291/1999 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 3. listopadu 1999 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů

291
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 3. listopadu 1999 v plénu o návrhu N. CZ, spol. s r. o., na zrušení části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, takto:


1. Návrh na zrušení ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, vyjádřeného slovy „rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy“ se zamítá.
2. Ve zbývající části se návrh odmítá.

Odůvodnění
Rozhodnutím - závaznou informací Ministerstva financí - Generálního ředitelství cel ze dne 25. června 1998 č.j. 5704/32-1764/98 byl ve věci žádosti stěžovatele (žadatele) N. CZ, spol. s r. o., o sazební zařazení zboží „Intact demosana hroznový cukr vitamin C - bonbony vyrobené kompresí“ (výrobce Intact Gmbh, Münster, SRN) tento výrobek zařazen do podpoložky kombinované nomenklatury 1704 90 81 jako cukrovinky vyrobené kompresí.
Rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 20. srpna 1998 č.j. 54 827/98 byl rozklad podaný společností N. CZ, spol. s r. o., zamítnut a rozhodnutí - závazná informace Ministerstva financí - Generálního ředitelství cel potvrzeno.
Usnesením Vrchního soudu v Praze ze dne 30. listopadu 1998 č.j. 7A 81/98-18 bylo ve věci stěžovatele (žalobce) N. CZ, spol. s r. o., proti žalovanému Ministerstvu financí zastaveno řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. srpna 1998 č.j. 54 827/98. V odůvodnění svého rozhodnutí Vrchní soud v Praze zejména uvedl, že podle § 248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „o. s. ř.“) soudy nepřezkoumávají mimo jiné rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy. Takovými rozhodnutími jsou např. zaujetí závazného stanoviska, rozhodnutí o předchozím souhlasu, tzv. podkladová rozhodnutí apod., tedy rozhodnutí, ze kterých teprve vychází další rozhodnutí konečné povahy, jímž je zasahováno do práv a povinností určitého subjektu. Soud - na základě příslušné žaloby - přezkoumává teprve toto rozhodnutí konečné povahy, přičemž zároveň přezkoumává i zákonnost dříve učiněného správního rozhodnutí, z něhož přezkoumávané rozhodnutí vychází, jestliže pro ně bylo dřívější rozhodnutí závazné a není-li pro jeho přezkoumání stanoven zvláštní postup (§ 245 odst. 1 o. s. ř.). Vrchní soud v Praze dále zdůraznil, že „rozhodnutí správního orgánu, kterým byla vydána závazná informace podle § 46 celního zákona, je právě takovým rozhodnutím předběžné povahy, z něhož teprve bude vycházet konečné rozhodnutí vydané v rámci celního a daňového řízení“, a proto nemohl žalobu projednat. Vrchní soud v Praze uvedl, že musel řízení podle § 250d odst. 3 o. s. ř. zastavit, neboť „žaloba směřovala proti rozhodnutí, jež nemůže být předmětem přezkoumávání soudem“.
V ústavní stížnosti proti tomuto rozhodnutí Vrchního soudu v Praze stěžovatel zejména uvedl, že postupem Vrchního soudu v Praze došlo k porušení jeho základních práv a svobod uvedených v čl. 36 odst. 2 a čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Vrchní soud v Praze podle jeho názoru nedostál také ustanovení čl. 90 a 95 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), když stěžovateli neposkytl zákonem stanovenou ochranu práva na soudní přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Dále stěžovatel při hodnocení stanoviska Vrchního soudu v Praze uvádí, že § 245 o. s. ř. se týká případů tzv. subsumovaných správních aktů, zatímco „závazná informace - písemná informace o sazebním zařazení zboží, vydaná podle § 46 odst. 2 až 4 celního zákona je nepochybně samostatným správním rozhodnutím orgánu veřejné správy - Ministerstva financí ČR, Generálního ředitelství cel“ a nejedná se tedy o „podkladový správní akt, který by si byl celní úřad povinen sám obstarat ...“. Podle jeho mínění má účastník právo podat proti takovému dílčímu rozhodnutí odvolání, resp. rozklad a toto rozhodnutí musí tedy „pojmově podléhat soudnímu přezkumu, a to i tehdy, jestliže je ve vztahu ke konečnému rozhodnutí orgánu veřejné správy rozhodnutím předběžným“.
