zh_baurekursgericht · BRGE III Nr. 0075/2013 · 2013-06-26 · de
Anordnung eines Uferwegservituts gemäss Richtlinien der Baudirektion Zürich. Gesetzliche Grundlage (Änderung der Rechtsprechung).

Die Baudirektion ordnete im Rahmen der Beurteilung eines Gebäudeumbaus nebenbestimmungsweise ein Uferwegservitut an. Die Anwendung der verwaltungsinternen Richtlinien für bauliche Veränderungen auf Landanlagen und für Seebauten (Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 1598 vom 7. Juli 1995) auf Bauvorhaben auf Konzessionsland wurde bisher als zulässig eingestuft. In einem unlängst ergangenen Leiturteil gelangte das Bundesgericht jedoch zum Schluss, dass diese Richtlinien für die darin verankerten Baubeschränkungen keine genügende gesetzliche Grundlage darstellen (BGr 1C_41/2012 vom 28. März 2013). Diese Praxisänderung führte im vorliegenden Entscheid zur Aufhebung des Uferwegservituts.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
G.-Nr. R3.2013.00003
BRGE III Nr. 0075/2013
Entscheid vom 26. Juni 2013
Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Ersatzrichterin Gabriele Kisker, Baurichter
Eugen Staub, Gerichtsschreiberin Christine Suter-Pfannes
in Sachen Rekurrierende
R. und S. B., [….]
gegen Rekursgegnerin
1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
Mitbeteiligter
2. Bauausschuss XY, [….]
betreffend Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. BVV 12-1873 vom 20. No-
vember 2012; gewässerschutzrechtliche und konzessionsrechtliche Bewil-
ligung für Umbau und Sanierung Einfamilienhaus
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 4. Dezember 2012 erteilte der Bauausschuss XY R.
und S. B. die baurechtliche Bewilligung für den Umbau und die Sanierung
des bestehenden Einfamilienhauses. Gleichzeitig mit dem baurechtlichen
Entscheid wurde die im koordinierten Verfahren ergangene konzessions-
rechtliche und gewässerschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion Kan-
ton Zürich vom 20. November 2012 eröffnet. Unter Dispositivziffern III.2
lit. d in Verbindung mit Ziffer III.5 dieser Verfügung wurde von den Rekur-
rierenden die Einräumung eines unentgeltlichen Fusswegrechts bzw. eines
sog. Uferwegservituts verlangt. Sodann ordnete die Baudirektion die Auf-
hebung von Dispositivziffer III der Direktionsverfügung vom 4. November
2010 an, mit welcher die konzessionsrechtliche Bewilligung für einen Neu-
bau auf dem Baugrundstück erteilt wurde (Dispositivziffer III.1).
B.
Hiergegen erhob die vorgenannte Bauherrschaft mit Eingabe vom 7. Janu-
ar 2013 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht und stellte folgende An-
träge:
"1. Es sei die angefochtene Verfügung im nachstehenden Umfang aufzu-
heben:
a) Dispositiv Ziffer III/1 insoweit, als damit Dispositiv Ziffer III der BDV
Nr. 10-1938 vom 4. November 2010 aufgehoben wird;
b) Dispositiv Ziffer III/2 lit. d in Verbindung mit Dispositiv Ziffer III/5.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz."
C.
Mit Präsidialverfügung vom 10. Januar 2013 wurde vom Rekurseingang
Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
Die als Mitbeteiligte in das Verfahren einbezogene kommunale Vorinstanz
verzichtete in ihrer Eingabe vom 5. Februar 2013 auf eine Stellungnahme.
Die Baudirektion schloss in ihrer Stellungnahme vom 11. März 2013 unter
Hinweis auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft
(AWEL) vom 7. März 2013 auf Abweisung des Rekurses.
R3.2013.00003 Seite 2

D.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung erfor-
derlich, in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Die Rekurrierenden sind als Bauherrschaft und Adressaten der angefoch-
tenen Verfügung ohne weiteres zu deren Anfechtung legitimiert (§ 338a
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Da auch die übrigen for-
mellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
2.
