265/2008 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 22. ledna 2008 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 37 odst. 5 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění zákona č. 386/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů

265
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 22. ledna 2008 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupených JUDr. Vladimírem Jirouskem, advokátem se sídlem v Ostravě, na zrušení části ustanovení § 37 odst. 5 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění zákona č. 386/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Vymezení věci a argumentace navrhovatelů
1. Skupina senátorů Senátu České republiky doručila Ústavnímu soud návrh na zrušení části zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), a to konkrétně ustanovení § 37 odst. 5 věty druhé a třetí tohoto zákona, obsahující postup při určování výše náhrady důlních škod. Napadená právní úprava ukládá v případech, kdy se organizace provádějící hornickou činnost s vlastníkem poškozené věci na způsobu odškodnění nedohodne, stanovit výši odškodnění znaleckým posudkem, přičemž vypočtenou výši nelze krátit o koeficient prodejnosti, je-li nižší než jedna. Navrhovatelé mají za to, že napadená právní úprava odporuje obsahu Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“). Konkrétně podle nich porušuje princip rovnosti obsažený v čl. 1 a princip stejného zákonného obsahu vlastnického práva obsažený v čl. 11 odst. 1 Listiny, a dále též nerespektuje pravidla spravedlivého procesu zakotvená v čl. 36 a násl. Listiny.
2. Navrhovateli napadenou podobu získal § 37 odst. 5 horního zákona v důsledku novelizace provedené zákonem č. 386/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatelé upozorňují, že napadený zákonný text se do vládního návrhu zákona dostal jako poslanecký pozměňovací návrh a Senát jej kritizoval již v průběhu legislativního procesu. Zákon č. 386/2005 Sb. proto také vracel Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, mimo jiné též s návrhem na vypuštění nyní napadeného textu. Poslanecká sněmovna ovšem setrvala na původně schváleném znění.
3. Nejprve navrhovatelé připomínají námitky, které byly proti předmětnému ustanovení vzneseny v průběhu projednávání návrhu zákona v Senátu. Senátoři poukazovali na nesystémovost úpravy spočívající v povinnosti stanovit výši odškodnění znaleckým posudkem. Předně byl opomenut odkaz na právní předpis, podle kterého by měl být takový posudek vypracováván, když zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), s ohledem na dikci první věty jeho § 1, která zní »Zákon upravuje způsoby oceňování věcí, práv a jiných majetkových hodnot (dále jen „majetek“) a služeb pro účely stanovené zvláštními předpisy.«, použít nelze. Oproti předchozí právní úpravě, která ohledně způsobu odškodnění předpokládala dohodu organizace provádějící hornickou činnost a vlastníka dotčeného objektu bez eventuální povinnosti znaleckého ocenění, byla opuštěna smluvní volnost coby základní zásada soukromého práva, a to navíc také omezením možnosti krátit zjištěné ceny koeficientem prodejnosti. Pojem „koeficient prodejnosti“ pak dokonce není v horním zákoně vůbec definován. Napadená právní úprava podle Senátu nepřípustně zvyšuje ochranu vlastnického práva vlastníků, jejichž nemovitosti jsou na území dobývacích prostorů.
4. Na uvedené výhrady nyní navrhovatelé navazují konkrétní ústavněprávní argumentací.
5. Zásah do principu rovnosti spatřují v následující skutečnosti. Původně odškodňování důlních škod žádný zvláštní režim nemělo; nedohodl-li se provozovatel důlní činnosti s poškozeným, rozhodoval o náhradě škody soud v občanskoprávním řízení, aniž by ovšem byl omezen ve volbě důkazních prostředků směřujících ke zjištění výše škody a jejich hodnocení, jak je tomu v případě napadené právní úpravy nové. Nová právní úprava zavedla privilegovaný způsob nápravy škod jen pro některé dotčené vlastníky, neboť § 37 odst. 5 horního zákona se týká škod na stavbách nebo zařízeních ležících v území stavební uzávěry nebo na území, kde se mohou i nadále dlouhodobě projevovat vlivy důlních činností, a stavbu nebo zařízení proto nelze uvést do předešlého stavu. Tito vlastníci mají výhodnější postavení oproti těm, jejichž poškozené věci leží mimo stavební uzávěru nebo na území, kde se vlivy důlní činnosti projevily jen jednorázově či krátkodobě. Není také důvod zvýhodňovat vlastníky dotčené důlní činností oproti těm, jimž škodu způsobila jiná provozní činnost. Protiústavní nerovnost vytváří také vyloučení používání koeficientu prodejnosti tam, kde by to vedlo ke snížení ceny zničené či poškozené věci. Užitý pojem „koeficient prodejnosti“ totiž podle navrhovatelů nevyhovuje tradičnímu požadavku na kvalitu zákonů, které by měly používat pojmy obecně známého obsahu a vysvětlit případné pojmy neznámé. Pojem „koeficient prodejnosti“ tomu neodpovídá, neboť jen norma nižší právní síly - vyhláška Ministerstva financí č. 540/2002 Sb. - stanoví jeho výši a obsahový základ, ten navíc ještě jen nepříliš jasně. Napadené zákonné ustanovení dále předpokládá, že koeficientem se upraví cena vypočtená posudkem, ve skutečnosti ale znalec musí ke koeficientu přihlížet již při stanovení ceny věci. Konečně napadená úprava přehlíží, že koeficient prodejnosti je použitelný jen při oceňování stavby nákladovým způsobem, a nelze ho aplikovat na ocenění prováděné způsobem výnosovým či porovnávacím.
