zh_sozialversicherungsgericht · IV.2023.00169 · 2023-08-30 · de
Rechtsverweigerung bejaht, da die IV-Stelle trotz entsprechendem Gesuch der Versicherten keine Zwischenverfügung betr. Anordnung eines polydisziplinären Gutachtens erlassen hat. Auch unter neuem ATSG ist eine solche weiterhin vorgesehen (vgl. IV.2022.00385). Teilweise Gutheissung und Rückweisung zum Erlass einer Zwischenverfügung. Auf die übrigen Anträge wird nicht eingetreten. (BGE 9C_620/2023)


Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
IV.2023.00169
 
 
I. Kammer
Sozialversicherungsrichterin Fehr, Vorsitzende
Sozialversicherungsrichter Bachofner
Sozialversicherungsrichterin Maurer Reiter
Gerichtsschreiberin Lienhard
Urteil
 vom 
30. August 2023
in Sach
en
X.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch 
Y.___
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
    
1.1
    
X.___
, geboren 1969, meldete sich am 4. Dezember 2003 (vgl. Urk. 
14
/13/7) wegen Muskelschwund, chronische
n
 Kopfschmerzen, Teil
taubheit und psychische
n
 Probleme
n
 bei der Invalidenversicherung zum Leis
tungsbezug an (Urk. 
14
/4). Die Sozial
versicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, verneinte mit Mitteilung vom 13. Januar 2004 einen Anspruch auf berufliche Massnahmen, da die versiche
rungs
mässigen Voraussetzungen nicht erfüllt seien (vgl. Urk. 
14
/7; Urk. 
14
/13/6).
    
Am 22. März 2007 meldete sich 
X.___
 wegen Fussbeschwerden erneut bei der Invalidenversicherung an (Urk. 
14
/15). Die IV-Stelle tätigte erwerbliche und medizinische Abklärungen und veranlasste eine psychiatrische Begutachtung durch Dr. med. 
Z.___
, Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie, der sein Gutachten am 25. Januar 2008 erstattete (Urk. 
14
/31), sowie eine polydis
ziplinäre Begutachtung durch die Ärzte des 
A.___
 (Gutachten vom 7. Oktober 2008; Urk. 
14
/38/1-20). Mit Verfügung vom 6. April 2009 (Urk. 
14
/51) verneinte die IV-Stelle einen Rentenanspruch der Ver
sicherten. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
1.2
    
Am 4. April 2018 (Urk. 
14
/78) machte die Versicherte eine 
gesundheitliche 
Ver
schlechterung gel
tend und meldete sich am 26. September 2018 erneut bei der Invalidenver
siche
rung an (Urk. 
14
/81; Urk. 
14
/93). Die IV-Stelle trat auf das neue Gesuch ein (Urk. 
14
/97) und holte 
einen 
medizinische
n
 Bericht ein (Urk. 
14
/103
/1-16
). Die Versicherte bean
tragte am 14. März 2019 die Wiederer
wägung der Verfügung vom 6. April 2009 (Urk. 
14
/104) und reichte einen Arzt
bericht ein (Urk. 
14
/109). Am 31. Mai 2019 teilte die IV-Stelle der Versicherten mit, es seien keine Eingliederungs
mass
nahmen möglich (Urk. 
14
/111). Nach durchgeführtem 
Vorbescheidverfahren
 (Urk. 
14
/117-118; 
Urk. 
14/125; 
Urk. 
14
/136; Urk. 
14
/139; Urk. 
14
/142) verneinte die IV-Stelle mit Verfügung vom 15. Mai 2020 einen Rentenanspruch und trat gleichzeitig auf das Wiederer
wägungsgesuch vom 14. März 2019 nicht ein (Urk. 
14
/150). Sinngemäss stellte die Versicherte am 20. Mai 2020 ein Gesuch um Wiedererwägung der Verfügung vom 15. Mai 2020 (Urk. 
14
/151). Am 26. Mai 2020 teilte die IV-Stelle ihr mit, dass sie darauf nicht eintrete (Urk. 
14
/156). 
1.3
    
Die gegen die Verfügung vom 15. Mai 2020 erhobene Beschwerde (Urk. 
14
/157/3-16) hiess das 
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
 mit Urteil vom 27. Januar 2021 im Verfahren IV.2020.00393 (Urk. 
14
/162/1-19) in dem Sinne gut, dass die angefochtene Verfü
gung aufgehoben und die Sache an 
die IV-Stelle zurückgewiesen wurde, damit diese nach erfolgter Abklärung über die Leistungsansprüche der Versicherten neu verfüge. Nicht eingetreten wurde auf die Beschwerde insofern, als eine Wieder
erwägung der Verfügung vom 6. April 2009 beantragt wurde (vgl. dortige E.
 
