zh_sozialversicherungsgericht · IV.2009.00751 · 2010-10-29 · de
Mangelnde Mitwirkung; Auch bei mangelnder Mitwirkung ist die Durchführung eines Mahn- und Bedenkzeitverfahrens zwingend notwendig.


IV.2009.00751


 


Sozialversicherungsgericht


des Kantons Zürich


I. Kammer


Sozialversicherungsrichterin Grünig, Vorsitzende


Sozialversicherungsrichter Spitz


Sozialversicherungsrichterin Maurer Reiter


Gerichtssekretärin Berchtold


Urteil vom 29. Oktober 2010


in Sachen


X.___


 


Beschwerdeführer


 


vertreten durch Rechtsanwältin Susanne Friedauer


Anwaltskanzlei Kieser Senn Partner


Ulrichstrasse 14, 8032 Zürich


 


gegen


 


Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle


Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich


Beschwerdegegnerin


 


 


 


 


 


 


 


Sachverhalt:


1.       Der Y.___ geborene X.___ war vom Z.___ bis A.___ als Gartenarbeiter in einer Produktionsgärtnerei angestellt (Urk. 7/5). Am 3. April 1998 erlitt er einen ersten, am 22. November 2001 einen zweiten Auffahrunfall. Am 14. September 2002 meldete sich X.___ zum Bezug von Leistungen der Invalidenversicherung an und beantragte eine Rente (Urk. 7/1). Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, klärte die medizinischen und erwerblichen Verhältnisse ab. Sie holte insbesondere die Unterlagen der Unfallversicherungsgesellschaft National Versicherung ein und stellte anlässlich deren Einholung eines MEDAS-Gutachtens Zusatzfragen (Urk. 7/27). Die National Versicherung stellte per 1. März 2008 ihre Leistungen ein (Verfügung vom 16. Mai 2008, Urk. 7/37). Dagegen liess der Versicherte bei der Unfallversicherung Einsprache erheben (Urk. 7/45 S. 20).


         Am 6. Oktober 2008 teilte die IV-Stelle der Rechtsvertreterin von X.___ mit, dass eine medizinische Abklärung notwendig sei (Urk. 7/40). Dieser liess am 20. Oktober 2008 entgegnen, er lehne eine weitere Begutachtung ab. Eine solche sei überflüssig und die Sachlage sei genügend abgeklärt. Er verlangte, es sei ohne weitere Abklärungen eine Entscheidung zu treffen (Urk. 7/41). Die IV-Stelle antwortete am 13. November 2008, sie bestehe auf einer Abklärung, da weder triftige Gründe gegen eine erneute Begutachtung noch Ausstands- oder Ablehnungsgründe geltend gemacht worden seien. Gleichzeitig verwies sie auf die möglichen Folgen einer Verletzung der Mitwirkungspflicht (Urk. 7/42). Am 22. Januar 2009 liess X.___ seine Haltung bekräftigen. Er beharre darauf, sich keiner weiteren Begutachtung zu unterziehen. Der Sachverhalt sei hinreichend abgeklärt, weshalb eine Entscheidung aufgrund der vorhandenen Akten getroffen werden könne (Urk. 7/43). Am 15. April 2009 teilte die IV-Stelle nochmals mit, an der Begutachtung werde festgehalten, und machte wiederum auf die Folgen der Nichtmitwirkung aufmerksam. Dieses Schreiben enthielt den Hinweis, es könne eine beschwerdefähige Verfügung verlangt werden (Urk. 7/46). X.___ liess daraufhin am 5. Mai 2009 mit Bezug auf die Mitteilung der IV-Stelle vom 15. April 2009 eine beschwerdefähige Verfügung verlangen (Urk. 7/47). In der Folge verfügte die IV-Stelle am 12. Juni 2009 - offenbar ohne Erlass eines Vorbescheids - die Abweisung des Rentenbegehrens (Urk. 2).


2.       Gegen die Verfügung der IV-Stelle liess der Versicherte am 17. August 2009 Beschwerde (Urk. 1) erheben und verlangen, es sei die Verfügung vom 12. Juni 2009 aufzuheben und die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, ihm eine Invalidenrente auszurichten. Die IV-Stelle beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Im Rahmen des angeordneten zweiten Schriftenwechsels hielten beide Parteien an ihren Begehren fest.


         Auf die Ausführungen der Parteien und die eingereichten Unterlangen ist, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, in den Erwägungen einzugehen.


