256/2010 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 8. července 2010 ve věci návrhu na zrušení § 68 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

256
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 8. července 2010 v plénu ve složení František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu skupiny 25 senátorů na zrušení ustanovení § 68 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavnímu soudu byl doručen návrh skupiny 25 senátorů na zrušení ustanovení § 68 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, (dále též jen „zákon o ochraně přírody“).
Navrhovatel uvádí, že napadená ustanovení jsou v rozporu s čl. 1 Listiny základních práv a svobod, neboť nejsou v souladu s principem právní jistoty, principem ochrany důvěry občanů v právo a s principem předvídatelnosti důsledků právních předpisů. Provedení zásahů ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí ze strany orgánů ochrany přírody nebo třetích osob podle napadených ustanovení není podmíněno vydáním žádného individuálního správního aktu, při jehož vzniku by byla vlastníkovi pozemku, na kterém má být zásah prováděn, poskytnuta možnost relevantním způsobem uplatnit svá práva a hájit své zájmy. Zákon o ochraně přírody v citovaném ustanovení stanoví orgánům ochrany přírody pouze povinnost vlastníka pozemku k provedení zásahu vyzvat a po marném uplynutí lhůty k provedení zásahu (pro jejíž běh nejsou v zákoně o ochraně přírody stanovena žádná kritéria, takže může jít o lhůtu stanovenou v řádu podle hodin, dní, měsíců i let) jej vyrozumět o tom, že zásah bude proveden orgánem ochrany přírody samotným nebo pověřenou třetí osobou. Zákon neukládá orgánům ochrany přírody ani povinnost specifikovat ve výzvě k provedení zásahu určené vlastníkovi pozemku jeho rozsah a podobu. Výzva k provedení zásahu tak bude vyhovovat požadavkům zákona i tehdy, pokud bude vlastník obecně, doslovným převzetím textu zákona, vyzván ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí.
Z ustanovení § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody navíc nelze odvodit, jakou podobu mohou zásahy na zlepšení přírodního prostředí mít, neboť podoba těchto zásahů, ani jejich rozsah ani meze, v nichž mohou být prováděny, nejsou v tomto ani v jiných ustanoveních zákona o ochraně přírody byť jen naznačeny. Zákon o ochraně přírody popisuje pouze účel zásahů, jímž je podle jeho ustanovení § 68 odst. 1 „zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability“. Není tudíž vyloučeno, aby zásah ke zlepšení přírodního prostředí měl i podobu, která se svým faktickým rozsahem bude rovnat vyvlastnění, při pouhém formálním zachování vlastnického práva.
Lze sice argumentovat, že orgány ochrany přírody jsou povinny i bez výslovné zákonné úpravy podobu, rozsah a dobu provedení zásahu ke zlepšení přírodního prostředí volit tak, aby byl respektován princip proporcionality, a z možných podob zásahů volit vždy jen takový, který ještě vede k naplnění účelu při minimalizaci intenzity zásahu do existujícího vlastnického práva, neboť nutnost jejich použití vyplývá již z ústavního pořádku. Z hlediska principu právní jistoty je však ponechání takto širokých mezí pro správní uvážení nepřijatelné.
Zásahy ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí prováděné orgány ochrany přírody nebo třetími osobami podle § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody jsou omezením vlastnického práva. Ústavní konformitu tohoto střetu soukromého (vlastnické právo) a veřejného (ochrana přírody a krajiny) zájmu je s ohledem na obsah čl. 11 odst. 4 ve spojení s čl. 4 Listiny základních práv a svobod znovu nezbytné poměřovat principem proporcionality, jak byl jeho obsah definován rozsáhlou rozhodovací praxí Ústavního soudu, zejména jeho dílčím principem potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků, a principem přiměřenosti v užším smyslu, dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních.
Navrhovatelé jsou v této souvislosti přesvědčeni, že intenzita, s níž realizace zásahů ke zlepšení přírodního nebo krajinného prostředí podle § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody zasahuje do vlastnického práva, nekoresponduje s potřebou naplnění veřejného zájmu na zachování přírodního a krajinného prostředí, definovaného v § 1 téhož zákona, neboť směřuje nikoliv k zachování, nýbrž ke změně stavu, který sám o sobě již je s veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny v souladu (účelem zásahů je „zlepšení stavu dochovaného přírodního a krajinného prostředí“).