2.3 und E. 5.1 sowie Dispositiv
-
Ziff. 1). Auf die gegen das 
Rückweisungsu
rteil vom 27. Januar 2021 erhobene Beschwerde
 (
Urk. 
14
/
163/2-11)
 trat das Bundesgericht mit Urteil 
9C_114/
2021 
vom 10. März 2021 nicht ein (Urk. 
14
/164).
1.4
    
Die IV-Stelle holte in der Folge weitere Arztberichte ein (Urk. 
14
/166; Urk. 6/173; Urk. 
14
/17
5-
176; Urk. 
14
/181; Urk. 
14
/183-188; Urk. 
14
/190-193; Urk. 
14
/198-201) und legte diese ihrem 
r
egionalen 
ä
rztlichen Dienst (RAD) vor, welcher am 1. November beziehungsweise am 10. Dezember 2021 eine poly
disziplinäre Begutachtung empfahl (Urk. 
14
/
247/9
). Am 16. Februar 2022 teilte die IV-Stelle der Hausärztin der Versicherten telefonisch mit, dass eine polydis
ziplinäre Begut
ach
tung erfolgen werde (Urk. 
14
/202), wogegen die Versicherte am 25. März 2022 bei der 
IV-Stelle
 schriftlich Einwände erhob (Urk. 
14
/205)
, welche die IV-Stelle 
am 1
1. 
April 2022 beantwortete (
Urk. 
14/208)
. 
1.5
    
Die Versicherte 
hatte zudem
 
am 5. April 2022 beim hiesigen Gericht Beschwerde wegen Rechtsverzögerung
 erhoben, welche der IV-Stelle am 1
2. 
April 2022 zur Vernehmlassung zugestellt worden war
 (Urk. 
14/209/3-14). 
Die 
IV-Stelle
 teilte der 
Versicherten
 am 21. April 2022 (Urk. 
14
/211) mit, dass sie zur Klärung der Leistungsansprüche eine umfassende medizinische Untersuchung (Allgemeine Innere Medizin, Rheumatologie, Neuro
logie, Psychiatrie, Neuropsychologie) als notwendig erachte, wobei die Wahl der Gutachterstelle nach dem Zufallsprinzip erfolge. Dabei legte sie die Fragen an die Gutachterstelle bei und räumte der 
Ver
sicherten
 
Frist zur Einreichung von Zusatzfragen ein. 
In der Folge entspann sich ein Briefwechsel zwischen der 
Versicherten 
und der 
IV-Stelle
 (
Urk. 
14/213-214
; 
Urk. 
14/220-223
)
.
 Mit Beschluss vom 2
3. 
Juni 2022 trat das Sozialversicherungs
gericht 
mangels eines Rechtsschutzinteresses 
auf die Rechtsverzögerungsbe
schwerde vom 
5. 
April 2022 nicht ein (Prozess Nr. IV.2022.00210; 
Urk. 
14/216). 
1.6
    
Am 
5. 
August 2022 (
Urk. 
14/217) ersuchte die 
Versicherte
 
die IV-Stelle 
um Erlass einer anfechtbaren Verfügung 
bezüglich der Einholung eines polydisziplinären Gutachtens, was die IV-Stelle am 1
7. 
August 2022 abschlägig beantwortete (
Urk. 
14/218). Am 2
9. 
Dezember 2022 
erteilte die IV-Stelle der 
mittels dem Zufallsprinzip 
Medap
 
ausgewählten
 
B.___
 de
n
 Auftrag zur polydiszipli
nären Begutachtung (
Urk. 
14/226), worüber die Versicherte am 1
6. 
Januar 2023
 unter 
Bezeichnung
 der Gutachter
 informiert wurde
; gleichzeitig wurde
 
sie
 zur Nennung von 
allfälligen 
Ausstandsgründen
 aufgefordert 
(
Urk. 
14/230). Mit Schreiben vom 2
1. 
Januar 2023 (
Urk. 
14/231) lehnte die Versicherte die polydis
ziplinäre 
Begutachtung 
an sich und durch die 
B.___
 
ab. Mit Schreiben vom 
3. 
Februar 2023 (
Urk. 
14/234) hielt die IV-Stelle an der Begutachtung fest
 und
 nahm davon 
Vormerk
, dass innert Frist keine 
Ausstandsgründe
 
genannt worden seien, woraufhin
 sich die Versicherte am 1
0. 
Februar 2023 (
Urk. 
14/236) äusserte. 
    
