397/2006 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 11. července 2006 ve věci návrhu na zrušení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 192/2003 Sb.

397
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 11. července 2006 v plénu ve složení předseda Pavel Rychetský a soudci Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu JUDr. I. B. na zrušení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 192/2003 Sb.,
takto:


Ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 192/2003 Sb., se zrušuje ke dni vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodnění
I.
Dne 8. 2. 2006 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost stěžovatelky JUDr. I. B. proti rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 30. ledna 2006 č. j. KPR 966/2006, kontrasignovaného předsedou vlády, kterým byla odvolána z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu, spojenou s návrhem na zrušení ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, (dále též „zákon o soudech a soudcích“) a s návrhem na odklad vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Stěžovatelka odůvodňuje svůj návrh především porušením principu dělby moci ve státě a ohrožením nezávislosti soudní moci, přičemž v důsledku aplikace protiústavního ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích jí mělo být odepřeno právo na soudní ochranu, a tím bylo zasaženo do ústavně zaručeného práva ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
Druhý senát Ústavního soudu neshledal důvod k odmítnutí ústavní stížnosti podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), neboť uplatněním napadeného ustanovení nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jsou splněny formální předpoklady jejího projednání dle § 43 odst. 1 a ústavní stížnost nebyla shledána zjevně neopodstatněnou dle § 43 odst. 2 písm. a). Proto II. senát ve smyslu § 78 odst. 1 tohoto zákona řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrh na zrušení právního předpisu, tj. ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“).
Plénum Ústavního soudu rozhodovalo v řízení o konkrétní kontrole norem, přičemž v judikatuře týkající se důsledků derogačního nálezu v tomto řízení, založeném na splnění podmínek § 74 zákona o Ústavním soudu [viz zejména nálezy sp. zn. I. ÚS 102/2000, sp. zn. I. ÚS 738/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 24, nálezy č. 179 a č. 180], Ústavní soud opakovaně zdůraznil: „Přestože ústavní stížnost a návrh na zrušení ustanovení zákona představují relativně oddělené návrhy, o kterých Ústavní soud rozhoduje samostatně, nelze přehlédnout jejich obsahovou propojenost. Tento typ řízení před Ústavním soudem totiž spadá do oblasti tzv. konkrétní kontroly norem, kdy podnětem pro rozhodování Ústavního soudu o ústavnosti napadeného právního předpisu je konkrétní souzená věc, v níž napadené ustanovení bylo aplikováno. Je pravda, že z vyhovění návrhu na zrušení právního předpisu nelze automaticky usuzovat též na vyhovění samotné ústavní stížnosti. Není možné zcela vyloučit – byť výjimečnou situaci – kdy i po zrušení napadeného ustanovení právního předpisu Ústavní soud ústavní stížnost jako nedůvodnou zamítne, neboť shledá, že v konkrétním případě zrušené ustanovení nezasáhlo ústavně chráněná základní práva stěžovatele; je však zároveň zřejmé, že při rozhodování o ústavní stížnosti musí Ústavní soud k derogačnímu nálezu v řízení o kontrole norem přihlédnout. V opačném případě by totiž podaná ústavní stížnost nesplnila svoji subjektivní funkci, tzn. funkci ochrany ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele.". K uvedenému Ústavní soud dodává, že předpokladem zahájení řízení o tomto typu konkrétní kontroly norem je řádně podaná a přípustná ústavní stížnost.
II.
Ústavní soud vyžádal v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu vyjádření účastníků řízení – obou komor Parlamentu.
Poslanecká sněmovna ve vyjádření ze dne 5. 4. 2006 popsala důvody k přijetí novely zákona o soudech a soudcích v souvislosti s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02, s odkazem na pasáže důvodové zprávy, která uváděla, že navrhovaná úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami ani s právními akty Evropských společenství. Předložený návrh není dle důvodové zprávy ani v rozporu s Evropskou dohodou o přidružení České republiky k Evropským společenstvím ani s obecnými zásadami práva Evropských společenství. Navrhovaná úprava respektuje doporučení výboru ministrů Rady Evropy (č. 94) 12 ohledně nezávislosti, efektivnosti a role soudců a není v rozporu ani s jinými mezinárodními akty vztahujícími se k nezávislosti soudů, soudců a výkonu soudnictví.
Poslanecká sněmovna dále uvedla, že novela zákona o soudech a soudcích byla přijata 10. června 2003 řádným legislativním postupem a zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je tedy na Ústavním soudu, aby ústavnost napadeného ustanovení posoudil a vydal příslušné rozhodnutí.
Senát ve vyjádření ze dne 10. 4. 2006 rovněž zrekapituloval důvody, které vedly k novelizaci zákona o soudech a soudcích, resp. ustanovení § 106 odst. 1.
Senát projednal návrh zákona na šesté schůzi čtvrtého funkčního období dne 29. května 2003 a na základě doporučení ústavněprávního výboru rozhodl vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů.
