124/2013 Sb.
Sdělení Ústavního soudu o přijetí stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 23. dubna 2013 sp. zn. Pl. ÚS-st. 35/13 o nepřípustnosti ústavní stížnosti proti usnesení soudu, kterým byl účastník řízení podle § 9 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, vyzván k zaplacení soudního poplatku

124
SDĚLENÍ
Ústavního soudu
Plénum Ústavního soudu přijalo pod sp. zn. Pl. ÚS-st. 35/13 dne 23. dubna 2013 ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský (soudce zpravodaj), Miloslav Výborný a Michaela Židlická na návrh I. senátu Ústavního soudu podle § 23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve věci jeho právního názoru pro řízení vedené pod sp. zn. I. ÚS 42/13, který se odchyluje od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezech ze dne 16. března 2006 sp. zn. I. ÚS 664/03, ze dne 17. května 2007 sp. zn. II. ÚS 745/06, ze dne 26. září 2007 sp. zn. I. ÚS 43/07, ze dne 1. listopadu 2007 sp. zn. II. ÚS 359/07 a ze dne 3. dubna 2008 sp. zn. II. ÚS 275/08,
toto stanovisko:


Ústavní stížnost proti usnesení soudu, kterým byl účastník řízení podle § 9 odst. 1 zákona České národní rady č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, vyzván k zaplacení poplatku za řízení, splatného podáním návrhu na zahájení řízení, odvolání, dovolání nebo kasační stížnosti, je podle § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, nepřípustná.

Odůvodnění
1. Před Ústavním soudem bylo zahájeno řízení o ústavní stížnosti Ing. Pavla Radoně proti usnesením Městského soudu v Praze ze dne 31. října 2012 č. j. 31 C 105/2012-6 a č. j. 31 C 105/2012-7; věc je vedena pod sp. zn. I. ÚS 42/13. Posléze uvedeným usnesením (dále jen „napadené usnesení“) byl stěžovatel podle § 9 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o soudních poplatcích“) vyzván k zaplacení doplatku soudního poplatku za žalobu o ochranu osobnosti ve výši 2 000 Kč. Důvodem byla skutečnost, že jeho žaloba směřovala proti dvěma žalovaným, v důsledku čehož činí i poplatek za řízení 4 000 Kč, tedy dvojnásobek sazby stanovené pevnou částkou podle položky č. 3 písm. a) a č. 4 odst. 1 písm. c) sazebníku poplatků, přílohy zákona o soudních poplatcích. Stěžovatel měl naopak za to, že počet žalovaných osob není podstatný, pokud se měl každý z nich dopustit stejného neoprávněného zásahu do osobnostních práv. Ve stanovení tohoto doplatku spatřoval porušení svých základních práv.
2. Předtím, než mohl Ústavní soud přistoupit k věcnému posouzení ústavní stížnosti, musel se vypořádat s otázkou její přípustnosti. Jak totiž plyne z § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, ústavní stížností se lze domáhat ochrany základních práv a svobod jen proti rozhodnutím „konečným“, tj. rozhodnutím o posledním procesním prostředku, který zákon k ochraně práva poskytuje. Zpravidla půjde o ta rozhodnutí, jimiž se soudní či jiné řízení končí. Splnění těchto podmínek lze nicméně připustit i v případě nemeritorních rozhodnutí, která jsou způsobilá bezprostředně a citelně zasáhnout do základních práv stěžovatele a která tvoří samostatnou uzavřenou součást řízení, přestože řízení ve věci samé dosud neskončilo [srov. nález ze dne 12. ledna 2005 sp. zn. III. ÚS 441/04 (N 6/36 SbNU 53)]. Podle I. senátu Ústavního soudu to však není případ napadeného usnesení.
3. Podle § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích, nebyl-li poplatek za řízení splatný podáním návrhu na zahájení řízení, odvolání, dovolání nebo kasační stížnosti zaplacen, soud vyzve poplatníka k jeho zaplacení ve lhůtě, kterou mu určí; po marném uplynutí této lhůty soud řízení zastaví. O výzvě ve smyslu tohoto ustanovení rozhoduje soud usnesením, v němž kromě jiného uvede částku ve výši poplatku, resp. jeho doplatku, kterou má poplatník zaplatit, dále mu určí lhůtu, do kdy tak má učinit, a poučí ho o tom, že v případě nezaplacení soud řízení zastaví. V části, ve které určuje výši poplatku, má usnesení povahu deklaratorního rozhodnutí. Nedochází jím totiž ke vzniku poplatkové povinnosti, nýbrž toliko k její individualizaci. Jako celek pak usnesení pouze upravuje vedení řízení, v důsledku čehož proti němu není přípustné odvolání [§ 202 odst. 1 písm. a) občanského soudního řádu].