Navrhovatelé spatřují porušení čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod též v tom, že § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody umožňuje orgánům ochrany přírody realizaci nuceného omezení vlastnického práva bez současného přiznání nároku na poskytnutí odpovídající náhrady. Napadené ustanovení, konkrétně § 68 odst. 4 zákona o ochraně přírody, poskytuje vlastníkům pouze nárok na náhradu škody, která bude při provádění zásahů způsobena. Odmítnutí poskytnutí náhrady za omezení vlastnického práva lze navíc odůvodnit argumentací a contrario odkazem na ustanovení § 58 odst. 2 zákona o ochraně přírody, který právo na náhradu újmy spojuje se vznikem zcela jiných situací, než je provádění opatření ke zlepšení stavu přírodního a krajinného prostředí podle § 68 odst. 3 a 4 zákona, systematicky spadající do části šesté zákona.
Podle názoru navrhovatelů nelze při obhajobě ústavní konformity § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody argumentovat ani odkazem na čl. 11 odst. 3 větu třetí ani odkazem na čl. 35 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Neprovedení zásahu ke zlepšení přírodního a krajinného prostředí ve smyslu § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody totiž není v žádném případě možno považovat za výkon vlastnického práva, který by životní prostředí poškozoval nebo pojmově vůbec mohl poškodit, a který by se tak ocital v kolizi se zákazy obsaženými v čl. 11 odst. 3 a čl. 35 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ing. Miloslav Vlček uvedl, že v obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, se mimo jiné uvádí, že v zákoně je zakotvena všeobecná ochrana všech žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, že jejich využívání nebo zásahy proti nim se musí opírat o zákonná oprávnění a že zákon rovněž upravuje povinnost prokazování původu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Ve zvláštní části důvodové zprávy se pak k ustanovení § 68 uvádí, že v rámci aktivní ochrany přírody a krajiny jako projevu shodné vůle orgánů státní ochrany přírody nebo obcí a vlastníků či nájemců pozemků lze uzavírat dohody o způsobech zlepšování stavu přírodního prostředí. Na tyto dohody dle ustanovení § 68 odst. 2 lze vázat poskytování finančních příspěvků. Podle ustanovení § 68 odst. 3 však lze zásahy ke zlepšení přírodního prostředí provádět i jako oprávněnou činnost orgánu státní ochrany přírody nebo jím pověřené fyzické či právnické osoby. Toto ustanovení je svého druhu opatřením při nečinnosti, není však výhradně vázáno na předchozí povinnost orgánu státní ochrany přírody usilovat o dohodu s vlastníkem či uživatelem pozemku, aby navrhované opatření provedl sám. Finanční příspěvek je pak možným peněžním stimulem k vykonávání a zajišťování cílů ochrany přírody, aby orgán ochrany přírody nemusel využívat svého oprávnění podle § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Do původního znění vládního návrhu ustanovení § 68 odst. 3 se v rámci projednávání návrhu zákona vložila za slova „odstavce 1“ slova „neučiní-li tak k výzvě orgánu ochrany přírody vlastník či nájemce pozemku sám“; tuto úpravu navrhl ústavněprávní výbor České národní rady. Zákon byl dne 19. února 1992 přijat potřebnou většinou, tedy 105 hlasy poslanců, 3 poslanci byli proti a 4 poslanci se zdrželi hlasování. Uvedený zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen v částce 28 Sbírky zákonů, rozeslané dne 25. března 1992. Přes rozsáhlou novelizaci zákona o ochraně přírody a krajiny nebyla jeho napadená ustanovení § 68 odst. 3 a 4 do dnešního dne novelizována. Za tohoto stavu věci nelze než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Současně předseda Poslanecké sněmovny vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka uvedl, že s ohledem na skutečnost, že Senát zahájil své ústavní působení v prosinci roku 1996, tak vyjádření k věci, které by vycházelo z přímého projednávání a přijetí předmětných ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, nemůže Senát poskytnout, neboť legislativní proces spojený s přijetím zákona obsahujícího předmětná ustanovení se uskutečnil ještě před jeho ustavením. Žádná z novelizací předmětného zákona, kterou Senát za své existence projednával, se nedotýkala napadených ustanovení. Současně předseda senátu vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání.
