3/1997 Sb.
Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 5. listopadu 1996 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 90 odst. 1 zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

3
NÁLEZ
Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 5. listopadu 1996 v plénu ve věci návrhu senátu 6 A Vrchního soudu v Praze na zrušení § 90 odst. 1 věta první ve slovech „§ 5 odst. 6“ zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
takto:


Ustanovení § 90 odst. 1 věta první ve slovech „§ 5 odst. 6“ zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodnění
Senát 6 A Vrchního soudu v Praze (dále jen „Vrchní soud“) v řízení podle části páté hlavy první a druhé občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“) o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu [dopisu Ministerstva životního prostředí České republiky (dále jen „Ministerstvo“) ze dne 26. října 1994 č. j. OOP/4616/94] dospěl k závěru, že ustanovení § 90 odst. 1 věta první ve slovech „§ 5 odst. 6“ zákona ČNR č. 114/1992 Sb., jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, konkrétně s ustanovením čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), který stanoví, že státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, a s ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), který má stejný obsah. Na odůvodnění svého závěru Vrchní soud uvedl, že napadená právní úprava vyloučením správního řádu z aplikace na řízení o vydání povolení k vývozu a dovozu ohrožených rostlin a živočichů chráněných mezinárodními úmluvami, kterými je Česká republika vázána (§ 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb.), vytvořila situaci, kdy správní úřad [v dané věci Ministerstvo, viz § 79 odst. 3 písm. k) zákona ČNR č. 114/1992 Sb.] může zcela libovolně vydání povolení odpírat, ba dokonce i odmítat rozhodnout vůbec, aniž by žadatel měl - díky české úpravě správního soudnictví - reálnou možnost domoci se soudní ochrany. Neexistence jiné zákonné procesní úpravy, která by na věc dopadala, má podle Vrchního soudu, vedle již zmiňované libovůle, další zásadní důsledky, a to konkrétně, že správní orgán není zákonem vázán chránit práva a zájmy občanů; není ani povinen se věcí zabývat svědomitě a odpovědně, není povinen věc vyřídit včas a bez zbytečných průtahů, není také povinen dbát toho, aby rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věcí, a naopak osoba, o jejíž práva v řízení jde, nemá možnost, aby taková práva sama hájila nebo aby se vyjádřila k podkladu rozhodnutí. Stejně tak neplatí ani řada dalších povinností a pravidel, uvádí Vrchní soud, například v takovém procesu není ani žádného účastníka řízení, o věci může rozhodovat i takový pracovník správního orgánu, který má na výsledku řízení osobní nebo věcný zájem, nikomu nemusí být dovoleno nahlížet do spisu, nikomu nemusí být rozhodnutí oznámeno a tím méně doručeno, ba nemusí být ani písemně vyhotoveno, dále tu není povinnost opatřit pro rozhodnutí potřebné podklady, není tu ani vázanost rozhodnutou prejudicielní otázkou, lhůty pro vydání rozhodnutí neexistují, proti rozhodnutí se také nelze odvolat, nezákonné rozhodnutí nelze zrušit obnovou řízení nebo postupem podle § 65 správního řádu a rozhodnutí nenabývá ani formální právní moci. Dále Vrchní soud dovozuje, že za situace, kdy správní orgán nemá v řízení žádnou zákonnou povinnost, neporušuje logicky zákon ani tím, že žádné rozhodnutí nevydá, ať netečností nebo výslovným odepřením vůbec se věcí zabývat. Ten, o jehož práva jde, se nemůže v takovém případě obracet ani na správní soud, protože schází základní podmínka řízení, totiž nezákonné rozhodnutí jako mocenský akt, jímž je vrchnostenským způsobem dotčena pozice osoby, která k výkonu svého práva takový akt potřebuje. Dále Vrchní soud ve svém návrhu znovu konstatuje, že totální vyloučení správního řádu z rozhodování o právech a povinnostech občanů za situace, kdy neexistuje jiná použitelná úprava, kterou by správní orgán byl povinen respektovat, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s korespondujícím ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny, v nichž je upravena ústavní povinnost správního orgánu postupovat zákonným způsobem. Jestliže je tu taková ústavní povinnost a současně hmotněprávní předpis vyloučí užití