Den Begutachtungstermin vom 2
4. 
Februar 2023 (vgl. 
Urk. 
14/235) nahm die Versicherte nicht wahr, weshalb die IV-Stelle sie mit Schreiben vom 2
4. 
Februar 2023 (
Urk. 
14/237) auf ihre Mitwirkungspflicht und die Folgen einer Verletzung derselben aufmerksam machte. 
Am 2
8. 
März 2023 (
Urk. 
14/246) stornierte die IV
Stelle den Gutachtensauftrag, da die Versicherte weder an der Begutachtung teilgenommen noch die ihr am 2
4. 
Februar 2023 (
Urk. 
14/237) zugestellte Bereit
schaftserklärung retourniert hatte. Mit Vorbescheid vom 3
0. 
März 2023 (
Urk. 
14/248) stellte die IV-Stelle die Abweisung des Leistungsgesuchs infolge Verweigerung der zumutbaren medizinischen Abklärung in Aussicht. 
2.
    
Am 1
8. 
März 2023 erhob die Versicherte 
hierorts 
Rechtsverzögerungsbeschwerde und beantragte, es sei zu prüfen, inwieweit die Forderung des Versicherungs
trägers gerechtfertigt sei, polyinstitutionelle Gutachten durchzusetzen und den Versicherten lediglich die Möglichkeit einzuräumen, einzelne Gutachter abzu
lehnen, es sei das Wiedererwägungsgesuch vom 1
4. 
März 2019 zu prüfen und die Ablehnung des Rentengesuchs zu widerrufen und neu zu beurteilen, und es sei festzustellen, dass von der IV-Ärztin 
Dr. 
med. 
C.___
 Amtsmissbrauch begangen worden sei
.
 
Weiter
 sei die Rechtmässigkeit eines Urteils des Eidgenös
sischen Versicherungsgerichts von 1997 zu prüfen und es sei der Beschwerde
führerin die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren (
Urk. 
1 S. 2). Mit Beschwerdeantwort vom 
3. 
Mai 2023 (
Urk. 
13) beantragte die Beschwerdegeg
nerin die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Davon wurde die Beschwerdeführerin am 
9. 
Mai 2023 in Kenntnis gesetzt (
Urk. 
16). 
Das Gericht
 zieht in Erwägung:
1.
    
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass das Sozialversicherungsgericht in seinem unangefochten in Rechtskraft erwachsenen Beschluss vom 2
3. 
Juni 2022 (
Urk. 
14/216) erläutert hat, weshalb weder eine Wiedererwägung der Verfügung vom 
6. 
April 2009, noch eine prozessuale Revision, noch die Zuspr
echung
 einer Rente zu prüfen oder möglich ist (vgl. E. 2.1-2.3 des genannten Beschlusses). Soweit die Beschwerdeführerin erneut die Prüfung dieser Fragen beantragt (vgl. 
Urk. 
1 S. 2 
Ziff. 
3, S. 6, S. 11 unten)
,
 ist auf ihre Anträge nicht einzutreten. Dies gilt auch für ihren Antrag auf 
Überprüfung des Wiedererwägungsgesuchs vom 1
4. 
März 2019
, 
worauf die Beschwerdegegnerin 
am 1
5. 
Mai 2020 
nicht eingetre
ten war
 (
Urk. 
14/150)
. 
Dieser Entscheid ist einer gerichtlichen Prüfung nicht zugänglich (BGE 133 V 50). Betreffend die Begehren 
auf Feststellung eines Amts
missbrauchs
 sowie 
auf 
Prüfung der Rechtmässigkeit eines Urteils des Eidgenössi
schen Versicherungsgerichts aus dem Jahr 1997 fehlt es bereits an der Zustän
digkeit des hiesigen Gerichts. 
2.
    
