45/2005 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 30. listopadu 2004 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 146 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů

45
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 30. listopadu 2004 v plénu složeném z předsedy soudu JUDr. Pavla Rychetského a soudců JUDr. Stanislava Balíka, JUDr. Františka Duchoně, JUDr. Vojena Güttlera, JUDr. Pavla Holländera, JUDr. Ivany Janů, JUDr. Dagmar Lastovecké, JUDr. Jiřího Muchy, JUDr. Jana Musila, JUDr. Jiřího Nykodýma, JUDr. Miloslava Výborného, JUDr. Elišky Wagnerové a JUDr. Michaely Židlické o návrhu IV. senátu Ústavního soudu na zrušení ustanovení § 146 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, se souhlasem účastníků bez nařízení ústního jednání
takto:


Ustanovení § 146 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem 30. 9. 2005.

Odůvodnění
Usnesením ze dne 10. března 2004 sp. zn. IV. ÚS 403/03 přerušil IV. senát Ústavního soudu (dále též „senát“) řízení ve věci ústavní stížnosti Ing. J. N., zastoupeného JUDr. J. H., advokátem. Stížnost směřuje proti usnesení státního zástupce Okresního státního zastupitelství ve Zlíně ze dne 25. 6. 2003 č. j. Zn 2415/2003-5 a usnesení policejního orgánu Policie České republiky, Služby kriminální policie a vyšetřování ve Zlíně, ze dne 27. 5. 2003 ČTS: ORZL-1212/KPV-233-2003. Důvodem přerušení byla skutečnost, že IV. senát Ústavního soudu po opětovném a podrobném zvážení všech skutečností, a zejména pak s přihlédnutím k řadě rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, dospěl k závěru, že ustanovení § 146 odst. 2 trestního řádu (dále též „tr. řád“) je ve své podstatě neústavním a že tuto neústavnost nelze eliminovat toliko výkladem a apelováním na jeho ústavně konformní výklad.
I. 
Okolnosti případu
Stěžovatel byl jedním ze dvou jednatelů M., spol. s r. o.
Policejní orgán Policie České republiky, Okresní ředitelství Zlín, služba kriminální policie a vyšetřování, odbor hospodářské kriminality, (dále jen „policejní orgán“) záznamem ze dne 19. 3. 2003 ČTS: ORZL-1212/KPV-233-2003 o zahájení úkonů trestního řízení podle § 158 odst. 3 tr. řádu zahájil prověřování skutečností nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin kvalifikovaný podle § 126 odst. 2 trestního zákona. V popisu skutku policejní orgán uvedl, že ke dni 28. 1. 2003 nepodali stěžovatel Ing. J. N. a Ing. H. N., ač k tomu jako statutární zástupci firmy M., spol. s r. o., byli povinni, návrh na prohlášení konkursu, i když firma je předlužená, má více věřitelů, kterým dlouhodobě není schopna plnit své splatné závazky, a nachází se v úpadku podle § 1 odst. 2 zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, a tímto svým jednáním způsobili oznamovateli - V. z. p. ČR, OP Z. - škodu na nezaplaceném zdravotním pojištění ve výši 1 549 185 Kč.
Výzvou ze dne 9. 4. 2003 k vydání věci podle § 78 odst. 1 tr. řádu policejní orgán stěžovatele vyzval k vydání kompletního účetnictví firmy od 1. 1. 1999 s tím, aby je předal osobně nejpozději do 11. 4. 2003 do 13.00 hod. Současně stěžovatele poučil, že nevyhoví-li výzvě, může mu být uložena pořádková pokuta podle § 66 tr. řádu do výše 50 000 Kč.
Usnesením ze dne 27. 5. 2003 policejní orgán stěžovateli podle § 66 odst. 1 tr. řádu uložil pořádkovou pokutu ve výši 20 000 Kč s odůvodněním, že i přes jeho výzvu podle § 78 odst. 1 tr. řádu požadované účetní doklady nevydal, své jednání žádným způsobem neodůvodnil, ačkoliv dodání účetních dokladů přislíbil již v podaném vysvětlení ze dne 19. 3. 2003. Přípisem policejního orgánu z téhož dne byl stěžovatel opětovně vyzván k vydání věci podle § 78 odst. 1 tr. řádu s příslušným poučením.
Proti usnesení policejního orgánu ze dne 27. 5. 2003 o uložení pořádkové pokuty stěžovatel podal dne 17. 6. 2003 stížnost podle § 141 tr. řádu. V ní namítl, že nelze po něm jako podezřelém vyžadovat, aby sám předkládal policejnímu orgánu materiály, které by případně mohly vést k jeho usvědčení ze spáchání trestného činu. Uvedl, že kompletní účetnictví nemá doposud k dispozici, a navrhl, aby usnesení bylo zrušeno.
Usnesením státního zástupce Okresního státního zastupitelství ve Zlíně ze dne 25. 6. 2003 č. j. Zn 2415/2003-5 byla stížnost podle § 148 odst. 1 písm. c) tr. řádu zamítnuta jako nedůvodná. V odůvodnění svého rozhodnutí státní zástupce uvedl, že stěžovatel na předchozí výzvu nijak nereagoval. Poukaz stěžovatele na základní právo neobviňovat se považoval za bezpředmětný, neboť podle § 78 odst. 1 tr. řádu je povinen každý, kdo má u sebe věc důležitou pro trestní řízení, ji vydat, tedy i podezřelý. Rovněž není pochyb o tom, že účetnictví společnosti je věcí důležitou pro posouzení, zda byl či nebyl spáchán trestný čin porušení povinnosti v řízení o konkursu podle § 126 odst. 2 tr. zákona. K námitce nedostupnosti kompletního účetnictví stěžovatele uvedl, že o případných problémech s vydáním kompletního účetnictví stěžovatel policejní orgán neinformoval. Poukázal na zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož je účetní jednotka povinna účtovat o jednotlivých účetních případech průběžně.