K výzvě Ústavního soudu se k návrhu vyjádřilo i Ministerstvo životního prostředí, které především uvedlo, že ochrana přírody a krajiny bezesporu je veřejným zájmem. Účelem, pro který byla ustanovení § 68 odst. 3 a 4 do zákona o ochraně přírody a krajiny včleněna, je zajištění ochrany přírody a krajiny v případech, kdy vlastník pozemku či jeho nájemce i přes výzvu neplní své zákonné povinnosti a tímto je ohroženo zachování druhového bohatství přírody či udržení systémy ekologické stability. Napadená ustanovení jsou v mnoha případech nezastupitelná a jejich neexistence by přinesla nevratné negativní důsledky pro přírodu a krajinu. Jako příklad uvádí (v praxi poměrně častá) nezbytná opatření proti invazním druhům, která je nutno uskutečnit koordinovaně ve značném rozsahu na velkém počtu pozemků najednou (například se jedná o zásahy proti bolševníku velkolepému, křídlatce japonské a dalším geograficky nepůvodním druhům). Navrhovatelé dovozují, že realizace zásahů směřuje nikoliv k zachování, nýbrž ke změně stavu („zlepšení“), který sám o osobě již je s veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny v souladu. Zlepšování stavu dochovaného přírodního a krajinného prostředí je vázáno na zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability, jde tedy jednoznačně o vyjádření veřejného zájmu sledovaného zákonem o ochraně přírody a krajiny (viz § 1). Ustanovení § 68 odst. 1 tohoto zákona plně koresponduje s cíli směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, kdy cílem této směrnice je mj. zachování nebo obnova příznivého stavu vybraných přírodních stanovišť a druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin z hlediska ochrany; podle čl. 3 odst. 3 této směrnice pak členské státy usilují o zlepšení ekologické soudržnosti soustavy Natura 2000 mj. rozvojem takových krajinných prvků mimo tuto soustavu, které mají velký význam pro volně žijící živočichy a planě rostoucí rostliny. Vyrozumění vlastníka či nájemce pozemku podle § 68 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny je v praxi prováděno písemnou výzvou, na základě jednání je pak sepsán protokol o projednání záměru (jeho podoba vyplývá z vnitřních předpisů Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky). Přestože provedení zásahů orgány ochrany přírody podle § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny není podmíněno vydáním žádného individuálního správního aktu, nelze souhlasit s názorem navrhovatelů, že může nastat situace, kdy se vlastník pozemku až z vyrozumění o provedení zásahu dozví, k provedení které konkrétní činnosti byl orgánem ochrany přírody vlastně vyzván a jaký druh zásahu a v jakém rozsahu bude na jeho pozemku prováděn. I provádění zásahů ke zlepšení přírodního a krajinného prostředí je úkonem správního orgánu, na který se vztahuje část čtvrtá zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Jde tedy o formalizovaný postup respektující ústavní postulát, podle kterého lze státní moc vykonávat pouze v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Orgán ochrany přírody je povinen specifikovat ve výzvě k provedení zásahu jeho rozsah a podobu. Ustanovení § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody jsou v praxi aplikována zásadně se souhlasem dotčených vlastníků či nájemců (s výjimkou několika málo ojedinělých případů, jedná se maximálně cca o 5 případů ročně). V důsledku aplikace těchto ustanovení zákona o ochraně přírody tedy v žádném případě nedochází k nucenému omezování vlastnických práv ani k ukládání nezákonných povinností. Naopak řada zásahů je prováděna ve prospěch vlastníků nebo nájemců, zejména v případě opatření proti invazním druhům. Nesouhlasí tudíž ani s tvrzením navrhovatele, podle něhož je újma na jeho vlastnickém právu nepřiměřená vzhledem k zamýšlenému cíli zásahu. Pozitivní dopady zásahu na přírodu a krajinu podle názoru ministerstva zcela jistě převáží možné negativní důsledky pro vlastníka pozemku, existují-li vůbec nějaké. Není pravda, že by vlastník dotčeného pozemku neměl možnost získat odpovídající náhradu za škodu, která by při zásahu případně vznikla. Naopak; přímo v samotném ustanovení § 68 je zakotveno, že odpovědnost vůči vlastníkům či nájemcům nese orgán ochrany přírody. K minimalizaci možné újmy vlastníka přispívá i skutečnost, že náklady na provedení zásahu, realizuje-li ho orgán ochrany přírody, nese tento orgán, nikoliv vlastník.