K meritu posuzované věci popisuje Senát nejvýznamnější momenty ve vývoji modelu správy soudů od roku 1991 do přijetí novely zákona o soudech a soudcích. Dále rekapituluje pravomoci prezidenta republiky a ministra spravedlnosti týkající se jmenování předsedů soudů a rovněž postavení předsedů soudů při výkonu státní správy soudů. V návaznosti na to konstatuje, že stěžovatelka ve svém podání nezpochybňuje své působení ve dvojjediné funkci soudce a předsedy soudu, proto omezil Senát své vyjádření toliko na zánik funkce předsedy soudu odvoláním.
Senát konstatuje, že při projednávání novely zákona o soudech a soudcích se postavil v návaznosti na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 na stanovisko, podle kterého za situace, kdy mají státní správu vykonávat soudní funkcionáři – soudci, je třeba posílit jejich nezávislost na výkonné moci, alespoň pokud jde o jejich odvolávání. Podle názoru Senátu měl být předseda a místopředseda soudu z funkce odvolán jen uložením kárného opatření, a to po provedeném kárném řízení. Důvodem pro uložení kárného opatření mělo být porušení zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudu, a to závažným způsobem. O tom, zda došlo v konkrétním případě k naplnění kvalifikovaného důvodu, měl rozhodovat zákonem předvídaný kárný senát. Tento záměr vystihovaly pozměňovací návrhy, s nimiž vrátil Senát zákon Poslanecké sněmovně zpět.
III.
Ústavní soud následně přistoupil k přezkoumání toho, zda předmětná novela zákona o soudech a soudcích byla přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem coby primárního kritéria přezkumu dle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
Ústavní soud ověřil, že novela zákona č. 6/2002 Sb. provedená zákonem č. 192/2003 Sb. byla přijata Poslaneckou sněmovnou dne 13. 5. 2003, pro návrh se vyslovilo 175 poslanců a jeden byl proti. Dne 14. 5. 2003 byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej projednal dne 29. 5. 2003 a usnesením rozhodl vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Pro návrh hlasovalo 60 z přítomných senátorů, nikdo nebyl proti návrhu. V rámci dokončení legislativního procesu schválila dne 10. 6. 2003 Poslanecká sněmovna návrh zákona ve znění postoupeném do Senátu. Zákon podepsal dne 18. 6. 2003 prezident republiky, účinnost zákona nastala dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů pod č. 192/2003 Sb., dne 1. 7. 2003.
Ústavní soud proto konstatuje, že zákon byl řádně přijat a vydán ve smyslu § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
V kontextu zákonného požadavku vymezil Ústavní soud nejprve skutkový stav z hlediska rámce ustanovení, které je předmětem přezkumu, a z hlediska relevantních ustanovení ústavních zákonů, s nimiž je toto ustanovení v eventuálním rozporu.
Předmětem přezkumu je ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších změn a doplňků, jehož text zní: „Předseda a místopředseda soudu může být ze své funkce odvolán tím, kdo ho do funkce jmenoval, jestliže závažným způsobem nebo opakovaně porušuje zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudů. Předseda kolegia Nejvyššího soudu nebo kolegia Nejvyššího správního soudu může být ze své funkce odvolán tím, kdo ho do funkce jmenoval, jestliže neplní řádně své povinnosti.“.
Ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích stěžovatelka napadla pro rozpor se základními ústavními principy – konkrétně s principem dělby moci ve státě a principem nezávislosti soudní moci.
Ústavní soud úvodem ústavního přezkumu v dané věci konstatuje, že základní ústavní garance dělby moci demokratického právního státu jsou upraveny ustanovením čl. 2 odst. 1 Ústavy: „Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.", princip nezávislosti soudní moci je upraven zejména ustanovením čl. 81 Ústavy, podle nějž „Soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy.", a ustanovením čl. 82 Ústavy, jehož odst. 1 stanoví: „Soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat.", a podle jehož odstavce 2 „Soudce nelze proti jeho vůli odvolat nebo přeložit k jinému soudu; výjimky vyplývající zejména z kárné odpovědnosti stanoví zákon.". Další garancí, která má rovněž zajistit eliminaci vnějších vlivů na výkon soudnictví, je čl. 82 odst. 3 Ústavy, podle nějž „Funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu ani s jakoukoli funkcí ve veřejné správě; zákon stanoví, se kterými dalšími činnostmi je výkon soudcovské funkce neslučitelný.“.
