405/2002 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 13. srpna 2002 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů

405
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 13. srpna 2002 v plénu o návrhu Krajského soudu v Hradci Králové na zrušení části ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů,
takto:


Slova „od 500 000 Kč“ v § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb., se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodnění
I.
Dne 22. 1. 2002 byl Ústavnímu soudu předložen návrh senátu 30 Ca Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 14. 1. 2002 na zrušení části ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „stavební zákon“), a to slov „od 500 000“. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) tak obecný soud učiní, dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem. V návrhu, podepsaném předsedou senátu JUDr. Karlem Kavalírem, se uvádí, že rozhodnutím Magistrátu města Pardubic ze dne 24. 6. 1999 č. j. OSÚ P/147/99/Pd a rozhodnutím Okresního úřadu v Pardubicích ze dne 16. 7. 2001 č. j. RRR/3330/41/99/Pu byla paní H. B. uložena pokuta ve výši 500 000 Kč za to, že se jako fyzická osoba podnikající podle zvláštních předpisů dopustila protiprávního jednání uvedeného v § 106 odst. 3 písm. c) stavebního zákona tím, že v rozporu s příslušným kolaudačním rozhodnutím užívala dvě místnosti v suterénu rodinného domu jako provozovnu kadeřnictví. Proti posledně citovanému rozhodnutí podala jmenovaná ke Krajskému soudu v Hradci Králové správní žalobu podle hlavy druhé části páté občanského soudního řádu.
V návrhu se úvodem zdůrazňuje, že paní H. B. využívala tyto prostory pouze za účelem individuálního výkonu řemeslné živnosti kadeřnictví, což potvrzuje i vyjádření hygienika ze dne 16. 3. 1999 č. j. 1446-218/99-707, podle kterého se jednalo o „provozovnu“ pouze s jedním pracovním místem. Tyto místnosti byly sice kolaudovány jako prádelna, sušárna a sklep, avšak jejich stavebně technické uspořádání bylo již od dokončení stavby plně dostačující i k provozování předmětné živnosti, neboť v daných prostorách, jak jmenovaná v řízení před soudem uvedla, došlo k prodloužení přívodu vody v délce asi 1 m a žádné další stavební úpravy se neprováděly. Pokud § 106 odst. 3 písm. c) stavebního zákona výslovně ukládá příslušnému orgánu uložit pokutu od 500 000 Kč do 1 000 000 Kč právnické osobě nebo fyzické osobě podnikající podle zvláštních předpisů, která užívá stavbu bez kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním anebo to umožní jiné osobě, pak je zřejmé, že stavební úřad nemůže uložit pokutu nižší než 500 000 Kč, a tedy vzít v úvahu míru ohrožení veřejného zájmu na užívání stavby v souladu s kolaudačním rozhodnutím, jež může být značně rozdílná. V řadě případů, kdy změna nevyžaduje žádné stavební zásahy či zvláštní vybavení, je podle názoru soudu míra porušení veřejného zájmu minimální. Soud proto napadá nivelizaci pokuty bez ohledu na způsob protiprávního jednání, jeho následky či majetkový prospěch delikventa. Současně poukazuje i na skutečnost, že výše pokuty neumožňuje přihlédnout k majetkovým poměrům delikventa, resp. k tomu, zda je vůbec schopen takovouto pokutu zaplatit. Například v tomto případě by paní H. B. musela na uloženou pokutu pracovat 14 let. Vůči ní je tedy pokuta stanovena likvidačním způsobem, neboť správní orgán by ji v zásadě mohl připravit o veškerý majetek, včetně domu, ve kterém podniká.
Dále krajský soud uvádí, že tato správní sankce není srovnatelná ani s tresty ukládanými podle trestního zákona, podle něhož je možno navíc volit mezi několika tresty. Vzhledem k tomu, že fyzické osoby jsou vystaveny riziku takového trestu, který svou povahou a stupněm závažnosti patří z hlediska Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) do „trestní oblasti“, je třeba na danou věc aplikovat čl. 6 odst. 1 Úmluvy, podle něhož má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě projednána. Tento požadavek nebyl splněn s ohledem na nynější právní úpravu, neboť nebyl vzat zřetel na individuální okolnosti daného případu. Vzhledem k těmto skutečnostem navrhl krajský soud zrušit část v záhlaví uvedeného ustanovení.
