zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0067/2016 · 2016-04-08 · de
Nutzungsplanung. Festsetzung einer Zone für öffentliche Bauten im Bereich einer konzessionsweise vergebenen Landfläche und eines Teilgebietes des Zürichsees.


BRGE I Nr. 0067/2016 vom 8. April 2016 in BEZ 2016 Nr. 29
1. Die Stadt Zürich beabsichtigt, die im Jahre 1952 erbaute Wache
Wasserschutzpolizei am Mythenquai durch einen Neubau zu ersetzen. Es soll
am bisherigen Standort ein zeitgemässes, den heutigen Aufgaben und
Ansprüchen genügendes Gebäude erstellt werden. Zu diesem Zweck erklärte
der Rekursgegner Teile der der Stadt Zürich gehörenden Grundstücke Kat.-Nrn.
1 und 2, welche bisher der Freihaltezone K zugewiesen waren, sowie ein
Teilgebiet des Zürichsees zur Zone für öffentliche Bauten und erliess unter dem
Titel «Wasserschutzpolizei Mythenquai» in Art. 24 BZO folgende Bau-
vorschriften:
1
« Es gelten folgende Grundmasse:
Vollgeschoss max. 3
Anrechenbares Untergeschoss max. 1
Anrechenbares Dachgeschoss max. 1
Gebäudehöhe max. (m. ü. M.) 420 m. ü. M.
2 Vorbehältlich der Bestimmungen über die Strassen- und Wegabstände darf auf
die Zonengrenze gebaut werden.
3 Das unterste Geschoss darf ab der Uferlinie 21 m in östlicher Richtung und 14 m
in nördlicher Richtung ins Wasser hineinragen. Zudem sind im Wasser bzw. im
Seegrund nur statisch notwendige Einbauten (insbesondere Pfählungen, Stützpfeiler)
zulässig. Sie müssen einen Abstand zur seeseitigen Zonengrenze von mind. 2 m
einhalten.
4 Das zweitunterste Geschoss muss seeseitig einen Abstand von mind. 2 m bis
zur östlichen und nördlichen Zonengrenze einhalten. Darüber liegende Vollgeschosse
sind bis zur Zonengrenze gestattet.
5 Im anrechenbaren Dachgeschoss sind nur Lift und Treppenaufgang inkl.
Vorraum für Rettungsdienste, eine Helikopteraussenlandestelle für Flüge zur
Hilfeleistung sowie nötige technische Einrichtungen gestattet.
6 Auf allen Dachflächen sind Solaranlagen zulässig.
Über und im Wasser sind Einrichtungen zum Anlegen und Festmachen von
Schiffen (Stege) zulässig. Sie dürfen über die Zonengrenze hinausragen.»
2. Die im Eigentum der Stadt Zürich stehenden Grundstücke wurden durch
Auffüllung im Seegebiet geschaffen und beruhen auf altrechtlichen
Landanlagekonzessionen. Der Rekurrent ist Konzessionär einer Teilfläche von
Kat.-Nr. 1 und betreibt darauf einen Ruderclub. Das entsprechende Recht
basiert auf einem Konzessionsvertrag vom 4. Juli 1988 zwischen dem
Rekurrenten und der Stadt Zürich. Durch die geplante Revision der Bau- und

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Zonenordnung soll ein Teil der im Konzessionsplan rot dargestellten Fläche
eine Neuzonierung erfahren. Als Konzessionär ist der Rekurrent – entgegen der
Auffassung des Rekursgegners – von der neuen Zone direkt betroffen und kann
sich dagegen ohne weiteres rekursweise zur Wehr setzen (§ 338a des
Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Da auch die übrigen Prozess-
voraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
3. Die neu vorgesehene Zonierung wird im Wesentlichen damit begründet,
dass am bisherigen Standort ein zeitgemässer, den heutigen Aufgaben und
Ansprüchen genügender Neubau für den polizeilichen Bereich
Wasserschutzpolizei realisiert werden solle. Die Wasserschutzpolizei sei aus
betrieblichen Gründen auf einen Standort unmittelbar beim und teilweise auf
dem Zürichsee angewiesen. Da das heutige Gebäude in der Freihaltezone K
und im Zürichsee liege, müsse zuerst die planungsrechtliche Grundlage für die
Realisierung des Bauvorhabens geschaffen werden. Neu solle im Bereich des
möglichen Neubaus eine Zone für öffentliche Bauten erlassen werden. Damit
werde sichergestellt, dass dem Uferschutz sowie der städtebaulichen
Einordnung bestmöglich Rechnung getragen werde. Der Perimeter für die
Einzonung beinhalte auch die nötigen Erschliessungs- und Parkierungsflächen
sowie die benötigten Flächen im bzw. über dem Wasser. Eine Einzonung von
Wasserflächen sei in Analogie zu anderen Fällen in der Stadt Zürich (z.B.
Rathaus) möglich.
