zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0167/2014 · 2014-11-14 · de
Überbauungsziffer. Unterschiedliche Festlegung für Haupt- und Besondere Gebäude (Praxisänderung). § 357 Abs. 1 PBG.

Die Gemeinden sind - gleich wie bei der Baumassenziffer - berechtigt, die Überbauungsziffer für Haupt- und Besondere Gebäude separat zu regeln. Praxisänderung des BRG. Anwendbarkeit im konkreten Fall (E. 4.4 und 4.5). Erstellung von Besonderen Gebäuden bei vorbestandener Überschreitung der Überbauungsziffer für Hauptgebäude. Prüfung des Bauvorhabens im Lichte von § 357 Abs. 1 PBG (E. 4.6).

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nr. R1S.2014.05061
BRGE I Nr. 0167/2014
Entscheid vom 14. November 2014
Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Hess, Baurichter Bruno Grossmann, Baurichter
Walter Baumann, Gerichtsschreiberin Christine Suter-Pfannes
in Sachen Rekurrent
A. M., [….]
gegen Rekursgegnerinnen
1. Bausektion der Stadt Zürich, Amtshaus IV, 8021 Zürich
2. H. B., [….]
betreffend Bausektionsbeschluss Nr. BE 804/14 vom 27. Mai 2014; Baubewilligung für
Kleintiergehege mit Schopf
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 27. Mai 2014 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich H.
B. die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung eines Kleintiergeheges
mit Schopf, Pergola und Grillstation auf dem Grundstück Kat.-Nr. 00 an der
X-Strasse in Zürich.
B.
Hiergegen wandte sich A. M. mit Eingabe vom 7. Juli 2014 fristgerecht an
das Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung des angefochtenen
Beschlusses, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Re-
kursgegnerschaft.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 9. Juli 2014 wurde vom Rekurseingang Vor-
merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
Die Vorinstanz schloss in ihrer Stellungnahme vom 19. August 2014 auf
Abweisung des Rekurses. Die Bauherrin liess sich nicht vernehmen.
D.
Sowohl der Rekurrent in seiner Replik vom 14. September 2014 als auch
die Vorinstanz in ihrer Duplik vom 6. Oktober 2014 hielten an ihren Anträ-
gen fest. Die Bauherrin äusserte sich am 7. Oktober 2014.
E.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung erfor-
derlich, in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen.
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Es kommt in Betracht:
1.
Das mit einem Wohnhaus überstellte Baugrundstück ist nach der geltenden
Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich der Wohnzone W2bI zugeschie-
den. Geplant ist die Erstellung eines Kleintiergeheges mit Schopf für Meer-
schweinchen und Kaninchen sowie eines Gartencheminées im rückwärti-
gen Grundstücksbereich. Gleichzeitig soll das im Jahre 1999 bewilligte alte
Tiergehege abgebrochen werden.
2.
Der Rekurrent ist Eigentümer der an die Ostgrenze des Baugrundstücks
anstossenden, mit einem Wohngebäude überstellten Parzelle Kat.-Nr. 01.
Er ist angesichts der engen nachbarlichen Beziehung und der vorgebrach-
ten Rügen (Überschreitung der zulässigen Überbauungsziffer, Verletzung
der Gebäudelänge) zur Rekursergreifung ohne weiteres legitimiert (§ 338a
des Planungs- und Baugesetzes [PBG]).
3.
Der Rekurrent moniert in seiner Rekursschrift, dass sich die Baubewilligung
nicht dazu äussere, ob das Bauvorhaben den geltenden Grenzabstand, die
maximale Gebäudelänge oder die zulässige Überbauungsziffer einhalte.
Dies könne nur heissen, dass die Einhaltung der geltenden Bestimmungen
nicht geprüft worden sei. Im Weiteren seien diese Vorschriften verletzt. In
seiner Replik hält der Rekurrent am Einwand der fehlenden Überprüfung
des Bauprojekts sowie an der gerügten Grenzabstandsverletzung nicht
mehr fest. Eine Behandlung der Rügen erübrigt sich demnach.
