349/2002 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 18. června 2002 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů

349
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 18. června 2002 v plénu o návrhu prezidenta republiky na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů,
takto:


1. Ustanovení § 50 odst. 1 písm. f), písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 51 odst. 1 písm. f), písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 52 odst. 1 písm. f), písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 53 odst. 1 písm. e), odst. 3 a odst. 4, § 71 odst. 4, § 72 odst. 2 poslední věty, § 82 odst. 2 věty druhé, § 94 písm. d), § 123 odst. 3 a odst. 4, § 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3, § 127 odst. 3, § 130 odst. 2 ve slovech „zařazení soudců“, § 131 odst. 1 písm. a), písm. b), § 132 odst. 1 písm. a), písm. b), odst. 2 ve slovech „soudců a“ a odst. 3, § 134 – 163, § 185, § 187 ve slovech „3 advokáty za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců a jejich 3 náhradníky a“ a § 188 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
2. Ustanovení § 15 odst. 2 věty druhé, § 26 odst. 2 věty druhé, § 30 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 2 věty druhé, § 68 odst. 1 ve slovech „ministerstvu nebo“, § 74 odst. 3, § 99 odst. 1 písm. c) ve slovech „ministerstvu nebo“, § 106 odst. 1, § 119 odst. 2 a odst. 3, § 120, § 121, § 124 odst. 1, odst. 2 a odst. 3, § 125 odst. 1, odst. 2 a odst. 4, § 126 odst. 1, odst. 2 a odst. 4, § 127 odst. 1, odst. 2 a odst. 4, § 128 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), se zrušují dnem 1. 7. 2003.

Odůvodnění
I.
Dne 1. března 2002 obdržel Ústavní soud návrh prezidenta republiky na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), (dále též „zákon“). V důvodech první části svého návrhu se prezident republiky zaměřuje na ustanovení § 134 – 163 zákona (a ustanovení navazující), která zavádějí jako nový institut povinné periodické hodnocení odborné způsobilosti s důsledkem možného skončení soudcovského mandátu. Tato ustanovení jsou podle něj v přímém rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), podle něhož Česká republika je demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, neboť je přesvědčen o tom, že mezi základní atributy právního státu bezesporu patří i princip dělby moci. Tato ustanovení vidí také jako stojící v rozporu s čl. 82 odst. 1 a 2 a s čl. 93 Ústavy. Soudce je do své funkce jmenován prezidentem republiky bez časového omezení, pokud splňuje základní ústavní a další zákonné předpoklady včetně odborné způsobilosti. Dále již soudce nelze proti jeho vůli odvolat, s výjimkou odvolání na základě rozhodnutí kárného senátu. Ústavodárce měl na mysli, když stanovil výjimku z neodvolatelnosti soudce v čl. 82 odst. 2, jednání přinejmenším stejné intenzity, jako je kárné provinění. Za takové by bylo možno považovat pouze závažné protiprávní jednání. Tím se zaručuje nezávislost soudů na moci zákonodárné i výkonné. Zákon však umožňuje, aby ústavní postavení soudce bylo ohroženo výsledkem dodatečného hodnocení jeho odborné způsobilosti, bez níž by ani nemohl být do funkce jmenován. Pro zamezení výkonu funkce soudce osobou, která nebude dostatečně dbát o svoji odbornou úroveň, jež se projeví při jeho rozhodovací činnosti, je dostačujícím prostředkem ochrany kárné řízení. V této souvislosti poukazuje návrh na povinnost soudce se soustavně vzdělávat a prohlubovat své odborné znalosti pro řádný výkon funkce (§ 82 odst. 2 zákona), přitom porušení této povinnosti může být kárným proviněním, za které lze soudce z jeho funkce odvolat. Porušení této povinnosti však musí být konkrétní, její dopad se musí projevit v rozhodovací činnosti soudce, a svou intenzitou tak musí ohrozit důvěru v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů (§ 87). V rámci kárného řízení musí být také mezi takovým porušením povinnosti a jeho následkem (ohrožení důvěry) prokázána příčinná souvislost. Navíc, zatímco kárné řízení má celou řadu sankcí odstupňovaných podle závažnosti provinění, hodnocení odborné způsobilosti zná samo pouze sankci jedinou, a to ztrátu funkce.
Zákonem nově zavedené řízení – posuzování odborné způsobilosti soudců – se bude vést paušálně se všemi soudci. V jeho rámci se teprve začne zjišťovat, zda jsou dány předpoklady k tomu, aby bylo možno konstatovat, že soudce je odborně (ne)způsobilý. Tato (ne)způsobilost se vyhodnotí na základě abstraktních, vágně formulovaných a s rozhodovací činností soudce nesouvisejících hledisek (§ 136). Zákon tak presumuje příčinnou souvislost mezi negativním vyhodnocením a rozhodovací činností soudce. Jinými slovy, konstatování o nevyhovující schopnosti organizovat činnost soudního oddělení a minimální publikační, vědecká a pedagogická činnost je automaticky spojována s rozhodovací činností soudce a může vést k zániku funkce soudce. Pokud se vychází z koncepce zákona, která stanoví předsedy soudů orgánem státní správy soudů, tedy součástí moci výkonné, je tak státní správě soudů dána i kompetence hodnotit odbornou způsobilost soudce. Moc výkonná tak může zahájit proti soudci řízení o zkoumání jeho odborné způsobilosti s důsledkem možného skončení Ústavou garantovaného časově neomezeného mandátu, aniž by důvodem k jeho zahájení byla dosavadní rozhodovací činnost soudce. Výhrady prezidenta republiky dále směřují proti zásahu do principu dělby moci, kterou Ústava předpokládá. Tento princip je podle něj porušen mimo jiné rozsahem pravomocí ministra spravedlnosti v oblasti hodnocení odborné způsobilosti soudce, které dále vyjmenovává se závěrem, že takový rozsah dává výkonné moci nepřiměřeně širokou pravomoc, jež umožní ovlivňovat rozhodování soudců.
V důvodech druhé části svého návrhu zaměřených na ta ustanovení, jimiž zákon svěřuje výkon státní správy soudů v uvedeném rozsahu předsedům a místopředsedům soudů, kteří jsou zároveň soudci, prezident republiky tvrdí jejich rozpor s čl. 82 odst. 3 Ústavy, který stanoví neslučitelnost funkce soudce s jakoukoliv funkcí ve veřejné správě. Uvádí, že z některých činností a ze způsobu jmenování a odvolávání předsedů a místopředsedů soudů plyne, že se jedná o funkci ve veřejné správě, a předsedové a místopředsedové soudů se tak zčásti stávají součástí moci výkonné. Lze mít tak vážné obavy o ohrožení jejich nezávislosti při výkonu soudcovské činnosti, zejména jestliže jejich setrvání ve funkci předsedy a místopředsedy soudu závisí na rozhodnutí představitele moci výkonné. Poukazuje na ustanovení § 106 odst. 1 zákona, podle něhož předsedové i místopředsedové soudů mohou být odvoláni ze svých funkcí, jestliže neplní řádně své povinnosti. Tato podmínka pro odvolání je podle něj vyjádřena velmi obecně a může vést k uplatnění libovůle výkonné moci při odvolávání představitelů moci soudní. Jak dále uvádí prezident republiky, je si vědom toho, že v některých evropských státech vykonávají státní správu soudů předsedové soudů z řad soudců. Naše Ústava však neumožňuje sloučení funkce soudce s výkonem jakékoliv funkce ve veřejné správě a je věcí ústavodárce, zda sloučení těchto funkcí umožní. Ústava v čl. 82 odst. 3 výslovně uvádí činnosti, které jsou neslučitelné s funkcí soudce. Zároveň umožňuje, aby zákon okruh neslučitelných činností dále rozšířil. Přijatý zákon v § 74 odst. 3 však okruh neslučitelných, Ústavou výslovně zakázaných činností obchází tím, že funkce v něm uvedené vyjímá z režimu tohoto zákazu (a to dokonce pomocí právní fikce). V tomto případě se Ústava definuje pomocí zákona. Avšak právní norma nižší právní síly, tj. v tomto případě zákon, nemůže eliminovat okruh činností daných právní normou vyšší právní síly - Ústavou. V závěru této části návrhu pak prezident republiky napadá také možnost dočasného přidělování soudce k ministerstvu, což považuje rovněž za neslučitelné s principem dělby moci a s posláním funkce soudce.
Další napadené ustanovení § 160 odst. 3 zákona, který stanoví, že jednání Nejvyššího soudu ve věcech posouzení odborné způsobilosti soudců jsou neveřejná, považuje za stojící v rozporu s čl. 96 odst. 2 Ústavy, čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), které zakotvují zásadu veřejného projednání věci. Má za to, že nejsou důvody k prolomení zásady veřejného jednání v soudním řízení před Nejvyšším soudem, jehož rozhodnutí je rozhodnutím ve věci a je konečné. Rozhodnutí bude mít zásadní dopady na život daného jednotlivce. Čl. 6 odst. 1 Úmluvy stanoví podmínky pro možné vyloučení veřejnosti. Žádná z těchto podmínek však není v napadeném ustanovení naplněna. Zákon tak omezuje prvek kontroly veřejnosti nad průběhem soudního řízení v rozporu s Úmluvou.