Navrhovatelé uvedli v replice k vyjádření Ministerstva životního prostředí následující. Neztotožňují se s tvrzením vyslovovaným v souvislosti s tzv. principem nejvyšší hodnoty, že intenzita ústavní ochrany životního prostředí je (spolu s ústavní ochranou lidského života a zdraví) eo ipso vždy vyšší než ochrana jiných ústavním pořádkem chráněných hodnot a ústavních principů. Nelze (s odkazem na tzv. princip nejvyšší hodnoty) rezignovat nejen na ochranu vlastnictví, nýbrž i na další ústavní principy a práva, jako jsou např. práva politická, práva osobnostní, právo na spravedlivý proces. Napadená ustanovení umožňují, aby orgány ochrany přírody blíže nijak neurčeným a neomezeným způsobem bezprostředně zasáhly (nebo jiným osobám umožnily přímo zasáhnout) do vlastnického práva vlastníků pozemků bez jakéhokoliv předchozího řízení, v němž by vlastník dotčeného pozemku měl možnost uplatnit svá práva, a bez poskytnutí odpovídající náhrady za omezení práva vlastnického, a to nikoliv v případě, kdy má dojít k odstranění protiprávního stavu, nebo existující akutní hrozby. Nucené omezení vlastnického práva, které může být na základě § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody realizováno, není spojeno s právem na náhradu za omezení vlastnického práva; právo na náhradu škody způsobené při provádění nuceného zásahu je právem zcela jiného typu. Podle názoru navrhovatelů nemůže obstát argument, že napadená ustanovení § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody jsou v praxi aplikována zásadně se souhlasem dotčených vlastníků či nájemců, a to až na nepodstatné výjimky představované cca 5 případy ročně. Podle názoru navrhovatelů není pro posouzení ústavnosti § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody rozhodné, zda a jak jsou pravomoci, které tato ustanovení orgánům ochrany přírody svěřují, reálně vykonávány, rozhodné je, jak by podle platného znění předmětných ustanovení vykonávány být mohly.
III.
Dikce napadeného právního předpisu
Ustanovení § 68 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zní: „Orgány ochrany přírody jsou oprávněny provádět samy či prostřednictvím jiného zásahy ke zlepšení přírodního a krajinného prostředí podle odstavce 1, neučiní-li tak k výzvě orgánu ochrany přírody vlastník či nájemce pozemku sám, zejména pokud jde o ochranu zvláště chráněných částí přírody a významných krajinných prvků.“.
Ustanovení § 68 odst. 4 citovaného zákona zní: „Vlastníci a nájemci dotčených pozemků jsou povinni strpět provádění zásahů podle odstavce 3 a umožnit osobám, které je zajišťují, vstup na pozemky. Orgán ochrany přírody je povinen předem vyrozumět vlastníky či nájemce o rozsahu a době zásahu. Za případné škody vzniklé vlastníkům či nájemcům pozemků v souvislosti s těmito zásahy odpovídá orgán ochrany přírody, který zásahy nařídil. Tím není dotčena odpovědnost osob provádějících tyto zásahy.“.
IV.
Obsahový soulad napadených ustanovení s ústavním pořádkem
IV. A/
Smyslem výzvy dle § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je působit na vlastníky (a nájemce) pozemků, aby sami vykonávali činnost za účelem zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability a aby tuto činnost nemusely orgány ochrany přírody provádět samy (či prostřednictví třetí osoby). Je zde tedy zakotvena subsidiarita státní ingerence, která nastupuje až v případě nezbytné nutnosti (kdy nelze dosáhnout sledovaného cíle jinak). Aby bylo možné vůbec dosáhnout zákonem sledovaného cíle (tj. realizace činnosti za účelem zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability samotnými vlastníky a nájemci pozemků), z logiky věci musí být ve výzvě specifikovaná podoba (rozsah) požadovaného zásahu; v opačném případě by totiž vlastníci (nájemci) pozemků nevěděli, co ve skutečnosti mají činit, a výzva by tak ztrácela rozumný smysl.
