13/1996 Sb.
Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 19. prosince 1995 ve věci návrhu na zrušení čl. I bodu 8 zákona č. 138/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních a středních škol (školský zákon), ve znění zákona č. 188/1988 Sb., zákona č. 171/1990 Sb., zákona č. 522/1990 Sb., zákona č. 134/1993 Sb., zákona č. 190/1993 Sb., zákona č. 331/1993 Sb., nálezu Ústavního soudu České republiky č. 49/1994 Sb. a zákona č. 256/1994 Sb., a zákon České národní rady č. 76/1978 Sb., o školských zařízeních, ve znění zákona České národní rady č. 31/1984 Sb., zákona České národní rady č. 390/1991 Sb. a zákona č. 190/1993 Sb.

13
NÁLEZ
Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 19. prosince 1995 v plénu ve věci návrhu skupiny 42 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení čl. I bodu 8 zákona č. 138/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních a středních škol (školský zákon), ve znění zákona č. 188/1988 Sb., zákona č. 171/1990 Sb., zákona č. 522/1990 Sb., zákona č. 134/1993 Sb., zákona č. 190/1993 Sb., zákona č. 331/1993 Sb., nálezu Ústavního soudu České republiky č. 49/1994 Sb. a zákona č. 256/1994 Sb., a zákon České národní rady č. 76/1978 Sb., o školských zařízeních, ve znění zákona České národní rady č. 31/1984 Sb., zákona České národní rady č. 390/1991 Sb. a zákona č. 190/1993 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
Skupina 42 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky podala návrh na zrušení ustanovení čl. I bodu 8 zákona č. 138/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních a středních škol (školský zákon), ve znění zákona č. 188/1988 Sb., zákona č. 171/1990 Sb., zákona č. 522/1990 Sb., zákona č. 134/1993 Sb., zákona č. 190/1993 Sb., zákona č. 331/1993 Sb., nálezu Ústavního soudu České republiky č. 49/1994 Sb. a zákona č. 256/1994 Sb., a zákon České národní rady č. 76/1978 Sb., o školských zařízeních, ve znění zákona České národní rady č. 31/1984 Sb., zákona České národní rady č. 390/1991 Sb. a zákona č. 190/1993 Sb., a v tomto návrhu uvedla, že nově vložený odstavec 2 § 4 školského zákona, a to zvláště v případě vyšších odborných škol zřizovaných státem, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, zejména s čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), podle kterého občané mají právo na bezplatné vzdělání v základních a středních školách, podle schopností občana a možností společnosti též na vysokých školách. Napadené ustanovení novely školského zákona totiž stanoví, že vzdělávání ve vyšších odborných školách zřizovaných státem lze poskytovat za úplatu od doby, kdy její výši a způsob úhrady stanoví vláda nařízením; v těchto školách zřizovaných obcí od doby, kdy výši a způsob úhrady stanoví obec obecně závaznou vyhláškou. Úplata nemůže být vyšší než polovina kalkulovaných nákladů na jednoho žáka školy. Tím se tedy stanovení doby, od které bude třeba poskytovat úplatu, jakož i výše a způsoby úhrady navíc přesouvá na právní předpis a pramen práva nižší právní síly, než je obyčejný zákon. Takový postup je v hrubém rozporu s ústavním pořádkem České republiky a navíc i s ratifikovanými a vyhlášenými smlouvami o lidských právech a základních svobodách, jež podle čl. 10 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) jsou bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem. Tak například v čl. 13 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb., je uznáváno právo každého na vzdělání a současně stanoveno, že k dosažení plného uskutečnění tohoto práva je zapotřebí, aby základní vzdělání bylo povinné a svobodně přístupné pro všechny a aby bylo umožněno a zpřístupněno i středoškolské vyšší vzdělání, a to také postupným zaváděním bezplatného vzdělání [čl. 13 odst. 2 písm. a), b), c)]. Navíc podle čl. 5 odst. 2 téhož paktu se nepřipouští žádné omezení nebo zrušení kteréhokoliv ze základních lidských práv uznávaných nebo existujících v kterékoliv zemi na základě zákona, úmluv, předpisů nebo zvyklostí pod záminkou, že pakt taková práva neuznává nebo že je uznává v menším rozsahu. Rovněž v Úmluvě o právech dítěte, vyhlášené pod č. 104/1991 Sb., je uznáváno právo dítěte na vzdělání s tím, že pro účely postupného uskutečnění tohoto práva a na základě rovných možností je zejména zaváděno pro všechny děti bezplatné a povinné základní vzdělání a podněcován rozvoj různých forem středního vzdělání, a to i takovými opatřeními jako bezplatné vzdělání [čl. 28 odst. 1 písm. a), b)]. Přitom v čl. 41 