4. Posouzení přípustnosti ústavní stížnosti proti tomuto usnesení vyžaduje zodpovězení otázek, zda jím je zasahováno do práv poplatníka, a pokud ano, zda zákon stanoví poplatníkovi právní prostředky k ochraně jeho práva. Tím, že předmětná výzva po obsahové stránce individualizuje poplatkovou povinnost, nepochybně umožňuje poplatníkovi jednat v důvěře v její správnost. Je však namístě zdůraznit, že nesprávné určení výše poplatku v žádném případě nepůsobí změnu zákonem stanovené poplatkové povinnosti. Bude-li proto takto určen ve výši nižší, než stanoví zákon, a poplatník jej zaplatí, tato skutečnost nemůže jít k jeho tíži v tom smyslu, že soud zastaví řízení o jeho návrhu, aniž by jej dodatečně vyzval k doplacení poplatku v zákonné, a tudíž správné výši. Na druhé straně, určí-li ve výzvě soud výši poplatku nesprávně částkou vyšší, nevznikne tím poplatníkovi povinnost k jeho zaplacení i v této „převyšující“ části. Pakliže by soud v případě nezaplacení tohoto rozdílu zastavil řízení, takovéto rozhodnutí by bylo nezákonné.
5. Lze předpokládat, že nedojde-li v průběhu řízení ke zrušení nebo nahrazení předmětného usnesení, pak v něm vyjádřený názor soudu na výši poplatku předznamenává i důsledek jeho případného nezaplacení. Poplatník tak má v zásadě dvě možnosti, jak se domoci přezkoumání zákonnosti výzvou určené poplatkové povinnosti. První z nich je nezaplacení soudního poplatku ve sporné části. Soud následně rozhodne o zastavení řízení, čímž sice eventuálně zasáhne do základních práv poplatníka, ten se však proti takovémuto rozhodnutí bude moci bránit pořadem práva, ať už formou řádných, nebo případně i mimořádných opravných prostředků, a nejsou-li žádné opravné prostředky přípustné, pak prostřednictvím ústavní stížnosti [srov. např. nález ze dne 20. prosince 1995 sp. zn. I. ÚS 231/95 (N 86/4 SbNU 307)]. Poplatníkovi navíc nic nebrání, aby nesprávné určení výše soudního poplatku ve výzvě namítal již před rozhodnutím o zastavení řízení, a v tomto směru tak působil na soud, aby změnil svůj názor na výši jeho poplatkové povinnosti. Soud totiž není (procesním) usnesením, kterým vyzval k zaplacení soudního poplatku, vázán a po zjištění nesprávnosti určené výše poplatku může své pochybení sám napravit tím, že toto usnesení zruší, případně vydá výzvu novou, nebo alespoň fakticky uzná, že poplatek byl zaplacen ve správné výši, a soudní řízení nezastaví. V úvahu ale přichází i jiný postup, jehož nepochybnou předností je, že umožňuje poplatníkovi s jistotou předejít zastavení řízení. Poplatník může zaplatit poplatek ve výši určené v předmětné výzvě, a to navzdory tomu, že má ohledně správnosti této výše pochybnosti. Zaplatí-li přitom skutečně částku vyšší, má právo domáhat se následně podle § 10 odst. 2 zákona o soudních poplatcích vrácení částky, kterou takto zaplatil „navíc“. O jeho návrhu rozhodne soud usnesením, proti němuž bude v závislosti na typu řízení a platné právní úpravě buď přípustný opravný prostředek, nebo jej bude možné napadnout přímo ústavní stížností. Případné odmítnutí vrácení poplatku, na nějž má poplatník nárok, přitom může být důvodem porušení jeho základních práv a svobod (srov. mutatis mutandis nález ze dne 18. prosince 2012 sp. zn. I. ÚS 3296/12; dostupný na http://nalus.usoud.cz).
