zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0150/2015 · 2015-05-12 · de
Baubewilligungsgebühren. Grundsätzliches.

Baubewilligungsgebühren sind grundsätzlich als Pauschalen zu erheben und in ihrer Höhe im Zeitpunkt des jeweiligen Entscheids verbindlich festzusetzen (Erw. 5). Zudem ist es unzulässig, die von Hilfspersonen – wie beispielsweise einem Ingenieurbüro – präsentierten Rechnungen einem Baugesuchsteller ohne weiteres in voller Höhe weiter zu verrechnen (Erw. 6.1).

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nr. R1L.2015.00014
BRGE I Nr. 0150/2015
Entscheid des Einzelrichters vom 6. November 2015
Mitwirkende Abteilungspräsident Bruno Grossmann und Gerichtsschreiber Daniel
Schweikert
in Sachen Rekurrent
R. D., [….]
gegen Rekursgegner
Bauamt der Gemeinde X, [….]
betreffend Bauamtsverfügung vom 12. Mai 2015; Schlussabrechnung für Mehrfamili-
enhaus, Kat.-Nr. 2557, X
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung vom 12. Mai 2015 stellte das Bauamt R. D. eine Schlussab-
rechnung über das Bauvorhaben "Abbruch Nebengebäude, Neubau Mehr-
familienhaus", auf dem Grundstück Kat.-Nr. 2557 in X zu.
B.
Mit Eingabe vom 9. Juni 2015 gelangte R. D. fristgerecht an das Baure-
kursgericht des Kantons Zürich und beantragte im Wesentlichen eine Re-
duktion der Schlussabrechnung um mindestens Fr. 4'419.05 und allenfalls
gar um Fr. 15'859.--, unter den entsprechenden Kosten- und Entschädi-
gungsfolgen.
C.
Mit Verfügung vom 11. Juni 2015 wurde vom Rekurseingang Vormerk ge-
nommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Eingabe vom 12. August 2015 beantragte die Vorinstanz die Abweisung
des Rekurses, soweit auf diesen einzutreten sei, unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen zulasten des Rekurrenten.
E.
In den Replik- und Duplikschriften vom 2. September 2015 und vom
21. September 2015 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
F.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für den Entscheid erforderlich,
in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
R1L.2015.00014 Seite 2

Es kommt in Betracht:
1.
Der Rekurrent ist als Adressat der Schlussabrechnung unstreitig
rekurslegitimiert (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf den Rekurs ist daher ein-
zutreten. Da im vorliegenden Fall der Streitwert Fr. 20'000.-- nicht über-
steigt, befindet der Einzelrichter über den Rekurs (§ 335 Abs. 2 lit. b PBG).
2.1.
Das Bauvorhaben beinhaltet den Abbruch eines Nebengebäudes und die
Erstellung eines Mehrfamilienhauses mit 16 Wohnungen und einer Tiefga-
rage. Es beansprucht den Status einer Arealüberbauung. Die Baubewilli-
gung datiert vom 5. Dezember 2011. Mit der Baubewilligung wurde be-
schlossen, dass die Gebühr für die Prüfung und Bewilligung des Baugesu-
ches ca. Fr. 15'000.-- betrage; der definitive Betrag werde nach der
Schlussabnahme der Baute festgestellt und abgerechnet. Sodann existiert
ein Vorentscheid vom 24. Januar 2011. Mit diesem Vorentscheid wurde be-
schlossen, dass die Gebühr für den Vorentscheid ca. Fr. 5'000.-- betrage;
eine Abrechnung erfolge nach Rechtskrafterlangung des Beschlusses.
2.2.
In der hier angefochtenen Schlussabrechnung vom 12. Mai 2015 findet sich
eine "Abrechnung nach Aufwand" wie folgt:
Abrechnung nach Aufwand: Vorentscheid
Externer Aufwand:
3 Abrechnungen der Firma W. AG
von Juli 2010 bis Januar 2011;
Totalaufwand W. AG: Fr. 3'404.00
Ausschreibung: Fr. 175.95
Total Aufwand: Fr. 3'579.95
Verwaltungszuschlag 10 %: Fr. 358.00
Total: Fr. 3'937.95
R1L.2015.00014 Seite 3

Abrechnung nach Aufwand: Entscheid
Externer Aufwand:
35 Abrechnungen der Firma
W. AG vom Juni 2011 bis und mit
August 2014; Totalaufwand W. AG: Fr. 41'391.05
Ausschreibung: Fr. 159.50
Aufwand S. Ingenieur AG: Fr. 1'898.80
Aufwand N. N.: Fr. 2'977.45
Aufwand U. Haustechnik: Fr. 311.05
Aufwendungen Politische
Gemeinde X 2010-2014: Fr. 2'323.50
Total Aufwand: Fr. 49'061.35
Verwaltungszuschlag 10 % auf Fr. 49'061.35: Fr. 4'906.15
Zwischentotal: Fr. 53'967.50
Bedeutungszuschlag 25 % auf Fr. 53'967.50: Fr. 13'491.85
Total: Fr. 67'459.35
Total Vorentscheid und Entscheid: Fr. 71'397.30
2.3.
Vom so berechneten und als "Aufwendungen effektiv" bezeichneten Ge-
samtaufwand von insgesamt Fr. 71'397.30 (Vorentscheid: Fr. 3'937.95;
Entscheid: Fr. 67'459.35) wurden hernach die "Gebühren/Kosten" abgezo-
gen. Unter diesem Begriff wurden einerseits die zwei ursprünglich veran-
schlagten Beträge für den Entscheid (Fr. 15'000.--) und den Vorentscheid
(Fr. 5'000.--) sowie zwei Zwischenabrechnungen in der Höhe von
Fr. 21'000.-- und Fr. 5'000.--, wobei es sich offenbar um zusätzliche Zah-
lungen zu den veranschlagten Gebühren handelt, subsumiert. Das ergibt
dann Folgendes:
Total nach Aufwand: Fr. 71'397.30
abzüglich Gebühr Vorentscheid Fr. 5'000.00
abzüglich Gebühr Entscheid Fr. 15'000.00
abzüglich 1. Akonto-Zwischenabrechnung Fr. 21'000.00
abzüglich 2. Akonto-Zwischenabrechnung Fr. 5'000.00
Offener Saldo Fr. -25'397.30
R1L.2015.00014 Seite 4

2.4.
