299/2013 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 30. července 2013 sp. zn. Pl. ÚS 37/11 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti části § 135d odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č. 217/2005 Sb., ve slovech „nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při kontrole podle § 134“

299
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 37/11 dne 30. července 2013 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Dagmar Lastovecké, Jana Musila (soudce zpravodaj), Jiřího Nykodýma, Vladimíra Sládečka, Milady Tomkové a Michaely Židlické o návrhu Krajského soudu v Plzni na vyslovení protiústavnosti části ustanovení § 135d odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č. 217/2005 Sb., účinném od 1. července 2005 do 31. prosince 2012, ve slovech „nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při kontrole podle § 134“, za účasti 1. Krajského soudu v Plzni, 2. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 3. Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení,
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavní soud obdržel dne 22. prosince 2011 návrh Krajského soudu v Plzni (dále též jen „navrhovatel“) ze dne 19. 12. 2011 na zrušení části ustanovení § 135d odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve slovech „nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při kontrole podle § 134“. Z dikce napadeného ustanovení vyplývá, že navrhovatel napadá ustanovení § 135d odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č. 217/2005 Sb.
2. Podáním ze dne 24. července 2013 změnil navrhovatel petit svého návrhu v tom smyslu, že namísto zrušení citované části zákonného ustanovení navrhl, aby Ústavní soud nálezem rozhodl, že tato část zákonného ustanovení byla v rozporu s ústavním pořádkem. Důvodem pro změnu petitu je ta skutečnost, že zákonem č. 407/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, bylo ustanovení § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních s účinností od 1. ledna 2013 změněno (nahrazeno zcela jiným textem), takže důvod pro zrušení tohoto ustanovení Ústavním soudem odpadl. Ve věci souzené před Krajským soudem v Plzni však bude zapotřebí aplikovat ustanovení § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních ve znění platném v období od 1. července 2005 do 31. prosince 2012.
3. Původní návrh ze dne 19. 12. 2011 na zrušení napadeného ustanovení byl podáván podle článku 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) v souvislosti s rozhodovací činností obecného soudu. Změněný návrh ze dne 24. července 2013 na vyslovení protiústavnosti napadeného ustanovení se opírá o přímou aplikaci článku 95 odst. 2 Ústavy.
4. Před Krajským soudem v Plzni probíhalo pod sp. zn. 57 Ca 85/2009 řízení ve správním soudnictví o žalobě, jíž se žalobkyně – obchodní společnost 4 VIP, s. r. o., IČ 27968693, se sídlem Karlovy Vary, Mattoniho nábřeží 204 – domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného Celního ředitelství Plzeň ze dne 20. srpna 2009 č. j. 6889-02/09-1601-21. Po kasačním rozhodnutí Nejvyššího správního soudu probíhá toto řízení před Krajským soudem v Plzni pod sp. zn. 57 Af 41/2011.
5. Navrhovatel podává návrh v přesvědčení, že napadené ustanovení zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o spotřebních daních“) bylo v rozporu s článkem 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), zaručujícím ochranu vlastnického práva, a s článkem 4 odst. 4 Listiny.
II.
Předchozí průběh správního řízení a řízení ve správním soudnictví
6. Prvoinstančním správním rozhodnutím Celního úřadu Karlovy Vary ze dne 27. května 2009 č. j. 4592-3/2009-086100-021 bylo vysloveno, že se obchodní společnost 4 VIP, s. r. o., dopustila správního deliktu tím, že porušila právní povinnosti stanovené v § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních způsobem uvedeným v § 135c odst. 2 citovaného zákona v tehdy platném znění. Tento správní delikt spáchala právnická osoba tím, že dne 25. března 2009 prodávala celkem 16 949 ks lihovin ve spotřebitelském balení, 13 300 g tabáku ve spotřebitelském balení a 302 352 ks cigaret, a to v nebytovém prostoru s označením SP02 a ve stánku – plechovém kontejneru ve velkotržnici SAPA, na adrese Libušská 319, Praha 4 – Libuš, kteréžto prostory nejsou zkolaudovány k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb. Obchodní společnosti byla za toto jednání uložena pokuta ve výši 200 000 Kč. Dále bylo rozhodnuto, že se jí na základě § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních (v tehdy platném znění) ukládá propadnutí 16 949 ks lihovin ve spotřebitelském balení, 13 300 g tabáku ve spotřebitelském balení a 302 352 ks cigaret zajištěných Celním úřadem Praha Dl rozhodnutími o předběžném opatření č. j. 4389-3/2009-176800-032 a č. j. 5004-3/2009-176800-032. Vlastníkem propadlých věcí se stává Česká republika.
7. O odvolání obchodní společnosti 4 VIP, s. r. o., proti rozhodnutí Celního úřadu Karlovy Vary rozhodlo Celní ředitelství Plzeň rozhodnutím ze dne 20. srpna 2009 č. j. 6889-02/09-1601-21 tak, že prvoinstanční rozhodnutí potvrdilo s tou změnou, že uložená pokuta byla snížena na částku 100 000 Kč.
8. Proti rozhodnutí Celního ředitelství Plzeň podala obchodní společnost 4 VIP, s. r. o., žalobu, o níž rozhodl Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 22. prosince 2010 č. j. 57 Ca 85/2009-59 tak, že zrušil rozhodnutí žalovaného Celního ředitelství Plzeň ze dne 20. srpna 2009 č. j. 6889-02/09-1601-21 a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
9. Proti shora uvedenému rozhodnutí Krajského soudu v Plzni podalo žalované Celní ředitelství Plzeň kasační stížnost, o níž rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 23. září 2011 č. j. 7 Afs 30/2011-105 tak, že rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 22. prosince 2010 č. j. 57 Ca 85/2009-59 zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
10. Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 19. 12. 2011 č. j. 57 Af 41/2011-126 řízení o žalobě přerušil podle § 48 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního a věc předložil Ústavnímu soudu s návrhem podle článku 95 odst. 2 Ústavy.
III.
Argumentace navrhovatele
11. Navrhovatel uvádí, že z § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních vyplývá, že správní orgán příslušný k projednání správního deliktu je povinen uložit propadnutí „tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při kontrole podle § 134“, náleží-li pachateli správního deliktu a byly-li ke spáchání správního deliktu užity nebo určeny. Kontrolou podle § 134 je nutné rozumět kontrolu dodržování zákazu prodeje lihovin a tabákových výrobků podle § 133 zákona o spotřebních daních. Podle § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních, pokud tento zákon nestanoví jinak, je na stáncích, tržištích (tržnicích) nebo místech, které nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a stavebnětechnické řešení staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb, zakázáno prodávat lihoviny a tabákové výrobky.