6. Uvedené závěry znamenají, že případné nesprávné určení výše poplatku ve výzvě podle § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích samo o sobě není způsobilé bezprostředně působit zásah do základních práv a svobod poplatníka, nýbrž takovýto důsledek by bylo možné přičíst až usnesení, kterým se zastavuje řízení z důvodu nezaplacení soudního poplatku, nebo usnesení, kterým nebylo vyhověno návrhu poplatníka na vrácení poplatku, jenž byl zaplacen na základě nesprávné výzvy soudu. Obdobným způsobem lze uvažovat i o stanovení lhůty k zaplacení poplatku, protože k porušení základních práv poplatníka nedochází jejím marným uplynutím, nýbrž až rozhodnutím o zastavení řízení, které může být vydáno i později. Usnesení, kterým se vyzývá poplatník k zaplacení soudního poplatku, tak nelze z hlediska žádného z těchto aspektů považovat za rozhodnutí o posledním procesním prostředku ve smyslu § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
7. Přesto však nemohl I. senát Ústavního soudu v projednávané věci odmítnout ústavní stížnost stěžovatele v části směřující proti napadenému usnesení pouze na základě uvedené argumentace, protože takovýto závěr by byl v rozporu se závazným právním názorem vyjádřeným v nálezech ze dne 16. března 2006 sp. zn. I. ÚS 664/03 (N 56/40 SbNU 547), ze dne 17. května 2007 sp. zn. II. ÚS 745/06 (N 83/45 SbNU 239), ze dne 26. září 2007 sp. zn. I. ÚS 43/07 (N 149/46 SbNU 481), ze dne 1. listopadu 2007 sp. zn. II. ÚS 359/07 (N 178/47 SbNU 367) a ze dne 3. dubna 2008 sp. zn. II. ÚS 275/08 (N 67/49 SbNU 31), který naopak ústavní stížnost proti usnesení obsahujícímu předmětnou výzvu připouští.
8. Prvně uvedený nález sp. zn. I. ÚS 664/03, proti němuž se toto stanovisko vymezuje, se týkal ústavní stížnosti proti 75 a 75 usnesením Městského soudu v Praze, kterými byla stěžovatelka v jednotlivých řízeních vyzvána k zaplacení poplatku za řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. První skupina jí byla doručena prostřednictvím právního zástupce, druhá přímo. Ústavní soud v tomto nálezu připustil, že stěžovatelka mohla nezaplatit soudní poplatek určený předmětnou výzvou a následně podat kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. e) soudního řádu správního proti rozhodnutí soudu, jímž bylo zastaveno řízení; nepovažoval však za rozumné vyžadovat po ní jeho vědomé nezaplacení toliko za účelem ponechání si možnosti obrany proti rozhodnutí o poplatkové povinnosti. V tehdy projednávané věci by navíc poplatek za podání 75 kasačních stížností dosáhl částky celkem až 150 000 Kč, což by ve svém efektu znamenalo znemožnění přístupu stěžovatelky k Ústavnímu soudu a devalvaci významu ústavní stížnosti. Ústavní soud se tak přiklonil k závěru, že ústavní stížnost může směřovat i proti deklaratornímu „usnesení o stanovení poplatkové povinnosti“, tedy proti usnesení, kterým byla stěžovatelka vyzvána k zaplacení soudního poplatku. Učinil tak přesto, že jde pouze o usnesení, kterým je vedeno řízení, neboť právě tímto rozhodnutím došlo k individualizaci poplatkové povinnosti, resp. k upřesnění významu obecné normy (zákona o soudních poplatcích) ve vztahu ke stěžovatelce. Přípustnost ústavní stížnosti nicméně podmínil podáním podnětu ve smyslu § 12 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění účinném do 31. prosince 2010 (tj. před účinností zákona č. 281/2009 Sb.), kterým mohl účastník eventuálně dosáhnout změny či zrušení rozhodnutí o poplatkové povinnosti. Nebylo však již nutné, aby stěžovatelka napadla i rozhodnutí o tomto podnětu nebo alespoň postup soudu při jeho vyřizování. Stěžovatelka proto uvedený podnět pouze podala, což bylo pro věcné projednání ústavní stížnosti postačující.
