289/1999 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 6. října 1999 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 19 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů

289
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 6. října 1999 v plénu o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení části ustanovení § 19 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, vyjádřené slovy „, splňují-li podmínky uvedené v § 3 odst. 1 nebo 2 zákona,“ takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Dne 2. dubna 1999 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 51 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení části ustanovení § 19 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, vyjádřené slovy „, splňují-li podmínky uvedené v § 3 odst. 1 nebo 2 zákona,“. Ústavní soud nejprve ověřil formální náležitosti návrhu a zjistil z připojeného podpisového archu poslanců, že jsou splněny zákonné podmínky § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, když návrh podepsalo 51 poslanců (nikoli 52, jak uvádí průvodní list navrhovatelů). K návrhu je rovněž připojeno prohlášení, že podepsaní poslanci souhlasí s tím, aby v řízení před Ústavním soudem v této věci jednal jejich jménem poslanec JUDr. Ing. Jiří Karas.
Ústavní soud se dále zabýval ověřením formální přípustnosti návrhu co do jeho obsahu a zjistil, že návrh na zrušení části ustanovení § 19 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, vyjádřené slovy „, splňují-li podmínky uvedené v § 3 odst. 1 nebo 2 zákona,“ je z hlediska čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) přípustný.
Napadené zákonné ustanovení navrhovatelé považují za rozporné s principem právního státu (čl. 1 Ústavy), principem nepřípustnosti uplatňování státní moci mimo meze stanovené zákonem [čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)], principem rovnosti [čl. 3 Listiny a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen „Pakt“)] a principem práva každého vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny).
Předmětem návrhu z hlediska jeho obsahu je zrušení podmínky státního občanství pro soudně rehabilitované osoby v případě uplatňování nároku na vydání majetku vyplývajícího ze zrušení výroku o trestu propadnutí majetku, propadnutí věci nebo zabrání věci. V podmínce státního občanství spatřují navrhovatelé znehodnocení veřejné hodnoty zakotvené přímo v preambuli zákona o mimosoudních rehabilitacích, jíž je náprava křivd, k nimž došlo v období let 1948 až 1989. Vyjadřují přesvědčení, že uvedená, dle jejich názoru diskriminační, podmínka vede k nerovnosti, jež se však v rozporu s čl. 26 Paktu, jak je interpretován Výborem OSN pro lidská práva, nezakládá na rozumných a objektivních rozlišovacích znacích a na vyloučení libovůle. Poukazují dále na skutečnost, že soudně rehabilitované osoby kromě ztráty majetku utrpěly i křivdu další, ztrátu osobní svobody, přičemž zvýraznění této odlišnosti akcentoval i zákonodárce zařazením právní úpravy jejich restitučních nároků do samostatné třetí části zákona o mimosoudních rehabilitacích. Navrhovatelé jsou si vědomi smyslu vztažení restitučních nároků soudně rehabilitovaných osob pod režim zákona o mimosoudních rehabilitacích, jenž je dán vyloučením možnosti uplatnění námitky vydržení vlastnického práva povinnou osobou, nicméně v podmínce státního občanství spatřují projev libovůle státu.
Zrušením napadeného zákonného ustanovení navrhovatelé sledují snahu prosadit veřejnou hodnotu, neboli mravní princip, dle něhož křivdy mají být odčiněny, a to při zachování rovnosti mezi dotčenými osobami. Dále jím sledují odstranění nerovnosti v základním právu vlastnit majetek.