6. Obligatorní vyžadování znaleckého posudku je podle navrhovatelů v rozporu s pravidly spravedlivého procesu. Bez racionálního důvodu se vyžadováním znaleckého posudku jako důkazu, který musí být v řízení proveden, vylučuje například možnost rozhodnout spor o náhradu škody rozsudkem pro zmeškání či rozsudkem pro uznání, anebo možnost, aby se soud spokojil pouze s odborným vyjádřením o výši škody.
7. Umělým zvyšováním ochrany vlastnického práva některých vlastníků (vlastníků věcí na území dobývacích prostorů) došlo k vytvoření rozdílů v obsahu a intenzitě ochrany vlastnictví jednotlivých subjektů. To je v rozporu s tím, jak k institutu vlastnictví a jeho ochraně přistupuje Listina.
II.
A) Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení
8. Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení v souladu s ustanovením § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) účastníkům řízení - Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
9. Senát ve svém vyjádření připomněl, že již při projednávání návrhu novely horního zákona nesouhlasil s modifikací dosavadního režimu náhrady důlních škod. Nově navrhované řešení již tehdy Senát považoval za nesystémové a účelové, které znamená ve svých důsledcích nepřípustné zvyšování ochrany vlastnického práva vlastníků dotčených těžební činností. Senát dále poukazoval na to, že novela neřeší způsob odškodnění (peněžité či naturální plnění), ale pouze jeho výši. Vytýkal jí také nedůslednost, neboť není stanoveno, kdo má povinnost zajistit vypracování znaleckého posudku a na kom je jeho úhrada. Uvedené výhrady proti napadenému ustanovení zastává Senát i nadále, přičemž nynější argumentace navrhovatelů se podle něj s těmito výhradami do značné míry shoduje. Její posouzení však nechává na Ústavním soudu.
10. Poslanecká sněmovna ve vyjádření po stručné rekapitulaci okolností projednávání předmětné novely horního zákona uvedla, že zákon č. 386/2005 Sb. byl řádným způsobem schválen, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Cílem napadeného ustanovení bylo posílení ochrany vlastníků nemovitostí ve specifické situaci. Předkladatel pozměňovací návrh zdůvodnil tak, že by nemělo nadále trvat nerovnoprávné postavení vlastníka nemovitosti a těžební soukromé společnosti, která svou hornickou činností ohrožuje funkčnost nemovitosti, přičemž v případě demolice objektu jako následku důlní činnosti je vlastníku nabídnuta cena ve výši jen několika desítek procent jeho odhadní ceny, neboť se použije koeficient prodejnosti. K vytýkanému zásahu do práva na spravedlivý proces Poslanecká sněmovna uvádí, že obligatorní vyžadování znaleckého posudku jej vyvolat nemůže. Nesouhlasí ani s tvrzením, že novela neústavně zasahuje do obsahu a ochrany vlastnického práva. Naopak, nová právní úprava ochranu vlastnického práva u všech vlastníků, byť jen v určitých právních situacích, zvyšuje. Napadená právní úprava nerozlišuje mezi vlastníky, ale mezi právními situacemi, v nichž se mohou vlastníci stejných nemovitostí ocitnout. Jejím zrušením by se právní postavení žádného vlastníka nezlepšilo, ale u některých by se jen zhoršilo a u ostatních zůstalo beze změny. Poslanecká sněmovna tedy při projednávání a schvalování předmětné novely horního zákona jednala v přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
B) Stanovisko Českého báňského úřadu
11. Ústavní soud považoval za vhodné požádat o stanovisko k podanému návrhu ještě Český báňský úřad (dále jen „Úřad“) jakožto ústřední orgán státní správy v oblasti hornictví.
12. Úřad nejprve zdůraznil, že text napadeného ustanovení nenavrhoval, a do horního zákona byl vložen v důsledku poslanecké iniciativy při projednávání vládního návrhu jeho novely. Obecně přisvědčil výhradám navrhovatelů, neboť sám je taktéž názoru, že předmětné ustanovení je v rozporu s Listinou a právními předpisy upravujícími náhradu škod vyvolaných povahou provozní činnosti. Dále Úřad ve vyjádření stručně charakterizoval právní úpravu odpovědnosti za důlní škody a pravidla jejich náhrady. Dle jeho názoru neexistuje žádný ústavně konformní důvod k tomu, aby vlastníci majetku vypočteného v ustanovení § 37 odst. 5 horního zákona měli výhodnější postavení při výpočtu náhrady škody než jiné subjekty. Napadené ustanovení konstruuje nerovnost jednak mezi subjekty poškozenými důlní činností a subjekty poškozenými činností jinou, a jednak jsou podmínky pro výpočet náhrady méně výhodné v případech škod vzniklých mimo území stavební uzávěry a v územích, kde se vliv důlních činností projevuje pouze krátkodobě. K námitkám proti vyloučení možnosti použít koeficient prodejnosti se připojuje. Stejně tak Úřad souhlasí s navrhovateli, že obligatorní vyžadování znaleckého posudku je neodůvodněným zásahem do výkonu soudní moci. V této části považuje zákon za nejasný, poněvadž není stanoveno, která ze stran má vypracování znaleckého posudku zajistit a nést náklady s tím spojené.