II.
Ústavní soud zjistil, že podaný návrh splňuje všechny zákonné procesní náležitosti a předpoklady a nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé. Proto podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyzval účastníky řízení - Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky, aby se k tomuto návrhu vyjádřili.
Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy ve vyjádření uvedla, že ustanovení § 106 odst. 3 stavebního zákona bylo novelizováno zákonem č. 83/1998 Sb. Návrh tohoto zákona, jejž předložila vláda České republiky, byl projednáván Poslaneckou sněmovnou ve druhém volebním období jako sněmovní tisk č. 261. Jak vyplývá z důvodové zprávy k § 105 a 106 stavebního zákona, cílem příslušné právní úpravy mělo být podstatné zvýšení pokut, když v připomínkovém řízení to podporovala některá města, která mají zkušenosti se „stavební nekázní“. V průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně nedošlo ke změně navržené úpravy. Podle Poslanecké sněmovny se při projednávání zmíněné novely vycházelo z toho, že předmětný zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a mezinárodními smlouvami. Závěrem Poslanecká sněmovna poukazuje na to, že návrh petitu by měl znít „od 500 000 Kč“, aby text zákona byl i po zrušení jeho části legislativně a formulačně správný.
Senát se k obsahu návrhu Krajského soudu v Hradci Králové vyjádřil prostřednictvím svého předsedy, přičemž vyslovil pochybnost, zda v daném případě skutečně došlo postupem uvedeným v podání k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Dané protiprávní jednání je třeba považovat za správní delikt, který je sankcionován pokutou ve stanoveném rozpětí a k jejímu uložení dochází ve správním řízení vedeném příslušným správním orgánem. V daném případě je zřejmé, ze správní orgán přihlédl k individuálním okolnostem případu, neboť uložil nejnižší možnou pokutu. Užívání stavby bez kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním stavební zákon považuje za závažné porušení stavební kázně, a řadí je proto do skupiny nejvyšších sazeb pokut. Dále Senát poukazuje na to, že pokud by Ústavní soud návrhu vyhověl, pak by vypuštěním spodní hranice pokut v § 106 odst. 3 stavebního zákona byla narušena systémová vazba a nastolena zjevná nerovnost s ustanovením odstavce 2 téhož paragrafu, kde by spodní hranice pokuty u zde uvedených skutkových podstat zůstala zachována. Stejně tak i u přestupků občanů proti stavebnímu zákonu obsažených v § 105 stavebního zákona existuje systém diferenciace výše pokut pomocí stanovení jejich dolní hranice. Senát dále konstatuje, že danou novelizací stavebního zákona, jehož cílem bylo upevnění kázně při budování a užívání staveb, byl v zájmu tohoto cíle zúžen prostor pro správní uvážení, avšak nedošlo k jeho odstranění zcela.
Ústavní soud si také vyžádal stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj. Tento státní orgán v dopise ze dne 28. 2. 2002 č. j. 2502/2002-51 s návrhem Krajského soudu v Hradci Králové vyjádřil nesouhlas. Jednak má za to, že stavební úřad má prostor, aby při stanovení výše pokuty mohl zvážit míru ohrožení veřejného zájmu či závažnosti porušení zákona, eventuálně následky s tím spojené, jednak podle jeho názoru se čl. 6 odst. 1 Úmluvy na daný případ vůbec nevztahuje, protože podle něj nelze posuzovat, zda stanovená spodní hranice pokuty je „spravedlivá“ nebo „nespravedlivá“ v relaci k protiprávnímu jednání. Ustanovení § 106 odst. 3 stavebního zákona by totiž mohlo být v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, pokud by bránilo přezkoumání oprávněnosti takového „trestního obvinění“ nezávislým soudem. Přezkoumání věci v plné jurisdikci však nebrání napadené ustanovení, nýbrž dosud platná právní úprava správního soudnictví. Z těchto důvodů by Ústavní soud neměl návrhu Krajského soudu v Hradci Králové vyhovět.
