4/2023 Sb.
Sdělení Ústavního soudu o přijetí stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 29. listopadu 2022 sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22 k účinkům zrušujícího nálezu Ústavního soudu ze dne 11. února 2020 sp. zn. Pl. ÚS 38/17 na právní vztahy

4
SDĚLENÍ
Ústavního soudu
Plénum Ústavního soudu přijalo dne 29. listopadu 2022 pod sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22 ve složení předseda soudu Pavel Rychetský (soudce zpravodaj) a soudci Ludvík David, Josef Fiala, Jan Filip, Jaromír Jirsa, Tomáš Lichovník, Vladimír Sládeček, Radovan Suchánek, Pavel Šámal, Vojtěch Šimíček, Milada Tomková, David Uhlíř a Jiří Zemánek na návrh II. senátu Ústavního soudu podle § 23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve věci jeho právního názoru pro řízení vedené pod sp. zn. II. ÚS 1877/22, který se odchyluje od právního názoru IV. senátu Ústavního soudu vysloveného v nálezu ze dne 18. října 2022 sp. zn. IV. ÚS 579/22,
toto stanovisko:


I. Nález Ústavního soudu ze dne 11. února 2020 sp. zn. Pl. ÚS 38/17, vyhlášený pod č. 149/2020 Sb., kterým byl zrušen § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění účinném od 30. června 2018, (dále jen „zákon o střetu zájmů“) a jehož vykonatelnost byla podle čl. 89 odst. 1 Ústavy České republiky a § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., stanovena uplynutím dne 31. prosince 2020, neměl za následek nezákonnost postupu Ministerstva spravedlnosti, které jako správce registru oznámení v období od vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti dále umožňovalo podle § 13 odst. 3 vět první a druhé zákona o střetu zájmů každému bezplatně nahlížet do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném uvedeným zrušeným ustanovením.
II. Samotné umožnění nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů v období do 31. prosince 2020 způsobem podle § 13 odst. 3 vět první a druhé zákona o střetu zájmů, tedy bezplatně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném v § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, nezakládá právo těchto veřejných funkcionářů vůči státu na náhradu nemateriální újmy způsobené nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění zákona č. 160/2006 Sb.

Odůvodnění
I.
Vymezení předmětu řízení o ústavní stížnosti
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 12. 7. 2022, stěžovatel Dalibor Pavlát navrhl zrušení rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne 21. 4. 2022 č. j. 30 Co 118/2022-96 v části, kterou bylo rozhodnuto o potvrzení rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 (dále jen „obvodní soud“) ze dne 6. 1. 2022 č. j. 47 C 222/2021-72 zamítajícího jeho žalobu o zaplacení náhrady nemajetkové újmy, z důvodu tvrzeného porušení jeho základních práv a svobod zaručených v čl. 10 odst. 2 a 3 a čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Řízení o ústavní stížnosti je vedeno pod sp. zn. II. ÚS 1877/22.
2. Stěžovatel je starostou obce P. a byl jím i v období před 31. 12. 2020, kdy byla účinná úprava evidence oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech a závazcích podle § 13 až 14c zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění účinném od 30. 6. 2018, (dále jen „zákon o střetu zájmů“), tedy po nabytí účinnosti novel provedených zákonem č. 14/2017 Sb. a zákonem č. 112/2018 Sb. Jako veřejný funkcionář podle § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů byl stěžovatel povinen podat oznámení o jiných vykonávaných činnostech, oznámení o majetku, který vlastnil ke dni předcházejícímu zahájení výkonu funkce, a majetku nabytému v průběhu výkonu funkce a oznámení o příjmech, darech a závazcích. Podle § 13 odst. 2 zákona o střetu zájmů se tato oznámení ukládala do registru oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech a závazcích (dále jen „registr oznámení“), v němž byla podle § 13 odst. 3 vět první a druhé zákona o střetu zájmů zpřístupněna každému bezplatně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu informací stanovených v § 14b odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů.
3. Nálezem Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 38/17 (N 22/98 SbNU 257; 149/2020 Sb.; všechna v tomto stanovisku odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) byl zrušen § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, který vymezoval rozsah nahlížení do registru oznámení pro veřejné funkcionáře uvedené v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, uplynutím dne 31. 12. 2020. Ústavní soud v tomto nálezu uvedl, že povinnost podávat oznámení v rozsahu vymezeném zákonem o střetu zájmů není sama o sobě neústavní a představuje přiměřený zásah do práva na soukromí také u veřejných funkcionářů podle § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů (včetně neuvolněných funkcionářů malých obcí). Současně však zdůraznil, že následné „automatické“ zveřejnění těchto informací prostřednictvím internetu bez jakékoli žádosti třetí osoby již neobstojí v testu přiměřenosti. Důvod zrušení uvedené zákonné úpravy spočíval, stručně řečeno, v tom, že možnost anonymního nahlížení do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě, a nikoli nahlížení na žádost, která by obsahovala identifikační údaje o žadateli, neposkytuje dostatečnou záruku proti zneužití takto získaných údajů o majetkových poměrech veřejných funkcionářů, a je v rozporu se základním právem na ochranu před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů zaručeným v čl. 10 odst. 3 Listiny. Ústavní soud odůvodnil odklad vykonatelnosti nálezu tak, že měl vytvořit „zákonodárci dostatečný časový prostor pro přijetí zákonné úpravy, která bude již ústavně souladná“. V této souvislosti dále uvedl, že neústavnost byla shledána „výhradně v neanonymním a zcela nediferencovaném elektronickém zpřístupnění majetkových oznámení u všech ,politiků‘, nikoliv v rozsahu poskytovaných informací“, neboť „z hlediska práva na informační sebeurčení není dán žádný přesvědčivý důvod pro rozlišení mezi jednotlivými skupinami veřejných funkcionářů“ podle § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů (bod 158 citovaného nálezu).
4. Přestože byl nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17 vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 8. 4. 2020, s ohledem na odklad vykonatelnosti byl i poté ve stejném rozsahu každému zachován přístup k informacím o jednotlivých veřejných funkcionářích. Ministerstvo spravedlnosti (dále též jen „ministerstvo“) teprve 6. 11. 2022 omezilo tento přístup, a to v reakci na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2020 č. j. 9 As 173/2020-32. Právě v možnosti anonymně nahlížet do registru oznámení, která byla důvodem neústavnosti § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, spatřuje stěžovatel porušení svého práva na ochranu soukromí. Žalobou proti České republice – Ministerstvu spravedlnosti se proto domáhal omluvy a zaplacení částky 30 000 Kč s příslušenstvím jako náhrady nemateriální újmy. Tato žaloba byla zamítnuta rozsudkem obvodního soudu ze dne 6. 1. 2022 č. j. 47 C 222/2021-72, jenž byl následně potvrzen napadeným rozsudkem městského soudu ze dne 21. 4. 2022 č. j. 30 Co 118/2022-96.
5. Obvodní soud dospěl k závěru, že ministerstvo se zpřístupněním oznámení stěžovatele nedopustilo nesprávného úředního postupu ve smyslu § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění zákona č. 160/2006 Sb., (dále jen „zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci“). Ministerstvu nelze vytýkat, že postupovalo podle platného a účinného právního předpisu. Správní orgán na rozdíl od soudu nemůže podat k Ústavnímu soudu návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a je vázán zákonem. V období před vyhlášením nálezu ve Sbírce zákonů si ministerstvo nemohlo samo posoudit ústavnost předmětné zákonné úpravy. V období po vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů do 6. 11. 2020 již ministerstvo vědomost o neústavnosti mělo, s ohledem na odklad vykonatelnosti ale mohlo nadále postupovat dosavadním způsobem. Důvod odkladu vykonatelnosti spočíval právě v tom, aby veřejnosti nebyl zcela odepřen přístup k tomuto mechanismu veřejné kontroly do doby přijetí nové zákonné úpravy. Postupovalo-li ministerstvo až do 6. 11. 2020 podle účinné, i když Ústavním soudem již deklarované neústavní právní úpravy, zasahovalo tím sice do ústavně zaručeného práva stěžovatele na soukromí ve vertikálních vztazích (stát–žalobce), avšak ve vztazích horizontálních (žalobce–veřejnost) naplňovalo hlavní cíl zákona, kterým je kontrola veřejnosti.