13. Celkově Úřad podpořil návrh, aby Ústavní soud označenou část zákona zrušil.
III.
Dikce napadeného ustanovení
14. Napadená část ustanovení § 37 odst. 5 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění zákona č. 386/2005 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství, zní:

„Pokud se obě strany nedohodnou na způsobu odškodnění, stanoví se jeho výše znaleckým posudkem. Takto vypočtená výše odškodnění nesmí být krácena o koeficient prodejnosti, pokud je jeho hodnota nižší než 1.“.
IV.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele, ústavní konformita legislativního procesu
15. Návrh na zrušení části ustanovení § 37 odst. 5 horního zákona byl podán skupinou sedmnácti senátorů Senátu Parlamentu České republiky, a tedy v souladu s podmínkami obsaženými v ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. V předmětné věci lze tudíž konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace na straně navrhovatele.
16. Ústavní soud je v souladu s ustanovením § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu v řízení o kontrole zákonů nebo jiných právních předpisů povinen posoudit, zda napadený právní předpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem.
17. Z obsahu návrhu, obsahu vyjádření účastníků, jakož i webových stránek obou komor Parlamentu České republiky bylo zjištěno, že návrh novely horního zákona předložila Poslanecké sněmovně vláda České republiky. Původní vládní návrh text, jehož ústavní konformita je nyní napadána, neobsahoval. Byl obsažen v pozměňovacím návrhu poslance Jaroslava Gongola. Tento pozměňovací návrh, označený jako D3, přijala dolní komora během projednávání návrhu novely horního zákona ve třetím čtení dne 24. 6. 2005 většinou 92 poslanců ze 167 přítomných. Usnesením č. 1753 schválila téhož dne Poslanecká sněmovna i vlastní novelu horního zákona, a to většinou 160 poslanců ze 167 přítomných, proti návrhu nehlasoval nikdo.
18. Senát postoupený návrh projednal dne 28. 11. 2005 a v usnesení č. 181 se většina 57 ze 66 přítomných senátorů vyslovila pro jeho vrácení Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy.
19. Poslanecká sněmovna vrácený návrh zákona projednala dne 19. 8. 2005. Návrh zákona ve znění schváleném Senátem přijat nebyl, neboť pro něj hlasovalo ze 176 přítomných poslanců pouze 39, proti návrhu pak 58. Dolní komora pak hlasovala o návrhu zákona ve znění postoupeném Senátu, a tak byl následně většinou 171 poslanců ze 176 přítomných přijat; proti návrhu nehlasoval nikdo.
20. Prezident republiky zákon podepsal dne 9. 9. 2005.
21. Dne 1. 10. 2005 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 133 pod číslem 386/2005 Sb.
22. Ústavní soud konstatuje, že k přijetí a vydání návrhem napadeného zákonného ustanovení došlo předepsaným způsobem.
V.
Vlastní přezkum
23. Před vlastním hodnocením právní úpravy je potřeba ještě zmínit následující skutečnost. Ústavní soud s projednáním návrhu a rozhodnutím o něm vyčkával s ohledem na sdělení předsedy Poslanecké sněmovny učiněné v rámci vyjádření k návrhu, podle kterého Poslanecká sněmovna aktuálně projednávala další vládní návrh novely horního zákona. K návrhu byl podán pozměňovací návrh, jímž se navrhovalo zrušení týchž ustanovení horního zákona, která jsou nyní předmětem zkoumání Ústavního soudu. O dalším legislativním vývoji již dolní komora Ústavní soud neinformovala. Jelikož zůstalo znění příslušného ustanovení horního zákona beze změny, přistoupil Ústavní soud k vlastnímu přezkumu.
24. Předmětem zkoumání ústavní konformity navrhovatelé učinili výše citovanou část ustanovení řešící otázky náhrady, resp. zjišťování výše důlních škod.