K dotazu Ústavního soudu policejní orgán sdělil, že stěžovatel na základě opětovné výzvy ze dne 27. 5. 2003, doručené dne 14. 6. 2003, účetnictví firmy M., spol. s r. o., dobrovolně vydal (dle protokolu o vydání věci ze dne 21. 7. 2003), a dne 12. 9. 2003 mu bylo vráceno.
Ustanovení § 66 tr. řádu zní:

„Pořádková pokuta
§ 66 
(1) Kdo přes předchozí napomenutí ruší řízení nebo kdo se k soudu, státnímu zástupci nebo policejnímu orgánu chová urážlivě nebo kdo bez dostatečné omluvy neuposlechne příkazu nebo nevyhoví výzvě, které mu byly dány podle tohoto zákona, může být předsedou senátu a v přípravném řízení státním zástupcem nebo policejním orgánem potrestán pořádkovou pokutou do 50 000 Kč.
(2) Dopustí-li se jednání uvedeného v odstavci 1 příslušník ozbrojených sil nebo ozbrojeného sboru v činné službě, může se přenechat příslušnému veliteli nebo náčelníku ke kázeňskému potrestání. Dopustí-li se takového jednání osoba, která je ve vazbě nebo ve výkonu trestu odnětí svobody, může se přenechat řediteli věznice k uložení pořádkového opatření nebo ke kázeňskému potrestání. Příslušný velitel, náčelník nebo ředitel je povinen o výsledku vyrozumět orgán činný v trestním řízení.
(3) Dopustí-li se jednání uvedeného v odstavci 1 obhájce nebo v řízení před soudem státní zástupce, předá se příslušnému orgánu ke kárnému postihu. Tento orgán je povinen o výsledku vyrozumět orgán činný v trestním řízení.
(4) Proti rozhodnutí podle odstavců 1 až 3 je přípustná stížnost, jež má odkladný účinek.“.
II. 
Argumentace IV. senátu v usnesení o přerušení řízení
Pokud jde o předmět stížnosti, dospěl senát k názoru, že pravomocné rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty ve výši 20 000 Kč bylo, s ohledem na svoji povahu (finanční sankce) a závažnost hrozícího následku (pokuta do maximální výše 50 000 Kč), rozhodnutím o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), byť skutková podstata deliktu nespadá do oblasti trestního práva hmotného ani do oblasti práva přestupkového. Z toho pak senát dovodil další závěr, že totiž stěžovatel měl a má v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy ústavně zaručené základní právo na to, aby oprávněnost jemu uložené pořádkové pokuty byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným tribunálem, zřízeným zákonem.
Jak Evropský soud pro lidská práva (dále též „ESLP“) uvedl při mnoha příležitostech, čl. 6 odst. 1 Úmluvy zaručuje každému právo na to, aby jakákoliv jeho stížnost vztahující se k jeho trestnímu obvinění byla projednána nezávislým a nestranným tribunálem. Tím toto ustanovení zakotvuje „právo na soud“, přičemž právo na přístup k soudu, tj. právo iniciovat soudní řízení, je pouze jedním z jeho aspektů; je to ovšem aspekt, který fakticky činí možným požívat dalších záruk uvedených v čl. 6 odst. 1 Úmluvy (Kreuz proti Polsku, 2001, ESLP 3/2002).
Podle čl. 13 Úmluvy pak „Každý, jehož práva a svobody přiznané touto Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné právní prostředky nápravy před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností.“. Tento článek zaručuje existenci prostředku nápravy ve vnitrostátním právu, kterým lze vymáhat práva a svobody přiznané Úmluvou, ať jsou ve vnitrostátním právu zakotveny jakýmkoliv způsobem. Důsledkem tohoto ustanovení tedy je, že vyžaduje vnitrostátní prostředky nápravy zmocňující k posouzení obsahu „hájitelného tvrzení“ (grief défendable) založeného na Úmluvě a umožňující nabídnout adekvátní nápravu. Dosah povinnosti, kterou čl. 13 Úmluvy ukládá smluvním státům, se mění v závislosti na povaze stížnosti. Nicméně prostředek požadovaný čl. 13 Úmluvy musí být „účinný“ jak po právní stránce, tak v praxi. „Účinnost“ „prostředku nápravy“ ve smyslu čl. 13 však nezávisí na jistotě příznivého výsledku pro stěžovatele (Čonka proti Belgii, 2002, ESLP 3/2002).
Senát je toho názoru, že v čl. 6 odst. 1 Úmluvy jsou zahrnuta základní práva obsažená ve zbývajících citovaných článcích Listiny a Úmluvy; z toho důvodu nadále odkazoval pouze na čl. 6 odst. 1 Úmluvy (viz např. rozsudek ESLP ve věci Lauko proti Slovensku, 1998, odstavec 61).