Od Ministerstva pro místní rozvoj si Ústavní soud pro informaci vyžádal také údaje o počtu a výši pokut uložených podle stavebního zákona na základě jednotlivých skutkových podstat. Ministerstvo uvedlo, že tyto údaje souhrnně nesleduje, a zaslalo alespoň údaje Magistrátu hl. m. Prahy jako orgánu odvolacího pro 26, resp. (od 1. 7. 2002) pro 22 městských částí. Z nich vyplynulo, že v roce 2001 bylo v odvolacím řízení projednáno celkem 67 přestupků a 34 správních deliktů podle stavebního zákona, z nichž 12 představovalo porušení napadeného ustanovení. Dále byly Ústavnímu soudu zaslány obdobné údaje o pokutách uložených v městě Liberci, podle kterých za rok 2001 byla právnickým osobám a fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních předpisů pravomocně uložena pokuta v 15 případech. Žádná z nich nebyla uložena za správní delikt podle napadeného ustanovení, a v 10 případech byla uložena fyzickým osobám pokuta za přestupek.
Ústavní soud za účelem zjištění hladiny příjmů právnických a fyzických osob-podnikatelů za období jednoho roku požádal o spolupráci Ministerstvo financí. To ve svém sdělení uvedlo, že z celkového počtu 221 237 právnických osob, které podaly daňové přiznání, mělo v roce 2000 celkový roční příjem (viz § 20 odst. 2 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění platném do 31. 12. 2001) do 50 000 Kč celkem 43 619 osob, do 100 000 Kč celkem 50 090 osob, do 500 000 Kč celkem 75 636 osob a do 1 000 000 Kč celkem 91 539 osob; z celkového počtu 964 723 fyzických osob-podnikatelů mělo v tomtéž roce příjem do 50 000 Kč celkem 185 368 osob, do 100 000 Kč celkem 304 753 osob, do 250 000 Kč celkem 519 757 osob, do 500 000 Kč celkem 670 814 osob a do 1 000 000 Kč celkem 793 187 osob (uvedené intervaly začínají od 0 Kč).
III.
Ústavní soud nejdříve v souladu s § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zkoumal, zda zákon, u kterého navrhovatel namítá protiústavnost jeho ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V tomto ohledu z těsnopisecké zprávy z 20. schůze Poslanecké sněmovny konané dne 13. 2. 1998 a z usnesení č. 256 ze dne 13. 2. 1998 vyplývá, že Poslanecká sněmovna většinou hlasů 151 pro a žádný proti (z celkového počtu 171 přítomných poslanců) schválila zmiňovaný návrh zákona (sněmovní tisk č. 261). Z těsnopisecké zprávy z jednání 2. schůze Senátu konané dne 18. 3. 1998 Ústavní soud dále zjistil, že Senát usnesením č. 23 ze dne 18. 3. 1998 většinou 55 hlasů (z celkového počtu 70 přítomných senátorů), když 7 hlasů bylo proti, rovněž návrh zákona schválil. Z toho je zřejmé, že zákon byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při dodržení kvor stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy.
Po věcném projednání návrhu a zvážení všech okolností dospěl Ústavní soud k rozhodnutí, že je třeba napadené ustanovení zákona zrušit.
Úvodem považuje Ústavní soud za potřebné poznamenat, že v tomto případě není, jak tomu bývá obvykle, napadáno samotné pravidlo chování, kterým je povinnost právních subjektů užívat stavbu pouze v souladu s kolaudačním rozhodnutím, nýbrž jde výlučně o ústavnost prostředků (sankcí), jež zákonodárce zvolil pro zajištění takového chování ze strany adresátů dané právní normy. Přesto však i zde půjde o posouzení ústavní konformity normy stanovující právní povinnost, byť se jedná o tzv. povinnost sekundární. Ústavní soud si je plně vědom váhy argumentů, které se nalézají ve vyjádření účastníků řízení, zejména Senátu, případně i ve stanovisku Ministerstva pro místní rozvoj, do jehož působnosti příslušná problematika spadá, v nichž v principu jde o to, že dané protiprávní jednání, tj. užívání stavby bez kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním, vykazuje z hlediska veřejného zájmu značnou společenskou nebezpečnost, a to zejména vzhledem k obecnému nedodržování příslušných stavebních předpisů (tzv. stavební nekázeň). Vzhledem k tomu měla být právní úprava správních sankcí, v daném případě pokut, stanovena způsobem úměrným vzniklé situaci, a to nejen tak, aby byla zvýšena horní hranice výše pokuty, ale současně byla stanovena i její spodní hranice. Zákonodárce zakotvením minimální výše pokuty do zákona v zásadě sleduje legitimní cíl, neboť daleko zřetelnějším způsobem, než by tomu bylo pouze při stanovení horní sazby, umožňuje odlišit závažnost či nebezpečnost těch kterých typů protiprávních jednání. Vedlejším dopadem tohoto kroku je, že se tím omezuje prostor pro správní uvážení příslušných státních orgánů, což má své pozitivní důsledky např. v tom, že do určité míry sjednocuje výši ukládaných trestů, případně omezuje prostor pro svévolné či korupcí ovlivněné jednání správních úřadů, přičemž se to prima facie může jevit jako určitý prostředek ochrany před eventuální diskriminací, na straně druhé však větší či menší měrou paušalizuje závažnost protiprávního jednání, což vede k omezení možnosti správního orgánu přihlédnout ke konkrétním okolnostem případu, osobě delikventa a k jeho poměrům, jak také ve svém návrhu uvádí Krajský soud v Hradci Králové.