V poslední části důvodů návrhu, zaměřené na ustanovení týkající se Justiční akademie, pak prezident republiky s opětovným důrazem na čl. 1 Ústavy, princip dělby moci, jakož i na ústavně zaručenou nezávislost soudů a soudců (čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy) vyjadřuje přesvědčení, že nezávislost na moci výkonné je třeba hledat nejen při rozhodovací činnosti soudů v úzkém slova smyslu, ale i v celkové možnosti moci výkonné rozhodovací činnost soudců ovlivňovat. Soudce nese odpovědnost za svou odbornou úroveň a je povinen se soustavně vzdělávat a prohlubovat své odborné znalosti pro řádný výkon funkce (§ 82). Mělo by však být pouze na něm, jakým způsobem toho dosáhne. Je těžko slučitelné s principem dělby moci a nezávislým výkonem soudnictví, aby se soudci povinně vzdělávali v instituci, jejíž složení a obsah výuky má přímo či nepřímo v rukou moc výkonná. Možnost Nejvyššího soudu poskytovat toto vzdělání ve srovnatelném rozsahu je vzhledem k stávajícím personálním, rozpočtovým i technickým kapacitám Nejvyššího soudu nereálná. Celoživotní povinné vzdělávání soudců se tak dostává prakticky pod kontrolu moci výkonné. Prezident republiky v návrhu dává najevo, že sice považuje za správné, aby Ministerstvo spravedlnosti vzdělávání soudcům umožnilo, a proto je vhodné, aby Justiční akademie zřízena byla, nicméně však podle jeho názoru není myslitelné, aby soudci byli v periodicky stanovených intervalech povinni se účastnit školení právě a fakticky výlučně v této instituci.
V závěru pak prezident republiky shrnuje, že ve státě ovládaném principy právního státu musí být dělba státní moci založena na systému brzd a protivah, přijatá právní úprava však tento systém narušuje, a to neúměrným vlivem moci výkonné na moc soudní. Úkolem moci výkonné v intencích Ústavy je zabezpečit chod soudnictví po stránce materiální, personálního zabezpečení správy soudů, přípravy budoucích soudců na výkon jejich funkce a zajištění jejich dostatečného počtu. Přijatý zákon však vyvážení mocí nerespektuje a míra vlivu moci výkonné na moc soudní může podle něj ohrozit nezávislost justice jako jednoho z pilířů demokratického právního státu. Navrhuje proto přijetí nálezu, jímž budou zrušena tato ustanovení zákona o soudech a soudcích: § 15 odst. 2 věta druhá, § 26 odst. 2 věta druhá, § 30 odst. 2 věta druhá, § 34 odst. 2 věta druhá, § 50 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 51 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 52 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 53 odst. 1 písm. e), odst. 3 a odst. 4, § 68 odst. 1 slova „k ministerstvu nebo“, § 71 odst. 4, § 72 odst. 2 věta poslední, § 74 odst. 3, § 82 odst. 2 věta druhá, § 94 písm. d), § 99 odst. 1 písm. c) slova „k ministerstvu nebo“, § 106 odst. 1, § 119 odst. 2 a odst. 3, § 120, § 121, § 123 odst. 3 a odst. 4, § 125, § 126, § 127, § 128, § 130 odst. 2 slova „zařazení soudců“, § 131 odst. 1 písm. a), písm. b), § 132 odst. 1 písm. a) a písm. b), v odst. 2 slova „soudců a“, odst. 3, § 134 až 163, § 185, § 187 slova „3 advokáty za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců a jejich 3 náhradníky a“ a § 188 s tím, že zároveň v poměru k ustanovením § 15 odst. 2 věty druhé, § 26 odst. 2 věty druhé, § 30 odst. 2 věty druhé a § 34 odst. 2 věty druhé navrhuje odklad vykonatelnosti tak, aby Parlamentu byla poskytnuta dostatečně dlouhá doba k přijetí nové právní úpravy.
II.
Ústavní soud vyžádal v souladu s ustanovením § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyjádření účastníků tohoto řízení – obou komor Parlamentu České republiky.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ze dne 9. 4. 2001, podepsaném jeho předsedou prof. Ing. Václavem Klausem, CSc., po rekapitulaci napadených ustanovení uvádí, že hlavním cílem soudní reformy, která byla započata přijetím klíčových norem týkajících se především zajištění podmínek realizace soudní moci, je rychlé, spravedlivé a jednotné soudnictví. Základem takové představy však může být pouze vysoká odbornost soudců jako základ pro kvalitní výkon soudnictví. Proto byl přijat program celoživotního vzdělávání soudců v Justiční akademii s tím, že bude odborná způsobilost soudce ověřována (duplicitní úprava byla mimochodem přijata i u státních zástupců) prostřednictvím Rady pro odbornou způsobilost soudců (dále jen „Rada“). Z hlediska složení Rady jsou zde zastoupeni jednak soudci volení (případně určení losem), soudci příslušného soudu, dále pak odborníci právní praxe. Každý soudce je nejdřív hodnocen tím, kdo má nejvíce informací o jeho znalostech právních předpisů, judikatury atd., tedy předsedou příslušného soudu. Jestliže je vyhodnocena odborná způsobilost soudce jako nevyhovující, proběhne ve druhém stupni řízení u Nejvyššího soudu. V žádném případě však není hodnocena činnost soudce z hlediska věcné správnosti jeho rozhodování, tudíž nelze hovořit o neoprávněných zásazích do jeho činnosti a rozhodování.
Soudcem může být podle čl. 93 odst. 2 Ústavy jmenován občan, který splňuje základní předpoklady dané přímo Ústavou, a to bezúhonnost a vysokoškolské právnické vzdělání. Další předpoklady a postup je ponechán na zákonné úpravě. V souladu s tímto ustanovením může zvláštní zákon stanovit další podmínky a postup při přezkoumávání předpokladů potřebných pro funkci soudce. Mezi předpoklady při jmenování však rozhodně nepatří hodnocení odborné způsobilosti soudce vykonávat funkci, neboť k tomu dochází až po uplynutí určité doby od nástupu do soudcovské funkce u příslušného soudu.
Zákon o soudech a soudcích v podstatě převzal původní úpravu o státní správě soudů, kdy postavení ústředního orgánu státní správy soudů má Ministerstvo spravedlnosti, a vymezuje další správní orgány – předsedy příslušných soudů. Úkolem státní správy soudů je na straně jedné vytvořit podmínky k zajištění řádného výkonu soudnictví po stránce organizační, personální, finanční a hospodářské, na straně druhé pak vykonávat dohled v mezích zákona nad řádným plněním úkolů příslušného soudu. Výkon státní správy však v žádném případě nesmí zasahovat do nezávislosti soudů. Již podle předchozí úpravy byla ministru spravedlnosti dána možnost jmenovat předsedy a místopředsedy soudů s výjimkou předsedy Nejvyššího soudu. V zákoně o soudech a soudcích je způsob jmenování zachován s tím, že je navíc stanovena povinnost ministra spravedlnosti, aby takové jmenování projednal se soudcovskou radou příslušného soudu, jehož funkcionářem má být soudce jmenován.
Dočasné přidělování soudce k výkonu funkce k jinému soudu nebo Ministerstvu spravedlnosti nebo Justiční akademii je zásadně vázáno na souhlas přidělovaného soudce (tak jako podle předchozí právní úpravy) a zákonem je omezena délka přidělení.
V čl. 38 odst. 2 Listiny jsou uvedena některá procesní práva účastníka řízení, tj. právo na veřejné projednávání věci, kdy výjimky z této zásady mohou být povoleny jen zákonem, který může veřejnost vyloučit i úplně. Účastník řízení má právo, aby byl přítomen projednávání své věci, a to i tehdy, bylo-li podle zákona řízení prohlášeno za neveřejné. I toto právo však může být zákonem, případně rozhodnutím na základě zákona, omezeno. Tato zásada je obsažena rovněž v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, podle kterého tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď po dobu celého nebo části procesu, když to vyžaduje ochrana soukromého života účastníka, anebo v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný, a v čl. 96 odst. 2 Ústavy, kde se uvádí, že jednání před soudem je zásadně ústní a veřejné, avšak zákon může stanovit z této zásady výjimky. Zákon o soudech a soudcích v § 163 zároveň říká, že se použijí v řízení ve věcech odborné způsobilosti soudce před Nejvyšším soudem přiměřeně ustanovení části první a třetí občanského soudního řádu, nestanoví-li tento zákon jinak. Z toho vyplývá, že i občanský soudní řád institut vyloučení veřejnosti zná a užívá jej. Z toho lze dovodit, že ustanovení týkající se neveřejného jednání Nejvyššího soudu ve věcech posouzení odborné způsobilosti soudců nelze považovat za neústavní.
Zřízení Justiční akademie zákonem o soudech a soudcích si klade za cíl především zvýšení odbornosti soudců jako záruky kvalitního soudnictví. Proto program celoživotního vzdělávání v Justiční akademii dává možnost všem soudcům osvojit si takové znalosti a dovednosti v rámci své profese, aby dokázali naplnit čl. 1 Ústavy, a to důvěru v právo. V právním státě musí mít občan záruku, že právní cestou dosáhne spravedlnosti a uspokojení nároků, které mu ze zákona náležejí. Proto jsou na soudce kladeny stále vyšší požadavky na znalost zákonů a jiných právních předpisů, judikatury, jakož i schopnosti jejich aplikace v rámci rozhodovací činnosti.