6. Ve svém posouzení obvodní soud zohlednil také judikaturu přiznávající zpětné účinky nálezům Ústavního soudu vyhlášeným ve Sbírce zákonů, které mají odloženou vykonatelnost. Z jejích závěrů vyšel i Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 9 As 173/2020, v němž dovodil, že deklarovaná neústavnost zákonné úpravy zpřístupňování oznámení v registru oznámení brání uložení správní sankce. Podle obvodního soudu je zásadní rozdíl mezi výkladem, kdy soud z důvodu absence společenské škodlivosti upustí od sankce vynucující povinnost vedoucí k porušení základních práv a svobod, a výkladem, podle kterého by byl postup správního orgánu podle zrušené právní úpravy ode dne vyhlášení zrušovacího nálezu Ústavního soudu ve Sbírce zákonů nesprávným úředním postupem zakládajícím odpovědnost státu za škodu, ačkoli jeho vykonatelnost byla odložena. Ústavní soud v daném případě sám projevil vůli, aby stávající úprava ještě po určitou dobu platila.
7. Závěrem obvodní soud zdůraznil, že i po nálezu Ústavního soudu platí, že údaje podle zákona o střetu zájmů se navzdory odlišnému způsobu poskytování (tj. zda anonymně nebo adresně) mají dostat každému, kdo o ně požádá. Míra intenzity zásahu ve spojení s klíčovým významem podaných oznámení nepostačuje k závěru, že stát odpovídá pro porušení práva na soukromí a práva na informační sebeurčení za nemateriální újmu, která měla žalobci v souvislosti s postupem ministerstva podle účinného právního předpisu vzniknout. Stěžovatel sice nespojuje svou újmu s přijetím neústavního zákona, právě přijetí tohoto zákona je však primární příčinou vzniku jeho újmy, neboť bez toho by ministerstvo plošné zveřejnění jeho oznámení neprovádělo a nevznikla by mu žádná újma. Podle obvodního soudu ministerstvo za proces normotvorby neodpovídá, a proto zde absentuje i příčinná souvislost s dovozovanou újmou stěžovatele.
8. Krajský soud se v napadeném rozsudku ztotožnil s právními závěry obvodního soudu o neexistenci odpovědnostního titulu. V postupu ministerstva nebylo možné spatřovat nesprávný úřední postup. V tomto ohledu poukázal na závěry stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 14. 12. 2010 sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10 (ST 31/59 SbNU 607; 426/2010 Sb.), podle nichž „státní orgány nic neopravňuje k tomu, aby ve svém rozhodování uplatňovaly právní důsledky zrušovacích nálezů Ústavního soudu ještě před tím, než se tyto nálezy staly vykonatelnými“. Ministerstvo jako orgán státní správy má v souladu s čl. 2 odst. 3 Ústavy povinnost při své činnosti postupovat v mezích a způsoby, které stanoví zákon, a není oprávněno posuzovat soulad právních předpisů s Ústavou, neboť tímto orgánem je ve smyslu čl. 83 Ústavy výlučně Ústavní soud. Nesprávného úředního postupu by se ministerstvo naopak dopustilo tím, že by nepostupovalo podle zákona o střetu zájmů a veřejnými funkcionáři oznámené informace by veřejnosti bez žádosti nezpřístupnilo. Na tomto závěru nemění nic ani skutečnost, že dne 6. 11. 2020 začalo ministerstvo poskytovat informace v omezeném rozsahu. Předmětem posouzení je totiž skutečnost, zda bylo oprávněno oznámení zveřejňovat způsobem dosavadním, což do 31. 12. 2020 možné bylo.
9. Postup ministerstva byl podle krajského soudu správný i z hlediska účelu, k jehož dosažení směřoval. Hlavním účelem zákona o střetu zájmů je veřejná kontrola nad transparentním výkonem veřejné správy, konkrétně vyloučení možnosti zneužití mocenského postavení v soukromém zájmu, jakož i zajištění důvěry veřejnosti v činnost orgánů veřejné moci. Dalším cílem zákona je kontrola obsahu podaných oznámení evidenčním orgánem. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 shledal neústavním pouze způsob, jakým byla zveřejněna shromážděná data. Samotné oznámení ale nelze shledat nepřiměřeným prostředkem, neboť při vstupu do veřejné funkce lze počítat s určitými omezeními. Míra intenzity stěžovatelem namítaného zásahu je značně limitována mírou odpovědnosti každého veřejného funkcionáře za výkon jeho funkce, které odpovídá kontrola jeho majetkových poměrů veřejností. Lze tak od něj očekávat vyšší míru odolnosti při zásahu do jeho práva na soukromí plošným zveřejňováním citlivých údajů z jeho soukromí při naplnění účelu zákona o střetu zájmů. Míra intenzity zásahu v porovnání s účelem a cílem, které podaná oznámení sledují, nepostačuje pro závěr, že stát odpovídá z důvodu porušení práva na soukromí zaručeného v čl. 7 odst. 1 Listiny a práva na informační sebeurčení zaručeného v čl. 10 odst. 3 Listiny za nemateriální újmu, která stěžovateli v souvislosti s postupem ministerstva podle právního předpisu účinného v rozhodném období vznikla.
10. Odpovědnost státu by podle krajského soudu přicházela v úvahu, byla-li by při činnosti spojené s výkonem pravomocí orgánu veřejné moci nebo v důsledku ní porušena pravidla předepsaná právními předpisy pro počínání ministerstva, což se ale nestalo. Stát neodpovídá za to, že byl přijat zákon, který byl posléze shledán neústavním, tedy za legislativní činnost, jež není úředním postupem ve smyslu zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci.
11. Stěžovatel v ústavní stížnosti zdůrazňuje, že ministerstvo, které umožnilo anonymně nahlížet do registru oznámení, porušilo jeho základní práva zaručená v čl. 7 a čl. 10 odst. 3 Listiny. Namítá přitom, že obecné soudy vyložily odklad vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 způsobem, který vyprazdňuje obsah ústavně zaručených základních práv a svobod a podřizuje je bez dalšího zákonné úpravě. Podle stěžovatele byla vykonatelnost nálezu odložena právě z toho důvodu, aby Parlament nahradil neústavní úpravu ve lhůtě stanovené Ústavním soudem, a nikoli, aby jiné orgány státu mohly porušovat ústavně zaručená základní práva a svobody až do posledního dne odložené vykonatelnosti. Stát musí nést odpovědnost, rozhodne-li se dotčený jednotlivec dovolat svého ústavně zaručeného práva i přes výslovnou zákonnou úpravu. Pojem „nesprávný úřední postup“ by měl zahrnovat také případy, které v době vzniku újmy mohou být v souladu s pravidly. Protože tento postup zapříčinil vznik škody nebo nemajetkové újmy, je třeba jej mít podle jeho následku objektivně za nesprávný.
II.
Právní názor vyslovený v nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22
12. Ústavní stížnost stěžovatele je jednou z několika desítek obdobných ústavních stížností představitelů obcí v postavení veřejného funkcionáře podle § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, jež směřují proti rozhodnutím obecných soudů, kterými byly zamítnuty jejich žaloby na omluvu a náhradu nemateriální újmy (ke dni přerušení řízení o ústavní stížnosti stěžovatele činil tento počet přibližně 120 ústavních stížností, přičemž každému ze soudců byly jako soudci zpravodaji přiděleny některé z nich; tyto ústavní stížnosti jsou projednávány a rozhodovány ve všech senátech Ústavního soudu).