Námitka navrhovatele - že zákon neukládá orgánům ochrany přírody ani povinnost specifikovat ve výzvě k provedení zásahu určené vlastníkovi pozemku jeho rozsah (podobu), a že výzva k provedení zásahu tak bude vyhovovat požadavkům zákona i tehdy, pokud bude vlastník obecně, doslovným převzetím textu zákona, vyzván ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí - je vyloučena povahou věci a rovněž následující argumentací.
Nelze totiž přisvědčit námitce navrhovatele (stejně jako názoru ministra životního prostředí), že provedení zásahů ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí ze strany orgánů ochrany přírody nebo třetích osob podle napadených ustanovení není podmíněno vydáním žádného individuálního správního aktu.
Předmětnou výzvou je dotčena autoritativně právní sféra vlastníka (nájemce) pozemku. V důsledku nerealizace výzvy ze strany vlastníka (nájemce) pozemku vzniká oprávnění orgánu ochrany přírody (či třetí osoby) provádět konkrétní opatření a současně povinnost vlastníka (nájemce) pozemku povinnost strpět provádění tohoto opatření a povinnost umožnit osobám, které jej zajišťují, vstup na pozemky. Tedy je omezováno mj. vlastnické právo (jelikož opatření předpokládají, že na pozemcích budou ze strany orgánů ochrany přírody nebo ze strany jimi určených třetích osob prováděny úpravy, které jinak ve smyslu § 123 občanského zákoníku přísluší výlučně jejímu vlastníkovi), právo na ochranu soukromí, nedotknutelnost obydlí, autonomie vůle aj. Rovněž vzniká povinnost orgánu ochrany přírody vyrozumět vlastníky (nájemce) o rozsahu a době provádění opatření. Doručením výzvy dle napadeného ustanovení se vlastník (nájemce) pozemku dostává do postavení subjektu, kterému je uložena správním orgánem (orgánem ochrany přírody) povinnost provést konkrétní opatření (za účelem zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability). Na skutečném obsahu a významu uvedené výzvy (rozhodnutí v materiálním smyslu) ničeho nemění ani její zákonodárcem (nepřesně) zvolené označení, tj. „výzva“ (nikoli kupř. „rozhodnutí“).
V případě výzvy se proto jedná o individuální správní akt. Je tak aplikovatelný správní řád (včetně obligatorních náležitostí rozhodnutí správního orgánu, tj. mimo jiné včetně konkretizace požadovaného opatření - srov. předchozí námitku), skýtající vlastníkovi (nájemci) pozemku procesní ochranu jeho hmotných práv, přičemž posléze přichází v úvahu soudněsprávní ochrana, což koresponduje se základním právem jednotlivce dle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod domáhat se ochrany svého práva před soudem a jiným orgánem a což odpovídá též čl. 4 Ústavy České republiky garantujícímu, že základní práva jednotlivců jsou pod ochranou soudní moci (srov. též soulad s čl. 6 odst. 1 a čl. 13 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod).
IV. B/
Dále navrhovatel namítá, že z ustanovení § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze dovodit, jakou podobu mohou zásahy na zlepšení přírodního prostředí mít, neboť podoba těchto zásahů, ani jejich rozsah ani meze, v nichž mohou být prováděny, nejsou v tomto ani v jiných ustanoveních zákona o ochraně přírody byť jen naznačeny. Zákon o ochraně přírody popisuje pouze účel zásahů, jímž je podle jeho ustanovení § 68 odst. 1 „zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability“.
Ústavní soud v zásadě souhlasí s premisou, že z ustanovení § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze dovodit, jakou podobu mohou zásahy na zlepšení přírodního prostředí mít, nicméně v tom nelze shledávat protiústavnost. Tato premisa plyne totiž z povahy věci, je nezbytná pro dosažení sledovaného legitimního cíle zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability (k tomu srov. text níže), v tomto směru je tedy ústavně konformní. Nelze totiž a priori zformulovat (do zákona) podobu (všech) myslitelných opatření za účelem zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability, které praktický život přináší. Ostatně na (v principu) obdobné metodice je postaveno legislativní používání kupříkladu tzv. neurčitých pojmů, jejichž konkrétní obsah naplňuje až aplikační činnost správních orgánů, aniž by to mělo znamenat v právním státě porušení ústavního pořádku (např. právní jistoty); v opačném případě by bylo nemožné efektivně realizovat veřejnou správu. V tom se ostatně v jistém smyslu projevuje širší ideové východisko, tzv. doktrína skepse o normách; ne všechna pravidla chování, právní pojmy se dají pro futuro (přesně) naformulovat, pročež se pro určité typy případů - z důvodu jejich povahy - zformulují především principy, cíle, které potom soudy a státní orgány uvádějí v život aplikační činností.
