152/1998 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 27. května 1998 ve věci návrhu na zrušení § 9b až 9h zákona České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění zákona č. 217/1997 Sb.

152
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 27. května 1998 v plénu o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 9b až 9h zákona České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění zákona č. 217/1997 Sb.
takto:


Návrh se zamítá

Odůvodnění
I.
Dne 9. října 1997 podala skupina 46 poslanců Poslanecké sněmovny Parlametnu České republiky návrh na zrušení ustanovení § 9b až 9h zákona České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů. Návrhem napadená ustanovení byla do zákona České národní rady č. 284/1991 Sb. vložena zákonem č. 217/1997 Sb., jehož obsahem byla právní regulace, mimo jiné, postupu při pozemkových úpravách v územích s nedokončeným scelovacím řízením. Novelizace nabyla účinnosti dnem vyhlášení zákona č. 217/1997 Sb. ve Sbírce zákonů, tj. dnem 8. září 1997, a tím se stala součástí textu zákona České národní rady č. 284/1991 Sb.
Skupina poslanců ve svém návrhu tvrdí, že napadená ustanovení zákona jsou v rozporu s čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Konkrétně poukazují na skutečnost, že citovaná ustanovení umožňují přechod vlastnického práva bez souhlasu dosavadního vlastníka a preferují užívací vztahy (jež nepožívají ústavněprávní ochrany) před vlastnickým právem, čímž je znemožňováno jedno ze základních práv, a to právo vlastnit majetek. Navrhovatelé současně poukazují na okolnost, že přechody vlastnického práva postrádají charakter vyvlastnění podle čl. 11 odst. 4 Listiny, zejména proto, že se tak neděje ve veřejném zájmu, neboť není veřejným zájmem ukončit nedokončená scelovací řízení, a dále že napadená úprava neobsahuje poskytnutí náhrady všem účastníkům nedokončeného scelovacího řízení. Náhrada, dle dikce zákona, nebude příslušet těm, jimž okresní úřad po dohodě s katastrálním úřadem nevyhoví, a těm, v jejichž obvodě pozemkových úprav není potřebná výměra pozemků. Navíc, i tam, kde zákon náhradu připouští, je poskytována jinými osobami než těmi, v jejichž prospěch došlo k nucenému přechodu vlastnických práv. Podle stanoviska navrhovatelů, novelizací upravený nucený přechod vlastnického práva nastává ex tunc, pravděpodobně od doby, kdy vznikl návrh scelovacího plánu, popřípadě kdy účastník scelování převzal podle návrhu scelovacího plánu pozemky do náhradního užívání. Tyto aspekty ve svém souhrnu hodnotí navrhovatelé jako jiný způsob nuceného zbavení vlastnického práva, než jak stanoví čl. 11 odst. 4 Listiny.
II.
Návrh na zrušení § 9b až 9h zákona České národní rady č. 284/1991 Sb., ve znění zákona č. 217/1997 Sb., podala podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, skupina 46 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, kteří ze svých řad pověřili zastupováním v řízení před Ústavním soudem Ing. Miroslava Tyla.
Po zjištění, že neexistují důvody ani pro odmítnutí návrhu podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb., ani pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona, byl návrh v souladu s ustanovením § 69 citovaného zákona zaslán Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky s výzvou k vyjádření. V rámci zajišťování dalších listinných důkazů podle § 42 odst. 2, § 48 odst. 1 a 2 a § 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. vyžádal Ústavní soud stanovisko dalších vybraných ústředních orgánů, a to Ministerstva zemědělství – Ústředního pozemkového úřadu a Českého úřadu katastrálního a zeměměřického, a Ministerstvo zemědělství požádal o poskytnutí všech písemných podkladů z přípravy napadeného předpisu.
III.
Vyjádření účastníka řízení
A) Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky
Poslanecká sněmovna jako účastník řízení ve svém vyjádření podepsaném jejím předsedou Ing. Milošem Zemanem vycházela z obsahu důvodové zprávy. Zejména poukázala na to, že zákon o půdě (sc. zákon č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů) se nevypořádal s dlouhodobě neřešeným chaotickým právním stavem v cca 450 katastrálních územích vzniklým v různých stadiích přerušeného a nedokončeného scelovacího řízení podle scelovacího zákona č. 47/1948 Sb. a předcházejícího vládního nařízení č. 171/1940 Sb., o scelování hospodářských pozemků a o jiných úpravách pozemkové držby, a rovněž s důsledky nedokončeného přídělového řízení z pozemkových reforem. Řešení nashromážděných problémů se neobejde bez aktivního zásahu státu do majetkových vztahů v katastrech. Z obsahu zvláštní části důvodové zprávy se zdůrazňuje především poukaz na zajištění soudní ochrany práv a oprávněných zájmů dotčených vlastníků (odvolacím orgánem proti rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav je soud).
Poslanecká sněmovna potvrzuje, že vzniklé chaotické právní vztahy k pozemkům v územích s nedokončeným scelováním jsou důsledkem přerušeného scelovacího řízení po únoru 1948 a v etapě, kdy náhradní pozemky i společná zařízení byla již předána a účastníky převzata do užívání, ale nebyl proveden zápis nových vlastnických vztahů v pozemkové knize. Tím byl vytvořen stav, kdy s vlastnickým právem k určenému pozemku bylo spojeno užívací právo k pozemku zcela jinému s tím, že tento užívací vztah byl účastníky považován za vlastnictví. Na základě toho se Poslanecká sněmovna domnívá, že neexistuje možnost vyřešení jednotlivého případu, aniž by došlo k zásahu do právních vztahů jiných subjektů.