12. Doslovným výkladem § 135d odst. 1 ve spojení s § 134 a § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních lze dospět k závěru, že správní orgán příslušný k projednání správního deliktu je povinen zajistit veškeré tabákové výrobky nebo lihoviny, které jsou v okamžiku kontroly prodávány na stáncích, tržištích (tržnicích) nebo místech, které nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a stavebnětechnické řešení staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb, a následně uložit sankci propadnutí všech těchto zajištěných výrobků, a to bez ohledu na to, zda u nich byla či nebyla splněna povinnost odvést spotřební daň. Zákon o spotřebních daních totiž v § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních nehovoří o „neznačených“ tabákových výrobcích a lihovinách, ale obecně o tabákových výrobcích a lihovinách. Z tohoto výkladu vycházel žalovaný (a posléze i Nejvyšší správní soud). S takovou interpretací § 135d odst. 1 ve spojení s § 134 a § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních však navrhovatel nesouhlasí.
13. Krajský soud v Plzni se prý nejprve pokusil v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 44/03 ze dne 5. 4. 2005 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.), dostupný stejně jako všechna další rozhodnutí Ústavního soudu zde citovaná též na http://nalus.usoud.cz] o jiný, ústavně konformní výklad předmětné části § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních a dospěl k závěru, že předmětné ustanovení je možné vyložit v souladu s ústavními zákony, a není tudíž důvod pro jeho zrušení.
14. Své závěry, k nimž takto dospěl, prý Krajský soud v Plzni podrobně rozvedl ve svém v pořadí prvém rozsudku ze dne 22. prosince 2010 č. j. 57 Ca 85/2009-59, ve kterém mimo jiné uvedl, že při výkladu § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních „nelze odhlédnout ani od ust. § 134 zákona o spotřebních daních. Podle druhého odstavce tohoto ustanovení, pokud jsou při provádění kontroly dodržování zákazu prodeje lihovin a tabákových výrobků podle ust. § 133 zjištěny lihoviny a tabákové výrobky, vydá kontrolní orgán rozhodnutí o předběžném opatření, ve kterém stanoví zajištění těchto výrobků. Znění citovaných ustanovení by mohlo navozovat představu o jakési automatičnosti rozhodnutí o propadnutí zboží zajištěného při kontrole podle § 134 zákona o spotřebních daních“, tj. představu, že jestliže správní orgán při kontrole zjistí lihoviny a tabákové výrobky, tyto musí zajistit a následně musí rozhodnout o jejich propadnutí. Taková interpretace je však dle názoru Krajského soudu v Plzni mylná.
15. Krajský soud v Plzni tedy ve svém rozsudku ze dne 22. prosince 2010 vyslovil názor, že „právní závěr o tom, že lze zajistit i tabákové výrobky a lihoviny, u kterých byla splněna daňová povinnost, je ... nesprávný. Ustanovení § 135d odst. 1 a ust. § 134 odst. 2 zákona o spotřebních daních totiž nelze vykládat odtrženě od zbylých ustanovení téhož zákona, zejména části prvé, označené ,obecná ustanovení'. V obecných ustanoveních zákona o spotřebních daních se nachází také ust. § 42 označené ,zajištění, propadnutí a zabrání vybraných výrobků a dopravních prostředků'“. Toto ustanovení § 42 zákona o spotřebních daních prý stanoví obecný rámec určující okruh zboží, které podléhá zajištění. Hovoří-li tudíž zákon o spotřebních daních v některých svých ustanoveních o „zajištění“, jak je tomu i v případě § 134 odst. 2, nelze zajistit jiné výrobky než výrobky uvedené v § 42 odst. 1 a 2 zákona o spotřebních daních. Správní orgány netvrdily, že by v případě zboží, o jehož propadnutí rozhodly, šlo o zboží vymezené v § 42 odst. 1 či 2 zákona o spotřebních daních. Dokonce nerozporovaly tvrzení žalobce o tom, že jde o zboží, u něhož byla splněna daňová povinnost. Za této situace nelze dospět k jinému závěru, než že správní orgány nebyly oprávněny toto zboží vůbec zajistit, natož následně rozhodnout o jeho propadnutí.
16. Ačkoli je krajský soud přesvědčen o tom, že institut zajištění uvedený v § 42 odst. 1 a 2 zákona o spotřebních daních je díky své specialitě pro celní orgány závazný i v případě, kdy postupovaly podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o správě daní a poplatků“), považuje navíc za nutné upozornit na to, že k zajištění výrobků nebyly správní orgány oprávněny ani podle zákona o správě daní a poplatků. Krajský soud uvedl, že tak činí vzhledem k tomu, že žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že „je nutné zdůraznit, že v projednávaném případě, kdy byla kontrola prováděna v rámci správy daní, uplatnil se při zajišťování věcí postup pro zajištění věci při správě daní, tzn., že procesněprávním předpisem byl zákon o správě daní a poplatků.“ V zákoně o správě daní a poplatků je institut zajištění upraven v § 15 odst. 7. Podle tohoto ustanovení pracovník správce daně může zajistit též věci, u nichž jejich nezajištění by mohlo mít za následek nemožnost dodatečného průkazu skutečností potřebných v daňovém řízení. Krajský soud se domnívá, že šlo-li v daném případě o zboží, u něhož nebyla pochybnost o splnění daňových povinností, nebylo možné takové zboží zajistit. Ze stejného důvodu byl prý nepoužitelný taktéž institut zajištění úhrady na nesplatnou nebo dosud nestanovenou daň (§ 71 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů).
17. Krajský soud z pohledu shora uvedených závěrů původně věc nepředložil Ústavnímu soudu ke zrušení části § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních, nýbrž sám toto ustanovení interpretoval způsobem, který pokládal za ústavně konformní. Na základě této interpretace napadené rozhodnutí Celního ředitelství Plzeň zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Avšak poté, co Nejvyšší správní soud se s touto interpretací neztotožnil a rozsudkem ze dne 23. září 2011 č. j. 7 Afs 30/2011-105 rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, je Krajský soud v Plzni nyní vázán názorem Nejvyššího správního soudu o tom, že zákon o spotřebních daních dává příslušným orgánům pravomoc zajistit a současně nechat propadnout všechny lihoviny či tabákové výrobky, které byly prodávány v nezpůsobilém prostoru, a to bez ohledu na to, zda za ně byla či nebyla zaplacena spotřební daň.