Das Baugrundstück wurde teilweise durch Aufschüttung im Seegebiet ge-
schaffen und beruht auf Landanlagekonzessionen vom 2. Februar 1869,
27. März 1877 und 17. Juni 1924 mit Bewilligungsvorbehalt. Es ist mit ei-
nem Einfamilienhaus überstellt und liegt gemäss geltender Bau- und Zo-
nenordnung der Gemeinde XY in der Wohnzone W2/1.0 Gemäss unbestrit-
ten gebliebenen Ausführungen erwarben die Rekurrierenden die Baupar-
zelle am 4. Januar 2012 zu Eigentum. Die Rechtsvorgängerin hatte auf
dem Baugrundstück bereits ein Bauprojekt für ein neues Wohnhaus ausar-
beiten lassen, für welches die Baudirektion am 4. November 2010 die not-
wendigen kantonalen Bewilligungen und der Gemeinderat XY am
14. Dezember 2010 die kommunale Baubewilligung rechtskräftig erteilt hat-
ten. Die Rekurrierenden erwarben neben dem Baugrundstück gleichzeitig
auch das erwähnte Neubauprojekt käuflich. Sie waren jedoch unschlüssig,
ob sie das rechtskräftig bewilligte Neubauvorhaben realisieren oder ledig-
lich das auf dem Baugrundstück bereits bestehende Einfamilienhaus um-
bauen wollten. Um eine Alternative zum bewilligten Neubau zu erhalten,
reichten die Rekurrierenden daher im vergangenen Jahr ein Umbaugesuch
ein und ersuchten um die Bewilligung für innere Umbauarbeiten sowie für
eine energetische Sanierung des Gebäudes. Die kommunale Baubehörde
bewilligte das Umbauvorhaben mit Beschluss vom 4. Dezember 2012. Mit
koordiniert eröffneter Verfügung vom 20. November 2012 erteilte auch die
Baudirektion die erforderlichen kantonalen Bewilligungen bzw. Konzessio-
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nen und statuierte das eingangs erwähnte Uferwegservitut (Dispositivzif-
fern III.2 lit. d in Verbindung mit Ziffer III.5). Gleichzeitig hob sie die kon-
zessionsrechtliche Bewilligung vom 4. November 2010 für den ursprünglich
geplanten Neubau auf (Dispositivziffer III.1). Gegen diese Nebenbestim-
mungen richtet sich der vorliegende Rekurs.
3.1.
Die Baudirektion begründet die verfügte Aufhebung der Baukonzession
vom 4. November 2010 damit, dass das ursprüngliche Neubauprojekt of-
fensichtlich durch das geplante Umbauvorhaben ersetzt worden sei. Es
rechtfertige sich deshalb, die entsprechende konzessionsrechtliche Bewilli-
gung aufzuheben.
Demgegenüber vertritt die Bauherrschaft die Auffassung, dass die betref-
fende Konzession zu Unrecht aufgehoben worden sei. Die behördliche An-
nahme sei nicht zutreffend und basiere auch nicht auf entsprechenden be-
hördlichen Abklärungen. Die Rekurrierenden hätten keineswegs die Ab-
sicht, auf die von ihnen erworbene Bewilligung für das Neubauprojekt auf
ihrem Grundstück zu verzichten, solange sie sich noch nicht definitiv ent-
schieden hätten, welches Bauprojekt sie realisierten wollten. Sie seien da-
zu auch nicht verpflichtet, könne sich der Bauherr doch während der Gel-
tungsdauer einer Bewilligung frei entscheiden, ob er das Projekt realisie-
ren, darauf verzichten oder ein Alternativgesuch stellen wolle. Die Gel-
tungsdauer der erteilten Neubaubewilligung ende vorliegend nicht vor dem
17. Januar 2014.
Dem hält die Baudirektion in ihrer Vernehmlassung entgegen, es sei lang-
jährige Praxis der Baudirektion, keine "Baukonzessionen auf Vorrat" zu er-
teilen. Das heisse, dass auf einer konzedierten Landanlage nicht für zwei
verschiedene Bauprojekte parallel eine Baukonzession erteilt werde. Mit
der Aufhebung der Baukonzession für das Neubauprojekt werde diese
langjährige Praxis umgesetzt. Dies bedeute für die Bauherrschaft jedoch
nicht, dass sie das aufgehobene Projekt nicht realisieren könne. Entschei-
de sie sich innerhalb der Geltungsdauer der Bewilligung für das Neubau-
projekt, werde die angefochtene Baukonzession aufgehoben, wodurch
auch die mit Dispositivziffer III.1 angeordnete Aufhebung obsolet werde.