25. Horní zákon upravuje problematiku důlních škod a jejich náhrady ve své deváté části v ustanoveních § 36 a následujících. Důlní škody jsou v § 36 odst. 1 horního zákona vymezeny jako škody způsobené na hmotném majetku vyhledáváním a průzkumem ložisek, pokud se provádí důlními díly, dobýváním výhradních ložisek, zřizováním, zajišťováním a likvidací důlních děl a lomů, včetně jejich zařízení, odvalovým, výsypkovým a kalovým hospodářstvím organizací, úpravou a zušlechťováním nerostů, prováděnými v souvislosti s jejich dobýváním, jakož i škody způsobené zvláštními zásahy do zemské kůry. Dle druhého odstavce téhož ustanovení se za ně považuje i ztráta povrchové a podzemní vody, podstatné snížení vydatnosti jejich zdrojů a zhoršení její jakosti, došlo-li k němu v důsledku činností výše uvedených. Dle odstavce třetího za důlní škody zásadně, tedy až na stanovené výjimky, odpovídá organizace, jejíž činností byla škoda způsobena; organizací horní zákon rozumí právnickou či fyzickou osobu, která v rámci své podnikatelské činnosti vykonává vyhledávání, průzkum nebo dobývání výhradních ložisek nebo jinou hornickou činnost (§ 5a). Odpovědnost je zde konstruována jako objektivní, organizace se liberuje pouze prokáže-li, že škoda byla způsobena okolností nemající původ v některé z činností vymezených výše v odstavci prvém. Ustanovení § 37a horního zákona pak zakotvuje povinnost organizací vytvářet finanční rezervy k zajištění vypořádání důlních škod a stanoví podrobnosti této povinnosti. Materie odškodňování je soustředěna v § 37 horního zákona. Jeho odstavec prvý předně vymezuje úpravu vypořádání důlních škod jako speciální k obecným předpisům o náhradě škody. Druhý odstavec řeší odškodňování ztráty vody, podstatného snížení vydatnosti jejího zdroje nebo zhoršení její jakosti. Odstavec třetí se zabývá náhradou účelných preventivních opatření, odstavec čtvrtý pak případy a souvislostmi náhrady škody pouze předpokládané. Podle pátého odstavce (jehož část je navrhována ke zrušení) je organizace povinna provést prozatímní zajištění objektu, nelze-li stavbu nebo zařízení uvést do předešlého stavu proto, že leží v území stavební uzávěry, popřípadě na území, kde se budou i nadále dlouhodobě projevovat vlivy činností uvedených v § 36. Současně se má organizace dohodnout s vlastníkem objektu, zda se odškodnění provede v penězích nebo poskytnutím náhradního objektu, a o výši odškodnění. Pokud se obě strany nedohodnou na způsobu odškodnění, stanoví se jeho výše znaleckým posudkem. Takto vypočtená výše odškodnění nesmí být krácena o koeficient prodejnosti, pokud je jeho hodnota nižší než 1. Do náhrady škody se zahrne i movitý majetek, který se stává v důsledku poskytnutí náhradního objektu nepoužitelný. Šestý odstavec dává účastníkům možnost se na náhradě důlních škod dohodnout i jinak, nebude-li to v rozporu se zákonem, odstavec sedmý vymezuje případy, kdy organizace odškodnění neposkytuje.
26. Navrhovatelé právní úpravě vytýkají v prvé řadě to, že zakládá nerovnost, a to jak nerovnost mezi subjekty horní činností poškozenými, tak i nerovnost odpovědných organizací ve vztahu k subjektům poskytujícím odškodnění v jiných oblastech lidských činností; na nerovném přístupu k ochraně vlastnictví je postavena i další ústavněprávní námitka navrhovatelů, týkající se principu stejného obsahu vlastnického práva.
27. Ideový a právní základ kategorie rovnosti vyjádřil Ústavní soud již v řadě svých nálezů. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/95 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 3, nález č. 29, vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.] vyjádřil názor, že kategorie rovnosti, zakotvená v článku 1 Listiny základních práv a svobod, náleží k těm základním lidským právům, jež svou povahou jsou sociálními hodnotami konstituujícími hodnotový řád společnosti. V sociálním procesu plní tyto hodnoty funkci spíše jen ideálně typických kategorií vyjadřujících cílové představy, jež se nemohou zcela krýt se sociální realitou, a lze je dosahovat jen aproximativním způsobem. Rovnost by se tedy mohla stát univerzálním, každého sociálního tvaru a jevu se dotýkajícím principem teprve v cíli společenského a historického vývoje. V rámci tohoto vývoje lze však na její důsledné dodržování apelovat jen v určitých mezích. Neexistuje totiž žádné pravidlo na určení, co všechno by mělo být rovné. Přitom je zřejmé, že egalitářský universalismus by nutně vyvolal hluboce nefunkční sociální účinky. Každá rovnost ve společenském dění může proto být jen rovností „na pochodu“, vývojovým tvarem, jehož nepřetržité oscilování v oblasti kontinua napětí mezi úsilím o totální rovnost a úsilím o totální nerovnost substituuje vlastní cílovou představu. Rovnost se tedy může krýt s realitou jen v určitých základních datech, jinak vzhledem k tendencím jejího extenzivního a intenzivního nárůstu se úsilí o její etablování může ocitnout na hranici, kterou lze překročit jen za cenu porušení např. svobody. Jako jedna ze základních podmínek sociálního a historického procesu je tak rovnost uváděna zcela konsekventně do vztahu se svobodou, s níž se vzájemně podmiňuje a ocitá na bázi jak vzájemné podpory, tak i konfliktu. Tak jako krajně egalitářské požadavky ohrožují samu podstatu svobody, děje se tak i opačně. Proto Ústavní soud