zh_sozialversicherungsgericht · IV.2023.00046 · 2023-03-31 · de
Rechtsverweigerung.


Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
IV.2023.00046
 
 
III. Kammer
Sozialversicherungsrichter Gräub, Vorsitzender
Sozialversicherungsrichterin Slavik
Ersatzrichterin Gasser Küffer
Gerichtsschreiber Müller
Urteil
 vom 
31. März 2023
in Sachen
X.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Annina Janett
Anwaltskanzlei 
Aliotta
Obergasse 20, Postfach 1508, 8401 Winterthur
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
1.1
    
X.___
, 
geboren 
1965
, 
arbeitete stundenweise respektive auf Abruf als Reinigungsmitarbeitende bei verschiedenen Arbeitgebern 
(
vgl. 
Urk.
 9/20 S. 1
 und S. 6, Urk. 9/26 S. 3 oben, Urk. 9/32
 S. 1 f.
)
,
 als sie sich u
nter Hinweis auf 
ein schweres 
obstruktive
s
 Schlafapnoe
syndrom
, welches ihr erstmals am 12. Mai 2021 (Urk. 9/29/10-11) von Dr. med. 
Y.___
 
und Dr. med. 
Z.___
 
von der Abteilung für Pneumologie 
des Kantonsspitals A.___
 
diagnostiziert worden war,
 am 
2. Juli 2021 (Urk. 9/20)
 bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an
meldete
. 
Am 30. November 2021 (Urk. 9/55) nannte Dr. med. 
B.___
, Facharzt für Psychiatrie und Psycho
therapie FMH, welcher die Versicherte seit dem 21. Juli 2021 behandelte, als Diagnosen eine schwer bis mittelgradige depressive Episode sowie eine abhängige Persönlichkeitsstörung mit vermeidenden Zügen (S. 3). 
Die Sozialversicher
ungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, klärte die medizinische und erwerb
liche Situation ab
.
 
1.2
    
A
m 2
8. Januar 2022 (Urk. 9/
60
)
 
teilte die IV-Stelle der Versicherten 
mit
, dass 
ihr
 Gesundheitszustand durch eine vier- bis sechswöchige psychosomatische Reha wesentlich verbessert 
werden 
könne. Sie erwarte, dass die Versicherte durch die 
Massnahme
 ihre bisherige Tätigkeit wieder im bisherigen Pensum ausführen könne
 und 
forderte die
se 
auf, bis am 
11. März 2022
 anzugeben, wo sie gedenke
,
 die Massnahme umzusetzen
,
 und die Massnahme bis spätestens am 
30. Juni 2022
 durchzuführen
. 
Daneben wies 
die IV-Stelle
 die Versicherte darauf hin, dass sie alles Zumutbare zu unternehmen habe, um eine Erwerbsunfähigkeit zu ver
hindern.
 
    
Auf telefonische Rückfrage
, wer die Kosten für den Aufenthalt für die Massnahme übernehme,
 
erklärte
 die IV-Stelle 
der Versicherten am 3. März 2022 (Urk. 9/66)
,
 sie solle dafür die Krankenkasse anfragen. Am 29. März 2022 (Urk. 9/73) 
berichtete
 die Versicherte der IV-Stelle am Telefon, dass die Krankenkasse ihr eine Kostengutsprache für die Massnahme für 21 Tage zugesprochen habe mit der Option für eine Verlängerung. Für sie fielen an Kosten nur der Selbstbehalt an. Diesen könne sie aber nicht finanzieren, solange sie von der IV-Stelle keine Leistungen erhalte.
 Die IV-Stelle 
wies
 
die
 Versicherte mit Schreiben vom 2. Mai
 
2022 (Urk. 9/86)
 darauf hin
, dass sie für die Finanzierung des Aufenthaltes das Sozialamt anfragen könne.
    