 


 


Das Gericht zieht in Erwägung:


1.       


1.1     Nach Art. 43 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) prüft der Versicherungsträger die Begehren der versicherten Person, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein, wobei mündlich erteilte Auskünfte schriftlich festzuhalten sind. Soweit ärztliche oder fachliche Untersuchungen für die Beurteilung notwendig und zumutbar sind, hat sich die versicherte Person diesen zu unterziehen (Art. 43 Abs. 2 ATSG). 


         Kommt die versicherte Person, die Leistungen beansprucht, den Auskunfts- oder Mitwirkungspflichten in unentschuldbarer Weise nicht nach, so kann der Versicherungsträger aufgrund der Akten verfügen oder die Erhebungen einstellen und Nichteintreten beschliessen. Er muss die versicherte Person vorher schriftlich mahnen und auf die Rechtsfolgen hinweisen und ihr eine angemessene Bedenkzeit einräumen (Art. 43 Abs. 3 ATSG; vgl. auch BGE 132 V 99 Erw. 4). 


1.2     Nach Art. 57a des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) teilt die IV-Stelle der versicherten Person den vorgesehenen Endentscheid über ein Leistungsbegehren oder den Entzug oder die Herabsetzung einer bisher gewährten Leistung mittels Vorbescheid mit. Das Vorbescheidverfahren bezweckt, nebst der Entlastung der Verwaltungsrechtspflegeorgane, dem Versicherten den Anspruch auf rechtliches Gehör zu gewährleisten.


         Der Anspruch auf rechtliches Gehör gehört zu den zentralen Verfahrensgarantien und ist verfassungsrechtlich gewährleistet (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV]). Auf gesetzlicher Ebene wird er u.a. in Art. 42 ATSG konkretisiert. 


         Ein Element des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist das Recht der betroffenen Person, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (vgl. BGE 124 V 181 Erw. 1a mit Hinweisen; Kieser, ATSG
-
Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2009, Art. 42 Rz 11 ff.). 


         Ein weiteres Element des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist das Recht auf die Begründung eines Entscheids. Dadurch soll die versicherte Person in die Lage versetzt werden, einen Entscheid sachgerecht anfechten zu können. Diese Begründungspflicht wird in Art. 49 Abs. 3 ATSG näher umschrieben. Demnach ist eine Verfügung zu begründen, wenn sie dem Begehren der Parteien nicht voll entspricht. Um den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen zu genügen, muss die Begründung wenigstens kurz die Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde bei ihrem Entscheid hat leiten lassen und auf die sich der Entscheid stützt (vgl. BGE 124 V 181 Erw. 1a mit Hinweisen; Kieser, a.a.O., Art. 42 Rz 20 und Art. 49 Rz 37 ff.).


         Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Dessen Verletzung führt daher grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Vorbehalten sind rechtsprechungsgemäss diejenigen Fälle, in denen diese Verletzung nicht besonders schwer wiegt und dadurch geheilt wird, dass die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor der Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann (vgl. BGE 124 V 183 Erw. 4a mit Hinweisen; Kieser, a.a.O., Art. 42 Rz 9 f.).


 


2.


2.1     Die Beschwerdegegnerin verneinte im angefochtenen Entscheid einen Rentenanspruch unter Hinweis auf Art. 43 Abs. 3 ATSG mit der Begründung, der Beschwerdeführer habe sich einer zumutbaren medizinischen Begutachtung widersetzt, weshalb sie aufgrund der vorliegenden Akten entscheide. Ohne weitere Begründung verneinte sie den Anspruch auf eine Invalidenrente.


2.2     Der Beschwerdeführer macht dagegen geltend, beim angefochtenen Entscheid handle es sich faktisch um einen Nichteintretensentscheid, der ohnehin aufzuheben sei. Darüber hinaus könne ihm keine Verletzung der Mitwirkungspflicht vorgeworfen werden. Der Sachverhalt sei aufgrund des von der National Versicherung beim B.___ in Auftrag gegebenen Gutachtens, zu dem die IV-Stelle Zusatzfragen gestellt habe und welches am 14. Februar 2006 erstattet wurde (Urk. 7/31), hinlänglich klar gewesen. Gestützt darauf sei die Beschwerdegegnerin in der Lage gewesen, einen Rentenentscheid zu treffen. Bei der Anordnung der neuerlichen medizinischen Begutachtung handle es sich um ein unzulässiges Einholen einer Zweitmeinung.