4.1 Der Rekurrent erachtet diese Begründung für die Planungsvorlage aus
verschiedenen Gründen als nicht stichhaltig. So bestimme Art. 15 des
Raumplanungsgesetzes (RPG), dass Bauzonen Land umfasse, das sich für die
Überbauung eigne und weitgehend überbaut sei oder voraussichtlich innert
15 Jahren benötigt und erschlossen werde. Gemäss § 47 PBG seien Bauzonen
innerhalb des Siedlungsgebietes auszuscheiden. Seen und ihre Ufer sollten
Schutzzonen zugeordnet werden (Art. 17 Abs. 1 RPG). Statt Schutzzonen
festzulegen könne das kantonale Recht andere geeignete Massnahmen
vorsehen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die genannten gesetzlichen Grundlagen
würden mit der strittigen Zonierung missachtet. So sei zu beachten, dass ein
Teil der vorgesehenen Zone im See liegen solle. Der gesamte Zürichsee sei
aber zu Recht nicht als Siedlungsgebiet ausgeschieden, solle er doch gemäss
Art. 17 Abs. 1 RPG grundsätzlich einer Schutzzone zugeordnet sein oder durch
andere Massnahmen geschützt werden. Demgemäss verstosse die Zonierung
bereits gegen § 47 PBG.
Ferner verstosse die Zonierung auch gegen Art. 17 i. V. m. Art. 15 RPG.
Das Seegebiet sei grundsätzlich nicht zur Überbauung geeignet, sondern solle
dieses durch Schutzzonen oder andere Massnahmen geschützt werden.
Erstaunlicherweise existiere für den Zürichsee keine umfassende Schutz-
verordnung, wie dies für die übrigen Seen im Kanton Zürich der Fall sei. Es
wurde aber auch keine Schutzzone festgelegt. Dies gelte es nachzuholen, um
die in Art. 2 RPG verankerte Planungspflicht zu erfüllen. Keinesfalls könne es
aber angehen, stattdessen einen Teil des Seegebiets einer Bauzone
zuzuordnen. Damit erweise sich die strittige Zonierung auch als bundesrechts-
widrig.

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Weiter sei zu beachten, dass die strittige Zonierung mit den dazugehörigen
Bauvorschriften regle, wie ein Teil des Zürichsees genutzt werden solle. Beim
Zürichsee handle es sich aber um ein öffentliches Gewässer im Eigentum des
Kantons Zürich. Dessen Nutzung werde im Wasserwirtschaftsgesetz (WWG)
geregelt. Danach könne die Baudirektion Ausnahmen zur Unterschreitung von
Mindestgewässerabständen gewähren, wenn besondere Verhältnisse dies
rechtfertigten und sogar die Überbauung von Gewässern bewilligen bzw. dafür
eine Konzession erteilen. Ob die dafür verlangten Anforderungen erfüllt seien,
sei jedoch im Einzelfall und in einem klar geregelten Verfahren zu prüfen und
könne nicht mit einer kommunalen Zonierung mit dazugehörigen Bauvor-
schriften vorweggenommen werden.
Unzulässig sei die Zonierung aber auch deshalb, weil sie Land erfassen
solle, das als Konzessionsfläche zugunsten des Rekurrenten ausgeschieden
worden sei. Es gehe dabei um die Flächen nördlich und westlich des
bestehenden Bootshauses. Die Konzessionsfläche diene bis zum
31. Dezember 2048 einzig und allein dazu, das Bootshaus des Rekurrenten zu
erhalten und dieses zu betreiben. Die Fläche stehe dementsprechend weder
zur Erschliessung noch zur baulichen Nutzung für Bauten und Anlagen der
Wasserschutzpolizei zur Verfügung. Folglich eigne sich diese Fläche nicht zur
Überbauung für den Standort Wasserschutzpolizei und dürfe gestützt auf
Art. 15 RPG auch nicht einer Bauzone zugeteilt werden. Die allfällige Nutzung
zu einem späteren Zeitpunkt, ausserhalb des Planungshorizonts von Art. 15
RPG, rechtfertige die Einzonung nicht.
Unhaltbar seien sodann die mit der Zonierung verbundenen Bau-
vorschriften. Diese widersprächen dem Regierungsratsbeschluss Nr. 1697
«Seebecken der Stadt Zürich, Leitbild und Strategie» vom 28. Oktober 2009,
nach welchem Bauten und Anlagen im oder am Wasser in Ausnahmefällen
möglich seien, wenn ein gewichtiges öffentliches Interesse vorliege und sie
hohe Qualität aufweisen würden. Dieses Ziel des Leitbildes müsse in den
Bauvorschriften verankert werden. Anstatt bereits im Rahmen von Bau-
vorschriften auf die spezielle Lage am und im See und in unmittelbarer Nähe zu
einem bedeutenden Schutzobjekt Rücksicht zu nehmen, würden mit den
Bauvorschriften sehr weitgehende Möglichkeiten geschaffen. Es sei
unglaublich, dass es zugelassen werden solle, an diesem Ort ein Gebäude mit
drei Vollgeschossen und zusätzlich einem Dachgeschoss zu realisieren.
Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung eines derartigen Gebäudes
könne damit die erforderliche sorgfältige Einordnung nicht gewährleistet
werden. Derart nahe zu wichtigen Schutzobjekten dürfe kein dreigeschossiges
Gebäude mit zusätzlichem Dachgeschoss realisiert werden. Ein derartiges
Vorhaben würde die Schutzobjekte zu stark bedrängen und ihre Ausstrahlung
als Zeuge der traditionellen und erfolgreichen Rudervereine in Zürich mit
grosszügigem und stark durchgrüntem Umschwung geradezu zerstören.