4.1.
Der Rekurrent ist der Auffassung, dass durch das geplante Kleintiergehege
die maximal zulässige Überbauungsziffer überschritten werde. Zur Begrün-
dung führt er an, dass die Bau- und Zonenordnung entgegen den Erwä-
gungen im angefochtenen Beschluss keine "für Hauptgebäude" zulässige
Überbauungsziffer kenne. Wenn Besondere Gebäude ausnahmsweise
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nicht an die "Überbauungsziffer max." von 22 % gemäss Art. 13 Abs. 1
BZO anzurechnen seien, gebe die Bau- und Zonenordnung das eigens und
explizit an. Eine "Überbauungsziffer (ohne Besondere Gebäude) max." gel-
te in den Kernzonen Unteraffoltern (Art. 61 BZO) und Mittelleimbach
(Art. 63 BZO) und in keiner anderen Bauzone sonst. Wo immer also die
BZO eine "Überbauungsziffer max." ohne den Zusatz "(besondere Gebäu-
de)" festlege, sei die Fläche auch Besonderer Gebäude an die Über-
bauungsziffer anrechenbar. Die in der vorliegenden Wohnzone W2bI vor-
geschriebene Überbauungsziffer von 22 % dürfe gemäss Art. 17 BZO für
Besondere Gebäude eines bestimmten Ausmasses um höchstens 5 %
überschritten werden und somit maximal 27 % betragen. Das Baugrund-
stück habe eine Grundfläche von 1'085 m2; die anrechenbare Fläche des
bestehenden Gebäudes betrage 282 m2. 25,99 % der Bauparzelle sei also
bereits mit dem bestehenden Gebäude überbaut. Durch das eine Fläche
von 45 m2 umfassende Kleintiergehege werde die Überbauungsziffer um
4,2 % auf rund 30,2 % erhöht, was der BZO widerspreche.
Demgegenüber vertritt die Vorinstanz die Auffassung, dass die geltende
Überbauungsziffer nicht verletzt werde. Besondere Gebäude (§§ 49 Abs. 3
und 273 PBG) seien gemäss Art. 17 BZO abstandsprivilegiert, wenn sie ei-
ne Überbauungsziffer von 5 % der massgeblichen Grundfläche einhielten.
Die maximale Überbauungsziffer von 22 % gemäss Art. 13 Abs. 1 BZO be-
ziehe sich nur auf Hauptgebäude. Besondere Gebäude dürften zusätzlich
eine Überbauungsziffer von 5 % in Anspruch nehmen. Diese Privilegierung
für Besondere Gebäude gelte auch, wenn die maximale Überbauungsziffer
von Hauptgebäuden bereits überschritten sei. Die massgebliche Grundflä-
che des Baugrundstücks betrage 1'085 m2. Das Kleintiergehege mit Schopf
weise eine Fläche von 45,4 m2 auf. Da sich auf dem Baugrundstück keine
weiteren Besonderen Gebäude befänden, werde die zulässige Fläche von
5 % bzw. 54,25 m2 für Besondere Gebäude eingehalten.
In der Replik hält der Rekurrent an seinem Standpunkt fest. Aus Art. 17
BZO lasse sich weder entnehmen noch ableiten, dass es eine "zulässige
Fläche von 5 % für Besondere Gebäude" gebe. Das würde heissen, dass
Besondere Gebäude nur auf 5 % der massgeblichen Grundfläche errichtet
werden dürften, und das sei eindeutig falsch. Einerseits sei nirgends in der
BZO angegeben, wie viele Prozent der massgeblichen Grundfläche mit Be-
sonderen Gebäuden überstellt werden dürften. Andererseits setze Art. 17
BZO geradezu voraus, dass es Besondere Gebäude mit einer Über-
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bauungsziffer von insgesamt mehr als 5 % gebe und geben dürfe, indem es
die Erlaubnis, die maximale Überbauungsziffer zu überschreiten, ausdrück-
lich nur für Besondere Gebäude erteile, die insgesamt eine Überbauungs-
ziffer von 5 % einhielten. Gemäss Art. 17 BZO sei die Überbau-ungsziffer
von 27 % die absolute und nicht überschreitbare Obergrenze in der Wohn-
zone W2bI. Was darüber hinausgehe, könne nicht bewilligt werden. Auf
welche rechtlichen Bestimmungen die Vorinstanz ihre zentrale und offenbar
ausschlaggebende Behauptung stütze, wonach die Privilegierung für Be-
sondere Gebäude auch gelte, wenn die maximale Überbau-ungsziffer von
Hauptgebäuden überschritten sei, werde nicht erwähnt.