Vyjádření Poslanecké sněmovny konkrétně reaguje na některé námitky navrhovatelů. K nim např. uvádí, že kritizované upřednostnění užívacího práva před vlastnickým právem není napadenou právní úpravou umožněno obecně, ale pouze ve spojitosti s řešením otázky vlastnického práva osob, jímž bylo po přidělení a převzetí jiných (náhradních) pozemků účastníky scelování znemožněno užívání vlastního pozemku, a uživatelé převzaté pozemky nepřetržitě užívali v dobré víře, že jsou vlastníky. K námitce ohledně účinnosti přechodu vlastnických práv Poslanecká sněmovna připomíná, že účinnost je spojena se dnem nabytí právní moci rozhodnutí okresního pozemkového úřadu o přechodu vlastnických práv, nejde-li o případy stanovené zákonem v § 9d.
Myšlenkové závěry vyjádření Poslanecké sněmovny se koncentrují na zhodnocení účelu právní úpravy. V tomto duchu je zdůrazňován cíl zákona v dosažení právní jistoty ve vlastnických vztazích k pozemkům v územích, kde existují nevyřešené otázky – zda se účastníci scelování podle stavu řízení stali již vlastníky náhradních pozemků či nikoliv (a to např. na základě vydržení) – a kde je třeba v současné době řešit i důsledky prováděných převodů, přechodů, výkupů i vyvlastnění pozemků za uplynulých 40 let, při nichž byli někdy za řádného vlastníka považováni jejich držitelé po scelování a někdy jejich knihovní vlastníci. Cílem zákona rozhodně není, dle Poslanecké sněmovny, vyvlastňování či jiné omezování vlastnického práva, ale naopak jeho ochrana odstraněním stavu, kdy vlastníci doposud v důsledku nedokončeného scelovacího řízení byli ve svých právech omezeni tak, že došlo ke ztrátě předmětu jejich vlastnického práva nebo ztratili možnost disponovat tímto vlastnictvím.
V závěru vyjádření vyslovuje předseda Poslanecké sněmovny stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a právním řádem České republiky, zákon byl schválen dne 30. července 1997, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Podle jeho názoru je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
B) Senát Parlamentu České republiky
Ve vyjádření Senátu podepsaném jeho předsedou doc. JUDr. Petrem Pithartem jsou použity obsahově shodné argumenty jako ve vyjádření Poslanecké sněmovny. In concreto zdůrazňuje stanovisko Senátu myšlenku, že jedním z hlavních důvodů přijetí napadeného zákona je napravení dlouhodobě neřešeného chaotického právního stavu v cca 450 katastrálních územích vzniklých v různých stadiích přerušeného a nedokončeného scelovacího řízení.
Senát se také zaměřil na námitku poslanců týkající se účinků přechodu vlastnických práv. K tomu uvádí, že tato účinnost je spojena se dnem nabytí právní moci rozhodnutí okresního pozemkového úřadu o přechodu vlastnických práv, nejde-li o případy stanovené zákonem v § 9d.
V závěru vyjádření se konstatuje, že Senát při projednávání zákona schváleného Poslaneckou sněmovnou neshledal důvody, pro které by nemohl s tímto zákonem vyslovit svůj souhlas. Podle jeho stanoviska je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
IV.
Rekapitulace vyžádaných stanovisek
A) Ministerstvo zemědělství – Ústřední pozemkový úřad
Ústřední pozemkový úřad konstatuje, že pozemkové úpravy v územích s nedokončeným scelováním nebylo možno před provedenou novelizací prakticky realizovat, neboť obecné zásady řízení o pozemkových úpravách předpokládají jasné vlastnické vztahy k pozemkům ve stanoveném obvodu. Teprve po účinnosti zákona č. 217/1997 Sb. mohou pozemkové úřady v řízení pokračovat právě s ohledem na možnosti, které jim přinesla právní úprava, zejména v ustanoveních § 9d až 9h.
Nejdůležitější přínos novelizace provedené zákonem č. 217/1997 Sb. spatřuje Ústřední pozemkový úřad v tom, že:
a) stav pozemkového vlastnictví v územích, kde výsledky ze scelování byly zavedeny do evidence nemovitostí a následně převzaty do katastru nemovitostí, se stal stavem platným,
b) v katastrálních územích, kde je stav pozemkového vlastnictví v katastru nemovitostí veden podle stavu před scelováním, je možné
– zahrnout do pozemkových úprav i ty pozemky, které by podle obecných zásad podle § 3 odst. 2 zákona České národní rady č. 284/1991 Sb. byly z pozemkových úprav vyloučeny,
– sestavit nároky vlastníků tím, že jsou stanovena pravidla a postup v případech uvedených v § 9d, 9e a 9f,
– rozhodnout o schválení pozemkových úprav při dodržení stanovených pravidel i bez souhlasu vlastníků.
B) Český úřad zeměměřický a katastrální
V obsáhlém stanovisku Českého úřadu zeměměřického a katastrálního (ČÚZK) je podán důkladný právní rozbor vývoje scelovacího řízení. Současně je v něm vyjádřen názor o tom, že ustanovení zákona, která umožňují, aby za pozemky, které fyzické osoby (nebo jejich předchůdci) vložily do scelovacího řízení, byla poskytnuta odpovídající náhrada v plnohodnotném neduplicitním vlastnictví k jiným pozemkům nebo finanční náhrada v penězích nemohou být v rozporu s ustanovením čl. 11 Listiny. Úprava byla vedena snahou najít optimální řešení léta neřešeného problému, když při hledání prostředků byla preferována snaha zachovat především práva nabytá v dobré víře, snaha, aby se každému, kdo vložil kdysi pozemky do scelovacího řízení, dostalo pokud možno odpovídající náhrady a aby dovršení nedokončeného scelení vedlo k obnovení jistoty vlastníků v dotčených územích.
