zh_sozialversicherungsgericht · UV.2006.00310 · 2007-02-19 · de
Rechtsverzögerung, -weigerung; die Bg hätte die Einstellung der Leistungen durch eine Verfügung vornehmen müssen, keine Umstände, die ein Zuwarten rechtfertigen würden


UV.2006.00310


 


Sozialversicherungsgericht


des Kantons Zürich


II. Kammer


Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender


Sozialversicherungsrichterin Pfiffner Rauber


Sozialversicherungsrichter Walser


Gerichtssekretärin Malnati Burkhardt


Urteil vom 19. Februar 2007


in Sachen


P.___


 


Beschwerdeführerin


 


vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Barbara Wyler


Zürcherstrasse 191, Postfach 1011, 8501 Frauenfeld


 


gegen


 


VAUDOISE ALLGEMEINE Versicherungs-Gesellschaft


Place de Milan, Case postale 120, 1001 Lausanne


Beschwerdegegnerin


 


 


 


 


 


 


 


Sachverhalt:


1.       P.___, geboren 1952, war am 3. Oktober 2000 in eine Auffahrkollision verwickelt (Urk. 2/18 S. 16). Der Unfallversicherer erbrachte in der Folge Leistungen.


         Mit Schreiben vom 14. Mai 2004 teilte die Vaudoise Allgemeine Versicherungs-Gesellschaft der Versicherten mit, dass die Leistungen auf den 22. März 2003 eingestellt werden (Urk. 2/1). 


         Mit Schreiben vom 18. Mai und vom 15. September 2004, vom 20. Dezember 2005 und vom 18. Juli 2005 ersuchte die Versicherte um Erlass einer anfechtbaren Verfügung (Urk. 2/2-5). 


         Die Vaudoise Allgemeine Versicherungs-Gesellschaft holte medizinische Berichte, insbesondere ein Gutachten des Kantonsspitals A.___ vom 22. März 2004 (Urk. 2/8), ein Gutachten der Rheumaklinik und des Instituts für physikalische Medizin des Universitätsspitals C.___ vom 7. Juli 2005 (Urk. 2/18) sowie ein Gutachten von Dr. med. B.___ vom 6. Juli 2005 (Urk. 2/19) ein.


 


2.       Mit Eingabe vom 6. Oktober 2006 erhob die Versicherte Beschwerde und beantragte, der Unfallversicherer sei zu verpflichten und zu ermahnen, die einsprachefähige Verfügung betreffend UVG-Leistungen sofort nach Abschluss dieses Verfahrens zu erlassen. Sodann stellte sie das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und unentgeltliche Rechtsvertretung (Urk. 1 S. 2). Mit Beschwerdeantwort vom 8. November 2006 beantragte die Vaudoise Allgemeine Versicherungs-Gesellschaft die Abweisung der Beschwerde (Urk. 6). Am 23. Januar 2007 wurde der Schriftenwechsel als geschlossen erklärt (Urk. 14). 


 


 


Das Gericht zieht in Erwägung:


1.       


1.1     Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, ATSG). Beschwerde kann auch erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt (Art. 56 Abs. 2 ATSG). Unter der Geltung des am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) ist eine Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht mehr bei der Aufsichtsbehörde, sondern beim kantonalen Versicherungsgericht zu erheben (BGE 130 V 92 Erw. 2).


1.2     Das mit der Rechtsverzögerungs- oder -verweigerungsbeschwerde verfolgte rechtlich geschützte Interesse besteht darin, einen an eine gerichtliche Beschwerdeinstanz weiterziehbaren Entscheid zu erhalten. Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens ist deshalb - auch unter der Herrschaft des ATSG - allein die Prüfung der beanstandeten Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung. Nicht zum Streitgegenstand gehören dagegen die durch die Verfügung oder den Einspracheentscheid zu regelnden materiellen Rechte und Pflichten (SVR 2005 IV Nr. 26 S. 102 Erw. 4.2 mit Hinweisen).