Duplicando hält die Vorinstanz an ihrer Auffassung fest.
4.2.
Vorliegend sind sich die Parteien in den Masszahlen einig; das bestehende
Wohnhaus belegt gemäss Grundbuchauszug 282 m2 bzw. knapp 26 % des
1'085 m2 grossen Baugrundstücks (act. 7.5) und das als Besonderes Ge-
bäude zu qualifizierende Kleintiergehege 45,4 m2 bzw. 4,2 %. Strittig ist, ob
die beiden Masszahlen zusammengezählt nicht mehr als 27 % der Grund-
stücksfläche überstellen dürfen oder ob die Bau- und Zonenordnung die
Überbauungsziffer in der Wohnzone W2bI für Haupt- und Besondere Ge-
bäude gesondert regelt bzw. die Privilegierung für Besondere Bauten auch
dann beansprucht werde darf, wenn bereits eine polizeiwidrige Übernut-
zung durch Hauptgebäude vorliegt.
Das Planungs- und Baugesetz räumt den Gemeinden in verschiedenen Be-
reichen Regelungskompetenzen ein. So etwa bei der Wahl der Nutzungs-
ziffern (§ 49 Abs. 2 lit. a PBG) oder der Abstände (§ 49 Abs. 2 lit. b PBG).
Für Gebäude oder Gebäudeteile, die nicht für den dauernden Aufenthalt
von Menschen bestimmt sind und deren grösste Höhe 4 m, bei Schrägdä-
chern 5 m, nicht übersteigt, kann von den kantonalen Mindestabständen
abgewichen und der Grenzbau erleichtert werden (§ 49 Abs. 3 PBG). Sol-
che Gebäude werden gemäss der Marginalie zu § 273 PBG als Besondere
Gebäude definiert. Darunter fallen zum Beispiel Einstellgaragen, Geräte-
räume oder Gebäude für die Unterbringung von Tieren.
Das kantonale Recht gibt den Gemeinden einen abschliessenden Katalog
von Nutzungsziffern vor. Gemäss § 254 Abs. 1 PBG geben die Ausnüt-
zungsziffer, die Überbauungsziffer und die Freiflächenziffer das Verhältnis
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der anrechenbaren Fläche zur massgeblichen Grundfläche wieder. Die
Baumassenziffer bestimmt, wie viele Kubikmeter anrechenbaren Raums
auf den Quadratmeter Grundfläche entfallen dürfen (Abs. 2). In den folgen-
den Bestimmungen wird die anrechenbare Fläche bzw. der anrechenbare
Raum definiert. Gemäss § 255 Abs. 1 PBG sind für die Ausnützungsziffer
alle dem dauernden Aufenthalt dienenden oder hierfür verwendbaren Räu-
me in Vollgeschossen unter Einschluss der dazugehörigen Erschliessungs-
flächen und Sanitärräume anrechenbar. Die für die Überbauungsziffer an-
rechenbare Fläche ergibt sich gemäss § 256 PBG aus der senkrechten
Projektion der grössten oberirdischen Gebäudeumfassung auf den Erdbo-
den, wobei oberirdische Vorsprünge kleineren Ausmasses ausser Ansatz
fallen. Die Baumassenziffer geht anstelle einer anrechenbaren Fläche von
einem Volumen, nämlich dem oberirdisch umbauten Raum aus (§ 258
PBG).