Předně je Ústavní soud nucen plně se ztotožnit s názorem, že na tento případ nemůže z povahy věci dopadat čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Předmětem úpravy daného ustanovení je garance spravedlivého, plynulého a veřejného řízení. Hovoří-li se pak v tomto ohledu o právu na spravedlivý proces, resp. o jeho obsahu, rozumí se tím „rovnost zbraní“ účastníků soudního řízení, nárok na osobní účast a ústní jednání, dále právo na dodržování určitých pravidel v oblasti pořizování a hodnocení důkazů apod. Zde však nejde o posuzování ústavněprávní konformity předpisů procesní povahy, tj. zda určitá procesní pravidla naplňují zmíněné zásady, ale o posouzení předpisu práva hmotného, jež s procesem jako takovým nijak nesouvisí. Jinými slovy řečeno, obsahem daného ústavně zaručeného práva nemůže být právo jednotlivce vůči moci zákonodárné na „spravedlivou“ úpravu určitého právního vztahu, a tedy ani „spravedlivou“ výši pokuty. Spravedlivou pokutou je tedy třeba – z hlediska tohoto ústavně zaručeného práva – rozumět pokutu uloženou v souladu se zákonem, a to v řízení respektujícím zásady spravedlivého procesu.
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud je vázán petitem návrhu, nikoliv však právní kvalifikací v návrhu obsaženou, zabýval se dále tím, zda napadeným ustanovením nedošlo k porušení jiných než v návrhu namítaných práv a svobod podle ústavního zákona nebo mezinárodní smlouvy.
Z preambule Ústavy vyplývá úmysl občanů České republiky vycházet z principů právního státu. Ustanovení čl. 1 Ústavy pak Českou republiku výslovně označuje jako demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Úcta k právům a svobodám jedince je nepochybně také právě jedním z oněch principů právního státu, jak má na mysli preambule Ústavy, z něhož lze dovodit jedno ze základních pravidel fungování státní moci, kterým je zásada proporcionality (přiměřenosti) a zákaz zneužití práva, jak ostatně dovodil v řadě svých nálezů Ústavní soud. Tato zásada vychází z premisy, že k zásahu do základních práv či svobod, i když to jejich ústavní úprava nepředpokládá, může dojít v případě jejich vzájemné kolize nebo v případě kolize s jinou ústavně chráněnou hodnotou, jež nemá povahu základního práva a svobody (veřejný statek) – srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 6, nález č. 99; vyhlášen pod č. 280/1996 Sb. Vždy však je v těchto případech třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři principy, respektive kritéria posuzování přípustnosti zásahu. První z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), podle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, podle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám – z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), podle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 5. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 25/97, Sbírka rozhodnutí, svazek 11, nález č. 53; vyhlášen pod č. 159/1998 Sb.). V tomto bodě se vychází ze zvážení empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů (viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96, publikován, jak uvedeno shora; podle tohoto nálezu empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního práva; systémový argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému základních práv a svobod. Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho základního práva v důsledku upřednostnění jiného; hodnotový argument představuje zvažování pozitiv v kolizi se nacházejících základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot).
