě je tedy seznatelnost právní normy a předvídatelnost právního rozhodnutí nemožná, což brání účastníkům pracovněprávních vztahů předvídat následky svého jednání a tomu přizpůsobit své chování.
9. Podle navrhovatelů celá tato nesrozumitelná, neurčitá a navzájem nepropojená úprava obsažená v § 2 odst. 1 pak byla završena dalším vymezením kogentnosti ustanovení nového zákoníku práce, a to zcela novátorskou a netradiční koncepcí delegace pro vazbu občanského a pracovního práva. Ustanovení § 2 odst. 1 věty druhé určuje, že „Odchýlení není dále možné od úpravy účastníků pracovněprávních vztahů, od ustanovení, která odkazují na použití občanského zákoníku, a není-li v tomto zákoně dále stanoveno jinak, v náhradě škody.“. Z ustanovení § 4 pak vyplývá, že občanský zákoník (dále též „OZ“) se na pracovněprávní vztahy podle tohoto zákona použije jen tehdy, jestliže to tento zákon výslovně stanoví. Zmíněná kogentní úprava nového zákoníku práce ve vazbě na delegaci občanského zákoníku způsobuje další výkladové problémy, neboť kogentní ustanovení nového zákoníku práce odkazují, bez možnosti se odchýlit, na dispozitivní ustanovení občanského zákoníku. Nový zákoník práce pak specifikuje ustanovení občanského zákoníku, které se na pracovněprávní vztahy použijí, zejména v § 326 a v § 18. Využití koncepce delegace ve spojení s několika způsoby vymezení dispozitivnosti a kogentnosti ustanovení nového zákoníku práce tak vyústilo podle názoru navrhovatelů v právní úpravu nejen věcně nesprávnou, ale i nesmyslnou, nesrozumitelnou a zakládající neaplikovatelnost řady ustanovení nového zákoníku práce. Předně prý je nutno zdůraznit, že z daného (nyní zde osamoceně posuzovaného) ustanovení vyplývá, že nelze využít jakékoliv úpravy, jakéhokoliv právního institutu či smluvního typu obsažených v občanském zákoníku, pokud na ně výslovně nový zákoník práce neodkáže. Za takovéto situace zcela pozbývá obsahu a významu ustanovení § 2 odst. 1, snažící se hájit v novém zákoníku práce dispozitivní povahu tohoto předpisu, neboť dohodnout odchylně nelze v podstatě nic jiného, než co je obsaženo v novém zákoníku práce nebo v úpravě, na kterou výslovně nový zákoník práce odkazuje. Koncepce delegace upravená novým zákoníkem práce představuje zákaz úpravy či použití všech právních ustanovení, která nejsou obsažena v novém zákoníku práce či v ustanoveních, na která odkazuje, a nedává tedy žádný prostor pro smluvní svobodu účastníků pracovněprávních vztahů. Ve spojení s ostatními zákazy odchýlit se od určité úpravy nového zákoníku práce pak navíc koncepce delegace (zakotvená v § 4 a navazujících ustanoveních NZP) ve svém důsledku vede k naprosté kogentnosti celého nového zákoníku práce; to neodpovídá ani jednotlivým ustanovením (samostatně), ani proklamovanému záměru tvůrců nového zákoníku práce, ani legitimním očekáváním společnosti, a dokonce ani veřejnému zájmu a společenským potřebám. Nový zákoník práce tedy nenaplňuje svou deklarovanou dispozitivní povahu ani formálně. Ta však není v novém zákoníku práce naplněna ani obsahově. Z ustanovení § 2 odst. 1 ve spojení se zbývajícími ustanoveními totiž vyplývá, že deklarovaná dispozitivní povaha, která měla být v § 2 odst. 1 NZP upravena, je pouze „zdánlivá“ a lze dokonce i říci, že „předstíraná“, neboť smluvní volnost ústavně garantovanou dle čl. 11 odst. 1 Listiny nelze upravit a prosadit jen tím, že bude slovně deklarována v některém z ustanovení daného zákona, nýbrž je třeba ji zajistit a umožnit i prostřednictvím další zákonné úpravy.
10. V důsledku výše zmíněné úpravy je podle názoru navrhovatelů narušen požadavek právní jistoty a požadavek tzv. kvality zákona definovaný Evropským soudem pro lidská práva, ale i legitimního očekávání. Předmětná úprava se tak dostává do kolize s ústavní garancí právního státu v čl. 1 odst. 1 Ústavy; zároveň tato úprava neodůvodněně zasahuje i do smluvní volnosti a ve spojení s tím i do vlastnického práva účastníků pracovněprávních vztahů. Nový zákoník práce se prý stále snaží, možná i dokonce více než dosud, o znormování pokud možno všech oblastí „pracovněprávního“ života; takováto snaha však, jak Ústavní soud již v nálezu sp. zn. II. ÚS 192/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 73, str. 197) konstatoval, je vlastní totalitarizaci společnosti. Demokratický právní stát spočívá nikoliv na právní úpravě, které by znormovala všechny oblasti života, nýbrž na právní úpravě, která vymezuje pouze základní strukturu, v jejímž rámci se svobodné aktivity realizují.
11. Novým zákoníkem práce upravená koncepce delegace občanského zákoníku zakládá právní nejistotu a nestabilitu též v tom smyslu, že v okamžiku přijetí připravovaného nového občanského zákoníku nastává potřeba zásadní novelizace i nového zákoníku práce. Koncepce delegace navíc přináší značné aplikační problémy, odporuje zásadě tzv. kvality práva a popírá i důvěru v právo. Ty mohou vzniknout v důsledku souběžné existence dvou jinak neprovázaných a nekorespondujících ustanovení nového zákoníku práce a občanského zákoníku, které je nutno zároveň (nikoliv subsidiárně) aplikovat v důsledku (kogentního) odkazu nového zákoníku práce. Může nastat dokonce i situace, že bez použití jiných ustanovení či zásad, na které nový zákoník práce výslovně neodkazuje (a tudíž by neměly být použity), nebude možné určitou situaci vyložit a dospět k právnímu rozhodnutí v konkrétním případě. Daná úprava pak směřuje k tomu, že pokud by soudy měly rozhodnout, budou se muset „oprostit“ od znění příslušných ustanovení nového zákoníku práce a nehledět k nim. Takováto právní úprava však nekoresponduje s právní jistotou jako jedním ze znaků a předpokladů právního státu.
12. Výkladové problémy může vyvolávat například i aplikace ustanovení § 573 občanského zákoníku (důsledky zrušení závazku) či ustanovení § 575 (nemožnost plnění a jejich důsledky) ve vztahu k pracovnímu poměru i jiným pracovněprávním vztahům, která zároveň zakládají výraznou právní nejistotu. V případě ustanovení § 573 je nejprve otázkou, zda je skutečně možné se od této úpravy odchýlit, byť z pohledu občanského zákoníku se jedná o dispozitivní ustanovení; následně pak ovšem vzniká otázka aplikovatelnosti tohoto § 573 navazujícího na § 572 odst. 2 právě v pracovněprávním vztahu. Výraznou právní nejistotu pak údajně vyvolává aplikace § 575 pro případ, kdy se stane nemožným plnění některé ze stran pracovněprávního vztahu, neboť dle ustanovení § 575 v takovém případě sjednaný závazek zaniká, a to ze zákona okamžikem, kdy nemožnost plnění nastala. Přitom za nemožnost plnění ve smyslu § 575 OZ je považována kromě objektivní nemožnosti i nemožnost subjektivní. Za příklad subjektivní nemožnosti plnění ve smyslu § 575 je přitom dávána situace, kdy trvale zhoršený zdravotní stav dlužníka mu brání splnit závazek čistě osobní povahy. Přitom příkladem závazku čistě osobní povahy je i výkon práce pro zaměstnavatele v rámci pracovního poměru. Otázkou pak může být, jak bude aplikován zánik závazku při popsané i subjektivní nemožnosti plnění (viz § 575 občanského zákoníku přes § 326 nového zákoníku práce) v případě uzavřeného pracovního poměru, a zda tedy může dojít v tomto případě (bez dalšího) k zániku pracovního poměru; pokud by tomu tak nebylo, není zjevné, z jakého důvodu, jestliže nový zákoník práce ve svém § 326 stanoví výslovný odkaz na zmíněné ustanovení § 575 občanského zákoníku. Právní nejistota je dále zesílena tím, že nový zákoník práce vůbec neupravuje postup pro případ, že by mezi stranami byla otázka zániku pracovního poměru sporná; to přitom není a ani nemůže být argumentem pro to, že by se tedy pro pracovní poměr nemělo ustanovení § 575 občanského zákoníku (ve spojení s § 326 zákoníku práce) aplikovat, ale naopak dokládá nevhodnost a nemožnost využití koncepce delegace občanského zákoníku v pracovním právu.
13. Navrhovatelé uvádějí, že vzhledem k zákazům „odchýlení se“ obsaženým v § 2 odst. 1, jakož i zakotvené koncepci „delegace“ vznikají výkladové problémy i u ustanovení § 491 odst. 2 občanského zákoníku, na který je v ustanovení § 326 zákoníku práce rovněž výslovně odkázáno. Dle tohoto ustanovení by měla být použita analogie občanského zákoníku (tj. u nepojmenovaných smluv analogické použití těch ustanovení občanského zákoníku, která upravují závazkový právní vztah obsahem a účelem mu nejbližší), což však naráží na zmíněný princip „delegace“ (viz § 4) a nemožnost použití jiných ustanovení občanského zákoníku, než na která je NZP výslovně odkázáno.
14. Obrovským zásahem do právní jistoty účastníků pracovněprávního vztahu je podle navrhovatelů nově založená možnost „odstoupení od smlouvy“. Nový zákoník práce ve svém ustanovení § 18 upravuje možnost odstoupení od smlouvy z důvodů stanovených zákonem nebo dohodnutých ve smlouvě. Ustanovení § 18 totiž výslovně odkazuje mj. na ustanovení § 48 občanského zákoníku, které stanoví, že „Od smlouvy může účastník odstoupit, jestliže je to v tomto zákoně stanoveno nebo účastníky dohodnuto. “. Navíc je nutno zdůraznit, že právní účinky zrušení smlouvy odstoupením od smlouvy nastávají ex tunc, není-li právním předpisem stanoveno jinak nebo účastníky dohodnuto jinak (srov. „odstoupením od smlouvy se smlouva od počátku ruší,... “). Ustanovení § 18 ve spojení s § 48 občanského zákoníku tedy umožňuje sjednat si v pracovněprávních vztazích možnost odstoupení od smlouvy, a to bez uvedení jakýchkoliv výjimek, což prý – podle navrhovatelů – vede k závěru, že možnost odstoupení lze sjednat i v pracovní smlouvě. Právní závěr, že dle právní úpravy nového zákoníku práce lze odstoupit i od pracovní smlouvy, dokládá i skutečnost, že nový zákoník práce sám již neomezuje [jako § 245 odst. 4 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „ZP“)] možnost odstoupení od pracovní smlouvy pouze pro případ, kdy zaměstnanec nenastoupil do zaměstnání (§ 36 odst. 2). Nový zákoník práce tak v § 36 odst. 2 upravuje jen jeden (zákonný) důvod odstoupení od pracovní smlouvy, avšak nevylučuje sjednání odstoupení (a to z jiných důvodů) nebo využití dalších zákonem stanovených možností odstoupení. Výše uvedený právní závěr nenaráží ani na ustanovení § 19 odst. 2 nového zákoníku práce, dle kterého nemůže být neplatnost právního úkonu zaměstnanci na újmu, pokud ji nezpůsobil výlučně sám, neboť v případě využití zákonem stanovené možnosti odstoupení nebo využití zákonem umožněného sjednání možnosti odstoupení není dán žádný z důvodů neplatnosti právního úkonu.
15. Jak již bylo uvedeno, ustanovení § 18 zákoníku práce ve spojení s ustanovením § 48 občanského zákoníku není jediným ustanovením nového zákoníku práce, které umožňuje odstoupení od smlouvy. Možnost odstoupení od smlouvy stanoví i § 49 OZ, na který výslovně odkazuje § 18 zákoníku práce, a dále § 497 OZ, § 517 odst. 1 OZ, § 561 odst. 2 OZ a § 575 odst. 3 OZ, na které výslovně odkazuje nový zákoník práce ve svém ustanovení § 326. Kromě obecného ustanovení § 48 OZ, které upravuje jednak možnost odstoupení od smlouvy ze zákonných důvodů a jednak stanoví možnost sjednat si odstoupení od smlouvy samotnými účastníky, jsou díky výslovné delegaci obsažené v novém zákoníku práce (§ 4 a 18 odkazující na ustanovení § 49 OZ a § 326 NZP odkazující na ustanovení § 497 OZ, § 517 odst. 1 OZ, § 561 odst. 2 OZ a § 575 odst. 3 OZ) přímo stanoveny i zákonné důvody odstoupení od smluv v pracovněprávních vztazích. (Např. v případě, kdy zaměstnanec nesplní svůj dluh vůči zaměstnavateli ani dodatečně v přiměřené lhůtě zaměstnavatelem mu poskytnuté, bude mít zaměstnavatel právo dle § 326 zákoníku práce ve spojení s § 517 odst. 1 OZ odstoupit i od pracovní smlouvy.) Právní nejistota je pak zesílena zejména v případech zákonného odstoupení od smluv (stejně jako v případech, kdy smluvní strany nevyužijí zákonné možnosti dohodnout si jinak účinky odstoupení), neboť pak se tyto pracovní poměry ruší od počátku (a to ze zákona, bez možnosti se dohodnout jinak); tedy např. u zákonného odstoupení od pracovní smlouvy bude tato pracovní smlouva zrušena od počátku, a bude tedy na ni pohlíženo, jako by nebyla uzavřena, což je výrazným zásahem do právní jistoty účastníků pracovněprávního vztahu, a to nejen z pohledu pracovního práva, nýbrž i práva veřejného, a to z hlediska důchodového pojištění a sociálního zabezpečení. Jedná se o významný zásah do sociální jistoty účastníků tohoto pracovněprávního vztahu. Odstoupení od pracovní smlouvy s účinky ex tunc by prý mohlo vést právě ve vztahu k systému sociálního zabezpečení k vážným právním konsekvencím, jelikož systém sociálního zabezpečení s touto eventualitou nepočítá a není na možnost takové úpravy v pracovněprávních vztazích žádným způsobem připraven. Podle navrhovatelů je tedy zásadní otázkou, zda by taková úprava ve svých důsledcích nemohla vést např. ke zpochybnění vzniku nároků zaměstnanců (dotčených odstoupením od pracovní smlouvy s účinky ex tunc) na starobní důchody, a tím tedy také k zásahu do sociálních jistot a práv na sociální zabezpečení garantovaných v ustanovení čl. 30 odst. 1 Listiny stanoveném příslušnými zákony (sic - pozn. red.). Využití sjednaného odstoupení od pracovní smlouvy z jakéhokoliv důvodu či využití zákonem založeného důvodu odstoupení od pracovní smlouvy s účinky ex tunc, které má za následek skutečnost, že pracovní poměr, jenž byl založen a existoval mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem třeba i řadu let, se zpětně ruší a pohlíží se na něj, jako by vůbec nikdy neexistoval, tedy představuje výrazný zásah do zásad právního státu.
16. Podle navrhovatelů je NZP postaven na principu relativní neplatnosti právních úkonů (ustanovení § 20 nového zákoníku práce). V novém zákoníku práce není uveden taxativní výčet případů relativní neplatnosti, a tento tedy není postaven obecně na absolutní neplatnosti s určením důvodů majících za následek neplatnost relativní, nýbrž relativní neplatnost právních úkonů je v tomto ustanovení formulována obráceně, tj. generálně, obecně s úzkým (a v daném kontextu navíc nelogickým) vymezením výjimky; z toho vyplývá, že se dle právní úpravy NZP (až na uvedenou výjimku – „v případě právního úkonu směřujícího ke vzniku pracovního poměru nebo k uzavření dohody o práci konané mimo pracovní poměr“) všechny právní úkony učiněné v pracovněprávním vztahu považují za platné, pokud by se ten, kdo je takovým úkonem dotčen, neplatnosti právního úkonu nedovolal (srov. „Jde-li o důvod neplatnosti právního úkonu, považuje se právní úkon za platný, pokud se ten, kdo je takovým úkonem dotčen, neplatnosti nedovolá;“. Ve svém důsledku to znamená, že a priori je každý právní úkon platný, a neplatným by se mohl stát pouze v případě, že se ho ten, kdo je takovým úkonem dotčen, dovolá. Zároveň však je třeba zdůraznit, že „neplatnosti se nemůže dovolat ten, kdo ji sám způsobil“. Dané ustanovení přitom není vykládáno tak, že by se neplatnosti nemohl dovolat jen ten, kdo ji způsobil sám, ve smyslu „výlučně“, nýbrž ten, kdo ji způsobil i společně s jinou osobou. S ohledem na charakter smluvních vztahů je pak nutno – podle názoru navrhovatelů – dojít k obecnému závěru, že se případné neplatnosti dle znění § 20 není možné u smluv dovolat (až na v § 20 NZP stanovenou výjimku, tj. až na právní úkony směřující ke vzniku pracovního poměru nebo k uzavření dohody o práci konané mimo pracovní poměr), neboť z povahy věci její neplatnost způsobily obě (resp. všechny) smluvní strany, a tudíž zde ze zákona není nikdo oprávněn se neplatnosti dovolávat. Znění ustanovení § 20 směřuje prý k tomu, že veškeré právní úkony v rámci pracovního práva, byť neplatné (a to z takových důvodů, že v ostatních soukromoprávních vztazích by byly považovány za absolutně neplatné) budou z hlediska nového zákoníku práce považovány za platné, a to v řadě případů i bez možnosti se jejich neplatnosti dovolat, což je neslučitelné s veškerými zásadami demokratického právního státu. Tato protiústavnost je dovršena tím, že právo dovolat se relativní neplatnosti se promlčuje, a to v tříleté promlčecí době, která začne běžet od okamžiku, kdy právo mohlo být vykonáno poprvé. K tomuto bodu navrhovatelé dodávají, že ačkoliv tedy nový zákoník práce odkazuje ve svém § 18 na ustanovení občanského zákoníku, z nichž řada upravuje a zakládá důvody neplatnosti daných právních úkonů, tedy z hlediska občanského zákoníku neplatnost absolutní, je zřejmě třeba s ohledem na znění ustanovení § 20 („jde-li o důvod neplatnosti právního úkonu, považuje se právní úkon za platný.... “) dospět k závěru, že v NZP by se jednalo pouze o důvody způsobující neplatnost („o důvody neplatnosti“), avšak nezakládající neplatnost absolutní, nýbrž relativní.
17. Obdobně tomu prý je i u samotných ustanovení NZP, které prohlašují určitý úkon za neplatný. Markantním příkladem pak může být ustanovení § 19 odst. 1, které stanoví, že „Neplatný je právní úkon, kterým se zaměstnanec předem vzdává svých práv. “. Z pohledu ustanovení § 20 NZP by byl tento právní úkon (vzdání se svých práv předem) považován za platný, pokud by se ho ten, kdo je jím dotčen, nedovolal. Dotčeným tímto právním úkonem by byl zaměstnanec, který se ho však nemůže dovolávat, neboť on je tím, kdo neplatnost tohoto úkonu způsobil. Přes úpravu obsaženou v § 19 odst. 1 lze tedy konstatovat, že pokud se dle nového zákoníku práce zaměstnanec předem vzdá svých práv, bude se jednat (a to vždy a napořád) o právní úkon platný, protože neexistuje oprávněná osoba, která by se mohla relativní neplatnosti dovolat; zaměstnanec sám neplatnost způsobil, a nemůže se jí tedy dovolávat, a neexistuje nikdo jiný, kdo by tímto úkonem byl dotčen. Skutečnost, že vzdá-li se zaměstnanec předem svých práv, jedná se vždy o platný právní úkon, který není možno zpochybnit, je podle navrhovatelů jasným důkazem zásahu do obecně respektovaných právních zásad a principů.
18. Vzhledem k výše uvedenému je prý také velmi pochybná možnost aplikace ustanovení § 41a občanského zákoníku, na který ustanovení § 18 mimo jiné odkazuje. Prvním předpokladem využití tohoto ustanovení je skutečnost, že zde existuje neplatný právní úkon, což se s ohledem na zmíněné znění § 20 samo o sobě může jevit jako nemožné. Ustanovení § 41a OZ přitom stanoví ve svém odstavci 1, že „Má-li neplatný právní úkon náležitosti jiného právního úkonu, který je platný, lze se jej dovolat, je-li z okolností zřejmé, že vyjadřuje vůli jednající osoby. “ a dále ve svém odstavci 2, že „Má-li být právním úkonem zastřen právní úkon jiný, platí tento jiný úkon, odpovídá-li to vůli účastníků a jsou-li splněny všechny jeho náležitosti. Neplatnosti takového právního úkonu se nelze dovolávat vůči účastníku, který jej považoval za nezastřený. “. Další právní nejasnosti pak ovšem vyvolává toto ustanovení opět z hlediska delegace občanského zákoníku novým zákoníkem práce; toto ustanovení totiž odporuje koncepci delegace a ustanovení § 4 zákoníku práce s tím, že nelze použít jiná ustanovení obsažená v občanském zákoníku, pokud to zákoník práce výslovně nestanoví (nebylo by tedy možné považovat právní úkon za platný, byť by měl náležitosti jiného, platného právního úkonu vyjadřujícího vůli jednajících osob či osoby, upraveného občanským zákoníkem, pokud by na předmětná ustanovení nový zákoník práce výslovně neodkázal).
19. Podle navrhovatelů je řada ustanovení, kterými se mají dle kogentních předpisů NZP řídit závazky v pracovněprávních vztazích, neaplikovatelná, neboť naráží na jiná kogentní ustanovení. Například odkaz – viz § 326, na ustanovení o zajištění (závazku) upravené v občanském zákoníku v § 544 odst. 1 a 2 a § 545 (smluvní pokuta) naráží na ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) zákoníku práce, dle kterého „zaměstnavatel nesmí požadovat ani sjednat zajištění závazku v pracovněprávním vztahu, s výjimkou konkurenční doložky a srážek z příjmu z pracovněprávního vztahu“. V úvahu by snad přicházela argumentace, že odkaz na § 544 odst. 1 a 2 a § 545 OZ souvisí s výjimkou stanovenou v § 13 odst. 2 písm. g), avšak tato argumentace není namístě. I kdyby tomu tak totiž mělo být, pak vznikají jen další aplikační problémy v návaznosti na skutečnost, že uhrazení smluvní pokuty má odlišné právní následky dle ustanovení § 310 odst. 3 zákoníku práce a dle ustanovení § 545 OZ, na které § 326 odkazuje. Zatímco dle úpravy § 310 odst. 3 závazek zaměstnance (který zaměstnanec poruší, z čehož resultuje smluvní pokuta) zaplacením smluvní pokuty zaniká, § 545 OZ upravuje odlišný následek a stanoví, že „dlužník je zavázán plnit povinnost, jejíž splnění bylo zajištěno smluvní pokutou, i po jejím zaplacení“. Je nutno prý zdůraznit i to, že odkaz na ustanovení o zajištění zakotveném v občanském zákoníku v § 544 odst. 1 a 2 a § 545 naráží rovněž na ustanovení § 13 odst. 2 písm. f) NZP, dle kterého „zaměstnavatel nesmí zaměstnanci za porušení povinnosti vyplývající mu z pracovněprávního vztahu ukládat peněžní postihy ani je od něho požadovat...“; v souvislosti s tím pak jsou nepoužitelná také např. ustanovení § 516 odst. 3 OZ a § 572 odst. 1 OZ. Vzhledem k již zmíněné zásadě zakotvené v ustanovení § 13 odst. 2 písm. f) NZP pak vzniká nejasná právní situace i ohledně práva zaměstnavatele požadovat od zaměstnance např. úroky z prodlení, které by mu mohly vzniknout dle ustanovení § 517 odst. 2 OZ, na něž NZP opět výslovně odkazuje.
20. Právní úprava těchto jen příkladmo uvedených ustanovení NZP týkajících se úpravy povahy (dispozitivní/kogentní) nového zákoníku práce a delegace občanského zákoníku nesplňuje tedy podle navrhovatelů předpoklad právní jistoty tvořící demokratický právní stát, za který je Česká republika v čl. 1 Ústavy prohlášena.
21. Flagrantním zásahem do vlastnického práva (čl. 11 Listiny) je podle navrhovatelů zakotvení zásady v ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) NZP, dle které „zaměstnavatel nesmí požadovat ani sjednat zajištění závazku v pracovněprávním vztahu, s výjimkou konkurenční doložky a srážek z příjmu z pracovněprávního vztahu“. Neexistuje žádný legitimní důvod, pro který by měl být zaměstnanec (jako dlužník) chráněn pro případ, že se chová a jedná protiprávně. Neexistuje ani důvod zvýhodnění zaměstnance oproti jiným dlužníkům, kteří nesplní své závazky. Absolutně neodůvodnitelné je to pak za situace, kdy dochází k zásahu do ústavně zaručeného práva zaměstnavatele (jako věřitele) – do jeho vlastnického práva. Ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) představuje výrazný zásah i do smluvní volnosti jako takové, neboť popřením možnosti sjednání zajištění závazku dochází k faktické dehonestaci smlouvy. Neexistuje ani důvod, proč by vlastnictví zaměstnavatele, který nemá možnost sjednat si zajištění závazku svých dlužníků, mělo být chráněno méně než vlastnictví jiných osob, které toto omezení nemají, v důsledku čehož dochází rovněž k zásahu do ústavně zaručeného principu rovnosti.
22. Navrhovatelé uvádějí, že zásahem do principu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a do vlastnického práva (čl. 11 Listiny), jakož i práva podnikat (čl. 26 Listiny), je i nejednoznačná úprava přechodu práv a povinností z pracovněprávních vztahů v případě smrti zaměstnavatele, který je fyzickou osobou, dle ustanovení § 342 odst. 1 nového zákoníku práce. Podle tohoto ustanovení smrtí zaměstnavatele pracovněprávní vztah zaniká, „s výjimkou případů pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona“. Není ovšem zřejmé, o jaké „případy“ pokračování v živnosti se má jednat, jestliže ustanovení § 13 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), upravuje pouze případ jediný, a to pokračování v živnosti v případě smrti podnikatele až do doby skončení řízení o projednání dědictví. V této souvislosti pak vzniká problém ohledně právního stavu pracovněprávního vztahu do doby, než oprávněné osoby [§ 13 odst. 1 písm. a) až d) živnostenského zákona] případně oznámí živnostenskému úřadu pokračování v provozování živnosti, což může trvat až tři měsíce od úmrtí zaměstnavatele. Právní úprava nového zákoníku práce vůbec tuto skutečnost nereflektuje. Pracovněprávní vztah má sice dle ustanovení § 342 odst. 1 zaniknout ze zákona, a to smrtí zaměstnavatele, s výjimkou případů pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona, avšak o pokračování živnosti se může „rozhodnout“ dokonce až po několika měsících. Takováto úprava je opět zásahem do právní jistoty účastníků, zejména zaměstnanců, neboť z ustanovení § 342 odst. 1 lze dovodit, že zánik pracovněprávních vztahů smrtí zaměstnavatele lze zjistit vždy až zpětně, a to i za poměrně dlouhé období. Tato otázka není zákoníkem práce vůbec řešena. Kromě toho je nejasné, jaké právní důsledky bude mít pro pracovněprávní vztah skončení řízení o dědictví, jelikož pokračování v živnosti po skončení řízení o dědictví je upraveno v § 13 odst. 4 živnostenského zákona, na který ovšem zákoník práce neodkazuje. Co bude následovat ohledně pracovněprávních vztahů po skončení řízení o dědictví a jaký bude právní stav, však již není NZP upraveno; vzniká zde tedy v právní úpravě vakuum, které znamená nejen zásah do právní jistoty dědice po zemřelém zaměstnavateli-fyzické osobě, ale zejména výrazný zásah do právní jistoty samotných zaměstnanců. Ve svém důsledku se může toto ustanovení § 342 odst. 1 jevit též jako neaplikovatelné.
23. Principu právní jistoty a právní stability odporuje podle navrhovatelů i skutečnost, že NZP byl přijat urychleně, bez vazby na související právní normy (příkladem je i chybějící tzv. antidiskriminační zákon), což ve svém důsledku může vést ke vzniku nestabilního a nepředvídatelného právního prostředí v oblasti pracovněprávních vztahů. Těmto principům odporuje i skutečnost, že NZP byl přijat přes zamítavé stanovisko Senátu Parlamentu České republiky a prezidenta republiky, bez konsenzu mezi vládní koalicí, ale zejména bez dohody mezi sociálními partnery, „uživateli“ této normy, tj. bez konsenzu zaměstnavatelů a zaměstnanců, resp. jejich zástupců, tj. odborů. Alarmující v tomto směru pak prý byla slova místopředsedy vlády a ministra práce a sociálních věcí Zdeňka Škromacha v Poslanecké sněmovně dne 21. 4. 2006 na téma ústavních pochybností v předloze (cit.): „mám za to, že nepodaří-li se vznesené pochybnosti rozptýlit, bude v období legisvakance zákoníku práce vytvořen prostor pro případné korekce“, jakož i slova téže osoby pronesená po ukončení obecné rozpravy v Senátu jako vyjádření navrhovatele k obecné rozpravě (cit.): „Pokud jde o § 24, úprava schválená ve Sněmovně není možná ideální, a myslím si, že o té věci bude potřeba jednat. Účinnost zákoníku je až k 1. 1. 2007, tam určitě prostor pro to bude.“. I tato slova prý podporují závěr, že se NZP nepodařilo vybudovat stabilní právní úpravu regulace pracovněprávních vztahů v České republice. Samotnému navrhovateli zákona bylo tedy zřejmé, že řadu ustanovení NZP bude třeba ihned po jeho přijetí novelizovat, leč přesto prosazoval jeho přijetí v předloženém znění. Výše uvedená právní úprava tak popírá princip právní jistoty, požadavek stability a předvídatelnosti práva, které jsou základními atributy právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy).
24. V další části návrhu (pod bodem III.) je napadán údajný nesoulad NZP s čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny a čl. 11 odst. 1 Listiny, s ústavním principem rovnosti a kritizovány zásahy do vlastnického práva. Namítána je nerovnost v postavení zaměstnavatele a odborové organizace, pokud jde o ustanovení § 321 a 322 NZP. Podle navrhovatelů NZP tím, že svěřuje odborovým organizacím kontrolní pravomoci ve spojení s dalšími povinnostmi zaměstnavatele a ve spojení s oprávněním odborových organizací požadovat závazným pokynem na zaměstnavateli odstranění závad v provozu na strojích a zařízeních, při pracovních postupech a v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců zakázat další práci, jakož i zakázat práci přesčas a práci v noci (která by ohrožovala bezpečnost a ochranu zdraví zaměstnanců), zakládá rovněž ve svém důsledku nerovné postavení mezi zaměstnavatelem a odbory, které je spojené se zásahem do vlastnických práv zaměstnavatele. Taková úprava neodůvodněně zvýhodňuje odborové organizace při kolektivním vyjednávání, ve kterém mají být tyto subjekty v rovnoprávném postavení, neboť toto vyjednávání se týká i otázek a okruhů problémů, nad kterými vykonává odborová organizace dozor, a odborové organizace tak mohou i v tomto vztahu těžit ze souběžného vztahu jiného. V důsledku svěření těchto kontrolních pravomocí odborům a možností vydávat pro zaměstnavatele závazná opatření tak u zaměstnavatelů, u kterých odborové organizace působí, dochází k založení nerovného postavení ve smluvních vztazích v rámci kolektivního vyjednávání; to může dále zasahovat do vlastnických práv zaměstnavatele. Sám zaměstnavatel nemá možnost volby, ani co se týče samotné skutečnosti, zda vstupovat do smluvních vztahů s odborovou organizací či nikoliv, ani co se týče volby smluvního partnera. Navíc výkon předmětných kompetencí svěřených § 321 a 322 odborovým organizacím neodpovídá zásadě nestrannosti a objektivity. Při aplikaci ustanovení o vyloučení pro podjatost (při kontrole ve správním řízení) by pak na úrovni příslušné odborové organizace neměl prakticky kdo tuto činnost vykonávat, neboť příslušní zástupci odborové organizace jsou všichni z důvodu své příslušnosti k odborové organizaci, která je „protistranou“ zaměstnavatele v kolektivním vyjednávání, podjati, neboť z tohoto důvodu mají „poměr k věci, příp. účastníkům řízení“, a tedy i zájem na výsledku řízení. Neexistenci objektivních a rozumných důvodů pro svěření kontrolní působnosti a vrchnostenského ukládání závazných pokynů a zákazů odborovým organizacím působícím u téhož zaměstnavatele (se kterým mají souběžně, tentokrát v rovném postavení, vstupovat do soukromoprávních vztahů) dokládá prý i skutečnost, že stejná kontrolní činnost a možnost ukládat zmíněná opatření je zároveň svěřena v rámci výkonu státní moci do působnosti inspektorátů práce dle zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce. Jedná se tedy o duplicitu a o „konkurenční výkon“ téže činnosti. Předmětná právní úprava § 321 a 322 NZP je tedy protiústavní, neboť zákonem je libovolně, bez objektivních a rozumných důvodů, nikoli z titulu obecného zájmu a ochrany veřejných hodnot, založeno právo odborových organizací vůči zaměstnavatelům, aniž by byl respektován princip proporcionality (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37, a následující rozsáhlá a ustálená, s již zmíněným nálezem korespondující judikatura Ústavního soudu; dále např. rozsudek ESLP ve věcech Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985 a ve věci Lithgow z r. 1986 či Inze z r. 1987). Výše uvedené pravomoci odborových orgánů přitom jdou zcela nad rámec právní úpravy Evropských společenství, která v zásadě zakládá pouze právo zaměstnanců na „informování a projednávání“. V oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci se pak právo Evropských společenství omezuje rovněž jen na právo zaměstnanců na informace a projednání, příp. na předkládání návrhů na zmírnění rizik nebo odstranění zdrojů nebezpečí a na právo obracet se na orgány příslušné pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci, ovšem nesvěřuje zástupcům zaměstnanců kontrolní pravomoci s možností přijímání opatření závazných pro zaměstnavatele.
25. V návrhu je dále namítána nerovnost postavení zástupců zaměstnanců, a to odborové organizace a rady zaměstnanců – ustanovení § 278 odst. 1, § 281 odst. 1, § 282 odst. 2, § 286 odst. 2 a § 287 nového zákoníku práce. To se týká jak vzniku a existence (vč. zániku) těchto orgánů, tak i rozsahu jejich působnosti, což ve svém důsledku zakládá určité nerovné postavení i mezi zaměstnanci. Právní úprava NZP zejména nepřipouští, aby vedle sebe působily rady zaměstnanců a odborové organizace, ačkoliv, jak vyplývá i ze srovnání s jinými státy, současná existence rady zaměstnanců a odborové organizace v rámci jednoho zaměstnavatele je nejen možná, ale navíc v jiných státech i obvyklá. Zaměstnanci v České republice si mohou dle ustanovení § 281 odst. 1 věty prvé NZP zvolit radu zaměstnanců pouze u zaměstnavatele, u něhož nepůsobí odborová organizace. Rada zaměstnanců navíc zaniká ze zákona dnem uzavření podnikové kolektivní smlouvy – § 282 odst. 1 písm. c). Tato úprava se přitom neopírá ani o evropské právo, které nevyžaduje, aby došlo k zániku rady zaměstnanců, příp. jiných zástupců zaměstnanců, jestliže u zaměstnavatele začne působit odborová organizace. Právní předpisy Evropských společenství hovoří pouze o povinnostech zaměstnavatelů vůči „zástupcům zaměstnanců“, aniž by definovaly, jaký subjekt by měl v předmětných případech zaměstnance zastupovat. Kromě již zmíněné nerovnosti co do vzniku, existence a zániku rady zaměstnanců, dochází i k neodůvodněné nerovnosti v působnosti rad zaměstnanců a odborových organizací. Rady zaměstnanců zajišťují pouze právo na informování a projednání v případech specifikovaných NZP, zatímco odborové organizace mají širší okruh oprávnění na informace a projednání než rady zaměstnanců, příp. jiní zástupci zaměstnanců (srov. § 287). Právní úprava NZP je tedy podle navrhovatelů v nesouladu i s ústavně zaručenou koaliční svobodou (resp. negativní koaliční svobodou).
26. Pokud jde o rozsah informování a projednání, vycházejí prý ustanovení NZP z právní úpravy obsažené v předpisech Evropských společenství, zejména ve Směrnici č. 2002/14/ES; ta ovšem tuto oblast upravuje pouze rámcově a vyplývá z ní především právo na informování a projednání v oblastech hospodářské situace podniku, vývoje zaměstnanosti a organizace práce. Z dalších pracovněprávních směrnic pak plyne právo na informování a projednání v souvislosti s hromadným propouštěním, s převody podniků a s bezpečností a ochranou zdraví při práci. Konkrétní způsob a rozsah práva na informování a projednání v takto vymezeném rámci je pak opět ponechán vnitrostátní úpravě; je však třeba zdůraznit, že zmíněné směrnice upravují povinnost informování a projednání obecně pro „zástupce zaměstnanců“, aniž by mezi nimi jakkoliv rozlišovaly či jen naznačily možnost a důvodnost různých rozsahů této povinnosti vůči různým zástupcům zaměstnanců (odbory x rady zaměstnanců). Nový zákoník práce tedy zakládá i nerovné postavení mezi zaměstnanci a brání těm zaměstnancům, kteří nechtějí být odborově organizováni a zastupováni odborovými organizacemi, aby se dle své vlastní vůle a volby nechali vůči zaměstnavateli (hromadně) zastupovat právě radou zaměstnanců; vzdor tomu jim nový zákoník práce povinně určuje zástupce z odborových organizací. Přitom toto povinné zastoupení odborově neorganizovaných zaměstnanců může nastat i proti jejich vůli, dokonce i za situace, kdyby členy této odborové organizace bylo méně zaměstnanců zaměstnavatele než těch, kteří odborově organizováni nejsou.
27. Podle navrhovatelů zvýhodněním odborových organizací oproti ostatním zástupcům zaměstnanců (kteří odborově organizováni nejsou) dochází k nepřímému donucování k členství v odborových organizacích, a tedy k porušení dalšího ústavně zaručeného práva, a to práva svobodně se sdružovat zakotveného v čl. 27 Listiny. Svoboda sdružování (tzv. koaliční svoboda) totiž zahrnuje nejen aktivní právo svobodně se sdružovat (jako právě např. v odborových organizacích), ale má i aspekt opačný, tedy právo nebýt členem žádného sdružení nebo z určitého sdružení (odborové organizace) vystoupit; jedná se pak o tzv. negativní svobodu sdružování. Nikdo tedy nemůže být přímo ani nepřímo donucován k tomu, aby se např. odborově sdružoval. Právní úprava NZP tedy neodůvodněně zakládá nerovné postavení odborových organizací a rad zaměstnanců a porušuje koaliční svobodu zakotvenou v čl. 27 Listiny i tím, že zároveň brání těm zaměstnancům, kteří nechtějí být odborově organizováni a zastupováni odborovými organizacemi, aby se dle své vlastní vůle nechali vůči zaměstnavateli (hromadně) zastupovat právě radou zaměstnanců, a povinně (bez možnosti volby) jim určuje zástupce z odborových organizací.
28. V další části navrhovatelé napadají údajně nerovné postavení mezi jednotlivými odborovými organizacemi a zvýhodňování některých z odborových organizací (čl. 27 odst. 2 Listiny); jde o ustanovení § 24 odst. 2 zákoníku práce. Tento předpis kromě zásahu do čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a do ústavně zakotveného zákazu zvýhodňování některých odborových organizací (čl. 27 odst. 2 Listiny) porušuje pro nedostatek předvídatelnosti, určitosti a úplnosti i zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Podle ustanovení § 24 odst. 2 NZP sice zaměstnavatel musí kolektivně vyjednávat „se všemi odborovými organizacemi“, které „vystupují a jednají s právními důsledky pro všechny zaměstnance společně a ve vzájemné shodě, nedohodnou-li se mezi sebou a zaměstnavatelem jinak“, ale v případě, že se „odborové organizace neshodnou“ na společném postupu, může zaměstnavatel „uzavřít kolektivní smlouvu s odborovou organizací nebo více odborovými organizacemi, které mají největší počet členů.“ Tím je tedy dána možnost, aby v případě nesouhlasu menší odborové organizace (resp. menších odborových organizací) např. s návrhem kolektivní smlouvy byla tato odborová organizace vyloučena z dalšího kolektivního vyjednávání a kolektivní smlouva byla uzavřena s většinovými odborovými organizacemi. Problematickou je prý samotná skutečnost, že ustanovení § 24 odst. 2 neupravuje „ryzí“ princip reprezentativnosti; z textu ustanovení § 24 odst. 2 totiž vyplývá, že je NZP hodlá využít až pro případ, že se odborové organizace neshodnou na postupu podle věty první § 24 odst. 2, neboť dle § 24 odst. 2 zaměstnavatel nemá od počátku jednat pouze s reprezentativní odborovou organizací (či organizacemi), nýbrž se všemi odborovými organizacemi, které u něj působí. Právní úprava NZP pak však vůbec neupravuje podmínky, za kterých může zaměstnavatel „uzavřít kolektivní smlouvu s odborovou organizací nebo více odborovými organizacemi, které mají největší počet členů u zaměstnavatele“, s výjimkou podmínky, že se odborové organizace neshodnou na společném jednání. Taková úprava prý může vést k praktickému vyloučení „malých“ odborových organizací z kolektivního vyjednávání a někdy i k vyloučení početně nejsilnější odborové organizace. Z uvedeného ustanovení přitom nevyplývá, kdy již lze mít za to, že se odborové organizace neshodnou na společném postupu, ani na základě čeho lze mít takovou skutečnost za prokázanou. Právní jistota je narušena již tím, že není zřejmé, kdy má přestat platit princip absolutní plurality a má být aplikován princip reprezentativnosti. Zároveň NZP nestanoví, jaký postup je vyžadován od zaměstnavatele v situaci, kdy zjistí, že odborové organizace ve vzájemné shodě nepostupují.
29. Výše uvedená úprava NZP (§ 24 odst. 2) je tedy podle navrhovatelů neurčitá, způsobuje i nepředvídatelnost důsledků, které vyvolá, a neumožňuje účastníkům přizpůsobit jí své chování. Taková úprava prý zároveň umožňuje vznik situací, kdy odborové organizace s největším počtem členů již od samého počátku kolektivního vyjednávání nebudou mít žádnou vůli a snahu jednat společně a ve vzájemné shodě s ostatními, početně slabými odborovými organizacemi, s cílem „neshodnout se s nimi“ a dosáhnout tak uzavření kolektivní smlouvy samostatně se zaměstnavatelem postupem dle ustanovení § 24 odst. 2 věty druhé. Takové jednání „velkých“ odborových organizací a zaměstnavatele by na jednu stranu bylo sice formálně v souladu se stávajícím zněním zákoníku práce, na druhou stranu by ovšem zcela eliminovalo princip absolutní plurality odborových organizací, který má být zřejmě i dle nové právní úpravy jakýmsi základem či východiskem kolektivního vyjednávání. Ustanovení § 24 odst. 2 věty první by se tak stalo obsoletním. Pokud by zákonodárce měl v úmyslu vyvolat takové účinky, je pak i otázkou, proč nezakotvil do NZP princip reprezentativnosti přímo, bez náznaku dalších podmínek.
30. Samotné vymezení principu reprezentativnosti v ustanovení § 24 odst. 2 však naráží podle navrhovatelů i na to, že ustanovením § 24 odst. 2 stanovená „reprezentativní“ odborová organizace (či více „spojených“ odborových organizací) se skutečně reprezentativní být nezdá. Dle úpravy obsažené v § 24 odst. 2 se totiž za reprezentativní odborovou organizaci či odborové organizace mají považovat jedna či více organizací s relativní většinou (což vyplývá z formulace „odborová organizace nebo odborové organizace, které mají největší počet členů u zaměstnavatele“), a nikoliv s alespoň nadpoloviční (prostou) většinou odborově sdružených zaměstnanců (tedy s tzv. absolutní většinou). Jedná se o velmi tvrdou úpravu oproti dalším, nikoliv malým, ale menším odborovým organizacím. Ustanovení § 24 odst. 2 zakládá při aplikaci zde formulovaného principu možnost vzniku situací, kdy odborová organizace, která má pouze více členů než ostatní u zaměstnavatele působící odborové organizace (nikoliv ovšem nadpoloviční počet členů), „vyloučí“ z uzavření kolektivní smlouvy ostatní odborové organizace, které ve svém součtu mohou mít právě nadpoloviční počet členů-zaměstnanců. V takovém případě lze stěží hovořit o reprezentativnosti. Daná úprava pak může vést i k praktickému donucení ostatních odborových organizací, které by početně předčily početně nejsilnější (nikoliv však nadpoloviční) odborovou organizaci, k vzájemnému postupu proti této odborové organizaci, což se nejeví jako skutečnost ústavně konformní. Na druhou stranu tak za nové úpravy přichází v úvahu i situace, že odborová organizace s největším počtem členů u zaměstnavatele bude ve svém závěru a důsledku prakticky „vyloučena“ z kolektivního vyjednávání, pokud se v kolektivním vyjednávání spojí více „početně menších“ odborových organizací působících u zaměstnavatele a tyto budou mít dohromady více členů než početně nejsilnější odborová organizace.
31. Návrh se v následující části vymezuje proti prý nerovnému postavení mezi zaměstnavateli, a proto napadá ustanovení § 33 odst. 3, § 305 odst. 1 a § 306 odst. 4 zákoníku práce. Ustanovení § 33 odst. 3 upravuje rozdílné postavení tzv. „státních“ a „nestátních/soukromých“ zaměstnavatelů při uzavírání pracovního poměru u vedoucích zaměstnanců a s tím spojených důsledků, včetně možnosti/nemožnosti odvolání vedoucího zaměstnance z jeho funkce; tím zakládá i nerovné postavení samotných vedoucích zaměstnanců působících u těchto dvou „typů“ zaměstnavatelů. Napadaná právní úprava týkající se vzniku i zániku pracovního poměru, příp. pouze výkonu funkce, dále – oproti stávající právní úpravě – více chrání zaměstnance na úkor zaměstnavatele, a to navíc pouze, zcela nelogicky a neodůvodněně, v tzv. soukromém sektoru, a prohlubuje nerovné postavení zaměstnavatelů a zaměstnanců. Dle ustanovení § 33 odst. 3 (poznámka: v napadeném znění, tj. před nabytím účinnosti zákona č. 362/2007 Sb. – blíže srov. část XI., odst. 164) totiž může být pracovní poměr založen jmenováním pouze u „vedoucích organizačních složek státu, vedoucích organizačních jednotek organizačních složek státu, ředitelů státních podniků, vedoucích organizačních jednotek státních podniků, vedoucích státních fondů, jestliže je v jejich čele individuální orgán, vedoucích příspěvkových organizací, vedoucích organizačních jednotek příspěvkových organizací a u ředitelů školské právnické osoby, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak“. Na rozdíl od stávající právní úpravy (§ 27 odst. 4), kdy pracovní poměr mohl být založen u vedoucích zaměstnanců dle ustanovení § 27 odst. 5 ZP jmenováním u kteréhokoliv zaměstnavatele, nebudou mít tuto možnost všichni zaměstnavatelé, nýbrž pouze zaměstnavatelé tzv. „státní“; to s sebou přináší i následně diferencované zákonné postavení v možnosti ukončit výkon funkce zaměstnance ze strany zaměstnavatele (tj. možnost odvolání zaměstnance z funkce a na to případně navazující ukončení pracovního poměru). V daném případě pak není možnost jmenování dána pouze u zaměstnanců tzv. státní správy, ale vztahuje se i na zaměstnance zaměstnavatelů v hospodářské sféře (např. u státních podniků), byť jsou rovněž spojeny se „státní sférou“.
32. Podle navrhovatelů není dán legitimní důvod, proč může a má existovat institut „jmenovaného vedoucího zaměstnance“ s možností jej odvolat v rámci „státních“ zaměstnavatelů, avšak již nikoliv u zaměstnavatelů „soukromých“. Důvodová zpráva k NZP se odůvodněním této diferenciace nezabývá. Z hlediska „soukromých“ zaměstnavatelů jsou přitom zaměstnavatelé „státní sféry“ zvýhodněni tím, že zaměstnance na tzv. jmenované pozici mohou flexibilně odvolat i za situace, kdy sice tento zaměstnanec neporušil svou pracovní povinnost, avšak svou vrcholovou funkci nevykonává náležitě, jestliže svým nesprávným postupem či rozhodováním „vede“ zaměstnavatele ke špatným ekonomickým výsledkům. V důsledku této úpravy tedy – podle názoru navrhovatelů – zároveň dochází k zásahu do vlastnických práv zaměstnavatele chráněných čl. 11 Listiny; může znamenat i omezení jeho konkurenceschopnosti.
33. Navrhovatelé shrnuli, že právní úprava NZP zcela neodůvodněně zakládá nerovné postavení mezi „státními“ a „soukromými“ zaměstnavateli (zvýhodněním „státních“ zaměstnavatelů), mezi zaměstnanci „státních“ a „soukromých“ zaměstnavatelů (zvýhodněním zaměstnanců „soukromých“ zaměstnavatelů) a mezi zaměstnavateli a zaměstnanci v tzv. soukromé sféře zvýhodněním zaměstnanců. Znamená dokonce další a výraznější zásah do vlastnického práva „soukromých zaměstnavatelů“.
34. Navrhovatelé dále uvádějí, že nový zákoník práce rovněž zakládá nerovné postavení mezi zaměstnavateli, u nichž působí odborové organizace, a zaměstnavateli, u nichž odborové organizace nepůsobí. Sama skutečnost, že u zaměstnavatele nepůsobí odborová organizace, znamená pro takového zaměstnavatele menší rozsah povinností „informovat a projednat“. Nový zákoník práce vytváří rovněž u zaměstnavatelů, u nichž nepůsobí odborová organizace, menší zásah do vlastnických práv spojených s kontrolní činností odborů a s jejich možností vydávat vůči zaměstnavateli závazné pokyny a zákazy. Pro takovou úpravu není žádný objektivní důvod, přestože to s sebou nese výraznější zásah do práv jedné ze „skupin“ zaměstnavatelů, a to těch, u nichž působí odborové organizace.
35. Rozdíly v postavení a v zásahu do vlastnických práv zaměstnavatelů, dle toho, zda u nich odborové organizace působí či nikoliv, souvisejí s ustanovením § 305 odst. 1 a § 306 odst. 4 nového zákoníku práce. Dle NZP (§ 305) může zaměstnavatel vydat vnitřní předpis jen v případě, že u něho nepůsobí odborová organizace, s výjimkou pouze pro případ, že bude v kolektivní smlouvě sjednáno, že stanovení mzdových nebo platových práv a ostatních práv se přenáší do vnitřního předpisu. Oproti dosavadní úpravě (§ 21 ZP) dochází v NZP k omezení spočívajícímu v tom, že dosud mohly vnitřní předpisy mzdové nebo o cestovních náhradách existovat nezávisle na existenci kolektivní smlouvy; dle nové úpravy je však podmínkou přenesení úpravy těchto práv do vnitřního předpisu ujednání v kolektivní smlouvě. Ustanovení § 306 odst. 4 (stávající § 82 odst. 3) rovněž omezuje zaměstnavatele, u kterého působí odborová organizace, ve vydávání určitého „vnitřního“ dokumentu/předpisu, neboť stanoví, že tento zaměstnavatel může vydat nebo změnit pracovní řád jen s předchozím písemným souhlasem odborové organizace.
36. Podle navrhovatelů však neexistuje objektivní důvod, aby právní úprava zakazovala vydání vnitřních předpisů u zaměstnavatelů, u nichž působí odborová organizace, resp. dělila v tomto směru zaměstnavatele na ty, u nichž působí či nepůsobí odborová organizace, neboť to odporuje ústavně zaručené rovnosti a neoprávněně omezuje vlastnická práva zaměstnavatele, u nichž odborové organizace působí. Ke vztahu kolektivních smluv a vnitřního předpisu u jednoho zaměstnavatele lze prý konstatovat, že budou-li odbory chtít, aby nároky zaměstnanců neupravoval vnitřní předpis, ale kolektivní smlouva, pak ať to v rámci kolektivního vyjednávání dohodnou, prosadí a danou oblast či nárok upraví v kolektivní smlouvě. Současná existence vnitřního předpisu a kolektivní smlouvy vedle sebe u jednoho zaměstnavatele není právem Evropských společenství vyloučena, a naopak je v řadě států obvyklá. Není důvod, proč by danou skutečnost měl nový zákoník práce zakazovat, a tak zasahovat do ústavně zaručených práv zaměstnavatelů.
37. Zmíněná ustanovení § 305 odst. 1 a § 306 odst. 4 ve svém důsledku zasahují do vlastnických práv zaměstnavatele, který nemá (neomezenou, volnou) možnost upravit u sebe mzdová nebo platová práva a ostatní práva v pracovněprávních vztazích, z nichž je oprávněn zaměstnanec. K tomu je zapotřebí souhlasu odborové organizace, která tak zasahuje do vlastnických práv tohoto zaměstnavatele (čl. 11 Listiny). Za velmi problematickou pak lze při aplikaci napadané úpravy považovat „celopodnikovou“ úpravu zejména mzdových práv zaměstnanců za situace, kdy v rámci kolektivního vyjednávání nedojde k uzavření kolektivní smlouvy, a tudíž není ani umožněno přenesení úpravy mzdových podmínek do vnitřního předpisu, což ve svém důsledku zasahuje i do zájmů samotných zaměstnanců.
38. V další části navrhovatelé napadli zejména údajný zásah do soukromí a osobní svobody člověka; poukazují na čl. 7 odst. 1, čl. 8 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ustanovení § 46 a § 61 odst. 1 totiž stanoví povinnost zaměstnavatele předem projednat s odborovou organizací převedení zaměstnance na jinou práci (§ 46) nebo výpověď či okamžité zrušení pracovního poměru (§ 61 odst. 1), a to i u zaměstnanců, kteří nejsou členy odborové organizace. Navrhovatelé poukazují na to, že daná ustanovení neodůvodněně zasahují i do individuálních, ústavně zaručených práv jednotlivých zaměstnanců tím, že zaměstnavatel je povinen předem projednat dané situace s odborovou organizací, a to i tehdy, jestliže si to zaměstnanec výslovně nepřeje. V takovém případě dochází k zásahu do soukromí a osobní svobody člověka – zaměstnance. I kdyby byl zaujat právní výklad, že výše uvedená ustanovení jsou dispozitivní povahy a že odchýlení se od povinností stanovených NZP je „ve prospěch zaměstnance“ (v opačném případě by docházelo zase k porušení smluvní volnosti – čl. 11 odst. 1 Listiny), a tudíž že si zaměstnanec může dohodnout, že nechce, aby zaměstnavatel záležitosti stanovené v § 46 a § 61 odst. 1 s odborovou organizací projednával, naráží se pro takový případ na problém neúplnosti a neurčitosti právní úpravy. Z NZP totiž nevyplývá, kdy a jak by mohl předmětný zaměstnanec projevit svou vůli, aby nedošlo k projednávání daných skutečností týkajících se jeho osoby zaměstnavatelem s odborovou organizací. Zmíněné nejasnosti a následná neúplnost a neurčitost právní úpravy by mohla odporovat principu předvídatelnosti právního předpisu a jeho určitosti a srozumitelnosti, který je zárukou demokratického pojetí právního státu. Zároveň je podle návrhu třeba zdůraznit další problémy spojené s výše uvedeným „dispozitivním“ výkladem zejména ustanovení § 61 odst. 1, neboť je nereálné obdržet zaměstnancovu žádost o neprojednání jeho výpovědi nebo okamžitého zrušení pracovního poměru odborovým orgánem předem, tj. před samotnou výpovědí či okamžitým zrušením pracovního poměru. Navíc, i při tomto výkladu (vycházejícím z dispozitivnosti předmětných ustanovení) se přenáší starost o to, aby nedošlo k porušení jeho soukromí a osobní svobody, na samotného zaměstnance.
II.
39. Ústavnímu soudu byl doručen rovněž návrh skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení části ustanovení § 305 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, znějící: „u kterého nepůsobí odborová organizace“, části ustanovení § 322 odst. 2 písm. a) znějící „a v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců zakázat další práci“ a ustanovení § 322 odst. 2 písm. b) tohoto zákona. Jelikož oba návrhy – jak shora uvedený návrh skupiny poslanců, tak i tento návrh skupiny senátorů – shodně napadají ustanovení téhož zákona (ačkoliv návrh skupiny poslanců napadá více ustanovení), bylo (z důvodů efektivity a hospodárnosti řízení) usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 rozhodnuto o spojení obou návrhů ke společnému řízení.
40. Skupina senátorů v podstatě argumentuje následujícím způsobem.
41. Napadená část ustanovení § 305 odst. 1 NZP porušuje zásadu rovnosti v právech podle čl. 1 Ústavy. Tato zásada je prý porušena tím, že u zaměstnavatelů, u nichž působí odborová organizace, vylučuje vydávání vnitřních předpisů, kterými by byla upravena mzdová nebo platová práva a ostatní práva v pracovněprávních vztazích (§ 305 odst. 1 věta první). Tím zakládá nerovné postavení zaměstnavatelů podle toho, zda u nich působí či nepůsobí odborová organizace. Oproti dosavadní platné právní úpravě dochází k omezení, protože pokud šlo o předpisy mzdové nebo o cestovních náhradách, ty mohly existovat i vedle kolektivní smlouvy. Podle navrhovatelů ústavní zásada rovnosti v právech náleží k těm základním lidským právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických společností. Jde o právně-filozofický postulát, který je v rovině pozitivního práva garantován zákazem diskriminace. Rovnost není kategorií neměnnou, neboť prochází vývojem, který její obsah obzvláště v oblasti práv politických a sociálních výrazně poznamenává. Navrhovatelé připomněli, že Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí (např. nálezy ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 z 24. 5. 1994, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, str. 189 a násl., vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.; sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze 17. 5. 1994, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24, str. 175 a násl., vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.; sp. zn. Pl. ÚS 5/95 z 8. 11. 1995; Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74, str. 205 a násl., vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.; sp. zn. Pl. ÚS 33/96 ze 4. 6. 1997, Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 67, str. 163 a násl., vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.) vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Ztotožnil se v nich s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (vyhlášeném v částce 96/1992 Sb. a publikovaném pod č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Ústavní soud ČSFR v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Tento závěr vyplývá i z úpravy článků 1 až 4 zařazených pod obecná ustanovení Listiny. Článek 1 Listiny, jehož porušení je výslovně namítáno, nelze vykládat izolovaně od dalších obecných článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako jediný celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že základní chráněné hodnoty vyjmenované v článku 3 Listiny nekoncipoval ústavodárce jako absolutní. Totéž odráží i ustanovení článku 4 Listiny, který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a omezení, ale i článek 2 odst. 3 Listiny, v němž se předvídá možnost uložit určité povinnosti či omezení. Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání s jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněny některé podmínky: např. že s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.
42. Úprava obsažená v § 305 odst. 1 nového zákoníku práce vytváří podle navrhovatelů nerovnost mezi zaměstnavateli. Jde o diskriminaci zaměstnavatelů podle toho, zda u nich působí odborová organizace, neboť neexistují objektivní a rozumné důvody pro rozdílné zacházení se zaměstnavateli. Klíčové místo zde má i princip proporcionality. Je třeba si prý položit otázku, zda je větším problémem nerovnost zaměstnavatelů nebo nerovnost zaměstnanců, zda jde o svévolnou diskriminaci nebo o opatření k vyrovnání nerovného postavení zaměstnanců podle toho, kde působí odborová organizace. Je třeba i posoudit, zda je nová úprava přiměřeným prostředkem, zda skutečně existuje nebezpečí omezování práv odborů (kolektivní smlouvy) pomocí vnitřních předpisů, či zda zde naopak není žádný rozumný důvod k takovým obavám (v ochraně zaměstnanců) a jde jen o pokus zákonodárce posílit postavení odborů.
43. Ustanovení § 322 odst. 2 je v napadených částech navrženo ke zrušení, neboť zakotvuje právo odborových organizací zakázat práci v případě nebezpečí z hlediska bezpečnosti a ochrany zdraví nebo právo zakázat (pozn.: v případě takového nebezpečí) práci přesčas či práci v noci. To prý v podstatě znamená výkon státní správy. Kontrola dodržování právních předpisů a rozhodování o zákazu práce přesčas a vydávání závazných pokynů k odstranění závad je zde svěřeno odborovým organizacím, tj. právnickým osobám soukromého práva. Novým zákoníkem práce nejsou prý dostatečně upřesněny právní vztahy a postupy při výkonu tohoto oprávnění, tj. chybí pravidla pro výkon takovéto činnosti, jak to předpokládá čl. 2 odst. 3 Ústavy. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, nelze na tento typ kontrolní činnosti aplikovat, protože ten se vztahuje jen na správní orgány a nepředpokládá státní kontrolu prováděnou odborovými organizacemi. Není stanoveno, které osoby mají, resp. mohou za odborové organizace kontrolní činnost provádět; zda členové odborové organizace nebo její zaměstnanci nebo i jiné odborovou organizací pověřené osoby, a jaké kvalifikační předpoklady pro výkon kontrolní činnosti mají tyto osoby splňovat, jde-li – jako v tomto případě – o odbornou činnost. V NZP také chybí dostatečná úprava v případě kolize. Je-li kontrolní činnost prováděná odborovými organizacemi (včetně ukládání závazných pokynů a zákazů práce) výkonem přenesené působnosti státu, pak to znamená, že se na postup odborových organizací podle § 322 odst. 2 bude vztahovat správní řád (viz § 1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění). Úprava uvedená v NZP však není jednoznačná, pokud jde o řízení o přezkoumávání těchto rozhodnutí, bude-li odvolacím orgánem orgán inspekce práce nebo jiný zvláštní orgán, na které odkazuje § 322 odst. 3 nového zákoníku práce. Pokud jde o vlastní výkon těchto kompetencí odborové organizace, je také velmi sporné, zda postup odborových orgánů bude dostatečně objektivní a nestranný, neboť principiálně stojí odborová organizace na straně zaměstnanců, a přitom by měla kontrolovat činnost zaměstnavatele, u kterého působí, a vést s ním případně správní řízení. Při aplikaci ustanovení o vyloučení pro podjatost (při kontrole i ve správním řízení) by pak na úrovni příslušné odborové organizace zřejmě prakticky neměl kdo tuto činnost provádět. S ohledem na výše uvedené a pro nesoulad s čl. 2 Ústavy navrhují navrhovatelé dotčené části ustanovení § 322 odst. 2 nového zákoníku práce zrušit.
III.
44. Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu účastníkům řízení – Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky. Dále si vyžádal i stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí, Svazu průmyslu a dopravy České republiky, Českomoravské konfederace odborových svazů a Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů České republiky (§ 48 odst. 2, § 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Až na Ministerstvo práce a sociálních věcí, které pouze stručně sdělilo, že se ztotožňuje s názory uvedenými v návrhu skupiny poslanců, poskytly ostatní orgány Ústavnímu soudu značně obsáhlá vyjádření či stanoviska. Právní zástupce skupiny poslanců jako navrhovatelů v řízení před Ústavním soudem požádal následně o zaslání kopií předmětných vyjádření a stanovisek, v čemž mu bylo vyhověno. V dalším podání uvedl, že navrhovatelé považují za nutné reagovat na stanovisko Českomoravské konfederace odborových svazů, a zaslal Ústavnímu soudu obsáhlou repliku, kterou lze podle jejího obsahu do jisté míry považovat za doplnění návrhu na zahájení řízení a ústavněprávní argumentace v dané věci (srov. níže).
IV.
45. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny k návrhu skupiny poslanců je uvedeno, že zákoník práce byl předložen Poslanecké sněmovně vládou, která v důvodové zprávě k návrhu zákona uvedla, že návrh vychází z Ústavy České republiky a Listiny základních práv a svobod. Zároveň vláda ubezpečila, že při přípravě NZP dbala na to, aby organicky zapadal do právního řádu České republiky. Rovněž garantovala, že NZP je v souladu s právem Evropských společenství. V průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně se návrhem zákoníku práce zabýval i ústavněprávní výbor, který na své 78. schůzi dne 19. ledna 2006 přijal usnesení č. 234, v němž doporučuje Poslanecké sněmovně, aby vládní návrh zákona schválila. Při projednávání prý byla odstraněna pochybnost o ústavnosti kontroly odborových organizací týkající se bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Byla „přijata“ změna v tom smyslu, že odborové orgány nejsou oprávněny přímo zasahovat do činnosti zaměstnavatele, nýbrž mají oprávnění předkládat požadavky na odstranění zjištěných závad. Pokud jde o nerovné postavení mezi jednotlivými odborovými organizacemi a o řešení situace, kdy není možné uzavřít smlouvu proto, že to blokuje některá odborová organizace proti vůli ostatních organizací působících u zaměstnavatele, přiklonila se Poslanecká sněmovna, v souladu s mezinárodními úmluvami, zejména s Úmluvou Mezinárodní organizace práce č. 98 o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat a s doporučením Mezinárodní organizace práce č. 163 (1981) o kolektivním vyjednávání, k vymezení většinové reprezentativní odborové organizace. V průběhu projednávání návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou byla rovněž diskutována otázka smluvní volnosti účastníků pracovněprávních vztahů, na kterou rovněž poukazují předkladatelé návrhu. Poslanecká sněmovna si byla vědoma, že jedním ze základních cílů pracovněprávních norem je plnit ochrannou funkci ve vztahu k zaměstnanci. V pracovním poměru je kogentními ustanoveními zákoníku práce garantováno zaměstnanci relativně pevné postavení, které mu zajišťuje odpovídající pracovní podmínky, omezenou dobu výkonu práce při relativním odpočinku, náhradu škody a ochranu před jednostranným skončením pracovního poměru. Nový zákoník práce v tomto ohledu – podle vyjádření – vyhovuje mezinárodním standardům, vyplývajícím z mezinárodněprávních dokumentů, zejména z příslušných úmluv Mezinárodní organizace práce. Z důvodové zprávy zákoníku práce navíc plyne, že NZP posiluje princip liberalizace rozšířením smluvní volnosti účastníků pracovněprávních vztahů při respektování principu rovného zacházení; kogentními normami jsou zaměstnancům garantovány základní práva a pracovní podmínky, v dalších otázkách se vytváří prostor zejména pro smluvní ujednání. K přijetí předmětného právního předpisu Poslanecká sněmovna uvedla, že návrh zákoníku práce byl schválen Poslaneckou sněmovnou dne 8. února 2006, kdy ze 182 přítomných poslanců při potřebném počtu 92 hlasů pro něj hlasovalo 104 poslanců. Senát návrh zákoníku práce dne 29. března 2006 zamítl. Poslanecká sněmovna dne 21. dubna 2006 návrh zákoníku práce znovu schválila, neboť ze 178 přítomných se pro něj vyslovilo 106 poslanců. Prezident republiky zákoník práce nepodepsal. Poslanecká sněmovna dne 23. května 2006 setrvala na vráceném zákoníku práce, neboť ze 179 přítomných pro něj hlasovalo 107 poslanců. Tím byl zákoník práce po řádně provedeném zákonodárném procesu přijat, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů jako zákon č. 262/2006 Sb. Za tohoto stavu nelze podle vyjádření Poslanecké sněmovny než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s ústavním pořádkem a s právním řádem České republiky.
46. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny k návrhu skupiny senátorů je zejména uvedeno, že podle zákoníku práce je vnitřní předpis mimo jiné určen k tomu, aby jím zaměstnavatel upravil pracovněprávní nároky zaměstnanců, které lze podle pracovněprávních předpisů upravit kolektivní smlouvou. Dřívější právní stav platný do 31. prosince 2006 umožňoval vydat takový vnitřní předpis pouze zaměstnavateli, u něhož nepůsobila odborová organizace. (V opačném případě by byl takový předpis neplatný.) Vnitřní předpis může i nyní vydat zaměstnavatel, u něhož odborová organizace nepůsobí. Na rozdíl od předchozího právního stavu však NZP umožňuje vydat vnitřní předpis i takovému zaměstnavateli, u něhož odborová organizace působí, a to v případě, že je to na něj kolektivní smlouvou přeneseno. Nadále však zaměstnavatel nemůže vydat sám vnitřní předpis za situace, kdy u něho odborová organizace působí, ale nedošlo k uzavření kolektivní smlouvy. To, že tento zaměstnavatel nemůže vydat vnitřní předpis, zatímco zaměstnavatel, u něhož odborová organizace nepůsobí, takový vnitřní předpis vydat může, nelze však prý posuzovat jako nerovné postavení zaměstnavatelů, ale je to třeba vnímat spíše jako důsledek strategie a taktiky při kolektivním vyjednávání jedné nebo i obou stran. Navrhovatelé dále namítali, že ustanovení § 322 odst. 2 je protiústavní, neboť zakotvuje právo odborových organizací zejména zakázat práci. Ve vyjádření k tomu se praví, že sice v průběhu projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně byla navržena změna v tom smyslu, že odborové orgány nejsou oprávněny přímo zasahovat do činnosti zaměstnavatele a že mají jen oprávnění předkládat požadavky na odstranění zjištěných závad; přesto však převážil názor, že právě s ohledem na bezprostřední ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců má být ponecháno odborové organizaci právo zakázat další práci, s povinností přezkumu opatření odborového orgánu orgánem inspekce práce na základě žádosti zaměstnavatele.
V.
47. Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k návrhu skupiny poslanců uvedl, že návrhu zákoníku práce byla věnována pozornost již v období jeho projednávání ve vládě. Senát 15. září 2005 rozhodl o konání 8. veřejného slyšení Senátu na téma „Nová úprava pracovního práva“, s cílem seznámit se s argumenty všech zúčastněných stran, orientovat se v nich a připravit se tak co nejlépe na projednávání návrhu zákoníku práce v orgánech Senátu. Na toto veřejné slyšení, které se konalo 4. října 2005, byli pozváni zástupci Ministerstva práce a sociálních věcí, zaměstnavatelů, odborových orgánů, kateder pracovního práva právnických fakult a z oblasti justice. Zúčastnilo se ho 104 účastníků a 18 senátorů. K projednávanému návrhu zákoníku práce byly prezentovány velmi protikladné názory.
48. Ze strany zástupců zaměstnavatelů byly k návrhu zákoníku práce vzneseny výhrady zhruba v těchto směrech:
- příprava návrhu zákoníku práce probíhala nestandardně, neboť se k paragrafovanému zpracování přistoupilo, aniž by byly vypořádány připomínky k návrhu věcného záměru NZP, a proto nebylo dosaženo shody na základních přístupech přípravy nového zákoníku práce
- navrhovaná úprava ani po 15 letech diskusí a příprav nenaplňuje očekávání zásadní a koncepčně nové úpravy, jednoduché a srozumitelné, která stanoví jen základní práva a povinnosti pro zaměstnavatele a zaměstnance v návaznosti na příslušné mezinárodní dokumenty
- návrh zákoníku práce v převážné míře pouze novelizuje stávající právní úpravu, v řadě případů je téměř doslovně přebírán původní text a v důsledku toho jsou nadále zakonzervovány principy vycházející z odlišných ekonomických a společenských podmínek
- návrh nenaplňuje požadavek na komplexní a samostatnou právní úpravu, neboť je zpracováván metodou delegace ve vztahu ke zhruba 130 ustanovením stávajícího občanského zákoníku, které by měly být při úpravě pracovněprávních vztahů použity, což povede k nutným změnám při přijetí nového občanského zákoníku
- navrhovaný zákoník práce se prý tváří jako dispozitivní norma, ale kromě četných zákazů toho uživateli v podobě skutečně dispozitivních norem mnoho nenabízí; zákoník práce nebere v úvahu, že většina zaměstnavatelů jsou malé a střední firmy a kdyby musely plnit všechny povinnosti, které jsou jím nově stanoveny, budou s tím mít velké problémy, a to jim podstatně ztíží podnikatelskou činnost
- nebyl naplněn požadavek na zásadní přehodnocení stávajícího postavení zástupců zaměstnanců, odborových organizací a rad zaměstnanců. Současný právní stav – co do postavení odborových organizací – je prý posilován bez ohledu na jejich skutečné postavení, zejména v souvislosti s posílením smluvního principu a dojednáváním dalších pracovních podmínek v kolektivních smlouvách. Zaměstnavatelé i nadále požadují stanovení určitých kritérií, ze kterých by byla zřejmá většinová vůle kolektivu zaměstnanců, za který budou odbory partnerem zaměstnavatele
- předložený návrh je podle názoru odborníků, včetně Legislativní rady vlády, v některých ustanoveních protiústavní. Otázka ústavnosti souvisí s postavením odborů; jde o otázku reprezentativnosti odborů, neboť málo reprezentativní odborová organizace je schopna bránit vlastníkovi v realizaci jeho vlastnických práv. Ponechává se zastupování odborů vůči nečlenům nejen v oblasti kolektivního vyjednávání, v oblasti informování a projednávání obecných otázek, ale i ve věcech individuálních, u výpovědi, okamžitého zrušení pracovního poměru, převedení na jinou práci, a to dokonce proti jejich vůli. Za neústavní je považováno i kontrolní oprávnění odborů, zejména pokud jde o možnost zakázat práci přesčas a práci v noci.
49. Proti tomu byly ze strany Ministerstva práce a sociálních věcí a odborových orgánů uvedeny argumenty poukazující na to, že
- přípravě návrhu zákoníku práce předcházela analýza dosavadní právní úpravy, byl k dispozici věcný záměr, i když vládou neschválený, bylo zadání na základě programového prohlášení vlády
- při přípravě návrhu došlo k situaci, že se zástupci zaměstnavatelských svazů od počátku postavili proti návrhu zákoníku práce jako celku, odmítli se podílet na jeho přípravě, požadovali zastavení práce a aktivitu projevili až těsně před předložením návrhu zákona do vlády a v průběhu jeho projednávání ve vládě. Předkladatel přesto projevil vstřícnost a při projednávání návrhu zákona ve vládě bylo četným připomínkám zaměstnavatelských svazů vyhověno
- návrh zákoníku práce jednoznačně uvolňuje smluvní volnost a vytváří liberálnější prostředí v pracovněprávních vztazích než stávající zákoník práce
- na úpravu vztahu k občanskému zákoníku z hlediska principu delegace nebo subsidiarity nebyly zcela jednoznačné názory ani v Legislativní radě vlády; zřejmě byl většinový názor pro princip subsidiarity, byly však i názory pro vhodnější uplatnění principu delegace, který byl předkladatelem zvolen
- v otázce větší liberalizace navrhované úpravy bylo třeba vycházet z toho, že určité standardy, které je stát povinen garantovat z hlediska členství v EU, ale i ústavních principů, mezinárodních úmluv atd., musí být zajištěny v zákoně, neboť druhý možný a v Evropě nejrozšířenější způsob formou kolektivních smluv je prý v našich podmínkách zatím možný pouze v rozsahu 30 %, protože pouze cca 30 % zaměstnanců je „pokryto“ kolektivními smlouvami, zatímco v západní Evropě to je 80 – 90 % zaměstnanců
- návrh zákoníku práce neposiluje současné postavení odborů, jejich postavení zůstává na současné úrovni
- názory na neústavnost úpravy, podle níž odbory jednají i za nečleny, nebyly ve stanovisku Legislativní rady vlády vyjádřeny jednoznačně tak, že je to neústavní, bylo doporučeno zvážit přepracování příslušných ustanovení. Jde o princip běžný v rámci EU
- úprava kontrolního oprávnění odborů a oprávnění zakázat v určitých případech práci přesčas nebo práci v noci (§ 321, 322 návrhu zákoníku práce) je obsažena i ve stávajícím zákoníku práce; tato úprava dosud nebyla z hlediska nyní namítané neústavnosti zpochybněna. K této úpravě oprávnění odborů byl také uplatněn názor, že jde o oprávnění, které vychází mimo jiné z mezinárodních úmluv o postavení odborů, a o naplňování práv, které mají odbory mezinárodně uznány na ochranu a zastupování zaměstnanců.
50. Podle vyjádření Senátu výše uvedené výhrady a argumentace proti nim v podstatě stejně zaznívaly i při projednávání návrhu zákoníku práce (schváleného Poslaneckou sněmovnou) v příslušných výborech Senátu a na plénu Senátu. Při vědomí, že se jedná o úpravu, která se bezprostředně dotýká několika milionů občanů, zcela jednoznačně převážil názor, že návrh zákona postoupený Poslaneckou sněmovnou svým celkovým pojetím neodpovídá základním principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti zákona a jeho srozumitelnosti; některá jeho ustanovení lze odůvodněně považovat za protiústavní. Protože nešlo o výhrady, které by ve všech jejich aspektech bylo možné řešit případnými pozměňovacími návrhy v časových podmínkách, ve kterých jsou návrhy zákonů projednávány v Senátu, byl návrh zákoníku práce ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou zamítnut. Z výše uvedeného je vcelku zřejmé, že naprosto většinový názor Senátu na problematická ustanovení projednávaného návrhu zákoníku práce byl v obecné poloze shodný s tím, co je vyjádřeno v návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, předloženém skupinou poslanců.
51. Ve vyjádření Senátu k návrhu skupiny senátorů na zrušení některých ustanovení zákoníku práce se toliko odkazuje na vyjádření, které již Senát zaslal k návrhu skupiny poslanců na zrušení některých ustanovení zákoníku práce.
VI.
52. Svaz průmyslu a dopravy České republiky ve svém stanovisku konstatuje, že obsah předloženého návrhu na zrušení zákoníku práce je v zásadě shodný s jeho názory, které uplatňoval již v době přípravy a při projednávání návrhu tohoto zákona. Vzhledem k celkově problematickému obsahu zákoníku práce považuje výčet jeho ustanovení navrhovaných ke zrušení za minimální. Svaz průmyslu a dopravy věnoval maximální pozornost přípravě návrhu NZP v očekávání, že bude připraven návrh zákona, který bude odpovídat požadavkům 21. století a plně reflektovat ekonomické a společenské změny v naší zemi. Oproti tomu byl schválen návrh zákona, který neodráží společenskou potřebu zásadně nové koncepční úpravy, neboť do jeho obsahu byla zapracována téměř doslovně právní úprava dosavadní bez výrazné modernizace. V NZP jsou i nadále zakonzervovány právní principy vycházející ze zcela odlišných ekonomických a společenských podmínek let šedesátých minulého století. Pokud jde o přípravu návrhu NZP, lze ji podle stanoviska označit za absolutně nestandardní, zejména proto, že se jednalo o návrh zákona kodexového typu. Předkladatel prý neprovedl žádnou analýzu ani vyhodnocení stávající právní úpravy, chyběla odborná diskuse, včetně posouzení možnosti využití zahraničních zkušeností. Při přípravě návrhu paragrafovaného znění NZP nebyl využit již schválený věcný záměr zákoníku práce, neboť připomínky k němu byly zcela opomenuty. Nebylo tedy dosaženo konsenzu sociálních partnerů nad základními přístupy a koncepcí nového předpisu. V rámci přípravy NZP dále vůbec nebyla řešena situace, kdy jeden ze sociálních partnerů (zástupce zaměstnavatelů, zastoupený v Radě hospodářské a sociální dohody České republiky) s návrhem předmětného zákona zásadně nesouhlasil, a přesto byl takový návrh dále předkládán a projednáván, aniž by bylo dosaženo sociálního smíru. Takový postup Svaz průmyslu a dopravy považuje za zcela bezprecedentní a s Ústavou nekonformní. Svaz průmyslu a dopravy jak v období příprav nového zákoníku práce, tak i v jednotlivých fázích legislativního procesu uplatňoval požadavky na zásadně koncepčně novou, jednoduchou a srozumitelnou právní úpravu, která by stanovila jen základní práva a povinnosti pro zaměstnavatele a zaměstnance v návaznosti na právní pořádek České republiky, na příslušné mezinárodní dokumenty, umožňující vysokou míru dohody mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, vyhovující požadavkům na flexibilitu při výkonu zaměstnání. Prostřednictvím svých zástupců se účastnil též mnoha jednání v legislativních orgánech vlády, ve výborech Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky, včetně 8. veřejného slyšení Senátu na téma „Nová úprava pracovního práva (Rekodifikace zákoníku práce)“. Na těchto jednáních byla prezentována jeho zásadní nesouhlasná stanoviska s obsahem návrhu NZP, včetně pochybností o ústavní konformnosti tohoto návrhu. Podkladem pro tato vyjádření byla věcná argumentace předních odborníků působících v pracovněprávní oblasti, včetně členů Legislativní rady vlády. Při konečném rozhodování o obsahu NZP však byla rozhodující pouze hlediska politická, a nikoli věcná a odborná.
53. Svaz průmyslu a dopravy považuje za jeden ze základních problémů celého NZP zejména to, že se v něm nepodařilo fakticky naplnit základní ústavní zásadu, uvedenou v ustanovení čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky a v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, tj. že každý může činit, co není zákonem zakázáno a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá, tedy „co není zakázáno, je dovoleno“. Tato ústavní zásada měla být plně promítnuta do obsahu NZP, jak je proklamováno v důvodové zprávě k vládnímu návrhu tohoto zákona, a měl být posílen princip liberalizace a rozšířena smluvní volnost. Proklamované ambice však NZP nenaplňuje, neboť v 396 paragrafech je jednomu z účastníků pracovněprávních vztahů, tj. zaměstnavateli, uloženo cca 450 povinností, zatímco právní postavení druhé strany a jejích zástupců, odborových organizací, je asymetricky posíleno. Rovněž tak proklamovaná liberalizace a rozšíření smluvní volnosti účastníků pracovněprávních vztahů jsou vzhledem k ustanovení § 2 odst. 1 předmětného zákona v podstatě nerealizovatelné, neboť zákon deklarovanou smluvní volnost neumožňuje již tím, že přímo stanoví pro téměř polovinu ustanovení zákaz odchylné úpravy. V ustanovení § 2 odst. 1 je sice dále možnost odchýlení od zákoníku práce připuštěna v případech, kdy „z povahy ustanovení nevyplývá, že se od něj není možné odchýlit“, avšak tato právní úprava je pro aplikační praxi téměř nepoužitelná, protože je neurčitá a nesrozumitelná. Za další ústavně nekonformní ustanovení zákoníku práce považuje Svaz průmyslu a dopravy zejména ustanovení § 33 odst. 3, § 305 odst. 1, § 306 odst. 4 a § 364 odst. 3 zákoníku práce, která zakládají nerovné postavení mezi zaměstnavateli, a v důsledku toho i mezi zaměstnanci obecně, specificky pak podle toho, zda u zaměstnavatele působí či nepůsobí odborová organizace. Ústavně nekonformní jsou prý i ustanovení vymezující působnost odborových organizací, zejména z pohledu jejich reprezentativnosti, jejich působnosti při kolektivním vyjednávání a následně i závaznosti kolektivní smlouvy pro všechny zaměstnance. Ponechání monopolního postavení odborovým organizacím i pro zastupování nečlenů odborů nejen v oblasti kolektivního vyjednávání a v oblasti informování a projednávání obecných otázek, ale i u otázek ryze individuálních (např. při výpovědi, okamžitém zrušení pracovního poměru, při převedení na jinou práci), a to i proti vůli nečlena odborů, lze považovat za protiústavní. Zákoník práce tedy zasahuje do ústavně zaručených práv a svobod, aniž to vyžadoval obecný zájem. Výrazně porušuje zásadu rovnosti mezi všemi zúčastněnými subjekty pracovněprávních vztahů. Přes proklamované původní záměry je nová úprava zákoníku práce v převážné míře kogentní povahy a opomíjí princip autonomie vůle a smluvní volnosti. V těchto souvislostech Svaz průmyslu a dopravy České republiky dále zdůrazňuje, že nová právní úprava neodůvodněně zasahuje do celé řady ústavně zaručených základních práv a svobod, popírá princip právní jistoty, požadavek stability a předvídatelnosti práva a není v potřebném souladu s ústavní garancí demokratického právního státu, jak stanoví čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky.