13. O celkem 27 těchto ústavních stížnostech rozhodl Ústavní soud ve společném řízení nálezem ze dne 18. 10. 2022 sp. zn. IV. ÚS 579/22 tak, že zrušil rozsudky městského soudu v části, kterou bylo rozhodnuto o potvrzení rozsudků obvodního soudu zamítajících jejich žaloby o zaplacení náhrady nemajetkové újmy. Ve zbývající části byly odmítnuty pro nepřípustnost jako podané předčasně (před rozhodnutím Nejvyššího soudu o podaných dovoláních).
14. Pro posouzení věci považoval IV. senát za rozhodné, že § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů byl zrušen pro obsahový rozpor s ústavně zaručenými základními právy a svobodami (pro materiální neústavnost), a nikoli z jiného důvodu, např. pro vady zákonodárného procesu. IV. senát zdůraznil, že Ústavní soud odložil vykonatelnost nálezu proto, aby zákonodárci poskytl dostatečný časový prostor k úpravě zákona, když samotné podávání oznámení veřejnými funkcionáři není v rozporu s ústavním pořádkem. V odkladu vykonatelnosti zrušovacího výroku nálezu však nelze spatřovat příkaz orgánům veřejné moci, aby pokračovaly v neústavním porušování ústavně zaručených práv stěžovatelů tím, že budou tato oznámení plošně zveřejňovat na internetu, aniž by o ně vůbec někdo požádal (nález sp. zn. IV. ÚS 579/22, bod 28). Neústavně naopak postupuje orgán veřejné moci, použije-li ustanovení zákona, u něhož byl Ústavním soudem konstatován, byť s odloženou vykonatelností zrušovacího výroku nálezu, jeho rozpor s ustanovením ústavního pořádku zaručujícím některé z ústavně zaručených základních práv a svobod takovým způsobem, že zasáhne do základního práva nebo svobody adresáta právního aktu v míře odůvodňující případný zásah Ústavního soudu v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. Podle vnější formy svého aktu (činnosti) se může dopustit vydání nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu (bod 29 citovaného nálezu).
15. Podle IV. senátu nastala takováto situace právě u adresátů (včetně tehdejších stěžovatelů) § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů. Tato zákonná úprava vůči nim vyvolávala porušení jejich základního práva na ochranu před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny. Zásah přitom měl být takové intenzity, že by i v řízení o ústavní stížnosti mohl odůvodňovat kasační zásah Ústavního soudu. Ministerstvo mělo povinnost tuto zákonnou úpravu nepoužít, popřípadě ji použít nanejvýš zdrženlivým způsobem, aby nadále nebyla porušována ústavně zaručená základní práva a svobody stěžovatelů. Obecné soudy zase měly podrobně zkoumat, zda ministerstvo tomuto požadavku dostálo a zda nepostupovalo i po vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů neústavně, a tudíž zda tento postup státu v konkrétním případě naplnil kritéria nesprávného úředního postupu podle § 13 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci (nález sp. zn. IV. ÚS 579/22, bod 29).
16. V postupu a argumentaci ministerstva (aprobovaném obvodním soudem i městským soudem) o jeho povinnosti do 31. 12. 2020 bez dalšího použít neústavní zákonnou úpravu spatřuje IV. senát vnitřní rozpor, přiznává-li ministerstvo současně, že od 6. 11. 2020 (tj. ještě před vykonatelností zrušovacího výroku nálezu) začalo veřejnosti poskytovat předmětná oznámení výlučně na žádost. K tomuto postupu je bezprostředně nezavazoval ani rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2020 č. j. 8 As 283/2019-27 (odkaz má patrně směřovat na dřívější rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 173/2020-32), který se zabýval (ne)možností správněprávního postihu veřejných funkcionářů za nepodání oznámení, nikoli podrobně samotnou formou zveřejňování těchto oznámení. Již od vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů mělo ministerstvo naopak povinnost seznámit se s judikaturou Ústavního soudu a učinit případná opatření k nápravě, jak to vyplývá z § 22 a 24 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění zákona č. 272/1996 Sb. Právě tato ustanovení zavazují ministerstva zkoumat společenskou problematiku v okruhu své působnosti, analyzovat dosahované výsledky a činit opatření k řešení aktuálních otázek, pečovat o náležitou právní úpravu věcí patřících do jejich působnosti, dbát o zachovávání zákonnosti (tím spíše pak ústavnosti) v okruhu své působnosti a činit „podle zákonů potřebná opatření k nápravě“. Této své povinnosti však ministerstvo v období od vyhlášení uvedeného nálezu ve Sbírce zákonů dne 8. 4. 2020 do 5. 11. 2020 nedostálo (nález sp. zn. IV. ÚS 579/22, bod 30). Také judikatura Ústavního soudu připouští „neaplikování právního předpisu na skutečnosti, jež nastaly v době jeho účinnosti, pokud Ústavní soud konstatoval rozpor takovéhoto právního předpisu s ústavním pořádkem a aplikace tohoto právního předpisu ve vertikálním právním vztahu, tedy právním vztahu mezi státem a jednotlivcem, příp. výjimečně ve vztazích horizontálních, by vedla k porušení základního práva jednotlivce“ [viz nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 146, nález sp. zn. IV. ÚS 579/22, bod 31].
17. IV. senát učinil závěr, že městský soud při vydávání napadených rozhodnutí postupoval v rozporu s výše uvedenými východisky, čímž v konečném důsledku porušil právo stěžovatelů na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Argumentace městského soudu, podle něhož bylo plošné zveřejnění oznámení na internetu vedlejší účastnicí přiměřené, je ostatně v přímém rozporu se zrušovacím důvodem nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17, neboť právě ve formě (plošnosti) zveřejňování oznámení byla shledána neústavnost právní úpravy. IV. senát proto napadené rozsudky městského soudu v příslušné části zrušil (nález sp. zn. IV. ÚS 579/22, bod 33). Tím zpochybnil základ napadených rozhodnutí městského soudu, podle nichž ministerstvo jednalo v souladu s právním řádem, a stěžovatelům tudíž nepřísluší přiměřené zadostiučinění za nesprávný úřední postup. IV. senát se ale nezabýval otázkou, jaká konkrétní forma případného zadostiučinění je přiměřená, tj. zda postačuje konstatování porušení práva a omluva, nebo je třeba již přistoupit k peněžité náhradě, případně v jaké výši (bod 34 citovaného nálezu). Zároveň konstatoval, že stěžovatelé nebyli před podáním žaloby k obvodnímu soudu povinni podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, neboť zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci takovou podmínku nestanoví (bod 35 citovaného nálezu).
III.
Podmínky rozhodování o návrhu stanoviska pléna
18. Podle § 23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, předloží senát otázku k posouzení plénu, jestliže v souvislosti se svou rozhodovací činností dospěje k právnímu názoru odchylnému od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu. Stanoviskem pléna je senát v dalším řízení vázán.
19. Vzhledem k tomu, že co do právního posouzení je věc stěžovatele vedená pod sp. zn. II. ÚS 1877/22 srovnatelná s věcmi, v nichž bylo rozhodnuto nálezem sp. zn. IV. ÚS 579/22, je II. senát při rozhodnutí o ní vázán právním názorem vysloveným v tomto nálezu. S tímto právním názorem ovšem nesouhlasí. Podle II. senátu totiž Ústavní soud rozhodl o odkladu vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 právě z toho důvodu, aby ministerstvo mohlo až do 31. 12. 2020 postupovat podle § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů. V takovémto postupu nelze spatřovat nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci.