18. Krajský soud v Plzni je přesvědčen o tom, že část § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních uvozená slovy „nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při kontrole podle § 134“ je v rozporu s článkem 11 (právo vlastnit majetek) ve spojení s článkem 4 odst. 4 Listiny. Za této situace prý Krajskému soudu v Plzni nezbylo než předložit věc Ústavnímu soudu ke zrušení předmětné části § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních.
19. Krajský soud v Plzni má za to, že automatičnost uložení sankce propadnutí věci stanovená v namítané části § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních je v rozporu s ústavním pořádkem. Není respektován princip diferenciace a přiměřenosti sankcí nastíněný nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.), v němž Ústavní soud uvedl, že „pokuta jakožto trest musí být diferencovaná, aby efektivně působila jako trest i jako odstrašení (individuální a generální prevence)“, a pojmenovaný v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.).
20. Dospěl-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 k závěru, že v případě sankce pokuty je požadavek diferenciace sankcí respektován tím, že je stanoveno rozpětí pokuty, a v případě sankce zákazu činnosti je stanovena rozpětím doba trestu, potom v případě sankce propadnutí věci podle § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních nic takového neplatí. Bez zkoumání dalších podmínek je vždy uloženo propadnutí všech lihovin a tabákových výrobků nacházejících se v místě prodeje.
21. Správní orgán je podle navrhovatele v tomto případě zbaven možnosti přihlédnout k povaze a závažnosti spáchaného správního deliktu, k osobním, rodinným, majetkovým a jiným poměrům pachatele, k jeho dosavadnímu způsobu života a k možnosti jeho nápravy, k chování pachatele po činu, k účinkům a důsledkům, které lze očekávat od trestu pro budoucí život pachatele, k polehčujícím a přitěžujícím okolnostem atd., jak je typické pro trestní právo (§ 39 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění zákona č. 193/2012 Sb.). Správní orgán nemůže přihlédnout k závažnosti správního deliktu, ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán atd., jak je typické pro přestupkové právo [§ 12 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o přestupcích“)].
22. Za této situace lze podle navrhovatele jen stěží hovořit o tom, že by vůbec mohl být naplněn princip diferenciace sankcí. Při automatickém ukládání propadnutí věci k žádné diferenciaci sankce nedochází. Výše trestu je vždy rovna množství lihovin a tabákových výrobků nacházejících se v místě prodeje bez ohledu například na nebezpečnost činu pro společnost. Snadno může dojít k tomu, že v případě méně závažného činu bude pachatel postižen nepoměrně více než v případě velice nebezpečného činu.
23. Krajský soud dovodil, že účelem § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních je zájem státu na tom, aby stavby byly užívány pouze k tomu účelu, ke kterému jsou stavebnětechnickým charakterem určeny a u nichž bylo stavebnětechnické určení k požadovanému účelu stavebním úřadem ověřeno. Zákaz prodeje tabákových výrobků a lihovin na místě, které nebylo zkolaudováno k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb, je ustanovením speciálním ve vztahu k obecné povinnosti stanovené v současnosti v § 119 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb.
24. Krajský soud uvádí, že § 119 stavebního zákona je výrazem zásady, že stavbu lze užívat pouze k tomu účelu, ke kterému je svým stavebnětechnickým charakterem určena, a u níž bylo stavebnětechnické určení k požadovanému účelu stavebním úřadem ověřeno. Smysl této zásady zcela jistě tkví ve snaze předcházet vzniku škod, ke kterým by mohlo docházet nesprávným užíváním staveb. Nelze odhlédnout od toho, že tato zásada nabývá na významu zejména v případě, kdy je stavba užívána větším počtem osob, ačkoli k takovému hromadnému užívání určena nebyla, neboť případnou škodu na životech a zdraví osob je nutné považovat za škodu nejzávažnější.
25. Provádí-li správce daně správu spotřebních daní, je podle navrhovatele logické, že například při místním šetření či daňové kontrole může správce daně učinit jak zjištění týkající se plnění daňové povinnosti, tak zjištění týkající se plnění či porušování zákazů prodeje uvedených v § 133 zákona o spotřebních daních. Lze tudíž pochopit, že zákonodárce z důvodu efektivity státní správy svěřil správcům spotřebních daní působnost v rozsahu § 132 až 134 ve spojení s § 135c a 135d zákona o spotřebních daních. Úprava těchto dvou působností v jednom zákoně je pak logickým vyústěním tohoto záměru.
26. Nelogickou a nepřiměřenou se však ve vztahu k zákonem chráněnému zájmu jeví krajskému soudu povinnost správního orgánu zajistit veškeré věci nacházející se v prostoru, který není svým stavebnětechnickým charakterem určen k aktivitám s těmito věcmi či k přítomnosti věcí v něm. Stavební zákon při obdobném správním deliktu trest propadnutí věci nestanoví. Škoda na životech a zdraví osob přitom může vzniknout vlivem nezpůsobilé stavby, nikoli vlivem zboží prodávaného v této stavbě.
27. Krajský soud v Plzni ve vztahu k principu diferenciace sankcí uvádí, že není vyloučeno, že pachatel prodávající tabákové výrobky a lihoviny v prostoru, který sice formálně není stavebnětechnicky schválen k prodeji zboží, avšak při splnění potřebných formalit by k tomuto účelu mohl být bez jakýchkoli stavebních úprav rekolaudován, bude potrestán mnohonásobně více než pachatel prodávající zmíněné zboží v prostoru bezprostředně ohrožujícím život a zdraví kupujících.