Procesní prostředky nápravy poskytované tr. řádem

„§ 146
 Řízení před orgánem, proti jehož usnesení stížnost směřuje
(1) Orgán, proti jehož usnesení stížnost směřuje, může jí sám vyhovět, nedotkne-li se změna původního usnesení práv jiné strany trestního řízení. Jde-li o usnesení policejního orgánu, které bylo vydáno s předchozím souhlasem státního zástupce nebo na jeho pokyn, může policejní orgán sám stížnosti vyhovět jen s předchozím souhlasem státního zástupce.
(2) Jestliže lhůta k podání stížnosti již všem oprávněným osobám uplynula a stížnosti nebylo vyhověno podle odstavce 1, předloží věc k rozhodnutí
a) policejní orgán státnímu zástupci, který vykonává nad přípravným řízením dozor, a jde-li o stížnost proti usnesení, k němuž tento státní zástupce dal souhlas nebo pokyn, jeho prostřednictvím nadřízenému státnímu zástupci,
b) státní zástupce nadřízenému státnímu zástupci nebo soudu,
c) předseda senátu okresního soudu nadřízenému krajskému soudu, předseda senátu krajského soudu nadřízenému vrchnímu soudu a předseda senátu vrchního soudu Nejvyššímu soudu; přitom doručí, je-li to potřebné, opis stížnosti státnímu zástupci a osobě, která by mohla být rozhodnutím o stížnosti přímo dotčena,
d) státní zástupce Nejvyššího státního zastupitelství nejvyššímu státnímu zástupci.“
Z citované právní úpravy lze dle názoru senátu dovodit následující:
- Osoba, které byla pořádková pokuta podle § 66 tr. řádu uložena předsedou senátu, má k dispozici řádný opravný prostředek (stížnost), o němž rozhoduje nadřízený stížnostní soud (krajský soud, vrchní soud nebo Nejvyšší soud), a to vždy v senátě složeném ze tří soudců [§ 19 odst. 2, § 27, § 31 odst. 2 písm. b) zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), v platném znění], tedy orgány splňující kritéria nezávislého a nestranného tribunálu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Těmto osobám ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu tudíž zajišťuje možnost uplatnit své ústavní procesní právo na soudní ochranu.
- Osoba, které byla pořádková pokuta podle § 66 tr. řádu uložena v přípravném řízení policejním orgánem nebo státním zástupcem, má také k dispozici řádný opravný prostředek (stížnost). Stížnostním orgánem však v těchto případech není soud, nýbrž státní zástupce, který vykonává nad přípravným řízením dozor (byla-li pokuta uložena policejním orgánem), případně nadřízený státní zástupce. Uvedené stížnostní orgány však v tomto případě nelze považovat za splňující kritéria nezávislého a nestranného tribunálu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Osobám takto postiženým tudíž § 146 tr. řádu nezaručuje možnost uplatnit ústavní procesní právo na soudní ochranu zakotvené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Tyto osoby navíc jsou v ústavně neakceptovatelném nerovném procesním postavení z hlediska praktického uplatnění základního práva zakotveného v čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve srovnání s osobami, kterým byla pořádková pokuta podle § 66 tr. řádu uložena předsedou senátu, což lze považovat za porušení rovnosti v právech zakotvené v čl. 1 Listiny.
V tomto rozsahu senát považuje citované ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu za neústavní z důvodů uvedených výše.
Dle názoru senátu proti stávající právní úpravě v ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu, pokud stanoví, že stížnost proti usnesení o pořádkové pokutě předloží policejní orgán státnímu zástupci, který vykonává nad přípravným řízením dozor, resp. státní zástupce nadřízenému státnímu zástupci, z hlediska úzkého pohledu samotného znění tohoto ustanovení zákona nelze nic namítat. Je věcí zákonodárce, jak upraví procesní záruky zákonnosti usnesení o pořádkové pokutě, resp. kolik opravných prostředků umožní. Z pohledu širšího, z hlediska existence účinných procesních záruk či prostředků nápravy, však je senát nucen konstatovat, že citované ustanovení trpí ve shora uvedeném rozsahu ústavním deficitem, jehož podstata spočívá v absenci takové právní úpravy, jež by splňovala požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
K neústavním mezerám v zákoně senát poukázal na článek Vojtěcha Šimíčka „Opomenutí zákonodárce jako porušení základních práv“ ve sborníku „Deset let Listiny základních práv a svobod v právním řádu České republiky a Slovenské republiky“, Brno 2001, a tam citovanou judikaturu německého Spolkového ústavního soudu, a dále též na nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, nález č. 80; vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.). V takových případech Spolkový ústavní soud ve výroku svého rozhodnutí může toliko vyslovit, že existující zákonná úprava porušuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy tím, že určité skupině osob neumožňuje realizovat své ústavní procesní právo.