20. Protože se tento právní názor odchyluje od právního názoru IV. senátu vysloveného v nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22, rozhodl II. senát usnesením ze dne 21. 11. 2022 č. j. II. ÚS 1877/22-41 o přerušení řízení. Zároveň předložil k posouzení plénu otázku, zda nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, kterým byl uplynutím dne 31. 12. 2020 zrušen § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů pro jeho rozpor s ústavním pořádkem, má za následek nezákonnost postupu ministerstva, které podle § 13 odst. 3 vět první a druhé zákona o střetu zájmů přede dnem, kdy tento nález nabyl vykonatelnosti, umožnilo každému nahlížet do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném zrušenou zákonnou úpravou. S tím pak souvisí otázka, zda nešlo o nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci.
21. Projednání návrhu stanoviska pléna nebrání skutečnost, že podáním ze dne 28. 11. 2022 vzal stěžovatel ústavní stížnost zpět. Předmětem řízení o návrhu na přijetí stanoviska pléna podle § 23 zákona o Ústavním soudu je posouzení předložené otázky za účelem odchýlení se od právního názoru vysloveného v nálezu. Tato otázka je sice vždy předkládána v souvislosti s konkrétním řízením, nelze však přehlédnout, že řízení o stanovisku pléna slouží také sjednocování právních názorů jednotlivých senátů. Tím přispívá k naplnění tzv. objektivní funkce řízení o ústavní stížnosti spočívající ve vyjasnění výkladu ústavních předpisů a způsobu jejich promítnutí do použití podústavního práva či řešení významných společensko-právních otázek, které může posílit legitimní očekávání jako důležitou součást právní jistoty jednotlivců v budoucí jednotné rozhodování soudů v obdobných případech, a to i tam, kde nejde jen o ochranu subjektivního práva samotného stěžovatele [srov. § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu; dále též nález ze dne 18. 9. 2014 sp. zn. III. ÚS 3101/13 (N 171/74 SbNU 481), bod 7; nález ze dne 28. 6. 2019 sp. zn. IV. ÚS 1527/19 (N 123/94 SbNU 427), bod 30].
22. Uvedenému pojetí odpovídá ustálený procesní postup Ústavního soudu, jehož senát při podání návrhu na přijetí stanoviska pléna vždy rozhodne i o přerušení řízení, z něhož tento návrh vzešel [počínaje usnesením ze dne 10. 5. 2017 sp. zn. III. ÚS 1030/17, na které navazovalo přijetí stanoviska pléna ze dne 16. 10. 2018 sp. zn. Pl. ÚS-st. 48/18 (ST 48/91 SbNU 669; 260/2018 Sb.), byla nahrazena dřívější nejednotná praxe týkající se způsobu předložení otázky k posouzení plénu podle § 23 zákona o Ústavním soudu]. Řízení o návrhu na přijetí stanoviska pléna jsou také po celou dobu existence Ústavního soudu vedena pod samostatnou spisovou značkou. Předpoklady pro rozhodnutí o návrhu na přijetí stanoviska pléna vymezuje § 23 zákona o Ústavním soudu a jsou posuzovány ke dni podání návrhu. Jsou-li splněny, pak závisí na rozhodnutí pléna, zda návrh stanoviska přijme, či nikoli. Nebylo-li přijato stanovisko pléna, neboť návrh na jeho přijetí nezískal předepsaný počet hlasů devíti přítomných soudců podle § 13 zákona o Ústavním soudu, je tím řízení o návrhu na přijetí stanoviska pléna skončeno. V tomto řízení se neuplatní § 77 zákona o Ústavním soudu, který stanoví povinnost zastavit řízení o ústavní stížnosti, byla-li ústavní stížnost vzata zpět.
23. Za situace, kdy na posouzení otázky předložené II. senátem závisí rozhodnutí o několika desítkách ústavních stížností, o nichž je v současnosti vedeno řízení před Ústavním soudem, nemá plénum Ústavního soudu pochybnost o tom, že projednání a rozhodnutí o návrhu stanoviska přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Tento postup se zároveň nijak negativně nepromítá do postavení stěžovatele. K zpětvzetí ústavní stížnosti bude v řízení o ústavní stížnosti přihlédnuto poté, co odpadne důvod jeho přerušení.
IV.
Vlastní posouzení
24. Plénum Ústavního soudu shledává ve věci vedené pod sp. zn. II. ÚS 1877/22 důvody pro odchýlení se od právního názoru IV. senátu vysloveného v nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22.
25. Posouzení otázky postoupené II. senátem vyžaduje provedení obecného výkladu účinků nálezu Ústavního soudu, kterým byl zrušen zákon nebo byla vyslovena jeho neústavnost, na právní vztahy vzniklé v době účinnosti neústavní zákonné úpravy. Jde o to, zda takovýto zákon zůstává použitelným, nebo zda obecné soudy či jiné orgány veřejné moci mohou při svém rozhodování tento zákon jako neústavní nepoužít. Podle právního názoru IV. senátu měl mít nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17 za následek nepoužití tímto nálezem zrušeného § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů ve věcech dotčených veřejných funkcionářů, v důsledku čehož měl být namítaný postup ministerstva shledán nezákonným úředním postupem. Podle pléna Ústavního soudu však takovýto následek ve věci stěžovatele nelze dovodit, přestože důvodem neústavnosti uvedeného ustanovení byl rozpor s ústavně zaručeným základním právem. Plénum ve svých závěrech vyšlo z rozsáhlé judikatury, v níž se Ústavní soud k otázce účinků zrušovacího nálezu v mnoha směrech vyjádřil.
IV/a.
Obecně k účinku zrušovacího nálezu na právní vztahy
26. Ústava v čl. 87 odst. 1 písm. a) stanoví pravomoc Ústavního soudu rozhodovat o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Zrušením zákona se rozumí pozbytí jeho platnosti vykonatelností nálezu Ústavního soudu, jež podle čl. 89 odst. 1 Ústavy a § 58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nastává dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, ledaže Ústavní soud stanoví podle čl. 89 odst. 1 Ústavy a § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., že se nález stává vykonatelným jiným dnem, kterým by měl být zásadně den pozdější. Jen výjimečně Ústavní soud rozhodl o vykonatelnosti nálezu již dnem jeho veřejného vyhlášení [např. nález ze dne 22. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.)]. S ohledem na ústavní požadavek právní jistoty, jenž je náležitostí demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, však vykonatelnost nikdy nestanovil dnem, který by předcházel veřejnému vyhlášení nálezu.
27. Zrušení zákona nálezem Ústavního soudu neznamená, že zrušený zákon nikdy nebyl platnou a účinnou součástí právního řádu. V rovině objektivního práva působí zrušení zákona ode dne, kdy se nález stal vykonatelným (ex nunc), přičemž právní následky v minulosti nastalých právních skutečností se nadále odvíjejí od zrušeného zákona; nejde přitom o deklarování neplatnosti zrušeného zákona od počátku (ex tunc) [srov. stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10, bod 18]. Při posouzení, zda se na právní skutečnosti nastalé před zrušením zákona nálezem Ústavního soudu použije právě zrušený zákon, se uplatní, není-li stanoveno jinak, obecná pravidla pro řešení střetu časové působnosti staré a nové právní úpravy (intertemporální pravidla), jež chrání právní jistotu adresátů zákonné úpravy a jejich důvěru v právo. Součástí těchto pravidel je zákaz zpětné působnosti právních předpisů (zákaz retroaktivity). Práva a povinnosti vzniklé na základě takto zrušeného zákona zůstávají nedotčeny (§ 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu).