Am 31.
 Mai 202
2
 (Urk. 9/89) liess die Versicherte der IV-Stelle durch die 
Unia
 
mitteilen
, 
sie sei der Ansicht, 
dass es sich bei der angeordneten Massnahme um eine Abklärungsmassnahme handle, weshalb die IV-Stelle dafür die Kosten zu 
übernehmen habe. Soll
t
e die IV-Stelle 
an der
 Ablehnung der Kostenübernahme festhalten, ersuche sie um Erlass einer diesbezüglichen Verfügung. 
Daraufhin antwortete die IV-Stelle der Versicherten
 
am
 14. Juli 2022 (Urk. 9/93), dass die auferlegte Massnahme der Schadenminderung zur Verbesserung der gesund
heitlichen Situation und der Arbeitsfähigkeit diene und nicht der Abklärung, weshalb die Kosten von der Versicherten zu tragen seien, weil es sich dabei nicht um Leistungen der Invalidenversicherung handle und daher auch keine beschwer
defähige Verfügung zu erlassen sei. Zudem forderte sie die Versicherte auf, nun 
bis am 
31
.
 August 
2022 anzugeben, wo sie gedenke
,
 die Massnahme umzusetzen
,
 und diese bis 31. Dezember 2022 durchzuführen, andernfalls sie so beurteilt 
werden könnte
, als hätte sie die Massnahme durchgeführt, was zur Abweisung des Gesuches führen könne.
    
Am 24. August 2022 (Urk. 9/94) liess die Versicherte die IV-Stelle durch die 
Unia
 erneut wissen, dass 
sie der Ansicht sei, dass 
die Massnahme abklärenden Charakter habe, weshalb die IV-Stelle die Kosten dafür zu übernehmen habe und
,
 falls 
diese
 weiterhin die Meinung vertrete, die Kostenübernahme verweigern zu können, ersuche sie um Erlass einer entsprechenden Verfügung mit Begründung
. A
ndernfalls sähe sie sich gezwungen, Massnahmen gegen die Rechtsverwei
gerung zu treffen.
 Daraufhin teilte die IV-Stelle der Versicherten
 
am 21. September 2022 (Urk. 9/99) wiederum mit, dass 
der
 Gesundheitszustand durch eine vier- bis sechswöchige psychosomatische Reha wesentlich verbessert werden könne. Sie erwarte, dass die Versicherte durch die Massnahme ihre bisherige Tätigkeit wieder im bisherigen Pensum ausführen könne. 
Zudem forderte sie die Versicherte auf, nun bis am 
30
.
 November
 2022 anzugeben, wo sie gedenke
,
 die Massnahme umzusetzen
,
 und diese bis 
28
.
 Februar
 202
3
 durchzuführen, andernfalls sie allenfalls so beurteilt würde, als hätte sie die Massnahme durchgeführt, was zur Abweisung des Gesuches führen könne.
2.
    
Am 16. Januar 2023 (Urk. 
1
) erhob die Beschwerdeführerin Rechtsverweigerungs
beschwerde mit dem Rechtsbegehren, es sei die Beschwerdegegnerin zu ver
pflichten, mittels 
einer 
formellen Verfügung über die Übernahme der Kosten der von ihr verordneten Massnahme (vier- bis sechswöchige psychosomatische Rehabilitationsbehandlung) zu entscheiden (S. 2).
    
Am 13. Februar 2023 (Urk. 5) reichte die Beschwerdeführerin ein Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 3. Februar 2023 (Urk. 6) 
nach
, worin 
l
etztere ein Sistierungsgesuch der Beschwerdeführerin hinsichtlich des ordentlichen Leis
tungsverfahren bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens abgelehnt hatte, weshalb die Beschwerdeführerin um beförderliche Behandlung bat.
    
Die Beschwerdegegnerin beantragte mit Vernehmlassung vom 
2
.
 
März 
2023
 (Urk.
 7
) Abweisung der Beschwerde, was der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 
3
.
 
März 
2023
 (Urk.
 10
) zur Kenntnis gebracht wurde.
Das Gericht
 zieht in Erwägung:
1.
1.1
    
Erlässt der Versicherungsträger, entgegen dem Begehren der betroffenen Person, keinen Entscheid, so kann nach Art.
 
56 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den All-gemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) Beschwerde erhoben werden (BGE 131 V 407 E. 1.1). Diese Bestimmung betrifft Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden.
 
Gegenstand einer solchen 
Rechtsverweiger
ungs
- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde bilden nicht die materiellen Rechte und Pflichten, insbesondere die Versicherungsleistungen, sondern einzig die Frage der Rechtsverweigerung oder -verzögerung (
Urteil des Bundesgerichts 9C_24/2010 vom 31.
 
März 2010 E.
 
