zh_baurekursgericht · BRGE II Nrn. 0052-0054/2021 · 2021-03-23 · de
Mobilfunk. Kaskaden- bzw. zonenspezifische Prioritätenregelung für den Bau von Mobilfunk-Basisstationen. Standortbestimmung mittels Dialogmodell.


BRGE II Nrn. 0052/2021 – 0054/2021 vom 23. März 2021 in BEZ 2021 Nr. 17
6. Das Baugrundstück Kat.-Nr. 1 liegt in der Wohnzone mit Gewerbe-
erleichterung WG3 gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde X (BZO).
Nach den Plänen der privaten Rekursgegnerin soll auf dem Flachdach des auf
dem Grundstück bestehenden Gebäudes eine 4 m hohe Mobilfunk-
Antennenanlage erstellt werden (der Blitzfangstab nicht miteinberechnet). Die
Antennenmodule sollen auf den Frequenzbändern 700-900, 1400-2600 und
3600 MHz und in den Azimuten (Abweichung in Grad von Nord) von 40° und
300° senden.
7.1.1 (…) Die Rekurrierenden rügen eine Verletzung der Prioritäten-
regelung gemäss Art. 39a BZO. Der in dieser Bestimmung ausdrücklich
geforderte Nachweis, dass in den Zonen mit jeweils höherer Priorität (d.h. in
den Industrie- und Gewerbezonen sowie in den Zonen für öffentliche Bauten, in
denen mässig störende Betriebe zulässig seien) keine Standorte zur Verfügung
stünden, liege nicht vor. Für diesen Nachweis genüge es nicht, dass in dem von
der Baugesuchstellerin (gestützt auf die firmeninterne Standortevaluation)
vorgegebenen, sehr begrenzten Umkreis von 200 m kein Standort in einer Zone
mit höherer Priorität zur Verfügung stehe. Der Nachweis müsse sich vielmehr
auf das gesamte Gemeindegebiet beziehen. Andernfalls wäre diese
Prioritätenregelung bei Grundstücken, in deren Umkreis von 200 m sich gar
keine Zone höherer Priorität befinde, von vornherein ohne jede Wirkung. Dies
könne nicht Sinn und Zweck von Art. 39a BZO sein. (…)
7.2 Die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde X sieht in Art. 39a BZO
eine Kaskaden- bzw. zonenspezifische Prioritätenregelung für den Bau von
Mobilfunk-Basisstationen vor. Diese Bestimmung lautet wie folgt:
Abs. 1:
Mobilfunkanlagen in den Wohnzonen W2 und W3 haben grundsätzlich der
Quartierversorgung zu dienen; Mobilfunkanlagen in den übrigen Zonen
haben grundsätzlich der kommunalen Versorgung zu dienen. In der
Industrie-und Gewerbezone sowie in Zonen für öffentliche Bauten, in
denen mässig störende Betriebe zulässig sind, können überdies auch
Anlagen für die regionale Versorgung erstellt werden.
Abs. 2:
Visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen sind nur in folgenden
Zonen und mit folgenden Prioritäten zulässig:
1. Priorität: Industrie-und Gewerbezonen.
2. Priorität: Zone für öffentliche Bauten, in welchen mässig störende
Betriebe zulässig sind.
3. Priorität: Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung
4. Priorität: Kernzonen ausserhalb des Ortsbildperimeters von kantonaler
Bedeutung.

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Erbringt der Betreiber den Nachweis, dass aufgrund von funktechnischen
Bedingungen ein Standort ausserhalb der zulässigen Zonen erforderlich
ist, ist eine Mobilfunkanlage auch in den Zonen für öffentliche Bauten, in
welchen nicht störende Betriebe zulässig sind, sowie in den übrigen
Wohnzonen zulässig.
Abs. 3:
Die Betreiber erbringen für visuell als solche wahrnehmbare
Mobilfunkanlagen den Nachweis, dass in den Zonen mit jeweils höherer
Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen.
