zh_sozialversicherungsgericht · IV.2016.00338 · 2016-09-30 · de
Die Anordnung einer RAD-Untersuchung verpflichtet die IV-Stelle nicht zur Beachtung der aus Art. 44 ATSG fliessenden Verfahrensbestimmungen. Namentlich besteht keine Pflicht zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist unbegründet.


Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
IV.2016.00338
I. Kammer
Sozialversicherungsrichterin Grünig, Vorsitzende
Sozialversicherungsrichter Spitz
Sozialversicherungsrichterin Maurer Reiter
Gerichtsschreiber Wilhelm
Urteil
vom
 
30. September 2016
in Sachen
X.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Christos 
Antoniadis
Antoniadis
 
Advokaturbüro
Badenerstrasse
 89, 8004 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
    
Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, sprach 
X.___
, geboren 1959, 
mit Verfügung vom 18. Juni 2009 mit Wirkung ab 1. Januar 2006 
eine ganze Rente der Invalidenversicherung
 zu (Urk. 8/55
; vgl. 
auch 
Urk. 
8/47 f.
)
. 
Im Januar 2012 leitete di
e IV-Stelle eine 
Rentenüber
prüfung
 ein (
Urk. 
8/57). 
Im Rahmen des Revisionsverfahrens holte 
sie
 das 
poly
diszi
plinäre
 Gutachten der 
MEDAS Y.___
 vom 25. 
August 2014 ein (
Urk. 
8/125
). 
    
Am 9. November 2015 forderte die IV-Stelle die Versicherte auf, sich einer ergän
zenden ärztlichen Untersuchung durch den Regionalen Ärztlichen Dienst (RAD) zu unterziehen (Urk. 
8/128
). Die anwaltlich vertretene Versicherte (vgl. 
Urk. 
8/129
) ersuchte in der Folge am 16. Dezember 2015 um vorgängige Akten
einsicht und erklärte sich mit einer weiteren Untersuchung nicht einverstanden. Sollte die IV-Stelle d
aran festhalten wollen, ersuche
 sie um den Erlass einer anfechtbaren Verfügung (Urk. 
8/132
). Am 15. Februar und am 2. März 2016 ergingen weitere (formlose) schriftliche Aufforderungen an die Versicherte, sich der Untersuchung durch den RAD zu unterziehen (Untersuchungstermin vom 22. 
März 2016; Urk. 8/137, 
Urk. 
8/142
). Sowohl mit der Untersuchung als auch mit dem Vorgehen erklärte sich die Versicherte weiterhin nicht einverstanden und ersuchte 
wiederum 
um den Erlass einer 
anfechtbaren Verfügung (Urk. 8/138
). 
2
.
    
Am 15. März 2016 erhob die Versicherte Beschwerde mit dem Rechtsbegehren, die IV-Stelle sei anzuweisen, eine Verfügung betreffend die von ihr verlangte Untersuchung durch den RAD zu erlassen. Eventualiter sei die Anordnung vom 2. März 2016 aufzuheben und es sei vorab unverzüglich die aufschiebende Wir
kung der Beschwerde festzustellen. Des Weiteren beantragte die Versicherte, die Anordnung vom 2. März 2016 sei superprovisorisch aufzuheben. Eventualiter sei die IV-Stelle superprovisorisch anzuweisen, die auf den 22. März 2016 angesetzte Untersuchung durch den RAD zu stornieren oder einstweilen zu sis
tieren (Urk. 1 S. 2). 
Mit Verfügung vom 2
2. 
März 2016 wurde festgestellt, die Beschwerdeführerin habe der Einladung zur RAD-Untersuchung keine Folge zu leisten. Gleichzeitig wurde der Beschwerdegegnerin Gelegenheit zur Beantwor
tung der Beschwerde gegeben (Urk. 5). 
Diese beantragte in der Vernehmlassung vom 4. April 2016 die Abweisung der Beschwerde (Urk. 7). Die Eingabe wurde de
r
 Beschwerdeführer
in
 am 5. April 2016 zugestellt. 
    