2
).
1.2
    
Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 
der Bundesverfassung (BV)
 – sowie gege
benenfalls von Art. 6 Ziff. 1 
der Europäischen Menschenrechtskonvention (
EMRK
; 
BGE 130 I 174 
m.w.H
.) – liegt nach der Rechtsprechung unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde, welche pflichtwidrig völlig untätig bleibt oder auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber befinden müsste, wird in der Rechtsprechung als formelle Rechts
verweigerung bezeichnet (vgl. BGE 135 
I 6 E. 2.1, 134 I 229 E. 2.3, 133 V 188 E. 3.2; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 2C_526/2020 vom 20. Oktober 2020 E. 3.6.2).
2.
2.1
    
Die Beschwerdegegnerin begründete den Antrag auf Abweisung der Rechtsver
weigerungsbeschwerde
 in ihrer Vernehmlassung vom 2. März 2023 (Urk. 7)
 damit, 
Zweck der Massnahme, sich einer vier- bis sechswöchigen psycho
somatischen Behandlung zu unterziehen, sei die dadurch zu erwartende Verbesserung des Gesundheitszustandes der Beschwerdeführerin und damit die Verhinderung oder Verminderung einer allfälligen Invalidität. Es handele sich folglich klar nicht um eine Abklärungsmassnahme, sondern um die Auferlegung einer Schadenminderungspflicht. Diese stelle keine durchsetzbare Rechtspflicht dar, sondern eine sozialversicherungsrechtliche Obliegenheit, die als solche nicht Gegenstand einer Verfügung sein könne. Dasselbe müsse für die dadurch entstehenden Kosten gelten. Sie habe daher keine Rechtsverweigerung begangen, indem sie darüber keine anfechtbare Verfügung erlassen habe
 (vgl. 
auch die 
Schreiben respektive Stellungnahmen vom 28. Januar, 14. Juli und 21. September 2022 [Urk. 9/60, Urk. 9/93, Urk. 9/99]
).
2.2
    
Die Beschwerdeführerin (Urk.
 
1) stellte sich demgegenüber auf den Standpunkt, 
die Beschwerdegegnerin verneine den Abklärungscharakter der Rehabilitations
massnahmen mit der Begründung
,
 diese diene nicht der Abklärung der gesund
heitlichen Situation, sondern deren Verbesserung. Sie 
als Beschwerdeführerin habe
 mehrmals auf den Abklärungscharakter der Massnahme hingewiesen, womit die Kosten von der Beschwerdegegnerin zu tragen seien. Da die Durchführung der Massnahme vom Entscheid bezüglich der Kostenübernahme abhänge und 
ihr Nachteile
 erwachsen würden, sollte sie die Massnahme aufgrund der ungeklärten Kostenfrage nicht durchführen können, habe sie ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer anfechtbaren Verfügung.
 
Indem die Beschwerdegegnerin den Erlass einer anfechtbaren Verfügung verweigert habe, habe sie ihr das Recht verweigert, die Frage der Übernahme der Kosten der von der Beschwerdegegnerin angeord
neten Massnahme überprüfen zu lassen. Darin sei eine Rechtsverweigerung zu erblicken (S. 6
 Ziff. 18 f.
).
3.
3.1
    
Strittig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdeführerin gegenüber der Beschwer
degegnerin Anspruch auf Erlass einer Verfügung betreffend die Kostenübernahme der 
vier- bis sechswöchige
n
 psychosomatische
n
 Reha 
hat.
    
Da die Beschwerdeführerin vorgängig an die Beschwerdeerhebung den Erlass einer entsprechenden Verfügung mit den Schreiben vom 
31.
 
Mai und 24.
 
August 2022 (Urk.
 
9/89 und Urk.
 
9/94) 
verlangt hat
te
 und diese Voraussetzung somit erfüllt ist 
(Urteil des Bundesgerichts 
9
C_
24
/20
10
 vom 
31
. 
März
 20
10
 E.
 2
)
, bleibt im Folgenden lediglich zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin eine materielle Verfügungspflicht 
trifft
. 
Entscheidend 
dafür 
ist der Charakter der 
vier- bis 
sechswöchigen psychosomatischen Behandlung
.
 