Závěrem se ve vyjádření Poslanecké sněmovny uvádí, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli, tj. jak předsedou Poslanecké sněmovny a předsedou vlády, tak i samotným prezidentem republiky, byl řádně vyhlášen, a je vyjádřeno stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podanou ústavní stížností prezidenta republiky a jeho návrhem na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb. posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Senát Parlamentu České republiky pak ve svém vyjádření, podepsaném jeho předsedou doc. JUDr. Petrem Pithartem, uvádí, že návrh zákona o soudech a soudcích, se kterým Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas dne 30. října 2001, byl dne 12. listopadu 2001 postoupen k projednání Senátu. Organizační výbor přikázal návrh zákona dne 13. listopadu ústavněprávnímu výboru, který ho předepsaným způsobem projednal a usnesením č. 68 ze dne 28. listopadu doporučil Senátu návrh zákona zamítnout. Posléze návrh zákona projednalo plénum Senátu dne 30. listopadu 2001 na své 11. schůzi třetího funkčního období a usnesením č. 220 návrh zákona schválilo ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou.
Při projednávání návrhu zákona o soudech a soudcích byly v Senátu, a to jak v ústavněprávním výboru, kterému byl jako jedinému návrh zákona přikázán, tak na plénu, vedeny obsáhlé rozpravy. Vzhledem k tomu, že zákon o soudech a soudcích je postaven především na filosofii dosažení vyšší kvality výkonu soudnictví prostřednictvím vyšší kvality odbornosti jednotlivých soudců, se většina příspěvků týkala právě problematiky stížností napadeného hodnocení soudců a otázky jejich celoživotního povinného vzdělávání. Dané téma však nebylo sporné z pohledu právní normou sledovaného cíle, nýbrž – měřeno maximami postavení moci soudní v systému dělby moci a nezávislosti soudů a soudců – kvůli prostředkům, jakými ho má být dosaženo.
Zatímco mezi jednotlivými senátory panovala téměř bezvýhradná shoda v tom, že naše soudnictví je třeba posunout na kvalitativně vyšší úroveň, názory na dosažení tohoto cíle se různily. Z jedné strany, ze strany odpůrců zákona, zaznívaly námitky ve vztahu k přeceňování požadavku odbornosti soudců a obavy z ohrožení jejich nezávislosti prostřednictvím povinného hodnocení odborné způsobilosti předsedou soudu jako funkcionářem jmenovaným ministrem spravedlnosti; výhrady se týkaly i „povinného doškolování“ pod kontrolou moci výkonné. Pochybnosti byly vzneseny i nad nastavením systému odborné zdatnosti soudce vůbec. Podle některých zákonodárců by měl být kladen důraz na výchovu budoucího soudce před následným povinným doháněním odbornosti, příp. by měla být za soudce vybrána osoba, která se již osvědčila v předchozí právnické praxi. Četné byly též výhrady k výkonu státní správy soudů osobami v dvojjediném postavení - postavení funkcionáře, vykonavatele státní správy, který podléhá ústřednímu exekutivnímu orgánu, a postavení nezávislého soudce vykonávajícího soudnictví. Oponenti zákona zpochybňovali nejen protiústavnost některých jeho ustanovení, ale i jeho celkový přínos ke zlepšení situace v soudnictví, když soudili, že „nepřijetím zákona se v našem soudnictví nic ani nezhorší ani nezlepší“.
Argumenty, které zazněly ve prospěch zákona, vycházely z přesvědčení, že zvolený způsob právní regulace je vhodným základem pro další možné osamostatňování soudní soustavy a svou povahou je krokem přechodným. Oproti obavám z omezování moci soudní nabízeli zastánci zákona pohled opačný, založený na skutečnosti, že nově zřizované soudcovské rady, byť jako orgány poradní, omezují předsedy soudů při výkonu justiční správy. To bylo chápáno jako významný posun oproti dosud platné úpravě. Zastánci zákona se také vyjádřili, že právě zvolený model není modelem v Evropě neznámým, a vyjádřili přesvědčení, že tlak na soudcovské povolání, který zákon o soudech a soudcích jistým způsobem vyvíjí, je vhodným nástrojem celkového vzestupu soudnictví, přičemž není zpochybněna premisa, že v jeho rámci musí výkonná moc sloužit moci soudní. Proponenti návrhu zákona spatřovali v nastaveném systému rovněž cestu k dosažení legitimního očekávání standardního chování soudců ve standardních situacích. K otázce nepřípustných zásahů do nezávislosti soudců posuzováním jejich odborné zdatnosti zazněl z pléna Senátu mj. i argument, že „závislost na nedostatečné odbornosti je horší pro společnost než cokoli jiného“. Zastánci návrhu zákona vyčetli kritikům předložené osnovy nedostatek vlastního řešení a bezradnost nad tímto společenským tématem.
Při svém rozhodování se Senát přiklonil k argumentům podporujícím schválení návrhu zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, a učinil tak poměrem hlasů 37 ku 14, když bylo hlasování č. 54 přítomno 64 senátorů.
Vycházejíc z přijatého rozhodnutí a s ohledem na projednávání zákona v orgánech Senátu, vyjádření obsahuje následující argumenty ve prospěch většinové vůle Senátu:
Čl. 82 odst. 1 Ústavy stanoví, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. V rámci konstantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva je nezávislost a nestrannost soudců a soudů spojována s nezbytností jejich důvěryhodnosti. Nepostačuje jen, aby soudce nestranný byl, ale aby se tak stranám i jevil a i jinak vzbuzoval důvěru ve vedení spravedlivého procesu (Pavlíček V., Hřebejk J., Ústava a ústavní řád České republiky. Svazek I.: Ústava České republiky, Praha: Linde Praha, a. s., 1994, s. 194). Není pravděpodobně pochyb, že odbornost soudce, seznatelná v podobě rychlého a spravedlivého procesu, je jedním z legitimních požadavků společnosti. Koneckonců i na půdě Ústavního soudu se objevily názory, že nezávislost soudce je spatřována v souboru předpokladů, z nichž nejsilnější jsou odborná úroveň a ty povahové vlastnosti, které ze soudce činí integrovanou osobnost (Pl. ÚS 13/99, Pl. ÚS 16/2000).
Podle § 82 odst. 1 zákona o soudech a soudcích nese soudce odpovědnost za svou odbornou úroveň při výkonu soudcovské funkce. Navrhovatel by považoval za dostatečnou ochranu společnosti před soudcem, který nebude dostatečně dbát o svoji odbornou úroveň, uložení jednoho z kárných opatření (důtka, snížení platu, odvolání z funkce předsedy senátu i možnost odvolání z funkce soudce) v rámci kárného řízení a z tohoto pohledu se mu odvolání z funkce soudce jako jediný důsledek nevyhovujícího odborného hodnocení soudce jeví jako protiústavní. Senát však zaujal stanovisko, že odvolání z funkce soudce by v případě jeho neodbornosti nemělo být „trestem“ ukládaným v rámci kárného řízení, přesto však důvodem pro jeho odchod z justice. Vzhledem k tomu, že kárné řízení je svou povahou řízením trestním, vybudovaným na principu zaviněného porušení povinností soudce (navíc by neodbornost byla prakticky neprokazatelná a odpovědnost soudce tedy nulová), přiklonil se zákonodárce ke speciální proceduře hodnocení odborné způsobilosti, zakotvené v části první hlavě III dílu 5 zákona o soudech a soudcích. Z tohoto pohledu se jeví proklamovaný rozpor s čl. 82 odst. 2 Ústavy nepřípadným, neboť Ústava v tomto směru ponechává jistou volnost.
Podle tohoto vyjádření nelze také pominout další skutečnosti týkající se dané problematiky. Hodnocení odborné způsobilosti je hodnocením třístupňovým, přičemž hodnotícím subjektem jsou buď výlučně nebo majoritně soudci sami. Přezkum negativního hodnocení probíhá standardními procesními postupy. V konečném stupni jde o speciální soudní řízení před pětičlenným senátem Nejvyššího soudu, které vyústí v soudní rozhodnutí. Všechny tyto skutečnosti by měly být dostatečnou zárukou spravedlivého rozhodnutí o odborné způsobilosti soudce.
Pokud jde o neslučitelnost funkcí ve smyslu čl. 82 odst. 3 Ústavy, resp. nepřípustného vlivu moci výkonné na moc soudní prostřednictvím funkcionářů vykonávajících státní správu soudů, nelze nevidět, že jak způsob výkonu justiční správy, tak jmenování funkcionářů prezidentem republiky v případě předsedy a místopředsedy Nejvyššího soudu nebo ministrem spravedlnosti v ostatních případech byly jako vyhovující a ústavně konformní přejaty z předchozí platné právní úpravy. Zákonodárce nikdy nezpochybnil jednoznačně danou maximu naprosté oddělenosti výkonu soudnictví od státní správy soudů na všech stupních. Funkcionářské posty, tj. funkce předsedů a místopředsedů soudů, však nejsou z dikce zákona úřady správními, nýbrž zákon v taxativně vymezených případech svěřuje těmto osobám jistý podíl na výkonu správních činností, vycházeje z předpokladu dokonalé znalosti otázek personálních i věcných toho soudu, jehož jsou reprezentanty. Senát si byl přesto vědom nutnosti zvýšit účinnost mechanismu brzd a protivah, a proto schválil v zákoně o soudech a soudcích bez připomínek pasáž týkající se soudcovských rad. Prakticky žádné rozhodnutí předsedy soudu při výkonu státní správy soudu by podle této právní úpravy nemělo být od 1. dubna 2002 učiněno bez vyjádření příslušné soudcovské rady.