písm. a), b) této úmluvy se konstatuje, že nic v této úmluvě se nedotýká ustanovení, která ve větší míře napomáhají uskutečnění práv dítěte a která mohou být obsažena v právním řádu státu, který je smluvní stranou, nebo v mezinárodním právu, které je pro takový stát závazné. Všechny tyto zásadní argumenty uvedl výslovně Ústavní soud České republiky v odůvodnění svého nálezu publikovaného pod č. 49/1994 Sb. Skupina podepsaných poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky proto navrhuje, aby Ústavní soud rozhodl nálezem tak, že ustanovení čl. I bodu 8 zákona č. 138/1995 Sb., jímž byl vložen nový odstavec 2 § 4 školského zákona, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky v dopise svého předsedy PhDr. Milana Uhdeho ze dne 12. 10. 1995 poukázala na důvodovou zprávu k zákonu č. 138/1995 Sb., v níž se uvádí, že původní zákon pojednával pouze o soustavě základních a středních škol. Protože vyšší odborné školy, do přijetí novely pouze experimentální, se osvědčily, byly z tohoto důvodu zařazeny do soustavy škol jako jedna z jejích podstatných složek. Jedná se však o studium náročnější, než je středoškolské, s rozsáhlou praktickou složkou, o studium, v němž absolvent dosáhne vyššího odborného vzdělání. Jde tedy o pomaturitní studium určené pro absolventy středních škol, které směřuje ke zvýšení kvalifikace nebo specializace. Vzhledem k charakteru tohoto studia a tendencím jeho očekávaného rozvoje není výhradní financování ze státního rozpočtu vhodné. Na základních a středních školách je Listinou zaručena bezplatnost vzdělání, avšak vzhledem k tomu, že vzdělání ve vyšších odborných školách poskytuje další kvalifikaci žákům, kteří již vykonali maturitní zkoušku na střední škole, lze toto vzdělání poskytovat za úplatu. Zavedení vzdělání na vyšších odborných školách za úplatu není tedy v rozporu s ústavním pořádkem České republiky ani s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dne 22. 6. 1995, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Zákonodárný sbor jednal proto v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem a je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem na zrušení § 4 odst. 2 zákona č. 138/1995 Sb. posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Z těsnopisecké zprávy o 32. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve dnech 20. - 30. června 1995 Ústavní soud zjistil, že zákon č. 138/1995 Sb. byl schválen dne 22. června 1995 potřebnou většinou 95 poslanců podle ustanovení § 39 odst. 1 a 2 Ústavy. Tento zákon byl vyhlášen v částce 37 Sbírky zákonů České republiky, rozeslané dne 27. 7. 1995. K projednání a přijetí zákona došlo na základě vládního návrhu ze dne 7. 12. 1994 (sněmovní tisk č. 1430) a společné zprávy výborů Poslanecké sněmovny k vládnímu návrhu zákona ze dne 16. 6. 1995 (sněmovní tisk č. 1632). Lze tedy mít za to, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
Pojem „vyšší odborná škola“, která se zákonem č. 138/1995 Sb. (čl. I body 1, 2) stala součástí výchovně vzdělávací soustavy (§ 1 odst. 1 školského zákona), je podrobně vymezen v čl. I bodu 28 (§ 27a školského zákona), a to tak, že v odstavci 1 citovaného ustanovení se uvádí, že vyšší odborná škola připravuje pro kvalifikovaný výkon náročných odborných činností nebo prohlubuje dosažené vzdělání pro výkon konkrétních náročných činností. Podle odstavce 2 cit. ustanovení vyšší odborná škola poskytuje v jednotlivých studijních oborech vyšší odborné vzdělání, které zahrnuje všeobecné, specifické odborné vzdělání, náročnou praktickou přípravu a ukončuje se absolutoriem; denní studium trvá nejméně dva a nejvíce tři roky, dálkové studium trvá nejméně tři a nejvíce čtyři roky. Pokud je součástí denního studia praktická příprava konaná formou odborné praxe o délce větší než tři měsíce, může denní studium trvat nejvíce tři a půl roku. Žák, který úspěšně vykonal absolutorium, má právo užívat za svým jménem označení absolventa vyšší odborné školy. V odstavci 3 cit. ustanovení se posléze stanoví, že ke studiu ve vyšších odborných školách se přijímají žáci a další uchazeči, kteří získali úplné střední vzdělání nebo úplné střední odborné vzdělání. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 138/1995 Sb., důvodem zařazení vyšších odborných škol do výchovně vzdělávací soustavy byla skutečnost, že tyto, doposud experimentální, školy, se osvědčily. Jde o pomaturitní studium určené pro absolventy středních škol a směřující ke zvýšení jejich kvalifikace nebo specializace.