V.
Ústavní soud, jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., nejprve zkoumal, zda zákon č. 217/1997 Sb., protiústavnost jehož ustanovení navrhovatelé namítají, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Z vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, z těsnopisecké zprávy o schůzi Poslanecké sněmovny 12 (2. díl), 2. volební období, jakož i ze sněmovních tisků č. 139, 139/1 a 139/2 je zřejmé, že zákon č. 217/1997 Sb. navrhla vláda České republiky. Zákon byl přijat Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky podle čl. 15 odst. 1 a čl. 106 odst. 2 věta třetí Ústavy. Kvora předepsaná ustanoveními čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy byla dodržena. Pro usnesení Poslanecké sněmovny, v němž byl vysloven souhlas s vládním návrhem zákona, ve znění schválených pozměňovacích návrhů, se z přítomných 179 poslanců pro vyslovilo 146, proti 2.
Z vyjádření Senátu Parlamentu České republiky a ze stenozáznamu z jeho 7. schůze vyplývá, že Senát zákon schválil dne 30. července 1997, a to v hlasování, při kterém z 75 přítomných senátorek a senátorů se pro schválení návrhu zákona vyslovilo 64 senátorek, resp. senátorů a nikdo nehlasoval proti.
Ústavou předepsaný způsob přijetí zákona byl dodržen, stejně tak i jeho vydání, neboť byl podepsán předsedou Poslanecké sněmovny, prezidentem republiky a předsedou vlády (čl. 51 Ústavy) a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů (čl. 52 Ústavy, § 2 zákona České národní rady č. 545/1992 Sb., o Sbírce zákonů České republiky) v částce 76, ročník 1997, rozeslané dne 8. září 1997. Tímto dnem nabyl zákon č. 217/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění zákona České národní rady č. 38/1993 Sb., a doplňuje zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, platnosti a současně i účinnosti.
Námitky skupiny poslanců se koncentrují na poukázání rozporu přijaté právní úpravy a jejího obsahu s ústavně právní ochranou základních lidských práv a svobod. Je nepochybné, že subjektivní vlastnické právo patří v demokratické společnosti do souboru práv chráněných předpisy nejvyšší právní síly. Jakékoliv zásahy do vlastnického práva, zejména omezení a odnětí, musí respektovat přísná pravidla. Proto také Listina garantuje právo každého vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1) a připouští vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva jen ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu (čl. 11 odst. 4). Navrhovatelé tvrdí, že tato ustanovení Listiny byla přijetím napadených ustanovení porušena, a to z těchto důvodů:
a) přechody vlastnického práva [na podkladě existence návrhu scelovacího plánu – § 9b odst. 2, založení vlastnického práva osobě, která sama pozemek užívá od doby jeho převzetí ve scelování – § 9d odst. 1 písm. a), na základě rozhodnutí pozemkového úřadu – § 9e bez souhlasu vlastníků (§ 9g odst. 1)] postrádají charakter vyvlastnění, neboť se tak neděje ve veřejném zájmu, když podle navrhovatelů není veřejným zájmem ukončit nedokončená scelovací řízení,
b) napadená ustanovení nezaručují poskytnutí náhrady všem účastníkům scelovacího řízení – náhradu neobdrží ti, jimž nevyhoví okresní úřad po dohodě s katastrálním úřadem, a dále ti, v jejichž obvodě pozemkových úprav není potřebná výměra pozemků.
Vzhledem k obsahu námitek navrhovatelů zkoumal Ústavní soud věcné důvody, které vedly k přijetí napadené právní úpravy, jakož i soulad přijaté právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky.
ad a)
Jednotlivé případy, u nichž navrhovatelé namítají nedostatek veřejného zájmu, jsou legislativně vyjádřeny takto:
§ 9b odst. 2

V katastrálním území, ve kterém nebylo dokončeno scelování a katastr nemovitostí vede vlastnictví k pozemkům v souladu s návrhem scelovacího plánu, platí, že vzniklo vlastnictví k pozemkům podle tohoto návrhu.
§ 9d odst. 1 písm. a) včetně návětí

Jsou-li v důsledku nedokončeného scelování u některých pozemků nebo jejich částí zapsány v katastru nemovitostí jako vlastníci dvě či více osob a nejde-li o spoluvlastnictví, potom je vlastníkem takového pozemku ta osoba nebo její právní nástupce, která sama pozemek nepřetržitě užívá od doby jeho převzetí ve scelování, nebo...
§ 9e

Pokud účastník scelování převzal podle návrhu scelovacího plánu do užívání za pozemky, s nimiž vstoupil do scelování a které doposud vlastní, pozemky náhradní ve vlastnictví jiných vlastníků a tyto pozemky sám nebo jeho právní nástupce dosud užívá a vlastní stavbu umístěnou na některém z těchto pozemků nebo jde o pozemek s trvalým porostem (sad, vinice aj.), popřípadě zahradu, okresní pozemkový úřad rozhodne o přechodu vlastnického práva k předmětnému pozemku na jeho uživatele.
Není nejmenších pochybností o tom, že pozemky, zejména určené k zemědělskému využívání, byly v historii lidské společnosti považovány na součást přírody a krajiny, přitom názory na vhodné uspořádání přírody a krajiny prošly určitým vývojem. Zásahy provázející toto uspořádání byly však ve všech případech považovány za činnost prováděnou ve veřejném zájmu. Nezbytným produktem pozemkových úprav byly i zásahy do vlastnických a jiných práv k pozemkům. Principiálně se tak dělo za náhradu, a to buď náhradu věcnou (přidělením náhradního pozemku), či relutární (přiznáním adekvátní náhrady v penězích). Jde o postup obvyklý ve všech vyspělých zemích také v dnešní době, i když k němu nedochází v takovém rozsahu jako v České republice. Přitom však neexistují signály, že by v těchto případech byl takový postup klasifikován jako porušování základních lidských práv.
