zh_baurekursgericht · BRGE IV Nrn. 0062-0063/2016 · 2016-05-12 · de
Bewilligungspflicht. UVP-Pflicht. Zonenkonformität. Abstellplätze. Valet-Parking-Anlage für den Flughafen Zürich in der Industriezone einer im Einzugsgebiet liegenden Gemeinde.

Dieser in BEZ 2016 Nr. 42 publizierte Entscheid wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Zürichaufgehoben(VB.2016.00472 vom 23. März 2017; dieser bestätigt mit BGr 1C_290/2017 vom 15. Januar 2018).

BRGE IV Nrn. 0062 und 0063/2016 vom 12. Mai 2016 in BEZ 2016 Nr. 42
Die Baubehörde verweigerte die nachträgliche baurechtliche Bewilligung
für die Nutzung eines Grundstücks mit einer Fläche von rund 27000 m2 in der
Industriezone als Valet-Parking-Anlage mit 500 Parkplätzen für den Flughafen
Zürich.
Aus den Erwägungen:
6. Valet-Parking bedeutet vorliegend, dass der mit dem privaten
Personenwagen anreisende Flugpassagier sein Fahrzeug auf einem der
öffentlichen und während fünf Minuten kostenfreien Kurzzeitparkplätze in der
Drop-Off-Zone zwischen den Terminals des Flughafens Zürich einem
Mitarbeiter der Rekurrentin übergibt. Der Mitarbeiter fährt das Fahrzeug aus der
Drop-Off-Zone heraus und parkiert es ausserhalb des Flughafengeländes;
vorliegend auf dem in rund 11 km Entfernung gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 1
in X. Nach der Rückkehr von seiner Flugreise bzw. nach der Zollkontrolle
avisiert der Fluggast die Rekurrentin telefonisch und verlangt die Vorfahrt
respektive Rückgabe seines Fahrzeugs, was wiederum auf dem Gelände des
Flughafens Zürichs stattfindet. (…)
9.1 Die Rekurrentin hält als erstes dafür, dass die Nutzung des
Baugrundstücks als Valet-Parking gar nicht baubewilligungspflichtig sei. (…)
9.2 Die Rüge ist unzutreffend.
Gemäss Art. 22 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes (RPG) dürfen Bauten
und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet werden. Die Kantone
können nichts von der Bewilligungspflicht ausnehmen, was nach Art. 22 RPG
einer Bewilligung bedarf. Hingegen können sie den Kreis der
bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen weiter fassen. Neben den
eigentlichen Bauten im alltagssprachlichen Sinne können auch andere
Massnahmen wie etwa blosse Geländeveränderungen bewilligungspflichtig
sein. Ob eine Massnahme dem Bewilligungsverfahren zu unterwerfen ist,
beurteilt sich letztlich danach, ob mit dieser so wichtige räumliche Folgen
verbunden sind, dass das Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an
einer vorgängigen Kontrolle zu bejahen ist. Der Bewilligungspflicht unterstehen
damit namentlich auch Nutzungsänderungen, die nicht mit baulichen Mass-
nahmen verbunden sind, sofern sie erhebliche Auswirkungen zeitigen und
damit als raumrelevant einzustufen sind (vgl. zum Ganzen BGE 113 Ib 222 ff.,
E. 3a).
Im kantonalen Recht sind die bewilligungspflichtigen Tatbestände in § 309
Abs. 1 PBG und die von der Bewilligungspflicht befreiten Massnahmen in § 1
der Bauverfahrensverordnung (BVV) aufgezählt. Die Befreiung von der
Bewilligungspflicht entbindet regelmässig nicht davon, die Vorschriften des
materiellen Rechts einzuhalten (§ 2 Abs. 2 BVV).
Im Bewilligungsverfahren ist nicht nur zu prüfen, ob Bauten und Anlagen
bewilligungsfähig sind, sondern auch, ob eine bauliche Massnahme überhaupt

- 2-
einer Bewilligung bedarf. Im Zweifelsfall ist die Pflicht zur Einleitung eines
Bewilligungsverfahrens zu bejahen (VB.2004.00074 = BEZ 2004 Nr. 47).
9.3 Die Umwandlung eines Containerterminals in eine Valet-Parking-
Anlage qualifizierte die Vorinstanz bereits gestützt auf § 309 Abs. 1 lit. b PBG in
zutreffender Weise als Nutzungsänderung bei Flächen, denen baurechtliche
Bedeutung zukommt. Auch sollen im Sinne von § 309 Abs. 1 lit. i PBG immerhin
500 Fahrzeugabstellplätze geschaffen werden. Dass hierfür keine baulichen
Änderungen vonnöten sind, spielt für die Baubewilligungspflicht keine Rolle.
