zh_baurekursgericht · BRGE I Nrn. 0168-0170/2012 · 2012-10-05 · de
Kernzone Altstadt. BZO Zürich. Geltung der Neubauvorschrift von Art. 45 und der Ersatzbauvorschrift von Art. 46 BZO.


BRGE I Nrn. 0168, 0169 und 0170/2012 vom 5. Oktober 2012 in BEZ 2014
Nr. 22
(Bestätigt mit VB.2012.00730 vom 29. Mai 2013, dieser bestätigt mit BGr
1C_629/2013 vom 5. Mai 2014.)
3.1.1 Die rekurrierenden Nachbarn bringen vor, das projektierte Wohnhaus
sei nicht nach der Neubauvorschrift von Art. 45 der Bau- und Zonenordnung der
Stadt Zürich (BZO), sondern nach der zur Profilerhaltung verpflichtenden
Ersatzbauvorschrift von Art. 46 BZO zu beurteilen.
3.2 Die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich regelt in Art. 45 und 46
BZO die Baumöglichkeiten in der Kernzone Altstadt. Nach Art. 45 Abs. 1 BZO
mit dem Marginale «Zusatzvorschriften Altstadt: Neubauten» hat sich die
Gebäudehöhe und die Vollgeschosszahl von Neubauten an der bestehenden
Bebauung sowie an den Strukturmerkmalen des Strassenzuges zu orientieren.
Gemäss Abs. 2 dürfen maximal 5 Vollgeschosse bzw. 6 anrechenbare
Geschosse inkl. Dach- und Untergeschosse erstellt werden. Abs. 3 gestattet
das Bauen auf die Strassen-, Platz oder Weggrenze. Art. 46 BZO mit dem
Marginale «Zusatzvorschriften Altstadt: Ersatzbauten» lautet: Ersatzbauten sind
Neubauten, die ganz oder teilweise im bisherigen Gebäudeumfang neu erstellt
werden. Zur Erhaltung der Quartier-, Strassen- oder Platzbilder können
Ersatzbauten vorgeschrieben werden (Abs. 1). Abweichungen von Absatz 1
können bewilligt oder angeordnet werden, wenn dies im Interesse des
Quartiercharakters oder der hygienischen Verhältnisse liegt und keine
schutzwürdigen nachbarlichen Interessen verletzt werden (Abs. 2).
Unbestritten und offensichtlich ist, dass das Bauvorhaben den Umfang der
Villa L. und damit den Rahmen von Art. 46 Abs. 1 BZO deutlich sprengt, ohne
dass hierfür Abweichungsgründe gemäss Art. 46 Abs. 2 BZO gegeben wären.
3.3 Auf Grund der Vorschriften von Art. 45 und 46 BZO ist nicht ohne
weiteres klar, welche Baumöglichkeiten in der Kernzone Altstadt bzw. auf dem
Baugrundstück bestehen.
Mit der Vorschrift von Art. 46 BZO setzte sich das Verwaltungsgericht in
seinem Entscheid VB.2007.00394 vom 13. Februar 2008 (= BEZ 2008 Nr. 21=
RB 2008 Nr. 66), auf den sich die Rekurrierenden berufen, einlässlich
auseinander. Vorgesehen war die Aufstockung eines Gebäudes am
Predigerplatz in der Kernzone Altstadt um ein zu Wohnzwecken genutztes
Geschoss. Das Verwaltungsgericht erwog:
Es ist unbestritten, dass Art. 45 BZO nur für «Neubauten» gilt, welche auf
bisher unüberbauten Landflächen errichtet werden, und aus diesem Grund
vorliegend nicht anwendbar ist. Streitig ist der Anwendungsbereich von Art. 46
BZO. Die Beschwerdeführerin versteht diese Bestimmung als «Begriffs-

- 2 -
definition». In den Anwendungsbereich von Art. 46 BZO fallen gemäss
Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin Bauvorhaben, die – im Gegensatz
zu Art. 45 BZO – an bereits überbauten Standorten realisiert werden, und zwar
nur Neubauten oder neubauähnliche Umbauten. Art. 45 BZO enthalte keine
spezifizierte Regelung für blosse Um- und Ergänzungsbauten. Da das streitige
Umbauvorhaben nicht die bauliche Intensität einer neubauähnlichen Um-
gestaltung erreiche, sind nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin
weder Art. 45 noch Art. 46 BZO anzuwenden, sondern (nur) die allgemeinen
Bauvorschriften für die Kernzonen und die besondere Gestaltungsvorschrift von
Art. 48 BZO.
Wird Art. 46 Abs. 1 BZO – entsprechend den Ausführungen der
Beschwerdeführerin – genau gemäss Wortlaut und als reine Begriffs-
bestimmung verstanden, so fallen unter den Begriff «Ersatzbauten» Neubauten,
welche ganz oder teilweise den bisherigen Gebäudeumfang einhalten;
folgerichtig würden Neubauten, welche vollständig ausserhalb des bisherigen
Gebäudeumfangs liegen, nicht darunter fallen. Dies ergibt für eine
Kernzonenbestimmung, welche unstreitig auf bereits überbaute Grundstücke
Anwendung findet, schlechterdings keinen Sinn. Auch ist nicht einzusehen,
weshalb Art. 46 Abs. 1 Satz 1 BZO den Begriff Ersatzbauten definiert, ohne
irgendeine inhaltliche Aussage über die Ausgestaltung solcher Bauten zu
machen. Weiter wäre bei einer solchen Auslegung auch Art. 46 Abs. 2 BZO,
wonach Abweichungen von Absatz 1 bewilligt oder angeordnet werden können,
wenn dies im Interesse des Quartiercharakters oder der hygienischen
Verhältnisse liegt und keine schutzwürdigen nachbarlichen Interessen verletzt
werden, ohne Sinninhalt, da von einer reinen Begriffsbestimmung, wie sie bei
dieser Betrachtungsweise Art. 46 Abs. 1 Satz 1 BZO darstellen würde, nicht
abgewichen werden kann. Schliesslich kann nicht davon ausgegangen werden,
der Gesetzgeber habe – wie dies die Beschwerdeführerin vertritt – im Gebiet
der äusserst schutzwürdigen Altstadt Zürich in Art. 45 und 46 BZO nur Neu-
oder neubauähnliche Bauten regeln wollen, Umbauten jedoch nicht, sondern
diese den allgemeinen Kernzonenvorschriften unterstellt.
Art. 46 Abs. 1 Satz 1 BZO wurde offensichtlich nicht mit der erforderlichen
Sorgfalt redigiert. Der Einschub «ganz oder teilweise» bezieht sich nicht auf den
bisherigen Gebäudeumfang, sondern auf den Satzteil «neu erstellt».
Ersatzbauten sind demgemäss Neubauten, die im bisherigen Gebäudeumfang
ganz oder teilweise neu erstellt werden. Art. 46 Abs. 1 BZO statuiert somit bei
Neu- oder Umbauten von bestehenden Gebäuden, dass das bisherige
Gebäudeprofil grundsätzlich einzuhalten ist, wobei unter den in Art. 46 Abs. 2
BZO statuierten Voraussetzungen davon abgewichen werden kann. Nur diese
Auslegung behebt die aufgezeigten Widersprüchlichkeiten der von der
Beschwerdeführerin vertretenen Interpretation und gibt Sinn und Zweck von Art.
46 Abs. 1 und 2 BZO korrekt wieder. Nachfolgend ist daher zu prüfen, ob die
Durchbrechung des bisherigen Gebäudeumfangs durch das streitige Bau-
vorhaben nach Massgabe von Art. 46 Abs. 2 BZO als Abweichung zu bewilligen
sei.
3.4 Der Sinngehalt von Art. 46 Abs. 1 BZO erscheint damit geklärt. Es
handelt sich um eine Kernzonen-Ersatzbauvorschrift. Kommt diese zur An-

- 3 -
wendung, haben sich neue Gebäude und bauliche Änderungen im bisherigen
Gebäudeumfang, also im Umfang der zu ersetzenden oder zu ändernden Baute
zu halten; dies vorbehältlich Abweichungen gemäss Art. 46 Abs. 2 BZO.
Nach wie vor unklar ist indes der Anwendungsbereich von Art. 45 BZO.
Das Verwaltungsgericht hatte lediglich festgestellt, es sei «unbestritten», dass
Art. 45 BZO nur für Neubauten gelte, welche auf bisher unüberbauten
Landflächen errichtet werden. Eine materiellrechtliche Feststellung ist darin
nicht zu erkennen. Namentlich ging es in jenem Fall um eine bauliche
Erweiterung und um die Frage, ob auf diese Art. 46 BZO anwendbar oder aber
diese Regelung nur eine Begriffsbestimmung sei, und nicht um die Erstellung
eines neuen Gebäudes. Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraus-
setzungen auch bei der Erstellung eines Gebäudes auf einer überbauten
Landfläche Art. 45 BZO zur Anwendung gelangen kann, ist dem Entscheid des
Verwaltungsgerichts demnach nicht zu entnehmen.
Bei der Beantwortung dieser die Anwendung kompetenzgemäss
erlassenen kommunalen Rechts beschlagenden Frage kommt der Vorinstanz
auf Grund der Gemeindeautonomie (Art. 50 der Bundesverfassung [BV]) ein
erheblicher Ermessensspielraum zu. Damit hat sich die Rekursinstanz bei der
Entscheidüberprüfung entgegen ihrer grundsätzlich vollen Kognition (§ 20 Abs.
1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]) Zurückhaltung aufzuerlegen.
Das Baurekursgericht ersetzt somit eine noch vertretbare Wertung der
Vorinstanz nicht durch eine eigene andere Wertung. Hingegen greift es dann
ein, wenn die Unhaltbarkeit des vorinstanzlichen Entscheides offensichtlich ist
(vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., 1999, § 20 Rz. 17
ff.).
3.5.1 Kernzonen umfassen gemäss § 50 Abs. 1 PBG schutzwürdige
Ortsbilder, wie Stadt- und Dorfkerne oder einzelne Gebäudegruppen, die in
ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden sollen. Die Kernzonenvorschriften
der Stadt Zürich bezwecken laut Art. 25 BZO die Wahrung des Gebiets-
charakters durch Pflege der bestehenden Bauten und Grünsubstanz und deren
eingepasste Ergänzungen durch Bauten und Anlagen. Der Gebietscharakter
der Altstadt wird in Art. 44 BZO wie folgt umschrieben: Die Altstadt umfasst den
Bereich innerhalb der ehemaligen mittelalterlichen Stadtmauern. Hohes Alter
und kleinmassstäbliche Baustruktur kennzeichnen die Architektur und prägen
das Gassenbild. Die einzelnen Etappen einer kontinuierlichen Entwicklung vom
Wohnhaus zum Bürgerhaus sind in vielen Bauten ablesbar.
3.5.2 Gemäss Art. 27 Abs. 1 BZO mit der Überschrift «überbaubare
Flächen» dürften Hauptgebäude nur innerhalb von Baubereichen oder
Baubegrenzungslinien sowie anstelle von mit Profilerhaltung oder
Profilangleichung gekennzeichneten Gebäuden neu erstellt werden.
Abweichungen können bewilligt oder angeordnet werden, wenn dies im
Interesse des Quartiercharakters oder der hygienischen Verhältnisse liegt und
keine schutzwürdigen nachbarlichen Interessen verletzt werden.

- 4 -
Eine Beschränkung auf den Kubus der Altbaute sowie auf deren
Erscheinungsbild und deren oberirdische Geschosszahl wird mit der
Profilerhaltung gemäss Art. 28 BZO statuiert, während die Profil-
angleichungspflicht gemäss Art. 29 BZO bei Ersatz oder Umbau die
Orientierung an der Struktur und der Traufhöhe der massgebenden Nachbar-
gebäude verlangt. Wo Baubereiche und Baubegrenzungslinien festgelegt sind,
bestimmen sich die Gebäudehöhe und die Geschosszahl nach den der
Bauordnung zu entnehmenden Massen und Zahlen (Art. 30 - 32 BZO). Die
vertikale Ausdehnung ergibt sich aus den Abstandsregeln von Art. 30 BZO
(Baubereich) bzw. aus den im Kernzonenplan eingezeichneten Baube-
grenzungslinien (Art. 31 Abs. 3 BZO).
3.5.3 In Übereinstimmung mit der allgemeinen Kernzonenvorschrift von
Art. 27 BZO sind in den für die einzelnen Kernzonen geltenden
Kernzonenplänen Baubereiche, Baubegrenzungslinien, Profilerhaltungslinien
und Profilangleichungslinien eingetragen. Dies mit Ausnahme der Kernzone
Altstadt, wo der Plangeber auf jegliche Einträge verzichtet hat. Nach Art. 26
BZO gelten die allgemeinen Vorschriften in allen Kernzonen, soweit in den
Zusatzvorschriften nicht ausdrücklich etwas Abweichendes bestimmt ist. Die
Zusatzvorschriften für die Kernzone Altstadt enthalten keine gegenüber Art. 27
BZO abweichende Bestimmung, aus der sich ergeben würde, welche Flächen
mit Hauptgebäuden überbaut werden dürfen. Mangels abweichender
Zusatzvorschrift würde Art. 27 BZO damit auch für die Kernzone Altstadt gelten,
was zur Folge hätte, dass dort nur noch Umbauten und Besondere Gebäude
(vgl. Art. 37 BZO), aber keine Hauptgebäude mehr realisiert werden dürften,
gleichviel ob als Neubauten oder Ersatzbauten. Dass dies gesetzgeberisch
nicht gewollt sein kann, ist offensichtlich. Umgekehrt kann auch nicht davon
ausgegangen werden, der Verzicht auf Einträge im Kernzonenplan Altstadt
belasse dem Grundeigentümer die Wahl, ob er nach Art. 45 oder 46 BZO
bauen wolle. Der Zweck der Kernzone Altstadt, nämlich die Wahrung des
Gebietscharakters, würde damit zur Gänze illusorisch.
Dass auf unüberbauten Landflächen in der Kernzone Altstadt stets Art. 45
BZO zum Zuge kommt, ist zwingend, weil diesfalls keine zu ersetzende und
damit für die Bestimmung des Gebäudeumfangs massgebende Altbaute
gegeben ist. Anzumerken bleibt, dass in der Altstadt unüberbaute Flächen sehr
selten sind (vgl. den Kernzonenplan Altstadt); bis zur unlängst abge-
schlossenen Erweiterung des Obergerichtes zählte beispielsweise die Fläche
nordwestlich desselben an den Unteren Zäunen dazu.
Demgegenüber richtet sich die Neuüberbauung überbauter Landflächen,
also die Ersetzung eines bestehenden durch ein neues Gebäude, in der
Kernzone Altstadt nach Art. 46 BZO. Dies allerdings nur im Sinne eines
Grundsatzes. Besagte Einschränkung ergibt sich schon aus dem Fehlen jeder
Festsetzung im Kernzonenplan Altstadt und dem hieraus resultierenden
erheblichen Ermessensspielraum der Baubehörde. Namentlich aber folgt dies
aus Art. 46 Abs. 1 Satz 2 BZO. Danach können zur Erhaltung von Quartier-,
Strassen oder Platzbildern Ersatzbauten vorgeschrieben werden. Kann die
Baubehörde eine Ersatzbaute vorschreiben, kann sie hierauf auch verzichten.
Dass der klare Wortlaut von Art. 46 Abs. 1 Satz 2 BZO den Sinn der

- 5 -
Bestimmung nicht richtig wiedergibt, ist auszuschliessen. Klar ist ebenso, dass
diese Wahlmöglichkeit überbaute und nicht unüberbaute Landflächen betrifft,
denn von einer Ersatzbaute kann nur dort gesprochen werden, wo die
betreffende Landfläche bereits mit einem Gebäude überstellt ist, am dem
alsdann für die Ersatzbaute Mass zu nehmen ist.
Wird auf die Verpflichtung zur Ersatzbaute verzichtet, kommt Art. 45 BZO
zum Zuge; eine weitere Möglichkeit sieht die Bau- und Zonenordnung nicht vor.
Damit verfügt die Baubehörde in diesem Punkt über eine vom kommunalen
Gesetzgeber explizit eingeräumte Wahlfreiheit. Kriterium bildet die «Erhaltung
von Quartier-, Strassen- und Platzbildern».
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass ein Bauvorhaben in der Kernzone
Altstadt, wenn nicht Art. 46 BZO zum Zuge kommt, sich im Grunde genommen
nur noch nach Gestaltungs- und Einordnungsvorschriften richtet. Nebst der
kantonalrechtlichen Bestimmung von § 238 Abs. 2 PBG sind dies die
allgemeine Gestaltungsvorschrift von Art. 43 BZO und die baubeschränkende
Einordnungsvorschrift von Art. 45 Abs. 1 BZO. Diese Regelungsverhältnisse
sind sehr unbestimmt. Mit den kantonalrechtlichen Vorgaben von § 50 Abs. 1
PBG und dem Umstand, dass mit der Kernzone Altstadt ein Ortsbild von
kantonaler Bedeutung erfasst ist, erscheint dies indes nicht unvereinbar.
Jedenfalls liegt eine kompetenzgemäss erlassene und von der
Aufsichtsbehörde genehmigte Regelung vor (vgl. § 2 PBG), die dement-
sprechend beachtlich ist.
3.5.4 Mit der Vorinstanz ist die vorliegend gegebene Situation auf dem
Baugrundstück als für die Kernzone Altstadt völlig atypisch einzustufen. Das für
Altstadtverhältnisse aussergewöhnlich grosse, eine Gesamtfläche von 2792 m2
aufweisende Baugrundstück ist heute mit einer freistehenden, grosszügigen,
aber nicht schutzwürdigen Villa aus den Dreissigerjahren überstellt. Das
Grundstück ist in eine weite Gartenlandschaft eingebettet. Diese Situation stellt
städtebaulich genau das Gegenteil dessen dar, was in weitesten Teilen der
Altstadt, im näheren Umfeld des Baugrundstückes etwa an der T.-Gasse oder
an der parallel dazu verlaufenden F.-Gasse, festzustellen und als ausge-
sprochen altstadttypisch zu bezeichnen ist, nämlich eine kleinräumige,
geschlossene Bauweise mit auf die Strassen, Gassen- oder Platzgrenze
gestellten schmalen Gebäuden, die zumindest im Profil und in aller Regel wohl
auch in der Substanz zu erhalten sind.
Alsdann gilt, dass einzig von der Grundordnung her betrachtet – also
vorbehältlich des mit Stadtratsbeschluss vom 18. Mai 2011 statuierten
Überbauungsverbotes im Gartenbereich – die grosse Freifläche des Baugrund-
stückes mangels einer dort zu ersetzenden Altbaute selbst dann mit einer den
Regeln von Art. 45 BZO folgenden Neubaute überstellt werden könnte, wenn
diese Vorschrift in einschränkender Auslegung nur bei der Überbauung
unüberbauter Flächen zugelassen würde. Hierzu stünde es in keinem
Verhältnis, wenn anderswo auf dem gleichen Grundstück eine Neubaute von
vornherein unzulässig wäre. Dies umso mehr, als die Villa L. ersatzlos beseitigt
werden könnte, ohne dass der Gebietscharakter oder benachbarte
Schutzobjekte beeinträchtigt würden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BZO). Für die

- 6 -
Parklandschaft vor Ort stellte dies vielmehr sogar einen Gewinn dar, indem sie
um die unüberbaute Fläche vergrössert würde, ohne dass auch nur
ansatzweise von einer Baulücke gesprochen werden könnte.
Solche Verhältnisse sind anderswo in der Altstadt kaum anzutreffen. Sie
erweisen sich damit als ausgesprochen ausnahmehaft. Das Beharren auf
Profilerhaltung wäre unter diesen Umständen sachlich nicht gerechtfertigt und
unangemessen. Jedenfalls ist es klar vertretbar, wenn die Vorinstanz hiervon
ausgeht. Selbstverständlich können Vorbehalte gegenüber einem bestimmten
Neubauvorhaben nicht dazu führen, eine Ersatzbaute vorzuschreiben.
Verweisen die Rekurrierenden auf die benachbarte Kernzone Hohe
Promenade bzw. auf den dort geltenden Kernzonenplan, ergibt sich hieraus
nichts anderes. In dieser wie auch in den andern Kernzonen sind bei Weitem
nicht alle Gebäude mit Profilerhaltung im Sinne von Art. 28 BZO erfasst,
sondern vor allem jene, die für den in der Bau- und Zonenordnung
umschriebenen Gebietscharakter wichtig und/oder denkmalpflegerisch wertvoll
sind oder dies zumindest sein könnten, in der Kernzone Hohe Promenade
beispielsweise die Biedermeiergebäude am Zeltweg (vgl. Art. 74 Abs. 6 BZO).
Beides trifft auf die Villa L. nicht zu.
Wäre die Kernzone Altstadt gemäss Art. 27 BZO gleich wie die andern
Kernzonen instrumentiert worden, wären die Liegenschaften an der W. 4, 5 und
6 unbesehen ihres ebenfalls erheblichen Abweichens von dem in Art. 44 BZO
umschriebenen Gebietscharakter unzweifelhaft mit einer Profilerhaltungslinie im
Sinne von Art. 28 BZO erfasst worden, weil sie inventarisiert bzw. unter Schutz
gestellt sind. Auch die Gebäude an der T.-Gasse wären mit einer
Profilerhaltungspflicht erfasst worden. Überhaupt dürfte dies für weiteste Teile
der gut erhaltenen Altstadt gelten. Hieraus kann indes nicht auf die Villa L.
geschlossen werden. Diese ist wie gesagt weder denkmalpflegerisch noch für
den Gebietscharakter der Altstadt von Bedeutung. Die Auffassung, dass der
Plangeber auch für die Villa L. Profilerhaltung bzw. eben Ersatzbaupflicht
gemäss Art. 46 BZO gewollt habe, erweist sich damit als ausgesprochen
hypothetisch. (…)
Demnach beurteilt sich das Bauvorhaben nach Art. 45 BZO.