V tomto kontextu Ústavní soud poukazuje na to, že ve svém nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 78; vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.) se vyjádřil obecně k principu dělby moci, jeho historickému kontextu a především zdůraznil, že „jakkoli ani ve sféře justice neusiluje demokratický stát o maximalistické programy, a je proto zcela vzdálen představě ,soudcovského státu', je na druhé straně povinen vytvářet institucionální předpoklady pro to, co, pokud jde o justici, platí jako specifické a nepodmíněné, totiž konstituování a etablování reálné nezávislosti soudů, jako – pro stabilizaci nejen jejich pozice, ale i celého demokratického systému, ve vztahu k legislativě a exekutivě – významného státotvorného, současně však i polemického prvku. Uvedená reálná nezávislost soudů je specifickým a nepostradatelným atributem soudní moci, odůvodněným a také vyžadovaným čl. 4 Ústavy, podle kterého základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci, jakož i čl. 81 a 82 Ústavy, podle kterých soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy s tím, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Již konstatovaný specifický rys a obsah soudní moci nemůže být proto zpochybňován, a proto ani její základní funkce nejsou slučitelné se žádným způsobem infiltrace jiné státní moci, kterážto premisa byla v Ústavní listině Československé republiky uvozené zákonem č. 121/1920 Sb. vyjádřena ustanovením § 96 odst. 1, podle kterého soudnictví jest ve všech stolicích odděleno od správy, v současné Ústavě pak v čl. 82 odst. 3, podle kterého funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena parlamentu ani s jakoukoli funkcí veřejné správy. Princip nezávislosti soudu má tedy v tomto směru, jak již uvedeno, nepodmíněnou povahu vylučující možnost ingerence výkonné moci“.
Lze tedy říci, že jednou ze základních podmínek vlády práva je silné a nezávislé soudnictví. Ve státě, který má být považován za stát právní, musí být soudní moc pokládána za jednu ze tří mocí, která má stejnou váhu jako moc výkonná a zákonodárná, na nichž musí být soudní moc v co největší míře nezávislá, přičemž soudní moc zvlášť zdůrazněné ústavní ochrany nezávislosti požívá jako jediná ze tří mocí. Tato zásada byla víceméně vtělena do většiny ústav světa; někdy dokonce i v těch státech, kde soudnictví nebylo (či není) fakticky nezávislé. Existuje nebezpečí, že tato zásada zůstane, nedoplní-li ji ve vlastním textu ústavy nebo alespoň v právních předpisech, jimiž se soudnictví řídí, další principy, jež lze vyvodit z ústav většiny západoevropských států, stejně jako z nejdůležitějších mezinárodních dokumentů týkajících se problematiky nezávislosti soudnictví, pouze teoretickou konstrukcí. V této souvislosti lze odkázat např. na Evropskou chartu o statutu soudců Rady Evropy, která byla přijata během zasedání ve Štrasburku 8. až 10. července 1998, a na vysvětlující memorandum k ní. Ve smyslu čl. 1.3 zmíněné Evropské charty o statutu soudců Rady Evropy nezbytným požadavkem zajištění nezávislosti soudní moci je, aby podmínky ovlivňující výběr, získávání, jmenování, služební postup či odvolávání soudců umožňovaly nezávislost na výkonné a zákonodárné moci.
IV.
Z pohledu srovnávacího je třeba uvést, že v demokratických zemích neexistuje jediný model uspořádání správy soudů, naopak lze mluvit o pluralitě těchto modelů. Současné systémy evropských zemí jsou většinou ovlivněny jejich ústavněprávními tradicemi, jsou spíše výsledkem postupného pomalého vývoje. S výjimkou čl. 6 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a některých doporučení Rady Evropy či OSN neexistují společné detailněji propracované standardy organizace a správy soudnictví. Tato oblast není dotčena ani komunitárním právem, Evropské společenství nemá v tomto směru žádné kompetence.
Navzdory pluralitě institucionálních modelů soudní správy lze u všech evropských zemí nebo u jejich skupin vypozorovat společné rysy. Ve všech zemích Evropské unie a ve většině nově přistoupivších zemí je respektován princip nezávislosti soudní moci, ať už na úrovni ústavní, zákonné, nebo vyplývá z praxe (je však různě interpretován). Respektována je individuální nezávislost každého soudce, pouze v některých zemích je věnována zvýšená pozornost nezávislosti soudnictví jako celku, tj. jako třetí moci ve státě. Garantována je buď převedením významných pravomocí na nejvyšší radu soudnictví (Itálie, Francie, Španělsko), nebo rozlišováním justiční správy a státní správy v rámci klasického modelu (Německo, Rakousko).
U modelů soudní správy, jejichž součástí jsou nevyšší soudní rady (dále jen „rada“), lze odlišit následující systémy:
- jižní model, v němž rada převzala od vlády významné pravomoci v oblasti jmenování soudců a soudních funkcionářů a kárných řízení nad nimi, většinou však postrádá významnější pravomoci v oblasti správy soudnictví (rozpočet, správa majetku)
- severní model (Švédsko, Dánsko, Irsko, Nizozemí), ve kterém rada má především pravomoci ekonomické a správní, z větší části postrádá pravomoci personální
- kombinace obou systémů organizace soudnictví (např. Maďarsko), kde rada převzala rozsáhlé pravomoci v obou oblastech a v zásadě zodpovídá za soudnictví jako celek.
