zh_sozialversicherungsgericht · IV.2013.00454 · 2013-08-14 · de
Anfechtbarkeit einer Zwischenverfügung betr. Gutachtensanordnung erst, nachdem über alle Modalitäten entschieden wurde; Nichteintreten


Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
IV.2013.00454
II. Kammer
Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender
Sozialversicherungsrichterin Käch Amsler
Ersatzrichterin Romero-Käser
Gerichtsschreiberin Fonti
Beschluss
 vom 
14. August 2013
in Sachen
X.___
Beschwerdeführer
vertreten durch Rechtsanwalt 
Dr. 
Kreso
 
Glavas
Markusstrasse 10, 8006 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
1
.1
    
X.___
,
 geboren 1957, meldete sich im März 2004 zum Leistungsbezug bei der Invalidenversicherung an (Urk. 12/2). Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, holte Arztberichte (Urk. 12/5; Urk. 12/17), einen Aus
zug aus dem individuellen Konto (IK-Auszug; Urk. 12/6) sowie einen 
Arbeitge
berfragebogen
 (Urk. 12/7) ein und veranlasste ein polydisziplinäres Gutachten, welches am 12. August 2005 durch Ärzte des 
Y.___
 erstellt wurde (Urk. 12/28). Mit Verfügung vom 1. November 2005 sprach die IV-Stelle dem Versicherten ab 1. Juni 2004 eine ganze Invalidenrente zu (Urk. 12/35). Sodann wurde ihm ab 1. April 2005 eine Entschädigung wegen mittlerer Hilflosigkeit ausgerichtet (Verfügung vom 27. September 2006, Urk. 12/47, Urk. 12/49).
    
Bei der im Oktober 2008 von Amtes wegen durchgeführten Rentenrevision (Urk.
 12
/50), wurden keine Änderungen festgestellt und dem Versicherten wurde weiterhin eine ganze Rente ausgerichtet (
Mitteilung vom 25. November 2008, 
Urk. 1
2
/
54
).
1.2
    
Im November 2011 leitete die IV-Stelle erneut ein Revisionsverfahren ein (Urk. 1
2
/59). Sie lud den Versicherten am 26. März 2012 zu einem Gespräch ein, in welchem sie ihn über die per 1. Januar 2012 in Kraft getretene Änderung des Invalidenversicherungsges
etzes (IVG) informierte (Urk. 12
/65/3). Nach durch
geführtem 
Vorbescheidverfahren
 (Urk. 1
2/69-80
) stellte die IV-Stelle die bishe
rige Rente mit Verfügun
g vom 20. Juni 2012 ein (Urk. 12
/84).
 Die dagegen beim hiesigen Gericht erhobene Besc
hwerde (Urk. 12/91/3-8) 
hiess dieses
 
aufg
rund übereinstimmender Anträge
 mit Urteil vom 22. Oktober 2012 gut und
 wies
 die Sache zur Vornahme der notwendigen medizinischen Abklärungen sowie zum neuen Entscheid zurück (
Prozess IV.2012.00755; 
Urk. 
12/116).
1.3
    
In der Folge holte die IV-Stelle einen Arztbericht (Urk. 12/127) ein und teilte dem Versicherten 
am
 3. April 2013 mit, dass sie die Kosten für eine 
bidiszipli
näre
 (rheumatologisch-psychiatrische) Untersuchung übern
ehme
 (Urk. 12/129). Mit Schreiben vom 9. April 2013 ersuchte der Versicherte die IV-Stelle darum, auf die Revision zu verzichten
 und, sofern diesem Gesuch nicht nachgekommen werde, eine formelle Verfügung zu erlassen (Urk. 12/131). Mit 
Zwischenverfü
gung
 vom 16. April 2013 hielt die IV-Stelle an der 
bidisziplinären
 Begutach
tung fest und teilte gleichzeitig mit, dass die Auftragsvergabe an die 
Begut
ach
tungsstelle
 nach dem Zufallsprinzip erfolge (Urk. 12/132 = Urk. 2).
2.
    
Gegen die Zwischenverfügung vom 16. April 2013 erhob der Versicherte am 17. Mai 2013 Beschwerde und beantragte, diese sei aufzuheben und die IV-
Stelle sei zu verpflichten, eine polydisziplinäre Abklärung im Rahmen des Voll
zugs des Urteils vom 22. Oktober 2012 durchzuführen. In formeller Hinsicht ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und 
Verbeistän
dung
 (Urk. 1 S. 2).
 Mit Beschwerdeantwort vom 24. Juni 2013 (Urk. 10) schloss die IV-Stelle auf Abweisung der Beschwerde, was dem Beschwerdeführer am 25. Juni 2013 zur Kenntnis gebracht wurde (Urk. 13).
Das Gericht
 zieht in Erwägung:
1.
    