Libovůli správního orgánu, hypoteticky zobrazené v předmětné výzvě, se předchází (a chrání se proti ní) shora citovanou argumentací nalézající ve výzvě povahu rozhodnutí správního orgánu (z čehož plynou konsekvence v podobě např. povinnosti odůvodnit rozhodnutí, jeho přezkoumatelnost ve správním a soudněsprávním řízení, eventuálně v řízení o ústavní stížnosti) a povinností dodržovat současně ústavní pořádek (tedy mj. princip proporcionality při řešení kolize ústavních hodnot ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu, kterého se ostatně přiléhavě dovolává navrhovatel), který musí dodržovat každý orgán veřejné moci při své činnosti.
Pokud konečně navrhovatel namítá, že obecné formulace v § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny umožňují až omezení vlastnického práva v intenzitě vyvlastnění, při pouhém formálním zachování vlastnického práva, postačí pro stručnost poukázat na čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, dle kterého je vyvlastnění přípustné ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu.
IV. C/
Navrhovatel dále namítá, že intenzita, s níž realizace zásahů ke zlepšení přírodního nebo krajinného prostředí podle § 68 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb. zasahuje do vlastnického práva, nekoresponduje s potřebou naplnění veřejného zájmu na zachování přírodního a krajinného prostředí, definovaného v § 1 téhož zákona, neboť směřuje nikoliv k zachování, nýbrž ke změně stavu, který sám o sobě již je s veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny v souladu.
K tomu však Ústavní soud uvádí, že předmětný zásah směřuje právě k zachování (z hlediska životního prostředí příznivého) stavu, neboť dle § 68 odst. 1 zákona o ochraně přírody platí, že účelem zásahu je „zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability“. Navrhovatel nepřiléhavě dává do kontrapozice účel zákona o ochraně přírody a krajiny vyjádřený v ustanovení § 1 a účel zobrazený v ustanovení § 68 odst. 1. Podle ustanovení § 1 je účelem zákona „... přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitosti forem života, přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji a vytvořit v souladu s právem Evropských společenství v České republice soustavu Natura 2000.“. Tento obecněji formulovaný účel zákona je konkretizován jednotlivými navazujícími ustanoveními zákona o ochraně přírody (jde o tradiční legislativně-technickou metodu), a to mj. právě v § 68 odst. 1 tohoto zákona, který deklaruje účel „zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability“.
Nelze tak přisvědčit námitce navrhovatele, že zásah dle § 68 citovaného zákona směřuje toliko ke změně stavu, který již sám o sobě je z hlediska účelu zákona o ochraně přírody a krajiny považován za vyhovující. Kdyby tomu tak bylo, neměl by § 68 zákona o ochraně přírody a krajiny rozumný smysl. Je logické, že plynutím času (a jiných faktorů, např. přírodních) může postupně docházet k újmě na druhovém bohatství a systému ekologické stability (na pozemcích vlastníků, nájemců) či dokonce až k ohrožení jejich existence, a tudíž z hlediska životního prostředí nepříznivému stavu. Proto napadené ustanovení stanoví povinnost vlastníků a nájemců pozemků zlepšovat (dle svých možností) stav dochovaného přírodního a krajinného prostředí, aby (v budoucnu) nebyl dotčen stav, toliko který je z hlediska ochrany životního prostředí příznivý. Jde o rovinu prevence, ovšem nejen o ni, neboť § 68 citovaného zákona míří - logicky - tím spíše na stav, kdy již došlo k dotčení druhového bohatství a systému ekologické stability na pozemcích vlastníků a nájemců (arg. a minori ad maius). Jedná se o legitimní, ústavně konformní cíl (veřejný zájem) na ochraně životního prostředí (ostatně ochrana životního prostředí je jako ústavní hodnota výslovně deklarována např. v čl. 11 odst. 3 a čl. 35 Listiny základních práv a svobod).