V tomto směru patřilo k avantgardním státům v období 19. století Německo, které bylo vzorem pro rakouské zákony o agrárních operacích (na území České republiky většinou platných až do poloviny 20. století), také v Uhrách byla věnována úpravám pozemkové držby značná pozornost již od první poloviny 19. století. K agrárním operacím bylo zařazováno především scelování (komasace) hospodářských pozemků, scelování lesů, dělení společných pozemků (agrárních společenstev) a úprava užívacích a správních práv ke společným pozemkům, jakož i očišťování lesů od cizích enkláv a vyrovnávání lesních hranic. V současné době se takové zásahy označují jako „pozemkové úpravy“.
Počátky pozemkových úprav se na území České republiky objevují již v minulém století. Nejprve byly založeny na dobrovolné směně vlastnických práv k pozemkům, neboť se nedostávalo potřebné právní úpravy. Scelování bylo považováno za úpravu pozemkové držby spočívající v tom, že vlastníci půdy odevzdali všechny své hospodářské nebo lesní pozemky určitého obvodu do společné masy, z které obdrželi jako náhradu nové pozemky, pokud možno pravidelného a účelného tvaru v počtu mnohem menším, avšak ve větší výměře jednotlivých kusů. Současně se prováděla s novým rozdělením půdy úprava zařízení potřebných pro účelné obdělávání pozemků (např. nové přístupové cesty, odvodňovací příkopy, remízy pro ochranu polní zvěře) a úprava právních poměrů s pozemkovou držbou souvisejících (např. vypořádání služebností a reálných břemen). Scelování pozemků bylo buď soukromé, nebo úřední. Soukromé scelování se provádělo vzájemnou dohodou účastníků, kteří směnnými smlouvami jednotlivé pozemky mezi sebou si vyměnili tak, aby vždy ze dvou nebo více sousedních pozemků byl utvořen jeden větší celek pro každého měnitele. Poněvadž tato akce vyžadovala vždy souhlas stran, omezila se zpravidla jen na směny několika málo pozemků a docházelo k ní dosti zřídka. Pro rozvoj zemědělství byl její přínos proto hodnocen jako nepoměrně menší ve srovnání s úředním scelováním.
Směna vlastnických práv v rámci pozemkové úpravy je velmi náročný proces, který musí být formálně proveden v jeden okamžik na celém území pozemkové úpravy. Není totiž možné, aby jeden účastník vlastnické právo k pozemku v rámci mnohonásobné výměny vlastnických práv směnil, zatímco jiný nikoliv. Jinak by došlo k tomu, že k určitým pozemkům by mělo plné vlastnické právo současně několik vlastníků, což je vzhledem k jeho obsahu pojmově vyloučeno (nejde-li o spoluvlastnictví). Úřední scelování prováděly na základě citovaných zákonů zvláštní státní úřady správní podle řízení podrobně upraveného. Tyto tzv. agrární úřady byly zřízeny na Moravě a ve Slezsku. Jejich působnost se vztahovala na projednání a rozhodnutí o všech skutečných a právních poměrech, které při scelování nemohly zůstat v dosavadním stavu. Z působnosti agrárních úřadů byly vyňaty pouze spory o vlastnictví a držbu pozemků, věci upravené stavebními řády a předpisy o železnicích a veřejných cestách. K zahájení scelovacího řízení postačoval návrh poloviny vlastníků hospodářských pozemků (příp. také jen třetiny vlastníků). Principy citované právní úpravy byly převzaty do vládního nařízení č. 171/1940 Sb., na jehož základě bylo zahájeno scelení v převážné řadě katastrálních územích po II. světové válce, aniž bylo scelovací řízení dokončeno, čímž byl založen problém, který novelizace řeší.
Poslední právní předpis, který v předlistopadovém období upravoval postup při pozemkových úpravách na principu adekvátní náhrady za zásah do vlastnického práva k pozemku, byl zákon č. 47/1948 Sb. (tento zákon přitom zachoval možnost dokončit již zahájená scelovací řízení podle dřívějších předpisů, jestliže již v těchto věcech bylo skončeno odhadní řízení). Adekvátní náhrada přitom spočívala v přidělení náhradního pozemku nebo v peněžitém plnění. Obecně při zahájení pozemkové úpravy došlo k omezení vlastnického práva všech účastníků úpravy k pozemkům do ní zahrnutých. Rozsah tohoto omezení se s dalším průběhem měnil. Významné omezení vlastnického práva účastníků pozemkové úpravy nastalo v okamžiku, kdy jim bylo zřízeno tzv. právo zatímního užívání náhradních pozemků k pozemkům jiných vlastníků (§ 60 cit. zákona), pokud jim nebyla vyplacena peněžitá náhrada. Od zřízení práva zatímního užívání nastal stav, kdy vlastnické právo k pozemku podrobenému scelení již neumožňovalo užívat vlastněný pozemek ani požívat jeho plody, ale bylo s ním spojeno právo užívat pozemek v zatímním užívání a požívat plody tohoto pozemku. Tedy po odevzdání náhradního pozemku do zatímního užívání bylo vlastnické právo jednoho pozemku trvale spojeno s užívacím právem k pozemku zcela jinému. Přitom tento stav nebyl časově nijak omezen. Scelovací zákon však předpokládal, že jde o stav přechodný, který bude trvat pouze do doby, než bude scelovací řízení ukončeno i po formálně právní stránce a dojde ke směně vlastnických práv k pozemkům, při které se změní právo zatímního užívání na vlastnické právo při současném zániku vlastnického práva k původnímu pozemku, který byl vložen do scelovacího řízení. Scelování mělo být zakončeno závěrečným řízením, v němž měla být provedena, mimo jiné, změna, oprava a založení pozemkové knihy a pozemkového katastru jako základních nástrojů tehdejší evidence nemovitostí. Zakončení scelovacího řízení mělo být oznámeno vyhláškou v Úředním listě II.