hodnotí jako neadekvátní tendence vtěsnat každé úsilí o dosažení rovnosti do rámce etablování základních lidských práv. Má-li se nerovnost dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. Tak se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod. Zatímco totiž svoboda je obsahově dána přímo podstatou jednotlivce, vyžaduje rovnost zpravidla „mezičlánky“, relaci k jiné sociální hodnotě. Také z dalších rozhodnutí (např. nález sp. zn. Pl. ÚS 37/93, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 9, vyhlášen pod č. 86/1994 Sb., nález sp. zn. Pl. ÚS 15/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 11, vyhlášen pod č. 40/2003 Sb., a další) vyplývá, že rovnost nelze chápat jako abstraktní kategorii, nýbrž jako rovnost relativní, která požaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, nelze však učinit závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74, vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.) se k otázce rovnosti vyjádřil Ústavní soud tak, že rovnost jako ústavněprávní instituce vždy byla a je kategorií nikoli abstraktní (absolutní), ale toliko relativní, a nelze ji chápat mechanicky a egalitářsky. Zdůraznil ve shodě s rozhodnutím Ústavního soudu ČSFR, publikovaným pod č. 11/1992 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR (pozn. red.: nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92, vyhlášen v částce 96/1992 Sb.), že je věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně. Pro posuzovanou věc není bez významu uvést ještě rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 47/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 25, vyhlášen pod č. 122/1996 Sb.), ve kterém Ústavní soud vyslovil názor, že nelze namítat nerovnost tam, kde zákon stanoví pro všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah právního předpisu, stejné podmínky nároku. To, že zákonodárce mohl postupovat i jinak, nelze samo o sobě považovat za zvýhodnění či znevýhodnění určité skupiny občanů.
28. Uvedený exkurs směřuje Ústavní soud k závěru, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce musí mít určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce), a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti. Aby k porušení principu rovnosti došlo, musí být splněno několik podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Jinak je věcí státu, aby rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Musí jen prokázat, že se tak děje ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Z tohoto pohledu také nyní Ústavní soud napadenou část horního zákona zkoumal.
29. Z výše uvedeného vyplývá zadání pro vlastní hodnocení zákonného textu. Ústavní soud musel zjišťovat, zda napadená právní úprava vůbec některé subjekty zvýhodňuje. A pokud ano, zda takto založená nerovnost je ústavně opodstatněnou snahou vyrovnat právní postavení osob postižených negativními dopady specifické lidské činnosti, anebo je jen věcně nepodloženým privilegiem skupiny vlastníků nemovitostí. Jinými slovy řečeno, zda existuje legitimní důvod takového legislativního řešení a zda odpovídá principu proporcionality. Relativně samostatně je dle naznačených kritérií nutno hodnotit oba napadené body; vyžadování znaleckého ocenění poškozené věci i vyloučení užití koeficientu prodejnosti.
30. Tu část návrhu, která směřuje proti zakotvení povinnosti stanovit výši odškodnění, nedohodnou-li se strany na způsobu odškodnění, znaleckým posudkem, vyhodnotil Ústavní soud jako nedůvodnou.
31. Neshledal totiž, že by toto pravidlo ve svém důsledku jakkoliv zvýhodňovalo kategorii osob poškozených důlní činností či podnikatelů za tyto škody odpovědných. Výhrady navrhovatelů, kteří hovoří o „elementárním zásahu do principu rovnosti“, rozhodně nejsou namístě. Předmětná právní úprava reaguje na situaci, kdy se těžební organizaci nepodařilo s poškozeným vlastníkem dohodnout. Z právního hlediska to znamená vznik sporu, který při obvyklém ději bude povolán rozhodnout obecný soud. Horní zákon jen upravuje, resp. doplňuje obecná pravidla soudního řízení tak, že ke zjištění výše škody je nutno vypracovat znalecký posudek. Ocenění poškozené věci znalcem, nota bene jde-li o nemovitost, je při vědomí věcnosti, odborných znalostí a zkušenosti znalce v zásadě nejobjektivnějším postupem. A to navíc postupem obecně přípustným, či dokonce běžným, i pro spory o náhradu škody mimo oblast horního práva; učinit příslušný důkazní návrh za účelem zjištění výše škody může každý účastník řízení, bez ohledu na to, zda spor vyvolala škoda způsobená důlní či jakoukoliv jinou činností. V rámci řízení může nespokojený účastník se znaleckými závěry polemizovat, může předkládat oponentské znalecké posudky či žádat o zpracování revizního znaleckého posudku. Tato pravidla platí pro jakékoliv řízení, v němž je třeba zjišťovat výši vzniklé škody. Sama okolnost, že odškodnění musí určit znalec, obecně neposouvá jeho výši směrem nahoru ani směrem dolů. Jde pouze o jeho přesnější a autoritativnější vyčíslení. Úprava pravidel, podle nichž se vyšetřuje výše náhrady, nijak neovlivňuje rozsah ani podmínky ochrany vlastnického práva. Stanovený postup není vůči osobám poškozeným horní činností vstřícnější, a vůči osobám poškozeným jinou než důlní činností naopak méně spravedlivý. Není proto důvod jej rušit.
