42/2013 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 9. ledna 2013 sp. zn. Pl. ÚS 31/09 ve věci návrhu na zrušení článku XXIV bodů 4 a 5 zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů

42
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 31/09 dne 9. ledna 2013 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Vlasty Formánkové, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jiřího Muchy, Jana Musila (soudce zpravodaje), Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného a Michaely Židlické o návrhu Krajského soudu v Brně na zrušení ustanovení článku XXIV bodů 4 a 5 zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, za účasti 1. Krajského soudu v Brně, 2. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 3. Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. V návrhu doručeném Ústavnímu soudu dne 12. 10. 2009 Krajský soud v Brně podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) a podle článku 95 odst. 2 Ústavy České republiky navrhl zrušení ustanovení článku XXIV bodů 4 a 5 zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. Za Krajský soud v Brně návrh podala samosoudkyně krajského soudu JUDr. Jarmila Ďásková.
2. Předmětný návrh byl podán v souvislosti s řízením vedeným u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 57 Ca 14/2009 o správní žalobě žalobkyně Mgr. L. S. Z. (dále jen „žalobkyně“) proti žalovanému Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, odboru sociálních věcí. Žalobou je napadeno rozhodnutí krajského úřadu ze dne 1. 12. 2008 č. j. JMK 155130/2008, sp. zn. S-JMK 51819/2008/OSV-Pr, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Úřadu práce Brno-město, odboru státní sociální podpory, ze dne 17. 4. 2008 č. j. 1388/8/BME/3, jímž byla přiznána dávka státní sociální podpory - rodičovského příspěvku ve výši 7 600 Kč měsíčně ode dne 1. 1. 2008.
3. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného krajského úřadu ze dne 1. 12.2008 za situace, v níž jí, jako matce nezletilé dcery H. S., byl vyměřen rodičovský příspěvek podle ustanovení § 30 odst. 1 písm. b) a d) zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. Posuzování tohoto nároku na rodičovský příspěvek podle novelizovaného znění zákona č. 117/1995 Sb. je důsledkem znění článku XXIV bodů 4 a 5 zákona č. 261/2007.
4. Nová úprava nároku na rodičovský příspěvek a stanovení jeho výše podle článku XXIV bodů 4 a 5 zákona č. 261/2007 Sb. je podle názoru žalobkyně ve vztahu k příjemcům rodičovského příspěvku na již narozené děti v rozporu s ústavně zaručenými právy a svobodami. Nová právní úprava prý obsahuje prvky nepřípustné retroaktivity, je porušením zásady legitimního očekávání a právní jistoty a je diskriminační.
5. V návrhu krajského soudu jsou citovány námitky žalobkyně, které krajský soud považuje za logické a ztotožňuje se jak s jejich obsahem, tak i s jejich formulací. Proto krajský soud v návrhu shrnuje ústavně relevantní argumenty žalobkyně, jež přejímá i ve svém návrhu.
6. Navrhovatel zejména poukazuje na retroaktivitu nové právní úpravy, kterou spatřuje v tom, že změna zákona měla zásadní vliv na způsob vzniku nároku i na výši dávky. Nové znění zákona totiž zavádí režimy různé délky vyplácení rodičovského příspěvku a v závislosti na délce také různou výši rodičovského příspěvku, přičemž obojí je spojeno s existencí nároku na peněžitou pomoc v mateřství. Změny zákona tak přímo dopadají na podmínky vzniku nároku rodiče na rodičovský příspěvek, což lze považovat za nezákonný zásah státní moci do jednou již nabytých práv [k tomu navrhovatel odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)].
7. Porušením zásady legitimního očekávání a právní jistoty je údajně nelogické a nesystémové navázání dávky státní sociální podpory na nemocenské pojištění, které je však plněním dobrovolným. Do doby účinnosti novely zákona takové propojení neexistovalo a žalobkyně nemohla důvodně očekávat, že v budoucnu k takovému propojení dojde a bude se navíc zpětně vztahovat na již vzniklé vztahy a nabytá práva. Takový postup je podle názoru navrhovatele v rozporu se závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 215/94 ze dne 8. 6. 1995 (N 30/3 SbNU 227).