Stát, který v době komunistického režimu nerespektoval ani zákony, jež sám přijal, postupem doby ztratil zájem na tom, aby byl dodržován postup stanovený právními předpisy, a od oznamování ukončení řízení se upustilo. Do pozemkových úprav se začal výrazně prosazovat politický podtext. Počínaje rokem 1950 se pozemkové úpravy staly nástrojem co nejrychlejší likvidace rozporu mezi zestátněnými odvětvími národního hospodářství, zejména průmyslu, a přetrvávajícím poměrně silným zemědělským sektorem. V široké míře byl využíván zákon č. 69/1949 Sb., o jednotných zemědělských družstvech, který měl dát našemu zemědělství nový směr – nově organizovat zemědělský půdní fond a podpořit i v zemědělství rozvoj zemědělské výroby po vzoru sovětských kolchozů a sovchozů, při maximálním potlačení soukromého vlastnictví zemědělského nemovitého majetku.
Vládním nařízením č. 47/1955 Sb., o opatřeních v oboru hospodářsko-technických úprav pozemků, došlo ke zrušení scelovacího zákona, nebyla však zrušena žádná práva nabytá na jeho základě. Tato nová právní úprava však neobsahovala žádné pravidlo chování, na jehož základě by bylo možné dokončit započatá, ale dosud neukončená scelovací řízení, ani fakticky neumožňovala návrat k původnímu vlastnictví. Tím byla všechna neukončená scelovací řízení fakticky přerušena a právní vztahy k pozemkům dotčeným nedokončeným scelovacím řízením byly ponechány v tom stavu, v jakém byly. Zatímní užívání k náhradnímu pozemku se změnilo na právo náhradního užívání, jejich obsah zůstal prakticky totožný, rozdíl spočíval v tom, že právo zatímního užívání mělo trvat jen do své transformace ve vlastnické právo, náhradní užívání se ve vlastnické právo nikdy nemělo změnit. Vládní nařízení č. 47/1955 Sb., i když podle něj probíhaly hospodářsko-technické úpravy pozemků, nekalkulovalo s tím, že by v návaznosti na úpravy krajiny a změn konfigurace zemědělské půdy mělo docházet ke směně vlastnických práv. Podle něj totiž mohlo u pozemků v soukromém vlastnictví docházet jen ke směně práv užívacích.
Prováděcí předpisy (nejprve vyhláška č. 212/1955 Ú. l.) pouze prohlásily předešlé pozemkové úpravy za úpravy provedené podle vládního nařízení č. 47/1955 Sb. a stanovily, že náhradní pozemky dané do užívání se považují za pozemky přidělené do užívání (obdobný režim postihl požívací a užívací práva), posléze (vyhláška č. 27/1958 Ú. l.) vyjádřily nedotčenost vlastnických práv k pozemkům, které byly pojaty do pozemkových úprav provedených v souladu s účelem sledovaným vládním nařízením č. 47/1955 Sb. před jeho účinností. Druhým prováděcím předpisem byl učiněn pokus o vyjádření faktu, že při pozemkových úpravách zahájených podle scelovacího zákona ke směně vlastnických práv nedošlo. Toto ustanovení však nebylo státní mocí respektováno (tento závěr platí zejména o praktikách Ministerstva zemědělství v 70. letech).
Z podaného přehledu je evidentní, že přechodný stav vyvolaný v souladu se scelovacím zákonem, kdy vlastnickému právu k určitému pozemku neodpovídalo právo požívání a užívání k pozemku ve vlastnictví, ale k pozemku náhradnímu, trvá až do současné doby. Vazba mezi vlastněným a náhradním pozemkem má prakticky věcně právní charakter, protože trvá i tehdy, když dojde ke změně vlastníka pozemku. Žádným právním předpisem nebylo právo náhradního užívání zrušeno, i po přijetí zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, zůstalo zachováno s předpokladem trvání až do schválení návrhu pozemkové úpravy.
Tento právní stav znamená, že vlastníkem pozemku, který byl podroben scelovacímu řízení později přerušenému, je osoba, která pozemek do scelovacího řízení vložila, ev. její právní nástupce (nedošlo-li k zániku vlastnického práva jiným způsobem). Vlastnické právo k tomuto pozemku je svým obsahem tzv. holým vlastnictvím. Vlastník totiž nemůže svůj pozemek užívat, nenáleží mu ani právo užívání a požívání. K vlastnictví tohoto pozemku, právě v důsledku nedokončeného scelovacího řízení, neoddělitelně náleží právo náhradního užívání pozemku jiného vlastníka, k jehož obsahu patří právo užívat náhradní pozemek a přivlastňovat si jeho plody.
V souvislosti s pokračující tzv. socializací vesnice se množily případy nerespektování vlastnického práva, důraz byl kladen na práva užívací. Stát nikdy neprovedl knihovní pořádek, ač k tomu byl zákonem č. 90/1947 Sb. i zákonem č. 47/1948 Sb. zavázán. Přestala být vedena základní evidence v pozemkových knihách, byly opuštěny tradiční principy nabývání vlastnického práva, naopak byla zaváděna jednotná evidence půdy, jejímž úkolem byl popis a zobrazení toliko užívacích vztahů, a to navíc podle faktického stavu, bez ohledu na právní titul. Ani tato evidence nezachycovala některá užívací práva, k nimž patřilo právo zatímního užívání, právo náhradního užívání, právo družstevního užívání apod.