28. Uvedl-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 (viz výše), že „Stanovení několika druhů sankcí, ať již alternativně nebo kumulativně, je zcela pravidelným způsobem právní úpravy sankcionování jak v oboru trestního, tak správního práva“, je podle krajského soudu nutné konstatovat, že tento závěr neplatí pro trest propadnutí věci. Trest propadnutí věci je kumulativně podle § 70 odst. 3 trestního zákoníku stanoven pouze v případě, drží-li pachatel v rozporu s jiným právním předpisem věc nebo jinou majetkovou hodnotu uvedenou v odstavcích 1 a 2, ve vztahu k níž je možno uložit propadnutí věci nebo jiné majetkové hodnoty. Zákon o přestupcích kumulativní stanovení trestu propadnutí věci u žádné ze skutkových podstat přestupků neobsahuje. Bylo by snad možné akceptovat propadnutí tabákových výrobků a lihovin, u kterých nebyla splněna daňová povinnost odvést spotřební daň, nikoli však již tabákových výrobků a lihovin, u kterých daňová povinnost splněna byla. Tyto věci totiž drženy v rozporu se zákonem nejsou. Má-li dojít k propadnutí těchto věcí, je trest propadnutí věci podle názoru navrhovatele zjevně nepřiměřený.
IV.
Vyjádření účastníků
29. V souladu s § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., je účastníkem řízení též ten, kdo zákon nebo jiný právní předpis, jehož zrušení je navrhováno, vydal. Ústavní soud si podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., k podanému návrhu vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení.
30. Předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Miroslava Němcová ve svém vyjádření, Ústavnímu soudu doručeném dne 7. března 2013, a předseda Senátu Parlamentu České republiky Milan Štěch ve svém vyjádření, Ústavnímu soudu doručeném dne 14. února 2013, uvedli, že napadené ustanovení § 135d bylo do zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, inkorporováno zákonem č. 217/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, a posléze bylo třikrát novelizováno, a to zákonem č. 575/2006 Sb., zákonem č. 95/2011 Sb. a zákonem č. 407/2012 Sb. Oba podrobně popsali průběh legislativního procesu a uvedli, že z přijatých pozměňovacích návrhů se žádný netýkal § 135d. Schválený návrh byl uveřejněn ve Sbírce zákonů jako zákon č. 217/2005 Sb., ze dne 3. května 2005, kterým se měnil zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony; účinnosti nabyl dne 1. července 2005.
31. Oba účastníci konstatují, že napadený zákonný text byl projednán a schválen ústavně předepsaným způsobem a podle standardních pravidel legislativního procesu. Posouzení ústavnosti návrhem napadeného ustanovení ponechávají na úvaze Ústavního soudu.
V.
Vyjádření vedlejšího účastníka
32. Přípisem ze dne 7. března 2013 č. j. 2442/2013-KMV vrchní ředitel Sekce kabinetu ministra a předsedy Legislativní rady vlády Ústavnímu soudu sdělil, že předseda vlády České republiky v souladu s ustanovením článku 77 odst. 1 Ústavy rozhodl, že vláda využije svého práva vyplývajícího z § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu k přistoupení do řízení ve věci předmětného návrhu, a zároveň svým dopisem ze dne 6. března 2013 pověřil ministra financí, aby vypracoval a v zákonem stanovené lhůtě podal jménem vlády České republiky vyjádření k předmětnému návrhu.
33. Ministr financí ve svém vyjádření, Ústavnímu soudu doručeném dne 20. března 2013, uvedl, že v návrhu Krajského soudu se několikrát chybně interpretují ustanovení tohoto zákona. Krajský soud tvrdí, že ustanovení § 135d odst. 1 a § 134 odst. 2 zákona o spotřebních daních nemohou být použita sama o sobě, resp. z jejich titulu není možné bez dalšího zajistit a následně uložit propadnutí tabákových výrobků anebo lihovin, u kterých je doloženo, že byly zdaněny. Krajský soud vychází ze vztahu § 42 odst. 1 a 2 jako ustanovení obecné povahy a § 135d, resp. § 134 odst. 2 jako ustanovení speciálních. Dále Krajský soud v Plzni vyvozuje, že § 42 zákona o spotřebních daních je jediné ustanovení v tomto zákoně, které vymezuje to zboží, jež je možné celním úřadem nebo celním ředitelstvím zajistit a následně i uložit propadnutí. V případě žalobkyně šlo o zboží zdaněné, tudíž dle krajského soudu orgány, které tabákové výrobky a lihoviny na místě zajistily, neměly pravomoc takto konat.
34. S tímto závěrem krajského soudu se podle ministra financí nelze ztotožnit. Je možné souhlasit s tím, že ustanovení § 42 odst. 1 a 2 zákona o spotřebních daních vymezují určité podmínky, za nichž lze vybrané výrobky nebo dopravní prostředek zajistit. Tento výčet však netvoří obecný rámec, není komplexní úpravou pro zajištění a propadnutí věci v zákoně o spotřebních daních, a tudíž nepodává seznam všech skutkových podstat, při jejichž naplnění lze výrobky podle zákona o spotřebních daních zajistit. Explicite jsou další skutkové podstaty vyjádřeny právě v § 134 odst. 2 ve spojení s § 134 odst. 1 a § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních. Lihoviny a tabákové výrobky mohou být zajištěny dle § 134 odst. 2 zákona o spotřebních daních proto, že při provádění kontroly dle § 134 odst. 1 zákona o spotřebních daních zaměřené na dodržování zákazu prodeje lihovin a tabákových výrobků (srov. § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních) jsou lihoviny a tabákové výrobky prodávány na místech, kde je to zákonem zakázáno.
35. Ministr financí dále uvedl, že účely obou uvedených ustanovení nejsou stejné. Ustanovení § 42 odst. 2 zákona o spotřebních daních směřuje na situaci zajištění vybraných výrobků pro případ, že tyto výrobky nejsou zdaněné, resp. jsou považovány za nezdaněné. Naopak § 134 odst. 2 zákona o spotřebních daních se zaměřuje na situace, kdy jsou tabákové výrobky anebo lihoviny prodávány na stáncích, tržištích (tržnicích) nebo místech, která nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a stavebnětechnické řešení staveb a která nejsou zkolaudována k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb, a kde je tedy zakázán jejich prodej (srov. § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních). V § 134 odst. 2 i v § 133 odst. 1 se hovoří o tabákových výrobcích anebo lihovinách bez ohledu na to, zda u nich byla uhrazena spotřební daň, či nikoliv. Účelem této úpravy totiž není primárně posuzovat splnění daňových povinností daňového subjektu, ale sledovat a zajišťovat výrobky, které svou povahou mohou být lidskému zdraví škodlivé, na místech, která k prodeji těchto výrobků nejsou určena.
