320/2000 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 3. července 2000 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 4a zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 287/1997 Sb.

320
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 3. července 2000 o návrhu Městského soudu v Brně na zrušení ustanovení § 4a zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 287/1997 Sb.,
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
Ústavní soud obdržel dne 23. září 1999 návrh Městského soudu v Brně na zrušení zákona č. 287/1997 Sb., kterým se doplňuje zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 138/1996 Sb.
Předsedkyně senátu JUDr. Eva Gottwaldová jednající za Městský soud v Brně podle § 30 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) uvedla, že podle § 109 odst. 1 písm. b) druhé a třetí věty občanského soudního řádu přerušila řízení o žalobě soudce Nejvyššího soudu domáhajícího se zaplacení 62 000 Kč s příslušenstvím, které mu měly být vyplaceny v lednu 1998 jako další plat za druhé pololetí roku 1997 podle § 4 zákona č. 236/1995 Sb. V důsledku novelizace zákonem č. 287/1997 Sb. mu tato částka vyplacena nebyla, přestože mu na ni vznikl nárok.
Protože zákon, kterého mělo být při řešení věci použito, je podle názoru navrhovatele v rozporu s ústavním zákonem, podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky, předložil věc po přerušení řízení Ústavnímu soudu. Městský soud v Brně vytýká napadenému zákonu jeho retroaktivnost, čímž mělo dojít k porušení principu právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo. Vychází při tom z tvrzení žalobce, že mu nárok na další plat za druhé pololetí roku 1997 při splnění podmínek stanovených v § 4 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb. vznikl již dne 29. září 1997 a že nelze žádným dalším zákonem rušit již jednou nabytý nárok. Došlo tím k závažnému porušení čl. 1, čl. 4 a čl. 28 Listiny základních práv a svobod.
Protože návrh splňoval formální náležitosti návrhu na zrušení zákona a byl učiněn podle § 64 odst. 4 zákona o Ústavním soudu, Ústavní soud vyžádal od obou komor Parlamentu České republiky vyjádření k návrhu.
Ve vyjádření Poslanecké sněmovny podepsaném předsedou prof. Ing. Václavem Klausem, CSc., je uvedeno: Zákon č. 287/1997 Sb. novelizuje zákon č. 236/1995 Sb. tak, že za § 4 upravující další plat představitelů a soudců vkládá nový § 4a, v němž je stanoveno, že představiteli a soudci další plat za druhé pololetí roku 1997 nenáleží. Podle zákona č. 236/1995 Sb. další plat představiteli a soudci náleží tehdy, pokud představitel nebo soudce v kalendářním pololetí skutečně svou funkci vykonával alespoň 90 kalendářních dnů a pokud výkon této funkce v prvním pololetí kalendářního roku neskončí představiteli přede dnem 31. května a soudci přede dnem 30. června a ve druhém pololetí kalendářního roku výkon funkce neskončí představiteli přede dnem 30. listopadu a soudci přede dnem 31. prosince. Nárok na další plat za kalendářní pololetí roku vzniká splněním obou podmínek. Zákon č. 287/1997 Sb. stanovící, že představiteli ani soudci další plat za druhé pololetí roku 1997 nenáleží, nabyl účinnosti dnem vyhlášení, tj. 28. listopadu 1997, tedy ještě před splněním druhé podmínky. Z toho vyplývá, že právo na další plat za druhé pololetí roku 1997 nevzniklo, a proto tento zákon nemohl zpětně zasáhnout do nabytého práva. Zákon č. 287/1997 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. V závěru svého vyjádření předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem České republiky a naším právním řádem a že je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného zákona.
Předsedkyně Senátu PhDr. Libuše Benešová ve svém vyjádření zrekapitulovala průběh zákonodárného procesu. Uvedla, že pokud je u zákona č. 287/1997 Sb. namítána jeho zpětná účinnost, v tomto směru návrh není opodstatněný. Bude-li rovněž tento zákon posuzován z hlediska respektování ústavního principu soudcovské nezávislosti, je na místě se k této otázce vyjádřit již z toho důvodu, že k tomu nebyla možnost v případě vyjádření podávaného k návrhu na zrušení zákona č. 268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, v němž byla navrhovatelem rovněž napadena jen jeho zpětná účinnost. Nebude zajisté zpochybňováno, že princip nezávislosti soudců zahrnuje celou řadu aspektů, mezi něž lze řadit i hmotné zajištění soudců. Je však na místě poukázat na to, že toto hmotné zajištění je realizováno především formou pravidelného měsíčního platu, jeho výše a podmínek poskytování a tohoto peněžitého plnění se žádná restrikce nedotýkala. Přitom i v hodnotící zprávě Evropské komise o České republice bylo uvedeno, že „platy soudců jsou relativně vysoké“, přičemž v jiných oblastech, např. pokud jde o policii a správní struktury, bylo jako na přetrvávající problém poukázáno na nízkou úroveň platů. Tyto aspekty jsou silně vnímány i naší veřejností.