Abs. 4:
Baugesuche für Mobilfunkanlagen im Bereich von Natur-und
Heimatschutzobjekten sind bezüglich der Einordnung von einer externen
Fachperson zu begutachten, sofern die Anlage visuell als solche
wahrnehmbar ist.
Den Gemeinden kommt gestützt auf § 49a Abs. 3 PBG die Kompetenz zu,
Kaskaden- bzw. zonenspezifische Prioritätenregelungen für den Bau von
visuell als solche wahrnehmbaren Mobilfunk-Basisstationen festzulegen.
Bei Art. 39a BZO handelt es sich mithin um kompetenzgemäss erlassenes
kommunales Recht, weshalb der Gemeinde ein von der Rekursinstanz zu
beachtender erheblicher Ermessensspielraum zusteht (s. hierzu auch
nachfolgend).
7.3 Zunächst ist festzuhalten, dass vorliegend unbestritten ist, dass es sich
bei der geplanten Mobilfunk-Antennenanlage um eine visuell als solche
wahrnehmbare Anlage handelt und die Kaskadenregelung gemäss Art. 39a
BZO grundsätzlich zur Anwendung gelangt. Umstritten ist, ob der Nachweis der
Bauherrschaft gemäss Abs. 3 dieser Bestimmung, dass in den Zonen mit
jeweils höherer Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen, vorliegend als
erbracht betrachtet werden kann.
Wie dabei vorzugehen ist, schreibt diese Bestimmung allerdings nicht vor.
Es wird namentlich nicht vorgegeben, auf welchen Umkreis sich dieser
Nachweis zu beziehen hat. Angesichts der diesbezüglich offenen Formulierung
ist davon auszugehen, dass diese Bestimmung der rechtsanwendenden
Behörde einen Beurteilungsspielraum belässt. Das Baurekursgericht ist in
solchen Fällen verpflichtet, sich mit besonderer Sorgfalt mit den
Entscheidgründen der Baubewilligungsbehörde auseinanderzusetzen. Ist der
Entscheid der Gemeinde plausibel und stichhaltig begründet, bedarf es mithin
besonders überzeugender Gründe, um von deren Auslegung und Anwendung
des kommunalen Rechts abzuweichen. Der Beurteilungsspielraum der
Rekursinstanz wird damit durch die Gemeindeautonomie beschränkt (VGr, 20.
September 2018, VB.2017.00563, E. 3.2. f.; VB.2014.00232 und
VB.2014.00248, E. 4.3 = BEZ 2015 Nr. 29).
Zu beachten ist im Zusammenhang mit dem besagten Nachweis, dass
daran nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung keine übertriebenen
Anforderungen gestellt werden dürfen. Die Mobilfunkgesellschaften haben aber

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dennoch zumindest glaubhaft nachzuweisen, dass aus funktechnischen
Gründen keine prioritären Zonen zur Verfügung stehen oder ein in Betracht
kommender funktechnisch geeigneter Standort in einer prioritären Zone aus
Gründen mangelnder Akquisitionsmöglichkeit (keine Miet- oder Kaufmöglichkeit
zu zumutbaren Bedingungen) nicht realisiert werden kann. Dabei können
funktechnische Gründe für einen bestimmten Standort etwa mit entsprechenden
Abdeckungskarten sowie fehlende Akquisitionsmöglichkeiten etwa durch die
Vorlage eines Briefwechsels nachgewiesen werden (BGr, 19. März 2012,
1C_449/2011, E. 6.6; BGr, 21. Mai 2012, 1C_51/2012, E. 5.2).
