531/2005 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 13. prosince 2005, vyhlášený dne 20. prosince 2005, ve věci návrhu na zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony

531
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 13. prosince 2005 v plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky a skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony,
takto:


Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., pokud se týkají oprávněných osob, kterým vzniklo právo na jiný pozemek podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 183/1993 Sb., a jejich dědiců, se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu.

Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavnímu soudu byl dne 7. února 2005 doručen návrh skupiny 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat senátorka RNDr. J. S., a skupiny 57 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat poslankyně Ing. V. N., obou zastoupených JUDr. P. Š., advokátem, na zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony.
Poté, co navrhovatelé rekapitulují průběh přijetí napadeného zákona v Parlamentu České republiky, odkazují na důvodovou zprávu k jeho návrhu, dle níž byl koncipován jako reakce na dosavadní zkušenosti při prodeji státní půdy dle zákona č. 95/1999 Sb. Jeho hlavním cílem mělo být umožnit dokončení procesu vypořádání restitučních nároků podle zákona č. 229/1991 Sb. (dále též „zákon o půdě“) v dohledné době, přičemž úprava měla za tímto účelem uvést do souladu dispoziční oprávnění podle zákonů č. 229/1991 Sb., č. 569/1991 Sb. a č. 95/1999 Sb. Ve prospěch přijetí předmětné zákonné úpravy byla uváděna snaha o urychlení a zefektivnění prodeje státní zemědělské půdy a urychlené vypořádání restitučních nároků, zároveň přitom bylo poukazováno na potřebu realizovat maximum převodu pozemků v sedmiletém přechodném období po vstupu do Evropské unie.
Dle přesvědčení navrhovatelů se sice uvedené cíle, kterých mělo být dosaženo novelizací ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., jeví na první pohled jako správné, ve skutečnosti ale tato ustanovení preferováním hlediska zájmu na převodu státní půdy potlačují a omezují práva restituentů, včetně těch jejich práv, která již nabyli v minulosti. Napadená zákonná úprava nijak nerozlišuje mezi půdou, kterou stát jakožto vlastník a účastník soukromoprávního vztahu převádí na jiné osoby, a půdou, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám - restituentům - na základě restitučních předpisů. Maximálního zjednodušení postupu realizace převodu státní půdy bylo pak dosaženo odstraněním problému nevypořádaných restitucí. Restituce ale dle názoru skupiny senátorů a skupiny poslanců třeba chápat nikoliv jako překážku privatizace, ale i jako jednu z forem privatizace.
Účelem zákona o půdě je vydání konkrétního pozemku restituentům a pouze výjimečně, nastanou-li okolnosti předvídané tímto zákonem, platí, že pokud pozemky vydat nelze, Pozemkový fond České republiky (dále jen „Pozemkový fond“) oprávněné osobě převede bezúplatně do vlastnictví jiné pozemky ve vlastnictví státu postupem podle § 8 odst. 4 zákona č. 284/1991 Sb., pokud možno v téže obci, ve které se nachází převážná část pozemků původních, a souhlasí-li s tím oprávněná osoba.
Dle přesvědčení navrhovatelů novela zákona o půdě provedená zákonem č. 253/2003 Sb. výrazně zasáhla do vykonávací fáze restitučního procesu, zhoršila postavení restituentů - věřitelů státu - ve srovnání s ostatními fyzickými a právnickými osobami v postavení věřitelů státu, jakož i ve vztahu k několika desítkám tisíců oprávněných osob, které se již v minulosti v té či oné formě uspokojení svých nároků domohly, v čemž spatřují porušení jednoho ze základních principů právního státu, a to principu právní jistoty a důvěry v právo, jak plyne z čl. 1 odst. 1 Ústavy, jakož i zásady rovnosti dle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Odkazujíce na skutková zjištění obsažená v nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 495/02, považují navrhovatelé za opodstatněné konstatování, že Pozemkový fond ještě před přijetím zákona č. 253/2003 Sb. postupoval nesprávně při hospodaření se svěřeným majetkem státu a rovněž postupoval nesprávně i při plnění závazků vyplývajících z restitučních zákonů. Ve zmíněném nálezu přitom Ústavní soud uvedl následující:

„Ústavní soud využil zákonné možnosti a opatřil si veřejně dostupný kontrolní závěr Nejvyššího kontrolního úřadu České republiky (dále též „NKÚ“), ze kterého vyplývají závěry o pochybení Fondu při aplikaci ust. § 11 odst. 2 zákona o půdě. NKÚ, na základě kontroly prováděné od srpna 2002 do března 2003, konstatoval, že: „...V případě nároků oprávněných osob – původních vlastníků na bezúplatný převod jiného pozemku podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb. zbývalo (k 31. 12. 2002) vypořádat 44,9 % restitučních nároků, o nichž bylo pravomocně rozhodnuto. Přitom ze zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 229/1991 Sb. a některé další zákony, vyplývá, že pokud rozhodnutí Pozemkového úřadu nabylo právní moci před 6. 8. 2003, lhůta pro převod pozemků končí dnem 31. prosince 2005. Tento zákon zároveň nově upravuje dvouletou lhůtu pro právo na bezúplatný převod jiného pozemku, a tím určil lhůtu pro tzv. „restituční tečku“. Při uplatnění práva na bezúplatný převod jiného pozemku je restituent odkázán pouze na nabídku PF ČR, která je v souvislosti s prodejem státní půdy značně omezena. ...Fond převáděl s odvoláním na ustanovení § 11 odst. 2 bezúplatně jiné pozemky na osoby, které nemají podle zákona č. 229/1991 Sb. status oprávněné osoby. ...Převody byly realizovány i v obcích, kde nejsou dosud vypořádány všechny uplatněné restituční nároky oprávněných osob, a to i mimo tzv. veřejnou nabídku. ...Fond při prodeji státní půdy porušil povinnosti správce nemovitostí ve vlastnictví státu, když překročil oprávnění vymezené zákonem tím, že ve veřejné nabídce prodal pozemky ve vlastnictví státu osobám na základě jimi uplatňovaného přednostního práva, pro něž však tyto osoby nesplnily zákonné podmínky. ...Fond upřednostnil prodej státní půdy před vypořádáním nároků oprávněných osob v rámci restitucí. Oprávněné osoby se mohou přihlásit i v rámci prodeje půdy do nabídky či soutěže, při prodeji pozemků však mají restituenti postavení žadatele, nikoliv věřitele. Cena půdy se při prodeji stanoví podle jiného cenového předpisu než při restitucích, kde se odvíjí od cenového předpisu účinného k 24. 6. 1991. Stát prostřednictvím Fondu prodává zemědělskou půdu za minimální cenu, a to přesto, že závazky státu vyplývající z restitučních zákonů nejsou splněny." (částka 3 Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu, 2003: „02/14 Nemovitý majetek státu ve správě Pozemkového fondu České republiky“; strana 218 – 219, dále též „kontrolní závěr“; získán z http://www.nku.cz/kon-zavery/K02014.pdf).)“.
Navrhovatelé dále argumentují obsahem dopisu předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu Ing. J. M. ze dne 9. 4. 2004 č. PF 14294/04-1064/MI, adresovaného senátorce RNDr. J. S., který však Ústavnímu soudu nepředložili a nenavrhli konstatování jeho obsahu jako důkazu, z něhož prý vyplývá, že k datu 31. 12. 2003 nebylo stále ještě vypořádáno nejméně 39 % všech restitučních nároků o celkovém objemu 2.660,6 miliónu Kč. Z uvedeného pak dovozují závěr, dle něhož se napadená zákonná ustanovení dotýkají poměrně širokého okruhu restituentů.
Jsou si vědomi skutečnosti, že Pozemkový fond zhruba čtyřikrát do roka činí nabídku, tu ale nepovažují za adresnou, dle nich nesměřuje vůči konkrétním restituentům, ale jde pouze o jakési výčtové seznamy státní zemědělské půdy, kterou v konkrétní chvíli Pozemkový fond nabízí k převodu do vlastnictví jiných osob, a to bez ohledu na to, z jakého titulu se tento převod uskuteční. Vyslovují přesvědčení, že i ti restituenti, kteří se o náhradní pozemky uchází, nejsou z různých důvodů uspokojeni, zejména z důvodu absence nabídky ve vhodné lokalitě, případně z důvodu nabídky nevhodných pozemků, anebo z toho důvodu, že Pozemkový fond při převodech půdy preferuje osoby, které si na nabízené pozemky činí nároky plynoucí z jiných titulů.
Navrhovatelé poukazují dále na nerovnost mezi skupinou restituentů, jejichž nárok se podaří uspokojit, a druhou skupinou, jejíž nárok se uspokojit nepodaří, a to i v případech objektivních potíží nezaviněných ani dlužníkem (státem) ani věřitelem (oprávněnou osobou).