Bezüglich der Auswirkungen auf die Umwelt ist zu bemerken, dass die
Bewirtschaftung von 500 Valet-Parking-Fahrzeugabstellplätzen entsprechend
dem Geschäftsmodell des Valet-Parkings mit den entsprechenden Fahrzeug-
überführungen durch Mitarbeiter des Betreibers vom und zum Flughafen Zürich
verbunden ist. Dabei handelt es sich um vollständig andere Auswirkungen auf
die Umwelt, als jene, die mit dem Betrieb eines Containerterminals verbunden
sind. Im Zweifelsfall kommt der Vorinstanz ein grosser Ermessensspielraum bei
der Beantwortung der Frage zu, ob ein Baubewilligungsverfahren einzuleiten
ist. Die Vorinstanz hat dies vorliegend nachvollziehbarerweise bejaht.
9.4 Unzutreffend ist hingegen die vorinstanzliche Auffassung, dass das
Bauvorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bedürfe.
Gemäss Ziffer 11.4 des Anhangs der Verordnung über die Umwelt-
verträglichkeitsprüfung (UVPV) unterliegen Parkhäuser und -plätze für mehr als
500 Motorwagen einer UVP. Die Rekurrentin beantragt indes die Bewilligung
von exakt 500 Fahrzeugabstellplätzen. Damit unterliegt das Bauvorhaben
keiner UVP.
Hieran ändert nichts, dass auf dem Baugrundstück gemäss den
Ausführungen der Vorinstanz Platz für die Bewirtschaftung von deutlich mehr
als 500 Parkplätzen vorhanden sei. Bei der Prüfung eines Bauvorhabens ist
grundsätzlich von einem rechtskonformen Verhalten des Baugesuchstellers
auszugehen, was vorliegend die nachgesuchten 500 – und nicht mehr –
Fahrzeugabstellplätze bedeutet. Mit anderem Worten kann das Bauvorhaben
nicht deshalb einer UVP unterstellt werden, weil die Vorinstanz von vornherein
ein rechtswidriges Verhalten durch den Betrieb von mehr als 500
Fahrzeugabstellplätzen unterstellt.
Die Vorinstanz begründet die Notwendigkeit einer UVP ferner damit, dass
eine andere Baugesuchstellerin – auf einem Grundstück in Y und damit fernab
des vorliegenden – ein Baugesuch für die Errichtung eines Valet-Parking-
Betriebs mit 150 Fahrzeugabstellplätzen eingegeben habe und die Anlagen bei
gesamthafter Betrachtung einer UVP unterlägen. Auch diese Auffassung ist
unzutreffend. Es handelt sich bei den beiden Bauvorhaben funktionell nicht um
eine Anlage im Sinne des Umweltschutzgesetzes. Den beiden Bauvorhaben ist
gemein, dass sie die Gemeinde X betreffen und auf den Flughafen ausgerichtet
sind. Namentlich im Lichte der räumlichen Distanz zwischen den beiden
Parking-Anlagen genügt dies indes noch nicht für eine Zusammenzählung der
Fahrzeugabstellplätze. Der Grenzwert für die Durchführung einer UVP ist somit
nicht erreicht.

- 3-
10.1 Damit steht die zwischen den Parteien umstrittene Zonenkonformität
der nachgesuchten Nutzung im Vordergrund.
10.2 Gemäss Art. 16 BZO sind in den Gewerbe- und Industriezonen nur
mässig störende Betriebe zulässig. Betriebe, die unverhältnismässigen Verkehr
auslösen, gelten als stark störend. Nach Auffassung der Vorinstanz handelt es
sich um einen Betrieb der letzteren Kategorie. (…)
10.5 Die hier zu beurteilende Nutzung des Baugrundstücks in der
Industriezone X als Valet-Parking-Betrieb kann kaum allein gestützt auf das
Argument versagt werden, dass es sich infolge der – von der Rekurrentin in
Bezug auf die effektiven Fahrzeugbewegungen bestrittenen – ausgedehnten
Betriebszeiten um eine stark störende oder um eine Nutzung handle, die
unverhältnismässigen Verkehr auslöse. Zumindest insoweit plausibel sind die
Ausführungen der Rekurrentin, als dass Valet-Parking-Fahrzeuge regelmässig
für mehrere Tage parkiert werden; anders würde das Geschäftsmodell kaum
Sinn machen. Mit den bei einem Tankstellenshop auftretenden Fahrzeug-
frequenzen ist dies nicht vergleichbar. Andererseits bleibt auf Grund der Akten
sowie der Erläuterungen auf der Homepage zumindest fraglich, wie das
geschilderte Geschäftsmodell angesichts der Fahrzeugübergabezeiten von
04.30 bis 23.30 Uhr am Flughafen Zürich – in legaler Weise – dergestalt
funktionieren soll, dass Zu- und Wegfahrten von Valet-Parking-Fahrzeugen auf
das Grundstück in X nur gerade zwischen 09.00 Uhr und 15.00 Uhr stattfinden.
