207/1994 Sb.
Nález Ústavního soudu České republiky ve věci návrhu na zrušení § 6, 11, § 12 odst. 3, § 18 odst. 1 písm. a), c) a § 18a písm. a), b) zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění zákona č. 272/1993 Sb.

207
NÁLEZ
Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 13. září 1994 v plénu o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení § 6, 11, § 12 odst. 3, § 18 odst. 1 písm. a), c) a § 18a písm. a), b) zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění zákona č. 272/1993 Sb.,
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Dne 14. dubna 1994 obdržel Ústavní soud České republiky návrh skupiny 46 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zahájení řízení o zrušení ustanovení § 6, 11, § 12 odst. 3, § 18 odst. 1 písm. a), c) a § 18a písm. a), b) zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění zákona č. 272/1993 Sb.
Protože podání návrhu splnilo podmínky uvedené v § 64 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a návrh byl přípustný podle § 66 téhož zákona, zahájil Ústavní soud řízení a požádal Parlament České republiky, aby se v zákonné lhůtě k návrhu písemně vyjádřil. Podle ustanovení § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb. zaslal tento předmětný návrh k vyjádření Poslanecké sněmovně. Předseda Poslanecké sněmovny dr. Milan Uhde potvrdil stanovisko Poslanecké sněmovny vyjádřené jejím hlasováním. Uvedl, že smyslem přijatého zákona je - vzhledem ke vzniku samostatného státu - České republiky, upravit nově institut státního občanství a řešit ho komplexně. Poukazuje na to, že zákon vychází ze zásady, podle které by každý občan měl mít pouze jedno státní občanství, kdy takováto právní úprava existuje v mnoha dalších státech Evropy a není nová ani v našem právním řádu. Dále zdůrazňuje zásadu, že každý občan by měl mít možnost za dodržení zákonem stanovených podmínek nabýt nebo pozbýt státní občanství České republiky. Proto vedle stanovení podmínek bylo třeba co možná nejpřesněji stanovit důvody, ze kterých je možné některé podmínky pro státní občanství prominout. Ve vztahu ke státním občanům Slovenské republiky obsahuje potom zákon zvláštní postup, který umožňuje při splnění stanovených podmínek nabytí státního občanství České republiky. Přijatá novela zákona pak řeší situace vzniklé aplikací zákona, kdy ze získaných poznatků vyplynulo, že některá ustanovení zákona mohou být určitými skupinami občanů pokládána za příliš tvrdá. Závěrem uvádí, že přijatý zákon se úzce váže na vznik samostatného českého státu, obsahuje kompletní právní úpravu státního občanství v souladu s mezinárodně chráněnými lidskými právy a základními svobodami. Ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky zároveň potvrdil z hlediska ustanovení obsaženého v § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., že zákon České národní rady č. 40/1993 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců dne 29. prosince 1992 a zákon č. 272/1993 Sb. byl stejným způsobem schválen dne 12. října 1993. Oba zákony byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a byly řádně vyhlášeny.
Podle § 42 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. soudce zpravodaj vyžádal jako listinné důkazy od Poslanecké sněmovny příslušné tisky v souvislosti s projednáváním uvedených zákonů (Česká národní rada, 1992, VII. volební období, tisk č. 208, Parlament ČR, Poslanecká sněmovna, 1993, I. volební období, tisk č. 473), obsahující projevy jednotlivých poslanců k předloze zákona.
Pro získání přehledu o praktickém uplatnění, příp. dopadu zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. a zákona č. 272/1993 Sb. vyžádal soudce zpravodaj také zprávu od Ministerstva vnitra o počtu osob, které zvolily státní občanství České republiky prohlášením ve smyslu ustanovení § 6 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., příp. kolik jich bylo neúspěšných, dále potom zprávu o počtu udělených výjimek Ministerstvem vnitra z hlediska ustanovení § 11, § 12 odst. 3 cit. zákona a jejich skladbě a konečně i o sdělení, kolik občanů Slovenské republiky požádalo o státní občanství České republiky z hlediska ustanovení § 18 odst. 1 písm. a), c) cit. zákona a z hlediska ustanovení § 18a odst. 1 písm. a), b) zákona č. 272/1993 Sb., a kolik takových žadatelů státní občanství České republiky obdrželo.
Ze zprávy Ministerstva vnitra, a to vrchního ředitele II. sekce, plyne, že Ministerstvo vnitra a okresní úřady vyřídily v období 1992 až červen 1994 cca 319 tis. podání týkajících se státního občanství České republiky. Z hlediska ustanovení § 6 odst. 1 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. zpráva uvádí, že se jedná o zcela výjimečné případy, a to maximálně v počtu 10 osob za období 1993, 1994, kdy jde o osoby, které měly k 31. prosinci 1992 občanství České a Slovenské Federativní Republiky, ale narodily se v cizině, nikdy nežily v České republice ani v Slovenské republice a ani jejich rodiče před odchodem do ciziny neměli pobyt v České nebo Slovenské republice. Vzhledem k těmto skutečnostem proto nebylo možné podle zákona České národní rady č. 39/1969 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České socialistické republiky, určit, že jsou státními občany České republiky, a nebylo možné ani určit podle zákona Slovenské národní rady č. 206/1968 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství Slovenské socialistické republiky, že jde o občany Slovenské republiky.