28. Použití zákona, který byl zrušen nálezem Ústavního soudu nebo – byl-li již zrušen – jehož neústavnost byla vyslovena [blíže srov. nález ze dne 10. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), část III; nález ze dne 6. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ve znění opravného usnesení ze dne 3. 4. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), část VI; nález ze dne 29. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 72/06 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.), body 15 až 17], ve vztahu ke skutečnostem nastalým v době jeho účinnosti, může bránit důvod jeho neústavnosti. Ústavní pořádek totiž není jen formálním vyjádřením souhrnu právních norem majících vyšší právní sílu než zákon, jenž s nimi musí být v souladu. Ve svém celku vyjadřuje rovněž základní nedotknutelné hodnoty demokratického právního státu, jimž se musí podřídit výklad a použití jakýchkoli právních norem [nález ze dne 21. 12. 1993 sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)], mezi které patří i ochrana základních práv a svobod. Má-li být naplněna, pak ji nelze v konkrétním případě odepřít jen z toho důvodu, že porušení základního práva nebo svobody bylo následkem použití neústavního zákona. Odlišný výklad by vedl k tomu, že se jednotlivec v takovýchto případech nikdy nedomůže účinné ochrany svých základních práv a svobod, resp. že tato ochrana bude závislá na rozhodnutí zákonodárce [nález ze dne 3. 2. 2016 sp. zn. I. ÚS 3599/15 (N 24/80 SbNU 285), bod 18; z bodů 19 až 27 tohoto nálezu vychází další argumentace tohoto stanoviska].
29. Možnost vyloučení použití neústavního zákona, případně přímého použití ústavní normy, v konkrétním případě vyplývá i z čl. 95 odst. 2 Ústavy [srov. nález ze dne 7. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 35/08 (N 83/53 SbNU 51; 151/2009 Sb.), část VIII]. Obecný soud předkládá Ústavnímu soudu k posouzení otázku souladu zákona s ústavním pořádkem, ať už formou návrhu na zrušení zákona, nebo – byl-li již zrušen – na vyslovení jeho neústavnosti, vždy ve snaze dosáhnout toho, aby jej při právním posouzení věci nemusel použít, a mohl tak – co do výsledku – rozhodnout jinak [srov. nález ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26]. V případech, kdy by použití neústavního zákona vedlo k porušení základního práva nebo svobody, může jít ostatně o jediný způsob, jakým mohou obecné soudy dostát své povinnosti poskytnout jim ochranu ve smyslu čl. 4 Ústavy.
30. Samotná skutečnost, že Ústavní soud rozhodl o zrušení zákona nebo o vyslovení jeho neústavnosti, ovšem ještě neznamená, že každé jeho použití představuje porušení základních práv a svobod nebo jiný neústavní následek. Naopak mohou existovat důvody, pro které by z ústavněprávních hledisek nemohlo obstát právě nepoužití takovéhoto zákona. Východiskem jakýchkoli úvah v tomto směru musí být konkrétní důvod neústavnosti zákona, jenž byl vyjádřen v nosných částech odůvodnění nálezu Ústavního soudu [srov. nález ze dne 18. 12. 2007 sp. zn. IV. ÚS 1777/07 (N 228/47 SbNU 983), bod 22].
31. Ustanovení zákona předně může vyjadřovat více právních norem, z nichž pouze některé jsou neústavní (a tedy jen tyto nelze z tohoto důvodu použít), což však s ohledem na znění tohoto ustanovení nemění nic na nutnosti jeho zrušení jako celku [např. nález ze dne 8. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 15/09 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.), bod 55; nález ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 32/08 (N 204/58 SbNU 809; 341/2010 Sb.)]. V jiných případech se neústavnost zákona nemusí vůbec týkat jím upravovaných právních vztahů [zejména spočívá-li v porušení ústavních pravidel legislativního procesu; srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, body 128 a 185], takže nebude dán ani důvod, aby takovýto zákon – navzdory své neústavnosti – nebyl ve vztahu k právním skutečnostem nastalým v době jeho účinnosti v konkrétní věci použit.
32. Dále je třeba uvést, že vyloučení použití neústavního zákona, případně přímé použití ústavní normy, se při právním hodnocení v minulosti nastalých skutečností uplatní pouze za předpokladu, že ve vztahu k dotčenému jednotlivci nebude znamenat větší zásah do jeho subjektivních práv, než jaký by nastal, byl-li by tento zákon použit [srov. např. nález ze dne 20. 11. 2001 sp. zn. II. ÚS 163/99 (N 177/24 SbNU 319); nález ze dne 6. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 1572/11 (N 45/64 SbNU 551), body 25 až 28]. Ochranu základních práv a svobod by především nebylo možné spatřovat v nepoužití zákona jen z toho důvodu, že rozsah práv, který přiznává dotčené osobě, je menší, než jaký by odpovídal požadavkům plynoucím z ústavního pořádku, pokud by důsledkem nepoužití zákona bylo nepřiznání těchto práv vůbec [srov. nález ze dne 23. 3. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 8/07 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.)]. V některých specifických případech nemusí být odstranění neústavního následku bez „pozitivního“ zásahu zákonodárce ani možné, nebo jen velmi obtížně [srov. nález ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.)].
33. Vyloučení použití neústavního zákona, případně přímé použití ústavní normy, za účelem ochrany základních práv a svobod jednotlivce nepřichází v úvahu ani za situace, kdy by vedlo k nepřípustnému zásahu do základních práv a svobod jiných osob jednajících v důvěře v zákon. Takovéto poskytnutí ochrany by v podstatě znamenalo vznik nového neústavního následku. Vždy je třeba vážit, zda by takto vzniklý zásah bylo možné považovat za přiměřený s ohledem na hodnoty, o které v konkrétním právním vztahu jde, a zda by naopak neměla být dána přednost právní jistotě (zachování vzniklého stavu). Z této úvahy vychází i rozlišování právních účinků nálezu Ústavního soudu, kterým byl zrušen zákon nebo vyslovena jeho neústavnost, podle toho, zda jde o právní vztahy vertikální, jejichž účastníky jsou stát jako nositel veřejné moci a jednotlivec, nebo o právní vztahy horizontální, jejichž účastníky jsou jednotlivci navzájem. Zjednodušeně řečeno, vyloučení použití zákona, jenž byl nálezem Ústavního soudu zrušen nebo shledán neústavním, na již nastalé skutečnosti se zásadně (nikoli však bezvýjimečně) připouští u vertikálních právních vztahů (kdy jde k tíži veřejné moci), zatímco u právních vztahů horizontálních je z důvodu právní jistoty jejich účastníků zásadně (i když znovu nikoli bezvýjimečně) vyloučeno [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06; nález sp. zn. IV. ÚS 1777/07, bod 31; nález ze dne 23. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 3489/12 (N 94/69 SbNU 447), bod 12]. Použití neústavního zákona navzdory s ním spojenému zásahu do základních práv a svobod by mohlo v závislosti na důvodu neústavnosti odůvodňovat i ústavně aprobovaný veřejný zájem, který tento zákon sleduje [srov. nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.), bod 89].
34. Pro vyloučení použití neústavního zákona není podstatné, zda mělo řízení o zrušení zákona s ohledem na osobu navrhovatele (a s ní spojené podmínky aktivní legitimace) povahu abstraktní nebo konkrétní kontroly ústavnosti. V obou případech se totiž závaznost vykonatelného nálezu Ústavního soudu podle čl. 89 odst. 2 Ústavy ve vztahu ke všem orgánům veřejné moci uplatní stejným způsobem. Odlišné právní následky nálezu v závislosti na povaze uvedeného řízení nepředpokládá ani zákon o Ústavním soudu [srov. nález ze dne 3. 11. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/17 (552/2020 Sb.), bod 37]. Ústavní soud sice v minulosti konstatoval, že právě v řízení o ústavní stížnosti, z něhož vzešel návrh na zrušení zákona, jemuž bylo vyhověno v konkrétní kontrole norem, se uplatní výjimka ze zásady, že zrušovací nález Ústavního soudu působí toliko do budoucna (stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10, bod 20). Uvedená výjimka však není v ústavním pořádku stanovena a v kontextu výše shrnuté judikatury Ústavního soudu, která připouští nepoužití neústavního zákona za účelem ochrany základních práv a svobod, neobstojí ani závěr, že jde o určité beneficium vztahující se pouze k tomuto jedinému stěžovateli. V souladu se zásadou rovnosti se zrušení zákona musí stejným způsobem projevit ve všech neskončených řízeních, svědčí-li tomu důvod neústavnosti (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 72/06, bod 52), případně musí být takovýto následek ve všech případech vyloučen. Ani vyhovění návrhu na zrušení zákona, jenž byl podán spolu s ústavní stížností, proto nemusí nutně znamenat, že tato ústavní stížnost bude následně shledána důvodnou [např. nález ze dne 27. 11. 2001 sp. zn. I. ÚS 102/2000 (N 179/24 SbNU 335), nález ze dne 11. 7. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 18/06 (N 130/42 SbNU 13; 397/2006 Sb.), nález ze dne 18. 9. 2012 sp. zn. II. ÚS 2371/11 (N 159/66 SbNU 373) nebo usnesení ze dne 2. 12. 2013 sp. zn. II. ÚS 1412/09].