S ohledem na nezbytnost nápravy stávajícího neústavního stavu je však senát toho názoru, že pouhé konstatování neústavnosti příslušných ustanovení trestního řádu v tom smyslu, že obsahují neústavní mezery, nepostačí. Dle jeho názoru ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu by mělo být zrušeno buď zcela nebo jen zčásti s tím, že zákonodárci bude poskytnut přiměřený časový prostor k takové úpravě části první hlavy sedmé – Stížnost a řízení o ní (§ 141 - 150) trestního řádu, která by odpovídala požadavkům čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Při částečném zrušení ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu byla by derogována v písmeni a) citovaného ustanovení slova „.... státnímu zástupci, který vykonává nad přípravným řízením dozor, ... jde-li o stížnost proti usnesení, k němuž tento státní zástupce dal souhlas nebo pokyn, jeho prostřednictvím nadřízenému státnímu zástupci ...“, v písmeni b) slova: „b)“ a „...nadřízenému státnímu zástupci nebo...“, a celé písmeno d), takže ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu by pak znělo:

„(2) Jestliže lhůta k podání stížnosti již všem oprávněným osobám uplynula a stížnosti nebylo vyhověno podle odstavce 1, předloží věc k rozhodnutí
a) policejní orgán a státní zástupce soudu,
c) předseda senátu okresního soudu nadřízenému krajskému soudu, předseda senátu krajského soudu nadřízenému vrchnímu soudu a předseda senátu vrchního soudu Nejvyššímu soudu; přitom doručí, je-li to potřebné, opis stížnosti státnímu zástupci a osobě, která by mohla být rozhodnutím o stížnosti přímo dotčena.“.
Senát dále uvedl, že dle jeho názoru konstatovanou mezeru v zákoně nelze překlenout jakoukoliv podpůrnou aplikací civilních či správních procesních předpisů, zejména vzhledem k jejich odlišnému účelu, v nich stanovené působnosti soudů a s tím související zásadě obsažené v čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Je zřejmé, že civilní ani správní procesní předpisy se soudním přezkumem zákonnosti pořádkových pokut uložených v trestním řízení, a tudíž ani s reálným vlivem civilních či správních soudů na trestní řízení, nepočítají.
Obdobně je třeba odmítnout i možnost přezkoumávat rozhodnutí o pořádkové pokutě Ústavním soudem v rámci řízení o ústavní stížnosti. V opačném případě by se Ústavní soud dostal do pozice odvolací instance, ačkoliv další instancí v systému všeobecného soudnictví není a nemůže být.
Ze všech výše uvedených důvodů rozhodl senát ve smyslu § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění, o přerušení řízení a o podání návrhu plénu Ústavního soudu na úplné, případně částečné zrušení ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu.
III. 
Vyjádření účastníků a Ministerstva spravedlnosti
Ve vyjádření, které k návrhu podala Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky dne 27. 4. 2004 a které je podepsáno předsedou této sněmovny PhDr. Lubomírem Zaorálkem, se uvádí, že pro posouzení dané věci je třeba se nejprve zabývat otázkou, zda čl. 6 odst. 1 Úmluvy dopadá na rozhodování o stížnostech proti usnesení. Je konstatováno, jak je pojem „trestní obvinění (criminal charge)“ chápán v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, např. ve věci Engel a další proti Nizozemsku. Dále je poukázáno na nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 28/98 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, nález č. 161, str. 185 a násl.; vyhlášen pod č. 2/2000 Sb.), v němž Ústavní soud dospěl k závěru, že pokuty v právním řádu České republiky představují sankci za deliktní jednání ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Současně je poukázáno na skutečnost, že Ústavní soud se v minulosti již zabýval případem skutkově obdobným, přičemž v rozhodnutí ze dne 28. 1. 2003 ve věci sp. zn. II. ÚS 118/01 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 29, nález č. 13) uvedl, že neshledal důvod k posuzování ústavnosti aplikovaného hmotného a procesního práva. S ohledem na judikaturu ESLP a Ústavního soudu je třeba přisvědčit názoru, že státní zástupce není orgánem splňujícím kritéria nezávislého a nestranného tribunálu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Závěrem uvedl, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem České republiky. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Ve vyjádření, které k návrhu podal Senát Parlamentu České republiky dne 26. 4. 2004 a které je podepsáno předsedou Senátu doc. JUDr. Petrem Pithartem, se uvádí, že ustanovení § 146 odst. 2 je součástí trestního řádu ode dne přijetí tohoto zákona Národním shromážděním, tj. dne 29. 11. 1961. Do současnosti nedoznalo z hlediska sledovaného ústavního problému žádné změny. Několik novelizací daného ustanovení přineslo pouze formální změny dikce v souvislosti se změnami struktury a pojmenování jednotlivých orgánů činných v trestním řízení. Senát Parlamentu České republiky byl ustaven a zahájil své ústavní působení v prosinci roku 1996. Vyjádření k věci, které by vycházelo z přímého projednávání a přijetí předmětného ustanovení trestního řádu, resp. celého institutu řízení o stížnosti, nemůže Senát Ústavnímu soudu poskytnout, neboť dané legislativní události se uskutečnily před jeho ustavením.
Za dobu existence Senátu se předmětného tématu dotkla jen tzv. „velká novela trestního řádu“ (zákon č. 265/2001 Sb.), která přinesla jednak doplnění ustanovení § 146 odst. 2 o pravidlo, že o stížnosti proti usnesení státního zástupce Nejvyššího státního zastupitelství rozhoduje nejvyšší státní zástupce, což znamená jisté potvrzení kritizovaného modelu, jednak rozšíření ustanovení § 146a, kterým se stanoví seznam stížností proti rozhodnutím státního zástupce a policejního orgánu ve věcech zajištění osob a majetku, o kterých musí rozhodovat výhradně soud. V rozpravě komory k návrhu „velké novely trestního řádu“ nebyla problematika rozhodování o stížnostech jmenovitě dotčena.