Bez pozměňovacích návrhů byla schválena i ustanovení zákona o soudech a soudcích věnovaná Justiční akademii. V této souvislosti je třeba vidět důležitou roli § 129 odst. 3 zákona o soudech a soudcích, který umožňuje provádět ve stejném rozsahu a se stejnými účinky odborné vzdělávání i Nejvyššímu soudu. Pokud existuje pro soudce alternativa v rozhodování, lze sotva spatřovat jeho závislost v nabízené možnosti vzdělávání v Justiční akademii. Poukázat je třeba i na nesporný fakt, že nezávislost soudů a soudců je garantována toliko ve vztahu k výkonu soudnictví. Z této ústavní premisy je návazně třeba vyvodit, že stát je přímo povinen vytvořit předpoklady pro nezávislý výkon soudnictví, tedy i zajistit možnosti k jejich dalšímu vzdělávání. Jinými slovy: za obecné východisko při řešení soudcovské nezávislosti je nutné považovat odlišení nezávislosti právní, ve smyslu ústavního principu, od nezávislosti psychické, která má prvně jmenovanou zabezpečit.
V závěru vyjádření se pak uvádí, že je zcela na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadených ustanovení.
III.
Ústavní soud v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posuzuje obsah zákona podle hledisek obsažených v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., tedy z hlediska jejich souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy (ve smyslu novelizace provedené zákonem č. 48/2002 Sb. s účinností od 1. 6. 2002 z hlediska jejich souladu s ústavními zákony). Dříve než přistoupil k meritornímu projednání návrhu, přezkoumal též ve smyslu citovaného ustanovení, zda byly splněny formální podmínky přijetí zákona a napadený zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
V tomto směru z těsnopisecké zprávy o 35. a 39. schůzi Poslanecké sněmovny, 3. volební období, zjistil, že Poslanecká sněmovna zákon č. 6/2002 Sb. schválila po řádném projednání na své schůzi konané dne 30. 10. 2001, když z přítomných 180 poslanců jich pro návrh hlasovalo 172, jeden poslanec hlasoval proti návrhu. Z těsnopisecké zprávy z 11. schůze Senátu, 3. funkční období, bylo prokázáno, že dne 30. 11. 2001 pro návrh ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou hlasovalo z přítomných 64 senátorů 37, proti návrhu bylo 14 senátorů. Po přijetí byl zákon č. 6/2002 Sb. podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně publikován v částce 4 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 11. 1. 2002. Tento zákon nabyl účinnosti 1. 4. 2002. Ústavní soud proto konstatuje, že zákon č. 6/2002 Sb. byl řádně přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, čímž je splněn předpoklad, aby se Ústavní soud mohl podaným návrhem věcně zabývat.
Na tomto místě je třeba také uvést, že navrhovatel při ústním jednání před Ústavním soudem navrhl, aby jím podaný návrh byl posouzen ve znění zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, což Ústavní soud akceptoval. Uvedeným zákonem byla totiž novelizována i některá z napadených ustanovení, na jejichž podstatě však novela nic nezměnila, pouze zohlednila zřízení a budoucí existenci Nejvyššího správního soudu.
IV.
Návrh prezidenta republiky na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb. se v podstatě vztahuje k celkem třem základním okruhům.
Prvá skupina ustanovení navrhovaných ke zrušení se týká posuzování odborné způsobilosti soudců. Zahrnuje předně celý díl 5 hlavy III části první zákona o soudech a soudcích, upravující v ustanoveních § 134 – 163 zákona postup při posuzování odborné způsobilosti. Stanovuje zejména periodicitu hodnocení odborné způsobilosti, osobu hodnotitele, hlediska hodnocení odborné způsobilosti, způsob prověrky rozhodovací činnosti soudce zvláštním senátem daného soudu v případě nevyhovujícího hodnocení, složení Rady pro odbornou způsobilost soudců zřízené Ministerstvem spravedlnosti a řízení před ní v případech, že i zvláštní senát soudu ohodnotí rozhodovací činnost soudce jako nevyhovující, a konečně řízení před Nejvyšším soudem o návrhu účastníka řízení, který nesouhlasí s rozhodnutím Rady ve věci odborné způsobilosti. Z oddílu 2 dílu 2 hlavy I části první uvedeného zákona, upravujícího působnost soudcovských rad, jsou navrhována ke zrušení ustanovení § 50 odst. 1 písm. f) a g), odst. 3 a 4, § 51 odst. 1 písm. f) a g), odst. 3 a 4, § 52 odst. 1 písm. f) a g), odst. 3 a 4 a § 53 odst. 1 písm. e), odst. 3 a 4, kterými se soudcovským radám stanovují v rámci jejich působnosti i úkoly vztahující se k posuzování odborné způsobilosti soudců. Z dílu 3 hlavy III části první předmětného zákona, upravujícího působnost orgánů státní správy soudů, jsou navrhována ke zrušení ustanovení § 123 odst. 3 a 4, § 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3 a § 127 odst. 3, jimiž jsou stanovena oprávnění Ministerstva spravedlnosti a předsedů jednotlivých stupňů soustavy soudů při posuzování odborné způsobilosti soudců. Dále jsou zde navrhována ke zrušení rovněž ustanovení § 71 odst. 4 a poslední věty v ustanovení § 72 odst. 2 zákona, která ukládají přihlédnout při překládání soudců k soudům vyšších stupňů k hodnocení jejich odborné způsobilosti, část ustanovení § 82 odst. 2, ukládající soudci povinnost podrobit se zákonem stanoveným způsobem hodnocení a posouzení svých odborných znalostí a vědomostí, a ustanovení § 94 písm. d) daného zákona, které stanoví, že funkce soudce zaniká dnem právní moci rozhodnutí, kterým byla zjištěna jeho odborná nezpůsobilost vykonávat tuto funkci. Konečně jsou v rámci tohoto okruhu navrhována ke zrušení: ustanovení o sdělování zhodnocení výsledků odborného vzdělávání soudce Justiční akademií příslušným osobám a institucím (§ 132 odst. 3 zákona o soudech a soudcích), ustanovení přechodné, které stanoví lhůtu pro posouzení odborné způsobilosti u soudců jmenovaných do funkce přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (§ 185 zákona), a ustanovení o navrhování advokátů a notáře za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců (v § 187 slova „3 advokáty za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců a jejich 3 náhradníky a“ a § 188 zákona). Shora uvedená ustanovení zákona o soudech a soudcích jsou navrhována ke zrušení pro jejich rozpor s čl. 1, čl. 82 odst. 1 a 2 a čl. 93 Ústavy.
V rámci dalšího tematického okruhu, týkajícího se výkonu státní správy soudů, jsou ke zrušení předně navrhována z oddílu 4 dílu 1 hlavy I části první zákona o soudech a soudcích, upravujícího organizaci a činnost soudů, ustanovení § 15 odst. 2 věta druhá, § 26 odst. 2 věta druhá, § 30 odst. 2 věta druhá a § 34 odst. 2 věta druhá, která stanoví, že předsedové a místopředsedové uvedených jednotlivých stupňů obecných soudů vykonávají kromě rozhodovací činnosti také státní správu příslušných soudů v rozsahu stanoveném zákonem. V dalším ke zrušení navrhovaném ustanovení § 119 odst. 2 a 3 citovaného zákona se potom výslovně stanoví, že předsedové a místopředsedové jednotlivých stupňů obecných soudů jsou orgány státní správy soudů a podílejí se na ní v rozsahu a za podmínek stanovených tímto zákonem i předsedové senátů a ostatní soudci. Navazující ustanovení § 120 a 121 zákona o soudech a soudcích pak stanoví, že výkon státní správy soudů vykonává Ministerstvo spravedlnosti buď přímo nebo prostřednictvím předsedů těchto soudů, kteří ji realizují v rozsahu stanoveném tímto zákonem a kteří mohou pověřit tímto výkonem místopředsedy a případně i předsedy senátu a ostatní soudce příslušného soudu. Napadeno je i ustanovení § 74 odst. 3 zákona stanovící, že funkce předsedy a místopředsedy soudu a některé další zde vyjmenované činnosti se nepovažují za funkci ve veřejné správě. Z dílu 3 hlavy III části první zákona o soudech a soudcích, upravujícího působnost orgánů státní správy soudů, jsou dále ke zrušení navrhována ustanovení § 124, 125, 126 a 127, která konkrétně stanoví činnosti, jimiž předsedové jednotlivých stupňů obecných soudů vykonávají státní správu, jakož i navazující ustanovení § 128 daného zákona, upravující postup orgánu státní správy soudů při zjištění zaviněného porušení povinnosti soudce při výkonu jeho funkce. Další ke zrušení navržené ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích stanoví možnost odvolat předsedu a místopředsedu soudu ze své funkce tím, kdo ho do funkce jmenoval, jestliže neplní řádně své povinnosti. Ke zrušení jsou dále navrhována v ustanovení § 68 odst. 1 citovaného zákona slova „k ministerstvu nebo“ a tatáž slova v § 99 odst. 1 písm. c) tohoto zákona, kterými je umožněno přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti a stanovuje se dočasné zproštění výkonu funkce soudce v případě tohoto přidělení. U výše uvedených ustanovení zákona o soudech a soudcích má návrh za to, že jsou v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy.