8. Nová právní úprava je podle navrhovatele i diskriminační. Ani důvodová zpráva k zákonu o stabilizaci veřejných rozpočtů neuvádí, z jakého důvodu jsou rodiče dětí, kteří mají nárok na rodičovský příspěvek ke dni 1. 1. 2008, rozděleni do nerovných tří skupin: Zatímco dvěma ze tří skupin rodičů je určena výše dávky pevnou částkou, pro třetí skupinu platí režim znění zákona č. 117/1995 Sb. Nové posouzení vzniku nároku na rodičovský příspěvek podle jiných kritérií, než byla ta, která existovala v době narození dítěte, je diskriminační proto, že v důsledku nových podmínek zavedených novelizovaným zněním zákona dochází k finanční ztrátě oprávněného rodiče.
II.
Posouzení přípustnosti návrhu
9. Ústavní soud konstatuje, že návrh byl podán oprávněným subjektem v souladu s § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a že jde o návrh přípustný (§ 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.). Návrh splňuje formální náležitosti návrhu na zrušení zákona.
III.
Rekapitulace vyjádření účastníků řízení a oslovených orgánů státní správy
10. Ústavní soud si vyžádal ve smyslu ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyjádření k návrhu od obou komor Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vyjádření ministra práce a sociálních věcí.
11. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny podepsaném jeho předsedkyní Miroslavou Němcovou se uvádí, že návrh zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů byl v rámci prvního čtení Poslaneckou sněmovnou přikázán k projednání výboru pro sociální politiku, výboru pro zdravotnictví a rozpočtovému výboru, přičemž výbor pro sociální politiku a rozpočtový výbor přijaly usnesení, ve kterém doporučily návrh zákona zamítnout. Po podrobné rozpravě byla k návrhu zákona ve druhé rozpravě přijata řada pozměňujících návrhů, které se však netýkaly napadeného ustanovení. Návrh zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů byl Poslaneckou sněmovnou dne 21.8. 2007 schválen počtem hlasů pro 101, proti 99 z přítomných 200 poslanců. Závěrem vyjádřila předsedkyně Poslanecké sněmovny přesvědčení, že přijatý zákon č. 261/2007 Sb., který obsahuje napadená ustanovení, je v souladu s Ústavou České republiky.
12. Předseda Senátu Milan Štěch ve svém vyjádření zdůraznil, že jde o přechodná ustanovení, v nichž je upraven postup ohledně poskytování rodičovského příspěvku po novelizaci zákona o státní sociální podpoře provedené zákonem č. 261/2007 Sb. zavedením tzv. třírychlostního rodičovského příspěvku.
13. Předseda Senátu dále odkázal na obsah vyjádření, které zaslal Ústavnímu soudu v souvislosti s třemi návrhy skupiny poslanců a senátorů, které směřovaly proti jiným přechodným ustanovením zákona, jimiž se Ústavní soud zabýval již krátce po jeho přijetí (jde o řízení vedená Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07, sp. zn. Pl. ÚS 1/08 a sp. zn. Pl. ÚS 2/08). Protože tedy jde o zákon, k němuž se Senát již vyjadřoval, odkazuje tímto na vyjádření Senátu k řízení vedenému pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07 a nepovažuje za nutné k němu cokoli dodávat, neboť Senát na schůzi Senátu přijal usnesení, v němž projevil vůli se návrhem zákona nezabývat.
14. Závěrem předseda Senátu rovněž poukázal na závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), který se zabýval problematikou sociálního zabezpečení z hlediska ústavněprávního posouzení změn týkajících se podmínek nároku a výše některých dávek státního sociálního zabezpečením, tedy i v oblasti změn dávek státní sociální podpory. Připomněl, že v souvislosti s námitkou nesplnění „legitimního očekávání“ Ústavní soud dospěl k názoru, že jeho uplatnění není v oblasti sociálních práv „zcela namístě“. V souvislosti s podaným návrhem považoval předseda Senátu za vhodné poukázat na rozdílné názory, které se v oblasti změn při poskytování rodičovského příspěvku vyskytují v rozhodovací praxi soudů. Například závažný argument údajné protiústavní retroaktivity byl řešen v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 111/2010-44 v souvislosti s kasační stížností týkající se přiznání rodičovského příspěvku podle právní úpravy provedené zákonem č. 261/2007 Sb. V citovaném rozsudku dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že v posuzované věci jde o nepravou retroaktivitu a dotčená právní úprava v tomto ohledu plně dostála teoretickým a judikatorním požadavkům.