35. Možné následky zrušení zákona pro jeho použitelnost ve vztahu k již nastalým právním skutečnostem posuzuje Ústavní soud i při rozhodování o odkladu vykonatelnosti svého nálezu. Odklad vykonatelnosti znamená, že v mezidobí bude zrušený zákon nadále platnou a účinnou součástí právního řádu, která bude také použitelná; jinak by odklad postrádal smysl (srov. stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10, bod 18). Platí nicméně, že je-li důvodem neústavnosti zákona rozpor s ústavně zaručenými základními právy a svobodami, pak je povinností Ústavního soudu při rozhodování o odkladu vykonatelnosti zohlednit následky dočasného ponechání takovéhoto zákona v platnosti vůči dotčeným jednotlivcům. Rozhodne-li však Ústavní soud o odkladu vykonatelnosti, platí, že zákon je dále použitelný [srov. nález sp. zn. I. ÚS 102/2000, část VI; nutno ovšem dodat, že v minulosti Ústavní soud k této otázce nepřistupoval jednotně, viz nález sp. zn. I. ÚS 3599/15, body 29 a 30]. Výjimkou, kterou ale Ústavní soud v minulosti v nálezu výslovně uvedl, byly pouze situace, kdy znění napadeného ustanovení neumožňovalo oddělit jeho neústavní část a jeho okamžité zrušení jako celku, tedy i v částech, v nichž neústavnost není dána, by z hlediska účelu napadeného ustanovení nebylo únosné [např. nález ze dne 19. 1. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 16/09 (N 8/56 SbNU 69; 48/2010 Sb.), body 39 a 40; nález sp. zn. Pl. ÚS 15/09, body 53 až 55]. V pozdější rozhodovací činnosti byly tyto situace řešeny také formou rozsahového výroku [např. nález ze dne 14. 7. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 34/04 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.); nález ze dne 23. 8. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 16/15 (N 154/82 SbNU 439; 334/2016 Sb.)].
36. Uvedené závěry týkající se vyloučení použitelnosti zrušeného zákona nebo jeho ustanovení jsou rozhodné i pro výklad § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, který upravuje následek zrušovacího nálezu vůči již vydaným pravomocným rozhodnutím. Podle tohoto ustanovení zůstávají pravomocná rozhodnutí vydaná na základě právního předpisu, který byl zrušen (s výjimkou rozsudku vydaného v trestním řízení, u něhož je podle § 71 odst. 1 zákona o Ústavním soudu možná obnova řízení), nedotčena; práva a povinnosti podle takových rozhodnutí však nelze vykonávat. Překážku vykonatelnosti plynoucí z tohoto ustanovení je třeba vykládat v tom smyslu, že se uplatní jen v případech použití neústavního právního předpisu, na které dopadají důvody neústavnosti vymezené v odůvodnění jeho nálezu [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1777/07, bod 22]. Závěr o nevykonatelnosti rozhodnutí se tudíž neuplatní bez dalšího; nepostačuje pouhý fakt, že zákon nebo jeho ustanovení byly nálezem zrušeny. Podstatné je, zda důvod jeho zrušení nebo vyslovení jeho neústavnosti zpochybňuje – po zvážení všech dalších relevantních hledisek, včetně proporcionality takového následku s ohledem na základní práva a svobody jiných osob či jiný ústavně aprobovaný veřejný zájem – ústavnost rozhodnutí orgánů veřejné moci, jež byla vydána na jeho základě. Následek předvídaný v § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se tak uplatní jen v těch případech, kdy by obecný soud nebo jiný orgán veřejné moci nemohl neústavní právní předpis použít, jestliže by rozhodoval ve věci teprve poté, co by již byl vysloven závazný právní názor v odůvodnění nálezu Ústavního soudu (srov. sdělení Ústavního soudu ze dne 30. 4. 2013 č. Org. 23/13 k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/12, publikované pod č. 117/2013 Sb.).
37. Z uvedeného vyplývá, že má-li obecný soud použít zákon, jehož nesoulad s ústavním pořádkem zjistil Ústavní soud v řízení o návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení, případně o návrhu na vyslovení neústavnosti již zrušeného zákona [čl. 87 odst. 1 písm. a), čl. 95 odst. 2 Ústavy], musí vždy zvažovat, zda jeho použití nebrání s ním spojený zásah do základních práv a svobod jednotlivce. V tomto ohledu je vázán závazným právním názorem ohledně důvodu jeho neústavnosti, který Ústavní soud vyslovil v odůvodnění nálezu, jímž byl zákon zrušen nebo jímž byla vyslovena jeho neústavnost. Vyloučení použití neústavního zákona, případně přímé použití ústavní normy, v konkrétním případě nesmí znamenat větší zásah do práv dotčeného jednotlivce nebo nepřiměřený zásah do základních práv a svobod jiných osob či jiného ústavně aprobovaného veřejného zájmu, tedy nesmí vést k jinému neústavnímu následku, který by takovýto postup vylučoval. V praxi Ústavního soudu není neobvyklé, že takovéto posouzení je – alespoň v obecné rovině – již součástí odůvodnění jeho zrušovacího nálezu, a tím součástí v něm obsaženého závazného právního názoru [např. nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), body 388 až 390, nebo nález ze dne 11. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 24/17 (N 152/90 SbNU 463; 235/2018 Sb.), body 73 až 75]. Toto posouzení může Ústavní soud provést i tím, že rozhodne o odkladu vykonatelnosti zrušovacího nálezu.
IV/b.
K (ne)zákonnosti postupu ministerstva s ohledem na nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17
38. Uvedená východiska nebyla IV. senátem respektována. Předně neobstojí závěr, že Ústavní soud rozhodl o odkladu vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 jen proto, aby poskytl zákonodárci dostatečný časový prostor k úpravě zákona, aniž by bylo možné zrušenou zákonnou úpravu pro její neústavnost používat v období od vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti (viz bod 14 tohoto stanoviska).
39. Je namístě připomenout znění § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů (ve znění účinném od 1. 9. 2017 do 30. 6. 2022): „Každý má právo bezplatně nahlížet prostřednictvím veřejné datové sítě v rozsahu stanoveném tímto zákonem do registru oznámení. Oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 jsou dostupná bez předchozí žádosti. Do oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 2 je možné nahlížet na základě žádosti.“ Na toto ustanovení navazuje § 14b zákona o střetu zájmů, který vymezil rozsah zpřístupněných údajů pro jednotlivé skupiny veřejných funkcionářů. Povinnost veřejného funkcionáře strpět zpřístupnění informací o své osobě, které jsou součástí jím podaných oznámení, je tak vyjádřena v obou uvedených ustanoveních, vytvářejících rozhodnou zákonnou úpravu nahlížení do registru oznámení. Právě z tohoto důvodu se zjištěná neústavnost, byť samotný způsob nahlížení byl upraven jen v § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů, týkala i § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 143).
