356/2005 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 14. července 2005 ve věci návrhu na zrušení části zákona č. 590/2004 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a poslancům Evropského parlamentu, zvoleným na území České republiky

356
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 14. července 2005 v plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ve věci návrhu Městského soudu v Brně, za který jedná předsedkyně senátu Mgr. Š. M., na zrušení části zákona č. 590/2004 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a poslancům Evropského parlamentu, zvoleným na území České republiky,
takto:


Ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a poslancům Evropského parlamentu, zvoleným na území České republiky, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodnění
I.
Návrhem, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 2. 3. 2005, se navrhovatel domáhal zrušení:
a) části zákona č. 427/2003 Sb., kterým se pro rok 2004 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, poslanců Evropského parlamentu, soudců a státních zástupců, výše dalšího platu těchto osob za první pololetí roku 2004, a kterým se mění některé související zákony, a to konkrétně v části týkající se jedné poloviny dalšího platu soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu za druhé pololetí roku 2004 [ustanovení § 2 ve vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 427/2003 Sb.],
b) části zákona č. 590/2004 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a poslancům Evropského parlamentu, zvoleným na území České republiky, a to konkrétně § 1 písm. h) tohoto zákona.
Ústavní soud po přezkoumání podmínek projednání návrhu zjistil, že ve věci uvedené sub a), tj. v otázce návrhu na zrušení části zákona č. 427/2003 Sb., již bylo před Ústavním soudem zahájeno řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 43/04 (pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 43/04 byl přijat týž den jako tento nález, tj. dne 14. července 2005). V této části proto Ústavní soud usnesením ze dne 14. dubna 2005 č. j. Pl. ÚS 9/05-9 mimo ústní jednání návrh Městského soudu v Brně odmítl ve smyslu § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), a to jako návrh nepřípustný.
Ústavní soud se tak v dalším řízení zabýval pouze návrhem uvedeným výše sub b), tj. návrhem na zrušení § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a poslancům Evropského parlamentu, zvoleným na území České republiky. Tento návrh podal navrhovatel podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, a to poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací činností ve věci vedené pod sp. zn. 34 C 18/2005 podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) dospěl k závěru, že ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb., jehož má být při řešení této věci použito, je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Ve věci sp. zn. 34 C 18/2005 je Městským soudem v Brně rozhodováno o žalobě soudce téhož soudu, v níž se žalobce domáhá vůči České republice – Městskému soudu v Brně zaplacení dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 v celkové výši 47 000 Kč, přičemž svůj nárok zakládá na splnění podmínek § 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění pozdějších předpisů. Ve výplatním termínu 15. ledna 2005 mu však v důsledku opatření učiněných na základě zákonů č. 427/2003 Sb. a č. 590/2004 Sb. další plat za druhé pololetí roku 2004 vyplacen nebyl.
Odejmutím dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 došlo dle navrhovatele k nepřípustnému a opakovanému zásahu do soudcovské nezávislosti. Zákonem č. 427/2003 Sb. došlo k tomu, že soudcům byla odejmuta polovina dalšího platu náležejícího za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006 s tím, že se v uvedených letech použije platová základna ve výši dosažené podle zvláštního právního předpisu ke dni 31. prosince 2003 (což představuje „zmražení platu“). Podle § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb. byl následně soudcům odňat další plat (druhá polovina) za druhé pololetí roku 2004.