15. Ústavní soud k podanému návrhu obdržel rovněž vyjádření ministra práce a sociálních věcí Dr. Ing. Jaromíra Drábka, který především oponuje námitkám vedlejší účastnice o změnách podmínek vzniku nároku na dávku a zdůrazňuje, že ke změnám dochází toliko ve způsobech čerpání rodičovského příspěvku a stanovení jeho výše. Zavedení „vícerychlostní struktury“ čerpání dávky ve třech výměrách stanovených v pevných částkách (zvýšené, základní a snížené) umožňuje rodiči, aby při zvážení konkrétních okolností sám zvolil pro něj optimální variantu.
16. K napadeným přechodným ustanovením zákona č. 261/2007 Sb. ministr uvedl, že jsou nezbytná nejen pro jednotnou právní úpravu předmětné problematiky, ale i pro zachování zásady rovnosti mezi rodiči čerpajícími rodičovský příspěvek. Jelikož nová právní úprava ruší dosavadní právní úpravu rodičovského příspěvku a rodiče, kteří pobírali rodičovský příspěvek podle dřívější právní úpravy, nemohou zvolit způsob čerpání nároku na rodičovský příspěvek podle nové právní úpravy, pokud dítě již dosáhlo takového věku, s nímž již zákon volbu nároku nespojuje, bylo nezbytné pro tyto případy zavést pravidlo určující výši rodičovského příspěvku tak, aby byla zachována rovnost mezi rodiči pobírajícími rodičovský příspěvek vyměřený podle různých právních režimů.
17. Ve svém vyjádření ministr nesouhlasí s tvrzením navrhovatele, že změny zavedené zákonem č. 261/2007 Sb. se dotkly přímo podmínek vzniku nároku na rodičovský příspěvek, neboť tato dávka byla a je spojována jen s jedinou právní skutečností, kterou je péče o dítě. Na tuto dávku má rodič právo bez ohledu na to, jestli dříve pobíral dávky nemocenského pojištění spojené s mateřstvím nebo porodem. Určujícím kritériem pro pobírání rodičovského příspěvku je vedle časového limitu osobní celodenní a řádná péče rodiče o dítě, a to po celý kalendářní měsíc. Koncepce vzniku nároku na rodičovský příspěvek a stanovení jeho výše jsou tak založeny na nepřímo úměrném vztahu mezi výší rodičovského příspěvku a dobou jeho pobírání.
18. Výše zmíněná vyjádření předsedkyně Poslanecké sněmovny, předsedy Senátu Parlamentu České republiky a ministra práce a sociálních věcí byla zaslána k eventuální replice navrhovateli. Krajský soud v Brně přípisem ze dne 4. 1. 2013 sdělil, že setrvává na své argumentaci obsažené v návrhu.
IV.
Upuštění od ústního jednání
19. Po shora rekapitulovaném průběhu řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť by nepřineslo další, resp. lepší a jasnější objasnění věci, než jak se s ní seznámil z písemných úkonů navrhovatele a účastníků řízení. S ohledem na znění § 44 zákona o Ústavním soudu, ve znění jeho novely provedené zákonem č. 404/2012 Sb., účinné od 1. 1. 2013, rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání. Na to, že v řízeních zahájených před nabytím účinnosti této novely bude Ústavní soud, pokud jde o procesní postupy, pokračovat dle nových pravidel, Ústavní soud upozornil všechny účastníky řízení a širokou veřejnost ve sdělení pléna ze dne 18. 12. 2012, které bylo vyhlášeno pod č. 469/2012 Sb. Pro úplnost Ústavní soud současně dodává, že v řízení neprováděl dokazování a vyšel toliko z obsahu spisu Krajského soudu v Brně sp. zn. 57 Ca 14/2009 a z písemných vyjádření navrhovatele a účastníků řízení.
V.