Zusammengefasst ist die Vorinstanz bei der Erstellung der Schlussabrech-
nung folglich wie folgt vorgegangen:
Zunächst merkte sie beim Vorentscheid wie beim Entscheid Beträge in der
Höhe von Fr. 5'000.-- und Fr. 15'000.-- vor. Diese wurden vom Rekurrenten
bezahlt. Danebst bezahlte der Rekurrent weitere Beträge in der Höhe von
Fr. 21'000.-- und Fr. 5'000.--. Insgesamt bezahlte der Rekurrent damit total
Fr. 46'000.-- an die Vorinstanz.
Nach Abschluss des Bauprojekts, im Rahmen der nunmehr angefochtenen
Schlussabrechnung, stellte die Vorinstanz den vom Rekurrenten bezahlten
Fr. 46'000.-- sämtliche Rechnungen diverser beigezogener Firmen, die
Kosten für Ausschreibungen sowie eine Position "Aufwendungen Politische
Gemeinde X 2010-2014" gegenüber, wobei sie das Total dieser Beträge
beim Vorentscheid und beim Entscheid noch mit Verwaltungszuschlägen
von 10 % und – dies nur beim Entscheid – mit einem zusätzlichen Bedeu-
tungszuschlag von 25 % multiplizierte. So gelangte die Vorinstanz zum Er-
gebnis, dass die Gesamtkosten effektiv Fr. 71'397.30 betrügen. Da der Re-
kurrent bis anhin Fr. 46'000.-- bezahlt habe, sei ihm nunmehr noch der of-
fene Saldo von Fr. 25'397.30 in Rechnung zu stellen.
3.1.
Zusammengefasst hält der Rekurrent das von der Vorinstanz angewandte
System der Gebührenberechnung für unrechtmässig. Das Baubewilligungs-
verfahren werde praktisch vollständig an die Firma W. AG ausgelagert. Die
Vorinstanz sei dabei Auftraggeberin und die Firma W. AG Auftragnehmerin.
Auf dieses Vertragsverhältnis und sämtliche zwischen den Vertragsparteien
vereinbarten Modalitäten habe ein Baugesuchsteller keinerlei Einfluss,
sondern sei ein "gefangener Kunde". Als solchem seien ihm die weitgehend
intransparenten Arbeitszeitrapporte und sämtliche kaum rechtsgenügend
substantiierten Teilrechnungen der W. AG sowie weiterer beauftragter Un-
ternehmungen einfach in voller Höhe weitergereicht worden. Für einen
Baugesuchsteller sei es praktisch unmöglich zu überprüfen, ob für die un-
zähligen verrechneten Positionen ein üblicher und tatsächlich notwendiger
Zeitaufwand fakturiert worden sei. Es bestehe auf Seiten der Vorinstanz
keinerlei Motivation, dafür zu sorgen, dass die beauftragen Unternehmen
nur den tatsächlich notwendigen Zeitaufwand betrieben. Die Auslagerung
R1L.2015.00014 Seite 5

des Baubewilligungsverfahrens führe so zu einem kostentreibenden Auto-
matismus. Dieser sei bereits in der kommunalen Gebührenordnung (nach-
folgend: GebührenO) festgehalten, welche ausdrücklich vorschreibe, dass
die Gemeinde den durch das Bauvorhaben entstandenen Aufwand der ex-
ternen Fachleute "in der der Gemeinde anfallenden Höhe" verrechne (Ziff.
III.B.1 GebührenO). Damit sei schlicht keine Stelle vorhanden, die beauf-
tragt und befugt wäre, eine wirksame Kosten- und Aufwandkontrolle auszu-
üben. Exorbitant sei insbesondere der von der W. AG verrechnete Zeitauf-
wand für die Baubegleitung – ohne Rohbau- und Bezugsabnahme – von al-
lein Fr. 22'722.25. Dieser Betrag sprenge gar den Rahmen der vom kanto-
nalen Recht vorgesehenen Maximalhöhe dieser Position (höchstens die für
die Baubewilligung festgesetzte Gebühr). In Frage zu stellen seien insbe-
sondere auch die hohen Stundenansätze von zwischen Fr. 96.-- bis
Fr. 180.--, welche die W. AG selbst für allerlei einfache Büroarbeiten wie
Archivieren, Versände machen, Akten zusammenstellen usw. angewandt
habe.
Insgesamt kommt der Rekurrent zunächst zum Schluss, dass zwar die Ge-
samtkosten für den Vorentscheid vom 24. Januar 2011 in der Höhe von
Fr. 3'937.95 vertretbar seien. In Bezug auf die Kosten für den Entscheid
vom 5. Dezember 2011 sei er aufgrund – soweit möglich – eigener Berech-
nungen, näherungsweisen Annahmen und Plausibilitätsüberprüfungen in-
des nur bereit, für das Mitwirken der W. AG einen Betrag von pauschal und
maximal Fr. 30'000.-- anzuerkennen. Hingegen anerkenne er die Rechnun-
gen der drei weiteren externen Unternehmungen in der Höhe von
Fr. 1'898.80 (S. Ingenieur AG), Fr. 2'977.45 (N. N.) und Fr. 311.05 (U.