Městský soud v Brně v této souvislosti rovněž poukázal na skutečnost, že nešlo v poslední době o ojedinělý zásah do soudcovské nezávislosti. Uvedl jako příklad zákon č. 420/2002 Sb., kterým se zkracuje doba, po kterou je představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům a státním zástupcům poskytován plat při dočasné neschopnosti k výkonu funkce, a kterým se stanoví některá opatření v nemocenském pojištění (péči) a v důchodovém pojištění, jímž byla soudcům výrazně zkrácena doba, po kterou je jim poskytován plat při dočasné neschopnosti výkonu funkce, a to z původních 6 měsíců na dobu 20 pracovních dnů, přičemž i institut poskytování plného platu při dočasné neschopnosti považuje za jednu ze součástí záruk materiálního zabezpečení soudce. Za další omezení platové úrovně soudců pak označuje i důsledky, jež vyplynuly ze zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003. Dle ustanovení § 1 uvedeného zákona se pro určení platu a dalších náhrad a výdajů spojených s výkonem funkce v roce 2003 pro vyjmenované představitele a soudce použije platová základna ve výši dosažené ke dni 31. prosince 2002, přičemž s ohledem na změnu právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku provedenou pro zaměstnance ministerstev s účinností následující po dni 31. prosince 2002 se platová základna v uvedeném roce nezvýšila. Ačkoli tedy za normálního běhu událostí mělo dle navrhovatele od 1. ledna 2003 dojít ke zvýšení platu soudce v důsledku změny právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku provedené pro zaměstnance ministerstev, ad hoc přijatým zákonem k tomu u soudců nedošlo. Dále navrhovatel odkázal na důvodové zprávy k uvedeným zákonům č. 420/2002 Sb. a č. 425/2002 Sb., ze kterých plyne, že jimi zákonodárce sledoval cíl „zachování srovnatelného postavení jednotlivých skupin“ osob, tj. státních zaměstnanců, představitelů státní moci a soudců, přičemž zvláštní postavení soudců, pokud jde o výši odměňování, se zákonodárci jevilo jako nespravedlivé a neproporcionální. Tento postup označil Městský soud v Brně za neústavní, stojící v rozporu s právem soudce na hmotné zabezpečení, které je jednou z garancí jeho soudcovské nezávislosti. Poukázal přitom na skutečnost, že zákonodárce požadavek na zachování „srovnatelného postavení jednotlivých skupin“ osob, uvedený ve zmíněných důvodových zprávách, později nedodržel, protože mimo jiné:
– novelizací nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí, ve znění pozdějších předpisů, provedenou nařízením vlády č. 582/2002 Sb., došlo s účinností od 1. ledna 2003 k navýšení stupnice platových tarifů podle platových tříd a platových stupňů pro zaměstnance uvedené v § 1 odst. 2 nařízení vlády č. 253/1992 Sb.,
– novelizací nařízení vlády č. 251/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců rozpočtových a některých dalších organizací, ve znění pozdějších předpisů, provedenou nařízením vlády č. 583/2002 Sb., došlo s účinností od 1. ledna 2003 k navýšení stupnice platových tarifů podle platových tříd a platových stupňů pro zaměstnance uvedené v § 1 odst. 2 nařízení vlády č. 251/1992 Sb.,
– novelizací nařízení vlády č. 79/1994 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a služeb, orgánů celní správy, příslušníků Sboru požární ochrany a zaměstnanců některých dalších organizací (služební platový řád), ve znění pozdějších předpisů, provedenou nařízením vlády č. 584/2002 Sb., došlo s účinností od 1. ledna 2003 k navýšení stupnice platových tarifů podle platových tříd a platových stupňů pro zaměstnance uvedené v § 1 odst. 2 nařízení vlády č. 79/1994 Sb.,
– přijetím nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, došlo s účinností ode dne 1. ledna 2004 k navýšení stupnice platových tarifů podle platových tříd a platových stupňů pro zaměstnance uvedené v § 1 odst. 1 nařízení vlády č. 330/2003 Sb.
Tyto nepřípustné zásahy pokračovaly i v dalším období, kdy na základě zákona č. 427/2003 Sb., v tehdy platném znění, a zákona č. 590/2004 Sb. byl soudcům další plat za druhé pololetí 2004 zcela odňat. Roční příjem soudce proto nejen stagnuje, ale dokonce znatelně klesá, když v roce 2001 a 2002 soudce obdržel celkem 14 platů (12 měsíčních a 2 další platy), v roce 2003 to bylo 13 platů (12 měsíčních a 2 poloviny dvou dalších platů) a v roce 2004 jen 12 měsíčních a polovinu dalšího platu. Další plat nelze podle navrhovatele považovat za bonusy k běžnému měsíčnímu příjmu soudce, neboť se tak nepřípustně směšuje kalendářní a výplatní období. Proto odnětím byť i jen jednoho z dalších platů dochází automaticky i k celkovému snížení zákonem zaručeného ročního příjmu soudce. Platové otázky soudců jsou tak ponechány libovůli zákonodárce, ačkoli cílem zákona č. 236/1995 Sb. bylo vytvořit pevná pravidla pro stanovení výše platů (i soudců), aby se nestávaly předmětem politických kalkulací.
