zh_sozialversicherungsgericht · AL.2022.00209 · 2024-02-23 · de
Nichteintreten auf Einsprache zufolge Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung wegen fehlender internationaler Zuständigkeit. Örtliche Unzuständigkeit bildet nur ausnahmsweise Nichtigkeitsgrund. Rückweisung zum Verfügungserlass betreffend Zuständigkeit formalistischer Leerlauf. Zuständigkeit der Schweizerischen Arbeitslosenversicherung bei in Y.___ Schweiz wohnhafter US-Bürgerin mit Arbeitsort in A.___ Deutschland (Lufthansa) verneint; Vertrauensschutz.


Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
AL.2022.00209
 
 
III. Kammer
Sozialversicherungsrichter Gräub, Vorsitzender
Sozialversicherungsrichterin Slavik
Ersatzrichterin Gasser Küffer
Gerichtsschreiber Schetty
Urteil
 vom 
23. Februar 2024
in Sachen
X.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Kaspar Gehring
KSPartner
Ulrichstrasse 14, 8032 Zürich
gegen
Unia
 Arbeitslosenkasse
Kompetenzzentrum D-CH Ost
Strassburgstrasse 11, Postfach 5037, 8021 Zürich 1
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
1.1
    
Die im Jahre 1967 geborene 
X.___
 ist US-Bürgerin und seit dem
 
1. Januar 2018 in 
Y.___
 
wohnhaft (Urk. 9/16). Mit Aufhebungsvertrag vom 30. Dezember 2021 respektive 5. Januar 2022 wurde das langjährige Arbeitsver
hältnis der Versicherten mit der 
deutschen Z.___
 
AG 
per 31. Januar 2022 aufgehoben unter Ausrichtung einer Abfindung in der Höhe von EUR 186'858.-- (Urk. 9/6 f.). Am 10. Januar 2022 stellte sich die Versicherte beim Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum Thalwil der Arbeitsvermittlung zur Verfügung (Urk.
 
9/1) und beantragte für die Zeit ab 1. Februar 2022 die Ausrichtung von Arbeitslosenentschädigung (Urk. 9/3).
1.2
    
Mit Schreiben vom 7. April 2022 teilte die 
Unia
 Arbeitslosenkasse mit, dass 
die
 
schweizerische Zuständigkeit aufgrund des Wohnsitzes der Versicherten gegeben sei und verlangte noch die Einreichung weiterer Unterlagen (Urk. 9/32). Mit Verfügung vom 5. Mai 2022 führte die 
Unia
 aus, dass aufgrund der Abfindungszahlung ein Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung erst ab dem 21.
 
November 2022 bejaht werden könne (Urk. 9/42). Mit 
Einspracheentscheid
 vom 20. Juni 2022 
stellte 
die 
Unia
 
fest
, dass die Verfügung vom 5. Mai 2022 mangels Zuständigkeit nichtig sei, sodass auf die erhobene Einsprache 
vom 1.
 
Juni 2022 (Urk. 9/44) 
nicht eingetreten werde (Urk. 9/46
 
= Urk. 2
).
2.
    
Dagegen erhob die Versicherte am 18. August 2022 Beschwerde und beantragte
, dass auf die Einsprache einzutreten und die Zuständigkeit der Arbeitslosenver
sicherung in der Schweiz anzuerkennen sei; weiter seien ihr die entsprechenden Versicherungsleistungen zuzusprechen (Urk. 1 S. 1 f.).
    
Mit Beschwerdeantwort vom 31. Oktober 2022 beantragte die Beschwerde
gegnerin die Abweisung der Beschwerde sowie die Bestätigung des ergangenen 
Nichteintretensentscheids
 (Urk. 8).
    
Mit Replik vom 9. März 2023 beantragte der Vertreter der Beschwerdeführerin, es sei die Einsprache materiell zu prüfen und der Beschwerdeführerin die ge
setzlichen Leistungen, insbesondere Arbeitslosenentschädigung 
zu gewähren
. Eventualiter sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, mit den Behörden der deutschen Arbeitslosenversicherung ein Einigungsverfahren betreffend Zustän
digkeit durchzuführen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin (Urk. 
19 S. 1 f.).
    