Gemäss Art. 13 Abs. 1 BZO gilt in der vorliegenden Zone eine Überbau-
ungsziffer von 22 %. Für Besondere Gebäude, die insgesamt eine Über-
bauungsziffer von 5 % einhalten, sind gemäss Art. 17 BZO nur die kantona-
len Abstandsvorschriften zu beachten und darf eine gemäss Art. 13 BZO
vorgeschriebene Überbauungsziffer überschritten werden.
4.3.
Das bestehende Wohnhaus überstellt unbestrittenermassen mit knapp
26 % bereits mehr als das erlaubte Mass von 22 % gemäss Art. 13 Abs. 1
BZO und erweist sich damit als baurechtswidrig. Die Zulässigkeit von Ände-
rungen an vorschriftswidrigen Bauten innerhalb der Bauzonen beurteilt sich
nach der allgemeinen Vorschrift von § 357 Abs. 1 PBG. Diese Bestimmung
verlangt, dass Umbauten oder Erweiterungen von Bauten oder Anlagen,
die den Bauvorschriften widersprechen, keine neuen oder weiter gehenden
Abweichungen von Vorschriften zur Folge haben, es sei denn, es könne
von der Einhaltung der betreffenden Vorschriften dispensiert werden (§ 220
PBG). Auch eine bloss untergeordnete Abweichung von einer Vorschrift
bedarf der Erteilung eines Dispenses (VB.2001.00375 in BEZ 2002 Nr. 21).
Das Gesetz behandelt bauliche Änderungen an vorschriftswidrigen Bauten
insoweit gleich wie bauliche Änderungen an vorschriftskonformen Bauten
oder wie die Erstellung von Neubauten.
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Ein weiter gehender Verstoss gegen Bauvorschriften läge im vorliegenden
Fall offenkundig dann vor, wenn – wie der Rekurrent behauptet – das be-
stehende Wohnhaus und das geplante Besondere Gebäude zusammenge-
rechnet nicht mehr als 27 % der Grundstücksfläche beanspruchen dürften.
Einer Ausschöpfung des Überbauungsziffer-Bonus für Besondere Gebäude
von 5 % stünde hingegen dann nichts entgegen, wenn die Bau- und Zo-
nenordnung – wie die Vorinstanz dafürhält – zusätzlich zur Überbauungszif-
fer für Hauptgebäude eine gesonderte Überbauungsziffer für die Errichtung
privilegierter Besonderer Gebäude gewähren würde, also für Räume, wel-
che nicht für den dauernden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind. In ei-
nem solchen Fall dürften die separaten Ziffern nicht einfach zusammenge-
zählt werden, weil diese unterschiedliche Nutzungsarten beträfen.
Wo der Gesetzeswortlaut nicht klar ist, oder wo Zweifel bestehen, ob ein
scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, ist eine
Auslegung notwendig. Die Gründe für die Auslegungsbedürftigkeit von
Rechtsnormen liegen einerseits in der Unzulänglichkeit der Sprache; ande-
rerseits kann die Tragweite einer abstrakten Regelung bezüglich zukünfti-
ger Anwendungsfälle oft nur unvollkommen vorausgesehen werden (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auf-
lage, Zürich 2010, Rz 214). Für die Normen des Verwaltungsrechts gelten
die üblichen Methoden der Gesetzesauslegung. Zur Anwendung gelangen
die grammatikalische, historische, zeitgemässe, systematische und teleolo-
gische Auslegungsmethode, wobei die verschiedenen Methoden kombi-
niert, d.h. nebeneinander berücksichtigt werden. Es muss dann im Einzel-
fall abgewogen werden, welche Methode oder Methodenkombination ge-
eignet ist, den wahren Sinn der auszulegenden Norm wiederzugeben
(Häfelin/Müller, Rz. 216 ff.). Abzustellen ist namentlich auf die Entste-
hungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die
der Norm im Zusammenhang mit anderen Bestimmungen zukommt. Die
Gesetzesmaterialien dienen besonders bei neueren Texten als Hilfsmittel,
um den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 130 II 202 E. 5.1).