Akcentují tu skutečnost, že platí-li obecně pro dlužníka povinnost zdržet se jednání mařících uspokojení věřitele, pak z ústavního principu rovnosti vyplývá, že stát jako dlužník rovněž nesmí mařit uspokojování věřitelů z pohledávek, jejichž existence byla potvrzena rozhodnutím orgánu veřejné moci. Upozorňují, že jde svojí povahou o soukromoprávní vztah, přičemž je ústavně rozporné, aby si stát v této souvislosti přisvojil výrazně výhodnější postavení, než jaké přísluší všem ostatním dlužníkům v soukromoprávní oblasti. Kriticky dále poukazují na koncepci zákona o půdě, dle něhož sama nabídka splnění závazku není ani adresována věřiteli, tedy oprávněné osobě, ale stát ponechává na ní, zda nabídne své pozemky jinému okruhu osob, příp. bude vyhledávat pozemky vhodné pro uspokojení svého nároku.
Změna, kterou přinesla novelizace zákona č. 229/1991 Sb. provedená ustanoveními čl. V a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., však dle navrhovatelů výrazně zhoršila postavení osob, jimž vznikl nárok na bezúplatný převod jiného pozemku - věřitelů, a bezdůvodně zvýhodnila stát jakožto dlužníka, a to tím, že časově omezila jeho povinnost k plnění bez ohledu na to, zda svoji povinnost stát nesplnil v důsledku své nečinnosti nebo nesprávného fungování orgánů, které plněním svých úkolů pověřil. Časové omezení povinnosti státu, jež navrhovatelé přirovnávají k institutu promlčení, napadená zákonná ustanovení dle jejich názoru neakceptovatelně spojují s možností jeho nečinnosti.
Ustanovení § 11 odst. 2 zákona o půdě, dle něhož mají být převedené pozemky pokud možno v téže obci, ve které se nachází většina pozemků původních, a s převedením těchto pozemků musí oprávněná osoba souhlasit, staví dle navrhovatelů oprávněné osoby před alternativu akceptace jakéhokoli, byť i nevyhovujícího, pozemku anebo finanční náhrady. Nadto napadená ustanovení nutně rozdělí oprávněné osoby, jimž byl přiznán nárok na bezúplatný převod půdy, do dvou skupin, a to na skupinu těch, jejichž nárok bude v zákonem stanovené lhůtě uspokojen, a těch, kteří v konečné lhůtě uspokojení svých nároků nedosáhnou. Přitom dle navrhovatelů své zařazení do té či oné skupiny nebudou oprávněné osoby schopny přímo ovlivnit, pročež stát tak bude zacházet s jednotlivými občany nacházejícími se ve stejném postavení rozdílným způsobem, aniž by byly tyto rozdíly nějak objektivně odůvodnitelné. Uvedený postup, dle jejich přesvědčení, vykazuje znaky svévole, je porušením ústavních principů rovnosti a právního státu, zejména pak principu předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti.
Napadená ustanovení zákona o půdě pak dle skupiny senátorů a skupiny poslanců odnímají legitimní očekávání vydání majetku, jež je chráněno i Dodatkovým protokolem k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), a nahrazují je finančním plněním v cenách k 24. 7. 1991, tedy v cenách, které neodpovídají ani cenám, dle nichž by bylo možno tento majetek vyvlastnit, pročež tedy nejde ani o vyvlastnění za náhradu, ale o odnětí majetku a jeho nahrazení zcela nepřiměřenou finanční náhradou. Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona o půdě a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. tak dle jejich přesvědčení představují i dotčení práv plynoucích z uvedeného protokolu k Úmluvě.
Pro uvedené skupina 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky a skupina 57 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky navrhuje ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony, zrušit.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 15. března 2005 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek konstatuje, že v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 253/2003 Sb. je uvedeno, že jeho účelem je umožnit v dohledné době dokončení procesu vypořádání restitučních nároků podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů. Časovým omezením dle něj nedošlo ke zkrácení oprávněných osob na jejich majetkových právech a ani nebylo založeno jejich nerovné postavení tak, jak namítají navrhovatelé. Problém dosavadního rozsáhlého neuspokojení nároků oprávněných osob na náhradní pozemky spatřuje i v opačném aspektu, než který uvádějí navrhovatelé, a to ve skutečnosti, že zájem o nabízené pozemky je i přes zlepšení podmínek a blížící se termín „restituční tečky“ nízký. Velký zájem je dle něj pouze o pozemky uvnitř obcí nebo o pozemky, u kterých lze v budoucnu očekávat jiné než zemědělské využití, přičemž některé oprávněné osoby na nabídky Pozemkového fondu dlouhodobě nereflektují, jiné zase zájem mají, přesto z nejrůznějších důvodů jejich nároky uspokojeny nebyly, a to například proto, že si vyberou atraktivní pozemek, o který má zájem více oprávněných osob.
Informuje dále o stávajícím postupu Pozemkového fondu, který zpracoval nabídky náhradních pozemků tak, aby struktura nabízených pozemků odpovídala struktuře nároků, a oprávněné osoby tak mohly využít své absolutní přednosti. Uvádí, že přesto, že náhrada má být poskytnuta za pozemky zemědělské, zájem mnoha oprávněných osob se soustřeďuje jen na pozemky, u kterých je možno s ohledem na místní podmínky i jiné okolnosti očekávat jiné než zemědělské využití, a těch je vzhledem k rozsahu nároků nedostatek. Mnohé oprávněné osoby dle něj dávají přednost hotovosti a své nároky prodávají, jiné pak čekají na lepší nabídky. Poznamenává dále, že velkým procentem nároků disponují osoby, které restituční nároky odkoupily, přičemž tyto osoby, ať právnické nebo fyzické, mají zájem o vydání jen velmi lukrativních pozemků.
Účelem zavedení časového limitu dle předsedy Poslanecké sněmovny bylo přimět oprávněné osoby k podstatně větší aktivitě, aby mohl být restituční proces dokončen co nejdříve a aby nevypořádané restituční nároky nebyly překážkou rozvoje ekonomických vztahů a vazeb a nevnášely nejistotu do vlastnických vztahů. Napadená ustanovení zákona o půdě se vzhledem k nezbytnosti stanovit časový rámec pro ukončení restitučních požadavků a vytvořit tak přehledné prostředí na trhu s půdou dle něj jeví jako opodstatněná. Vyslovuje pro uvedené domněnku, že současná úprava v této oblasti tvoří dostatečný rámec a prostor pro přednostní uspokojení oprávněných osob, přičemž za řešení vzniklé situace nepovažuje zrušení předmětných ustanovení zavádějících tzv. „restituční tečku“, ale řádné a rychlé uspokojení nároků oprávněných osob Pozemkovým fondem.
Na základě takto vyložených důvodů vyslovuje účastník řízení přesvědčení, že podmínky stanovené v napadených ustanoveních zákona zajišťují přiměřenou ochranu práv oprávněných osob a nezakládají nerovnost v možnosti uspokojení různých subjektů dle rozsahu jejich nároků. Poukazuje na skutečnost, že určitá specifika Pozemkového fondu jako dlužníka a oprávněných osob jako věřitelů je třeba spatřovat právě ve specifice problematiky restitucí.
Předseda Poslanecké sněmovny dále potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, že zákon č. 253/2003 Sb., který obsahuje v části třetí novelu zákona č. 229/1991 Sb. a čl. VI, byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. V závěru vyjádření pak konstatuje, že za tohoto stavu věci nelze než vyjádřit stanovisko, že posuzovaný zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, jakož i stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem i mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, přičemž je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Úvodem svého vyjádření ze dne 18. března 2005 jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka připomíná účel zákona č. 229/1991 Sb., jímž bylo především zmírnit následky některých majetkových křivd, ke kterým došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989, obnovit původní vlastnické vztahy k půdě, a tak zlepšit péči o zemědělskou a lesní půdu a upravit vlastnické vztahy k půdě v souladu se zájmy hospodářského rozvoje venkova a s požadavky na tvorbu krajiny a životního prostředí. Na rozdíl od zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, zmírnění následků majetkových křivd nespočívalo ve vydání věci, ale v obnově vlastnického práva k zabraným věcem s tím, že vlastník mohl svobodně realizovat své vlastnické právo.
Hlavním cílem předkladatelů návrhu zákona č. 253/2003 Sb. bylo umožnit dokončení procesu vypořádání restitučních nároků, zefektivnit proces prodeje pozemků snížením jeho administrativní náročnosti a stanovit kritéria pro uplatnění přednosti nabyvatelů pozemků tak, aby první v pořadí byla osoba s nárokem na náhradní pozemek v lokalitě, kde se nacházel původní nevydaný pozemek, a na dalším místě v pořadí byl nájemce s limitovaným nárokem na převod.