Poslední tematický okruh ke zrušení navrhovaných ustanovení zákona o soudech a soudcích se týká povinného zařazování soudců k odbornému vzdělávání v Justiční akademii. Jde zde především o zrušení věty druhé odstavce druhého § 82 zákona o soudech a soudcích, která stanoví povinnost soudce účastnit se odborného vzdělávání v Justiční akademii a podrobit se hodnocení a posouzení svých odborných znalostí a vědomostí. V návaznosti na toto ustanovení pak v dílu 4 hlavy III části první zákona o soudech a soudcích, upravujícím zřizování, organizaci a činnost Justiční akademie, jsou navrhována ke zrušení v ustanovení § 130 odst. 2 slova „zařazení soudců“ a návazně pak ustanovení § 131 odst. 1 písm. a) a b) a § 132 odst. 1 písm. a) a b), v odst. 2 slova „soudců a“ a odst. 3. Těmito ustanoveními je povinnost soudce účastnit se odborného vzdělávání v Justiční akademii dále upřesněna uvedením délky studia, způsobem ukončení a sdělení zhodnocení výsledků odborného vzdělávání soudce. Podaný návrh u těchto napadených zákonných ustanovení tvrdí jejich rozpor s čl. 1, čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy.
V.
V preambuli k Ústavě a v jejím čl. 1, tak i v úvodním prohlášení k Listině, jakož i v mezinárodních smlouvách ve smyslu čl. 10 Ústavy, přihlašuje se Česká republika k osvědčeným principům demokratického právního státu založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana (cit. čl. 1 Ústavy) a na demokratických hodnotách (čl. 2 odst. 1 Listiny). V tomto státě je podle čl. 2 odst. 1 Ústavy zdrojem veškeré státní moci lid, vykonávající ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Již z tohoto úvodního konstatování lze dovodit, že v samotném základu našeho ústavního systému je zakotven princip dělby státní moci, princip vycházející z myšlenky, že v přirozenosti člověka je zakotvena tendence ke koncentraci moci a jejímu zneužití, který se stal garancí proti libovůli a zneužití státní moci a v podstatě i zárukou svobody a ochrany jednotlivce, princip, který je výsledkem a reflexí dosavadního historického, myšlenkového a institucionálního vývoje, na němž se kupř. v novověku podílely takové výrazné osobnosti, jaké představují John Locke a Charles Montesqieu, institucionálně pak kupř. britský parlament a britská justice. Není úkolem Ústavního soudu, aby v situaci, kterou lze považovat za již danou, se blíže zabýval vývojem a příčinami vzniku tohoto principu. Leč přesto považuje za nezbytné jen ve stručnosti konstatovat, že v samotných základech uvedeného principu je obsaženo v empirických poznatcích zakotvené přesvědčení, že lidskému myšlení a společenským dějům nebylo možno nikdy přisuzovat jen racionální charakter, neboť obsahovaly i evidentní iracionální prvky, a navíc racionalita myšlení se nikdy plně nekryla s racionalitou jednání. Jako vyjádření již existujícího stavu je totiž „vláda všech“ pouhou ideologickou formulí, často zastírající zcela opačný sociální stav. V sociální situaci vyznačující se vnitřní i vnější nedostatkovostí jednotlivce i celé společnosti mohou být základní lidské potřeby uspokojovány a současně i udržován alespoň směr k cíli, jaký představuje demokracie, pouze cestou konfliktního vyrovnávání jednotlivých zájmů. Jakkoli tedy ani ve sféře justice neusiluje ani demokratický stát o maximalistické programy, a je proto zcela vzdálen představě „soudcovského státu“ – orgánem státní moci je totiž, jak již bylo konstatováno, i moc zákonodárná i výkonná, a proto tato státní moc může být v demokratickém systému funkčně realizována jen při splnění podmínky fungování všech jejích orgánů – je na druhé straně povinen vytvářet institucionální předpoklady pro to, co, pokud jde o justici, platí jako specifické a nepodmíněné, totiž konstituování a etablování reálné nezávislosti soudů, jako – pro stabilizaci nejen jejich pozice, ale i celého demokratického systému, ve vztahu k legislativě a exekutivě – významného státotvorného, současně však i polemického prvku. Uvedená reálná nezávislost soudů je specifickým a nepostradatelným atributem soudní moci, odůvodněným a také vyžadovaným čl. 4 Ústavy, podle kterého základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci, jakož i čl. 81 a 82 Ústavy, podle kterých soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy s tím, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Již konstatovaný specifický rys a obsah soudní moci nemůže být proto zpochybňován, a proto ani její základní funkce nejsou slučitelné se žádným způsobem infiltrace jiné státní moci, kterážto premisa byla v Ústavní listině Československé republiky uvozené zákonem č. 121/1920 Sb. vyjádřena ustanovením § 96 odst. 1, podle kterého soudnictví jest ve všech stolicích odděleno od správy, v současné Ústavě pak v čl. 82 odst. 3, podle kterého funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu ani s jakoukoli funkcí veřejné správy. Princip nezávislosti soudu má tedy v tomto směru, jak již uvedeno, nepodmíněnou povahu vylučující možnost ingerence výkonné moci. Tomuto požadavku však napadená zákonná úprava nevyhovuje.
Prezident republiky ve svém návrhu v prvé řadě napadá ustanovení zákona vztahující se k periodickému posuzování a hodnocení odborné způsobilosti všech soudců, včetně ustanovení, která s nimi komplementárně souvisejí. Konkrétně se jedná o § 134 až 163 (díl 5 hlavy III – posuzování odborné způsobilosti soudců) a v souvislosti s nimi § 50 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 51 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 52 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 53 odst. 1 písm. e), odst. 3 a odst. 4, § 71 odst. 4, § 72 odst. 2 ve větě poslední, § 74 odst. 3 ve slovech „v Radě a“, § 82 odst. 2 ve větě druhé, § 94 písm. d), § 123 odst. 3 a odst. 4, § 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3, § 127 odst. 3, § 132 odst. 3, § 185, § 187 ve slovech „3 advokáty za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců a jejich 3 náhradníky a“ a § 188.
Pro posouzení důvodnosti této části návrhu jeví se nezbytné uvést přehled těch jednotlivých ustanovení, jimiž v rámci posuzovaného institutu hodnocení odborné způsobilosti soudců jsou zákonem poskytována oprávnění jednotlivým orgánům státní správy soudů.
Podle právní úpravy vyjádřené v napadených ustanoveních, jejichž převážná část je systematicky zařazena do hlavy III části první zákona, označené (což v daných souvislostech není bez významu) jako státní správa soudů, sleduje odbornou způsobilost soudců, kteří jsou povinni se podrobit zákonem stanovenému způsobu hodnocení a posouzení svých odborných znalostí a vědomostí (§ 82 odst. 2), Ministerstvo spravedlnosti (§ 123 odst. 3). K tomuto účelu metodicky řídí hodnocení odborné způsobilosti soudců a metodicky řídí prověrky jejich rozhodovací činnosti (§ 123 odst. 3). K posouzení odborné způsobilosti soudců potom vytváří příslušné Rady [Radu pro oblast trestního práva, Radu pro oblast civilního práva a Radu pro oblast správního soudnictví (§ 123 odst. 4)]. Předsedové Nejvyššího soudu, vrchních, krajských a okresních soudů, coby nositelé funkce ve státní správě soudů, do níž jsou jmenováni (vyjma předsedy a místopředsedy Nejvyššího soudu) ministrem spravedlnosti, majícím pravomoc je odvolat na základě obecně, zcela vágně formulovaného důvodu „řádného neplnění povinností“ (§ 103 odst. 1, § 104 odst. 1, § 105 odst. 1, § 106 odst. 1), vykonávají vyjmenované kompetence ve vztahu k hodnocení odborné způsobilosti soudců (§ 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3, § 127 odst. 3) a tito předsedové, vyjma předsedů okresních soudů, tuto způsobilost též hodnotí (§ 135). Hlediska, pod jejichž zorným úhlem je odborná způsobilost soudce hodnocena, se zkoumají mimo jiné na základě posudku vypracovaného příslušným předsedou soudu a zprávy o výsledcích odborného vzdělávání soudce vypracované Justiční akademií (§ 136 odst. 2), řízenou ředitelem jmenovaným opět ministrem spravedlnosti. Členy zvláštního senátu, provádějícího prověrku rozhodovací činnosti soudce, jmenuje z řad soudců příslušný předseda soudu (§ 137 odst. 2), který (v případech nevyhovujícího hodnocení soudce zvláštním senátem, anebo pokud on sám se zprávou zvláštního senátu, v němž je rozhodovací činnost soudce hodnocena jako vyhovující, nesouhlasí) podává též návrh, aby odbornou způsobilost soudce posoudila Rada tento návrh projednávající a o něm rozhodující, přičemž ta je zřízena ministerstvem (§ 138, § 139 odst. 1), a část jejích členů a náhradníků z řad státních zástupců, advokátů, notářů a odborníků z oblasti trestního, civilního a správního práva jmenuje na návrh příslušných orgánů ministr (§ 139 odst. 8). Rada může jednat a rozhodovat za přítomnosti nejméně svých 7 členů nebo jejich náhradníků a k přijetí rozhodnutí je třeba souhlasu nadpoloviční většiny přítomných členů nebo jejich náhradníků (§ 141 odst. 2), z čehož plyne, že její rozhodnutí vzhledem ke složení té které Rady (§ 139 odst. 4, 5 a 6) může být přijato i výhradně pouze členy, z nichž ani jeden není soudcem. V této souvislosti třeba poznamenat, že sám fakt, že v označeném orgánu mají zasedat a o dalším osudu soudce tak rozhodovat osoby z řad advokátů, státních zástupců a notářů, se jeví vysoce problematickým s ohledem na jejich možnou motivaci plynoucí z jejich postavení strany či zástupce v řízení před soudem. Řízení před Radou se zahajuje na návrh podaný příslušným předsedou soudu (§ 144), který je (vedle soudce, o jehož odbornou způsobilost jde) účastníkem předmětného řízení, stejně jako i ministr spravedlnosti (§ 145 odst. 1). Nesouhlasí-li některý z těchto účastníků s rozhodnutím Rady, může podat návrh na posouzení odborné způsobilosti soudce u Nejvyššího soudu (§ 153), je účastníkem takto vyvolaného řízení (§ 157), které končí rozhodnutím Nejvyššího soudu.