Ústavní konformita legislativního procesu
20. Legislativní proces přijetí zákona č. 261/2007 Sb. byl Ústavním soudem shledán ústavně konformním již v nálezu ze dne 31. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), proto se jím v nynějším řízení nebylo třeba zabývat.
VI.
Dikce napadených ustanovení
21. Napadená ustanovení zákona č. 261/2007 Sb. znějí:

„Čl. XXIV
Přechodná ustanovení
4. Rodičovský příspěvek poskytovaný podle zvláštních předpisů, ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, náleží od 1. ledna 2008
a) v základní výměře do 3 let věku dítěte, jestliže nejmladší dítě v rodině zakládající nárok na rodičovský příspěvek před 1. lednem 2008 dosáhlo 21 měsíců věku, a po dosažení 3 let věku tohoto dítěte náleží rodičovský příspěvek ve snížené výměře do 4 let věku dítěte,
b) ve snížené výměře do 4 let věku dítěte, jestliže nejmladší dítě v rodině zakládající nárok na rodičovský příspěvek po 31. prosinci 2007 dosáhlo 3 let věku před 1. lednem 2008.
5. O nároku na rodičovský příspěvek podle čl. XXIII, jde-li o nárok na rodičovský příspěvek, který náležel ke dni 31. prosince 2007 podle zvláštních právních předpisů, ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, rozhodne úřad státní sociální podpory na základě žádosti o rodičovský příspěvek podané tomuto úřadu.“.
VII.
Právní hodnocení Ústavního soudu
22. Návrh není, pokud jde o tvrzenou protiústavnost obsahu napadených ustanovení, důvodný.
VIIa/ Shrnutí obsahových změn, jež napadená ustanovení vyvolávají
23. Zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, kterým byl ke dni 31. 12. 2007 novelizován též zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, byl součástí rozsáhlých změn v sociální oblasti, jimiž zákonodárce sledoval cíl snížit sociální výdaje, mj. též ve vyplácení porodného a rodičovského příspěvku. Těmito opatřeními, podle vládou předložené důvodové zprávy, mělo být zabráněno prohlubování veřejného dluhu a zvyšování schodku státního rozpočtu České republiky.
24. Nová právní úprava zakotvená v novelizovaných ustanoveních § 32 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb. zavádí mj. program tzv. vícerychlostní struktury čerpání rodičovského příspěvku, a to ve třech výměrách stanovených v pevných částkách:
- zvýšená výměra (1,5násobek základní výměry) činí částku 11 400 Kč,
- základní výměra činí částku 7 600 Kč,
- snížená výměra (polovina základní výměry) činí částku 3 800 Kč.
25. Rodič si podle této nové úpravy může zvolit:
- rychlejší čerpání rodičovského příspěvku - po peněžité pomoci v mateřství, peněžité pomoci nebo nemocenském poskytovaném v souvislosti s porodem (všechny tyto tři dávky jsou dále označovány též jen zkratkou „PPM“) náleží rodičovský příspěvek ve zvýšené výměře do 24 měsíců věku dítěte;
- „klasické“ čerpání rodičovského příspěvku - po PPM náleží rodičovský příspěvek v základní výměře do 36 měsíců věku dítěte;
- pomalejší čerpání rodičovského příspěvku - po PPM nebo od narození dítěte náleží rodičovský příspěvek v základní výměře do 18 měsíců věku dítěte a dále ve snížené výměře do 48 měsíců věku dítěte.
26. Volba doby pobírání rodičovského příspěvku a jeho výše a výše PPM se vztahuje vždy k nejmladšímu dítěti v rodině. Vybraná možnost čerpání je nezměnitelná a nejde uplatňovat zpětně (a to ani při střídání rodičů v pobírání rodičovského příspěvku). Rodič, který nemá nárok na PPM, automaticky pobírá rodičovský příspěvek od narození dítěte v režimu pomalejšího čerpání dávky. O rychlejší čerpání může požádat rodič, pokud výše jeho PPM dosahuje alespoň 380 Kč za kalendářní den a pokud učinil rozhodnutí pro rychlejší čerpání rodičovského příspěvku nejpozději při dosažení 22 (31) týdnů života dítěte. V takovém případě náleží rodičovský příspěvek ve zvýšené výměře (tj. 11 400 Kč). V ostatních případech se rodič musí v 18 měsících věku dítěte rozhodnout pro „klasické“ nebo pomalejší čerpání rodičovského příspěvku.
