zh_sozialversicherungsgericht · IV.2023.00690 · 2024-01-24 · de
Kein Anspruch auf Erlass einer Zwischenverfügung vor Bekanntgabe der Gutachterstelle und der Namen der begutachtenden Ärzte


Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
IV.2023.00690
 
 
III. Kammer
Sozialversicherungsrichter Gräub, Vorsitzender
Sozialversicherungsrichterin Slavik
Ersatzrichterin Gasser Küffer
Gerichtsschreiber Nef
Urteil
 vom 
24. Januar 2024
in Sachen
X.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt 
Dr. 
Guido 
Brusa
Strassburgstrasse 10, 8004 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
    
Mit Eingabe vom 
1
9. 
Dezember 2023
 (
Urk. 
1) erhob 
X.___
 Beschwerde gegen ein Schreiben der 
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
, vom 1
3. 
Dezember 2023
 
betreffend polydisziplinäre Abklärung (
Urk. 
2). 
D
ie Beschwerdeführerin stellte folgende Anträge
 (
Urk. 
1 S. 2)
: 
«1.
Es sei die Mitteilung/Verfügung vom 13.12.2023 aufzuheben.
2.
Es sei der Beschwerdeführerin gestützt auf die Beurteilung der bereits vorliegenden medizinischen Akten eine ganze Invalidenrente zuzu
sprechen.
    
Eventuell
3.
Es seien die notwendigen/angemessenen Abklärungen anzuord
nen/gesetzmässig durchzuführen.
3.1.
Es sei zurzeit auf die Durchführung einer polydisziplinären Begutachtung zu verzichten, bzw. diese durch eine mildere geeignete Abklärungsmassnahme zu ersetzen.
Subeventuell
3.2.
    
Es sei die polydisziplinäre Begutachtung nach Massgabe/in den Grenzen des gesetzlichen Verfahrens anzuordnen/durchzuführen.
4.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegeg
nerin.»
Das Gericht
 zieht in Erwägung:
1.
    
1
.1
    
Am 
1. 
Januar 2022 sind die geänderten Bestimmungen des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) sowie der Ver-ord
nung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSV) in Kraft getreten.
    
Nach der Rechtsprechung sind neue Verfahrensvorschriften vorbehältlich anders lautender Übergangsbestimmungen in der Regel mit dem Tag des Inkrafttretens sofort und in vollem Umfang anwendbar. Dieser intertemporalrechtliche Grund
satz beruht auf der relativen Wertneutralität des Prozessrechts und erscheint jedenfalls dann 
zweckmässig
 sowie geboten, wenn mit dem neuen Recht keine grundlegend neue Verfahrensordnung geschaffen wird, mithin zwischen neuem und altem Recht eine Kontinuität des verfahrensrechtlichen Systems besteht (BGE 136 II 187 E. 3.1; vgl. auch BGE 144 II 273 E. 2.2.4).
1.2
    
Im Hinblick auf eine einheitliche Regelung für alle Sozialversicherungen wurden die Partizipationsrechte der Versicherten und die Rolle der Durchführungsstellen im Rahmen des Amtsermittlungsverfahrens neu auf Gesetzesstufe verankert. Unter anderem wurden die Abklärungsmassnahmen insbesondere im Zusammen
hang mit medizinischen Begutachtungen in 
Art. 
44 ATSG einheitlich geregelt: Erachtet der Versicherungsträger ein Gutachten als notwendig, so legt er, je nach Erfordernis, die Art fest (mono-, bi- oder polydisziplinär; 
Abs. 
1). Ist ein Gutach
ten bei einem oder mehreren unabhängigen Sachverständigen einzuholen, so gibt der Versicherungsträger der Partei deren Namen bekannt. Diese kann innert zehn Tagen aus den Gründen nach 
Art. 
36 
Abs. 
1 ATSG Sachverständige ablehnen und Gegenvorschläge machen (
Abs. 
2). Mit der Bekanntgabe der Namen stellt der Ver
sicherungsträger der Partei auch die Fragen an den oder die Sachverständigen zu und weist sie auf die Möglichkeit hin, innert der gleichen Frist Zusatzfragen in schriftlicher Form einzureichen. Der Versicherungsträger entscheidet abschlies
send über die Fragen an den oder die Sachverständigen (
Abs. 
3). Hält er trotz Ablehnungsantrag an den vorgesehenen Sachverständigen fest, so teilt er dies der Partei durch Zwischenverfügung mit (
Abs. 
4). Bei mono- und 
bidisziplinären
 Gutachten werden die Fachdisziplinen vom Versicherungsträger, bei polydiszip
linären Gutachten von der Gutachterstelle abschliessend festgelegt (
Abs. 
5).
1
.
3
1.3.1
    