2
.1
    
Wegen Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung kann Beschwerde erhoben werden, wenn die Verwaltung entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung erlässt (BGE 130 V 90 E. 2). Das Verbot der Rechts
ver
weige
rung und der Rechtsverzögerung ergibt sich als Teilgehalt aus der allge
meinen Verfah
rensgarantie von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV), wonach jede Person vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf glei
che und ge
rechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemesse
ner Frist hat. Das mit der Rechtsverzögerungs- oder -
verweigerungsbeschwerde
 verfolgte recht
lich geschützte Interesse besteht darin, einen an eine gerichtliche Beschwer
deinstanz weiterziehbaren Entscheid zu erhalten. Streitgegenstand des Beschwer
de
verfah
rens ist deshalb allein die Prüfung der beanstandeten Rechts
verweige
rung oder Rechtsverzögerung. Nicht zum Streitgegenstand gehören dagegen die durch die Verfügung oder den 
Einspracheentscheid
 
zu regelnden materiellen Rechte
 und Pflichten (Urteil des Bundesgerichts I 328/03 vom 23. Oktober 2003).
2.
2
    
Zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den 
Einspracheentscheid
 berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf
hebung oder Änderung hat. Ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung einer Rechtsverzögerung be
steht nur dann, wenn und solange die Instanz, welche den Vorwurf trifft, in der ihr unterbreiteten Sache noch nicht entschieden hat (vgl. BGE 129 V 411 mit Hinweisen). 
Art. 56 Abs. 2 
des Bundesgesetzes über den All
gemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG)
 setzt entsprechend voraus, dass die versicherte Person - ausdrücklich oder zumindest 
sinngemäss
 - den Er
lass einer anfechtbaren Verfügung verlangt hat (Urteil des Bundesgerichts 9C_24/2010 vom 31. März 2012 E. 2 mit Hinweisen).
2.3
    
Die Beschwerdeführerin 
ersuchte 
die Beschwerdegegnerin a
m 
5. 
August 2022 um Erlass einer anfechtbaren Verfügung bezüglich der Einholung eines polydiszipli
nären Gutachtens
 
(
Urk. 
14/217)
. Diese hielt mit Schreiben vom 1
7. 
August 2022 
(
Urk. 
14/218) fest, die aktuellen gesetzlichen Bestimmungen sähen nicht vor, dass bei Erwägung eines polydisziplinären Gutachtens eine anfechtbare Verfügung zu erlassen sei. Einzig in Zusammenhang mit der Bekanntgabe der Gutachterstelle und der Sachverständigen könnten 
Ausstandsgründe
 
vorgebracht
 
werden. 
    
Beschwerdeweise machte die Beschwerdeführerin geltend, es sei zu prüfen, inwieweit die Forderung des Versicherungsträgers gerechtfertigt sei, polyinstitu
tionelle Gutachten durchzusetzen und den Versicherten lediglich die Möglichkeit einzuräumen, einzelne Gutachter abzulehnen (
Urk. 
1 S. 2 
Ziff. 
2). 
Sie habe in den letzten drei Jahren 
erneut verschiedene Untersuchungen über sich ergehen lassen, über die sie die Beschwerdegegnerin in Kenntnis gesetzt habe. Diese habe weiter
hin keine Anstalten getroffen, diese in ihre Beurteilung einzubeziehen. Sie habe über alle Daten verfügt, um einen rechtsgenüglichen Entscheid zu treffen. Ein erneutes polydisziplinäres Gutachten hätte eine erneute Verzögerung zur Folge und würde nichts bringen. So wie bei der 
A.___
-Begutachtung wäre damit zu rech
nen, dass sich das rechtsmissbräuchliche Ausweichmanöver nochmals wieder
holen werde (S. 4). 
Sinngemäss macht sie damit eine Rechtsverweigerung geltend. 
3.
    
3.1
    
Am 1. Januar 2022 sind die geänderten Bestimmungen des ATSG, der Verord
nung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSV), des Bun
desgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) sowie der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) in Kraft getreten.
    