K předloženému návrhu skupiny senátorů a skupiny poslanců se pak ve vyjádření uvádí, že předloha zákona upravující ukončení lhůt pro vypořádání vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku byla v Senátu předmětem rozsáhlých diskusí především ve výborech, jimž byl návrh zákona přidělen k projednání, rovněž pak v průběhu plenárního zasedání Senátu, které proběhlo dne 26. a 27. června 2003. Bylo především konstatováno, že značná část převodu zemědělských pozemků byla již realizována prostřednictvím restitučních titulů, převodem na obce a jiné instituce, popřípadě prodejem bez vazby na restituční nároky. Zároveň bylo poukazováno, že v době projednávání návrhu zákona nejsou vypořádány restituční nároky na vydání pozemků podle zákona č. 229/1991 Sb., přičemž zavedení tzv. „restituční tečky“ bylo vnímáno jako výraz snahy o ukončení procesu převodu pozemků oprávněným osobám, byť zároveň omezující nároky skupiny oprávněných osob pouze na finanční vypořádání při současném odnětí možnosti vydání náhradních pozemků. Na druhou stranu zazněly dle předsedy Senátu závažné obavy, že zavedením „restituční tečky“ budou postiženi ti, kteří sice nemají ze zákonných důvodů nárok na vrácení svých původních pozemků, ale projevili zájem o náhradní pozemky, které jim však bez jejich zavinění nemohly být vydány - např. proto, že poptávka po některých náhradních pozemcích převyšovala nabídku. Byla vyslovena i námitka, dle níž zasahovat navrženým způsobem do zákona o půdě je nebezpečné z hlediska rozkolísání daného stavu při současné již ustálené interpretaci zákona a judikatuře Ústavního soudu. V některých vystoupeních odezněly obavy z porušení rovných práv v přístupu k podnikání, neboť podle jejich názoru přijetí tzv. „restituční tečky“ výrazně upřednostňuje a zvýhodňuje nájemce před těmi, kteří půdu pronajatou nemají, a přestože hospodaří, koupit si ji nemohou, pokud nájemci s přednostním právem neprohlásí, že o půdu nemají zájem. V této souvislosti byl vysloven požadavek na přehodnocení podmínek prodeje státní půdy nájemcům s cílem najít vyrovnanější vztah mezi jednotlivými skupinami zájemců o koupi půdy tak, aby nedocházelo k diskriminacím.
Výše uvedené důvody posléze dle předsedy Senátu vedly v podrobné části rozpravy k podání pozměňovacího návrhu, jímž se z návrhu zákona vypustila část novelizující zákon č. 229/1991 Sb., tj. „restituční tečka“.
Ve vyjádření se pak konstatuje, že Senát návrh zákona, kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony, dne 27. června 2003 na své 7. schůzi usnesením č. 150 vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, a to v hlasování č. 38, při kterém ze 64 přítomných senátorek a senátorů se pro návrh vyslovilo 60 a nikdo nebyl proti.
III.
Podklad pro rozhodování dle § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.
Na základě ustanovení § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. si Ústavní soud od Pozemkového fondu vyžádal údaje týkající se aktuálního přehledu vypořádání nároků za nevydané pozemky dle zákona o půdě, jakož i přehledu soudních sporů mezi oprávněnými osobami uplatňujícími nárok dle § 11 odst. 2 zákona o půdě a Pozemkovým fondem.
Dle sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu Ing. J. M. ze dne 28. listopadu 2005 č. j. PF 2258/05MI-64297 z celkové výše nároků za nevydané pozemky z rozhodnutí okresních pozemkových úřadů v hodnotě 7.346.154,44 tis. Kč k datu 18. listopadu 2005 činí zůstatek nevypořádaných nároků za nevydané pozemky 1.872.183,08 tis. Kč, z čehož zůstatek přímých nároků představuje 660.432,31 tis. Kč a zůstatek postoupených nároků 1.211.750,77 tis. Kč. V roce 2004 došlo vypořádání přímých nároků v hodnotě 115.833,02 tis. Kč, postoupených nároků v hodnotě 395.606,98 tis. Kč, v roce 2005 (k datu 18. listopadu 2005) došlo pak k vypořádání přímých nároků v hodnotě 108.892,17 tis. Kč, postoupených nároků v hodnotě 465.212,03 tis. Kč. V roce 2004 tak činil podíl vypořádaných postoupených nároků 77,35 % z celkového objemu vypořádaných nároků, za období od 1. ledna 2005 do 18. listopadu 2005 byl tento podíl 81,03 %.
V letech 2004 a 2005 zavedl Pozemkový fond tzv. strukturovanou nabídku, tj. nabízel pozemky v obcích, z nichž pocházejí dosud nevypořádané nároky za nevydané pozemky, čímž s výjimkou Prahy a některých velkých měst nabídl ve všech obcích větší objem pozemků, než činily nároky oprávněných osob. Strukturovaná nabídka tak dle sdělení Pozemkového fondu představovala v roce 2004 hodnotu 1.495.200 tis. Kč, v roce 2005 hodnotu 3.035.210 tis. Kč, přičemž přes tuto cílenou nabídku pohyboval se zájem oprávněných osob o nabízené pozemky v roce 2004 na úrovni cca 24 % a v roce 2005 na úrovni cca 26 %.
Dle sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu bylo na uspokojení nároku podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 183/1993 Sb., podáno vůči Pozemkovému fondu celkem 360 žalob, z toho 9 žalob do 31. prosince 1999, 28 žalob od 1. ledna 2000 do 30. dubna 2005 a 323 žalob od 1. května 2005 do 24. listopadu 2005. Ve sporech zahájených v roce 2005 nebylo zatím vydáno pravomocné rozhodnutí ve věci, ohledně sporů zahájených v minulosti a pravomocně skončených se ve sdělení odkazuje na judikaturu Nejvyššího soudu, dle níž nárok na poskytnutí náhradních pozemků nezahrnuje právo oprávněné osoby na výběr náhradních pozemků (2 Cdon 522/96, 26 Cdo 1478/2000 a další).
Za účelem poskytnutí možnosti se eventuálně k němu vyjádřit, bylo sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu Ing. J. M. ze dne 28. listopadu 2005 č. j. PF 2258/05MI-64297 doručeno navrhovatelům i účastníku řízení (§ 60 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.).
Této možnosti využili navrhovatelé a v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 9. prosince 2005 uvádějí, že jakkoli nemají v úmyslu zpochybňovat statistické údaje uváděné ve sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu, považují za nezbytné poukázat na fakt, že tvrzení o zásadním převisu nabídky vhodných pozemků nad objemem nároků může souhlasit jen z pohledu celorepublikové statistiky. V celorepublikovém srovnání se totiž vedle sebe nachází jak katastrální území, kde bylo nabídnuto mnohem více pozemků, než odpovídá rozsahu nevypořádaných nároků v této oblasti, tak jsou zde zahrnuta i katastrální území, kde se nepodařilo nabídnout vůbec žádné pozemky. Dané tvrzení ilustrují navrhovatelé na příkladu několika katastrálních území v bývalém okrese Nový Jičín, kde Pozemkový fond nenabídl vůbec žádné pozemky jako náhrady, přičemž poznamenávají, že existují i území, kde Pozemkový fond ani žádné vhodné pozemky neměl k dispozici. V závěru svého vyjádření vyslovují přesvědčení, že pokud by se rozhodnutí Ústavního soudu v předmětné věci mělo o sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu opírat, bylo by je nutno podstatným způsobem upřesnit, zejména by muselo namísto obecných tvrzení, vztahujících se k celému území České republiky, podávat obraz o stavu vypořádávání nároků za nevydané pozemky na menších územích, nejlépe dle bývalých okresů.
IV.
Upuštění od ústního jednání
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. navrhovatelé prostřednictvím svého právního zástupce v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 30. listopadu 2005, jakož i prostřednictvím osob oprávněných jednat jejich jménem v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 2. prosince 2005, a účastník řízení ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky doručeném Ústavnímu soudu dne 1. prosince 2005 a předsedy Senátu Parlamentu České republiky doručeném Ústavnímu soudu dne 8. prosince 2005, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
V.
Dikce napadeného právního předpisu
Dle ustanovení § 13 odst. 6 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb.: „Oprávněná osoba má právo na převod pozemku ve vlastnictví státu do 2 let ode dne právní moci rozhodnutí Pozemkového úřadu. V případě, že o právu na převod pozemku nerozhoduje Pozemkový úřad, oprávněná osoba má právo na převod pozemku ve vlastnictví státu do 2 let od doby, kdy mohla nárok na převod uplatnit u Pozemkového fondu poprvé.". Dle odstavce 7 uvedeného zákonného ustanovení: „Po uplynutí doby uvedené v odstavci 6 právo na převod pozemku ve vlastnictví státu zaniká.“.
Dle čl. VI zákona č. 253/2003 Sb.: „Pokud rozhodnutí Pozemkového úřadu nabylo právní moci anebo nárok na převod byl uplatněn před účinností tohoto zákona, lhůta pro převod pozemku končí dnem 31. prosince 2005.“.
VI.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Návrh na zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony, byl podán skupinou 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat senátorka RNDr. J. S., a skupinou 57 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat poslankyně Ing. V. N. Na straně navrhovatelů lze tudíž konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace pro řízení o kontrole norem dle ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb.
VII.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon, jeho jednotlivé ustanovení, příp. jiný právní předpis nebo jeho jednotlivé ustanovení byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření účastníka řízení bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila návrh předmětného zákona ve 3. čtení na své 16. schůzi dne 22. května 2003 usnesením č. 505, kdy z přítomných 192 poslankyň a poslanců se pro jeho přijetí vyslovilo 118 poslankyň a poslanců, proti hlasovalo 63.
Senát dne 27. června 2003 na své 7. schůzi usnesením č. 150 předmětný zákon vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, a to v hlasování č. 38, při kterém ze 64 přítomných senátorek a senátorů se jich pro návrh vyslovilo 60 a nikdo nebyl proti.