Co se týče případů, kdy byla Ministerstvem vnitra prominuta podmínka stanovená v § 11 a § 12 odst. 3 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., zpráva uvádí, že evidence v tomto směru není vedena a vzhledem k počtu žádostí a rozsahu zjišťování požadovaných údajů je nereálné ji zpracovat. Pouze pokud jde o prominutí složení státoobčanského slibu podle § 12 odst. 3 cit. zákona se uvádí ve zprávě, že toto ustanovení se užívá zcela ojediněle a složení tohoto slibu je promíjeno jen osobám přestárlým a osobám zdravotně postiženým.
Ohledně případů využití volby státního občanství České republiky státními občany Slovenské republiky se ve zprávě praví, že tato volba probíhala do 30. června letošního roku a dosud bylo kladně vyřízeno cca 319 tis. podání. Takto nabylo státního občanství České republiky podle zákona České národní rady č. 39/1969 Sb. (tj. žádosti podané koncem roku 1992) 65 tis. osob, podle § 18, 18a zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., tj. volbou občanství, 240 tis. osob a podle § 19 a 7 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., tj. udělením, 14 tis. osob. Současně bylo vydáno cca 100 zamítavých rozhodnutí ve věci udělení nebo volby občanství České republiky. Z těchto skutečností je zřejmé, že naprosté většině občanů Slovenské republiky, kteří požádali o české občanství, bylo vyhověno, neboť podmínky pro volbu a udělení občanství splnili.
II.
Z obecného hlediska lze státní občanství definovat jako časově trvalý, místně neomezený právní vztah fyzické osoby a státu, který je proti vůli fyzické osoby zpravidla nezrušitelný, na jehož základě vznikají jeho subjektům vzájemná práva a povinnosti, spočívající zejména v právu fyzické osoby na ochranu ze strany státu na jeho území i mimo ně, v právu pobytu na jeho území a na právu účasti na jeho správě veřejných záležitostí. Povinností občana je především věrnost státu, závazek k jeho obraně, výkon určitých funkcí, ke kterým je povolán, a dodržování právních předpisů státu i mimo jeho území. Konkrétní obsah státního občanství je určen zákonodárstvím jednotlivého svrchovaného státu. Je výsostným právem státu určovat podmínky, za kterých se nabývá a pozbývá státní občanství.
Státní občanství je jednoznačně institutem vnitrostátního práva, ostatní státy jsou vedeny zásadou nevměšovat se do vnitřních věcí státu. Avšak důsledky státního občanství mají dopad i navenek vzhledem k tomu, že státní občanství zaručuje fyzické osobě, která je jeho nositelem, ochranu i na území jiného státu. V takovém případě samozřejmě může dojít ke střetu zájmů a institut státního občanství se tak dostává i do pozornosti mezinárodního práva. Mezinárodní aplikace uznání státního občanství v každém jednotlivém případě musí být založena na národním právu dotčeného státu, rozhodnutí státu o udělení svého vlastního občanství nemusí být mezinárodně přijímáno bez otázek. V případě Nottebohm Mezinárodní soudní dvůr judikoval, že „stát nemůže očekávat, že pravidla (upravující získání státního občanství), která zakotví, mají nárok na uznání jiným státem, pokud nejedná v souladu s všeobecným cílem právního závazku státního občanství, podle něhož je jedinec v „genuine“ (opravdovém) spojení se státem, který chrání své občany proti jiným státům“. (ICJ Rep, 1955 s. 23). Jinými slovy z mezinárodního pohledu nemusí být akceptován jiným státem případ udělení státního občanství fyzické osobě, která není v blízkém vztahu ke státu udělujícímu občanství. I když rozhodnutí Mezinárodního soudního dvora zavazuje jen státy, které jsou účastny sporu, lze z pohledu obecného mezinárodního práva konstatovat, že s výjimkou aplikace některých mezinárodních smluvních závazků (úprava udělení občanství včetně stanovení kategorií osob, jimž může být občanství uděleno, podmínek a postupu udělování státního občanství, které musejí tyto fyzické osoby splnit), je záležitostí každého státu, který je určuje samostatně (Nottebohm case, ICJ Rep, 1955, s. 20).
III.