Absurd sei es sodann, dass es zulässig sein solle, auf die Zonengrenze zu
bauen. Werde berücksichtigt, dass die Zonengrenze (in unzulässiger Weise) die
zugunsten des Rekurrenten ausgeschiedene Konzessionsfläche miterfasse,
könnte folglich an das Gebäude des Rekurrenten angebaut werden. (…)

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5. Während das Baurekursgericht die Zuweisung der rekursbetroffenen
Konzessionsfläche zur Zone für öffentliche Bauten als mit § 60 PBG
unvereinbar einstufte (BRGE I Nr. 0017/2013), bildet diese Norm gemäss
Auffassung des Verwaltungsgerichts keine konzessionsrechtliche Schranke für
die streitbetroffene Einzonung. Vielmehr sei mangels einer Regelung im Gesetz
oder im Konzessionsrecht das Gemeinwesen berechtigt, im Fall einer
tiefgreifenden Wandlung der öffentlichen Interessen den Konzessionsakt
einseitig zu ändern oder sogar aufzuheben. Aufgrund der Akten sei das
Interesse am Neubau der Wache Wasserschutzpolizei klar ausgewiesen. Als
Folge eines solchen Eingriffs könne das Gemeinwesen aber entschädigungs-
pflichtig werden.
Bei seinem Neuentscheid ist das Baurekursgericht gemäss § 64 Abs. 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) an die in der Begründung des
Rückweisungsentscheides enthaltene rechtliche Beurteilung der Streitsache
gebunden.
Die altrechtliche Konzession steht der Zuweisung des Grundstücks zur
Zone für öffentliche Bauten somit nicht entgegen. Der Rekurs erweist sich in
diesem Punkt daher als unbegründet.
6.1 Weiter rügt der Rekurrent, dass die Einzonung im Widerspruch zur
kantonalen und regionalen Richtplanung sowie zu Art. 15, 17 RPG und § 47
PBG stehe. Zudem macht er eine Verletzung der planerischen
Zuständigkeitsordnung geltend, da der Zürichsee der Hoheit des Kantons
Zürich unterstehe.
Die Planungen unterer Stufen haben denjenigen der oberen Stufen, die
Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16
Abs. 1 PBG). Demgemäss bestimmt § 47 PBG, dass Bauzonen innerhalb des
im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets auszuscheiden sind.
Abweichungen sind nach § 16 Abs. 2 PBG nur zulässig, wenn sie sachlich
gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind. Damit wiederholt diese Norm,
was mit Bezug auf das Verhältnis zwischen Richt- und Nutzungsplanung bereits
von Bundesrechts wegen gilt. So sind Abweichungen vom Richtplan nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt
sowie von untergeordneter Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen
unzumutbar erscheint, vorgängig den Richtplan förmlich zu ändern
(BGE 119 Ia 362 ff., E. 4a).
Eine Abweichung liegt indessen dann noch nicht vor, wenn der Richtplan
der Nutzungsplanung für die parzellenscharfe Abgrenzung einer Bauzone im
Grenzbereich zwischen Siedlungs- und Landwirtschaftsgebiet einen
Anordnungsspielraum belässt und dieser nicht überschritten wurde. Dieser stellt
sicher, dass bei der Festsetzung von Bauzonen auf örtliche Besonderheiten
und Umstände – wie spezielle topographische Verhältnisse oder den Stand der
Erschliessung – angemessen Rücksicht genommen werden kann. Insofern
belässt der Richtplan den Trägern der Nutzungsplanung (also vorab den

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Gemeinden) ein erhebliches planerisches Ermessen (RB 1997 Nr. 67, E. 2 =
BEZ 1998 Nr. 1, E. 7b).
Der Umfang des Anordnungsspielraums – d.h. des Spielraums bei der
Ziehung von Bauzonengrenzen im Grenzbereich zwischen Siedlungsgebiet und
Nichtbaugebiet – hängt grundsätzlich davon ab, was im Einzelfall im Sinne
einer sachgerechten Abgrenzung der betreffenden Bauzone erforderlich ist. Der
Anordnungsspielraum lässt sich daher nicht schematisch in Metern oder
Bautiefen definieren, sondern ist je nach den konkreten Verhältnissen des
Einzelfalles grösser oder kleiner. Bei seiner Bemessung sind sowohl qualitative
als auch quantitative Elemente zu berücksichtigen. In erster Linie stellt sich die
Frage, ob dem eingezonten Land überhaupt Bauzonenqualität zukommt;
sodann ist zu prüfen, ob überwiegende private oder öffentliche Interessen für
eine Einzonung der fraglichen Parzellen sprechen (BGr, 12. September 2003,
1P.37/2003 und 1P.43/2003, E. 4.1). Der Anordnungsspielraum findet jedenfalls
dort seine Grenze, wo die Richtplanfestsetzung als solche in Frage gestellt
würde.