9. Právní závěry obsažené v tomto nálezu se promítly i do dalších rozhodnutí v obdobných věcech, přesto však nebyly aplikovány zcela konzistentně. Konkrétně šlo o tyto nálezy:
- nálezem sp. zn. II. ÚS 745/06 bylo zrušeno usnesení, kterým byl stěžovatel vyzván k zaplacení soudního poplatku; stěžovatel jej preventivně zaplatil, z nálezu však není zřejmé, zda podal podnět k postupu podle § 12 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění účinném do 31. prosince 2010;
- nálezem sp. zn. I. ÚS 43/07 bylo zrušeno usnesení, kterým byl stěžovatel vyzván k zaplacení soudního poplatku; stěžovatel jej preventivně zaplatil a podal podnět k postupu podle § 12 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění účinném do 31. prosince 2010; z nálezu nevyplývá, jakým způsobem byl podnět vyřízen;
- nálezem sp. zn. II. ÚS 359/07 bylo zrušeno usnesení, kterým byl stěžovatel vyzván k doplacení soudního poplatku; původně byl vyzván k zaplacení částky 14 000 Kč, načež podal podnět k postupu podle § 12 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění účinném do 31. prosince 2010; poté bylo vydáno nové usnesení, jímž byl stěžovatel vyzván k zaplacení částky 12 000 Kč, přičemž právě proti němu byla podána ústavní stížnost; z nálezu není zřejmé, zda stěžovatel podal uvedený podnět i poté;
- nálezem sp. zn. II. ÚS 275/08 bylo zrušeno usnesení, kterým bylo stěžovatelce uloženo zaplatit doplatek soudního poplatku ve věcech správního soudnictví; stěžovatel jej preventivně zaplatil a podal podnět k postupu podle § 12 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění účinném do 31. prosince 2010, jemuž Městský soud v Praze nevyhověl a ve své odpovědi setrval na svém původním názoru.
10. Předkládající senát Ústavního soudu se se závěry uvedenými v těchto rozhodnutích neztotožňuje. Souhlasí sice, že právní úprava by neměla nutit poplatníky, aby se za účelem dosažení soudní ochrany vystavovali riziku zastavení řízení vědomým nezaplacením soudního poplatku, takovýto postup však není nezbytný v žádném z řízení, k jejichž zahájení dochází podáním některého z návrhů uvedených v § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích. To platí i v případě řízení před krajským soudem ve správním soudnictví, o které šlo v těchto nálezech. Poplatník mohl po zaplacení soudního poplatku ve výši určené výzvou navrhnout jeho, byť i jen částečné, vrácení z důvodu, že na základě nesprávné výzvy soudu zaplatil víc, než byl povinen. Tím by se mu, jak bylo uvedeno výše, otevřela možnost uplatnit v soudním řízení svou argumentaci i proti výši poplatku určené ve výzvě.
11. Za nepodstatný z hlediska posouzení přípustnosti ústavní stížnosti proti napadenému usnesení naopak považuje I. senát Ústavního soudu podnět ve smyslu § 12 zákona o soudních poplatcích. V první řadě je třeba uvést, že dnem účinnosti zákona č. 281/2009 Sb. došlo ke změně tohoto ustanovení, které nově neumožňuje zrušit nebo změnit „nesprávné rozhodnutí o poplatkové povinnosti“, nýbrž „nesprávné rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit poplatek“. Pod tento nový pojem tak již nespadá (deklaratorní) výzva k zaplacení soudního poplatku, což jednoznačně plyne z rozlišení obou uvedených pojmů v § 10 odst. 2 zákona o soudních poplatcích (srov. Waltr, R. Zákon o soudních poplatcích. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 62). Přesto je zřejmé, že takto vymezená podmínka přípustnosti byla i v minulosti z hlediska § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu velmi problematická, a to z několika důvodů. Uvedený podnět především neměl povahu právního prostředku, který zákon stěžovateli poskytuje k ochraně práva. Nezahajovalo se jím žádné řízení, v jehož rámci by bylo možné přezkoumat napadené usnesení, a soud neměl ani povinnost o něm rozhodnout, byť jen v takovém případě by bylo možné požadovat jeho vyčerpání, čímž se standardně rozumí nejen podání opravného prostředku, nýbrž též skončení řízení o něm. Za této situace nebylo zřejmé, kdy mělo dojít k uplatnění tohoto prostředku nebo zda měl dostat soud na základě podnětu určitou lhůtu k přezkoumání výše poplatku, což se promítlo i do výše uvedené rozdílné praxe Ústavního soudu, pokud jde o aplikaci této podmínky, resp. vedlo pouze k formálnímu, nikoliv efektivnímu, uplatňování tohoto prostředku (srov. posouzení splnění této podmínky v usnesení ze dne 19. května 2011 sp. zn. II. ÚS 937/11, dokonce po změně právní úpravy s účinností od 1. ledna 2011). Navzdory této nejasnosti však jeho neuplatnění mohlo vést k odmítnutí ústavní stížnosti (srov. např. usnesení ze dne 28. listopadu 2008 sp. zn. II. ÚS 2104/08, ze dne 10. března 2011 sp. zn. III. ÚS 581/11; dostupná na http://nalus.usoud.cz).