1.1
    
Anfechtungsgegenstand ist die Verfügung vom 16. April 2013, mit welcher die Beschwerdegegnerin gemäss Dispositiv an der 
bi
di
sziplinären
 Abklärung festge
halten hat (Urk. 2). Hierbei handelt es sich um eine Zwischenverfügung im Sinne von Art. 55 
Abs. 
1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des 
So
zialversicherungsrechts
 (ATSG) in Verbindung mit Art. 5 
Abs. 
2 und Art. 46 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (
VwVG
), welche bei Bejahung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils (Art. 46 
Abs. 
1 
lit
. a 
VwVG
; BGE 132 V 93 E. 61) grundsätzlich selbständig mit Beschwerde angefochten werden kann.
1.2
    
S
treitig ist in diesem Verfahren
, ob die weitere medizinische Abklärung in Form eines 
bidisziplinären
 oder polydisziplinären Gutachtens zu erfolgen hat. 
    
Nach der bis im Juni 2011 geltenden höchstrichterlichen Rechtsprechung stellte die Anordnung einer Begutachtung keine anfechtbare Zwischenverfügung dar (BGE 132 V 93 E. 5). Diese Rechtsprechung wurde mit BGE 137 V 210 aufgege
ben. Es wurde festgestellt, dass die nicht sachgerechte Begutachtung in der Re
gel einen rechtlichen und nicht nur einen tatsächlichen Nachteil bewirken 
kön
-
ne (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7). Aus diesem Grund sei die 
Eintretensvoraus
set
zung
 des nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Rahmen einer 
verfas
sungs
- und konventionskonformen Auslegung für das erstinstanzliche Verfah
ren bei der Anfechtung einer umstrittenen Gutachtensanordnung zu bejahen. 
1.3
    
Als Folge der vom Bundesgericht in BGE 137 V 210 aufgestellten Forderungen setzte der Bundesrat den neuen Artikel 72
bis
 der Verordnung über die Invaliden
versicherung (IVV, AS 2011 5687) auf den 
1. 
März 2012 (AS 2011 5691) in Kraft. Demzufolge haben polydisziplinäre medizinische Gutachten, das heisst medizinische Gutachten, an denen drei und mehr Fachdisziplinen beteiligt sind (vgl. Kreisschreiben über das Verfahren in der Invalidenversicherung,
 
KSVI, Stand 1. Februar 
201
3
, 
Rz
 2075), ausschliesslich bei einer Gutachterstelle zu 
erfolgen, mit welcher das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) eine Ver
einbarung getroffen hat (
Abs. 
1). Die Vergabe dieser Aufträge muss nach dem Zufallsprinzip erfolgen (
Abs. 
2).
    
Ebenfalls auf den 
1. 
März 2012 hin wurde das Verfahren der durch die IV-Stel
le vorzunehmenden Anordnung von
 Begutachtungen unter den Randziffern
 2080 ff. im KSVI neu geregelt.
1.4
    
Der vom BSV vorgesehene Verfahrensablauf gemäss KSVI ist einmal in einer tabellarischen Übersicht (
Rz
 2080) und daneben beschreibend (
Rz
 2081-2089) festgehalten. Demnach soll das Verfahren zur Anordnung 
eines 
polydisziplinä
ren
 Gutachtes grundsätzlich in zwei Phasen
 ablaufen
,
 die jeweils mit einer (an
fechtbaren) Zwischenverfügung abgeschlossen werden. 
Da die 
Gutachtens
vergabe
 über die 
Suisse-MED@P-Plattform für die Anordnung eines mono- oder 
bidisziplinären
 Gutachtens nicht
 zwingend vorgeschrieben ist, 
ist
 hier kein zweistufiges
 Verfahren
 
und somit
 lediglich eine Zwischenverfügung
 vorgese
hen.
 
1.5
    
Vorliegend ordnete die IV-Stelle ein 
bidisziplinäres
 Gutachten an. Die anfecht
bare Zwischenverfügung 
umfasst
 gemäss KSVI
 
vier
 Punkte:
- 
Entscheid der IV-Stelle darüber, dass eine 
bi
disziplinäre
 Begutachtung notwen
dig ist
,
- 
Festlegung der Fachdisziplinen
,
- 
d
ie Namen und Facharzttitel der für die Begutachtung vorgesehenen Perso
nen
,
- 
Fragekatalog
.
    