V souladu s těmito závěry Ústavní soud především zkoumal, zda uvedený zásah do právní sféry jedince lze současně považovat za zásah do ústavně zaručených práv a svobod, a dospěl k závěru, že pokuta – za určitých okolností – může představovat v prvé řadě zásah do základního práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Pokuty jakožto ústavně přípustná odnětí majetku – na rozdíl od daní a poplatků – výslovně v čl. 11 Listiny uvedeny nejsou; poněkud jiná je ovšem situace v případě úpravy ochrany vlastnického práva podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Dodatkový protokol“), podle něhož státy mohou přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. Z toho lze dovozovat, že pokuty, stejně jako daně a poplatky, spadají do sféry právní regulace čl. 11 Listiny, resp. čl. 1 Dodatkového protokolu a představují v zásadě přípustný zásah do vlastnického práva jedince, což ovšem platí za předpokladu, že jsou respektovány principy právního státu, jak byly uvedeny shora (viz také čl. 4 odst. 4 Listiny). K tomu je třeba poznamenat, že pokutu lze považovat za zásah s ústavněprávní dimenzí, pokud zasahuje do majetkových poměrů jedince se značnou intenzitou. Tímto faktorem se Ústavní soud bude zabývat v souvislosti s aplikací principu přiměřenosti (viz níže).
Ústavní soud by v této souvislosti chtěl poukázat na to, že obdobně se ve vztahu k čl. 1 Dodatkového protokolu hovoří v: Frowein, J., Peukert, W.: Europäische Menschenrechts-konvention, EMRK-Kommentar, 2. vydání, E. P. Engel Verlag, Kehl, 1996, str. 824 a násl.; podle uvedených autorů ukládání peněžitých trestů je právem každého státu, což však neznamená, že příkaz respektování vlastnictví v oblasti peněžitých pokut zde nenajde uplatnění; naopak je možno zkoumat, zda nebyly uloženy v rozporu s principem zákazu zneužití práv či proporcionality. Pokud jde o daně, jež tvoří spolu s pokutami jednu množinu případů (viz výše), německý Spolkový ústavní soud je v řadě případů výslovně označil za porušení vlastnického práva (Eigentumsverletzung); viz Isensee, J., Kirchhof, P.: Handbuch des Staatsrecht, Band VI, C. F. Müller, Heidelberg, 1989, str. 1072.
Po zjištění, že v daném případě se může jednat o zásah do ústavně zaručených práv a svobod, Ústavní soud zkoumal, zda daný zásah lze pokládat za zásah v souladu se zásadou proporcionality. Jak již bylo výše uvedeno, účelem předmětné právní úpravy bylo zamezení porušování stavebních předpisů. Je třeba poznamenat, že stupňování represe, za které lze zvyšování rovněž minimální výše pokuty považovat, může být do určité míry nástrojem, který je způsobilý k dosažení tohoto zamýšleného a zároveň legitimního cíle, neboť riziko možného přísného postihu snižuje „ekonomickou výhodnost“ protiprávního jednání. Z tohoto důvodu Ústavní soud nevylučuje, že by uvedený zásah nebyl způsobilý naplnit svůj cíl. Ovšem pokud jde o další kritérium, jímž je princip potřebnosti, nemůže Ústavní soud než konstatovat, že daný zásah tomuto principu ne zcela odpovídá. Je třeba si uvědomit, že obecné nerespektování konkrétní právní úpravy ze strany jednotlivců může mít za příčinu (odhlédnuto od případů zcela nefunkční úpravy) nedostatečné sankce, kdy se protiprávní jednání „vyplácí“ i při riziku jejich uložení, a/nebo nedostatečnou činnost orgánů veřejné moci, do jejichž kompetence kontrola dodržování práva a ukládání sankcí náleží. V prvním případě je zřejmá potřeba zvýšení trestů (zde konkrétně sazeb pokut), ve druhém je věcí státu, konkrétně výkonné moci, přijmout opatření, aby příslušný orgán plnil své funkce. Dospěl-li zákonodárce k závěru, že dosavadní výše pokut je nedostatečná, je plně v jeho kompetenci přijmout příslušná opatření. Na druhé straně je třeba rozlišovat mezi horní a dolní hranicí pokuty. Je-li nedostatečná její maximální výše, může to – bez ohledu na skutečnost, jak správní orgány pracují - znamenat, že právo se v podstatě stane nevymahatelným. Oproti tomu žádná nebo „nízká“ minimální hranice pokuty sama tento stav nijak způsobovat nemůže, pokud se k tomu nepřipojí neefektivní výkon státní správy jak v oblasti prevence, tak i represe. Pokud jde konkrétně o otázku represe, lze v rámci zlepšení fungování státní správy, např. zvýšením kontrolní činnosti, přijetím interních pokynů o ukládání pokut, dosáhnout přinejmenším shodných výsledků, jakých lze dosáhnout zvýšením spodní hranice pokuty.