K těmto opatřením došlo v době, kdy zákonodárci bylo známo odůvodnění nálezu Ústavního soudu č. 198/2003 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 11/02), s jehož vývody se navrhovatel ztotožňuje. Poukázal zejména na závěr Ústavního soudu, podle kterého mají být platové poměry soudců v širokém smyslu stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti. Tento princip nalézá v materiálním smyslu své hranice ve vyjádření, dle kterého „stejné nesmí být upravováno libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být upravováno libovolně stejně“. Princip rovnosti nelze chápat jako nivelizaci ve výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci stejných startovních šancí. Takto vyložený princip rovnosti však zákonodárce zjevně nedodržel. I v tomto případě změny v zákonné úpravě vztahující se k platovým poměrům soudců překročily ústavní limity pro akceptaci „výjimečnosti“ aktu, jak ji definoval nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/2000, publikovaný pod č. 321/2000 Sb., a bylo třeba vycházet z principiální argumentace, kterou Ústavní soud vyložil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/99, publikovaném pod č. 233/1999 Sb. V této souvislosti navrhovatel poukázal na závěr nálezu č. 198/2003 Sb., podle kterého sice lze za zcela výjimečných okolností akcentovat princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců, tato relace obou principů neplatí však obecně jako jednou pro vždy a za všech okolností daná.
Proto navrhovatel stojí na stanovisku, že i v tomto případě je napadená právní úprava v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ve spojení s jejím čl. 82 odst. 1, z nichž plyne povinnost státu zajistit soudcům i materiálně nezávislost, a to jako garanci nestranného a spravedlivého rozhodování o právech osob. Rovněž tak se domnívá, že napadená část zákona je v rozporu s čl. 1 Listiny, který stanoví rovnost v právech, když se znovu opřel o stanovisko Ústavního soudu, podle kterého v daném případě zákonodárce upravil stejně poměry nestejných profesních kategorií s cílem přiblížit se k nivelizaci ve výsledku, což je nelegitimní.
II.
Ústavní soud nejdříve posoudil splnění podmínek, za kterých může o návrhu rozhodnout. Návrh podal oprávněný navrhovatel ve smyslu § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Jak vyplývá z návrhu, žalobní návrh se opírá o ustanovení, jehož má být při řešení věci použito, přičemž toto ustanovení je podle názoru obecného soudu v rozporu s ústavním pořádkem. Je proto splněna podmínka čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť pro řešení věci je nutné, aby obecný soud použil § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb., jelikož žalobce o toto ustanovení opírá svůj žalobní návrh. Návrh rovněž splňuje podmínku § 66 zákona o Ústavním soudu, když napadené ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb. nebylo dosud změněno. Stejně tak tuto podmínku splňují čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny, což jsou ustanovení ústavního pořádku, se kterými má být § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb. v rozporu. Ústavní soud konečně nezjistil důvody pro zastavení řízení ve smyslu § 67 zákona o Ústavním soudu.
Proto Ústavnímu soudu nic nebránilo, aby vyzval podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky a Senát Parlamentu České republiky, jako účastníky řízení, aby se k tomuto návrhu vyjádřily.
Ve svém vyjádření ze dne 31. května 2005 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek uvádí, že soudcovská nezávislost jako právní institut má své meze a nelze ji chápat absolutně. Soudce není izolován, ale existuje v rámci určitého systému. Konkrétní úprava nemůže tento systém ignorovat. Úsporná opatření v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců veřejných služeb a správy neumožnila již v 1. pololetí 2004 poskytnout další plat ani v poloviční výši, nýbrž jen ve výši deseti procent. Vzhledem k tomu, že představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům a státním zástupcům byl vyplacen za toto pololetí další plat v padesátiprocentní výši, jediné možné řešení, kterým bylo možno vyjádřit solidaritu se zaměstnanci veřejných služeb a správy, bylo přijmout zákon, kterým se nárok na další plat představitelům státní moci, některých státních orgánů, soudcům a státním zástupcům za druhé pololetí 2004 odejme. Smyslem přijaté úpravy bylo především vyjádření jisté solidarity se zaměstnanci placenými z veřejných zdrojů, a nikoli útok proti soudcovské nezávislosti. Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dále potvrdil, že zákon č. 590/2004 Sb. byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem České republiky, přičemž je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
K návrhu se rovněž vyjádřil předseda Senátu Parlamentu České republiky MUDr. Přemysl Sobotka, který stručně zrekapituloval průběh projednávání předmětného zákona Parlamentem České republiky. Připomenul, že spolu s návrhem tohoto zákona byl projednáván návrh zákona o změně některých zákonů v návaznosti na realizaci reformy veřejných financí v oblasti odměňování, jehož obsahem bylo s účinností od 1. ledna 2005 zrušit institut dalších platů a obdobných plnění ve vztahu ke všem osobám, jimž taková plnění byla poskytována (pozdější zákon č. 626/2004 Sb., o změně některých zákonů v návaznosti na realizaci reformy veřejných financí v oblasti odměňování). Senát návrh zákona Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky vrátil s pozměňovacím návrhem (Poslanecká sněmovna. 4. volební období. Tisk 679/4), kterým měla být vypuštěna z návrhu zákona ustanovení o odnětí dalšího platu soudcům a státním zástupcům. Z 60 přítomných pro tuto změnu hlasovalo 37 a proti bylo 7 senátorů. Protože jde o obdobnou problematiku jako v předchozích případech odnětí dalších platů soudcům, odkázal na vyjádření k těmto návrhům. Závěrem konstatoval, že je na Ústavním soudu, aby ústavnost napadeného ustanovení posoudil a ve věci rozhodl.
