86/2005 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 19. ledna 2005 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 20 odst. 4, 5 a 6 a v odstavci 7 slov „na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a“, případně celého ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů

86
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 19. ledna 2005 v plénu ve složení JUDr. Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jan Musil, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická o návrhu navrhovatele SNK sdružení nezávislých na zrušení ustanovení § 20 odst. 4, 5 a 6 a v odstavci 7 slov „na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a“, případně celého ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, podaného spolu s ústavní stížností proti jinému zásahu orgánu veřejné moci – přípisu Ministerstva financí č. j. 143/133437/2002 ze dne 9. 12. 2002
takto:


1. Návrh na zrušení ustanovení § 20 odst. 1, 2, 3, 5, 7 až 11 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
2. Návrh na zrušení ustanovení § 20 odst. 4 a ustanovení § 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.

Odůvodnění
I.
Ústavní stížností se navrhovatel s odvoláním na tvrzené porušení čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 5 Ústavy České republiky (dále též „Ústava“) domáhá, aby Ústavní soud vydal nález, kterým by zakázal Ministerstvu financí pokračovat v porušování jeho práva na výplatu stálého příspěvku podle § 20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 424/1991 Sb.“) ve výši 200 000 Kč za každých započatých 0,1 % hlasů získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.
Ve své ústavní stížnosti navrhovatel konstatoval, že jako politické hnutí získal ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v červnu 2002 celkem 2,78 % platných hlasů. Dne 20. 11. 2002 proto podal žádost Ministerstvu financí o vyplacení stálého příspěvku ve smyslu zákona č. 424/1991 Sb., které ji však přípisem č. j. 143/133437/2002 ze dne 9. 12. 2002 odmítlo s poukazem na to, že nebyla splněna zákonná podmínka pro výplatu stálého příspěvku na činnost podle § 20 odst. 4 a 6 uvedeného zákona, tedy že politické hnutí Sdružení nezávislých nezískalo ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů. Podle názoru navrhovatele odmítnutí vyplatit tento stálý příspěvek představuje tzv. jiný zásah orgánu veřejné moci, kterým byla porušena jeho citovaná základní práva; ohledně otázky své aktivní legitimace k podání ústavní stížnosti a obecných podmínek k jejímu podání odkázal na údajně analogickou situaci, řešenou nálezem Ústavního soudu č. 243/1999 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 30/98, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, nález č. 137).
Navrhovatel se domnívá, že hranice pro výplatu stálého příspěvku ve výši 3 % hlasů získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny je diskriminační vůči menším politickým stranám (bude-li dále uváděn termín „politická strana“, rozumí se tím i politické hnutí, pokud z kontextu nevyplývá něco jiného), byť zároveň uvedl, že nehodnotí, zda výše tohoto příspěvku je přiměřená. Považuje však za ústavně nekonformní zejména tu skutečnost, že stálý příspěvek je vyplácen pouze stranám, které se relativně úspěšně účastnily politické soutěže o mandáty v Poslanecké sněmovně, ale není již vyplácen stranám, které se úspěšně účastní voleb senátních, krajských nebo komunálních. Údajnou nerovnost v podmínkách politické soutěže se navrhovatel pokusil doložit srovnáním volebních výsledků svých a politické strany Unie svobody-Demokratické unie. V tomto směru mj. uvedl, že ve volbách do Poslanecké sněmovny získala US-DEU v koalici s KDU-ČSL 14,41 % hlasů a 9 mandátů, ve volbách do Senátu však získala US-DEU jediný mandát, zatímco navrhovatel mandáty dva; v komunálních volbách získala US-DEU 617 mandátů ve všech zastupitelstvech, zatímco navrhovatel 3 131 mandátů. V porovnání s těmito výsledky prý nemůže obstát, že US-DEU získává na stálém příspěvku 10 milionů Kč ročně, kdežto navrhovatel nic. Celkový státní příspěvek v roce 2003 činí u navrhovatele údajně 6 300 000 Kč a u US-DEU 42 milionů Kč, což je podle jeho mínění v hrubém nepoměru k volebním výsledkům. Navrhovatel neskrývá, že by vyplacení stálého příspěvku v částce 200 000 Kč za každých 0,1 % hlasů výrazně zlepšilo jeho finanční situaci (neboť částka 5,6 milionů Kč ročně za získaných 2,78 % hlasů se blíží dosavadnímu státnímu příspěvku 6,3 milionů Kč, které navrhovatel získává za 2 mandáty senátora a za 18 mandátů členů zastupitelstev krajů), hlavním motivem podání návrhu je však prý úsilí o změnu dosavadní právní úpravy financování politických stran, která podle jeho názoru poskytuje z peněz daňových poplatníků příliš mnoho parlamentním stranám a nepřiměřeně málo nebo vůbec nic ostatním (neparlamentním) stranám a hnutím.