VII.
54. Ve stanovisku Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů České republiky (dále „KZPS“) je k ustanovení § 2 odst. 1 zákoníku práce zejména uvedeno, že zaměstnanci nejsou schopni vést odborné diskuse o právní povaze jednotlivých ustanovení zákoníku práce, tedy zda se od daného ustanovení mohou či nemohou odchýlit. Ani od zaměstnavatelů nelze žádat, aby při běžném pracovním procesu, pokud to z dikce zákona zcela jasně nevyplývá, zkoumali, zda má konkrétní ustanovení povahu kogentní či dispozitivní. Věc je komplikovanější o to, že zákon omezuje možnost odchylek několika vzájemně neprovázanými způsoby. Mj. k této otázce dále stanoví, že odchýlení není možné od ustanovení ukládajících povinnost, což však neplatí, jestliže jde o odchýlení ve prospěch zaměstnance. Autorům stanoviska pak není jasné, kdo bude v jednotlivých případech a u konkrétních zaměstnanců posuzovat „prospěch zaměstnance“. Dále vzhledem k tomu, že v ustanovení § 4 zákoníku práce je výslovně stanoveno, že „občanský zákoník se na pracovněprávní vztahy podle tohoto zákona použije jen tehdy, jestliže to tento zákon výslovně stanoví“, je otázkou, jak tedy mohou být práva a povinnosti v pracovněprávních vztazích upravena odchylně od zákoníku práce, a podle kterého právního předpisu v těchto případech odchylné úpravy postupovat, jestliže podle občanského zákoníku (jako základní soukromoprávní normy) to jde jen v případech, kdy to zákoník práce výslovně povoluje, a v žádných jiných. Z toho podle stanoviska plyne jediné – odchýlení se není vůbec možné a věta prvá § 2 odst. 1 NZP je pouze proklamací směřující k tomu, aby byla formálně naplněna nutnost postavit zákoník práce na zásadě „co není zakázáno, je dovoleno“.
55. Zákoník práce podle stanoviska nejenom nepřináší právní jistotu všem účastníkům pracovněprávních vztahů, ale naopak ji v nepřijatelné míře narušuje. Jde o nesrozumitelnost, neurčitost, vzájemně nepropojenou úpravu a o faktickou nemožnost aplikace se všemi důsledky, které takový stav má (narušení principu seznatelnosti právního stavu a předvídatelnosti právního předpisu. Nikdo prý nebude mít ani pomyšlení na proklamovanou možnost odchýlení se od právní úpravy, a bude dělat přesně jen to, co zákoník práce výslovně dovoluje; ani to však v mnoha případech není jasné, protože zákon není provázán nejen s ostatní úpravou, ale ani sám se sebou.
56. Stanovisko KZPS dále uvádí – k ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) zákoníku práce, podle něhož zaměstnavatel nesmí požadovat ani sjednat zajištění závazku v pracovněprávním vztahu, s výjimkou konkurenční doložky a srážek z příjmu z pracovněprávního vztahu – že toto ustanovení je hrubým zásahem do vlastnického práva a do zásady rovnosti. Zajištění závazku je obecně jedním z nejúčinnějších právních instrumentů závazkového práva, a to zejména z hlediska prevence porušování závazků. Není prý žádný oprávněný důvod, proč by tomu tak nemělo být mezi osobami, které jsou v pracovněprávním vztahu, a proč by zde měla být ochrana vlastnictví narušena ve prospěch dlužníka ve vztahu závazkovém.
57. K ustanovení § 20 zákoníku práce je ve stanovisku uvedeno, že v právním státě není přijatelné, aby byla zcela vyloučena absolutní neplatnost právních úkonů. Navíc odstavec 2 § 19 říká, že „neplatnost právního úkonu nemůže být zaměstnanci na újmu, pokud neplatnost nezpůsobil výlučně sám“; neplatnost by neměla být na újmu nikomu, kdo ji nezpůsobil, tedy nejen zaměstnanci.
58. Stanovisko KZPS souhlasí s argumenty ke způsobu přijetí zákoníku práce. Zákon byl prý přijat uspěchaně, bez zřetele na argumenty oponentů a bez vazby na související právní předpisy; to např. v otázce rovného zacházení a zákazu diskriminace v pracovněprávních vztazích. Dosavadní komplexní úprava, která byla v souladu s požadavky Evropské unie, vyplývajícími z příslušných směrnic, byla zrušena s odkazem na neexistující právní předpis. Jiným příkladem je to, že zákon zavedl nový pojem, a to „zařízení pracovnělékařské péče“; aniž by existovala návaznost v jakémkoli jiném souvisejícím právním předpisu, začalo se používat něco, co neexistuje. Přitom s touto otázkou souvisejí významné úkony a právní důsledky v pracovněprávních vztazích. Lékařské posudky vydané „zařízením pracovnělékařské péče“ mají být podkladem pro povinnost převést zaměstnance na jinou práci [§ 41 odst. 1 písm. a), b) a d)], možnost rozvázání pracovního poměru výpovědí [§ 52 písm. d)], když současně jiné ustanovení [§ 103 odst. 1 písm. a)] zakazuje přidělovat zaměstnanci práci, která neodpovídá jeho zdravotní způsobilosti. Pokud by tedy zaměstnanec předložil zaměstnavateli lékařský posudek, vydaný jakýmkoli příslušným zdravotnickým zařízením, z něhož by vyplynula jeho zdravotní nezpůsobilost k doposud vykonávané práci, tento posudek by musel zaměstnavatel respektovat a zaměstnanci již nadále dosavadní práci nepřidělovat. Zároveň by však tento posudek nebyl podkladem pro převedení na jinou práci, případně pro výpověď dle § 52 písm. d) nebo e) zákoníku. Jak tuto otázku řešit, včetně toho, zda by měl zaměstnanec v takovém případě právo na náhradu mzdy (na čí straně by byla překážka v práci), to je otázkou značné právní nejistoty.
59. Stanovisko KZPS kritizuje, že dalším důsledkem neprovázanosti s právním řádem je nově zavedená nemožnost zrušit pracovní poměr ve zkušební době po dobu prvních 14 dní nemoci. Souvisí to s tím, že podle původního návrhu (účinnost byla odsunuta o jeden rok) měl stát platit nemocenskou až od 15 dne pracovní neschopnosti. Stát si takto pro sebe jednoduše vyřešil otázku, kdo bude platit oněch prvních 14 dnů pracovní neschopnosti dotčeného zaměstnance, a přenesl tuto povinnost na zaměstnavatele. V praxi tak může nastat případ, kdy zaměstnanec onemocní v den sjednaný jako den nástupu do práce a aniž by pro zaměstnavatele cokoli udělal, je zaměstnavatel povinen zaplatit mu prvních 14 dnů jeho nemoci; po jejich uplynutí může sám zaměstnanec rozvázat okamžitě pracovní poměr.
60. Podle stanoviska KZPS přinesla účinnost zákoníku práce značnou právní nejistotu v zásadních otázkách pracovněprávních vztahů, v některých případech až nemožnost postupovat v souladu s ním, anebo nejistotu v tom, co je vůbec v souladu se zákonem. Výše uvedené jsou pouze flagrantní nedostatky a právní vady nové právní úpravy, vedle řady dalších. Jakákoliv věcná připomínka ze strany zaměstnavatelů byla prý interpretována jako snaha omezit ochranu zaměstnanců. NZP však obsahuje řadu ustanovení, které jsou naopak překážkou zaměstnanosti.
61. Stanovisko dále namítá – aniž by byla jakkoli zaručena minimální odborná fundovanost – že odbory mohou vydávat jakési blíže nespecifikované a nikde neupravené „závazné pokyny“ týkající se závad v provozu na strojích a zařízeních, při pracovních postupech, a ve stanovených případech mohou zakázat další práci. Přezkoumávání těchto opatření provádí inspektorát práce pouze na žádost zaměstnavatele a až do jeho rozhodnutí platí opatření odborové organizace. Co se stane v případě, jestliže inspektorát zjistí, že „závazný pokyn“ nebo zákaz práce nemusel být vydán, zákon neřeší.
62. Stanovisko napadá i ustanovení § 24 odst. 2 a § 278 a násl. zákoníku práce, zakládající nerovné postavení zástupců zaměstnanců (odborové organizace a rady zaměstnanců, odborových organizací navzájem). Nerovnost subjektů a sympatie k jedné z forem zastupování zaměstnanců (resp. k jednomu subjektu) provází prý celý NZP, takže se dotýká i vzájemné konkurence zaměstnavatelů.
63. K ustanovení § 33 odst. 3 zákoníku práce stanovisko uvádí, že toto ustanovení zakládá neodůvodněné nerovné postavení zaměstnavatelů „státních“ (či se státem nějak spojených) a zaměstnavatelů ostatních („nestátních, soukromých“) při uzavírání pracovních poměrů. Zatímco stát si pro sebe ponechal jmenování jako způsob vzniku pracovního poměru u vedoucích zaměstnanců (se všemi souvisejícími důsledky, tj. možnosti odvolání z takového místa a možnosti odstoupení), pro ostatní zaměstnavatele tento způsob zrušil. Učinil tak zpětně, neboť pracovní poměry založené před účinností zákoníku práce se nyní považují za pracovní poměry založené smlouvou, s výjimkou pracovních poměrů, kde je zaměstnavatelem stát, státní podnik, státní fond atd.). To platí se všemi důsledky, takže od 1. 1. 2007 nadále neexistuje možnost odvolání (a odstoupení) z takového místa. Tedy pro pracovní poměry, které byly založeny jmenováním za určitých podmínek, o kterých obě strany věděly (možnost odvolání), se najednou tyto podmínky změnily, a odvolat takového zaměstnance již nelze; to však platí pouze pro určité zaměstnavatele. Toto je podle stanoviska zcela flagrantní porušení rovného postavení účastníků právních vztahů a právní jistoty vůbec. Námitka, že odvolání z pracovního místa lze dohodnout, neobstojí, neboť dohoda předpokládá souhlasnou vůli obou stran a stávající vedoucí zaměstnance, kteří byli na pracovní místo jmenováni, samozřejmě nelze k takové dohodě přinutit. Odvoláním sice pracovní poměr nekončil, jde však o to, že se jedná o pracovní místa ve vrcholných funkcích, kde se často projevuje potřeba provést velmi flexibilně změnu; byť třeba zaměstnanec neporuší žádnou svoji pracovněprávní povinnost, přesto může činit nesprávná a nevhodná opatření mající vliv na hospodářský výsledek zaměstnavatele, a tím i na jistoty zaměstnanců ostatních.
64. Stanovisko KZPS k § 305 odst. 1 a § 306 odst. 4 zákoníku práce, pojednávajících o rozdílu v postavení zaměstnavatelů, u kterých působí odborová organizace, a zaměstnavatelů, u kterých nepůsobí, konstatuje, že zaměstnavatel může vydat vnitřní předpis ve stanovených případech jen tehdy, jestliže u něj nepůsobí odborová organizace, nebo v rámci jejího zmocnění. Samotné působení odborové organizace však ještě neznamená, že bude o daných otázkách uzavřena kolektivní smlouva. Tato nerovnost není odůvodněna ani v případě, že by kolektivní smlouva upravovala tyto otázky vedle vnitřního předpisu.
65. Stanovisko KZPS se konečně vyjadřuje k ustanovením § 46 a § 61 odst. 1 zákoníku práce, týkajících se povinnosti projednat s odborovou organizací převedení na jinou práci nebo výpověď či okamžité zrušení pracovního poměru, a to i pro zaměstnance, „kteří nejsou zastupováni odborovou organizací“. Bez ohledu na to je však otázkou, proč je vůbec třeba projednávat výpověď či okamžité zrušení s odborovou organizací. Pro oba právní úkony je nutné přesně naplnit podmínky stanovené zákonem, které jsou poměrně složité a přísné, jinak to totiž učinit nelze. Není tedy jasné, jaký je praktický smysl předchozího projednání uvedených právních úkonů s odborovou organizací.
VIII.
66. Českomoravská konfederace odborových svazů (dále jen „ČMKOS“) ve svém velmi rozsáhlém stanovisku podtrhuje, že návrh skupiny poslanců vychází z jiné představy hospodářské, sociální a kulturní politiky, než na které stojí NZP. V první řadě tedy nejde o odborný právní problém hledání souladu NZP s ústavním pořádkem České republiky, ale o problém politický, který přesahuje kompetence soudní moci a je řešitelný, pokud jde o podstatu sporu, ústavně konformním způsobem výlučně ve sféře celospolečenské politiky, volnou soutěží politických stran. ČMKOS je přesvědčena, že základní principy, smysl a cíle NZP jsou v organickém souladu s Ústavou i s Listinou základních práv a svobod i s dalšími relevantními normami českého právního řádu, včetně zřetele k tzv. „euronovele“ čl. 1 a 10 Ústavy.
67. K jednotlivým bodům ČMKOS mj. uvádí.
68. Navrhovatelé tvrdí, že principu právní jistoty a stability „odporuje skutečnost, že byl přijat urychleně, přes zamítavé stanovisko Senátu a prezidenta republiky, přes kritiku a námitky protiústavnosti některých ustanovení zákoníku a bez konsenzu mezi vládní koalicí a mezi sociálními partnery“. Tato námitka prý není relevantní, protože NZP byl přijat postupem, který je stanoven příslušnými právními předpisy. Ústava ani žádné jiné právní předpisy nepředepisují jako podmínku ústavnosti či platnosti zákona ani „povinný“ konsenzus v rámci vládní koalice, ani mezi sociálními partnery či v rámci odborné právní veřejnosti; zcela nadřazena je při přijímání zákonů ústavně chráněná autonomie zákonodárců. Je zřejmé, že radikální kritika NZP vtělená do návrhu vychází z požadavku čistě soukromoprávní povahy úpravy pracovních vztahů, který však v procesu schvalování NZP v Poslanecké sněmovně nezvítězil.
69. Pokud jde o namítanou „neseznatelnost“, či „nízkou kvalitu NZP“, ČMKOS zdůrazňuje, že tento názor je rovněž ovlivněn především zájmy politickými (se stejnými námitkami se podle vyjádření některých členů Legislativní rady vlády vyslovených při jednání této rady dne 19. října 2006 k návrhu vlády na odložení účinnosti NZP a některých souvisejících zákonů lze setkat prakticky u každého důležitějšího právního předpisu). Tento závěr nelze kategoricky vyslovit nezávisle na rozsáhlé institucionální základně interpretace a aplikace práva, v daném případě zejména na činnosti soudů, advokátů a právních teoretiků. Téměř všeobecně se soudí, že naše legislativa je nedokonalá. Podle názoru ČMKOS je to způsobeno zejména značným množstvím legislativních změn prováděných formou pozměňovacích návrhů při projednávání návrhů zákonů, souběžným projednáváním mnoha souvisejících zákonů, zkracováním legislativního procesu, „formálním“ připomínkovým řízením nerespektujícím odůvodněné připomínky zásadní povahy apod. V tomto ohledu NZP není výjimkou, ale obdobně jako v ostatních případech míra „nekvalitnosti“ a „neseznatelnosti“ v něm obsažených norem je jako právní normy nediskvalifikuje. Vždy lze diskutovat, která z koncepcí pracovněprávní regulace je z ústavního hlediska legitimní nebo legitimnější. Právní stát je však založen na principu vlády práva, tj. na vládnutí prostřednictvím zákonů a na rozhodování sporů nezávislými soudy.
70. V návrhu se uvádí: „Demokratický právní stát spočívá nikoli na právní úpravě, která by zahrnovala všechny oblasti života, nýbrž na právní úpravě, která vymezuje pouze základní strukturu, v jejímž rámci se realizují svobodné aktivity“ či „Dochází i k narušení zásady (čl. 2 odst. 3 Listiny), dle které jednotlivec a jeho svobodné jednání má v právním státě vždy prioritu před státní mocí realizovanou zákonem“. ČMKOS však tvrdí, že tento ideologický závěr v českých ústavních předpisech vyjádřen není. Jednotlivec a jeho svobodné jednání tedy nemá v právním státě vždy prioritu před státní mocí realizovanou zákonem, zákon jej a svobodu jeho konání omezuje.
71. Liberální normativ „vše je dovoleno, co není zakázáno“ je bezpochyby jedním z principů demokratického právního státu. Základní pravidlo pro tuto normativní úpravu obsahuje čl. 4 Listiny, který stanoví podmínky, za nichž mohou být ukládány povinnosti a upravovány meze základních práv a svobod, tedy vždy výhradně zákonem a vždy musí být šetřena jejich podstata a smysl. Omezení musí platit pro všechny případy splňující stanovené podmínky a nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. ČMKOS zdůrazňuje, že tato ustanovení korigují liberální krédo, z něhož vychází kritika NZP. Ustanovení čl. 2 odst. 1 Listiny stanoví: „Stát je založen na demokratických hodnotách a nesmí se vázat ani na výlučnou ideologii, ani na náboženské vyznání.“. Takovou ideologií je nepochybně i liberalismus, který proto z tohoto důvodu nemůže být výlučným kritériem ústavnosti demokratického právního státu. Paradox návrhu prý spočívá v tom, že ačkoliv sám namítá neústavnost NZP z „politických“ důvodů, zároveň se sám snaží nepřípustně posunout a proměnit ideové a hodnotové hranice ústavního pořádku České republiky.
72. ČMKOS zastává názor, že Česká republika je, obdobně jako ostatní členské státy Evropské unie, sociálním státem. I když Ústava nezná pojem „sociální stát“, sociálnost České republiky nepochybně vyplývá z ústavního zakotvení hospodářských, sociálních a kulturních práv v Listině, z Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech OSN, vyhlášeného ve Sbírce zákonů pod č. 120/1976 Sb. (dále též „Pakt“) a z dalších mezinárodních smluv. Novelizovaný čl. 10 Ústavy mluví obecně o mezinárodních smlouvách a přiznává jim přednost v případě, „stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon“. Obyčejný zákon tedy nemůže konkurovat Mezinárodnímu paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a z něho odvozeným úmluvám. Citována je jeho preambule: „Smluvní strany Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech uznávají, že podle Všeobecné deklarace lidských práv je možno ideálu svobodné lidské bytosti osvobozené od strachu a nouze dosáhnout jen tehdy, jestliže budou vytvořeny takové podmínky, v nichž bude moci každý používat svých hospodářských, sociálních a kulturních práv, jakož i svých práv politických a občanských.“. Není prý pochyb o normativnosti těchto formulací, v nichž je zřejmý odklon od strohého liberalismu a příklon k odpovědnosti státu (společnosti) za osud jednotlivců a společnosti. Článek 4 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech mluví o podpoře „obecného blaha v demokratické společnosti“. Zároveň z těchto formulací a z konkrétních práv vyplývá orientace státu k činnosti zamezující prohlubování společenské nerovnosti. Tím klade tento Pakt limity liberální tendenci k „minimalizaci“ státu. ČMKOS poukazuje na to, že i Deklarace o pokroku a rozvoji v sociální oblasti (OSN, 1969) potvrzuje tyto závěry. Článek 6 Deklarace požaduje, aby každému bylo zajištěno právo na práci a svobodnou volbu práce „v souladu s lidskými právy a základními svobodami, jakož i zásadami spravedlnosti a sociální funkcí vlastnictví a nastolení takových způsobů výroby, které by vyloučily jakoukoliv formu vykořisťování člověka, zajistily všem lidským bytostem právo na majetek a vytvořily podmínky vedoucí k nastolení skutečné rovnosti mezi nimi“. Sociální, hospodářská a kulturní práva se ovšem liší od základních práv a svobod (liberálně demokratických), jež jako subjektivní práva jsou bezprostředně závazná a vynutitelná. Lze se jich domáhat „pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí“ (čl. 41 odst. 1 Listiny). Z této odlišnosti se odvíjí v návrhu patrná tendence k jejich diskvalifikaci jako práv méněcennějších, s nízkou intenzitou normativnosti, proměňující tato práva v pouhé programové složky Ústavy. ČMKOS je přesvědčena, že neexistuje žádný právně relevantní důvod upírat těmto právům normativnost a odtrhovat je od základních práv a svobod, neboť se organicky vzájemně podpírají. „Všechna lidská práva a základní svobody jsou nedělitelné a vzájemně závislé, stejná pozornost a prvořadé místo by měly být věnovány podpoře a ochraně občanských, politických, hospodářských, sociálních a kulturních práv.“ (Deklarace o právu na rozvoj, OSN 1986). Aby tomu tak skutečně bylo, Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech v čl. 5 stanoví, že nic v tomto Paktu nemůže být vykládáno tím způsobem, jako by dávalo kterémukoli státu, kterékoli skupině nebo osobě jakékoli právo vyvíjet činnost nebo dopouštět se činů, které by směřovaly k potlačení některého z práv nebo některé ze svobod uznaných tímto Paktem nebo k jejich omezení ve větším rozsahu, než tento Pakt stanoví. Žádné omezení nebo odchylka od kteréhokoli ze základních lidských práv uznávaných nebo existujících v kterékoli zemi na základě zákona, úmluv, předpisů nebo zvyklostí nebude připuštěno pod záminkou, že Pakt taková práva neuznává nebo že je uznává v menším rozsahu.
73. ČMKOS dále poukazuje na známý čl. 1 Listiny a na čl. 1 Všeobecné deklarace lidských práv, která uznává: „Všichni lidé se rodí svobodní a rovní v důstojnosti i právech, jsou nadáni rozumem a svědomím a mají spolu jednat v duchu bratrství.“. Z normativního textu Listiny vyplývá, že tato práva existují nezávisle na legislativním uznání státem. Vzhledem k jejich mimostátní existenci je stát nemůže rušit, jsou nepřekročitelným limitem i pro ústavodárce a ani občané se jich nemohou vzdát v referendu. Legislativní technika – relace kogentnosti a dispozitivnosti (viz čl. 2 odst. 3 Listiny) je tedy určena jak povahou upravovaných vztahů, tak nezadatelnými základními právy a svobodami. Pojem „svobodná smlouva“ je odvozen z právně rovné svobodné vůle účastníků smlouvy, ale nemůže se vztahovat na svobodu či libovůli obsahu smlouvy. ČMKOS je přesvědčena, že požadavek svobodné smlouvy spolu s požadavkem autonomie individuální vůle, tedy požadavek maximálního omezení kogentní úpravy, který návrh vznáší, se sráží s těmito nepřekročitelnými limity. K nim přistupuje objektivní nerovnost smluvních stran, plynoucí z nerovné sociální situace a jejích důsledků (zejména „konkurenční výhoda levné práce“ apod.). Pracovní smlouva je konkretizací těchto limitů, tj. konkretizací závazného respektu zajišťujícího, aby závislost daná smluvním omezením svobody (pracovní dobou) nepokračovala v mimopracovní sféře, nezasahovala do morální a intelektuální autonomie jednotlivců atd. Jde o to, aby se s lidskou bytostí zacházelo lidsky a aby různé formy a důvody diskriminací a preferencí, podrývající zásadu rovnosti, byly vyloučeny. ČMKOS zdůrazňuje, že požadavek návrhu „odstranit v současné době již neopodstatněné výrazné zásahy do Ústavou garantovaných práv a svobod“ se z tohoto hlediska jeví jako nedorozumění, neboť ve všech těchto případech jde právě o realizaci těchto práv a svobod. Návrh vyzývá k respektu k „principu přiměřené (spravedlivé) rovnováhy mezi požadavkem obecného zájmu společnosti s požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce“ (str. 4), ale v tomto případě jde (právě) o to, aby ochranou jednotlivce byl naplněn obecný zájem, obecná vůle formulovaná v Listině. Návrh soudí, že NZP se snaží „o znormování všech oblastí ‚pracovněprávního‘ života“, a odvolává se (str. 11) na nález Ústavního soudu II. ÚS 192/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 73), v němž se k čl. 2 odst. 4 Ústavy („Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.“) konstatuje, že to „musí platit i pro oblast pracovněprávních vztahů, a to i při vědomí jejich specifik, neboť jde o ustanovení, mající v každé demokratické společnosti zásadní význam, a to potud, že je pojistkou svobody a současně pojistkou proti totalitarizaci společnosti, jíž je vlastní snaha o znormování pokud možno všech oblastí života“.Tyto argumenty nepotvrzují a podle právního názoru ČMKOS (viz výše) ani nemohou potvrzovat, že uvedený ústavní princip má být interpretován v duchu čistě liberálním. Jde o to, aby důsledky závislosti spojené s pracovněprávními procesy nebyly nepřípustně umocněny na úkor svobody, důstojnosti a rovnosti zaměstnanců. To jsou vůdčí kritéria interpretace, protože v otázce závislosti nestačí se spoléhat pouze na „dobrou vůli“.
74. ČMKOS dále prohlašuje, že klasická „svobodná smlouva“ v pracovněprávních vztazích z časů hospodářského liberalismu byla překonána kodifikací základních práv a svobod závazných pro obě strany. Na řadě míst návrhu jsou tyto zásahy kvalifikovány jako odporující čl. 11 odst. 1 Listiny, tj. ochraně vlastnického práva; návrh však mlčí o čl. 11 odst. 3 Listiny, který zakotvuje významný princip „vlastnictví zavazuje“, tj. princip sociální funkce vlastnictví. Bez omezení dispozice vlastnictvím není ochrana práce, stejně jako životního prostředí a dalších hodnot, myslitelná. Soukromý zájem se tu střetává s obecným zájmem, který je jako takový soukromému nadřazen. Dnes usiluje Evropská unie o to, aby se organicky spojila individuální (subjektivní) základní práva a svobody s hromadnými podmínkami práce. To, co vzniklo v historickém procesu jako objektivní nutnost obrany práce vnějšími silami (stát, odbory), je v individuálním a obecném (veřejném) zájmu legalizováno. Z tohoto obecného zájmu je zároveň odvozena i nezávislost odborů (Listina, čl. 27 odst. 2) jako zábrana výše uvedeného totalitarizačního trendu, který práci nevolnicky poutal k nadindividuálním politickým útvarům a účelům. Návrh vychází z očekávání, že by „nová právní úprava pracovněprávních vztahů měla přinést v těchto vztazích změnu spočívající v méně intenzivní potřebě ochrany zaměstnanců a v omezení zásahů, či jejich intenzity, do jiných Ústavou zaručených práv jednotlivce a v uvolnění smluvní volnosti“. Ta by ovšem sama o sobě ochromovala intenzitu ochrany zaměstnanců. Je příznačné, že ještě v polovině 19. století bylo ve většině zemí sdružování (vytváření koalicí) k ochraně hospodářských a sociálních zájmů trestným činem. Na území České republiky došlo ke zrušení trestnosti koalicí až zákonem č. 43/1870 ř. z. (pozn. red.: zákon č. 43/1870 ř. z., jímžto se zrušují §§ 479, 480 a 481 obecného zákona trestního a vydávají se nařízení zvláštní v příčině úmluv do práce najímajících nebo pracujících, aby vynutili nějaké výminky z strany práce, a v příčině úmluv živnostníků, aby zvýšili cenu zboží obecenstvu na újmu). Teprve ve 20. století se koaliční svoboda zaručuje i v ústavách demokratických států. „Tím, že preambule Ústavy Mezinárodní organizace práce a znovu Filadelfská deklarace prohlásila, že ‚svoboda slova a sdružování je nezbytnou podmínkou stálého pokroku ...‘ a tvoří jeden ze základních principů, na nichž je Mezinárodní organizace práce založena, se povinnost zaručit svobodu sdružování (tj. koaliční) stala statutární povinností i každého členského státu MOP.“.
75. ČMKOS zdůrazňuje, že záruky koaliční svobody včetně práva vytvářet odborové organizace, zakotvené v blíže uvedených mezinárodních dokumentech, legitimizují obrannou aktivitu odborových organizací, jež by ovšem bez možnosti aktivního vstupu do pracovněprávních vztahů a do procesu jejich normativní úpravy byla v podstatě bezzubá. Tyto principy jsou obecně uznávané i naší právní teorií: „Koaliční svoboda je do jisté míry součástí práva spolčovacího (tj. na sdružování), zaručeného obecně v čl. 20 Listiny jako právo politické ... a bývá tak i chápáno v mezinárodních právních dokumentech; současně však rozsah tohoto práva přesahuje zejména tím, že je současně základním principem celého hospodářsko-sociálního řádu – tržního hospodářství, neboť vedle záruk proti zásahům státu do svobody jednotlivců a jejich sdružení (status negativus) zahrnuje i včlenění obou sociálních partnerů (... koalicí zaměstnavatelů a zaměstnanců) do právotvorného procesu s oprávněním stanovit společně v kolektivních smlouvách právní normy mající závaznost zákona (status positivus).“ (Pavlíček, V., Hřebejk, J., Knapp, V., Kostečka, J., Sovák, Z.: Ústava a ústavní řád České republiky. 2. díl. Práva a Svobody. Linde Praha, a. s., Praha 1996, s. 208). Legitimita a podstata obranné aktivity odborů, která se projevuje především v kolektivním vyjednávání a uzavírání kolektivních smluv, jsou nejúčinnějším nástrojem řešení existujícího konfliktu zájmů mezi zaměstnanci zastupovanými odbory a zaměstnavateli, je tak nedílnou součástí politického systému každého demokratického státu.
76. Navrhovatelé tvrdí, že NZP neodpovídá společenským potřebám změn v pracovním právu, vyvolaným změnou situace a potřeb ve společnosti. ČMKOS je přesvědčena, že diskusi o tom nepřísluší vést v řízení před Ústavním soudem. Je třeba se především zabývat mírou intenzity případného zásahu napadaných ustanovení do ústavně zaručených práv a svobod, a podle toho uvážit, zda jsou dány důvody zrušení napadených ustanovení Ústavním soudem. Podle ČMKOS je zřejmé, že tento zásadní předpoklad, vysoká míra intenzity zásahu napadených ustanovení do ústavně zaručených práv a svobod, naplněn není.
77. Z návrhu je rovněž patrné, že motivace, která vedla k jeho podání, je politické, nikoliv právní povahy. O tom svědčí mj. i skutečnost, že návrh byl podán poslanci několika pravicových stran, a není podpořen ani jedním poslancem levicové strany zastoupené v Poslanecké sněmovně, podstatná část výhrad vůči zákonnému textu je vedena proti právům chráněným řadou ratifikovaných mezinárodních dokumentů i čl. 27 Listiny (odborové sdružování, kolektivní vyjednávání) ve shodě s obdobně formulovanými výhradami, které zazněly ze strany pravicových stran při projednávání NZP v Poslanecké sněmovně před volbami a opakovaně při projednávání návrhu na odložení účinnosti NZP těsně před nabytím jeho účinnosti.
78. Předložený návrh tak směřuje spíše než k rozhodnutí právního sporu o ústavnosti některých ustanovení NZP k vyřešení politického sporu o „liberální“ či „sociální“ podobu NZP. ČMKOS je názoru, že posuzování sporu takovéto povahy Ústavnímu soudu nepřísluší, a upozorňuje na to, že se jeho rozhodnutí může stát závažným precedentem negativně ovlivňujícím budoucí postup představitelů politických stran v případech, kdy se jim vlastní politické představy nepodaří legislativně prosadit v politické soutěži na půdě Parlamentu. Ústavní soud by se neměl stát rozhodcem v takových sporech politických stran.
79. ČMKOS zdůrazňuje, že posláním Ústavního soudu je bdít nad ústavním pořádkem (čl. 83 Ústavy). Věcný obsah právních norem je a měl by i nadále být určován výhradně pozitivním zákonodárcem (Parlamentem České republiky), v jehož kompetenci je věrohodná identifikace společenské potřeby práva. Řízení před Ústavním soudem by nemělo suplovat věcnou diskusi v případě, kdy věcné řešení řádně přijaté pozitivním zákonodárcem z nějakého důvodu nevyhovuje některým adresátům, či je jimi považováno za nesprávné.
80. Stanovisko ČMKOS pokračuje argumentací k jednotlivým napadeným ustanovením NZP podle věcných okruhů:
81. Navrhovatelé požadují zrušení ustanovení § 2 odst. 1 NZP. Namítají zejména, že jeho aplikace k liberalizaci pracovního práva nepovede a tato úprava tak v zásadě konzervuje dosavadní kogentní charakter pracovního práva. Dovozují, že § 2 odst. 1 NZP porušuje ústavně garantovanou zásadu smluvní volnosti a nevyhovuje požadavkům vyplývajícím z principu právního státu. Napadené ustanovení § 2 odst. 1 NZP v první větě stanoví, že práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích mohou být upravena odchylně od tohoto zákona. Tím je podle názoru ČMKOS vytvořen základní rámec aplikace norem obsažených v NZP, jímž je pro pracovněprávní vztahy provedena obecná zásada „co není zakázáno, je dovoleno“. Další normy obsažené v § 2 odst. 1 poté stanoví výjimky z této zásady, resp. další podmínky pro její uplatňování. ČMKOS se tak zásadně neshoduje s tvrzením, že povaha NZP je bez dalšího kogentní, neboť kromě výjimek, které stanoví další normy obsažené v § 2 odst. 1, jsou ostatní ustanovení NZP dispozitivní povahy, a připouští tak odlišná ujednání smluvních stran. Kromě toho je podle NZP smluvním stranám umožněno, aby si sjednávaly taková práva a povinnosti, které NZP výslovně neobsahuje. Ačkoli je pravda, že celá řada ustanovení má kogentní povahu, nelze tvrdit, že je kogentní jako celek. Pokud se týká společenské potřeby smluvní volnosti v pracovněprávních vztazích, ČMKOS opakovaně vyjadřuje názor, že věcný obsah právních norem je určován výhradně zákonodárcem v rámci legislativního procesu. Konstrukce kogentnosti a dispozitivnosti ustanovení NZP tak zjevně odpovídá zákonodárcově představě o míře liberalizace pracovního práva. Argument, že zvolená míra kogentnosti NZP je věcně nesprávná či společensky nevyhovující, je však v řízení před Ústavním soudem irelevantní. Z hlediska ústavnosti dotčených ustanovení tak lze zvažovat pouze to, zda kogentnost ustanovení NZP je či není v souladu s ústavně zaručenou zásadou smluvní volnosti a autonomie vůle. Starý zákoník práce byl postaven na zásadě „co není dovoleno, je zakázáno“, tedy všechny jeho normy byly normami kogentními, kromě těch, kde zákon výslovně odlišné ujednání účastníků připouštěl. To bylo výrazem zásady ochrany slabší strany pracovněprávního vztahu, coby podstaty pracovního práva, které „historicky vzniklo z důvodu potřeby chránit slabší stranu pracovního vztahu, tj. zaměstnance. I v současné době je možno považovat ochrannou funkci za nejdůležitější a převažující funkci pracovního práva“ (Bělina, M. a kol. Pracovní právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 4). Jestliže se tedy NZP vydal cestou částečné liberalizace pracovního práva, nelze přesto očekávat, že na tradiční zásady pracovního práva zcela rezignuje. Pracovní právo totiž nadále zůstává odvětvím na pomezí práva soukromého a veřejného a musí kromě vytvoření určitého prostoru pro uplatnění autonomie vůle smluvních stran rovněž zajistit některá základní a nezpochybnitelná práva zaměstnanců, a garantovat jim tak zachování základního standardu sociálních jistot. Od NZP tedy nelze očekávat, že stranám pracovněprávního vztahu poskytne bezbřehou smluvní volnost, neboť nadále platí, že „pracovní smlouva je smlouva mezi partnery, kteří se vyznačují nestejnou vyjednávací silou...“ (srov. Bělina, shora).
82. Ve stanovisku ČMKOS se připomíná, že se Ústavní soud v minulosti zabýval souladem kogentnosti starého ZP s ústavním pořádkem, a to zejména v nálezu sp. zn. II. ÚS 192/95, publikovaném ve Sbírce rozhodnutí, svazek 4, nález č. 73, a v nálezu sp. zn. I. ÚS 27/96, publikovaném v téže sbírce, svazek 5, nález č. 59. V nálezu sp. zn. II. ÚS 192/95 Ústavní soud vyslovil, že „ustanovení čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy musí platit i pro oblast pracovněprávních vztahů, a to i při vědomí jejich specifik, neboť jde o ustanovení mající v každé demokratické společnosti zásadní význam, a to potud, že je pojistkou svobody a současně i pojistkou proti totalitarizaci společnosti, jíž je vlastní snaha o znormování pokud možno všech oblastí života.“. V nálezu sp. zn. I. ÚS 27/96 Ústavní soud nicméně konstatoval, že „zejména je pro oblast pracovního práva typická kogentnost právních norem, která (mimo jiné) znamená, že se smluvní volnost může uplatnit pouze v těch případech, kde to pracovněprávní předpisy umožňují“, a dále že „i při rovnosti obou účastníků pracovněprávního vztahu před zákonem zaměstnavatel je a bude i nadále pars potentior, takže ochrana zaměstnanců i touto formou má své opodstatnění“.
83. Podle ČMKOS ustanovení § 2 odst. 1 NZP je předkladateli návrhu dále považováno za protiústavní pro údajný nesoulad s principy seznatelnosti práva a předvídatelnosti soudního rozhodnutí. Je pravda, že napadená právní úprava představuje hlavní změnu, kterou NZP přináší do pracovního práva. Jedná se o aplikaci zásady „co není zakázáno, je dovoleno“, neboť v dosavadní právní úpravě se uplatňovala zásada opačná. Skutečnost, že uvedení této zásady do pracovního práva bude v praxi představovat určité interpretační a aplikační obtíže, vyplývá již ze samotného faktu „novosti“ dotčené právní úpravy. Je zřejmé, že metoda, kterou zákonodárce zvolil k uplatnění zásady „co není zakázáno, je dovoleno“ v pracovním právu, je poměrně neobvyklá a novátorská. Z obecného pravidla, že práva a povinnosti v pracovněprávních vztazích mohou být upravena odchylně od tohoto zákona, jsou stanoveny výjimky za použití kombinace „výčtové metody“ a metody, podle níž se dispozitivní či kogentní povaha jednotlivých ustanovení odvozuje jednak z jejich znění (stanovení výslovného zákazu), jednak z jejich povahy.Výčtová metoda je představována zejména ustanovením § 363 NZP, za určitou obdobu výčtové metody lze považovat i ustanovení věty druhé § 2 odst. 1. Podle druhé metody, upravené ve větě první § 2 odst. 1, se nelze odchýlit od ustanovení, která to výslovně nepřipouštějí, nebo kde nemožnost odchýlení se od nich vyplývá z jejich povahy. Tento neobvyklý a poměrně složitý způsob vyjádření kogentnosti či dispozitivnosti jednotlivých ustanovení NZP bude v kombinaci s novostí této právní úpravy pravděpodobně zpočátku působit výkladové obtíže. Tyto potíže však – za použití běžných výkladových metod – nejsou nepřekonatelné. Co se týká vztahu mezi první větou, poslední větou § 2 odst. 1 a § 363 odst. 2 NZP, domnívá se ČMKOS, že tato ustanovení nejsou navzájem nekorespondující, a lze je vykládat a aplikovat vedle sebe. Pokud totiž první věta § § 2 odst. 1 stanoví, že práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích mohou být upravena odchylně, jestliže to zákon výslovně nezakazuje, pak z toho lze vyvodit, že tam, kde to zákon výslovně zakazuje, odchýlení se od jeho znění není možné. Ustanovení poslední věty § 2 odst. 1 pak lze bez dalšího považovat za jedno z těch, které předvídá citované znění věty první, neboť stanoví, že práva nebo povinnosti v pracovněprávních vtazích nemohou být upravena odchylně od tohoto zákona v případech uvedených v § 363 odst. 2. Prostřednictvím této normy musí být ustanovení vypočtená v § 363 odst. 2 považována za ta, od nichž se s ohledem na znění první věty § 2 odst. 1 nelze odchýlit. Zřejmý je dle názoru ČMKOS rovněž vztah mezi první větou § 2 odst. 1 a § 363 odst. 1 NZP. Jestliže totiž věta čtvrtá § 2 odst. 1 stanoví, že odchýlení od ustanovení uvedených v § 363 odst. 1 je možné pouze ve prospěch zaměstnance, pak je nutno tuto normu považovat za lex specialis ve vztahu k větě první § 2 odst. 1 a zacházet s ustanoveními vypočtenými v § 363 odst. 1 tak, jak zákon požaduje (pozn.: odchýlení se od těchto norem pouze ve prospěch zaměstnance je přitom odůvodněno tím, že tato ustanovení byla do českého právního řádu přejata na základě legislativy Evropských společenství na nejnižší přípustné úrovni ochrany zaměstnance). Totéž platí obdobně pro normu obsaženou ve větě třetí § 2 odst. 1, která stanoví, že od ustanovení, která ukládají povinnost, se lze odchýlit jedině ve prospěch zaměstnance.
84. Podle názoru ČMKOS je dále zřejmé, že k odvození kogentnosti či dispozitivnosti jednotlivých ustanovení NZP na základě jejich „povahy“ (§ 2 první věta) je třeba dospět prostřednictvím výkladu těchto ustanovení. ČMKOS nesouhlasí s tím, že je-li třeba k správnému výkladu právního textu užít různých metod, popř. jejich kombinace, zakládá to neústavnost příslušné právní normy. Výklad právní normy je v každodenní právní praxi věcí zcela přirozenou a nijak neporušuje principy seznatelnosti práva a právní jistoty. Pomíjet v této souvislosti nelze ani úlohu rozhodovací praxe nezávislých soudů. ČMKOS se neztotožňuje s tvrzením předkladatelů návrhu, podle něhož je princip seznatelnosti práva a právní jistoty narušen tím, že ke konečnému potvrzení správnosti výkladu bude muset docházet až rozhodnutím soudu. Nesouhlasí s předpokladem, že by soudních rozhodnutí bylo třeba k potvrzení správnosti výkladu většího počtu ustanovení NZP, neboť většinu z nich lze za využití běžně používaných výkladových metod interpretovat a aplikovat jednoznačně. Soudní cesta k překlenutí některých výkladových nejasností je pak zcela v souladu s principem právního státu. To je plně využíváno i u jiných platných právních předpisů, jež rovněž obsahují normy, které mohou způsobovat výkladové a aplikační obtíže. Platí to např. pro OZ, který ve svém ustanovení § 2 odst. 3 obsahuje totožné základní vymezení kogentnosti či dispozitivnosti svých ustanovení jako první věta § 2 odst. 1 NZP. Přitom je respektováno, že „prosazení zásady vše je dovoleno, co není zakázáno, v občanskoprávních vztazích bude výrazně závislé na přístupu právně aplikační praxe a judikatury“ (Fiala, J. a kol. Občanské právo hmotné. 3. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2002. s. 18). Obdobný stav věci panuje i při výkladu některých ustanovení obchodního zákoníku, např. jeho ustanovení § 1 odst. 2, podle něhož se právní vztahy upravované tímto předpisem v určitém případě řídí obchodními zvyklostmi; v tomto případě se jedná o věc zásadní důležitosti upravenou prostřednictvím pojmu a formulace, kterou je velmi nesnadné jednoznačně vyložit a přesně a bezrozporně definovat. Přitom je opět plně respektován ten způsob vyrovnání se s možnými výkladovými obtížemi, že „i u nás se praxe ponenáhlu vyvine tak, že rozhodující roli pro konstrukci toho, co je a co není obchodní obyčej, převezme judikatura“ (Eliáš, K., Bejček, J., Hajn, P., Ježek, J. a kol. Kurs obchodního práva. Obecná část. Soutěžní právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004. s. 64).
85. Podle ČMKOS lze tentýž argument (jako výše) pak užít oproti tvrzení, že neaplikovatelnost § 2 odst. 1 způsobuje užití dikce „...jestliže jde o odchýlení ve prospěch zaměstnance“, aniž by příslušná ustanovení byla výslovně jako kogentní označena nebo aniž by dikce samotného ustanovení obsahovala jednoznačný příkaz či zákaz. I zde se jedná o obecný pojem, který lze při užití správné výkladové metody a s přihlédnutím ke konkrétnímu aplikovanému ustanovení a ke každé konkrétní situaci ve většině případů poměrně jednoznačně vyložit a aplikovat. V případě, že by jeho interpretace činila v konkrétním případě a ve vztahu ke konkrétnímu ustanovení NZP rozsáhlejší těžkosti, které by vyvrcholily soudním sporem a následným závazným rozhodnutím, nelze to považovat za cosi ojedinělého a samo o sobě protiústavního.
86. ČMKOS ve vztahu k otázce míry kogentnosti či dispozitivnosti jednotlivých ustanovení NZP uzavírá, že se jedná o zákonodárcem zvolené a zcela legitimní řešení aplikace zásady „co není zakázáno, je dovoleno“ na pracovněprávní vztahy, při zachování tradiční podstaty pracovního práva a jeho stěžejních zásad, tj. ochrany slabší strany právního vztahu. Vzhledem k této tradiční a i v současných společenských podmínkách nadále zcela odůvodněné zásadě, má ČMKOS za to, že míru kogentnosti či dispozitivnosti nové pracovněprávní úpravy nelze shledat protiústavní. Při zvážení požadavku proporcionality totiž dochází k závěru, že do jisté míry přetrvávající kogentnost nové pracovněprávní úpravy odpovídá zásadě ochrany slabší strany pracovněprávního vztahu, aniž by tím nad míru přípustnou a důvodnou zasahovala do zásady smluvní svobody subjektů soukromého práva. ČMKOS se domnívá, že za použití běžných a všeobecně respektovaných výkladových metod lze dospět k solidní míře právní jistoty ohledně toho, zda se od některých ustanovení NZP lze či nelze odchýlit. Pro případ, že by výklad některých ustanovení činil v aplikační praxi potíže většího rozsahu, je zcela souladné s ústavním pořádkem a v podmínkách českého právního řádu navíc zcela běžné, napomohou-li k ustálení výkladu soudy prostřednictvím své rozhodovací činnosti.
87. Dále ČMKOS k návrhu na zrušení ustanovení § 4, slov „§ 48, 49“ v § 18, § 325 a 326, pokud jde o „delegaci NZP na OZ“, uvádí, že NZP je na rozdíl od starého zákoníku práce založen na předpokladu, že úpravu některých institutů nebude obsahovat sám zákoník práce, ale využije se úpravy obsažené v OZ. Byla zvolena tzv. metoda delegace, jejímž výrazem je, že na pracovněprávní vztahy lze aplikovat jen ta ustanovení OZ, na která NZP výslovně odkazuje (§ 4 NZP). K potvrzení metody delegace dochází i v ustanovení § 2 odst. 1, podle něhož se účastníci pracovněprávních vztahů nemohou odchýlit od ustanovení, která odkazují na použití OZ. Je tomu tak prý proto, aby instituty upravené v ustanoveních OZ, jejichž použití v pracovněprávních vztazích zákonodárce zakotvuje, nemohly být smluvně rozšiřovány o další, jejichž aplikaci na pracovněprávní vztahy zákonodárce neupravil.
88. Současná aplikace OZ na pracovněprávní vztahy představuje vedle provedení ústavní zásady „co není zakázáno, je dovoleno“ další přelom v právní úpravě pracovního práva. ČMKOS dodává, že novátorský a netradiční moment představuje již sama možnost aplikovat na úpravu pracovněprávních vztahů OZ. Vedle námitky věcné nesprávnosti této úpravy, kterou považuje ČMKOS z hlediska řízení před Ústavním soudem za bezpředmětnou, namítají navrhovatelé, že je tato úprava nesrozumitelná a neaplikovatelná, a tím v rozporu s principy právního státu. S tím se ČMKOS neshoduje, neboť metoda delegace představuje jasně a srozumitelně daný rámec pro aplikaci OZ v pracovněprávních vztazích. Navrhovatelé svým návrhem vyjadřují pouze subjektivní nelibost nad zvolenou metodou použití OZ v pracovněprávních vztazích, resp. nad tím, která ustanovení OZ se na pracovněprávní vztahy budou či nebudou aplikovat. ČMKOS se také neztotožňuje s tvrzením, že by konstrukce ustanovení § 4 NZP ve vazbě na § 2 odst. 1 NZP způsobovala naprostou kogentnost NZP. Tato ustanovení zcela zřejmě vyjadřují zákonodárcovu vůli, která ustanovení OZ mají být na pracovněprávní vztahy aplikována, a která nikoli.
89. Navrhovatelé dále tvrdí, že zvolená metoda delegace představuje zásah do právní jistoty účastníků tím, že se v pracovněprávních vztazích použijí např. ustanovení OZ týkající se zániku závazků z důvodu nemožnosti plnění nebo odstoupení od smlouvy. ČMKOS nesouhlasí s výkladem navrhovatelů, podle kterého si strany pracovní smlouvy mohou sjednat možnost odstoupení od této smlouvy podle § 48 OZ, a způsobit tak zmiňovaný zásah do právní jistoty účastníků pracovněprávního vztahu. Jestliže totiž ustanovení § 48 odst. 1 NZP stanoví, že pracovní poměr může být rozvázán jen dohodou, výpovědí, okamžitým zrušením a zrušením ve zkušební době, lze z použité dikce „může jen“ a contrario vyvodit, že se jedná o kogentně stanovený taxativní výčet právních úkonů směřujících k ukončení pracovního poměru, který nelze smluvním ujednáním účastníků rozšiřovat o jiné právní úkony, tedy ani o případné odstoupení od smlouvy. Takové ujednání by totiž bylo neplatné. Analogický příklad lze najít v úpravě smlouvy o nájmu bytu upravené § 685 a násl. OZ. V ustanovení § 710 a § 711, která se týkají zániku nájmu, je kogentně stanoven taxativní výčet právních úkonů, na jejichž základě může dojít ke skončení nájmu bytu (dohoda a výpověď). Z toho je zřejmé, že „pokud by smlouva uzavřená mezi pronajímatelem a nájemcem obsahovala takové ujednání o skončení nájmu bytu, které by bylo s touto úpravou v rozporu, bude toto ujednání neplatné“ (Holub, M. a kol. Občanský zákoník. Komentář. 2. svazek. Praha: Linde Praha, a. s., 2002 s. 1069).
90. Podle ČMKOS je třeba vzít v úvahu i podstatu institutu odstoupení od smlouvy podle § 48 OZ, při jehož uplatnění se smlouva od počátku (ex tunc) ruší a účastníci smlouvy si musí podle ustanovení upravujících bezdůvodné obohacení vrátit plnění, která si na základě smlouvy již poskytli. Je přitom zřejmé, že tento mechanismus nelze aplikovat na pracovněprávní, resp. nájemní vztah, jejichž podstata spočívá v tom, že se konzumují prostřednictvím průběžně a opakovaně poskytovaných plnění. Přitom bylo-li by sjednáno, že bude mít případné odstoupení účinky ex nunc, jednalo by se o obcházení zákona, resp. o zastřený právní úkon, např. výpověď, jenž by s ohledem na ustanovení § 41a odst. 2 OZ bylo nutno považovat za tento jiný úkon, tedy v tomto případě za výpověď. Podle názoru ČMKOS nelze ustanovení § 48 OZ aplikovat na pracovní smlouvy, a to jak na základě gramatického, tak i výše uvedeného logického výkladu. V úvahu je zde třeba vzít i úmysl zákonodárce, jenž zřejmě nechtěl umožnit aplikaci § 48 OZ na pracovní smlouvy, což vyplývá jak z dikce užité v § 48 NZP, tak i z konstrukce jediného přípustného případu odstoupení od pracovní smlouvy v § 36 odst. 2 NZP. Je třeba vycházet též ze zásad, na kterých je vystavěno pracovní právo; jde o zásadu ochrany slabší strany pracovněprávního vztahu, zásadu práva na práci podle čl. 26 Listiny, z něhož vyplývá i „záruka měnit svobodně pracovní místo, proto musí právo zaručovat i ochranu před svévolným propuštěním a jeho možnými důsledky“ (Pavlíček, V., Hřebejk, J., Knapp, V., Kostečka, J., Sovák, Z.: Ústava a ústavní řád České republiky. 2. díl. Práva a Svobody. Linde Praha, a. s., Praha 1996, s. 200), a o zásadu souladu výkonu práce s dobrými mravy podle § 13 odst. 5 NZP. Sjednávání odstoupení od pracovní smlouvy by bezesporu bylo v rozporu se všemi těmito zásadami, stejně jako s Úmluvou MOP č. 158 o skončení pracovního poměru z podnětu zaměstnavatele.
91. V další části návrhu, a to na zrušení ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) NZP, pokud jde o „zajištění závazků“, navrhovatelé uvádějí jako jeden z příkladů právní nejasnosti a neaplikovatelnosti norem NZP odkaz na použití ustanovení § 544 odst. 1 a 2 a § 545 OZ (smluvní pokuta) uvedený v § 326 NZP, ve vztahu k ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) a § 13 odst. 2 písm. f) NZP. ČMKOS má za to, že návrh navrhovatelů [na zrušení ustanovení § 13 odst. 1 písm. g) a ustanovení § 326 NZP, přičemž zrušení ustanovení § 13 odst. 2 písm. f) přitom navrhovatelé nepožadují] jednoznačně směřuje proti věcnému řešení, které zvolil zákonodárce, což před Ústavní soud nepatří.
92. ČMKOS dospívá k názoru, že ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) NZP je lex specialis k lex generalis, tj. k ustanovení § 544 odst. 1 a 2 a § 545 OZ. Přitom není pravda, že ustanovení OZ, pokud jde o zajištění závazků, na něž NZP odkazuje, jsou neaplikovatelná. Smluvní pokutu lze totiž sjednat k zajištění plnění zaměstnavatele ve prospěch zaměstnance. I když je tato možnost pouze formální, pro zaměstnance obtížně realizovatelná, jde jednoznačně alespoň o částečné vyrovnání právního postavení účastníků pracovněprávních vztahů. ČMKOS připomíná, že stará právní úprava, pokud jde o zajištění závazků, svědčila pouze ve prospěch zaměstnavatele. Zaměstnanec žádný zajišťovací institut k dispozici neměl.
93. Dále ČMKOS dospívá k názoru, že vztah ustanovení § 544 – 545 OZ k ustanovení § 310 odst. 3 NZP je vztahem lex generalis k lex specialis. Jestliže 545 odst. 1 OZ stanoví, že nevyplývá-li z ujednání o smluvní pokutě něco jiného, je dlužník zavázán plnit povinnost, jejíž splnění bylo zajištěno smluvní pokutou, i po jejím zaplacení, pak § 310 odst. 3 NZP tuto normu modifikuje tak, že závazek zaměstnance zaplacením smluvní pokuty zanikne. Jiné ujednání proto není možné, neboť speciální norma v NZP zvyšuje ochranu zaměstnance. K tomu ČMKOS dodává, že i stará právní úprava byla obdobná, jakou zvolil zákonodárce v ustanovení § 310 odst. 3 NZP [srov. § 49 zákona č. 154/1934 Sb., o pracovním poměru soukromých úředníků, obchodních pomocníků a jiných zaměstnanců v podobném postavení (zákon o soukromých zaměstnancích): „Slíbil-li zaměstnanec smluvní náhradu (konvenční pokutu) pro případ, že by jednal proti soutěžní doložce, může se zaměstnavatel domáhati pouze smluvené náhrady, nikoliv i splnění soutěžní doložky nebo náhrady další škody.“]. Právní úprava, kterou zvolil zákonodárce v § 310 odst. 3 NZP, není tedy ničím novým ani neobvyklým.
94. ČMKOS posléze dospívá k názoru, že i vztah ustanovení § 13 odst. 2 písm. f) NZP k ustanovení § 310 odst. 3 NZP je vztahem lex generalis k lex specialis. Ustanovení § 13 odst. 2 písm. f) stanoví: „Zaměstnavatel nesmí zaměstnanci za porušení povinnosti vyplývající mu z pracovněprávního vztahu ukládat peněžní postihy ani je od něho požadovat; to se nevztahuje na škodu, za kterou zaměstnanec odpovídá“. Z důvodu legislativní ekonomie tato norma postrádá dovětek: „nestanoví-li zákon jinak“, který je pochopitelně při její interpretaci třeba doplnit. Úroky z prodlení (§ 517 odst. 2 OZ) ovšem zaměstnavatel na zaměstnanci (a naopak) požadovat smí.
95. Pokud tedy navrhovatelé namítají v tomto bodě neseznatelnost právní normy a nepředvídatelnost právního rozhodování, ČMKOS pouze konstatuje, že jde o chybu interpreta, nikoli o vadu právní normy. Správný výklad právní normy je takový, který používá všech standardních interpretačních metod. Není vázán na autoritativní výrok soudu, nýbrž je přístupný každému adresátu právní normy.
96. ČMKOS dodává, že navrhovatelé považují za flagrantní zásah do vlastnického práva (chráněného čl. 11 Listiny) ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) NZP, dle kterého „zaměstnavatel nesmí požadovat ani sjednat zajištění závazku v pracovněprávním vztahu s výjimkou konkurenční doložky a srážek z příjmu z pracovněprávního vztahu“; tuto úpravu považují rovněž za rozpornou s ústavně zakotvenou zásadou rovnosti a dále v ní spatřují výrazný zásah do smluvní volnosti jako takové. Podle ČMKOS je omezení zajištění závazků výrazem ochrany ekonomicky slabší smluvní strany – zaměstnance, a proto je v souladu s Ústavou (srov. nález sp. zn. I. ÚS 27/96, Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 59). Vyloučení jiných způsobů zajištění dluhu zaměstnance než smluvní pokutou nebo srážkami ze mzdy (§ 327 NZP) v žádném případě nechrání protiprávní jednání zaměstnance, ale je ochranou řádného zaměstnance, aby nebyl zatěžován nepřiměřenými břemeny. Sama dohoda o srážkách ze mzdy plní nejen funkci zajištění závazku zaměstnance vůči zaměstnavateli, ale zároveň i funkci uhrazovací, takže je nejúčinnějším způsobem zajištění takových závazků.
97. ČMKOS k námitce nerovnosti mezi zaměstnavatelem (který nemá možnost zajistit svou pohledávku třeba hypotékou) a jinými věřiteli, např. bankou (kteří tuto možnost mají), uvádí, že taková „rovnost“ by naopak byla nerovností, protože by se s odlišnými případy zacházelo stejně. Vztah mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem je mnohem intimnější než mezi bankou a jejím klientem, protože pracovní poměr má obvykle alimentační funkci. Proto je zaměstnanec mnohem méně odolný extralegálnímu nátlaku zaměstnavatele a v rámci prevence mu zákon předchází zákazem jednání, které by mohlo být snadno zneužitelné.
98. Pokud jde o další tvrzení navrhovatelů o nerovném postavení zaměstnavatele (jako věřitele) vůči vlastnictví jiných osob, spočívajícího v tom, že „zaměstnavatel nemá možnost si sjednat zajištění závazků jeho dlužníků“, ČMKOS konstatuje, že tvrzení navrhovatelů není koherentní. Obecně je totiž třeba považovat za porušení principu rovnosti nejen neodůvodněné znevýhodnění jedněch na úkor druhých, ale také neodůvodněné zvýhodnění jedněch na úkor druhých. Považují-li tedy navrhovatelé omezení zajištění závazků zaměstnance vůči zaměstnavateli za porušení principu rovnosti (znevýhodnění oproti ostatním věřitelům), za porušení toho již nepovažují zvýhodnění zaměstnavatelů vůči ostatním vlastníkům, pokud jde o přímou ochranu majetku zaměstnavatele. Podle ustanovení § 249 odst. 1 NZP je zaměstnanec povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, majetku ani k bezdůvodnému obohacení. Zaměstnanec je dále povinen upozornit nadřízeného vedoucího zaměstnance na škodu, která hrozí, a podle ustanovení § 249 odst. 2 NZP je povinen zaměstnanec zakročit, je-li neodkladně třeba jeho zákroku k odvrácení škody hrozící zaměstnavateli. Podle ustanovení § 251 odst. 1 NZP může zaměstnavatel požadovat na zaměstnanci, který vědomě neupozornil nadřízeného vedoucího zaměstnance na škodu hrozící zaměstnavateli nebo nezakročil proti hrozící škodě, ačkoli by tím bylo zabráněno bezprostřednímu vzniku škody, aby se podílel na náhradě škody, která byla zaměstnavateli způsobena, a to v rozsahu přiměřeném okolnostem případu, pokud ji není možné nahradit jinak. Podle ustanovení § 415 OZ je každý povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, na majetku, na přírodě a životním prostředí. Podle ustanovení § 417 odst. 1 OZ je ten, komu hrozí škoda, povinen k jejímu odvracení zakročit způsobem přiměřeným okolnostem ohrožení. Zatímco OZ upravuje obecnou povinnost fyzických i právnických osob odvracet porušování právních povinností, které podle nabytých zkušeností mohou mít za následek vznik škody, popřípadě vznik bezdůvodného obohacení (tzv. všeobecnou občanskoprávní prevenci), posiluje NZP postavení zaměstnavatele jako vlastníka tím, že stanoví speciální „signalizační“ povinnost všem jeho zaměstnancům a speciální povinnost k odvracení již určité konkrétní hrozby vzniku škody či bezdůvodného obohacení. Zaměstnavatel navíc může od zaměstnance požadovat uzavření dohody o odpovědnosti za schodek na svěřených hodnotách (§ 252 a násl. NZP), podle které přenáší odpovědnost za ochranu svého majetku na zaměstnance, aniž se sám vzdává dispozice se svým majetkem. Občanskoprávní předpisy žádnou takovou dohodu „o hmotné odpovědnosti“ jako zvláštní druh odpovědnosti za škodu nepřipouštějí.
99. Omezení zajištění závazků zaměstnance vůči zaměstnavateli a zvýhodnění zaměstnavatele jako vlastníka tedy ČMKOS považuje za důvodné a zejména v souladu s obecnou zásadou proporcionality, kterou lze rovněž považovat za součást ústavně konformních principů (nález sp. zn. Pl. ÚS 38/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 41, nález č. 125, vyhlášen pod č. 409/2006 Sb., a nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105, vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.).
100. Navrhovatelé dále navrhli – jak uvádí ČMKOS – zrušení ustanovení § 321 odst. 2, § 321 odst. 3, § 321 odst. 4 a 322 NZP – „kontrolní pravomoc odborové organizace“. Návrh napadá ustanovení § 321 a 322 NZP (výkon kontroly odborovými organizacemi, možnost požadovat závazným pokynem odstranění závad v provozu a v případě bezprostředního ohrožení života a zdraví zakázat pokračování v práci včetně možnosti zakázat práci přesčas a v noci, jež by ohrožovala bezpečnost a zdraví zaměstnanců) jako ustanovení zakládající nerovnost v postavení zaměstnavatele a odborové organizace spojenou se zásahem do vlastnických práv zaměstnavatele. ČMKOS poukazuje na to, že kontrolní oprávnění odborových organizací (kontrola dodržování právních předpisů a kontrola bezpečnosti a ochrany zdraví při práci) patří mezi tradiční činnosti vykonávané odbory jako zástupci zaměstnanců reagující na převládající masivní vliv na pracovní provoz, který mají zaměstnavatelé. Tato „nerovnost“ je tedy svou podstatou výjimkou z nerovnosti dominantní (sociální), k jejímuž překonání či vyrovnávání se v minulosti odbory i zrodily. ČMKOS je přesvědčena, že právo kontroly odborových orgánů, tj. § 321 a 322 NZP, nelze kvalifikovat jako výkon státní správy. Jedná se totiž o výkon práv odborových organizací daných jim speciálním zákonem (NZP), které odborové organizace vykonávají jako zástupci zaměstnanců. Kontrolu v těchto oblastech jako výkon státní správy vykonávají za stát příslušné správní úřady, konkrétně Státní úřad inspekce práce a oblastní inspektoráty práce podle zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, v hornictví orgány státní báňské správy (Český báňský úřad a obvodní báňské úřady) podle zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, orgány ochrany veřejného zdraví (hlavní hygienik České republiky a územní pracoviště krajských hygienických stanic) podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a dále orgány dozoru na úseku obrany, jaderné bezpečnosti, dopravy, spojů a Ministerstva vnitra. Před přijetím zákona o inspekci práce existoval pro všechny tyto kontroly výstižný souhrnný název „státní odborný dozor nad bezpečností práce“ a důsledně se odlišovala kontrola odborových orgánů na straně jedné a státní odborný dozor nad bezpečností práce na straně druhé (Bělina, M. a kol. Pracovní právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 279). Skutečnost, že zákon o inspekci práce zavedl pojem „kontrola“ i pro orgány inspekce práce (sloučil kontrolní činnost dříve vykonávanou úřady práce podle zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, s výkonem státního odborného dozoru nad bezpečností práce podle zákona č. 174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce), způsobila, že byla zdánlivě posunuta hlavní náplň činnosti těchto orgánů od dozoru vykonávaného státem ke kontrole. Tento ryze sémantický výklad však prý není přesný. Kontrola vykonávaná všemi výše vyjmenovanými orgány státu je tradičním způsobem dozoru státu nad bezpečností a ochranou zdraví při práci, které se stát nemůže v žádném případě zprostit, neboť by tak rezignoval na své ústavní povinnosti stanovené v čl. 28 Listiny (zajistit zaměstnancům právo na uspokojivé pracovní podmínky) a v čl. 31 Listiny (zajistit každému občanu právo na ochranu zdraví), a nelze ji směšovat s kontrolou prováděnou odborovými organizacemi. Z toho podle stanoviska ČMKOS vyplývá, že se nejedná o konkurenční výkon kontrolní činnosti vůči orgánům inspekce práce, resp. všem orgánům vykonávajícím kontrolu na úseku bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Jedná se pouze o realizaci práva zástupců zaměstnanců, které souvisí se základním posláním odborů, jak je vyjádřeno v čl. 27 odst. 2 Listiny - ochranou hospodářských a sociálních zájmů jejich členů, respektive všech zaměstnanců.
101. Zásadním ústavněprávním východiskem k posouzení ústavnosti těchto ustanovení musí být podle názoru ČMKOS čl. 3 odst. 1 písm. d) Dodatkového protokolu k Evropské sociální chartě (vyhlášeného pod č. 15/2000 Sb. m. s.), podle něhož se smluvní strany zavazují přijmout nebo podporovat opatření, která umožní pracovníkům nebo jejich zástupcům, v souladu s vnitrostátním právním řádem a praxí, přispívat: ke stanovování a zlepšování pracovních podmínek, organizace práce a pracovního prostředí; k ochraně zdraví a bezpečnosti v podniku; k organizování sociálních a společensko-kulturních služeb a zařízení v podniku; k dozoru nad dodržováním pravidel v těchto záležitostech.
102. Podle názoru ČMKOS je kontrola dodržování pracovněprávních předpisů, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv (§ 321 NZP) založena na tom, že odborové organizace jsou ustanoveny k obhajobě hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců. V tomto smyslu je tato svoboda garantována Úmluvou MOP č. 87 a Listinou. Projevem této svobody je též dozor a dohled nad dodržováním pracovněprávních předpisů, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv. Účelem úpravy práva kontroly odborových organizací v NZP je stanovit minimální povinnosti zaměstnavatelů vůči odborovým organizacím na tomto úseku tak, aby své poslání mohly naplňovat. Tento typ kontroly není v žádném případě kontrolou, jak je chápána zákonem č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, protože jejím výsledkem není rozhodnutí zasahující do práv a povinností zaměstnavatele, které je zaměstnavatel povinen respektovat. I v současné době jde o doporučení k odstranění případně zjištěných nedostatků. Zákon pouze upravuje povinnost účinné součinnosti zaměstnavatele. V tomto smyslu je výkon této kontroly prevencí a je směřován také ve prospěch zaměstnavatele; tento typ kontroly není namířen toliko a jen vůči zaměstnavateli, ale týká se i zaměstnanců.
103. Podle názoru ČMKOS se rovněž nelze ztotožnit s názorem, že úprava kontrolních oprávnění odborových organizací v oblasti pracovněprávních vztahů ve svém důsledku neodůvodněně zvýhodňuje odborové organizace při kolektivním vyjednávání, a narušuje tak rovné postavení zaměstnavatelů a odborových organizací ve smluvních vztazích a tím zasahuje i do vlastnických práv zaměstnavatele. Naopak, uplatnění kontrolních oprávnění odborovými organizacemi přispívá k vytváření rovnováhy mezi silnějším zaměstnavatelem a slabším zaměstnancem (jeho ochranou) při výkonu práce, proto jejich existence nezakládá protiústavnost. Zde se lze dovolat již citovaného čl. 3 odst. 1 písm. d) Dodatkového protokolu k Evropské sociální chartě.
104. ČMKOS k argumentaci ratione legis připomíná, že § 321 NZP je převzatým § 22 zákoníku práce č. 65/1965 Sb. a že navazuje na obdobný § 20 dekretu prezidenta republiky č. 104/1945 Sb., o závodních a podnikových radách, že obdobné právo odborů lze vysledovat již před válkou v § 3 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 330/1921 Sb., o závodních výborech, ve znění zákona 181/1934 Sb., a konečně, že k této otázce existuje i obsáhlá judikatura v Bohuslavově Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu první Československé republiky. Lze tedy shrnout, že právo odborů, slovy § 20 bodu 3 dekretu prezidenta republiky č. 104/1945 Sb., „dohlížeti, zda hospodářská činnost závodu (podniku) je vykonávána tak, aby při zachování zřetelů obecného prospěchu hospodářského a platných předpisů o hospodaření byly spravedlivě uspokojovány hospodářské, sociální, zdravotní a kulturní zájmy zaměstnanců závodu (podniku)“, bylo součástí našeho právního řádu již od roku 1945. Základ právní úpravy kontroly odborů je však obsažen již v zákoně č. 330/1921 Sb., o závodních výborech, kde je v ustanovení § 3 mimo jiné stanoveno „Závodní výbory jsou povolány, aby hájily a povzbuzovaly hospodářské, sociální a kulturní zájmy zaměstnanců, zejména mají dozírati na zachování mzdových a pracovních smluv a řádů, spolupůsobiti při sjednávání pracovních řádů, pokud nebyly stanoveny kolektivní smlouvou, sjednanou mezi odborovými organizacemi, a nahlížeti podle potřeby jedním členem závodního výboru k tomu určeným za účasti zástupce závodu do mzdových a platových listin závodem vedených.“. Na základě výše uvedeného ČMKOS dovozuje, že právo kontroly odborů nad dodržováním pracovněprávních a bezpečnostních předpisů obsahoval náš právní řád od roku 1921. Tím pomíjí zákon č. 144/1920 Sb., o závodních a revírních radách při hornictví, který obsahoval také obdobná práva, ale byl přijat pouze s působností na hornické závody.
105. Podle ČMKOS navrhovatelé dále požadují zrušení ustanovení § 322 NZP, upravujícího kontrolu nad dodržováním předpisů o bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Toto ustanovení (totožnou právní úpravu obsahoval § 136 starého zákoníku práce) však není s článkem 2 Ústavy v rozporu. Právní úprava odborové kontroly naopak vychází z práv upravených Listinou a závaznými mezinárodních úmluvami, a nemůže být tedy považována za diskriminační a rozpornou s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny. Proto také po celou dobu účinnosti starého zákoníku práce a zejména v posledních 15 letech demokratického státu nebyla ústavnost tohoto ustanovení orgány státní moci zpochybněna. ČMKOS zde vychází ze skutečnosti, že zákonodárce při tvorbě NZP respektoval závazky, které pro Českou republiku vyplývají z Úmluvy MOP č. 155 o bezpečnosti a zdraví pracovníků a o pracovním prostředí (publikována pod č. 20/1989 Sb.). Její článek 19 písm. e) totiž stanoví, že „je třeba učinit opatření na úrovni podniku, podle nichž pracovníci nebo jejich zástupci, a popř. jejich reprezentativní organizace v podniku, budou oprávněni podle vnitrostátních právních předpisů a zvyklostí přešetřovat všechny stránky bezpečnosti a ochrany zdraví související s jejich prací a zaměstnavatel bude s nimi tyto věci projednávat“. Ustanovení § 322 NZP je pak ústavně konformním provedením citovaného článku Úmluvy MOP č. 155. Kontrola prováděná odbory je zde nejrychlejším a nejúčinnějším. nástrojem Jak vyplývá z důvodové zprávy k NZP i z řady teoretických prací, není pochyb o tom, že část pátá zákoníku práce (Bezpečnost a ochrana zdraví při práci) směřuje k jedinému cíli – zajistit ústavní právo občana konajícího práci na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny). Pokud se týká prevence rizik, resp. ochrany zdraví zaměstnanců, ČMKOS připomíná i směrnici Rady č. 89/391/EHS ze dne 12. června 1989 o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci. Podle jejího článku 11 odst. 3 „Zástupci zaměstnanců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci mají právo požádat zaměstnavatele, aby přijal vhodná opatření, a předložit mu k tomuto účelu návrhy ke zmírnění rizik pro zaměstnance nebo k odstranění zdrojů nebezpečí.“ a podle odstavce 6 „Zaměstnanci nebo jejich zástupci jsou oprávněni obracet se v souladu s vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi na orgány příslušné pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci, považují-li zaměstnavatelem přijatá opatření a poskytnuté prostředky za nedostatečné pro zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci.“.
106. Podle názoru ČMKOS se jedná v tomto případě o situaci, kdy komunitární legislativa ponechala řešení konkrétní otázky, jak mají v případech zjištění rizik nebo zdrojů nebezpečí postupovat zástupci zaměstnanců vůči zaměstnavateli, v kompetenci členského státu. Je toho názoru, že § 322 NZP představuje legitimní a ústavně konformní řešení této problematiky vycházející z citovaného článku směrnice Rady č. 89/391/ EHS. „Kdo jiný než odbory jako zástupci zaměstnanců, kteří působí u zaměstnavatele a jsou bezprostředně znalí všech právních a ostatních předpisů dopadajících na činnost zaměstnavatele, by měl jménem zaměstnanců navrhovat opatření ke zmírnění rizik ...“. Je nutné zdůraznit, že odborové organizace jsou nezávislé jak na státu, tak na zaměstnavateli, což vyplývá z Úmluvy MOP č. 87 i z Listiny. Tím je zaručeno, že rozhodování odborových inspektorů BOZP bude nepodjaté. I přesto zákon upravuje opravný prostředek proti rozhodnutí odborového inspektora BOZP.
107. ČMKOS zdůrazňuje, že právo kontroly odborů nad bezpečností a ochranou zdraví při práci je rovněž právem historickým, neboť bylo před § 136 zákoníku práce č. 65/1965 Sb. obsaženo v § 14 a 15 zákona č. 65/1961 Sb., o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci, a před tím ještě v § 5 zákona č. 67/1951 Sb., o bezpečnosti práce (pozn. – správně: o bezpečnosti při práci). V předpisech první republiky československé bylo obsaženo obdobné právo v § 2 odst. 1 zákona č. 144/1920 Sb., o závodních a revírních radách při hornictví, a v § 3 odst. 1 písm. e) zákona č. 330/1921 Sb., o závodních výborech. Historicky nejstarší ustanovení výslovně pojednávající o kontrole odborů nad ochranou zdraví zaměstnanců je ustanovení § 139 odst. 2 zákona č. 1/1888 ř. z., o úrazovém pojištění dělníků, ve znění pozdějších předpisů, platné ke dni 1. 1. 1944, podle kterého „Členové závodního výboru, popřípadě závodní rady, jsou povinni spolupůsobiti na zábraně úrazů.“ (sic – pozn. red.).
108. ČMKOS nesouhlasí s tvrzením navrhovatelů, že informace získané při kontrole využívá odborová organizace při kolektivním vyjednávání, a tak narušuje onu „rovnováhu“ smluvních partnerů kolektivního vyjednávání. Jde totiž výhradně o prevenci rizik, ke které je kontrolní činnost odborů směřována, a ne o nelegální získávání informací o problémech zaměstnavatele. Ustanovení § 322 NZP totiž věcně úzce souvisí s celou částí pátou NZP a zejména s jejími § 101 a 102 o prevenci rizik. Podle čl. 11 výše uvedené směrnice Rady č. 89/391/EHS ze dne 12. června 1989 o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci „zástupci zaměstnanců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci mají právo požádat zaměstnavatele, aby přijal vhodná opatření, a předložit mu k tomuto účelu návrhy ke zmírnění rizik pro zaměstnance nebo k odstranění zdrojů nebezpečí.“. ČMKOS s ohledem na dlouholeté zkušenosti odborových organizací v této oblasti zdůrazňuje mimořádnou společenskou prospěšnost a význam této odborové kontrolní činnosti, která ve svých důsledcích v minulosti významně přispěla k ochraně zdraví a záchraně životů řady zaměstnanců. Odborová kontrolní činnost není konkurenční ke „státní“ kontrole (nedisponuje sankčním oprávněním); inspektoráty práce na druhé straně nemohou vykonávat takovou kontrolu soustavně, bezprostředně a v takovém rozsahu jako odborové organizace, které působí „zevnitř“ se zevrubnou znalostí situace na pracovištích zaměstnavatele, což je mimořádně naléhavé zejména v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců. Zejména tím napomáhá tato kontrola k naplnění ústavně zaručeného práva na ochranu zdraví při práci (viz čl. 29 a 31 Listiny).
109. ČMKOS odmítá, že právní úprava obsažená v § 321 a 322 nerespektuje princip proporcionality. Jak NZP, tak starý zákoník práce ukládají zaměstnanci zákonnou povinnost v § 249 odst. 1 a 2 a § 251 NZP, resp. v § 171 odst. 1 a 2 a § 175 starého zákoníku práce upozornit zaměstnavatele na hrozící škodu na jeho majetku a povinnost zakročit k odvrácení hrozící škody. V důsledku porušení uvedených povinností má zaměstnavatel právo požadovat na zaměstnanci, aby přispěl k úhradě škody v rozsahu přiměřeném okolnostem případu, pokud ji není možno uhradit jinak. Ochrana majetku zaměstnavatele je tak oproti obecné úpravě obsažené v OZ značně posílena. Z toho vyplývá, že sám NZP není přitom důsledný, pokud jde o „váhu“ chráněných zájmů. Zatímco hmotný majetek zaměstnavatele je chráněn upozorňovací a zakročovací povinností zaměstnance (jejíž nesplnění může vést až k odpovědnosti za škodu), život a zdraví zaměstnanců, což jsou nepochybně hodnoty vyšší než hmotné statky, by stejným způsobem v případě vypuštění předmětných ustanovení z textu zákona chráněny nebyly.
110. K návrhu na zrušení ustanovení § 278 odst. 1, § 281 odst. 1, § 282 odst. 2, § 286 odst. 2 a § 287 NZP, týkajících se údajné nerovnosti v postavení zástupců zaměstnanců, ČMKOS vychází z toho, že v rámci Evropské unie přísluší řešení této otázky výlučně vnitrostátním úpravám. Evropské právo vztah odborových organizací a podnikových rad (v českém pracovním právu rad zaměstnanců), popřípadě jiných zástupců zaměstnanců neupravuje. Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2002/14/ES ze dne 11. března 2002, kterou se stanoví obecný rámec pro informování zaměstnanců a projednávání se zaměstnanci v Evropském společenství, ani Směrnice Rady č. 94/45/ES ze dne 22. září 1994 o zřízení evropské rady zaměstnanců nebo vytvoření postupu pro informování zaměstnanců a projednání se zaměstnanci v podnicích působících na území Společenství a skupinách podniků působících na území Společenství neurčují, jaký subjekt by měl v uvedených záležitostech zaměstnance zastupovat. Zástupci zaměstnanců jsou v obou směrnicích označeni jako „zástupci zaměstnanců stanovení vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi“. Z evropské právní úpravy však vyplývá, že pro účely informování a projednávání zaměstnanci určitým způsobem zastoupeni být mají, a je proto nezbytné, aby u zaměstnavatelů, kde nepůsobí odborová organizace, působil jiný kolektivní orgán zastupující zaměstnance v těchto záležitostech. Pokud jde o rozsah informování a projednání, vychází NZP z právní úpravy obsažené v předpisech Evropských společenství, zejména z již zmíněné Směrnice č. 2002/14/ES. Z dalších směrnic pak vyplývá právo na informování a projednání v souvislosti s hromadným propouštěním, převody podniků a bezpečností a ochranou zdraví při práci. Konkrétní způsob a rozsah práva na informování a projednání v takto vymezeném rámci je opět ponechán vnitrostátní úpravě. Evropské právo tak plně respektuje národní specifika a potřeby, které odůvodňují i různý přístup k institucionálnímu zabezpečení práva na informace a projednání v jednotlivých členských státech. Do českého právního řádu byl institut volených zástupců zaměstnanců vložen v roce 2000 novelou zákoníku práce provedenou zákonem č. 155/2000 Sb., kterou bylo české pracovní právo harmonizováno s právem evropským. Důvodem zavedení těchto nových typů zástupců zaměstnanců nebyla ani tak společenská poptávka po takové právní úpravě, jako nová úprava práva zaměstnanců na informace a projednání a zabezpečení přístupu zaměstnanců k těmto informacím, která reagovala zejména na požadavky uvedených směrnic ES týkajících se sociálního dialogu (kolektivní propouštění, převod zaměstnavatele a Evropské podnikové rady) a Evropské sociální charty.
111. Podle ČMKOS námitky uvedené v návrhu by byly oprávněné za předpokladu kvalitativní (právně a obsahově) rovnosti odborů a rad zaměstnanců; tu však z normativních textů vyvodit nelze. Reprezentativnost rady zaměstnanců se liší od té, kterou koaliční svoboda svěřuje odborům; jejich nerovnost tedy nezavádí NZP, ten ji jen přejímá. Je tedy neporozuměním představa, že touto nerovností „dochází k nepřímému donucování k členství v odborových organizacích“. Normativně se reprezentativnost odborů vztahuje na celý komplex světa práce, což je mimo možnosti rad zaměstnanců. Rada zaměstnanců a zástupci zaměstnanců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci jsou zástupci zaměstnanců sui generis. Nejedná se o jiná sdružení ve smyslu čl. 27 odst. 3 Listiny, protože nejsou založena na členském principu, jako je tomu u odborových organizací a organizací zaměstnavatelů. Zaměstnanci se prostřednictvím těchto zástupců svobodně nesdružují na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Právo svobodně se sdružovat s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů zakotvené v čl. 27 Listiny je rozvedeno zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, který blíže upravuje právo občanů zakládat různá sdružení. Podle § 9a tohoto zákona vznikají i odborové organizace. Zákon o sdružování občanů se však neaplikuje při vzniku rad zaměstnanců a zástupců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci; ty vznikají podle ustanovení § 281 až 285 zákoníku práce, nikoli na základě svobodného sdružování se zaměstnanců, ale volbou zaměstnanců. Jedná se tedy o volené zástupce zaměstnanců, kteří představují pouhou platformu realizace jejich práva na informace a projednání a plní úlohu prostředníka mezi zaměstnavatelem a zaměstnanci pro usnadnění informování a projednávání v podniku. Rada zaměstnanců a zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci nemají právní subjektivitu. Z toho vyplývá, že ustavení rad zaměstnanců, popř. zástupců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, není v žádném případě realizací koaličního práva, jako je tomu při ustavení odborové organizace. Také mezinárodní úprava (Úmluva MOP č. 87) tento zásadní rozdíl respektuje, neboť pod svoji ochranu zahrnuje pouze a jen „organizaci pracovníků nebo zaměstnavatelů, která má za cíl podporovat a hájit zájmy pracovníků nebo zaměstnavatelů“ (čl. 10 citované Úmluvy). Postavení rad zaměstnanců a zástupců pro oblast BOZP je tedy od postavení odborové organizace nutně rozdílné, a to ze své podstaty. Pokud by měly být rady zaměstnanců a zástupci pro BOZP realizací koaličního práva, bylo by nezbytné nejprve definovat koalici, která je oprávněna uskutečnit volbu rady zaměstnanců či zástupce pro BOZP jako svého orgánu. Touto koalicí nepochybně není a ani nemůže být kolektiv zaměstnanců; přitom není nikoho jiného, kdo by byl oprávněn ustavit volbou radu zaměstnanců či zástupce pro BOZP.