32. Ústavní soud si je samozřejmě vědom jisté neobratnosti předmětné dikce, která směšuje způsob odškodnění s jeho výší; namísto důsledku nedohody o způsobu odškodnění, tedy zda v takovém případě dostane přednost naturální restituce nebo bude poskytnuta peněžitá náhrada, formuluje napadené ustanovení rovnou pravidla postupu vedoucího ke zjištění výše škody. Stylistické nesrovnalosti či prohřešky vůči pravidlům logiky samozřejmě nejsou a nemohou být derogačním důvodem. Zde budiž připomenuto, že Ústavní soud v rámci řízení o abstraktní kontrole norem ctí doktrínu sebeomezení, tedy maximální snahy o minimalizaci zásahů do činnosti jiných orgánů veřejné moci, moc zákonodárnou nevyjímaje. To se odráží i ve zdůrazňování přednosti ústavně konformní interpretace právního předpisu před jeho derogací. Tedy i v případě, že se text právního předpisu jeví také Ústavnímu soudu jako problematický, pokouší se nalézt před jeho rušením takovou výkladovou alternativu, která by byla v souladu s ústavním pořádkem. Neurčitost zákona však sama o sobě k závěru o jeho neústavnosti nestačí, jak vyplývá z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16, vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.). Zde Ústavní soud konstatoval, že „neurčitost některého z ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 Ústavy České republiky) toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů.“. V tomto případě je ale interpretace jednoznačná a není jakýkoliv problém v kontextu celého ustanovení § 37 odst. 5 horního zákona legislativní nedůslednost výkladem překonat. I kdyby to totiž nebylo stanoveno výslovně, uplatnil by se obecný způsob relutární náhrady, což ostatně koresponduje s obecnou občanskoprávní úpravou (§ 442 odst. 2 občanského zákoníku ve spojení s § 37 odst. 1 horního zákona). I kdyby se však v tomto směru zkoumaná věta druhá § 37 odst. 5 horního zákona jevila Ústavnímu soudu jako nadbytečná, v souladu s právní zásadou superfluum non nocet by ji zrušit nemohl, neboť nadbytečnost ustanovení právního předpisu sama o sobě právním důvodem k jeho derogaci není (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 43/97, Sbírka rozhodnutí, svazek 10, nález č. 48, vyhlášen pod č. 119/1998 Sb.).
33. Shodná, výše popsaná měřítka Ústavní soud uplatnil i při hodnocení ústavní konformity pravidla vylučujícího ve vymezených případech použití koeficientu prodejnosti nižší hodnoty než jedna.
34. Koeficient prodejnosti je institutem užívaným v oblasti oceňování. Způsoby oceňování věcí, práv a jiných majetkových hodnot a služeb upravuje zákon o oceňování majetku. Námitka navrhovatelů, že tuto normu na oceňování škody podle napadeného ustanovení nelze použít, protože neobsahuje přímý odkaz na ni, neobstojí. Zákon o oceňování majetku v první větě § 1 odst. 1 toliko říká, že se v něm upravují způsoby oceňování majetku tam uvedeného „pro účely stanovené zvláštními předpisy“, tedy nevyžaduje, aby zvláštní právní předpis obsahoval přímý (explicitní) odkaz na zákon o oceňování majetku, nýbrž může obsahovat odkaz nepřímý (implicitní), což lze z dikce napadeného ustanovení dovodit. Ostatně zákon obsahuje instrumenty oceňování, jež jsou i v posuzovaných právních vztazích nepochybně použitelné. Věci, práva a jiné majetkové hodnoty a služby se oceňují obvyklou cenou, pokud zákon o oceňování majetku nestanoví způsob jiný (§ 2 odst. 1). Těmito způsoby jsou nákladový, výnosový, porovnávací, jakož i další vyjmenované způsoby (§ 2 odst. 3). Není-li stanoveno jinak, stavba nebo její část se oceňuje nákladovým, výnosovým nebo porovnávacím způsobem nebo jejich kombinací, jejichž použití u jednotlivých druhů staveb stanoví vyhláška (§ 4 odst. 1). Při oceňování staveb nákladovým způsobem se ve stanovených cenách a postupech zohledňují i vlivy působící na úroveň a relace cen staveb na trhu (§ 5 odst. 2). Matematickým vyjádřením těchto vlivů jsou koeficienty, kromě jiných též koeficient prodejnosti, s nímž pracuje vyhláška č. 540/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku); tato vyhláška jej v příloze č. 36 charakterizuje tak, že vyjadřuje vztah cen nemovitostí sjednaných podle kupních smluv a jejich cen zjištěných podle vyhlášky, upravených na stejnou cenovou úroveň. Tatáž příloha pak obsahuje tabulku, kde jsou stavbám přiděleny koeficienty prodejnosti podle jejich polohy v rámci území republiky a počtu obyvatel obce, kde se nacházejí.