Z uvedených důvodů navrhovatel spojil – v souladu s § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) – svoji ústavní stížnost s návrhem na zrušení některých ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., konkrétně ustanovení § 20 odst. 4, 5 a 6 a odstavce 7 ve slovech „na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a“. Alternativně pak navrhl, aby Ústavní soud zrušil celé ustanovení § 20 předmětného zákona; uvedl, že formulací takto širokého petitu „chce pro Ústavní soud vytvořit prostor, aby podle své úvahy zrušil buď jednotlivá ustanovení § 20 nebo celou úpravu financování politických stran“ a „věří, že Ústavní soud citlivě zvolí i účinnost svého derogačního rozhodnutí“, zejména proto, že několik stran a hnutí nezastoupených v Poslanecké sněmovně je prý finančně závislých na státních příspěvcích za mandáty členů zastupitelstev krajů.
Navrhovatel ve svém obsáhlém návrhu spatřuje neústavnost zákonné úpravy financování politických stran zejména v následujících tvrzeních, do kterých rozčlenil své konkrétní námitky:
1. Příspěvky na mandát poslance nebo senátora (roz. ve výši 900 000 Kč) jsou prý neodůvodněně vysoké; za nepřiměřeně vysokou považuje i hranici pro nárok na příspěvek „za hlasy“ ve volbách do Poslanecké sněmovny podle § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (v uvedených případech odkázal ve své argumentaci na nálezy Ústavního soudu č. 243/1999 Sb., č. 64/2001 Sb. a č. 98/2001 Sb.).
2. Rovněž hranice 3 % pro vznik nároku na výplatu stálého příspěvku podle § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb. je podle mínění navrhovatele neodůvodněně vysoká a za protiústavní považuje i jeho odvozování pouze od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny; zákonodárnou moc mají přitom obě parlamentní komory. V tomto směru uvedl hypotetický příklad, kdy strana, která by při volbách do Poslanecké sněmovny obdržela 2,9 % hlasů, ale obsadila by celý Senát a získala největší počet mandátů v zastupitelstvech krajů a obcí, by žádný nárok na příspěvek neměla. Řada politických stran pak nezískává od státu vůbec žádnou podporu a přitom se nejedná jen o strany se zanedbatelným významem, ale i o strany působící dlouhodobě, byť v celostátních volbách neúspěšně, resp. o strany, jež vidí svou roli pouze na komunální či regionální úrovni, kde mají i nemalé úspěchy (jako příklady jsou v návrhu uvedeny mj. Strana pro otevřenou společnost, Volba pro město, Demokratická regionální strana, Hnutí nezávislých za harmonický rozvoj obcí a měst aj.). Těmto stranám stát nehradí dokonce ani náklady, které jim svými požadavky sám způsobuje, jako je vypracování výroční finanční zprávy a povinného auditu účetní závěrky. Navrhovatel uzavřel, že řešení dané problematiky nespatřuje v pouhém snížení hranice pro vznik nároku na výplatu stálého příspěvku, ale ve „vytvoření zcela jiné konstrukce“, která by zajistila přiměřený příspěvek na činnost všem stranám bez ohledu na to, zda se účastní politické soutěže na úrovni parlamentní, krajské či komunální.
3. Podle názoru navrhovatele je protiústavní také podmiňování příspěvku za mandát člena zastupitelstva kraje ziskem alespoň jednoho mandátu poslance nebo senátora. Strana, která získá řadu mandátů v zastupitelstvech krajů, ale nemá žádného poslance ani senátora, tak na příspěvek na mandát člena zastupitelstva kraje nemá nárok (pozn.: ačkoliv prý ve skutečnosti Ministerstvo financí tyto příspěvky stranám, které žádného poslance či senátora nemají, vyplácí).
4. Navrhovatel konečně protestuje i proti tomu, že stát vyplácí příspěvky za získané hlasy pouze při volbách do Poslanecké sněmovny (100 Kč za hlas), resp. nově též při volbách do Evropského parlamentu. Žádné příspěvky se však nevyplácejí za hlasy získané při volbách do Senátu, při volbách do zastupitelstev krajů a při volbách do zastupitelstev obcí. Tím jsou opět výrazně zvýhodněny strany úspěšné ve volbách do Poslanecké sněmovny, zatímco strany nové nebo strany omezující se na regionální politiku jsou znevýhodněny.