Von den untergeordneten Abweichungen gegenüber dem Richtplan und
vom erwähnten Anordnungsspielraum bei der Abgrenzung des Baugebiets vom
Nichtbaugebiet werden sodann die sogenannten «Durchstossungen» des
Richtplans unterschieden. Darunter versteht man den Spielraum, den der
Richtplan selbst den nachgeordneten Planungsträgern, d.h. vor allem den
Gemeinden, zugesteht. So ist es gemäss kantonalem Richtplan (vom
18. März 2014, Textteil Ziffer 3.2.2) in begründeten Fällen zulässig, im
Landwirtschaftsgebiet eine Freihaltezone, eine Erholungszone oder eine Zone
für öffentliche Bauten auszuscheiden. Die Voraussetzungen der positiven oder
negativen Standortgebundenheit im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 24 des
Raumplanungsgesetzes (RPG) müssen für eine Durchstossung zwar nicht
erfüllt sein, doch sind an die sachgerechte raumplanerische Interessen-
abwägung hohe Anforderungen zu stellen (VB.2002.00400 = RB 2003 Nr. 71 =
BEZ 2004 Nr. 1, E. 2d).
Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der
Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen einschliesslich
Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten
Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
[VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 der
Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV])
abgeleiteten Planungsautonomie Zurückhaltung aufzuerlegen. Diese Zurück-
haltung gilt insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtlichen
Verhältnisse ankommt. Zudem ist das den Gemeindebehörden bei der
Nutzungsplanung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermessen zu
berücksichtigen.
Mithin darf das Ermessen der Rekursinstanz nicht an die Stelle desjenigen
der Planungsbehörde treten; ihre Lösung darf nicht eine andere ebenso
vertretbare Lösung ersetzen. Die Rekursinstanz hat vielmehr nur dann
korrigierend einzugreifen, wenn sich die kommunale Planung aufgrund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden

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Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie
offensichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die
kommunale Planfestsetzung ohne sachliche Gründe getroffen wurde oder
schlechthin unhaltbar ist. Insofern ist die Gemeindeautonomie durch
übergeordnetes Recht eingeschränkt, und die Gemeinde hat ihrem
Planungsentscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden
Verhältnisse des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zu
Grunde zu legen (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 20 Rz.
77 ff.; VGr, 9. April 2015, VB.2014.00077; BGr, 22. April 2015, 1C_429/2014, E.
2.2).
6.2 Soweit der Rekurrent vorab eine Verletzung der planerischen
Zuständigkeitsordnung rügt, ist festzuhalten, dass der Zürichsee
unbestrittenermassen der Hoheit des Kantons untersteht und die Gemeinden
hinsichtlich der Seefläche in der Regel keine Planungsbefugnisse haben. Der
Rekurrent macht jedoch nicht geltend, mit dem Abweichen von der ordentlichen
Zuständigkeitsordnung seien Mitwirkungs- und Rechtsschutzgarantien
missachtet worden. Vielmehr sind diese bei einem kommunalen Plan gar noch
besser ausgebaut als bei einer kantonalen, vom Regierungsrat beschlossenen
Überbauungsordnung. Die Einhaltung der vorliegend zur Diskussion stehenden
Zuständigkeitsordnung dient ausschliesslich öffentlichen Interessen, nämlich
der Beachtung der Gewässerhoheit des Kantons. Hinzu kommt, dass die
angefochtene Nutzungsplanung in enger Zusammenarbeit mit dem Kanton
Zürich erfolgte und die Vorlage im Rahmen einer Vorprüfung als zweckmässig,
rechtmässig und angemessen eingestuft wurde. Sodann hat die Baudirektion
die Änderung der Bau- und Zonenordnung mit Verfügung vom 11. Juni 2013
zwischenzeitlich genehmigt. Die Rüge stösst damit ins Leere.
6.3 Die von der Einzonung betroffenen landseitigen Grundstücksflächen
sind nach dem geltenden kantonalen Siedlungs- und Landschaftsplan dem
Siedlungsgebiet zugewiesen. Die Festsetzung einer Zone für öffentliche Bauten
ist daher ohne weiteres richtplankonform. Es fragt sich hingegen, ob ein Teil
des Seegebiets, das gemäss der Richtplanung dem Erholungsgebiet zuge-
schieden ist, als Bauzone für den geplanten Neubau ausgeschieden werden
darf.
Der Standort der im Jahre 1952 errichteten Wasserschutzpolizei ist
unbestritten sowohl im kantonalen als auch im regionalen Richtplan
verzeichnet, wobei bereits der existierende Baukörper teilweise in das See-
bzw. Erholungsgebiet hineinragt. Gemäss kantonalem Richtplan (vom 18. März
2014; Textteil Ziff. 6.6.2) wird der Ersatzneubau der Wasserschutzpolizei
Mythenquai mit dem Realisierungshorizont kurz- bis mittelfristig aufgeführt.
Ebenso beinhaltet der regionale Richtplan unter den bestehenden öffentlichen
Bauten der Verwaltung den Eintrag «Seepolizei Enge». Laut dem dazu-
gehörigen «Aufnahmekriterium 5» handelt es sich hierbei um «Bestehende oder
geplante öff. B+A in oder angrenzend an die Freihaltezone, Wald oder
Gewässer». Unter dem Titel Bemerkungen wird zudem folgendes angeführt:
«Dient zur Sicherung von Bau- bzw. Erweiterungsmöglichkeiten» (vgl. RRB
Nr. 894/2000, Ziff. 7.3 und 7.4).