Kommt also die IV-St
elle zum Schluss, dass eine 
bi
disziplinäre
 Begutachtung notwendig ist, so teilt sie dies, zusammen mit d
en vorgesehenen 
Fachdiszipli
nen
, den vorgeschlagenen Gutachtern 
und dem vorgesehenen Fragekatalog der versicherten Person im Rahmen einer Mitteilung ohne Rechtsmittelbelehrung mit (KSVI 
Rz
 2081
 f.
). Für die Erhebung von Einwänden gegen die Begutach
tung an sich
,
 die vorgesehenen Fachdisziplinen
 sowie gegen die Gutachter
 und für das Einreichen von Zusatzfragen wird der versicherten Person eine Frist von 10 Tagen angesetzt (KSVI 
Rz
 2082
 f.
). Bringt die versicherte Person Einwände vor und es wird den Forderungen nicht oder nur teilweise entsprochen, so er
lässt die IV-Stelle eine Zwischenverfügung, worin sie begründet, weshalb den Einwänden nicht (vollumfänglich) Rechnung getragen wurde. Gleichzeitig hält sie fest, dass eine Begutachtung stattzufinden hat, zählt die Fachdisziplinen auf und hält 
bei 
bidisziplinären
 Begutachtungen 
die
 Namen der Gutachter fest
 (KSVI 
Rz
 2083.1 und 2080).
2.
2.1
    
Mit Zwischenverfügung vom 16. April 2013 hielt die Beschwerdegegnerin ledig
lich daran fest, dass 
sie an der
 
bidi
s
ziplinäre
n
 Begutachtung
 in den Fachrich
tungen
 Rheumatologie und Psychiatrie
 festhalte
 und entgegen de
m
 Standpunkt des Beschwerdeführers keine polydi
s
ziplinäre Begutachtung angezeigt sei. Zu den vorgesehenen Gutachtern äusserte sich die Beschwerdegegnerin nicht. Sie führte dazu 
jedoch
 aus, die Auftragsvergabe an die Begutachtungsstelle erfolge nach dem Zufallsprinzip (Urk. 2). 
    
Dieses 
von der Beschwerdegegnerin durchgeführte 
Verfahren entspricht jenem, welches für die polydisziplinären B
egutachtungen Anwendung findet: 
Die 
Gut
achtensan
ordnung
 erfolgt in zwei Phasen. In 
Phas
e 1 hat gemäss KSVI der
 Entscheid übe
r polydisziplinäre Begutachtung sowie die
 Fachdisziplinen
 zu er
folgen. In Phase 2
 
wird der versicherten Person - n
ac
hdem 
über
 Suisse-MED
@P die Gutachtensvergabe
 erfolgte
 - 
die Gutachterstelle sowie die Namen und Fachdisziplinen der Gutachter mitgeteilt 
(
KSVI 
Rz
 2080)
. Beide Phasen werden
 nach KSVI jeweils
 mit
 einer
 (anfechtbare
n
) Zwischenverfügung abgeschlossen
 (vgl.
 vorangehend
 E. 1.4).
2.2
    
Im Urteil IV.2013.00040 vom 2
8. 
März 2013 setzte sich das 
hiesige G
ericht mit Sinn, Zweck und Rechtmässigkeit der vom BSV vorgezeichneten Vorgehens
weise auseinander und dabei insbesondere mit der Frage, ob der darin vorgese
hene gestaffelte Weg bei Anordnung einer 
(
polydisziplinären
)
 Begutachtung zu je einer gerichtlich anfechtbaren Zwischenverfügung nach Phase 1 sowie nach Phase 2 und damit zu einer zweifachen Möglichkeit führt, vor Anordnung eines polydisziplinären Gutachtens ans kantonale Gericht (respektive das Bundesver
waltungsgericht) zu gelangen (zur Zulässigkeit der gerichtlichen Prüfung von Verwaltungsweisungen: BGE 133 V 450 E. 2.2.4).
    