Nápravu nepřineslo ani vytvoření nového evidenčního systému – evidence nemovitostí – v roce 1964. Původní záměr směřující vedle evidence užívacích vztahů také k zachycení vztahů vlastnických, však nebyl důsledně realizován. Např. zemědělské a lesní pozemky ve vlastnictví občanů, které užívala socialistická organizace nebo které byly v náhradním užívání, se v mapách evidence nemovitostí vůbec nezobrazovaly a neevidovaly se podle parcelních čísel. Vlastnická práva k takovým pozemkům byla evidována jen v části D listu vlastnictví vyhrazené pro poznámky, a to textem „ostatní pozemky v kat. úz. ... v užívání socialistické organizace“. Založení a vedení evidence nemovitostí bylo zvlášť obtížné v katastrálních územích, v nichž bylo v roce 1955 přerušeno scelovací řízení. Spisy ze scelovacích prací byly uloženy u různých orgánů, některé byly ztraceny, jiné nebylo možné dohledat. Důsledek vyplývající ze scelovacího zákona, že od přidělení pozemku do zatímního užívání vznikl stav trvající do směny vlastnického práva, kdy vlastnictví k jednomu pozemku bylo nerozlučně spojeno s užívacím právem k pozemku zcela jinému, s ohledem na politické poměry nebyl respektován. Střediska geodézie, pověřená vedením evidence nemovitostí, měla z katastrálních území dotčených nedokončeným scelovacím řízením ve své dokumentaci zpravidla měřické operáty zachycující stav pozemkové držby před scelením a po scelení. Za základ pozemkových map evidence nemovitostí byl při jejím zakládání zpravidla použit měřický operát zachycující již uspořádání pozemku po scelení. V případech, kdy bylo nedokončené scelovací řízení kombinováno s nedokončeným přídělovým řízením, byla situace složitější o existenci dokumentů zachycujících další možný stav pozemkové držby. Díky tomu vznikla nepřehledná situace, kdy není jisté, který z dokumentovaných vztahů pozemkové držby zobrazuje stav vlastnických práv, který zachycuje stav práva zatímního či náhradního užívání a který stav je zcela neplatný.
Na území dotčeném nedokončeným scelením docházelo v průběhu následujících decénií k mnoha dalším změnám, k přechodům i převodům vlastnického práva, k jiným dispozicím, což v mnoha případech vedlo ke vzniku duplicitních vztahů. Vyskytovaly se však odlišné právní názory na otázku, který z možných stavů pozemkové držby vyjadřuje vlastnický vztah, názory se často odlišovaly a měnily. Rozdíly mezi skutečným stavem právních vztahů a evidovanými vztahy se nadále prohlubovaly.
Zavedením nových metod při vedení katastru nemovitostí (např. digitalizace souboru písemných informací) lze odhalit duplicity, příp. také triplicity v listinách svědčících o vlastnickém právu různých subjektů ke stejným částem zemského povrchu. Katastrální úřady jsou vedeny snahou odstraňovat tyto nežádoucí jevy, nemají však dostatek právních prostředků k jejich řešení. Proto se mohou omezit na doporučení různým subjektům, aby sporné vlastnictví řešily buď mimosoudně (uznáním vlastnického práva), či žalobou na určení vlastnictví. Tento postup je však možný pouze v konkrétním případě, neřeší samotnou podstatu nedokončeného scelovacího řízení. I eventuální soudní řízení v jednotlivém konkrétním případě naráží na velké praktické potíže. Pokud by rozhodnutí soudu mělo být závazné i pro jiné osoby než pro žalobce a žalovaného, bylo by nezbytné, aby účastníkem takového sporu byli všichni účastníci přerušeného scelovacího řízení (nebo jejich právní nástupci), tedy všichni účastníci v minulosti probíhající mnohanásobné směny pozemků. Mnozí z nich by nepochybně mohli uplatnit námitku vydržení vlastnického práva k některým pozemkům. Rozsah takového soudního řízení by fakticky korespondoval rozsahu provádění pozemkové úpravy. Pokud by rozhodnutí soudu mělo být spravedlivé, muselo by každému, kdo vložil kdysi jakékoliv pozemky do přerušeného scelovacího řízení, stanovit odpovídající náhradu.
Dochází-li proto ke konstrukci vlastnického práva ex lege [§ 9b odst. 2, § 9d odst. 1 písm. a)] nebo ke vzniku vlastnického práva v důsledku rozhodnutí správního orgánu (§ 9e), lze uvažovat o dvou důsledcích:
? Buď se tím potvrzuje již existující vlastnické právo, které dosavadní uživatel nabyl vydržením (v souladu s podmínkami vydržení, které občanský zákoník různě upravoval v jednotlivých historických obdobích), pak nelze vůbec hovořit o zásahu do vlastnického práva původního vlastníka, které již zaniklo v důsledku vydržení. Naplnění podmínek vydržení lze předpokládat ve velkém množství případů. Ústavní soud z vyjádření Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Brně zjistil, že nedokončené scelení se v Jihomoravském kraji (jenž lze označit za těžiště problémů s nedokončeným scelením) dotýká 179 540 vlastníků pozemků, přičemž u 173 076 je v katastru nemovitostí veden stav po scelení a u 151 372 (tj. cca 88 %) byl již tento stav tzv. překryt změnami provedenými na základě rozhodnutí o dědictví, registrace smluv či vkladem vlastnického práva. U těchto vlastníků chrání novelizace jejich právní jistotu navíc podloženou zákonnou domněnkou dobré víry (§ 11 a § 16 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějích předpisů).