V souvislosti s ustanovením § 6 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. navrhovatelé namítají jeho rozpor s čl. 1 ústavního zákona České národní rady č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky. Ustanovení § 6 cit. zákona upravuje způsob nabytí státního občanství České republiky prohlášením, a to osobami, které k 31. prosinci 1992 byly státními občany České a Slovenské Federativní Republiky, ale nebylo možné určit ani občanství České republiky ani občanství Slovenské republiky. Podle názorů navrhovatelů formulace § 6 cit. zákona připouští, aby podle něj české státní občanství pouhým prohlášením nabyli cizí státní příslušníci. Dále uvádějí, že „k 1. lednu 1969 a k 31. prosinci 1992 tedy bylo vyloučeno, aby někdo byl československým státním občanem a nebyl zároveň státním občanem České (nebo Slovenské) republiky. Neexistovala množina jednotlivců, kteří by byli československými státními občany a kteří by nebyli zároveň českými nebo slovenskými státními občany“. Toto tvrzení však neobstojí. Ustanovení § 6 cit. zákona totiž není ve svém znění aplikovatelné na cizince (tedy osoby s cizí státní příslušností), protože základní podmínkou pro použití tohoto ustanovení je státní občanství České a Slovenské Federativní Republiky existující k 31. prosinci 1992. V úvahu by připadala pouze taková právní situace, kdy by státní občan České a Slovenské Federativní Republiky byl současně i státním občanem jiného státu (tedy bipolita). Z hlediska ustanovení § 6 cit. zákona však nepřipadá v úvahu námitka cizího státního občanství, protože toto ustanovení neobsahuje nové nabytí státního občanství udělením cizinci, kdy musí být splněna podmínka propuštění z původního státního svazku, ale pouze potvrzení existujícího původního státního občanství České a Slovenské Federativní Republiky a jeho transformaci ve státní občanství České republiky. Existence druhého (cizího) státního občanství není v daném případě rozhodující.
Důležité je však odpovědět na otázku, zda k 31. prosinci 1992 mohly existovat fyzické osoby, které byly státními občany České a Slovenské Federativní Republiky, aniž bylo určeno jejich státní občanství České republiky nebo Slovenské republiky. Rozborem předchozích právních úprav ohledně nabývání a pozbývání státního občanství lze bezpochyby dospět k závěru, že takový právní stav byl reálně možný. Institut státního občanství České socialistické republiky byl konstituován zákonem České národní rady č. 39/1969 Sb. Podle § 2 odst. 1 cit. zákona byl státním občanem republiky ten, který měl k 1. lednu 1969 státní občanství Československé socialistické republiky, jestliže se narodil na území České socialistické republiky. Podle § 2 odst. 2 cit. zákona byl státním občanem České socialistické republiky i státní občan Československé socialistické republiky, který se narodil v cizině, jestliže byl k 1. lednu 1969 přihlášen k trvalému pobytu na území České socialistické republiky, eventuálně jestliže před odchodem do ciziny měl on anebo jeho rodiče na území České socialistické republiky poslední trvalý pobyt. Zákon České národní rady č. 39/1969 Sb. však obsahuje i ustanovení (ve svém § 3) řešící situaci fyzických osob, které měly státní občanství Československé socialistické republiky, ale státní občanství (České republiky nebo Slovenské republiky) nebylo možné určit. Uvedený právní stav, tedy existence státního občanství Československé socialistické republiky, aniž by bylo možno určit státní občanství České socialistické republiky nebo Slovenské socialistické republiky, mohl reálně existovat, neboť státní občanství národní republiky se tvořilo v roce 1969 dodatečně. Podle předchozích právních úprav (zákon č. 194/1949 Sb., o nabývání a pozbývání československého státního občanství) se státní občanství nabývalo narozením na území Československé republiky z rodičů, kteří jsou občany (základní způsob - § 1 odst. 1 cit. zákona), a to i tehdy, jestliže dle § 1 odst. 1 cit. zákona se dítě narodilo v cizině, byli-li otec i matka občany Československé republiky. Za této podmínky mohla fyzická osoba mít československé občanství (podle zákona České národní rady č. 39/1969 Sb. i státní občanství Československé socialistické republiky a následně i České a Slovenské Federativní Republiky), ale nebyly splněny i podmínky trvalého pobytu u ní ani u rodičů. I u těchto rodičů totiž mohlo československé státní občanství vzniknout „zděděním“ po předcích. Podle ustanovení § 3 zákona České národní rady č. 39/1969 Sb. mohly tyto fyzické osoby nabýt státního občanství České socialistické republiky prohlášením. Toto prohlášení je však právem fyzické osoby, v daném případě státního občana Československé socialistické republiky, nikoliv jeho povinností. Současně nutno ovšem zdůraznit, že citovaná právní úprava nestanovila žádnou lhůtu pro výkon tohoto práva a nestanovila ani právní následky pro případné nevyužití daného práva. Z těchto skutečností lze potom snadno vyvodit, že právo prohlášením nabýt státní občanství České socialistické republiky bylo stanoveno jako právo časově neomezené a plynutím času nezanikající. Je tedy zřejmé, že může existovat právní stav, kdy fyzická osoba má státní občanství Československé socialistické republiky (a posléze i České a Slovenské Federativní Republiky) a současně nemá státní občanství České republiky nebo Slovenské republiky, a kdy za současného práva tedy může prohlášením určit, zda jeho národní občanství je vázáno k České nebo Slovenské republice. Tuto právní úpravu potom beze zbytku převzal i zákon České národní rady č. 40/1993 Sb.