Ve většině západoevropských zemí si naopak ministerstvo spravedlnosti, resp. vláda ponechaly významné pravomoci a kontrolní mechanismy vůči soudnictví i po zřízení rady. To platí o severním modelu, kde rada často sdílí určité pravomoci s ministerstvem spravedlnosti a systém funguje na základě vzájemné dohody. Ve všech vrcholných samosprávných orgánech soudnictví jsou zastoupeni také nesoudci.
Na úrovni řízení jednotlivých soudů převládá tradiční systém, kdy za veškeré agendy soudů odpovídá předseda-soudce. Zároveň ale lze u správy jednotlivých soudů konstatovat tendenci převést určité pravomoci na hlavního soudního tajemníka, kancléře, ředitele apod. I u těchto soudních funkcionářů se v mnoha státech mísí jejich judiciální a správní funkce.
Ve většině evropských zemí je upřednostňováno funkční řešení, soudní systémy jsou postupně reformovány, nezávislost soudce v rozhodovací činnosti je vždy garantována (viz Studie Ministerstva spravedlnosti – k řešení situace po nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02).
V.
Z pohledu vývoje právní úpravy v České republice Ústavní soud konstatuje, že správa soudů byla po roce 1948 vykonávána vždy předsedy (případně místopředsedy) jednotlivých soudů, kteří při jejím výkonu podléhali dohledu ministerstva, resp. ministra spravedlnosti, jemuž byli rovněž ze své funkce odpovědni.
Začátkem 90. let došlo k přijetí nových justičních zákonů pokrývajících komplexně problematiku soudnictví – zákona č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích, zákona č. 436/1991 Sb., o některých opatřeních v soudnictví, o volbách přísedících, jejich zproštění a odvolání z funkce a o státní správě soudů České republiky, a zákona č. 412/1991 Sb., o kárné odpovědnosti soudců.
Tyto zákony zachovaly terminologii zavedenou zákonem č. 62/1961 Sb., o organizaci soudů, jež spočívala v nahrazení pojmu „správa soudů“ (viz ještě ustanovení § 38 odst. 1 zákona č. 66/1952 Sb., o organizaci soudů, jež používalo předchozí pojmosloví) pojmem „státní správa soudů“. Současně přejaly v zásadě i způsob vzniku a zániku funkce předsedů soudů ve smyslu ingerence moci výkonné prostřednictvím ministra spravedlnosti. V případě předsedy Nejvyššího soudu byla jeho volba a odvolávání zákonodárným sborem postupně nahrazena jmenováním a odvoláváním ze strany prezidenta republiky, čímž došlo v jistém smyslu k oslabení jeho personální nezávislosti.
Státní správa soudů byla v České republice na centrální úrovni svěřena Ministerstvu spravedlnosti a její výkon byl realizován předsedy a místopředsedy soudů zprostředkovaně nebo pod přímým působením Ministerstva spravedlnosti. Explicitně vyjádřenou zásadou však bylo, že výkon státní správy soudů nesměl zasahovat do nezávislosti soudů. V polovině roku 2000 byly jako výraz reformy soudnictví předloženy návrhy dvou zákonů, v nichž se kromě jiných změn předpokládal zásadní obrat ve správě soudů. Měla být odlišena správa soudnictví od státní správy soudů. Správa soudnictví by zajišťovala personální otázky soudů pod záštitou Nejvyšší rady soudnictví a státní správa by zajišťovala materiální zázemí soudů prostřednictvím správních útvarů podřízených Ministerstvu spravedlnosti. Tato koncepce byla Poslaneckou sněmovnou zamítnuta. Pokus o další reformu v roce 2001 petrifikoval v podmínkách České republiky historickou koncepci státní správy soudů vedené po linii Ministerstvo spravedlnosti – předsedové (místopředsedové) soudů a tato koncepce byla posléze včleněna do zákonné úpravy, jež je provedena de lege lata zákonem č. 6/2002 Sb. Prezident republiky zákon nevetoval, inicioval však přezkum zákona Ústavním soudem v rámci řízení o abstraktní kontrole norem.
Výsledkem tohoto přezkumu byl nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02, kterým byla (mimo jiné) zrušena všechna ustanovení týkající se úpravy regulující způsob výkonu státní správy soudů (§ 74 odst. 3 a násl.). Ke zrušení § 106 odst. 1 vedl Ústavní soud i další důvod, totiž zcela obecné a neurčité – principu právní jistoty neodpovídající – vyjádření důvodů vedoucích k odvolávání předsedů soudů. Ústavní soud rovněž uvedl, že funkce předsedů soudů by měla být považována za kariérní postup soudce, a proto by neměl být odvolatelný jinak než pro zákonem předvídaný důvod a postupem v kárném řízení, tj. rozhodnutím soudu.