Haustechnik) vollumfänglich. So ergäbe sich ein anerkanntes Total an ex-
tern angefallenen Kosten für den Entscheid vom 5. Dezember 2011 von
Fr. 35'187.30. Nur auf dieses Total könne sodann ein Verwaltungszuschlag
von 10 % (Fr. 3'518.75) und ein – nur auf den externen Aufwand zu erhe-
bender – Bedeutungszuschlag von 25 % (Fr. 8'796.85) hinzu geschlagen
werden, was Fr. 47'502.90 ergebe. Hinzu kämen anerkannte Ausschrei-
bungskosten von Fr. 159.50; die Ausschreibungskosten dürften hingegen
nicht, wie dies die Vorinstanz tue, mit einem Verwaltungs- und einem Be-
deutungszuschlag multipliziert werden. Nicht anerkannt sei hingegen die
Position "Aufwendungen Politische Gemeinde X 2010-2014". Dies deshalb,
weil für den verwaltungseigenen Aufwand in Anwendung von Ziff. III.B.2
GebührenO ja bereits ein pauschaler Verwaltungszuschlag von 10 % auf
die externen Aufwendungen erhoben werde. Es gehe nicht an, zusätzlich
R1L.2015.00014 Seite 6

zu diesem pauschalen Zuschlag auch noch angeblich weitere verwaltungs-
interne Aufwendungen der Vorinstanz aus den Jahren 2010-2014 hinzuzu-
addieren und diese gar auch noch mit einem Verwaltungs- und einem Be-
deutungszuschlag zu multiplizieren. Die für den Entscheid anerkannten
Fr. 47'662.40 plus die für den Vorentscheid (gesamthaft) anerkannten
Fr. 3'937.95 ergäben ein anerkanntes Gesamttotal von Fr. 51'600.35, also
Fr. 15'859.-- weniger als die von der Vorinstanz berechneten Fr. 67'459.35
(hierin liegt – was bereits an dieser Stelle festzuhalten ist – ein Rechnungs-
fehler zu Ungunsten des Rekurrenten, da die Vorinstanz ein Total von
Fr. 71'397.30 veranschlagte; siehe sogleich unter Erwägungsziffer 3.3.,
zweiter Absatz).
3.2.
Der Klarheit halber rechtfertigt es sich, die soeben in Textform wiedergege-
benen Berechnungen des Rekurrenten noch einmal in Tabellenform darzu-
stellen, woraus die Unterschiede zur diesbezüglichen Berechnungsweise
der Vorinstanz (vgl. vorstehende Erwägungsziffer 2.2.) deutlich werden:
Kosten Vorentscheid (unbestritten): Fr. 3'937.95
Kosten Entscheid:
Externer Aufwand:
Pauschal anerkannter Aufwand der
Firma W. AG: Fr. 30'000.00
Aufwand S. Ingenieur AG (unbestritten): Fr. 1'898.80
Aufwand N. N. (unbestritten): Fr. 2'977.45
Aufwand U. Haustechnik (unbestritten): Fr. 311.05
Total externer Aufwand: Fr. 35'187.30
Verwaltungszuschlag 10 % auf Fr. 35'187.30: Fr. 3'518.75
Bedeutungszuschlag 25 % auf Fr. 35'187.30
(und nicht etwa auf Fr. 38'706.05): Fr. 8'796.85
Ausschreibungskosten: Fr. 159.50
Anerkannte Kosten Entscheid Total: Fr. 47'662.40
Total Vorentscheid und Entscheid: Fr. 51'600.35
R1L.2015.00014 Seite 7

3.3.
Bereits an dieser Stelle ist festzuhalten, dass es sich bei den soeben zu-
sammengefassten Berechnungen des Rekurrenten, wonach die Gebühr um
Fr. 15'859.-- zu reduzieren sei, offenkundig um den Hauptantrag handelt
bzw. dieser Antrag als Hauptantrag zu behandeln ist. Hieran ändert nichts,
dass der – nicht durch einen Rechtsbeistand vertretene – Rekurrent diesen
Antrag als Eventualantrag bezeichnete (Rekursschrift, Seite 15). Ohnehin
ist das Baurekursgericht an die Anträge der Parteien nicht gebunden (§ 27
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]).
Weiter ist festzuhalten, dass sich in den Berechnungen des Rekurrenten
ein offensichtlicher Rechnungsfehler zu seinen Ungunsten findet, indem er
in seiner Schlussberechnung auf Seite 14 der Rekursschrift die von ihm für
den Vorentscheid anerkannten Kosten (Fr. 3'937.95) zweimal auflistet
(einmal als "Total Vorentscheid", was zusammen mit den anerkannten Kos-
ten für den Entscheid [Fr. 47'662.40] Fr. 51'600.35 ergibt; hernach – in der
zweiten Tabelle auf Seite 14 der Rekursschrift – noch einmal und zusätzlich
zum Betrag "Baubewilligungsgebühren anerkannt" von Fr. 51'600.35, ob-
wohl die Fr. 3'937.95 für den Vorentscheid bereits im Betrag von
Fr. 51'600.35 enthalten sind). Dieser offensichtliche Rechnungsfehler ist zu
berichtigen. Demnach beträgt das Total der vom Rekurrenten anerkannten
Gebühren für den Vorentscheid und den Entscheid Fr. 51'600.35 (und nicht
etwa Fr. 55'538.30). Angesichts der von der Vorinstanz gesamthaft berech-
neten Fr. 71'397.30 beläuft sich der rekurrentische Hauptantrag damit auch
nicht nur auf eine Reduktion um Fr. 15'859.--, sondern auf eine Reduktion
um Fr. 19'796.95 (unter Berücksichtigung der bereits bezahlten
Fr. 46'000.-- beträgt der offene Saldo zugunsten der Vorinstanz nach be-
richtigter Auffassung des Rekurrenten damit Fr. 5'600.35 [anstatt
Fr. 9'538.30]).
3.4.