Auf die Ausführungen der Parteien und die Akten wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. 
Das Gericht
zieht in Erwägung:
1.
    
Die Beschwerdegegnerin forderte die Beschwerdeführerin am 9. November 2015
,
 am 15. Februar 2016
 und am 
2. 
März 2016 auf
, sich 
am 2
2. 
März 2016 
einer Untersuchung durch die
 RAD-Ärztin med. 
pract
. Z.___
, Fachärztin FMH Orthopädische Chirurgie und Traumatologie, zu unterziehen 
(
Urk. 8/127, 
Urk. 
8/137, 
Urk. 
8/142
). 
    
Die regionalen ärztlichen Dienste (RAD) stehen den IV-Stellen zur Beurteilung der medizinischen Voraussetzungen des Leistungsanspruchs zur Verfügung. Sie setzen die für die Invalidenversicherung nach Art. 6 
des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) 
massgebende funk
tionelle Leistungsfähigkeit der Versicherten fest, eine zumutbare Erwerbstätig
keit oder Tätigkeit im Aufgabenbereich auszuüben. Sie sind in ihrem medizini
schen Sachentscheid im Einzelfall unabhängig (Art. 59 Abs. 2
bis
 
des Bundesge
setzes über die Invalidenversicherung; 
IVG). Nach Art. 49 
der Verordnung über die Invalidenversicherung (
IVV
)
 beurteilen die RAD die medizinischen Voraus
setzungen des Leistungsanspruchs. Die geeigneten Prüfmethoden können sie im Rahmen ihrer medizinischen Fachkompetenz und der allgemeinen fachlichen Weisungen des Bundesamtes frei wählen (Abs. 1). Die RAD können Versicherte bei Bedarf selber ärztlich untersuchen. Sie halten die Untersuchungsergebnisse schriftlich fest (Abs. 2; Urteil des Bundesgerichts 9C_406/2014 vom 31. Oktober 2014 E. 3.5 mit Hinweis auf BGE 135 V 254 E. 3.5).
    
Die Funktion interner RAD-Berichte besteht darin, aus medizinischer Sicht – gewissermassen als Hilfestellung für die medizinischen Laien in Verwaltung und Gerichten, welche in der Folge über den Leistungsanspruch zu entscheiden haben – den medizinischen Sachverhalt zusammenzufassen und zu würdigen, wozu namentlich auch gehört, bei widersprüchlichen medizinischen Akten eine Wertung vorzunehmen und zu beurteilen, ob auf die eine oder die andere Ansicht abzustellen oder aber eine zusätzliche Untersuchung vorzunehmen sei. Sie würdigen die vorhandenen Befunde aus medizinischer Sicht (Urteil des Bun
desgerichts 9C_406/2014 vom 31. Oktober 2014 E. 3.5 mit Hinweisen).
    
RAD-Berichte sind versicherungsinterne Dokumente, die von Art. 44 ATSG betreffend Gutachten nicht erfasst werden; die in dieser Norm vorgesehenen Verfahrensregeln entfalten daher bei Einholung von RAD-Berichten keine Wir
kung 
(Urteil des Bundesgerichts 8C_385/2014 vom 16. September 2014 E. 4.2.1 mit Hinweis auf BGE 135 V 254 E. 3.4).
    