III.
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. navrhovatel v podání ze dne 30. června 2005 a účastník řízení ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 8. července 2005 a předsedy Senátu Parlamentu České republiky ze dne 30. června 2005, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
IV.
Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon, jeho jednotlivé ustanovení, příp. jiný právní předpis, příp. jeho jednotlivé ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i z vyjádření účastníka řízení, bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky schválila návrh předmětného zákona na své 38. schůzi dne 23. listopadu 2004, když pro návrh zákona ve znění schváleném Senátem Parlamentu České republiky hlasovalo 46, proti hlasovalo 117 z přítomných 184 poslanců. Pro původní znění návrhu zákona z přítomných 184 poslanců hlasovalo 133 poslanců, proti nebyl žádný. Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod č. 590/2004 Sb. řádně vyhlášen v částce 203 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 29. listopadu 2004, a dle svého § 2 nabyl účinnosti dnem vyhlášení, čili dnem rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů.
V.
Pokud jde o posouzení obsahu § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb., ve vztahu k ústavnímu pořádku České republiky a jejím mezinárodním závazkům, dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh na zrušení tohoto ustanovení je důvodný. Byl přitom veden následujícími úvahami.
Ústavní soud se problematikou platových restrikcí vůči soudcům ve formě odejmutí „dalšího platu“ zabýval v řadě svých rozhodnutí. Podrobná rekapitulace této judikatury je obsažena v nálezu Ústavního soudu č. 198/2003 Sb. [sp. zn. Pl. ÚS 11/02, uveřejněn též ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 30, nález č. 87]. V této souvislosti je třeba zdůraznit:
a) Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. září 1999 (Sbírka rozhodnutí, svazek 15, nález č. 125; vyhlášen pod č. 233/1999 Sb.) Ústavní soud zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí 1998. Nosným důvodem nálezu byl argument principem soudcovské nezávislosti, do jehož rámce soud vztáhnul i „aspekty materiální povahy“. Argumentem dalším se stal poukaz na rozdílnost ústavního postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé.
b) V zamítavém nálezu ze dne 3. července 2000 č. 320/2000 Sb., sp. zn. Pl. ÚS 18/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 19, nález č. 104 (návrh na zrušení části ustanovení § 4a zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 287/1997 Sb., upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí 1997), Ústavní soud zdůraznil, že soudcovská nezávislost představuje jednu ze základních demokratických hodnot, jejímuž zajištění nesporně napomáhá i materiální zabezpečení soudců. Považoval přitom za podstatné, aby do platů soudců jiné orgány státní moci nezasahovaly, a to jakoukoliv formou, svévolně a opakovaně. Pro rozhodovaný případ ale zásah zákonodárce znaky svévole nevykazoval. Dle Ústavního soudu při posouzení ústavnosti napadeného zákonného ustanovení nebylo lze odhlédnout od obtížné sociální a hospodářské reality, v níž se Česká republika v roce 1997 nacházela.