Die Frage kann indes ebenso offenbleiben wie die von der Rekurrentin
verlangte akzessorische Prüfung von Art. 16 BZO auf die Vereinbarkeit mit
übergeordnetem Recht. Dies, weil die Vorinstanz die Nutzung aus nachfolgend
gezeigtem anderem Grunde zu Recht verweigert hat.
11.1 Ein einzelner Abstellplatz wie auch eine ganze Parkierungsanlage
erfüllt in aller Regel keinen Selbstzweck, sondern hat dienende Funktion. Die
Beurteilung der Zonenkonformität eines Abstellplatzes oder einer ganzen
Parkierungsanlage ist also grundsätzlich mit derjenigen der zugehörigen Baute
oder Anlage verknüpft. Solange die Hauptbaute in der Zone, in welcher
zugehörige Abstellplätze erstellt werden sollen, zonenkonform ist, sind es auch
die entsprechenden Parkplätze (VB.2008.00188, E. 2 = RB 2008 Nr. 65 = BEZ
2008 Nr. 47). Eine selbständige Beurteilung der Zonenkonformität einer
Parkierungsanlage ist nur dort angezeigt, wo die Parkierungsanlage – ohne
einen Zusammenhang im genannten Sinn aufzuweisen – gewerblich genutzt
wird (grundlegend VB 2/1985 = BEZ 1985 Nr. 21 = RB 1985 Nr. 85; VGr, 23.
November 2011, VB.2011.00432 vom betreffend eine Parkierungsanlage für
den Spitalbetrieb Männedorf; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf,
Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., 2011, Bd. 2, S. 776).
11.2 Die Parkierungsanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 in X richtet sich
(…) faktisch ausschliesslich an Flugreisende, welche den Flughafen Zürich mit
ihrem privaten Fahrzeug aufsuchen und dort zu parkieren beabsichtigen. (…)
Die zugehörige Grundnutzung der Parkierungsanlage ist der Flughafen Zürich.
Die hier fragliche Parkierungsanlage würde ohne den Flughafen Zürich – denkt
man sich diesen hypothetisch weg – mangels entsprechender Parkierungs-
bedürfnisse von Flugreisenden gar nicht existieren. Der Flughafen Zürich ist

- 4-
damit klarerweise die Baute bzw. Anlage, mit der die Parkierungsanlage
annexweise verknüpft ist respektive einen Zusammenhang im Sinne der
erwähnten Rechtsprechung aufweist. Hieran ändert nichts, dass die
Parkierungsanlage gewerblich genutzt wird, indem sie namentlich mit einem
Valet-Service vom bzw. zum Flughafen Zürich in Kloten verbunden ist. Vielmehr
dokumentiert dieser Umstand gerade den reinen Annex-Charakter der
Parkierungsanlage zum Flughafen. Eine selbständige Beurteilung ihrer Zonen-
konformität wäre wie erwähnt auch bei wie vorliegend gewerblicher Nutzung nur
dann angezeigt, wenn der genannte Zusammenhang zur zugehörigen
Grundnutzung – dem Flughafen Zürich – fehlte. Dies wäre beispielsweise der
Fall, ginge es vorliegend um ein normales, gewerblich betriebenes Parkhaus,
welches direkt auf dem Baugrundstück Kat.-Nr. 1 in X allgemeinzugänglich
wäre, so dass es sich um eine Parkierungsanlage in bzw. für X – und eben
nicht um eine ausgelagerte Parkierungsanlage des Flughafens Zürich –
handelte. Nur diesfalls käme der Parkierungsanlage unabhängig vom Flughafen
Zürich ein Selbstzweck zu, welcher eine selbständige Beurteilung ihrer
Zonenkonformität geböte. Auch kann es nicht darauf ankommen, dass die
Betreiberin der Parkierungsanlage mit der Betreiberin des Flughafens nicht
identisch ist. Entscheidend ist einzig die dienende Funktion der Parkierungs-
anlage zuhanden der Hauptbaute. Die dem Flughafen Zürich dienende
Parkierungsanlage in der Industriezone X ohne zugehörige Grundnutzung in
dieser Zone wäre nur dann zulässig, wenn die Grundnutzung selbst in der
Industriezone X auch zulässig wäre. Dies – der Betrieb eines Landesflughafens
in einer kommunalen Industriezone – ist selbstredend ausgeschlossen. Die
Auffassung der Rekurrentin hingegen würde darauf hinauslaufen, dass die
Industriezone in X zum Erschliessungsbereich des Flughafens Zürich in Kloten
würde (vgl. zu einem ähnlichen Fall bereits BRKE III Nr. 160/1980 vom
19. November 1980, wo es um die Erweiterung einer Parkierungsanlage in
einer Wohnzone ging, welche angeblich unzureichende Parkierungs-
möglichkeiten in der Zentrumszone respektive beim nahe gelegenen Bahnhof
zu ergänzen vorgab. Die Baurekurskommission III hielt dies für unzulässig, hob
die Baubewilligung aus besagten Gründen auf und führte aus, es würde «den
der Bauordnung zugrunde liegenden planerischen Grundsätzen widersprechen,
wenn ein Parkplatz, der den Bedürfnissen von Zonen mit grösserer Be-
triebsamkeit dient, in einer Zone mit strengeren Immissionsbeschränkungen
erstellt würde».).