Mit Schreiben vom 12. April 2023 verzichtete die Beschwerdegegnerin auf eine weitere Stellungnahme (Urk. 22), was der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 13. April 2023 zur Kenntnis gebracht wurde (Urk. 23).
Das Gericht
 zieht in Erwägung:
1.
1.1
    
Die Beschwerdegegnerin begründete den angefochtenen 
Einspracheentscheid
 damit, dass die Beschwerdeführerin seit 1989 für die 
Z.___
 AG als
 
Flugbegleiterin erwerbstätig gewesen sei. Aufgrund der Heimatbasis der 
Z.___
 in 
A.___ (Deutschland)
 
sei vorliegend Deutschland für die Prüfung und Aus
richtung von Arbeitslosenentschädigung zuständig (KS ALE 883 D8a
 unter Hinweis auf die 
Verordnung 
Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des
 
Rates vom 29. April
 
2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicher
heit (Grundverordnung,
 
GVO)
. Mangels Zuständigkeit sei die erlassene Verfügung nichtig, weshalb auf die Einsprache mangels Anfechtungsobjekts nicht einzu
treten sei (Urk. 2).
1.2
    
Demgegenüber machte die Beschwerdeführerin im Rahmen der Beschwerde im Wesentlichen geltend, dass 
sie für alle Arbeitseinsätze nach 
A.___
 gependelt sei und dort ihre Arbeit angetreten habe. Danach sei sie immer umgehend nach 
Y.___
 zurückgekehrt und demnach als Grenzgängerin zu qualifizieren, sodass die Bestimmungen des Wohnortes anwendbar seien (Urk. 1 S. 3). Dies ergebe sich auch aus den Bestimmungen des «Abkommen
s
 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über Arbeitslosen
ver
sicherung» (S. 4). Dies Einschätzung werde auch von den deutschen Behörden geteilt (S. 5).
1.3
    
Im Zuge der Beschwerdeantwort führte die Beschwerdegegnerin aus, dass 
ameri
kanische Staatsbürger nicht unter den persönlichen Geltungsbereich des FZA oder EFTA-Übereinkommens fallen würden
, sodass die Vorschriften über die Grenz
gänger nach GVO/DVO für den vorliegenden Fall nicht herangezogen werden könnten (Urk. 8 S. 2). Hinsichtlich des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über Arbeitslosenver
sicherung sei anzumerken, dass aufgrund der definierten Grenzzonen im Kanton Zürich der 
Bezirk B.___
 gerade nicht als Grenzzone gelte, sodass auch dieses Abkommen vorliegend nicht anwendbar sei (S. 3).
1.4
    
Im Rahmen der Replik machte der Vertreter der Beschwerdeführerin geltend, 
dass
 
 hinsichtlich
 der Zuständigkeit ein Einigungsverfahren durchzuführen wäre, sofern die Zuständigkeit der Schweizerischen Arbeitslosenversicherung nicht ohnehin gegeben sei (Urk. 19 S. 2). Sollte die 
s
chweizerische Zuständigkeit nicht
 
bestehen, 
sei
 eine solche auf jeden Fall gestützt auf den Grundsatz des
 
Vertrauensschutzes 
ausgewiesen 
(S. 3). 
So habe die Beschwerdeführerin ins
besondere aufgrund der Information der Schweizer Behörden bei der deutschen Arbeitslosenversicherung keine weiteren Vorkehren mehr getroffen (S.
 
4). Im Verzicht, in Deutschland weitere Schritte zu unternehmen, sei eine Vermögens
disposition zu erachten (S. 5).
1.
5
    
Unbestritten ist vorliegend, dass die Beschwerdeführerin als US-Bürgerin seit dem
 
1. Januar 2018 in 
Y.___
 wohnhaft und während ihrer Beschäftigung bei der 
Z.___
 stets nach 
A.___
 zu ihren Einsätzen gependelt ist. 
Strittig ist
, ob sich gestützt darauf eine Zuständigkeit der 
s
chweizerischen Arbeitslosenversi
cherung ableiten lässt oder ob sich eine solche aufgrund der von der Beschwerde
gegnerin im Abklärungsverfahren gemachten Aussagen ergibt (Vertrauens
schutz).
2.
    
Was 
die Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung vom 5. Mai 2022 
im ange
fochtenen Entscheid 
anbelangt, gilt
, 
dass e
ine
 
Verfügung
 
dann nichtig
 ist
, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und zudem durch die Feststellung der
 
Nichtigkeit
 
die Rechts
sicherheit nicht ernsthaft gefährdet wird. Die
 
örtliche
 
Unzuständigkeit ist in der Regel kein Nichtigkeitsgrund (
BGE 127 II 32 E. 3g
 
; Urteil des Bundes
gerichts 
2C_72/2016 vom 3. Juni 2016 E. 1.2
 
).
 