Již ze samotného výčtu jednotlivých oprávnění orgánů moci výkonné (které jsou samy ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti) plyne podle názoru Ústavního soudu neúměrná možnost ingerence exekutivy do moci soudní. Takto široce a mnohostranně pojaté kompetence představitelů moci výkonné ve vztahu k posuzování odborné způsobilosti soudců již jmenovaných ve své kumulaci nerespektují princip dělby moci a nelze je ve světle shora uvedených ústavních hodnot akceptovat. Výkonná moc, která má v poměru k moci soudní pouze vytvářet předpoklady materiální a organizační pro její řádné fungování, jimi získává instrumenty, které jsou způsobilé, byť i jen nepřímo, nezávislé rozhodování soudců ovlivňovat. Skutečnost, že konečné rozhodování o odborné způsobilosti je v rukou senátu Nejvyššího soudu, na uvedeném závěru o nepřiměřené možnosti moci výkonné ingerovat do moci soudní nemůže již v zásadě ničeho změnit, stejně jako fakt, že k hodnocení soudců se vyjadřují zákonem rovněž nově zřizované soudcovské rady volené z řad soudců u jednotlivých soudů, neboť ty mají hlasy pouze poradní, jež představitelé moci výkonné nemají povinnost akceptovat. V této souvislosti nutno také zdůraznit, že soudcovské rady nemají podle zákona zastřešující orgán, jenž by mohl být skutečným reprezentantem soudní moci a partnerem Ministerstva spravedlnosti jako ústředního orgánu státní správy, případně sám nesl odpovědnost za řízení a výkon správy soudů, jakož i odpovědnost za kvalitu soudcovského sboru.
Již zmíněný čl. 81 Ústavy stanoví, že soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. Čl. 82 odst. 1 Ústavy pak stanoví, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Nezávislost soudce stejně tak jako nezávislost soudní moci tedy souvisí a jsou ve vztahu vzájemné podmíněnosti, a to i s nestranností soudce a soudu. Nezávislost a nestrannost jsou neodmyslitelnými atributy pojmu soud. Jeho nestrannost a nezávislost je hodnotou, jež prospívá všem, neboť je jednou ze záruk rovnosti a právní jistoty v demokratické společnosti. Pouze nestranný soud je způsobilý poskytovat skutečnou spravedlnost vždy a všem, přičemž jedním z prostředků nestrannost soudu zaručujících je soudcovská nezávislost. Principem soudcovské nezávislosti se Ústavní soud zabýval již v řadě svých rozhodnutí, např. ve věci sp. zn. Pl. ÚS 13/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 15, str. 191 – 202), Pl. ÚS 18/99 (sv. 19, str. 3 – 21), Pl. ÚS 41/2000 (sv. 21, str. 493 – 500), v nichž zdůraznil význam jejich záruk jako základního předpokladu pro naplnění ústavního postavení soudní moci jako zvláštní specifické formy výkonu státní moci. Účelem těchto záruk je zabezpečit takové postavení soudce, které vyžaduje jeho role v procesu nestranného, spravedlivého soudního rozhodování, při němž je soudce podle svého slibu vázán toliko právním řádem a svým nejlepším vědomím a svědomím (přirozeně stále konfrontovaným základními hodnotami upínajícími se k člověku a spravedlnosti). Každý také může legitimně, v souladu s čl. 6 Úmluvy, nezávislost a nestrannost od soudnictví i od každého soudce, jemuž je svěřena ochrana jeho práv, očekávat. Podle uvedené normy byl také požadavek „nezávislého a nestranného soudu zřízeného zákonem“ v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva rozvinut tak, že pro splnění podmínky nezávislosti je nezbytné, aby soud mohl opřít svá rozhodnutí o svůj vlastní svobodný názor na fakta a jejich právní stránku, aniž by měl jakýkoliv závazek vůči stranám a veřejným orgánům a aniž by jeho rozhodnutí podléhalo přezkoumání jiným orgánem, který by nebyl stejně nezávislým v uvedeném smyslu. V této souvislosti možno také zmínit mezinárodní dokumenty nezávislost soudní moci a soudců zdůrazňující, jako jsou Základní zásady nezávislosti soudní moci, přijaté OSN v roce 1985, i postoje Rady Evropy k soudnictví, které jsou formulovány v Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. 12 z roku 1994, zdůrazňující nezbytnost nezávislosti soudce v procesu rozhodování k jednání bez přítomnosti jakéhokoliv omezení, nepatřičného vlivu, vnějších popudů, tlaků, hrozeb nebo zasahování, přímého nebo nepřímého z jakéhokoliv směru a z jakéhokoliv důvodu a akcentující ve směru k moci výkonné a zákonodárné potřebu vytvoření a posilování záruk nezávislosti soudů. K těmto zárukám v naší Ústavě patří kromě zásady neslučitelnosti funkcí také časová neomezenost funkce soudce (čl. 93 odst. 1 Ústavy), nepřeložitelnost a také jeho neodvolatelnost, tak jak je zakotvena v čl. 82 odst. 2 a 3 Ústavy. Odstavec 2 tohoto ustanovení stanoví, že soudce nelze proti jeho vůli odvolat nebo přeložit k jinému soudu; výjimky vyplývající zejména z kárné odpovědnosti stanoví zákon. V této souvislosti je třeba uvést, že jistý prostor, který ústavodárce zákonodárci poskytl v citovaném ustanovení užitím pojmu „zejména“, je třeba právě proto, že je použit v relaci k výjimce, vykládat v souladu s obvyklou zásadou právní o vztahu pravidla a výjimky přísně restriktivním způsobem. Lze tak zcela souhlasit s návrhem, že výjimky z pravidla neodvolatelnosti soudců mohou postihovat jen jednání svou intenzitou srovnatelné s kárným proviněním výslovně Ústavou zmiňovaným. Takovou povahu má například další zákonem uváděný důvod, který má za následek zánik funkce soudce, totiž odsuzující rozhodnutí pro trestný čin spáchaný úmyslně nebo odsuzující rozhodnutí k nepodmíněnému trestu odnětí svobody pro trestný čin spáchaný z nedbalosti, nemůže ji však mít nevyhovující hodnocení jeho odborné způsobilosti, navíc, jak již shora zdůrazněno, ovlivňované z podstatné části mocí výkonnou.
Nepochybně je třeba souhlasit s tím, že odborná způsobilost soudce, vedle jeho integrity mravní, je nezpochybnitelným předpokladem řádného výkonu jeho funkce, a je proto třeba klást na ni důraz mimořádný. Ten je však nutno upínat především k přípravě na toto povolání. Akt ustanovení soudce do jeho funkce bez časového omezení musí však již být učiněn v přesvědčení o tom, že kandidát ve všech směrech – a to v zásadě i z pohledu podstatné části hledisek uváděných pro hodnocení odborné způsobilosti soudců v ustanovení § 136 odst. 1 zákona – obstojí. Právě do procesu předcházejícímu jmenování soudce do jeho funkce by tak mělo být koncentrováno veškeré kvantum možných požadavků na soudce kladených, a právě zde tedy musí hodnocení odborné způsobilosti podléhat těm nejpřísnějším kritériím, vylučujícím tak již v samotném počátku možnost jmenovat soudcem osobu nedostatečně odborně způsobilou a takovou, u níž nejsou dány záruky dalšího sebevzdělávání (případně i za cenu změny dosavadní praxe za takovou, která by umožňovala do funkce soudce jmenovat pouze takovou osobu, u které již její kvality mravní, lidské i odborné byly výsledky její dřívější profese ověřeny). Okamžikem jmenování se však taková osoba stává soudcem a aktivizuje se tak i nezbytný atribut této funkce, vystupující v podobě nezávislosti soudce. Ten pak při rozhodovacím procesu nejenže sám musí být nezávislým a nestranným, ale měl by takto být také objektivně veřejností vnímán. I z toho důvodu považuje Ústavní soud posuzovaný mechanismus následného a opakovaného hodnocení odborné způsobilosti soudce, který může vést až k jeho odvolání, za stojící v rozporu s ústavními garancemi soudcovské nezávislosti. Jeví se tak proto, že takovému hodnocení – navíc metodicky řízenému orgánem moci výkonné – je vůbec vystavován soudce, jehož způsobilost, a to i odborná, tuto funkci vykonávat byla již státem aprobována. Ve spojitosti s tím, co bylo právě uvedeno, pak nelze pomíjet ani možný dopad případných odvolání z uvedených důvodů na právní jistotu vůbec, a to v poměru k těm soudním rozhodnutím, jež byla takto pro nezpůsobilost odvolaným soudcem již dříve vydána.