c) Stejně tak Ústavní soud dne 3. července 2000 nálezem č. 321/2000 Sb., sp. zn. Pl. ÚS 16/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 19, nález č. 105, zamítl návrh na zrušení části ustanovení § 1 zákona č. 308/1999 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 a za druhé pololetí roku 2000 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 1999 a roku 2000. Nezměnil přitom základní východisko posuzování daného problému. Zdůraznil, že plat soudců by neměl být pohyblivým faktorem podle okamžitých představ toho či onoho vládního seskupení. Odejmutí „dalšího platu“ hodnotil proto jako výjimečný akt, který lze oprávnit pouze z vážných důvodů, za něž považoval dopad finančních potíží státu, a pouze v souvislosti s komplexem přijatých úsporných opatření týkajících se platů v celé sféře státních představitelů a zaměstnanců.
d) Dne 11. června 2003 Ústavní soud nálezem č. 198/2003 Sb., sp. zn. Pl. ÚS 11/02, zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 416/2001 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2001 a stanovení výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2002 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům, členům prezidia Komise pro cenné papíry, zástupci Veřejného ochránce práv a členům bankovní rady České národní banky, a to upravující odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 2001 a snižující další plat za první a druhé pololetí roku 2002 na výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.
S ohledem na okolnosti projednávané věci bylo nutno za východisko vzít právní názor vyjádřený v nálezu uvedeném sub d), jak na něj rovněž odkazuje navrhovatel. Zde Ústavní soud k uvedenému závěru dospěl na základě posouzení i dalších souvisejících zákonných úprav. Zákonem č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003, jenž nabyl účinnosti 1. října 2002, bylo v § 1 stanoveno, že se pro určení platu a dalších náhrad a výdajů spojených s výkonem funkce v roce 2003 pro vyjmenované představitele a soudce použije platová základna ve výši dosažené k 31. prosinci 2002. V důsledku změny právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku, provedené pro zaměstnance ministerstev s účinností následující po dni 31. prosince 2002, se platová základna v uvedeném roce nezvýšila. Ustanovení § 2 zákona obsahuje zkrácení dalšího platu týmž osobám náležejícího podle zvláštních předpisů pro rok 2003 na polovinu. Ustanovení § 3 vyloučilo pro období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2003 použití § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 309/2002 Sb. V odůvodnění nálezu č. 198/2003 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 11/02) Ústavní soud poukázal na znění důvodových zpráv k návrhům obou výše citovaných zákonů, z nichž je zřejmé, že navrhovatelem byl sledován cíl spočívající v „zachování srovnatelného postavení jednotlivých skupin“ osob, tj. státních zaměstnanců, představitelů státní moci a soudců, přičemž zvláštní postavení soudců, pokud jde o výši odměňování, se navrhovateli jevilo jako nespravedlivé a neproporcionální.
Naznačené změny v zákonné úpravě, vztahující se k platovým poměrům soudců, překročily dle názoru Ústavního soudu rovněž v zákoně č. 590/2004 Sb. ústavní limity pro akceptaci „výjimečnosti“ aktu, jímž došlo k odejmutí dalšího platu soudcům tak, jak tyto soud vymezil v předchozích rozhodnutích (srov. nálezy č. 321/2000 Sb. a č. 198/2003 Sb.). Znovu tak třeba konstatovat, že lze-li za zcela výjimečných okolností akcentovat princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců, neplatí tato relace obou principů obecně jako jednou pro vždy a za všech okolností daná. Naopak platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Jinými slovy, lze-li akceptovat aplikaci principu rovnosti ve svrchu uvedeném smyslu co do výjimečného ekonomicky odůvodněného krácení platů všech, nelze akceptovat rovnost všech svrchu uvedených skupin (ani jako cílovou kategorii) co do konečné výše platů. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti. Tento princip nalézá v materiálním smyslu své hranice ve vyjádření, dle kterého „stejné nesmí být upravováno libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být upravováno libovolně stejně“. Princip rovnosti nelze chápat jako nivelizaci ve výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci stejných startovních šancí.