O návrhu Senátem vráceného zákona hlasovala Poslanecká sněmovna na 198. schůzi dne 22. července 2003, přičemž hlasy 124 z přítomných 196 poslankyň a poslanců, když proti hlasovalo 57, setrvala na znění návrhu zákona postoupeného Senátu (usnesení č. 621).
Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod č. 253/2003 Sb. řádně vyhlášen v částce 86 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 6. srpna 2003, a dle čl. VII nabyl účinnosti dnem vyhlášení, čili dnem rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů.
VIII.
Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem
VIII/a
Smysl a účel zákona o půdě
Smyslem a účelem zákona o půdě dle jeho preambule je zmírnění následků některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989, zlepšení péče o zemědělskou a lesní půdu obnovením původních vlastnických vztahů k půdě, jakož i úprava vlastnických vztahů k půdě v souladu se zájmy hospodářského rozvoje venkova i v souladu s požadavky na tvorbu krajiny a životního prostředí.
Zákon o mimosoudních rehabilitacích, ve srovnání se zákonem o půdě druhý z klíčových „restitučních zákonů“, v preambuli vymezuje svůj účel úžeji. Považuje za něj zmírnění následků některých majetkových a jiných křivd, k nimž došlo v období let 1948 až 1989.
Rozdílu v účelech odpovídá i rozdíl legislativního mechanismu zmírňování křivd komunistického režimu.
Dle zákona o mimosoudních rehabilitacích fyzická osoba disponuje nárokem na vydání věci, splňuje-li podmínky být oprávněnou osobou (§ 3), je-li věc v držení povinné osoby (§ 4), dále jsou-li dány zákonné podmínky vydání věci (§ 6) a konečně nejsou-li dány zákonné důvody pro nevydání věci (§ 8 odst. 1 až 4). Existují-li důvody nevydání za splnění předchozích podmínek restituce, subsidiárně je zakotveno poskytnutí finanční náhrady (§ 8 odst. 5).
Dle zákona o půdě fyzická osoba disponuje nárokem na vydání pozemku, splňuje-li podmínky být oprávněnou osobou (§ 4), je-li pozemek v držení povinné osoby (§ 5), dále jsou-li dány zákonné podmínky vydání pozemku (§ 6) a konečně nejsou-li dány zákonné důvody pro nevydání pozemku (§ 11 odst. 1). Jelikož účelem zákona není toliko zmírnění křivd, nýbrž i obnova venkova, v případě existence důvodů nevydání pozemku subsidiárně je založen nárok na bezúplatný převod jiného pozemku do vlastnictví oprávněné osoby (§ 11 odst. 2). Teprve za pozemky, které se podle tohoto zákona nevydávají a za které nelze poskytnout oprávněné osobě jiný pozemek, zakotvuje zákon o půdě v pořadí druhý subsidiární nárok, jímž je nárok na finanční náhradu (§ 16 odst. 1). V případech splnění podmínek pro vydání původního, příp. náhradního pozemku zákon alternativně zakládá pro oprávněné osoby možnost vypořádání nároků převodem vlastnických práv k nemovitostem ve vlastnictví státu a správě Pozemkového fondu [§ 18a, § 17 odst. 3 písm. a) zákona o půdě].
VIII/b
Návrhové body
Návrhovým bodem prvním je námitka nerovnosti založené napadenými zákonnými ustanoveními, a to nerovnosti trojí: jednak nerovnosti dané absencí odůvodněného odlišení mezi půdou, již stát jakožto vlastník a účastník soukromoprávního vztahu převádí na jiné osoby, a půdou, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám - restituentům - na základě restitučních předpisů, jednak nerovnosti mezi skupinou restituentů, jejichž nárok se podaří uspokojit, a druhou skupinou, jejíž nárok se uspokojit nepodaří, a to jak v případech objektivních potíží nezaviněných ani dlužníkem (státem) ani věřitelem (oprávněnou osobou), tak i v případech zaviněných postupem Pozemkového fondu, a konečně nerovnosti mezi cenou náhradního pozemku a výší eventuální finanční náhrady.
Druhým návrhovým bodem je pak námitka dotčení ústavního principu ochrany oprávněné důvěry občana v právo (legitimního očekávání), nahlížena jak z pohledu principu zákazu svévole a právní jistoty (plynoucí z principu právního státu), tak i z pohledu práva plynoucího z Dodatkového protokolu k Úmluvě (chránícího i majetkový nárok).
VIII/c
Hlediska přezkumu ústavnosti lhůt
Předmětem posuzovaného návrhu na kontrolu norem jsou zákonná ustanovení zakotvující propadnou lhůtu pro uplatnění práva na vydání náhradního pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 9, nález č. 163; vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.] Ústavní soud v nejobecnější rovině k pojmu lhůty jako právní skutečnosti konstatoval: „Smyslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.“.
Zásadní právní názor vymezující rozsah ústavního přezkumu zákonných ustanovení zakotvujících lhůty pak Ústavní soud vyslovil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 84; vyhlášen pod č. 279/2001 Sb.) v souvislosti s posuzováním ústavnosti lhůty pro uplatnění nároků plynoucích ze zákona o soudní rehabilitaci (§ 6 zákona č. 119/1990 Sb.): „Poslání Ústavního soudu spočívá v kontrole ústavnosti. V tomto rámci tento soud může pouze rušit neústavní předpisy, případně jejich části, není však jeho úkolem reparovat následky, které nastaly tím, že navrhovatel neuplatnil své právo ve stanovené lhůtě. Zrušení lhůt porušuje zásady právního státu, neboť významně zasahuje do principu právních jistot, který je jednou ze základních náležitostí současných demokratických právních systémů. Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Může se však takto jevit s ohledem na konkrétní okolnosti. Tvrzení navrhovatele, že neměl důvěru k československým soudům a neměl ani potřebné informace, a proto ve lhůtě stanovené § 6 zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, své právo včas neuplatnil, jej nezbavuje povinnosti řídit se platnými právními normami.“.
Tenor uvedeného názoru spočívá tedy ve skutečnosti, že lhůta prima facie bez dalšího nevykazuje a ani nemůže vykazovat znaky protiústavnosti, tyto pak mohou být dány teprve „konkrétními okolnostmi“ posuzované věci, jinými slovy, posouzení ústavnosti lhůty je posouzením kontextuálním.
Těmito „konkrétními okolnostmi“, čili hledisky kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty dle dosavadní judikatury Ústavního soudu jsou:
1. nepřiměřenost (disproporcionalita) lhůty ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva. Z uvedeného pohledu Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 109; vyhlášen pod č. 211/2003 Sb.) zrušil ustanovení § 3 a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., jež představovala nepřiměřené omezení vlastnického práva, porušení čl. 11 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny (za ústavně konformní soud považoval v rozhodovaném kontextu takovou právní úpravu, jež by toto omezení zakládala pouze ve zcela nezbytném časovém rozsahu, kterým lze rozumět toliko minimální časové, a to zřetelně prima facie „přechodné“ údobí, nikoli ale lhůtu deseti let);
2. svévole zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo zrušení). Ve smyslu tohoto hlediska posuzování ústavnosti lhůty postupoval soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 35; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.), v níž za protiústavní označil zrušení ustanovení § 879c až § 879e občanského zákoníku (dále též „obč. zák.") provedené zákonem č. 229/2001 Sb., jímž zákonodárce zasáhl do legitimního očekávání přesně vymezeného okruhu subjektů pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by došlo k nabytí vlastnického práva, v důsledku čehož subjekty, které jednaly v důvěře v předem státem stanovené podmínky, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány se svévolným postupem státu, jejž soud shledal rozporným s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (a to s odvoláním se na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva v kause Broniowski proti Polsku z r. 2002, Gratzinger a Gratzingerová proti České republice z r. 2002, Zvolský a Zvolská proti České republice z r. 2001);
3. ústavně neakceptovatelná nerovnost dvou skupin subjektů, jež je výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její protiústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů v důsledku uplynutí lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost uplatnění práva neotevírá. Vycházeje z takto chápané „konkrétní okolnosti“, v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 3/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 38, vyhlášen pod č. 164/1994 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 24/97 (Sbírka rozhodnutí, svazek 11, nález č. 62; vyhlášen pod č. 153/1998 Sb.) Ústavní soud zrušením ustanovení stanovujícího počátek lhůty pro uplatnění restitučního nároku otevřel možnost jejich uplatnění i pro ty oprávněné osoby, jež v důsledku podmínky trvalého pobytu ve lhůtách původních nároky úspěšně uplatnit nemohly. Soud v této souvislosti konstatoval, že „tyto osoby proto byly fakticky vyloučeny z okruhu oprávněných osob, které se mohly domáhat finanční náhrady, a byly tedy - ve srovnání s jinými oprávněnými osobami - protiústavně znevýhodněny a ocitly se vůči nim v nerovném právním postavení“.
