51/2001 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 19. prosince 2000 ve věci návrhu na zrušení ustanovení čl. 2 odst. 2 písm. a), čl. 3 odst. 1 písm. a) a odst. 2 a čl. 4 obecně závazné vyhlášky města Písku ze dne 10. listopadu 1998 č. 8/1998 o některých omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku

51
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 19. prosince 2000 v plénu o návrhu přednosty Okresního úřadu v Písku na zrušení ustanovení čl. 2 odst. 2 písm. a), čl. 3 odst. 1 písm. a) a odst. 2 a čl. 4 obecně závazné vyhlášky města Písku ze dne 10. 11. 1998 č. 8/1998 o některých omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku takto:

Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Přednosta Okresního úřadu v Písku (dále jen „navrhovatel“) podáním ze dne 2. 2. 2000 navrhl zrušení uvedených ustanovení obecně závazné vyhlášky města Písku č. 8/1998.
Podle čl. 2 odst. 2 písm. a) předmětné vyhlášky činnosti, kterými je nebo může být ve městě narušován veřejný pořádek, jsou především:

„pořádání veřejných hudebních produkcí v podobě živé i reprodukované (například taneční zábavy, plesy, diskotéky), pokud jsou spojeny s možností konzumace alkoholu“.
Podle čl. 3 odst. 1 písm. a) této vyhlášky omezující opatření k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku spočívají

„ve vymezení místa a času, na nichž lze některé činnosti vykonávat“.
Podle odstavce 2 stejného ustanovení:

„Pro pořádání veřejných hudebních produkcí dle čl. 2 odst. 2 písm. a) této vyhlášky platí časové omezení - lze je pořádat v době od 6.00 do 22.00 hodin, tedy mimo dobu nočního klidu (časové omezení).“.
Čl. 4 předmětné vyhlášky stanoví:

„Výjimky
(1) Z ustanovení čl. 3 odst. 2 této vyhlášky může na písemnou žádost udělit výjimku městská rada.
(2) Výjimku lze udělit pouze:
a) na pořádání konkrétní akce,
b) na určité časové období, je-li činnost (akce) pravidelně opakována, ne však na dobu přesahující jeden rok.
(3) Žadatel o výjimku doloží žádost
a) přesným označením činnosti, dobou a místem konání, určením pořadatele, uvedením druhu hudební produkce a jejím provozovatelem,
b) předpokládaným počtem osob, které se akce zúčastní,
c) identifikací osoby odpovědné za zajištění pořadatelské služby.
(4) Městská rada může udělení výjimky a stanovení její účinnosti podmínit splněním určitých doplňujících podmínek směřujících k zajištění veřejného pořádku.
(5) Městská rada může udělenou výjimku v průběhu jejího trvání odejmout, narušuje-li činnost v době nočního klidu veřejný pořádek.
(6) Povinnost žádat o výjimku se nevztahuje na akce pořádané městem nebo organizacemi jím k pořádaní těchto akcí zřízenými.“.
Navrhovatel uvedl, že na „základě“ porušení povinností stanovených předmětnou vyhláškou byla městskou radou v Písku dne 21. 2. 1999 uložena pokuta podle § 50 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). Okresní úřad toto rozhodnutí v odvolacím řízení potvrdil, nicméně Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 27. 10. 1999 č. j. 10 Ca 213/99-28 rozhodnutí o udělení pokuty zrušil. V odůvodnění rozsudku soud uvedl, že schválením předmětné vyhlášky, v níž je omezena provozní doba pohostinských zařízení, jejichž vlastníkem není město Písek, městské zastupitelstvo překročilo svou pravomoc. Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) mohou prý být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, a protože neexistuje zákon umožňující omezit provozní dobu pohostinských zařízení oprávněných provozovat taneční zábavy, nemůže obec tuto provozní dobu omezit.
Dne 1. 12. 1999 vyzval přednosta Okresního úřadu v Písku starostu města Písku, aby platnost napadené vyhlášky projednal v městském zastupitelstvu. Městské zastupitelstvo v Písku dne 16. 12. 1999 předmětnou vyhlášku projednalo, avšak rozhodlo se ji nezrušit. Proto přednosta Okresního úřadu v Písku dne 4. 1. 2000 pozastavil výkon napadených ustanovení předmětné vyhlášky a stanovil termín zjednání nápravy do 20. 1. 2000. Protože však Městské zastupitelstvo v Písku usnesením č. 43/00 ze dne 20. 1. 2000 rozhodlo tak, že citovaná ustanovení předmětné vyhlášky nezrušilo, navrhl přednosta okresního úřadu, aby z výše uvedených důvodů napadená ustanovení zrušil Ústavní soud.
II.
Ve svém vyjádření k návrhu město Písek (starosta JUDr. Luboš Průša) uvedlo, že předmětná vyhláška byla schválena na zasedání Městského zastupitelstva v Písku dne 10. 11. 1998, když pro její přijetí hlasovalo 20 z celkového počtu 27 zastupitelů. Poté byla vyhláška podepsána starostou a jeho zástupcem a dne 11. 11. 1998 byla vyvěšena na úřední desce městského úřadu pod pořadovým číslem 502 a sejmuta z ní byla dne 26. 11. 1998. Tím prý byly splněny všechny formální náležitosti nutné pro účinnost předmětné vyhlášky.
K obsahu vyhlášky účastník řízení uvedl, že byla vydána v souladu se zmocněním obsaženým v § 17 zákona o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Stanovisko navrhovatele se údajně opírá o nesprávnou interpretaci vyhlášky uvedeným rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích, protože vyhláška neomezuje provozní dobu pohostinských zařízení ve městě, nýbrž pouze stanoví časové rozmezí pro pořádání veřejných hudebních produkcí jako činností, jež by mohly narušit veřejný pořádek. Takový přístup je podle názoru města v souladu s úmyslem zákonodárce. Město Písek navíc poukazuje na nový zákon o obcích, který v § 10 zakotvuje právo obce vydat vyhlášku k zajištění veřejného pořádku, jež určí podmínky pro pořádání veřejně přístupných hudebních produkcí.
Napadená vyhláška nebyla přijata svévolně za účelem omezení svobody podnikání, nýbrž jako reakce na konkrétní chování narušující veřejný pořádek, a v praxi se prý ukázala vůči těmto negativním případům chování jako účinná. Město Písek konečně uvádí, že v daném případě právo obce na vydání vyhlášky za účelem zajištění veřejného pořádku plně koresponduje její odpovědnosti za věci v samostatné působnosti obce, zejména podle § 14 odst. 1 písm. o) zákona o obcích. Názor Ústavního soudu, který v některých případech vyjádřil, že obec má sice povinnost zajistit místní veřejný pořádek, nicméně nemá za tím účelem být vybavena příslušnými prostředky, je prý neudržitelný.
Ze všech uvedených důvodů město Písek navrhlo, aby byl návrh přednosty okresního úřadu zamítnut.
III.
Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, Ústavní soud v první řadě zjišťuje, zda byl příslušný (napadený) právní předpis přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Ze zápisu z pokračování zasedání Městského zastupitelstva v Písku ze dne 10. 11. 1998 Ústavní soud zjistil, že na tomto zasedání bylo z celkového počtu 27 členů zastupitelstva přítomno 26. Vyhláška č. 8/1998 byla na tomto zasedání schválena 20 hlasy z celkového počtu právě přítomných zastupitelů. Proti nebyl žádný zastupitel a 1 se hlasování zdržel.
Ze zápisu ze zasedání Městského zastupitelstva v Písku ze dne 16. 12. 1999 vyplývá, že městské zastupitelstvo, jehož zasedání se účastnilo 26 zastupitelů, poměrem hlasů 20 pro, 2 proti a 2 se zdrželi (hlasování), vyslovilo nesouhlas se zrušením vyhlášky č. 8/1998 a souhlasilo s podáním ústavní stížnosti [poznámka: jednalo se o ústavní stížnost proti uvedenému rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích. Tuto ústavní stížnost Ústavní soud usnesením ze dne 8. 2. 2000 sp. zn. II. ÚS 16/2000 odmítl jako zjevně neopodstatněný návrh, především z toho důvodu, že krajský soud posoudil napadenou obecně závaznou vyhlášku města Písku jako rozpornou se zákonem, nadále postupoval „jako by tento jiný předpis neexistoval“ a o jeho zrušení nerozhodoval, takže postupoval v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy a s čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy.].