36. Ministr financí uvedl, že se nelze ztotožnit se závěry krajského soudu o účelu napadených ustanovení zákona o spotřebních daních. Legitimita sankcí je přímo odvozována od veřejného zájmu, který má dané ustanovení chránit. Tento veřejný zájem ospravedlňuje míru zásahu sankcí do individuální sféry jednotlivců. Pro určení, zda jde o sankci ústavně konformní, je tedy třeba zodpovědět primárně otázku, zda daná sankce je ospravedlnitelná vzhledem k veřejnému zájmu, který chrání. Veřejnými zájmy, které chrání daná ustanovení zákona o spotřebních daních, jsou jednak veřejný zájem na řádném výběru spotřební daně, ale současně též na ochraně zdraví a života obyvatelstva. Tato ochrana života a zdraví obyvatelstva je ovšem ochranou před poškozením v důsledku konzumace zdravotně závadných a/nebo nelegálně vyrobených výrobků, a nikoliv snad v důsledku „užívání staveb k jinému účelu, než ke kterému jsou stavebně technickým charakterem určeny“, jak se nesprávně konstatuje v návrhu krajského soudu.
37. Je tedy podle ministra financí zřejmé, že dané ustanovení zákona o spotřebních daních zakazuje a sankcionuje prodej lihovin a tabákových výrobků na tržištích a stáncích též z důvodu obtížné kontrolovatelnosti takových výrobků orgány příslušnými k prověřování dodržování zákazu prodeje lihovin a tabákových výrobků. Důsledkem nedostatečně prováděné kontroly je pak zvýšené riziko prodeje výrobků nezdaněných, zdravotně závadných a/nebo nelegálně vyrobených. Jak ukázala v nedávné době tzv. „metanolová aféra“, riziko poškození veřejného zájmu na ochraně života a zdraví obyvatelstva je v důsledku nelegálního obchodu s vybranými výrobky velice silné. Zákaz prodeje vybraných výrobků v prostorách, které k tomu nebyly stavebnětechnickým charakterem určeny a u nichž nebylo stavebnětechnické určení k požadovanému účelu stavebním úřadem ověřeno, platí zcela záměrně obecně na výrobky zdaněné i nezdaněné. Sankciován je jejich prodej v nevyhovujících podmínkách, a nikoliv neuhrazení spotřební daně. V případě zjištění nezdaněných lihovin nebo tabákových výrobků bude postupováno v souladu s předpisy upravujícími správu spotřební daně, a to nezávisle na řešení otázky prodeje daných výrobků na místě, kde je zakázán jejich prodej. Transparentní prodej vybraných výrobků na místech k tomu určených a vhodných je podmínkou efektivního prověřování plnění daňových povinností a současně prověřování plnění povinnosti k ochraně zdraví a života obyvatelstva. Vztah napadaných ustanovení zákona o spotřebních daních a ustanovení upravujících delikty podle stavebního zákona tedy nelze označit za vztah speciality.
38. Ministr financí nesouhlasí s tvrzením uvedeným v návrhu krajského soudu, že pravidlo možnosti kumulativního uložení sankce neplatí pro propadnutí věci, protože zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, tuto možnost kumulace u žádné skutkové podstaty neobsahuje. S tím nelze souhlasit, neboť v obecných ustanoveních zákon o přestupcích (srov. § 18) tuto možnost upravuje. To, že není obsažena u konkrétní skutkové podstaty, pak v žádném případě nevylučuje subsidiární použití tohoto pravidla pro přestupky upravené jinými zákony, neboť je subsidiární použití zákona o přestupcích zákonodárcem v takových případech předpokládáno. Navíc platí, že každý zákon může stanovit povinnosti nad rámec jiného zákona. Neznamená to tedy, že pokud by některý zákon kumulativní uložení sankce propadnutí věci s jinou sankcí (zejména pak pokutou) neumožňoval, nebylo by možné, aby si jiný zákon (například zákon o spotřebních daních) pro svoje potřeby takovouto možnost nemohl stanovit, pokud zákonodárce bude respektovat nepřekročitelné kautely ústavního práva. Ke konkrétnímu stanovení sankčního mechanismu je racionální zákonodárce veden relevantními důvody (ochrana veřejného zájmu, limity právních předpisů Evropské unie, historický vývoj dané úpravy či požadavky praxe). Není tedy možné bez dalšího říct, že by šlo o jeho libovolné uvážení.
39. Ministr financí nesouhlasí s názorem krajského soudu, že musí být jakákoliv sankce diferencována, což je navrhovatelem mylně dovozováno z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.), v němž se uvádí, že pokuta jako sankce má být diferencována. Z povahy věci není účelné, a ani možné, aby jakákoliv sankce byla vždy vázána požadavkem diferenciace, zejména to není možné u sankce propadnutí věcí (v daném případě propadnutí vybraného okruhu věcí).
40. Důvodem propadnutí lihovin nebo tabákových výrobků zjištěných na místě, kde je zákaz jejich prodeje, není a priori snaha potrestat delikventa (trestem zde je uložení pokuty), ale zamezit pokračování v porušování zákazu prodeje, což sleduje výše zmíněný veřejný zájem na ochraně života a zdraví obyvatelstva. Toho je dosahováno tím, že osoba, která porušila zákaz prodeje, je zbavena vlastnictví těch vybraných výrobků, které se nacházejí na místě, kde došlo k porušení zákazu prodeje, neboť zde existuje reálné riziko pokračování v tomto zakázaném prodeji. Tomuto pokračování je nutno s ohledem na uvedený veřejný zájem zabránit, a to bez ohledu na množství vybraných výrobků, kterých se propadnutí týká, a bez ohledu na majetkové poměry pachatele správního deliktu. Ministr financí dodává, že sankce propadnutí určitého druhu věcí, kterou je možno uložit spolu s finanční pokutou, je relativně běžnou sankcí za správní delikt. Lze ji najít např. v zákoně č. 146/2010 Sb., o označování a sledovatelnosti výbušnin pro civilní použití, ve znění zákona č. 18/2012 Sb., (pozn. red.: zákon č. 146/2010 Sb. byl s účinností od 5. dubna 2013 zrušen a nahrazen zákonem č. 83/2013 Sb., o označování a sledovatelnosti výbušnin pro civilní použití), v zákoně č. 228/2005 Sb., o kontrole obchodu s výrobky, jejichž držení se v České republice omezuje z bezpečnostních důvodů, a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
41. Závěrem svého vyjádření ministr financí vyjadřuje nesouhlas s návrhem krajského soudu na zrušení napadeného zákonného ustanovení a navrhuje zamítnutí návrhu.