112. Pokud by se mělo přistoupit na argumentaci navrhovatelů, bylo by podle ČMKOS nezbytné za koalici (sdružení) uznat i zaměstnance zaměstnavatele. V takovém případě by však šlo o porušení svobody sdružování, neboť postavení zaměstnance určitého zaměstnavatele vzniká na základě jiného právního úkonu, než je přihlášení se k členství v koalici (vůle vstoupit do koalice), a to na základě vůle uzavřít pracovněprávní vztah. ČMKOS trvá na tom, že svoboda každého sdružovat se s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů garantovaná čl. 27 Listiny tedy není NZP nikterak dotčena. Pravdivé prý není ani tvrzení navrhovatelů, že právní úprava NZP nepřipouští, aby vedle sebe působily rady zaměstnanců a odborové organizace. Podle NZP spolu mohou všichni zástupci zaměstnanců za určitých podmínek koexistovat. Jak vyplývá z ustanovení § 282 odst. 1 a 2 NZP, v případě, že u zaměstnavatele bude působit rada zaměstnanců nebo zástupce pro BOZP a následně u tohoto zaměstnavatele vznikne také odborová organizace, nebude to znamenat okamžitý zánik volených zástupců zaměstnanců. Všichni zástupci zaměstnanců budou působit vedle sebe, dokud voleným zástupcům zaměstnanců neskončí jejich volební období, a zaměstnavatel bude muset vůči všem plnit povinnosti, které mu ukládá zákon, nedohodnou-li se mezi sebou a se zaměstnavatelem jinak. Tato koexistence odborové organizace a volených zástupců zaměstnanců může skončit ještě před uplynutím jejich volebního období, jestliže bude u zaměstnavatele uzavřena podniková kolektivní smlouva nebo pokud by počet členů rady zaměstnanců klesl na méně než tři. Uzavření kolektivní smlouvy je rozumnou a objektivní podmínkou zániku (pozn.: funkce) volených zástupců zaměstnanců. Jestliže totiž bude uzavřena kolektivní smlouva, svědčí to o tom, že odborová organizace si již získala dostatečnou autoritu. Bylo by pak nadbytečné, aby u zaměstnavatele působily dva druhy zástupců zaměstnanců, které by se v části činností dublovaly. Navíc Úmluva MOP č. 135 [pozn. red.: Úmluva Mezinárodní organizace práce č. 135 o ochraně zástupců pracovníků v podniku a úlevách, které jim mají být poskytnuty (vyhlášena pod č. 108/2001 Sb. m. s.)] v čl. 5 požaduje, „aby bylo zajištěno, že zvolených zástupců nebude užito k oslabení postavení zúčastněných odborů nebo jejich zástupců“. K takovému zneužití by snadno mohlo dojít v případě, pokud by oba druhy zástupců zaměstnanců mohly existovat vedle sebe naprosto bez omezení. Faktem navíc je, že praxe si nový typ zástupců zaměstnanců během uplynulých let nijak významně neosvojila. Stále existuje početná skupina zaměstnavatelů, u nichž nepůsobí odborová organizace, a přesto je počet rad zaměstnanců, příp. zástupců pro oblast BOZP prakticky mizivý.
113. ČMKOS dále uvádí, že pokud jde o různý rozsah oprávnění, které NZP přiznává odborové organizaci a voleným zástupcům zaměstnanců, je důležité si uvědomit, že odborová organizace je na rozdíl od rady zaměstnanců, příp. zástupce pro BOZP, subjektem, který vznikl na základě Listinou zaručené koaliční svobody. Odborové organizace tak mají zvláštní postavení, které vyplývá ze samotné jejich podstaty a účelu, ke kterému byly založeny. S jejich zvláštním postavením souvisejí i zvláštní oprávnění, která jsou jim jako zákonným zástupcům zaměstnanců garantována právním řádem (zejména úmluvami MOP). Aby mohly tato svá oprávnění (případně povinnosti) řádně plnit, náleží jim navíc některé další informace (viz § 287), které volení zástupci zaměstnanců ke své činnosti nepotřebují. Navíc, jak již bylo řečeno, se reprezentativnost odborů normativně vztahuje na celý komplex světa práce, což je mimo možnosti rad zaměstnanců. Odbory nejsou pouhým prostředníkem mezi zaměstnavatelem a zaměstnanci v oblasti informování a projednání. Odborová organizace je nadána vlastní právní subjektivitou a může vystupovat v pracovněprávních vztazích jménem všech zaměstnanců, jednat za ně a hájit jejich zájmy. Stěžejní role odborů pak spočívá v kolektivním vyjednávání, kdy jako představitelé kolektivu všech zaměstnanců dojednávají se zaměstnavatelem kolektivní smlouvu, která upravuje hromadné podmínky výkonu práce, zejména pak otázky odměňování. Proto jsou odborům v § 287 dána navíc některá další oprávnění (např. právo na informace o vývoji mezd, právo projednání ekonomické situace zaměstnavatele, systém odměňování a některé další). Účast pracujících na řízení podniku, čili demokracie na pracovišti, je neodlučitelnou součástí demokratického státu a nelze ji vnímat jako porušování vlastnických práv zaměstnavatele. Zaměstnanci mají nesporně právo podílet se na dobrých ekonomických výsledcích zaměstnavatele, ke kterým svou prací především přispěli. Tato myšlenka je nedílnou součástí konceptu tzv. Corporate social responsibility (CSR), tedy sociální odpovědnosti podniků, podle kterého mají obchodní korporace povinnost brát ohledy na všechny zúčastněné subjekty (tedy i na zaměstnance) ve všech aspektech svých obchodních operací. Jde o etické chování podniků, které nezohledňuje pouze dosažení zisku, ale přispívá také ke zlepšení kvality života zaměstnanců a jejich rodin. Koncept CSR je dlouhodobě jedním ze stěžejních témat Evropské unie a všech jejích členů. ČMKOS zdůrazňuje, že tvrzení navrhovatelů, že zvýhodněním odborových organizací oproti ostatním zástupcům zaměstnanců, kteří odborově organizováni nejsou, dochází k nepřímému donucování k členství v odborových organizacích, není podloženo žádným relevantním důkazem a neopírá se ani o žádné ustanovení NZP. Poskytování lepších pracovních podmínek odborově organizovaným než odborově neorganizovaným zaměstnancům, kvůli kterému údajně dochází (příp. by mohlo docházet) k nepřímému donucování k členství v odborových organizacích a k rozporu se svobodou sdružování, by bylo protiprávní. Jednou ze základních zásad dosavadního i NZP je zásada rovného zacházení se zaměstnanci a zákazu jakékoli diskriminace zaměstnanců, jakož i fyzických osob ucházejících se o zaměstnání [§ 13 odst. 2 písm. b)]. Zaměstnavatel tedy nemůže rozdílně zacházet se zaměstnanci pouze na základě toho, zda jsou, či nejsou členy odborové organizace. Proto ČMKOS zastává názor, že platná právní úprava postavení odborové organizace nezpůsobuje nepřímé donucování k členství v odborech, a nemůže tedy představovat porušení ústavně zaručeného práva svobodně se sdružovat zakotveného v čl. 27, ani práv garantovaných v čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny.
114. ČMKOS se dále vyjadřuje k návrhu na zrušení ustanovení § 24 odst. 2 NZP, pokud jde o údajné nerovné postavení mezi odborovými organizacemi. Co se týče požadavku vysloveného ve druhé větě čl. 27 odst. 2 Listiny („Omezovat počet odborových organizací je nepřípustné, stejně jako zvýhodňovat některé z nich v podniku nebo odvětví.“), i právní teorie uznává, že oprávnění odborové organizace jednat i jménem nečlenů může v krajním případě, tj. nedojde-li k dohodě o společném postupu, svědčit nejreprezentativnější odborové organizaci: „Pokud jde o druhou větu, její ustanovení jsou provedena jednak již zmíněným zákonem č. 83/1990 Sb., ve znění zákona č. 300/1990 Sb., jednak tzv. zákonem o pluralitě odborů, tj. zákonem č. 120/1990 Sb., kterým se upravují některé vztahy mezi odborovými organizacemi a zaměstnavateli, ve znění zákona č. 3/1991 Sb., (tj. ve znění 11. novely zákoníku práce). Tyto předpisy byly vydány jako reakce na dřívější výlučné postavení jednotné odborové organizace – Revolučního odborového hnutí (ROH) – a vyznačují se snahou zajistit absolutní odborovou pluralitu. To se projevilo již v novele zákona o sdružování občanů (provedené zákonem č. 300/1990 Sb.), která sice vyžaduje u odborových organizací pouhou evidenci namísto registrace, neuvádí však žádné určovací znaky, podle nichž by bylo možno je odlišit od jiných sdružení; za odborovou organizaci je tedy nutno považovat každou organizaci občanů, která se za takovou sama prohlásí a je jako taková evidována Ministerstvem vnitra, což dává možnost případného zneužití. Umožňuje je zejména též zákon o pluralitě odborů, který zaměstnavatelům ukládá součinnost a spolurozhodování se všemi u něj působícími odborovými organizacemi. Nedohodne-li se s nimi jinak, a také při sjednávání podnikových kolektivních smluv, všechny tyto organizace s ním jednají jen společně a ve vzájemné shodě, pokud se mezi sebou a s ním nedohodnou jinak; to umožňuje, aby zaměstnavatel vytvořením pseudoodborové organizace jen z několika málo členů fakticky blokoval kolektivní vyjednávání. Proto se uvažuje o uplatnění tzv. principu reprezentativnosti odborů, který uznává oprávnění každé odborové organizace vystupovat jménem svých členů, avšak oprávnění jednat i jménem nečlenů dává jen odborové organizaci nejreprezentativnější, přičemž zákon stanoví kritéria, podle nichž se tato reprezentativnost zjišťuje (počet členů, proporcionalita zastoupení aj.). Takové oprávnění – pokud by bylo uzákoněno – by neznevýhodňovalo tuto nejreprezentativnější organizaci ve smyslu Listiny, pokud by reprezentativnost byla pravidelně ověřována a každá další odborová organizace měla možnost se o ni ucházet.“ (Pavlíček, V., Hřebejk, J., Knapp, V., Kostečka, J., Sovák, Z.: Ústava a ústavní řád České republiky. 2. díl. Práva a Svobody. Linde Praha, a. s., Praha 1996, s. 210 – 211).
115. ČMKOS vychází ve svém názoru na § 24 odst. 2 NZP také ze skutečnosti, že i Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 40/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.) konstatoval, že „jestliže je účelem kolektivního vyjednávání být mechanismem sociální komunikace a demokratického procedurálního řešení potenciálních konfliktů ohrožujících vnitřní mír, pak je spjat i s požadavkem legitimity (reprezentativnosti)“. Ústavní soud tak vyjádřil, že dřívější právní úprava založená na absolutní pluralitě odborů neodůvodněně zvýhodňovala nejmenší (nejméně reprezentativní) odborové organizace na úkor větších (reprezentativních) odborových organizací, kterým tak bylo omezeno, popř. znemožněno uplatňování hospodářských a sociálních zájmů, pro jejichž ochranu se zaměstnanci v odborových organizacích sdružují (odborová organizace s nepatrnou členskou základnou, zastupující menšinu zaměstnanců mohla zablokovat kolektivní vyjednávání proti zájmu většiny zastupované reprezentativní odborovou organizací) v rozporu s účelem práva na kolektivní vyjednávání. ČMKOS zdůrazňuje, že § 24 odst. 2 NZP úpravou reprezentativnosti tyto nereprezentativní odborové organizace z kolektivního vyjednávání nevylučuje. Zákon předpokládá, že jednotlivé odborové organizace jednají společně a ve vzájemné shodě, pokud se mezi sebou a se zaměstnavatelem nedohodnou na jiném postupu. Zaměstnavatel tedy může s nejreprezentativnější odborovou organizací uzavřít kolektivní smlouvu teprve v případě, kdy k takové dohodě nedojde. Tím zákonodárce sledoval naplnění smyslu a cíle kolektivního vyjednávání vyplývajícího z úmluv MOP (zejména Úmluv č. 98 a č. 154). Reprezentativnost určená prostřednictvím největšího počtu členů odborové organizace (organizací) působící u zaměstnavatele je jasné a objektivní kritérium. Je plně v souladu s Ústavou. Ustanovení čl. 27 odst. 2 Listiny zní: „Odborové organizace vznikají nezávisle na státu. Omezovat počet odborových organizací je nepřípustné, stejně jako zvýhodňovat některé z nich v podniku nebo v odvětví.“. Tento pokyn ústavodárce stanoví rovnost šancí, nikoliv rovnost ve výsledku. Ustanovení § 24 odst. 2 NZP tedy není s tímto článkem Listiny v rozporu, neboť šanci dosáhnout výsledku, tedy sdružovat většinu z odborově organizovaných zaměstnanců podniku, popřípadě prosadit své názory, představy či zájmy vůči zaměstnavateli, má kterákoliv odborová organizace.
116. Podle názoru ČMKOS je tedy ustanovení § 24 odst. 2 NZP v souladu s Ústavou a neodporuje čl. 27 odst. 2 Listiny. Podle čl. 6 Evropské sociální charty má stát povinnost podporovat kolektivní vyjednávání. Dosavadní princip, že kterákoli odborová organizace mohla vetovat uzavření kolektivní smlouvy, s tím byl v rozporu. Nová právní úprava obsažená v § 24 odst. 2 NZP je tak významným opatřením na podporu kolektivního vyjednávání a uzavírání kolektivních smluv, k níž jednotlivé státy zavazuje také Úmluva MOP č. 154. Česká republika si tak touto cestou vytváří i důležitý předpoklad pro ratifikaci uvedené úmluvy. Pokud se konečně týká námitky navrhovatelů, že ustanovení § 24 odst. 2 vykazuje známky neurčitosti či neúplnosti, ČMKOS ji odmítá, neboť tuto námitku by bylo možné překlenout pouze za cenu nevhodně kasuistické úpravy.
117. K dalšímu návrhu na zrušení ustanovení § 33 odst. 3, § 73 odst. 1, § 73 odst. 2 počátku věty prvé ve znění „Jestliže je zaměstnavatelem jiná právnická osoba než uvedená v § 33 odst. 3“ ČMKOS konstatuje, že návrh napadá novou právní úpravu jmenování a odvolávání vedoucích zaměstnanců z hlediska zachování rovného postavení mezi zaměstnavateli (zaměstnanci); NZP totiž umožňuje založit pracovní poměr jmenováním jen u „státních“ zaměstnavatelů a tak prý diskriminuje zaměstnavatele tzv. soukromé sféry. Oproti předchozí právní úpravě obsažené v § 27 odst. 4 starého zákoníku práce, kdy pracovní poměr mohl být založen u vedoucích zaměstnanců jmenováním u kteréhokoliv zaměstnavatele, mají tuto možnost podle § 33 odst. 3 NZP skutečně jen někteří z nich, a to jen pokud jde o „vedoucí organizačních složek státu, vedoucí organizačních jednotek organizačních složek státu, ředitele státních podniků, vedoucí organizačních jednotek státních podniků, vedoucí státních fondů, jestliže je v jejich čele individuální orgán, vedoucí příspěvkových organizací, vedoucí organizačních jednotek příspěvkových organizací a ředitele školské právnické osoby, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak“. ČMKOS vychází z toho, že Ústavní soud v minulosti opakovaně odmítl absolutní chápání principu rovnosti s tím, že rovnost „občanů“ nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, která požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů (např. v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/93, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 3, vyhlášen pod č. 34/1994 Sb.). ČMKOS je názoru, že k narušení rovnosti intenzity požadované Ústavním soudem nedochází, tj. nedochází k znevýhodnění „soukromých“ zaměstnavatelů oproti „státním“ zaměstnavatelům tím, že ti mohou zaměstnance na tzv. jmenované pozici odvolat i za situace, kdy tento zaměstnanec neporušil svou pracovněprávní povinnost. Tento názor se opírá o právní úpravu obsaženou v § 73 odst. 2 a 3 NZP umožňující dohodu jiné právnické osoby než osoby uvedené v § 33 odst. 3 s jejím vedoucím zaměstnancem (§ 73 odst. 3) o tom, že i tento zaměstnavatel může vedoucího zaměstnance z jeho funkce odvolat s následky uvedenými v § 73 NZP, je-li zároveň dohodnuto, že se vedoucí zaměstnanec může tohoto místa vzdát (tato úprava platí obecně, aniž by byl u takového zaměstnance založen pracovní poměr jmenováním). Odchylné zacházení v otázce odvolávání vedoucích zaměstnanců „soukromých“ a „státních“ zaměstnavatelů je odůvodněno mj. právě s ohledem na jejich obecně odlišný charakter oproti „státním“ zaměstnavatelům. Soukromým subjektům poskytuje NZP v této otázce (oproti předchozí právní úpravě) větší smluvní prostor v souladu s požadavkem liberalizace pracovněprávní úpravy v soukromém sektoru a větší svobodu těchto zaměstnavatelů při regulaci pracovněprávních vztahů. Pro odchylnou úpravu mezi soukromou a státní sférou existují i věcné argumenty. Pokud jde o zaměstnance, na které se možnost jmenování podle NZP vztahuje, je třeba vzít v úvahu to, že jde zejména o zaměstnance, jejichž pracovní vztahy (služební poměr) upravuje (dosud neúčinný) zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Dominantním znakem zaměstnaneckého vztahu státních zaměstnanců podle tohoto zákona je, že státní zaměstnanec činný pro stát je povinen zachovat státu coby svému zaměstnavateli věrnost, musí splňovat zákonem stanovené předpoklady, z nichž nemůže přicházet v úvahu výjimka, podléhá zvýšeným povinnostem, zejména povinnosti dodržovat služební kázeň, a kárné odpovědnosti a také možnosti svého přeložení k výkonu státní služby do jiného služebního úřadu. Právní úprava státní služby obsahuje zákonné omezení některých práv státních zaměstnanců, jako je úplný zákaz jiné výdělečné činnosti, než je výkon státní služby, s určitými výjimkami, omezení práva na stávku a omezení podnikatelské činnosti; na zaměstnanecké (pracovní) poměry zaměstnanců ministerstev a jiných správních úřadů se vztahuje tzv. lustrační zákon (zákon č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů). Z uvedených důvodů zaměstnanecký vztah (služební poměr) mezi fyzickou osobou (státním zaměstnancem) a státem nebude zakládán dvoustranným právním úkonem (smlouvou), nýbrž jednostranným jmenováním státem. Vzhledem k tomu, že účinnost zákona č. 218/2002 Sb. byla již několikrát odložena, bylo odůvodněné zachovat alespoň u vedoucích „státních“ zaměstnanců, kteří i po dni účinnosti NZP vykonávají své zaměstnání stále ještě v pracovním poměru, právní režim „jmenování“. Ze všech uvedených důvodů takto založenou diferenciaci mezi tzv. „státními“ a „soukromými“ zaměstnavateli, která umožňuje dosáhnout různými právními prostředky odpovídajícími specifickým rysům „soukromého“ a „státního“ sektoru téhož právního důsledku (odvolání vedoucího zaměstnance z jeho funkce), je podle názoru ČMKOS třeba považovat za odůvodněný odlišný přístup, který i kdyby byl posouzen jako nerovné zacházení, v žádném případě nedosahuje intenzity, o jaké hovoří Ústavní soud a která by opodstatňovala zrušení výše uvedených napadených ustanovení NZP.
118. ČMKOS dále uvádí k návrhu na zrušení ustanovení § 305 odst. 1 a § 306 odst. 4 NZP (vnitřní předpisy), že podle navrhovatelů je nerovnost zapříčiněna tím, že zaměstnavatel může vnitřním předpisem upravit práva zaměstnanců uvedená v § 305 odst. 1 jen tehdy, pokud u něj nepůsobí odborová organizace. V opačném případě musí být tato úprava obsažena v kolektivní smlouvě, popř. může být kolektivní smlouvou přenesena na vnitřní předpis zaměstnavatele. Tento rozdíl úpravy považují navrhovatelé za příčinu nerovného zacházení se zaměstnavateli, způsobující rozpor dotčené úpravy s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny.
119. S touto interpretací ČMKOS nesouhlasí. Vychází přitom z judikatury Ústavního soudu, podle níž je rovnost kategorií nikoli abstraktní (absolutní), ale toliko relativní, a nelze ji chápat mechanicky a egalitářsky (nález Pl. ÚS 5/95 – viz výše). V daném případě je jistá rozdílnost v zacházení naprosto odůvodněná. ČMKOS dále upozorňuje, že uplatňování argumentu o „nerovném“ postavení zaměstnavatelů, u nichž působí odborová organizace a u nichž nepůsobí, by ve svém důsledku mohlo vést až ke zpochybnění práva se sdružovat v odborových organizacích, zaručeného vedle čl. 27 Listiny i čl. 8 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a dalšími mezinárodněprávními instrumenty. Z faktu působení odborové organizace u zaměstnavatele totiž i v mnoha dalších ohledech vyplývá odlišné postavení oproti zaměstnavateli, u něhož odbory nepůsobí (např. povinnost kolektivně vyjednávat, povinnost projednávat, poskytovat informace aj.). S ohledem na právo na svobodné sdružování v odborových organizacích však nelze tyto příklady odlišného zacházení považovat za porušení ústavně zaručeného principu rovnosti, neboť se s ohledem na zásadu proporcionality, pod jejímž zorným úhlem je třeba chápat i princip rovnosti, jedná o zcela odůvodněné rozdílnosti. Navrhovatelé mimo to uvádějí, že zaměstnavatelé, u nichž nepůsobí odborová organizace, jsou vystaveni menším „zásahům do vlastnických práv“ a dalším „omezením zaměstnavatele“ (str. 32) než zaměstnavatelé, u nichž odbory působí. Tato tvrzení navrhovatelů považuje ČMKOS za výraz jisté ideologické platformy, založené na odmítání sociálních práv zaměstnanců jako objektivní báze podnikatelské aktivity, reprezentované určitou sociální skupinou ve společnosti, která neuspěla se svou vizí o úpravě pracovněprávních vztahů v legislativním procesu a střet idejí přenáší před Ústavní soud.
120. ČMKOS má za to, že normu, ukládající zaměstnavatelům povinnost upravovat mzdová, platová a jiná práva zaměstnanců zejména kolektivními smlouvami, a nikoli vnitřními předpisy, je třeba interpretovat i s ohledem na právní povahu těchto vnitřních předpisů. Ty totiž obecně nejsou teorií českého pracovního práva považovány za právní úkony, a ohledně jejich vydávání tak platí jiná pravidla než pro právní úkony. Vzhledem k tomu, že vnitřní předpisy zaměstnavatele upravují blíže neurčený počet případů téhož druhu (jsou závazné pro všechny zaměstnance zaměstnavatele, který vnitřní předpis vydal) a že za splnění požadavků na jejich platnost mohou být práva a povinnosti v nich obsažená vymahatelná, jsou vnitřní předpisy považovány za quasi normativní akty, resp. za právní akty hybridní povahy, mající znaky jak právního úkonu, tak i normativního aktu (Galvas, M. a kol. Pracovní právo. 2. vyd. Brno: Doplněk Brno, 2004, s. 447; Bělina, M. a kol. Pracovní právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 58).
121. Podle ČMKOS je třeba si dále uvědomit, že podstata jednostranného rozhodování zaměstnavatele o právech zaměstnanců, zejména pokud se jedná o práva tak významná, jakými jsou práva mzdová a platová, je teoreticky přinejmenším sporná. V soukromém právu, za jehož součást lze moderní pracovní právo, resp. jeho část týkající se těchto práv a povinností zaměstnavatele a zaměstnance považovat, totiž platí, že práva a povinnosti jeho subjektů jsou stanovovány na základě projevů vůle obou těchto subjektů v postavení smluvních stran, nikoli na základě jednostranného určení. Tento způsob stanovení práv a povinností je typický pro právo veřejné, resp. byl typický pro totalitní právo, za jehož reminiscenci lze úpravu vnitřních předpisů v českém pracovním právu považovat. [Pro srovnání odlišného chápání podstaty vnitřních předpisů zaměstnavatele lze přitom uvést právo německé, v němž jsou tato opatření považována za „jednostranné přísliby zaměstnavatele, jaké hodlá vyplácet platy, mzdy a ostatní platby za výkony, považované za zavazující smluvní nabídku pro každého jednotlivého zaměstnance. Zaměstnanec má možnost přijmout jednostranný příslib zaměstnavatele buď výslovně anebo konkludentně tím, že danou platbu přijme. Příslib se potom stane součástí jednotlivé pracovní smlouvy a již nemůže být zaměstnavatelem jednostranně zrušen. Zároveň má pro svoji všeobecnou platnost kolektivněprávní charakter a stejnou hodnotu jako závodní dohoda, a dá se proto touto dohodou zase zrušit“. (Lexikon práce. Lexikon der Arbeit. Nadace Friedricha Eberta, 1994, s. 48)].
122. Podle ČMKOS to, že zaměstnavatel nemá neomezenou volnost stanovit mzdová a platová práva zaměstnanců, nelze vzhledem k výše uvedenému považovat za omezení rovnosti nebo za zásah do ústavně zaručené ochrany vlastnického práva zaměstnavatele. Porušením rovnosti mezi subjekty soukromého práva by naopak byl stav opačný, kdyby jednomu subjektu (zaměstnavateli) bylo přiznáno jednostranně a neomezeně rozhodovat o zásadních právech subjektu jiného (zaměstnance) při vyloučení a popření stěžejních zásad soukromého práva. Jestliže NZP rozdílně od starého zákoníku práce klade důraz na posílení smluvních prvků v pracovním právu a na určování základních práv zaměstnanců na základě dohody s nimi, resp. s jejich zástupci, je třeba tento krok vnímat jako významné opatření na podporu liberalizace pracovněprávní regulace a rozšiřování smluvní svobody. NZP prý tímto posílením smluvních prvků odstraňuje dosavadní nerovné postavení zaměstnanců vůči zaměstnavatelům v tak důležitých otázkách, jaké představují jejich mzdová, platová a ostatní práva v pracovněprávních vztazích, neboť mzdové vnitřní předpisy nebo vnitřní předpisy upravující poskytování cestovních náhrad mohly dříve existovat nezávisle na existenci kolektivní smlouvy, tj. i nezávisle na vůli zaměstnanců. Podle ČMKOS je přitom s podivem, že navrhovatelé, ač v jiných oblastech rozhodně zastávají prosazování smluvní volnosti v pracovněprávních vztazích, v případě vnitřních předpisů zaměstnavatele zastávají pozici zcela protichůdnou; požadují, aby zaměstnavatel disponoval neomezenou rozhodovací pravomocí ohledně práv zaměstnanců, a chtějí mu tak přiznat ve vztahu k zaměstnancům velmi nerovné postavení.
123. ČMKOS zdůrazňuje, že povinnost podporovat a prosazovat kolektivní vyjednávání vyplývá pro Českou republiku z řady mezinárodněprávních instrumentů, zejména z Úmluvy MOP č. 98 o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat (čl. 4) nebo z Evropské sociální charty (čl. 6). Jestliže tedy zákonodárce tato východiska respektoval a příslušná práva zaměstnanců a jejich odborových organizací do NZP vtělil, nelze to považovat za porušení rovnosti mezi zaměstnavateli (odůvodňované tvrzením, že zaměstnavatelé, u kterých odborová organizace nepůsobí, jsou tím ušetřeni určitých omezení z kolektivního vyjednávání pramenících), nýbrž za legitimní respektování ústavně i mezinárodněprávně zakotvených práv zaměstnanců a jejich zástupců.
124. ČMKOS uzavřela, že vnitřní předpisy vydávané zaměstnavatelem je třeba v podmínkách českého pracovního práva považovat za institut, jehož právní povaha se blíží normativnímu právnímu aktu. Vzhledem k tomu, že vnitřní předpis je aktem, kterým jsou jednostranně určována práva v pracovněprávních vztazích jiným subjektům (zaměstnancům), je třeba jeho vydávání připustit spíše výjimečně, při splnění určitých podmínek. V tomto ohledu se ČMKOS jeví úprava provedená v ustanovení § 305 odst. 1 NZP jako vyhovující, neboť v souladu s prosazováním smluvní svobody v pracovněprávních vztazích a i s právem na odborové sdružování a kolektivní vyjednávání stanoví základní pravidlo, že mzdová, platová a jiná práva zaměstnanců mají být upravována v kolektivních smlouvách, tedy na základě volních projevů zaměstnavatele a zástupců zaměstnanců. Úprava ve vnitřním předpisu zaměstnavatele pak připadá v úvahu pouze v případě, kdy u zaměstnavatele odborová organizace nepůsobí, a nelze tedy uzavřít kolektivní smlouvu, resp. je-li oprávnění provést příslušnou úpravu ve vnitřním předpisu obsaženo v kolektivní smlouvě.
125. Návrh požaduje rovněž zrušení ustanovení § 306 odst. 4 NZP, obsahující povinnost zaměstnavatele, u kterého působí odborová organizace, získat její souhlas k vydání nebo změně pracovního řádu. Argumentem navrhovatelů je, že tato úprava stejně jako v případě § 305 odst. 1 způsobuje nerovnost mezi zaměstnavateli. Pokud se týká tohoto mechanického uplatňování principu rovnosti, odkazuje ČMKOS na názor uvedený k tomu výše. Poněvadž je pracovní řád vnitřním předpisem sui generis, lze v mnohém odkázat rovněž na argumentaci uvedenou k návrhu na zrušení § 305 odst. 1 NZP. I v případě spolurozhodování odborové organizace o vydání pracovního řádu se jedná o projev práva na odborové sdružování a podpory kolektivního vyjednávání, jež mají směřovat k dosažení a udržení sociálního smíru mezi zaměstnavatelem a zaměstnanci.
126. ČMKOS dále poukazuje na to, že pracovní řád je institutem, který rozvádí a konkretizuje povinnosti zaměstnavatele a zaměstnanců vyplývající z platných právních předpisů. Příslušné odborové organizace přitom mají podle § 320 odst. 1 NZP právo projednávat, a tedy spolupodílet se na vzniku návrhů zákonů a ostatních právních předpisů týkajících se důležitých zájmů pracujících. Ustanovení § 306 odst. 4, které zakotvuje spolurozhodování příslušné odborové organizace při provádění a specifikaci těchto přijatých právních norem na konkrétní podmínky u zaměstnavatele, tedy toto oprávnění upravuje v návaznosti na spolupráci odborových organizací při jejich vzniku. Tento mechanismus, spočívající v tom, že zaměstnanci, resp. jejich reprezentanti v určité míře participují jak na vzniku právních norem, které se jich obecně týkají, tak i na jejich specifikaci u konkrétního zaměstnavatele, lze považovat za další legitimní vyjádření respektu zákonodárce vůči základním hospodářským a sociálním právům zaměstnanců, tedy zejména právům na odborové sdružování a svobodné kolektivní vyjednávání. Souhlas odborové organizace s vydáním pracovního řádu rovněž souvisí s oprávněním odborové organizace kontrolovat dodržování právních předpisů u zaměstnavatele. Vzhledem k tomu, že pracovní řád je institutem konkretizujícím povinnosti z těchto právních předpisů vyplývající, lze souhlas odborové organizace s jeho vydáním považovat za významný prostředek prevence porušování právních předpisů u zaměstnavatele.
127. ČMKOS dále nesouhlasí s námitkami navrhovatelů – navrhujících zrušení ustanovení § 46 a § 61 odst. 1 NZP – že uvedená ustanovení NZP, která stanoví povinnost zaměstnavatele předem projednat s odborovou organizací přeložení (§ 46 NZP) nebo výpověď či okamžité zrušení pracovního poměru (§ 61 odst. 1 NZP) i v případě zaměstnanců, kteří nejsou členy odborové organizace, zasahují do individuálních práv zaměstnanců, zejména do jejich soukromí a osobní svobody. Odborová organizace tu v individuálním případě realizuje svou obecnou ochrannou funkci a je vázána ustanoveními o ochraně lidské svobody a důstojnosti. V obou napadených ustanoveních jde o situace, kdy má být zaměstnavatelem významným způsobem jednostranně zasaženo do pracovněprávního vztahu mezi ním a zaměstnancem. Odborová organizace jako zástupce všech zaměstnanců zaměstnavatele zde vystupuje do jisté míry jako „pojistka“; odbory dobře znají jak poměry zaměstnavatele, tak i zaměstnanců, které zastupují, a mohou se v obou případech relevantně vyjadřovat. ČMKOS je názoru, že tímto postupem se dá předejít nejen jednostrannému převádění na jinou práci (v rozporu s pracovní smlouvou), ale i výpovědím, popř. okamžitým zrušením pracovních poměrů ještě před jejich realizací. Odborová organizace tak do jisté míry vystupuje jako prostředník, který může pomoci nalézt jiná vhodná řešení. Není možné tato oprávnění odborů vytrhávat z kontextu celkového působení odborové organizace v pracovněprávních vztazích jménem všech zaměstnanců. Činnost odborů zde úzce souvisí s odborovými kontrolními oprávněními (§ 321 NZP) a právem odborové organizace na informace a projednání (§ 287 NZP). Zákon tyto případy jednostranných zásahů zaměstnavatele do pracovního poměru se zaměstnancem považuje za natolik závažné, že pro tyto situace výslovně upravuje povinnost projednání s odborovou organizací, tedy vlastně zvláštní kontrolu postupu zaměstnavatele.
128. Podle názoru ČMKOS jsou tato odborová oprávnění důsledkem ochranné funkce pracovního práva a souvisí se samotnou podstatou činnosti odborových organizací, kterou je hájení hospodářských a sociálních zájmů nejen jejich členů, ale i ostatních zaměstnanců. Záruky koaliční svobody (čl. 8 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, čl. 27 Listiny) legitimizují obrannou aktivitu odborových organizací, jež by bez možnosti aktivního vstupu do pracovněprávních vztahů byla pouze proklamativní. Pokud jde o legitimitu odborů nejen v poměru k jejich členům, ale k souhrnu všech zaměstnanců, je nutné konstatovat, že to, co vzniklo v historickém procesu jako objektivní nutnost obrany práce vnějšími silami (stát, odbory), je v individuálním a obecném zájmu legalizováno. Navíc obdobná oprávnění nejsou ojedinělá ani v cizích právních řádech. Například v Německu má podniková rada dokonce právo spolurozhodovat při převádění zaměstnanců na jinou práci v podnicích, kde pravidelně pracuje více než dvacet zaměstnanců s právem volit, jakož i tam, kde jsou vytvořeny předpisy o výběru uchazečů o místo (viz Lexikon práce. Lexikon der Arbeit. Nadace Friedricha Eberta, 1994, s. 170).
129. ČMKOS dodává, že ustanovení § 286 odst. 2 NZP (podle něhož mj. jedná za zaměstnance, který není odborově organizován, v pracovněprávních vztazích odborová organizace s největším počtem členů, kteří jsou u zaměstnavatele v pracovním poměru, neurčí-li tento zaměstnanec jinak) dává zaměstnanci, který není odborově organizován, možnost určit jinou odborovou organizaci, aby za něj v pracovněprávních vztazích jednala. V souladu s garantovanou koaliční svobodou a odborovou pluralitou se takový zaměstnanec může rovněž sdružit v jiné odborové organizaci. Tím, že zaměstnavatel s odborovou organizací projedná převedení zaměstnance na jinou práci, výpověď, kterou hodlá zaměstnanci dát, nebo okamžité zrušení pracovního poměru, nijak podle stanoviska nezasahuje do nedotknutelnosti osoby zaměstnance a jeho soukromí ani do jeho osobní svobody. Veškeré informace, které jsou v těchto případech předmětem projednání a které jsou tak odborové organizaci zpřístupněny, souvisejí s výkonem práce (pracovním poměrem zaměstnance), a jejich projednání není tedy způsobilé osobní svobodu a soukromí zaměstnance narušit.
130. Podle ČMKOS však zaměstnanec nemůže s ohledem na charakter ustanovení § 46 a § 61 odst. 1 NZP a uplatnění zásady rovného zacházení v pracovněprávních vztazích vyloučit jakoukoliv odborovou organizaci. Jednostranným prohlášením zaměstnance, že nechce být v pracovněprávních vztazích zastupován žádnou odborovou organizací, nemůže zaniknout zákonem garantované oprávnění odborů ani povinnost zaměstnavatele. Totéž platí o dohodě mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem, jejímž předmětem by bylo vyloučení odborové organizace z projednání, neboť by šlo o smlouvu k tíži třetí osoby, která není přípustná.
131. ČMKOS má s ohledem na výše uvedenou argumentaci za to, že by Ústavní soud neměl předloženému návrhu na zrušení některých ustanovení nového zákoníku práce vyhovět.
IX.
132. Právní zástupce skupiny poslanců (navrhovatelů) předložil k stanovisku ČMKOS repliku, v níž obsáhle polemizoval s argumentací v něm obsaženou. Stanovisko ČMKOS se podle navrhovatelů snaží navodit dojem, že se v předmětné věci jedná nikoliv o právní, nýbrž o politicko-ideologický problém, který nepřísluší řešit Ústavnímu soudu. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že v předmětné záležitosti je věcný ústavněprávní základ zcela jednoznačný, což vyplývá jednak z návrhu samotného, jednak z toho, že se ČMKOS k celé řadě ústavněprávních problémů NZP (v návrhu zmíněných) vůbec nevyjadřuje (a to k ustanovením § 20 NZP, § 342 odst. 1, § 325 a 326 ve spojení i s § 491 odst. 2 OZ, s § 516 odst. 3, § 572 odst. 1, § 573 a 575 OZ, jakož i s § 497, § 517 odst. 1 a § 561 odst. 2 OZ). Sama ČMKOS např. konstatuje, že s nízkou kvalitou a neseznatelností právních předpisů se lze v České republice setkat prakticky u každého důležitějšího právního předpisu; v podstatě tedy argumentuje tím, že množství nekvalitních právních předpisů vytváří jakýsi standard, který ve svém důsledku vede k tomu, že v rámci daného „standardu“ již nelze kvalitu nových právních předpisů z hlediska ústavněprávních předpokladů zpochybňovat. S takovými závěry se navrhovatelé neztotožňují; naopak mají za to, že uvedená argumentace ČMKOS svědčí právě pro to, že by se Ústavní soud předmětným návrhem zabývat měl, neboť pouze jemu přísluší posoudit míru ústavní konformnosti každého právního předpisu. Mylná je prý rovněž námitka ČMKOS, že Ústavnímu soudu nepřísluší řešení otázky „potřeby“ určité právní úpravy z hlediska zásahu do základních práv a svobod. Dochází-li totiž k takovému zásahu, musí být respektován princip přiměřené (spravedlivé) rovnováhy mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. Z konstantní judikatury Ústavního soudu jakož i Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) dále vyplývá, že základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody nebo veřejného statku tak, že vzájemné poměřování spočívá ve třech kritériích: vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti (v užším smyslu). Ústavní soud přitom ve své judikatuře neaplikuje pouze zmíněná kritéria, nýbrž také postulát minimalizace zásahu do základních práv. Navrhovatelé namítají, že napadaná ustanovení zasahují do základních práv a svobod, aniž by byl zachován požadovaný princip přiměřené rovnováhy a aniž by byla náležitě odůvodněna nutnost a intenzita jejich zásahu. Újma na základních právech způsobená napadenými ustanoveními NZP je nepřiměřená, a právní úprava tak svými negativními důsledky přesahuje případná pozitiva, která by měl představovat veřejný zájem na ní. Jak vyplývá z výše uvedeného, jakož i ze samotné judikatury Ústavního soudu, je Ústavní soud příslušný (na rozdíl od tvrzení ČMKOS) napadaná zákonná ustanovení a jejich ústavnost posuzovat i z tohoto hlediska. Test proporcionality patří, mimo jiné, ke standardním právním nástrojům jak evropských ústavních soudů, tak soudů mezinárodních, resp. nadnárodních. Představu, že „potřebnost“ dané úpravy a tzv. „proporcionalitu/přiměřenost“ mezi obecným zájmem a zásahem do základních práv a svobod je oprávněn posuzovat a určovat pouze zákonodárce bez možnosti přezkoumání Ústavním soudem, nepovažují navrhovatelé za správnou.
133. V replice ke stanovisku ČMKOS k jednotlivým napadeným ustanovením NZP navrhovatelé zejména uvedli, že nikdy netvrdili, že v kogentnosti některých ustanovení NZP spočívá protiústavnost ustanovení § 2 odst. 1 NZP. Za nesprávné však považují tvrzení ČMKOS, že z hlediska ústavnosti dotčených ustanovení lze zvažovat pouze to, zda kogentnost ustanovení NZP je či není v souladu s ústavně zaručenou zásadou smluvní volnosti a autonomie vůle. Zdůrazňují, že za problematický z hlediska ústavnosti považují způsob, jakým je kogentnost a dispozitivnost v NZP upravena, a míru kogentnosti, ke které zvolená metoda úpravy vede a jež nerespektuje zásadu proporcionality. Nelze prý opomíjet, že hlavními uživateli NZP jsou běžní zaměstnanci a zaměstnavatelé, kteří jsou stěží schopni různé výkladové metody použít, a je tedy v zásadě vyloučeno, že budou schopni určit, zda se v konkrétním případě jedná o ustanovení, od kterého se mohou či nemohou odchýlit. Zákoník práce by v tomto smyslu měl být přehlednou a v mezích možností jednoduchou právní normou, která připouští minimum výkladových pochybností. ESLP, jakož i Ústavní soud opakovaně konstatovaly, že právní úprava musí být formulována dostatečně přesně tak, aby umožnila každé osobě (v případě potřeby za pomoci znalých poradců) přizpůsobit své chování. Pokud se lze určení obsahu právní normy dobrat pouze za použití správné interpretační metody, pak je evidentní, že je narušen princip seznatelnosti právního stavu a předvídatelnosti právního rozhodnutí, a taková norma neumožňuje každé osobě své chování jí přizpůsobit.
134. Podle repliky navrhovatelů kogentní úprava, resp. její míra, zasahuje do základních práv a svobod. Jedná se o zásah do smluvní volnosti jakožto derivátu ústavní ochrany práva vlastnického a do autonomní sféry jednotlivce. K takovému zásahu přitom může dojít pouze v případech odůvodněných určitým veřejným zájmem, jestliže je takový zásah přiměřený a potřebný, při zachování postulátu minimalizace zásahu do základních práv. V opačném případě dochází k porušení ústavnosti. Skutečnost, že kogentní povahu NZP (na rozdíl od původního zákoníku) společenská potřeba ani veřejný zájem neodůvodňují, vyplývá přitom i z deklarovaného zákonodárcova záměru, i ze samotného vyjádření ČMKOS, kde se hovoří o zavedení určité míry liberalizace do pracovního práva, kterou vyvolala právě změna společenských potřeb a veřejného zájmu. Navrhovatelé netvrdí, že by NZP měl v pracovním právu zavést bezbřehou smluvní volnost; „pouze“ zdůrazňují, že využití koncepce delegace ve spojení s dalšími způsoby vymezení „dispozitivnosti“ v § 2 odst. 1 NZP vede v podstatě k naprosté kogentnosti celého NZP, což neodpovídá veřejnému zájmu a společenským potřebám a proklamovanému záměru zákonodárců; zasahuje však do ústavně chráněné smluvní volnosti a svobody jednotlivce, takže je protiústavní. Ze znění § 2 odst. 1 NZP ve spojení s § 4 NZP (koncepce delegace) zcela jednoznačně vyplývá, že nelze dohodnout nic, co je „nějak“ obsaženo v občanském zákoníku, pokud na to NZP výslovně neodkáže. Dohodnout lze tedy pouze to, co je v NZP upraveno či předvídáno, a případně uzavřít tzv. innominátní smlouvu, jejíž možnost existence je však velmi omezená. Koncepce delegace tedy prakticky žádný prostor pro smluvní svobodu účastníků pracovněprávních vztahů nedává.
135. Replika považuje za nepravdivé tvrzení ČMKOS, že novátorský a netradiční moment představuje již sama možnost aplikovat na úpravu pracovněprávních vztahů OZ. Pokud jde o vazbu pracovního a občanského práva, má vzájemné propojení těchto právních odvětví svůj historický základ. Toto propojení, byť na principu subsidiarity, je tradiční a aplikačně standardní v převážné většině států a bylo také v České republice, a to až do přijetí zákoníku práce v roce 1965, kdy v důsledku tehdejších ideologických koncepcí a direktivně řízené ekonomiky došlo k osamostatnění pracovněprávní úpravy a naprostému odtržení pracovního práva od práva občanského. NZP měl napravit přetrhání vazeb mezi občanským právem a právem pracovním a cílem bylo zpracovat jej tak, že se nadále již nemělo jednat o zcela nezávislý, samostatný kodex upravující pracovněprávní vztahy bez vazby na oblast občanského práva. S ohledem na vše výše uvedené bylo tedy zcela legitimní očekávat, že vztah občanského a pracovního práva bude upraven standardně na základě principu subsidiarity.
136. Replika považuje za zavádějící tvrzení ČMKOS, že § 4 NZP zakládá možnost aplikovat na úpravu pracovněprávních vztahů občanský zákoník. Koncepce delegace totiž odkazuje pouze na určitá konkrétní ustanovení OZ bez vazby na ustanovení ostatní. Navázání pracovního práva na právo občanské je při této koncepci delegace zcela iluzorní. V podstatě lze říci, že i nadále má být NZP svým způsobem samostatným, bez významného prolínání s občanským právem, neboť z občanského zákoníku mohou být použita výlučně ta ustanovení, na která NZP výslovně odkazuje. Výraznou nevýhodu principu delegace je to, že mají být použita ustanovení jiného právního kodexu (upravující jinou oblast), ovšem nikoliv subsidiárně, nýbrž rovnocenně vedle ostatních ustanovení NZP, a to bez návaznosti na ostatní ustanovení občanského zákoníku. Právě tato skutečnost způsobuje výrazné aplikační problémy týkající se těch ustanovení, na která NZP v rámci koncepce delegace výslovně odkazuje. Koncepce delegace tak zakládá právní nejistotu a nestabilitu v důsledku neseznatelnosti a nejasnosti právních norem a odporuje nejen smluvní volnosti, ale i zásadě tzv. kvality práva, a popírá i důvěru v právo. V důsledku koncepce delegace se tak ustanovení OZ, na které je (kogentně) NZP odkazováno, bez možnosti dalšího rozšíření „aplikace“ OZ stávají součástí pracovního práva a de facto NZP.
137. Podle repliky ČMKOS nesouhlasí s výkladem, dle kterého si účastníci pracovněprávních vztahů mohou na základě ustanovení § 18 NZP ve spojení s ustanovením § 48 OZ sjednat odstoupení od smlouvy. Navrhovatelé v této souvislosti připomínají, že tento právní institut byl vždy součástí právní úpravy pracovněprávních vztahů a byl součástí i starého zákoníku práce po celou dobu jeho existence; ve vztahu k pracovním smlouvám byla zvolena úprava, která s výjimkou případu, kdy zaměstnanec nenastoupil do práce, výslovně vylučovala odstoupení od pracovní smlouvy (§ 245 odst. 4 zákona č. 65/1965 Sb.). Starý zákoník práce nejen že umožňoval odstoupení od smlouvy ze zákonných důvodů, nýbrž umožňoval dokonce i sjednání smluvních důvodů pro odstoupení od smlouvy. Odstoupení od smlouvy je tedy standardním institutem pracovního práva, který byl v pracovním zákoníku zakotven od svého počátku. V tomto směru tedy NZP nepředstavuje žádnou změnu. Dle právní úpravy NZP je tedy nadále možné odstoupit od smlouvy ze zákonných a smluvně dojednaných důvodů (tak, jak tomu bylo dosud). NZP pouze – na rozdíl od dosavadního zákoníku práce – již neobsahuje (časové) omezení práva zaměstnavatele odstoupit od smlouvy pracovní. To tedy nasvědčuje tomu, že úmyslem zákonodárce skutečně bylo umožnit aplikaci § 48 OZ i ve vztahu k pracovněprávním smlouvám, včetně pracovních smluv. NZP ve svém § 36 odst. 2 upravuje speciální zákonný důvod odstoupení od pracovní smlouvy pouze jako jeden ze zákonných důvodů odstoupení od smlouvy stanovených NZP a vedle toho je nadále možné účastníky dohodnout další důvody odstoupení od smlouvy (a to i pracovní). Vzhledem k tomu, že na rozdíl od dosavadního zákoníku práce neobsahuje NZP úpravu, která by omezovala možnost odstoupit od pracovní smlouvy, jen dokud zaměstnanec nenastoupil do práce, lze dle právní úpravy NZP od pracovní smlouvy odstoupit časově neomezeně (tj. po celou dobu jejího trvání).
138. Navrhovatelé v replice namítají, že to, že odstoupení od pracovní smlouvy není v § 48 odst. 1 NZP uvedeno, neznamená, že není možné od pracovní smlouvy odstoupit. Poukazují na skutečnost, že ani „starý zákoník práce“ neobsahoval ve svém ustanovení § 42 odst. 1 (skončení pracovního poměru) „odstoupení od pracovní smlouvy“, což neznamenalo a nikdy nebylo vykládáno tak, že by nebylo možné od pracovní smlouvy odstoupit; naopak od pracovní smlouvy bylo možno odstoupit z důvodu uvedeného v § 33 odst. 2 ZP. Při výše uvedeném (evidentně nesprávném) výkladu ČMKOS by nebylo vůbec možné od pracovní smlouvy odstoupit; to vyvrací jak právní úprava obsažená v NZP, tak i samotná ČMKOS, která ve svém vyjádření uvádí možnost odstoupit od pracovní smlouvy dle § 36 odst. 2 NZP. ČMKOS tak sama svůj argument zcela popírá. Navrhovatelé tedy uzavírají, že znění § 48 odst. 1 NZP (původně § 42 ZP) nemělo a ani nadále nemá vliv na možnost odstoupení od pracovní smlouvy, kterou NZP výslovně připouští a upravuje. Dle NZP lze od pracovní smlouvy odstoupit jednak ze zákonných důvodů specifikovaných v § 36 odst. 2 NZP a dále v § 49 OZ (na který výslovně odkazuje § 18 NZP) a v § 497 OZ, § 517 odst. 1 OZ, § 561 odst. 2 OZ a § 575 OZ (na které výslovně odkazuje § 326 NZP) a jednak z důvodů dohodnutých účastníky smluvního vztahu. Pokud je tedy možné přes znění § 48 NZP odstoupit od pracovní smlouvy ze zákonného důvodu dle § 36 odst. 2 NZP – což ČMKOS výslovně připouští – není důvod k tomu, aby nemohlo dojít k odstoupení od pracovní smlouvy i z jiných zákonných důvodů či z důvodů dohodnutých, neboť to NZP výslovně umožňuje.
139. Replika dále reaguje na ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) NZP, podle něhož „Zaměstnavatel nesmí požadovat ani sjednat zajištění závazku v pracovněprávním vztahu, s výjimkou konkurenční doložky a srážek z příjmu z pracovněprávního vztahu.“. Vyslovuje pochybnosti o tom, že „obecná zásada pro pracovněprávní vztahy může být lex specialis k jinému, konkrétnímu a speciálnímu ustanovení pracovněprávních vztahů jako lex generalis“. ČMKOS dále na podporu aplikovatelnosti § 544 odst. 1 a 2 a § 545 OZ, na které je výslovně odkazováno v § 326 NZP, namítá, že „smluvní pokutu lze totiž sjednat k zajištění plnění zaměstnavatele ve prospěch zaměstnance“. Navrhovatelé zdůrazňují, že tento výklad se však neopírá o znění ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) NZP; to totiž neumožňuje sjednat zajištění jakéhokoliv závazku v pracovněprávním vztahu, a to bez ohledu na to, čí závazek by měl být zajišťován. Z daného ustanovení tedy vyplývá, že nelze zajistit žádný závazek v pracovněprávním vztahu, tedy ani závazek zaměstnance vůči zaměstnavateli.
140. Podle repliky ČMKOS na obhajobu ústavnosti napadaného § 13 odst. 2 písm. g) NZP také namítá, že „omezení zajištění závazků je výrazem ochrany ekonomicky slabší smluvní strany“ a chrání „řádného zaměstnance, aby nebyl zatěžován nepřiměřenými břemeny“. Navrhovatelé zdůrazňují, že zde nejde o „omezení“ možnosti zajištění, nýbrž o vyloučení možnosti zajištění závazku, neboť srážky ze mzdy lze stěží považovat za zajišťovací institut. To považují za radikální zásah do ústavně zaručených práv a svobod, které nemá obdoby ani v totalitním režimu. Dokonce i starý zákoník práce zajištění práv a povinností z pracovněprávních vztahů umožňoval. Námitka ochrany ekonomicky slabší smluvní strany není v tomto případě namístě. Tímto ustanovením § 13 odst. 2 písm. g) NZP má být chráněn nikoliv zaměstnanec obecně, ale zaměstnanec chovající se protiprávně. Pokud se zaměstnanec chová „řádně“, nedochází a ani nemůže dojít k využití zajištění závazku, a nemůže tedy být jakkoliv „postižen“; samo zajištění nemá sankční charakter, nýbrž má napomoci věřiteli získat dlužné plnění.
141. Replika dále reaguje na obsah vyjádření ČMKOS k otázce obsahové neseznatelnosti a nepředvídatelnosti napadaných ustanovení § 321 a 322 NZP. ČMKOS zdůrazňuje, že právo kontroly odborových orgánů dle § 321 a 322 NZP nelze kvalifikovat jako výkon státní správy. Tento názor však naráží nejen na nový správní řád a na právní teorii, nýbrž i na zcela jednoznačně vyslovený názor JUDr. Josefa Vedrala (předsedy komise pro veřejné právo Legislativní rady vlády) publikovaný v jeho článku nazvaném „K rozsahu působnosti nového správního řádu“. Vedral konstatuje, že se zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, vztahuje i na fyzické a právnické osoby vykonávající působnost v oblasti veřejné správy, a to s dodatkem, že nově se bude správní řád vztahovat např. na postupy odborových organizací podle § 22 a 136 ZP (nyní § 321 a 322 NZP), „neboť i v tomto případe jde o výkon veřejné správy státem delegované na právnické osoby, tedy o správní řízení“.
142. Z argumentace ČMKOS lze dovodit, že ČMKOS opomněla novou úpravu správního řádu a její vztah k NZP. Vzhledem k tomu, že NZP byl vydáván za účinnosti nového správního řádu, musel být zpracován a vydán v souladu s právní úpravou v danou dobu účinnou. Namístě by tedy neměl být argument, že NZP z právní úpravy nového správního řádu nevychází, není s ním v souladu či k ní nepřihlédl, naopak tyto skutečnosti by opět dokládaly rozpor se zásadou tzv. kvality práva. Dle právní úpravy nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb., správní řád) je správním orgánem orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Ústavní soud definoval již dříve orgán veřejné moci takto: „Veřejnou moc stát vykonává především prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní a za určitých podmínek ji může uskutečňovat rovněž prostřednictvím dalších subjektů. Kritériem pro určení, zdali jiný subjekt koná jako orgán veřejné/státní moci, je skutečnost, jestli konkrétní subjekt rozhoduje o právech a povinnostech jiných osob a tato rozhodnutí jsou státní mocí vynutitelná nebo jestli může stát do těchto práv a povinností zasahovat.“. Podle názoru navrhovatelů, jakož i předsedy komise pro veřejné právo Legislativní rady vlády tedy předmětnými ustanoveními § 321 a 322 NZP byl svěřen odborovým organizacím výkon státní moci. To prý plyne i z ustanovení § 322 odst. 4 NZP, dle kterého náklady vzniklé výkonem kontroly nad bezpečností a ochranou zdraví při práci hradí stát. Názor ČMKOS odmítající výklad, dle kterého by právo kontroly a vydávání závazných pokynů a zákazů odborových organizací bylo výkonem státní správy, tedy podle navrhovatelů opět dokládá neseznatelnost a nepředvídatelnost napadaných ustanovení.
143. Replika považuje za překvapivý názor ČMKOS, že by závazný pokyn dle § 322 odst. 2 písm. a) NZP a zákaz práce přesčas a práce v noci dle § 322 odst. 2 písm. b) NZP měly být nezávazné a měly by být chápány pouze jako doporučení. Poukazují i na to, že daná kontrolní činnost a možnost ukládat zmíněná opatření je, mimo jiné, svěřena do působnosti inspektorátů práce dle zákona č. 215/2005 Sb., o inspekci práce, což dokládá duplicitu právní úpravy a konkurenční výkon kontrolní činnosti. V daném případě je pak zaměstnavatel povinen vstupovat, bez možnosti volby, do smluvních vztahů s odborovými organizacemi, jakožto subjektem, který nad ním vykonává veřejnou moc; vykonává dozor a je oprávněn ukládat mu závazné pokyny a zákazy. ČMKOS ve svém vyjádření ani nezohledňuje možnost tzv. šikanózního výkonu práva odborových organizací. Předmětná úprava tedy jednak zasahuje do vlastnického práva zaměstnavatele a zároveň zakládá nerovné postavení mezi zaměstnavateli a odborovými organizacemi v jejich smluvních vztazích; je tak činěno zcela neodůvodněně, neboť zákonem o inspekci práce je do působnosti inspektorátů práce svěřeno (kromě kontrolní činnosti) mimo jiné i vydávání rozhodnutí o zákazu práce přesčas, práce v noci, práce zaměstnankyň a mladistvých zaměstnanců, je-li vykonávána v rozporu se zvláštním právním předpisem, a o zákazu používaní pracovišť, prostředků a výkonu prací a činností ohrožujících bezpečnost osob a ukládání opatření k odstranění závad a nedostatků (srov. k tomu § 322 odst. 2 NZP) apod. Vzhledem k tomu, že inspektoráty práce jsou navíc povinny neprodleně kontrolovat závady, o nichž byly vyrozuměny odborovou organizací, a zejména pak proto, že zákon o inspekci práce (na rozdíl od NZP) přesně stanoví postup inspektorátů (příp. inspektorů) při výkonu jejich působnosti (včetně kontrolní činnosti), je prý zcela neodůvodněné, aby bylo odborovým organizacím svěřeno oprávnění vydávat zaměstnavateli zákazy či ukládat závazné pokyny. Pokud by výkon činnosti odborových organizací nebyl (přes výše uvedené) kvalifikován jako výkon státní správy a nedopadal na něj (dle tvrzení ČMKOS) správní řád, pak navrhovatelé zdůrazňují, že za takové situace je nutno právní úpravu těchto otázek v NZP považovat za zcela nedostatečnou; to proto, že upravuje odborovým organizacím svěřená kontrolní oprávnění a zejména pak neurčité právo odborů ukládat zaměstnavateli závazná nařízení pouze značně obecně a nestanoví žádná podrobnější pravidla a postup pro výkon těchto svěřených oprávnění. Není totiž zřejmé, kdo je oprávněn v těchto otázkách za odborovou organizaci jednat, jakým způsobem může provádět kontrolu (např. po vstupu na pracoviště), jaké podklady je oprávněna k výkonu kontroly požadovat, jakým způsobem může požadovat odstranění závad na zaměstnavateli a jakým způsobem může zakázat práci, resp. práci přesčas a práci v noci; zejména pak není zřejmý charakter daného jednání a není vůbec upraven příslušný postup.
144. Replika kritizuje, že je navíc (bezprecedentně) přiznáno odborovým organizacím právo ukládat zaměstnavatelům (a zřejmě i zaměstnancům) závazná nařízení, která rozhodně nelze se zřetelem na znění § 322 odst. 2 interpretovat jako pouhá doporučení. Z žádné mezinárodní smlouvy, z práva Evropských společenství ani z Ústavy nelze dovodit právo odborů vystupovat vůči zaměstnavateli v souvislosti s kontrolou direktivně, jako nadřízený orgán s možností ukládat zaměstnavateli a jeho zaměstnancům závazné pokyny. Vždy se jedná jen o právo na informace a na projednání, nanejvýš o právo dávat zaměstnavateli návrhy či doporučení. Argumentace ČMKOS s odkazy na mezinárodní úmluvy a na právo ES či na historickou zákonnou úpravu naší republiky neodůvodňuje napadanou právní úpravu a zmíněný výrazný zásah do práv zaměstnavatele. Srovná-li se tato právní úprava s právní úpravou Evropských společenství, je zřejmé, že právní úprava ES v zásadě upravuje pouze právo zaměstnanců na informování a na projednání, a to i ve vztahu k oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Právo kontroly zaměstnavatele zaměstnanci (či jejich zástupci) není na úrovni ES výslovně regulováno a ani předpokládáno. ČMKOS argumentuje ve svém vyjádření Směrnicí Rady č. 89/391/EHS. Navrhovatelé však poukazují na to, že tato směrnice upravuje pouze právo zaměstnanců (resp. jejich zástupců) na informace o bezpečnostních a zdravotních rizicích a o ochranných a preventivních opatřeních u zaměstnavatele a stanoví povinnost zaměstnavatele přijmout vhodná opatření, aby měli zaměstnanci přístup ke stanoveným informacím (čl. 10). Zmíněný čl. 10 směrnice tedy garantuje pouze informační povinnost; z navazujícího čl. 11 pak vyplývá povinnost projednat se zaměstnanci (resp. jejich zástupci) otázky týkající se bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. K čl. 11 odst. 3 této směrnice navrhovatelé zdůrazňují, že ten zakotvuje pouze právo zástupců zaměstnanců požádat zaměstnavatele, aby přijal vhodná opatření, a předložit mu k tomuto návrhy. Čl. 11 odst. 6 směrnice pak upravuje právo zaměstnanců obracet se na orgány příslušné pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci, považují-li zaměstnavatelem přijatá opatření a poskytnuté prostředky za nedostatečné. Oprávnění požádat zaměstnavatele o přijetí vhodných opatření či obrátit se na příslušné orgány nelze ztotožňovat s kontrolní pravomocí odborových organizací tak, jak je v NZP upravena, a zejména pak s jejich oprávněním vydávat závazné zákazy a pokyny. Ani zmíněné mezinárodní úmluvy taková oprávnění odborových organizací nezakotvují. Úmluva MOP č. 87 upravuje „pouze“ obecně svobodu sdružování a ukládá státům vázaným touto úmluvou zajistit zaměstnancům svobodné vykonávání práva odborově se organizovat; upravuje tedy ta práva a svobody, která jsou v našem právním řádu zakotvena v Listně základních práv a svobod. Úmluva MOP č. 87 tedy kontrolní pravomoc odborových organizací neřeší, a proto o tuto Úmluvu nelze opírat ani kontrolní pravomoc odborových organizací, ani jejich oprávnění ukládat zaměstnavateli závazné pokyny.
145. K další části stanoviska ČMKOS navrhovatelé uvedli, že souběžná existence rad zaměstnanců a odborových organizací u jednoho zaměstnavatele je v jiných zemích obvyklá. Porovnáme-li naši právní úpravu např. s úpravou SRN, lze uvést, že na rozdíl od napadané české právní úpravy, která dualismus rad zaměstnanců a odborových organizací vylučuje, v SRN (jako v jedné z více zemí) se dle zákona o podnikové kolektivní smlouvě dualismus rad zaměstnanců a odborových organizací předpokládá. Navrhovatelé tvrdí, že ČMKOS ve svém vyjádření nerovnost rad zaměstnanců a odborových organizací potvrzuje. Založenou nerovnost rad zaměstnanců a odborových organizací ČMKOS zdůvodňuje kvalitativní (?) nerovností odborových organizací a rad zaměstnanců vyplývající z normativních textů (!) a dále tím, že „reprezentativnost rady zaměstnanců se liší od té, kterou koaliční svoboda svěřuje odborům“. Takový rozdíl navrhovatelé popírají, neboť názor ČMKOS se neopírá o ústavní pořádek republiky. Uvedená nerovnost zakládá zároveň nerovnost mezi zaměstnanci, a tím je i v rozporu s tzv. negativní koaliční svobodou. Ústava neuvádí ani důvod, proč by měli mít odborově organizovaní zaměstnanci větší oprávnění, zvýhodnění a ochranu oproti zaměstnancům odborově neorganizovaným.
146. Podle repliky ČMKOS opomnělo, že tzv. koaliční svoboda neznamená pouze (aktivní) právo svobodně se sdružovat, nýbrž i právo se svobodně nesdružovat, nebýt členem žádného sdružení (jako např. odborových organizací), či z takovéhoto sdružení vystoupit. Koaliční svoboda tedy chrání nejen odborově organizované zaměstnance, nýbrž i zaměstnance, kteří se rozhodli odborově nesdružovat. Není tedy pravda, že by koaliční svobodu mohli realizovat jen odborové organizace, případně jiná sdružení s právní subjektivitou. ČMKOS dále argumentuje tím, že odborové organizace mají právní subjektivitu, že rady zaměstnanců žádnou právní subjektivitu nemají a „nejsou realizací koaličního práva“. ČMKOS tedy namítá, že k porušení práva svobodně se sdružovat zakotveného v čl. 27 Listiny nemohlo dojít u rad zaměstnanců a odborově neorganizovaných zaměstnanců s odůvodněním, že nejsou „koalicí“. Podle repliky však, poněvadž odborové organizace (a tedy i odborově organizovaní zaměstnanci) jsou NZP zvýhodněni oproti ostatním zaměstnancům (odborově neorganizovaným) a jejich zástupcům, dochází k nepřímému donucování k členství v odborových organizacích; to je porušením práva svobodně se sdružovat zakotveného v čl. 27 Listiny a zakládá to nerovné postavení mezi odborově organizovanými zaměstnanci a zaměstnanci ostatními. ČMKOS nebere v úvahu skutečnost, že i zástupci zaměstnanců existují u zaměstnavatelů jako důsledek „realizace“ Listinou zaručené koaliční svobody, tedy i volby nebýt odborově organizován. Přestože je pravda, že po určitou dobu dle NZP dualismus odborů a rady zaměstnanců může existovat, tento dualismus je časově omezen, a to do doby uzavření podnikové kolektivní smlouvy, a rada zaměstnanců následně zaniká přímo ze zákona. Je tedy evidentní, že NZP nechce dualismus odborů a rad zaměstnanců připustit, a svou právní úpravou jej v podstatě zakazuje.
147. Podle repliky spočívá další námitka ČMKOS v tom, že uzavření kolektivní smlouvy je rozumnou a objektivní podmínkou zániku rad zaměstnanců, neboť svědčí o tom, že odborová organizace již získala dostatečnou autoritu, a je tedy nadbytečné, aby u zaměstnavatele působily dva druhy zástupců zaměstnanců. Tato námitka je účelová a ideologická. Uzavření kolektivní smlouvy totiž zákon v situaci, kdy u zaměstnavatele působí odborová organizace, jednoznačně předpokládá, a není tedy výrazem získání jakési „autority“ odborů. Argumentace ČMKOS Úmluvou MOP č. 135 je prý zcela lichá, neboť naopak tato Úmluva počítá s existencí odborů a rad zaměstnanců (a jakýchkoliv jiných zvolených zástupců) vedle sebe, tedy s dualismem rad zaměstnanců a odborů.
148. Námitka ČMKOS, že si praxe rady zaměstnanců příliš neosvojila, je podle repliky zavádějící, neboť rady zaměstnanců nemohou dle striktní právní úpravy NZP existovat, pokud u zaměstnavatele působí odborová organizace. To, že v praxi nejsou rady zaměstnanců četné, je podle navrhovatelů právě důsledkem (protiústavní) právní úpravy obsažené v ZP a NZP.
149. V replice se zdůrazňuje, že protiústavní není sám tzv. princip reprezentativnosti odborů bez dalšího. Ustanovení § 24 odst. 2 NZP považují navrhovatelé za protiústavní právě proto, že nezakládá ryzí princip reprezentativnosti; jde o to, jakým způsobem je tento (tvrzený) princip v NZP upraven a jaké tato úprava přináší důsledky (a právní nejistotu). ČMKOS obhajuje pouze obecně tzv. princip reprezentativnosti, nepředkládá však žádné argumenty obhajující danou právní úpravu. ČMKOS se ve svém stanovisku nevypořádala s tím, že napadaná právní úprava vůbec neupravuje podmínky zakotveného hybridu absolutní plurality a principu reprezentativnosti (není upraveno, za jakých podmínek může zaměstnavatel uzavřít kolektivní smlouvu s odborovou organizací, a kdy již lze mít za to, že se odborové organizace neshodnou na společném postupu; není řešena otázka, co se stane s kolektivním vyjednáváním a uzavřením kolektivní smlouvy, pokud se v průběhu kolektivního vyjednávání změní reprezentativní organizace, tedy smluvní strana, se kterou by měla být kolektivní smlouva uzavřena; není ani zřejmé, jaký postup je vyžadován od zaměstnavatele, jestliže zjistí, že odborové organizace nepostupují ve vzájemné shodě apod.). ČMKOS prý pouze obecně uvádí, že námitku neurčitosti a neúplnosti ustanovení § 24 odst. 2 NZP „by bylo možné překlenout pouze za cenu nevhodně kasuistické úpravy“. Pokud je však absolutně postrádána úprava příslušných postupů a pravidel, lze – podle navrhovatelů – stěží označovat jakoukoliv úpravu stanovící základní postupy a pravidla za úpravu, která by byla kasuistická. Zdůrazňují, že se přitom jedná o oblast zcela zásadní, rozhodující pro průběh kolektivního vyjednávání, tedy o oblast sociálně velmi citlivou. Nedostatečná a neurčitá právní úprava § 24 odst. 2 NZP může ve svém důsledku velice zkomplikovat samotné kolektivní vyjednávání a vést k narušení sociálního smíru, a to nejen ve vztahu zaměstnavatel – odbory, nýbrž i na straně odborových organizací samotných.
150. Replika rovněž oponuje ČMKOS v tom, že by navrhovatelé napadali ustanovení § 33 odst. 3 NZP, § 73 odst. 1 a počátek prvé věty § 73 odst. 2 NZP z hlediska „pouhé“ absolutní nerovnosti. Shledávají totiž napadaná ustanovení protiústavními z toho důvodu, že založená nerovnost porušuje další základní právo, a to právo vlastnické. Zákonodárce tak zvýhodňuje určitou skupinu zaměstnavatelů a určitou skupinu zaměstnanců, aniž by byl zvýhodňující přístup založen na objektivních a rozumných důvodech. Za nesprávný pak prý lze označit i argument ČMKOS, že by i „soukromí“ zaměstnavatelé mohli zaměstnance z jeho tzv. jmenované pozice odvolat. Tzv. soukromý/nestátní zaměstnavatel nemá, na rozdíl od zaměstnavatele „státního“, možnost odvolat svého vedoucího zaměstnance bez dalšího, na základě zákona. NZP tím nejen zasahuje do základních práv „soukromých“ zaměstnavatelů, ale rovněž, zcela nedůvodně, chrání zaměstnance „soukromých“ zaměstnavatelů. Možnost „uzavřít dohodu“ se kvalitativně nerovná možnosti odvolat zaměstnance z jeho pracovního místa dané přímo zákonem, neboť zaměstnanec zpravidla nebude mít vůli tuto dohodu dle § 73 NZP uzavřít, a zaměstnavatel tak nebude mít žádnou možnost, jak změnit osobu vedoucí a řídící jeho podnik. Tím NZP omezil možnost těchto zaměstnavatelů regulovat pracovněprávní vztahy. Nemožnost soukromého zaměstnavatele jako vlastníka (na rozdíl od zaměstnavatele státní sféry) flexibilně a dle svých představ určovat vedoucí, vrcholné zaměstnance, kteří řídí jeho podnik, může znamenat omezení konkurenceschopnosti takovéhoto soukromého zaměstnavatele, a popírá tedy rovné podmínky hospodářské soutěže.
151. Podle repliky ČMKOS odůvodňuje založenou nerovnost spojenou se zásahem do vlastnických práv soukromých zaměstnavatelů v podstatě pouze obecným konstatováním „odlišného charakteru státních a soukromých poměrů“ a služebním zákonem, příp. povahou služebního poměru. To však nevyplývá ani z důvodové zprávy k vládnímu návrhu NZP ani z procesu jeho projednávání a schvalování. Pokud ČMKOS odůvodňuje založenou nerovnost v podstatě jedině služebním zákonem, je toto odůvodnění nesprávné a nedostatečné, neboť okruh osob, u nichž má být dle § 33 odst. 3 NZP zakládán pracovní poměr jmenováním, nekoresponduje s okruhem osob, u nichž by měl vznikat pracovní poměr jmenováním dle případného tzv. služebního zákona. Navrhovatelé zdůrazňují, že § 33 odst. 3 NZP obsahuje řadu zaměstnavatelů (resp. zaměstnanců), na které se služební zákon vztahovat nebude (jako např. státní podniky, školské právnické osoby, příspěvkové organizace). Neodůvodněnost nerovného postavení mezi „soukromými“ zaměstnavateli a zaměstnavateli „státní sféry“ je pak nejmarkantnější právě v případech státních podniků, které jsou standardní součástí hospodářské soutěže. V tomto směru tedy námitky ČMKOS zcela selhávají a rozhodně nedokládají důvodnost znění § 33 odst. 3 NZP, jakož ani § 73 odst. 1 a 2 NZP.
152. Navrhovatelé dodávají – v souvislosti s námitkou ČMKOS „odlišného charakteru“ státních a soukromých zaměstnanců – že jednak tzv. služební zákon dosud nenabyl účinnosti, a nelze tedy argumentovat jeho obsahem, jednak i zaměstnanci tzv. soukromého zaměstnavatele by měli „zachovávat svému zaměstnavateli věrnost“, „musí splňovat zákonem stanovené předpoklady“ a musí „dodržovat pracovní kázeň“. Nejedná se tedy o výjimečné požadavky vztahující se pouze na státní zaměstnance (navíc pouze ve služebním poměru, kterými argumentuje ČMKOS), které by odůvodňovaly nerovnost mezi nimi a soukromými zaměstnanci a nerovnost mezi státními a soukromými zaměstnavateli.
153. V replice se dále popírá, že by navrhovatelé napadali ustanovení § 305 odst. 1 NZP a § 306 odst. 4 NZP pouze z hlediska absolutní nerovnosti. Založená nerovnost totiž není ani v tomto případě objektivně a rozumně odůvodněna; ČMKOS neobjasnila, z jakého důvodu obecného zájmu nesmí zaměstnavatel, u něhož působí odborová organizace, vydat vnitřní předpis, který by upravoval mzdové nároky jeho zaměstnanců, pokud by mzdové nároky a pravidla neupravovala kolektivní smlouva. ČMKOS pak nepravdivě tvrdí, že se navrhovatelé snaží omezit smluvní volnost a prosadit neomezenou rozhodovací pravomoc zaměstnavatelů. Skutečnost, že by byl zaměstnavatel oprávněn vydat vnitřní mzdový předpis za situace, kdy by mzda nebyla sjednána v kolektivní smlouvě (či kdy by sice u zaměstnavatele působila odborová organizace, ale nebyla by kolektivní smlouva uzavřena), rozhodně neomezuje smluvní volnost a nedává zaměstnavateli neomezenou rozhodovací pravomoc. Tu zaměstnavatel neměl ani dle předchozí právní úpravy, která to umožňovala. Navrhovatelé se dále ohrazují proti tvrzení ČMKOS, že zpochybňují právo zaměstnanců na svobodné sdružování a na výkon odborových práv a že odmítají sociální práva zaměstnanců. To, že by i zaměstnavatelé, u nichž působí odborové organizace, mohli za stanovených podmínek upravovat mzdové nároky (a pravidla) svých zaměstnanců vnitřním mzdovým předpisem, pokud by toto nebylo vyhrazeno kolektivní smlouvě, by nijak neomezovala právo zaměstnanců svobodně se sdružovat ani jiná sociální práva zaměstnanců.
154. Podle repliky navrhovatelé z hlediska ústavnosti nenapadají kolektivní vyjednávání, resp. povinnost zaměstnavatele kolektivně vyjednávat či obecně povinnost zaměstnavatele informovat odborovou organizaci jako zástupce zaměstnanců o určitých, vymezených skutečnostech apod. V těchto případech jde o zásah objektivně a rozumně ospravedlnitelný, který je odůvodněn obecným zájem a kde existuje vztah přiměřenosti mezi zvolenou právní úpravou a cílem, kterého má být dosaženo. Stejné požadavky však nesplňuje např. právě navrhovateli napadaný zákaz zaměstnavatelům, u nichž působí odborová organizace, vydávat vnitřní mzdový předpis, či omezení oprávnění zaměstnavatele vydat nebo změnit pracovní řád pouze se souhlasem odborové organizace; pro takový zásah objektivní a rozumný důvod neexistuje. Přitom navrhovatelé nezpochybňují přednost smluvního ujednání (právě např. v kolektivní smlouvě) před jednostranně vydaným vnitřním předpisem. Vždy platí obecný princip, že smluvní ujednání o nároku má přednost před jednostranným stanovením nároku či práva; na tom oprávnění zaměstnavatele, u něhož působí odborová organizace, vydat vnitřní předpis nic nemění. Není tak důvod, aby zaměstnavatel nemohl upravit nároky zaměstnanců (jdoucí nad rámec zákonné úpravy), pokud tak nebylo sjednáno (či vymíněno) v kolektivní smlouvě.
155. ČMKOS se podle repliky snaží napadat stanovení nároků zaměstnanců jednostranně zaměstnavatelem, opomíjí však, že § 113 odst. 1 NZP (který je kogentního charakteru) umožňuje sjednání či stanovení mzdy (či jejích složek) kolektivní, pracovní nebo jinou smlouvou, vnitřním předpisem nebo mzdovým výměrem. NZP tedy výslovně umožňuje i jednostranné stanovení mzdy, což však neznamená, že by to mělo přednost před smluvním ujednáním o ní. Pokud by tedy byla mzda zaměstnanců sjednána v např. v kolektivní smlouvě, znamenalo by to nemožnost zaměstnavatele jednostranně měnit výši sjednaných mzdových nároků zaměstnanců. ČMKOS zároveň opomíjí skutečnost, že mzda může být stanovena zaměstnavatelem zaměstnanci jednostranně nejen vnitřním předpisem, nýbrž i mzdovým výměrem. Je tedy paradoxní, že zaměstnavatel, u něhož působí odborová organizace, nemůže stanovit zaměstnancům mzdové nároky jednostranně prostřednictvím vnitřního mzdového předpisu, ovšem jednostranné stanovení mezd mzdovým výměrem pro tento případ vyloučeno není. Z jakého důvodu tak je, není zřejmé. Ke „střetu“ smluvního ujednání a jednostranného určení mzdy přitom dochází nejen u zaměstnavatele, u něhož působí odborová organizace, nýbrž i u zaměstnavatele, u něhož odborová organizace nepůsobí, ve vztahu např. pracovní smlouvy či jiné smlouvy a vnitřního předpisu (příp. i zmíněného mzdového výměru).
156. Replika se dále dotýká námitky ČMKOS, že v případě napadaných § 46 a § 61 odst. 1 NZP i ve vztahu k zaměstnancům, kteří nejsou členy žádné odborové organizace, dochází k realizaci obecné ochranné funkce odborové organizace v individuálním případě, a že tudíž není ponecháno na vůli zaměstnance, zda chce či nechce, aby jeho osobní záležitost byla projednávána odbory. Navrhovatelé zdůrazňují, že takový výklad není možný, neboť by nerespektoval tzv. negativní koaliční právo (svobodu) zaměstnance (čl. 27 Listiny), porušoval by jeho smluvní volnost a zasahoval by i do soukromí a osobní svobody člověka – zaměstnance (článek 7 a 8 Listiny). Předmětem „projednávání“ mohou být např. velmi citlivé skutečnosti osobní povahy týkající se zaměstnance spojené např. s porušením pracovní kázně, s jeho zdravotním stavem nebo nenaplnění požadavků či předpokladů k výkonu práce apod., které zaměstnanec nechce sdělovat nikomu jinému (ani odborové organizaci) a u kterých má zájem, aby nebyly sdělovány nikomu (včetně odborové organizace) ani zaměstnavatelem. Pokud zaměstnanec nechce být odborově organizován ani „chráněn“ odborovou organizací a pokud si výslovně nepřeje, aby informace jeho se týkající byly zpřístupněny a projednávány s dalším subjektem (a jeho členy), nelze jakousi „ochrannou funkcí“ odborových organizací ústavně odůvodnit tak výrazný zásah do ústavně garantovaných práv a svobod a vůle člověka – zaměstnance (odborově neorganizovaného). Za nedostatečnou námitku je nutno dle názoru navrhovatelů považovat i tvrzení, že tímto postupem (projednáním přes výslovný nesouhlas zaměstnance) lze předejít jednostrannému převádění a výpovědím, popř. okamžitým zrušením pracovních poměrů před jejich realizací. Podle navrhovatelů „projednání“ tuto sílu nemá, neboť je ustáleně chápáno jako určitá forma spolupráce. Neprojednání nezpůsobuje neplatnost výpovědi či okamžitého ukončení pracovního poměru, příp. převedení na jinou práci, a proto ani z toho důvodu nelze dovozovat, že by bylo možno výpovědi apod. zabránit. Přitom nelze vycházet z toho, že by zaměstnavatel obecně ukončoval pracovní poměr či převáděl zaměstnance na jinou práci nedůvodně, což se snad ČMKOS snaží ve svém vyjádření navodit. Navíc, nikde není ani garantováno, že by odborová organizace zastávala vždy ten „správný“ názor, z čehož argumentace ČMKOS svým způsobem vychází. „Oprávnění“ vyjádřit se k určité osobní záležitosti zaměstnance a projednat ji by nemělo být dáno zákonem odborovým organizacím bezvýjimečně a dokonce proti vůli dotčeného zaměstnance. ČMKOS přitom ve svém vyjádření dokonce výslovně zdůrazňuje, že zaměstnanec nemůže vyloučit jakoukoliv odborovou organizaci; to činí i vzdor ustanovení § 286 odst. 2 NZP věty druhé, které navrhovatelé pokládají za dispozitivní (a to jednak vzhledem ke znění závěru věty „neurčí-li tento zaměstnanec jinak“ a jednak i k možnosti odchýlit se ve prospěch zaměstnance od povinností stanovených NZP deklarované v § 2 odst. 1 NZP). Navrhovatelé podotýkají, že výše uvedené tvrzení a výklad ČMKOS opět dokládají jednak neseznatelnost a nepředvídatelnost napadaného ustanovení § 2 odst. 1 NZP, jednak i neodůvodněně přetrvávající míru kogentního charakteru NZP. Navíc, pokud je právo odborové organizace věc projednat odvozováno od „zastupování“ zaměstnance, nelze podle navrhovatelů toto oprávnění klást ústavně výše než právo samotného zaměstnance (odborově neorganizovaného) svobodně se rozhodnout, zda chce být odborovou organizací v konkrétním případě „zastoupen“ či snad „chráněn“, a nebo nikoliv. Dle výkladu ČMKOS by odborově neorganizovaný zaměstnanec tedy neměl jakoukoliv možnost projevit a prosadit vůči odborovým organizacím svou vůli a chránit své soukromí a osobní svobodu, což v demokratickém právním státě nelze tolerovat. Z vyjádření ČMKOS i k tomuto bodu je prý zřejmá snaha nadřadit zájmy a práva odborových organizací nejen nad zájmy zaměstnavatelů jakožto vlastníků, nýbrž i nad zájmy samotných zaměstnanců. ČMKOS ve svém vyjádření neustále argumentuje právem svobodně se sdružovat, ale zároveň popírá právo nesdružovat se, které je však garantováno stejným článkem Listiny, a tedy musí být chráněno stejnou měrou jako právo sdružovat se.
157. Ze všech těchto důvodů navrhovatelé – skupina poslanců – ve své replice trvají na svém návrhu v plném rozsahu.
X.
158. Ústavní soud se v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nejdříve zabýval otázkou, zda zákon, protiústavnost jehož ustanovení je namítána, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
159. Jedná se o zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce. V tomto směru Ústavní soud z příslušných sněmovních tisků, z údajů o průběhu hlasování a z vyjádření komor Parlamentu zjistil, že Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky návrh tohoto zákona řádně schválila na své schůzi konané dne 8. 2. 2006 (usnesení č. 2180). Senát Parlamentu České republiky poté návrh zamítl na své schůzi konané dne 29. 3. 2006 (usnesení č. 398). Poslanecká sněmovna následně na schůzi konané dne 21. 4. 2006 setrvala na původním návrhu zákona (usnesení č. 2409). Prezident republiky návrh zákona nepodepsal a dne 10. 5. 2006 jej vrátil sněmovně (tisk 1153/7). Hlasování o návrhu zákona vráceného prezidentem republiky proběhlo v Poslanecké sněmovně dne 23. 5. 2006 a návrh byl schválen (usnesení č. 2647). Po podpisu předsedou vlády byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 84 pod číslem 262/2006 Sb. Předmětný zákon byl tedy přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
XI.
160. Ústavní soud nejdříve zkoumal, zda v mezidobí nedošlo ke změně nebo zrušení některého napadeného ustanovení a zda tedy – ohledně nich – nelze řízení zastavit (§ 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
161. Ústavní soud zjistil, že dne 1. 1. 2008 nabyl účinnosti zákon č. 362/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Tato novela se dotýká napadených ustanovení NZP následovně.
162. Novelizované ustanovení § 33 odst. 3 (které Ústavní soud neruší) zní:

„(3) Jmenováním na vedoucí pracovní místo se zakládá pracovní poměr v případech stanovených zvláštním právním předpisem16a); nestanoví-li to zvláštní právní předpis, zakládá se pracovní poměr jmenováním pouze u vedoucího
a) organizační složky státu7),
b) organizačního útvaru organizační složky státu,
c) organizačního útvaru státního podniku13),
d) organizačního útvaru státního fondu14),
e) příspěvkové organizace15),
f) organizačního útvaru příspěvkové organizace,
g) organizačního útvaru v Policii České republiky16).“.
163. Ustanovení § 33 bylo navíc doplněno novým odstavcem 4, který zní:

„(4) Jmenování podle odstavce 3 provede ten, kdo je k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu16b); nevyplývá-li příslušnost ke jmenování ze zvláštního právního předpisu, provede je u vedoucího
a) organizační složky státu7) vedoucí nadřízené organizační složky státu,
b) organizačního útvaru organizační složky státu vedoucí této organizační složky státu7),
c) organizačního útvaru státního podniku ředitel státního podniku13),
d) organizačního útvaru státního fondu, v jehož čele stojí individuální statutární orgán, vedoucí tohoto fondu14),
e) příspěvkové organizace zřizovatel,
f) organizačního útvaru příspěvkové organizace15) vedoucí této příspěvkové organizace,
g) organizačního útvaru v Policii České republiky16) policejní prezident.“.
164. Předchozí znění § 33 odst. 3 NZP znělo:

„Jmenováním se zakládá pracovní poměr pouze u vedoucích organizačních složek státu7), vedoucích organizačních jednotek organizačních složek státu7), ředitelů státních podniků13), vedoucích organizačních jednotek státních podniků13), vedoucích státních fondů14), jestliže je v jejich čele individuální orgán, vedoucích příspěvkových organizací15), vedoucích organizačních jednotek příspěvkových organizací a u ředitelů školské právnické osoby16), nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak. Jmenování provede ten, kdo je k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu, popřípadě vedoucí organizační složky státu7).“.
165. Související novelizované ustanovení § 73 odst. 1 bylo změněno takto:

V § 73 odst. 1 se slova „k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu, popřípadě vedoucí organizační složky státu7)“ nahrazují slovy „příslušný ke jmenování (§ 33 odst. 4)“.
166. Související novelizované ustanovení § 73 odst. 2 počátku první věty bylo změněno takto: V § 73 odst. 2 se slova „Jestliže je zaměstnavatelem jiná právnická nebo fyzická osoba než uvedená v § 33 odst. 3“ nahrazují slovy „Jestliže je zaměstnavatelem jiná právnická osoba než uvedená v § 33 odst. 3 nebo fyzická osoba“. (Poznámka: Související ustanovení § 364 odst. 3 části věty za středníkem je sice navrženo ke zrušení, ale citovaná novela provedená zákonem č. 362/2007 Sb. se tohoto ustanovení nedotýká a Ústavní soud je neruší.)
167. Novelizované znění ustanovení § 342 (které Ústavní soud neruší) bylo změněno takto. V § 342 odst. 2 se slova „práci konané mimo pracovní poměr“ nahrazují slovy „pracovní činnosti“.
168. Předchozí znění NZP znělo:
§ 342 odst. 1: „S výjimkou případů pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona, smrtí zaměstnavatele pracovněprávní vztah uvedený v § 3 větě druhé zaniká (§ 48 odst. 4).“.
§ 342 odst. 2: „Úřad práce příslušný podle místa činnosti zaměstnavatele podle odstavce 1 vystaví zaměstnanci, jehož pracovní poměr nebo dohoda o práci konané mimo pracovní poměr zanikly, na jeho žádost potvrzení o zaměstnání, a to na základě dokladů předložených tímto zaměstnancem.“.
169. Novelizovaná znění citovaných ustanovení NZP (s výjimkou § 342 odst. 2) neznamenají věcnou změnu příslušné právní úpravy. Podstata této právní úpravy se nemění, tj. jmenování jako způsob vzniku pracovního poměru je zachováno pouze u zaměstnavatelů, kteří mají podobu organizačních složek státu nebo jsou jiným způsobem napojeni na státní rozpočet. Novelizace přinesla pouze formulační upřesnění právní úpravy jmenování i přesnější určení toho, kdo je výlučně oprávněn jmenování provést. Opticky se v novelizovaném znění § 33 odst. 3 písm. g) objevuje samostatně organizační útvar v Policii České republiky. I toto doplnění má povahu jen formulační bez vztahu k podstatě této úpravy, protože lze dovozovat, že Policie České republiky je ve smyslu ustanovení § 51 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, organizační složkou státu. Uvedení tohoto bodu samostatně je zřejmě vyvoláno novým odstavcem 4, kde se upřesňuje, kdo má právo jmenovat vedoucího zaměstnance. Vzhledem k této skutečnosti platí argumentace i závěry, k nimž Ústavní soud dospěl.
170. Novelizované znění ustanovení § 342 odst. 2 sice znamená věcnou změnu ve struktuře povinnosti zaměstnavatele, avšak ustavení odstavce 2 je pouze následkem úpravy obsažené v odstavci 1, kterou navrhovatelé kritizovali. Uvedená novelizace neznamená zásah do způsobu řešení právních následků smrti zaměstnavatele-fyzické osoby. Vzhledem k této skutečnosti se nemění nic na argumentaci a závěrech, k nimž Ústavní soud při posuzování tohoto ustanovení dospěl.
171. Proto Ústavní soud k postupu podle § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, nepřistoupil.
XII.
A) Obecná část ústavněprávní argumentace
172. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadených ustanovení zákona z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem České republiky podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.
173. Ústavní soud považuje za vhodné – z důvodu zvláštního významu a obsahu napadených ustanovení právního předpisu, který se dotýká tím či oním způsobem téměř každého jednotlivce ve státě – na úvod své argumentace připomenout několik stěžejních ústavněprávně principů a přístupů, ze kterých ve své činnosti vychází a ze kterých vycházel i v daném případě.
174. Přitom platí, že těmito obecnými principy a doktrínami poměřoval Ústavní soud v zásadě veškerá napadená ustanovení zákoníku práce. Závěry této obecné části je nutné vztahovat i k jednotlivým bodům zvláštní části ústavněprávní argumentace; samozřejmě – mutatis mutandis – s přihlédnutím právě ke zvláštnostem konkrétních napadených ustanovení, jež odůvodňují zdůraznění určitého, v obecné části již podrobněji zmíněného principu. Proto však ne vždy, mj. i z důvodů přehlednosti odůvodnění a efektivity přístupu Ústavního soudu, jakož i vzhledem k množství napadených ustanovení, není ve zvláštní části ústavněprávní argumentace u každého ustanovení znovu opakováno, na čem je vybudována podstata toho kterého ústavního principu nebo doktríny Ústavního soudu; to právě se zřetelem na příslušnou pasáž této části obecné.
175. Nejdříve je užitečné – pro zpřehlednění věci – pokusit se o shrnutí určitých, také vesměs obecnějších názorů navrhovatelů, tedy odpůrců napadeného zákona, jakož i některých názorů jeho zastánců, které, ale ve velmi obsáhlé podobě, zazněly výše.
176. Navrhovatelé protestují již proti atmosféře při zrodu předmětného zákona; tvrdí v tomto směru, že jeho příprava probíhala nestandardně a že zákoník práce byl přijat urychleně, bez existence konsenzu mezi sociálními partnery, tedy zejména mezi zástupci zaměstnavatelů a zaměstnanců, i bez konsenzu v samotné vládní koalicí, přes veřejně vyslovovanou kritiku i námitky protiústavnosti ze strany některých právních odborníků. Nezdařilo se tedy zejména dosáhnout potřebného sociálního smíru; důsledkem toho bylo mj. zamítavé stanovisko Senátu i prezidenta republiky. Výsledná podoba zákona prý nenaplňuje očekávání jednoduché a srozumitelné úpravy ani komplexního a samostatného právního předpisu, jestliže byl zákoník práce mj. zpracován metodou delegace ve vztahu k občanskému zákoníku. Nepropojená právní úprava bez vazby na některé související právní předpisy v podstatě jen novelizuje - podle názoru navrhovatelů - stávající právní úpravu a konzervuje staré principy, vycházející z odlišných ekonomických a společenských podmínek. Zákon v některých napadených ustanoveních zasahuje i do vlastnického práva účastníků pracovněprávních vztahů, v jiných dochází k zásahu do soukromí a do osobní svobody člověka. Zákoník práce údajně nabízí málo norem dispozitivních, a nerespektuje tedy autonomní sféru jednotlivce ani nesplňuje požadavky na flexibilitu při výkonu zaměstnání. Napadená úprava prý zvýhodňuje při kolektivním vyjednávání odborové organizace a přehlíží právo zaměstnanců nesdružovat se. Zejména však – podle navrhovatelů – nový zákoník práce narušuje seznatelnost právního stavu a právní jistotu, komplikuje možnost alespoň minimální předvídatelnosti soudních rozhodnutí, je nesrozumitelný, neurčitý a neumožňuje účastníkům pracovněprávních vztahů přizpůsobit mu své chování. Nová úprava pracovního práva však měla podle názoru navrhovatelů reflektovat požadavky 21. století, polistopadové ekonomické a společenské změny, přinést liberalizaci práva a snížit nerovnováhu mezi subjekty pracovněprávních vztahů, která neodpovídá společenským potřebám a má svůj původ v totalitním režimu; společnost prý legitimně očekávala zavedení větší smluvní volnosti do pracovněprávních vztahů.
177. Oproti tomu podle zastánců zákona napadená právní úprava není protiústavní a vyhovuje mezinárodním standardům; kogentními ustanoveními garantuje pevné postavení a odpovídající pracovní podmínky zaměstnanců, jakož i jejich ochranu před jednostranným skončením pracovního poměru; současně však prý zavádí i větší smluvní volnost a vytváří liberálnější prostředí. Určité standardy však musí být garantovány v zákoně, neboť v Evropě nejrozšířenější způsob ochrany formou kolektivních smluv není nyní v České republice reálný, poněvadž jen cca 30 % zaměstnanců je kolektivními smlouvami chráněno. Zákoník práce byl přijat postupem stanoveným Ústavou, jež nepředepisuje povinný konsenzus ani v rámci vládní koalice, ani mezi sociálními partnery či u odborné veřejnosti. Zástupci zaměstnavatelských svazů se prý od počátku postavili proti návrhu zákoníku práce a odmítli se podílet na jeho přípravě, takže konsenzus nebyl možný. Motivace podání návrhu na zrušení některých ustanovení zákoníku práce je údajně politické, a ne právní povahy; jde o politický spor o liberální či sociální podobu zákoníku práce. Navrhovatelé se prý snaží proměnit ideové a hodnotové hranice ústavního pořádku, který garantuje odklon od strohého liberalismu směrem k určité odpovědnosti státu za osud jednotlivců i společnosti. K překlenutí možných výkladových nejasností pak standardně a v souladu s právním státem slouží cesta soudní.
178. Z uvedeného je zřejmé, že názory na NZP ostře dělí zástupce sociálních skupin, nejvíce zainteresovaných na jeho podobě. Ústavní soud zdůrazňuje elementární zásadu, že nemůže být arbitrem politických sporů o to, zda Česká republika bude mít více liberální či více sociální zákoník práce. Státní moc slouží všem občanům a stát se nesmí vázat na žádnou výlučnou ideologii. Smyslem existence Ústavního soudu je ochrana ústavnosti a jediným kritériem jeho rozhodování je ústavní pořádek, který garantuje neporušitelnost základních práv člověka, vycházejících z přirozeného práva. Jedním z úhelných stavebních kamenů našeho ústavního pořádku a obsahem vlastně celé Listiny základních práv a svobod – jež je jeho částí – je rovnost svobodného jedince v důstojnosti a právech. Jde o uznání hodnoty každého člověka jako takového, bez ohledu na jeho schopnosti, znalosti a „užitečnost“ či prospěšnost pro celek, což samozřejmě platí i pro oblast pracovního práva. Jak o tom poučují dějiny totalitních režimů, také za pomoci pracovněprávních předpisů mnohdy docházelo k nejhrubšímu porušování lidských práv a k neblahému sociálnímu inženýrství, byť k tomu výrazně přispěla i sama protizákonná praxe tehdejších orgánů veřejné moci. Pod záminkami údajného veřejného zájmu a frázemi o dějinné nutnosti, potřebách národa a o obecném blahu se manipulovalo myšlením lidí; výsledkem bylo např. uzákonění pracovní povinnosti, pracovní tábory pro nepřizpůsobivé, trestání tzv. příživnictví apod.
179. V souvislosti s těmito úvahami poukazuje Ústavní soud rovněž na doktrinární kontinuitu své judikatury; to vzhledem k tezím vysloveným zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 149, vyhlášen pod č. 410/2001 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 39/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 135, vyhlášen pod č. 499/2002 Sb.). Ústavní soud zde mj. vyložil, že při své rozhodovací činnosti je oprávněn posuzovat toliko ústavnost (popř. zákonnost) napadeného právního předpisu, a nikoliv jeho vhodnost či účelnost. Rovněž v souzené věci, kdy se jedná o případ tzv. abstraktní kontroly norem, se Ústavní soud zabývá pouze ústavněprávními aspekty napadených ustanovení, a nevyjadřuje se k jejich vhodnosti a účelnosti, např. z hlediska existence svobodného trhu a podobně; není povolán k posuzování ekonomických aspektů nutnosti a nezbytnosti např. různých úprav týkajících se podnikání vzhledem k potřebě zajištění jednotlivých, často vedle sebe nebo dokonce i proti sobě stojících (údajných) veřejných zájmů. Výběr omezujících kontrolních nástrojů a míra jejich uplatnění je primárně úkolem zákonodárce. Jedině Parlament jako zastupitelský orgán může v našem ústavním systému takové kroky učinit. Jeho odpovědnost za rozpoznání problémů, jež si žádají regulaci, volbu nástrojů a jejich účinky, které mohou být někdy i záporné, je v prvé řadě politická; Ústavní soud může v tomto případě do jeho zákonodárné činnosti zasáhnout jen tehdy, jestliže v ní shledá protiústavnost. Ústavní soud se touto argumentací (již lze v podstatě uplatnit i při posuzování obecných východisek týkajících se zákoníku práce) přihlásil k přístupu, který zaujímá např. Nejvyšší soud USA od doby, kdy skončil s praxí považovat právní předpisy hospodářského a sociálního charakteru za neslučitelné s absolutizovanou smluvní svobodou a s právem na vlastnictví, a uznal, že obecné formování hospodářské politiky je především věcí politických orgánů (v této souvislosti viz New Deal F. D. Roosevelta). Při hodnocení právní úpravy postačí tzv. rational basis test, tedy zběžné ověření, zda zavedená opatření mohou vést ke sledovanému cíli. Příklon k přísnému hodnocení veškerých řešení, přijatých v oblasti pracovněprávních předpisů, by nutil Ústavní soud ke zkoumání nezbytnosti a užitečnosti zvolené státní politiky a k příklonu k některé ekonomicko-politické doktríně; to však Ústavnímu soudu – jak již bylo uvedeno – nepřísluší a neodpovídá to ani relativní politické neutralitě Listiny a Ústavy České republiky.
180. Demokratický právní stát na rozdíl od státu totalitního ústavně zajišťuje prostor pro formaci různých zájmových skupin, které posléze jako jednotlivé politické strany nebo hnutí usilují o prosazení svých představ získáním podílu na moci ve svobodné soutěži politických sil, dodržujících základní demokratické principy (čl. 5 Ústavy). Zvítězí-li ta či ona koncepce, měl by být výsledek zásadně a zpravidla legitimní, i pokud by byla přijata přes odpor některé sociální skupiny; to však neznamená, že na snahu o dosažení kompromisu nebo ještě lépe konsenzu v natolik důležité oblasti, jakou je pro každého jednotlivce oblast pracovního práva, lze rezignovat. Výsledná podoba by pak byla přinejmenším nestabilní a nevedla by k respektu před významným kodexem regulujícím právní vztahy na pomezí veřejného a soukromého práva; v moderním právním pojetí ostatně již není hranice mezi právem veřejným a soukromým chápána tak ostře, jako v době minulé, takže soukromoprávní prvky lze mnohdy vysledovat i v právním vztahu v zásadě veřejnoprávním a naopak.
181. Ústavní soud připomíná, že jeho úkolem jako soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) v řízení o návrhu na zrušení určitého zákonného ustanovení také není perfekcionisticky poukazovat na různé nepřesnosti v zákoně či poučovat zákonodárce o úpravě vhodnější, ani dávat zákonodárci podrobný návod, jakým způsobem má na úrovni podústavního práva řešit veškeré v úvahu připadající situace. Jeho ústavní povinností je posoudit, zda ustanovení kvalifikovaně napadeného právního předpisu ústavněprávně obstojí či nikoliv.
182. Ústavní soud již mnohokrát zdůraznil, že zásada ústavně konformního výkladu zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení, resp. jiného právního předpisu má přednost před jeho zrušením a že povinností veškerých orgánů veřejné moci je interpretovat a aplikovat právo zejména pohledem ochrany základních práv a svobod. Konstatoval, že v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna z nich je v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a druhá nikoliv, není dán důvod ke zrušení takového ustanovení. Při jeho aplikaci je úkolem všech státních orgánů interpretovat daný předpis ústavně konformním způsobem. V demokratickém právním státě, který je chápán především jako materiální právní stát, totiž nelze připustit užití platného zákonného ustanovení způsobem, který odporuje některé z fundamentálních zásad ústavních.
183. Základní práva a svobody jsou pod ochranou celé soudní moci, nikoliv pouze Ústavního soudu. Vůdčím pojmovým předpokladem ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces podle čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod je rozhodování nezávislých a nestranných soudů podle zásad stanovených v příslušných právních předpisech, které však ve svých jednotlivých ustanoveních musí takový proces také reálně umožňovat a bezdůvodně nerozlišovat mezi jednotlivými subjekty. Takový postup, byť jej třeba doslovný výklad příslušných zákonných ustanovení umožňuje, vede k přímému zásahu do ústavně zaručených základních práv nebo svobod dotčených nositelů veřejného subjektivního práva a v převážné většině i k jejich porušení, jelikož stěžejní principy moderního demokratického právního a ústavního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) něco takového nepřipouštějí. I podstata právní jistoty jako jednoho z atributů právního státu, zahrnující též zachování nabytých práv a ochranu důvěry v právo, spočívá zejména v tom, že každý se může spoléhat na to, že mu stát poskytne efektivní ochranu v jeho právech a dopomůže mu k realizaci jeho subjektivního práva. Povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé, konkrétní a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost nalézat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem, ústavních zásad, ustanovení Listiny základních práv a svobod a závazků plynoucích z příslušných mezinárodních smluv. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je tedy třeba v každém případě použít takový, který respektuje ústavní principy, a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve tehdy, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla porušena ústavnost. Ústavní soud je přesvědčen, že prostor pro takovou interpretaci – za dodržení shora uvedených zásad, opakovaně tímto soudem zdůrazňovaných – je dán i v případě některých ustanovení napadených navrhovateli (srov. dále).
184. Jedním z esenciálních znaků demokratického právního státu je princip přiměřenosti, který zejména předpokládá, že opatření omezující základní práva či svobody nesmějí svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. K omezení základních práv či svobod sice může zcela výjimečně dojít i v případě jejich kolize s některým z veřejných statků (veřejný zájem); podstatná je však v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v případě mimořádně silného a řádně odůvodněného veřejného zájmu, při pečlivém šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva. První podmínkou je tedy vzájemné poměřování v kolizi stojícího základního práva a veřejného zájmu (tzv. nepravý konflikt, na rozdíl od střetu dvou základních práv), druhou je požadavek šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva, resp. svobody (čl. 4 odst. 4 Listiny). Vzájemné poměřování kolidujících základních práv pak jako obvykle spočívá zejména v následujících kritériích: prvním je kritérium vhodnosti, tedy odpověď na otázku, zda institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, následuje kritérium potřebnosti spočívající v porovnání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, a pokračuje kritérium porovnávání dotčených, v kolizi stojících základních práv (srov. např. Pl. ÚS 40/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, str. 342, vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.).
185. Při úvaze o použitelnosti principu přiměřenosti (proporcionality) však nelze nevidět, že v souzené věci nemusí být vždy tento princip hlavním kritériem úvahy o ústavnosti toho kterého zákonného ustanovení. To proto, že princip proporcionality se uplatňuje zejména v oblasti lidských práv a základních svobod (hlava druhá Listiny); v oblasti práv hospodářských, sociálních a kulturních je však třeba přihlédnout k čl. 41 odst. 1 Listiny otevírajícímu široký prostor pro zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení. Vzhledem k čl. 41 odst. 1 Listiny nemusí být zákonná úprava v přísném vztahu proporcionality k cíli, který je regulací sledován, tj. nemusí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, jako je tomu například u jiných práv, jichž se lze dovolávat přímo z Listiny (srov. však např. čl. 27 odst. 1, 2 a 3 Listiny a práva tam uvedená, jež nejsou článkem 41 odst. 1 limitována). Testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší (test rozumnosti – srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 61/04, vyhlášen pod č. 16/2007 Sb.).
186. Každé ustanovení právního předpisu demokratického právního státu musí rovněž splňovat podmínky jasnosti a určitosti, jak na to správně poukazují navrhovatelé; pochybnost o těchto náležitostech ve vztahu ke konkrétnímu zákonnému ustanovení však musí dosáhnout zvláštní intenzity, aby mohlo dojít k vyslovení protiústavnosti a zrušení takového ustanovení, tedy nikoliv tehdy, jestliže je možné k jejímu odstranění použít obvyklých interpretačních postupů.
187. Někdy totiž není v rozporu s Ústavou dikce konkrétního ustanovení, nýbrž mezera v zákoně, kterou vytváří. Protiústavním je tudíž opomenutí zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost (k doktrinárnímu pojetí pojmu opomenutí zákonodárce srov. V. Šimíček, Opomenutí zákonodárce jako porušení základních práv. In: Deset let Listiny základních práv a svobod v právním řádu České republiky a Slovenské republiky. Eds. B. Dančák, V. Šimíček, Brno 2001, s. 144 – 159); často se přitom jedná o tzv. mezeru nepravou, jejímž obsahem je neúplnost psaného práva ve srovnání s explicitní úpravou obdobných případů, tj. neúplnost z pohledu principu rovnosti anebo z pohledu obecných právních principů.
188. Pro zkoumanou věc je rovněž významné, že Ústavní soud již v řadě svých rozhodnutí (srov. jejich shrnutí např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/96, Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 67, str. 163 a násl., vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.) vyložil blíže obsah ústavního principu rovnosti. Nutno tedy zejména zopakovat, že se ztotožnil s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil již Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (publikovaném pod č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR), podle kterého „je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.“ Ústavní soud ČSFR tím odmítl absolutní chápání principu rovnosti a pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje zejména odstranění neodůvodněných rozdílů a vyloučení libovůle. Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Právní rozlišování v přístupu k určitým právům tedy nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však kategorický závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Článek 1 Listiny základních práv a svobod ostatně nelze vykládat izolovaně od dalších obecných článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako jediný celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že ani základní chráněné hodnoty vyjmenované v článku 3 Listiny nekoncipoval ústavodárce jako absolutní. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, str. 209 a násl., vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.) Ústavní soud mj. konstatoval, že nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva.
189. Jak dále uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 11, str. 79 a násl., vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.), ústavní zásada rovnosti v právech náleží k těm základním lidským právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických společností. Princip rovnosti je právně filozofickým postulátem, který je v rovině pozitivního práva garantován zákazem diskriminace. Rovnost není kategorií neměnnou, neboť prochází vývojem, který její obsah obzvláště v oblasti práv politických a sociálních výrazně poznamenává. Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k takovému porušení došlo, musí být splněno několik podmínek, zejména ta, že s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.
190. Zde lze doplnit, že i Evropský soud pro lidská práva ve své ustálené judikatuře obdobně konstatuje, že odlišnost v zacházení mezi osobami nacházejícími se v analogických nebo srovnatelných situacích je diskriminační, pokud nemá žádné objektivní a rozumné ospravedlnění, tj. pokud nesleduje legitimní cíl, nebo pokud nejsou použité prostředky sledovanému cíli přiměřené. Rovněž Výbor OSN pro lidská práva při aplikaci čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech opakovaně vyjádřil názor, že vyloučení libovůle spočívá v tom, že nelze uplatnit diskriminaci mimo rozumná a objektivní kritéria.
191. Ústavní soud znovu konstatuje, že pouze shora uvedené, již dříve v bohaté judikatuře podrobněji vyjádřené základní principy ústavního pořádku České republiky, byly za pomoci ustálených interpretačních postupů určujícím kritériem zkoumání i napadených ustanovení zákoníku práce. Pokud Ústavní soud zjistil, že některá z napadených ustanovení zasahují do těchto zásad způsobem, který nemůže být zdůvodněn ústavně kvalifikovaným způsobem, bylo jeho povinností jako garanta ústavnosti právního státu odpovídajícím způsobem, tedy derogací, reagovat. V opačném případě nikoli.
B) Zvláštní část ústavněprávní argumentace
192. Konkrétní napadená ustanovení NZP jsou rozčleněna podle tematických či logických okruhů následovně:
a) odchylná úprava od ZP + vazby na občanský zákoník
§ 2 odst. 1, § 4, § 18 (část), § 325, 326
b) ustanovení různého druhu
§ 13 odst. 2 písm. g) – zajištění závazku, § 20 – relativní neplatnost právního úkonu
§ 342 – zánik pracovněprávního vztahu smrtí zaměstnavatele
c) pracovní poměry založené jmenováním
§ 33 odst. 3, § 38 odst. 2, § 73 odst. 1, § 73 odst. 2, § 364 odst. 3
d) práva odborových organizací obecnější povahy
– obecná část
– konkrétní ustanovení – § 24 odst. 2, § 278, § 281, § 282, § 286 odst. 2, § 287, § 305 odst. 1, § 321 odst. 2, 3 a 4 a § 322
e) právo odborových organizací při převedení v práci, při skončení pracovního poměru a při vydání pracovního řádu
§ 46, § 61 odst. 1, § 61 odst. 5, § 306 odst. 4
193. K jednotlivým napadeným ustanovením Ústavní soud uvádí následující.
194. K § 2 odst. 1
Napadené ustanovení zní:
§ 2 odst. 1