12. Tyto důvody opodstatňují závěr, že uplatnění podnětu ve smyslu § 12 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění účinném do 31. prosince 2010, by podle názoru I. senátu Ústavního soudu nemělo být ani v případě, že by nedošlo ke změně právní úpravy, dále považováno za podmínku přípustnosti ústavní stížnosti. V žádném případě však není namístě závěr, že by po této změně přestaly být relevantní právní závěry obsažené v nálezu sp. zn. I. ÚS 664/03. Nadále totiž platí především ten stěžejní z nich, jímž je samotné připuštění ústavní stížnosti proti usnesení, kterým soud vyzývá poplatníka k zaplacení soudního poplatku. Jeho zásadní nedostatek přitom spočívá v tom, že nevede k řešení situace, kdy poplatník zaplatil na soudním poplatku víc, než byl povinen. Jeho případný přeplatek může být individualizován až rozhodnutím soudu o jeho vrácení, jehož vydání v případě, že poplatková povinnost vznikla přímo v důsledku podání návrhu, předmětná výzva nijak nebrání. Soud při rozhodování o vrácení soudního poplatku může posoudit správnost jeho výše, nejsa touto výzvou vázán, a stejně tak může i poplatník kdykoliv navrhnout vrácení soudního poplatku, aniž by usiloval o změnu této výzvy. Nelze nakonec opominout ani to, že Ústavní soud se připuštěním možnosti přezkumu této výzvy staví do situace, kdy bude v podstatě nucen zaujímat v řadě případů stanovisko k ústavnosti (a též i zákonnosti) výše soudního poplatku předtím, než by k tomu dostaly možnost nadřízené soudy v rámci soustavy obecných soudů.
13. Vzhledem k tomu, že po nabytí účinnosti zákona č. 281/2009 Sb. se § 12 zákona o soudních poplatcích přestal vztahovat na usnesení, kterým soud vyzve poplatníka k zaplacení soudního poplatku, je třeba závazný právní názor obsažený v nálezu sp. zn. I. ÚS 664/03 vykládat v tom smyslu, že ústavní stížnost proti tomuto usnesení je bez dalšího přípustná. Takovýto výklad však považuje I. senát Ústavního soudu za věcně nesprávný, přičemž je přesvědčen, že uvedl dostatečné důvody pro změnu právního názoru Ústavního soudu. Určitý posun ve prospěch této změny je nakonec v rozhodovací praxi patrný již dnes, když jednotlivé senáty v některých svých rozhodnutích odmítají ústavní stížnosti proti takovémuto usnesení pro nepřípustnost (srov. usnesení ze dne 10. května 2007 sp. zn. IV. ÚS 887/07, ze dne 5. května 2008 sp. zn. III. ÚS 809/08, ze dne 16. července 2008 sp. zn. II. ÚS 1259/08, ze dne 27. října 2011 sp. zn. IV. ÚS 1929/10, ze dne 17. dubna 2012 sp. zn. II. ÚS 1216/12, v podstatě též i usnesení ze dne 19. prosince 2012 sp. zn. III. ÚS 4265/12; všechna usnesení dostupná na http://nalus.usoud.cz). Možnost připustit ústavní stížnost i v těchto případech z důvodů podle § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu zůstává tímto stanoviskem samozřejmě nedotčena.
14. Pro úplnost je třeba dodat, že ačkoliv se právní závěry Ústavního soudu obsažené ve výše uvedených nálezech týkají usnesení krajského soudu ve správním soudnictví, a nikoliv v občanském soudním řízení, jako je tomu v projednávané věci, tento rozdíl neumožňuje odchýlit se od uvedených závěrů toliko s poukazem na tuto odlišnost. To nakonec vyplývá i z řady usnesení, v nichž Ústavní soud aplikoval závěry těchto nálezů v obou typech řízení (srov. např. usnesení sp. zn. II. ÚS 2104/08). V obou případech je dána možnost uplatnit své námitky stran výše poplatku návrhem na vrácení soudního poplatku. Skutečnost, že proti rozhodnutí o tomto návrhu není ve správním soudnictví přípustný opravný prostředek, nemá na posouzení přípustnosti ústavní stížnosti proti usnesení, kterým byl stěžovatel vyzván k zaplacení soudního poplatku, žádný vliv.
15. Ze všech těchto důvodů předložil I. senát Ústavního soudu podle § 23 zákona o Ústavním soudu otázku přípustnosti ústavní stížnosti proti usnesením, kterým se podle § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích vyzývá poplatník k zaplacení soudního poplatku, k posouzení plénu, které se s jeho argumentací v celém rozsahu ztotožnilo a přijalo právní názor, jenž je uveden ve výroku tohoto stanoviska.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.