Není-li tedy takovéto opatření nezbytné, a vzhledem k tomu, že není vyloučeno, aby pokuta představovala zásah do ústavně zaručených práv a svobod, konkrétně do vlastnického práva, Ústavní soud dále musel zkoumat, zda se skutečně o takový zásah jedná v tomto konkrétním případě. Posouzení této otázky velmi úzce souvisí s principem přiměřenosti, neboť jak Ústavní soud naznačil výše, ne každé stanovení pokuty představuje zásah do základních práv a svobod, nýbrž jen takové, které zasahuje do majetkových vztahů se značnou intenzitou, přičemž stupeň újmy tímto zásahem vzniklý je právě jedním z hledisek uvedeného principu přiměřenosti.
Je třeba připomenout, že stanovení dolní sazby pokuty zákonodárcem omezuje správní uvážení příslušného orgánu, což ovšem ve svém důsledku může znamenat překážku pro přihlédnutí nejen k faktické závažnosti konkrétního protiprávního jednání, ale i k ekonomické situaci odpovědného subjektu. To může způsobovat, že se v určitém případě či u skupiny případů pokuta – byť uložená v minimální výši – jeví jako krajně „nespravedlivá“. Vzhledem k relativitě uvedeného pojmu je třeba na věc nahlížet z pohledu ústavně zaručených práv a svobod a z tohoto hlediska je pak nezbytné stanovit pravidla, jež musí zákonodárce při stanovení dolní hranice pokuty respektovat. Základním kritériem, ze kterého je třeba podle názoru Ústavního soudu vycházet, je tzv. kritérium podstaty, podle kterého platí, že ne každé odnětí majetku na základě pokut, příp. poplatků a daní, zakládá zásah do vlastnických práv, nýbrž jen takové, jež majetkové vztahy dotčeného subjektu zásadně mění, tj. mění jeho celkovou majetkovou pozici „zmařením“ samé podstaty majetku. Konkrétně v případě pokut stanovených právnickým a fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních předpisů je třeba vycházet z toho, že je vyloučen takový zásah do majetku, v důsledku kterého by byla „zničena“ majetková základna pro další podnikatelskou činnost. Jinými slovy řečeno, nepřípustné jsou takové pokuty, jež mají likvidační charakter. Je třeba upozornit, že pokuta v likvidační výši představuje v zásadě „nejtvrdší“ případ zásahu do majetkových poměrů, jenž ostatně může současně vést i k porušení čl. 26 odst. 1 Listiny; přitom není vyloučeno vztáhnout závěr o značné intenzitě zásahu do vlastnického práva i na takové případy, v nichž pokuta natolik přesáhne možné výnosy, že se podnikatelská činnost v podstatě stává „bezúčelnou“ (tj. směřující pouze k úhradě uložené pokuty po značné časové období). U fyzických osob jako podnikatelů pak – vzhledem k tomu, že není oddělen jejich soukromý majetek a majetek určený k podnikání (neposuzováno po stránce účetní) – pak v takových případech hrozí závažné dopady nejen na osobu delikventa, ale i na další členy jeho domácnosti. Vzhledem k tomu, že více než 19 % fyzických, jakož i 19 % právnických osob mělo celkový roční příjem do 50 000 Kč a téměř 70 % fyzických a více než 34 % právnických osob příjem do 500 000 Kč, je nepochybné, že pokuta uložená ve výši 500 000 Kč může nejen v případě, jejž posuzoval Krajský soud v Hradci Králové, nýbrž v celé řadě případů mít skutečně likvidační charakter (okolo 19 % všech firem má roční příjem nižší, než je 1/10 nejnižší výše pokuty). Proto lze – v souladu s výše uvedenými východisky – konstatovat, že předmětné stanovení dolní hranice pokuty představuje natolik intenzivní zásah do majetkových poměrů jednotlivce, že to současně znamená zásah do jeho vlastnického práva.