Jakkoliv je cíl sledovaný právní úpravou, snažící se o dosažení kvalitativně vyšší úrovně soudcovského sboru, legitimní, je třeba zvolený prostředek k němu směřující, tak jak je konstruován v napadených ustanoveních, hodnotit jako nerespektující základní ústavní principy. Navíc je třeba brát v úvahu, že zákon v návaznosti na v něm deklarovanou odpovědnost soudců za svou odbornou úroveň při výkonu funkce (§ 82 odst. 1) výslovně mezi povinnosti soudců jim zároveň ukládané zařadil také povinnost se soustavně vzdělávat a prohlubovat své odborné znalosti pro řádný výkon funkce (§ 82 odst. 2), jakož i povinnost tuto funkci vykonávat v souladu se zájmem na řádném výkonu soudnictví, přitom zaviněné porušení povinnosti soudce je kárným proviněním (§ 87), za něž nese soudce i kárnou odpovědnost (§ 86), jež může vést až k jeho odvolání [§ 88 odst. 1 písm. d)]. Lze tak konstatovat, že k dosažení stavu, aby ze soudcovského sboru byly vyloučeny osoby, které povinnost dbát na svoji odbornou úroveň ignorují, disponuje zákon prostředkem, a to prostředkem, jenž je – jako výjimka ze zásady neodvolatelnosti – Ústavou výslovně předpokládán.
Ústavní soud je tak přesvědčen o tom, že napadený mechanismus přezkoumávání odborné způsobilosti soudců tak, jak je zákonem upraven, je třeba odmítnout a považovat jej za protiústavní z důvodů porušujících princip dělby moci a na něj navazující princip soudcovské nezávislosti. Ta, jak již shora uvedeno, má nepodmíněnou povahu, vylučující možnost takového způsobu ingerence výkonné moci, jak ji představuje z její strany nepřiměřený a neúměrný podíl na přezkoumávání odborné způsobilosti soudců. Z těchto důvodů Ústavní soud vyhověl návrhu prezidenta republiky a zrušil všechna ustanovení zákona o soudech a soudcích hodnocení odborné způsobilosti se týkající tak, jak jsou v úvodu této části vyjmenována, pro jejich rozpor s čl. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 81, čl. 82 odst. 1 a 2 a čl. 93 Ústavy, aniž bylo třeba samostatně se zabývat či posuzovat ústavnost ustanovení § 160 zákona, neboť institut hodnocení odborné způsobilosti soudců je třeba zrušit s ohledem na provázanost jednotlivých stupňů, na nichž se hodnocení provádí, jako celek včetně těch částí ustanovení, které se tohoto institutu dotýkají.
Z principu dělby moci, nezávislosti moci soudní i soudcovské nezávislosti pak Ústavní soud vycházel a i v návaznosti na to, co již bylo k těmto pojmům uvedeno, posuzoval i další částí prezidentova návrhu napadená ustanovení, vztahující se k jimi stanovené povinnosti soudců periodicky absolvovat vzdělávání v Justiční akademii (§ 82 odst. 2 věta druhá). Ta je zákonem zřízena jako organizační složka státu (§ 129 odst. 1), nad jejíž činností vykonává dohled Ministerstvo spravedlnosti (§ 130 odst. 4). Řídí ji ředitel jmenovaný a odvolávaný ministrem spravedlnosti, přičemž obsahovou náplň vzdělávací činnosti, zařazování soudců a studijní programy stanoví Rada Justiční akademie, jmenovaná opět ministrem spravedlnosti (§ 130 odst. 2), který také na návrh ředitele Justiční akademie jmenuje a odvolává učitele na akademii působící (§ 133). Z toho plyne, že je to opět především moc výkonná, reprezentovaná ministrem spravedlnosti, které zákon poskytuje oprávnění určovat způsob vzdělávání všem soudcům, neboť i když zákon umožňuje odborné vzdělávání též prostřednictvím Nejvyššího soudu (§ 129 odst. 3), jde o představu, že by tak Nejvyšší soud při své současné rozhodovací a jiné činnosti mohl činit v takovém rozsahu, jaký zákon předpokládá u všech soudců v jím stanoveném časovém rozsahu (§ 131 a 132 zákona), nereálnou. Takový stav, plynoucí ze zákonné úpravy, jak je shora rozvedena, kdy způsob vzdělávání včetně vymezení jeho obsahu zůstává fakticky v rukou moci výkonné, akceptovat nelze, neboť jde o další projev principu dělby moci neodpovídajícího a nepřípustného vlivu moci výkonné na moc soudní. S ohledem na povahu moci nelze totiž bez dalšího předpokládat, že výkonná moc při existenci zákonem jí poskytnutých oprávnění bude sebeomezujícím a zdrženlivým způsobem tato oprávnění také vykonávat. V této souvislosti je třeba opětovně poukázat na to, že úkolem soudní moci je, a to prostřednictvím soudcovské nezávislosti jako předpokladu jejího řádného výkonu, chránit práva občanů, a to i před libovůlí či neoprávněnými zásahy státu, tedy i moci výkonné. Možnost ovlivňovat charakter této ochrany, byť i způsobem navenek oděným do požadavku řádného zajištění odborné způsobilosti soudců, by mohla za zákonem konstruovaného stavu vést naopak k restrikci takto chápané nezávislosti. Uvedený systém vzdělávání, řízený fakticky z centra moci výkonné, neskýtá také k nezávislé a svobodné tvorbě názoru potřebný a nutný předpoklad co nejširší otevřenosti s možností konfrontace rozdílných názorů z různých pramenů (jejichž volba by měla být ponechána autonomnímu rozhodnutí soudce samotného) včetně zdrojů zahraničních. Takový systém pak také v souvislosti se zákonem stanoveným způsobem ukončení vzdělávání i v poměru k soudcům závěrečnou prací (§ 132 odst. 2), jež je podrobována hodnocení (jehož výsledek bude tak zřejmě z povahy věci podmiňován i soudcovou akceptací v akademii předložených názorů), a to je pak jedním z podkladů při hodnocení odborné způsobilosti soudce, může vyvolat pociťovanou závislost a vést k dalším nežádoucím důsledkům, jakým je ztráta pocitu vlastní odpovědnosti v procesu samotného rozhodování.
V těchto souvislostech je třeba blíže reagovat na vyjádření Poslanecké sněmovny, zdůvodňující přijetí napadeného zákona potřebou nové reformy, jejímž cílem je rychlé, spravedlivé a jednotné soudnictví, které však postrádá hlubší ponor do problému jednoty a jednotnosti a prozrazuje současně neujasněnost povahy a funkce sociálních jevů a institutů vůbec. Bližší analýza jakéhokoli sociálního jevu ukazuje totiž na přítomnost v něm působících protikladných sil vytvářejících funkční napětí obou těchto souvztažných elementů, napětí, jež je nepostradatelnou podmínkou sociálního vývoje. V sociálním dění působící princip polarity vytváří tak napětí, a to vedle celé řady dalších forem, také mezi úsilím o jednotu a různorodost. Z uvedeného myšlenkového základu vychází také demokracie, jež sice na tento fakt pohlíží jako na obtížnou a problematickou realitu, nicméně současně jako nejzávažnější překážku disfunkční jednokolejnosti. Proto i „reálné“ jednoty lze dosahovat pouze střetáváním různorodých, ke specifickým oblastem se vztahujících aspektů, z nichž jedny směřují k jednotě, zatímco jiné k různorodosti. Pramen skutečné jednoty je proto třeba hledat v prvé řadě v konfliktu, neboť teprve působením mnohosti často i výrazně odchylných názorů a postojů získává každý člověk i vědomí sociální sounáležitosti a také jednoty.
Uvedeno v již zcela úzkou souvislost s projednávanou věcí, třeba považovat požadavek jednotného soudnictví v naznačených směrech za problematický, a to jak ve svém aspektu jednotného vzdělávání, tak i v aspektu jednotného rozhodování. Jakákoli jednota může totiž plnit pozitivní sociální funkci jen tehdy, jestliže ti, kteří k ní směřují, jsou s to se i odlišovat, aby tím smysluplněji a účinněji se mohli sjednocovat. Ničím nepodmiňovaná jednota soudnictví by naopak vedla i k nežádoucím účinkům v podmínkách, v nichž by každý jednotlivý soudce byl přikazován přijímat další vzdělávání ze státem určeného zdroje a pod tlakem hypertrofie sjednocování každého detailu zbavován podmínek pro spravedlivé posouzení každého individuálního případu respektováním jeho jedinečnosti. Mechanické přebírání již „sjednoceného“ by tak vedlo nejen k nežádoucí šabloně, ale ohrozilo by sám vývoj právního myšlení. V podmínkách soudnictví lze proto akceptovat tvorbu relativně jednotného názoru pouze v rámci daném procesními postupy, které samy nevylučují střet názorů různých.
Zajistit právní jistotě a úctě k právům (čl. 1 Ústavy) odpovídající předvídatelnost soudního rozhodování je pak úkolem především přípravy budoucích soudců, a v jejím rámci nalezení vhodných metod způsobilých zajistit osvojování standardních postupů ve standardních situacích a ověřování znalostí nejen právních předpisů, ale i soudní judikatury. Úkolem především té je pak usměrňovat výklad předpisů v intencích ústavních principů a odpovědností soudců samotných judikaturu nejen znát, ale tvůrčím způsobem, dostatečně také reagujícím na měnící se sociální realitu, ji rozvíjet.