Další plat je podle zákonné úpravy jednorázové peněžité plnění poskytované za stanovených podmínek jednou v kalendářním pololetí, přičemž ze samotných podmínek nároku, kdy jednou z nich je trvání pracovního vztahu soudce k poslednímu dni kalendářního pololetí, vyplývá, že toto peněžité plnění lze stěží pojímat jako hmotné zajištění soudců, jehož snížení či odejmutí by mohlo mít za důsledek porušení principu nezávislosti soudců. Napadený zákon byl Senátem schválen všemi přítomnými senátory. K vyjádření Senátu byla přiložena i těsnopisecká zpráva ze schůze Senátu, kdy při předkládání návrhu zákona č. 287/1997 Sb. bylo konstatováno, že při přijímání stabilizačních a ozdravných opatření vlády bylo rozhodnuto, aby pracovníkům v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech, kteří jsou odměňováni podle zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech, nenáležel další plat za druhé pololetí tohoto roku. Obdobné ustanovení bylo schváleno nedávno při schvalování zákona o platech státních zástupců. Navrhovatelé tohoto zákona měli za to, že je správné, aby obdobná adekvátní úprava byla provedena i u těch osob, které jsou ze státních prostředků odměňovány podle zákona č. 236/1995 Sb. Taková úprava je morální a jde o to, aby v podstatě všichni, kdo jsou odměňováni ze státních prostředků, byli na tom v tomto roce stejně.
Ústavní soud není vázán odůvodněním, leč toliko petitem podaného návrhu, a proto jej posoudil i z hlediska souladu s dalšími ústavními normami a principy. V této souvislosti zejména nemohl přehlédnout, že nálezem vyhlášeným pod č. 233/1999 Sb. jako protiústavní zrušil část podobného zákona (č. 268/1998 Sb.), a to právě ve vztahu k soudcům obecných soudů, a i v tomto případě se proto musel zabývat otázkou, zda napadený zákon není v rozporu s ústavně zaručenými principy demokratického právního státu a soudcovské nezávislosti, jak Ústavní soud shledal v uvedeném případě. Právě z tohoto hlediska Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Soudcovská nezávislost představuje jednu ze základních demokratických hodnot a k naplňování této nezávislosti nesporně napomáhá i materiální zabezpečení soudců. Zejména je podstatné, aby do soudcovských náhrad nebylo ze strany jiných složek státní moci zasahováno svévolně, opakovaně a jakoukoliv formou. Proto se Ústavní soud zaměřil (v souladu s rozhodovací praxí Evropského soudu pro lidská práva) na otázku, zda napadený zásah do zaručených práv (tzn. v tomto případě odnětí tzv. 14. platu soudcům obecných soudů) 1. byl stanoven zákonem, 2. směřoval k legitimnímu cíli a 3. byl nezbytným v demokratické společnosti.
1. K první otázce je možno konstatovat, že zákonná forma zásahu splněna byla. Přitom jsou nedůvodné navrhovatelovy námitky, že zákon je retroaktivní, neboť v daném případě je situace srovnatelná s nálezem vyhlášeným pod č. 233/1999 Sb., v němž se Ústavní soud s námitkou retroaktivity obdobného zákona již dostatečně vypořádal, a v daném případě mu proto nezbývá než na tento nález odkázat. Ústavní soud dále konstatuje, že - z ústavněprávního hlediska - není relevantní skutečnost, že v posuzované věci došlo k přijetí napadeného zákona rozdílnou legislativní formou, tzn. novelizací příslušného zákona na rozdíl od přijetí zákona samostatného. Je totiž sice pravdou, že ústavněprávně je vhodnější, když - právě v tak „citlivé“ oblasti, jako je omezování materiálních požitků soudců - dojde k novelizaci zákona původního, který stanoví plat a další náležitosti soudců, a tedy jedná se o řešení systematické, než když je přijat samostatný zákon, který svojí materií ad hoc zasahuje do zákona jiného. Nicméně z ústavněprávního hlediska tento rozdíl sám o sobě nemá rozhodující význam.
V tomto směru tedy návrh na zrušení předmětného zákona není důvodný, neboť k napadenému zásahu došlo zákonnou formou.
2. Druhou otázkou je, zda napadený zákon směřoval k legitimnímu cíli, tzn. zda odejmutí tzv. 14. platů soudců obecných soudů bylo v předmětném období legitimní.
