zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0122/2020 · 2009-08-20 · de
Wasseranschlussgebühren. Berechnung der Baukostenbeiträge bei Ersatzbau. Erhebung von Mehrwertsteuern auf Baukostenbeiträgen.


BRGE II Nr. 0122/2019 vom 21. Oktober 2020 in BEZ 2020 Nr. 40
(Bestätigt mit VB.2019.00571 vom 07. August 2020.)
Die Rekurrentin erstellte im Zug der Realisierung einer Überbauung unter
anderem auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 zwei Gebäude (Vers.-Nrn. 2 und 3).
Letzteres wurde an ein bestehendes Gebäude (ebenfalls mit der Vers.-Nr. 3)
angebaut und trat damit an die Stelle eines für das Neubauvorhaben
abgebrochenen und zuvor ebenfalls mit dem bestehenden Gebäude
verbundenen Gebäudes. Für diese beiden neu errichteten Gebäude setzte die
Vorinstanz Baukostenbeiträge bzw. Wasseranschlussgebühren fest.
Aus den Erwägungen:
4.1 In der Hauptsache sind die von der Vorinstanz erhobenen
Wasseranschlussgebühren in der Höhe von Fr. 64'985.-- für das Gebäude
Vers.-Nr. 3 strittig.
Die bei Fertigstellung der fraglichen Liegenschaft geltende Tarifordnung
legt fest, dass der Baukostenbeitrag für Neubauten 2 % der von der
Gebäudeversicherung ausgewiesenen Versicherungssumme beträgt; dies
unabhängig eines Anschlusses an das Versorgungsnetz. Eine
Gebührennachzahlung hat bei baulichen Änderungen zu erfolgen, die eine
Steigerung des Basiswertes der Gebäudeversicherungssumme zur Folge
haben. Als Basis des nachzuzahlenden Betrages gilt der in der Gebäude-
schätzung ausgewiesene Anteil der baulichen Wertvermehrung. Für den
Minderwert von bestehenden Bauten erfolgt keine Rückzahlung. Sofern ein
Netzausbau von mehr als 20 m erforderlich ist, kann ein zusätzlicher Beitrag für
die Leitungsbaukosten verlangt werden. Der Baukostenbeitrag ist vor
Baubeginn zu bezahlen.
4.2.1 Die Rekurrentin macht geltend, dass vorliegend ein Ersatzbau zur
Diskussion stehe, wofür keine volle Gebühr erhoben werden dürfe, zumal es
sich dabei um eine bauliche Änderung einer bestehenden Baute handle. Die
Erhebung einer vollen Gebühr sei nur bei Neubauten zulässig. (…)
4.3 Gebühren sind ein Entgelt für eine bestimmte, vom Pflichtigen
veranlasste Amtshandlung oder für die Benutzung einer öffentlichen Anstalt
(Verwaltungs- bzw. Benutzungsgebühren). Mit Ausnahme der so genannten
Kanzleigebühren (Gebühren von geringer Höhe für eine keinen besonderen
Aufwand erfordernde Verwaltungstätigkeit) bedürfen Gebühren vorbehältlich
einer zulässigen Rechtssetzungsdelegation einer Grundlage in einem Gesetz
im formellen Sinne, mit welcher die wesentlichen Elemente der Gebühr
festzulegen sind.
Gebühren unterliegen neben dem Gesetzmässigkeitsprinzip auch dem
Kostendeckungsprinzip und dem Äquivalenzprinzip. Das Kostendeckungs-
prinzip besagt, dass die Gebührenerträge für einen bestimmten Verwaltungs-
zweig den Gesamtaufwand nicht oder jedenfalls nicht wesentlich überschreiten
dürfen. Hieraus lässt sich indes nicht etwa ableiten, dass für jedes einzelne

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Geschäft des betreffenden Verwaltungszweiges eine kostendeckende Gebühr
erhoben werden kann oder muss. Im Rahmen der anzuwendenden
Gebührenerlasse und der sich aus dem Äquivalenzprinzip ergebenden
Schranken sind die Gemeinden bei der Verteilung der Gesamtkosten auf
einzelne gebührenpflichtige Handlungen vielmehr relativ frei. Aus dem
Äquivalenzprinzip, welches namentlich das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5
Abs. 2 und Art. 36 Ab. 3 BV) konkretisiert, ergibt sich, dass die Höhe der
Gebühr im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert der staatlichen
Leistung stehen muss. Dieser Wert bestimmt sich nach dem (nicht
notwendigerweise wirtschaftlichen) Nutzen, welchen die Leistung dem
Pflichtigen bringt, oder aber nach dem Kostenaufwand der konkreten
Inanspruchnahme der Verwaltung im Verhältnis zum gesamten Aufwand des
betreffenden Verwaltungszweiges (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., 2016, Rz. 2758 ff. und 2785 ff.).