40. Nemohlo-li by ministerstvo po vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů umožnit nahlížení způsobem podle § 13 odst. 3 vět první a druhé a § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, ačkoli by předmětná zákonná úprava navzdory své neústavnosti nadále zůstala platnou a účinnou, znamenalo by to, že by tuto zákonnou úpravu po dobu odkladu vykonatelnosti nebylo možné použít vůbec. Ustanovení § 13 odst. 3 vět první a druhé zákona o střetu zájmů, které ve věci sp. zn. Pl. ÚS 38/17 nebylo napadeno návrhem žádné ze skupin senátorů, a tudíž nebylo předmětem uvedeného řízení, by sice nadále umožňovalo každému nahlížet bez předchozí žádosti, nebyl by však vymezen rozsah nahlížení, a nebylo by tak do čeho nahlížet. Není vůbec zřejmé, jaký význam měl mít podle IV. senátu za této situace odklad vykonatelnosti, neumožňoval-li by po přechodnou dobu použití této, byť neústavní, zákonné úpravy.
41. Snad jediný možný smysl takovéhoto řešení by mohl spočívat v předejití tomu, aby okamžité zrušení § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů vedlo u veřejných funkcionářů podle § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů k umožnění nahlížení do všech informací obsažených v registru oznámení, tedy i těch, jejichž zpřístupnění zrušená zákonná úprava neumožňovala. Takovýto výklad ale neobstojí již z toho důvodu, že § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů vyžadoval specifikaci rozsahu přípustného nahlížení (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 142). Je navíc obecně známou skutečností, že tento výklad nezaujalo ani ministerstvo, které po 31. 12. 2020, kdy se nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17 stal vykonatelným, informace z rejstříku oznámení s ohledem na nepřijetí nové zákonné úpravy přestalo poskytovat (znepřístupnění údajů pro takovýto případ předpokládal i nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 144; nová zákonná úprava byla přijata až s účinností od 1. 7. 2022 novelou zákona o střetu zájmů provedenou zákonem č. 180/2022 Sb.).
42. Důvod odkladu vykonatelnosti nelze spatřovat v samotném vytvoření časového prostoru k přijetí nové zákonné úpravy. Nálezem Ústavního soudu nevzniká Parlamentu povinnost zajistit ve stanovené době soulad zákonné úpravy s ústavním pořádkem. Její nesoulad totiž odstranil Ústavní soud tím, že neústavní ustanovení zákona zrušil. Při odkladu vykonatelnosti nejde o obdobu lhůty 6 měsíců od vyhlášení nálezu Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ve Sbírce zákonů, během níž zákon, jehož neústavnost byla tímto nálezem vyslovena, nebyl účinný, ale jen platný, a Federální shromáždění mělo tuto neústavnost odstranit (čl. 3 ústavního zákona č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky; dříve čl. 90 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, ve znění účinném do 31. 3. 1991; srov. též odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22).
43. Zdůrazňuje-li Ústavní soud při rozhodování o odkladu vykonatelnosti nezbytnost vytvoření časového prostoru pro zákonodárce, je tomu tak proto, aby navzdory neústavnosti zákonné úpravy nenastala po jejím zrušení nálezem Ústavního soudu nežádoucí situace, kdy nebude existovat žádná zákonná úprava. Odklad vykonatelnosti obecně zajišťuje, že v mezidobí bude možné přechodně použít dosavadní zákonnou úpravu, a jeho délka je stanovena tak, aby přijetí případné nové zákonné úpravy, sleduje-li odklad vykonatelnosti právě tento účel, bylo s ohledem na složitost její přípravy a pravidla zákonodárného procesu možné [např. nález ze dne 30. 5. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 3/15 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.), body 147 až 149].
44. Plénum Ústavního soudu se zároveň neztotožňuje se závěrem IV. senátu, že použití § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů v době po vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti nebylo možné vzhledem k důvodu zrušení tohoto ustanovení, kterým byl obsahový rozpor s ústavním pořádkem, konkrétně rozpor se základním právem na ochranu před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů zaručeným v čl. 10 odst. 3 Listiny.
45. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 byl Ústavním soudem přezkoumán § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů z hlediska přípustnosti jím založeného zásahu do uvedených základních práv, a to provedením testu proporcionality. Z citovaného ustanovení vyplývala veřejným funkcionářům povinnost strpět anonymní nahlížení do jejich oznámení o majetku (v podstatě zveřejnění těchto oznámení) v registru oznámení. Uvedená povinnost sice zasahovala do základních práv těchto osob, šlo však o zásah sledující legitimní cíl, jenž spočíval „v zájmu na zabránění, resp. předcházení výkonu veřejné funkce v soukromém zájmu na úkor veřejného zájmu v rozporu s § 3 zákona o střetu zájmů“ (bod 121 citovaného nálezu). Nadto byla způsobilá dosáhnout sledovaný legitimní cíl, a to nejen jde-li o možnost snazšího odhalení případného střetu zájmů, ale i možnost prevence, jejíž součástí je veřejná kontrola umožňující, resp. usnadňující transparentnost majetkových poměrů veřejných funkcionářů. Veřejná dostupnost informací o majetkových poměrech může u veřejných funkcionářů vést k vyšší míře zdrženlivosti ve vztahu k preferování soukromého zájmu na úkor zájmu veřejného (bod 124 citovaného nálezu).
46. Napadené ustanovení nicméně neobstálo při posouzení jeho potřebnosti, tedy při posouzení, zda zákonodárcem zvolené řešení při pluralitě možných – a srovnatelně efektivních – řešení je nejšetrnější k dotčeným základním právům. Ústavní soud dospěl k závěru, že „i samotný způsob, jakým se konkrétní informace o majetkových poměrech veřejného funkcionáře vůči veřejnosti zpřístupní, má vliv na ochranu jeho soukromí“. Za šetrnější než „zveřejnění údajů bez dalšího“ přitom považoval „poskytování údajů na žádost konkrétnímu neanonymnímu subjektu, který je pak může, v závislosti na dalších okolnostech, případně dále zveřejnit“ (bod 129 citovaného nálezu). „Má-li být cílem nahlížení do registru prevence či odhalení střetu zájmů, resp. zvýšení důvěry veřejnosti v činnost veřejné moci, nikoli pouhé uspokojení osobní zvědavosti, či dokonce zjišťování informací pro účely nezákonné či jinak nepřípustné, nelze považovat formální bariéru v podobě podání individuální žádosti za překážku, která by naplnění uvedeného účelu bránila. (...) Poskytováním údajů z registru na žádost je zároveň dostatečně naplněna i preventivní funkce zpřístupňování údajů, tedy vědomost veřejných funkcionářů o možnosti kohokoli, kdo se identifikuje, zjistit údaje z registru oznámení a případný střet odhalit. Zrušením možnosti anonymního přístupu bez formální žádosti se totiž nic nemění na povinnosti veřejných funkcionářů podávat oznámení o majetku, takže i nadále je zachována možnost kontroly ze strany veřejnosti.“ (bod 132 citovaného nálezu). Ústavní soud konstatoval, že „forma neanonymní žádosti (...) snižuje pravděpodobnost možného zneužívání získaných údajů o majetkových poměrech veřejných funkcionářů, resp. jejich získávání za jiným účelem než tím, který zákon sleduje“. I když tato forma nemůže plně eliminovat všechna rizika, platí, že „i snížení rizika zneužití je argumentem svědčícím pro závěr, že nahlížení do registru podmíněné neanonymní žádostí zajišťuje silnější ochranu práva na soukromí dotčených osob než anonymní nahlížení kterékoli osoby, tedy zveřejnění údajů bez dalšího“ (bod 133 citovaného nálezu).