(1) Práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích mohou být upravena odchylně od tohoto zákona, jestliže to tento zákon výslovně nezakazuje nebo z povahy jeho ustanovení nevyplývá, že se od něj není možné odchýlit. Odchýlení není dále možné od úpravy účastníků pracovněprávních vztahů, od ustanovení, která odkazují na použití občanského zákoníku, a není-li v tomto zákoně dále stanoveno jinak, v náhradě škody. Odchýlení není také možné od ustanovení ukládajících povinnost, to však neplatí, jestliže jde o odchýlení ve prospěch zaměstnance. Odchýlení od ustanovení uvedených v § 363 odst. 1, kterými se zapracovávají předpisy Evropských společenství, není možné, to však neplatí, jestliže jde o odchýlení ve prospěch zaměstnance. Práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích nemohou být upravena odchylně od tohoto zákona v případech uvedených v § 363 odst. 2.
195. Zásadní námitky navrhovatelů směřují právě vůči ustanovení § 2 odst. 1 zákoníku práce. Toto ustanovení jako promítnutí ústavní zásady „každý může činit, co zákon nezakazuje“ je podle jejich názoru rozporuplné, nejasné a neurčité a ve svém důsledku neaplikovatelné a rozhodně nezakládá deklarovanou smluvní volnost. Uvedené stanovisko široce odůvodňují (viz výše).
196. Ústavní soud předesílá, že v napadeném ustanovení je, resp. má být realizován základní princip vyplývající z Ústavy a Listiny základních práv a svobod označovaný jako princip „co není zakázáno, je dovoleno“. Účastníkům pracovněprávního vztahu se nově otevřela nejen možnost upravit práva a povinnosti jinak, než stanoví zákon, ale také možnost upravit to, co zákoník práce neřeší vůbec. Jakkoliv zvolená koncepce nepochybně odpovídá charakteru soukromoprávních vztahů, je obecně liberálnější než úprava předchozí a jakoby podstatně rozšiřuje smluvní volnost účastníků, je z hlediska ústavněprávního akceptovatelné, aby tato volnost nebyla neomezená, a to z důvodu respektování principu ochrany slabší strany pracovněprávního vztahu. Při vymezení a formulaci ustanovení, která mají mít kogentní povahu však podle názoru Ústavního soudu zákonodárce zjevně nedocenil skutečnost, že zvolená koncepce představuje pro účastníky pracovněprávního vztahu změnu v našich podmínkách zcela zásadní – právo se pro ně stává právem „výkladovým“. Účastníci (zejména zaměstnavatelé) pracovněprávních vztahů náhle nenacházejí vzor pro úpravu svých konkrétních vztahů, ale vyvstává jim nová (a nevyzkoušená) povinnost – zkoumat právo z hlediska, zda v obecné rovině připuštěné odchýlení se od konkrétního ustanovení zákona není zakázáno, a co víc, zda je tento případný zákaz paušální, či zda existuje toliko zákaz odchýlení se v neprospěch zaměstnance.
197. Ústavní soud je nucen konstatovat, že z výše uvedeného pohledu je napadené ustanovení § 2 odst. 1 (ve spojení s dalšími odstavci tohoto ustanovení a dalšími relevantními ustanoveními zákoníku práce – zejména § 363 odst. 1 a 2) pro adresáty komplikované a do značné míry i neurčité. V důsledku zvolené legislativní techniky lze na mnoha místech zákoníku práce jen velmi obtížně a neurčitě usuzovat na to, jaký zákaz chtěl vlastně zákonodárce vyjádřit. Ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty neoddělitelně patří princip právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jehož komponentem je i předvídatelnost práva. Z tohoto pohledu je však vymezení kogentních norem v zákoníku práce realizováno způsobem natolik komplikovaným a vágním, že je narušen princip srozumitelnosti, přehlednosti a jasnosti právního řádu, jak byl Ústavním soudem v jeho dosavadní judikatuře opakovaně formulován (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.; sp. zn. Pl. ÚS 77/06, vyhlášen pod č. 37/2007 Sb., sp. zn. IV. ÚS 690/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 45, str. 417).
198. Ústavní soud proto přisvědčil návrhu na zrušení ustanovení § 2 odst. 1 s výjimkou věty první a věty čtvrté, neboť obecně deklarovaná liberální úprava umožňující rozšíření smluvní volnosti účastníků pracovněprávního vztahu je v důsledku založení kogentní povahy početné řady norem omezována v takovém rozsahu, že smluvní volnost jako základ vztahu zaměstnanec – zaměstnavatel popírá, a pokud vůbec nějaký prostor pro svobodu vůle otevírá, tak pouze a jen ve prospěch jedné ze smluvních stran. Výkon povolání či podnikání ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny lze na základě zákona omezit; toto omezení se však musí dít v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.
199. Řešení nyní přijaté Ústavním soudem je výrazem opuštění principu delegace a přiklonění se k principu subsidiarity občanského zákoníku (viz dále body 208 – 210 k § 4). Ustanovení § 2 odst. 1 věty první lze podřadit pod relativně neurčité právní normy, běžné i v jiných právních odvětvích, ve kterých nevyvolávají výrazné výkladové obtíže. Právní normy takové povahy otevírají široký prostor pro judikaturu obecných soudů; obdobnou normou je např. ustanovení § 2 odst. 3 občanského zákoníku (srov.: „Účastníci občanskoprávních vztahů si mohou vzájemná práva a povinnosti upravit dohodou odchylně od zákona, jestliže to zákon výslovně nezakazuje a jestliže z povahy ustanovení zákona nevyplývá, že se od něj nelze odchýlit.“), o jehož ústavnosti neměl Ústavní soud pochyb (srov. nález sp. zn. III. ÚS 104/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 35, nález č. 146, str. 55). Ústavní soud si je však na druhé straně vědom toho, že výklad takovéhoto relativně neurčitého pojmu může v oblasti pracovněprávních vztahů jisté problémy nepochybně přinášet; ty nebudou mnohdy řešitelné jinak než změnou příslušných ustanovení zákoníku práce. (Jako příklad lze uvést novou právní úpravu v § 114 odst. 3 provedenou zákonem č. 362/2007 Sb., který se pokusil odstranit do 31. 12. 2007 velmi spornou otázku, zda zákoník práce, na rozdíl od právní úpravy dřívější, zakazuje sjednat v pracovní smlouvě u vedoucích zaměstnanců mzdu již s přihlédnutím k předpokládanému rozsahu přesčasové práce.)
200. Z důvodů zde vyložených tedy neshledal Ústavní soud protiústavní ani část první věty ustanovení § 2 odst. 1 ve slovech „nebo z povahy jeho ustanovení nevyplývá, že se od něj není možné odchýlit“; k tomu lze dodat, že zrušení uvedeného ustanovení by učinilo ze zákoníku práce do jisté míry právní normu zcela zbytečnou, neboť i tam, kde by z povahy ustanovení zákona očividně vyplývalo, že se od nich smluvně odchýlit nelze, byla by přesto dohodnutá odchylka přípustná. To by ovšem ve svých důsledcích učinilo z řady ustanovení zákoníku práce normu charakteru spíše „vzorových stanov“, a nikoliv normu charakteristickou tím, že v některých svých ustanoveních kogentně upravuje ať už soukromoprávní nebo veřejnoprávní vztahy.
201. Nejen z hlediska komparatistického (srov. již citované ustanovení § 2 odst. 3 občanského zákoníku) obstojí co do testu ústavnosti i slovo „výslovně“ obsažené v prvé části věty první ustanovení § 2 odst. 1 zákoníku práce. V této souvislosti je dlužno uvést, že je žádoucí, aby tam, kde chce zákonodárce vyjádřit kogentnost určitého zákonného ustanovení, vyslovil tuto intenci vskutku výslovným sdělením, a to i když kromě takto explicitně traktované vůle současně (částí věty znějící „nebo z povahy jeho ustanovení nevyplývá, že se od něj není možné odchýlit“) v jiných případech kogentnost úpravy vyjádří toliko způsobem obecné formulace; z takto implicitního vyjádření plyne pak úkol pro jurisprudenci a zejména judikaturu vyložit meze, v nichž lze relativně neurčitou právní normu aplikovat.
202. K ustanovením § 2 odst. 1 věty druhé, třetí a páté Ústavní soud konstatuje, že účelem veřejnoprávních prvků v pracovním zákonodárství je prioritně ochrana zaměstnanců. Tento účel je souladný s ústavním pořádkem, nicméně i pro jeho naplňování platí požadavek proporcionality, v tomto rámci potřebnosti (subsidiarity, čili použití mírnějšího z pohledu alternativních legislativních prostředků dosahujících ústavně souladný účel). Ve vztahu k dispozitivnosti a kogentnosti pracovněprávní regulace metoda kogentní úpravy zajišťuje právě uplatnění veřejnoprávních prvků. Požadavek minimalizace omezení svobody smluvní vůle, jakož i požadavek právní jistoty pak zatěžuje zákonodárce povinností tyto prvky výslovně pojmenovat. Výčtová metoda však nemusí být řešením; vždy se najdou ustanovení, která by měla být typicky kogentní, avšak ve výčtu obsažena nejsou, stejně jako ustanovení, která jsou svou povahou typicky dispozitivní, avšak do výčtu – bez zjevného důvodu – zahrnuta jsou. Při určení, která ustanovení jsou kogentní a která dispozitivní, proto nelze spoléhat na zcela exaktní kritéria, ale je třeba užít taková měřítka, která umožní jistou míru volné úvahy.
203. Proto po zrušení věty druhé v ustanovení § 2 odst. 1 bude plynout nemožnost odchýlení se od úpravy účastníků pracovněprávních vztahů a od ustanovení o náhradě škody z povahy ustanovení zákoníku práce.
204. Ústavní soud neshledal však důvod ke zrušení věty čtvrté ustanovení § 2 odst. 1 („Odchýlení od ustanovení uvedených v § 363 odst. 1, kterými se zapracovávají předpisy Evropských společenství, není možné, to však neplatí, jestliže jde o odchýlení ve prospěch zaměstnance.“). Ustanovení § 363 odst. 1 zákoníku práce napadeno návrhem nebylo, přičemž ani Ústavní soud neshledává v jeho textu nic, co by svědčilo pro závěr o jeho protiústavnosti. Pak ovšem věta čtvrtá ustanovení § 2 odst. 1 vážící se k nenapadenému ustanovení § 363 odst. 1 zákoníku práce v testu ústavnosti též obstojí; při jejím zrušení by se stalo nejistým, zda se vzdor němu přesto nelze od ustanovení § 363 odst. 1 zákoníku práce odchýlit (což by bylo možné dovodit z povahy tohoto ustanovení); takováto nejistota by nebyla již z hlediska srozumitelnosti a jasnosti právního řádu žádoucí. Ani dovětek připouštějící odchýlení ve prospěch zaměstnance není důvodné rušit pro údajnou protiústavnost. Jde totiž o vyjádření typicky volné (a politické) úvahy zákonodárce; uvedené odchýlení není přitom možné vnutit jednou stranou pracovněprávního vztahu straně druhé (tj. zaměstnancem zaměstnavateli); protože tedy zůstává v uvedeném rozsahu zachována oboustranná autonomie vůle, nelze v řečené souvislosti dospět k závěru o nerovnosti či diskriminaci kterékoliv – zejména ovšem zaměstnavatelské – strany uvedených právních vztahů.
205. Věta pátá § 2 odst. 1 stanovící zákaz odchýlení úpravy práv nebo povinností v pracovněprávních vztazích od zákonné úpravy v případech uvedených v § 363 odst. 2 je ustanovením nadbytečným, neboť v ustanovení § 363 odst. 2 zákoníku práce je uvedeno, která ustanovení jsou kogentní a účastníci se od nich nemohou odchýlit. Posledně citované ustanovení (§ 363 odst. 2) pak nebylo navrženo ke zrušení, a proto se jím Ústavní soud nezabýval.
206. Ústavní soud proto v napadeném ustanovení § 2 odst. 1 zákoníku práce zrušil toliko větu druhou, třetí a pátou pro rozpor čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
207. K § 4, § 18 slova „§ 48, 49“, § 325 a § 326
Napadená ustanovení znějí:

§ 4
Občanský zákoník se na pracovněprávní vztahy podle tohoto zákona použije jen tehdy, jestliže to tento zákon výslovně stanoví.
§ 18
Právní úkony se řídí § 34 až 39, § 40 odst. 3 až 5, § 41, 41a, 42a, 43, 43a, 43b, 43c, 44, 45, 48, 49, 49a, 50a, 50b a 51 občanského zákoníku. Smlouva podle § 51 občanského zákoníku však nesmí odporovat obsahu nebo účelu tohoto zákona.
§ 325
(1) Závazky vznikají zejména ze smluv upravených tímto zákonem, jakož i občanským zákoníkem; mohou však vznikat i z jiných smluv v zákoně neupravených a ze smíšených smluv obsahujících prvky různých smluv.
(2) Na závazky vznikající ze smluv v zákoně neupravených je třeba použít ustanovení zákona, která upravují závazky jim nejbližší.
§ 326
Závazky v pracovněprávních vztazích se řídí § 488, 489, § 491 odst. 2, § 492, 494, 497 občanského zákoníku s tím, že odstupným není odstupné podle tohoto zákona, § 498, 516 až 518 občanského zákoníku s tím, že § 518 občanského zákoníku se nepoužije v případě pracovní smlouvy, dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr nebo kolektivní smlouvy, § 519 až 523, 531, 533, 534, § 544 odst. 1 a 2, § 545, 559 až 573, § 574 odst. 1, § 575 až 578, 580, 581, 584 až 587 občanského zákoníku.
208. Námitka navrhovatelů směřuje vůči zákonem upravenému vztahu k občanskému zákoníku. Z tohoto důvodu jsou napadena ustanovení § 4, v § 18 slova „§ 48, 49“, § 325 a § 326. Navrhovatelé tvrdí, že využitím koncepce delegace ve spojení s několika způsoby vymezení dispozitivnosti a kogentnosti ustanovení nového zákoníku práce je právní úprava v zákoníku práce věcně nesprávná, nesmyslná, nesrozumitelná a zakládající neaplikovatelnost řady jeho ustanovení. Vede tak prý ke kogentnosti celého zákoníku práce, což neodpovídá ani jednotlivým ustanovením (samostatně), ani proklamovanému záměru jeho tvůrců. Koncepce delegace občanského zákoníku zakládá právní nejistotu a nestabilitu (rozpor s čl. 1 odst. 1 Ústavy) a přináší značné aplikační problémy v důsledku neseznatelnosti a nejasnosti právních norem. Odporuje tak zásadě tzv. kvality práva a popírá i důvěru v právo. Navrhovatelé poukazují na to, že aplikace některých ustanovení občanského zákoníku, na něž zákoník práce odkazuje, vyvolává výkladové i aplikační problémy ve vztahu k pracovnímu poměru i k jiným pracovněprávním vztahům, což současně zakládá i výraznou právní nejistotu. Takovými ustanoveními jsou § 573 a 575 (aplikovatelné pomocí napadeného ustanovení § 326 zákoníku práce) občanského zákoníku. Neaplikovatelnost uvedené koncepce delegace je patrná i ve vztahu k ustanovení § 491 odst. 2 občanského zákoníku (aplikovatelný pomocí § 326 zákoníku práce), protože podle něho by měl být přiměřeně použit občanský zákoník; to však naráží na princip delegace a na nemožnost použití jiných ustanovení občanského zákoníku, než na která je v zákoníku práce výslovně odkázáno. Hlavní zásah do právní jistoty účastníků pracovněprávního vztahu je však podle názoru navrhovatelů nově upravená možnost „odstoupení od smlouvy“. Ustanovení § 18 zákoníku práce odkazuje na ustanovení § 48 občanského zákoníku, podle něhož lze „od smlouvy odstoupit, jestliže je to v tomto zákoně stanoveno nebo účastníky dohodnuto“. Ustanovení § 18 zákoníku práce ve spojení s § 48 občanského zákoníku tedy umožňuje sjednat si v pracovněprávních vztazích možnost odstoupení od smlouvy, a to bez uvedení jakýchkoliv výjimek, což vede k závěru, že možnost odstoupení lze sjednat i v pracovní smlouvě. Odstoupení od smlouvy v pracovněprávních vztazích (tedy i od pracovní smlouvy) však vyplývá i z ustanovení § 49 OZ (aplikovatelného pomocí § 18 zákoníku práce) a dále z ustanovení § 497, § 517 odst. 1, § 561 odst. 2 a § 575 odst. 3 občanského zákoníku (aplikovatelných pomocí § 326 zákoníku práce). Možnost využití institutu odstoupení od smlouvy vede – podle názoru navrhovatelů – k zesílení právní nejistoty účastníků pracovněprávního vztahu, protože by v důsledku odstoupení od pracovní smlouvy mohlo dojít k tomu, že se pracovní smlouva ruší od počátku a bude na ni nahlíženo, jako by uzavřena nebyla. Uvedená právní nejistota zasahuje i do oblasti práva veřejného, a to z hlediska důchodového pojištění a sociálního zabezpečení. Jedná se tedy o výrazný zásah do sociální jistoty účastníků celého tohoto pracovněprávního vztahu.
209. Uvedené námitky směřující proti vztahu mezi zákoníkem práce a občanským zákoníkem lze z ústavněprávního pohledu rozdělit na dvě skupiny. První skupinu představují námitky, které se týkají ustanovení § 4 zákoníku práce, v němž je zakotven princip delegace jako základní princip, jímž se řídí vztah mezi oběma zákoníky. Ústavní soud námitkám navrhovatelů, které proti použití principu delegace uplatnili, přisvědčil. Obecná teorie práva sice rozlišuje dvě základní možnosti, jimiž lze řešit vztah mezi dvěma právními předpisy stejné právní síly - princip subsidiarity a princip delegace. Ústavní soud však neshledal princip delegace, jak byl zakotven v § 4 zákoníku práce ve vztahu k občanskému zákoníku, za souladný s principy právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Zásadně platí, že občanské právo je obecným soukromým právem (jinak řečeno: občanský zákoník je obecným soukromoprávním předpisem) subsidiárně platným vůči ostatním soukromoprávním odvětvím (ostatním soukromoprávním předpisům). Předpisy upravující tato odvětví (tyto ostatní soukromoprávní předpisy) mají zásadně přednost, avšak neupravují-li určitou otázku, nastupuje obecná občanskoprávní úprava. To také odpovídá i historickému vývoji soukromého práva, které bylo původně nediferencované; až postupně se od něj začalo oddělovat právo obchodní, pracovní a rodinné. Jedním z důvodů této diferenciace byla pociťovaná nutnost odchylné úpravy míry autonomie vůle a ochrany jedné strany oproti obecné civilněprávní úpravě. Metoda delegace použitá v § 4 zákoníku práce subsidiární uplatnění občanského zákoníku v pracovněprávních vztazích podstatně omezila, čímž do jisté míry zpřetrhala základní funkční vazby k obecnému soukromému právu, a současně vnesla do pracovněprávních vztahů značnou míru nejistoty. Ústavní soud má za to, že nejrůznější odkazy v ustanoveních zákoníku práce nemohou pokrýt všechny nezbytné situace, které se mohou v pracovněprávních vztazích vyskytnout; pokud by zákoník práce neobsahoval výslovný odkaz na občanský zákoník, resp. pokud by byl tento odkaz neúplný, nemohl by být občanský zákoník (v důsledku zvolené metody delegace) jako obecný předpis použit. Tak např. by nebylo jasné, kdo má v pracovněprávních vztazích jednat za osobu, jejíž způsobilost k právním úkonům byla omezena. Při vyloučení obecné subsidiarity občanského zákoníku by tak mohla nastat nejistota, jakým právním předpisem se budou takto vzniklé vztahy řídit, pokud zákoník práce nebude mít pro právní situaci předvídanou hypotézou příslušných norem řešení. Uvedená nejistota v pracovněprávních vztazích neodpovídá principu předvídatelnosti důsledků právního předpisu, a není tedy, jak je shora uvedeno, v souladu s principy právního státu ve smyslu čl. 1 Ústavy, kterými musí být posuzován obsah každého normativního právního aktu. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení ustanovení § 4 zákoníku práce vyhověl.
210. Po zrušení § 4 zůstala v zákoníku práce řada ustanovení opírajících se o delegační princip. Pokud byla některá z nich navržena ke zrušení, Ústavní soud se jimi zabýval a o návrhu rozhodl; ohledně ostatních se nepovažoval za kompetentní, aby je nad rámec návrhu identifikoval a rušil. Pokud zákonodárce sám taková ustanovení ze zákoníku práce nevyloučí, lze je považovat v důsledku obecného principu subsidiarity občanského zákoníku za nadbytečná.
211. V daných souvislostech napadli navrhovatelé rovněž ustanovení § 325 a 326 zákoníku práce s odůvodněním, že jeho aplikací – přesněji aplikací ustanovení občanského zákoníku prostřednictvím odkazu v § 326 – může být narušena sociální a právní jistota zaměstnanců, neboť obecné instituty upravené v obecných ustanoveních závazkového práva mohou negativně dopadat na pracovní poměr a vést k jeho zániku bez ohledu na úpravu skončení pracovního poměru. Ústavní soud tuto námitku nesdílí, protože tento zdánlivý rozpor lze odstranit ústavně konformním výkladem, vycházejícím zejména ze systematického uspořádání zákoníku práce. Podle názoru Ústavního soudu se ustanovení obsažená v části třinácté zákoníku práce (společná ustanovení), v níž jsou zahrnuta i napadená ustanovení § 325 a 326, aplikují na pracovní poměr i na jiné základní pracovněprávní vztahy, které jsou upraveny v samostatných částech zákoníku práce (pracovní poměr v části druhé; dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr v části třetí) tehdy, není-li v těchto částech úprava zvláštní. Mezi částmi upravujícími základní pracovněprávní vztahy (avšak i mezi ostatními částmi) a částí třináctou – společná ustanovení – existuje vztah zvláštního a obecného. Společná ustanovení – jak je uvedeno výše – se aplikují tehdy, není-li ve zvláštních částech zákoníku práce úprava specifická. Specifickou úpravou je např. část druhá hlava IV. o skončení pracovního poměru (§ 48 a násl.). V takovém případě se pak ustanovení občanského zákoníku (např. § 575 občanského zákoníku – nemožnost plnění), použitelná prostřednictvím § 326 zákoníku práce, nebudou aplikovat na pracovní poměr, pokud zákoník práce řeší jednotlivé instituty jinak. Ústavní soud proto návrhu na zrušení ustanovení § 325 a 326 zákoníku práce nevyhověl.
212. Námitka navrhovatelů však směřovala i proti ustanovení § 18, pokud odkazuje na § 48 a 49 občanského zákoníku. Tomu Ústavní soud přisvědčuje. Použití institutu odstoupení od smlouvy upraveného v citovaných ustanoveních občanského zákoníku pro možnost odstoupení od právních úkonů v pracovním právu, konkrétně od pracovní smlouvy, sebou totiž vskutku přináší vysokou míru sociální nejistoty; umožňuje obcházet úpravu skončení pracovního poměru a porušovat zásadu stability pracovního procesu jako jednu ze základních zásad, která ovládá možnost skončení tohoto základního pracovněprávního vztahu.
213. Odstoupení od pracovní smlouvy není sice institutem, který by měl být vyloučen; je však třeba, aby v jeho právní úpravě byly stanoveny takové hranice, které by znemožňovaly jeho zneužití. Taková úprava však v pracovním právu chybí. Původní úprava v zákoně č. 65/1965 Sb. připouštěla v ustanovení § 245 odst. 1 (ač to navrhovatelé ve svých námitkách výslovně neuvádějí) možnost sjednání důvodů pro odstoupení od smlouvy samotnými účastníky, stejně jako možnost jiného data účinnosti takového odstoupení (§ 245 odst. 2 původního zákoníku práce); tato úprava se shodovala s úpravou obsaženou ve sporných ustanoveních § 48 a 49 občanského zákoníku. Oproti současnému právnímu stavu však v původním zákoníku práce bylo v ustanovení § 245 odst. 3 obsaženo pravidlo, že od pracovní smlouvy lze odstoupit, jen dokud zaměstnanec nenastoupil do práce. Pro srovnání lze uvést, že ve slovenské právní úpravě, kde autoři již dříve řešili vazbu obecných institutů pracovního práva na obecné instituty práva občanského (byť principem subsidiarity občanského zákoníku vůči první části zákoníku práce – zákon č. 311/2001 Z. z.), považovali za nutné v ustanovení § 19 odst. 2 uvést: „ Od pracovnej zmluvy možno odstúpiť, len kým zamestnanec nenastúpil do práce v dohodnutý deň bez toho, že by mu v tom bránila prekažka v práci, alebo do týždňa neupovedomí zamestnávatela o tejto prekážke. “. Nový zákoník práce se touto otázkou přímo nezabývá a toliko odkazuje (§ 18) na ustanovení občanského zákoníku, což – jak je uvedeno výše – ústavněprávně akceptovatelné není.
214. Ústavní soud již v řadě případů poukázal na tzv. protiústavní mezeru (protiústavní mlčení, opomenutí zákonodárce), spočívající eventuálně v tom, že nebyla přijata předpokládaná právní úprava (srov. např. nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 36/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 80, vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.). Z převažujících názorů Ústavního soudu k této otázce je možné dovodit, že Ústavní soud chápe mezeru v právní úpravě jako protiústavní pouze tehdy, jestliže uvedený nedostatek nelze ústavně konformním výkladem běžného práva odstranit. Za protiústavní pak považuje i takové opomenutí zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost (viz citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/01). K otázce protiústavní mezery lze ještě poukázat na závěr Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/04 ze dne 30. 11. 2004 (Sbírka rozhodnutí, svazek 35, nález č. 180, vyhlášen pod č. 45/2005 Sb.), v němž se praví, že „neústavnost předmětného ustanovení přitom nevyplývá z rozboru tohoto ustanovení samotného, ale zejména z v něm obsažené ústavní mezery, kterou Ústavní soud konstatuje. S ohledem na nezbytnost nápravy stávajícího neústavního stavu je Ústavní soud toho názoru, že k odstranění neústavních mezer v zákoně je nezbytná pozitivní akce zákonodárce, jejímž impulsem může být toliko zrušení jednotlivého ustanovení zákona, jež svojí podstatou neústavní mezeru obsahuje ...“.
215. Tento závěr lze podle názoru Ústavního soudu vztáhnout i k otázce možnosti odstoupení zejména od pracovní smlouvy, které je - spolu s dalšími právními úkony - upraveno v napadeném ustanovení § 18 a jeho prostřednictvím v občanském zákoníku (§ 48, 49 občanského zákoníku).
216. Obecně vzato lze dodat, že pracovní právo musí chránit zaměstnance před jakýmikoliv formami nátlaku, vedoucími v zásadě k umožnění svévolného přístupu ze strany zaměstnavatele k ukončení pracovního poměru. Jde o projev ochranné funkce pracovního práva a stability pracovního poměru. K možnosti využití ústavně konformní interpretace je proto v daném případě Ústavní soud skeptický; právní úprava by zde měla být co nejtransparentnější. V moderním demokratickém právním státě totiž není důležité pouze to, jakým způsobem jsou zákony schopny interpretovat soudy, ale i to, jak si tyto zákony bude vykládat občanská veřejnost, neboť zvýšená právní nejistota znamená postupnou erozi věrohodnosti právního státu.
217. Princip právní jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci nepatří sice mezi absolutní kategorie, nadřazené dalším základním komponentům ústavního státu; je však nutno zdůraznit, že podstata právní jistoty spočívá zejména v tom, že se každý může spoléhat na to, že mu stát poskytne efektivní ochranu v jeho právech (že mu dopomůže k realizaci jeho subjektivního práva) a že ho zároveň postihne pouze zákonem předvídanou sankcí, pokud poruší právní předpis. Předpokladem totiž je náležitá seznatelnost právní normy a předvídatelnost rozhodnutí státního orgánu. Princip právní jistoty, zahrnující zachování nabytých práv a ochranu důvěry občanů v právo, tedy v sobě subsumuje především efektivní ochranu práv všech právních subjektů a předvídatelnost postupu státu a jeho orgánů. Ústavní soud tedy dané ustanovení považuje za nesouladné s ústavním pořádkem jednak z důvodu vzniklé protiústavní mezery – jak již uvedl – jednak z důvodu porušení principu právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jak je rovněž výše vyloženo.
218. Proto Ústavní soud citované ustanovení § 18 ve slovech „48, 49“ zrušil.
219. K § 13 odst. 2 písm. g)
Celé ustanovení § 13 odst. 2 včetně napadeného písmene g) zní:
§ 13 odst. 2 písm. g)

Zaměstnavatel
a) nesmí přenášet riziko z výkonu závislé práce na zaměstnance,
b) musí zajistit rovné zacházení se zaměstnanci a dodržovat zákaz jakékoli diskriminace zaměstnanců, jakož i fyzických osob ucházejících se o zaměstnání,
c) musí dodržovat zásadu poskytování stejné mzdy nebo platu a jiných peněžitých plnění a plnění peněžité hodnoty, popřípadě odměny za stejnou práci a za práci stejné hodnoty,
d) musí poskytovat zaměstnanci informace v pracovněprávních vztazích a zajišťovat projednání s ním,
e) musí seznamovat zaměstnance s kolektivní smlouvou a vnitřními předpisy,
f) nesmí zaměstnanci za porušení povinnosti vyplývající mu z pracovněprávního vztahu ukládat peněžní postihy ani je od něho požadovat; to se nevztahuje na škodu, za kterou zaměstnanec odpovídá,
g) nesmí požadovat ani sjednat zajištění závazku v pracovněprávním vztahu, s výjimkou konkurenční doložky a srážek z příjmu z pracovněprávního vztahu,
h) může dočasně přidělit zaměstnance k výkonu práce k jiné právnické nebo fyzické osobě jen podle § 2 odst. 5, s výjimkou případů prohlubování nebo zvyšování kvalifikace u jiné právnické nebo fyzické osoby (§ 230 odst. 5 a § 231 odst. 3).
220. Navrhovatelé považují uvedené ustanovení za zásah do vlastnického práva chráněného článkem 11 Listiny. Nová úprava je podle jejich názoru v rozporu rovněž se zásadou rovnosti. Neexistuje prý žádný legitimní důvod, pro který by měl být zaměstnanec jako dlužník chráněn pro případ, že se chová a jedná protiprávně.
221. Ústavní soud této námitce nepřisvědčil. Podle jeho mínění napadené ustanovení zásah do vlastnického práva nepředstavuje; k atributům vlastnického práva nepatří právo na zajištění závazku. Zákoník práce poskytuje zaměstnavateli jako obecný zajišťovací institut, jehož užití není omezeno, srážky ze mzdy, který navíc vedle funkce zajišťovací plní přímo i funkci úhradovou; dále normuje i další zajišťovací institut, a to smluvní pokutu v souvislosti s konkurenční doložkou podle § 310. Je pravda, že v porovnání s dřívější právní úpravou nemůže zaměstnavatel využít zajišťovací institut ručení a zástavní právo, které byly v omezeném rozsahu v původní právní úpravě zakotveny. Nelze však říci, že vyloučení těchto institutů má ústavněprávní rovinu a že zasahuje do vlastnického práva zaměstnavatele. Současně také nelze přisvědčit stanovisku navrhovatelů, že vyloučením možnosti jiného zajištění závazků je bezdůvodně chráněn zaměstnanec, který se chová a jedná protiprávně. Tento argument není případný, protože zajišťovací instituty v principu nemají charakter sankční a neslouží k postihu za eventuální protiprávní chování dlužné strany. Sám zákoník práce upravuje instituty, které lze označit za postih za protiprávní chování zaměstnance (včetně náhrady způsobené škody); zajišťovací instituty pak vedle nich představují jen akcesorický nástroj k upevnění oprávnění zaměstnavatele.
222. S namítaným porušením zásady rovnosti by spíše souvisela otázka, jaké zajišťovací instituty může využít zaměstnanec k zajištění svých pohledávek vůči zaměstnavateli. Zde se nová právní úprava příliš neliší od úpravy v předchozím zákoníku práce, protože zajištění pohledávek zaměstnance vůči zaměstnavateli žádný zajišťovací institut výslovně neupravuje. Prostřednictvím ustanovení § 326 zákoníku práce lze aplikovat ustanovení § 544 odst. 1 a 2 a § 545 občanského zákoníku (smluvní pokuta); jeho využití k zajištění pohledávek zaměstnance má však spíše teoretickou povahu, neboť na sjednání smluvní pokuty by musel přistoupit i zaměstnavatel, což se stěží jeví být krokem reálným.
223. Ústavní soud proto v neexistenci právní úpravy dalších zajišťovacích institutů protiústavní mezeru v právu nespatřuje a návrhu na zrušení § 13 odst. 2 písm. g) zákoníku práce nevyhověl.
224. K § 20
Napadené ustanovení zní:

§ 20
Jde-li o důvod neplatnosti právního úkonu, považuje se právní úkon za platný, pokud se ten, kdo je takovým úkonem dotčen, neplatnosti nedovolá; to neplatí v případě právního úkonu směřujícího ke vzniku pracovního poměru nebo k uzavření dohody o práci konané mimo pracovní poměr. Neplatnosti se nemůže dovolat ten, kdo ji sám způsobil. Totéž platí, nebyl-li úkon učiněn ve formě, kterou vyžaduje dohoda účastníků.
225. Postavení zákoníku práce na principu relativní neplatnosti právních úkonů považují navrhovatelé za rozporné se zásadami demokratického právního státu; je to rozdíl od ustanovení občanského zákoníku, který je obecně postaven na jejich absolutní neplatnosti, a relativní neplatnost se uplatní pouze v taxativně stanovených případech. Obecné zakotvení relativní neplatnosti (s výjimkou právních úkonů směřujících ke vzniku pracovního poměru nebo k uzavření dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr) směřuje k tomu, že veškeré úkony v rámci pracovního práva, byť neplatné (a to z takových důvodů, že v ostatních soukromoprávních vztazích by byly považovány za absolutně neplatné), budou z hlediska nového zákoníku práce považovány za platné, a to v řadě případů i bez možnosti se jejich neplatnosti dovolat.
226. Ústavní soud této námitce navrhovatelů nepřisvědčil. Obecná teorie práva rozlišuje neplatnost právních úkonů absolutní a relativní s vymezenými právními účinky a použitím. Nelze proto v použití jednoho či druhého způsobu, popřípadě v kombinaci obou, spatřovat porušení ústavně zaručených základních práv a svobod či ústavních principů vůbec. Je pravda, že napadené řešení není příliš obvyklé; navíc uživatelé právního předpisu původního nebyli na tento způsob zvyklí, protože dřívější zákoník práce byl postaven na neplatnosti absolutní, a relativní neplatnost byla zakotvena pouze v souvislosti s neplatností právních úkonů směřujících k rozvázání pracovního poměru. Vzdor tomu je toto řešení v hranicích právu známých, právem využívaných a aprobovaných. Podle názoru Ústavního soudu nelze souhlasit s myšlenkou, že z formulace napadeného ustanovení vyplývá, že v případě neplatnosti smluv a dohod se nikdo nebude moci neplatnosti dovolat, protože slova „nezpůsobil sám“ nejsou interpretovatelná ve smyslu nezpůsobil „výlučně“. Z dikce druhé věty napadeného ustanovení „Neplatnosti se nemůže dovolat ten, kdo ji sám způsobil.“ nelze jednoznačně dovozovat, že v případě smlouvy sjednávané mezi dvěma účastníky, jsou to vždy oba, kteří neplatnost způsobili. Zpravidla bude možné – někdy obtížněji, někdy snáze – prokázat, která ze stran neplatnost příslušného právního úkonu způsobila, popřípadě ji způsobila vyšší mírou. Nelze totiž přehlédnout, že v pracovněprávních vztazích je to zásadně zaměstnavatel, který je pars potentior a bývá obvykle v právu orientovanější než zaměstnanec.
227. Na druhou stranu však Ústavní soud dospěl k závěru, že pokud je zákoník práce postaven na principu relativní neplatnosti právních úkonů, nepřispívá k právní a sociální jistotě účastníků základních pracovněprávních vztahů, jestliže některé právní úkony (pracovní smlouvy, jmenování, dohoda o pracovní činnosti a dohoda o provedení práce) jsou z obecné úpravy vyňaty a jejich neplatnost je řešena formou neplatnosti absolutní. Podle jeho názoru uplatnění absolutní neplatnosti právních úkonů směřujících ke vzniku základních pracovněprávních vztahů by ve svém důsledku znamenalo aprobaci existence tzv. faktických pracovních vztahů, protože absolutně neplatný právní úkon nemůže platný právní vztah založit. Je proto z i hlediska sociální a právní jistoty účastníků třeba ponechat i zde neplatnost relativní; ta na jedné straně umožní účastníkům dovolat se neplatnosti takového právního úkonu, na druhé straně však – není-li neplatnost uplatněna – existuje zde (i přes vady právního úkonu) základní pracovněprávní vztah, který poskytuje jeho účastníkům dostatečnou právní ochranu.
228. Ústavní soud zde proto znovu připomíná to, co již - v souvislosti s úpravou pracovního práva v podmínkách České republiky a jeho vazbou na princip právní jistoty, transparentnosti legislativního řešení a předvídatelnosti aktů veřejné moci – opakovaně vyslovil; v dané právní úpravě je namístě preferovat vyjmenované atributy právního státu a volit co nejjasnější a nejurčitější formulace. Kromě nesouladu s principem právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy) shledal Ústavní soud u daného ustanovení v zásadě i nedůvodný a neproporcionální zásah do autonomie vůle, resp. smluvní volnosti účastníků pracovněprávního vztahu. Tento zásah rovněž vedl k porušení čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
229. Proto Ústavní soud zrušil v ustanovení § 20 věty první část za středníkem ve slovech „; to neplatí v případě právního úkonu směřujícího ke vzniku pracovního poměru nebo k uzavření dohody o práci konané mimo pracovní poměr“.
230. K § 342
Napadené ustanovení zní:

§ 342
(1) S výjimkou případů pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona, smrtí zaměstnavatele pracovněprávní vztah uvedený v § 3 větě druhé zaniká (§ 48 odst. 4).
(2) Úřad práce příslušný podle místa činnosti zaměstnavatele podle odstavce 1 vystaví zaměstnanci, jehož pracovní poměr nebo dohoda o práci konané mimo pracovní poměr zanikly, na jeho žádost potvrzení o zaměstnání, a to na základě dokladů předložených tímto zaměstnancem.
231. Navrhovatelé napadají ustanovení § 342 zákoníku práce, neboť je prý zásahem do principu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a do vlastnického práva (čl. 11 Listiny), jakož i do práva podnikat (čl. 26 Listiny). Napadené ustanovení představuje nejednoznačnou úpravu přechodu práv a povinností z pracovněprávních vztahů v případě smrti zaměstnavatele, který je fyzickou osobou. Předpis, z něhož vyplývá, že s výjimkou případů pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona pracovněprávní vztah smrtí zaměstnavatele-fyzické osoby zaniká, představuje nejen výrazný zásah do právní jistoty dědice zemřelého zaměstnavatele-fyzické osoby, ale zejména výrazný zásah do právní jistoty zaměstnanců samotných.
232. Ústavní soud této námitce nepřisvědčil. Nová právní úprava je z hlediska právní jistoty existence pracovněprávního vztahu jednoznačnější než text obsažený v právní úpravě předchozí. Na jedné straně umožňuje pokračování v živnosti tam, kde osoby vyjmenované v § 13 odst. 1 mají zájem pokračovat v podnikání zemřelého živnostníka-fyzické osoby, a vytváří tak můstek pro pozdější přechod práv a povinností z pracovněprávních vztahů; na druhé straně tam, kde není daný subjekt schopný v živnosti pokračovat, vede smrt zaměstnavatele-fyzické osoby k zániku pracovněprávních vztahů. Právní úprava se tak vyhýbá nejasné situaci vyvolávané úpravou předchozí; tj. jaké následky nastaly a na základě jakých právních skutečností skončily pracovněprávní vztahy v případě, že dědiců nebylo anebo dědicové dědictví odmítli.
233. Nová právní úprava obsažená v § 342 nového zákoníku práce sice ve své podstatě mění základní vymezení právních následků smrti zaměstnavatele-fyzické osoby tak, že jeho smrtí pracovněprávní vztahy zanikají; vyloučení přechodu práv a povinností však není absolutní vzhledem k tomu, že přechod práv a povinností (resp. vyloučení zániku pracovněprávního vztahu) je připuštěn v případě, že dojde k pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona. Podle citovaného ustanovení zemře-li podnikatel, mohou v živnosti pokračovat až do skončení řízení o projednáni dědictví správce dědictví, dědicové ze zákona, pokud není dědiců ze závěti, dědicové ze závěti a pozůstalý manžel nebo partner, i když není dědicem, je-li spoluvlastníkem majetku používaného k provozování živnosti, nebo pozůstalý manžel nebo partner splňující podmínku uvedenou v písmenu c), je-li spoluvlastníkem majetku používaného k provozování živnosti, pokud v živnosti nepokračují dědicové. Vzhledem k širokému okruhu subjektů, které jsou podle předchozího ustanovení oprávněny pokračovat v živnosti, budou však případy, kdy pracovněprávní vztah smrtí zaměstnavatele-fyzické osoby zanikne, velmi řídké. Podle názoru Ústavního soudu tak právní úprava naopak přispívá – na rozdíl od tvrzení navrhovatelů – k výraznější právní a sociální jistotě zaměstnanců, což je také jedním z významných úkolů pracovního práva.
234. Ústavní soud – za tohoto stavu – v napadeném ustanovení § 342 porušení vlastnického práva (čl. 11 Listiny), práva podnikat (čl. 26 Listiny) a zásah do principů právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) nespatřuje. Proto návrhu na zrušení tohoto ustanovení nevyhověl.
235. K § 33 odst. 3, § 38 odst. 2, § 73 odst. 1, § 73 odst. 2 (počátek 1. věty), § 364 odst. 3 (za středníkem)
Napadená ustanovení znějí (před novelou provedenou zákonem č. 362/2007 Sb. - srov. část XI.):
§ 33 odst. 3

(3) Jmenováním se zakládá pracovní poměr pouze u vedoucích organizačních složek státu7), vedoucích organizačních jednotek organizačních složek státu7), ředitelů státních podniků13), vedoucích organizačních jednotek státních podniků13), vedoucích státních fondů14), jestliže je v jejich čele individuální orgán, vedoucích příspěvkových organizací15), vedoucích organizačních jednotek příspěvkových organizací a u ředitelů školské právnické osoby16), nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak. Jmenování provede ten, kdo je k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu, popřípadě vedoucí organizační složky státu7).
§ 38 odst. 2

(2) Pro pracovní poměr založený jmenováním platí ustanovení o pracovním poměru sjednaném pracovní smlouvou.
§ 73 odst. 1 a 2

(1) V případech uvedených v § 33 odst. 3 může ten, kdo je k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu, popřípadě vedoucí organizační složky státu7), vedoucího zaměstnance z pracovního místa odvolat; vedoucí zaměstnanec se může tohoto místa rovněž vzdát.
(2) Jestliže je zaměstnavatelem jiná právnická nebo fyzická osoba než uvedená v § 33 odst. 3, může být s vedoucím zaměstnancem dohodnuta možnost odvolání z pracovního místa, je-li zároveň dohodnuto, že se vedoucí zaměstnanec může tohoto místa vzdát.
§ 364 odst. 3 (část věty za středníkem)

(3) Pracovní poměry založené podle dosavadních právních předpisů volbou nebo jmenováním se považují za pracovní poměry založené pracovní smlouvou; to neplatí v případě pracovního poměru
a) vedoucího organizační složky státu7),
b) vedoucího úředníka a vedoucího úřadu104),
c) vedoucího organizační jednotky organizační složky státu7),
d) ředitele státního podniku13),
e) vedoucího organizační jednotky státního podniku13),
f) vedoucího státního fondu, jestliže je v jeho čele individuální orgán14),
g) vedoucího příspěvkové organizace15),
h) vedoucího organizační jednotky příspěvkové organizace15),
i) ředitele školské právnické osoby16) a
j) kdy je jmenování upraveno zvláštním právním předpisem.
236. Navrhovatelé napadají ustanovení týkající se vzniku pracovního poměru jmenováním argumentem, že omezení této formy vzniku pracovního poměru pouze na některé zaměstnavatele s rozlišováním na „státní“ a „nestátní/soukromé“ znamená porušení čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, a že ve svém důsledku zakládá i nerovné postavení vedoucích zaměstnanců působících u těchto dvou „typů“ zaměstnavatelů. Současně považují takovou diferenciaci a nepřipuštění možnosti jmenování vedoucích zaměstnanců u „soukromých“ zaměstnavatelů za zásah do vlastnických práv zaměstnavatele, a tedy i za porušení čl. 11 Listiny základních práv a svobod.
237. Ústavní soud této argumentaci navrhovatelů nepřisvědčil. Obecně k otázce rovnosti již několikrát judikoval a z jeho rozhodnutí lze vyvodit, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti, neboť zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví či nikoli. Zákonodárce však přitom musí dbát, aby byl zvýhodňující přístup založen na objektivních a rozumných důvodech a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení existoval vztah přiměřenosti.
238. K věci samé pak lze uvést, že jmenování ve smyslu § 33 odst. 3 zákoníku práce je upraveno jako způsob vzniku pracovního poměru tam, kde zaměstnavatelem je stát (jeho organizační složky a další subjekty navázané na stát – státní rozpočet). Podle názoru Ústavního soudu lze dovodit, že prostřednictvím v napadeném ustanovení vyjmenovaných zaměstnavatelů se realizuje státní politika a plní se funkce státu; proto by stát měl mít rozhodující právo určit, kdo bude jeho jménem vystupovat (či v jistém smyslu za něj) či plnit jeho úkoly. Takovému oprávnění státu pak jednoznačně odpovídá jmenování, které má konstitutivní povahu. V této souvislosti lze poukázat i na zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), v němž je jmenování upraveno jako základní způsob vzniku pracovního poměru. Vzhledem k tomu, že uvedený zákon má odloženou účinnost, je namístě, aby sám zákoník práce takový způsob vzniku pracovního poměru pro vedoucí zaměstnance, vykonávající uvedené funkce u zaměstnavatelů vyjmenovaných v § 33 odst. 3, připustil, protože se vztahuje i na tyto pracovní poměry. Obdobná diferenciace se objevuje i ve způsobech odměňování; mzda na smluvním principu u „soukromých“ zaměstnavatelů a plat u „státních“ zaměstnavatelů (§ 109 zákoníku práce, který však návrhem napaden není).; k odůvodnění tohoto rozdílu lze vést i argumentaci stejnou.
239. Ve vztahu k ústavnímu principu rovnosti, jenž vyžaduje - jak již mnohokrát Ústavní soud zdůraznil - zejména odstranění neodůvodněných rozdílů a vyloučení libovůle, lze dovozovat, že jmenování jako způsob vzniku pracovního poměru ve smyslu napadeného ustanovení § 33 odst. 3 zákoníku práce je ústavně odůvodnitelné a není s tímto principem v nesouladu, neboť se týká právě a jen zaměstnanců státu, jeho organizačních složek a subjektů navázaných na stát (cestou státního rozpočtu). Sleduje tedy i legitimní zájem veřejný.
240. Jestliže tedy Ústavní soud nezpochybňuje možnost jmenování u zaměstnavatelů uvedených v § 33 odst. 3 zákoníku práce, pak nelze vyhovět ani návrhu na zrušení § 38 odst. 2, § 73 odst. 1, § 73 odst. 2, § 364 odst. 3, v nichž je jmenování a s ním související odvolávání vedoucích zaměstnanců z pracovního místa dále upravováno (pozn.: k ustanovení § 364 odst. 3 však ještě viz níže).
241. Naproti tomu pracovní smlouva jako právní skutečnost zakládající pracovní poměr jednoznačně lépe vyhovuje zásadě smluvní, protože vytváří prostor k uplatnění vůle obou stran vznikajícího právního vztahu. Je proto namístě zdůraznit postavení pracovní smlouvy jako vůdčí právní skutečnosti zakládající pracovní poměr; oproti tomu jmenování jako právní skutečnost speciální se uplatní pouze v případech, které zákon výslovně vymezuje.
242. Pokud navrhovatelé namítají, že neodůvodněné rozdíly v postavení vedoucích zaměstnanců se projevují zejména v jejich vyšší flexibilitě (větší možnosti tyto vedoucí zaměstnance odvolat a následně rozvázat pracovní poměr), poukazuje Ústavní soud na ustanovení § 73 odst. 2 a následující, které umožňuje, aby právo odvolat zaměstnance z vedoucího místa a právo vzdát se vedoucího místa bylo dohodnuto právě u zaměstnavatelů, kteří nejsou uvedeni ve výčtu ustanovení § 33 odst. 3. Takovými dohodami se potom postavení vedoucích zaměstnanců „u soukromých zaměstnavatelů“ vyrovnává postavení vedoucích zaměstnanců jmenovaných do vedoucí funkce u zaměstnavatelů vyjmenovaných v § 33 odst. 3 zákoníku práce. [Poznámka: Není důvodu se nedomnívat, že možnost uzavírání uvedených dohod je reálná právě proto, že půjde o vedoucí (a tedy zpravidla o atraktivní) pracovní místa, takže zájemci budou zpravidla ochotni na takovou dohodu přistoupit.]
243. Z charakteristiky zaměstnavatelů, u nichž je podle názoru Ústavního soudu akceptovatelné jmenování jako způsob vzniku pracovního poměru (§ 33 odst. 3), se opticky vymyká jmenování ředitele státního podniku a vedoucích organizačních jednotek státního podniku. Ústavní soud však v této souvislosti poukazuje na ustanovení § 2 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, z něhož vyplývá, že státní podnik je právnickou osobou provozující podnikatelskou činnost s majetkem státu vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, má právo hospodařit s majetkem státu a nemá vlastní majetek. Zkoumáním povahy státního podniku se Ústavní soud již zabýval v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 ze dne 24. 1. 2007. Dospěl k závěru, že státní podnik je podle § 3 odst. 2 citovaného zákona zřizován státem k „uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů“ a stát rovněž vykonává dohled nad jeho činností. Z této povahy státního podniku lze podle názoru Ústavního soudu vyvodit, že i v tomto případě má stát právo určit, kdo bude se státním majetkem hospodařit a o něm rozhodovat, a že tedy i zde je ústavně akceptovatelná diferenciace oproti zaměstnavatelům, kteří nejsou v § 33 odst. 3 uvedeni.
244. V souvislosti se zrušením § 33 odst. 3 je navrhováno i zrušení § 364 odst. 3 části věty za středníkem. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neakceptoval zrušení jmenování jako zvláštní právní skutečnosti zakládající pracovní poměr u vyjmenovaných zaměstnavatelů, neměl důvod rušit ani výše uvedenou část ustanovení § 364 odst. 3 zákoníku práce.
245. V souvislosti s ustanovením § 364 odst. 3 se vyskytla i připomínka týkající se části tohoto ustanovení před středníkem – „Pracovní poměry založené podle dosavadních právních předpisů volbou nebo jmenováním se považují za pracovní poměry založené pracovní smlouvou;“. Tímto ustanovením prý byla zaměstnavatelům nevyjmenovaným v § 33 odst. 3 odejmuta možnost odvolat své vedoucí zaměstnance, kteří byli do funkce jmenováni ještě před účinností nového zákoníku práce. V této skutečnosti lze údajně spatřovat porušení rovného postavení účastníků pracovněprávních vztahů. Ústavní soud především konstatuje, že uvedené části ustanovení (§ 364 odst. 3 části věty před středníkem) se návrh nedotýká, protože k zrušení této části vůbec nesměřuje. Návrh na zrušení se týká pouze ustanovení § 364 odst. 3 části věty za středníkem. Věcně pak lze dodat následující. Ustanovení § 364 odst. 3 je obvyklým typem přechodného ustanovení (v návaznosti na § 364 odst. 1 zákoníku práce), v němž je řešena otázka, jak budou posuzovány právní vztahy, jež vznikly před účinností nové právní úpravy způsobem, který již nová právní úprava nezná, tj. dřívějším jmenováním u „soukromých zaměstnavatelů“. Nový zákoník práce vyřešil tuto otázku tak, že pracovní poměry vedoucích zaměstnanců u „nestátních“ zaměstnavatelů, vzniklé před účinností nového zákoníku práce, vyrovnal s pracovními poměry vedoucích zaměstnanců u těchto zaměstnavatelů, vznikajícími až po účinnosti nového zákoníku práce. Z hlediska namítané rovnosti účastníků pracovněprávních vztahů je toto řešení namístě, protože v opačném případě by v důsledku zachování původního vzniku pracovního poměru (i s možností odvolání vedoucích zaměstnanců přímo) vznikla nerovnost mezi účastníky pracovněprávních vztahů, kde zaměstnavatel je stejného druhu. Pokud jde o rovnost v postavení zaměstnavatelů „státních“ a „nestátních“, Ústavní soud se již k této otázce vyjádřil výše.
246. Proto Ústavní soud v zakotvení jmenování jako právní skutečnosti zakládající pracovní poměr u vyjmenovaných zaměstnavatelů s definovanou vazbou na stát nespatřuje porušení rovného postavení zaměstnavatelských subjektů ani porušení rovného postavení vedoucích zaměstnanců samotných. Uvedenému návrhu tedy nevyhověl.
247. Obecně k navrhovanému zrušení § 24 odst. 2, § 278, § 281, § 282, § 286 odst. 2, § 287, § 305 odst. 1, § 321 odst. 2, 3, 4 a § 322 zákoníku práce, tj. ustanovení týkajících se odborových organizací:
248. Uvedená napadená ustanovení zákoníku práce se týkají postavení a pravomocí odborových organizací. Právo odborově se sdružovat (koaliční právo) je zakotveno v čl. 27 Listiny, který upravuje právo každého svobodně se sdružovat s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Způsob vzniku odborových organizací a jejich konfederací je upraven v rovině vnitrostátní zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů. Zákonná úprava tu respektuje mezinárodní závazky České republiky. Odborové organizace vznikají nezávisle na státu. Omezovat počet odborových organizací je nepřípustné, stejně jako zvýhodňovat některé z nich v podniku či odvětví (Bělina a kol.: Pracovní právo, 1. vydání, Praha, C. H. Beck 2001, str. 377).
249. Postavení odborových organizací je dáno i mezinárodními smlouvami a dokumenty, především:
- Mezinárodním paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech,
- Evropskou sociální chartou (vyhlášena pod č. 14/2000 Sb. m. s.),
- Úmluvami Mezinárodní organizace práce (dále jen „MOP“), zejména
■ č. 87 o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat, 1948 (ratifikovaná 21. 1. 1964 a vyhlášená pod č. 489/1990 Sb.),
■ č. 98 o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat, 1949 (ratifikovaná 21. 1. 1964 a vyhlášená pod č. 470/1990 Sb.),
■ č. 154 o kolektivním vyjednávání, 1951 (Česká republika dosud neratifikovala).
250. Z uvedených dokumentů jsou důležité zejména Úmluvy MOP, z nichž:
Čl. 3 Úmluvy č. 87 stanoví:
1) Organizace pracovníků a zaměstnavatelů mají právo vypracovávat své stanovy a pravidla, zcela svobodně volit své zástupce, organizovat svoji správu a činnost a formulovat svůj program.
2) Veřejné orgány se zdrží jakéhokoliv zásahu, který by omezoval toto právo nebo zabraňoval jeho zákonnému vykonávání.
Čl. 2 Úmluvy č. 98 stanoví:
Organizace pracovníků a zaměstnavatelů požívají při ustavování, činnosti nebo správě svých organizací náležité ochrany proti jakémukoliv zasahování jedněch do záležitostí druhých, ať již přímému či prostřednictvím zástupců nebo členů.
Čl. 4 Úmluvy č. 98 stanoví:
Tam, kde je to nutné, budou přijata opatření přiměřená vnitrostátním podmínkám pro povzbuzení a podporování co nejširšího rozvoje a využití metody dobrovolného vyjednávání mezi zaměstnavateli a organizacemi zaměstnavatelů na jedné straně a organizacemi pracovníků na druhé straně, tak, aby byly upraveny podmínky zaměstnání pomocí kolektivních smluv.
251. Tyto dvě ratifikované a vyhlášené úmluvy (č. 87 a č. 98) jsou ve smyslu čl. 10 Ústavy součástí právního řádu.
252. V praxi jednotlivých zemí se uplatňuje postavení odborů v trojí podobě:
1) zaměstnance zastupuje orgán, volený všemi zaměstnanci podniku, a odbory působí vedle takového orgánu (obvykle organizují jeho volby); takový všezaměstnanecký orgán předpokládá např. Úmluva MOP č. 154 o kolektivním vyjednávání.
2) mají výlučné (exkluzivní) postavení a reprezentují všechny zaměstnance,
3) „smíšený“ model, kdy odbory sice zastupují jen své členy, avšak jsou součástí všezaměstnanecké struktury.
253. Model, použitý v České republice, s exkluzivním postavením odborové organizace nacházíme především v posttotalitních zemích jako pozůstatek minulosti.
254. Uplatnění takového modelu nastoluje řadu otázek o demokratičnosti podobného přístupu. Základní problém se shledává především v tom, že zaměstnanec, který není členem odborové organizace, nemá možnost ovlivňovat postoje a jednání této organizace. Dostává se tak do situace, kdy někdo (odborová organizace) hájí jeho hospodářské a sociální zájmy, aniž by však tyto zájmy konkrétně zjišťoval a znal a aniž by případně dal odborově neorganizovanému zaměstnanci možnost se k věci vyjádřit. Ve vztahu k odborově neorganizovaným pracovníkům se při uvedeném modelu sociální reprezentace věc komplikuje, jestliže u zaměstnavatele působí vedle sebe více odborových organizací. Z uplatněné koncepce totiž vyplývá, že v kolektivních pracovních vztazích každá odborová organizace sociálně reprezentuje všechny zaměstnance (§ 24 odst. 1 zákoníku práce).
255. Jiná situace je přitom v rámci kolektivních pracovních vztahů a individuálních pracovních vztahů. V kolektivních pracovních vztazích, tedy ve vztazích, které se týkají zájmů všech zaměstnanců nebo jejich skupin, je reprezentativnost odborových organizací vcelku bezproblémová. Věc se komplikuje v individuálních pracovněprávních vztazích, kde podle § 286 odst. 2 platí, že jako reprezentant jednotlivého zaměstnance vystupuje příslušná odborová organizace:
a) u odborově organizovaných zaměstnanců orgán organizace, jejímž je zaměstnanec členem,
b) u odborově neorganizovaných
- orgán organizace s největším počtem členů, nebo
- orgán organizace, kterou výslovně určil zaměstnanec.
256. Z citovaného ustanovení vyplývá, že zaměstnanec-nečlen odborů může požádat některou odborovou organizaci o obhajobu svých hospodářských a sociálních zájmů. Dále z něho plyne, že může odborovou organizaci určit k zastupování jednostranným prohlášením i proti její vůli (zákon hovoří o tom, že zaměstnanec určí odborovou organizaci). Otázka, zda uvedený předpis umožňuje zaměstnanci i to, aby svým prohlášením vyloučil odborovou organizaci z jednání za svoji osobu vůbec, je řešena na jiném místě tohoto nálezu (u ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé), a to kladně.
257. Konkrétně k jednotlivým ustanovením navrhovaným ke zrušení:
258. K ustanovení § 24 odst. 2 věty druhé
Dikce napadeného ustanovení je následující:

§ 24
(2) Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, jedná zaměstnavatel o uzavření kolektivní smlouvy se všemi odborovými organizacemi; odborové organizace vystupují a jednají s právními důsledky pro všechny zaměstnance společně a ve vzájemné shodě, nedohodnou-li se mezi sebou a zaměstnavatelem jinak. Jestliže se odborové organizace neshodnou na postupu podle věty první, je zaměstnavatel oprávněn uzavřít kolektivní smlouvu s odborovou organizací nebo více odborovými organizacemi, které mají největší počet členů u zaměstnavatele.
259. Z práv příslušejících odborové organizaci se považuje za nejvýznamnější právo na kolektivní vyjednávání. Právo kolektivně vyjednávat je v Evropě všeobecně chápáno jako výsostné právo odborových organizací. To je vyjádřeno expressis verbis v § 22 zákoníku práce, podle kterého právo uzavřít kolektivní smlouvu za zaměstnance má pouze odborová organizace.
260. Napadené ustanovení se týká procesu sjednávání kolektivní smlouvy. Právní institut kolektivních smluv je v českém právním řádu zakotven zejména ustanoveními § 22 až 29, § 113 zákoníku práce a zákonem č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění pozdějších předpisů. Kolektivní smlouvy přitom představují výsledek kolektivního vyjednávání sociálních partnerů. Účelem právní úpravy kolektivního vyjednávání v evropském demokratickém kontextu, a v jeho rámci i kolektivních smluv, je zajištění sociálního smíru, utvoření mechanismu průběžné sociální komunikace a demokratického procedurálního řešení možných konfliktů mezi zaměstnavateli a zaměstnanci. Systém kolektivního vyjednávání přitom obráží vývoj evropské demokracie v druhé polovině 19. a v první polovině 20. století a zrcadlí hledání mechanismu pokojného, nenásilného řešení možných tenzí, ohrožujících vnitřní mír.
261. Reálnost fungování tohoto mechanismu je dána akceptací výsledku sociálního vyjednávání ze strany státu, tj. přiřazením kvality pramenů práva normativnímu obsahu kolektivních smluv, z nichž pak plynou nároky uplatnitelné i soudní cestou.
262. Ústavní soud již judikoval (viz nález pléna sp. zn. Pl. ÚS 40/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, str. 327, vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.), že ve svobodné společnosti, v níž nelze ani pro zaměstnance ani pro zaměstnavatele koncipovat místo práva povinnost se sdružovat (čl. 27 Listiny), je institut kolektivního vyjednávání, ústící do kolektivních smluv, pravidelně spjat s extenzí jejich normativní působnosti mimo rámec působnosti toliko obligační. Mechanismus této extenze buď může být přitom pojmově obsažen již v samotné kolektivní smlouvě, aniž by pak taková extenze vyžadovala přijetí dalšího normativního aktu (příkladem je právní úprava ve Velké Británii), anebo tento mechanismus předpokládá vydání speciálního normativního aktu zakládajícího extenzi takové působnosti. Evropský pojmový standard v této souvislosti vychází z předpokladu, dle něhož by pojetí kolektivních smluv ve smyslu právního úkonu zavazujícího toliko smluvní strany neumožnilo dosáhnout základního účelu kolektivního vyjednávání. Je proto stanoveno, že kolektivní smlouva je závazná pro všechny zaměstnance zaměstnavatele, za něž ji uzavřela odborová organizace [§ 25 odst. 2 písm. b) zákoníku práce].
263. Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, jedná zaměstnavatel o uzavření kolektivní smlouvy se všemi odborovými organizacemi; odborové organizace vystupují a jednají s právními důsledky pro všechny zaměstnance společně a ve vzájemné shodě, nedohodnou-li se mezi sebou a zaměstnavatelem jinak (§ 24 odst. 2 věta prvá zákoníku práce).
264. Z principu svobody odborového sdružování plyne i rovnost odborových organizací tak, že žádná odborová organizace působící u zaměstnavatele nesmí být zvýhodňována před ostatními, a to ani vzhledem k tomu, jaké zaměstnance sdružuje, ani se zřetelem k počtu svých členů. To je ostatně zdůrazněno i v § 286 odst. 1 zákoníku práce, z něhož plyne, že zaměstnavatel musí tam uvedené povinnosti plnit vůči všem odborovým organizacím u něj působícím, pokud nedojde k jiné dohodě.
265. Listina základních práv a svobod ve svém čl. 27 odst. 2 hovoří jednoznačně; jakékoli zvýhodňování některé z odborových organizací v podniku nebo v odvětví na úkor jiných je nepřípustné. Zde zakotvené právo není nikterak omezeno ani prováděcím zákonem (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny a contrario). Řešení potenciální konfliktní situace, předvídané v § 24 odst. 2 větě druhé zákoníku práce (princip majority, reprezentativnost), nelze tedy z ústavněprávního hlediska akceptovat. Nezbývá než znovu připomenout, že ze základního ústavního principu rovnosti zejména vyplývá, že rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být svévolné a především se nesmí s různými subjekty, nacházejícími se ve stejné nebo srovnatelné situaci, zacházet rozdílným způsobem, aniž by pro to existovaly objektivní a rozumné důvody. To lze vztáhnout ve smyslu předmětného článku Listiny základních práv a svobod i na právo koaliční.
266. Proto Ústavní soud přisvědčil námitce navrhovatelů, že napadené ustanovení § 24 odst. 2 věty druhé v rozporu s článkem 27 odst. 2 Listiny a s ustanovením čl. 3 odst. 2 Úmluvy MOP č. 87 zvýhodňuje určité odborové organizace na úkor jiných. Nejde přitom jen o zvýhodňování organizace s největším počtem členů (princip majority), možných kombinací je více. Tím je současně porušen i čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb. (tzv. euronovely Ústavy).
267. K ustanovení § 278 odst. 1 části věty prvé ve slovech „...u něhož nepůsobí odborová organizace“, § 281 odst. 1 závěru věty prvé ve slovech „... u něhož nepůsobí odborová organizace“ a § 282 odst. 1 písm. c) a odst. 2 části věty ve znění „... až do doby uzavření podnikové kolektivní smlouvy“
Dikce napadených ustanovení zní:

§ 278
(1) K zajištění práva na informace a projednání si mohou zaměstnanci zaměstnavatele, u něhož nepůsobí odborová organizace, zvolit radu zaměstnanců, popřípadě zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci podle § 281.
§ 281
(1) Radu zaměstnanců a zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci je možné zvolit u zaměstnavatele, u něhož nepůsobí odborová organizace.
§ 282
(1) Rada zaměstnanců a funkce zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci zaniká dnem
(a) uplynutí volebního období, pokud není v tomto zákoně dále stanoveno jinak,
(b) kdy počet členů rady zaměstnanců klesl na méně než 3,
(c) uzavření podnikové kolektivní smlouvy.
(2) Jestliže u zaměstnavatele působí rada zaměstnanců nebo zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a začne u něj působit odborová organizace, plní zaměstnavatel stanovené povinnosti vůči všem zástupcům zaměstnanců až do doby uzavření podnikové kolektivní smlouvy, nedohodnou-li se mezi sebou a zaměstnavatelem o jiném způsobu součinnosti.
268. Napadená ustanovení se týkají vzniku a působení všezaměstnaneckých orgánů - rady zaměstnanců a zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Existence těchto orgánů vyplývá ze Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14/ES ze dne 11. 3. 2002, jejímž cílem je zavedení obecného rámce, kterým se stanoví minimální požadavky pro právo na informování zaměstnanců a projednání se zaměstnanci v podnicích nebo závodech ve Společenství. Právo na informaci a projednání je subjektivním právem každého zaměstnance. K jeho realizaci si mohou zaměstnanci zvolit Radu zaměstnanců.
269. Právní úprava zákoníku práce nedává radám zaměstnanců ani postavení právnické osoby, ani právní subjektivitu, a proto nemohou jednat s právními důsledky. Rady zaměstnanců nemají právo kolektivně vyjednávat a uzavírat kolektivní smlouvy a nemohou využívat prostředky řešení kolektivních sporů, které zákon zakotvuje ve vztahu ke kolektivním smlouvám (stávka). Rady zaměstnanců nemohou vytvářet nadpodnikové struktury a nemohou se účastnit sociálního dialogu na vyšší, popř. odvětvové úrovni. Jde o instituci sociálního dialogu, která nenahrazuje funkce odborů. Smyslem vytvoření rady zaměstnanců je výhradně zajišťování komunikace mezi zaměstnanci a zaměstnavatelem.
270. Zmíněná Směrnice č. 2002/14/ES upravuje povinnost informování a projednání pro „zástupce zaměstnanců“ a ponechává na vnitrostátním právu, aby určilo, kdo je zástupcem zaměstnanců, neboť v čl. 2 písm. e) zástupce zaměstnanců charakterizuje jako „zástupce stanovené vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi“. Česká právní úprava určuje zástupce zaměstnanců tak, že jednoznačně upřednostňuje odborové organizace. Nepřipouští, aby odbory a rady zaměstnanců působily v podniku vedle sebe, jak je tomu zpravidla v jiných zemích (Francie, Německo). Funkci rad zaměstnanců vymezuje jen jako možné alternativní řešení pro případ, že odborová organizace u zaměstnavatele nepůsobí. (Subjektivní právo zaměstnanců na informace a projednání v českém právním řádu až do roku 2001 nebylo upraveno. Totalitní právo upravovalo jen právo Revolučního odborového hnutí na participaci na řízení inkorporací usnesení IV. všeodborového sjezdu o závodních výborech základních organizací Revolučního odborového hnutí se změnami a doplňky provedenými usnesením celostátní všeodborové konference v květnu 1965 o působnosti závodních výborů, zákonem č. 37/1959 Sb., což mělo naprosto jiný charakter. Nemohly se tedy v tomto směru vytvořit právní zvyklosti. V roce 2001 pak byla do tehdejšího zákoníku práce včleněna úprava postavení rad zaměstnanců jako všezaměstnaneckých orgánů zprostředkujících zaměstnancům informace od zaměstnavatele, kterou nový zákoník práce přejal.) Ve svém důsledku tato právní úprava znamená, že zaměstnanci nemají možnost realizovat své ústavní právo přímo. Protože právní úprava vychází z exkluzivního postavení odborů a jednoznačně upřednostňuje odbory před jinými orgány, znamená to, že zaměstnanci nemají možnost výběru orgánů, které by je v rámci realizace práva na informace a projednání reprezentovaly. Je tím omezena jejich vůle vybrat si způsob zastupování při realizaci uvedeného práva, neboť je jim (vlastně) vnuceno zastupování odborovou organizací (dokonce bez ohledu na počet odborově organizovaných zaměstnanců u zaměstnavatele). Je přitom možné, aby u zaměstnavatele působila jedna odborová organizace s minimálním počtem tří členů. To plyne z ustanovení § 6 odst. 2 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, podle jehož § 6 odst. 2 „návrh na registraci mohou podávat nejméně tři občané, z nichž alespoň jeden musí být starší 18 let (dále jen „přípravný výbor“)“. Podle napadené konstrukce zákoníku práce bude tato odborová organizace realizátorem práva na informace a projednání a zaměstnanci v takovém případě nemohou zvolit radu zaměstnanců; nechtějí-li, aby je tato odborová organizace reprezentovala, jsou nuceni založit odborovou organizaci jinou.
271. Z hlediska metodologického je namístě použití testu proporcionality spočívajícího na třech známých kritériích. Prvním je hodnocení podústavního práva hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je posuzování zvoleného normativního prostředku z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný normativní prostředek způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde zásadně ze strany zákonodárce o projev svévole. Druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení podústavníhoho práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty. Lze-li zákonodárcem sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Sleduje-li posuzované podústavní právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou omezuje, uplatní se třetí hledisko principu proporcionality, jež vychází z jejich poměřování, resp. představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot.
272. Ústavní soud - vycházeje z takto vymezených hledisek - dospívá k úsudku, že již z pohledu kritéria vhodnosti (tj. vztahu mezi použitými právními prostředky a cíli zákonodárce), jakož i kritéria potřebnosti, legislativou zvolené řešení neobstojí. To proto, že - jak již bylo řečeno - neadekvátně znemožňuje přímou realizaci ústavního práva zaměstnanců zvolit si ten orgán, který je bude v oblastech vymezených předmětnými ustanoveními zastupovat; nepřímo totiž nutí zaměstnance k založení odborové organizace, a to bez ohledu na to, jaká je jejich skutečná vůle.
273. Uvedená právní úprava jde i nad rámec požadavků citované Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14/ES ze dne 11. 3. 2002 a ve svém důsledku znamená porušení zásady rovnosti zakotvené v čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a ústavně zaručeného práva na koaliční svobodu podle čl. 27 odst. 1 Listiny. Proto Ústavní soud u těchto ustanovení návrhu vyhověl a v napadených částech je zrušil.
274. K ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé
Dikce napadeného ustanovení zní:

(1) Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, je zaměstnavatel povinen v případech týkajících se všech nebo většího počtu zaměstnanců, kdy tento zákon nebo zvláštní předpisy vyžadují informování, projednání, souhlas nebo dohodu s odborovou organizací, plnit tyto povinnosti vůči všem odborovým organizacím, nedohodne-li se s nimi na jiném způsobu informování, projednání nebo vyslovení souhlasu.
(2) Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, jedná za zaměstnance v pracovněprávních vztazích ve vztahu k jednotlivým zaměstnancům odborová organizace, jíž je zaměstnanec členem. Za zaměstnance, který není odborově organizován, jedná v pracovněprávních vztazích odborová organizace s největším počtem členů, kteří jsou u zaměstnavatele v pracovním poměru, neurčí-li tento zaměstnanec jinak.
275. Jak je již uvedeno výše, uplatnění modelu, kdy zaměstnance zastupuje v pracovněprávních otázkách jen odborová organizace, vzbuzuje pochybnosti o svobodě jednotlivce uplatnit své negativní sdružovací právo – nebýt odborově organizován. V individuálních pracovněprávních vztazích podle § 286 odst. 2 reprezentuje odborová organizace zaměstnance vždy. Jestliže je v kolektivních pracovních vztazích exkluzivní postavení odborů odůvodněno skupinovými zájmy, které odbory reprezentují, v individuálních pracovních vztazích podobný argument použít nelze.
276. Je zřejmé, že zaměstnanec-nečlen odborů může odborovou organizaci určit k zastupování v pracovněprávních vztazích jednostranným prohlášením i proti její vůli (zákon hovoří o tom, že zaměstnanec určí odborovou organizaci). Jiným problémem je, že takto určená odborová organizace nemůže odmítnout zastupování zájmů nečlena. Zákon s takovou variantou nepočítá. Je tím zřejmě narušen princip svobody odborového sdružování k obhajobě hospodářských a sociálních zájmů členů odborové organizace. Listina v čl. 27 odst. 1 stanoví, že každý má právo sdružovat se s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Nedá se z něj ale vyvodit, že vzniklé sdružení má automaticky právo na to, aby zastupovalo i toho, kdo se s jinými nesdružil.
277. Ústavní soud nepřisvědčil námitce navrhovatelů, která se v této souvislosti vztahuje k omezení negativní stránky sdružovacího práva, tj. práva svobodně se rozhodnout být či nebýt členem určitého sdružení, a tomu odpovídajícímu zákazu kohokoliv ke sdružování donucovat. Podle navrhovatelů uvedená právní úprava ve svém důsledku znamená narušení koaličního práva, neboť plné uplatnění tohoto práva znamená, že lidé mohou bez zásahu státu odborové organizace zakládat, měnit nebo rušit, popř. vstupovat do existujících odborových organizací (pozitivní koaliční právo), ale že mají i právo nebýt organizováni v žádné odborové organizaci a nikdo je nesmí právními prostředky nutit přímo či nepřímo zakládat odborové organizace či vstupovat do existujících odborových organizací (negativní koaliční právo).
278. Z ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé však lze logickým výkladem dospět k závěru, že odborově neorganizovaný zaměstnanec může svým úkonem dosáhnout toho, že vyloučí, aby za něj jednala některá odborová organizace (slova „... neurčí-li tento zaměstnanec jinak“). Dané ustanovení není možné zúženě vykládat tak, že zaměstnanec má právo toliko určit některou jinou odborovou organizaci, aby za něj jednala, ale šíře tak, že ingerenci odborové organizace může vyloučit úplně. Negativní koaliční svoboda tedy napadeným ustanovením porušena není a uvedený výklad se jeví být jako ústavně konformní.
279. Pro úplnost lze jen dodat, že právo zaměstnance takto vyloučit odborovou organizaci se přirozeně týká toliko jeho individuálního právního vztahu, nikoli vyjednávání kolektivního (srov. § 24 odst. 1 NZP).
280. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení napadeného ustanovení v uvedené části nevyhověl.
281. K ustanovení § 287
Dikce napadeného ustanovení zní:

(1) Zaměstnavatel je povinen informovat odborovou organizaci o
a) vývoji mezd nebo platů, průměrné mzdy nebo platu a jejích jednotlivých složek včetně členění podle jednotlivých profesních skupin, není-li dohodnuto jinak,
b) záležitostech uvedených v § 279.
(2) Zaměstnavatel je povinen projednat s odborovou organizací
a) množství práce a pracovní tempo (§ 300),
b) změny organizace práce,
c) systém odměňování a hodnocení zaměstnanců,
d) ekonomickou situaci zaměstnavatele,
e) systém školení a vzdělávání zaměstnanců,
f) opatření k vytváření podmínek pro zaměstnávání fyzických osob, zejména mladistvých, osob pečujících o dítě mladší než 15 let a fyzických osob se zdravotním postižením, včetně podstatných záležitostí péče o zaměstnance, opatření ke zlepšení hygieny práce a pracovního prostředí, organizování sociálních, kulturních a tělovýchovných potřeb zaměstnanců,
g) další opatření týkající se většího počtu zaměstnanců,
h) záležitosti uvedené v § 280.
282. Směrnice Rady 94/45/ES a Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/14/ES, které upravují právo zaměstnanců na informace a projednání, ponechávají realizaci tohoto práva na zvyklostech panujících v jednotlivých členských zemích. Zaměstnanci je mohou realizovat buď přímo, nebo i prostřednictvím svých zástupců (odborové organizace, rady zaměstnanců). Ustanovení § 287 zákoníku práce je tedy promítnutím práva Evropských společenství do vnitrostátního právního řádu.
283. Zrušením odkazů na působení odborové organizace v ustanovení § 278 odst. 1, § 281 odst. 1 a 282 odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákoníku práce bude právo na informace a projednání prostřednictvím odborové organizace (jak se v našich podmínkách vyvinulo) zachováno v dostatečné míře právě v režimu ustanovení § 287. Tím nebude dotčena realizace práva na informace prostřednictvím jiných zástupců zaměstnanců – rady zaměstnanců, popř. zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (§ 279, 280 zákoníku práce).
284. Připuštění souběžné existence rad zaměstnanců a odborů nemá podle názoru Ústavního soudu vliv na promítnutí předpisů ES, upravujících právo zaměstnanců na informace a projednání, do vnitrostátního právního řádu.
285. Ústavní soud proto návrhu na zrušení § 287 zákoníku práce nevyhověl.
286. K ustanovení § 305 odst. 1
Dikce napadeného ustanovení zní:

§ 305
(1) U zaměstnavatele, u kterého nepůsobí odborová organizace, může vnitřní předpis stanovit mzdová nebo platová práva a ostatní práva v pracovněprávních vztazích, z nichž je oprávněn zaměstnanec. Vnitřní předpis může stanovit práva podle věty první také tehdy, jestliže to na něj bylo kolektivní smlouvou přeneseno. Vnitřní předpis nesmí ukládat povinnosti jednotlivým zaměstnancům.
287. U pracovněprávních vztahů je zřejmé, že po jejich vzniku zaměstnavatel vytváří potřebné pracovní podmínky, organizuje práci všech zaměstnanců, nese náklady a hospodářské riziko pracovních činností a využívá výsledků těchto činností. Je přitom oprávněn dávat zaměstnancům pokyny k výkonu sjednané práce. Zaměstnanec je povinen se řídící vůli zaměstnavatele podřídit [§ 2 odst. 4, § 38 odst. 1 písm. b) zákoníku práce]. V této souvislosti se hovoří o dispoziční pravomoci zaměstnavatele. Dispoziční pravomoc je součástí obsahu vlastnického práva, které se chápe jako právem zakotvená možnost vlastníka v mezích stanovených právním řádem držet a užívat věci a nakládat s nimi podle své úvahy a ve svém zájmu, a to mocí, která není závislá na existenci moci kohokoliv jiného k téže věci, v téže době, tedy jako soubor práv označovaných jako ius disponendi, ius utendi et fruendi a ius possidendi.
288. Vnitřní předpis je hromadným pokynem zaměstnavatele, kterým specifikuje povinnosti zaměstnanců, obecně stanovených kogentními právními normami, se zřetelem na zvláštní podmínky konkrétního zaměstnavatele. Jde o projev práva znamenajícího realizaci iuris disponendi. Vnitřní předpisy jsou považovány za lokální prameny pracovního práva.
289. Napadeným ustanovením je omezena autonomie vůle zaměstnavatele a realizace jeho práva disponovat vlastním majetkem tím, že vydávání pokynů organizujících nakládání s tímto majetkem je vázáno buď
- na neexistenci odborové organizace (prvá věta citovaného ustanovení) nebo na to, že
- je toto právo na zaměstnavatele přeneseno kolektivní smlouvou (druhá věta citovaného ustanovení).
290. Realizace vlastnického práva je tedy podmíněna (omezena) buď neexistencí jiného subjektu pracovněprávních vztahů (odborové organizace) nebo dohodou mezi odbory a zaměstnavatelem. Ze současné dikce napadeného ustanovení vyplývá, že vydání vnitřního předpisu může bránit pouhá existence odborové organizace, bez ohledu na to, zda byla uzavřena kolektivní smlouva, a nezávisle na tom, kdy odborová organizace začala u zaměstnavatele působit. Přitom platí, že u zaměstnavatele působí odborová organizace nejen tehdy, jestliže ji zaměstnanci založili, ustanovili její orgány a oznámili to zaměstnavateli, ale i tehdy, jestliže u zaměstnavatele není ustaven žádný odborový orgán, ale někteří zaměstnanci jsou členy místní odborové organizace (odborové organizace ustavené na územním principu), tedy jestliže je u zaměstnavatele zaměstnán alespoň jeden člen odborové organizace vůbec. Může tedy nastat situace, kdy u zaměstnavatele působí – v tomto smyslu – odborová organizace, aniž to zaměstnavatel ví. Podle judikatury totiž povinnost zaměstnavatele respektovat odborovou organizaci není podmíněna předchozím formálním oznámením adresovaným zaměstnavateli, že u něho působí (začala působit) základní odborová organizace (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1599/2001 – www.nsoud.cz). Protože mu ze skutečnosti, že u něj působí odborová organizace, plyne řada povinností, vytváří se pro něj stav právní nejistoty o těchto povinnostech; zaměstnavatel může v dobré víře vydat vnitřní předpis, který je neplatný. Tím je tedy narušen princip seznatelnosti právního stavu a předvídatelnosti právního rozhodnutí.
291. Omezení možnosti vydávat vnitřní předpisy, resp. vázat vydávání vnitřních předpisů na souhlas odborové organizace vyjádřený v kolektivní smlouvě, je v rozporu s ústavním pořádkem; jde o zásah do základního práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a do autonomie vůle účastníka pracovněprávního vztahu (vlastníka). Z požadavku minimalizace zásahů do základních práv a svobod plyne kautela výjimečnosti takového opatření. Základní je v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody nebo veřejného statku (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 40/02). V posuzovaném případě není zřejmé, jaké jiné základní právo či svoboda se dostává do kolize s vlastnickým právem zaměstnavatele a s autonomií jeho vůle, aby bylo nutné je takto omezit. Vnitřní předpisy zaměstnavatele musí být totiž podle ustanovení § 305 odst. 2 zákoníku práce v souladu s právními předpisy (ústavní zákony, obyčejné zákony, nařízení vlády, vyhlášky ústředních orgánů státní správy). Zákonodárce rovněž může stanovit pravidlo, že vnitřní předpis musí být v souladu také s normativními částmi kolektivních smluv, pokud budou příslušné otázky upravovat, jak to stanovil zrušený zákon č. 65/1965 Sb., ve znění dalších předpisů.
292. Napadené ustanovení – jak již bylo uvedeno – tedy nedůvodně omezuje vůli zaměstnavatele upravit vnitřním předpisem určité oblasti v pracovněprávních vztazích, aniž lze pro takové zacházení nalézt ústavněprávně relevantní podklad. Lze zde připomenout i základní zásadu ústavní, podle níž při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být vždy šetřeno jejich podstaty a smyslu (čl. 4 odst. 4 Listiny).
293. Jak již Ústavní soud opakovaně konstatoval, sleduje-li posuzované podústavní právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou hodnotu omezuje, uplatní se třetí hledisko principu proporcionality, jež vychází z jejich poměřování, resp. představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot. Má-li se dovodit opodstatněnost priority jednoho ze základních práv, je nezbytné zásah do v kolizi stojících základních práv v maximální míře minimalizovat; to lze přiměřeně odvodit i z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, dle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu; to platí rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize. Co se týče ustanovení § 305 odst. 1, není však – jak již bylo uvedeno – dostatečně zřejmé, v zájmu jakého jiného základního práva (případně účelu) je možnost zaměstnavatele vydávat vnitřní předpisy omezena, což danou úpravu problematizuje i ve vztahu k základním kritériím principu proporcionality (vhodnosti a potřebnosti).
294. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení ustanovení § 305 odst. 1 zákoníku práce v napadených částech vyhověl.
295. K ustanovení § 321 odst. 2, 3, 4 a § 322
Napadené ustanovení zní:

§ 321
(1) Odborové organizace dbají o dodržování tohoto zákona, zákona o zaměstnanosti, právních předpisů o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci a ostatních pracovněprávních předpisů.
(2) Odborové organizace mají právo vykonávat u zaměstnavatelů kontrolu nad dodržováním právních předpisů uvedených v odst. 1, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv. Zaměstnavatel je povinen odborové organizaci umožnit výkon kontroly a za tím účelem jí zajistit
a) vstup na pracoviště,
b) předání potřebných informací a podkladů příslušnými vedoucími zaměstnanci a potřebnou součinnost k výkonu kontroly,
c) podání zprávy o tom, jaká opatření byla přijata k odstranění závad zjištěných kontrolou nebo k provedení návrhů opatření, které podaly odborové organizace vykonávající kontrolu.
(3) Týká-li se kontrola osobních údajů zaměstnance, které jsou předmětem ochrany podle zvláštního zákona, je možné údaje poskytnout jen s předchozím souhlasem zaměstnance.
(4) V objektech důležitých pro obranu státu mohou vykonávat tuto kontrolu jen ty odborové organizace, kterým je podle zvláštních předpisů povolen vstup do takových zařízení.
§ 322
(1) Odborové organizace mají právo vykonávat kontrolu nad stavem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci u jednotlivých zaměstnavatelů. Zaměstnavatel je povinen odborové organizaci umožnit výkon kontroly a za tím účelem jí
a) zajistit možnost prověření toho, jak zaměstnavatel plní své povinnosti v péči o bezpečnost a ochranu zdraví při práci a zda soustavně vytváří podmínky pro bezpečnou a zdraví neohrožující práci,
b) zajistit možnost pravidelně prověřovat pracoviště a zařízení zaměstnavatelů pro zaměstnance a kontrolovat hospodaření zaměstnavatelů s osobními ochrannými pracovními prostředky,
c) zajistit možnost prověření toho, zda zaměstnavatel řádně vyšetřuje pracovní úrazy,
d) zajistit možnost účastnit se zjišťování příčin pracovních úrazů a nemocí z povolání, popřípadě je objasňovat,
e) umožnit zúčastňovat se jednání o otázkách bezpečnosti a ochrany zdraví při práci.
(2) Odborové organizace jsou oprávněny
a) požadovat závazným pokynem na zaměstnavateli odstranění závad v provozu na strojích a zařízeních, při pracovních postupech a v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců zakázat další práci,
b) zakázat práci přesčas a práci v noci, která by ohrožovala bezpečnost a ochranu zdraví zaměstnanců.
(3) O opatřeních provedených podle odstavce 2 jsou odborové organizace povinny neprodleně vyrozumět příslušný orgán kontroly podle zvláštních právních předpisů. Požádá-li o to zaměstnavatel orgán inspekce práce, je tento orgán povinen přezkoumat opatření odborové organizace; až do jeho rozhodnutí platí opatření odborové organizace.
(4) Náklady vzniklé výkonem kontroly nad bezpečností a ochranou zdraví při práci hradí stát.
296. Napadená ustanovení dávají odborovým organizacím oprávnění kontrolovat dodržování všech pracovněprávních předpisů (včetně kolektivní smlouvy) (§ 321 odst. 1) a dávat zaměstnavatelům závazné pokyny k odstranění zjištěných (i domnělých) závad. S realizací tohoto práva souvisí povinnost zaměstnavatele umožnit kontrolujícím členům odborové organizace vstup na pracoviště, předávání požadovaných informací a podkladů a součinnost k výkonu kontroly, jakož i následné podání zprávy o tom, jaká opatření byla přijata k odstranění závad zjištěných kontrolou nebo k provedení návrhů opatření, které předložily odborové organizace vykonávající kontrolu. Jak již bylo uvedeno na jiném místě, odborová organizace zastupuje zájmy zaměstnanců. Z tohoto hlediska Ústavní soud přisvědčuje námitce navrhovatelů, že napadená ustanovení § 321 a 322 zákoníku práce z části narušují vyváženost vztahu mezi zaměstnanci a zaměstnavateli i rovnost stran kolektivní smlouvy, neboť jedna strana smlouvy může kontrolovat plnění závazků založených touto smlouvou a zavazovat druhou stranu k plnění závazků podle vlastních představ.
297. Odborová organizace je tu zmocněna ke kontrole dodržování v zákoně uvedených právních norem. Pro právní normy je však typické, že jejich dodržování kontroluje a zabezpečuje stát (organizační složky státu). Stát sice může pověřit kontrolou a rozhodováním o právech a povinnostech fyzických a právnických osob i jiný – nestátní subjekt, leč ten tuto činnost vykonává jménem státu a autoritativně rozhoduje jako orgán veřejné moci. Jeho rozhodnutí jsou vynutitelná státní mocí a proti takovému rozhodnutí je zásadně přípustný opravný prostředek. Kontrola dodržování právních norem je tedy typická činnost státu.
298. Ustanoveními § 321 a 322 byla odborové organizaci svěřena činnost, která má všechny znaky výkonu veřejné správy. Tento fakt je podtržen i ustanovením § 322 odst. 4 zákoníku práce, které v daných souvislostech uvádí, že náklady vzniklé výkonem kontroly nad bezpečností a ochranou zdraví při práci hradí stát. Uvedená kontrolní pravomoc byla svěřena odborovým organizacím ve vztahu k dodržování všech pracovněprávních předpisů (§ 321), zvláště pak ve vztahu k bezpečnosti a ochraně zdraví při práci (§ 322). Odborová organizace je nadána pravomocí vrchnostensky, jednostranně ve věci rozhodnout [a to i závazným pokynem zaměstnavateli podle § 322 odst. 2 písm. a)], a zasáhnout tím do práv a povinností zaměstnavatele. Odborová organizace tedy vystupuje vůči zaměstnavateli autoritativně, byť takové právo nelze dovodit ani z Ústavy, ani z žádné mezinárodní smlouvy závazné pro Českou republiku podle čl. 10 Ústavy, ani z práva EU.
299. K přenesení výkonu státní správy na odborové organizace – s výjimkou kontroly nad stavem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (viz níže) – přitom není žádný rozumný důvod. Nelze argumentovat ani reprezentativní funkcí odborů, jestliže odborová organizovanost je okolo 30 % a u řady zaměstnavatelů odborové organizace nepůsobí vůbec. Kontrola má charakter kontroly laické, i když vyšší odborové orgány disponují odborníky (technickými i právními), kteří ji mohou na základě pověření odborové organizace provádět. Při pluralitě odborových organizací je navíc zmíněná kontrolní pravomoc svěřena všem odborovým organizacím působícím u zaměstnavatele, tedy blíže neurčitelnému počtu subjektů, které si mohou při výkonu kontrolní činnosti konkurovat a ve svých rozhodnutích i protiřečit.
300. Odborová organizace může (ale nemusí) na zjištěné nedostatky zaměstnavatele upozornit a může mu navrhnout opatření k odstranění zjištěných závad. V oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (a jen tam) může dokonce závazným pokynem požadovat od zaměstnavatele odstranění závad a v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců další práci zakázat. Odborová organizace může také zakázat práci přesčas a práci v noci, která by ohrožovala bezpečnost a ochranu zdraví zaměstnanců. Jak již bylo uvedeno výše, kontrola dodržování právních předpisů je však zásadně věcí státu, který si k tomuto účelu zřizuje odborné organizační složky, zaměřené na jednotlivé oblasti (hygienu, dopravu, bezpečnost práce apod.). To ostatně vyplývá i z ustanovení § 323, které stanoví, že výkon kontroly v pracovněprávních vztazích upravují zvláštní právní předpisy (srov. poznámku č. 36 k tomuto předpisu, z jejíhož odkazu je patrno, že jde o kontrolu prováděnou státními orgány). K zajištění výlučné role státu v tomto směru stěží stačí, že o závazných pokynech k odstranění závad a o zákazech prací musí odborová organizace neprodleně vyrozumět příslušný státní orgán kontroly (§ 322 odst. 3 prvá věta).
301. Kontrolní pravomoc odborů je tedy z tohoto hlediska neproporcionální. Celá oblast kolektivního pracovního práva je budována na principu rovnosti jeho subjektů, tj. zaměstnavatele a odborové organizace u něj působící, resp. svazů zaměstnavatelů a odborových svazů. Jejich vzájemné vztahy se utvářejí především na smluvním základě (kolektivní smlouvy). Tím, že zákonodárce svěřil odborovým organizacím tak rozsáhlé kontrolní pravomoci, narušil tuto rovnost a vytvořil situaci, kdy odborová organizace autoritativně kontroluje, jak plní druhý kontrahent – mimo jiné – ujednání kolektivní smlouvy. Ve svém důsledku to znamená narušení principu rovnosti i zásah do vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Tato ustanovení přenášejí na odborovou organizaci právo kontroly všech pracovněprávních předpisů. Odborová organizace tu vykonává (z pověření státu) činnost odborných státních kontrolních orgánů. Univerzální kontrolní pravomoc odborů je však zbytečná (srov. argumentace uvedená výše).
302. V této souvislosti je namístě zopakovat, že podle ustálené judikatury Ústavního soudu je sice věcí státu, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné; nesmí však postupovat libovolně. Pokud zákon zakotví prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti skupiny jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty. Sama rovnost je pojata jako kategorie relativní, jež vyžaduje zejména odstranění neodůvodněných rozdílů a vyloučení libovůle. Právní rozlišování v přístupu k určitým právům tedy nesmí být svévolné; nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, však musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva a jestliže se s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Lze připomenout, že v případě kolize základních práv, eventuálně veřejného dobra, jako principů – na rozdíl od případu konfliktu norem podústavního práva – se Ústavní soud řídí příkazem k optimalizaci, tj. postulátem minimalizace omezení základního práva a svobody, příp. veřejného statku. Jeho obsahem je maxima, dle níž má-li se dovodit opodstatněnost priority jednoho ze dvou v kolizi stojících základních práv nebo základního práva a veřejného statku, je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich.
303. Konkrétně to tedy znamená, že přijaté široké kompetence odborů v kontrolní oblasti, týkající se veškerých pracovněprávních předpisů, se ocitají v nesouladu s principem rovnosti, jakož i se základními kritérii principu proporcionality, což v praxi může vést i k neadekvátnímu a zejména neodůvodněnému zásahu do základního práva vlastnit majetek, zaručeného předpisy ústavními.
304. Lze ještě dodat, že zrušením ustanovení § 321 odst. 2, 3 a 4 a zákoníku práce nebude dotčeno právo zaměstnanců na informace a projednání vyplývající z již zmíněných Směrnic Rady č. 94/45/ES a č. 2002/14/ES. Právo na informace a projednání realizují totiž jednotliví zaměstnanci buď přímo či prostřednictvím odborové organizace nebo prostřednictvím rady zaměstnanců či zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (§ 276 odst. 1, § 278 odst. 1 zákoníku práce). Ochrana těchto jejich práv tedy je a bude zachována, neboť nic nebrání zaměstnancům či odborovým organizacím, aby upozornili na zjištěné nedostatky či na porušování předpisů jak zaměstnavatele, tak i příslušné kontrolní orgány státu.
305. Pokud jde o Dodatkový protokol k Evropské sociální chartě (č. 15/2000 Sb. m. s.), ten v části II čl. 3 upravuje toliko právo na účast při stanovování a zlepšování pracovních podmínek a pracovního prostředí. S cílem zajistit účinný výkon tohoto práva se strany protokolu zavázaly přijmout nebo podporovat opatření, která umožní pracovníkům nebo jejich zástupcům, v souladu s vnitrostátním právním řádem a (vnitrostátní) praxí, přispívat:
a) ke stanovování a zlepšování pracovních podmínek, organizace práce a pracovního prostředí;
b) k ochraně zdraví a bezpečnosti v podniku;
c) k organizování sociálních a společensko-kulturních služeb a zařízení v podniku;
d) k dozoru nad dodržováním pravidel v těchto záležitostech.
306. Z uvedeného textu (a z jeho smyslu) se tedy jen stěží dá vyvodit povinnost státu svěřit odborům kontrolní a dozorovou pravomoc nad dodržováním všech pracovněprávních předpisů.
307. K námitce, že kontrola nad dodržováním pracovněprávních předpisů, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv, je projevem svobody garantované Úmluvou č. 87 Mezinárodní organizace práce, je třeba uvést, že tato Úmluva z roku 1948 se týká jen svobody sdružování a ochrany práva odborově se organizovat. Vyplývá z ní, že pracovníci i zaměstnavatelé mají právo se organizovat bez předchozího schválení orgány státu; organizace pracovníků a zaměstnavatelů mají právo vypracovávat své stanovy a pravidla, svobodně volit své zástupce, organizovat svou správu a činnost atd. Veřejné orgány se zdrží jakéhokoliv zásahu do tohoto práva. Z žádného ustanovení Úmluvy se však nedá vyvodit, že by součástí svobody sdružování bylo právo organizací zaměstnanců (pracovníků) kontrolovat dodržování pracovněprávních předpisů, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv. Úmluva, která se této kontroly netýká, je v podmínkách České republiky provedena zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů.
308. Proto Ústavní soud napadené ustanovení § 321 odst. 2 zákoníku práce zrušil. Pak se stávají obsoletní i odstavce 3 a 4 tohoto předpisu, a proto je Ústavní soud rovněž zrušil.
309. Poněkud jiná je však situace týkající se kontroly bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (§ 322 odst. 1). Kontrolu dodržování bezpečnostních předpisů a pravidel lze považovat za součást obhajoby hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců, což je hlavním úkolem odborových organizací. V oblasti BOZP, která se bezprostředně dotýká života a zdraví zaměstnanců, by měli mít zaměstnanci (a tedy i organizace vystupující jejich jménem) možnost upozornit zaměstnavatele na existující nedostatky, a to i na základě vlastních poznatků a způsobem co nejrychlejším. Ustanovení § 322 odst. 1 lze chápat i jako realizaci základního práva zaměstnanců na uspokojivé pracovní podmínky ve smyslu čl. 28 Listiny.
310. Právo nestátních orgánů kontrolovat konkrétně bezpečnost a ochranu zdraví při práci má u nás poměrně dlouhou tradici. Toto právo lze do určité míry dovozovat již ze zákona č. 330/1921 Sb., o závodních výborech, jak na to poukazuje ve svém vyjádření ČMKOS [srov. § 3 odst. 1 písm. e)], byť byla tehdejší situace odlišná. Závodní výbory byly všezaměstnanecké orgány, které v určitých oblastech spolupracovaly s odbory a zřizovaly se povinně v závodech, ve kterých pracovalo nejméně 30 zaměstnanců a závod trval alespoň ½ roku. Úkoly závodních výborů byla stanoveny § 3 citovaného zákona takto:
(1) Závodní výbory jsou povolány, aby hájily a povzbuzovaly hospodářské, sociální a kulturní zájmy zaměstnanců v závodě, zejména mají:
a) dozírati na zachovávání mzdových a pracovních smluv a řádů, spolupůsobiti při sjednávání pracovních řádů, pokud nebyly stanoveny kolektivní smlouvou, sjednanou mezi odborovými organisacemi;
b) nahlížeti podle potřeby jedním členem závodního výboru k tomu určeným za účasti zástupce závodu do mzdových a platových listin závodem vedených. Jde-li o listiny, týkající se zřízenců, může být k tomuto úkolu povolán pouze zřízenec;
c) ujednávati za součinnosti odborových organisací zaměstnavatelských i zaměstnaneckých dodatky ku kolektivním smlouvám sjednaným mezi uvedenými organisacemi, pokud to dovolují tyto kolektivní smlouvy;
d) pečovati, aby se prováděly a zachovávaly smíry, ujednané u smírčích orgánů, jakož i nálezy rozhodčích komisí;
e) dozírati, aby zachovávána byla zákonná ustanovení o ochraně zaměstnanců, zejména pokud se týče ochrany proti úrazům, zdravotních opatření v závodě, pojištění zaměstnanců, upozorňovali správu závodu na shledané nedostatky a dovolávati se příslušných státních úřadů dozorčích, zúčastniti se také jedním členem závodního výboru k tomu určeným všech s tím souvisejících šetření a komisionálních řízení, konaných úředními dohlédacími orgány v závodě;
f) spolupůsobiti při udržování kázně a pořádku v závodě při disciplinárním řízení a pečovati o dobrý poměr mezi správou závodu a zaměstnanci, nebo také mezi zaměstnanci v závodě navzájem. Zejména také urovnávati nestranně spory, vznikající z příslušnosti k různým organisacím náboženským, politickým nebo odborovým;
g) spolupůsobiti způsobem poradním při hromadném propouštění zaměstnanců, z příčin mimo pracovní poměr ležících, jakož i při propouštění jednotlivých zaměstnanců déle než 3 léta v závodě pracujících ...
311. Rovněž ve stanovisku ČMKOS zmiňovaný dekret prezidenta republiky č. 104/1945 Sb., o závodních a podnikových radách, byl přijat za jiné hospodářské a politické situace a měl jinou funkci než současný zákoník práce. Projevily se v něm již vlivy, které později vyústily v konstituování jednotného ROH. Zákon totiž v § 1 odst. 1 upravoval postavení závodního zastupitelstva a určoval, že „Závodní zastupitelstvo je prvotním a výkonným orgánem jednotné odborové organisace. “. Nicméně, i v tomto dekretu lze nalézt některé prvky související s bezpečností a ochranou zdraví při práci.
312. Závodní rady byly podle § 20 citovaného dekretu povolány:
1. hájit a povzbuzovati hospodářské, sociální, zdravotní a kulturní zájmy zaměstnanců v závodě;
2. dohlížeti, zda hospodářská činnost závodu (podniku) je vykonávána v souhlasu s obecným zájmem hospodářským a podle ustanovení o hospodaření vydaných;
3. dohlížeti, zda hospodářská činnost závodu (podniku) je vykonávána tak, aby při zachování zřetelů obecného prospěchu hospodářského a platných předpisů o hospodaření byly spravedlivě uspokojovány hospodářské, sociální, zdravotní a kulturní zájmy zaměstnanců závodu (podniku);
4. účastniti se v závodech (podnicích) na správě závodu (podniku) návrhy a radou za tím účelem, aby bylo dosaženo k obecnému prospěchu hospodářskému co největší hospodárnosti a výkonu;
5. spolupůsobiti podle předpisů o tom vydaných při výkonu hospodářské a sociálně-politické veřejné správy.
313. V 50. letech byl dozor nad bezpečností práce zákonem č. 67/1951 Sb., o bezpečnosti při práci, svěřen jednotné odborové organizaci a jejím orgánům inspekce práce. Odboroví inspektoři práce mohli podle těchto předpisů kontrolovat všechny prostory a provozy zaměstnavatelů, vydávat směrnice a pokyny k zajištění bezpečnosti, zastavit provoz práce a ukládat pokuty v blokovém řízení apod. Jejich opatření v případě potřeby vynucoval stát.
Právo kontrolovat bezpečnost a ochranu zdraví při práci je tedy tradičním právem orgánů zastupujících zaměstnance, jehož jisté kořeny nacházíme už v 1. republice. K jeho určité deformaci dochází v 50. letech minulého století; právní úprava kontroly odborovou organizací souvisela s představou o postupném zániku státu a přechodu jeho funkcí na společenské organizace, zejména na jednotnou odborovou organizaci. Projevem této tendence bylo např. i svěření správy nemocenského pojištění Revolučnímu odborovému hnutí, převzetí usnesení IV. všeodborového sjezdu o postavení závodních výborů základních organizací Revolučního odborového hnutí do právního řádu zákonem č. 37/1959 Sb., o postavení závodních výborů základních organizací Revolučního odborového hnutí, atd. Uvedený trend byl převzat zákonem č. 65/1965 Sb., zákoník práce, a jeho odraz nacházíme v některých aspektech i v zákoně č. 262/2006 Sb., tedy v novém zákoníku práce.
314. Tyto deformace však nic nemění na tom - jak již bylo uvedeno výše - že právo odborových organizací kontrolovat BOZP je reflexí základního práva zaměstnanců podle čl. 28 Listiny, je ve veřejném zájmu a není v rozporu s ústavním pořádkem. Zrušení i tohoto práva odborových organizací by v podstatě znamenalo popření smyslu jejich existence, jíž je ochrana hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců, která směřuje - mimo jiné - k vytváření uspokojivých pracovních podmínek (čl. 27 odst. 1, čl. 28 Listiny). Odbory by se pak staly po výtce akademickým spolkem, který by roli důstojného partnera zaměstnavatelů a jejich organizací hrát nemohl.
315. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení ustanovení § 322 odst. 1 NZP nevyhověl.
316. Protože zákoník práce stanoví zaměstnavateli v oblasti BOZP řadu povinností (viz např. § 101 odst. 1 a 2, § 102 atd.), je zaměstnavatel (vedoucí zaměstnanci) povinen bezprostředně reagovat a odstranit závady v bezpečnosti práce, na které byl upozorněn nebo které zjistil, tak, aby k ohrožení života a zdraví nedocházelo. Z tohoto hlediska je pravomoc odborové organizace daná ustanovením § 322 odst. 2 (přikazovací a zakazovací oprávnění) neproporcionální a nadbytečná, protože povinnost odstranit zjištěné závady plyne zaměstnavateli přímo ze zákona. Tato pravomoc odborové organizace se tedy jeví jako porušení čl. 11 odst. 1 Listiny. Na ustanovení § 322 odst. 2 navazuje v § 322 odst. 3 povinnost odborové organizace oznámit opatření podle odstavce 2 příslušným orgánům státní kontroly; tato povinnost je se zřetelem k zrušení § 322 odst. 2 obsoletní. Ostatně zaměstnancům, případně odborovým orgánům, nic nebrání, aby i po zrušení tohoto předpisu upozornili orgány státního odborného dozoru nad bezpečností práce na problémy v bezpečnosti práce, pokud to budou považovat za potřebné.
317. Lze toliko dodat, že (nezrušené) právo kontrolovat stav bezpečnosti a ochrany zdraví při práci nemůže automaticky znamenat i právo ukládat zaměstnavateli závazným pokynem, jaká opatření v této oblasti má přijmout. Podle názoru Ústavního soudu je litera výše citovaného Dodatkového protokolu k Evropské sociální chartě naplněna i tím, že zástupci zaměstnanců mají právo (§ 322 odst. 1 NZP) stav bezpečnosti a ochrany zdraví při práci kontrolovat a upozorňovat zaměstnavatele na zjištěné nedostatky. Povinnost zaměstnavatele odstraňovat nedostatky zjištěné v této oblasti vyplývá z jiných ustanovení NZP (viz část pátou NZP). Oprávnění odborové organizace ukládat zaměstnavateli povinnosti závazným pokynem jde tedy vysoce nad rámec požadavků v Dodatkovém protokolu obsažených.
318. Proto Ústavní soud ustanovení § 322 odst. 2 a 3 NZP zrušil.
319. Pokud jde o ustanovení § 322 odst. 4 NZP, byl však návrh na jeho zrušení zamítnut. To proto, že jde o hrazení nákladů vzniklých výkonem kontroly nad bezpečností a ochranou zdraví při práci (BOZP), jež zůstává odborovým organizacím – jako jejich právo – zachováno. Ostatně, náklady vzniklé výkonem této kontroly hradí podle tohoto předpisu stát.
320. K § 46, § 61 odst. 1, § 61 odst. 5
Napadená ustanovení znějí:

§ 46
Jestliže zaměstnavatel zaměstnance převádí na jinou práci, než odpovídá pracovní smlouvě, a zaměstnanec s takovým opatřením nesouhlasí, může jej zaměstnavatel převést jen po projednání s odborovou organizací. Projednání není třeba, pokud celková doba převedení nepřesáhne 21 pracovních dnů v kalendářním roce.
§ 61 odst. 1 a odst. 5
(1) Výpověď nebo okamžité zrušení pracovního poměru je zaměstnavatel povinen předem projednat s odborovou organizací.
(5) S jinými případy rozvázání pracovního poměru je zaměstnavatel povinen seznámit odborovou organizaci ve lhůtách s ní dohodnutých.
321. Navrhovatelé napadají uvedená ustanovení pro rozpor s čl. 7, 8 a 11 Listiny, protože realizací oprávnění odborové organizace a povinností zaměstnavatele projednat uvedené právní úkony či informovat o nich prý dochází k zásahu do soukromí a osobní svobody člověka - zaměstnance, popřípadě k zásahu do vlastnického práva zaměstnavatelů; tato ustanovení se totiž týkají i zaměstnanců, kteří nejsou členy odborové organizace, a to i tehdy, jestliže si to výslovně nepřejí.
322. Ústavní soud této námitce navrhovatelů nepřisvědčil. Podle jeho názoru nelze v uvedených ustanoveních spatřovat ani rozpor s čl. 7 a 8 Listiny, ani s čl. 11 Listiny. Odborová organizace v tomto případě plní svou, v demokratických zemích uznávanou, ochrannou funkci vůči zaměstnancům; uplatňuje obecnější pohled na důvody, pro něž chce zaměstnavatel převést zaměstnance na práci jiného druhu, než byla sjednána, či pro něž chce skončit pracovní poměr, a na způsob, jímž tak chce učinit (dát výpověď či okamžitě zrušit pracovní poměr). Uvedené oprávnění odborové organizace a tomu odpovídající povinnost zaměstnavatele nelze považovat za porušení čl. 11 Listiny i proto, že zaměstnavatelovo rozhodnutí o převedení na jiný druh práce, případně rozhodnutí dát zaměstnanci výpověď (okamžitě zrušit pracovní poměr) není z hlediska platnosti právního úkonu, jímž se takové rozhodnutí realizuje, projednáním s odborovou organizací podmíněno (srov. ustanovení § 19 odst. 3 zákoníku práce).
323. Povinnost uložená zaměstnavateli v ustanovení § 61 odst. 5 zákoníku práce je pak součástí obecné informační povinnosti, kterou zaměstnavatel má a je povinen ji plnit vůči zaměstnancům (eventuálně) reprezentovaným radou zaměstnanců nebo odborovou organizací ve smyslu § 278 a násl. zákoníku práce.
324. Účast zástupců zaměstnanců (odborové organizace) při rozvazování pracovního poměru s jednotlivým zaměstnancem je konečně odvoditelná i z ustanovení čl. 11 Doporučení Mezinárodní organizace práce č. 166 o skončení zaměstnání, 1982 (viz R166 Termination of Employment Recommendation, 1982; 11. The employer may consult workers' representatives before a final decision is taken on individual cases of termination of employment). Je sice pravda, že označené doporučení není ve smyslu mezinárodního práva závazné a neukládá členským státům Mezinárodní organizace práce povinnosti týkající se možné ratifikace, avšak lze v něm spatřovat souhrn názorů na možný vývoj právní úpravy předmětných institutů. Konečně otázka spolupráce se zástupci zaměstnanců se objevila i v dřívějším doporučení MOP č. 119 z roku 1963.
325. Ústavní soud nevyhověl návrhu na zrušení těchto ustanovení (ve srovnání s návrhy na zrušení ustanovení § 321 a 322) také proto, že důvodem zde uvedených oprávnění odborů je primárně ochrana jednotlivého zaměstnance, a nikoliv kontrola zaměstnavatele (s výjimkou kontroly nad stavem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci); to je jedním z důvodů zde prezentovaného opačného názoru ve srovnání s ustanoveními § 321 odst. 2 a 3 a 322 odst. 2 a 3 NZP.
326. Ústavní soud konečně nesdílí názor navrhovatelů, že napadená ustanovení dopadají i na zaměstnance-nečleny odborů, kteří si projednání převedení v práci, výpovědi či okamžitého zrušení pracovního poměru výslovně nepřejí. To proto, že ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé NZP, které umožňuje zaměstnanci vyloučit ingerenci odborových orgánů ve své věci, má obecnou povahu a promítá se i do konkrétních institutů NZP.
327. K § 306 odst. 4
Napadené ustanovení zní:

§ 306
(1) Pracovní řád je zvláštním druhem vnitřního předpisu; rozvádí ustanovení tohoto zákona, popřípadě zvláštních právních předpisů podle zvláštních podmínek u zaměstnavatele, pokud jde o povinnosti zaměstnavatele a zaměstnance vyplývající z pracovněprávních vztahů. Pracovní řád však nesmí zakládat nové povinnosti zaměstnanců.
(2) Pracovní řád nemůže obsahovat úpravu podle § 305 odst. 1.
(3) Zaměstnavatelé uvedení v § 303 odst. 1 jsou povinni pracovní řád vydat.
(4) Zaměstnavatel, u kterého působí odborová organizace, může vydat nebo změnit pracovní řád jen s předchozím písemným souhlasem odborové organizace, jinak je vydání nebo změna neplatné.
(5) Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vydá v dohodě s Ministerstvem práce a sociálních věcí vyhlášku, kterou stanoví pracovní řád pro zaměstnance škol a školských zařízení zřizovaných Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, krajem, obcí a dobrovolným svazkem obcí.
328. Ústavní soud nevyhověl návrhu na zrušení ustanovení § 306 odst. 4 zákoníku práce. V případě tohoto ustanovení, kde je rovněž možnost vydání vnitropodnikové právní normy vázána na předchozí písemný souhlas odborové organizace, nelze argumentovat tak, jak učinil Ústavní soud v souvislosti se zrušením vazby na odborovou organizaci v ustanovení § 305, které se týká možnosti vydání vnitřního předpisu. Pracovní řád je totiž vnitropodnikovou právní normou, jejímž úkolem je konkretizovat práva a povinnosti stanovené v obecně závazných právních předpisech na podmínky zaměstnavatele. Na rozdíl od kolektivní smlouvy či vnitřního předpisu, které mohou upravovat pouze práva zaměstnanců, mohou být v pracovním řádu upraveny i jejich povinnosti. Je proto namístě, aby byly v takovém případě vytvořeny podmínky pro působení odborové organizace, jejímž úkolem je chránit sociální zájmy zaměstnanců. Nelze – podle názoru Ústavního soudu – přijmout argument o nerovném postavení zaměstnavatelů, u nichž nepůsobí odborová organizace, a zaměstnavatelů, u nichž odborová organizace působí. Právní úpravou je vytvořena možnost, aby si zaměstnanci zajistili ochranu svých sociálních zájmů cestou odborové organizace. Pokud takového práva nevyužijí a odborovou organizaci si neustanoví, pak zaměstnavatel logicky může vydat pracovní řád sám.
XIII.
329. Ústavní soud se zabýval i možností vypracování komparativní studie v předmětné oblasti. Provést ve věci podrobnější komparaci přezkoumávaných ustanovení zákoníku práce s právní úpravou v jiných státech se však nejevilo z několika důvodů příliš smysluplné. V prvé řadě by muselo dojít ke srovnávání velice rozsáhlému, jelikož návrhem napadených ustanovení je velmi značný počet (30), což již samo o sobě může být kontraproduktivní a ve výsledku nepřehledné, popřípadě nepřesvědčivé. Samotný zvolený stát nebo skupina států, se kterým by byla napadená úprava srovnávána, by potom musel vykazovat mnohé obdobné rysy, které souvisejí s historickým vývojem pracovního práva na území České republiky po pádu totalitního režimu i před ním. Poučná by samozřejmě mohla být zejména komparace s pracovním právem vyspělých demokratických států západní Evropy. Tam je však – jak již bylo zmíněno shora ve vyjádření Senátu Parlamentu České republiky – situace zkreslena především tím, že stěžejní ústavní principy a standardy jsou vesměs garantovány formou kolektivních smluv, jimiž je chráněna naprostá většina zaměstnanců; význam a důležitost zákonné právní úpravy tím proto nutně klesá. V České republice, kde se kolektivní smlouvy dotýkají nepoměrně méně zaměstnanců, je však úloha zákoníku práce v současné době podstatně jiná. Nabízí se tedy srovnávat situaci v České republice se stavem v některých postkomunistických státech; to by však rovněž mnoho nepřineslo, neboť případná konstatace obdobných deficitů ústavnosti není ústavněprávním argumentem. Ostatně, měřítkem pro Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti je ústavní pořádek, a nikoli hypoteticky ideální zákonná úprava pracovněprávních vztahů existující snad v některém jiném státě. Proto Ústavní soud k srovnávacímu zkoumání v dané věci nepřistoupil.
XIV.
330. Z uvedených důvodů Ústavní soud návrhu částečně vyhověl a ustanovení § 2 odst. 1 věty druhé, třetí a páté, § 4, § 18 ve slovech „48, 49“, § 20 věty prvé za středníkem ve slovech „; to neplatí v případě právního úkonu směřujícího ke vzniku pracovního poměru nebo k uzavření dohody o práci konané mimo pracovní poměr“, § 24 odst. 2 věty druhé, § 278 odst. 1 ve slovech „, u něhož nepůsobí odborová organizace,“, § 281 odst. 1 ve slovech „, u něhož nepůsobí odborová organizace“, § 282 odst. 1 písm. c) a odst. 2 ve slovech „až do doby uzavření podnikové kolektivní smlouvy“, § 305 odst. 1 části věty prvé ve slovech „, u kterého nepůsobí odborová organizace,“ § 305 odst. 1 věty druhé, § 321 odst. 2, 3 a 4 a § 322 odst. 2 a 3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, zrušil dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Ve zbytku byl návrh zamítnut.
331. Odchylné stanovisko k tomuto nálezu si vyhradili následující soudci takto:
1) K výroku č. I zrušujícímu § 2 odst. 1 věty druhou, třetí a pátou – Ivana Janů, Pavel Rychetský, Jan Musil a Vojen Güttler.
2) K výroku č. I zrušujícímu § 4 – Vojen Güttler.
3) K výroku č. II zamítajícímu návrhy na zrušení § 2 odst. 1 věty prvé ve slovech „nebo z povahy jeho ustanovení nevyplývá, že se od něj není možné odchýlit“ – Eliška Wagnerová, Dagmar Lastovecká a Vojen Güttler.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Vojen Güttler, Ivana Janů, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Pavel Rychetský a Eliška Wagnerová.