Das am 4. November 2010 bewilligte Neubauvorhaben würde auf eine ent-
sprechende Mitteilung der Bauherrschaft hin wieder in Kraft gesetzt. Ein
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Eingriff in die baurechtliche Bewilligung oder in die anderen zu erteilenden
Bewilligungen werde durch diese Praxis nicht bewirkt. Auch entstehe der
Bauherrschaft durch diese Vorgehensweise kein Nachteil.
3.2.
Die Praxis der Baudirektion ist rechtlich nicht haltbar.
Gemäss § 322 Abs. 1 PBG erlöschen baurechtliche Bewilligungen nach
drei Jahren, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist.
Sind für das gleiche Vorhaben mehrere Bewilligungen nötig, ist die letzte
Bewilligung für das Erlöschen der übrigen und für den Baubeginn massge-
blich (Abs. 2). Die Frist beginnt mit dem Ablauf der letzten Rechtsmittelfrist,
in streitigen Fällen mit der Rechtskraft des öffentlich- oder zivilrechtlichen
Entscheids. Die in § 322 Abs. 1 PBG festgelegte Gültigkeitsdauer für Bau-
bewilligungen gilt auch für im koordinierten Verfahren ergangene konzessi-
onsrechtliche Bewilligungen für Bauten auf Landanlagen (BRGE II
Nrn. 0069 und 0070/2011 in BEZ 2011 Nr. 49).
Während der Geltungsdauer einer Baubewilligung steht es dem Bauherrn
grundsätzlich frei, der Behörde Alternativgesuche zu unterbreiten, und liegt
es in seinem Belieben, von welcher Bewilligung er Gebrauch machen will,
solange er nicht auf einzelne Projektvarianten verzichtet hat (Christian Mä-
der, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 26 u. 377).
Die Verfügung der Baudirektion (BVV 10-1938) vom 4. November 2010,
welche zusammen mit dem baurechtlichen Entscheid für das Neubauvor-
haben am 17. Dezember 2010 eröffnet wurde, ist noch nicht erloschen.
Ebenso wenig liegt ein Projektverzicht seitens der Bauherrschaft vor. Im
Gegenteil hegen die Rekurrierenden die Absicht, erst vor Baubeginn zu
entscheiden, welches Projekt tatsächlich zur Ausführung gelangen soll.
Damit erweist sich die von der Baudirektion getroffene Annahme als unzu-
treffend und läuft die Aufhebung der fraglichen Baukonzession auf einen
Widerruf einer rechtskräftigen Verfügung hinaus.
Der Widerruf einer Verfügung bedeutet, dass die verfügende Behörde eine
Verfügung zu Lasten des Verfügungsadressaten aufhebt. Er hat dann zu
erfolgen, wenn dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven
Rechts der Vorrang vor dem Interesse des Betroffenen an der Wahrung
der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zukommt. Der Widerruf
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ist auch erlaubt, wenn die Verfügung bereits in formelle Rechtskraft er-
wachsen ist; diesfalls kommt indes der Rechtssicherheit und dem Vertrau-
ensschutz erhöhte Bedeutung zu. Für einen Widerruf wird stets die Fehler-
haftigkeit der Verfügung vorausgesetzt.
Die Voraussetzungen für einen Widerruf sind vorliegend nicht erfüllt. So
wird von der Baudirektion nicht geltend gemacht, dass die ursprüngliche
konzessionsrechtliche Bewilligung für den Neubau an einem Mangel leide.
Ebenso wenig sind öffentliche Interessen ersichtlich, welche den Widerruf
der rechtskräftigen konzessionsrechtlichen Bewilligung rechtfertigen wür-
den. Nicht nachvollziehbar ist sodann, inwiefern bei der Bewilligung eines
Alternativgesuchs eine sog. "Baukonzession auf Vorrat" vorliegen sollte,
kann doch letztlich nur ein Bauvorhaben realisiert werden. Die Baudirektion
scheint zu verkennen, dass sich auch die Aufhebung von rechtskräftigen
Baukonzessionen nach den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsät-
zen über den Widerruf von Verfügungen zu richten hat.