Nach 
Art. 
56 ATSG kann gegen 
Einspracheentscheide
 oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, Beschwerde erhoben werden (
Abs. 
1). Beschwerde kann auch erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen 
Einsprache
entscheid
 erlässt (
Abs. 
2).
1.3.2
    
Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich nur Rechtsverhältnisse zu überprüfen beziehungsweise zu beurteilen, zu denen die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich – in Form einer Verfü
gung beziehungsweise eines 
Einspracheentscheids
 – Stellung genommen hat. Insoweit bestimmt die Verfügung beziehungsweise der 
Einspracheentscheid
 den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand. Umgekehrt fehlt es an einem Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung, wenn und insoweit keine Verfügung beziehungsweise kein 
Einspracheentscheid
 ergangen ist (BGE 144 I 11 E. 4.3, 131 V 164 E. 2.1, 125 V 413 E. 1a).
1.3.3
    
Über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, hat der Versicherungsträger gemäss Art. 49 Abs. 1 ATSG schriftlich Verfügungen zu erlassen. Die Verfügun
gen werden 
mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen und sind zu begründen, wenn sie den Begehren der Parteien nicht voll entsprechen (Art. 49 Abs. 3 ATSG). 
2.
    
2.1
    
Mit Schreiben vom 1
3. 
Dezember 2023 (
Urk. 
2) teilte die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin mit, dass sie 
gemäss Art 43 
Abs. 
1
bis
 und 
Art. 
44 
Abs. 
5 ATSG abschliessend 
darüber 
entscheide, ob und in welcher Form ein externes medizi
nisches Gutachten erstellt werde und dass bei Bestreiten der versicherten Person
 
keine Zwischenverfügung zu erlassen sei. Sie werde den Fall der Beschwerdefüh
rerin
 
nun auf der
 Verteilplattform 
SuisseMed@
P
 
erfassen
. Sobald die Sachver
ständigen bekannt seien
,
 werde sie wieder auf die Beschwerdeführerin zurück
kommen. 
2.2
    
Die Beschwerdeführerin machte im Wesentlichen geltend (
Urk. 
1 S. 6
 ff.
), 
bei der Mitteilung vom 1
3. 
Dezember 2023 handle es sich 
materiell 
um eine Verfügung, habe sie doch mehrfach den Erlass einer anfechtbare
n
 Verfügung zur Frage der Notwendigkeit einer polydisziplinären Begutachtung verlangt, was die Beschwerde
gegnerin entgegen der klaren Rechtslage verweigert habe. 
Z
uerst seien die Berichte der behandelnden Kliniken und dann eine fachmedizinische Begründung des 
regionale
n ärztlichen Dienstes
 
(
RAD
)
 einzuholen
,
 bevor eine polydisziplinäre Begutachtung in Erwägung gezogen werde
n könne
. Dann sei über die Durchführung einer polydisziplinären Begutachtung, welche sie abge
lehnt habe
,
 mittels verfahrensleitender Zwischenverfügung zu entscheiden (S. 7). Ferner habe die Beschwerdegegnerin auch keinen für eine Begutachtung geeig
neten Fragenkatalog, sondern lediglich einen Auszug aus den BSV-Wegleitungen zum Verfahren beigelegt (S. 9). Mit dem Austrittsbericht der 
Rehaklinik Y.___
 vom 18.
 
Oktober 2023 liege zudem bereits eine objektive Untersuchung vor (S. 11). 
Da die Beschwerdegegnerin mit 
der Mitteilung vom 1
3. 
Dezember 2023
 ausserdem eine Sanktion für eine Verweigerung der polydisziplinären Begutachtung in Aus
sicht gestellt habe, entspreche die Anordnung 
gleichzeitig 
einem negativen Leis
tungsentscheid, weshalb das hiesige Gericht auch über die Leistungen entscheiden könne (S.10).
3.
    