Je nesporné, že kontinuální odborné vzdělávání soudců se u tohoto povolání předpokládá. Uvedený postulát plyne i ze zmiňovaných mezinárodních dokumentů. Jak již dříve v jiné souvislosti uvedeno, je stanoven jako povinnost i tímto zákonem v ustanovení § 82 odst. 2 a zákon zároveň stanoví, že soudce nese za svou odbornou úroveň odpovědnost. Tato odpovědnost, a to je třeba zdůraznit, však plyne především ze samotné podstaty soudcovské nezávislosti, s níž je ji nezbytně třeba spojovat, a z níž tak vyplývá závazek každého jednotlivého soudce nejen ke spravedlivému a nestrannému rozhodování, ale i rozhodování předvídatelnému, budovanému na dokonalé znalosti právních předpisů a soudní judikatury, neboť to, co je pro atribut nezávislosti soudnictví typické a také v zájmu fungování demokratického systému nezbytné, je právě přirozené spojování tohoto atributu se soudcovskou odpovědností, vyplývající také z čl. 90 a 95 Ústavy a detailně pak vyjádřenou např. v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ukládajícím soudu povinnost odpovídající právu každého na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem. Odpovědnost a ručení za tento závazek však musí nést soudní moc sama.
Lze tak uzavřít, že samotné zřízení Justiční akademie zákonem má své opodstatnění s ohledem na funkci, kterou má plnit při vzdělávání justičních čekatelů a dalších pracovníků soudů, ve vztahu ke kontinuálnímu vzdělávání soudců je ji však možno s ohledem na to, co bylo shora uvedeno, chápat pouze jako jeden z možných, samotným soudcem svobodně zvolených zdrojů. Ústavní soud proto z uvedených důvodů zrušil všechna ta ustanovení zákona, která vzdělávání soudců v Justiční akademii stanoví jako povinnost, jakož i ustanovení na ně obsahově navazující, týkající se rozsahu této povinnosti.
Poslední okruh návrhem napadených ustanovení [§ 15 odst. 2 věta druhá, § 26 odst. 2 věta druhá, § 30 odst. 2 věta druhá, § 34 odst. 2 věta druhá, § 68 odst. 1 ve slovech „k ministerstvu nebo“, § 74 odst. 3, § 99 odst. 1 písm. c) ve slovech „k ministerstvu nebo“, § 106 odst. 1, § 119 odst. 2 a odst. 3, § 120, § 121, § 124 až 128] se v podstatě týká úpravy regulující způsob výkonu státní správy soudů. Při posuzování této části návrhu musel Ústavní soud brát v úvahu, že návrhem prezidenta republiky, jehož petitem je Ústavní soud vázán, nebylo napadeno postavení Ministerstva spravedlnosti jako ústředního orgánu státní správy soudů, a stejně tak až na výjimky nebyly napadeny kompetence tohoto orgánu.
Při hodnocení uvedených ustanovení má klíčový význam ustanovení § 74 odst. 3 zákona, v němž je uvedeno, že za funkci ve veřejné správě se nepovažuje funkce předsedy a místopředsedy soudu, dočasné přidělení k ministerstvu, členství v Radě a Radě pro odbornou způsobilost státních zástupců, členství v poradních orgánech ministerstva, vlády a v orgánech komor Parlamentu. Pro jeho posouzení je určující obsah čl. 82 odst. 3 Ústavy, v němž se praví, že funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu, ani s jakoukoliv funkcí ve veřejné správě; zákon stanoví, se kterými dalšími činnostmi je výkon soudcovské funkce neslučitelný. Ústava tak stanoví, které funkce jsou s funkcí soudce zásadně neslučitelné, přičemž jeho prvou větu je třeba chápat jako demonstrativní výčet, jehož vymezení lze sice v souladu s větou druhou za středníkem rozšířit, nikoliv však zúžit tak, jak to činí ustanovení § 74 odst. 3 zákona. Zákonodárci takto zmocněnému k rozšíření uvedeného výčtu, nikoliv však k jeho omezení, nepřísluší měnit vůli ústavodárce vydáním právní normy, jdoucí nad tento obsah, a nemající tak v něm svůj ústavní základ. Stanoví-li tedy Ústava jako norma nejvyšší právní síly pravidlo inkompatibility funkce soudce s jakoukoliv funkcí ve veřejné správě, za kteroužto činnost je třeba nepochybně považovat z podstatné části i činnosti vyjmenované v navazujících ustanoveních, které vykonávají předsedové a místopředsedové soudů (ostatně ustanovením § 119 odst. 2 a 3 výslovně za orgány státní správy označované), pak nelze učinit jiný závěr, než že uvedené ustanovení je v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy a ve spojitosti s ním i všechna další z něj vycházející, která postavení předsedů a místopředsedů soudů i jejich činnosti blíže normují. Zde je však nutno zdůraznit, že ke zrušení těchto ustanovení přistoupil Ústavní soud pouze z uvedených formálních důvodů a že derogací ustanovení § 74 odst. 3 zákona nemínil dát najevo, že by vedením a správou soudů měly být pověřovány jiné osoby než osoby z řad soudců.
Zásada neslučitelnosti funkcí, vyjádřená ve shora citovaném článku Ústavy, pak nemůže být porušována ani tím, že by zákon připouštěl možnost působení soudců v orgánech moci výkonné, případně moci zákonodárné tak, jak to dále činí napadené ustanovení § 74 odst. 3 zákona. Uvedená zásada inkompatibility funkcí je jednou z dalších záruk soudcovské nezávislosti. Jako zásadu ústavní je třeba ji striktně dodržovat, a nemůže být obcházena ani takovým řešením, jaké obsahuje ustanovení § 99 odst. 1 písm. c) zákona, podle něhož se soudce po dobu svého působení – výslovně pouze u ministerstva – dočasně zprošťuje výkonu své funkce. Imanentním rysem této funkce je totiž její kontinuálnost. Členství v poradních orgánech ministerstva, vlády i obou komor Parlamentu pak jistě zahrnuje i relevantní plnění úkolů těchto odlišných složek státní moci, a působení soudců v uvedených orgánech je tak v rozporu s principem dělby moci, nehledě k tomu, že osobní a mimosoudní vazby, k nimž při takové činnosti dochází, nevyhnutelně zvyšují pravděpodobnost možného střetu zájmů, a činí tak nestrannost v podobě nepodjatosti soudců zpochybnitelnou.
Ústavní soud tak z uvedených důvodů pro rozpor s čl. 82 odst. 3 Ústavy zrušil ustanovení § 74 odst. 3, jakož i všechna ta další ustanovení, která z něj vycházejí, obsahově či systematicky na něj navazují, tak, jak jsou shora vyjmenována. Navíc třeba dodat, že ke zrušení ustanovení § 106 odst. 1 vedl Ústavní soud, kromě již uvedených důvodů, i důvod další, totiž zcela obecné a neurčité – principu právní jistoty neodpovídající – vyjádření důvodů vedoucích k odvolávání předsedů a místopředsedů soudů. V této souvislosti pak Ústavní soud považuje za potřebné poznamenat, že funkce předsedů a místopředsedů soudů by měla být považována za kariérní postup soudce (podobně jako je tomu v případě jmenování předsedou senátu), a proto by ani předseda a místopředseda soudu neměl být odvolatelný jinak, než pro zákonem předvídaný důvod a postupem v kárném řízení, tj. rozhodnutím soudu. Taková konstrukce, kdy předsedové a místopředsedové soudů vykonávají i činnosti, jež jsou svou povahou činností správní, aniž by však z tohoto důvodu tyto osoby ztrácely kvalitu postavení nezávislého soudce, a dostávaly se jen proto do pozice státního zaměstnance, jehož výrazným definičním rysem je vztah podřízenosti a respektování příkazů služebně nadřízených osob, je v řadě vyspělých zemí Evropy (např. Rakousko, Německo, Švédsko, Norsko, Nizozemí, Velká Británie, Irsko, Itálie, Portugalsko) považována za integrální součást principu dělby moci, pramenící z požadavků právního státu a z něho odvozeného principu institucionální nezávislosti soudnictví, jakož i principu nerušeného výkonu osobního nezávislého soudcovského mandátu. Zároveň Ústavní soud dodává, že současný stav, kdy ústředním orgánem státní správy soudů je Ministerstvo spravedlnosti a soudní moc sama nemá vlastní reprezentativní orgán na jeho úrovni (kterýžto orgán by mohl být orgánem povolaným převzít úlohu ministerstva ve věcech personálních včetně dohledu nad odbornou úrovní soudcovského sboru, případně i v dalších oblastech řízení a výkonu správy soudnictví), podle názoru Ústavního soudu dostatečně nevylučuje případné možnosti nepřímého ovlivňování soudní moci mocí výkonnou (např. prostřednictvím přidělování rozpočtových prostředků a kontrolou jejich využívání). Z toho, co již bylo dříve uvedeno, je však zřejmé, že předchozí napadené části zákona byly zrušeny z převažující části s odkazem na nerespektování principu dělby moci. Proto při posuzování touto částí návrhu napadených ustanovení musel i Ústavní soud sám tohoto principu dbát. Ústavnímu soudu nepřísluší rozhodovat o tom, jakým způsobem by měla být řešena otázka výkonu správy soudů, neboť to je úkolem moci zákonodárné. Ta by však měla při volbě modelu správy soudů důsledně respektovat separaci státních mocí. Proto, aby zákonodárci byl dán dostatečný prostor pro přijetí nové úpravy správy soudů, Ústavní soud odložil vykonatelnost této části nálezu, tj. u těch ustanovení, která jsou vyjmenována v bodu 2 výroku nálezu, na dobu do 1. 7. 2003.

Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holeček v. r.
místopředseda
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Jiří Malenovský, JUDr. Vlastimil Ševčík a JUDr. Pavel Varvařovský.