Protože podle tvrzení stěžovatele došlo k zásahu do Ústavou zaručeného práva na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy v důsledku toho, že Vrchní soud v Praze při svém rozhodování uplatnil § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. - které vylučuje ze soudního přezkumu také rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy, jež nemohou být soudem přezkoumána podle § 245 odst. 1 o. s. ř. a jiná možnost takového přezkoumání soudem v zákoně dána není - je § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. v rozporu s čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny.
Proto stěžovatel navrhl, aby bylo usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. listopadu 1998 č.j. 7A 81/98-18 zrušeno, a spolu s tím navrhl, aby byla zrušena část ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř.
Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 30. března 1999 sp. zn. I. ÚS 48/99 bylo řízení o ústavní stížnosti podle § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) přerušeno a návrh na zrušení ustanovení zákona byl postoupen plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.
K návrhu se vyjádřili účastníci řízení - Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (§ 69 zákona o Ústavním soudu), Vrchní soud v Praze a Ministerstvo spravedlnosti (§ 48 odst. 2, § 49 odst. 1 cit. zákona o Ústavním soudu).
Poslanecká sněmovna především uvedla, že čl. 90 Ústavy spolu s čl. 36 Listiny stanoví základní pravomoc soudů, která má ústavní základ a představuje ochranu subjektivních práv poskytovanou soudy způsobem, který stanoví zákon. Tento způsob ochrany stanoví soudní řády a některé další předpisy a musí být každým, kdo se domáhá u soudu ochrany svého práva, respektován. Čl. 36 odst. 2 Listiny zahrnuje případy, kdy o subjektivním právu rozhoduje orgán veřejné správy, a každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen jeho rozhodnutím, se může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí. Soudní řízení podle části páté o. s. ř. má v těchto případech specifickou povahu, neboť správní rozhodnutí je přezkoumáváno pouze v rozsahu, ve kterém zasahuje do subjektivního práva, a pouze z hlediska zákonnosti. Čl. 36 Listiny však současně připouští možnost, aby na základě výjimek stanovených výslovně zákonem byla některá rozhodnutí z přezkoumání vyloučena. Poslanecká sněmovna poukázala na to, že této možnosti využívá § 248 odst. 2 o. s. ř., který uvádí taxativní výčet rozhodnutí správních orgánů, u kterých je soudní přezkum vyloučen a „soudní ochrana je v těchto případech účastníkům odepřena i v případech, kdy rozhodnutí zasáhlo do jejich práv a povinností nezákonným způsobem“. V souladu s uvedeným ustanovením Listiny se ve vyjádření praví, že z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
V návaznosti na čl. 95 odst. 1 Ústavy, který mimo jiné vyjadřuje vázanost soudu zákonem, Poslanecká sněmovna konstatovala, že i v případech, kdy znění zákona není zcela jednoznačné a připouští různé výklady, není možné, aby soud odmítl rozhodnout ve věci z důvodu nejasnosti nebo neúplnosti zákona. Soud proto musí v těchto případech aplikovat zákon na základě vlastního výkladu. Z toho vycházel i Vrchní soud v Praze při kvalifikaci rozhodnutí správního orgánu, kterým byla vydána závazná informace podle § 46 celního zákona, jako rozhodnutí podkladového, tj. rozhodnutí předběžné povahy ve správním řízení ve vztahu k dalšímu správnímu rozhodnutí konečné povahy. Soud proto na základě žaloby přezkoumává teprve toto rozhodnutí konečné povahy.
Použití § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. Vrchním soudem v Praze, který rozhodl na základě svého výkladu a praxe, označila Poslanecká sněmovna za stanovený postup soudu podle čl. 36 odst. 2 Listiny z hlediska ústavních záruk.
Poslanecká sněmovna nepřisvědčila důvodům stěžovatele týkajícím se porušení jeho základních práv a svobod podle čl. 36 odst. 2 a čl. 37 odst. 2 Listiny spolu s čl. 90, 95 a 96 Ústavy, neboť Vrchní soud v Praze pouze využil možnosti, které mu dává zákon, tj. rozhodl, že rozhodnutí Ministerstva financí je z přezkoumání podle § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. vyloučeno. Toto ustanovení občanského soudního řádu, ve znění zákona č. 519/1991 Sb., tudíž není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky ani s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
Zákon č. 519/1991 Sb. byl podle sdělení Poslanecké sněmovny schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění dne 5. listopadu 1991, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
Poslanecká sněmovna vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a s právním řádem.