Nach der Rechtsprechung sind neue Verfahrensvorschriften vorbehältlich anders lautender Übergangsbestimmungen in der Regel mit dem Tag des Inkrafttretens sofort und in vollem Umfang anwendbar. Dieser intertemporalrechtliche Grund
satz beruht auf der relativen Wertneutralität des Prozessrechts und erscheint jedenfalls dann zweckmässig sowie geboten, wenn mit dem neuen Recht keine grundlegend neue Verfahrensordnung geschaffen wird, mithin zwischen neuem und altem Recht eine Kontinuität des verfahrensrechtlichen Systems besteht (BGE 136 II 187 E. 3.1; vgl. auch BGE 144 II 273 E. 2.2.4).
3
.2
    
Im Hinblick auf eine einheitliche Regelung für alle Sozialversicherungen wurden die Partizipationsrechte der Versicherten und die Rolle der Durchführungsstellen im Rahmen des Amtsermittlungsverfahrens neu auf Gesetzesstufe verankert. Unter anderem wurden die Abklärungsmassnahmen insbesondere im Zusammen
hang mit medizinischen Begutachtungen in Art. 44 ATSG einheitlich geregelt: Erachtet der Versicherungsträger ein Gutachten als notwendig, so legt er, je nach 
Erfordernis, die Art fest (mono-, bi- oder polydisziplinär; Abs. 1). Ist ein Gut
ach
ten bei einem oder mehreren unabhängigen Sachverständigen einzuholen, so gibt der Versicherungsträger der Partei deren Namen bekannt. Diese kann innert zehn Tagen aus den Gründen nach Art. 36 Abs. 1 ATSG Sachverständige ab
lehnen und Gegenvorschläge machen (Abs. 2). Mit der Bekanntgabe der Namen stellt der Ver
sicherungsträger der Partei auch die Fragen an den oder die Sach
verständigen zu und weist sie auf die Möglichkeit hin, innert der gleichen Frist Zusatzfragen in schriftlicher Form einzureichen. Der Versicherungsträger ent
scheidet abschlies
send über die Fragen an den oder die Sachverständigen (Abs. 3). Hält er trotz Ablehnungsantrag an den vorgesehenen Sachverständigen fest, so teilt er dies der Partei durch Zwischenverfügung mit (Abs. 4). Bei mono- und 
bidisziplinären
 Gutachten werden die Fachdisziplinen vom Versicherungsträger, bei polydiszip
linären Gutachten von der Gutachterstelle abschliessend festgelegt (Abs. 5).
3
.3
    
Gemäss Randziffer 3067.1 des Kreisschreibens über das Verfahren in der In
vali
denversicherung (KSVI), gültig ab 1. Januar 2022, Stand 1. Juli 2022, ent
scheidet die IV-Stelle abschliessend, ob und in welcher Form (mono-, bi- oder polydiszip
linär) ein externes medizinisches Gutachten erstellt wird. Bestreitet die versicherte Person diesen Entscheid, so ist keine Zwischenverfügung zu erlassen.
3
.4
    
Verwaltungsweisungen, wie etwa Wegleitungen oder Kreisschreiben, richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Sozialversicherungsgericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwend
baren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestre
ben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzes
anwen
dung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 146 V 224 E. 4.4.2, 141 V 365 E. 2.4 mit Hinweisen).
3.5
    
Vor der Revision des Art. 44 ATSG hielt das Bundesgericht für die Bejahung des nicht wiedergutzumachenden Nachteils im Kontext des IV-rechtlichen Ab
klä
rungsverfahrens mit seinen spezifischen Gegebenheiten (dazu eingehend BGE 137 V 210 und 139 V 349) fest, es müsse berücksichtigt werden, dass das Sach
ver
ständigengutachten im Rechtsmittelverfahren mit Blick auf die fachfremde Materie faktisch nur beschränkt überprüfbar sei: Der Rechtsanwender sehe sich mangels ausreichender Fachkenntnisse kaum in der Lage, in formal korrekt ab
gefassten Gutachten objektivfachliche Mängel zu erkennen. Zugleich stehe die faktisch vorentscheidende Bedeutung der medizinischen Gutachten für den Leis
tungsentscheid in einem Spannungsverhältnis zur grossen Streubreite der Mög
lichkeiten, einen Fall medizinisch zu beurteilen, und zur entsprechend geringen Vorbestimmtheit der Ergebnisse (BGE 137 V 210 E. 2.5 mit Hinweisen). Diesen Umständen sei mit verfahrensrechtlichen Garantien zu begegnen (BGE 137 V 210 E. 2.5 und E. 3.4.2.3 in 
fine
). Die Mitwirkungsrechte müssten im Beschwerdever
fahren durchsetzbar sein. Sei dies durch Anfechtung des End
entscheids nicht mehr möglich, könne ein nicht wiedergutzumachender Nachteil entstehen, der den Rechtsweg an eine Beschwerdeinstanz eröffne. Da system
immanent kein Anspruch auf Einholung eines Gerichtsgutachtens bestehe (vgl. BGE 136 V 376), sei das Administrativgutachten häufig zugleich die wichtigste medizinische Ent
scheidungsgrundlage im Beschwerdeverfahren. In solchen Fällen kämen die bei der Beweiseinholung durch ein Gericht vorgesehenen Garantien zugunsten der privaten Partei im gesamten Verfahren nicht zum Tra
gen. Um dieses Manko wirk
sam auszugleichen, müssten die gewährleisteten Mit
wirkungsrechte durchsetzbar sein, bevor präjudizierende Effekte einträten (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.4). Beschwerdeweise geltend gemacht werden könnten (personenbezogene) 
Aus
standsgründe
 oder materielle Einwendungen beispiels
weise des Inhalts, die in Aussicht genommene Begutachtung sei nicht notwendig, weil sie - mit Blick auf einen bereits umfassend abgeklärten Sachverhalt - bloss einer 
«
second
 