VI.
Vyjádření veřejného ochránce práv
42. Veřejný ochránce práv k výzvě Ústavního soudu sdělil, že svého práva na vstup do řízení podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nevyužívá.
VII.
Upuštění od ústního jednání
43. Dle § 44 zákona o Ústavním soudu, nebyl-li návrh mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením odmítnut, nařídí Ústavní soud ústní jednání, lze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Ústní jednání nařídí vždy, stanoví-li tak tento zákon nebo provádí-li Ústavní soud dokazování. V souzené věci měl Ústavní soud za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, proto bylo od ústního jednání upuštěno.
VIII.
Aktivní legitimace navrhovatele a posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání podaného návrhu
44. Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel – Krajský soud v Plzni – oprávněn návrh na vyslovení protiústavnosti napadeného právního předpisu, resp. jeho jednotlivých ustanovení podat, a dospěl k závěru kladnému. Takový návrh je oprávněn podat obecný soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle článku 95 odst. 2 Ústavy, což v tomto případě bylo splněno. V judikatuře Ústavního soudu bylo opakovaně dovozeno, že návrh na vyslovení protiústavnosti zákona je obecný soud oprávněn předložit Ústavnímu soudu i v případech, v nichž zákon již pozbyl platnosti, avšak v souzené věci má být aplikován [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.)].
45. Ústavní soud je povolán k tomu, aby takový návrh přijal a projednal. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 byl vysloven tento právní názor: „Pokud by Ústavní soud odmítl ústavnost napadeného ustanovení posoudit, došlo by paradoxně k zablokování rozhodovací činnosti soudů přímo a právě opomenutím Ústavního soudu samého plnit svou základní povinnost dle čl. 95 odst. 2 Ústavy.“ Na tomto závěru setrvává Ústavní soud i v nynější věci.
IX.
Ústavní konformita legislativního procesu
46. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud, kromě posouzení souladu napadeného zákona s ústavními zákony, zjišťuje, zda zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
47. V projednávané věci navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce. Ústavní soud po ověření správnosti údajů plynoucích z vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu dospěl k závěru, že napadené ustanovení bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
X.
Zákonný text, jehož ústavnost má být posouzena
48. Napadené ustanovení § 135d zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č. 217/2005 Sb., označené nadpisem „Propadnutí a zabrání zajištěných tabákových výrobků nebo lihovin“, v období od 1. července 2005 do 31. prosince 2012 znělo:

„(1) Správní orgán příslušný k projednání správního deliktu uloží propadnutí neznačených tabákových výrobků zajištěných při kontrole podle § 115 nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při kontrole podle § 134, jestliže
a) náleží pachateli správního deliktu a
b) byly ke spáchání správního deliktu užity nebo určeny.“
K vyslovení protiústavnosti je navržena část textu zdůrazněná v předchozím bodu tučným písmem.
49. Pro posouzení věci jsou relevantní též některá další ustanovení zákona o spotřebních daních platná v období od 1. července 2005 do 31. prosince 2012:
Ustanovení § 115 odst. 3 znělo:

„Pokud jsou při provádění kontroly podle odstavce 2 zjištěny neznačené tabákové výrobky, vydá kontrolní orgán rozhodnutí o předběžném opatření, ve kterém stanoví zajištění těchto výrobků ...“
Ustanovení § 133 odst. 1 znělo:

„Pokud tento zákon nestanoví jinak, je na stáncích, tržištích (tržnicích) nebo místech, které nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a stavebně technické řešení staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb, zakázáno prodávat lihoviny a tabákové výrobky.“
Ustanovení § 134 odst. 2 znělo:

„Pokud jsou při provádění kontroly podle odstavce 2 zjištěny lihoviny a tabákové výrobky, vydá kontrolní orgán rozhodnutí o předběžném opatření, ve kterém stanoví zajištění těchto výrobků ...“
50. Jak již bylo výše uvedeno, v době po podání návrhu Krajského soudu v Plzni došlo k novelizaci napadeného zákonného textu. Dne 1. ledna 2013 nabyl účinnosti zákon č. 407/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Tento zákon obsahuje zcela jiné znění § 135d zákona o spotřebních daních a týká se jiného druhu přestupku („Přestupek proti zákazu nákupu za cenu nižší než cenu pro konečného spotřebitele“).
51. Obsahově obdobné ustanovení, korespondující s dřívějším ustanovením § 135d (platným od 1. července 2005 do 31. prosince 2012), je nyní obsaženo v § 135zzc („Propadnutí lihovin a tabákových výrobků“). Ústavnost tohoto nového ustanovení nebyla v nynějším řízení před Ústavním soudem posuzována (žádný takový návrh nebyl předložen). Lze však obiter dictum vyslovit předpoklad, že vzhledem k obsahové shodě nového ustanovení s nyní posuzovaným napadeným ustanovením by závěry ohledně ústavnosti byly totožné.
XI.
Hodnocení Ústavního soudu
52. Dle článku 95 odst. 2 Ústavy „dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu“. V posuzované věci Ústavní soud žádný rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem neshledal.
53. Především Ústavní soud znovu poukazuje na svůj ustálený názor, že právní úprava sankcionování trestných činů a přestupků je ve výlučné kompetenci zákonodárce a je obsažena v „obyčejných“ („podústavních“) zákonech. Ústavní soud, respektující ústavní princip dělby moci, není povolán k tomu, aby posuzoval vhodnost (účelnost) jednotlivých druhů sankcí, zákonem stanovené sazby sankcí (jejich výši), možnost alternativního či kumulativního ukládání sankcí apod. Do zákonné úpravy těchto otázek by Ústavní soud mohl zasáhnout pouze v případě, že by zákonodárce překročil ústavněprávní limity. Tento názor vyslovil Ústavní soud již ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 a ani v nynější věci neshledává důvod jej měnit.