Ministerstvo spravedlnosti ve svém vyjádření v prvé řadě poukázalo na obsah ústavní stížnosti, z něhož je patrno, že se stěžovatel domáhá zrušení pouze té části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., která spočívá ve slovech „rozhodnutí správních orgánů předběžné ... povahy“. Napadené ustanovení představuje podle názoru Ministerstva spravedlnosti jeden ze zákonem vymezených případů, tzv. výluk, tj. případů, kdy soudy nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů. Takovou zákonnou možnost poskytuje čl. 36 odst. 2 Listiny.
Podle názoru Ministerstva spravedlnosti bylo ustanovení o nepřípustnosti soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy zařazeno do o. s. ř. právě proto, „že jde o rozhodnutí předběžné, jinak řečeno svou povahou nikoli konečné“. Není tedy žádný důvod k tomu, aby soudnímu přezkumu byla podrobena již rozhodnutí správního orgánu předběžné povahy, když zákonem je zajištěn soudní přezkum konečného (meritorního) rozhodnutí správního orgánu. Ministerstvo spravedlnosti proto považuje napadenou právní úpravu za ústavně konformní, souladnou i s čl. 36 odst. 2 Listiny.
Vrchní soud v Praze k návrhu na zrušení části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. uvedl, že „právní úprava obsažená v předmětném ustanovení není v rozporu s Ústavou, neboť případy, kdy nelze některá rozhodnutí podrobit soudními přezkumu, mohou být zákonem vymezeny“.
Vlastní rozbor věci
Stěžovatel se podaným návrhem domáhá zrušení části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. Podle tohoto ustanovení soudy dále nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách.
1. Ústavní soud ze zprávy o 18. společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů Federálního shromáždění ČSFR zjistil, že dne 5. listopadu 1991 byl zákon č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád, schválen potřebnou většinou poslanců ve Sněmovně národů (pro 88 poslanců, proti nikdo, hlasování se zdrželo 5 poslanců) i ve Sněmovně lidu (pro 91, proti nikdo, hlasování se zdrželo 6 poslanců). V témže záznamu je poznámka redakce odkazující na usnesení FS č. 219, SN č. 373, SL č. 355. Poté byl zákon podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 99 rozeslané dne 18. prosince 1991.
2. A. Po stránce věcné Ústavní soud konstatuje, že při rozhodování podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy vychází zejména ze zkoumání, zda je napadené ustanovení v souladu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy (takže jeho zrušení není nezbytné) nebo zda toto ustanovení ústavně konformní není. V tom případě by Ústavnímu soudu nezbylo, než napadené ustanovení zrušit.
Stěžovatel konkrétně namítá (jak je patrno z obsahu ústavní stížnosti), že napadené ustanovení vylučuje ze soudního přezkumu také rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy, která nemohou být soudem přezkoumána podle § 245 odst. 1 o. s. ř. a jiná možnost přezkoumání takového rozhodnutí soudem není v zákoně dána.
Tento názor Ústavní soud nesdílí.
Ústavní soud se především zabýval tím, zda je § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. v rozporu s čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny.
Podle čl. 90 věty první Ústavy jsou soudy povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak.
Lze nepochybně dovodit, že každý, kdo se u soudu domáhá ochrany svého subjektivního práva, musí respektovat zákonem stanovený způsob jeho ochrany, který je obecně upraven v části páté o. s. ř. (správní soudnictví). Z § 244 o. s. ř. plyne, že soudy přezkoumávají rozhodnutí orgánů veřejné správy potud, pokud zasahují do subjektivních práv. To je výslovně vyjádřeno v § 244 odst. 3 o. s. ř., který hovoří o rozhodnutích vydaných ve správním řízení a dalších rozhodnutích, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění fyzických nebo právnických osob. Předmětem přezkumu je toliko zákonnost těchto rozhodnutí (§ 244 odst. 2 o. s. ř.). Čl. 36 odst. 2 Listiny připouští - s výhradou, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny - možnost výjimek z obecné přezkumné správně soudní pravomoci. Některá rozhodnutí orgánů veřejné správy proto mohou být na základě výjimek stanovených výslovně zákonem z přezkoumání vyloučena. Taxativní výčet těch rozhodnutí správních orgánů, u kterých je soudní přezkum nepřípustný, je v o. s. ř. zakotven v prvé řadě v § 248 odst. 2. Mezi těmito výjimkami jsou pod písmenem e) uvedena také rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách.