zákona tento postup upravujícího, je taková výluka podle Vrchního soudu v rozporu s Listinou i Ústavou. V dalších částech svého návrhu Vrchní soud rekapituluje obsah svého spisu sp. zn. 6 A 1/95, v němž se žalobce Š. H. domáhá zrušení správního aktu - dopisu Ministerstva ze dne 26. října 1994 č. j. OOP/4616/94, kterým žalovaný - Ministerstvo - sdělil, že vývoz a dovoz živočichů a rostlin, zvláště chráněných Úmluvou o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy volně žijících živočichů a rostlin a zákonem ČNR č. 114/1992 Sb., je obecně zakázán a že se povoluje mimo správní řízení, není na něj právní nárok, a proto také není povinen vydat „zamítavé stanovisko“. Žalobce pak namítá, že Ministerstvo jednak vyžaduje splnění podmínek, které přesahují rámec citované úmluvy, a dále dovozuje, že dopis ze dne 26. října 1994 č. j. OOP/4616/94 je rozhodnutím naříkatelným před správním soudem, i když nemá obvyklou formu, především proto, že je individuálním správním aktem. Dále žalobce dospívá k závěru, že vydání povolení není věcí volné úvahy a že po splnění podmínek mu mělo být povolení vydáno. Ministerstvo jako žalovaný, pokračuje Vrchní soud, ve svém vyjádření především odmítlo, že by žádost žalobce byla předmětným dopisem zamítnuta, a naopak uvedlo, že dopis obsahoval pouze vyjádření názoru, že pokud žalobce prokáže skutečnosti specifikované v dřívější korespondenci, bude mu povolení uděleno s tím, že na druhé straně není na vydání povolení právní nárok. Vrchní soud pak uvedl, že zvíře chované žalobcem je z hlediska občanskoprávního věcí, a tedy i předmětem vlastnického práva. Vlastník věci ve smyslu čl. 11 Listiny může s věcí nakládat (ius disponendi) a je podroben omezením, jejichž základ spočívá v odstavci 3 uvedeného článku Listiny. Tato omezení však musí být vyslovena pouze zákonem. Jedním z těchto omezení je, jak uvádí Vrchní soud, nutnost opatřit si úřední povolení k vývozu či dovozu podle § 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., což spadá do kompetence žalovaného Ministerstva [§ 79 odst. 3 písm. k) zákona ČNR č. 114/1992 Sb.], avšak v podobě udělení souhlasu. Z této skutečnosti Vrchní soud dovozuje, že dovolovací akt nemůže Ministerstvo doplnit o žádné podmínky. Stejně tak, dodává Vrchní soud, může vlastník s věcí podnikat, tj. realizovat své další základní právo podle čl. 26 Listiny. Dále Vrchní soud vyslovil názor, že na vydání povolení je právní nárok, ale že v dané věci chybí další předpoklad řízení, totiž rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 244 odst. 3 o. s. ř., když z obsahu spisu vyplývá, že Ministerstvo očividně nerozhodlo a žádost o vydání povolení nezamítlo. Protože právo České republiky nezná ani institut žaloby proti správnímu orgánu pro nečinnost, ani institut žaloby na uložení povinnosti správnímu orgánu vydat rozhodnutí, či žaloby na určení, že správní orgán nezákonně odpírá rozhodnout, jde dle Vrchního soudu o případ odepření správní jurisdikce, kterou může napravit de lege lata Ústavní soud tím, že vysloví zásah orgánu veřejné moci do základního lidského práva a napříště takový zásah zakáže.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky se v dopise ze dne 16. září 1996 podepsaném jejím předsedou ing. Milošem Zemanem vyjádřila tak, že odkázala na důvodovou zprávu k návrhu zákona ČNR č. 114/1992 Sb., kde se v obecné části uvádí, že v zákoně je zakotvena všeobecná ochrana všech žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, že jejich využívání nebo zásahy proti nim se musí opírat o zákonná oprávnění a že zákon rovněž upravuje povinnost prokazování původu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Ve zvláštní části se pak k § 90 uvádí, že toto ustanovení vylučuje předpisy o správním řízení u některých druhů rozhodování podle tohoto zákona a že ze správního řízení jsou vyloučeny činnosti, které mají charakter organizační, oznamovací, evidenční, plánovací nebo jsou výrazem státní suverenity (schvalování vývozu, resp. dovozu některých zvláště chráněných částí přírody). K vlastnímu návrhu Vrchního soudu Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky uvedla, že výklad Vrchního soudu vychází z obecné úpravy správního řízení pouze jediným zákonem, a to správním řádem, ale že složitost a rozmanitost veřejné správy vyžaduje