Was Anschlussgebühren im Besonderen betrifft, dürfen sich diese gemäss
der konstanten bundesgerichtlichen Praxis nach dem Mass des Vorteils richten,
welcher dem Grundeigentümer aus der (Ab-)Wasserversorgung des Gebäudes
bzw. dessen Anschluss erwächst. Dabei muss sich die Bemessung dieser
Abgabe nicht notwendigerweise nach dem konkreten Aufwand richten, der dem
Gemeinwesen aus dem einzelnen Anschluss entsteht. Vielmehr darf der dem
Pflichtigen erwachsende Vorteil auch anhand schematischer Kriterien ermittelt
werden. Nach ständiger Rechtsprechung bringen etwa der Gebäudever-
sicherungswert oder die Geschossfläche diesen Vorteil regelmässig zuverlässig
zum Ausdruck, ohne dass zusätzlich auf das Mass der mutmasslichen
konkreten Inanspruchnahme der Versorgungsnetze abgestellt werden müsste.
Aus Gründen der Praktikabilität müssen bei der Bemessung der
Anschlussgebühren nicht alle Umstände berücksichtigt werden, die im
konkreten Fall das Mass der künftigen Inanspruchnahme der Wasserver-
sorgung oder Abwasserbeseitigung beeinflussen. Gesetzeskonform berechnete
Gebühren sind auch dann zulässig, wenn sie im Einzelfall ungewöhnlich hoch
sind. Ein Abgehen von der schematischen Bemessung ist nach der
Rechtsprechung nur geboten, wenn im konkreten Fall bei dem der
Gebührenberechnung zugrunde gelegten Kriterium die Abweichung von der
durchschnittlichen Inanspruchnahme der Infrastrukturanlagen besonders gross
ist, also ein eigentliches Missverhältnis zwischen dem Bemessungskriterium
und dem tatsächlichen Nutzungspotenzial des Wasser- und Abwasseran-
schlusses besteht und die Anwendung der gesetzlichen Regelung zu einer nicht
mehr vertretbaren Abgabenhöhe führt. Dies kann etwa der Fall sein, wenn die
Baute einen ausserordentlich hohen oder ausserordentlich niedrigen
Wasserverbrauch aufweist, wie dies etwa bei Industriebauten der Fall sein kann
(vgl. zum Ganzen BGr, 17. März 2014, 2C_356/2013, E. 5.2.2 f., BGr, 17. Mai
2010, 2C_341/2009, E. 4.2 sowie VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00052, E. 4.1.1
f.).
4.4 Die vorinstanzliche Begründung der erhobenen Baukostenbeiträge
erweist sich als widersprüchlich. Einerseits stellt die Vorinstanz auf den
baulichen Mehrwert ab und spricht von «Wertvermehrung», womit der Schluss
naheliegt, sie erachte den neu erstellten Anbau als «bauliche Änderung»

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gemäss der Tarifordnung. Andererseits soll das «gesamte Bauwerk, das
anstelle des abgerissenen Altbaus entstanden» ist, Gegenstand dieser
«Wertvermehrung» sein. Nach der Vorinstanz geht es alleine um den Wert, der
«neu verbaut» worden sei, wobei der Schätzwert des abgebrochenen Altbaus
dabei nicht in Abzug gebracht wird.
Ungeachtet dieses Widerspruches ist festzuhalten, dass die Vorinstanz ihr
Vorgehen, d.h. das Abstellen allein auf den Wert des neu erstellten Anbaus,
damit rechtfertigt, dass für den abgebrochenen Anbau noch nie
Wasseranschlussgebühren bezahlt worden seien. Dieses Vorgehen findet in
der Tarifordnung indes keine Stütze. Diese differenziert nicht zwischen
Gebäuden, für die bereits Gebühren erhoben wurden, und solchen, für die bis
dato noch nie Gebühren erhoben wurden, etwa, weil bei der seinerzeitigen
Erstellung keine Gebührenpflicht bestand. Die Tarifordnung stellt mit anderen
Worten keine rechtliche Grundlage dar, um im Zuge von baulichen Änderungen
rückwirkend nun auch Gebühren für einen vorbestehenden und im Hinblick auf
den Neubau abgebrochenen Altbau zu erheben. Hierfür wäre indes eine
ausdrückliche Regelung unabdingbar bzw. müsste eine Rückwirkung zumindest
nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt sein (s. VGr, 20. August 2009,
VB.2009.00160, E. 7.3, m. H.). Beides ist vorliegend nicht gegeben. Bei
baulichen Änderungen ist gemäss Tarifordnung einzig die «bauliche
Wertvermehrung» massgebend. Aufgrund des klaren Wortlautes kann diese nur
in der Differenz zwischen dem Wert des Bauwerks samt der abgebrochenen
Altbaute und dessen Wert nach Vollendung der baulichen Änderungen
bestehen. Das vorinstanzliche Abstellen auf der Differenz zwischen der
Versicherungssumme des gesamten Bauwerks nach Vollendung und dem Wert
nach Abbruch des alten Anbaus lässt sich damit nicht mit der Begründung
rechtfertigen, es seien für die Altbaute noch nie Gebühren erhoben worden.