V této souvislosti Ústavní soud nemohl odhlédnout ani od sociální a ekonomické reality České republiky, která se v době přijetí tohoto zákona nacházela v obtížné hospodářské a sociální situaci, což ve svých důsledcích vedlo i ke zrušení tzv. 14. platů státních zaměstnanců (byť poněkud jinou formou než u ústavních činitelů) a také k odnětí tzv. 14. platu ústavních činitelů. Z hlediska legitimity cíle proto Ústavní soud zastává názor, že ani soudci obecných soudů se nenacházejí v jakémsi „právním a ekonomickém vakuu“, které by je zcela izolovalo od okolní hospodářské a sociální reality. Nelze tedy kategoricky tvrdit, že soudci obecných soudů mají apriorní právo na takové materiální zabezpečení, které nemůže být legislativní formou žádným způsobem a za žádných okolností změněno.
V nálezu vyhlášeném pod č. 233/1999 Sb. Ústavní soud deklaroval, že stát je povinen vytvářet institucionální předpoklady pro reálnou nezávislost soudů a pro stabilizaci jejich pozice ve vztahu k legislativě a exekutivě. Soudy musí plnit své úkoly a povinnosti zejména v oblasti práv a svobod člověka a občana, přičemž tyto principy nesmějí být narušeny ani legislativní formou. Ústavní soud na tomto základním východisku nic nezměnil. V dané věci bylo postupem zákonodárce dotčeno materiální zabezpečení celé veřejné sféry (a to s ohledem na vztah novelizace zákona č. 236/1995 Sb. a novelizace zákona č. 143/1992 Sb.), a nikoli pouze soudců. Odlišné posuzování pouze jedné skupiny, i když chráněné ve zvýšené míře ústavními kautelami principu nezávislosti, by znamenalo v uvedeném kontextu ztěží přijatelné zvýhodnění. Při každém legislativním zásahu i do materiálního zabezpečení soudců je tedy nezbytné důsledně respektovat základní principy materiálního právního státu a hodnotovou orientaci ústavního pořádku České republiky. Zejména k tomuto zásahu nesmí dojít v důsledku svévole nebo porušením principu právní jistoty. V takovémto případě by zjevně došlo i k porušení legitimity sledovaného cíle.
Nicméně právě v tomto směru je nutno vidět odlišnost situace obou zmíněných případů. Jestliže totiž ve věci nálezu vyhlášeného pod č. 233/1999 Sb. Ústavní soud rozhodoval za situace, kdy zásah do nezávislosti soudců byl napadeným legislativním aktem bezprostřední a aktuální, v souzené věci by vyhovění návrhu ve svém důsledku znamenalo přiznání příslušných materiálních požitků s více než dvouletým zpožděním (kdy i žalobce před Městským soudem v Brně svůj návrh podal více než rok poté, co napadený zákon nabyl účinnosti) a zrušení napadeného zákona z důvodu ochrany soudcovské nezávislosti by bylo z ústavněprávního hlediska nanejvýš problematické. Ústavní soud totiž ve své činnosti musí usilovat o efektivní ochranu ústavnosti a za této situace by zrušení napadeného zákona bylo zjevně neefektivní a neplnilo by přiměřeně ten účel, který Ústavní soud deklaroval v nálezu vyhlášeném pod č. 233/1999 Sb.
Ústavní soud konstatuje, že v daném případě neshledal rozpor mezi legitimitou sledovaného cíle a napadeným zásahem a že předmětný zákon není ani z tohoto pohledu protiústavní.
3. Třetí aspekt, jímž se Ústavní soud zabýval, bylo posouzení toho, zda napadený zákon byl v demokratické společnosti nezbytným opatřením. To znamená, že se Ústavní soud musel zaměřit na otázku, zda ke sledovanému legitimnímu cíli nebylo možno dospět jiným způsobem než přijetím tohoto zákona. V souzené věci Ústavní soud shledal, že zvolené řešení - přes veškeré uvedené výhrady - nelze považovat za protiústavní ani z toho důvodu, že by nepředstavovalo opatření v demokratické společnosti nezbytné. Napadeným zákonem totiž ze všech uvedených důvodů nedošlo k ohrožení institucionálních předpokladů pro reálnou nezávislost soudů a nelze jej charakterizovat ani jako svévolný akt zákonodárce. Ústavní soud totiž při plnění svých úkolů musí zvažovat i intenzitu zásahu do základních principů ústavnosti a napadený zákon jako protiústavní derogovat až tehdy, dospěje-li k závěru, že míra neústavnosti napadeného zákona reálně porušuje základní ústavní principy. K takovému závěru však Ústavní soud v posuzované věci nedospěl.
Ústavní soud přistupuje ke zrušení právního předpisu v případě, jestliže shledá, že užitek plynoucí z derogace převažuje nad nežádoucími důsledky z ní plynoucími, a tedy postupuje podle principu přiměřenosti v materiálním právním státě. Ani v tomto směru Ústavní soud důvod pro zrušení napadeného zákona neshledal.

Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holeček v. r.
místopředseda
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. Vladimír Paul, JUDr. Vlastimil Ševčík a JUDr. Eva Zarembová a k jeho odůvodnění soudci JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů a JUDr. Jiří Malenovský.