    
Bei der
 Aufforderung der IV-Stelle an eine versicherte Person
 
zur Durchführung einer medizinischen Behandlung
 im Sinne einer Schadenminderungspflicht
 
handelt
 
es 
sich nicht um eine rechtlich erzwingbare Pflicht, sondern um eine sozialversicherungsrechtliche Last, deren Erfüllung die Voraussetzung der Entstehung oder des Fortbestandes eines Rentenanspruches ist
, weshalb dafür keine Verfügungspflicht besteht 
(
BGE 146 I 62 E. 5.4.2, Urteile des Bundesgerichts 8C_510/2011 vom 
17. Oktober 2012 E. 3 und 9C_816/2008 vom 12. März 2009 E. 3). Die Kostenübernahme einer 
Massnahme
 
betreffend einer auferlegten Schadenminderungspflicht 
ist denn im 
Invalidenversicherungsrecht
 auch nicht vorgesehen. 
Anders
 verhielte es sich für den Fall, dass es sich bei der der vier- bis sechswöchigen psychosomatischen Behandlung um eine Abklärungs
massnahme im Sinne von Art. 43 ATSG handelt
e
, wovon die Beschwerdeführerin ausgeht (E. 2.2). Diesfalls hätte die Beschwerdegegnerin 
die Kosten zu über
nehmen
 (Art.
 
45 Abs.
 
1 ATSG)
 und 
entsprechend
 bestünde eine 
Verfügungs
pflicht
.
3.
2
3.2
.1
    
Die Schadenminderungspflicht stell
t
 ein allgemeines Prinzip des Sozialversicher
ungsrechts dar (
Kieser, ATSG-Kommentar, 4. Auflage, 2020, N 
90 Vorbemer
kungen). Sie bezweckt eine wesentliche Verbesserung der Erwerbsfähigkeit (
Kreisschreiben
 des Bundesamtes für Sozialversicherungen [BSV] 
über das Verfahren in der Invalidenversicherung
 
Rz
. 5020
;
 
vgl. auch Art. 21 Abs. 4 ATSG). Im Rahmen der Schadenminderung muss die versicherte Person gemäss Art. 7 Abs. 1 IVG
 alles ihr Zumutbare unternehmen, um die Dauer und das Ausmass der Arbeitsunfähigkeit zu verringern und den Eintritt einer Invalidität zu verhindern. Nach Art.
 
7 Abs. 2 IVG muss 
sie
 an allen zumutbaren Massnah
men, die zur Erhaltung des bestehenden Arbeitsplatzes oder zu ihrer Einglie
derung ins Erwerbsleben oder in einen dem Erwerbsleben 
gleichgestellten Aufgabenbereich dienen, aktiv teilnehmen, worunter insbesondere auch medizinische Behandlungen fallen.
3.
2
.2
    
Was die Abklärung angeht, ist zu beachten, dass
 
i
m Sozialversicherungsverfahren der Untersuchungsgrundsatz
 gilt
. Danach haben der Versicherungsträger oder das Durchführungsorgan von sich aus für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen (Art.
 
43 Abs.
 
1 und Abs. 1
bis
 sowie Art.
 
61 
lit
. c 
i.V.m
. Art.
 
2 ATSG). Der Untersuchungsgrundsatz wird durch die Mitwirkungspflicht der Versicherten respektive der Parteien beschränkt (Art.
 
28 und Art.
 
43 Abs.
 
2 ATSG)
. Art. 43 Abs. 2 ATSG bestimmt, dass sich die versicherte Person ärztlichen oder fachlichen Untersuchungen zu unterziehen hat, soweit diese für die Beurteilung notwendig und zumutbar sind. Kommen die versicherte Person oder andere Personen, die Leistungen beanspruchen, den Auskunfts- und Mitwirkungspflichten in unentschuldbarer Weise nicht nach, so kann nach Art. 43 Abs. 3 ATSG der Versicherungsträger auf Grund der Akten verfügen oder die Erhebungen einstellen und Nichteintreten beschliessen.
3.
3
3.3.1
    
Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin handelt es sich bei der von der Beschwerdegegnerin auferlegten vier- bis sechswöchigen Reha offenkundig um eine Massnahme
, welche einzig der 
Schadenminderungspflicht
 dient
, wie sich zweifelsfrei aus den Akten ergibt.
3.3.2
    
Bereits aus der
 ursprünglich
en
 
Auferlegung der Massnahme am 28. Januar 2022 (Urk. 9/60) 
lässt
 sich unmissverständlich
 herauslesen
, dass die auferlegte Reha einzig und alleine der Schadenminderung dient und in keiner Weise auch nur teilweise einen An
teil eines Abklärungscharakters
 hat
.
 