Der Beweiswert von RAD-Berichten nach Art. 49 Abs. 2 IVV ist mit jenem exter
ner medizinischer Sachverständigengutachten 
nur 
vergleichbar, sofern sie den praxisgemässen Anforderungen an ein ärztliches Gutachten (
BGE 134 V 
231
 E. 5.1) genügen und die Arztperson über die notwendigen fachlichen Qua
lifikationen verfügt (
BGE 137 V 210
 E. 1.2.1). Allerdings kann auf das Ergebnis versicherungsinterner ärztlicher Abklärungen – zu denen die RAD-Berichte gehören – nicht abgestellt werden, wenn auch nur geringe Zweifel an ihrer Zuverlässigkeit und Schlüssigkeit bestehen (Urteil des Bundesgerichts 8C_197/2014 vom 3. Oktober 2014 E. 4.2 mit Hinweisen auf 
BGE 139 V 225
 E. 5.2; 
135 V 465
 E. 4.4 und E. 4.7).
2.
2.1
    
Die Beschwerdeführerin m
acht geltend, g
emäss Art. 49 
Abs. 
1 ATSG habe der Versicherungsträger über Anordnungen, die erheblich seien und mit denen die versicherte Person nicht einverstanden sei, eine schriftliche Verfügung zu erlassen. Insbesondere über die Anordnung einer medizinischen Untersuchung sei eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. 
Mit BGE 137 V 210 sei in Änderu
ng der früheren Rechtsprechung 
erkannt worden, die 
Eintretensvoraussetzung
 des nicht wieder gutzumachenden Nachteils sei bei der Anordnung von medizini
schen Gutachten und der Bezeichnung von Gutachtern regelmässig gegeben. 
Die mit einer medizinischen Untersuchung einhergehenden Belastungen stellten einen erheblichen Eingriff in die physische 
und 
psychische Integrität dar. 
Das vor der Anordnung der Untersuchung durch die RAD-Ärztin eingeholte Gut
achten der MEDAS Y.____
 beantworte die im Revisionsverfahren relevan
ten Fragen umfassend und schlüssig. Aufgrund der mit der erneuten Untersu
chung verbundenen Belastungen handle es sich um eine erhebliche Anordnung, mit der sie (die Beschwerdeführerin) zudem nicht einverstanden sei. Die in Aus
sicht genommene Abklärung sei nicht nötig, 
sondern l
aufe auf die Einholung einer 
unzulässigen 
second
 
opinion
 hinaus. Handle es sich um eine Abklärung durch eine externe Gutachterstelle, sei zweifelsohne eine Verfügung zu erlassen. Dasselbe habe auch für die geplante RAD-Abklärung zu gelten. Der 
Beschwer
degegnerin
 stehe es nicht frei, bei einem missliebigen Gutachten die Versicher
ten zur RAD-Untersuchung aufzubieten. Nur mit dem Erlass einer anfechtbaren Verfügung lasse sich die Rechtmässigkeit der Anord
n
ung überprüfen. 
Vorlie
gend sei bei Zweifeln am Ergebnis der MEDAS-Begutachtung nicht eine weitere Untersuchung, sondern eine klärende Rückfrage bei der MEDAS-Gutachtern die zweckmässige Vorkehr 
(Urk. 1 S. 6 ff.). 
2.2
    
Die Beschwerdegegnerin vertritt den Standpunkt, die Berichte und Gutachten der RAD stellten verwaltungsinterne Dokumente dar, die nicht von Art. 44 ATSG erfasst würden. 
Praxisgemäss kämen die bei der Anordnung von 
verwal
tungsexternen
 Gutachten zu beachtenden Mitwirkungsbefugnisse nicht zum 
Tragen. In der Regel werde kein Fragenkatalog erstellt und der versicherten Person müssten keine Gutachterfragen unterbreitet werden. Ferner sei auch keine Einigungsverhandlung vorgesehen. 
Der Beschwerdeführerin sei der Name der RAD-Ärztin vorab genannt worden. Sie habe somit Gelegenheit gehabt, allfällige Ausstands- oder Ablehnungsgründe vorzubringen. Von der Einholung einer 
second
 
opinion
 könne nicht gesprochen werden. Die Abklärung sei nötig, weil der medizinische Sachverhalt noch nicht vollständig abgeklärt sei (Urk. 7 S. 1 f.). 
3.
    