Ve stanovisku, které na žádost Ústavního soudu podalo Ministerstvo spravedlnosti dne 22. 4. 2004 a které je podepsáno ministrem spravedlnosti JUDr. Karlem Čermákem, se uvádí, že z hlediska záruk, jež by měly být v řízení o uložení pořádkové pokuty poskytnuty osobě, jíž je pokuta ukládána, je klíčovým pojmem pojem „trestní obvinění“ podle čl. 6 Úmluvy. Ministerstvo poukázalo na článek JUDr. J. Kmece „K některým aspektům zásady ne bis in idem ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva“, Trestní právo 1/2004, str. 24, v němž je citován rozsudek ESLP ve věci Engel a ost. proti Nizozemí, a uvedlo, že v dané oblasti je judikatura ESLP velmi kasuistická, a není proto snadné určit, na řízení o kterých deliktech podle vnitrostátního práva se vztahují záruky čl. 6 Úmluvy.
Dále ministerstvo poukázalo na nedávné rozhodnutí ESLP o přijatelnosti stížnosti Tibora Juríka proti Slovenské republice, jež se týká uložení pořádkové pokuty v trestním řízení, z jehož odůvodnění vyplývá, že čl. 6 Úmluvy se nevztahuje na řízení o uložení pořádkové pokuty v rámci trestního řízení a na řízení o uložení pořádkové pokuty se nevztahují záruky kladené na řízení, ve kterém se rozhoduje o trestním obvinění. Z uvedeného rozhodnutí pak ministerstvo dovodilo, že úprava řízení o uložení pořádkové pokuty a úprava řízení o stížnosti v trestním řádu netrpí ústavním deficitem a zaručuje účastníkům dostatečná práva. Navrhlo, aby ustanovení § 146 odst. 2 trestního řádu bylo ponecháno ve stávající podobě.
IV. 
Judikatura Ústavního soudu ve vztahu k pořádkovým pokutám
Ústavní soud se pořádkovými pokutami v civilním, správním i trestním řízení vícekrát zabýval.
Ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/98 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, nález č. 161, str. 185; vyhlášen pod č. 2/2000 Sb.) dospěl k závěru, že pořádkové pokuty ukládané ve správním právu a při kontrolní činnosti jsou svou povahou obecně způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod fyzické osoby s ohledem na jejich výši a možnost opakovaného ukládání. Mohou být přitom vydávány na základě volného uvážení, takže není vyloučen ani diskriminační efekt jejich ukládání vůči různým subjektům. Jsou sankcí za deliktní jednání ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Jsou stanoveny zákonem a zamýšleny jako preventivní a současně represivní opatření veřejné moci. Jejich výši je proto třeba srovnat s povahou trestných činů, za které je možno rovněž uložit peněžitý trest. Takových trestných činů zná náš trestní zákon desítky a souvisejí s problematikou vedení určitých právních procesů a kontrol (jako blízké povahou např. § 124a až 124c, § 125, § 129, § 145a, § 148a, § 169b, § 171, § 175, § 176, § 255, § 257a trestního zákona). Podle § 53 trestního zákona spočívá peněžitý trest v povinnosti zaplatit státu od 2 tisíc do 5 miliónů Kč. Právo na spravedlivý proces je v jejich případě zaručeno. Jestliže tedy u těchto trestných činů je sankce v podobě peněžitého trestu (často nižší než pořádková pokuta) v režimu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, není rozumný důvod, proč by tomu nemělo být v případě pořádkových pokut, u kterých se často ani nevyžaduje zavinění.
Obdobně ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 211/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 20, nález č. 152) Ústavní soud uvedl, že pořádkové pokuty ukládané v rámci občanského soudního řízení jsou rovněž způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod, a Ústavní soud proto nevidí žádný racionální a ústavněprávně akceptovatelný důvod pro odlišné posuzování pořádkových pokut ukládaných v rámci jednotlivých typů řízení, o to více, že účelem občanského soudního řízení je zajištění spravedlivé ochrany práv a oprávněných zájmů účastníků.
Pořádkovými pokutami uloženými podle § 66 tr. řádu se Ústavní soud zabýval mj. v nálezu ve věci sp. zn. IV. ÚS 13/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 15, nález č. 120). Ústavní soud zrušil usnesení vyšetřovatele Úřadu vyšetřování České republiky a usnesení okresního státního zastupitelství, jímž byla stěžovatelce-fyzické osobě uložena pořádková pokuta 20 000 Kč za nevyhovění výzvě. Důvodem pro kasaci napadených usnesení bylo zjištění, že stěžovatelka nebyla oprávněna disponovat s požadovanými údaji, a že tudíž bylo namístě uložit pořádkovou pokutu obchodní společnosti, a nikoli její zaměstnankyni. Otázkou absence soudního přezkumu se senát Ústavního soudu nezabýval.
Obdobně nálezem ve věci sp. zn. II. ÚS 118/01 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 29, nález č. 13) Ústavní soud zrušil usnesení okresní státní zástupkyně a usnesení policejního orgánu o pořádkové pokutě 15 000 Kč. Ústavní stížnosti bylo vyhověno především proto, že jednak nedospělo trestní řízení v daném případě do stadia řízení přípravného, takže (podle tehdejší úpravy trestního řízení) nemohla být výzva k vydání peněžního deníku učiněna, a nemohla být tudíž ani pořádková pokuta uložena, a jednak z toho důvodu, že v daném případě uložení pořádkové pokuty nutilo stěžovatele k součinnosti spočívající k předložení důkazu, který jej mohl usvědčovat. Ani v této věci se senát Ústavního soudu otázkou absence soudního přezkumu nezabýval.