3.1
    
Was den materiellen Hauptantrag der Beschwerdeführerin auf Zusprache einer ganzen Invalidenrente anbelangt (
Urk. 
1 S. 2), liegt mit dem Schreiben vom 1
3. 
Dezember 2023 (
Urk. 
2) zweifellos kein anfechtbarer 
Rentenentscheid
 im Sinne von 
Art. 
49 
Abs. 
1 
i.V.m
. 
Art. 
56 
Abs. 
1 ATSG vor. 
Nachdem 
ausserdem 
über eine Sanktion noch nicht entschieden wurde, erweist sich
 
die 
diesbezügliche Argumentation der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin (E. 2.2) 
zum vorn
herein als rechtlich unhaltbar, weshalb sich Weiterungen hierzu erübrigen. Auf die Beschwerde ist diesbezüglich 
mangels Anfechtungsobjekt
s
 (E. 1.3.2) 
nicht ein
zutreten.
3.
2
    
Soweit die Beschwerdeführerin mit Blick auf das Anfechtungsobjekt betreffend Anordnung einer Begutachtung geltend macht, bei der Mitteilung vom 1
3. 
Dezember 2023 handle es sich 
de facto 
um eine Verfügung
 (E. 2.2)
, 
weigerte sich die Beschwerdegegnerin explizit, die Anordnung der Begutachtung in Form einer 
anfechtbaren 
Verfügung gemäss 
Art. 
49 
Abs. 
1 ATSG zu erlassen. Entspre
chend stellt sich die Frage
, ob die Beschwerdegegnerin 
unter dem Blickwinkel einer
 Rechtsverweigerung
, welche bei grosszügiger Auslegung des Beschwerde
antrags 
Ziff. 
3.2 (
Urk. 
1 S. 1) sinngemäss geltend gemacht wurde, 
eine 
anfecht
bare 
Verfügung darüber hätte erlassen müssen.
3.3
    
In verfahrensmässiger Hinsicht ist vorwegzuschicken, dass gemäss höchstrichter
licher Rechtsprechung
 die Anordnung einer Begutachtung bei fehlendem Konsens grundsätzlich in Form einer anfechtbaren Zwischenverfügung zu erlassen ist (BGE 137 V 210). Wie
 das hiesige Gericht in seiner jüngeren Rechtsprechung unter Hinweis auf die Materialien – zusammengefasst - wiederholt festgehalten hat, 
gilt dies
 auch unter der seit 1. Januar 2022 herrschenden Rechtslage
. 
Rz
 3067.1 des 
Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung
 (KSVI
, Fassung gültig
 
ab
 
1. 
Januar 2022
), wonach hierüber keine Zwischenver
fügung zu erlassen sei, 
entspreche 
weder dem Wortlaut von 
Art. 
44 ATSG in der seitherigen Fassung, noch dem Sinn der Bestimmung, noch der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung zu den Mitwirkungsrechten der Versicherten im Zusammenhang mit der Anordnung von Gutachten und 
stelle 
daher keine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetz
lichen Bestimmungen dar (vgl. dazu Urteil des hiesigen Gerichts IV.2023.00352 vom 2
0. 
Oktober 2023 E. 3.4 und E. 3.5 unter Hinweis auf Urteile IV.2023.00169 vom 3
0. 
August 2023 E.3.6 und IV.2022.00385 vom 
2. 
März 2023 E. 4.5).
 Ent
sprechend 
muss
 die Beschwerdegegnerin bei fehlendem Konsens über die Anord
nung einer Begutachtung eine anfechtbare Zwischenverfügung hierzu erlassen. 
Soweit die 
Beschwerdegegnerin mit ihrem Schreiben vom 1
3. 
Dezember 2023 ihre Verfügungspflicht unter 
Berufung
 auf 
Rz
 3067.1 KSVI grundsätzlich verneinte, trug sie der hiesigen Rechtsprechung nicht Rechnung. Fraglich 
ist 
und 
zu 
prüfen bleibt, in welchem Verfahrensstadium 
sie ihrer diesbezüglichen Verfügungs
pflicht nachzukommen hat
.
3.4
    