54. V uvedeném nálezu Ústavní soud dále vyslovil, že princip diferenciace sankcí a jejich přiměřenosti není porušen tím, že zákon přikazuje kumulativní ukládání více druhů sankcí; na tomto způsobu právní regulace nelze shledat nic protiústavního. Stanovení několika druhů sankcí, ať již alternativně, nebo kumulativně, je zcela pravidelným způsobem právní úpravy sankcionování jak v oboru trestního, tak správního práva. Zákonodárce jím zpravidla vhodně kombinuje represivní a preventivní účel sankcí, který spočívá mj. v tom, že kromě citelného postihu nedisciplinovaných pachatelů je pachatelům znemožňováno pokračování či opakování deliktů. S ohledem na uvedené lze konstatovat, že ani v souzené věci zákonodárce stanovením více druhů sankcí neporušil ústavní principy.
55. Ústavní soud ovšem připouští, že právní úprava sankcí by se výjimečně mohla ocitnout v rozporu s ústavními předpisy, a to tehdy, pokud by nerespektovala princip diferenciace a přiměřenosti sankcí, nebo pokud by extrémně nepřiměřeně zasahovala do jiných ústavně chráněných hodnot. V případě majetkových sankcí by takový protiústavní zásah do majetkových práv delikventa mohl zejména nastat, jestliže sankce by měla pro majetek delikventa likvidační nebo „rdousící“ účinek [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004 (N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (437/2012 Sb.)].
56. Základní námitkou navrhovatele, která má odůvodňovat protiústavnost napadeného ustanovení, je údajné porušení principu diferenciace a přiměřenosti sankcí. Tím, že zákonodárce přikazuje „automaticky“ vyslovit sankci propadnutí lihovin a tabákových výrobků zjištěných a zajištěných na místě, kde je jejich prodej zakázán (v daném případě ve stáncích, tržištích a tržnicích nebo místech, které nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a stavebnětechnické řešení staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji zboží), nemůže prý správní orgán ukládající sankci přihlédnout k povaze a závažnosti spáchaného správního deliktu, k osobním, rodinným, majetkovým a jiným poměrům pachatele, k jeho dosavadnímu způsobu života a k možnosti jeho nápravy, k chování pachatele po činu, k účinkům a důsledkům, které lze očekávat od trestu pro budoucí život pachatele, k polehčujícím a přitěžujícím okolnostem atd. Zákonodárce tím prý znemožňuje při aplikaci normy dodržet princip diferenciace a přiměřenosti sankcí.
57. Tuto námitku nepokládá Ústavní soud v dané věci za zcela přiléhavou. Především je třeba konstatovat, že ani při zákonné úpravě ani při ukládání sankce propadnutí věci (ať již v trestním, nebo ve správním právu) nelze uvažovat o diferenciaci této sankce ve smyslu její rozličné kvantitativní výměry. Sankce propadnutí věci se vždy vztahuje na všechny věci (nebo jiné majetkové hodnoty), které mají vztah ke spáchanému deliktu, např. proto, že věc byla užita nebo určena ke spáchání deliktu, byla získána deliktem nebo jako odměna za něj, nebo ji pachatel nabyl za věc získanou deliktem. V tomto aspektu (kvantitativní diferenciace) se sankce propadnutí věci liší od peněžité sankce, ve vztahu k níž je požadavek diferenciace typicky vznášen a kterou lze snadno diferencovat co do výše. Naproti tomu jediným reálným způsobem, jak diferencovat ukládání sankce propadnutí věci, by bylo připustit alternativní binární volbu - buď sankci uložit, nebo neuložit. Takový způsob právní úpravy, pokud by nebyl doplněn o stanovení dalších kritérií pro volbu těchto alternativ, by ovšem nesplňoval požadavek určitosti právní normy a otvíral by prostor pro aplikační libovůli.
58. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu, majetková sankce, mající povahu veřejnoprávní povinnosti strpět ztrátu vlastnictví a jeho převod na stát, je sice zásahem do majetkového substrátu, a tudíž i vlastnického práva povinného subjektu, sama o sobě však nepředstavuje porušení vlastnického práva, jež je ústavně zaručeno v článku 11 Listiny nebo článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod [nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. Posouzení, zda tato sankce obstojí jako přípustný zásah, závisí obecně na splnění některých podmínek. Především musí být takováto sankce, a to i v případě správního deliktu, stanovena zákonem, což je v dané věci splněno (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09, bod 29). Předmětná zákonná úprava sice musí obstát z hlediska testu proporcionality, ten se však v takovémto případě neaplikuje ve své úplné formě. Důvod tohoto postupu přitom plyne z povahy sankčního opatření.
59. Ústavní soud při hodnocení otázky přípustnosti zásahu do určitého základního práva standardně posuzuje, zda předmětné opatření sleduje legitimní (ústavně aprobovaný) cíl jeho omezení, a pokud ano, zda je toto opatření k dosažení tohoto cíle vhodné (požadavek vhodnosti), dále zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k dotčenému základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a nakonec zda - jsou-li uvedené podmínky splněny - zájem na dosažení tohoto cíle v rámci určitého právního vztahu převáží nad dotčeným základním právem (proporcionalita v užším smyslu).
60. Aplikace tohoto testu v případě omezení vlastnického práva udělením majetkové sankce vede v posuzovaném případě k závěru, že takováto sankce sleduje legitimní cíl zamezení porušování dotčené právní povinnosti. Zároveň jde o prostředek, který je způsobilý tohoto cíle dosáhnout. Účelem předmětné právní úpravy je zamezení prodeje tabákových výrobků a lihovin v místech, která k prodeji těchto výrobků nejsou určena, neboť jejich prodej na takových místech ztěžuje jednak kontrolu odvodu spotřební daně, jednak kontrolu hygienické a zdravotní nezávadnosti zboží. Propadnutí zajištěných tabákových výrobků a lihovin může být nástrojem, který je způsobilý dosáhnout tohoto zamýšleného a zároveň legitimního cíle, neboť riziko možného přísného postihu snižuje „ekonomickou výhodnost“ protiprávního jednání a má generálně preventivní účinek. Jak ukázala v nedávné době tzv. „metanolová aféra“, riziko poškození veřejného zájmu na ochraně života a zdraví obyvatelstva je v důsledku nelegálního obchodu s vybranými výrobky velké. Z tohoto důvodu je Ústavní soud toho názoru, že uvedený zásah je způsobilý naplnit svůj cíl.