Nelze proto souhlasit s tvrzením navrhovatelů, že prohlášením podle § 6 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. může státní občanství České republiky nabýt kterýkoliv cizinec. Vždy musí být vyjádřena vazba na původní stát (Českou socialistickou republiku, Československou socialistickou republiku, Českou a Slovenskou Federativní Republiku) a tato vazba musí být nepřetržitá a trvající i z hlediska zásady cives origo facit. V rámci prohlášení se nezkoumá otázka eventuálně jiného státního občanství, které mohla fyzická osoba získat, protože se zde vychází z právního základu existence státního občanství České a Slovenské Federativní Republiky a je pouze konkretizováno občanství nově vzniklé České republiky. Podmínka propuštění z jiného státoobčanského svazku, jak již řečeno výše, není zkoumána, protože se zde nejedná o nově udělované občanství. Nutno též připomenout, že zpráva Ministerstva vnitra potvrdila, že se jedná o zcela výjimečné případy (maximálně 10 osob v průběhu jednoho roku).
Z uvedených skutečností potom nelze nijakým způsobem dovodit, že ustanovení § 6 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. je v rozporu s ustanovením čl. 1 ústavního zákona České národní rady č. 4/1993 Sb., protože k 1. lednu 1969 i k 31. prosinci 1992 existoval právní stav, který umožňoval podle § 3 zákona České národní rady č. 39/1969 Sb. státním občanům Československé socialistické republiky s časově neomezeným právem zvolit si prohlášením státní občanství České socialistické republiky.
IV.
Návrh skupiny poslanců dále směřuje proti ustanovením § 11 a § 12 odst. 3 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., která jsou podle navrhovatelů v rozporu s ustanovením čl. 67 odst. 1 Ústavy České republiky, a uvádí, že podle tohoto ustanovení na vrcholné úrovni ve věcech výkonu státní moci odpovídá vláda, nikoliv Ministerstvo vnitra. Dále uvádí, že jde o rozpor s ustanoveními čl. 2 odst. 2, čl. 9 odst. 2 Ústavy a čl. 1, čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), s tím, že státní moc musí sloužit všem občanům v souladu s podstatnými náležitostmi demokratického právního státu bez vázanosti na nějakou výlučnou ideologii nebo náboženské vyznání a při respektování rovnosti všech lidí v právech.
V ustanovení § 11 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., je obsaženo právo Ministerstva vnitra prominout žadateli
- podmínku stanovenou v § 7 odst. 1 písm. a) cit. zákona (tedy nepřetržitý trvalý pobyt alespoň pět let na území republiky), pokud jsou splněny další podmínky uvedené v § 11 odst. 1 písm. a) až f), tedy že se narodil na území České republiky nebo žije na území České republiky nepřetržitě alespoň 10 let nebo měl v minulosti státní občanství České republiky, příp. státní občanství České a Slovenské Federativní Republiky nebo byl osvojen státním občanem České republiky nebo jeho manžel (manželka) je státním občanem České republiky anebo jehož alespoň jeden z rodičů je státním občanem České republiky,
- podmínku stanovenou v § 7 odst. 1 písm. b) cit. zákona (tedy propuštění ze státního svazku jiného státu) při splnění dalších podmínek uvedených v § 11 odst. 2 cit. zákona (tedy má-li žadatel na území České republiky nepřetržitý trvalý pobyt alespoň po dobu pěti let, pokud právní předpisy státu, jehož je žadatel státním občanem, neumožňují propuštění ze státního svazku nebo pokud tento stát odmítá vydat doklad o propuštění žadatele ze státního svazku),
- podmínku stanovenou v § 7 odst. 1 písm. d) cit. zákona (tedy znalost českého jazyka) v případech hodných zvláštního zřetele.
V ustanovení § 12 odst. 3 cit. zákona je pak obsaženo právo Ministerstva vnitra prominout složení státoobčanského slibu.
Návrh skupiny poslanců namítá, že „výkon tohoto práva byl svěřen do výlučné a od vlády izolované pravomoci Ministerstva vnitra a nebyla zákonem upravena možnost přezkoumání zákonnosti jeho rozhodnutí v těchto věcech, což je porušením ustanovení čl. 2 odst. 1, čl. 67 odst. 1 Ústavy a čl. 2 Listiny, podle nichž musí státní moc být vykonávána hierarchickým způsobem tak, aby za ni v nejvyšší úrovni odpovídala vláda a aby sloužila všem občanům v souladu se všemi podstatnými náležitostmi demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Při rozhodování o udělování státního občanství je prioritní veřejný zájem, který je vymezen dělbou státní moci (čl. 2 Ústavy) a demokratickými hodnotami, a který nesmí být diktován ideologickými ani náboženskými motivy (čl. 2 odst. 1 Listiny) ani individuálními zájmy jen některých fyzických osob (čl. 1 Listiny o rovnosti lidí v právech)“.