● Nebo dochází k zásahu do vlastnického práva jeho odnětím v návaznosti na konstruování vlastnického práva jiného subjektu k téže věci. Předchozí zjištění dokládají, že za vzniklého stavu bylo nezbytné přikročit ke komplexnímu řešení důsledků nedokončeného scelovacího řízení, a to obecně závazným pravidlem chování obsaženým v právním předpise. Tento způsob obecného řešení vylučuje vznik souběžně probíhajících soudních sporů v jednotlivých případech. Z tohoto hlediska je volba způsobu řešení, tj. regulace právním předpisem, adekvátní veřejnému zájmu. Je nepochybně ve veřejném zájmu, aby byla odstraněna nepřehlednost ve vlastnických a užívacích vztazích, napravení dlouhodobě neřešeného chaotického právního stavu v 439 katastrálních územích. Soudní řešení individuálních případů by znemožnilo, příp. značně oddálilo provedení pozemkových úprav.
Námitka navrhovatelů, že jsou napadenými ustanoveními upřednostňovány užívací vztahy před vlastnickými právy, jejichž ochrana je zakotvena v čl. 11 Listiny, čímž je znemožňováno právo vlastnit majetek, nemůže být hodnocena izolovaně. Čl. 11 odst. 1 na ústavně právní úrovni zaručuje vlastnické právo, tj. právně zabezpečuje, že každý může být vlastníkem a nikdo ve svém vlastnictví nesmí být diskriminován ve vztahu k jiným vlastníkům, jak již Ústavní soud konstatoval v usnesení ve věci sp. zn. II. ÚS 249/95. Tento princip napadená ustanovení neporušují. Čl. 11 odst. 1 totiž neobsahuje generální klauzuli omezení vlastnického práva zákonem, proto na něj navazují další odstavce reglementující taxativně možnosti omezení.
Mezi ně patří podmínky pro vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva (čl. 11 odst. 4).
Z výše formulovaných důvodů nelze přisvědčit navrhovatelům, že zásahy do vlastnického práva postrádají veřejný zájem. Naopak důsledky dlouhodobě neřešených vztahů a jejich poměrně vysoká četnost neumožňují dokončení pozemkových úprav. Přitom je nepochybně evidentní, že pozemkové úpravy jsou determinovány souborem veřejných zájmů, z nichž je dominujícím zájem na dalším rozvoji zemědělské výroby při respektování odůvodněných ekologických požadavků. K tomu lze využít také judikaturu bývalého Nejvyššího správního soudu Československé republiky. Např. v nálezu Boh. adm. č. 14224 je formulováno stanovisko, že veřejný zájem je dán, podniká-li se dílo za tím účelem, aby bylo vyhověno životním potřebám nějakého širšího celku, státního, územního, sociálního apod. V dalších nálezech bylo konstatováno, že zájem veřejný nemusí být zájmem absolutním, neboť takový veřejný zájem buď vůbec není, nebo se vyskytuje jen zcela výjimečně. Pokud by vyvlastnění mělo být podmíněno absolutní nutností, byl by tím tento institut prakticky znehodnocen a soukromý zájem vlastníků by byl neúměrně povýšen nad zájem veřejný. Míněna byla pouze nutnost relativní (Boh. adm. č. 5766 a č. 14396).
Navrhovatelé sice správně poukazují na to, že pro schválení návrhu v území, ve kterém nebylo dokončeno scelování, se nevyžaduje souhlas vlastníků půdy dotčené pozemkovou úpravou (§ 9g odst. 1). Jde však pouze o prvostupňové rozhodnutí orgánu státní správy; zákon respektuje princip soudní ochrany, když zakotvuje možnost účastníků podat proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek k soudu ve smyslu § 250l a násl. občanského soudního řádu (§ 9g odst. 2). V této souvislosti je žádoucí připomenout, že v řízení při rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů může soud provést důkazy nezbytné k přezkoumání napadaného rozhodnutí (§ 250q odst. 1 občanského soudního řádu).
Ústavní soud konstatuje, že pozemkové úpravy ve své většině nepředstavují vyvlastnění vlastnického práva v pravém slova smyslu, protože v podstatě jsou hromadnou dobrovolnou směnou vlastnických práv dotčených vlastníků. Nicméně pro tu skupinu vlastníků, která s prováděnými pozemkovými úpravami nesouhlasí, jsou ústavní pravidla platná pro vyvlastnění (nucené omezení vlastnického práva) krajním kritériem ochrany jejich vlastnictví.
Zákonodárce přihlédl také k tomu, že pokud by scelení bylo dokončeno podle návrhu scelovacího plánu, zatímní uživatelé by se stali „plnými“ vlastníky. Nejde proto o libovůli, ale o respektování případných důsledků přerušeného a nedokončeného procesu. V řízení před obecnými soudy byl dokonce vysloven i názor, že vlastnické právo k novým pozemkům nabývali účastníci scelení už rozhodnutím příslušného orgánu, aniž došlo k zápisu vlastnického práva do pozemkové knihy. Scelovací řízení nebylo sice formálně právně dokončeno, avšak vlastnické vztahy podle tohoto stanoviska již byly nově nastoleny (rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 15 Ca 142/94). Zvolené postupy svými důsledky, v konečné fázi, evidentně vedou k odstranění nejistoty ve vlastnických vztazích. Ústavní soud je, na rozdíl od navrhovatelů, toho názoru, že ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, naopak přispívají k naplnění jednoho ze základních principů právního státu – právní jistoty.
Pokud jde o hodnocení okamžiku vzniku právních účinků přechodu vlastnických práv, které navrhovatelé kladou do doby, kdy vznikl návrh scelovacího plánu, příp. kdy účastník scelování převzal podle návrhu scelovacího plánu pozemky do náhradního užívání (správně zatímního užívání), Ústavní soud se ztotožňuje se stanoviskem obou komor Parlamentu České republiky.
ad b)
Navrhovatelé dále tvrdí, že náhradu neobdrží všichni vlastníci, jimž vlastnické právo zaniklo. Pro vymezené skupiny případů založení vlastnického práva (které navrhovatelé označují za přechody) zákon formuluje, v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny, právo na náhradu.