Der Widerruf der Verfügung der Baudirektion vom 4. November 2010 er-
weist sich damit als unzulässig. Dies führt zur Gutheissung des Rekurses in
diesem Punkt.
4.1.
Sodann wehren sich die Rekurrierenden gegen das verfügte Uferwegser-
vitut. Dieses lautet wie folgt:
"Der Staat ist berechtigt, auf dem Grundstück Kat-Nr. 4768, XY, das für die
Realisierung eines öffentlichen Seeuferweges benötigte Land (bis 3.00 m
Breite) unentgeltlich zu beanspruchen."
Die Baudirektion begründet die strittige Auflage im Wesentlichen damit,
dass das Bauprojekt gemäss den eingereichten Baugesuchunterlagen als
neubauähnliches Umbauvorhaben zu qualifizieren sei. Das bestehende
Wohngebäude weise einen minimalen Abstand zum See von 17,5 m auf.
Mit dem Sitzplatz, den zwei Treppen, welche zum Sitzplatz führten, sowie
der Mauereinfassung der Treppen werde der Minimalabstand gar noch
mehr unterschritten. Zudem verlaufe der Zürichseeweg laut Richtplanung
auf dem betroffenen Abschnitt entlang des Seeufers. Nach Ziff. I.2 der
Richtlinien der Baudirektion vom 7. Juli 1995 für bauliche Veränderungen
auf Landanlagen und für Seebauten liessen diese Gegebenheiten eine
konzessionsrechtliche Bewilligung nur zu, wenn sich die Bauherrschaft be-
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reit erkläre, entlang des Ufers ein unentgeltliches Fusswegrecht in einer
Breite von 3 m zu Gunsten des Staates einzuräumen.
Dem halten die Rekurrierenden im Wesentlichen entgegen, dass in Zif-
fer I.2 der erwähnten Richtlinien zwar tatsächlich vorgesehen sei, dass der
Staat bei Erteilung der konzessionsrechtlichen Bewilligung die unentgeltli-
che Einräumung eines Baurechts für einen Uferweg verlangen könne. Die-
ses Recht bestehe aber selbst nach diesen Richtlinien ausdrücklich nur bei
Erteilung der konzessionsrechtlichen Bewilligung für "neue Gebäude". In
Frage stehe vorliegend aber nicht ein Neubau, sondern lediglich ein ver-
hältnismässig bescheidenes Bauvorhaben, das sich auf innere Umbauar-
beiten sowie die energetische Sanierung der Gebäudehülle beschränke.
Die entsprechende rechtliche Würdigung der Baudirektion widerspreche
diametral der züricherischen Gerichtspraxis, welche nur mit grösster Zu-
rückhaltung Umbauten als "neubauähnlich" qualifiziere, so im Wesentli-
chen nur, wenn ein Umbau derart umfangreich sei, dass der Tatbestand
einer Gesetzesumgehung erfüllt sei. Es gehe daher nicht an, den Umbau
wie einen Neubau zu behandeln. Ziff. I.2 der Richtlinien könne somit von
vornherein keine Rechtsgrundlage bilden, um von den Rekurrierenden die
unentgeltliche Einräumung eines Uferwegservituts zu verlangen.