Ein leicht erkennbarer Mangel liegt mit der strittigen internationalen Zuständigkeit 
bereits zufolge Komplexität der Materie 
ganz offensichtlich nicht vor. 
Entsprechend er
weist sich
 das formelle Vorgehen der Beschwerdegegnerin mit dem Nichteintreten auf die Einsprache der Beschwerdeführerin vom 1. Juni 2022 (Urk. 9/44) zufolge festgestellter Nichtig
keit der Verfügung vom 5. Mai 2022 (Urk. 9/42) 
zum vornherein als falsch
 und 
sie 
wäre
 jedenfalls 
verpflichtet gewesen
, 
einen anfechtbaren Entscheid über ihre Zuständigkeit zu erlassen (vgl. Art. 35 Abs. 3 
des Bundesgesetzes über den Allge
meinen Teil des Sozialversicherungsrechts
, 
ATSG)
. Da eine Rückweisung der Sache zum Erlass einer diesbezüglichen Verfügung und der Wahrung des recht
lichen Gehörs der Beschwerdeführerin vorliegend einem formalistischen Leerlauf gleichkäme, ist hiervon abzusehen 
(BGE
 
142 II 218 E.
 
2.8.1, 137 I 195 E.
 
2.3.2, je
 
m.w.H
.) 
und die zwischen den Parteien strittige Zuständigkeitsfrage zu prüfen.
3
.
3
.1
    
Unter den persönlichen Geltungsbereich des 
am 1. 
Juni 2002 in K
raft getrete
nen
 
Abkommens vom 21. 
Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossen
schaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaa
ten
 
andererseits über die Freizügigkeit 
(
Freizügigkeitsabkommen
, 
FZA) fallen schweizerische Staatsangehörige und Staatsangehörige der in 
Rz
. 
B16 
des 
Kreis
schreiben
s
 des 
Staatssekretariats für Wirtschaft 
SECO über die Auswirkungen der
 
Verordnungen [EG] Nr. 883/2004
 (GVO)
 und 987/2009 
(DVO) 
auf die Arbeitslosenversicherung 
(
KS ALE 883
)
 
aufgeführten Staaten. Auf Drittstaats
angehörige findet das FZA grundsätzlich keine Anwendung. Für Drittstaatsan
gehörige gelten hinsichtlich der eigenen Ansprüche weiterhin die bisherigen bilateralen Sozialversicherungsabkommen (KS ALE 883
 
Rz
.
 B19). Da die USA 
als
 
nicht EU-/EFTA-Staat 
nicht 
unter 
die in 
Rz
. 
B16 de
r
 KS ALE 883 aufgeführt
en Staaten fällt
 
und eine Auswei
tung der Anwendung der GVO und DVO auf Drittstaatangehörige gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 1231/2010 nicht in Betracht fällt (vgl. dazu KS ALE 883 
Rz
. B21 sowie Urk. 9 S. 8)
, ist das FZA auf die Beschwerdeführerin als US-Bürgerin nicht anwendbar. Die entsprechende
n
 Ausführung
en
 im Rahmen der Beschwerde
antwort sind demnach nicht zu bean
standen
 und wurden überdies auch im Rah
men der Replik nicht fundiert in Zwei
fel gezogen.
3
.2
    
Hinsichtlich der genannten bilateralen Sozialversicherungsabkommen fällt im konkreten Fall die Anwendbarkeit des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über Arbeitslosenversi
cherung
 vom 20. Oktober 1982
 in Betracht. 
In persönlicher Hinsicht gilt das genannte Abkommen grundsätzlich für Staatsangehörige beider Vertragsstaaten 
sowie
 Flüchtlinge und Staatenlose, die im Gebiet eines der beiden Vertragsstaa
tenwohnen. Für Grenzgänger gilt das Abkommen zudem ungeachtet ihrer Staats
an
gehörigkeit (Art. 3). Der Begriff «Grenzgänger» im Sinne des Abkommens bezeichnet dabei einen Arbeitnehmer, für den aufgrund seiner regelmässigen und ordnungsgemässen Beschäftigung in der Grenzzone eines Vertragsstaates dessen Rechtsvorschriften gelten und der in der Grenzzone des anderes Vertragsstaates wohnt (Art. 1 Ziffer 6). Die Grenzzonen beider Vertragsstaaten bestimmen sich nach Artikel 1 des Abkommens vom 21. Mai 1970 zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und dem Schweizerischen Bundesrat über den Grenzübertritt von Personen im kleinen Grenzverkehr (Schlussprotokoll Ziffer 1 
lit
. b). 
Gemäss Art. 1 Abs. 2 
lit
. a des genannten Abkommens stellt der 
Bezirk B.___
 im Kanton Zürich keine Grenzzone im Sinne des Abkommens dar.
    