Navrhovatel dále uvedl, že rozdělování státních příspěvků mezi politické strany neodpovídá podpoře, kterou mají tyto strany ve společnosti; státní příspěvky politickým stranám zastoupeným v Poslanecké sněmovně prý v roce 2003 překračují 95 %, zatímco příspěvek pro ostatní strany činí jen 4,6 %. Strany nezastoupené v Poslanecké sněmovně musí tedy získávat peníze prakticky výhradně ze soukromých zdrojů, „a to za situace, kdy právě parlamentní strany ... způsobily, že sponzorování politických stran, které je ve vyspělých demokratických státech považováno za ... společensky prospěšnou činnost ..., získalo v České republice punc“ pochybné aktivity. Celková výše státních příspěvků se navrhovateli jeví jako neodůvodněná a výrazně překračující náklady stran na účast ve volební soutěži i potřeby financování jejich základní činnosti; navrhovatel nenalézá žádný důvod pro to, aby i ta nejúspěšnější politická strana měla získávat každoročně na svou činnost přes 100 milionů Kč. Celá zákonná úprava financování politických stran tak podle navrhovatele směřuje k úplnému finančnímu zabezpečení parlamentních politických stran ze státního rozpočtu a k zablokování nebo alespoň výraznému omezení přístupu ke státním příspěvkům pro neparlamentní politické strany.
V návrhu je dále považována za neústavní také formulace § 20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb., podle kterého náleží příspěvek na mandát po celé volební období jen straně, na jejíž kandidátní listině byl poslanec, senátor nebo člen zastupitelstva kraje zvolen. Záměrem zákonodárce sice byla – podle navrhovatele – legitimní snaha zabránit tomu, aby s poslancem, senátorem či členem zastupitelstva, který v průběhu volebního období přejde do jiné strany, přecházel i nárok na státní příspěvek; bylo však opomenuto, že ke změně stranické příslušnosti může dojít nejen individuálně, ale i hromadně, sloučením stran. Zákonná úprava, postihující ty politické strany nebo hnutí, které se rozhodly učinit integrační krok, omezuje tedy svobodnou soutěž politických sil.
Navrhovatel uzavřel svou rozsáhlou argumentaci vlastním konkrétním návrhem, jak by mělo být upraveno financování politických stran a hnutí, má-li být v souladu s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Tomu by prý nejlépe odpovídal systém, ve kterém by příspěvek za hlasy získané ve volbách do Poslanecké sněmovny, Senátu, Evropského parlamentu, zastupitelstev krajů a zastupitelstev obcí dostaly strany, které se vážně účastní volební soutěže, tj. získají více než určité minimální procento hlasů (např. pro Poslaneckou sněmovnu zde navrhuje 0,5 až 1 % hlasů, pro Senát 4 – 6 % hlasů v daném volebním obvodu); minimální příspěvek by se vyplácel těm stranám, které dostatečně širokým zapojením do volební soutěže (bez ohledu na výsledek) prokázaly svůj význam jako organizovaná politická síla a rozšířený příspěvek ty strany, které ve volbách do všech zastupitelských sborů alespoň v některých regionech přiměřeně uspěly. Celkový rozsah státních příspěvků politickým stranám by pak neměl překračovat 100 až 150 milionů Kč ročně, protože částka kolem 20 milionů Kč musí podle názoru navrhovatele postačovat i té největší politické straně pro krytí veškeré běžné činnosti.
II.
Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2003 sp. zn. I. ÚS 59/03 bylo řízení o ústavní stížnosti podle § 78 zákona o Ústavním soudu přerušeno a návrh na zrušení shora uvedených odstavců ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb., popř. celého tohoto ustanovení, byl postoupen plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky.
III.
Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu účastníkům řízení – Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
Ve vyjádření Poslanecké sněmovny, podepsaném jeho předsedou PhDr. Lubomírem Zaorálkem, je k bodu návrhu požadujícímu zrušení § 20 odst. 4 až 6 zákona č. 424/1991 Sb. uvedeno, že omezení politických stran v účasti ve volbách, v přístupu ke sdělovacím prostředkům, ve svobodě projevu, v právu na shromažďování a podobně by zajisté bylo v rozporu s čl. 22 Listiny. Žádná taková omezení však v dikci odstavců 4 až 6 citovaného zákona nejsou obsažena. K dalšímu bodu návrhu požadujícímu zrušení v § 20 odst. 7 části věty týkající se výše příspěvku na mandát (900 000 Kč) Poslanecká sněmovna uvedla, že bylo zcela v kompetenci zákonodárného sboru zákonem určit jeho výši. Před novelizací zákona č. 424/1991 Sb., provedenou zákonem č. 170/2001 Sb., činila výše příspěvku 1 000 000 Kč; jeho snížením reagoval zákonodárce na nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 98/2001 Sb. Byla-li již v roce 1991 stanovena výše tohoto příspěvku na 500 000 Kč, není s odstupem 12 let současná výše příspěvku ničím, co by porušovalo ústavní kritéria svobodné soutěže politických stran a co by bylo možno obecně považovat za nepřiměřené. Vyhověním alternativnímu návrhu na zrušení celého ustanovení § 20 zákona by podle vyjádření Poslanecké sněmovny byly politické strany postaveny v podstatě na stejnou úroveň s občanskými sdruženími vzniklými podle zákona o sdružování občanů. Státní spoluúčast na financování politických stran je však v právu evropských demokratických států standardem. Případné zrušení uvedeného ustanovení by vyvolalo potřebu okamžité novelizace zákona; lze si prý jen těžko představit, že by „nebylo znovu zohledněno exaktní a spravedlivé kritérium dělící politické strany na ty, co reálný význam pro politické dění ve státě díky voličské základně mají, a na ty, které nereprezentují prakticky nikoho, a jsou tudíž ve volbách, často opakovaně, neúspěšné“. Podle názoru Poslanecké sněmovny jsou základní pravidla svobodné soutěže politických sil v praxi reálně zabezpečena, přičemž právní řád nikterak nebrání vzniku nových politických subjektů a jejich průniku do Parlamentu, což závisí pouze na schopnosti těchto uskupení oslovit potřebný počet voličů. Tuto schopnost nebo naopak neschopnost nemůže případný státní příspěvek nikdy nahradit. Úprava způsobu financování politických stran je pak v právním řádu potřebná i proto, aby zamezila existenci takových subjektů, které by se bez reálného vlivu na politický život v České republice zaměřovaly primárně k získávání státních příspěvků. Poslanecká sněmovna uzavřela, že celý návrh politického hnutí Sdružení nezávislých je prý postaven na zjednodušené tezi – která s čl. 22 Listiny v podstatě nijak nesouvisí – že bez existence finančního zajištění všech stran a hnutí ze strany státu nelze hovořit o jejich volné a svobodné soutěži.
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření, podepsaném jeho předsedou doc. JUDr. Petrem Pithartem, zejména uvedl, že pro předmětné řízení o návrhu na zrušení § 20 zákona č. 424/1991 Sb. bylo nejpodstatnější jednání o návrhu zákona č. 170/2001 Sb., o státním dluhopisovém programu na úhradu závazků plynoucích ze Smlouvy mezi vládou České republiky, vládou Slovenské republiky a vládou Spolkové republiky Německo o ukončení vzájemného zúčtovacího styku v převoditelných rublech a vypořádání vzájemných závazků a pohledávek, které vznikly jako saldo v převoditelných rublech ve prospěch Spolkové republiky Německo, o změně zákona č. 407/2000 Sb., o státním dluhopisovém programu na částečnou náhradu škod zemědělským subjektům postiženým suchem v roce 2000, a o změně zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů; návrh mj. obsahoval nové zákonné řešení státního příspěvku na činnost politických stran a hnutí jako reakci na nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 98/2001 Sb., v němž Ústavní soud zrušil část ustanovení § 20 odst. 4 a 7 zákona č. 424/1991 Sb. Po schválení Poslaneckou sněmovnou byl návrh tohoto zákona postoupen Senátu. Již při jednání o návrhu zákona ve výborech bylo konstatováno, že tato novela zákona č. 424/1991 Sb. je v daném případě nesystémově připojena k materii týkající se státního dluhopisového programu, kde prodlení s jejím schválením by mohlo mít nepříznivý hospodářský a politický dopad. Ústavněprávní výbor Senátu proto doporučil vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacím návrhem, který omezoval platnost navržené novely pouze na dobu do konce roku 2001. Záměrem bylo vytvořit dostatečný časový prostor k tomu, aby Parlament mohl v mezidobí, se znalostí závěrů obsažených v nálezu Ústavního soudu, připravit novelu úpravy financování politických stran, která by danou věc řešila komplexně včetně příspěvku na volební náklady upraveného v § 85 zákona o volbách do Parlamentu České republiky. Další z výborů, kterému byl návrh zákona přikázán – Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu – však naopak doporučil Senátu návrhem se nezabývat, zejména s přihlédnutím k závažnosti a časové naléhavosti existence právní úpravy státního dluhopisového programu. Senát nakonec vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat. Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky je uzavřeno konstatováním, že ponechává rozhodnutí o ústavnosti napadených zákonných ustanovení na úvaze Ústavního soudu.