Úkolem Ústavního soudu v předmětné věci je proto posouzení, jsou-li rovněž u zákonných ustanovení zakotvujících propadnou lhůtu pro uplatnění práva na vydání náhradního pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě dány „konkrétní okolnosti“ mající za následek jejich rozpor s ústavním pořádkem, anebo tomu tak není. U „konkrétních okolností“ sub 1. a 2. lze považovat za adekvátní test nepřípustností extrémní disproporcionality (rational basic test), sub 3. pak test postupem plynoucím ze zásady proporcionality (suspect classification) [k uvedenému rozlišení viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113; vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.); z pramenů doktrinárních např. W. Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA. München 1993, s. 116 a násl.; J. E. Nowak, R. D. Rotunda, Constitutional Law. 4. Ed., St. Paul 1991, s. 568 a násl.].
VIII/d
Právní režim vydávání náhradních pozemků
Zákon o půdě dosažení svých účelů, jimiž, jak bylo již konstatováno, jsou zmírnění následků některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989, zlepšení péče o zemědělskou a lesní půdu obnovením původních vlastnických vztahů k půdě, jakož i úprava vlastnických vztahů k půdě v souladu se zájmy hospodářského rozvoje venkova i v souladu s požadavky na tvorbu krajiny a životního prostředí (preambule), sleduje i uplatněním principu priority navrácení původních pozemků a ostatních nemovitostí oprávněným osobám a principu priority naturální kompenzace v případě nemožnosti takového vydání. Tyto principy se promítají do ustanovení § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dle něhož v případě, kdy pozemky vydat nelze, „pozemkový fond oprávněné osobě převede bezúplatně do vlastnictví jiné pozemky ve vlastnictví státu postupem podle § 8 odst. 4 zákona České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů, a to pokud možno v téže obci, ve které se nachází převážná část pozemků původních, pokud s tím oprávněná osoba souhlasí.“.
Vysloví-li oprávněná osoba s převodem nabízeného náhradního pozemku souhlas, je Pozemkový fond povinen k tomuto naturálnímu odškodnění. Z ustanovení § 8 zákona č. 284/1991 Sb., podle něhož se má náhradní pozemek poskytnout, vyplývá, že tento pozemek má odpovídat nahrazovanému pozemku výměrou a stejnou kvalitou. Nahrazovaný pozemek je tedy určen druhovým - generickým způsobem.
Vydání náhradního pozemku zákon tudíž spojuje s mechanismem pozemkových úprav, diskreci nabídky omezuje podmínkou subsidiarity (dle níž nabídky v jiné lokalitě jsou možné v případě neexistence odpovídajících nabídek v lokalitě původní), jakož i souhlasem oprávněné osoby.
K otázce vztahu mezi převodem půdy, kterou stát jakožto vlastník převádí na jiné osoby, a převodem půdy, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám - restituentům - na základě restitučních předpisů, zaujal Ústavní soud stanovisko v nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. března 2004 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 33): „Nároky vzniklé podle zákona o půdě mají prioritu, což vyplývá jak z ratia legis zákona o půdě a dikce jeho § 11 odst. 2 (srov. slovo „převede“), tak z § 19 odst. 1 zákona o převodu pozemků. Pokud Fond aplikuje opačný výklad, ocitá se mimo rámec oprávnění, která mu zákon svěřuje (srov. čl. 2 odst. 2 Listiny). Taková interpretace při systematickém výkladu nemůže obstát. Zákon (§ 2 odst. 1 zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů) přikazuje Fondu činit úkony pouze v rámci zákona o půdě, jehož účelem je uspokojení nároků oprávněných osob. Později přijatá úprava v zákoně o převodu pozemků na tomto právním stavu, s přihlédnutím k principům ochrany legitimních očekávání a právní jistoty, nemohla nic změnit ... Jinak řečeno, Fond nesmí fakticky upřednostňovat postup podle zákona o převodu pozemků před uspokojováním závazků státu podle § 11 odst. 2 zákona o půdě, které stát uznal, protože to je v rozporu s jeho působností v rámci plnění povinností uložených státu zákonem o půdě. Účel zákona o půdě nemůže být pominut odkazem na specialitu zákona č. 95/1999 Sb. Platné znění § 1 odst. 2 písm. a) zákona č. 95/1999 Sb. (podle kterého tento zákon upravuje postup Pozemkového fondu při převodu zemědělských pozemků na oprávněné osoby) je patrně nutno interpretovat s přihlédnutím k principům ochrany hmotného zájmu (čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě) a právní jistoty a s ohledem na § 19 odst. 1 zákona o převodu pozemků, které deklaruje nedotčenost zákona o půdě.“.
Základní otázkou, jež z uvedeného právního názoru plyne, je otázka právních nástrojů, které sluší oprávněné osobě k zajištění jejích pohledávek vůči Pozemkovému fondu, zvláště k zajištění jejich přednosti.
Dle shodného stanoviska judikatury i doktríny převod náhradních pozemků není rozhodováním ve správním řízení, vztah mezi Pozemkovým fondem a oprávněnou osobou není vztahem mocenským, nýbrž je charakterizován rovností obou subjektů, je vztahem soukromoprávním, je vztahem dlužníka a věřitele (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 5. 2000 sp. zn. 24 Cdo 212/2000, usnesení zvláštního senátu dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 24. 11. 2004 sp. zn. Konf 80/2003, L. Kopáč, J. Švestka, Úvaha nad možností převodu restitučních nároků k zemědělským pozemkům, Právní rozhledy, 6, 1995, s. 224). Dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 10. 5. 2000 sp. zn. 24 Cdo 212/2000 na právní vztah mezi oprávněnou osobou a Pozemkovým fondem při převodech náhradních pozemků nelze aplikovat přímo zákon o pozemkových úpravách.
Dle ustálené soudní judikatury se oprávněná osoba civilní žalobou nemůže ale domáhat vydání konkrétního pozemku, který si sama vybrala (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 1. 1997 sp. zn. 2 Cdon 522/96, usnesení Obvodního soudu pro Prahu 8 ze dne 2. 8. 2000 sp. zn. 8 C 165/2000, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 2. 2000 sp. zn. 35 Co 4/2000; v rozsudku ze dne 18. 1. 2001 sp. zn. 26 Cdo 1478/2000 pak Nejvyšší soud výslovně uvedl: „Nárok na poskytnutí náhradních pozemků nezahrnuje právo oprávněné osoby vůči Pozemkovému fondu na jejich výběr. Je na Pozemkovém fondu, aby oznámil, které pozemky ve vlastnictví státu mohou být poskytnuty jako pozemky náhradní. Toto oznámení nelze považovat za návrh na uzavření smlouvy o převodu náhradních pozemků.).
Není-li u věřitele dána možnost výběru, tedy možnost konkrétního vymezení žalobního petitu, nutno pak zodpovědět otázku, jakého nároku se lze věřitelem v daném soukromoprávním vztahu domáhat soudní žalobou. Doktrína reagovala na daný problém následující právní konstrukcí: „chce-li oprávněná osoba od pozemkového fondu náhradní pozemek, může žalovat o povinnost pozemkového fondu s ní smlouvu o převodu takového pozemku uzavřít. Zákon č. 229/1991 Sb. stanoví povinnost uzavřít smlouvu, nestanoví však prostředky, jak se jejího uzavření domoci. Platí proto ... obecný režim. Podle ustanovení § 161 odst. 3 o. s. ř. pak pravomocný rozsudek ukládající prohlášení vůle toto prohlášení nahrazuje ... Při absolutním nedostatku zvláštních ustanovení v zákoně č. 229/1991 Sb. ... se ... dopracujeme až k občanskému zákoníku jako nejobecnějšímu soukromoprávnímu předpisu, a k tomu, že zákon ani nic jiného neukládá pozemkovému fondu, který z pozemků v téže obci (zbývá-li jich více než jeden) má za povinnost oprávněné osobě převést. Lze-li ovšem závazek splnit více způsoby, má právo volby podle § 561 odst. 1 obč. zák. dlužník. ... Za této situace pak petit žaloby musí být nutně alternativní a zahrnovat (se spojkou nebo) všechny v úvahu přicházející pozemky v katastru dané obce“ (M. Kindl, Restituce v soudní praxi. Praha 1997, s. 20).