7.4. Im angefochtenen Entscheid führt die Vorinstanz zur Frage der
Zonenkonformität der fraglichen Mobilfunk-Antennenanlage unter Nennung der
Prioritätenregelung gemäss Art. 39a BZO im Wesentlichen aus, dass sie die
private Rekursgegnerin im Rahmen des Dialogmodells über den Standort der
geplanten Anlage in Kenntnis gesetzt habe. In dem von der privaten
Rekursgegnerin vorgegebenen Umkreis von 200 m sei kein Ersatzstandort in
einer Zone «geringerer» [recte: höherer] Priorität nach Art. 39a BZO möglich.
Der vorgesehene Standort in der dreigeschossigen Wohnzone mit
Gewerbeerleichterung WG3 (3. Priorität) entspreche Art. 39a BZO. Auch in den
jeweiligen Rekursvernehmlassungen weist die Vorinstanz darauf hin, dass der
Suche nach Alternativstandorten ein um den geplanten Antennenstandort
festgelegten Perimeter von 200 m zu Grunde gelegt worden sei. Sie verweist
dabei auf die im Rahmen des Dialogmodells zwischen der Baudirektion und den
Mobilfunkbetreiberfirmen getroffene Vereinbarung über die Standortevaluation
und -koordination.
Das Dialogmodell ermöglicht den angeschlossenen Gemeinden, zu denen
auch die Gemeinde X gehört, im Rahmen eines festgelegten Prozederes eine
aktive Einflussnahme auf zukünftige Standorte von Mobilfunk-
Antennenanlagen. Die in diesem Rahmen getroffene und unter anderem von
der privaten Rekursgegnerin unterzeichnete Vereinbarung über die
Standortevaluation und -koordination verpflichtet die Mobilfunkbetreiber, die
angeschlossenen Gemeinden jährlich über den aktuellen Stand der
langfristigen Netzplanung sowie möglichst frühzeitig über kurzfristige
Planungsänderungen zu unterrichten. Standorte für neue
Mobilfunksendeanlagen sollen im Dialog mit der jeweiligen Standortgemeinde
erarbeitet werden.
Allerdings vermag dieses Modell die gesetzlichen Regelungen – wie die
vorliegend fragliche Prioritätenregelung in Art. 39a BZO – weder zu ersetzen
noch zu verhindern. Es wird in der Vereinbarung denn auch explizit
festgehalten, dass das Baubewilligungsverfahren und die Voraussetzung der
Erteilung einer Baubewilligung durch zwingendes Recht geregelt sind, worüber
sich die Parteien jener Vereinbarung – und mithin auch die Vorinstanz und die
private Rekursgegnerin – bewusst sind (Ziffer 2 der Vereinbarung). Sodann ist
zu beachten, dass die Bestimmungen für die Umsetzung und Anwendung der
kooperativen Standortevaluation und -koordination für neue
Mobilfunksendeanlagen im gegenseitigen Einvernehmen festgelegt wurden
(Ziffer 3 der Vereinbarung). Aus alledem folgt, dass das Dialogmodell und die
damit festgelegten Modalitäten für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer

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Mobilfunk-Antennenanlage rechtlich nicht relevant sind. Die Rekursgegner
vermögen deshalb aus einem allenfalls dialogkonformen Vorgehen bei der
Anwendung der kommunalen Prioritätenregelung nach Art. 39a BZO
grundsätzlich nichts hinsichtlich der Rechtmässigkeit des vorliegenden
Bauvorhabens abzuleiten. Mit anderen Worten ist der Nachweis gemäss Art.
39a Abs. 3 BZO nicht schon dann als gegeben zu betrachten, wenn die Suche
nach alternativen Standorte dialogmodellkonform durchgeführt wurde. Zu
prüfen ist allerdings trotzdem, ob das Abstellen auf einen 200 m messenden
Perimeter (mit dem geplanten Antennenstandort als Ausgangspunkt) bei der
Anwendung dieser Bestimmung als sachgerecht erscheint.