Gemäss der Rechtsprechung erfolgt bei bi- und polydisziplinären Gutachten die Gutachterwahl immer nach dem Zufallsprinzip (BGE 139 V 349 E. 5.2.1). In einem ersten Schritt teilt die IV-Stelle der versicherten Person mit, dass eine Expertise eingeholt werden soll; zugleich gibt sie ihr die Art der vorgesehenen Begutach
tung (poly- oder mono- bzw. 
bidisziplinär
) sowie die vorgesehenen Fachdiszipli
nen und Gutachterfragen bekannt. In diesem Stadium kann die versicherte Person nicht personenbezogene materielle Einwendungen gegen eine Begutachtung an sich oder gegen 
Art oder Umfang der Begutachtung vorbringen 
(Beispiele: unnö
tige 
second
 
opinion
; unzutreffende Wahl der medizinischen Disziplinen; BGE 140 V 507 
E
. 3.1). In einem zweiten Schritt teilt die IV-Stelle der versicherten Person die mittels Zufallszuweisung zugeteilte Gutachterstelle und die Namen der Sach
verständigen inklusive Facharzttitel mit. In der Folge hat die versicherte Person die Möglichkeit, materielle oder formelle personenbezogene Einwendungen gel
tend zu machen (BGE 140 V 507 E. 3.1 und 139 V 349 E. 5.2.2). 
    
Wird den Einwänden der versicherten Person nicht oder nur teilweise entspro
chen, so erlässt die IV-Stelle ein
e Zwischenverfügung, worin sie die vorgesehenen Fachdisziplinen sowie den oder die Namen der begutachtenden Person bezie
hungsweise Personen festhält und begründet, weshalb den Einwänden 
der versi
cherten Person 
nicht Rechnung getragen wurde (
Rz
.
 2077 KSVI in der bis 3
1. 
Dezember 2021 gültig gewesenen Fassung). Dabei handelt es sich um eine einheitlich
e
 Zwischenverfügung über die Beweisvorkehr an sich
, 
in 
welche
r
 sämt
liche formellen und materiellen Einwände der versicherten Person integral 
in Form eines anfechtbaren Zwischenentscheids 
beurteilt 
werden 
(vgl. dazu: BGE 139 V 349 E. 5.2.2.3)
. 
    
Ein A
nspruch auf Erlass einer Zwischenverfügung vor Zuteilung des Gutach
tensauftrag
s
 über 
S
uisse
MED@P
 und 
damit 
vor 
Kenntnisgabe der 
Gutachterstelle und 
der 
Gutachter
personen
 
lässt sich weder aus 
Art. 
44 ATSG noch der bundes
gerichtlichen Rechtsprechung ableiten und widerspräche dem Gebot der Einfach
heit und Raschheit des Verfahrens, fielen diesfalls doch je nach Einwänden der versicherten Person mehrere zeitlich gestaffelte Zwischenverfügungen an, was zu gänzlich unangemessenen Verfahrensdauern führen könnt
e. So ist denn auch eine Zwischenverfügung, 
in welcher keine Gutachterstelle benannt wird, sondern 
lediglich die Bestimmung einer solchen in Anwendung von 
Art. 
72
bis
 IVV durch das Zuweisungssystem "
SuisseMED@P
" angekündigt wird, 
gemäss bundesge
richtlicher Rechtsprechung weder
 im erstinstanzlichen Verfahren noch vor Bun
desgericht anfechtbar
 (BGE 139 V 339). 
3.
5
    
Im Falle der Beschwerdeführerin sind
 gegenwärtig hinsichtlich der in Aussicht gestellten polydisziplinären Abklärung weder die mit der Untersuchung betraute MEDAS-Stelle noch die einzelnen Gutachter bekannt. 
Folglich
 war die Beschwer
degegnerin in diesem Verfahrensstadium auch 
(noch) 
nicht verpflichtet, über die Einwände der Beschwerdeführerin gegen die Begutachtung 
mittels einer Zwi
schenverfügung
 zu entscheiden. 
Entsprechend erweist sich ihre mit 
Schreiben vom 1
3. 
Dezember 2023 (
Urk. 
2) ausgesprochene Weigerung, eine Zwischenver
fügung zur Frage der Notwendigkeit einer polydisziplinären Begutachtung zu erlassen, 
im jetzigen Verfahrensstadium nicht als rechtsverweigernd
 und verbietet sich die Annahme, es liege damit eine anfechtbare Zwischenverfügung vor
. 
    