Z pohledu komparativního ve vyspělých demokraciích západní Evropy nelze nalézt případ platových restrikcí vůči soudcům, s touto problematikou není tudíž konfrontována ani doktrína nebo judikatura (srov. tři tzv. platové rozsudky Spolkového ústavního soudu – Sbírka rozhodnutí Spolkového ústavního soudu, sv. 26, s. 141n., sv. 32, s. 199n., sv. 55, s. 372n.). Lze konstatovat, že stojí na stanovisku, že v extrémních situacích by mohly platové poměry ovlivnit nezávislost soudního rozhodování, což však při stávajících platech soudců nepřichází do úvahy. V současnosti je diskuse vedena spíše k otázce možných úspor v oblasti platů v exekutivě, i zde je však vylučováno čisté konsolidování rozpočtu jako možný obecný motiv, je mu přisuzována jen doplňující funkce – srov. Wolff, H. A.: Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers im Besoldungsrecht. DÖV, roč. 2003, č. 12, s. 498 – 499). Srovnatelné situace se objevují toliko v postkomunistických evropských zemích. Příkladem je rozsáhlá judikatura Ústavního tribunálu Polské republiky k otázkám ústavnosti zákonné úpravy platů soudců, ať již z doby tzv. Malé ústavy (viz zejména rozhodnutí sp. zn. P 1/94 ze dne 8. listopadu 1994, K 13/94 ze dne 14. března 1995, P 1/95 ze dne 11. září 1995), tak z období dnes platné ústavy (viz rozhodnutí sp. zn. P 12/98, P 8/00 ze dne 4. října 2000, K 12/03 ze dne 18. února 2004). Ve všech uvedených rozhodnutích se tribunál zabýval ústavností hledisek stanovení výše platů soudců z pohledu čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky, dle kterého platy soudců musí odpovídat důstojnosti jejich úřadu a zajistit plnění jejich povinností. (Spolkový ústavní soud zdůraznil nejen tyto okolnosti, ale poukázal na úkoly a odpovědnost soudců, která je spojena s jejich úřadem, a i na potřebu získání nových uchazečů o úřad a zvláštní rizika s úřadem soudce spojená – Sbírka rozhodnutí Spolkového ústavního soudu, sv. 26, s. 158).
Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců, jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení, a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odděleným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi než nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezu č. 349/2002 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 7/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 78).
Svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, kam spadají i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů.
Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Tento komponent principu nezávislosti soudců byl zakotven i v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994 ohledně nezávislosti, efektivnosti a role soudců, dle něhož se mezi „řádné pracovní podmínky“ soudců řadí i „zajištění přiměřenosti postavení a odměňování soudců s ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní zatížení“ (Zásada III, bod 1b). Obdobná maxima je obsažena i v čl. 6.1 Evropské charty o statutu soudce, přijaté účastníky multilaterálního setkání organizovaného Radou Evropy ve dnech 8. až 10. července 1998, dle něhož soudci z povolání mají právo na plat, jehož výše má být stanovena tak, aby je chránila před tlakem směřujícím k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva, kterým by mohla být ohrožena jejich nezávislost a nestrannost.
Důvodem druhým podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu „penalizace“ soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formu nátlaku na jejich rozhodování.
Takto vyložená hlediska posuzování ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům aplikoval důsledně Ústavní soud v nálezu č. 198/2003 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 11/02), v němž zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 416/2001 Sb., a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 2001 a snižujícího další plat za první a druhé pololetí roku 2002 na výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.
Důvody, jež vedly zákonodárce k přijetí zákona č. 416/2001 Sb., jsou přitom identické s těmi, jež jej vedly i k přijetí platové restrikce vůči soudcům v zákoně č. 427/2003 Sb. a v zákoně č. 590/2004 Sb. Byla jimi zákonodárcem tvrzená tíživá situace veřejných financí a disproporcionalita v úrovni platů soudců a jiných oblastí veřejné sféry. Dle důvodové zprávy k návrhu zákona č. 427/2003 Sb.: „Nutné úspory v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců ve veřejných službách a správě ... neumožní, aby další platy poskytované v každém pololetí kalendářního roku byly ... v následujících letech vyplaceny v plné výši. Z uvedených důvodů se v předkládaném návrhu zákona navrhuje, aby se pro léta 2004, 2005 a 2006 platová základna pro určování výše platu a některých náhrad spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých dalších osob nezvyšovala, a aby jim byl další plat v každém pololetí uvedených let poskytnut (stejně jako zaměstnancům ve veřejných službách a správě) v poloviční výši. ... Navrhovaná úprava“, pokračuje dále důvodová zpráva vlády, „je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.“. Obdobně v důvodové zprávě k pozdějšímu zákonu č. 590/2004 Sb. (Poslanecká sněmovna. 4. volební období. Tisk 679/0) se uvádí, že „...na základě zákona č. 427/2003 Sb., kterým se pro léta 2004, 2005 a 2006 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, výše dalších platů těchto osob za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006, a kterým se mění některé související zákony, bude další plat za první pololetí roku 2004 uvedeným osobám vyplacen v 50% výši, navrhuje se, aby k vyrovnání postupu u zaměstnanců veřejných služeb a správy byl další plat za druhé pololetí 2004 (bez ohledu na výsledky jednání u zaměstnanců) odejmut ... Tím se ve spojení se ,zmrazením‘ platů zajistí rovný přístup k úsporným opatřením u obou skupin.“.