Vycházeje z takto vyloženého stanoviska doktrinárního, Okresní soud v Děčíně ve věci sp. zn. 19 C 155/2000 judikoval závěr, dle něhož oprávněné osoby se mohou domáhat svého nároku vůči Pozemkovému fondu na poskytnutí náhradních pozemků ve formě bezúplatného převodu, je-li osvědčeno, že v přijatelné lhůtě jejich oprávněné nároky dosud nebyly uspokojeny či nebylo-li vůbec započato s jejich vyřizováním, přičemž „žaloba o nahrazení projevu vůle smlouvy o bezúplatném převedení pozemku se odvíjí od nároku oprávněných osob na poskytnutí náhradních pozemků, pak - z hlediska dodržení přesnosti, určitosti a srozumitelnosti žalobního návrhu (petitu) - je zapotřebí konkretizovat žalobní návrh, čehož nelze dosáhnout jinak, než uvedením příslušných pozemků, které mohou být předmětem bezúplatného převedení na oprávněné osoby. Soud je pak vázán rozsahem náhrad, které žalující oprávněné osoby v řízení uplatnily, přičemž z pozemků, jež jsou v žalobním návrhu (petitu) specifikovány, převezme ty pozemky, u nichž budou dány podmínky k jejich bezúplatnému převodu na žalující oprávněné osoby, a to v alikvotním rozsahu (ocenění) nevydaných pozemků s tím, že žalovaný je příp. oprávněn (alternativně) vydat žalobkyním i jiné pozemky v k. ú. téže obce, což by v daném případě přicházelo v úvahu. Alternativní petit tak v počáteční fázi napadnutí žaloby, kdy oprávněné osoby neznají, zda k tomu kterému pozemku byl či nebyl uplatněn restituční nárok, případně zda pro jiné zákonné důvody jej nelze vydat, splňuje kritéria k tomu, aby soud mohl věc meritorně projednat s tím, že v příslušné fázi sporu (po učiněné verifikaci vhodných pozemků, které mohou být předmětem náhrady, resp. bezúplatného převodu) oprávněné osoby mohou svůj žalobní nárok přísl. dispozičním úkonem ještě modifikovat (§ 95 o. s. ř.). Užití alternativního petitu tak vytěsňuje úvahy o tom, že žalující oprávněné osoby se domáhají bez hmotněprávního titulu toliko konkrétního pozemku (pozemků), nýbrž že realizují výkon svého práva plynoucí z jejich nároku na bezúplatné převedení pozemků dle § 11 odst. 2 zákona 229/1991 Sb.“.
V již citovaném nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02 Ústavní soud posuzoval opodstatněnost žalobního titulu na vydání konkrétně určeného pozemku oprávněnými osobami dle § 11 odst. 2 zákona o půdě. Konstatoval, že „nárok stěžovatelek na vydání náhradního pozemku nebyl dlouhodobě uspokojen. Soudy měly povinnost zkoumat, zda tento stav není výsledkem libovůle či dokonce svévole Fondu při naplňování zákona o půdě. Přitom se měly vypořádat s námitkami, že Fond nemá zájem na vydávání pozemků, protože má z jejich správy prospěch, a že jeho veřejné nabídky nejsou schopny uspokojovat zákonné nároky oprávněných osob, které jsou takto fakticky nuceny se svého nároku vzdát ve prospěch finančního vyrovnání. Takový postup Fondu je jednoznačným porušením čl. 2 odst. 2 Listiny, resp. čl. 2 odst. 3 Ústavy.". Uvedl dále, že jakkoli je vztah Pozemkového fondu a oprávněné osoby dle § 11 odst. 2 zákona o půdě vztahem soukromoprávním (tj. ovládaným principem rovnosti), nelze nemít na zřeteli, že Pozemkový fond je „veřejnou institucí, protože plní veřejný účel“, a tudíž „mají-li obecné soudy dostát své ústavní povinnosti poskytovat ochranu právem chráněným zájmům, musí při posuzování postupu státu, resp. jím zmocněných osob (plnících povinnosti státu) zkoumat, zda nedochází k libovůli.“.
Ústavní soud v této souvislosti zaujal i stanovisko k dosavadní relevantní judikatuře obecných soudů: K právnímu názoru Nejvyššího soudu obsaženému v rozhodnutí ze dne 18. 1. 2001 sp. zn. 26 Cdo 1478/2000, dle něhož „nárok na poskytnutí náhradních pozemků nezahrnuje právo oprávněné osoby na výběr náhradních pozemků,“ přičemž „oznámení Pozemkového fondu České republiky, které pozemky mohou být poskytnuty jako pozemky náhradní, není návrhem na uzavření smlouvy,“ Ústavní soud uvedl, že „tento právní názor je třeba aplikovat a vykládat ústavně konformním způsobem“, rozhodnutí Nejvyššího soudu (který zde převzal svůj starší právní názor z rozhodnutí ze dne 29. 1. 1997 sp. zn. 2 Cdon 522/96) „zřetelně vychází z předpokladu, že Fond plní řádně své zákonné povinnosti a omezuje nárok na domáhání se konkrétního náhradního pozemku jen proto, aby přidělování pozemků bylo spravedlivé. Odkaz na právní názor Nejvyššího soudu nemůže sloužit k legitimování takového postupu při přidělování náhradních pozemků, který by (nahlíženo z objektivního pohledu) byl svévolný nebo diskriminující. Libovůle či liknavost při přidělování pozemků je protiprávní a protiprávnímu jednání nelze poskytnout soudní ochranu. Žaloba domáhající se vydání konkrétního pozemku může představovat jediný prostředek obrany proti libovůli. Ústavní soud rovněž připomíná, že z ústavního zákazu odepření spravedlnosti vyplývá povinnost obecných soudů vyplňovat mezery v zákonech tam, kde by opak vedl k faktické nevymahatelnosti nároku. Ostatně i jiný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 2. 2002 sp. zn. 28 Cdo 1847/2001 ukazuje, že i Nejvyšší soud si je vědom povinnosti zajistit vynutitelnost nároku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě.“.
V závěru uvedeného nálezu Ústavní soud výslovně zdůraznil omezení svého přezkumu na otázky ústavnosti, respektoval maximu nenahrazování funkce obecných soudů při interpretaci a aplikaci jednoduchého práva, pročež konstatoval následující: „Ústavní soud na závěr poznamenává, že i kdyby obecné soudy dále stály na názoru, že žaloba nemůže označovat konkrétní pozemek, musí vzít v úvahu i svou povinnost (s přihlédnutím k zákazu odmítnutí spravedlnosti, resp. k povinnosti poskytnout ochranu legitimnímu očekávání) vést stěžovatelky k úpravě petitu tak, aby v případě úspěchu stěžovatelek bylo možno uložit Fondu povinnost vydat v určité konkrétní době pozemek soudem určený, tak aby jeho hodnota vyplývající z velikosti, lokalizace a kvality se co nejvíce přiblížila současné hodnotě původního pozemku. Tento požadavek vyplývá již z dikce § 11 odst. 2 zákona o půdě, která presumuje souhlas oprávněné osoby s nabízeným pozemkem. Nutno také připomenout, že pro správu státního majetku vždy platila pravidla, která jsou nyní expressis verbis vyjádřena v zákoně o majetku České republiky, podle kterého „Majetek musí být využíván účelně a hospodárně k plnění funkcí státu a k výkonu stanovených činností; jiným způsobem lze majetek použít nebo s ním naložit pouze za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem anebo tímto zákonem.“ (§ 14 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, který zavazuje i Fond – § 2 odst. 2 citovaného zákona). Fond nemůže ignorovat již existující závazky státu, které na sebe vzal v § 11 odst. 2 zákona o půdě.“.
VIII/e
Ratio decidendi
Judikaturu obecných soudů v otázce žalobního titulu svědčícího oprávněné osobě při uplatnění práva na vydání náhradního pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě lze tudíž zobecnit dvojím konstatováním: za relevantní a ustálenou ji lze považovat toliko potud, vymezuje-li daný titul negativně (tj. nepovažuje-li převod náhradních pozemků za rozhodování ve správním řízení a vylučuje-li nárok oprávněné osoby na poskytnutí náhradních pozemků vůči Pozemkovému fondu formou jejich výběru); vymezily-li obecné soudy v některých dosavadních rozhodnutích žalobní titul oprávněné osoby pozitivně, nelze prozatím mluvit o ustálené a předvídatelné judikatuře.
Dle ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., oprávněné osobě sluší právo na převod pozemku ve vlastnictví státu do 2 let ode dne právní moci rozhodnutí Pozemkového úřadu; nerozhoduje-li o převodu Pozemkový úřad, do 2 let od doby, kdy mohla nárok na převod uplatnit u Pozemkového fondu poprvé, přičemž tato lhůta je lhůtou propadnou.
Nabylo-li rozhodnutí Pozemkového úřadu právní moci anebo nárok na převod byl uplatněn před účinností zákona č. 253/2003 Sb., tj. přede dnem 6. srpna 2003, dle čl. VI tohoto zákona lhůta pro převod pozemku končí dnem 31. prosince 2005.
Čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. tudíž stanovil pro realizaci nároku na vydání náhradního pozemku pro případy, u kterých rozhodnutí Pozemkového úřadu, jako titul pro vydání, nabylo účinnosti přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 253/2003 Sb. (tj. dnem 6. srpna 2003), jakož i pro případy, u nichž byl dán jiný titul pro vydání dnem actionis nata rovněž přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 253/2003 Sb. (tj. dnem 6. srpna 2003), minimální lhůtu dvou let, čtyř měsíců a 25 dní (tj. do dne 31. prosince 2005).
Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona o půdě pak stanoví lhůtu dvou let pro ty případy, v nichž rozhodnutí Pozemkového úřadu, jako titul pro vydání nabude právní moci po dni nabytí účinnosti zákona č. 253/2003 Sb., a dále pro ty případy, u nichž je dán jiný titul pro vydání dnem actionis nata rovněž po dni nabytí účinnosti zákona č. 253/2003 Sb.