Námitka navrhovatele se rovněž dostává do rozporu se Směrnicí Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin: „... zachovávání, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí, včetně ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin je základním cílem v obecném zájmu Společenství, jak uvádí článek 130r Smlouvy ... zachování biologické rozmanitosti může v určitých případech vyžadovat udržování nebo přímo podporu určitých lidských činností ... je nutno podle stanoveného časového rozvrhu vyhlásit zvláštní oblasti ochrany s cílem vytvořit spojitou evropskou ekologickou síť, aby byla zajištěna ochrana nebo zachování přírodních stanovišť a druhů v zájmu Společenství v odpovídajícím stavu z hlediska jejich ochrany ... Cílem opatření přijímaných na základě této směrnice je zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství ... Členské státy budou v případech, kde to budou pokládat za nutné, usilovat o zlepšení ekologické soudržnosti NATURY 2000 udržováním, a kde je to vhodné, rozvojem krajinných prvků, které mají rozhodující význam pro volně žijící živočichy a planě rostoucí rostliny ...“.
IV. D/
Navrhovatel konečně spatřuje porušení ústavního pořádku v tom, že napadená ustanovení umožňují orgánům ochrany přírody realizaci nuceného omezení vlastnického práva bez současného přiznání nároku na poskytnutí odpovídající náhrady. Napadené ustanovení, konkrétně § 68 odst. 4 citovaného zákona, poskytuje vlastníkům pouze nárok na náhradu škody, která bude při provádění zásahů způsobena.
Ani tuto námitku Ústavní soud neshledal důvodnou.
Dle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod platí, že „Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.“. Pokud tedy dojde ke skutečnému (faktickému) omezení vlastnického práva, vlastník má základní právo na náhradu za něj, což se plně vztahuje i na případ posuzované věci. Smyslem čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod totiž je, že pokud je omezeno vlastnické právo v zájmu veřejném, v zájmu společnosti (tedy nikoli výlučně v zájmu vlastníka), je rozumné a spravedlivé, aby omezení vlastnického práva bylo vlastníkovi vykompenzováno tím subjektem, v jehož prospěch je k danému omezení přistoupeno, tj. společností (prostřednictvím státu). Nelze spravedlivě požadovat, aby „náklady“ společnosti nesl jen vlastník, jehož právní (vlastnická) sféra je omezována.
Tomuto požadavku však zákon o ochraně přírody a krajiny vyhovuje.
K provádění opatření ve smyslu § 68 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je totiž možné uzavřít dohodu mezi vlastníky (nájemci) pozemků a orgánem ochrany přírody, na základě které se vlastníci (nájemci) pozemků zavážou zdržet se určité činnosti nebo provedou určité práce. Dle § 69 citovaného zákona potom náleží vlastníkovi (nájemci) „finanční příspěvek“ (text „lze poskytnout“ je třeba vykládat ústavně konformně v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, tedy jako nutnost poskytnout finanční příspěvek). Tento „finanční příspěvek“ je - v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod - nezbytné posuzovat jako (mj.) náhradu za omezení vlastnického práva; z čehož plyne, že musí být minimálně nahrazena plná výše omezení vlastnického práva, tj. veškerá majetková újma.
Ustanovení § 69 zákona o ochraně přírody a krajiny - tedy nutnost zaplatit „finanční příspěvek“ neboli náhradu za omezení vlastnického práva - je ale třeba vztáhnout i na případ, kdy sice není uzavřena písemná dohoda (předvídaná § 68 odst. 2), avšak současně vlastník (nájemce) pozemků provede opatření ve smyslu § 68 odst. 1 citovaného zákona. Rovněž v tomto případě totiž dojde k omezení jeho vlastnického práva; učiní příslušné opatření (ať už aktivně či pasivně, tj. zdržením se určité činnosti), přičemž rozdíl oproti předchozímu odstavci je pouze ve formě - zda existuje k provedení příslušného opatření písemná smlouva či nikoli. Dokonce lze argumentovat a minore ad maius; je-li dán nárok na náhradu v případě uzavření písemné dohody a následné realizace příslušného opatření, tím spíše musí být dán nárok na náhradu v případě provedení příslušného opatření při neuzavření písemné dohody (např. vlastník pozemku vyjde vstříc orgánu ochrany přírody, splní jeho požadavek, aniž by trval na jeho formalizaci v podobě písemné smluvní kontraktace).