§ 9d odst. 2

Osoby, jimž není založeno vlastnictví podle písmene a) nebo písmene b), mají právo na náhradu.
§ 9e poslední věta

Dosavadní vlastník obdrží náhradu v jiném pozemku podle druhu před zahájením scelování.
Půjde-li o případ předvídaný v § 9c odst. 2 (Pokud z údajů scelovacího operátu, který je založen u katastrálního úřadu, vyplývá, že některý účastník scelování neobdržel náhradu za své pozemky pojaté do scelování, může okresní pozemkový úřad po projednání s katastrálním úřadem tomuto účastníkovi, popřípadě jeho dědici stanovit nárok na pozemky ve výměře odpovídající neposkytnuté náhradě, je-li potřebná výměra pozemků v obvodu pozemkových úprav k dispozici), tvrdí navrhovatelé, že náhradu neobdrží ti, jimž okresní úřad po dohodě s katastrálním úřadem nevyhoví, a dále ti, v jejichž obvodě pozemkových úprav není potřebná výměra pozemků.
Tento případ poskytnutí náhrady za pozemek vnesený do scelování se uplatní pouze v návaznosti na založení vlastnického práva k pozemkům podle návrhu scelovacího plánu (§ 9b odst. 2.). Již podle dřívějších předpisů měl každý, kdo vnesl do scelení pozemek, obdržet náhradu, a to zpravidla v jiných pozemcích, a to i podle zákona č. 47/1948 Sb., jehož § 41 odst. 1 stanovil: „Každý vlastník pozemků pojatých do scelování jest přímým účastníkem scelování a má nárok na náhradu (odstavec 4) za své dosavadní pozemky podle ceny těchto pozemků, dohodnuté přímými účastníky nebo podle jejich obecné ceny určené na podkladě posudku znalců.", taktéž odstavec 4 téhož ustanovení zněl: „Náhrada, pokud se nevyplatí v penězích (§ 85), musí býti dána v pozemcích, které se mají rovnati jakostí, výměrou a vzdáleností pokud možno dosavadním pozemkům, přičemž je však přihlížet i k výhodě získané scelováním.“ Tedy takový vlastník se stal (v kat. územích s nedokončeným scelovacím řízením) zatímním uživatelem a jemu svědčí konstrukce vzniku vlastnického práva k pozemku odevzdanému do zatímního užívání podle § 9b odst. 2. Jen výjimečně přicházela v úvahu peněžní náhrada.
Lze proto důvodně předpokládat, že případy, kdy některý účastník scelování neobdržel náhradu za své pozemky pojaté do scelování, se budou vyskytovat jen v minimálním počtu. Pro takovou situaci je zakotvení práva na náhradu v § 9c odst. 2 dostatečné. Náhrada může spočívat v nároku na pozemek (je logické, že pouze tehdy, bude-li potřebná výměra pozemků v obvodu pozemkových úprav k dispozici). Samotné stanovení podmínek pro poskytnutí náhrady na existenci vhodných pozemků není samo o sobě protiústavní – v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny. Pouze tehdy, pokud by v konkrétním případě náhrada nemohla být poskytnuta, přičemž v této době nelze odhadnout, zda takový případ vůbec nastane, bylo by možné připustit, aby se účastník domáhal individuálním způsobem ochrany pro porušení jeho základního práva. Ústavní soud přitom připomíná, že zvolenou dikci v ustanovení § 9c odst. 2 projevenou slovesem „může“ není možno interpretovat jako možnost pro projev libovůle okresního pozemkového úřadu. Jestliže bude potřebná výměra pozemků v obvodu pozemkových úprav k dispozici, okresní pozemkový úřad nárok na náhradu v pozemcích stanovit musí. K přijetí tohoto stanoviska vede systémový přístup k interpretaci použitého slova „může“, který překonává výsledky izolovaného sémantického rozboru. Tehdy, kdy ustanovení zákona zakládá pro účastníky nějaké právo (zde právo na věcnou náhradu), nesmí příslušný orgán ochranu tohoto práva odepřít a musí ji přiznat, jestliže jsou splněny všechny předpoklady stanovené v hypotéze právní normy, i když zákonodárce použil nepříliš přesného vyjádření, mluvě jen o možnosti. Konečně je třeba vzít v úvahu možnost přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny, který náhradu jednoznačně předpokládá (věcnou či relutární). Ustanovením § 9c odst. 2 s použitou dikcí „může“ dává zákonodárce nejavo, že preferuje (jsou-li pro to dány podmínky) náhradu věcnou.
Námitka navrhovatelů, že náhrady nebudou poskytnuty těmi, kteří nuceným přechodem vlastnických práv tato práva nabudou, je z ústavněprávního pohledu bezvýznamná. Listina chrání subjektivní vlastnické právo pro případ jeho omezení právem na náhradu. Není přitom rozhodné, kdo náhradu poskytne. V posuzovaném případě, dle názoru Ústavního soudu, aby náhradu poskytl stát, neboť je zřejmé, že v minulosti svojí nečinností způsobil popsaný chaotický stav, takže se nemůže vyhnout jeho důsledkům.
Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 9b až 9h zákona České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění zákona č. 217/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění zákona České národní rady č. 38/1993 Sb., a doplňuje zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holeček v. r.
místopředseda
Práva na uvedení odlišného stanoviska k nálezu v protokolu o jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením svého jména podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, využil soudce JUDr. Vladimír Čermák.