Aufgrund der bilateralen Abkommen ist demnach festzuhalten, dass die Be
schwerdeführerin aufgrund ihres Wohnsitzes im 
Bezirk B.___
 keine Grenz
gängerin ist. Aufgrund ihrer US-Staatsbürgerschaft entfällt die Anwendbar
keit
 
des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über Arbeitslosen
versicherung zudem gestützt auf Art. 3 
lit
. a. Damit ist auch das genannte Abkommen vorliegend nicht anwendbar. Aufgrund des sozialversicherungsrechtlichen Koordinationsrechts kann demnach eine Zuständigkeit der 
s
chweizerischen Arbeitslosenversicherung nicht begründet werden.
 Ein formeller Entscheid der zuständigen deutschen Behörde über ihre Zuständigkeit 
und damit ein Kompetenzkonflikt, welcher gegebenenfalls nach
 einem 
Einigungsverfahren verlangt hätte, 
lag gemäss Aktenlage 
jedenfalls bis zum Erlass des hier angefochtenen Entscheids nicht vor
.
4
.
4
.1
    
Gemäss
 bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann nach dem in Art. 9 
der Bun
desverfassung (
BV
)
 verankerten Grundsatz von Treu und Glauben eine unrichtige Auskunft, welche eine Behörde einer rechtssuchenden Person erteilt, unter gewis
sen Umständen Rechtswirkungen entfalten. Voraussetzung dafür ist, dass: a)
 
es
 
sich um eine vorbehaltlose Auskunft der Behörden handelt; b)
 
die Auskunft sich
 
auf eine konkrete, die betroffene Person berührende Angelegenheit bezieht; c)
 
die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben hat, dafür zuständig war oder die
 
betroffene Person sie aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte; d)
 
die betroffene Person die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Wei
teres hat erkennen können; e)
 
die betroffene Person im Vertrauen hierauf nicht ohne Nachteile rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat; f)
 
die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der
 
Auskunftserteilung; g)
 
das Interesse an der richtigen Durchsetzung des ob
jektiven Rechts dasjenige am Vertrauensschutz nicht überwiegt. Diese Bedingun
gen müssen kumulativ erfüllt sein. Vertrauensschutz setzt nicht zwingend eine unrichtige Auskunft oder Verfügung voraus; er lässt sich auch aus einer 
blossen
 behördlichen Zusicherung und sonstigem, bestimmte Erwartungen begründen
dem Verhalten der Behörden herleiten (BGE 143 V 95 E.
 
3.6.2; Urteil des Bundes
gerichts 9C_296/2020 vom 4.
 
September 2020 E.
 
2.2). Unterbleibt eine Auskunft entgegen gesetzlicher Vorschrift (vgl. Art.
 
27 ATSG) oder obwohl sie nach den im Einzelfall gegebenen Umständen geboten war, hat die Rechtsprechung dies der 
Erteilung einer unrichtigen Auskunft gleichgestellt (BGE 143 V 341 E. 5.2.1; Urteil des Bundesgerichts 8C_220/2021 vom 12. Mai 2021 E. 3.1.3).
4
.2
    
Nachdem sich die Beschwerdeführerin am 10. Januar 2022 der Arbeitsvermittlung zur Verfügung gestellt hatte, informierte sie die Beschwerdegegnerin mit Schrei
ben vom 7. April 2022 dahingehend, dass die Schweiz aufgrund ihres Wohnsitzes für 
s
ie zuständig sei. Der Anspruch könne somit durch die Beschwerdegegnerin überprüft werden (Urk. 9/32). An der Einschätzung bezüglich der Zuständigkeit hielt die Beschwerdegegnerin auch noch mit Kassenverfügung vom 5. Mai 2022 fest (Urk. 9/42).
    