So wurde die Reha gemäss Wortlaut bereits im Schreiben vom 28. Januar 2022 zur Verbesserung des Gesundheitszustandes (nicht zur Untersuchung respektive Abklärung) auferlegt, weil dadurch zu erwarten ist, dass die Beschwerdeführerin ihre bisherige Tätigkeit wieder in ihrem bisherigen Pensum ausführen kann («
dass
 [Sie]
 dadurch Ihre bisherige Tätigkeit wieder im bisherigen Pensum ausführen können»
; S. 1
).
    
Dass im gleichen Schreiben 
- und worauf die Argumentation der Beschwer
deführerin beruht - laufende Abklärungen und ein Verweis auf Art. 43 ATSG erwähnt sind
 (Urk. 9/60 S. 1)
, steht dem nicht entgegen. 
Die Beschwerdegegnerin war in ihrer fortlaufenden Kommunikation mit der Beschwerdeführerin in der Folge stets eindeutig und teilte dieser jeweils mit, dass es sich um eine Massnahme mit dem einzigen Zweck der gesundheitlichen Verbesserung handelt
.
 
In 
den die ursprüngliche 
Aufforderung 
ersetzenden Schreiben vom 14. Juli 2022 (Urk. 9/93) und vom 21. September 2022 (Urk. 9/99)
,
 mit welche
n
 die Auferlegung der Durchführung der Reha zeitlich 
nach 
hinten verschoben 
wurde
, finden sich denn 
auch 
die potentiell irreführenden Passagen nicht mehr.
    
Dass
 der auferlegten Reha keinerlei Abklärungszweck zukommt, 
ergibt sich auch daraus
, dass die Beschwerdegegnerin diese der Beschwerdeführerin auferlegte ohne 
jegliche 
eigene 
Kontaktaufnahme mit einer 
medizinischen
 Institution
,
 um diese mit einer Untersuchung zu beauftragen, 
welche
 eine
n
 explorat
or
ischen Charakter 
haben
 
könnte
. Auch die Krankenkasse ging ohne Weiteres davon aus, dass es sich nicht um eine dem Leistungskatalog der 
Invalidenversicherung
 
zuzuordnende
,
 auf eine Abklärungsmassnahme 
zu
rück
führende
 Leistung 
geht
, 
nahm
 sie
 doch
 direkt eine eigene Leistungspflicht 
an
 und 
erteilte 
der Beschwerdeführerin 
umgehend
 eine Kostengutsprache für die Behandlung von 21 Tagen mit
 der
 Option auf Verlängerung
 
(vgl. Urk. 9/73)
.
3.3.3
    
Nach dem Gesagten handelt es sich bei der von der Beschwerdegegnerin aufer
legten vier- bis sechswöchigen Reha eindeutig einzig um eine der Schadenmin
derungspflicht dienende 
medizinische 
Massnahme
 zur Verbesserung des Gesund
heitszustandes
, weshalb die Beschwerdegegnerin 
kein 
Verfügungsrecht 
hat
, 
diese anzuordnen. 
Hat sie kein Verfügungsrecht zur Anordnung, hat sie auch keine Kosten zu übernehmen. 
Im Gegenteil handelt es sich vorliegend um eine medizinische Behandlung nach Art. 25 des 
Bundesgesetz
es 
über die Kranken
versicherung
 
(KVG; Art. 7 Abs. 2 
lit
. d IVG).
 Damit muss 
die Beschwerdegegnerin klarerweise auch 
nicht über die Teilfrage der Kostenübernahme verfügen. 
Eine solche kann gar nicht Gegenstand einer Verfügung der Beschwerdegegnerin sein, denn eine Kostenb
e
teiligung der Eidgenössischen Invalidenversicherung im Sinne der Übernahme des Selbstbehalts und der Franchise für medizinische Behand
lungen im Sinne des KVG ist gesetzlich nicht vorgesehen. Der Beschwerde
gegnerin 
ist
 
daher
 keine Rechtsverweigerung vorzuwerfen
, was zur Abweisung der Beschwerde führt
.
Das Gericht erkennt:
1.
    
Die 
Beschwerde
 wird abgewiesen.
2.
    
Das Verfahren ist kostenlos.
3.
    
Zustellung gegen Empfangsschein an:
- 
Rechtsanwältin Dr. Annina Janett
- 
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- 
Bundesamt für Sozialversicherungen
sowie an:
- 
Gerichtskasse (im Dispositiv nach Eintritt der Rechtskraft)
4.
    
Gegen diesen Entscheid kann innert 
30 Tagen
 seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
    
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
    
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Der VorsitzendeDer Gerichtsschreiber
GräubMüller