D
as Bundesgericht 
stellte 
auch in seiner
 jüngste
n
 Rechtsprechung 
klar, dass 
RAD-Berichte versicherungsinterne Dokumente
 sind
, die von Art. 44 ATSG 
nicht erfasst werden, weswegen 
die in dieser Norm vorgesehenen Verfahrensre
geln bei 
der 
Einholung von RAD-Berichten keine Wirkung 
entfalten
 (Urteil des Bundesgerichts 8C_385/2014 vom 16. September 2014 E. 4.2.1).
 
Dieser Grund
satz hat auch vorliegend Gültigkeit
 
mit der Folge, dass die Beschwerdegegnerin nicht verpflichtet 
war respektive 
ist, bei der Einladung zur RAD-Untersuchung die 
für die
 Anordnung einer Begutachtung durch versicherungsexterne Experten massgebenden Grundsätze gemäss Art. 44 ATSG zu 
beachten
. 
Die Ein
ladung zur RAD-Untersuchung hat somit 
nicht mittels Erlass einer Verfügung zu erfolgen. 
Ausgeglichen wird die Formlosigkeit der Anordnung einer Untersuchung durch 
versicherungsinterne Ärzte
 dadurch, dass 
deren Berichten nur schon bei 
gerin
ge
n Zweifel
n
 an der
 Zuverlässigkeit und Schlüssigkeit 
der Beweiswert abzu
sprechen ist 
(Urteil des Bundesgerichts 8C_385/2014 vom 16. September 2014 E. 4.
2.2
)
. 
Ein RAD-Bericht vermag allenfalls Zweifel an der Richtigkeit eines MEDAS-Gutachtens zu erwecken, indessen genügt dies allein noch nicht, um das Gutachten schlüssig zu entkräften (Meyer/
Reichmuth
, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum IVG, 3. Aufl., Zürich 2014, Art. 59 
Rz
 5 mit Hinweisen). Am Beweiswert eines schlüssigen versicherungsexternen Gutachtens vermag ein versicherungsinterner Bericht mit anderen Worten nichts zu ändern. Namentlich ist ein RAD-Bericht 
grundsätzlich 
nicht geeignet, um ein
, wie es die Beschwer
deführerin formulierte,
 in den Augen der IV-Stelle missliebiges Gutachten mit
tels Einholung einer Zweitmeinung zu entkräften (vgl. 
Urk. 
1 S. 7 f. 
Rz
 14). 
4.
4.1
    
In der vom Rechtsdienst der Beschwerdegegnerin eingeholten Stellungnahme zum MEDAS-Gutachten vom 25. August 2014 hielt die RAD-Ärztin med. 
pract
. 
Z.___
 fest, das Gutachten komme einerseits zum Schluss, dass sich der rein somatische Zustand seit 2009 nicht verändert und aus somatischer Sicht die 
Einschätzung der Arbeitsfähigkeit von 2009 weiterhin Bestand habe. 
Anderer
seits habe der rheumatologische Gutachter
 festgestellt, dass adaptierte Tätigkei
ten stundenweise bis halbtags zumutbar seien. Diese Einschätzung sei nicht zwanglos nachvollziehbar. 2009 habe sie sich Einschränkung der Belastbarkeit für angepasste Tätigkeiten in erster Linie aus dem psychischen Gesundheits
zustand ergeben, der sich inzwischen gebessert habe (
Urk. 
8/157 S. 
11
). 
4.2
    
D
er rheumatologische Experte der 
MEDAS Y.___
, 
Dr. 
med. A.___
, Facharzt für Rheumatologie und Allgemeine Innere Medizin, 
hielt 
im rheumatologischen Teilgutachten zur Leistungsfähigkeit in adaptierten Tätig
keiten 
(leichte Tätigkeiten ohne He
ben und Tragen von Lasten über
 ca. 5 bis 
8 kg) 
fest, 
diese
 seie
n
 stundenweise bis halbtags verteilt über den Tag und mit vermehrten Pausen zumutbar (Urk. 8/125/57 
Ziff. 
6.5.4). 
    