opinion
»
 entspräche. Mit Blick auf das naturgemäss begrenzte Überprüfungsvermögen der rechtsanwendenden Behörden genüge es daher nicht, die Mitwirkungsrechte erst nachträglich, bei der Beweiswürdigung im 
Ver
waltungs
- und Beschwerdever
fahren, einzuräumen. Für die Annahme eines drohenden unumkehrbaren Nach
teils spreche schliesslich auch, dass die mit medizinischen Untersuchungen einhergehenden Belastungen zuweilen einen erheblichen Eingriff in die physische oder psychische Integrität bedeuteten (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7).
    
Aus diesen Gründen hat das Bundesgericht die Anfechtbarkeitsvoraussetzung des nicht wiedergutzumachenden Nachteils für das erstinstanzliche Beschwerde
ver
fahren in IV-Angelegenheiten bejaht, zumal die nicht sachgerechte Begut
achtung in der Regel einen rechtlichen und nicht nur tatsächlichen Nachteil be
wirkte (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7 mit Hinweisen).
    
Zu prüfen ist, ob mit Blick auf die per 1. Januar 2022 in Kraft getretene Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung und der damit einher
ge
gangenen 
Neufassung von Art. 44 ATSG 
(E. 2.1-2.3) die mit BGE 137 V 210 begründete Praxis, wonach unter anderem auch die Anordnung eines Admini
strativgutachtens anfechtbar ist, weiterhin Geltung hat. 
3.6
    
Im Wesentlichen unverändert geblieben ist die gesetzliche Regelung betreffend die Ablehnung von Sachverständigen. Dies ergibt ein Vergleich der alten Fassung von Art. 44 ATSG mit der neuen Fassung von Art. 44 Abs. 3 ATSG, wobei 
Absatz
 
4 neu ausdrücklich den Erlass einer Zwischenverfügung für den Fall vorsieht, dass der Versicherungsträger trotz Ablehnungsantrag am vorgesehenen Sach
ver
ständigen festhält. Im Unterschied dazu ist bezüglich des Fragenkatalogs und der Fachdisziplinen ein abschliessender Entscheid durch den Versicherungsträger vorgesehen. Zur Frage, ob der Versicherungsträger abschliessend über die An
ord
nung eines Gutachtens entscheidet oder eine anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen hat, schweigt das Gesetz wie schon in der alten Fassung des Art. 44 ATSG. 
    
Wortlaut und Aufbau der neuen Bestimmung lassen damit ebenso wenig wie ein Vergleich mit der alten Fassung auf die klare Absicht des Gesetzgebers schliessen, die Mitwirkungsrechte einzuschränken. So wurde die Gutachtensanordnung weder ausdrücklich dem abschliessenden Entscheid des Versicherungsträgers noch dem Erlass einer Zwischenverfügung zugewiesen. Vielmehr weist die – wie schon nach altem Verfahrensrecht - fehlende Regelung darauf hin, dass die ein
gangs geschilderte Rechtsprechung auch nach Revision der Verfahrens
bestim
mungen Bestand hat.
    