61. Zodpovězení otázky potřebnosti sankce jako takové (ve smyslu druhu této sankce), resp. související otázky intenzity chráněného veřejného zájmu, již ale soudním výkladem provést nelze. Jde totiž o otázky politického charakteru, jejichž řešení je ve výlučné kompetenci zákonodárce, jemuž nakonec obecně náleží legislativní úprava otázek, zda určité jednání má být trestné, nebo nikoliv, definování skutkových podstat deliktů (trestných činů, přestupků, jiných správních deliktů) a stanovení druhu a výše sankcí. Právě zákonodárce tak může v rámci svého uvážení zohlednit jednotlivá kriminálně-politická hlediska, např. hledisko generální prevence, intenzitu rizika deliktního jednání a z toho plynoucí stupeň ohrožení spořádaného lidského soužití nebo proměny v axiologickém nazírání veřejnosti na význam individuálních a společenských hodnot a právních statků poškozovaných deliktním chováním pachatelů (nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09, body 29, 34 a 36).
62. Výsledek těchto úvah, jenž zahrnuje i stanovení druhu a výše sankce za spáchání určitého deliktu, sice může Ústavní soud dál přezkoumávat v mezích své kompetence, nicméně prostor pro jakýkoliv jeho zásah je velmi úzký. V zásadě tak může zkoumat, zda předmětná majetková sankce obstojí z hlediska testu vyloučení extrémní disproporcionality, tedy zda s touto sankcí spojený zásah do ústavně zaručeného vlastnického práva nevede k takové zásadní změně majetkových poměrů dotčeného subjektu, jež by u něj znamenala „zmaření samé podstaty majetku“, tj. „zničení majetkové základny“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02), resp. zda nejde o případ, v němž „hranice veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem vůči státu nabyla škrtícího (rdousícího) působení“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03). K jejímu přezkumu ale může přistoupit i z hlediska dodržení ústavního principu rovnosti, a to jak akcesorické ve smyslu článku 3 odst. 1 Listiny, který zakazuje diskriminovat osoby při výkonu jejich základních práv, tak i neakcesorické, zakotvené v článku 1 Listiny a spočívající ve vyloučení libovůle zákonodárce při rozlišování práv určitých skupin subjektů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), bod 56]. Jsou-li přitom zachovány takto vymezené meze uvážení, je konečné slovo ve vztahu k účelnosti majetkové sankce vyhrazeno zákonodárci.
63. Navrhovatel se domáhá vyslovení neústavnosti sankce propadnutí věci, protože správní delikt nepovažuje za natolik závažný, aby odůvodňoval „automatické“ uložení této sankce. K takovémuto abstraktnímu přezkumu ale Ústavní soud zásadně povolán není. Přiměřenost napadené majetkové sankce ve smyslu uplatněné námitky by Ústavní soud mohl v rámci abstraktní kontroly přezkoumávat pouze z hlediska jejího případného likvidačního nebo „rdousícího“ účinku.
64. Důvod k tomu, aby Ústavní soud v rámci abstraktní kontroly právní normy konstatoval protiústavnost majetkové sankce určitého druhu, by byl dán pouze tehdy, kdyby daný druh sankce měl vždy, tedy za jakýchkoli skutkových okolností likvidační nebo „rdousící“ účinek.
65. Tento likvidační nebo „rdousící“ účinek však sankce propadnutí věci obecně nemá; nemá jej ani u speciální sankce „propadnutí tabákových výrobků anebo lihovin“ obsažené v napadeném ustanovení § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních. Není proto důvod k tomu, aby Ústavní soud vyslovil výrok o protiústavnosti napadeného ustanovení.
66. Jestliže by uložení sankce „propadnutí tabákových výrobků anebo lihovin“ mělo likvidační nebo „rdousící“ charakter ve vztahu ke konkrétnímu pachateli, je příslušnému správnímu orgánu při rozhodování o uložení této sankce v každém jednotlivém případě zachována možnost zohlednit kromě závažnosti deliktu a okolností jeho spáchání i majetkové poměry odpovědného subjektu a případně tuto sankci neuložit.
67. Povinnost zvažovat při aplikaci dopady sankce ve vztahu k majetkové podstatě odpovědného subjektu vyplývá přímo z ústavního pořádku, protože jakékoliv uložení majetkové sankce je vždy zásahem do jeho vlastnického práva podle článku 11 Listiny, a musí proto v každém individuálním případě obstát z hlediska výše uvedených ústavních kritérií pro přezkum sankcí. Musí být brán zřetel i na to, zda uložení konkrétní sankce fakticky nezasahuje do samotné podstaty a smyslu práva podnikat podle článku 26 odst. 1 Listiny, resp. zda ve vztahu k tomuto právu nemá likvidační účinek, jenž není účelem této sankce.
68. Skutečnost, že § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních nezmiňuje případné dopady sankce ve vztahu k majetkové podstatě odpovědného subjektu, nelze interpretovat tím způsobem, že k nim správní orgán nemusí, nebo dokonce nesmí přihlížet. Na tomto závěru nic nemění ani to, že toto ustanovení nevymezuje explicite meze správního uvážení pro ukládání sankce propadnutí věci a povinnost přihlédnout k majetkovým poměrům odpovědného subjektu a neobsahuje ani výslovnou zmínku o možnosti upustit od uložení této sankce. Samotná absence možnosti správního uvážení a možnosti upuštění od uložení sankce propadnutí věci v zákoně o spotřebních daních je především negativním důsledkem přetrvávající roztříštěnosti a nekoncepčnosti právní úpravy správního trestání. Tuto absenci nelze vykládat tak, že zákonodárce měl v úmyslu vyloučit povinnost správních orgánů dbát cestou správního uvážení ústavně zaručených základních práv občanů; takovýto výklad by nebylo možné považovat za ústavně konformní.
69. Uložení sankce propadnutí věci by mohlo být protiústavní v konkrétním případě. Posoudit protiústavnost aplikace této sankce v konkrétním případě z výše naznačených hledisek je oprávněn samotný správní orgán, resp. obecný soud. Absence explicitní úpravy takové možnosti v zákoně není sama o sobě důvodem pro zásah Ústavního soudu ani pro to, aby Ústavní soud vyslovil protiústavnost této mezery v právu.
XII.
Závěr
70. Ústavní soud konstatuje, že napadená část ustanovení § 135d odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č. 217/2005 Sb., tj. ve znění účinném od 1. července 2005 do 31. prosince 2012, ve slovech „nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při kontrole podle § 134“ nebyla v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
71. Ústavní soud proto návrh na vyslovení protiústavnosti napadené části zákona podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.