Im Rahmen der Gesamtbeurteilung hielten die MEDAS-
Gutachter
 
fest, 
der Gesund
heitszustand sei im Vergleich zur rheumatologischen 
Beurteilung vo
m November 2009 
(vgl. Gutachten der 
B.___
 vom 2
2. 
November 2009, 
Urk. 
8/64/112-167)
 
grundsätzlich unverändert. Es bestehe ein ausgeprägtes Schmerzverhalten, das eine Beweglichkeitstestung der Halswirbelsäule (Abwehr
-
spannung) kaum erlaube. Die Schmerzen könnten organisch erklärt werden. Neu hinzugekommen sei vor einigen Monaten eine 
Radikulopathie
 
im Bereich der Halswirbelsäule
. Rein rheumatologisch sei die adaptierte Arbeits
fähigkeit gleich zu beurteilen wie im Gutachten vom 2
2. 
November 2009
 (Urk. 8/125/63 
Ziff. 
8.2.1). 
    
Diesem lässt sich zur Arbeitsfähigkeit entnehmen, aus rein somatischer Sicht sei als Pflegefachfrau ohne direkten Patientenkontakt, insbesondere ohne Heben von Patienten, ein stundenweiser bis halbtägiger Einsatz, verteilt auf den Tag 
und 
mit vermehrten Pausen, möglich (Urk. 8/64/165 
Ziff. 
3). In einer körperlich sehr leichten Tätigkeit ohne Zwangshaltungen und ohne häufige Kopfrotationen bestehe unter Berücksichtigung der psychischen Komponente im bisherigen Verlauf eine Arbeitsunfähigkeit von 70 %. Der unfallkausale Anteil (
Wirbelsäu
lenbeschwerden
) sei mit 30 % zu bemessen (Urk. 8/64/166 
Ziff. 
3). 
4.3
    
Im Gutachten der 
B.___
 erfolgte eine Beurteilung der 
Resta
rbeits
-
fähig
keit
 
unter Berücksichtigung der somatischen und der psychi
schen Beschwerden (Einschränkung von 70 %) und der Arbeitsfähigkeit bezo
gen auf die Unfallbeschwerden (Arbeitsunfähigkeit von 30 %). Zu den 
Unfall
beschwerden
 zählten die Schmerzen am Hinterkopf, die Schmerzen bei kleinsten Kopfbewegungen und die Muskelinsertionsschmerzen. Daneben wiesen die Ärzte der 
B.___
 auf eine nicht unfallbedingte 
Atlantodentalarthrose
 
hin (Urk. 8/64/164 
Ziff. 
2). Da die Ärzte der 
B.___
 nicht ausführten, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang sich diese nicht unfallbedingte somatische Leidenskomponente auf die Leistungsfähigkeit auswirkte, ist der generelle Verweis 
der MEDAS-Gutachter 
auf das Gutachten der 
B.___
 problematisch. Es besteht weiterer Abklärungsbedarf. Ein weiterer 
Erklä
rungsbedarf
 ergibt sich 
auch 
im Zusammenhang mit der Einschätzung des rheumatologischen Experten im MEDAS-Gutachten, der von einer stunden
weisen Einsetzbarkeit der Beschwerdeführerin 
in einer Verweistätigkeit 
ausging. Diese Beurteilung findet zwar eine Entsprechung im Gutachten der 
B.___
, hingegen bezog sich die dortige Einschätzung nicht auf eine optimal geeignete (körperlich leichteste Tätigkeit), sondern auf die bisherige Tätigkeit 
als Pflegefachfrau 
unter Berücksichtigung gewisser
 Anpassungen (vgl. 
Urk. 
8/64/165 
Ziff. 
3). 
4.4
    