Ve stanovisku Ministerstva vnitra, které si Ústavní soud k dané věci rovněž vyžádal, je stručně uvedeno, že napadený zákon rovné podmínky volné soutěže politických stran ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny nijak neporušuje; o úspěchu politických subjektů rozhodují především hlasy voličů, a nikoliv finanční příspěvky státu. Ministerstvo předeslalo, že se výhrady stěžovatele dotýkají okruhu právní úpravy, která byla do zákona promítnuta na základě návrhu poslanců, neboť původní znění předmětného ustanovení počítalo pouze se státním příspěvkem na úhradu za volební výsledky.
IV.
Ústavní soud vždy v prvé řadě zkoumá, zda jsou splněny všechny požadované předpoklady procesní, aby se mohl návrhem na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení zabývat meritorně. V daném případě je z podaného návrhu zřejmé, že se navrhovatel v podstatě domáhá revize celého současného systému financování politických stran nejen na parlamentní, ale i na krajské, resp. komunální úrovni, a že nenapadá pouze obsáhlé ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb., ale že v odůvodnění návrhu (nikoli v jeho petitu) protestuje i proti úpravě příspěvku na úhradu volebních nákladů podle zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Shodné konstatování platí i pro obsah obsáhlého přednesu navrhovatele u ústního jednání (jenž byl Ústavnímu soudu předložen i v podobě písemné). Z napadeného přípisu Ministerstva financí ze dne 9. 12. 2002 č. j. 143/133437/2002 však plyne, že toto ministerstvo odepřelo vyplatit navrhovateli stálý příspěvek s poukazem na ustanovení § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb., jež váže nárok na stálý příspěvek těm stranám, které ve volbách do Poslanecké sněmovny získaly 3 % hlasů. Ostatní napadená ustanovení, tj. § 20 odst. 1 až 3, 5, 7 až 11, tedy nebyla v žádném řízení, které předcházelo podání ústavní stížnosti, přímo uplatněna, takže ohledně nich nejsou splněny podmínky, za nichž lze podat – spolu s ústavní stížností – návrh na zrušení zákona (§ 74 zákona o Ústavním soudu). Proto Ústavnímu soudu nezbylo, než v této části návrh odmítnout jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu], což se týká i alternativního návrhu na zrušení celého ustanovení § 20 předmětného zákona.
V.
Ústavní soud se dále v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zabýval otázkou, zda zákon, protiústavnost jehož ustanovení je namítána, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Co se týče zákona č. 424/1991 Sb. (v původním znění), Ústavní soud nezjišťoval, zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, jelikož u právních předpisů, vydaných dříve, než nabyla účinnosti Ústava České republiky, je tento soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad se soudobým ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné pravomoci (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 9/99, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, nález. č. 135, str. 14; vyhlášen pod č. 289/1999 Sb.). V daném případě se tedy Ústavní soud soustředil na novelu zákona č. 424/1991 Sb., jež se týkala napadeného ustanovení § 20.
Jednalo se o zákon č. 117/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, doplňuje zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 331/1993 Sb., a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění zákona č. 122/1993 Sb., a mění zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, kterým byla zavedena 3% hranice pro vznik nároku na stálý příspěvek ve volbách do Poslanecké sněmovny. V tomto směru z příslušných sněmovních tisků, těsnopiseckých zpráv a údajů o průběhu hlasování Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna návrh tohoto zákona schválila na své schůzi konané dne 29. 4. 1994. Po podpisu prezidentem republiky a předsedou vlády byl zákon řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 37 pod číslem 117/1994 Sb. Předmětný zákon tak byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
VI.
Ústavní soud se ve své dosavadní judikatuře zásadním způsobem vyslovil k ústavním kautelám demokratického utváření Parlamentu. Za relevantní v rozhodovaném kontextu nutno považovat nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 7, nález č. 37; vyhlášen pod č. 88/1997 Sb.), v němž byla posuzována ústavnost tzv. uzavírací klauzule pro volby do Poslanecké sněmovny. Soud v něm vymezil základní rámec pro uplatnění prvků integrujících politické uspořádání Poslanecké sněmovny v proporcionálním volebním systému: „z hlediska principu reprezentativní demokracie je přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký počet politických stran, k bezbřehému,přemnožení‘ politických stran a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního systému.“. Při posuzování mezí akceptovatelnosti integračních stimulů Ústavní soud přitom důsledně vycházel z principu proporcionality: „Zvyšování hranice omezovací klauzule nesmí však ohrozit demokratickou substanci voleb. Vždy je také třeba poměřovat, zda toto omezení rovnosti volebního práva je minimálním opatřením nutným k tomu, aby se ve Sněmovně mohla zformovat většina, potřebná pro přijímání rozhodnutí a pro vznik vlády. I pro omezovací klauzuli platí tedy zásada minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli.“.
Uvedený právní názor byl pak potvrzen dalšími rozhodnutími, zejména pak nálezem sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 16; vyhlášen pod č. 64/2001 Sb.).
Základním znakem demokratického pluralitního politického systému není toliko pluralita samotná, nýbrž rovněž otevřenost systému, tj. možnost vstupu nových subjektů na politickou scénu, možnost zakládání politických stran a politických hnutí, tj. svobodný a dobrovolný vznik a volná soutěž politických stran (čl. 5 Ústavy, čl. 20 Listiny, zákon č. 424/1991 Sb.). Reálnost, tj. nikoli toliko fiktivnost, otevřenosti pluralitního politického systému je pak, kromě jiného, spjata i s vytvořením adekvátního systému financování politických stran a hnutí.
Pro utváření takového systému plyne z ústavního pořádku řada kautel. Ústavní soud tyto kautely artikuloval v mnoha svých rozhodnutích.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/94 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 62; vyhlášen pod č. 296/1995 Sb.) vymezil v této souvislosti ty nejobecnější principy. Jakkoli dle něj v ústavním pořádku není obsažena opora pro principiální odmítnutí finanční podpory politických stran státem, „to však neznamená, že financování politických stran a politických hnutí státem nemá hranic ... finanční podpora politických stran a hnutí nesmí překročit míru respektující generelní hranici čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou politické strany a politická hnutí odděleny od státu.“.
Tyto hranice pak vyložil z pohledu dvou principů: principu integrace a principu reprezentativnosti [jenž byl zformulován v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, nález č. 39; vyhlášen pod č. 161/1996 Sb.): „Princip reprezentativnosti obsahuje především odvozenost složení zastupitelského sboru od politické struktury občanské veřejnosti. Obsahuje však i požadavek minimální reprezentativnosti subjektů (politických stran a hnutí), zúčastněných na politické soutěži.“]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98 Ústavní soud zrušil podmínku dosažení nejméně 3 % z celkového počtu platných hlasů získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny pro účely příspěvku na úhradu volebních nákladů, přičemž v otázkách financování politických stran státem v kolizi principu integrace a principu pluralismu demokratické společnosti (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny) přiznal přednost druhému z nich. Kritérium pro omezení příspěvku na úhradu volebních nákladů pak zformuloval hlediskem „vážnosti úsilí soupeřících stran“, případně „vážnosti volebních úmyslů stran“, jež vyjádřil mírou jejich reprezentativnosti. Takto vyjádřený právní názor byl posléze potvrzen v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 36; vyhlášen pod č. 98/2001 Sb.) pak posuzoval Ústavní soud již přímo ústavnost části platného znění § 20 odst. 4 zákona o politických stranách, a to návrh na zrušení ustanovení, dle něhož strana, která již získala nárok na stálý příspěvek, ale nepřekročí uzavírací klauzuli pro vstup do Poslanecké sněmovny stanovenou volebním zákonem, příspěvek v následujících volbách neobdrží. Soud tudíž považoval za rozporné s ústavním pořádkem podmínění poskytování stálého příspěvku politické straně (hnutí) dosažením uzavírací klauzule v následujících volbách. Jinými slovy, otevřenost politického systému spojil s trvale nižší hranicí pro poskytování příspěvku, než je zákonem stanovená a již zmiňovaným nálezem Ústavního soudu jako ústavně konformní potvrzená hranice uzavírací klauzule. Jelikož hranice 3 % v dané věci nebyla napadena, v rámci rationis decidendi se jí soud nezabýval, nezpochybnil ale její výši ani v případné úvaze obiter dictum.
Rozpor ustanovení § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb. s ústavním pořádkem ve věci stanovení hranice 3 % ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky odevzdaných platných hlasů pro vznik nároku na výplatu stálého příspěvku na činnost politickým stranám je podle mínění navrhovatele dán její neodůvodněnou výší, jakož i neopodstatněným odvozováním stálého příspěvku pouze od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny, jelikož zákonodárná moc je představována Parlamentem složeným ze dvou komor – Poslanecké sněmovny a Senátu.
Základní kritérium ústavní konformity stanovení výše minimální hranice pro výplatu stálého příspěvku na činnost politické straně spočívá v zajištění otevřenosti politického systému – tato hranice musí tedy být výrazně nižší, než je stanovena uzavírací klauzule proporcionálního systému.
Financování politických stran státem zahrnuje toliko část příjmů politických stran (§ 17 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb.). Tato část je představována jednak příspěvkem na úhradu volebních nákladů (§ 85 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, § 65 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů) a jednak příspěvkem na činnost politické strany, jenž pak zahrnuje stálý příspěvek a příspěvek na mandát (§ 20 zákona č. 424/1991 Sb.). U parlamentních politických stran pak existuje i jejich nepřímé financování, a to formou placení poslaneckých náhrad, podpor parlamentním klubům stran, bezplatného poskytování materiálních prostředků pro poslanecké kluby stran apod.
Smyslem státního financování politických stran je podporovat rovnost příležitostí participovat na pluralitním demokratickém politickém systému. Jednotlivé formy tohoto financování sledují přitom rozdílné účely, tj. podporují rozdílné aktivity stran. Cílem úhrady volebních nákladů je umožnit politickým stranám splňujícím podmínku „vážnosti úsilí soupeřících stran“, případně „vážnosti volebních úmyslů stran“ účast ve volební soutěži. Spatřoval-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98 hranici této „vážnosti“ v zisku „kolem 1 %“ z celkového počtu platných hlasů, zákonodárce stanovil v platné právní úpravě danou hranici úrovní 1,5 %. Příspěvek na mandát zrcadlí úkoly politických stran, jež souvisejí s jejich působením v oblasti zákonodárství. Podmínkou jeho poskytování je zvolení ve volbách do Poslanecké sněmovny anebo do Senátu (§ 20 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb.), tj. dopadá toliko na politické strany parlamentní.
Stálý příspěvek je formou financování politických stran parlamentních i neparlamentních. Z uvedeného důvodu je u něj podmínkou ústavní konformity zajištění otevřenosti pluralitního politického systému, hranice pro jeho poskytování musí být proto výrazně nižší, než je stanovena výše uzavírací klauzule proporcionálního volebního systému. Za takovou výrazně nižší mez lze považovat i hranici 3 % ve volbách získaných platných hlasů, tedy hranici o 40 % nižší, než je výše uzavírací klauzule. Splňuje-li zákonná úprava stálého příspěvku ústavní požadavek garantování otevřenosti politického systému, pak vzhledem k odlišné funkci stálého příspěvku na činnost a úhrady volebních nákladů politických stran není dán důvod ekvivalence jejich výše.
Uvedené konstatování nemění nic na obecném stanovisku Ústavního soudu k otázce ústavnosti celé soustavy financování politických stran vysloveném v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000. Soud v něm konstatoval: „Není-li respektována volná soutěž politických stran za vyrovnaných podmínek a je-li snaha vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat tak přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením, a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu v politickém systému, nelze takové kroky označit za ústavní. Nelze přitom opomenout, že demokratická společnost je charakterizována právě svobodnou soutěží politických stran, jejichž působení při správě veřejných věcí se odvozuje ze svobodné volby provedené voliči.“. Maximu rovnosti postavení politických stran, zajištění jejich svobodné a fair soutěže, jakož i otevřenosti politického systému Ústavní soud poměřoval hodnotou vážnosti volebních úmyslů stran, „měřenou“ jejich minimální reprezentativností (sp. zn. Pl. ÚS 3/96, sp. zn. Pl. ÚS 42/2000), jakož i účely jednotlivých forem státního financování stran (sp. zn. Pl. ÚS 53/2000).
Ústavní soud ve svých rozhodnutích naznačil hledisko poměřování podílu státního financování politických stran a podílu jiných forem jejich financování neodvislých od státu (sp. zn. Pl. ÚS 26/94). V derogačním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 zaujal kritický postoj ke stávající výši finanční podpory státu politickým stranám a upozornil na ohrožení ústavního principu oddělení stran od státu (čl. 20 odst. 4 Listiny).