Z toho, co bylo uvedeno, je tedy patrno, že vyšší odborné školy jsou sice na straně jedné součástí výchovně vzdělávací soustavy, na straně druhé představují však typ odlišný od středních škol, neboť studium na nich získání středoškolského vzdělání již předpokládá. Touto svou povahou vymykají se tedy vyšší odborné školy z rámce čl. 33 odst. 2 Listiny zakotvujícího právo občanů na bezplatné vzdělání v základních a středních školách. Jakkoliv se v tomto článku hovoří i o právu na bezplatné vzdělání na vysokých školách, nejde zde již o právo nepodmíněné povahy, neboť je naopak podmiňováváno vedle schopností občana také možnostmi společnosti. Ustanovení § 4 odst. 2 školského zákona není však, podle názoru Ústavního soudu, v rozporu ani s ratifikovanými a vyhlášenými mezinárodními smluvami o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika vázána, jež jsou bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem (čl. 10 Ústavy). Tak především v čl. 13 odst. 2 písm. c) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášeného pod. č. 120/1976 Sb., se sice uvádí, že také vyšší vzdělání bude zpřístupněno pro všechny, a to podle schopností všemi vhodnými prostředky, nicméně pouze postupným zaváděním bezplatného vzdělání. Také přijetím Úmluvy o právech dítěte, vyhlášené pod. č. 104/1991 Sb., státy, které jsou smluvními stranami této úmluvy, uznaly právo dítěte na vzdělání s cílem postupného uskutečňování tohoto práva a na základě rovných možností, zejména zaváděním bezplatného a povinného základního vzdělání pro všechny děti [čl. 28 odst. 1 písm a)] a podněcováním rozvoje různých forem středního vzdělání, zahrnujícího všeobecné a odborné vzdělání, jakož i činěním je přijatelným a dostupným pro každé dítě a přijímáním jiných odpovídajících opatření, jako je zavádění bezplatného vzdělání a v případě potřeby poskytování finanční podpory [čl. 28 odst. 1 písm. b)]. Z uvedených mezinárodních smluv vyplývá tedy mimo jakoukoliv pochybnost, že pokud jde o vyšší než středoškolské vzdělání, je jeho poskytování spojováno s určitým procesem, jehož charakteristickým rysem je postupnost jednotlivých opatření. Zavedení bezplatného vzdělání na vyšších odborných školách představuje tedy za současné právní úpravy a v existujících společenských poměrech pouze cíl, k němuž jednotlivé smluvní strany směřují v souladu se svými možnostmi. Ani tyto mezinárodní normy nemají tedy při úpravě vyššího než středoškolského vzdělání nepodmíněný podtext a pouze naznačují předpokládanou tendenci vývoje. Rovněž odkaz na čl. 5 odst. 2 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, stanovící nepřípustnost omezení nebo odchylky od kteréhokoliv ze základních lidských práv uznávaných nebo existujících v kterékoliv zemi na základě zákona, úmluv, předpisů nebo zvyklostí pod záminkou, že pakt takové právo neuznává nebo je uznává v menším rozsahu, postrádá, podle názoru Ústavního soudu, opodstatnění, neboť také Listina zakotvuje v čl. 33 odst. 2 nepodmíněné právo na bezplatné vzdělání pouze v základních a středních školách. Konečně nelze, podle názoru Ústavního soudu, souhlasit ani s názorem navrhovatelů, že protiústavnost napadené normy lze vyvodit i z toho, že doba zavedení úplaty za vzdělávání ve vyšších odborných školách zřizovaných státem, jakož i její výše a způsob úhrady jsou ponechány nařízení vlády. Z ustanovení § 78 Ústavy totiž plyne, že vláda je oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. Je-li tedy již v napadeném ustanovení § 4 odst. 2 školského zákona uvedeno, že úplata za vzdělávání poskytované ve vyšších odborných školách nemůže být vyšší než polovina kalkulovaných nákladů na jednoho žáka školy, potom to, že na vládě se ponechává pouze stanovení doby, od kdy tato úplata má být poskytována, jakož i určení její výše a způsobu úhrady, děje se zcela v intencích čl. 78 Ústavy.
Námitka protiústavnosti § 4 odst. 2 školského zákona, ve znění zákona č. 138/1995 Sb., spočívá i v poukazu na závazek státu postupně zavádět bezplatné vyšší než středoškolské vzdělání [čl. 13 odst. 2 písm. c) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech]. Otázkou zde je, zda z uvedeného závazku plyne pro zákonodárce zákaz změny bezplatnosti vyššího vzdělání na vzdělání za úplatu, byť kupříkladu i částečnou. Stanovisko obsažené v této námitce, však Ústavní soud nesdílí. Pojmy jako „bezplatnost vzdělání“, „bezplatnost zdravotnické péče“, „parlament“, „volby“, stejně jako mnohé další, mají v totalitním a demokratickém systému v principu odlišný význam. V systému politické a ekonomické totality tyto pojmy vytvářejí pouhé zdání legitimity moci, stejně jako pouhou fikci sociálního státu, naproti tomu v demokratickém politickém a ekonomickém systému označují mechanismus utváření, resp. fungování legitimní moci či míru aktivit státu ve vztahu k občanům, hrazených z daňových příjmů. Principiální odlišnost významu těchto pojmů v uvedených rozdílných systémech představuje podle názoru Ústavního soudu důvod, proč tyto pojmy zde nelze, vzhledem k jejich divergenci, obsahově ztotožňovat.

Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.
Práva na uvedení odlišného stanoviska v protokolu o jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením jeho jména podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, využil soudce Ústavního soudu České republiky JUDr. Vladimír Paul.