47. Přestože „transparentnost majetkových poměrů je z povahy věci vždy nižší při poskytování údajů na žádost než při jejich plošném zveřejnění“, tato transparentnost není účelem sama o sobě (bod 134 citovaného nálezu). Kontrola správy věcí veřejných by neměla hypertrofovat v systém, do něhož se nebudou zapojovat nebo budou od vstupu do něj odrazovány osoby jen proto, že jim nebude příjemné, aby bylo jejich soukromí (a soukromí jejich blízkých) narušováno nad nezbytnou míru. Výkon veřejných funkcí je primárně službou veřejnosti a veřejná kontrola osob tuto službu vykonávajících, jakkoli je žádoucí, nesmí být založena na apriorní podezřívavosti, skandalizaci, nedůvěře a celkové negaci (bod 135 citovaného nálezu). Při posuzování oprávněnosti zveřejnění údajů ze soukromí konkrétních osob je nutné brát v potaz nejen status dotčené osoby jakožto osoby veřejně činné, nýbrž také význam informace, do jaké míry přispívá k debatě o veřejném zájmu. U informací o majetkových poměrech veřejných funkcionářů sice platí předpoklad jejich pravdivosti, to však ještě bez dalšího neznamená veřejný zájem na jejich zveřejnění. Vždy záleží na kontextu použití této informace a dalších okolnostech jejího zveřejnění (bod 136 citovaného nálezu). Tyto informace se navíc mohou týkat i třetích osob, typicky věřitelů veřejných funkcionářů, a tudíž veřejný zájem na jejich zveřejnění musí být posuzován i ve vztahu k nim. Poskytování informací na žádost by vytvořilo „určitý mezistupeň mezi poskytnutím informace konkrétnímu jednotlivci a jejím dalším zveřejněním neurčitému okruhu adresátů, např. v médiích, na internetu apod.“, který by zajistil, že „před samotným zveřejněním informace o soukromí bude moci být zvažována existence a intenzita veřejného zájmu na zveřejnění“ (bod 137 citovaného nálezu).
48. Z uvedeného shrnutí odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 vyplývá, že zákonná úprava nahlížení do registru oznámení nesplňovala požadavky, které pro ni z hlediska přiměřenosti zásahu vyplývaly ze základního práva dotčených veřejných funkcionářů před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny. Neústavnost § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů se u každého veřejného funkcionáře uvedeného v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů projevila tím, že do jeho oznámení o majetku bylo možné nahlížet anonymně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti. Z nálezu ovšem nelze v žádném ohledu dovodit, že by veřejnost neměla mít právo do registru oznámení nahlížet, a seznamovat se tak s údaji o majetku veřejných funkcionářů. Ani před jeho vykonatelností přitom právo nahlížet do registru oznámení neznamenalo možnost použít získané informace jakýmkoli způsobem. Pokud by někdo takto získané údaje použil nezákonným způsobem, dotčený funkcionář by se vůči němu mohl žalobou domáhat ochrany svých osobnostních práv.
49. Tyto skutečnosti byly důvodem, pro který Ústavní soud nezrušil § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů dnem vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů. Místo toho využil svého oprávnění podle čl. 89 odst. 1 Ústavy a § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a vykonatelnost nálezu stanovil uplynutím dne 31. 12. 2020. Při ponechání zákonné úpravy, jejíž neústavnost zjistil, po přechodnou dobu v platnosti a účinnosti zohlednil nejen míru zásahu do základních práv veřejných funkcionářů zaručených v čl. 10 odst. 3 Listiny, ale také účel neústavní zákonné úpravy, jímž je předcházení a odhalování střetu zájmů. Ústavní soud v minulosti konstatoval, že povinností demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je nejen vytvořit veřejnému funkcionáři podmínky pro řádný výkon veřejné funkce spojený s povinností jednat ve veřejném zájmu, ale také zamezit tomu, aby svěřenou moc mohl využívat k prosazování vlastních (osobních) zájmů na úkor zájmu veřejného, ale i ostatních účastníků politické či hospodářské soutěže, stejně jako důvěry veřejnosti [nález ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), bod 89]. Právě tomuto ústavně aprobovanému účelu slouží i povinnost veřejných funkcionářů podávat oznámení a jí odpovídající právo každého do nich ve stanoveném rozsahu nahlížet. Vzhledem k tomu, že okamžitým zrušením § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů by bylo nahlížení veřejnosti do těchto oznámení na neurčitou dobu znemožněno, dospěl Ústavní soud k závěru, že je namístě prostřednictvím odkladu vykonatelnosti dočasně upřednostnit tento veřejný zájem, aniž by tím byla nepřiměřeně dotčena uvedená základní práva a svobody veřejných funkcionářů. Ústavní soud nemohl sám zajistit, aby se režim plného zveřejnění údajů změnil na režim jejich zpřístupnění na žádost, a vymezit požadavky pro její podání, neboť právní úpravu netvoří, resp. nemění, pouze ruší (nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 144).
50. Odklad vykonatelnosti není popřením účinné ochrany základních práv a svobod. V posuzované věci jej umožňoval důvod neústavnosti § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, který sice odůvodňoval zrušení tohoto ustanovení, samotný však neznamenal, že každému jednotlivému veřejnému funkcionáři, o jehož majetku byly zpřístupněny informace podle § 13 odst. 3 vět první a druhé zákona o střetu zájmů, byla odepřena účinná ochrana před neoprávněným zveřejněním osobních údajů ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny. Podmínění nahlížení žádostí mělo bránit případnému zneužití informací, resp. jejich použití nezákonným způsobem. Takovýto následek nicméně nenastal bez dalšího u každého dotčeného veřejného funkcionáře, není tvrzen ani stěžovatelem a z nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22 nevyplývá, že by byl tvrzen kterýmkoli ze stěžovatelů, o jejichž ústavních stížnostech jím bylo rozhodnuto. Všemi těmito stěžovateli tvrzený zásah navíc pozbyl zákonný základ dnem vykonatelnosti nálezu, kterým ministerstvo přestalo být oprávněno takovéto nahlížení umožnit. K uvedenému dni již tento zásah dokonce ani netrval. Ministerstvo totiž přestalo touto formou zpřístupňovat oznámení již dne 6. 11. 2020, i když mohlo (a také mělo) postupovat odlišně až do 31. 12. 2020.
51. Ministerstvo tak neporušilo svou povinnost a nepostupovalo nezákonně, umožňovalo-li nahlížení do registru oznámení podle § 13 odst. 3 vět první a druhé a § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů i v době ode dne vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti (výrok I stanoviska).
52. Nejen po dobu odkladu vykonatelnosti, který přechodně zachoval ministerstvu povinnost postupovat podle uvedených ustanovení, nýbrž ani v období předcházejícím vyhlášení uvedeného nálezu ve Sbírce zákonů, nešlo ze strany ministerstva o postup, který by bylo možné z hlediska nároku na náhradu nemateriální újmy považovat za nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci (výrok II stanoviska). Tomuto závěru brání již skutečnost, že podle § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu nemá nález Ústavního soudu, kterým byl jako neústavní zrušen zákon, za následek dodatečný vznik práva na náhradu nemateriální újmy za úřední postup, jenž byl v souladu se zrušeným zákonem v době, kdy byl platný a účinný. Ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny nezakládá právo na náhradu škody způsobené výkonem zákonodárné pravomoci Parlamentu. Důsledkem překročení mezí zákonodárce může být zrušení zákona nebo vyslovení jeho neústavnosti. Takovýto zásah „může za určitých okolností mít vliv na práva jednotlivce, do nichž bylo v důsledku takovéhoto zákona nebo mezery v zákoně zasaženo (např. neaplikovatelnost zákona v určité věci), nezakládá však jednotlivci nárok na náhradu škody“ [stanovisko pléna ze dne 28. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.), bod 13]. Ústavní soud nemá v posuzované věci důvod na tomto závěru nic měnit.
V.
Závěr
53. Ze všech výše uvedených důvodů plénum Ústavního soudu shledalo důvod pro odchýlení se od právního názoru IV. senátu vysloveného v nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22 a k návrhu II. senátu podle § 23 zákona o Ústavním soudu přijalo právní názor, který je uveden ve výroku tohoto stanoviska.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali ke stanovisku pléna soudci Josef Fiala, Vladimír Sládeček a Radovan Suchánek a k jeho odůvodnění soudce Jan Filip.