Podle ustáleného názoru Ústavního soudu je tento soud při svém rozhodování rozsahem podaného návrhu vázán a ve svém rozhodnutí z jeho hranic (ultra petitum) vykročit nemůže (viz např. rozhodnutí ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/94, sp. zn. Pl. ÚS 8/95, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, sp. zn. Pl. ÚS 7/03 - Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2, usn. č. 14; svazek 4, nález č. 83, vyhlášen pod č. 29/1996 Sb.; svazek 24, nález č. 149, vyhlášen pod č. 410/2001 Sb.; vyjde ve svazku 34, vyhlášen byl pod č. 512/2004 Sb.). Z uvedeného důvodu v rozhodované věci není oprávněn zabývat se ústavností celého systému státního financování politických stran, a tudíž mu nezbývá, než apelovat na demokratického zákonodárce ve směru akceptace právního názoru obsaženého v uvedených nálezech sp. zn. Pl. ÚS 26/94 a sp. zn. Pl. ÚS 53/2000.
Snížení hranice pro poskytování stálého příspěvku na činnost politických stran pod hranici 3 % ve volbách získaných hlasů však zmíněný problém nejen neřeší, ale naopak rozšiřuje okruh adresátů tohoto příspěvku, a ve svých důsledcích znamená další nárůst státního podílu na financování politických stran, tedy posun v tom směru, s nímž se Ústavní soud v předchozí judikatuře neztotožnil. Kromě navýšení požadavků na státní rozpočet by takovýto posun odporoval principu zakotvenosti politických stran v občanské společnosti, principu, který nachází výraz především v dobrovolné podpoře politických stran ze strany občanů, na základě jejich uvážení a výběru podle programové blízkosti stran.
Argumentuje-li navrhovatel neopodstatněným odvozováním stálého příspěvku pouze od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny, bylo by lze hodnotit takovou úpravu jako ústavně rozpornou toliko v případě její svévole, tj. absence racionální vazby mezi právní úpravou a sledovaným účelem.
Ústavní pořádek České republiky ani její právní řád neobsahuje explicitní legální definici politické strany (politického hnutí). Ústavní povahu, povahu právní subjektivity, smysl a účel politické strany nutno tudíž vyvodit z její celkové ústavní i obecně právní úpravy.
Politické strany jsou klíčovým subjektem demokratického pluralitního politického systému, plní funkci reprezentanta pluralitních, diferencovaných zájmů. Jejich cílem je dosažení těchto zájmů prostředky demokratického ústavního systému, tj. zastoupením v zastupitelských sborech, zejména pak v Parlamentu, jakož i zastupitelstvech obcí a krajů (čl. 5 Ústavy, čl. 20 odst. 2 a čl. 22 Listiny, zákon č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Z uvedeného vyplývá, že český ústavní a právní systém nezná speciální kategorii regionálních politických stran, jejich fungování spojuje s utvářením všech zastupitelských sborů.
Dle ústavního systému České republiky nedisponují obě komory Parlamentu stejnými pravomocemi a neparticipují stejnou mírou na zákonodárném procesu, nemají tudíž symetrické postavení. Výlučně Poslanecká sněmovna kreuje vládu a vyslovuje jí nedůvěru, v oboru zákonodárné pravomoci disponuje zpravidla konečnou rozhodovací pravomocí. Senát má ve vztahu k Poslanecké sněmovně postavení kontrolní brzdy, protiváhy. Odvozuje-li právní úprava přiznání stálého příspěvku na činnost od výsledků voleb do Poslanecké sněmovny, zrcadlí tím reálné postavení politické strany v ústavním systému státu, zejména míru její participace, resp. potencionální participace u neparlamentních stran na moci zákonodárné, jakož i na utváření vrcholného orgánu moci výkonné – vlády. Neodvíjí-li se dále tato úprava od výsledků voleb do obecních, resp. krajských zastupitelstev, zrcadlí pak pojmovou charakteristiku politické strany (hnutí) ve významu celostátně, a nikoli toliko regionálně relevantního politického subjektu.
Pro uvedené okolnosti Ústavní soud neshledal zákonnou úpravu 3% hranice ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky získaných platných hlasů při přiznání stálého příspěvku na činnost politické strany, obsaženou v ustanovení § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb., za stojící v rozporu s čl. 5 Ústavy a čl. 20 odst. 2 a čl. 22 Listiny, pročež návrh na zrušení uvedených zákonných ustanovení zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler a JUDr. Eliška Wagnerová.