27. U zdravotně postižených dětí je v nové právní úpravě zachován nárok na rodičovský příspěvek do 7 let věku dítěte v základní výměře.
28. Nová právní úprava nároku na rodičovský příspěvek tak rodiči, který pečuje o malé dítě, má umožnit, aby se snáze rozhodl, jestli a po jakou dobu bude rodičovský příspěvek pobírat a také v jaké výši mu bude tato dávka poskytována. Tím se má umožnit, aby rodič mohl lépe sladit své rodičovské povinnosti a profesní roli v závislosti na konkrétní situaci v rodině.
29. Základní podmínkou nároku na rodičovský příspěvek je osobní celodenní a řádná péče rodiče o nejmladší dítě v rodině. Při splnění této podmínky náleží nárok na rodičovský příspěvek v několika variantách s možností výběru jedné z nich podle volby rodiče.
30. Podmínky nároku na rodičovský příspěvek jsou upraveny v ustanovení § 30 zákona č. 117/1995 Sb. a výše rodičovského příspěvku v ustanovení § 32 téhož zákona.
31. Předchozí právní úprava rodičovského příspěvku (před novelizací provedenou zákonem č. 261/2007 Sb.) byla oproti nynější úpravě rozdílná zejména v těchto otázkách:
- rodičovský příspěvek se dříve poskytoval rodiči, který pečuje po celý kalendářní měsíc alespoň o jedno dítě ve věku do 4 let, nebo do 7 let, jde-li o dítě těžce zdravotně postižené nebo dlouhodobě těžce zdravotně postižené;
- náležela-li rodiči peněžitá pomoc v mateřství (peněžitá pomoc nebo nemocenské poskytované v souvislosti s porodem), vyplácel se rodičovský příspěvek jen, byl-li vyšší než tato peněžitá pomoc, a to ve výši rozdílu;
- výše rodičovského příspěvku byla odvozena od průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře a činila 40 % této mzdy;
- nesledovalo se, je-li rodič výdělečně činný;
- dítě zakládající nárok na dávku mohlo být umístěno v jeslích nebo jiném předškolním zařízení jen po omezenou dobu;
- rodině se poskytoval (tak jako podle nyní platné právní úpravy) jen jeden rodičovský příspěvek (jen jednomu z rodičů), i když v ní rodiče pečují o více dětí příslušného věku;
- náležel-li dítěti, které zakládá nárok na rodičovský příspěvek, příspěvek na péči, náležel rodičovský příspěvek v poloviční výši.
32. Je třeba konstatovat, že podmínky pro způsoby čerpání rodičovského příspěvku a pro jeho výměru nově zavedené v důsledku přechodných ustanovení zákona č. 261/2007 Sb. napadených projednávaným návrhem vedou za určité jejich konstelace k tomu, že u některých příjemců rodičovského příspěvku dochází, oproti stavu před novelizací, k poklesu vyplácené finanční částky. To ostatně přiznává i shora citované vyjádření ministra práce a sociálních věcí, v němž se uvádí, že novelizovanou úpravou došlo k „jistému omezení v oblasti sociálního zabezpečení“. Ministr se však domnívá, že „tato omezení nedosahují takové intenzity, která by byla v rozporu s ústavní úpravou obsaženou v Listině základních práv a svobod (dále jen ,Listina'), natož pak, že by realizace dotčených sociálních práv byla popřena“.
VIIb/ Posouzení ústavněprávních námitek obsažených v návrhu
33. Ústavní soud v souvislosti s návrhem Krajského soudu v Brně především konstatuje, že souladem zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními smlouvami se v řadě aspektů zabýval již v několika svých nálezech [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 23/09 ze dne 15. 5. 2012 (245/2012 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (186/2012 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)].
34. Proto se v nynějším řízení Ústavní soud zabýval již jen těmi ústavněprávními otázkami, které uvedl navrhovatel ve svém návrhu a které odrážejí i námitky žalobkyně uplatněné v předchozím správním a soudním řízení.