Reakcí na nález Ústavního soudu byla vládní novela zákona o soudech a soudcích, která se dotkla i ustanovení § 106 odst. 1 a předpokládala možnost posuzovat zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudu jako kárné provinění v kárném řízení před nezávislým soudem, a sankcí nemělo být jen odvolání soudce, ale s ohledem na závažnost porušení povinnosti bylo možno volit i opatření jiná. V této podobě nebyla navrhovaná novela Poslaneckou sněmovnou schválena. Vláda předložila nový návrh, který potvrdil dosavadní model státní správy soudů. Při projednávání v Poslanecké sněmovně byla opět prosazena zásada „kdo jmenuje, odvolává“ a ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích bylo přijato ve znění, ve kterém bylo napadeno navrhovatelkou.
Ve srovnání s původním textem tedy novela zákona o soudech a soudcích možnost odvolání předsedů (místopředsedů) soudů pro neřádné plnění povinností pouze zúžila zejména věcně na možnost odvolání pro závažné či opakované porušení zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy.
VI.
V souvislosti s odvoláním předsedy Nejvyššího soudu dle ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích hodnotil Ústavní soud nejprve možnou aplikovatelnost tohoto ustanovení.
Předseda Nejvyššího soudu je jmenován prezidentem republiky na základě čl. 62 písm. f) Ústavy, tedy na základě jeho autonomní pravomoci nezávislé na kontrasignaci vlády. V tomto oddělení jmenování předsedy vrcholného orgánu soudní soustavy od politicky profilované vlády je nutno spatřovat prvek oddělení (a tím i nezávislosti) moci soudní. Nutno však podotknout, že v jiných systémech dochází k absolutní separaci moci soudní a výkonné, kdy žádný orgán moci výkonné předsedu nejvyššího soudu nejmenuje a moc výkonná plní především roli konzultativní, případně navrhuje kandidáty.
Ústava, jak plyne z předchozího, zajišťuje personální nezávislost předsedy Nejvyššího soudu na vládě při jmenování; tím však není dotčena nutnost zachování takové personální nezávislosti i v průběhu výkonu funkce a jejího zániku, zvláště pak při zániku odvoláním. Je-li prezidentu republiky svěřena pravomoc jmenovat předsedu Nejvyššího soudu bez jakéhokoliv omezení a bez součinnosti s jakýmkoliv jiným mocenským orgánem, nelze dovodit při mlčení Ústavy ničím neomezenou pravomoc k odvolání předsedy Nejvyššího soudu. Za situace, kdy pravomoc k odvolání předsedy Nejvyššího soudu není Ústavou výslovně zmíněna, by přijetí výkladu, podle kterého pravomoc prezidenta republiky ke jmenování implikuje mlčky také možnost jeho odvolání, bylo v rozporu s ústavně chráněnou hodnotou nezávislosti moci soudní a jejího oddělení od moci výkonné. Prezidentu republiky je tak svěřena v systému, který neodděluje soudní moc od moci výkonné absolutně, pouze pravomoc založit funkci předsedy Nejvyššího soudu, přičemž z hlediska ovlivňování jejího průběhu a zániku se s žádnou ústavní kompetencí prezidenta republiky nepočítá.
Pravidlo, podle kterého „kdo jmenuje, odvolává“, je naprosto logické v případech, kdy se jedná o přímý vztah nadřízenosti či podřízenosti. Takový vztah však není mezi prezidentem republiky a předsedou Nejvyššího soudu (stojícím v čele vrcholného orgánu soudní moci dle čl. 92 Ústavy). Je tak možné uzavřít, že obdobně jako v případě Nejvyššího kontrolního úřadu a České národní banky či v případě dalšího vrcholného orgánu moci soudní – Nejvyššího správního soudu – jednal zákonodárce v intencích čl. 63 odst. 2 Ústavy i v případě Nejvyššího soudu úpravou odvolání v § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích.
VII.
Ústavní soud v řadě svých nálezů (sp. zn. Pl. ÚS 34/04, sp. zn. Pl. ÚS 43/04 – vyhlášeny pod č. 355/2005 Sb. a pod č. 354/2005 Sb.) autoritativně vyložil obsah ústavního principu nezávislosti soudnictví: „Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02.“.
V kontextu posuzované věci Ústavní soud konstatuje s ohledem na závěry, které v minulosti vyslovil, že z Ústavy vyplývá nutnost autonomního postavení soudní moci. Tento Ústavou předpokládaný a „ideální“ stav však v podmínkách České republiky neexistuje, neboť soudní moc zde nepředstavuje svébytnou a samostatnou reprezentaci, nemůže se projevovat navenek jako jedna z nezávislých mocí, ale je fakticky reprezentována Ministerstvem spravedlnosti, což se zobrazuje i v celé úpravě modelu správy soudů de lege lata.
V této souvislosti je ovšem třeba zdůraznit, že Ústavnímu soudu nepřísluší v projednávané věci posuzovat ústavnost úpravy celé koncepce státní správy soudnictví, neboť je v dané věci příslušný posuzovat pouze ústavnost napadeného ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích. To však neznamená nemožnost přihlížet obsahově k této úpravě při reflexi ústavnosti napadeného ustanovení; v určitých rovinách je totiž zákonodárcem zvolenou úpravu správy soudů nutno zohledňovat, neboť má jistou relevanci ve vztahu k ústavněprávnímu přezkumu ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích.