Usnesením ve věci sp. zn. III. ÚS 315/03 (nepublikováno) Ústavní soud odmítl ústavní stížnost proti rozhodnutí Police České republiky a usnesení okresního státního zastupitelství o pořádkové pokutě 5 000 Kč uložené podle § 66 tr. řádu s odůvodněním, že postup orgánů veřejné moci byl v souladu s trestním řádem. Otázkou absence soudního přezkumu se senát Ústavního soudu nezabýval.
Ve všech třech posledně uvedených případech bylo předmětem ústavní stížnosti pravomocné rozhodnutí o pořádkové pokutě uložené podle § 66 tr. řádu. V prvním stupni byla rozhodnutí vydána policejním orgánem. Následné stížnosti byly zamítnuty státním zástupcem. Všechny uvedené ústavní stížnosti byly senáty Ústavního soudu projednány věcně. Otázkou, zda platné právo dostatečně naplňuje ústavní záruky zakotvené v čl. 6 Úmluvy, se ovšem žádný z rozhodujících senátů Ústavního soudu nezabýval.
V. 
Judikatura ESLP ve vztahu k pořádkovým pokutám
Judikatura ESLP je při posuzování této otázky do značné míry kazuistická a nejednotná, jak lze dovodit z rozhodnutí ESLP např. ve věcech Engel a další proti Nizozemsku, 1976, Ötztürk proti Německu, 1984, Weber proti Švýcarsku, 1990, Ravnsborg proti Švédsku, 1994, Putz proti Rakousku, 1996, Lauko proti Slovensku, 1998, Jurík proti Slovensku, 2003.
Test, který ESLP aplikuje při posuzovaní, zda určitá sankce je „trestní“, byl formulován v rozsudku ESLP ve věci Engel a další proti Nizozemsku, 1976. Především je nezbytné zjistit, zda ustanovení definující delikt náleží podle právního systému žalovaného státu do oblasti trestního práva, disciplinárního (kázeňského) práva nebo obou současně. To ovšem představuje pouze východisko a skutečnosti takto získané mají pouze formální a relativní hodnotu. Větší význam má sama podstata deliktu, zejména však přísnost sankce, jež hrozí dotčené osobě. Tato kritéria bere Soud (ESLP - pozn. red.) v úvahu při hodnocení, zda stěžovatel byl subjektem „trestního obvinění“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Z výše uvedených rozhodnutí ESLP však lze dovodit, že test aplikovaný ESLP není zcela vyhovující, zejména při posuzování, zda určitý disciplinární (kázeňský) trest stanovený v národním právu je „trestním obviněním“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Například ve věci Weber proti Švýcarsku, 1990, byla stěžovateli soudem uložena pořádková pokuta 300 švýcarských franků za porušení důvěrnosti trestního vyšetřování. ESLP dospěl k závěru, že pořádková pokuta uložená soudem byla trestním obviněním podle čl. 6 odst. 1 a 3 Úmluvy.
Naopak ve věci Ravnsborg proti Švédsku, 1994, byly stěžovateli uloženy 3 pořádkové pokuty soudy různých stupňů za nevhodná vyjádření v písemných podáních. ESLP dospěl k závěru, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy se na daná porušení nevztahuje. Uvedl, že pravidla umožňující soudu sankcionovat neřádné chování v řízení před ním jsou společným znakem právních systémů smluvních států. Taková pravidla a sankce se odvozují z nezbytné pravomoci soudu zajistit řádný a spořádaný průběh soudních řízení. Opatření nařízená soudem podle takových pravidel se více podobají výkonu kázeňských pravomocí než ukládání trestů za způsobení trestného činu.
Na stejném základě jako ve věci Ravnsborg spočívá odůvodnění rozsudku ESLP ve věci Jurík proti Slovensku, 2003 a rozsudku ve věci Putz proti Rakousku, 1996 (viz níže).
Proti panu Putzovi bylo v roce 1985 vedeno rakouskými soudy trestní řízení (v souvislosti s bankroty). Během řízení u Krajského soudu ve Welsu mu byly uloženy dvě pokuty za rušení soudního řízení. Třetí pokutu uložil Odvolací soud v Linci. Stěžovatel namítl mj. porušení čl. 6 a čl. 13 Úmluvy s tím, že neměl spravedlivý proces před nestranným tribunálem ani žádný efektivní prostředek nápravy z hlediska rozhodnutí o pořádkových pokutách. ESLP dospěl k závěru, že k porušení Úmluvy nedošlo, což odůvodnil tak, že především ustanovení týkající se rušení soudního řízení nejsou součástí rakouského trestního práva. Pokud jde o povahu deliktu, pravidla umožňující soudu sankcionovat nikoliv řádné chování v řízení před ním jsou společným rysem právních systémů smluvních států. Taková pravidla a sankce se odvozují od vlastní pravomoci soudu zajistit náležitý a ukázněný průběh svých řízení. Opatření nařízená soudy podle takových pravidel se více podobají výkonu kázeňských pravomocí než ukládání trestů za spáchání trestného činu. Z toho ESLP dovodil, že druh nezákonného jednání, za který byla stěžovateli uložena pokuta, spadá mimo dosah čl. 6 Úmluvy. Pokud jde o povahu a stupeň přísnosti sankce, ESLP byl toho názoru, že to, co bylo v daném případě v sázce, nebylo dostatečně významné, aby si zasloužilo klasifikaci deliktu jako „trestní“.