Wie in Erwägung 4.3.2
 im Urteil IV.2013.00040 verdeutlicht, gilt es dabei weiter
hin zu beachten, dass verfahrensl
eitende Verfügungen gemäss Art. 5 Abs. 
2 in Verbin
dung mit Art. 
45 
Abs. 
1 
VwVG
 lediglich und nur dann aus
nahmsweise selbständig anfechtbar sind, wenn sie einen nicht wieder gutzuma
chenden Nachteil bewirken können.
2.3
    
Die einlässliche Auseinandersetzung mit der in BGE 137 V 210 geforderten Rechtsweggarantie und den darin postulierten Modalitäten führte im Urteil IV.2013.00040 vom 2
8. 
März 2013 unter Berücksichtigung sowohl der neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung gemäss BGE 138 V 271 als auch 
prozess
ökonomischer
 Fragen zum Schluss, dass ein gestaffelter Verfügungserlass und damit eine ebenfalls gestaffelte gerichtliche Überprüfung nicht notwendig ist, 
um den neu eingeräumten Verfahrensgarantien und Mitwirkungsrechten 
Nach
achtung
 zu verschaffen (
E. 4.3.2 im zitierten Urteil)
: 
    
„Solange die versicherte Person nicht vor der gerichtlichen Überprüfung dazu ver
halten werden kann, sich der Begutachtung zu unterziehen (die diesbezügli
che 
Rz
 2083.2 im KSVI wurde dementsprechend mittlerweile gestrichen), kann eine derartige Überprüfung ohne Rechtsnachteile am Schluss von Phase 2 erfol
gen und dannzumal können sämtliche sich präsentierenden Punkte, in denen Uneinigkeit besteht (die grundsätzliche Frage der Anordnung eines Gutachtens, die Fachdisziplinen, die Gutachtensfragen sowie die personenbezogenen Ein
wände) überprüft werden. Auch die in 
Art. 
29a der Bundesverfassung verankerte Rechtsweggarantie wird solange nicht tangiert, als kein drohender, unumkehr
barer Nachteil durch eine Zwischenverfügung droht.
    
Für eine einmalige gerichtliche Überprüfung nach Bekanntgabe der 
Gutachtens
stelle
 und der für die Begutachtung vorgesehenen Fachpersonen spricht auch der Umstand, dass gemäss Anhang V des KSVI (S. 97 Nummer 6) die 
Gutachter
stelle
 abschliessend darüber entscheidet, welche Fachdisziplinen, neben den von der IV-Stelle gewünschten, im Einzelfall zu begutachten sind. Diese sicherlich sinnvolle Vorgehensweise, dass die Gutachterstelle aus medizinischer Sicht über die Fachdisziplinen aufgrund der Aktenlage entscheidet, könnte durch einen vorgängigen Gerichtsentscheid nach der geschilderten Phase 1 erschwert res
pektive verunmöglicht werden.
    
Schliesslich spricht auch der zeitliche Aspekt gegen eine gestaffelte und damit möglicherweise anzahlmässig mehrfache gerichtliche Überprüfung von sich je
weils stellenden Einzelfragen vor der Gutachtensanordnung. Wenn man davon ausgeht, dass eine gerichtliche Überprüfung von verfahrensleitenden Verfügun
gen, die in der Regel prioritär behandelt wird, ohne Weiteres vier bis sechs Mo
nate (bei 
Fristerstreckungen
 und/oder Gerichtsferien ohne Weiteres auch länger) in Anspruch nehmen kann, dann könnte im Streitfall und bei Ausschöpfung aller Möglichkeiten, eine Begutachtung bis zu einem Jahr und länger hinausgezögert werden. Dies würde insbesondere die Möglichkeiten der amtlichen Abklärung drastisch beschneiden, da eine zeitnahe Abklärung der medizinischen Tatsachen, die retrospektiv oft kaum mehr mit der notwendigen Sicherheit ermittelt wer
den kann, un
nötig erschwert würde.“
2.4
    
Damit zeigt sich, dass keine anfechtbare Zwischenverfügung ergehen muss, be
vor nicht sämtliche Modalitäten (Notwendigkeit einer polydisziplinären Begut
achtung, beteiligte Fachdisziplinen, Fragenkatalog und Zusatzfragen, 
Gutach
terstelle
, beteiligte Fachärzte) feststehen, da es 
solchenfalls
 am nicht wieder gut
zumachenden Nachteil fehlt. Zwar wird eine versicherte Person nach erstmalig
er Mitteilung der geplanten 
Begutachtung
sart
 - falls dies nicht erst am Schluss des Verfahrens zusammen mit den Namen der Gutachter erfolgt - Einwendungen unmittelbar anzubringen haben, dies auch schon deshalb, damit allenfalls eine Einigung gefunden werden kann. Die Überprüfung bestehender Differenzen kann jedoch erst nach der endgültigen zwischenverfügungsweisen Festlegung der Gutachterstelle und der an der Begutachtung beteiligten Fachpersonen er
folgen. Eine einmalige und gesamthafte gerichtliche Überprüfung sämtlicher im vorangegangenen Verfahren strittig gebliebener Aspekte unter allen Gesichts
punkten im Zeitpunkt nach der Bekanntgabe der mit der Begutachtung betrau
ten Personen trägt der vom Bundesgericht angestrebten Verstärkung der Mit
wirkungsrechte der versiche
rten Personen genügend Rechnung
.
2.5
    