Bei der Bestimmung von Art. 13 und 17 BZO handelt es sich um kompe-
tenzgemäss erlassenes kommunales Recht (§ 49 PBG), dessen Anwen-
dung in erster Linie der kommunalen Baubehörde obliegt, welche die Ver-
hältnisse am besten kennt und die Gesetzgebung seinerzeit beratend bzw.
antragstellend begleitet hat. Gemäss Lehre und bisheriger Rechtsprechung
hatte sich die Rekursinstanz bei kommunalen Auslegungsfragen unbese-
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hen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]) aus Gründen der Ge-
meindeautonomie (Art. 50 der Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der Zür-
cher Kantonsverfassung [KV]) Zurückhaltung aufzuerlegen.
Im Zusammenhang mit der Anwendung von § 238 PBG erkannte das Ver-
waltungsgericht mit Entscheid vom 17. Dezember 2013 (VB.2013.00468 in
BEZ 2014 Nr. 3) in Änderung seiner bisherigen Praxis, das Baurekursge-
richt sei nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, seine gesetzliche
Überprüfungsbefugnis (§ 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
[VRG]) auszuschöpfen. Dies in Abkehr von der bisherigen Rechtsprechung
(grundlegend: VB.2010.00127 vom 30. Juni 2010 in BEZ 2010 Nr. 28), wo-
nach sich die Rekursinstanz bei der Überprüfung diesbezüglicher baurecht-
licher Entscheide auf Grund der Gemeindeautonomie Zurückhaltung aufzu-
erlegen hatte.
Das Verwaltungsgericht hat sich allerdings nicht dazu geäussert, ob diese
Änderung der Rechtsprechung auch bei der Auslegung und Anwendung
von kommunalem Baurecht zur Anwendung kommt, oder ob diesfalls die
Gemeindeautonomie der uneingeschränkten Entscheidüberprüfung unver-
ändert vorgeht. Diese Frage kann indes hier offen bleiben, ist doch der Ent-
scheid der Vorinstanz, wie sich aus den nachstehenden Erwägungen
ergibt, auch bei einer Prüfung mit uneingeschränkter Kognition zu schüt-
zen.
4.4.
Die Auslegung der Vorinstanz ist vorab im Lichte der kantonalen Grundla-
gen zu prüfen. Es stellt sich insbesondere die Frage, ob die Gemeinden
− gleich wie bei der Baumassenziffer – überhaupt berechtigt sind, die
Überbauungsziffer für Haupt- und Besondere Gebäude separat zu regeln.
Im Entscheid BRGE III Nr. 0014/2012 vom 8. Februar 2012 (publiziert in
BEZ 2012 Nr. 29) hat sich das Baurekursgericht mit dieser Fragestellung
befasst und ist zum Schluss gelangt, dass die Aufteilung der Überbauungs-
ziffer für Hauptgebäude und Besondere Gebäude gegen kantonales Recht
verstosse (vgl. E. 5.3). Begründet wurde diese Ansicht mit einem Umkehr-
schluss aus § 13 der Allgemeinen Bauverordnung (ABV), welche Bestim-
mung die gesonderte Festlegung der Baumassenziffer für Haupt- und Be-
sondere Gebäude ausdrücklich vorsieht. An dieser Rechtsauffassung ist
nicht festzuhalten.
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Die vom Regierungsrat am 14. Mai 2003 unter dem Randtitel "Aufteilung
der Baumassenziffer" als § 13 in die Allgemeine Bauverordnung vom
22. Juni 1977 eingefügte und seit 1. Januar 2004 in Kraft stehende Be-
stimmung lautet wie folgt:
"Die Gemeinden können die Baumassenziffer aufteilen und je gesondert
regeln für
a) Hauptgebäude
b) besondere Gebäude im Sinne von § 273 PBG und
c) verglaste Balkone, Veranden und andere Vorbauten ohne heiztechni-
sche Installationen, soweit sie dem Energiesparen dienen."