VIIba/ Námitka nepřípustné retroaktivity a nezákonného zásahu státní moci do již jednou nabytých práv
35. Podle názoru navrhovatele je právní úprava obsažená v bodech 4 a 5 článku XXIV přechodných ustanovení zákona č. 261/2007 Sb. výrazem nepřípustné retroaktivity, neboť se změna zákona nedotkla jen výše dávky, ale nejdříve přímo způsobu vzniku nároku. Zpětné působení citovaného zákona navrhovatel ilustruje na podmínkách platných do doby před účinností citovaného zákona.
36. K otázce nepřípustné retroaktivity se Ústavní soud vyjadřoval v řadě svých rozhodnutí [např. nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (220/2012 Sb.), nález ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (viz výše)]. V posledně uvedeném nálezu Ústavní soud konstatoval obecně zákaz pravé retroaktivity právních norem; tento zákaz pravé retroaktivity patří k základním principům vymezujícím kategorii právního státu. Z tohoto zákazu pravé retroaktivity existují jen striktně omezené výjimky. V souvislosti s vymezením rozdílu mezi pravou a nepravou retroaktivitou Ústavní soud uvedl, že „obecně v případech časového střetu staré a nové právní normy platí nepravá retroaktivita, tj. od účinnosti nové právní normy se i právní vztahy vzniklé podle zrušené právní normy řídí právní normou novou. Vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní normy, právní nároky, které z těchto vztahů vznikly, jakož i vykonané právní úkony se řídí zrušenou právní normou (důsledkem opačné interpretace střetu právních norem by byla pravá retroaktivita)“.
37. V posuzovaném případě přechodná (intertemporální) ustanovení nového právního předpisu řeší kontinuitu, resp. přetrvávání práva či právních vztahů vzniklých dřívější právní normou před nabytím účinnosti nové právní normy. Tato intertemporální ustanovení v závislosti na povaze upravovaných vztahů ponechávají nabytá práva či právní vztahy buď v režimu staré právní úpravy, nebo naopak na ně aplikují novou právní úpravu, a to zpravidla pod sankcí zániku práva, resp. právního vztahu. Ústavní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci jde o retroaktivitu nepravou (ke shodnému závěru dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 1. 2011 č. j. 3 Ads 111/2010-44). Podrobná argumentace k takovému závěru je stejná, jaká je obsažena v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (220/2012 Sb.); lze proto na ni z důvodu stručnosti odkázat. V posuzovaném případě tato nepravá retroaktivita nepředstavuje protiústavní zásah do právní jistoty a do nabytých práv.
VIIbb/ Porušení zásady legitimního očekávání
38. Pojem legitimního očekávání lze v dané věci spojit s otázkou přípustnosti nepravé retroaktivity, neboť jeho relevantní podstatou je majetkový zájem, který spadá dle svého obsahu pod ochranu článku 11 odst. 1 Listiny a článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod upravujících právo každého pokojně užívat svůj majetek [srovnej blíže nález Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) a nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11]. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva je pojem „majetek“ obsažený v uvedeném článku Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod třeba vykládat tak, že má autonomní obsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22. 6. 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 - Broniowski proti Polsku, § 129).
39. Ústavní soud se ve svých nálezech většinou vyjadřuje zdrženlivě k realizaci sociálních práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny, neboť si je vědom toho, že rozsah sociálních práv (mezi něž patří též poskytování rodičovského příspěvku) je limitován možnostmi státního rozpočtu podloženými výsledky hospodaření státu. Teprve v rámci těchto možností se uplatní limity dané příslušnými články Listiny upravujícími sociální práva. Posouzení otázky účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy v této oblasti Ústavní soud ponechává v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jde totiž o otázky svou podstatou politické. Pojmovým znakem sociálních práv je skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích platných zákonů (čl. 41 Listiny). Tato absence přímé vymahatelnosti se projevuje v nutnosti jejich zákonného vymezení, které je pak současně i podmínkou konkrétní realizace jednotlivých sociálních práv [viz nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.)].
40. I když ustanovení článku 41 odst. 1 Listiny umožňuje zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv, jejich zákonné vymezení nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinak řečeno, zákony, které je upravují, nesmí ústavně zaručená sociální práva zcela popřít či je anulovat. Stejně jako v případě základních práv a svobod přímo vymahatelných na základě Listiny musí i v případě sociálních práv zákonodárce respektovat pravidlo uvedené v článku 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. V posuzovaném případě dospěl Ústavní soud k závěru, že zákonodárce tyto zásady dodržel.