Als – richtigerweise – Eventualantrag verlangt der Rekurrent eine Redukti-
on um wenigstens Fr. 4'419.05 (Rekursschrift, Seite 15 [Tippfehler] in Ver-
bindung mit Seite 4 [ohne Tippfehler]). Dieser Betrag berechnet sich zu-
sammengefasst dergestalt, dass der Rekurrent zwar eventualiter auch die
externen Kosten der W. AG vollumfänglich und damit in der Höhe von
Fr. 41'391.05 anerkennen will, jedoch daran festhält, dass der Berech-
nungsweise der Vorinstanz mehrere Berechnungsfehler zugrunde liegen,
welche er bereits im Rahmen des Hauptantrages moniert (namentlich: kei-
R1L.2015.00014 Seite 8

ne zusätzliche Verrechnung einer Position "Aufwendungen der Politischen
Gemeinde X 2010-2014" und gar zusätzliche Multiplikation auch dieser Po-
sition mit einem Verwaltungs- und Bedeutungszuschlag, wenn doch schon
ein die Aufwendungen der Vorinstanz pauschal abdeckender Verwaltungs-
zuschlag von 10 % verrechnet wird).
4.1.
Von den kommunalen Behörden auferlegte Gebühren und Kostenvor-
schüsse haben ihre Rechtsgrundlage in §§ 13 ff. VRG sowie in der gestützt
hierauf erlassenen Verordnung des Regierungsrates über die Gebühren
der Gemeindebehörden (VOGG). Diese bestimmt in § 1 lit. A den für allge-
meine Amtshandlungen zulässigen Gebührenrahmen; in § 1 lit. B bis I sind
die jeweils zulässigen Minima und Maxima der Gebühren für die spezifi-
schen Amtstätigkeiten verschiedener Behörden festgesetzt. Bei der An-
wendung dieser Gebührenrahmen wird die Gebühr nach folgenden Krite-
rien festgelegt: Gesamter Aufwand der Verwaltung für die korrekte Verrich-
tung, objektive Bedeutung des Geschäftes sowie Nutzen und Interesse der
gebührenpflichtigen Person an der gebührenpflichtigen Verrichtung (§ 5
Abs. 1 VOGG). In besonderen Fällen können die Gebühren über die in der
Verordnung festgesetzten Höchstbeträge hinaus angemessen erhöht wer-
den; der Entscheid hierüber ist zu begründen (§ 5 Abs. 2 VOGG). Die Be-
stimmung von § 3 VOGG verschafft den Gemeinden die Kompetenz, im
Rahmen der Verordnung "nähere Bestimmungen oder die Gebührenansät-
ze" zu erlassen. Die Gemeinden können somit eigene, eine unmittelbar
anwendbare Grundlage für die Gebührenerhebung bildende Gebührenord-
nungen erlassen.
Gebühren unterliegen neben dem Gesetzmässigkeitsprinzip auch dem
Kostendeckungsprinzip und dem Äquivalenzprinzip. Das Kostendeckungs-
prinzip besagt, dass die Gebührenerträge für einen bestimmten Verwal-
tungszweig den Gesamtaufwand nicht oder jedenfalls nicht wesentlich
überschreiten dürfen. Hieraus lässt sich indes nicht etwa ableiten, dass für
jedes einzelne Geschäft des betreffenden Verwaltungszweiges eine kos-
tendeckende Gebühr erhoben werden kann oder muss. Aus dem Äquiva-
lenzprinzip, welches namentlich das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5
Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung [BV]) konkretisiert, ergibt
sich, dass die Höhe der Gebühr im Einzelfall in einem vernünftigen Verhält-
nis zum Wert der staatlichen Leistung stehen muss. Dieser Wert bestimmt
R1L.2015.00014 Seite 9

sich nach dem (nicht notwendigerweise wirtschaftlichen) Nutzen, welchen
die Leistung dem Pflichtigen bringt, oder aber nach dem Kostenaufwand
der konkreten Inanspruchnahme der Verwaltung im Verhältnis zum gesam-
ten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/
St. Gallen 2010, Rz. 2641 ff.).
Gemäss § 1 lit. E Ziff. 1 lit. a VOGG beträgt die Gebühr für die Prüfung von
Baugesuchen und den Entscheid über das Vorhaben (ohne Insertionskos-
ten) zwischen Fr. 100.-- und maximal Fr. 20'000.--. Vorliegend liegt keiner
der Tatbestände (mehrere Gebäude, Gebäude mit Rauminhalt von mehr
als 20'000 m2) vor, welche gemäss § 1 lit. E Ziff. 1 lit. a VOGG eine höhere
Grundgebühr für die Prüfung des Baugesuches und den Entscheid über
das Vorhaben erlaubte. Für die Rohbauabnahme kann maximal die Hälfte
des gemäss § 1 lit. E Ziff. 1 lit. a VOGG veranschlagten Betrages berechnet
werden (§ 1 lit. E Ziff. 1 lit. b VOGG), selbiges gilt für die Schlussabnahme,
einschliesslich Bezugsabnahmen (§ 1 lit. E Ziff. 1 lit. c VOGG). Schliesslich
kann für alle übrigen Baukontrollen – welche Position von den Parteien vor-
liegend übereinstimmend als "Baubegleitung" bezeichnet wird – noch ein-
mal höchstens die gemäss § 1 lit. E Ziff. 1 lit. a VOGG für das Baugesuch
und den Entscheid über das Vorhaben berechnete Gebühr veranschlagt
werden.
4.2.
Gestützt auf § 3 VOGG hat die Gemeindeversammlung X am
23. September 2005 die Verordnung über die Gebühren und Kosten im
Bauwesen (nachfolgend: VGKB) erlassen. Gestützt auf Art. 8 und 9 VGKB
konkretisierte der Gemeinderat X die Gebührenbemessung und den Ge-
bührenbezug in der bereits erwähnten GebührenO. In der VGKB und der
GebührenO finden sich – soweit vorliegend relevant – folgende Bestim-
mungen:
VGKB
Art. 5:
Kosten sind die von der Gemeinde im Interesse Dritter direkt erbrachten
Auslagen für Nebenleistungen wie Publikationskosten […]. Diese Kosten
werden nach dem tatsächlichen Aufwand berechnet.