35. Z uvedeného vyplývá, že operuje-li zákonodárce v napadeném ustanovení s pojmem „koeficient prodejnosti“, pak tento je jednoznačně a srozumitelně vymezen ve výše zmiňované prováděcí vyhlášce, přičemž jeho zakotvení do právního řádu má oporu v zákoně o oceňování majetku samotném. S legislativně-technickými výhradami navrhovatelů (napadená právní úprava nepoužívá pojmy obecně známé) se proto ztotožnit nelze.
36. Na druhou stranu je pravda, že na rozdíl od výše zkoumaného pravidla zjišťování výše odškodnění zde o založení nerovnosti vlastníků poškozeného majetku nelze pochybovat. Ústavní soud je ovšem toho názoru, že důvod, který zákonodárce k této disproporci vedl, je důvodem legitimním. Snahou zákonodárce evidentně bylo posílit postavení vlastníků dotčených nemovitostí vůči organizacím provádějícím těžební činnost, která je nepochybně vůči nemovitostem riziková a nepřátelská. Výsledkem legislativní úpravy je zvýhodnění vybrané kategorie poškozených vlastníků, nicméně kategorie, která je podle mínění zákonodárce výkonem specifické důlní činnosti ohrožena více či bezprostředněji, než je tomu u vlastníků nemovitostí jiných.
37. Z pohledu Ústavního soudu je významné, že napadené zkoumané ustanovení založilo stav, kdy se úroveň garance práv vlastníků majetku nacházejícího se v území stavební uzávěry a na územích, kde se vlivy důlních činností budou projevovat i v budoucnu, v jistém ohledu posílí, aniž by se to jakkoliv negativně projevilo na postavení poškozených vlastníků jiných. Za nepřípustné by Ústavní soud naopak považoval, pokud by se obecný standard garance vlastnického práva snižoval.
38. Ústavní soud se hlásí k evropské právní kultuře a jejím ústavním tradicím. Ústavní předpisy, zejména Listinu základních práv a svobod, interpretuje v duchu obecných zásad právních, které sice nejsou v psaném právu výslovně obsaženy, ale v evropské právní kultuře se beze zbytku uplatňují. Jedním z takovýchto nepsaných ústavních pravidel, které ve své judikatuře Ústavní soud uplatňuje, je i princip proporcionality (viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97, Sbírka rozhodnutí, svazek 9, nález č. 163, vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.). Takový přístup se promítá i do interpretace jednotlivých právních předpisů, v daném případě napadeného ustanovení horního zákona. Znamená to posoudit vhodnost, potřebnost a vyváženost úpravy, která narušuje rovné postavení při ochraně vlastnictví. Napadená právní úprava správně odráží specifika důlní činnosti a jejího dopadu do sféry práv jiných subjektů. Jeví se jako spravedlivé, aby osoby, které byly negativními dopady důlní činnosti zasaženy, měly možnost buďto opatřit si alternativní náhradu či dosáhnout plné nápravy poškozené věci. Nelze pominout ani fakt, že potenciální dotčení důlní činností se projevuje již v samotném nastavení koeficientu prodejnosti. Vlastníci majetku nacházejícího se v příslušných územích by tak byli podnikateli provádějícími důlní činnost poškozeni dvakrát. Ústavní soud po zvážení těchto faktorů dospěl k závěru, že právní výhoda v podobě omezení použitelnosti koeficientu prodejnosti je proporcionální sledovanému cíli, totiž posílení právní pozice subjektů poškozených důlní činností, které navíc jsou ve slabším postavení ve vztahu k provozovatelům.
39. Mutatis mutandis totéž platí i ve vztahu k organizacím (ve smyslu § 5a horního zákona) povinným k náhradě škody. Kromě faktorů výše uvedených je potřeba vzít v úvahu i to, že důlní činnosti vyjmenované v § 36 horního zákona, které působí důlní škody, jsou již vykonávány s podnikatelským záměrem a cíleny výhradně na zisk. Na jejich provádění jako takovém není veřejný zájem, který by do jisté míry legitimoval zásah do základních práv subjektů, které z uvedených činností nemají žádný prospěch. V tomto směru pokulhává srovnávání navrhovatelů s odškodňováním vlastníků nemovitostí dotčených výstavbou průmyslových zón, liniových staveb a podobných zařízení, kde jde buď o tzv. zájem společnosti (např. u staveb komunikací), nebo o zájem blíže neurčeného okruhu osob - veřejnosti (např. obyvatel obce).