41. Ústavní soud nesouhlasí s navrhovatelem, že by nová právní úprava rodičovského příspěvku představovala změnu podmínek vzniku nároku na tuto dávku. Obsahem změn je především čerpání rodičovského příspěvku v návaznosti na jeho výši. Smyslem takové úpravy je i participace rozhodování oprávněného rodiče na volbě doby, způsobu a výše čerpání této dávky. Napadená intertemporální ustanovení sledují racionálně zdůvodnitelný cíl, totiž zavést pravidla pro určení výše rodičovského příspěvku pro ty rodiče, kteří rodičovský příspěvek dosud pobírali podle právních předpisů účinných před 1. 1. 2008 a nemohli by provést volbu nároku na rodičovský příspěvek podle nové právní úpravy z důvodu dosažení věku dítěte, s nímž již zákon volbu nároku nespojuje. Existence těchto pravidel je i v zájmu dodržení zásady rovnosti mezi rodiči pobírajícími rodičovský příspěvek vypočtený podle rozdílných právních úprav.
VIIbc/ Námitka nepřípustné diskriminace
42. Právní úprava rodičovského příspěvku před účinností zákona č. 261/2007 Sb. neumožňovala souběh dávek nemocenského pojištění (peněžitá pomoc v mateřství, peněžitá pomoc nebo nemocenské poskytované v souvislosti s porodem) a rodičovského příspěvku, a to v době ode dne narození dítěte. I nová právní úprava tento souběh dávek částečně vylučuje, neboť připouští pobírání rodičovského příspěvku vedle peněžité pomoci v mateřství nebo nemocenského poskytovaného v souvislosti s porodem toliko ve výši rozdílu mezi rodičovským příspěvkem a mezi dávkami nemocenského pojištění. Obdobně jako v dříve platné právní úpravě je tak realizován úmysl zákonodárce zamezit souběžnému poskytování peněžité pomoci v mateřství matce a poskytování rodičovského příspěvku otci dítěte. Tato úprava, byť znamená pokles dřívější úrovně, je z ústavněprávního hlediska obhajitelná; lze akceptovat tezi, že dávky státní sociální podpory nastupují teprve, pokud životní situaci jednotlivce nelze řešit poskytováním dávek z prvního pilíře pojistného systému, jehož součástí je též nemocenské pojištění, které má v zásadě přednost před dávkami sociálního zabezpečení poskytovanými ze stejného důvodu.
43. Výpadek příjmů spojených s porodem dítěte způsobený novou úpravou alespoň z části pokrývá rodičovský příspěvek jako dávka státní sociální podpory. Na tuto dávku má rodič nárok bez ohledu na to, jestli dříve pobíral dávky nemocenského pojištění spojené s mateřstvím nebo porodem. Vznik nároku na rodičovský příspěvek nebyl a ani nyní není vázán na existenci nároku na peněžitou pomoc v mateřství, neboť vzniká i za situace, v níž osoba nárok na peněžitou pomoc v mateřství neměla.
44. Nelze přitakat navrhovatelově názoru, že novou právní úpravou rodičovského příspěvku a způsobu jeho čerpání jsou některé skupiny rodičů diskriminovány. Zákon č. 261/2007 Sb. stanovil podmínky pro určení výše rodičovského příspěvku tak, aby jak rodiče, kterým se narodí dítě po 1. 1. 2008, tak i rodiče, kterým se dítě narodilo před tímto datem, měli nárok na stejnou výši rodičovského příspěvku za předpokladu, že splní podmínky pro přiznání rodičovského příspěvku v konkrétní výši.
45. Ústavní soud shrnuje, že jakkoli došlo přijetím napadených ustanovení v některých případech ke snížení dříve dosažené úrovně sociálních práv, nešlo ze shora uvedených důvodů o takový zásah, který by ve svém důsledku porušil jejich podstatu a smysl.
46. S ohledem na výše uvedené důvody Ústavní soud návrh Krajského soudu v Brně podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.