Ve vztahu k napadenému ustanovení nabývá potom na významu maxima, dle které naprosto přirozeným důsledkem a podmínkou institucionální nezávislosti je nezávislost personální, která vybavuje představitele soudní moci potřebnou mírou autonomie na vnějších vlivech. Personální nezávislost má ve smyslu čl. 82 Ústavy více atributů, přičemž podstatným je v souvislostech posuzovaného případu zásada neodvolatelnosti z funkce, která je prolomena pouze v případě odvolání realizovaného zejména v důsledku zákonem uplatněné kárné odpovědnosti soudce. Prostřednictvím výše zmiňovaného atributu nezávislosti tak Ústavní soud posuzoval i napadené ustanovení.
Postavení Ministerstva spravedlnosti ve vztahu k moci soudní a k jednotlivým soudním funkcionářům (§ 102 zákona o soudech a soudcích) je vytyčeno v § 119 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, a to jako ústředního orgánu státní správy soudů, jejímiž dalšími orgány jsou předsedové (a místopředsedové) soudů s tím, že státní správa je vykonávána buď přímo ministerstvem nebo prostřednictvím předsedů (a místopředsedů). Od postavení ministerstva jako ústředního orgánu státní správy soudů se potom odvíjí pravomoc ministra jmenovat předsedy a místopředsedy soudů a pravomoc je odvolávat dle § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích.
Ústavní soud zdůrazňuje, že princip „kdo jmenuje, odvolává“ je vlastní systému státní správy. Toliko pro státní správu je totiž charakteristické uskutečňování veřejné moci, tj. realizace výkonné moci ve vztazích hierarchických, tedy vztazích nadřízenosti a podřízenosti. Obsahem je činnost nařizovací vyjadřující mocenskou převahu orgánů státní správy ve vztahu k těm, vůči nimž je vykonávána, což platí jak pro působení navenek, tak uvnitř organizačního systému. Správní orgán disponuje vrchnostenským oprávněním (srov. Průcha – Správní právo, obecná část, MU Brno 2004).
Pokud je tedy v ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích obsažen prvek vlastní systému státní správy, Ústavní soud se musí zabývat tím, zda i správu soudů lze považovat za státní správu.
Výkon státní správy soudů je obecně charakterizován jako vytváření podmínek k řádnému výkonu soudnictví (§ 118 odst. 1 zákona o soudech a soudcích), tj. po stránce organizační, personální, hospodářské, finanční a výchovné a rovněž dohlížení na řádné plnění úkolů svěřených soudům. Určité pravomoci svěřené předsedům soudů v rámci „státní správy soudů“ nemají pouze charakter správní činnosti. Příkladmo lze poukázat na pravomoc stanovit rozvrh práce, provádět prověrky soudních spisů, dohlížet na úroveň soudních jednání, vyřizovat stížnosti nebo činit podněty ministru spravedlnosti k podání stížností pro porušení zákona. Byť tedy zákonodárce použil pojem „státní správa soudů“, který svým formálním označením navozuje dojem, že se jedná o státní správu, je nutno reflektovat formální vymezení obsahu pojmu „státní správa soudu“ (tj. dle zákona o soudech a soudcích) a materiální vymezení předmětu činnosti funkcionářů soudů. Pouhé formální označení nemůže převážit nad obsahem, a tak i nad skutečnou povahou soudní správy. Veškeré činnosti vykonávané předsedou a místopředsedou soudu jsou přitom činnostmi, které mohou nepřímo ovlivňovat výkon soudní moci, a mohou tak ve svém důsledku znamenat určitý zásah moci výkonné do moci soudní.
Z výše uvedeného vyplývá, že výkon státní správy soudů neodpovídá svojí povahou obecnému vymezení výkonu státní správy. Jedná se v tomto případě o specifickou činnost vykonávanou pouze uvnitř soudní soustavy a podmiňující více či méně vlastní rozhodovací činnost soudů. V tomto kontextu je potom nutno posuzovat i princip „kdo jmenuje, odvolává“, zakotvený v § 106 odst. 1, který je vlastní hierarchickému systému vztahů přímé nadřízenosti a podřízenosti (jak je již výše uvedeno). Přítomnost podstatného atributu vlastního systému státní správy nelze tolerovat ve vztazích v rámci správy soudů, kterážto státní správou není.
Při posuzování postavení předsedů soudů jako soudních funkcionářů jmenovaných ministrem spravedlnosti a prezidentem republiky je nutno reflektovat, že soudní funkcionář se nadále podílí na vlastní rozhodovací činnosti jako soudce.