Wie den Gesetzesmaterialien zu entnehmen ist, war der Grund für die Er-
gänzung der Allgemeinen Bauverordnung in erster Linie der Wunsch, für
nicht beheizte Gebäudeteile eine Regelung zu treffen, welche eine Un-
gleichbehandlung in der Anwendung der Baumassenziffer gegenüber der
Ausnützungsziffer ausschliesst. Denn im Unterschied zur Ausnützungsziffer
sind verglaste Vorbauten bei der Baumassenziffer nicht schon nach kanto-
nalem Recht von der Anrechenbarkeit ausgenommen (vgl. § 10 lit. c ABV).
Ferner sollte mit der Einfügung von § 13 ABV Transparenz und Rechtssi-
cherheit mit Bezug auf die Genehmigungspraxis des Regierungsrates ge-
schaffen werden, welcher die gesonderte Festlegung von Baumassenzif-
fern für Haupt- und Besondere Gebäude in den Bau- und Zonenordnungen
für statthaft erachtete (vgl. Weisung des Regierungsrates vom 14. Mai 2003
betreffend die Ergänzung der Allgemeinen Bauverordnung um einen § 13).
Diese Entstehungsgeschichte erhellt, dass bereits vor Inkrafttreten von § 13
ABV den Gemeinden eine Legiferierungskompetenz für die Aufteilung der
Baumassenziffer zuerkannt wurde. Diese Auffassung wurde auch in der
Praxis vertreten. So gelangte die ehemalige Baurekurskommission II mit
Urteil BRKE II Nr. 0203/2002 vom 10. September 2002 zum Schluss, dass
eine zusätzliche Baumassenziffer für Besondere Gebäude der kantonalen
Regelung zur Berechnung der Baumassenziffer nicht widerspreche. Das
Verwaltungsgericht hat diese Frage mit Urteil VB.2005.00518 vom
25. Januar 2006 (publiziert in BEZ 2006 Nr. 31 = RB 2006 Nr. 67) zwar of-
fen gelassen, jedoch immerhin festgehalten, dass ungeachtet des absolut
formulierten Wortlauts von § 258 PBG eine teleologische Auslegung dieser
Bestimmung für ein offenes Verständnis spreche, wie es mit § 13 ABV
nunmehr verankert worden sei. Denn die Baumassenziffer nehme auf die
unterschiedliche Ausgestaltung von Wohnbauten keine Rücksicht, was zu
nicht gerechtfertigten und vom Gesetzgeber wohl nicht beabsichtigten Un-
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gleichheiten gegenüber der Bestimmung der baulichen Dichte mit der Aus-
nützungsziffer führe (E. 4.3.3).
Aus der mit § 13 ABV nunmehr ausdrücklich zugelassenen Differenzierung
für die Baumassenziffern kann somit nicht mittels Umkehrschluss auf eine
fehlende Legiferierungskompetenz der Gemeinden bezüglich der Über-
bauungsziffer geschlossen werden. Wie die Entstehungsgeschichte der
Norm zeigt, kann aus dem Schweigen der Verordnungsvorschrift nicht eine
bewusste negative Entscheidung des Gesetzgebers abgeleitet werden.
Hierfür fehlen entsprechende Anhaltspunkte. Eine abschliessende Rege-
lung, d.h. ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzes, liegt somit nicht vor.
Vielmehr ist mit Hilfe der Auslegung zu prüfen, ob eine entsprechende
kommunale Norm gegen die kantonale Regelung von § 256 PBG zur Be-
rechnung der Überbauungsziffer verstösst (vgl. § 45 Abs. 2 PBG). Ein sol-
cher Widerspruch ist nicht erkennbar. Mit der Überbauungsziffer können
ausreichende Freiflächen zwischen den Bauten sichergestellt werden, um
eine genügende Belichtung und Besonnung sowie die Einordnung in die
Umgebung zu gewährleisten. Im Gegensatz zur Ausnützungsziffer (§ 255
PBG) ist bei der Überbauungsziffer die oberirdische Gebäudefläche grund-
sätzlich unabhängig von der Nutzung der einzelnen Räume anrechenbar.