11.3 Zusammengefasst hat die Vorinstanz die Zonenkonformität zu Recht
verneint und die Baubewilligung entsprechend verweigert.
11.4 Ergänzend ist zu bemerken, dass sich aus der von der Rekurrentin 1
angerufenen Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung [BV]) kein Recht
auf eine zonenwidrige Nutzung ableiten lässt. Ebenso wenig besteht im Übrigen
ein öffentliches Interesse am Betrieb einer Parkierungsanlage für den Flughafen
Zürich in der Industriezone in X. Das öffentliche Interesse lässt sich nicht damit
begründen, dass stets eine Nachfrage von Flugreisenden bestehen wird,
welche möglichst günstig – sprich: möglichst günstiger als in den Parkhäusern
des Flughafens Zürich – zu parkieren wünschen (exakt hierauf ist das
Geschäftsmodell ausgerichtet). Abgesehen davon, dass ein öffentliches
Interesse nicht von der Einhaltung der Zonenkonformität entbinden würde,

- 5-
besteht gegenteilig gerade ein eminentes öffentliches Interesse daran, dass die
Ausbreitung von Parkierungsanlagen wie der vorliegenden in den Gemeinden
rund um den Flughafen Zürich vermieden wird. Parkplätze, welche dem
Flughafen Zürich dienen, werden in einem Plangenehmigungsverfahren
gemäss dem Bundesgesetz über die Luftfahrt (LFG) mit Umwelt-
verträglichkeitsprüfung durch das Bundesamt für Zivilluftfahrt bewilligt. Diese in
einem Kontingent enthaltenen Parkplätze sind, um die Auswirkungen auf die
Umwelt zu minimieren, mit strengen Auflagen (Modal-Split-Ziele, Auflagen
betreffend Parkplatzbewirtschaftung, Beschränkung der Anzahl Parkplätze)
belastet. Parkierungsanlagen wie die vorliegende bedienen sich wie erwähnt
einer zonenfremden Grundnutzung bzw. Baute (Flughafen Zürich), welche als
solche dem Plangenehmigungsverfahren gemäss LFG unterliegt. Aufgrund
ihrer Lage unmittelbar ausserhalb des Flughafenperimeters wollen sie für sich
selbst aber in Anspruch nehmen, diesen Vorschriften nicht genügen zu müssen,
sondern nur deutlich weniger strengen Bestimmungen wie vorliegend Art. 16
BZO. Etwas überspitzt formuliert handelt sich um eine Art rechtlichen
«Trittbrettfahrens». Exakt derlei entgegenzuwirken ist unter anderem Zweck der
vorstehend dargelegten Rechtsprechung, wonach die Beurteilung der
Zonenkonformität eines Abstellplatzes oder einer ganzen Parkierungsanlage
grundsätzlich mit derjenigen der zugehörigen Baute oder Anlage verknüpft ist.
Letztlich wären sämtliche Bemühungen zur Erhöhung des Anteils mit dem
öffentlichen Verkehr anreisender Flugpassagiere an den Flughafen Zürich
(Modal-Split), ja gar sämtliche aus dem Plangenehmigungsverfahren gemäss
LFG resultierenden umweltschutzrechtlichen Beschränkungen sinnlos, wenn
gleichzeitig naheliegende Industrie- und Gewerbeflächen ausserhalb des
eigentlichen Flughafenperimeters als ausgelagerte Flughafenparkplätze mit
Valet-Service von und zum Flughafen verwendet werden könnten. Gerade zur
Verhinderung einer solchen Entwicklung respektive Eindämmung des
entstehenden Verkehrs schlägt der Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt bzw.
das Objektblatt für den Flughafen Zürich dem Kanton Zürich für
Parkierungsanlagen ausserhalb des eigentlichen Flughafenperimeters, die von
Dritten als Parkplätze für Flugpassagiere angeboten werden, eine restriktive
Bewilligungspraxis sowie Bewirtschaftungsauflagen mit entsprechenden Vor-
gaben im kantonalen Richtplan vor (Kapitel 11, Landseitiger Verkehrs-
anschluss, am Ende).