 


2. 


2.1     Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) liegt nach der Rechtsprechung unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde wird als formelle Rechtsverweigerung bezeichnet. Art. 29 Abs. 1 BV ist aber auch verletzt, wenn die zuständige Behörde sich zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht binnen der Frist fasst, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint (so genannte Rechtsverzögerung). Für die Rechtsuchenden ist es unerheblich, auf welche Gründe die Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend ist ausschliesslich, dass die Behörde nicht oder nicht fristgerecht handelt (RKUV 2004 Nr. U 506 S. 255 Erw. 3).


2.2     Eine unzulässige Rechtsverzögerung liegt vor, wenn die Behörde ihren Entscheid in objektiv nicht gerechtfertigter Weise hinauszögert. Ob dies zutrifft, beurteilt sich auf Grund der konkreten Umstände des Einzelfalls. Massgebend sind in diesem Zusammenhang namentlich die besondere Bedeutung und die Art des Verfahrens, die Komplexität und Schwierigkeit der Sache sowie das prozessuale Verhalten der Beteiligten (BGE 125 V 191 f. Erw. 2a). Diese Rechtsprechung lässt nicht zu, dass das Gericht in abstrakter und verbindlicher Form ein für allemal festlegen könnte und dürfte, innerhalb welcher Zeitspanne eine Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde einen Entscheid zu fällen hat, ohne sich dem Vorwurf einer Rechtsverzögerung auszusetzen. Die betroffene Behörde oder Organisation hat Anspruch darauf, dass gegen sie erhobene Vorwürfe in jedem einzelnen Fall anhand der konkreten Umstände geprüft werden (Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen S. vom 14. Januar 2004, U 220/03, Erw. 2.1 und 2.2).


 


3.       


3.1     Streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin eine Rechtsverzögerung oder eine Rechtsverweigerung begangen hat, indem sie trotz entsprechender Aufforderungen der Beschwerdeführerin im Nachgang zu ihrem Schreiben vom 14. Mai 2004 keine Verfügung erliess.


3.2     Auch unter der Herrschaft des ATSG bestimmt sich der Begriff der Verfügung mangels näherer Konkretisierung in Art. 49 Abs. 1 ATSG nach Massgabe von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG; vgl. Art. 55 ATSG; BGE 131 V 46 Erw. 2.4, 130 V 391 Erw. 2.3). Als Verfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (oder richtigerweise hätten stützen sollen; BGE 116 Ia 266 Erw. 2a) und zum Gegenstand haben: Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten, Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren (BGE 124 V 20 Erw. 1, 123 V 296 Erw. 3a, je mit Hinweisen). Der Verfügung gleichgestellt sind gemäss Art. 5 Abs. 2 VwVG Einspracheentscheide (BGE 130 V 391 Erw. 2.3).


3.3     Bis zum Inkrafttreten des ATSG schrieb Art. 99 Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung (UVG) in der bis 31. Dezember 2002 gültigen Fassung vor, dass der Versicherer über erhebliche Leistungen und Forderungen und über solche, mit denen der Betroffene nicht einverstanden ist, schriftliche Verfügungen zu erlassen hat. Diese Problematik ist jetzt in Art. 49 Abs. 1 ATSG geregelt. Danach hat der Versicherungsträger über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, schriftlich Verfügungen zu erlassen. Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die nicht unter Art. 49 Abs. 1 ATSG fallen, können nach Art. 51 Abs. 1 ATSG in einem formlosen Verfahren behandelt werden; diesfalls räumt Abs. 2 dieser Bestimmung der betroffenen Person die Möglichkeit ein, den Erlass einer Verfügung zu verlangen. Gemäss Art. 49 Abs. 3 ATSG werden die Verfügungen mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Sie sind zu begründen, wenn sie den Begehren der Parteien nicht voll entsprechen. Aus einer mangelhaften Eröffnung einer Verfügung darf der betroffenen Person kein Nachteil erwachsen.


3.4     Gemäss dem unter dem Recht des ATSG weiterhin gültigen Art. 124 der Verordnung über die Unfallversicherung (UVV) ist eine schriftliche Verfügung insbesondere zu erlassen über die Zusprechung von Invalidenrenten, Abfindungen, Integritätsentschädigungen, Hilflosenentschädigungen, Hinterlassenenrenten und Witwenabfindungen sowie die Revision von Renten und Hilflosenentschädigungen (lit. a) sowie die Kürzung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen (lit. b).


 


4.


4.1     Die Beschwerdeführerin war am 10. November 2000 in einer Auffahrkollision verwickelt, als sie mit ihrem Fahrzeug in der Mittagspause unterwegs war, an einer Kreuzung einem anderen Fahrzeug die Vorfahrt gewähren musste und das hinter ihr fahrende Fahrzeug in sie hineinfuhr (Urk. 2/8 S. 4). Mit uneingeschriebenem Schreiben vom 14. Mai 2004 teilte die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin mit, dass sie ihre Leistungen per 22. März 2003 einstelle (Urk. 2/1). Die Beschwerdegegnerin stellte ihre Leistungen somit formlos ein. 


4.2.    Auch wenn mit der Ersetzung des Art. 99 Abs. 1 Satz 1 aUVG durch Art. 49 Abs. 1 ATSG nichts Grundsätzliches geändert werden sollte, so ist doch klar bestätigt worden, dass die konkreten Rechtsverhältnisse prinzipiell durch Verfügung zu ordnen sind und dies von vornherein gegeben ist bei der Regelung von Leistungen von erheblicher Bedeutung. Die Erheblichkeit bemisst sich bei der Einstellung vorübergehender Leistungen (Taggeld, Heilbehandlung) nicht danach, wie lange diese erbracht worden sind; denn die Erheblichkeit liegt nicht in der Beendigung dieses vorausgegangenen - längeren oder kürzeren - Leistungsbezuges, sondern im Fallabschluss ex nunc et pro futuro, da die versicherte Person mit keinerlei Leistungen mehr rechnen kann. Darum ist die Anordnung des Fallabschlusses ohne Zusprechung von Dauerleistungen (Invalidenrente und/oder Integritätsentschädigung) gleich zu behandeln wie der Fallabschluss mit Zusprechung solcher Leistungen, das heisst, es muss in beiden Fällen formell verfügt werden. Damit wird im Rahmen von Art. 19 UVG eine administrative Gleichbehandlung der beiden Abschlussarten erreicht und durch eine kohärente Verwaltungspraxis Rechtssicherheit geschaffen. 


         Damit ist aber nicht gesagt, dass ein Fallabschluss ohne weitere Leistungszusprechung immer sogleich formell verfügt werden muss. Je nach Verlauf des Heilungsprozesses kann der Unfallversicherer damit ohne weiteres einmal zuwarten und die Entwicklung beobachten, bevor er verfügt, was durchaus sachgerecht und dem Einzelfall angepasst ist (Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen G. vom 7. September 2006, U 62/06 Erw. 4). 


4.3 Aufgrund höchstrichterlicher Rechtsprechung hätte die Beschwerdegegnerin die Einstellung der gesetzlichen Leistungen durch eine Verfügung vornehmen müssen (vgl. vorstehend Erw. 4.2). Wohl muss ein Fallabschluss ohne weitere Leistungszusprechung nicht immer sogleich formell verfügt werden. Umstände, die ein Zuwarten rechtfertigen würde, liegen jedoch keine vor. 


         Die Adäquanzprüfung hat nach Abschluss des normalen, unfallbedingt erforderlichen Heilungsprozesses zu erfolgen und nicht, solange von einer Fortsetzung der ärztlichen Behandlung noch eine namhafte Besserung erwartet werden kann (vgl. für viele: Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen A. vom 20. Oktober 2006, U 488/05 Erw. 3.2.3 S. 10 und dortige Hinweise). Angesichts des eher geringfügigen Auffahrunfalls und des erheblichen Vorzustandes erscheint die Adäquanzüberprüfung rund dreieinhalb Jahre nach dem Ereignis eher als spät. Es hat aktenkundig kein Aufschlag des Kopfes stattgefunden, keine Bewusstlosigkeit, es entstand geringer Schaden am Fahrzeug der Beschwerdeführerin und die Geschwindigkeitsänderung in Vorwärtsrichtung bewegte sich in einem eher niedrigen Bereich (vgl. Urk. 2/8 S. 4, Urk. 2/18 S. 7, 8, 16, 18). 


         Die Beschwerdegegnerin kann sodann aus dem unbestrittenen Umstand, dass sie nicht untätig oder unkooperativ gewesen sei, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Mit ihrer Leistungseinstellung vom 14. Mai 2004 brachte sie unmissverständlich zum Ausdruck, dass sie die Adäquanzprüfung vorgenommen habe und die weiter geltend gemachten Beschwerden nicht als unfallkausal zu qualifizieren seien. Ein blosses Beobachten der Entwicklung des Heilungsverlaufes hat die Beschwerdegegnerin damit nicht beabsichtigt. 


         Zum Zeitpunkt der formlosen Leistungseinstellung wäre die Beschwerdegegnerin in der Lage und auch gehalten gewesen, die Adäquanzprüfung vorzunehmen. Das Zuwarten der Beschwerdegegnerin mit dem Verfügungserlass trotz der mehrfachen Aufforderung seitens der Beschwerdeführerin, muss mithin als Rechtsverzögerung eingestuft werden. Nebst dem Fehlen sachlicher Gründe sind auch sonst keine Umstände ersichtlich, welche ein derart langes Zuwarten rechtfertigen würden.


         Nach dem Gesagten erweist sich der Rechtsstandpunkt der Beschwerdeführerin als zutreffend, weshalb die Beschwerde gutzuheissen ist. 


 


5.       Die obsiegende Beschwerdeführerin hat Anspruch auf Ersatz der Parteikosten. Diese werden vom Gericht festgesetzt und ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache und nach der Schwierigkeit des Prozesses bemessen (§ 34 Abs. 1 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht). Nach ständiger Rechtsprechung gilt auch die Rückweisung der Sache an die Verwaltung als Obsiegen (vgl. ZAK 1987 S. 268 f. Erw. 5 mit Hinweisen). 


         Im Hinblick auf die massgeblichen Kriterien scheint die Zusprechung einer Prozessentschädigung von Fr. 1'900.-- (inklusive Barauslagen und MWSt) angemessen. 


         Gemäss Rechtsprechung wird das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung (Urk. 1) somit gegenstandslos (Christian Zünd, Kommentar zum Gesetz über das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, Zürich 1999, N 16 zu § 16).


 


 


 


Das Gericht erkennt:


1.         In Gutheissung der Beschwerde wird die Beschwerdegegnerin angewiesen, über die Leistungseinstellung per 22. März 2003 umgehend eine einsprachefähige Verfügung zu erlassen. 


2.         Das Verfahren ist kostenlos.


3.         Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der unentgeltlichen Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin, Rechtsanwältin Dr. Barbara Wyler, Zürich, eine Prozessentschädigung von Fr. 1'900.-- (inkl. Barauslagen und MWSt) zu bezahlen.


4. Zustellung gegen Empfangsschein an:


- Rechtsanwältin Dr. Barbara Wyler


- VAUDOISE ALLGEMEINE Versicherungs-Gesellschaft


- Bundesamt für Gesundheit


5.         Gegen diesen Entscheid kann innert 
30 Tagen
 seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).


Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.


Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).