Je třeba potom vyjít z premisy, že funkce předsedů soudů, jakož i předsedy Nejvyššího soudu je neoddělitelná od funkce soudce, neboť nelze konstruovat dvojakost právního postavení předsedy soudu jako úředníka státní správy na straně jedné a soudce na straně druhé. Atributy nezávislosti soudní moci, resp. nezávislosti soudců je tak nutno vztahovat ve shora naznačeném směru i k předsedům soudů, včetně předsedy Nejvyššího soudu. Nelze potom akceptovat jejich odvolání orgánem moci výkonné právě tím způsobem, který napadené ustanovení předpokládá, při současném zachování výše uváděných požadavků.
Ústavní soud odkazuje na ustanovení čl. 82 odst. 2 Ústavy, dle kterého soudce nelze proti jeho vůli odvolat, přičemž zákon může stanovit výjimky z neodvolatelnosti funkce soudce, zejména z kárné odpovědnosti. Prostřednictvím maximy vyjádřené v tomto článku je přitom nutno poměřovat rovněž způsob odvolávání předsedů soudů, tedy i předsedy Nejvyššího soudu. Proto nejen právní úprava zakotvující odvolávání soudců, ale i právní úprava odvolávání předsedů a místopředsedů soudů musí respektovat ústavní principy dělby moci, nezávislosti soudní moci apod. Nelze tak bez reflexe ústavních hodnot stanovit jakýkoli model odvolávání soudních funkcionářů.
Z principu oddělení moci soudní a moci výkonné podle současné ústavní úpravy a v souladu se standardy, které pramení z evropského i mezinárodního prostředí, vyplývá požadavek, aby funkcionář moci soudní byl odvoláván pouze postupem, jenž je realizován uvnitř moci soudní.
Ostatně zákonodárcem zvolený výše uvedený způsob odvolávání nereflektuje samotnou povahu „funkcionářství“ coby kariérního postupu, jímž je nutno rozumět objektivní možnost soudce dosáhnout za stanovených požadavků takového postavení, které jej profesně uspokojuje. V zásadě to znamená buď převzetí větší odpovědnosti při výkonu soudnictví při rozhodování o řádných a mimořádných opravných prostředcích nebo participaci na státní správě soudů ve funkci předsedy nebo místopředsedy soudu (tak in Král, V.: Ke koncepci stabilizace justice, Trestněprávní revue č. 4/2004, str. 108 a násl.).
VIII.
Na negativa spojená s nedokonalým oddělením moci soudní a výkonné upozornila ostatně i zpráva zvláštního zpravodaje pro otázky nezávislosti soudců a právníků Dato´Parama Cumaranswamyho, překládaná v souladu s rezolucí Komise pro lidská práva Hospodářské a sociální rady OSN č. 2000/42 (dále jen „Zpráva“), jež hodnotila stav, který nastal ve Slovenské republice v souvislosti s odvoláváním předsedy Nejvyššího soudu Slovenské republiky dr. Harabina.
Z hlediska právně-srovnávacího je situace – pokud jde o hodnocení vztahu funkce předsedy Nejvyššího soudu k moci výkonné – obdobná jako v posuzovaném případě. Ústava Slovenské republiky stanoví v čl. 141 odst. 1, že soudnictví vykonávají nezávislé a nestranné soudy a v odstavci 2, že se vykonává na všech stupních odděleně od jiných státních orgánů. Ustanovení čl. 144 odst. 1 Ústavy Slovenské republiky stanoví, že soudci jsou při rozhodování nezávislí a jsou vázáni pouze zákonem.
Zpráva především upozorňuje na skutečnost, že postupy jmenování, povyšování a odvolávání soudců dávají na Slovensku příliš mnoho moci do rukou výkonné a zákonodárné složky státní moci a zvláště pak do rukou ministra spravedlnosti. Tyto postupy Zpráva označila za jsoucí v rozporu s pojetím soudcovské nezávislosti, jak je ústavně zakotvena a jak je upravena v regionálních a mezinárodních standardech soudcovské nezávislosti. Podle Zprávy ostatně neobstojí jako neudržitelné tvrzení slovenské vlády, že funkce předsedy je odlišná od funkce soudce – že se na ni jako na takovou nevztahují ústavní prerekvizity odvolání soudce. Tvrzení, že soudce ve funkci předsedy Nejvyššího soudu je součástí výkonné složky státní moci, je v rozporu se samotnou podstatou nezávislého soudnictví, jak je upravena v čl. 141 Ústavy Slovenské republiky, a fakticky by znamenalo, že předseda Nejvyššího soudu je činitelem exekutivy. Podle hodnocení Zprávy, jakmile je předseda či místopředseda soudu jmenován, neměl by být mezi touto jeho funkcí a funkcí soudce činěn rozdíl. Tedy i přesto, že tvrzené důvody, jimiž byl odůvodňován návrh na odvolání parlamentem, mohly být zásadní, byl pokus slovenské vlády o odvolání shledán v rozporu s mezinárodními a regionálními standardy k zajištění a ochraně nezávislého soudnictví, neboť vláda svá tvrzení neprokázala před příslušným tribunálem.