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Diese Richtplaneinträge manifestieren, dass der teils im Siedlungs- und
teils im Erholungsgebiet situierte Ersatzneubau der Wasserschutzpolizei am
vorgesehenen Standort befürwortet wird. Ein Widerspruch zur Richtplanung ist
somit nicht gegeben. Doch selbst wenn eine entsprechende Unvereinbarkeit
erkannt und das Vorliegen eines entsprechenden Anordnungsspielraumes bzw.
eine zulässige Abweichung nach § 16 Abs. 2 PBG verneint würden, stünden im
vorliegenden Fall die Bestimmung von § 47 PBG und das Bundesrecht der
geplanten Einzonung nicht entgegen. Denn die Festsetzung einer Zone für
öffentliche Bauten ausserhalb des Siedlungsgebietes (vgl. § 47 PBG) ist
bundesrechtlich nicht von vornherein unzulässig. So kann es die Bestimmung
sachgerechter Standorte (vgl. Art. 3 Abs. 4 RPG) gebieten, bestimmte Anlagen
(wie z.B. Friedhöfe, Badeanstalten usw.) ausserhalb des Baugebiets anzulegen
(vgl. BGE 108 Ia 295 ff.). Nicht zuletzt aus diesem Grund sieht der kantonale
Richtplan die Möglichkeit der Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets vor.
Hierunter ist die zur Wahrnehmung von Aufgaben des jeweiligen Planungs-
trägers unter bestimmten Voraussetzungen innerhalb des Landwirtschaftgebiets
zulässige Ausscheidung einer Freihaltezone, einer Erholungszone oder –
ungeachtet dessen, dass es sich hierbei um eine Bauzone im Sinne von
Art. 15 RPG handelt – explizit auch einer Zone für öffentliche Bauten zu
verstehen (vgl. Richtplantext Ziff. 3.2.2). Bei der Genehmigung diesbezüglicher
Planungsmassnahmen sind jedoch hohe Anforderungen an die sachgerechte
Interessenabwägung zu stellen. Insbesondere ist darzulegen, weshalb die
betreffende Nutzung nicht innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht
werden kann (vgl. Richtplantext Ziff. 3.2.3 lit. a). Eine entsprechende
Durchstossung ist nach der Rechtsprechung auch im Bauentwicklungsgebiet
möglich (VB.2010.00521 E. 4.2.3). Ob die für Landwirtschaftsgebiete
vorgesehene Möglichkeit der Durchstossung auch mit Bezug auf Gewässer
gegeben ist, lässt der Richtplan offen.
Dies erscheint nach höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht a priori
ausgeschlossen, selbst wenn es sich – wie der Rekurrent zu Recht festhält −
beim Seegebiet grundsätzlich um Schutzzonen gemäss Art. 17 RPG handelt.
So hatte sich das Bundesgericht in einem jüngeren Entscheid mit der
Einzonung einer Seefläche für die Planung einer Hafenmole auseinander-
zusetzen (BGr, 8. November 2001, 1A.244/2000). Das Gericht erblickte in der
Freigabe des fraglichen Seegebiets für einen Bootshafen keine Umgehung von
Art. 24 RPG und stufte die projektbedingte Zonenplanänderung nicht als
raumplanerisch verpönte Kleinstbauzone ein.
6.4 Im vorliegenden Fall ermöglicht die strittige Zone keine zusätzliche
Streubauweise, sondern einzig eine geringfügige Erweiterung der bereits durch
das bestehende Gebäude überstellten Seefläche. Ferner beruht die Zonierung
auf einer umfassenden Interessenabwägung. Wie schon das Verwaltungs-
gericht in seinem Entscheid vom 12. Juni 2014 festhielt, ist aufgrund der Akten
ein gewichtiges öffentliches Interesse am Neubau der Polizeiwache
ausgewiesen (VB.2013.00153). Die Wasserschutzpolizei Mythenquai ist auf
dem in der Stadt Zürich liegenden Teil und der Limmat für diverse
seepolizeiliche Aufgaben zuständig. Darunter fallen die verkehrspolizeilichen
Obliegenheiten auf dem Wasser, Kontrollen im Bereich von Schiff-
stationierungsanlagen, die Suche und Bergung von Deliktsgut oder Tatwaffen

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sowie polizeiliche Tatbestandsaufnahmen, Spurensicherungen und
Rapportierungen bei Delikten und Unfällen sowie die Suche von Personen im
Wasser und die Bergung von Leichen. Weiter betreibt die Wasserschutzpolizei
den Seerettungsdienst auf Stadtgebiet. Sodann ist sie auf ihrem Einsatzgebiet
gesetzlich zur Bewältigung von Öl- und Chemiewehrereignissen verpflichtet.
Aus all diesen Aufgabenbereichen erhellt, dass die Wasserschutzpolizei
aus betrieblichen und organisatorischen Gründen auf einen Standort
angewiesen ist, welcher teils auf dem Festland und teils auf dem Zürichsee
liegt. Für allfällige Rettungseinsätze müssen die Boote permanent eingewassert
und direkt beim Stützpunkt stationiert sein. Nur so ist gewährleist, dass
Noteinsätze effizient, schnell und zeitgerecht erfolgen und sich bei Öl- und
Chemieunfällen das Schadenspotenzial in Grenzen hält. Ebenso ist zwingend
erforderlich, dass der Wachtchef einen guten Einblick in das Operationsgebiet
hat. Denn die Inanspruchnahme des Zürichsees durch die Schifffahrt und den
Freizeitsport hat in den vergangenen Jahrzeiten bekanntermassen fortwährend
zugenommen.