K posledně uvedenému rozsudku ESLP ve věci pana Putze připojil nesouhlasné stanovisko soudce de Meyer, zejména pokud jde o příliš úzkou interpretaci pojmu „trestní obvinění“ obsaženého v čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Dle jeho názoru zkušenosti ukazují, že test obsažený v rozsudku Engel a další proti Nizozemsku a kritéria v něm aplikovaná nejsou příliš uspokojující. Již v samotném citovaném rozsudku je výslovně uvedeno, že znaky poskytované prvním kritériem, tj. klasifikace deliktu v národním právu, „mají pouze formální a relativní hodnotu“. Z tohoto pohledu nemělo mít žádný význam, že „peněžní pokuty uložené panu Putzovi byly založeny“ nikoliv na trestním zákoně, ale na trestním řádu, zákonu o soudech a zákonu o civilním řízení. Nic z toho nemůže ospravedlnit výjimku ze závazku vyhovět principům fair procesu.
Význam druhého kritéria – povaha deliktu – z hlediska rozlišování trestního práva od pořádkových ustanovení ESLP ozřejmil v rozsudku Weber proti Švýcarsku, 1990, když uvedl, že pořádkové sankce jsou obecně stanoveny k zajištění, aby členové zvláštních skupin dodržovali zvláštní pravidla upravující jejich chování (odst. 33). Pokud jde o řízení před soudy, ESLP v tomtéž rozsudku řekl, že „strany .... se pouze účastní řízení jako osoby podřízené pravomoci soudů“ a že „z toho důvodu nespadají do pořádkové sféry soudního systému“. Je proto dle názoru jmenovaného soudce de Meyera těžké pochopit, v jakém směru se případy Ravnsborg a Putz (na které podle názoru ESLP se čl. 6 Úmluvy nevztahoval, neboť opatření přijatá proti těmto dvěma stěžovatelům byla „více podobná výkonu pořádkových pravomocí než uložení trestu za spáchání trestného činu“) (Ravnsborg, odst. 33 a 34) mohou lišit od rozsudku ve věci pana Webera. Stejně jako pan Weber, tak i pan Putz a pan Ravnsborg neučinili nic víc než „účastnili se řízení jako osoby podřízené jurisdikci soudů“, a ustanovení, která byla na ně aplikována, stejně jako ta aplikovaná na pana Webera, se vztahovala „potenciálně ... na celou populaci“.
Stejně tak aplikace třetího kritéra, jímž je stupeň přísnosti trestu, který dotčené osobě hrozí, v uvedených případech vedla k rozdílným závěrům, což jasně prokazuje jeho nedostatečnost. Lze akceptovat, že osoba nemá právo na řádné zacházení, když jí hrozí jenom malá pokuta nebo krátká doba uvěznění? A pokud ano, kde leží práh přísnosti, který zakládá toto právo? Jaká výše? Kolik dní? Přísnost trestu může být brána v úvahu za účelem posouzení, zda byl spravedlivý, zvláště ve světle principu proporcionality nebo zkoumání postupu, ve němž byl uložen, nebo opět k určení, zda vyžaduje existenci nápravných opatření.
Závěrem soudce de Meyer vyjádřil názor, že každá sankce uložená někomu za určité chování, kterou lze považovat za odstrašující, je „trest“, proto tedy svojí vlastní „povahou“ spadá do trestní sféry. To musí zvláště platit pro jakékoliv peněžní sankce či omezení svobody. Takové sankce mohou být uloženy někomu pouze soudní autoritou nebo pod jejím dohledem, která dotčené osobě umožní záruky stanovené více či méně dokonale v čl. 6 Úmluvy. Je věcí států aby to zajistily pod dohledem ESLP.
Nicméně tam, kde jde například o pořádek v ozbrojených silách nebo o pravidla chování v rámci profesní organizace, soudní povaha, nezávislost a nestrannost autority ukládající sankci nemusí nezbytně být posouzeny stejně jako v případě, kdy je věc upravena běžným trestním právem. Při výkonu pořádkových (kázeňských) pravomocí hierarchicky nadřízená nebo profesní rada nemusí být považována apriori za tribunál méně nezávislý nebo méně nestranný než „běžný“ soud nebo porota ve vztahu k deliktu podle běžného práva. Ale ve všech případech, v oblastech zahrnutých specifickými sankčními systémy stejně jako podle obecného trestního práva, řízení musí být fair. Aby takovým mohlo být, je nezbytné, mezi jiným, aby sankce byla rozumně proporcionální k deliktu a aby bylo k dispozici přiměřené odvolání proti němu, pokud přesahuje určitý práh přísnosti.
Případ pana Putze nespadá ani tak do oblasti udržování pořádku v řízení, jako spíš se týká obvinění soudce, zahájení akce proti soudci pro zneužití jeho autority nebo na základě odůvodněného podezření ze zaujatosti. Tento aspekt případu, brán dohromady s faktem, že stěžovatel nemá opravný prostředek proti daným rozhodnutím, soudce vedl k závěru, že pan Putz neměl fair proces. Protože neměl k dispozici ani prostředky nápravy, došlo též dle jeho názoru k porušení čl. 13 Úmluvy.
VI. 