Poukazují i na skutečnost, že zrušením soudních výroků o uložení trestu odnětí svobody a na ně navazujících výroků o propadnutí majetku dle zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, ve znění pozdějších předpisů, s účinky ex tunc nastala pro soudně rehabilitované osoby právně paradoxní situace, kdy jsou nuceny znovu žádat o majetek, a u těch z nich, které z nějakého důvodu přišly o občanství, dochází via facti k vyvlastnění jejich majetku. Upozorňují rovněž, že nikde jinde v českém právním řádu než v souvislosti s restitucemi není zakotveno, že by účinky výroků o zrušení nezákonných rozsudků a na ně navazujících výroků o propadnutí majetku měly jiné důsledky pro osoby, které občany jsou, a těmi, které jimi přestaly být. Markantní projev nespravedlnosti současné úpravy spatřují u těch soudně rehabilitovaných osob, u kterých doba od vydání odsuzujícího rozsudku, přes pravomocné rozhodnutí o soudní rehabilitaci podle zákona č. 119/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, po datum, kdy vyzvaly povinnou osobu k vydání věci, je kratší 10 let, protože v tomto případě u povinné osoby nemohlo dojít ani teoreticky k vydržení vlastnického práva k nemovitostem, o které původně přišly soudně rehabilitované osoby. Z uvedeného navrhovatelé dovozují závěr, dle něhož u této skupiny osob by podle obecných zásad nebylo vůbec nutno využívat postup podle zákona č. 87/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, protože pak podmínka státního občanství má za následek vyvlastnění, jež je v rozporu s principy právního státu ohledně předpokladu veřejného zájmu i předpokladu poskytnutí náhrady.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud návrh k vyjádření Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Toto vyjádření bylo Ústavnímu soudu doručeno 31. května 1999. Předseda Poslanecké sněmovny prof. Ing. Václav Klaus, CSc. v něm úvodem odkazuje na důvodovou zprávu k ustanovení § 19 vládního návrhu zákona o mimosoudních rehabilitacích, dle níž podmínka státního občanství pro vydání věci, popřípadě poskytnutí finanční náhrady v případě zmírnění následků některých majetkových křivd odpovídá mezinárodním zvyklostem. Ve svém stanovisku vychází dále z judikatury Ústavního soudu k otázce podmínky státního občanství v restitučním zákonodárství, zejména z nálezu Ústavního soudu ze dne 4. června 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (č. 185/1997 Sb.), přičemž právě v jejím odstranění pouze pro jednu skupinu oprávněných osob (a to v oblasti trestněprávních vztahů) a její zachování pro skupinu jinou by mohlo znamenat zavedení nerovnosti mezi jednotlivými skupinami oprávněných osob. Uvedený závěr podepřel účastník řízení i dle něj nepřípadným poukazem navrhovatele na čl. 11 odst. 1 Listiny, který zakotvuje právo každého vlastnit majetek, jakož i stejný zákonný obsah a ochranu vlastnického práva všech vlastníků, jelikož by pak případné zrušení podmínky státního občanství pouze pro jednu skupinu oprávněných osob nebylo řešením zcela vyhovujícím a v souladu s tímto principem.
Účastník řízení dále odkazuje na svá předchozí vyjádření k zákonu o mimosoudních rehabilitacích, ve kterých postuloval stanovisko, dle něhož tento právní předpis je předpisem zcela výjimečným a jednorázovým, když zákonodárný sbor při jeho schvalování vycházel z principu a ze snahy alespoň částečně zmírnit křivdy minulého režimu. Připomíná, že snahou zákona bylo pouze odstranit následky použití dřívějších předpisů v rozhodném období, přičemž nelze mluvit o explicitním navrácení v předešlý stav. Vycházeje z účelu, kterým nebylo odstranění všech křivd, nýbrž jejich zmírnění, bylo pak možno provést je pouze v určitém omezeném rozsahu, k němuž patřilo i omezení podmínkou státního občanství. Účastník řízení dále vyjadřuje přesvědčení, že zákon o mimosoudních rehabilitacích chce respektovat občanská, politická i hospodářská práva občanů v souladu s mezinárodně chráněnými lidskými právy a základními svobodami, jejichž aplikaci a účel v případě snahy o nápravu alespoň některých v minulosti spáchaných křivd nelze chápat jako bezbřehou snahu o navrácení věcí k původnímu stavu.
Účastník řízení k otázce přijetí napadeného zákonného ustanovení v rámci ústavně stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem potvrdil, že zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, jakož i zákony, které jej měnily a doplňovaly, byly schváleny potřebnou většinou zákonodárných sborů, podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů. V závěru svého vyjádření pak uvádí, že zákonodárný sbor jednal v roce 1991 v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a naším právním řádem a že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost napadené části ustanovení § 19 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a vydal příslušné rozhodnutí.
II.
Dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud při rozhodování v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posuzuje obsah těchto předpisů z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, popřípadě zákony, jedná-li se o jiný právní předpis, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Pokud Ústavní soud v rámci kontroly norem posuzuje ústavnost kompetence normotvorného orgánu a ústavnost normotvorného procesu, vychází z § 66 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, dle něhož je návrh v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů nepřípustný, jestliže ústavní zákon nebo mezinárodní smlouva, s nimiž jsou podle návrhu přezkoumávané předpisy v rozporu, pozbyly před doručením návrhu Ústavního soudu platnosti. Z uvedeného vyplývá, že u právních předpisů vydaných před nabytím účinnosti Ústavy je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad se současným ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné kompetence.
V dané věci se Ústavní soud tudíž omezuje na konstatování, že zákon č. 116/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, a jenž novelizoval napadenou část ustanovení § 19 odst. 1 zákona o mimosoudních rehabilitacích, byl schválen (dne 29. dubna 1994) potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (ze 172 přítomných poslanců 145 hlasovalo pro jeho přijetí, 3 byli proti, 21 se zdrželo hlasování a 3 nehlasovali), byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.
III.
Ústavní soud se ústavností vymezení okruhu oprávněných osob v zákoně o mimosoudních rehabilitacích zabýval v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 3/94 (ÚS, sv. 1, s. 279 - 291) a Pl. ÚS 33/96 (ÚS, sv. 8, s. 163 - 172).
V prvním z uvedených nálezů v úvodu své argumentace přitom posoudil interpretační význam preambule zákona č. 87/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, z níž vyplývá, že cílem zákona o mimosoudních rehabilitacích je „snaha zmírnit následky některých majetkových a jiných křivd, k nimž došlo v období let 1948 až 1989“. První otázkou, kterou si Ústavní soud v této souvislosti položil, bylo, zda „zmírnění“ následků „některých“ křivd lze o ohledem na princip rovnosti chápat toliko ve vztahu k okruhu a intenzitě majetkových zásahů zejména do vlastnictví občanů v rozhodném období anebo zda je možné v něm spatřovat i zákonný prostor pro zúžení okruhu oprávněných subjektů s ohledem na jejich trvalý pobyt. Na danou otázku soud odpověděl záporně, když konstatoval, že prostor pro vyloučení určitých subjektů z okruhu těch, které znaky některého restitučního titulu naplní, z uvedené formulace preambule zákona dovodit nelze. Rámec možného omezení okruhu oprávněných osob je dle názoru Ústavního soudu dán pouze ustanovením čl. 11 odst. 2 Listiny, podle něhož zákon může stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů ČSFR, resp. České republiky. Z tohoto ustanovení pak dovodil závěr, že Listina v daném ustanovení „nezmocňuje zákonodárce ke stanovení dalších podmínek nabytí vlastnictví (ať už v rámci restitučního procesu či obecně)“. A contrario tudíž platí, že čl. 11 odst. 2 Listiny zmocňuje zákonodárce ke stanovení podmínky státního občanství při nabývání vlastnictví v rámci restitučního procesu [přičemž okruh věcí stanovených zákonem, na které se vztahuje nárok na vydání věcí oprávněnými osobami, disponujícími státním občanstvím (ČSFR, resp. České republiky), je vymezen v § 6 zákona o mimosoudních rehabilitacích]. Na jiném místě odůvodnění nálezu Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 3/94 se shodně uvádí, že podmínka trvalého pobytu je „v rozporu s čl. 11 odst. 2 Listiny, který zmocňuje zákonodárce toliko stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice“.
V návaznosti na uvedené závěry Ústavní soud k otázce ústavnosti podmínky státního občanství pro uplatnění nároku na vydání věci dle zákona č. 87/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/96 konstatoval, že čl. 11 odst. 2 Listiny je speciálním ustanovením k ústavnímu principu rovnosti všech subjektů ohledně nabývání a ochrany vlastnického práva (příkladem jeho promítnutí do právního řádu je § 17 zákona č. 219/1995 Sb., devizový zákon), přičemž je to právě čl. 11 odst. 2 Listiny, jenž vytváří pro zákonodárce ústavní prostor omezení okruhu oprávněných osob v restitučním zákonodárství.
Ústavní soud se v uvedeném nálezu zabýval i souladem ustanovení zákona o mimosoudních rehabilitacích, jež upravuje podmínku státního občanství, i s Paktem. Pakt princip rovnosti upravuje v čl. 2 odst. 1 a v čl. 26. Rovnost dle prvního z uvedených ustanovení má povahu akcesorickou, čili vztahuje se pouze na rovnost v Paktu zakotvených právech, přičemž právo vlastnické mezi ně zařazeno není. Čl. 26 zakotvuje jednak rovnost před zákonem a jednak vyloučení diskriminace. V demonstrativním výčtu důvodů vylučujících nerovný přístup přitom není explicitně obsaženo státní občanství. Výbor OSN pro lidská práva v opakovaně vyjádřeném názoru připouští při aplikaci čl. 26 Paktu nerovnost pouze za podmínky vyloučení libovůle, nebo pokud se zakládá na rozumných a objektivních rozlišovacích znacích (reasonable and objective criteria). Za takové Ústavní soud v nálezu sp. zn Pl. ÚS 33/96 považoval důsledky plynoucí z čl. 11 odst. 2 Listiny, jakož i cíle restitučního zákonodárství a konečně právní úpravu státního občanství dle čl. II zákona č. 88/1990 Sb., kterým se mění a doplňují předpisy o nabývání a pozbývání československého státního občanství.
V návaznosti na závěry obsažené v uvedených nálezech, od nichž ani v posuzované věci neshledal Ústavní soud důvod se odchýlit, lze uvést následující.
Pokud z pohledu dosavadní judikatury Ústavního soudu podmínka státního občanství pro uplatňování nároku na vydání věci dle zákona o mimosoudních rehabilitacích není v rozporu s ústavními zákony ani mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, nutno se zabývat základní otázkou, zda stejným zacházením i pro soudně rehabilitované osoby v případě uplatňování nároku na vydání majetku, vyplývajícího ze zrušení výroku o trestu propadnutí majetku, propadnutí věci nebo zabrání věci, zákonodárce neporušil ústavní princip rovnosti. Jinými slovy, zda zákonodárce tím, že aplikoval podmínku státního občanství na celou skupinu oprávněných osob dle zákona o mimosoudních rehabilitacích, čili tím, že neodlišil subjekty a práva (tj. soudně rehabilitované osoby v podmínce státního občanství), ačkoli tak dle přesvědčení navrhovatelů učinit měl, neporušil ústavní princip rovnosti.
Ve své již ustálené judikatuře Ústavní soud interpretuje ústavní princip rovnosti z dvojího pohledu [Pl. ÚS 16/93 (ÚS, sv. 1, s. 194 - 195, 205 - 206), Pl. ÚS 36/93 (ÚS, sv. 1, s. 179), Pl. ÚS 5/95 (ÚS, sv. 4, s. 218), Pl. ÚS 9/95 (ÚS, sv. 5, s. 137)]. První je dán požadavkem vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů a jejich práv, druhý pak požadavkem ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování, tj. nepřípustnosti dotčení některého ze základních práv a svobod odlišováním subjektů a práv ze strany zákonodárce. Z hlediska těchto kritérií nutno posuzovat i možnou protiústavnost v postupu zákonodárce, pokud neodlišil skupiny subjektů a jejich práva, ačkoli tak, s ohledem na ústavně relevantní okolnosti, učinit měl.
Navrhovatelé nad rámec obecných argumentů směřujících proti podmínce státního občanství poukazují u soudně rehabilitovaných osob na vyšší míru křivdy, kterou tyto osoby utrpěly v důsledku ztráty osobní svobody, a dále na právní účinky ex tunc rozhodnutí dle zákona č. 119/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zrušujících výroky o uložení trestu odnětí svobody a na ně navazujících výroků o propadnutí majetku.
Jakkoli tuto vyšší míru křivdy danou omezením osobní svobody nelze plně odčinit, její zmírnění je účelem speciálního zákona č. 119/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jenž vytváří rozdíl v rozsahu satisfakce mezi soudně rehabilitovanými osobami a osobami oprávněnými dle zákona o mimosoudních rehabilitacích. Nelze tudíž zákonodárci vytknout v této souvislosti nerozlišení postavení skupin subjektů (tj. soudně rehabilitovaných osob a oprávněných osob dle zákona o mimosoudních rehabilitacích) ohledně jejich práv, jež by porušovalo ústavní princip rovnosti.
U soudně rehabilitovaných osob, jež nesplňují podmínku státního občanství a nemohou tudíž uplatnit nárok na vydání věci dle zákona o mimosoudních rehabilitacích a v jejichž případě byly vysloveny zrušující výroky o uložení trestu odnětí svobody a na ně navazující výroky o propadnutí majetku, nedochází tímto k nové expropriaci. Jakkoli tyto osoby nemohou uplatnit nárok na vydání věci dle zákona č. 87/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nelze v jejich případě apriori vyloučit uplatnění práva na reivindikaci podle občanského zákoníku (viz nález sp. zn. II. ÚS 43/94, in: ÚS, sv. 3, s. 99 - 102). Rozdíl v postavení obou skupin osob, tj. soudně rehabilitovaných splňujících podmínku státního občanství a osob tuto podmínku nesplňujících, pro uplatnění práva na vydání věci lze vyjádřit následujícím způsobem. Skupina první v režimu zákona o mimosoudních rehabilitacích je zvýhodněna odstraněním možnosti uplatnění námitky vydržení povinnou osobou, skupině druhé v režimu občanského zákoníku by nezbylo, než čelit této možné námitce držitele věci.
Dalším důvodem zamítnutí návrhu na zrušení části ustanovení § 19 odst. 1 zákona o mimosoudních rehabilitacích byly možné diskriminační důsledky takovéhoto rozhodnutí. Novela občanského zákoníku č. 131/1982 Sb. v § 453a zakotvila možnost propadnutí majetku v občanském soudním řízení, dopustil-li se vlastník věci takového protiprávního jednání, jímž se trvale zbavil možnosti věc obvyklým způsobem užívat. Tímto institutem byl pak v praxi nahrazen institut propadnutí majetku v trestním právu, zejména v případech dle tehdejšího § 109 trestního zákona. Dle § 6 odst. 1 písm. a) zákona o mimosoudních rehabilitacích je odnětí věci dle § 453a občanského zákoníku restitučním titulem, na jehož uplatnění dopadají důsledky nálezu Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/96. Zrušení podmínky státního občanství v § 19 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, by pak vytvořilo novou diskriminaci pro uvedenou skupinu osob, pro niž má nález Pl. ÚS 33/96 účinky rei iudicatae.
Ústavní soud sdílí námitku navrhovatelů týkající se neúplného překladu čl. 26 Paktu ve vyhlášce č. 120/1976 Sb., jenž nezahrnul „jiné postavení“ jako další znak vylučující diskriminaci. Tato skutečnost však nemění nic na jeho právních závěrech, a to i s ohledem na čl. 3 odst. 1 Listiny, jenž uvedený znak obsahuje a jímž Ústavní soud posuzoval možnost uplatnění ústavního principu rovnosti.
Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení části ustanovení § 19 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, vyjádřené slovy „, splňují-li podmínky uvedené v § 3 odst. 1 nebo 2 zákona,“ zamítl.
Jako obiter dictum považuje Ústavní soud závěrem za důležité zdůraznit, že jakkoli čl. 11 odst. 2 Listiny vytváří ústavní prostor pro omezení vlastnických práv osob bez státního občanství České republiky, nutno jej interpretovat s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny, tj. s ohledem na požadavek minimalizace každého ústavně akceptovatelného omezení základního práva nebo svobody, restriktivně. V návaznosti na právní konstrukci zákona o mimosoudních rehabilitacích (upřednostňujícího vydání věci a subsidiárně v případě nemožnosti vydání zakotvujícího poskytování finančí náhrady) je věcí úvahy demokratického zákonodárce vytvořit prostor pro zmírnění následků některých majetkových křivd spáchaných komunistickým režimem i u osob bez státní příslušnosti České republiky.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
Odlišné stanovisko zaujali k rozhodnutí pléna podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, soudci JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Antonín Procházka a JUDr. Eva Zarembová.