Sodann sind die teilweise im Jahre 1952 erstellten Gebäude – wie schon
das Verwaltungsgericht zutreffend feststellte und sich anlässlich des
Augenscheins bestätigte – nicht nur veraltet, sondern bieten auch zu wenig
Platz, und ihre technische Ausrüstung vermag zeitgemässen Ansprüchen nicht
mehr zu genügen. So kann heute der erforderliche Platzbedarf nur noch mit
provisorischen Containern gedeckt werden.
Aus den dargelegten Gründen kann die betreffende Nutzung nicht
zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht werden. Ebenso
besteht an der Realisierung eines zeitgemässen, den heutigen Aufgaben und
Ansprüchen entsprechenden Ersatzbaus insgesamt ein erhebliches öffentliches
Interesse.
Den dargelegten Interessen stehen raum- und umweltrelevante Interessen
sowie die privaten Interessen der Rekurrenten gegenüber. Die Ermittlung der in
Frage kommenden Standorte ist vor dem Planungsprozess im Rahmen einer
umfassenden Standortabklärung erfolgt. Insgesamt wurden sieben Optionen
(Enge Aqua, Sukkulentensammlung Kran, Badi Mythenquai, Landiwiese, Areal
Zürichsee Schifffahrt Gesellschaft, GZ Wollishofen, Tiefenbrunnen) untersucht
und anhand betrieblicher sowie städtebaulicher Kriterien bewertet. In der
Standortabklärung überzeugte die vorliegende Lage gegenüber den
Alternativstandorten nicht nur in städtebaulicher Hinsicht, sondern erwies sich
diese auch unter betrieblichen Gesichtspunkten als bestmögliche Lösung.
Ebenso wurden die Anliegen des Gewässerschutzes, des Natur- und
Heimatschutzes und der Fischerei bei der Standortabklärung miteinbezogen
und gewürdigt. Das Planungsgebiet ist Bestandteil des Landschaftsschutz-
objektes Zürichsee (KSO-32.00) und der Flachwasserzone, Ufermauern
Zürichsee (KSO-45.16). Beide Objekte haben das Ziel, die Flachwasserzonen
sowie die unverfugten Ufermauern zu erhalten. Sie sind wichtige Lebensräume
für Wasserpflanzen und -tiere. Bereits im Jahre 2007 liess Grün Stadt Zürich
einen umfangreichen Bericht über die Qualität der Flachwasserzonen und der

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Ufer in Wollishofen erstellen. Der ökologische Wert des vorliegend in Frage
stehenden Uferabschnitts 5 wird zufolge der naturfremden Uferlinie und
Ufermauern aus Beton laut Bericht nur als «mässig» gewertet. Auch die
Eignung als Jungfischhabitat wird als mässig eingestuft. Aus diesen
Abklärungen ergibt sich, dass die Zonierung, welche die Überbauungs-
möglichkeit weitgehend auf den «Fussabdruck» des bestehenden Gebäudes
beschränkt, auf die genannten Inventarobjekte keinen negativen Einfluss hat.
Dieses Resultat wird auch von den kantonalen Fachstellen, welche den
Planungsprozess begleitet haben, bestätigt.
Bei der Interessenabwägung sind sodann die ästhetischen Auswirkungen
des mit der strittigen Zonierung möglichen Bauvolumens auf das Orts- und
Landschaftsbild zu berücksichtigen. Die Bauaufgabe an prominenter Seelage
mit schützenswerten Nachbarbauten stellt eine anspruchsvolle
Herausforderung dar. Der vorliegende Uferabschnitt ist geprägt durch das
Ensemble der historischen Bootshäuser der Ruderclubs. Der Ruderclub bildet
mit seinem chaletartigen Bootshaus den Auftakt der aneinandergereihten
Bootshäuser. Unmittelbar daran schliesst der Perimeter für die neue
Wasserschutzpolizei an. Das denkmalgeschützte Gebäude des Rekurrenten –
im Stil der gemässigten Moderne aus den 1930er-Jahren errichtet – und die
markante Anlage des andern Ruderclubs Zürich im späten Heimatstil ergänzen
die Reihung.
Der im Nahbereich dieser Schutzobjekte mögliche Gebäudekomplex darf
ein Untergeschoss, drei Vollgeschosse sowie ein Dachgeschoss aufweisen.
Der Rekurrent äussert mit Bezug auf das Landschaftsbild ästhetische
Bedenken und moniert zunächst einen Widerspruch zum «Leitbild Seebecken
der Stadt Zürich» aus dem Jahre 2009. Dieses vom Kanton und der Stadt
Zürich gemeinsam erarbeitete Leitbild hält fest, dass Bauten im oder am
Wasser in Ausnahmefällen möglich sind, wenn ein gewichtiges öffentliches
Interesse vorliegt und sie eine Hohe Qualität aufweisen. Wie bereits vorne
dargetan, besteht an der Realisierung eines zeitgemässen Ersatzbaus für die
Wasserschutzpolizei ein erhebliches öffentliches Interesse. Die im Leitbild
geforderte hohe bauliche Qualität wird einerseits durch die Durchführung eines
Wettbewerbsverfahrens gewährleistet. Andererseits ist im Rahmen des
Bewilligungsverfahrens nach § 238 Abs. 2 PBG auf Objekte des Natur- und
Heimatschutzes besondere Rücksicht zu nehmen. In der Nachbarschaft von
Schutzobjekten ist demnach mehr als eine bloss befriedigende Gesamtwirkung
zu verlangen. Aus diesem Grund erübrigt es sich, das Ziel des Leitbildes explizit
in den Bauvorschriften zu verankern.