Posouzení plénem Ústavního soudu
Po vyhodnocení všech výše uvedených stanovisek a vyjádření dospělo plénum Ústavního soudu k závěru, že návrh IV. senátu na zrušení celého ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu je důvodný.
Skutečnost, že plénum Ústavního soudu považuje pořádkové pokuty svojí povahou za obecně způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod s ohledem na jejich výši a možnost opakovaného ukládání, zřetelně vyplývá již z jeho nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 28/98. Ústavní soud neshledal důvod se od tam vysloveného názoru odchýlit. Pořádkové pokuty jsou sankcí za deliktní jednání. Jsou stanoveny zákonem a zamýšleny jako preventivní a současně represivní opatření veřejné moci. Mohou být přitom vydávány na základě volného uvážení, takže není vyloučen ani diskriminační efekt jejich ukládání vůči různým subjektům. Jsou tudíž zpravidla rozhodnutím o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Z uvedeného konstatování nutno dále dovodit, že osoba postižená pořádkovou pokutou musí mít k dispozici ústavní procesní záruky předpokládané v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, podle něhož „Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě (...) projednána (...) soudem (...), který rozhodne (...) o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu. (...)“.
Plénum Ústavního soudu proto akceptovalo shora uvedený názor IV. senátu, dle něhož stávající znění § 146 odst. 2 tr. řádu z hlediska existence účinných procesních záruk či prostředků nápravy trpí ústavním deficitem, jehož podstata spočívá v absenci takové právní úpravy, jež by splňovala požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve vztahu k osobám, kterým byla pořádková pokuta podle § 66 tr. řádu uložena v přípravném řízení policejním orgánem nebo státním zástupcem. Osobám takto postiženým tudíž § 146 odst. 2 tr. řádu nezaručuje možnost uplatnit ústavní procesní právo na soudní ochranu zakotvené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Tyto osoby navíc jsou v ústavně neakceptovatelném nerovném procesním postavení z hlediska praktického uplatnění základního práva zakotveného v čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve srovnání s osobami, kterým byla pořádková pokuta podle § 66 tr. řádu uložena předsedou senátu, což lze považovat za porušení rovnosti v právech zakotvené v čl. 1 Listiny.
Zvlášť výrazně se přitom protiústavnost dosavadního ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu projevuje v případech (obdobných cause, která předcházela návrhu IV. senátu Ústavního soudu), v nichž je pořádková pokuta ukládána sice již po zahájení přípravného řízení, avšak ještě předtím, než je zahájeno trestní stíhání. Ústavní soud konstatuje, že při možnosti zahájit přípravné řízení trestní nikoliv zahájením trestního stíhání, nýbrž tím, že policejní orgán sepíše záznam, ve kterém uvede skutkové okolnosti, pro něž trestní řízení zahajuje, a způsob, jak se o nich dozvěděl (§ 158 odst. 3 tr. řádu), v žádném případě nemůže z hlediska ústavního v tomto úseku trestního řízení obstát právo policejního orgánu ukládat, nota bene bez možnosti soudního přezkumu, pořádkové pokuty. Otázka, zda možnost zahájení přípravného řízení záznamem policejního orgánu je ústavně souladná, nemohla být vzhledem k obsahu návrhu IV. senátu Ústavního soudu v tomto řízení Ústavním soudem řešena.
Většinový názor pléna Ústavního soudu nepřiklonil se k možnosti zrušit napadené ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu jen zčásti, neboť by tím - de facto v roli pozitivního zákonodárce - zákonem stanovený systém opravných prostředků proti usnesení o pořádkové pokutě (ale nejenom o ní) změnil (nehledě na skutečnost, že samy o sobě nejsou tyto části ustanovení § 146 odst. 2 neústavní; neústavní je mezera v zákoně), a to ačkoliv přirozenou výhodou uplatnění takového postupu je okamžité napravení ústavně nesouladného ustanovení zákona.
Neústavnost ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu přitom nevyplývá z rozboru tohoto ustanovení samotného, ale zejména z v něm obsažené ústavní mezery, kterou Ústavní soud konstatuje. S ohledem na nezbytnost nápravy stávajícího neústavního stavu je Ústavní soud toho názoru, že k odstranění neústavních mezer v zákoně je nezbytná pozitivní akce zákonodárce, jejímž impulsem může být toliko zrušení jednotlivého ustanovení zákona, jež svojí podstatou neústavní mezeru obsahuje, v daném případě tedy ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu, s tím, že zákonodárci bude poskytnut přiměřený časový prostor k takové úpravě části první hlavy sedmé – Stížnost a řízení o ní (§ 141 - 150) trestního řádu, která by odpovídala požadavkům čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Bude tedy věcí zákonodárce, aby v intencích tohoto nálezu včas přijal ústavně konformní úpravu rozhodování o opravném prostředku (prostředcích) proti rozhodnutí policejního orgánu či státního zástupce o uložení pořádkové pokuty podle § 66 tr. řádu. Vyloučeno není přijetí takové úpravy, která ponechá rozhodování o takovýchto otázkách v rukou státního zástupce, na jehož rozhodnutí bude navazovat rozhodování soudu (takže tím založí rozhodování trojinstanční), nebo zda – podobně jako je tomu v úpravě rozhodování o stížnosti proti rozhodnutí o zajištění osob a majetku (§ 146a tr. řádu) – upraví pravomoc soudu přezkoumávat rozhodnutí o pokutách bezprostředně.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. Stanislav Balík, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Nykodým a JUDr. Eliška Wagnerová.