i existenci zvláštních úprav. Proto také v právních předpisech správního práva jsou obsaženy otázky procesního charakteru, které upravují postupy mnohdy jinak než správní řád. Konkrétně v případě § 90 zákona ČNR č. 114/1992 Sb. pak dovozuje, že sice stanoví, že se nepostupuje podle ustanovení správního řádu, což však současně neznamená, že by takový postup nebyl správním řízením. Přitom skutečnost, že citovaný zákon nestanoví zvláštní procesní pravidla, znamená, že se musí vycházet z obecných zásad správního řízení, z čehož dále plyne i to, že stanoví-li zákon, že správní orgán povoluje vývoz a dovoz ohrožených rostlin a živočichů, stanoví zároveň povinnost v konkrétním případě rozhodnout. Nepostupuje-li příslušný správní orgán uvedeným způsobem, nejedná se o nedostatek zákonné úpravy, ale o pochybení v činnosti tohoto orgánu. Závěrem se uvádí, že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost napadeného zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Z těsnopisecké zprávy o 31. schůzi České národní rady ve dnech 18. - 21. února 1992 vyplývá, že zákon ČNR č. 114/1992 Sb. byl dne 19. února 1992 přijat potřebnou většinou, totiž hlasy 105 poslanců, tři poslanci byli proti a čtyři poslanci se zdrželi hlasování (čl. 102 a násl. ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci). Uvedený zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen v částce 28 Sbírky zákonů, rozeslané dne 25. března 1992. K projednání a přijetí zákona došlo na základě vládního návrhu - sněmovní tisk 497 a společné zprávy výborů k němu - sněmovní tisk 579. Lze tedy mít za to, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
Vzhledem k tomu, že je věcí dosud probíhajícího řízení podle části páté hlavy první a druhé o. s. ř. před obecným soudem a eventuálně i následujícího řízení před Ústavním soudem podle § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb. nejen vyřešení otázky, zda dopis Ministerstva ze dne 26. října 1994 č. j. OOP/4616/94 je rozhodnutím přezkoumatelným v řízení podle části páté hlavy první a druhé o. s. ř., ale také rozhodnutím podle § 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., na které je či není nárok, omezil Ústavní soud svá zkoumání pouze na tu část návrhu, která se zabývá ústavností § 90 odst. 1 věta první ve slovech „§ 5 odst. 6“ zákona ČNR č. 114/1992 Sb., jenž stanoví, že obecné předpisy o správním řízení se nevztahují na řízení podle § 5 odst. 6, § 6, § 11 odst. 3, § 17, 18, 24, 27, 38, 40, § 46 odst. 2, § 52, 53 a 69 tohoto zákona. V § 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb. se uvádí, že vývoz a dovoz ohrožených rostlin a živočichů chráněných mezinárodními úmluvami, kterými je Česká republika vázána, povoluje orgán ochrany přírody. Podle § 79 odst. 3 písm. k) zákona ČNR č. 114/1992 Sb. je tímto orgánem Ministerstvo. Ústavní soud při posuzování ústavnosti napadeného ustanovení § 90 odst. 1 věta první ve slovech „§ 5 odst. 6“ zákona ČNR č. 114/1992 Sb. vyšel z čl. 2 odst. 3 Ústavy, v němž se uvádí: „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ Splnění postulátu uvedeného v první části citovaného ustanovení Ústava vymezuje požadavkem, aby se tak dělo jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. V požadavku uvedeném v druhé části je pak zabudována nejen garance proti zneužití státní moci, ale také nutnost zákonného podkladu pro její uskutečňování, ať už v podobě správního řádu či jinou samostatnou normou. Také čl. 2 odst. 2 Listiny upravuje tuto garanci i nutnost zákonné úpravy pro uplatňování státní moci. Protože § 90 odst. 1 věta první ve slovech „§ 5 odst. 6“ tím, že vylučuje použití obecných předpisů o správním řízení, zakládá absenci jak zákonného podkladu, tak mezí a způsobů uplatňování státní moci Ministerstvem v souvislosti s povolováním vývozu a dovozu ohrožených rostlin a živočichů chráněných mezinárodními úmluvami, je vzhledem k nedostatku jiné právní úpravy tohoto řízení (srov. § 90 odst. 1 věta první ve slovech „na řízení podle...“) v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst. 2 Listiny. Tímto vyloučením použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiných je současně založen i rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých práv.

Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.