Oba zákony, tj. jak zákon č. 427/2003 Sb., tak i zákon č. 590/2004 Sb., byly přijaty již poté, co v obdobné otázce rozhodl Ústavní soud nálezem č. 198/2003 Sb. Jakkoli tedy Ústavní soud před přijetím daného zákona zřetelně zformuloval maximu, dle které princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců lze akcentovat před principem komplexně chápané nezávislosti soudců jen za zcela výjimečných okolností, a tím vymezil prostor ústavní konformity platové restrikce vůči soudcům, zákonodárce se touto maximou v procesu přijímání zákona č. 427/2003 Sb. neřídil, a naopak odkázal na starší judikaturu Ústavního soudu k problematice platů soudců v podobě nálezů č. 320/2000 Sb. a č. 321/2000 Sb. [výše sub b) a c)] z roku 2000.
Vláda v pozici navrhovatele přitom zpochybnila výše uvedená východiska zákona č. 427/2003 Sb., a to navýšením stupnice platových tarifů zaměstnanců veřejné sféry s účinností od 1. ledna 2003 (nařízeními vlády č. 582/2002 Sb., č. 583/2002 Sb., č. 584/2002 Sb. a č. 330/2003 Sb.), příp. prohlášením Zdeňka Škromacha, ministra práce a sociálních věcí, ve 2. čtení projednávání návrhu zákona č. 427/2003 Sb. Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky dne 24. září 2003: „Pro příští rok i přes problémy, které dneska existují, se navýší platy o více než 3,6 %. Takže nárůst i v rozpočtové a příspěvkové sféře bude.“ (Těsnopisecká zpráva o 20. schůzi Poslanecké sněmovny, s. 168). Dle tabulkové přílohy návrhu státního rozpočtu na rok 2004 (Poslanecká sněmovna. IV. volební období. Tisk č. 460/0), předloženého vládou Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, pak pro zaměstnance v ústředních orgánech státní správy představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 4 840 899 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 5 669 263 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 5 916 963 tis. Kč (tabulka č. 9), v organizačních složkách státu představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 8 755 060 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 10 319 286 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 10 524 110 tis. Kč (tabulka č. 10), ve složkách obrany, bezpečnosti, celní a právní ochrany představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 26 999 082 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 29 161 674 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 30 156 796 tis. Kč (tabulka č. 11), v tzv. ostatních organizačních složkách státu představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 11 406 195 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 12 545 862 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 13 205 240 tis. Kč (tabulka č. 12). Dále možno uvést přílohu k vládnímu návrhu zákona o státním rozpočtu na rok 2004 (na adrese http://www.psp.cz/cgi-bin/win/docs/tisky/tmp/T0460j0.doc, pod rubrikou 3.2.6. Výdaje na platy zaměstnanců a ostatní platby za provedenou práci), kde se uvádí, že platy ve státní správě se oproti schválenému rozpočtu na rok 2003 v návrhu rozpočtu na rok 2004 zvyšují o 4,2 %.
Za těchto okolností lze stěží akceptovat tezi o „nutných úsporách v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců ve veřejných službách a správě“ obecně, speciálně pro platové restrikce soudců pak posuzovaná zákonná úprava postrádá jakýkoli argument „výjimečnými okolnostmi“, jež by odůvodňovaly prioritu principu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců.
Vycházeje z takto vyložených důvodů nutno považovat platovou restrikci vůči soudcům obsaženou v ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb. za rozpornou s čl. 1 odst. 1 Ústavy ve spojení s jeho čl. 82 odst. 1 a čl. 1 Listiny. Proto bylo rozhodnuto tak, že se podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu toto ustanovení zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k odůvodnění rozhodnutí pléna soudci Stanislav Balík a Miloslav Výborný.