Weiter lässt sich zwar nicht von der Hand weisen, dass der mögliche
Baukörper am Seeufer eine gewisse dominante Wirkung haben wird. Indessen
kann nicht von vornherein präsumiert werden, ein Gebäude mit drei
Vollgeschossen und einem Dachgeschoss verhindere eine harmonische
Einbindung in die von Denkmalschutzobjekten geprägte Uferzone. Vielmehr ruft
das mögliche Bauvolumen aufgrund seiner optischen Auswirkung nach einer
adäquaten, architektonischen Umsetzung. Dass sich eine solche Heraus-
forderung bewerkstelligen lässt, zeigt das aus dem Wettbewerb
hervorgegangene Siegerprojekt «Coray», welches sich von den historischen

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Bootshäusern zwar deutlich abhebt, aber zu den Bauten dennoch keinen
unüberwindbaren Gegensatz schafft. Jedenfalls kann beim prämierten Projekt
keine Rede davon sein, dass die Schutzobjekte durch den Neubau optisch
geradezu erdrückt würden.
6.5 Demgegenüber ist die rekurrentische Kritik an Art. 24 Abs. 2 BZO
begründet. Diese Norm regelt, dass «vorbehältlich der Bestimmungen über die
Strassen- und Wegabstände» auf die Zonengrenze gebaut werden darf. Das
kantonalzürcherische Recht kennt keine Vorschrift, wonach gegenüber
Zonengrenzen, soweit diese nicht mit Grundstücksgrenzen zusammenfallen,
ein bestimmter Abstand einzuhalten wäre (BRKE I Nr. 45/1989 = BEZ 1989 Nr.
21). Da vorliegend die Zonengrenze bis an die benachbarten Bootshäuser
heranreicht und die fragliche Norm nur bezüglich der Strassen- und
Wegabstände einen ausdrücklichen Vorbehalt statuiert, stellt sich die Frage
nach der Respektierung des kantonalen Mindestgebäudeabstandes gemäss §§
271 ff. PBG. Zwar scheint die Vorinstanz davon auszugehen, dass ein Neubau
nicht ohne weiteres an die Zonengrenze gestellt werden könnte. So hält sie in
ihrer Duplik und anlässlich des Augenscheins fest, dass vorliegend die
kantonalen Mindestabstände – unter Vorbehalt zulässiger nachbarlicher
Vereinbarungen – zu beachten seien. Auch wenn fraglich erscheint, ob der
Gemeinderat hinsichtlich der Gebäudeabstände überhaupt legiferierungsbefugt
wäre, drängt es sich angesichts des missverständlichen Wortlauts und zwecks
Vermeidung von Streitigkeiten im Baubewilligungsverfahren auf, Klarheit zu
schaffen und die fragliche Bestimmung zu präzisieren. Die Vorinstanz ist daher
einzuladen, Art. 24 Abs. 2 BZO zu überarbeiten.
6.6 Schliesslich sind bei der Interessenabwägung auch die Interessen des
Rekurrenten zu beachten. Diese sollen keineswegs bagatellisiert werden, sind
aber von vergleichsweise geringem Gewicht und manifestieren sich zur
Hauptsache im uneingeschränktem Blick vom ihrem Clubhaus auf das
städtische Seebecken.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die vorliegend in
Frage stehende Nutzungsplanung alle berührten öffentlichen und privaten
Interessen berücksichtigt und auf einer korrekten und umfassenden Abwägung
beruht. Die strittige Zonierung im Seegebiet ist damit mit Art. 24 RPG und den
Vorgaben des kantonalen Richtplanes grundsätzlich zu vereinbaren. Die
diesbezüglichen Einwände erweisen sich daher als unbegründet. Zu
überarbeiten sind die Bauvorschriften jedoch mit Bezug auf die einzuhaltenden
Abstände.
7.1 Schliesslich macht der Rekurrent geltend, dass mit der strittigen
Zonierung das massgebliche Verfahren gemäss Wasserwirtschaftsgesetz
unzulässigerweise vorweggenommen werde. Anlässlich des Augenscheins
machte der Rekurrent zudem neu geltend, dass der künftige Bau in den zu
wahrenden Gewässerraum von 20 m gemäss Gewässerschutzverordnung zu
liegen komme. Vom Neubau sei höchstens ein Drittel standortgebunden. Der
Rest müsse ausserhalb des zu respektierenden Uferstreifens liegen.

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7.2 Soweit der Rekurrent eine Verletzung der Gewässerschutzverordnung
(GSchV) moniert, erweist sich der Einwand als verspätet. Am 1. Januar 2011
trat das geänderte Gewässerschutzgesetz in Kraft. Es legt fest, dass
Fliessgewässer und Seeufer in der Schweiz naturnaher werden müssen und
definiert Massnahmen und Verantwortlichkeiten. Seit 1. Juni 2011 steht auch
die geänderte Gewässerschutzverordnung in Kraft. Danach sind die Kantone
verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2018 den Gewässerraum festzulegen.