Žádný z výše uvedených článků Ústavy nebo Listiny není napadenými ustanoveními v § 11, § 12 odst. 3 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. porušen a v tomto směru nebyla určena či prokázána souvislost. Je conditio sine qua non každé demokratické vlády, že rozhodování o řadě odborných otázek svěřuje svým členům a jejich úřadům, a to i z hlediska běžné a nutné dělby práce. Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci (§ 67 odst. 1 Ústavy). Ostatní orgány výkonné moci jsou tak vládě přirozeně podřízeny. Ministerstva jsou vládou řízena nejen prostřednictvím právních předpisů jako obecně závazných normativních aktů, ale i prostřednictvím interních normativních instrukcí a individuálních aktů (§ 21 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, podle kterého se ministerstva ve veškeré své činnosti řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády). Zákon České národní rady č. 2/1969 Sb. také vztah ministerstva a vlády výslovně vyjadřuje v § 28 odst. 1, podle kterého činnost ministerstev řídí, kontroluje a sjednocuje vláda České republiky. Vláda je současně jako vrcholný orgán výkonné moci jejím představitelem i ve vztahu k Poslanecké sněmovně. Ministerstva zpracovávají na svých úsecích otázky svěřené do jejich působnosti a ve stanovených oblastech státní politiky je předkládají vládě jako celku k projednání. Ta s nimi v podobě obecných dokumentů a zpráv nebo v podobě zákonodárné iniciativy vystupuje před Poslaneckou sněmovnou.
Nositelem ústavně politické odpovědnosti za činnost ministerstva je příslušný ministr, který je v tomto směru kontrolován běžnými prostředky parlamentní demokracie, jako jsou interpelace (čl. 53 odst. 1, 2 Ústavy), citační právo Poslanecké sněmovny a jejích orgánů nebo vyšetřovací komise (čl. 30, čl. 38 odst. 2 Ústavy). Dalším kontrolním mechanismem, kterým je sledována činnost a volán k ústavněprávní odpovědnosti ministr, je i možnost jeho odvolání z funkce. Podle čl. 74 Ústavy tento kontrolní mechanismus přísluší předsedovi vlády (návrh na odvolání ministra) a prezidentovi republiky (odvolání samotné). Z těchto skutečností potom jednoznačně plyne, že činnost ministerstva jako orgánu státní správy, kterému je zákonem (a je bezpochybné, že zákonem České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., se tak stalo - čl. 79 odst. 1 Ústavy) svěřena pravomoc k udělování státního občanství, je podrobena všem postupům, které jsou běžné v systémech parlamentních demokracií, může být těmito prostředky kontrolována a také může být vyvozena ústavně právní odpovědnost příslušného ministra, pokud při své činnosti porušuje stanovená pravidla chování.
Tvrzení, že udělování českého státního občanství bylo svěřeno do výlučné a od vlády izolované pravomoci Ministerstva vnitra, tedy neodpovídá skutečnosti.
Vzhledem k uvedenému lze mít za to, že ustanovení § 11 a § 12 odst. 3 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., nejsou v rozporu s těmi ustanoveními Ústavy a Listiny, jak uvádí navrhovatel, a nebyla prokázána ani souvislost mezi tvrzením navrhovatele a porušením uvedených ustanovení.
V.
Návrh skupiny poslanců se konečně dotýká i ustanovení § 18 odst. 1 písm. a), c) a § 18a písm. a), b) zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., kdy uvedená ustanovení upravují volbu státního občanství České republiky státními občany Slovenské republiky.
Podle ustanovení § 18 cit. zákona měl občan Slovenské republiky do 30. června 1994 právo zvolit státní občanství České republiky, jestliže splňoval podmínky stanovené v odstavci 1 písm. a) až c). Tyto podmínky zahrnovaly
- nepřetržitý trvalý pobyt na území České republiky alespoň po dobu dvou let,
- propuštění ze státního svazku Slovenské republiky,
- bezúhonnost (nebyl v posledních pěti letech pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin).
V § 18a cit. zákona je potom upraveno nabytí státního občanství České republiky volbou občanů Slovenské republiky, kteří se narodili na jejím území do 31. prosince 1939 a jejichž rodiče, popřípadě alespoň jeden z nich, se narodili na území České republiky nebo dosáhli nejpozději v roce 1993 věku 60 let za současného splnění dvou podmínek, a to
- nepřetržitého trvalého pobytu na území České republiky po dobu alespoň dvou let,
- bezúhonnosti (nebyl v posledních pěti letech pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin).
Podle návrhu skupiny poslanců jsou tato ustanovení diskriminační povahy proto, že stanoví občanům Slovenské republiky, kteří původně byli také státními občany České a Slovenské Federativní Republiky, zvláštní podmínky pro získání státního občanství České republiky, tedy podmínky, které předchozí zákonodárství společného státu neznalo. Má tak být v rozporu s ustanovením čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, podle něhož jsou si všichni lidé rovni a mají obecné právo na stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci z jakýchkoliv důvodů.
Úvodem k této problematice nutno zdůraznit, že po vzniku československé federace byla provedena právní úprava na úseku státního občanství čl. 5 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, ve znění ústavního zákona č. 125/1970 Sb., v zákoně č. 165/1968 Sb., v zákoně České národní rady č. 39/1969 Sb., ve znění zákonného opatření Předsednictva České národní rady č. 124/1969 Sb., a v zákoně Slovenské národní rady č. 206/1968 Sb. Text čl. 5 ústavního zákona č. 143/1968 Sb. vycházel z principu prvotnosti státního občanství České republiky nebo Slovenské republiky (přičemž státní občan každé republiky je zároveň občanem Československé republiky), novela tohoto článku provedená ústavním zákonem č. 125/1970 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, již deklaruje, že československé státní občanství je jednotné a že každý československý občan je zároveň občanem České republiky nebo Slovenské republiky; toto ustanovení mělo být konkretizováno zákony obou republik. Tak se nestalo a v teorii i praxi převažovaly názory, že republikové státní občanství je prvotní. Dále článek obsahoval zmocnění, že zásady nabývání a pozbývání státního občanství republiky stanoví zákon Federálního shromáždění. Tím se stal zákon č. 165/1968 Sb., který stanovil kritéria pro určení, kteří českoslovenští občané jsou občany České republiky a kteří občany Slovenské republiky, dále stanovil, že nabytím (pozbytím) státního občanství České republiky nebo Slovenské republiky se nabývá (pozbývá) současně i občanství československé, a určil, že dosavadní občan jedné republiky, který nabyl občanství druhé republiky (např. volbou nebo udělením), pozbyl státní občanství druhé republiky. Tato právní úprava vycházela ze zásady, že fyzická osoba může být občanem vždy jen jedné republiky, ke ztrátě státního občanství jedné republiky tak docházelo automaticky okamžikem nabytí státního občanství druhé republiky.
V zákonech České národní rady č. 39/1969 Sb. a č. 206/1968 Sb. byly stanoveny podrobnosti pro určení občanství České republiky a Slovenské republiky dosavadních občanů unitárního státu, podmínky pro volbu občanství jedné republiky občanem druhé republiky (kdy volbu bylo možné provést do 31. prosince 1969), způsoby nabývání a pozbývání občanství republiky. Po uplynutí lhůty pro volbu občanství České republiky mohl státní občan Slovenské republiky požádat o udělení státního občanství České republiky a musel splňovat pouze podmínku trvalého pobytu v České republice, jejíž splnění bylo možné prominout. Jakmile mu bylo uděleno občanství České republiky, pozbyl automaticky občanství Slovenské republiky a nepředkládal proto doklad o propuštění ze svazku Slovenské republiky.
V souvislosti s předpokládaným rozdělením České a Slovenské Federativní Republiky nutno připomenout, že byly hledány cesty pro co možná nejjednodušší a nejrychlejší řešení otázky státního občanství. Vycházelo se z principu předcházení vzniku dvojího státního občanství a zabránění vzniku bezdomovectví. Vycházelo se ze zásady, že změna dosavadního státního občanství fyzické osoby je možná jen na základě jejího vlastního projevu vůle. Vycházelo se ze skutečnosti, že k 31. prosinci 1992 byl každý občan České a Slovenské Federativní Republiky občanem České nebo Slovenské republiky. Optimálním se jevilo přijetí dvoustranné smlouvy mezi Českou a Slovenskou republikou, jejíž návrh byl zpracován i českou stranou předložen. Smlouva vycházela z následujících zásad:
- fyzické osoby, které měly k 31. prosinci 1992 státní občanství jedné republiky, jsou státními občany této republiky i od 1. ledna 1993,
- umožnit provedení volby občanství České republiky dosavadnímu občanovi Slovenské republiky a naopak (pro volbu se stanovila lhůta šesti měsíců a podmínkou byl tříletý trvalý pobyt na území republiky, jejíž občanství si fyzická osoba volí),
- nabytím státního občanství jedné smluvní strany se automaticky pozbývá státní občanství druhé smluvní strany,
- předcházení vzniku dvojího státního občanství u dětí, u kterých je jeden z rodičů občanem jedné smluvní strany a druhý státním občanem druhé smluvní strany, kdy rodičům se umožňovalo provedení volby státního občanství pro dítě a zároveň se stanovila kritéria pro určení státního občanství jen jedné smluvní strany pro dítě, nebyla-li volba občanství rodiči provedena.
Z uvedené zprávy Ministerstva vnitra, a to vrchního ředitele II. sekce, tak plyne, že by se maximálně zjednodušil postup při získání státního občanství jedné smluvní strany občanem druhé smluvní strany a současně by se předešlo i vzniku dvojího státního občanství a bezdomovectví. Z téže zprávy potom plyne, že slovenská strana tento návrh neakceptovala a přiklonila se k možnosti dvojího státního občanství.
Česká republika proto řešila otázku nabývání státního občanství České republiky vnitrostátním předpisem, kterým je zákon České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., kde je obsažena zásada předcházení vzniku dvojího státního občanství a zamezení vzniku bezdomovectví. Takto bylo navázáno na právní úpravu platnou na území České a Slovenské Federativní Republiky a vycházeno ze skutečnosti, že obdobné zásady jsou uplatněny i v právních předpisech jiných evropských států.
Státní občané Slovenské republiky, kteří do 31. prosince 1992 nepodali žádost o udělení státního občanství České republiky, mohli nabýt státní občanství České republiky podle zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., a to
- volbou občanství podle § 18 a 18a (do 30. června 1994),
- udělením podle § 19 do 30. června 1994,
- udělením podle § 7 (tento způsob není časově omezen).