Die Beschwerde ist 
entsprechend 
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
 
    
Hinzuweisen bleibt die Beschwerdeführerin mit Blick 
auf 
eine möglichst beför
derliche Erledigung des Verwaltungsverfahrens
 und die Vermeidung von weite
ren Partei
-
 und Gerichtskosten
, dass der Beschwerdegegnerin
 
im Rahmen der Ver
fahrensleitung ein grosser Ermessensspielraum bezüglich Notwendigkeit, Umfang und Zweckmässigkeit von medizinischen Erhebungen zu
kommt
 
(
vgl. SVR 2014 UV Nr. 2
;
 
Urteil des Bundesgerichts 8C_759/2019 vom 22. Januar 2020 E. 4.2.2
 mit Hinweisen)
. Sodann kommt 
eine direkte 
Leistungszusprache
 einzig gestützt auf die Angaben behandelnder Ärztinnen und Ärzte mit Blick auf deren auftrags
rechtliches Verhältnis zur versicherten Person im Streitfall kaum je in Frage (BGE 135 V 465 E. 4.5
; Urteil des Bundesgerichts 9c_304/2019 vom 2
7. 
August 2019 E. 3.2.3
).
 
3.
6
    
Da sich die Beschwerde offensichtlich als aussichtslos erweist, ist ohne Anhörung der Gegenpartei sofort zu entscheiden (
§ 
19 
Abs. 
2 des Gesetzes über das Sozial
versicherungsgericht, 
GSVGer
).
    
 
4.
    
Die Beschwerdeführerin verlangt im Hauptantrag 
die Zusprache einer ganzen Invalidenrente 
gestützt auf die 
medizinischen Akten
 der behandelnden Ärzte
.
 Nach 
Art. 
69 
Abs. 
1
bis
 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) ist das Beschwerdeverfahren bei Streitigkeiten um die Bewilligung oder Verwei
gerung von IV-Leistungen vor dem kantonalen Versicherungsgericht in Abwei
chung von 
Art. 
61 
lit
. a ATSG kostenpflichtig, wobei die Kosten nach dem Ver
fahrensaufwand und 
unabhängig vom Streitwert im Rahmen von 
Fr. 
200.-- bis 
Fr. 
1'000.-- festgelegt werden. 
    
Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die ermessensweise auf 
Fr. 
400.-- festzusetzenden Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen.
    
In Hinblick auf allfällige weitere Beschwerdeverfahren in dieser Sache ist die Beschwerdeführerin darauf hinzuweisen, dass im Falle mutwilliger oder leicht
sinniger Verfahrensführung auch in kostenlosen Verfahren Gerichtskosten aufer
legt werden können (
§ 
33 
Abs. 
2 
GSVGer
)
.
Das Gericht erkennt:
1.
    
Die
 Beschwerde wird 
abgewiesen, soweit darauf 
eingetreten
 wird
.
2.
    
Die Gerichtskosten von 
Fr. 
400
.-- werden 
der Beschwerdeführerin
 auferlegt.
 
Rechnung und Einzahlungsschein werden 
der
 Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft zugestellt.
3.
    
Zustellung gegen Empfangsschein an:
- 
Rechtsanwalt 
Dr. 
Guido 
Brusa
- 
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
 unter Beilage einer Kopie von 
Urk. 
1
 und
 
Urk. 
2
- 
Bundesamt für Sozialversicherungen
sowie an:
- 
Gerichtskasse (im Dispositiv nach Eintritt der Rechtskraft)
4.
    
Gegen diesen Entscheid kann innert 
30 Tagen
 seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundes
gesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit dem 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (
Art. 
46 BGG).
    
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzu
stellen.
    
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismit
tel und die Unterschrift 
der 
beschwerdeführenden
 Partei oder ihrer Rechtsvertretung
 zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkun
den sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (
Art. 
42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Der VorsitzendeDer Gerichtsschreiber
GräubNef