Zudem führt die vorinstanzliche Betrachtungsweise dazu, dass das
vorliegend fragliche Gebäude hinsichtlich der Gebühr im Ergebnis wie eine
Neubaute auf einer unbebauten Parzelle behandelt wird. Der fragliche neue
Anbau trat indes an die Stelle eines nunmehr abgebrochenen alten Anbaus. Es
steht mithin eine bauliche Änderung auf einem bereits angeschlossenen
Grundstück zur Debatte, die als Ersatzbau eingestuft werden kann. Es ist zwar
nicht gänzlich ausgeschlossen, für Ersatzbauten eine gleich hohe Gebühr zu
verlangen wie für Neubauten, wenn für die Altbaute bisher noch nie eine solche
Abgabe erhoben wurde. Dies setzt gemäss Bundesgericht mit Blick auf das
Gleichbehandlungsgebot allerdings voraus, dass auch bei Um- und
Erweiterungsbauten die Gebühr wie bei einer Neubaute festgesetzt wird (s.
BGr, 10. Oktober 2007, 2C_153/2007, E. 5.3). Dies ist vorliegend indes nicht
der Fall. Die Tarifordnung stellt für bauliche Änderungen, worunter in erster
Linie Um- und Erweiterungsbauten zu verstehen sind, auf die bauliche
Wertvermehrung ab. Hingegen ist für Neubauten die Versicherungssumme
nach deren Vollendung massgebend. Die von der Vorinstanz festgelegte
Gebühr für das Gebäude Vers.-Nr. 3 erweist sich damit auch im Lichte der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung bzw. mit Blick auf das
Gleichbehandlungsgebot als nicht statthaft. (…)

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4.5 Damit sind die Baukostenbeiträge für das Gebäude Vers.-Nr. 3 neu
festzusetzen. Auf Grundlage der Differenz der Versicherungssumme für den
Altbau, d.h. vor dem Abbruch des Anbaus, in der Höhe von Fr. 5'928'200.--, und
derjenigen nach Erstellung des vorliegend strittigen Anbaus in der Höhe von Fr.
11'440'000.-- resultiert eine bauliche Wertvermehrung von Fr. 5'511'800.--.
Daraus ergibt sich bei einem Satz von 2 % gemäss Tarifordnung eine Gebühr
von Fr. 110'236.--. Insoweit ist der angefochtene Entscheid damit aufzuheben
und die Angelegenheit zur neuen Abrechnung an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
5.1 Die Rekurrentin moniert, die Vorinstanz habe auf den Baukosten-
beiträgen zu Unrecht Mehrwertsteuern erhoben. Ein mehrwertsteuerliches
Leistungsverhältnis sei ausgeschlossen, wenn die Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe durch den Staat oder Konzessionär gegen Gebühr hoheitlich sei.
Entsprechend dürfe die Vorinstanz auch keine solche veranschlagen.
5.2 In dem von der Rekurrentin zitierten Entscheid des Bundesgerichts
2C_882/2014 vom 13. April 2015 wird festgehalten, dass ein mehrwertsteuer-
liches Leistungsaustauschverhältnis nicht ausschliesst, dass der Staat aufgrund
gesetzlicher Bestimmungen eine öffentliche Aufgabe erfüllt und dafür eine
Gebühr erhebt. Dies jedenfalls dann, wenn die Tätigkeit nicht hoheitlich ist.
Dabei ist der Begriff der hoheitlichen Tätigkeit von demjenigen der öffentlichen
Aufgabe auseinanderzuhalten. Massgebend ist, ob ein Subordinations- oder ein
Leistungsaustauschverhältnis vorliegt. Trifft letzteres zu, fällt die Leistung unter
die Mehrwertsteuerpflicht (s. zum Ganzen E. 3.4 f.).
Anschlussgebühren dienen der Finanzierung der Grob- und
Basiserschliessungsanlagen der Versorgung; sie sind demnach ein Entgelt für
die Bereitstellung einer genügenden Leistungsfähigkeit der Wasseranlagen
(Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs-
und Baurecht, 6. A., 2019, S. 752). Mit der Entrichtung der Gebühr erfolgt der
Einkauf in das Infrastrukturnetz bzw. die Möglichkeit, das fragliche
Leistungsnetz zu benutzen (VGr, 20. August 2009, VB.2009.00160, E. 6.1, m.
H.). Es besteht ein Leistungsverhältnis zwischen Erbringer der Wasserver-
sorgung und dem Benutzer der Infrastrukturanlagen. Der Gebühr steht damit
eine staatliche Gegenleistung gegenüber. Daran ändert nichts, dass gemäss
der vorliegenden Tarifordnung die Gebühr unabhängig eines Anschlusses an
das Versorgungsnetz zu entrichten ist. Das Leistungsverhältnis wird mit der
blossen Möglichkeit begründet, das fragliche Leistungsnetz zu benützen.
Die von der Vorinstanz auf den Baukostenbeiträgen erhobenen
Mehrwertsteuern sind mithin als zulässig zu betrachten.