Zmíněný způsob nabývání občanství byl omezen lhůtami, a to podle § 18 a 19 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., kdy toto prohlášení mohlo být učiněno nejpozději do 31. prosince 1993, a následně i nařízením vlády České republiky č. 337/1993 Sb. ze dne 15. prosince 1993, kdy tyto lhůty byly prodlouženy do 30. června 1994. Ústavním zákonem č. 542/1992 Sb., o zániku České a Slovenské Federativní Republiky, došlo k 31. prosinci 1992 k zániku České a Slovenské Federativní Republiky jako samostatného státu a dnem 1. ledna 1993 vznikly dva nové samostatné státy, které bezpochyby mají svrchovanou pravomoc upravovat své vnitřní záležitosti. Takovou vnitřní záležitostí je samozřejmě i nabývání státního občanství. Lze plně souhlasit s tvrzením navrhovatele, že státní občané Slovenské republiky se zánikem společného státu stali na území České republiky cizinci (samozřejmě i naopak). Ovšem tvrzení, že k zániku České a Slovenské Federativní Republiky a tedy i státního občanství došlo bez přímo projevené vůle státních občanů České a Slovenské Federativní Republiky a v nezjištěném počtu případů proti jejich vůli, je za dané situace neopodstatněné a spekulativní. Naopak nutno zdůraznit, že dnem vzniku samostatných států, a to České a Slovenské republiky, se státní občané jednoho státu dostávají do postavení cizince na území státu druhého. Česká republika jako samostatný stát může tedy stanovit podmínky pro nabytí občanství zcela nezávisle na právní úpravě jiného státu (Slovenské republiky). Toto právo bylo vyjádřeno přijetím zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., ve kterém mimo jiné bylo stanoveno i nabytí státního občanství cizincem. Neobstojí tvrzení navrhovatele, že v případě státního občana Slovenské republiky nejde o cizince, a neobstojí ani tvrzení, že volbu vyvolanou zánikem federálního státního občanství může podmiňovat pouze subjektivní vůle občana a jeho tzv. objektivní vztah k území. Právě tento vztah musí být odpovídajícím způsobem vyjádřen (tedy vztah k České republice), a to nejen k území, ale musí být i objektivizován k České republice jako takové. Právě toto vyjádření je obsaženo v podmínkách, za kterých bylo lze státní občanství České republiky nabýt. Znovu nutno opakovat, že každý suverénní stát má právo stanovit podmínky, za kterých lze získat jeho občanství. Tvrzení navrhovatele, že jestliže nebylo bezúhonností podmíněno trvání duálního státního občanství České a Slovenské Federativní Republiky a České republiky, že tedy tomu nemůže tak být i nyní, je irelevantní. Nejsou stanovena dodatečně zákonná omezení na právní stav a skutečnosti, které nastaly před nabytím účinnosti nového zákona, ale ke dni jeho účinnosti a dále do budoucna. Jak již řečeno, při volbě státního občanství České republiky státními občany Slovenské republiky nutno vycházet obecně z režimu, kterému podléhají v souvislosti s občanstvím právě cizinci jako takoví. Podmínky stanovené v těchto směrech pro občany Slovenské republiky jsou jiné a právě pro ně příznivější. To samozřejmě z hlediska minulého soužití v rámci společného státu a společenských, pracovních i rodinných vazeb, které se za tu dobu vytvořily, obecně tedy z důvodů, které lze veskrze označit za humánní. Ani v této oblasti však nelze uvažovat voluntaristicky. Stanovené podmínky jsou přiměřené nastalé situaci, dostatečně objektivizují vztah k České republice a nejsou nikterak diskriminující. K těmto podmínkám je potom namístě uvést následující: u pojmu trvalý pobyt se dle názoru Ústavního soudu jedná o faktické vyjádření trvalého pobytu, a tedy o trvalý pobyt nikoliv ve smyslu evidenčním - přihlášení se k trvalému pobytu na příslušném úřadě - ale ve smyslu faktickém. Trvalým pobytem je třeba takto rozumět pobyt v místě stálého bydliště člověka, tj. zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání a v němž se také zdržuje s úmyslem zdržovat se zde trvale (v souladu s rozhodnutím Vrchního soudu v Praze sp. zn. 3 Cdo 76/93). Dvouletý trvalý pobyt jako podmínka pro volbu občanství byl stanoven i s ohledem na zákon Slovenské národní rady č. 206/1968 Sb., který jako podmínku pro udělení občanství Slovenské republiky občanovi České republiky stanovil dvouletý pobyt na území Slovenska. V době přijímání zákona o nabývání občanství České republiky tento zákon Slovenské národní rady ještě platil, a proto v souladu se zásadou vzájemnosti lze tuto lhůtu považovat za přiměřenou. Je na místě připomenout, že i v případě kratšího trvalého pobytu mohlo Ministerstvo vnitra státní občanství České republiky žadateli udělit podle § 19 nebo podle § 7 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. K otázce pravomocného odsouzení pro úmyslný trestný čin v posledních pěti letech je nutno zdůraznit, že se jedná o trestný čin úmyslný (nikoliv tedy nedbalostní), a v této souvislosti nutno uvést i s ohledem na důvodovou