R1L.2015.00014 Seite 10

Art. 6 (Auslagerung von Aufgaben der Bauverwaltung):
Der Gemeinderat ist befugt, baupolizeiliche und technische Aufgaben ins-
besondere die Prüfung von Baugesuchen und die Durchführung von Kon-
trollen an sachverständige Dritte zu übertragen.
Art. 8 lit. d (Gebührenbemessung):
Bei Auslagerung von Aufgaben kann der Eigenaufwand der Gemeindever-
waltung über einen pauschalen Zuschlag verrechnet werden.
GebührenO
III.A. Zusammensetzung der Baugebühr
1. Die Baugebühr wird nach Aufwand bemessen (Abschnitt B) oder als
Pauschale erhoben (Abschnitt C).
2. Bei Bemessung nach Aufwand setzt sich die Baugebühr zusammen aus
– den Aufwendungen der externen Fachleute für das betreffende Bau-
vorhaben gemäss den mit diesen vereinbarten Tarifen (B/Ziff. 1);
– dem Zuschlag für den eigenen Aufwand der Gemeinde (B/Ziff. 2);
– allfälligen aus der Gewichtung des Bauvorhabens folgenden Zu-
schlägen oder Abzügen (B/Ziff. 3).
3. Zusätzlich zur Baugebühr werden dem Pflichtigen die Kosten im Sinne
von Art. 5 der kommunalen Verordnung nach dem tatsächlichen Auf-
wand belastet.
III.B. Nach Aufwand
1. Externer Aufwand
Der durch das Bauvorhaben entstandene Aufwand der externen Fach-
leute wird, soweit nicht Pauschalen zur Anwendung kommen, in der der
Gemeinde anfallenden Höhe verrechnet. Vorbehalten bleiben Zuschlä-
ge, Abzüge und Reduktionen gemäss Ziff. 3 - 4.
2. Aufwand der Gemeinde
Für den verwaltungseigenen Aufwand der Gemeinde wird ein pauscha-
ler Zuschlag von 10 % der Aufwendungen gemäss Ziff. 1 erhoben.
3. Bedeutung des Geschäfts
Die Bedeutung des Geschäfts wird nach der Höhe der Bausumme er-
mittelt und bei der Festsetzung der Gebühr durch Zuschläge oder Ab-
schläge gemäss nachstehender Tabelle berücksichtigt:
(Es folgt eine abgestufte Auflistung. Bei einer Bausumme von – wie
vorliegend – über Fr. 700'001.-- ist gemäss dieser Auflistung ein Zu-
schlag von 25 % zu veranschlagen).
R1L.2015.00014 Seite 11

Sodann existiert ein Ingenieurvertrag, welchen der Gemeinderat X mit dem
Ingenieur- und Vermessungsbüro W. AG am 22. April 2002 abgeschlossen
hat. Mit diesem Ingenieurvertrag hat der Gemeinderat X der W. AG die Er-
ledigung praktisch aller Tätigkeiten der Baubehörde und namentlich die
Prüfung der Baugesuche übertragen (vgl. Art. 1 des Vertrages: "Aufstellung
von Projekten, Voranschläge, Aufsicht über auszuführende Arbeiten, Prü-
fung von Baugesuchen in Bezug auf die Einhaltung der planungs- und bau-
rechtlichen Vorschriften sowie des Brandschutzes, Schnurgerüst- und Bau-
kontrollen etc.") und dem Ingenieurbüro im Wesentlichen die Fakturierung
gemäss Honoraransätzen des Schweizerischen Ingenieur- und Architek-
tenvereins (SIA) zugestanden (Art. 4).
4.3.
Zusammengefasst funktioniert das System zur Erhebung von Baugebühren
in der Gemeinde X – nach Massgabe der vorstehend dargelegten Rechts-
grundlagen sowie unter Veranschaulichung im Sinne des hier zu behan-
delnden konkreten Rechtsstreites (vgl. auch vorstehende Erwägungsziffer
2.4.) – wie folgt:
Die Vorinstanz notiert auf Vorentscheiden und Bauentscheiden einen Be-
trag, vorliegend Fr. 5'000.-- sowie Fr. 15'000.--. Diese Beträge werden aber
nicht nur nicht unmittelbar eingefordert, sondern offenbar auch in ihrer Hö-
he als in keiner Weise verbindlich verstanden. Entscheidend ist letztlich
einzig der tatsächliche Aufwand. Dieser wiederum besteht zufolge der prak-
tisch vollständigen Delegation des Baubewilligungsverfahrens an eine pri-
vate Unternehmung im Wesentlichen aus den Rechnungen, welche diese
private Unternehmung der Vorinstanz ausstellt und von dieser in identi-
scher Höhe an den jeweiligen Baugesuchsteller weiterverrechnet werden.
Die Vorinstanz ergänzt die externen Rechnungen mit den Auslagen für
amtsinterne Nebenleistungen, wie vorliegend die Ausschreibungskosten.
Das so entstandene Zwischentotal wäre nun gemäss Ziff. III.B.2 Gebüh-
renO an sich pauschal mit dem Faktor 1,1 zu multiplizieren, um dem ver-
waltungseigenen Aufwand der Gemeinde von pauschal 10 % der externen
Kosten gerecht zu werden. Stellt die Vorinstanz hierbei indes fest, dass der
Betrag, welcher einem Zehntel der externen Kosten entspricht, den tatsäch-
lichen Aufwand der Gemeinde im zu beurteilenden Einzelfall doch nicht
deckt, rechnet sie gleichwohl weitere Kosten ein (vorliegend die umstrittene
Position "Aufwendungen Politische Gemeinde X 2010-2014"), und multipli-
ziert auch diese Position noch einmal mit dem Faktor 1,1. Das so entstan-
R1L.2015.00014 Seite 12

dene Zwischentotal – bestehend aus externen Kosten, Kosten für Neben-
leistungen, zusätzliche Aufwendungen der Gemeinde, alles zusammen
multipliziert mit dem Faktor 1,1 – wird gesamthaft noch einmal um einen die
Bedeutung des Geschäfts repräsentierenden Faktor, vorliegend 1,25, mul-
tipliziert. Vom so berechneten Schlussbetrag werden nun die anfänglich no-
tierten Beträge sowie weitere zwischenzeitlich offenbar einverlangte Akon-
tozahlungen subtrahiert und einem Baugesuchsteller hernach der gesamte
so berechnete offene Saldo – vorliegend Fr. 25'397.30 – in Rechnung ge-
stellt.