Im Weiteren berufen sich die Rekurrierenden auf die Eigentumsgarantie
gemäss Art. 26 der Bundesverfassung (BV) und rügen eine Verletzung des
Gesetzmässigkeitsprinzips. Die Richtlinien der Baudirektion vermöchten die
verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine genügende gesetzliche
Grundlage nicht zu erfüllen, da es sich hierbei nicht um ein Gesetz, son-
dern lediglich um eine interne Verwaltungsverordnung handle. Die behörd-
lich verlangte Einräumung stelle eine öffentlichrechtliche Eigentumsbe-
schränkung dar, die nur unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV verfas-
sungskonform sei. Unter anderem sei dafür eine gesetzliche Grundlage er-
forderlich, wobei diese bei schwerwiegenden Einschränkungen aufgrund
der Bundesverfassung zwingend in einem Gesetz im formellen Sinn enthal-
ten sein müsse. Der Umstand, dass das Baugrundstück teilweise Landan-
lagegebiet darstelle, ändere daran nichts. Zum einen gelte das Legalitäts-
prinzip nach heutiger Auffassung für alle Arten von Verwaltungstätigkeiten,
also auch für das Konzessionsrecht, zum anderen bestehe auch an
Landanlagegebiet Privateigentum (jedenfalls bei denjenigen Grundstücken,
welche vor Erlass des Wasserwirtschaftsgesetzes von 1991 auf Private
übertragen worden seien), weshalb auch Landanlagebiet durch die Eigen-
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tumsgarantie in gleicher Weise geschützt sei wie das übrige, im Privatei-
gentum stehende Land. Folgerichtig seien auch die gleichen verfassungs-
rechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit von Auflagen und sonstigen
Eigentumsbeschränkungen zu stellen. Die unentgeltliche Einräumung ei-
nes Uferwegservituts könne somit nicht gestützt auf diese Richtlinien ver-
langt werden. Auch die vom Regierungsrat erlassene Konzessionsverord-
nung (KonzessionsV) zum Wasserwirtschaftsgesetz (WWG), auf welche
die erwähnten Richtlinien verwiesen, enthalte keine hinreichende gesetzli-
che Grundlage. So werde vorliegend keiner der in § 25 KonzessionsV ge-
nannten Konzessionsgrundsätze verletzt. Der Erwerb eines entsprechen-
den Wegrechts könne somit auch bei Konzessionsland grundsätzlich nur
entweder freihändig oder zwangsweise auf dem Enteignungsweg erfolgen.
Demgegenüber hält die kantonale Vorinstanz daran fest, dass es sich beim
geplanten Bauprojekt, für welches Kosten in der Höhe von Fr. 1,9 Mio. ver-
anschlagt worden seien, um ein neubauähnliches Umbauvorhaben handle.
Ebenso erachtet die Baudirektion die übrigen Voraussetzungen für die An-
ordnung des strittigen Uferwegservituts als gegeben. Sie beruft sich dabei
auf die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach kein An-
spruch auf Erteilung einer Baukonzession bestehe. Mit der Konzessionser-
teilung habe sich der Staat das Recht vorbehalten, über die Möglichkeit
von Bauten und Anlagen auf diesem Land unter Beachtung der öffentli-
chen Interessen im Einzelfall frei zu entscheiden (BGE 102 Ia 122). Dass
es sich bei den Richtlinien nicht um eine Rechtsquelle des Verwaltungs-
rechts, sondern um eine Verwaltungsverordnung handle, ändere nichts da-
ran, dass diese die bei der Erteilung einer Konzession zu beachtenden öf-
fentlichen Interessen korrekt wiedergebe. Die Freihaltung von See- und
Flussufern, die Erleichterung des öffentlichen Zuganges und der Begehung
sowie die Schonung der Landschaft und der Ortsbilder seien sowohl im
Bundesrecht (Art. 3 Abs. 2 lit. c des Raumplanungsgesetzes [RPG]) als
auch im kantonalen Recht (§ 2 lit. g und h WWG) ausdrücklich festgehalte-
ne im öffentlichen Interesse liegende Planungsgrundsätze.
4.2.
Bauliche Veränderungen auf einer Landanlage bedürfen einer Bewilligung
der Baudirektion (Ziff.1.6.4 des Anhangs zur Bauverfahrensordnung
[BVV]). § 2 WWG verlangt, dass der öffentliche Zugang zu den Gewässern
erleichtert wird und Landschaften und Ortsbilder geschont und bauliche
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Veränderungen gut gestaltet werden. Gemäss § 25 KonzessionsV sind
Gesuche für die Erstellung von Landanlagen oder Bauten in Gewässern
abzuweisen, wenn die projektierten Bauten die Gefahr der Abrutschung
oder Senkung der Ufer erhöhen, die Sicherheit der Schifffahrt gefährden,
die konzessionierte Schifffahrt behindern, die öffentlichen Interessen in er-
heblichem Masse beeinträchtigen, den Gemeingebrauch des Gewässers
bedeutend erschweren oder eine rationelle und ästhetische Gestaltung der
Ufer verunmöglichen würden. Auch Gesuche für Bauten auf Landanlagen,
für die in der Landanlagekonzession ein Bewilligungsvorbehalt besteht,
werden nach diesen Grundsätzen beurteilt (§ 27 KonzessionsV).
Die Baudirektion Kanton Zürich hat zur Vermeidung von rechtsungleichen
Entscheiden mit Verfügung Nr. 1598 vom 7. Juli 1995 Richtlinien für bauli-
che Veränderungen auf Landanlagen und für Seebauten erlassen. Danach
darf Konzessionsland auf höchstens der Hälfte der Seeanstosslänge über-
baut werden (Gebäude samt Nebenbauten wie Bootshäuser, Garagen
usw.). Vom See her dürfen die Gebäude keine zusammenhängende An-
sicht von mehr als 20 m Länge aufweisen. Bei einem Gewässerabstand
der Gebäude von mehr als 30 m werden angemessene Erleichterungen
von diesen Bestimmungen gewährt (Ziff. I.1). Neue Gebäude haben auf
Landanlagen mit Ausnahme von Bootshäusern einen Gewässerabstand
von mindestens 18 m aufzuweisen. Der Minimalabstand kann in begründe-
ten Fällen bei maximal zweigeschossigen Gebäuden auf 8 m reduziert
werden, falls der Grundeigentümer bereit ist, dem Staat, wo es sinnvoll er-
scheint, unentgeltlich das Baurecht für einen Uferweg einzuräumen, oder
wenn gemäss Richtplanung feststeht, dass der Seeweg nicht direkt am
Seeufer realisiert wird (Ziff. I.2).
Gemäss konstanter Rechtsprechung wurde das Abstellen auf diese verwal-
tungsinternen Richtlinien als zulässig eingestuft (BRKE II Nrn. 0054-
0056/1999 in BEZ 1999 Nr. 29; VB.2006.00327 in BEZ 2007 Nr. 3 =
RB 2006 Nr. 75; VB.2010.00630 in BEZ 2011 Nr. 25; VB.2011.00516). Die
Zulässigkeit wurde hauptsächlich damit begründet, dass angesichts der
Entscheidungsfreiheit, die sich der Kanton mit der Landanlagekonzession
vorbehalten habe, und des Umstandes, dass grundsätzlich kein Anspruch
auf Bewilligungserteilung bestehe, an das Legalitätsprinzip hinsichtlich der
Normstufe und –bestimmtheit geringe Anforderungen zu stellen seien. § 25
in Verbindung mit § 27 KonzessionsV stelle daher eine genügende gesetz-
liche Grundlage dar. Die Richtlinien würden keine Bestimmungen enthal-
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ten, welche nicht von den allgemeinen Bestimmungen des Wasserwirt-
schaftsgesetzes und der Konzessionsverordnung gedeckt würden. Viel-
mehr gäben sie die zu beachtenden öffentlichen Interessen korrekt wieder
(vgl. VB.2011.00516).
Diese Rechtsauffassung wurde in einem kürzlich ergangenen Leiturteil des
Bundesgerichts verworfen (BGr 1C_41/2012 vom 28. März 2013). Das
oberste Gericht gelangte darin zum Schluss, dass die von der Baudirektion
erlassenen Richtlinien nicht auf einer zureichenden gesetzlichen Grundlage
beruhen würden. Der Bewilligungsvorbehalt für Bauten und Anlagen in alt-
rechtlichen Landanlagekonzessionen habe es dem Staat ermöglicht, lange
Zeit vor der Schaffung einer umfassenden Bodennutzungsordnung dem
Anliegen des Seeuferschutzes Rechnung zu tragen. Mit dem Inkrafttreten
des Planungs- und Baugesetzes am 1. April 1976 und des eidgenössi-
schen Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 habe sich die Rechtlage
indessen erheblich geändert. Kantone seien seither verpflichtet, mit plane-
rischen Mitteln See- und Flussufer möglichst freizuhalten und den öffentli-
chen Zugang und die Begehung zu erleichtern (Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG). Im
Kanton Zürich seien diese Vorgaben ebenfalls im kantonalen Recht veran-
kert (§§ 8 ff., § 18 Abs. 2 lit. i, § 203 lit. a PBG). Die Planungspflicht der
Kantone erstrecke sich auf ihr gesamtes Territorium und schliesse damit
auch das im Privateigentum stehende Aufschüttungsland ein. Die Mittel der
Raumplanung sowie des Natur- und Heimatschutzes erlaubten somit, den
Seeuferschutz nunmehr in umfassender Weise wahrzunehmen. Zugleich
ermöglichten sie, den Schutz aus der vom Bundesrecht verlangten ge-
samtheitlichen Sicht anzugehen und ihn nicht allein auf das aufgeschüttete
Land, sondern auf die ganze – also auch die nicht aufgeschüttete – Ufer-
zone zu erstrecken. Soweit verbindliche Normen und nutzungsplanerische
Festlegungen bestünden, welche die Nutzung des Seeuferbereichs regel-
ten und dabei auch das aufgeschüttete Land einschlössen, sei die Baudi-
rektion beim Entscheid über die Baukonzessionen daran gebunden. Die
Rechtslage habe sich in dieser Hinsicht seit dem letzten Urteil des Bun-
desgerichts aus dem Jahr 1976 grundlegend geändert. Die Baudirektion
könne nunmehr jedenfalls in diesem nutzungsplanerisch oder spezialge-
setzlich geordneten Bereich nicht mehr im Einzelfall frei entscheiden.
Die Bestimmung von § 25 KonzessionsV würden der Baudirektion keine
Befugnis verleihen, für Baukonzessionen auf Landanlagen im Interesse
des Seeuferschutzes eine Art Spezialbauordnung aufzustellen, welche von
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allgemeinen – auch für Landanlagen geltenden – Vorschriften abweiche.
An Bauten und Anlagen könnten demnach nicht unter Verweis auf den
Bewilligungsvorbehalt höhere Anforderungen gestellt werden, als dies die
gesetzlichen Bestimmungen und nutzungsplanerischen Festlegungen ver-
langten. Es komme hinzu, dass eine abweichende Regelung für Landanla-
gen einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfte, da die erwähnte
Grundordnung auf dieser Stufe verankert sei.
4.3.
Der Gewässerabstand, den Bauten auf Konzessionsland einzuhalten ha-
ben, ist gesetzlich geregelt (vgl. 21 WWG bzw. die seit dem 1. Januar 2011
geltende revidierte bundesrechtliche Gewässerschutzgebung [Art. 41b ff.
Gewässerschutzverordnung (GSchV) und Abs. 2 der Übergangsbestim-
mung zur Änderung vom 4. Mai 2011]). Die Baudirektion hat die Baukon-
zession und die gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung für das
geplante Umbauvorhaben zwar erteilt, jedoch die Konzession in Anwen-
dung der in den Richtlinien statuierten Abstandsvorschrift mit einem Fuss-
wegrecht verknüpft. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass
die Richtlinien der Baudirektion für die darin verankerten Baubeschränkun-
gen keine hinreichende gesetzliche Grundlage darstellen. Eine andere for-
mellgesetzliche Grundlage für die behördlich verlangte Einräumung eines
unentgeltlichen Uferwegservituts existiert weder auf kantonaler noch auf
gesamtschweizerischer Ebene. Ein entsprechendes Wegrecht kann somit
auch bei im Privateigentum stehen Aufschüttungsland nur entweder frei-
händig oder zwangsweise auf dem Enteignungsweg erworben werden. Der
rekurrentische Einwand erweist sich damit als begründet.
Ist somit das statuierte Uferwegservitut bereits mangels gesetzlicher
Grundlage aufzuheben, kann offen bleiben, ob das Bauvorhaben die Quali-
tät einer nicht mehr bestandesgeschützten neubauähnlichen Umgestaltung
erreicht, welche die Anwendung der Vorschriften für Neubauten auf Kon-
zessionsland zur Folge hätte.
5.1
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs gutzuheissen ist. Demge-
mäss ist Dispositivziffer III.1 der angefochtenen Verfügung insoweit aufzu-
heben, als damit Dispositivziffer III der Verfügung der Baudirektion
(BVV 10-1938) vom 4. November 2010 aufgehoben worden ist. Ersatzlos
R3.2013.00003 Seite 11

aufzuheben ist Dispositivziffer III.2 lit. d in Verbindung mit Ziffer III.5. der
angefochtenen Verfügung.
[….]
R3.2013.00003 Seite 12