In Bezug auf die Entstehungsgeschichte von Art. 44 E-ATSG lässt sich der Bot
schaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (Weiter
entwicklung der IV) vom 15. Februar 2017 entnehmen, dass nebst der Stärkung des Amtsermittlungsverfahrens auch die Kodifizierung der Partizipationsrechte der Versicherten beabsichtigt wurde (
BBl
 2017 S. 2625 ff. 
lit
. 1.2.5.4). In diesem Zusammenhang wurde insbesondere auf BGE 137 V 210 und BGE 139 V 349 (vgl. vorstehend E. 4.4) und die darin aufgeführten und bisher erst auf 
Ver
ordnungs
- und Weisungsstufe umgesetzten Mitwirkungsrechte hingewiesen (S. 2626), zu welchen eine Gesetzesgrundlage zu schaffen sei. Eine ausdrückliche Änderung bezog sich auf den der Gutachterstelle zu unterbreitenden Frage
n
katalog und die fehlende Einigung über die Gutachterstelle (S. 2627 oben). Der dies
bezügliche Änderungsvorschlag lautete:
- 
Der versicherten Person werden nicht nur der Name der Gutachterstelle mit
geteilt, sondern auch die Fragen, die dieser gestellt werden. Die ver
sicherte Person kann zusätzliche Fragen stellen (Art. 44 Abs. 2 und 3 E-ATSG).
- 
Können sich der Versicherungsträger und die versicherte Person nicht auf eine Gutachterstelle einigen, kann der Rechtsweg beschritten werden (Art. 44 Abs. 4 E-ATSG).
    
Dass darüber hinaus keine Änderung, sondern lediglich eine Kodifizierung der geltenden Gerichtspraxis angestrebt wurde, lässt sich auch dem Votum von Bun
desrat Alain Berset in der parlamentarischen Debatte zu Art. 44 E-ATSG ent
nehmen. Im Zusammenhang mit medizinischen Gutachten führte er aus, dass dazu eine umfangreiche Rechtsprechung bestehe. Es werde lediglich vor
geschla
gen, diese Rechtsprechung auf Gesetzesstufe zu heben (Amtliches Bulletin [AB] 2019 S. 112 oben, Sitzung des Nationalrats vom 6. März 2019 zu Geschäft 17.022). Was den Minderheitsantrag von Silvia Schenker angeht, wonach Art. 44 Abs. 4 E-ATSG unter anderem dahingehend abgeändert werden solle, dass der Versicherungsträger der Partei durch Zwischenverfügung mitzuteilen habe, wenn er trotz Ablehnungsantrag an der Anordnung der Begutachtung, an den vor
ge
sehenen Sachverständigen oder an den Fragen festhält (AB 2019 S. 107 f.), so wurde dieser Antrag vom Nationalrat ohne inhaltliche Diskussion und in einer mehrere Anträge umfassenden Blockabstimmung abgelehnt (AB 2019 S. 115). Allein daraus lässt sich daher nicht ableiten, dass - im Umkehrschluss - Gut
ach
tensanordnungen explizit von der Anfechtungsmöglichkeit ausgeschlossen werden sollten. 
    
Damit ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Straffung des Ver
waltungsverfahrens aus prozessökonomischen Gründen höher gewichtete als die in BGE 137 V 210 den Versicherten zugestandenen Mitwirkungsrechte. Im Übri
gen besteht dann, wenn die Anordnung des Gutachtens erst zusammen mit dem Endentscheid angefochten werden kann, die Gefahr von vermeidbaren Verfah
rensverzögerungen. Insofern liefe es einer Verfahrensstraffung gerade zu
wider und es entstünden unnötige Kosten, falls (Zweit)Begutachtungen erst im Nach
hinein als unzulässig qualifiziert werden könnten. 
    
Vor diesem Hintergrund erweist sich die für das Gericht nicht verbindliche Verwaltungsweisung von KSVI 
Rz
 3067.1 (vorstehend E. 2.3-2.3) vom Gesetzes
wortlaut insofern nicht als gedeckt, als sie die Gutachtensanordnung als solche («Die IV-Stelle entscheidet abschliessend, 
ob
 […] ein externes medizinisches Gut
achten erstellt wird.») sinngemäss der abschliessenden Ent
scheidung des Versi
cherungsträgers zuweist und von einer anfechtbaren Zwischenverfügung aus
schliesst. In diesem Punkt stellt sie keine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen dar
 (vgl. zum Ganzen das unangefochten in Rechtskraft erwachsene Urteil des Sozialversiche
rungsgerichts vom 
2. 
März 2023, Prozess Nr. IV.2022.00385
, worin eine Minder
heit des Gerichts eine abweichende Meinung zu Protokoll gegeben hat
).
    