Dieses System ist in den kommunalen Rechtsgrundlagen zumindest inso-
weit ausdrücklich begründet, als diese die praktisch vollständige Auslage-
rung des Baubewilligungsverfahrens an eine externe Unternehmung, die
Weitergabe der Fakturen dieser (und weiterer) externer Unternehmungen in
voller Höhe an den Baugesuchsteller und grundsätzlich die Erhebung eines
Verwaltungszuschlages von 10 % sowie eines Bedeutungszuschlages ab-
hängig von der Höhe der Bausumme zulassen.
5.
Das in den kommunalen Rechtsgrundlagen festgehaltene System der Vor-
instanz steht in fundamentalem Widerspruch zum übergeordneten kantona-
len Recht.
Aus § 1 lit. E Ziff. 1 VOGG ergibt sich, dass für die Prüfung von Baugesu-
chen eine pauschale Gebühr zu erheben ist (BRKE III Nr. 65/1995 in BEZ
1995 Nr. 18). Diese pauschale Gebühr ist nach Sinn und Zweck der Vor-
schrift im Zeitpunkt des jeweiligen Entscheides festzusetzen (§ 4 VOGG),
wobei "festsetzen" nur heissen kann, dass der diesbezügliche Entscheid
vorbehältlich des Vorliegens von Widerrufsgründen abschliessende Gel-
tung beansprucht.
Vorliegend wurden jedoch im Ergebnis weder pauschale Gebühren erho-
ben noch überhaupt im Zeitpunkt der jeweiligen Entscheide ein Betrag in
verbindlicher Höhe festgesetzt. Den vorgemerkten Beträgen von
Fr. 5'000.-- für den Vorentscheid und Fr. 15'000.-- für den Entscheid kommt
gemäss dem hier angewandten System nämlich gar keine Bedeutung zu.
Es hätten ebenso gut beliebige andere Beträge wie beispielsweise Fr. 1.--
oder Fr. 50'000.-- notiert werden können; ebenso hätten beliebige andere
(oder gar keine) Akontozahlungen geleistet werden können. All dies hätte
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nur zur Folge gehabt, dass der letztlich einzig massgebliche Schlusssaldo
anders gezogen worden wäre. Der Sinn einer pauschalen Gebührenerhe-
bung liegt nebst anderem aber auch darin, dass ein Baugesuchsteller im
Zeitpunkt des jeweiligen Entscheides weiss, was ihn dieser kostet, unbese-
hen der Tatsache, dass die Fakturierung in der festgesetzten Höhe auf spä-
ter verschoben werden darf, indem die Gebühr auf dem Entscheid erst
einmal nur vorgemerkt wird (was zweifellos zulässig ist, vgl. BRGE I
Nr. 0091/2015 vom 15. Juni 2012, dieselben Parteien betreffend). Ein Sys-
tem, bei dem wie vorliegend ein Baugesuchsteller mitunter über Jahre und
bis zum Erhalt einer Schlussabrechnung über alle Kosten im Unklaren ist,
verträgt sich damit nicht. Speziell im vom kantonalen Recht als eine Art
Kaskade ausgestalteten System der Gebührenerhebung im Bauwesen
kommt hinzu, dass für den Baugesuchsteller mit der Höhe der Gebühr für
die Prüfung des Baugesuches und den Entscheid über das Vorhaben (§ 1
lit. E Ziff. 1 lit. a VOGG) auch der weitere maximale Kostenrahmen erkenn-
bar abgesteckt sein soll. Dieser Gebühr kommt gemäss den kantonalen
Vorgaben die Funktion einer gebührenmässigen Grundlage zu, welche den
Rahmen der weiteren zu erwartenden Gebühren des Bauvorhabens ver-
bindlich eingrenzt. In diesem Sinne hätte ein Baugesuchsteller im Zeitpunkt
des Erhalts der Baubewilligung vorliegend darauf vertrauen müssen dürfen,
dass ihn die gesamten Gebühren nicht mehr als Fr. 45'000.-- kosten wer-
den (Fr. 15'000.-- für die Baubewilligung, maximal Fr. 7'500.-- für die Roh-
bauabnahme, maximal Fr. 7'500.-- für die Schlussabnahmen einschliesslich
Bezugsabnahmen und schliesslich maximal Fr. 15'000.-- für die "sonstigen"
Baukontrollen, vorliegend von den Parteien übereinstimmend als Baube-
gleitung bezeichnet). Dem hätten die bereits bezahlten Beträge von insge-
samt Fr. 46'000.-- ziemlich genau entsprochen. Mit einem Gesamtaufwand
von letztlich Fr. 67'459.35 (bzw. Fr. 71'397.30) und damit einer weiteren
Rechnung von über Fr. 25'000.-- im Rahmen der Schlussabrechnung
musste der Rekurrent jedoch nicht rechnen.
6.1.
Weiter ist es unzulässig, die von Hilfspersonen präsentierten Rechnungen
unmittelbar, isoliert und rein nach tatsächlichem Aufwand weiter zu ver-
rechnen, ohne dass geprüft wird, ob dieser Aufwand in einem vernünftigen
Verhältnis zum kantonalen Rahmen steht und ob er im Einzelfall der Be-
deutung des Geschäfts angemessen ist (VB 93/0078 und 93/0123 in BEZ
1995 Nr. 22). Es geht nicht an, einem Baugesuchsteller über die Baubewil-
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ligungsgebühr hinaus Kosten für Aufwendungen in Rechnung zu stellen,
die lediglich dadurch entstanden sind, dass die Behörde die Prüfung des
Baugesuches nicht selber vorgenommen, sondern einer externen Hilfsper-
son übertragen hat. Der Gesamtaufwand wäre vielmehr – unter Berücksich-
tigung des Äquivalenzprinzips – bei der Bemessung der Baubewilligungs-
gebühr zu berücksichtigen (BRKE III Nr. 65/1995 in BEZ 1995 Nr. 18).