Nutno na tomto místě připomenout návrhové body skupiny senátorů a skupiny poslanců, a to námitku jednak nerovnosti dané absencí odůvodněného odlišení mezi půdou, kterou stát jakožto vlastník a účastník soukromoprávního vztahu převádí na jiné osoby, a půdou, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám - restituentům - na základě restitučních předpisů, a jednak nerovnosti mezi skupinou restituentů, jejichž nárok se podaří uspokojit, a té jejich skupiny, jejíž nárok se uspokojit nepodaří [jak v případech objektivních potíží nezaviněných ani dlužníkem (státem) ani věřitelem (oprávněnou osobou), tak i v případech zaviněných postupem Pozemkového fondu], jakož i námitku dotčení ústavního principu ochrany oprávněné důvěry občana v právo (legitimního očekávání), a to jak z pohledu principu zákazu svévole a právní jistoty (plynoucí z principu právního státu), tak i z pohledu práva plynoucího z Dodatkového protokolu k Úmluvě (chránícího i majetkový nárok).
Námitku první i třetí Ústavní soud plně akceptoval již v nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02, pro ústavní posouzení všech tří uvedených námitek platí následující maxima:
Aniž by zpochybňoval tvrzení Pozemkového fondu o adekvátnosti „strukturované nabídky“ pro uspokojení nároků oprávněných osob dle § 11 odst. 2 zákona o půdě (viz sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu Ing. J. M. ze dne 28. listopadu 2005 č. j. PF 2258/05MI-64297) a rovněž aniž by zpochybňoval tvrzení navrhovatelů o dodržení zásady vigilantibus iura ze strany oprávněných osob, Ústavní soud zastává názor, že neexistuje důkazní prostředek, jenž by mu umožňoval uvedená tvrzení v řízení o kontrole norem verifikovat. Takovéto ověření je myslitelné toliko v rámci danosti efektivního procesního prostředku k ochraně práva, jehož účelem je ověření adekvátnosti nabídky pro konkrétní oprávněnou osobu. Takový procesní prostředek může být jednak založen výslovným zákonným zakotvením a jemu odpovídající aplikační praxí, anebo může být vyvinut a ustálen samotnou judikaturou.
Rozborem relevantní úpravy obsažené v zákonu o půdě, jakož i rozborem dosavadní relevantní judikatury obecných soudů i Ústavního soudu nelze než dospět k závěru, že není naplněna ani jedna z uvedených alternativ.
Obdobný názor zastává v této souvislosti i právní doktrína: „Celý proces poskytování jiných pozemků je - kromě právní, organizační a územně technické náročnosti – spojen i s výraznými subjektivními vlivy, které mohou ve svých důsledcích vyvolávat pochybnosti o objektivitě v postupu konkrétních územních pracovišť Pozemkového fondu ČR. ... Z uvedení všech těchto – a v mnohém i nad rámec analýzy platné právní úpravy jdoucích – úvah lze podle mne vyvodit jeden závěr. Představa zákonodárce, že není nic jednoduššího, než za nevydávaný pozemek poskytnout oprávněné osobě jiný pozemek, se zřejmě ukazuje jako přinejmenším naivní. Pokud však platná právní úprava na tomto principu věcné kompenzace stojí, je zapotřebí věnovat i právní úpravě procedury, ve které se tak má dít, odpovídající pozornost. A to se podle mne ve vztahu k procesu poskytování jiných vhodných pozemků zatím (přes všechny dosavadní více či méně povedené novelizace příslušných ustanovení zákona o půdě) nepodařilo.“ (I. Průchová, Restituce majetku podle zákona o půdě. Praha 1997, s. 194.)
Pro oprávněné osoby dle § 11 odst. 2 zákona o půdě plyne z uvedeného závěr, dle něhož pro uplatnění práva na vydání náhradního pozemku neexistuje efektivní procesní prostředek (jinými slovy jde na úrovni jednoduchého práva o zakotvení subjektivního práva bez nároku, čili bez procesní možnosti jeho vymožení). Pro Ústavní soud v řízení o kontrole norem (přezkumu ústavnosti ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI zákona č. 253/2003 Sb.) z něj pak plyne konstatování, dle něhož lhůty zakotvené v ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., časově omezují uplatnění práva oprávněných osob dle § 11 odst. 2 zákona o půdě na vydání náhradního pozemku, tj. práva, jemuž nesvědčí efektivní procesní prostředek, pročež se z pohledu kritérií kontextuálního posouzení ústavnosti lhůt jedná o svévoli zákonodárce, stojící v rozporu s ústavním principem ochrany oprávněné důvěry občana v právo, jenž je komponentem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), v rozhodovaném kontextu pak i v rozporu s principem legitimního očekávaní při uplatňování majetkového práva plynoucího z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
A contrario tedy zároveň platí ústavní konformita přiměřenou lhůtou omezené možnosti uplatnění práva oprávněné osoby (restituenta) na vydání náhradního pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě, ovšem za podmínky platnosti efektivního procesního prostředku k ochraně tohoto práva.
Ústavní soud v této souvislosti opakovaně připomíná, že takový procesní prostředek může být jednak založen výslovným zákonným zakotvením a jemu odpovídající aplikační praxí, anebo může být vyvinut samotnou judikaturou obecných soudů. Předpokladem ústavněprávního akceptování jeho judiciálního založení je určitost vymezení předmětu žaloby, dále ustálení daného procesního prostředku k ochraně práva v rozhodovací praxi soudů a následně pak předvídatelnost jejich rozhodování.
VIII/f
Funkce finanční náhrady
Finanční náhrada v klíčových restitučních zákonech, za něž nutno považovat zákon č. 87/1991 Sb. a zákon č. 229/1991 Sb., z pohledu původních intencí zákonodárce nesplňovala funkci ekvivalentu nevydané věci, resp. pozemku.
Tuto skutečnost lze potvrdit i obsahem vystoupení společného zpravodaje výborů Sněmovny lidu Federálního shromáždění poslance V. B. při projednávání návrhu zákona o mimosoudních rehabilitacích na společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů Federálního shromáždění ČSFR dne 19. února 1991, jenž v této souvislosti konstatoval: „My, poslanci, z většiny výborů i z iniciativní skupiny, která na návrzích pracovala, jsme zásadně podporovali naturální restituce všude, kde je to možné, ale nechtěli jsme v nějakém širokém rozsahu zavádět finanční nebo dokonce, jak bylo v původních návrzích, peněžní restituce.“.
Obdobně i u zákona o půdě byl jeho navrhovatel v otázce funkce finanční náhrady veden stejnou intencí, jak tomu bylo u zákona o mimosoudních rehabilitacích. Důvodová zpráva k návrhu zákona o půdě v tomto kontextu uvádí: „Za pozemky a budovy, které nebude možné vrátit, bude náležet náhrada v penězích, kterou poskytne původním vlastníkům příslušný ústřední orgán státní správy republiky ve stejném rozsahu a za obdobných podmínek, za jakých se poskytují náhrady při mimosoudní rehabilitaci.“.
Princip priority naturální restituce před finanční kompenzací měl u obou z uvedených restitučních zákonů za následek konstrukci, dle níž finanční náhrada neplnila účel hodnotového ekvivalentu za nevydanou věc, resp. pozemek, a měla toliko symbolickou satisfakční funkci. Tato konstrukce vycházela z ekonomicky limitovaných možností státu po roce 1989 formou finančních náhrad zmírňovat některé křivdy způsobené komunistickým totalitním režimem.
Ústavní soud na tomto místě odkazuje na svoji rozsáhlou a ustálenou judikaturu, v níž zformuloval hlediska ústavněprávního posouzení kategorie rovnosti [viz především nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24; vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 67; vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 11; vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 35, nález č. 151; vyhlášen pod č. 584/2004 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 47/04 (vyhlášen pod č. 181/2005 Sb. a bude uveřejněn ve svazku 36 Sbírky rozhodnutí)]. Při chápání ústavního principu rovnosti se zejména ztotožnil se závěrem vyjádřeným Ústavním soudem ČSFR (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37). Ústavní soud ČSFR v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Obsah principu rovnosti Ústavní soud tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje ve vyloučení libovůle. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je jím založené dotčení některého ze základních práv a svobod. Jinými slovy řečeno, Ústavní soud ve své judikatuře interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu akcesorické i neakcesorické rovnosti. Určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být tudíž bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985, § 72; Lithgow z r. 1986, § 177; Inze z r. 1987, § 41).
Vycházeno z uvedených hledisek ústavněprávního posuzování kategorie rovnosti, jelikož odlišení subjektů a práv v předmětné věci bylo ze strany zákonodárce založeno na objektivních a rozumných důvodech, nelze přisvědčit té námitce navrhovatelů, dle níž je rozpor napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem spatřován v protiústavní nerovnosti mezi cenou náhradního pozemku a výší eventuální finanční náhrady.