Z rozhodnutí přednosty Okresního úřadu v Písku ze dne 4. 1. 2000 KP č. j. 4/00 vyplývá, že okresní úřad pozastavil výkon napadených ustanovení vyhlášky č. 8/1998. S tímto rozhodnutím se podle zápisu ze zasedání Městského zastupitelstva v Písku ze dne 20. 1. 2000, jehož se účastnilo 25 členů zastupitelstva, městské zastupitelstvo seznámilo, avšak poměrem hlasů 18 pro, žádný proti a 6 se zdrželo (hlasování), vydalo usnesení č. 43/00, jímž se rozhodlo předmětnou vyhlášku nezrušit a vyčkat rozhodnutí Ústavního soudu v této věci.
Z vyjádření města Písku a z „výtisku realizace obecně závazné vyhlášky č. 8/1998“, který Ústavnímu soudu zaslal Městský úřad v Písku – odbor vnitřních věcí přípisem ze dne 28. 8. 2000, Ústavní soud zjistil, že předmětná vyhláška byla v souladu s § 16 odst. 3 a 4 zákona o obcích dne 11. 11. 1998 vyvěšena na úřední desce městského úřadu pod pořadovým číslem 502 a sejmuta z ní byla dne 26. 11. 1998. Vyhláška nabyla, jak se zjišťuje z jejího čl. 6 odst. 4, účinnosti dnem 1. ledna 1999.
Za těchto okolností Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená obecně závazná vyhláška byla přijata a vydána způsobem, který je ústavně předepsán.
IV.
Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda napadená vyhláška byla vydána v samostatné nebo v přenesené působnosti obce. V tomto směru Ústavní soud konstatoval, že předmětná obecně závazná vyhláška byla schválena ještě za účinnosti dnes již zrušeného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). Podle jeho ustanovení § 21 odst. 1 „Obec vykonává státní správu v rozsahu stanoveném zvláštními zákony“. Podle § 14 odst. 1 písm. o) zákona o obcích, ve znění pozdějších předpisů, do oblasti samostatné působnosti obce výslovně patřily „místní záležitosti veřejného pořádku a zřizování obecní (městské) policie, s výjimkou rozhodování o přestupcích“. Toto ustanovení bylo dále konkretizováno ustanovením § 17 stejného zákona, podle něhož obec může k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku obecně závaznou vyhláškou stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány. Je tedy zřejmé, že podle právní úpravy platné v době schvalování této obecně závazné vyhlášky se jednalo o vyhlášku v samostatné působnosti obce.
Na této skutečnosti nic nezměnila ani nová (současná) právní úprava, jelikož podle § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), do samostatné působnosti obce patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, pokud nejsou svěřeny zákonem krajům nebo pokud nejde o výkon přenesené působnosti, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zvláštní zákon. V rámci své samostatné působnosti jsou obce oprávněny vydávat obecně závazné vyhlášky obce [§ 84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb.].
Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená obecně závazná vyhláška byla vydána v samostatné působnosti obce a že proto nic nebrání jejímu projednání a rozhodnutí o ní (§ 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.).
V.
Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti určuje především čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle něhož „Zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky“. Působnost obcí v tomto směru vyplývala zejména z § 13 odst. 2 již zrušeného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), podle něhož se obec při výkonu samostatné působnosti řídí jen zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány k jejich provedení. I obecně závazné vyhlášky proto musely být v souladu se zákony a s obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány státní správy k jejich provedení (§ 16 odst. 2 dřívějšího zákona o obcích).
Ústavní soud přitom v některých svých dřívějších nálezech judikoval, že výčet obsažený v § 14 odst. 1 (dříve platného) zákona o obcích č. 367/1990 Sb., nutno z hlediska jeho interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně závazných vyhlášek obcí považovat za výčet taxativní. Jeho demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce obsaženou v § 14 odst. 2 zákona o obcích nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, „ve které obec nevystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy“ (nález Pl. ÚS 5/93, Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 1., C. H. Beck, Praha, 1994, str. 35). Ústavní soud již také několikrát judikoval, že podle čl. 4 odst. 1 Listiny mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a že podle čl. 2 odst. 4 Ústavy a podle čl. 2 odst. 3 Listiny nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá. Podle stávající judikatury z těchto ustanovení pro oblast působnosti obce vyplývá, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže zejména vydává obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jenom v případě výslovného zákonného zmocnění (srov. např. uvedený nález Pl. ÚS 5/93 nebo nález Pl ÚS 26/93, tamtéž, str. 35 a 87).
V posuzované věci však je Ústavní soud nucen reflektovat legislativní vývoj, k němuž došlo účinností zákona č. 128/2000 Sb., a to i s vědomím toho, že napadená vyhláška byla schválena ještě za účinnosti zákona č. 367/1990 Sb. Podle § 10 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb. je totiž obec zmocněna v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti „pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku“. Kromě toho zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, který nabude účinnosti dne 1. 1. 2001, v § 96 stanoví, že „Obec může obecně závaznou vyhláškou nařídit pro území obce nebo jeho část k ochraně zdraví před vznikem a šířením infekčních onemocnění provedení speciální ochranné dezinsekce a deratizace a k ochraně před hlukem a vibracemi konec veřejné produkce hudby, provozní doby hostinských provozoven, heren a obdobných provozoven služeb, pokud jejich produkcí nebo provozem dochází k neúměrnému obtěžování občanů.“.
Je zřejmé, že podle uvedených zákonů již důvod ke zrušení napadené vyhlášky dán není. Předmětná vyhláška je totiž konformní s dnes platným a účinným zákonem o obcích č. 128/2000 Sb., který obce k vydání takovéto obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti výslovně zmocňuje a není tedy v rozporu ani s citovanými články Ústavy a Listiny.
Proto Ústavní soud návrh přednosty Okresního úřadu v Písku na zrušení čl. 2 odst. 2 písm. a), čl. 3 odst. 1 písm. a) a odst. 2 a čl. 4 obecně závazné vyhlášky města Písku ze dne 10. 11. 1998 č. 8/1998 o některých omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku zcela zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.