Die hier ange
fochtene Zwischenverfügung vom 16
.
 April 2013
 regelt nur, dass an der 
bidisziplinären
 
Abklärung fe
stgehalten w
ird
. Die Namen 
der mit der Be
gutachtung betrauten Personen werden darin nicht festgelegt (Urk.
 
2). Damit handelt es sich hierbei nach dem in der vorstehenden Erwägung Gesagten man
gels eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils nicht um eine anfechtbare Zwischenverfügung. 
Nichts anderes ergibt sich aus dem zur Publikation in der Amtlichen Sammlung vorge
sehenen 
Urteil des Bundesgerichts 9C_207/2012 vom 
3. 
Juli 2013.
    
Dementsprechend ist
 auf die dagegen gerichtete Beschwerde nicht ein
zutreten
. Die Überprüfung bestehender Differenzen kann erst nach der endgültigen 
zwi
schenverfügungsweisen
 Festlegung der an der Begutachtung beteiligten 
Fach
personen
 erfolgen.
 
    
Bei diesem Ausgang des Verfahrens erübrigt sich die Durchführung eines zwei
ten Schriftenwechsels oder einer Verhandlung (vgl. Urk. 1 S. 3 Ziff. 4).
3.
    
3.1
    
Der Beschwerdeführer beantragte die unentgeltliche Prozessführung und 
Ver
-
bei
ständung
 (Urk. 1 S. 2 oben). 
3.2
    
Da es vorliegend nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Leistungen der Invalidenversicherung geht, ist das Beschwerdeverfahren - in Abweichung von 
Art. 
69 
Abs. 
1
bis
 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) - gemäss 
Art. 
61 
lit
. a ATSG kostenlos. Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung erweist sich daher als gegen
standslos.
3.3
    
Nach Gesetz und Praxis sind in der Regel die Voraus
setzungen für die Bewilli
gung der unentgeltlichen 
Prozess
führung
 und 
Verbeiständung
 erfüllt, wenn der Prozess nicht aussichtslos, die Partei bedürftig und die anwaltliche 
Verbeistän
dung
 notwendig oder doch geboten ist (BGE 103 V 46, 100 V 61, 98 V 115).
 
Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaus
sich
ten (ex ante betrachtet) beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft be
zeichnet werden können (BGE 133 III 614 E. 5 S. 616 mit Hinweisen). 
    
In ständiger Rechtsprechung des hiesigen Gerichts
 (Urteil vom 28. März 2013, IV.2013.00040, vgl. dazu auch Urteil des Bundesgerichts 9C_362/2013 vom 10. Juni 2013; Urteil vom 22. April 2013, IV.2012.01042; Urteil vom 11. Juni 2013, IV.2012.00729
; vgl. auch Urteil vom 24. Mai 2013, IV.2012.00916 E.4.2
)
, wird auf Zwischenverfügungen betreffend Gutachtensanordnungen nicht ein
getreten, solange keine endgültige zwischenverfügungsweise Festlegung sämtli
cher Modalitäten 
der Begutachtung 
vorliegt. 
    
Damit erweist sich die Eingabe des Beschwerdeführers als aussichtslos, so dass zum Vornherein kein Anspruch auf unentgeltliche 
Verbeiständung
 besteht. 
Das Gericht beschliesst:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
    
Das Verfahren ist kostenlos.
3.
    
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung 
wird abge
wiesen.
4.
    
Zustellung gegen Empfangsschein an:
- 
Rechtsanwalt 
Dr. 
Kreso
 
Glavas
- 
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- 
Bundesamt für Sozialversicherungen
5.
    
Gegen diesen Entscheid kann innert 
30 Tagen
 seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (
Art. 
82 ff. in Verbindung mit 
Art. 
90 ff. des Bundes
gesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 1
5. 
Juli bis und mit 1
5. 
August sowie vom 1
8. 
Dezember bis und mit dem 
2. 
Januar (
Art. 
46 BGG).
    
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzu
stellen.
    
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismit
tel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Ur
kunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (
Art. 
42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Die Gerichtsschreiberin
Fonti
MO/FF/BSversandt