Daraus folgt, dass die Beschwerdegegnerin auch unter der Herrschaft der Neufas
sung 
von Art. 44 ATSG
 
eine anfechtbare Zwischenverfügung über die Anordnung einer Begutachtung zu erlassen hat, wenn die zu begutachtende Person mit dieser Anordnung 
etwa unter
 dem sinngemässen
 Hinweis auf eine
 unnötige Begutach
tung bzw.
 unzulässige «
second
 
opinion
» 
nicht einverstanden ist. 
4.
4.1
    
Als Minimalanforderung an ein rechtsstaatliches Verfahren gewährleistet Art. 29 Abs. 1 BV den Erlass eines Entscheides innerhalb einer angemessenen Frist (BGE 144 II 486 E. 3.2). Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV – sowie gegebe
nenfalls von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (BGE 130 I 174 
m.w.H
.) – liegt nach der Recht
sprechung unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbe
hörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde, welche pflichtwidrig völlig untätig bleibt oder auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber befinden müsste, wird in der Rechtsprechung als formelle Rechtsverweigerung bezeichnet (vgl. BGE 135 I 6 E. 2.1, 134 I 229 E. 2.3, 133 V 188 E. 3.2; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 2C_526/2020 vom 20. Oktober 2020 E. 3.6.2). Für die Rechtsuchenden ist es unerheblich, auf welche Gründe – beispielsweise auf ein Fehlverhalten der Behörde oder auf andere Umstände – die Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend ist ausschliesslich, dass die Behörde nicht oder nicht fristgerecht handelt (vgl. BGE 144 II 486 E. 3.2; Urteil des Bundesgerichts 9C_315/2018 vom 5. März 2019 E. 3.2.1).
4.2
    
Nach dem Gesagten ist die Rechtsverzögerungs
beschwerde
 (richtig: Rechtsver
weigerungsbeschwerde) berechtigt.
 Die Beschwerdegegnerin hätte dem 
Gesuch der Beschwerdeführerin vom 
5. 
August 2022 (
Urk. 
14/217)
 entsprechen und 
betreffend die Anordnung der polydisziplinären Begutachtung 
eine anfechtbare Verfügung erlassen müssen
, obschon die Beschwerdeführerin gegen die einzelnen Gutachter keine 
Ausstandsgründe
 formuliert hat
.
    
Die Beschwerde ist somit, soweit darauf einzutreten ist, gutzuheissen und die Sache an die Beschwerdegegnerin zum umgehenden 
- mithin vor dem Entscheid über den materiellen Rentenanspruch zu ergehenden - 
Erlass einer Zwischenver
fügung betreffend Anordnung einer polydisziplinären Begutachtung zurückzu
weisen. 
5.
5.1
    
Bei der Rechtsverwei
gerungs
beschwerde handelt es sich nicht um eine Leistungs
streitigkeit im Sinne von Art. 69 Abs. 1
bis
 IVG, weshalb das vorliegende Verfahren kostenlos ist.
 Damit erweist sich der Antrag der Beschwerdeführerin auf Gewäh
rung der unentgeltlichen Prozessführung (
Urk. 
1 S. 2
 
Ziff. 
4
) als gegenstandslos.
5.2
    
Aufgrund der Vertretung der Versicherten durch eine nicht juristisch geschulte Person, die zudem keinen Nachweis der Entgeltlichkeit der Vertretung erbracht hat, besteht kein Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 61 
lit
. g ATSG).
Das Gericht erkennt:
1.
    
In 
teilweiser 
Gutheissung
 der Beschwerde wird die Beschwerdegegnerin 
unter Hinweis auf die Erwägungen 
angewiesen, umgehend 
eine Zwischenverfügung betreffend Anordnung eines polydisziplinären Gutachtens
 zu erlassen.
 Im Übrigen wird auf die Beschwerde nicht eingetreten.
2.
    
Das Verfahren ist kostenlos.
3.
    
Der Beschwerdeführerin
 wird keine Prozessentschädigung zugesprochen.
4.
    
Zustellung gegen Empfangsschein an:
- 
Y.___
- 
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- 
Bundesamt für Sozialversicherungen
5.
    
Gegen diesen Entscheid kann innert 
30 Tagen
 seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundes
gesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit dem 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (
Art. 
46 BGG).
    
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzu
stellen.
    
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweis
mittel und die Unterschrift 
der 
beschwerdeführenden
 Partei oder ihrer Rechtsvertretung
 zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (
Art. 
42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Die VorsitzendeDie Gerichtsschreiberin
FehrLienhard