Konečně zbývá eventualita omezení vlastnického práva v situaci, kdy vlastník - z určitého důvodu (např. není ze subjektivních či objektivních důvodů spokojen s obsahem navrhované dohody dle § 68 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 218/2004 Sb.) - nepřistoupí na písemnou dohodu ani nerealizuje příslušné opatření bez písemné dohody; jde tedy o možný případ realizace kompetence orgánu ochrany přírody dle § 68 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny provést opatření sám nebo prostřednictvím jiného [pokud je vlastník (nájemce) nečinný]. I v tomto případě však zákonná úprava vyhovuje imperativu dle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
Obdobnou problematikou se zabýval Ústavní soud již např. v nálezu sp. zn. IV. ÚS 652/06 ze dne 21. 11. 2007 (N 202/47 SbNU 613*), v němž konstatoval, že „Zákonodárce může stanovit omezení výkonu vlastnických práv a v citovaném ustanovení vodního zákona tak učinil, neboť uložil vlastníkům pozemků sousedících s vodním dílem povinnost umožnit vstup na své pozemky jiným osobám za stanoveným účelem. Zároveň však zakotvil, že se tak může stát jen po předchozím projednání s nimi. Tato podmínka implikuje jednání obou stran, zjevně však nemůže pro všechny případy předpokládat dosažení dohody nejen o způsobu, času, rozsahu a dalších okolnostech průchodu. Lze tedy mít za to, že v případě nedohody musí eventuální spory na základě žaloby řešit soud (pokud nepůjde o kompetenci Ministerstva zemědělství nebo vodoprávního úřadu ve smyslu ustanovení § 53 vodního zákona). Z citovaného ustanovení tak v žádném případě nevyplývá, že by vstup na cizí pozemky, a tedy do jisté míry i jejich užití, měl být strpěn bez náhrady“ (předpokládané čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod).
Ustanovení článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má ve výrazu „náhrada“ na mysli náhradu jakékoliv újmy vlastníka způsobené omezením jeho vlastnického práva.
Dle Ústavního soudu je tedy nutno ústavně konformně, tj. v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v souladu s předchozí nálezovou judikaturou, interpretovat § 68 odst. 4 větu třetí zákona o ochraně přírody a krajiny tak, že je jím kromě práva na náhradu škody konkretizováno ústavní právo vlastníka na náhradu za omezení jeho vlastnického práva.
V.
Lze připustit, že navržené zrušení napadených ustanovení (především případ sub IV. D/) by patrně umožnilo novou právní úpravu formulovat i tak, že by byla odstraněna nejednoznačnost tohoto ustanovení ve vztahu k nyní posuzované problematice. Ústavní soud však v této souvislosti musí zdůraznit, že důvodem protiústavnosti toho kterého ustanovení právního předpisu zásadně nejsou případné interpretační potíže při výkladu zákona. Pokud ustanovení právního předpisu v některých situacích neposkytuje jazykově jednoznačnou odpověď, neznamená to samo o sobě nutně protiústavnost. Prostor takové interpretace a její význam je nepochybně větší tam, kde jde o aplikaci zákonných předpisů, které nejsou textuálně sice zcela vyhovující, avšak nejsou ve své podstatě ani protiústavní. Ústavní soud pak, při respektování principu minimalizace zásahů, nemůže než zopakovat, co již judikoval ve svém nálezu ze dne 3. 2. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 19/98 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.), že: „Z mnoha myslitelných výkladů zákona je třeba v každém případě použít pouze takový, který respektuje ústavní principy (je-li takovýto výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla porušena ústavnost (princip minimalizace zásahu).“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. 2. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 19/98, dostupný také na http://nalus.usoud.cz).
Ústavní soud tedy uzavírá, že existuje možnost ústavně konformního výkladu napadených ustanovení. K zabezpečení právní jistoty, jakož i k ochraně práva vlastnického, současné znění napadených ustanovení postačí. Z pohledu de lege ferenda by byla vhodná jednoznačnější formulace napadených ustanovení, Ústavní soud nicméně nemůže pominout, že rozhoduje de lege lata, proto mu nezbylo než zkonstatovat, že napadená ustanovení nelze charakterizovat jako protiústavní, jestliže jejich znění nevylučuje výklad plně ústavně konformní.
S ohledem na výše uvedené okolnosti Ústavní soud neshledal návrh na zrušení napadených ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, důvodným, proto jej podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.

*) Pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 47, nález č. 202, str. 613