Massgebend ist ausschliesslich der Umfang dieser Fläche. Somit ist es den
Gemeinden zwar untersagt, bei der Frage der Anrechnung Unterschiede
nach Zweck und Lage der grössten oberirdischen Gebäudeumfassung zu
machen, nicht aber eine eigene zusätzliche Überbauungsziffer für privile-
gierte Besondere Gebäude nach § 273 PBG festzulegen. Eine entspre-
chende Regelung liegt durchaus im Rahmen der Kompetenz der Gemein-
den bei der Festlegung der Überbauungsziffer.
Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass den Gemeinden eine Le-
giferierungskompetenz für die Festlegung einer gesonderten Überbauungs-
ziffer für Haupt- und Besondere Gebäude zukommt.
4.5.
Zu prüfen bleibt, ob die in Frage stehenden kommunalen Vorschriften von
§ 13 BZO i.V.m. § 17 BZO eine separate Überbauungsziffer für Haupt- und
Besondere Gebäude beinhalten.
Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass nach dem Wortlaut von Art. 13
BZO und dem Umstand, dass in zwei Kernzonenbestimmungen von "Über-
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bauungsziffer (ohne besondere Gebäude) max." (vgl. Art. 61 und 63 BZO)
die Rede ist, auf eine generelle Anrechenbarkeit von oberirdischen Gebäu-
deflächen an die erlaubte Überbauungsziffer in Wohnzonen geschlossen
werden könnte. Jedoch ist die fragliche Regelung nicht isoliert, sondern im
systematischen Zusammenhang mit den anderen Vorschriften zu betrach-
ten.
Die auszulegende Norm von § 13 BZO findet sich in der Bau- und Zonen-
ordnung der Stadt Zürich unter dem Abschnitt "C. Wohnzonen" und trägt
den Titel "Grundmasse". Art. 17 BZO regelt, unter welchen Voraussetzun-
gen Besondere Gebäude privilegiert sind. Anwendung findet diese Norm
von vornherein nur auf Gebäude, welche nicht für den dauernden Aufent-
halt von Menschen bestimmt sind und deren grösste Höhe 4 m, bei
Schrägdächern 5 m, nicht übersteigt (vgl. § 49 Abs. 3 und 273 PBG). Wei-
ter müssen entsprechende Gebäude oder Gebäudeteile in ihrer äusseren
Erscheinung und in ihrem räumlichen Verhältnis vom Hauptgebäude ab-
grenzbar sein (vgl. VGr, 2. September 2002, VB.2002.00172, E. 2b/bb;
RB 1984 Nr. 111; 1968 Nr. 47). Deshalb ist in Anlehnung an die zur Ab-
grenzung zwischen Hauptgebäuden auf der einen und An- und Nebenbau-
ten auf der anderen Seite entwickelte Rechtsprechung eine gewisse kon-
struktive und optische Selbständigkeit des Besonderen Gebäudes zu ver-
langen (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs-
und Baurecht, 5. Aufl., Zürich 2011, S. 870; VB.2011.00648).