Bei der Zusicherung der Zuständigkeit der Schweizer Arbeitslosenversicherung handelt es sich um eine
 vorbehaltlose Auskunft 
der
 zuständig
en
 Behörde 
im Hin
blick auf 
eine konkrete, die 
Beschwerdeführerin
 berührende Angelegenheit
. Wie der weitere Verlauf des Administrativverfahrens gezeigt hat, gestaltete sich die Ermittlung der Zuständigkeit im konkreten Fall durchwegs anspruchsvoll, sodass 
die 
Beschwerdeführerin
 die Unrichtigkeit der Auskunft 
keinesfalls
 hat erkennen können
. 
Weiter ergeben sich bezüglich der 
Rechtslage 
keine Veränderungen und das 
Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts 
überwiegt 
das
jenige am Vertrauensschutz
 im konkreten Fall nicht.
 Die Beschwerdegegnerin wäre 
folglich 
verpflichtet gewesen,
 ihre Leistungspflicht 
zumindest
 
unter dem Titel de
s Vertrauensschutzes zu prüfen.
    
Zu prüfen bleibt dabei allein, ob die Beschwerdeführerin 
im Vertrauen 
auf die ergangene Zusicherung
 Dispositionen getroffen hat
, welche 
nicht ohne Nach
teile
 
rückgängig zu machen
 sind. Der Vertreter der Beschwerdeführerin führte diesbezüglich aus, dass i
m Verzicht, in Deutschland weitere Schritte zu unter
nehmen, eine Vermögensdisposition zu erachten sei (Urk. 1 S. 5). 
Ob zwi
schenzeitlich solche Schritte unternommen wurden und der Beschwerdeführerin 
Nachteile erwach
s
en sind, ist den Akten nicht abschliessend zu entnehmen.
 Hinzuweisen ist
 
in diesem Zusammenhang auf die ständige Rechtsprechung, nach
 
welcher d
er
 
blosse
 Verbrauch von Geldmitteln nicht als relevante Dis
position 
gilt 
(BGE
 
142 V 259 E. 3.2.2; Urteil des Bundesgerichts 8C_702/2021 vom 4. Februar 2022 E. 5.3)
.
 Auf der anderen Seite ist es denkbar, dass die im Vertrauen auf die behördliche Aussage unterbliebene Verfolgung der Ansprüche in Deutschland zu einem nicht rückgängig 
zu machenden Nachteil
 geführt hat
, etwa durch Verpassen allfälliger Fristen. 
Die Beschwerdegegnerin wird 
um 
ergän
zende Abklärungen 
nicht umhin
kommen.
    
Zusammengefasst ist der angefochtene Entscheid in 
Gutheissung
 der Beschwerde aufzuheben und die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, auf die Einsprache vom 
1. Juni 2022 einzutreten 
respektive
 über den Leistungsanspruch der Beschwerde
führerin nach dem Vorgehen im Sinne des oben Gesagten zu entscheiden.
5
.
    
Ausgangsgemäss ist die Beschwerdegegnerin demnach zu verpflichten, der Be
schwerdeführerin eine angemessene Prozessentschädigung zu bezahlen, welche in Anwendung von Art. 61 
lit
. g ATSG, namentlich unter Berücksichtigung der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses auf Fr. 1'
5
00.-- (inklusive Barauslagen und Mehrwertsteuer) festzusetzen ist.
Das Gericht erkennt:
1.
    
In Gutheissung der Beschwerde wird
 d
er
 angefochtene 
Einspracheentscheid
 vom 
20.
 
Juni 2022
 aufgehoben
 und die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, auf die Ein
sprache vom 1. Juni 2022 einzutreten, damit sie, 
nach erfolgter Abklärung im Sinne der Erwägungen, über den 
Leistungsanspruch der
 Beschwerdeführer
in
 neu verfüge.
2.
    
Das Verfahren ist kostenlos.
3.
    
Die Beschwerdegegnerin wird
 verpflichtet, 
der Beschwerdeführerin
 eine Parteient
schädigung von Fr. 
1’500
.-- (
inklusive Barauslagen und Mehrwertsteuer
) zu bezahlen.
4.
    
Zustellung gegen Empfangsschein an:
- 
Rechtsanwalt Kaspar Gehring
- 
Unia
 Arbeitslosenkasse
- 
seco
 - Direktion für Arbeit
- 
Amt für Arbeit (AFA)
5.
    
Gegen diesen Entscheid kann innert 
30 Tagen
 seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bun
desgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit dem 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
    
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzu
stellen.
    
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweis
mittel und die Unterschrift 
der 
beschwerdeführenden
 Partei oder ihrer Rechtsvertretung
 
zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Der VorsitzendeDer Gerichtsschreiber
GräubSchetty