Gerade bei der vorliegend besonders umstrittenen "Gebühr" für die sonsti-
gen Baukontrollen – hier als Baubegleitung bezeichnet – gälte es im Be-
sonderen zu prüfen, ob diese nicht über jener für die Bewilligung liegt. Die-
se Prüfung war vorliegend indes gar nicht vornehmbar, weil nach Ansicht
der Vorinstanz für die Baubewilligung kein verbindlicher Betrag (in der ver-
meintlichen Höhe von Fr. 15'000.--) und für die sonstigen Baukontrollen
überhaupt nie etwas festgesetzt, sondern auch diesbezüglich einfach die
Aufwendungen der W. AG in der Höhe von Fr. 22'722.25 in vollem Umfang
an den Rekurrenten weitergereicht und erst im Rahmen der Schlussab-
rechnung geltend gemacht worden sind. An sich wären hier maximal
Fr. 15'000.-- gerechtfertigt, was zu einer Reduktion der Schlussrechnung
um Fr. 7'722.25 führen müsste. Der Betrag von Fr. 22'722.25 lässt sich oh-
nehin nur chronologisch – nicht aber inhaltlich – und nur insoweit nachvoll-
ziehen, als es sich dabei offenbar einfach um das Total der von der W. AG
im Zeitraum zwischen dem 12. Dezember 2011 (Journal zur Rechnung Nr.
100 24 132) und dem 30. April 2013 (Journal zur Rechnung Nr. 100 30
182) fakturierten Leistungen handeln soll. Eine solche, rein chronologische
Auflistung der von einer Hilfsperson erbrachten Leistungen ist zudem in
hohem Masse intransparent. Die Höhe einer Baubewilligungsgebühr in der
Gemeinde X steht so letztlich nur noch indirekt und zweitranging in einem
nachvollziehbaren Zusammenhang mit dem jeweiligen Bauvorhaben. Hinzu
kommt, dass die Vorinstanz in diesem System in der Tat kaum je ein Inte-
resse an einer wirksamen Aufwand- und Kostenkontrolle haben wird, weil
sie von den von den Hilfspersonen fakturierten Kosten ja gar nie betroffen
ist, sondern diese einfach in voller Höhe zur Bezahlung an den jeweiligen
Baugesuchsteller weiterreicht. Weiter werden auch die Mehrwertsteuern
auf den Leistungen der W. AG einfach in voller Höhe weiterverrechnet. Das
Baubewilligungsverfahren wird so aus der Sicht eines Baugesuchstellers
praktisch über weite Teile zu einem mehrwertsteuerpflichtigen Tatbestand,
obschon staatliche Gebühren mehrwertsteuerbefreit sind. Allein bei der W.
AG beläuft sich die Höhe der weiterverrechneten Mehrwertsteuern (ab
1. Januar 2011: 8 %) auf über Fr. 3'000.--, wobei sogar die Mehrwertsteu-
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ern mit den Zuschlagsfaktoren 1,1 und 1,25 multipliziert worden sind, so
dass sich allein dies letztlich in einer Höhe von über Fr. 4'000.-- auf die dem
Baugesuchsteller präsentierte Schlussabrechnung auswirkt. Unhaltbar ist
es weiter auch – wie der Rekurrent mit Recht bemerkt – dass ihm so sämt-
liche einfachen Bürotätigkeiten wie beispielsweise das Versenden von Ak-
ten oder das Ablegen von E-Mails stets und vollumfänglich mit Stundensät-
zen weiterverrechnet worden sind, welche denjenigen von Fachkräften ent-
sprechen. Ins Auge stechen in den zahlreichen Rechnungsbelegen der W.
AG schliesslich mehrere Positionen, welche ausserordentlich hoch erschei-
nen. Es betrifft dies etwa Positionen betreffend die Überprüfung der Areal-
überbauungswürdigkeit (wobei hier noch dazu kommt, dass es sich bei der
Prüfung der Arealüberbauungswürdigkeit eines Projekts – wie im Übrigen
auch bei zahlreichen weiteren Positionen – um klassische Bauamtstätigkeit
handelt, bei der ein Beizug von externen Experten keinesfalls zwingend er-
scheint und nie einfach in voller Höhe weiterverrechnet werden darf),
betreffend Mail- und Telefonverkehr mit der Vorinstanz, mit dem Architek-
ten und mit weiteren Hilfspersonen; ferner etwa betreffend das Protokoll der
Schlussabnahme oder die Erstellung der hier angefochtenen Schlussab-
rechnung. Insgesamt wird das Adäquanzprinzip aufgrund der Vorgehens-
weise der Vorinstanz so regelrecht ausgeschaltet. Es ist nachvollziehbar,
wenn der Rekurrent sich in diesem System als eine Art "gefangener Kunde"
betrachtet.
6.2.
Der Vollständigkeit halber sei festgehalten, dass das vorstehend Ausge-
führte nicht bedeutet, dass der gesamte Aufwand nicht im Vertragsverhält-
nis zwischen der Vorinstanz und den beigezogenen Hilfspersonen vergü-
tungspflichtig sein kann, beurteilt sich diese Frage doch allein nach dem
zwischen den Vertragsparteien abgeschlossenen Auftragsverhältnis. Auch
ist es durchaus zulässig, der Bedeutung eines Bauvorhabens grundsätzlich
mit einem pauschalisierten Zuschlag abhängig von der Höhe der Bausum-
me gerecht zu werden.
7.