Kumulativ verlangt Art. 17 BZO, dass Besondere Gebäude das Mass von
5 % der anrechenbaren Grundstücksfläche respektieren müssen, damit sie
vom Gebäude- und Grenzabstandsprivileg profitieren können. Legt die
Bau- und Zonenordnung zusätzlich – wie in den Wohnzonen W2bI, W2bII
und W2bIII – eine Überbauungsziffer fest, tritt ein Überbauungsziffer-Bo-
nus von 5 % hinzu. Das heisst mit anderen Worten, dass Besondere Ge-
bäude, welche das anrechenbare Flächenmass von 5 % überschreiten,
nicht nur die Privilegierung bezüglich Gebäudeabstand und Grenzabstand
verlieren, sondern auch den Überbauungsziffer-Bonus nicht beanspruchen
dürfen. Solche Bauten haben die ordentlichen Grenz- und Gebäudeabstän-
de einzuhalten und sind an die festgelegten Überbauungsziffern gemäss
Art. 13 BZO anzurechnen. Wenn der Rekurrent somit die Ansicht vertritt, in
der vorliegenden Zone seien die Besonderen Gebäude flächenmässig nicht
beschränkt, verkennt er, dass die Privilegierung nach Art. 17 BZO nur
greift, wenn sich die Baute an die nach Art. 17 BZO definierten Dimensio-
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nen hält, ansonsten die Bestimmungen für Hauptgebäude Anwendung fin-
den. Aus Inhalt und systematischem Zusammenhang der beiden Normen
ergibt sich somit, dass Art. 13 BZO eine Überbauungsziffer für Hauptge-
bäude beinhaltet, zu welcher ein Überbauungsziffer-Bonus für Besondere
Gebäude gemäss Art. 17 BZO hinzutritt.
Dieses Ergebnis wird auch durch die Materialien zur Entstehung der fragli-
chen kommunalen Bestimmung gestützt. So hielt der Stadtrat in seiner
Weisung an den Gemeinderat zur Revisionsvorlage Teil II der Bau- und
Zonenordnung vom 16. Dezember 1998 fest, dass in den Wohnzonen
W2bI, II und III, welche mehrheitlich unter dem Regime einer Über-
bauungsziffer überbaut worden seien, neu Besondere Gebäude nach § 273
PBG im Ausmass von 5 % der Parzellenfläche über die festgelegte Über-
bauungsziffer von 22 Prozent hinaus möglich sein sollen. Die Materialien
wie auch die Gestzessystematik sprechen daher dafür, die Ausnützungszif-
fer gemäss § 13 BZO nur auf Hauptgebäude anzuwenden.
Wenn die Vorinstanz somit Art. 13 BZO ein entsprechender Sinngehalt
beimisst, so ist diese Auslegung nicht zu bemängeln.
4.6.
Gewährt die Bau- und Zonenordnung somit zusätzlich zur Überbauungszif-
fer für Hauptgebäude eine gesonderte Überbauungsziffer für die Erstellung
privilegierter Besonderer Gebäude, dürfen die separaten Ziffern – wie vorne
dargelegt – nicht einfach zusammengezählt werden, da diese unterschied-
liche Nutzungen betreffen. Durch das Kleintiergehege, welches alle be-
griffsnotwenigen Kriterien eines zulässigen Besonderen Gebäudes erfüllt,
werden der bestehenden Rechtswidrigkeit somit keine weitergehenden
oder neuen Normverstösse hinzugefügt. Es liegt deshalb keine Verletzung
von § 357 Abs. 1 PBG vor.
Zu prüfen bleibt, ob dem Vorhaben überwiegende öffentliche oder nachbar-
liche Interessen entgegenstehen (§ 357 Abs. 1 PBG). Ob dies zutrifft, ist
auf Grund einer einzelfallbezogenen Interessenabwägung zu beurteilen, mit
welcher die Interessen der Bauherrschaft gegen die entgegenstehenden
privaten und/oder öffentlichen Interessen abgewogen werden. Zur Beurtei-
lung des Gewichtes der nachbarlichen Interessen sind die Auswirkungen
der geplanten baulichen Änderungen im Verein mit der bestehenden Bau-
rechtswidrigkeit den Auswirkungen einer neuen, baurechtskonformen Baute
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auf das Nachbargrundstück entgegenzustellen (Konrad Willi, Die
Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb
der Bauzonen, Zürich 2003, S. 120 ff.).
Das bescheidene Dimensionen aufweisende Kleintiergehege wird für die
Nachbarn lediglich geringfügige Auswirkungen haben. Nachbarliche Inte-
ressen, welche dem Bauvorhaben entgegenstehen, sind nicht ersichtlich
und wurden denn auch nicht geltend gemacht. Ebenso wenig sind überwie-
gende öffentliche Interessen erkennbar.
[….]
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