Da der Verweis der MEDAS-Gutachter auf die seinerzeitigen Schlussfolgerungen der Ärzte der 
B.___
 nicht ohne Weiteres ein schlüssiges Bild der Restarbeitsfähigkeit im Revisionsverfahren ergibt, kann es grundsätzlich nicht beanstandet werden, dass die Beschwerdegegnerin weitere Abklärungen in Aussicht genommen hat
. Mit 
Blick auf die beweisrechtlichen Unterschiede von verwaltungsexternen und
 verwaltungsinternen Berichte
n
 u
nd Gutachten
, und weil es weniger um die unvollständige Erhebung von Befunden, sondern um deren Würdigung geht, 
drängt sich 
indessen 
weniger eine Untersuchung durch eine Ärztin des RAD, sondern 
in erster Linie eine klärende Rückfrage bei den MEDAS
-Gutachtern auf
. 
5.
    
Für 
die Einholung eines RAD-Berichtes 
ist die Beschwerdegegnerin nicht an die Verfahrensregeln von 
Art. 
44 ATSG gebunden. Insbesondere muss sie diese nicht mittels Erlass einer anfechtbaren Verfügung anordnen. Auch 
eine klä
rende Rückfrage bei den MEDAS-Gutachtern setzt 
k
eine 
erneute Verfügung
 voraus. Eine Rech
tsverweigerung liegt 
unter den in Betracht fallenden Gesichts
punkten 
nicht vor, weswegen der Hauptantrag der Beschwerde unbegründet ist. Eventualiter beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung der Anordnung 
vom 
2. 
März 2016 (Urk. 1 S. 2). Die Einladung vom 
2. 
März 2016 zur RAD-Untersuchung 
erging 
jedoch 
nicht als Verfügung. Mithin liegt kein mit Beschwerde anfechtbarer Entscheid vor, weswegen 
betreffend
 
das 
Eventual
begehren
 auf die Beschwerde nicht einzutreten ist. 
6.
    
Mit vorläufiger Anordnung vom 
2
2. 
März 2016 (Urk. 5)
 erteilte das Gericht der Beschwerdeführerin betreffend die RAD-Untersuchung vom 2
2. 
März 2016 Dis
pens (Urk. 5). Eine weitere verfahrensleitende Anordnung in diesem Zusammen
hang ist nicht erforderlich. Die beantragte Feststellung (korrekt: Wiederherstel
lung) der aufschiebenden Wirkung setzt eine vorinstanzliche Entscheidung voraus, der die aufschiebende Wirkung entzogen wurde, was 
in diesem Verfah
ren
 nicht der Fall ist. 
7
.
    
Kosten 
sind keine 
aufzuerlegen (
Art. 
61 
lit
. a ATSG).
 
Die Kostenpflicht beschränkt sich gemäss
 
Art. 
69 
Abs. 
1
bis
 IVG 
auf 
Streitigkeiten um die Bewilli
gung oder die Verweigerung von Leistungen der Invalidenversicherung vor dem 
k
antonalen Versicherungsgericht. Dieser Prozess hat eine Streitigkeit über die Anordnung einer Abklärungsmassnahme zum Inhalt. 
Das Gericht erkennt:
1.
    
Die 
Beschwerde
wird abgewiesen, soweit auf diese eingetreten wird. 
2.
    
Das Verfahren ist kostenlos.
3.
    
Zustellung gegen Empfangsschein an:
- 
Rechtsanwalt Christos 
Antoniadis
- 
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- 
Bundesamt für Sozialversicherungen
4.
    
Gegen diesen Entscheid kann innert 
30 Tagen
 seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (
Art. 
82 ff. in Verbindung mit 
Art. 
90 ff. des Bundes
gesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 1
5. 
Juli bis und mit 1
5. 
August sowie vom 1
8. 
Dezember bis und mit dem 
2. 
Januar (
Art. 
46 BGG).
    
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzu
stellen.
    
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismit
tel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (
Art. 
42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Die VorsitzendeDer Gerichtsschreiber
GrünigWilhelm