B. Taxativní výčet rozhodnutí orgánů veřejné správy, jejichž rozhodnutí soudy dále nepřezkoumávají, představuje proto výjimku(y) z obecného pravidla vyjádřeného v myšlence tzv. (pozitivní) generální klauzule, tj. v uplatnění principu, podle kterého se může každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí (čl. 36 odst. 2 část věty první Listiny). Tyto výjimky z principu generální klauzule jsou možné jedině při respektování Listinou stanovených podmínek. Ty předpokládají, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (čl. 36 odst. 2 věta druhá Listiny), že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny) a že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu, přičemž tato omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny).
Výjimky z obecného pravidla (z tzv. pozitivní generální klauzule) upravuje tedy ústavodárce v čl. 36 odst. 2 poslední část věty první Listiny pouze za podmínky, že tak stanoví zákon. Jedná se o uplatnění tzv. negativní enumerace, tj. zákonem uvedeného výčtu výjimek z přezkoumávání rozhodnutí orgánů veřejné správy soudem připuštěných za předpokladu, že se nejedná o přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
C. Uvedené úvahy obecnější povahy lze blíže specifikovat (a doplnit) - pokud jde o meze tzv. negativní enumerace [vyjádřené v konkrétní věci v § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř.] se zřetelem na čl. 4 odst. 4 a čl. 36 odst. 2 Listiny - následovně.
I. Čl. 4 odst. 4 Listiny praví, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Meze základních práv a svobod - pokud jde o soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy - jsou dány:
a) samotnou Listinou v čl. 36 odst. 2 první větě in fine ("Kdo tvrdí, že byl ve svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak."),
b) občanským soudním řádem (tedy zákonem) v § 248 odst. 1, 2 a 3, kde jsou zakotveny případy, kdy soudy rozhodnutí správních orgánů nepřezkoumávají.
V souzené věci se jedná o použití § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., které vylučuje ze soudního přezkumu mimo jiné i rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy. Podle přesvědčení Ústavního soudu použitím tohoto ustanovení (které vytváří mez základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny) nejsou podstata a smysl tohoto základního práva dotčeny. To proto, že je právo fyzické a právnické osoby na soudní ochranu dostatečně zajištěno tím, že je v pravomoci soudů přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů, která mají povahu rozhodnutí konečného.
II. Čl. 36 odst. 2 druhá věta Listiny praví, že z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Toto ustanovení navazuje na první větu čl. 36 odst. 2 Listiny. Z porovnání obou vět tohoto odstavce lze usuzovat, že druhá věta čl. 36 odst. 2 Listiny má na mysli jiná základní práva a svobody (podle Listiny) než základní právo na soudní ochranu; jinak by totiž bylo vyloučení práva na soudní ochranu vždy v rozporu s Listinou a dovětek čl. 36 odst. 2 věty první Listiny („nestanoví-li zákon jinak“) by neměl smysl.
Úmyslem zákonodárce nepochybně je - v daných souvislostech - zásadně poskytovat zákonem stanoveným způsobem soudní ochranu. Současně však v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny v § 248 odst. 2 o. s. ř. vypočítává ta rozhodnutí správních orgánů, u kterých je soudní přezkum vyloučen. Je tedy zřejmé, že § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., které se týká mimo jiné rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy, není v napadeném rozsahu s čl. 90 Ústavy a s čl. 36 odst. 2 Listiny v rozporu.
Proto Ústavní soud návrh na zrušení části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, vyjádřené slovy „rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy“ zamítl.
Pokud jde o zbývající části § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., které hovoří o vyloučení rozhodnutí správních orgánů procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách ze soudního přezkumu, tato ustanovení napadeným rozhodnutím uplatněna nebyla. Proto byl v tomto rozsahu návrh na zrušení uvedeného zákonného ustanovení odmítnut, neboť byl podán osobou zjevně neoprávněnou [§ 43 odst. 1 písm. c), § 74 zákona o Ústavním soudu, arg. a minori ad maius].

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.