40. Ústavní soud dále odmítá, že by ustanovení horního zákona ve své napadené části zasahovalo do výkonu soudní moci v tom smyslu, že by obligatorní vyžadování znaleckého posudku bylo v rozporu s pravidly spravedlivého procesu, jak jej garantuje čl. 36 Listiny. V českém právním systému neplatí tzv. zákonná teorie průvodní, vyžadující, aby určitá skutečnost byla prokázána právě jen určitým druhem důkazu. Naopak podle § 125 občanského soudního řádu (dále též jen „o. s. ř.“) platí obecná zásada, že „za důkaz mohou sloužit všechny prostředky, jimiž lze zjistit stav věci“. Podle § 132 o. s. ř. „Důkazy hodnotí soud podle své úvahy, a to každý důkaz jednotlivě a všechny důkazy v jejich vzájemné souvislosti; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo za řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci.“. Navrhovateli napadené ustanovení sice operuje se znaleckým posudkem, čímž obrací pozornost stran při mimosoudním jednání k tomuto prostředku, nicméně v případě soudního sporu je zjevné, že byť lze očekávat, že soud tohoto prostředku rovněž použije, nepochybně vzhledem ke shora řečenému není omezen jen na něj. Na druhé straně však soud nikterak neomezuje v možnosti provádět další důkazy a všechny jím provedené důkazy včetně znaleckého posudku volně hodnotit. Jednoduše řečeno toto ustanovení sice soudu ukládá tento důkaz provést, avšak nestanoví žádné podmínky, jak ho má hodnotit. Nezasahuje tedy do volného hodnocení důkazů a nebrání ani aplikaci ustanovení § 136 občanského soudního řádu v případech prokázaného spekulativního zneužití napadené právní úpravy.
41. Pokud jde o vztah znaleckého posudku ke garanci rovného přístupu k účastníkům řízení, pak lze odkázat na důvody vyložené v bodě 31 odůvodnění.
42. K tomu Ústavní soud dále uvádí, že právo na spravedlivý proces je právo strukturované, zahrnující více samostatných subjektivních základních práv, formulovaných jak konkrétně (např. veřejnost a rychlost řízení či nezávislý a nestranný soud), tak i obecně (zejména „právo na spravedlivé projednání věci“). Právo na spravedlivé projednání věci je přitom pojmem neurčitým, otevřeným a přesně neohraničeným. Jeho obsah zahrnuje nejen všechny ostatní záruky v Listině výslovně uvedené, ale také ty, které v něm výslovně uvedeny nejsou, ale byly vyvozeny judikaturou. Ve vztahu (nejen) k dokazování tak byly definovány principy, které jsou nedílnou součástí pojetí spravedlivého procesu. Jedná se především o principy rovnosti zbraní a kontradiktornosti. Znamená to, že spor se odehrává prostřednictvím kontradiktorní diskuse, kde strany sporu musejí mít „rovné zbraně“, tj. stejnou možnost mluvit a obhajovat „svoji“ pravdu. Neznamená to nutně absolutní, matematickou rovnost; jde o pojem relativní, zejména v tom smyslu, že nemůže zcela setřít rozdíl v procesním a zejména faktickém postavení stran vyplývající z jejich rozdílných možností. Na rozdíl od principu rovnosti účastníků v řízení před soudem v rovině ústavněprávní otázka, kdo v civilním procesu má nést důkazní břemeno, či jakými důkazními prostředky se mají prověřovat dokazované skutečnosti, výslovně upravena není. Dokazování jako takové, přestože je podstatnou, ne-li nejdůležitější, částí řízení, na ústavní úrovni upraveno není. Nestojí samozřejmě „mimo“ ústavněprávní rovinu, ale jeho úprava je zcela výlučnou záležitostí zákona. Pokud tedy zákonodárce usměrní dokazování pro určitý okruh sporů tím, že stanoví povinnost, aby se některá ze zjišťovaných skutečností prokazovala konkrétním důkazním prostředkem, rovnost zbraní účastníků tím není dotčena. Ostatně stejnou cestu volil zákonodárce například v řízeních o způsobilosti k právním úkonům (byť nejde o řízení sporné); v § 187 odst. 3 občanského soudního řádu je zakotvena povinnost vyslechnout o stavu vyšetřovaného vždy znalce.
43. Nepřijatelná je i námitka, že horní zákon v napadené podobě zasahuje nepřípustně do výkonu soudní moci. Zde Ústavní soud k úvahám výše rozvedeným doplňuje, že stanovení pravidel řízení je v pravomoci zákonodárce, což odpovídá principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy České republiky). Není to tedy moc soudní, která by určovala, jakými pravidly se bude proces řídit. Námitka navrhovatelů tak, jak je v tomto směru pojata, by dovedeno ad absurdum musela logicky vést k závěru, že jakákoliv procesní pravidla nepřípustně zasahují do výkonu soudní moci.
44. V řízení o abstraktní kontrole norem neplatí zásada projednací, a Ústavní soud tedy není vázán odůvodněním návrhu, ale je naopak povinen zkoumat napadené ustanovení i z hlediska souladu s jinými ústavněprávními předpisy, než pro které je napadají navrhovatelé. Porušení žádných jiných pravidel ovšem neshledal.
45. Uvedené důvody vedly Ústavní soud k závěru, že posuzovaný návrh je třeba podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zcela zamítnout.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.