zprávu k přijatým zákonům o státním občanství České republiky, že pokud jde o osoby, které byly pravomocně odsouzeny pro úmyslný trestný čin, budou splňovat shora uvedenou podmínku pro udělení státního občanství České republiky po zahlazení svého odsouzení soudem. V souladu s trestním zákonem a trestním řádem se pak na tyto osoby pohlíží jako na osoby, které nebyly odsouzeny, a ve výpisu z rejstříku trestů se již odsouzení neuvádí. Nutno také dodat, že např. drobné krádeže jsou zpravidla projednávány jako přestupek, u trestného činu krádeže se jedná o protiprávní jednání, kterým si pachatel přivlastnil cizí věc větší hodnoty. Určité zvláštnosti plynoucí ze zániku federace tak byly zohledněny právě v dočasném zvláštním režimu určeném pro možnost volby státního občanství České republiky. Poněkud výhodnější podmínky volby, stanovené pro skupinu občanů Slovenské republiky, kteří se zdržují v cizině a před odchodem do ciziny měli trvalé bydliště na území České republiky, je nutno chápat znovu jako humánní gesto, které respektuje možné rodinné a jiné obecně lidské vazby, které tito občané mohou k České republice mít. Je samozřejmě nadbytečné zmiňovat se o možnostech těchto emigrantů získat občanství České republiky v době předchozího režimu. K této skutečnosti nutno dále uvést, že tyto osoby se zdržují mimo území České republiky v naprosté většině případů více než pět let, a tak nemohly být odsouzeny na území České republiky (rejstřík trestů vede pouze odsouzení, ke kterému došlo na území České republiky), a vyžadování takového dokladu od cizozemských orgánů se jeví problematické, neboť některé státy takový doklad fyzické osobě nevydávají, a i v případech, kdyby byl výpis předložen, by bylo obtížné posoudit charakter trestné činnosti, kdy další problémy by zjevně nastaly, kdy takováto osoba by žila ve více státech. Nelze tedy v těchto souvislostech hovořit o diskriminaci určité skupiny osob. Pokud vůbec, pak tedy pouze o diskriminaci v pozitivním smyslu, tedy že cizincům - občanům Slovenské republiky bylo právní úpravou přiznáno výhodnější postavení než cizincům - občanům jiných států mimo Slovenskou republiku nebo apolitům jako důsledek úpravy práv při rozdělení státu z hlediska mezinárodního práva.
Z hlediska praktického stavu, jak plyne z uvedené zprávy Ministerstva vnitra, občané Slovenské republiky, kteří nepodali žádost o udělení občanství České republiky a měli trvalý pobyt v České republice k 31. prosinci 1992 a tento pobyt trvá, mohou podat žádost o povolení trvalého pobytu v České republice. Tito žadatelé nepředkládají doklady stanovené pro jiné cizince, ale pouze prokáží zápisem v občanském průkazu trvalý pobyt a prokáží občanství Slovenské republiky. Právní postavení občanů Slovenské republiky s trvalým pobytem v České republice je téměř shodné s postavením občana České republiky. Za tím účelem bylo uzavřeno mezi Českou a Slovenskou republikou přes 40 mezinárodních smluv, ze kterých stejně jako z řady právních předpisů plyne, že např. právo na bezplatné vzdělání, zdravotní péči, dávky v nezaměstnanosti, sociální dávky apod. jsou vázány na trvalý pobyt a nikoliv na státní občanství. S institutem státního občanství České republiky je spojeno volební právo, právo vykonávat některá zaměstnání (soudci, vojáci, státní zástupci), branná povinnost.
Je konečně na místě připomenout, že Česká republika není vázána právní úpravou státního občanství České a Slovenské Federativní Republiky vzhledem k tomu, že tento institut zánikem České a Slovenské Federativní Republiky zanikl také. Ústavním zákonem České národní rady č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, který nabyl účinnosti dnem 31. prosince 1992, byly převzaty právní předpisy platné před vznikem České republiky, nelze však použít ustanovení podmíněná toliko existencí České a Slovenské Federativní Republiky a příslušností České republiky k ní. Zákon České národní rady č. 40/1993 Sb. nabyl účinnosti dnem 1. ledna 1993 a v § 28 bodech 1, 2 zrušil původní právní úpravu, tedy zákon České národní rady č. 39/1969 Sb., ve znění zákona České národní rady č. 92/1990 Sb., a zákon č. 165/1968 Sb.
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěl Ústavní soud k závěru, že ustanovení § 18 odst. 1 písm. a), c) a § 18a písm. a), b) zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., nejsou v rozporu s ustanovením čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, jak uvádí navrhovatel, a nebyla prokázána ani souvislost mezi tvrzením navrhovatele a porušením uvedeného ustanovení.

Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.
Práva na připojení odlišného stanoviska se svým jménem k rozhodnutí o návrhu na zrušení § 18 odst. 1 písm. a), c) a § 18a písm. a), b) napadeného zákona podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, využili soudci JUDr. Vladimír Čermák a JUDr. Pavel Varvařovský.