VIII/g
Modifikace rationis decidendi: právní postavení postupníků
K interpretaci ustanovení § 11 odst. 2 zákona o půdě již v průběhu devadesátých let zaujala právní doktrína stanovisko (viz L. Kopáč, J. Švestka, Úvaha nad možností převodu restitučních nároků k zemědělským pozemkům, Právní rozhledy, 6, 1995, s. 224), dle kterého nároky podle zákona o půdě „jsou právem na plnění ze závazkového právního vztahu, který obecně upravuje občanský zákoník (§ 488 - § 852)", a tudíž je „lze postoupit na základě § 524 obč. zák.; tomuto postoupení nebrání ze shora uvedených důvodů ustanovení § 525 odst. 1 obč. zák.", přičemž „po postoupení nároku nabývá postupník nejen právo na splnění závazku povinnou osobou, ale i všechna práva, která měl postupitel v době postoupení (§ 524 odst. 2 obč. zák.). K těmto právům náleží i právo na volbu alternativního plnění, pokud tuto volbu již neuskutečnil postupitel.". Konečně „právo na náhradní pozemek podle § 11 odst. 2 zákona o půdě nelze považovat za pohledávku, na kterou se vztahuje § 33a, neboť cit. ustanovení § 33a se týká pouze pohledávky, jejímž předmětem je poskytnutí přiměřené finanční náhrady. Nároky na vrácení restituovaného pozemku anebo vydání náhradních pozemků je však třeba považovat za pohledávky podle § 488 obč. zák.“.
Tato interpretace byla následně potvrzena novelou zákona č. 95/1999 Sb., provedenou zákonem č. 253/2001 Sb., jenž v čl. I bodě 5 stanovil: „V § 1 odst. 2 písmeno a) zní: ,a) postup Pozemkového fondu při převodu zemědělských pozemků na oprávněné osoby, kterým vzniklo právo na jiný pozemek podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen ,zákon o půdě‘) a na fyzické nebo právnické osoby, na něž toto právo přešlo nebo bylo převedeno (dále jen ,oprávněné osoby‘),‘.“. Uvedené zákonné ustanovení do celkové množiny označené legislativní zkratkou „oprávněné osoby“ tedy řadí podmnožinu oprávněných osob podle § 11 odst. 2 zákona o půdě, dále podmnožinu jejich dědiců a konečně podmnožinu postupníků.
Důvodová zpráva pak k výkladu předmětného ustanovení konstatovala následující: „Úprava je potvrzením možnosti postupování nároků na jiné pozemky.“.
Základní otázkou, kterou nutno v této souvislosti zodpovědět, je otázka, dopadají-li derogační důvody vypovídající ve prospěch zrušení ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. nejen na oprávněné osoby dle § 11 odst. 2 zákona o půdě, nýbrž i na postupníky. Jinými slovy řečeno, je-li důvodné protiústavnost kontextuálního deficitu zákonných lhůt zakotvených v uvedených ustanoveních, spočívající v absenci efektivního procesního prostředku k ochraně práva, vztáhnout jak na oprávněné osoby dle 11 odst. 2 zákona o půdě, tak i postupníky, anebo tomu tak není.
Ustálená praxe obecných soudů ve srovnatelné souvislosti [a to při posuzování důvodů osvobození od daně z příjmů dle § 4 odst. 1 písm. g) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, v případě příjmů z prodeje vydaných nemovitostí] odlišuje práva původních restituentů a postupníků: „Od daně z příjmů fyzických osob nelze osvobodit příjmy z prodeje nemovitostí nabytých podle zákona o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, pokud daňový subjekt tyto nemovitosti nabyl na základě sukcese restitučního nároku uskutečněné podle ustanovení občanského zákoníku - daňový subjekt se totiž nestal osobou oprávněnou podle ustanovení zákona o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku.“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. června 2003 sp. zn. 28 Ca 709/2002, rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 2. září 2003 sp. zn. 29 Ca 415/2001, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. října 2004 č. j. 5 Afs 29/2004-74). K důvodům tohoto odlišení pak Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 27. března 2003 sp. zn. 15 Ca 201/2001, uvádí: „Společným znakem příjmů osvobozených dle zákona o dani z příjmů je okolnost, že jsou osvobozeny příjmy, které ve skutečnosti nepředstavují zvětšení majetku daňového subjektu, protože se jedná o náhrady za v minulosti odebraný majetek, příjem dosažený prodejem vydaného majetku.“.
Uvedená judikatura obecných soudů, odlišující v naznačené souvislosti právní postavení původních restituentů a postupníků, byla následně potvrzena Ústavním soudem (usnesení sp. zn. I. ÚS 406/2000, sp. zn. IV. ÚS 439/04). Ústavní soud přitom zdůraznil, že dané odlišení je odůvodněno tím, že „z koncepce ust. § 4 odst. 1 písm. g) zákona o daních z příjmů vyplývá zřejmý úmysl zákonodárce přiznat osvobození od daně osobám dříve postiženým, jimž byl majetek navrácen, a nikoli osobám dalším; za nemovitosti vydávané podle zvláštního předpisu, tak jak má na mysli citované ustanovení, je nutno považovat nemovitosti vydávané oprávněným osobám na základě právních skutečností stanovených za účelem odstranění způsobených majetkových křivd, a nikoli nemovitosti vydané z jiného, již odvozeného titulu“ (sp. zn. IV. ÚS 439/04).
Smyslem a účelem právní konstrukce, dle níž nároky podle zákona o půdě jsou právem na plnění ze závazkového právního vztahu, který obecně upravuje občanský zákoník (§ 488 - § 852), a tudíž je lze postoupit na základě § 524 obč. zák., bylo rozšířit vějíř alternativ uspokojení nároků restituentů. Nelze z ní ale dovodit závěr, dle něhož by účely zákona o půdě, jak jsou zakotveny v jeho preambuli, dopadaly i na postupníky. Platí proto i v této souvislosti stejná úvaha, jakou byly vedeny obecné soudy při posuzování důvodů osvobození od daně z příjmu dle § 4 odst. 1 písm. g) zákona o daních z příjmů. Pekuniární účely cese u postupníků jsou v daném případě odlišné od účelu vydání náhradního pozemku dle 11 odst. 2 zákona o půdě původním restituentům. Při postoupení předmětných pohledávek si postupníci museli být vědomi nejen možných výhod, nýbrž i rizika takovéto cese s ohledem na způsob nabídky a přidělování náhradních pozemků Pozemkovým fondem, pročež na jejich straně při posuzování ústavnosti § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. nelze konstatovat rozpor uvedených zákonných ustanovení s ústavním principem ochrany oprávněné důvěry občana v právo, jenž je komponentem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), případně v rozhodovaném kontextu rozpor s principem legitimního očekávaní při uplatňování majetkového práva plynoucího z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
VIII/h
Formulace výroku derogačního nálezu
Ratio decidendi předmětného nálezu tudíž dopadá pouze na část z celkového okruhu osob, kterých se týkají ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., přičemž touto částí jsou oprávněné osoby podle 11 odst. 2 zákona o půdě (tj. původní restituenti) a jejich dědicové, a nejsou jimi postupníci.
Zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. v jejich úplnosti by přitom ale dopadalo i na osoby, pro které derogační důvody nevypovídají.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 19; vyhlášen pod č. 80/1995 Sb.), jenž byl pak následován judikaturou v řízení o kontrole norem, Ústavní soud vymezil pojem zákonného ustanovení tak, že jím rozumí jakoukoli část textu právního předpisu s normativním obsahem, tedy výraz, obsahující jakékoli jazykové prostředky, jehož smyslem je vyjádření právní normy nebo některého z komponentů její skutkové podstaty (např. okruhu subjektů nebo situací), resp. právního následku (tj. právní povinnosti nebo sankce).
Ustanovení § 1 odst. 2 písm. a) zákona č. 95/1999 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., zavedlo legislativní zkratku „oprávněné osoby“ jednak pro oprávněné osoby, kterým vzniklo právo na jiný pozemek podle 11 odst. 2 zákona o půdě, a jednak pro fyzické nebo právnické osoby, na něž toto právo přešlo nebo bylo převedeno.
Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. obsahuje tudíž implicite vymezení množiny svých adresátů jednak podmnožinou oprávněných osob dle 11 odst. 2 zákona o půdě a jejich dědiců, a jednak podmnožinou postupníků.
Ústavní soud v derogačních nálezech sp. zn. Pl. ÚS 34/04, sp. zn. Pl. ÚS 43/04 (vyhlášeny pod č. 355/2005 Sb. a pod č. 354/2005 Sb. a oba budou uveřejněny ve svazku 38 Sbírky rozhodnutí) ve srovnatelných případech zrušil určité zákonné ustanovení toliko pro přesně vymezenou podmnožinu z celkové množiny jeho adresátů, a to tu podmnožinu, pro niž vypovídaly derogační důvody.
Vycházeje z výše rozvedených důvodů, Ústavní soud pro rozpor s ústavním principem ochrany oprávněné důvěry občana v právo, jenž je komponentem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jakož i pro rozpor s principem legitimního očekávaní při uplatňování majetkového práva plynoucího z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., pokud se týkají oprávněných osob, kterým vzniklo právo na jiný pozemek podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 183/1993 Sb., a jejich dědiců, zrušil.
Podle ustanovení § 58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou nálezy, kterými Ústavní soud rozhodl o návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy, vykonatelné dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů, pokud nerozhodne Ústavní soud jinak. V projednávaném případě Ústavní soud rozhodl, že nález nabývá účinnosti dnem jeho vyhlášení [obdobně tak učinil i ve věci sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (nález byl vyhlášen pod č. 283/2005 Sb. a bude uveřejněn ve svazku 37 Sbírky rozhodnutí)], a to z důvodu dosažení ochrany ústavnosti v rozhodované věci.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.