         Weiter rügt der Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin hätte vor Erlass der Verfügung ein Mahn- und Bedenkzeitverfahren durchführen müssen.


 


3.


3.1     Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat bereits in BGE 122 V 220 mit Blick auf die bis am 31. Dezember 2002 in Kraft gewesene Fassung von Art. 10 Abs. 2 IVG und Art. 31 IVG - und mithin unter der Herrschaft des auch seinerzeit gültigen Vorbescheidverfahrens - erwogen, das Mahn- und Bedenkzeitverfahren könne nicht durch einen blossen (in die Ablehnungsverfügung aufgenommenen) Hinweis ersetzt werden. Die Verweigerung der Leistung könne erst verfügt werden, wenn die Verwaltung den Versicherten vorgängig durch eine schriftliche Mahnung und unter Einräumung einer angemessenen Bedenkzeit auf die Folgen seiner Widersetzlichkeit aufmerksam gemacht habe. Nur eine konsequente Handhabung des Mahn- und Bedenkzeitverfahrens schaffe klare Verhältnisse in dem Sinn, dass der Versicherte wisse, woran er sei. Das Mahn- und Bedenkzeitverfahren müsse sogar auch dann durchgeführt werden, wenn die versicherte Person eine Anordnung unmissverständlich abgelehnt habe. Denn Sinn und Zweck dieses Verfahrens sei es, die versicherte Person in jedem Fall auf die möglichen nachteiligen Folgen ihres Widerstandes aufmerksam zu machen und sie so in die Lage zu versetzen, in Kenntnis aller wesentlichen Faktoren ihre Entscheidung zu treffen (BGE 122 V 219 f.).


         Dabei fällt ins Gewicht, dass im Verwaltungsverfahren Gutachtenanordnungen nicht in Verfügungsform zu ergehen haben. Daher sind die Verfahrensbeteiligten darüber aufzuklären, dass ein bestimmtes Verhalten zu rechtlichen Folgen führen kann (BGE 132 V 104 Erw. 5.2.7; Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich in Sachen U. vom 29. Januar 2008, IV.2007.01254, Erw. 3.2).


         Die Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 13. November 2008 (Urk. 7/42) und vom 15. April 2009 (Urk. 7/46), mit denen sie an der beabsichtigten Begutachtung festhielt und den Beschwerdeführer auf die Folgen einer Verletzung der Mitwirkungspflicht hinwies, genügen den Anforderungen an ein Mahn- und Bedenkzeitverfahren nicht. 


         


         Damit erweist sich das Vorgehen der Beschwerdegegnerin als unzulässig, weshalb der angefochtene Entscheid aufzuheben ist.


3.2     Weiter ist den Akten nicht zu entnehmen, dass die Beschwerdegegnerin das zwingend vorgeschriebene Vorbescheidverfahren (Art. 57a IVG) durchgeführt hat. Dies stellt eine schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs dar, welche einer Heilung grundsätzlich nicht zugänglich ist. Nach der Rechtsprechung kann die Verletzung der Anhörungspflicht schon dann schwerwiegend sein, wenn ein nach Erlass des Vorbescheids ergangenes Begehren um Aktenedition oder eine Stellungnahme zum Vorbescheid unberücksichtigt geblieben ist, indem auf die vorgebrachten Einwendungen nicht eingegangen wurde (BGE 124 V 182 Erw. 2). Umso schwerwiegender ist es, wenn - wie im vorliegenden Fall - überhaupt kein Vorbescheidverfahren durchgeführt und ohne Gewährung des rechtlichen Gehörs eine Verfügung erlassen wird (vgl. Urteile des vormaligen Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen T. vom 7. August 2000, I 184/00, und in Sachen G. vom 24. Juli 2002, I 584/01). Neben der zwingend vorgeschriebenen Anhörungspflicht stehen auch die Entlastung der Verwaltungsrechtspflegeorgane sowie die Kostenlosigkeit des Vorbescheidverfahrens - im Gegensatz zur Kostenpflicht des Gerichtsverfahrens - einem Verzicht auf dasselbe entgegen (Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich in Sachen I. vom 2. Februar 2009, IV.2008.00816, Erw. 3.1).


3.3         Schliesslich ist zu erwähnen, dass die angefochtene Verfügung keine materielle Begründung für die Abweisung des Rentenbegehrens enthält. Zwar verweist die Beschwerdegegnerin auf die Verletzung der Mitwirkungspflicht, erwähnt dann aber, sie habe aufgrund der vorliegenden Akten entschieden. Inwiefern diese Akten jedoch den Entscheid zu stützen vermögen, legte sie mit keinem Wort dar. Sie trifft keine Feststellungen über den medizinischen oder den erwerblichen Sachverhalt. Dies stellt eine Verletzung der Begründungspflicht und damit eine weitere Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör dar.


3.4         Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung in Missachtung zwingender gesetzlicher Vorschriften über die Einräumung einer angemessenen Bedenkzeit (Art. 43 Abs. 3 Satz 2 ATSG) und in Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ergangen ist.


         Es kann dabei offen bleiben, ob die Beschwerdegegnerin damit faktisch einen Nichteintretensentscheid getroffen hat, wie dies der Beschwerdeführer geltend macht, da die Sache aufgrund der erheblichen Verletzung des rechtlichen Gehörs ohnehin nicht einer Heilung zugänglich wäre und daher zur ordnungsgemässen Behandlung an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen werden muss.


         Die Beschwerdegegnerin hätte eine Verletzung der Mitwirkungspflicht ausdrücklich rügen und den Beschwerdeführer unter Fristansetzung zu einem konkreten Verhalten auffordern müssen. Danach hätte sie im Rahmen des Vorbescheidverfahrens den Beschwerdeführer über die geplante Erledigung des Verfahrens informieren und dies - gestützt auf die vorhandenen Akten - begründen müssen.


         Der Beschwerdeführer verlangt, ihm sei eine Rente zuzusprechen, mithin beantragt er eine materielle Entscheidung. Unter den geschilderten Umständen kann es jedoch nicht am Gericht sein, den materiellen Sachverhalt erstmals festzustellen, zumal der Beschwerdeführer selbst rügt, die Beschwerdegegnerin habe dies versäumt.


         Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Sache ist an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit diese vor Erlass eines begründeten materiellen Entscheids über das Leistungsbegehren das Mahn- und Bedenkzeitverfahren durchführe und dem Beschwerdeführer einen Vorbescheid zustelle.


3.5     An die Adresse des Beschwerdeführers ist immerhin soviel zu sagen, dass insbesondere aufgrund des Zeitablaufs eine neuerliche medizinische Abklärung keinesfalls als überflüssig angesehen werden kann bzw. konnte (Urteil des Bundesgerichts in Sachen D. vom 9. Juli 2010, 9C_359/2010, Erw. 4.2). Dies ändert jedoch nichts am Ausgang des vorliegenden Verfahrens.


 


4.


4.1     Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer Anspruch auf eine Parteientschädigung. Diese ist nach Art. 61 lit. g ATSG in Verbindung mit § 34 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache und nach der Schwierigkeit des Prozesses zu bemessen. In Anwendung dieser Grundsätze rechtfertigt sich die Zusprechung einer Prozessentschädigung von Fr. 1800.-- (inkl. Mehrwertsteuer und allfällige Barauslagen).


4.2         Abweichend von Art. 61 lit. A ATSG ist das Beschwerdeverfahren um die Bewilligung oder Verweigerung von Leistungen der Invalidenversicherung vor dem kantonalen Gericht kostenpflichtig. Die Gerichtskosten werden nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert im Rahmen von Fr. 200.-- bis Fr. 1'000.-- festgelegt (Art. 69 Abs. 1
bis
 IVG). Die Kosten sind auf Fr. 500.-- anzusetzen und entsprechend dem Verfahrensausgang der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.


 


Das Gericht erkennt:


1.         Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass die angefochtene Verfügung vom 12. Juni 2009 aufgehoben und die Sache an die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, zurückgewiesen wird, damit diese im Sinne der Erwägungen vorgehe.


2.         Die Gerichtskosten von Fr. 500.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft zugestellt.


3.         Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Prozessentschädigung von Fr. 1800.-- (inkl. Barauslagen und MWSt) zu bezahlen.


4.           Zustellung gegen Empfangsschein an:


- Rechtsanwältin Susanne Friedauer


- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle


- Bundesamt für Sozialversicherungen


sowie an:


- Gerichtskasse (im Dispositiv nach Eintritt der Rechtskraft)


5.         Gegen diesen Entscheid kann innert 
30 Tagen
 seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).


           Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.


           Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).