Podle závěru Zprávy zákony, ať už legislativní, obyčejové či tradiční, nejsou ospravedlnitelné, jsou-li v rozporu se základními hodnotami a standardy chránícími nezávislé soudnictví, zvláště když je taková úprava soudnictví zakotvena v ústavě. To platí dvojnásob, jestliže dotyčný stát ratifikoval některé z důležitých mezinárodních a regionálních instrumentů o lidských právech. Aplikace těchto základních hodnot a standardů je univerzální.
IX.
Ústavní soud po zhodnocení, zda zákonem o soudech a soudcích předpokládaným postupem odvolání předsedy soudu nedochází k zásahu do garancí institucionální a personální nezávislosti soudnictví, dospěl k závěrům především v tom směru, že nelze aplikovat princip „kdo jmenuje, odvolává“ na vztahy v rámci soudní správy a že není možné ani konstruovat dvojakost právního postavení předsedy soudu jako úředníka státní správy na straně jedné a soudce na straně druhé. Proto prostřednictvím maximy vyjádřené v čl. 82 odst. 2 Ústavy je nutno poměřovat rovněž způsob odvolávání předsedů soudů, tedy i předsedy Nejvyššího soudu; nejen právní úprava zakotvující odvolávání soudců, ale i právní úprava odvolávání předsedů a místopředsedů soudů musí respektovat ústavní principy dělby moci a nezávislosti soudní moci. Nelze potom akceptovat jejich odvolání orgánem moci výkonné právě tím způsobem, který napadené ustanovení předpokládá, při současném zachování výše rozebíraných požadavků. Z uvedeného vyplývá závěr o protiústavnosti napadeného ustanovení, neboť jím dochází k zásahu do garancí institucionální a personální nezávislosti soudnictví.
V návaznosti na právní názor vyslovený v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 7/02 Ústavní soud zdůrazňuje, že funkce předsedů a místopředsedů soudů, jakož i předsedů kolegií by měla být, kromě jiného, považována za profesní postup (podobně jako je tomu v případě jmenování předsedou senátu), a proto by neměli být odvolatelní jinak, než pro zákonem předvídaný důvod a na základě rozhodnutí soudu.
Zákonná konstrukce, kdy předsedové a místopředsedové soudů vykonávají i činnosti, jež jsou svou povahou činností správní, aniž by však z tohoto důvodu tyto osoby ztrácely kvalitu postavení nezávislého soudce, a dostávaly se jen proto do pozice státního zaměstnance, jehož výrazným definičním rysem je vztah podřízenosti a respektování příkazů služebně nadřízených osob, je v řadě vyspělých zemí Evropy (např. Rakousko, Německo, Švédsko, Norsko, Nizozemí, Velká Británie, Irsko, Itálie, Portugalsko) považována za integrální součást principu dělby moci, pramenící z požadavků právního státu a z něho odvozeného principu institucionální nezávislosti soudnictví, jakož i principu nerušeného výkonu osobního nezávislého soudcovského mandátu. Zároveň Ústavní soud dodává, že současný stav, kdy ústředním orgánem státní správy soudů je Ministerstvo spravedlnosti a soudní moc sama nemá vlastní reprezentativní orgán odpovídající svým postavením úrovni Ministerstva spravedlnosti (kterýžto orgán by mohl být orgánem povolaným převzít kvalitativně úlohu ministerstva ve věcech personálních včetně dohledu nad odbornou úrovní soudcovského sboru, případně i v dalších oblastech řízení a výkonu správy soudnictví), podle názoru Ústavního soudu dostatečně nevylučuje případné možnosti nepřímého ovlivňování soudní moci mocí výkonnou [např. prostřednictvím přidělování rozpočtových prostředků a kontrolou jejich využívání (sp. zn. Pl. ÚS 7/02)].
Ústavní soud při posuzování ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích neshledal důvod odchýlit se od závěrů vyslovených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 a konstatuje protiústavnost § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích i v současném znění.
Ústavní soud rovněž konstatuje, že zákonodárce nerespektoval v legislativním procesu závěry vyjádřené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02, čímž porušil čl. 89 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud proto zrušil ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, aniž odložil jeho vykonatelnost, a bude nyní na zákonodárném sboru, aby již podruhé vyjádřený právní názor Ústavního soudu k této problematice plně respektoval v rámci své normotvorné činnosti.
Ústavní soud zrušil ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 192/2003 Sb., větu prvou i druhou, neboť tvoří jeden celek, a rozhodovací důvody derogačního nálezu dopadají na všechny „soudní funkcionáře“ uvedené v napadeném ustanovení zákona.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k výroku i k odůvodnění nálezu soudci Vladimír Kůrka a Pavel Rychetský, odlišné stanovisko toliko k části odůvodnění nálezu zaujala soudkyně Ivana Janů.