Daný zásah neodpovídá principu (kritériu) potřebnosti, a proto není další test na základě principu přiměřenosti v užším smyslu nezbytný. Přesto však se Ústavní soud zabýval i touto otázkou a dospěl k závěru, že dané opatření je nepřiměřené zamýšlenému cíli, kterým je ochrana veřejného zájmu. Především je třeba vycházet z toho, že újma na základním právu, která s tímto zásahem může být spojena, je značná, neboť daným zásahem je ohrožena samotná ekonomická existence vysokého počtu subjektů, přičemž ochrana vlastnického práva v systému základních práv a svobod jistě náleží k těm nejvýznamnějším. I když Ústavní soud nezpochybňuje existenci daného negativního jevu (tj. nedodržování stavebních předpisů) obecně, na druhé straně jednak údaje Ministerstva pro místní rozvoj nesvědčí o značném rozsahu porušování stavebních předpisů, jednak se Ústavní soud nedomnívá, že by protiprávní jednání zvláště v případech, jak byly popsány Krajským soudem v Hradci Králové, představovaly natolik závažný celospolečenský problém, v jehož světle by tak zásadní zásah do základních práv a svobod byl ospravedlnitelný. Ústavní soud se za dané situace z principu nemůže ztotožnit s takovým přístupem, jenž je v podstatě založen pouze na stupňování represe státu vůči jednotlivcům. Jak například uvádí V. Knapp (Teorie práva, Praha, 1995, C. H. Beck, str. 36 a 37), „staleté zkušenosti ukazují, zejména v trestním právu, předně, že porušování práva neubývá úměrně se zpřísňováním sankce, a dále, že sankce (zejména přísné sankce) vedou k vytváření zmíněných deregulátorů, resp. antiprávních systémů, které vynalézají způsoby, jak se hrozící sankci vyhnout“.
Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že pokuta může být slučitelná s čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu, jestliže umožňuje - alespoň do určité míry - vzít v úvahu majetkovou situaci delikventa (srov. Peukert, lit. shora, str. 826). Kromě toho je však třeba zohlednit i druhou dimenzi posuzovaného jevu. Stanovení pokuty v daném rozpětí znamená, že v zásadě stejnou výší pokuty budou postihovány subjekty, jejichž ekonomické postavení je zcela odlišné, a tedy zcela odlišné budou i dopady uložené pokuty; zatímco pro určité subjekty může být pokuta v maximální výši ve vztahu k jeho hospodaření zanedbatelnou, u jiných i nejnižší možná pokuta pak může znamenat jejich likvidaci, jak prokazují i výše uvedené údaje. Podle čl. 1 Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. V tomto případě sice napadené ustanovení z formálního hlediska zachází ze všemi subjekty stejně, avšak zásadním způsobem brání rozlišovat jejich majetkovou situaci. Jistě ne každá faktická nerovnost zakládá zásah do základních práv a svobod; jak uvedl Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), „nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující v určitém směru již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny a podobně“. Vzhledem k tomu, že i zde se v zásadě jedná o nerovnost sociální, je třeba zkoumat, zda se jedná o zásah značné intenzity, neboť každé stanovení dolní hranice pokuty může představovat určitou nerovnost, nikoliv každé však znamená nerovnost v ústavněprávním smyslu. Pokud však jde o intenzitu a proporcionalitu předmětného zásahu, tou se již Ústavní soud zabýval a výše uvedené závěry - i když je věc posuzována z jiného pohledu - platí i zde.
Vzhledem k uvedeným důvodům má Ústavní soud za to, že napadené ustanovení je neslučitelné s principy právního státu podle čl. 1 Ústavy a představuje rozpor s čl. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu. Proto Ústavnímu soudu nezbylo, než je podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zrušit. Ústavní soud připouští, že zrušením části předmětného ustanovení může být, jak poukazuje Senát ve svém vyjádření, narušena systémová vazba a nastolena nerovnost s ustanovením § 106 odst. 2 stavebního zákona, v jehož případě spodní hranice pokuty zůstane zachována, avšak Ústavní soud není oprávněn ke zrušení citovaného ustanovení, neboť je vázán petitem návrhu (s výjimkou jeho korekce technického charakteru, jak tomu bylo i v tomto případě). To však nevylučuje, aby zákonodárce ve světle tohoto nálezu posoudil ústavnost citovaného ustanovení a eventuelně učinil příslušné kroky k jeho změně.

Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holeček v. r.
místopředseda