Gemäss Artikel 41b Abs. 1 GschV muss die Breite des Gewässerraums,
gemessen ab der Uferlinie, mindestens 15 m betragen. Als Uferlinie gilt die
Begrenzungslinie eines Gewässers, bei deren Bestimmung in der Regel auf
einen regelmässig wiederkehrenden höchsten Wasserstand abgestellt wird.
Solange die Kantone den Gewässerraum nicht festgelegt haben, kommt eine
Übergangsbestimmung zur Anwendung. Danach gilt für stehende Gewässern
ein Gewässerraum von 20 m.
Der Rekurrent hat die Rüge erst nach Ablauf der Rekursfrist vorgebracht,
obwohl die geänderte Gewässerschutzverordnung damals bereits in Kraft
stand. Die Rekursfrist ist eine gesetzliche Verwirkungsfrist. Nach Fristablauf
können der Rekursantrag und/oder die Rekursbegründung grundsätzlich nicht
mehr erweitert werden (Alain Griffel, in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 22 Rz
13). Zwar kann es sich gestützt auf die behördliche Untersuchungspflicht
rechtfertigen, auch verspätete Parteivorbringen zu berücksichtigen. Eine
Relativierung der Säumnisfolgen würde indessen eine klar falsche Rechts-
anwendung voraussetzen.
Eine offensichtliche Verletzung der Gewässerabstandsverordnung ist nicht
ersichtlich. Gemäss Art. 41c GSchV dürfen neue Anlagen im Gewässerraum
grundsätzlich nur erstellt werden, wenn sie standortgebunden sind und im
öffentlichen Interesse liegen. Als standortgebunden gelten Anlagen, die
aufgrund ihres Bestimmungszwecks oder aufgrund der standörtlichen
Verhältnisse nicht ausserhalb des Gewässerraums angelegt werden können.
Anlagen, die aufgrund ihres Bestimmungszwecks im Gewässerraum
standortgebunden sind, z.B. Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder
Brücken, sind somit zugelassen, wenn sie im öffentlichen Interesse liegen. In
dicht überbauten Gebieten kann die Behörde für zonenkonforme Anlagen
Ausnahmen bewilligen, soweit keine übermässigen Interessen entgegenstehen.
Bauten sind somit im Gewässerraum nicht a priori ausgeschlossen. Ob die
entsprechenden Voraussetzungen für eine (Ausnahme-)Bewilligung vorliegen,
wird die Baudirektion im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens zu prüfen
haben. Für die Zulassung der verspäteten Rüge besteht somit kein Anlass.
7.3 Ebenso wenig steht das kantonale Wasserwirtschaftsgesetz (WWG)
der Zonenplanänderung entgegen. Nach § 36 Abs. 1 WWG bedürfen die den
Gemeingebrauch beschränkenden oder übersteigenden Nutzungen der
öffentlichen Gewässer, die dazu erforderlichen Bauten und Anlagen sowie
deren Änderungen je nach Art der Nutzung einer Konzession oder Bewilligung.
Konzessionen und Bewilligungen zur Nutzung öffentlicher Gewässer dürfen nur
erteilt werden, wenn sie weder öffentliche Interessen erheblich beeinträchtigen
noch die Rechte anderer Wassernutzungsberechtigter erheblich schmälern (§

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43 Abs. 1 WWG). Sodann haben gemäss § 21 WWG ober- und unterirdische
Bauten und Anlagen gegenüber offenen und eingedolten öffentlichen
Oberflächengewässern einen (kantonalen) Abstand von 5 m einzuhalten
(Abs. 1). Die Baudirektion (resp. das AWEL [vgl. Ziff. 1.6.1.1 Anhang
Bauverfahrensverordnung]) kann im Einzelfall eine Ausnahme zur
Unterschreitung des Mindestabstandes gewähren, wenn besondere
Verhältnisse dies rechtfertigen (Abs. 2). Ausnahmebewilligungen dürfen nicht
gegen Sinn und Zweck von Abs. 1 verstossen und auch sonst keine öffentlichen
Interessen verletzen, es sei denn, es würde die Erfüllung einer dem
Gemeinwesen gesetzlich obliegenden Aufgabe verunmöglicht oder übermässig
erschwert (Abs. 3).
Ob die erforderlichen Konzessionen sowie eine Ausnahmebewilligung für
die Unterschreitung des (kantonalen) Mindestgewässerabstandes erteilt werden
können, wird die Baudirektion im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens zu
prüfen haben. Im Übrigen hat die kantonale Behörde bereits im Rahmen ihres
Vorprüfungsberichts vom 26. September 2011 festgehalten, dass der Zonierung
aus wasserrechtlicher Sicht nichts entgegenstehe.
8.1 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Rekurs teilweise
gutzuheissen ist. Die Vorinstanz ist einzuladen, Art. 24 Abs. 2 BZO mit Bezug
auf die Abstände im Sinne von Erwägungsziffer 6.5 dieses Entscheides zu
präzisieren bzw. zu ergänzen. Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen.