zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0164/2024 · 2024-11-14 · de
Zonenkonformität, Betriebsleiterwohnung in Gewerbezone, Anforderungen an die Standortgebundenheit, Erfordernis der direkten Betriebsnotwendigkeit

Auf einem der Gewerbezone zugeschiedenen Grundstück hätte ein Transport- bzw. Lagerhaltungsbetrieb samt einer Wohnung realisiert werden sollen. Das Betriebskonzept sah die ununterbrochene Erbringung von Dienstleistungen im Bereich Lagern, Bereitstellen, Verpacken und Transportieren von Ersatzteilen und -geräten für Drittunternehmen vor. Bei Störungen oder Defekten an deren Maschinen hätten umgehend – insb. auch nachts – die entsprechenden Teile oder Geräte geliefert oder bereitgestellt werden sollen. Die im Rahmen eines Vorentscheidgesuchs gestellte Frage des Gesuchstellers, ob die in diesem Zusammenhang auf dem Grundstück in der Gewerbezone für einen Betriebsangehörigen zu erstellende Wohnung als standortgebunden im Sinn von § 56 Abs. 4 PBG angesehen und bewilligt würde, wurde von der Vorinstanz zu Recht verneint. Das Baurekursgericht kam zum Schluss, dass mit der Berufung auf (allenfalls) betriebstechnische Gründe Dritter die Voraussetzung der in § 56 Abs. 4 PBG verlangten direkten Betriebsnotwendigkeit für die Standortgebundenheit nicht erfüllt ist.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
G.-Nr. R4.2023.00176
BRGE IV Nr. 0164/2024
Entscheid vom 14. November 2024
Mitwirkende Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichter Peter Heierle, Baurichter Ro-
land Keller, Gerichtsschreiber Christoph Forster
in Sachen Rekurrent
A, […]
vertreten durch […]
gegen Rekursgegner
Gemeinderat X, […]
betreffend Beschluss des Gemeinderats vom 10. Juli 2023; Vorentscheid betreffend
Wohnung für standortgebundene Betriebsangehörige in Gewerbegebiet (Ab-
lehnung), […]
______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 10. Juli 2023 verneinte der Gemeinderat X die von A auf-
geworfene Vorentscheidfrage, ob auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 zum ge-
planten Lagerhaltungs- und Transportbetrieb eine Wohnung für einen stand-
ortgebundenen Betriebsangehörigen im Sinn von § 56 Abs. 4 des Pla-
nungs- und Baugesetzes (PBG) bewilligt würde.
B.
Gegen diesen Entscheid erhob A mit Eingabe vom 11. August 2023 Rekurs
beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung
des Entscheides sowie die Feststellung, dass eine Betriebsleiterwohnung
gemäss dem entsprechenden Baugesuch auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 zu-
lässig sei. Eventualiter sei der Entscheid aufzuheben und die Sache an den
Gemeinderat zur Neubeurteilung zurückzuweisen; all dies unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Gemeinderates.
C.
Mit Verfügung vom 14. August 2023 wurde vom Rekurseingang Vormerk ge-
nommen; der Rekurs wurde als vorsorglich eingereicht behandelt. Demzu-
folge wurde das Rekursverfahren einstweilen sistiert.
D.
Mit Verfügung vom 13. November 2023 wurde das Verfahren auf Ersuchen
des Rekurrenten fortgesetzt und der Gemeinderat X zur Vernehmlassung
eingeladen.
E.
Mit Eingabe vom 30. November 2023 beantragte die Vorinstanz die Abwei-
sung des Rekurses, soweit auf diesen einzutreten sei, unter Kostenfolge zu-
lasten des Rekurrenten.
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F.
Mit Replik vom 11. Januar 2024 hielt der Rekurrent an den gestellten Anträ-
gen fest. Die Vorinstanz verzichtete stillschweigend auf die Erstattung einer
Duplik.
Es kommt in Betracht:
1.
Der Rekurrent ist als Eigentümer des streitbetroffenen Grundstücks und als
Adressat des angefochtenen Beschlusses im Sinne von § 338a PBG ohne
Weiteres zur Rekurserhebung legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvo-
raussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
2.
Die unbebaute Parzelle Kat.-Nr. 1 liegt in der Gewerbezone GZ gemäss Bau-
und Zonenordnung der Gemeinde X (BZO). Auf dieser Parzelle soll nach den
Plänen des Rekurrenten ein Lagerhaltungs- und Transportbetrieb realisiert
werden. In diesem Zusammenhang hat der Rekurrent vorab die Vorinstanz
darum ersucht, vorentscheidweise über die Frage der Bewilligungsfähigkeit
einer Wohnung für standortgebundene Betriebsangehörige im Sinne von
§ 56 Abs. 4 PBG auf dieser Parzelle zu befinden. Mit dem vorliegend stritti-
gen Vorentscheid im Sinne von § 323 f. PBG hat die Vorinstanz die Frage
des Rekurrenten wie erwähnt abschlägig beurteilt.
3.
Der Rekurrent bringt in seinem Rekurs vor, dass sich das beabsichtigte La-
gerhaltungs- und Transportunternehmen vor allem durch einen ununterbro-
chenen Pikettdienst auszeichne, d.h. die Dienstleistungen (Lagern, Bereit-
stellen, Verpacken und Transportieren) stünden der Kundschaft während
24 Stunden und an sieben Tagen der Woche zur Verfügung. Zielgruppe des
Lager- und Transportbetriebs seien vorwiegend Unternehmen, die darauf an-
gewiesen seien, gewisse Gegenstände wie z.B. Maschinen und Ersatzteile
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extern zu lagern und diese bei Bedarf jederzeit abholen zu können oder ge-
liefert zu bekommen. Dieses Angebot richte sich dabei nicht primär an Pri-
vate, sondern an Unternehmen, die selber in Schicht- und Nachtarbeit tätig
seien. Dabei sei etwa an einen Bäckereimaschinenhändler zu denken, wel-
cher seine Ersatzgeräte in den Lagerräumlichkeiten des Rekurrenten aufbe-
wahren lasse. Falle in einer Abnehmerbäckerei des Händlers eine Maschine
aus, könne das Unternehmen des Rekurrenten unverzüglich ein Ersatzgerät
zur Verfügung stellen, welches abgeholt oder bei Bedarf direkt an den ge-
wünschten Ort transportiert werden könne. Zu denken sei auch an einen Her-
steller von Feinmechanikteilen, welches als Schichtbetrieb organisiert und
somit durchgehend auf das Funktionieren seines CNC-Maschinenparks an-
gewiesen sei. Um bei Maschinendefekten oder -störungen massive Verzö-
gerungen in der Produktion zu vermeiden, könnten solche Unternehmen Er-
satzmaschinen und -maschinenteile in den Lagerräumlichkeit des Rekurren-
ten aufbewahren und bei Bedarf jederzeit beziehen. Der Bedarf an Schicht-
arbeit nehme stetig zu, weshalb auch die Nachfrage nach Lager- und Trans-
portdienstleistungen ausserhalb der üblichen Arbeitszeiten steige. Da die
Unversehrtheit der eingelagerten Sachen durch den Rekurrenten zugesi-
chert würden und zudem aus Sicherheits- und Haftungsgründen sowie auf-
grund der Verschwiegenheitspflicht betreffend die eingelagerten Sachen
habe sich der Rekurrent gegen ein "Selfstorage-Konzept" ausgesprochen.
Da die Kundschaft jederzeit die Möglichkeit habe, sich die eingelagerten Sa-
chen liefern zu lassen, müsse ohnehin ständig eine Person in den Lager-
räumlichkeiten anwesend sein, welche die eingelagerten Güter auslagere
und in einen transportfähigen Zustand versetze, während sich ein Pikett-
chauffeur zum Betriebsstandort begebe, um das vorbereitete Transportfahr-
zeug zum gewünschten Zielort zu bringen. Diejenige Person, welche die Lie-
ferung vorbereitet habe, bleibe in den Lagerräumlichkeiten, damit das Be-
triebskonzept resp. die Pikett-Leistung stets gewährleistet werden könne.
4.1.
Nach Art. 22 Abs. 2 lit. a des Raumplanungsgesetzes (RPG) müssen Bauten
und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen. Gemäss Art. 21
BZO sind in der Gewerbezone GZ nur mässig störende Betriebe und Anla-
gen zulässig.
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Industrie- und Gewerbezonen sind gemäss § 56 Abs. 1 PBG in erster Linie
für die Ansiedlung industrieller und gewerblicher Betriebe der Produktion, der
Gütergrossverteilung, der Lagerhaltung und des Transports bestimmt. Die
Bau- und Zonenordnung kann auch Handels- und Dienstleistungsbetriebe
zulassen (§ 56 Abs. 3 PBG). Die Erstellung von Wohnungen in solchen Zo-
nen stellt eine grundsätzlich zonenfremde, insbesondere aus wohn-hygieni-
schen Gründen möglichst fernzuhaltende Nutzung dar. Der Zweck der In-
dustrie- und Gewerbezone liegt darin, einerseits Wohnzonen vor Immissio-
nen (Lärm, Gerüche, Erschütterungen) zu schützen, anderseits Industrie-
und Gewerbebetrieben eine möglichst ungehinderte Entfaltung bei intensiver
baulicher Ausnutzung zu gewährleisten. Aufgrund dieser Zweckbestimmung
besteht ein öffentliches Interesse, die Anzahl Wohnungen zu beschränken.
Gemäss § 56 Abs. 4 PBG sind daher Wohnungen in Industrie- und Gewer-
bezonen lediglich für standortgebundene Betriebsangehörige gestattet; fer-
ner können die Bau- und Zonenordnungen dort für vorübergehend ange-
stellte Personen provisorische Gemeinschaftsunterkünfte zulassen.
Da es sich bei diesen Vorschriften um Ausnahmebestimmungen handelt,
sind sie einschränkend auszulegen (vgl. VB 54/1974 vom 29. April 1975,
E. 2). Es ist ein strenger Massstab anzulegen. Welche Personen im Inte-
resse eines Betriebes in dessen unmittelbaren Nähe wohnen müssen, hängt
im Einzelfall von der Art des Unternehmens ab.
Zulässig sind lediglich Wohnungen für Betriebspersonal, dessen Anwesen-
heit aus betriebstechnischen Gründen unbedingt erforderlich ist. Blosse Be-
quemlichkeit oder Zweckmässigkeit der Einrichtung einer Wohnung auf ei-
nem Betriebsgelände reicht nicht aus. Vielmehr muss die Anwesenheit von
Personen am Betriebsort über die normalen Arbeitszeiten hinaus aus be-
triebstechnischen Gründen unabdingbar sein. Dies ist namentlich dann der
Fall, wenn Maschinen oder Anlagen, deren Betrieb keine Unterbrechung dul-
det, zu bedienen oder zu beaufsichtigen sind, oder wenn die Wahrung der
betrieblichen Sicherheit die mehr oder weniger dauernde Überwachung des
Betriebes erheischt. Ob solche Voraussetzungen gegeben sind, hängt we-
sentlich von der Art des jeweiligen Unternehmens ab und lässt sich deshalb
nicht allgemein festlegen, sondern ist unter Berücksichtigung aller konkreten
Umstände des Einzelfalles zu entscheiden. Dabei ist den Behörden bei der
Auslegung des Begriffes der Standortgebundenheit ein gewisser Entschei-
dungsspielraum zu belassen (vgl. VB 91/0013 vom 23. August 1991, E. 4.b).
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4.2.
Der Rekurrent beabsichtigt, einen Lagerhaltungs- und Transportbetrieb auf
der betroffenen Parzelle in der Gewerbezone zu realisieren. Das Unterneh-
men soll rund um die Uhr Dienstleistungen im Bereich Lagern, Bereitstellen,
Verpacken und Transportieren etwa von Ersatzteilen für Maschinen oder Er-
satzgeräte anbieten. Dabei sollen die Abnehmer zur Hauptsache aus Unter-
nehmen bestehen, die in Schicht- und Nachtarbeit tätig seien. Bei Störungen
oder Defekten an Maschinen von weiteren Dritten, sollen diese unverzüglich
mit den entsprechenden Ersatzteilen bzw. -geräten beliefert werden können
bzw. die Teile oder Geräte sollen umgehend zur Abholung bereitgestellt wer-
den können.
Damit sollen – wie auch der Rekurrent vorbringt – Tätigkeiten, welche die
Drittunternehmen grundsätzlich selbst vornehmen müssten, wie das Lagern
von Ersatzgeräten oder -teilen, die bei Bedarf unverzüglich zur Verfügung
stehen müssen, an das Unternehmen des Rekurrenten ausgelagert werden.
Auslöser für das Tätigwerden des rekurrentischen Unternehmens können
damit durchaus Ereignisse sein, welche eine "betriebstechnisch bedingte"
Anwesenheit von Personen am Betriebsort über die normalen Arbeitszeiten
hinaus rechtfertigen würden. Diese Ereignisse entstehen indes bei den Drit-
ten und sind nicht ohne weiteres dem rekurrentischen Unternehmen zure-
chenbar, zumal es von der Art des jeweiligen konkreten Drittbetriebs ab-
hängt, ob die Voraussetzung der aus betriebstechnischen Gründen zwin-
gend erforderlichen Anwesenheit von Personen am Betriebsort erfüllt ist. Ob
dies in sämtlichen – insb. auch künftigen – Fällen zutrifft, kann nicht sicher-
gestellt werden. Solches würde eine laufende Neubeurteilung der Sachlage
voraussetzen, was angesichts des grossen Kontrollbedarfs nicht umsetzbar
wäre. Für die Zulassung von Wohnungen für Betriebsangehörige in Indust-
rie- und Gewerbezonen ist im Lichte des prinzipiellen Ausschlusses der
Wohnnutzung in solchen Zonen sowie der restriktiven Gewährung von ent-
sprechenden Ausnahmen ein enger Konnex zwischen der Ursache, welche
die Anwesenheit von Personen am Betriebsort über die normalen Arbeitszei-
ten hinaus als "betriebstechnisch bedingt" erscheinen lässt, und dem fragli-
chen Standort der Wohnung in der Industrie- oder Gewerbezone vorauszu-
setzen. Dieser Konnex ist nicht gegeben, wenn – wie vorliegend vom Rekur-
renten angedacht – allfällige betriebstechnische Gründe Dritter zur Begrün-
dung der Standortgebundenheit einer Betriebswohnung auf seinem Grund-
stück in der Gewerbezone herangezogen würden. Es mangelt diesfalls an
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der in § 56 Abs. 4 PBG verlangten direkten Betriebsnotwendigkeit (vgl.
hierzu BRGE II Nr. 0004/2022, E. 2.4, in BEZ 2022 Nr. 4).
Dass das beabsichtigte rekurrentische Unternehmen seine Dienstleistung
rund um die Uhr und mit kurzer Reaktionszeit anbieten möchte, ändert daran
nichts, auch wenn es aufgrund der Unvorhersehbarkeit der Einsätze ökono-
misch und betrieblich sinnvoller erscheinen mag, wenn Mitarbeiter unmittel-
bar am Betriebsort eine Wohnung beziehen würden. Dabei handelt es sich
jedoch nicht um betriebstechnische, sondern um konzeptionelle, d.h. der
Zweckmässigkeit des rekurrentischen Unternehmens dienende Gründe, wel-
chen mit einer entsprechenden Organisation des Betriebs (etwa mittels
Schichtbetrieb) zu begegnen wäre.
Im Übrigen wird vom Rekurrenten auch nicht dargetan, dass sich das ange-
dachte Betriebskonzept nicht auch mit einer Wohnung in den umliegenden
Wohngebieten von X oder in der nahe gelegenen Gemeinde Y umsetzen
lässt.
4.3.
Soweit der Rekurrent ferner einen Anspruch auf Bejahung der Vorentscheid-
frage daraus ableitet, dass auf der Nachbarsparzelle in derselben Gewerbe-
zone eine Betriebsleiterwohnung bewilligt worden sei, ist festzuhalten, dass
wie erwähnt die konkreten Umstände des Einzelfalles entscheidend sind für
die Frage, ob die Voraussetzungen für die Bejahung der Standortgebunden-
heit gegeben sind. Der Rekurrent vermag nicht darzutun, dass es sich hierbei
um vergleichbare Fälle handelt.
Ebenso wenig lässt sich die Bejahung der rekurrentischen Vorentscheidfrage
auf den Grundsatz der Gleichbehandlung im Unrecht stützen. Ein daraus ab-
geleiteter Anspruch wird ausnahmsweise anerkannt, wenn eine ständige
rechtswidrige Praxis einer rechtsanwendenden Behörde vorliegt und die Be-
hörde zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht von dieser Praxis ab-
zuweichen gedenke (BGE 134 V 34 E. 9; BGr 2C_49/2008 vom 25. Septem-
ber 2009, E. 5.6). Dass diese Voraussetzungen vorliegend erfüllt sind, wird
vom Rekurrenten nicht dargetan und ist auch nicht ersichtlich.
Schliesslich ist keine ungenügende Sachverhaltsermittlung durch die Vo-
rinstanz feststellbar, wenn diese im angefochtenen Entscheid zum Schluss
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kommt, dass vom Rekurrenten nicht aufgezeigt wurde, wieso die zu erbrin-
genden Dienstleistungen regelmässig – und nicht nur im Ausnahmefall – und
nicht in einer digitalisierten Form erbracht werden könnten. Dabei handelt es
sich schlichtweg um eine Formulierung im Rahmen der materiellen Prüfung
der rekurrentischen Anfrage und nicht um die Feststellung, dass der sich aus
den Akten ergebende Sachverhalt keine Prüfung zulässt. Im Übrigen ist auch
nicht erkennbar, dass die Gesuchsunterlagen nicht sämtliche für die Beant-
wortung der gestellten Vorentscheidfrage notwendigen Angaben über das
beabsichtigte Unternehmen beinhalten. Vielmehr war und ist ohne weiteres
klar, worin das beabsichtigte Betriebskonzept liegen soll.
4.4.
Die Vorinstanz hat damit im Ergebnis zu Recht die mangelnde Vereinbarkeit
einer Betriebsleiterwohnung im Zusammenhang mit dem angedachten Be-
triebskonzepts auf dem rekurrentischen Grundstück in der Gewerbezone GZ
mit § 56 Abs. 4 PBG sowie Art. 21 BZO festgestellt. Demgemäss hat sie die
vom Rekurrenten gestellte Vorentscheidfrage zu Recht verneint.
5.
Der Rekurs ist damit abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskos-
ten dem Rekurrenten aufzuerlegen (§ 13 des Verwaltungsrechtspflegegeset-
zes [VRG]).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein
grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3.
Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 4'000.-- festzusetzen.
Beim vorliegenden Verfahrensergebnis steht dem Rekurrenten die bean-
tragte Umtriebsentschädigung von vornherein nicht zu.
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R4.2023.00176 / Protokoll Seite 4