Unabhängig von der grundsätzlichen Unzulässigkeit eines Gebührensys-
tems, gemäss welchem auf die Festsetzung von Pauschalgebühren ver-
zichtet und externe Kosten vollumfänglich weiterverrechnet werden, wurde
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von diesem unzulässigen System im vorliegenden Fall auch noch in unzu-
lässiger Weise abgewichen. Wie der Rekurrent mit Recht ausführt, wäre
gemäss Ziff. III.B.2 der GebührenO der verwaltungsinterne Aufwand mit ei-
nem pauschalen Zuschlagsfaktor von 10 % zu berücksichtigen. Es geht
selbstredend nicht an, nebst dieser Pauschale im Einzelfall dennoch kon-
krete Kostenpositionen (vorliegend als Position "Aufwendungen der Politi-
schen Gemeinde X 2010-2014") einzuberechnen und diese gar auch noch
mit einem Faktor 1,1 und einem weiteren Faktor 1,25 zu multiplizieren. Für
diese Vorgehensweise besteht keine Rechtsgrundlage. Das mögliche Ab-
weichen der tatsächlichen Kosten im Einzelfall von einer einmal definierten
Pauschale ist bei einem Pauschalensystem geradezu begriffsimmanent. Es
ist unzulässig, hiervon immer dann – vermutungsweise jedoch nur bei ei-
nem negativen baubehördeninternen Saldo – abzuweichen, wenn die Pau-
schale den tatsächlichen Kosten angeblich nicht entspricht. Ein solches
Vorgehen lässt sich auch nicht einfach im Nachhinein mit (angeblichen) be-
sonderen Verhältnissen rechtfertigen. Vorliegend führte allein dieser Um-
stand konkret zu einer Reduktion der Schlussrechnung um weitere
Fr. 3'194.80 (Fr. 2'323.50 x 1,1 x 1,25). Sollte sich die Pauschale gemäss
Ziff. III.B.2 regelmässig als zu tief erweisen, wäre diesem Umstand nicht mit
der hier gewählten Vorgehensweise, sondern vielmehr mit einer grundsätz-
lichen Erhöhung ihres Ansatzes – beispielsweise auf 15 % – zu begegnen.
Aufgrund der Vernehmlassung scheint die Vorinstanz in diesem Zusam-
menhang auch das Kostendeckungsprinzip falsch anzuwenden (Ziff. 14 der
Vernehmlassung). Dieses bedeutet keineswegs, dass die gesamten (an-
geblichen) Kosten des Baubewilligungsverfahrens dem Rekurrenten zwin-
gend in voller Höhe zu überbinden wären (vgl. vorstehende Erwägungszif-
fer 4.1.). Unzulässig ist es gemäss den kommunalen Rechtsgrundlagen
schliesslich, gar noch die Kosten von Ausschreibungen mit den Zuschlags-
faktoren 1,1 und 1,25 zu multiplizieren. Derlei Kosten sind gemäss Art. 5
Satz 2 VGKB nach dem tatsächlichen Aufwand zu berechnen.
8.1.
Insgesamt sind die dem kantonalen Recht widersprechenden kommunalen
Bestimmungen, welche explizit die vollumfängliche Weiterverrechnung
sämtlicher externer Kosten unter Erstellung einer einzig verbindlichen
Schlussabrechnung und damit auch den eigentlichen Verzicht auf die Er-
hebung pauschaler Gebühren im Sinne von § 1 lit. E Ziff. 1 lit. a - d VOGG)
statuieren, vorliegend nicht anzuwenden, da sie dem kantonalen Recht wi-
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dersprechen (sog. akzessorische Normenkontrolle; Marco Donatsch, in:
Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, 1 30 Rz. 23 ff.). Der
Vorinstanz wird im Sinne eines obiter dictums geraten, ihr System der Ge-
bührenerhebung mit den Vorschriften des kantonalen Rechts in Überein-
stimmung zu bringen.
8.2.
In Nachachtung des Äquivalenzprinzips ist angesichts der verschiedenen
Reduktionsgründe die Schlussabrechnung in Gutheissung des Rekurses
um Fr. 19'796.95 auf den vom Rekurrenten anerkannten Betrag von
Fr. 51'600.35 zu reduzieren. Das entspricht dem Rahmen, der mit dem Ent-
scheid vom 5. Dezember 2011 richtigerweise hätte abgesteckt werden sol-
len (vorstehende Erwägungsziffer 5: maximal Fr. 45'000.--), unter Berück-
sichtigung, dass sich angesichts mehrerer Projektänderungen noch eine
gewisse Erhöhung dieses Betrages (vorliegend um Fr. 6'600.35) rechtferti-
gen lassen mag (vgl. § 5 VOGG und entsprechend auch Art. 8 lit. h VGKB,
wonach bei besonderen Verhältnissen eine angemessene Erhöhung der
Gebühren zulässig ist). Jedenfalls wird dieser Rahmen nicht unterschritten.
Damit ist auch die Schlussabrechnung um Fr. 19'756.95 auf vom Rekurren-
ten noch zu bezahlende Fr. 5'600.35 zu reduzieren.
Abschliessend sei erwähnt, dass die Rekursinstanz regelmässig Baubewil-
ligungsgebühren aus sämtlichen Zürcher Gemeinden zur Überprüfung vor-
gelegt bekommt und aufgrund ihrer diesbezüglichen Kenntnisse festhalten
darf, dass Bewilligungsgebühren von insgesamt über Fr. 50'000.-- für ein
vergleichbares Bauvorhaben (ein Gebäude mit 16 Wohnungen) nach Mass-
gabe des Äquivalenzprinzips jedenfalls klar nicht zu niedrig sind.
9.
Zusammengefasst ist der Rekurs gutzuheissen. Demgemäss ist Ziff. 2 der
Verfügung vom 12. Mai 2015 wie folgt zu korrigieren:
"Basierend auf der Schlussabrechnung ist dem Gesuchsteller der Betrag
von Fr. 5'600.35 in Rechnung zu stellen."
[….]
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