7.5 Diesbezüglich fällt zunächst in Betracht, dass die Bestimmung von
Art. 39a Abs. 2 BZO primär darauf abzielt, visuell als solche wahrnehmbare
Mobilfunk-Antennenanlagen möglichst von Wohngebieten fernzuhalten, zumal
in erster und zweiter Priorität gewissermassen vorab die überhaupt nicht für das
Wohnen vorgesehenen Zonen auf mögliche Mobilfunkantennen-Standorte hin
zu prüfen sind. Es geht dabei nicht um den Schutz vor Strahlung, sondern um
den Schutz vor ideellen Immissionen. Die konzessionsmässige
Mobilfunkversorgung darf durch solche Regelungen allerdings nicht übermässig
behindert werden (kein Antennenverbot). Dem Bedürfnis der
Mobilfunkgesellschaften nach kleinräumigen, möglichst nahe bei den
Endkunden errichteten Basisstationen muss hinreichend Rechnung getragen
werden. Der Ausbau der bestehenden Netzstruktur im Hinblick auf künftige
Technologien darf nicht ins Gewicht fallend beeinträchtigt werden. Diese
Kriterien sind im konkreten Einzelfall vor allem unter Einbezug des jeweiligen
Zonenregimes zu prüfen (vgl. BGr, 19. März 2012, 1C_449/2011 und
1C_451/2011, E. 6.5 und 6.6).
Das Abstellen auf den doch recht kleinen Suchkreis von 200 m (mit dem
geplanten Antennenstandort als Ausgangspunkt) hat vorliegend zur Folge, dass
der Nachweis, dass in den Zonen mit jeweils höherer Priorität keine Standorte
zur Verfügung stehen, von der privaten Rekursgegnerin gar nicht erbracht
werden musste. Dies deshalb, weil von der Standortzone des Bauvorhabens
aus betrachtet (Wohnzone mit Gewerbeerleichterung) keine prioritäre Zone
gemäss Art. 39a Abs. 2 BZO vom entsprechenden Perimeter erfasst wird. Dies
widerspricht offenkundig der Zielsetzung der Bestimmung von Art. 39a BZO,
wonach – wie dargelegt – Mobilfunk-Antennenanlagen primär von Wohnzonen
möglichst fernzuhalten sind. Mit Blick auf diese Zielsetzung ist fraglich, ob ein
Abstellen auf einen bestimmten, vom geplanten Standort aus definierten
Umkreis das richtige Vorgehen darstellt. Sachgerechter erscheint vielmehr,
ausgehend von Zonen höherer Prioritäten (d.h. in Relation zur Zone, in welcher
das konkrete Bauvorhaben geplant ist) zu prüfen, ob in diesen Zonen Standorte
verfügbar sind, die für die Versorgung des mit der geplanten Anlage anvisierten
Gebiets ebenfalls in Frage kommen könnten. Erst wenn dies nicht der Fall ist,
was von den Mobilfunkbetreiberinnen nachzuweisen ist (Art. 39a Abs. 3 BZO),
kann auf Zonen mit jeweils niedrigerer Priorität ausgewichen werden. Die
Frage, auf welches Gebiet sich dieser Nachweis zu beziehen hat, kann
jedenfalls nicht in allgemeingültiger Weise beantwortet werden, sondern hängt
vielmehr vom konkreten Einzelfall und unter Berücksichtigung etwa des
Zonenregimes oder des zu versorgenden Gebiets ab. Soweit die

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Rekurrierenden die Auffassung vertreten, dass sich der fragliche Nachweis (in
jedem Fall) auf das gesamte Gemeindegebiet zu beziehen hat, kann ihnen
darin nicht gefolgt werden. Es liegt auf der Hand, dass etwa in grossen
Gemeinden sehr weit vom Zielgebiet entfernte alternative Standort aus
funktechnischen Gründen von vornherein ausser Betracht fallen. Die
Bewilligungsinstanz hat jedenfalls den konkreten Umständen angepasste
Nachweise von der Mobilfunkbetreiberin zu verlangen und ihren
diesbezüglichen Entscheid in nachvollziehbarer und überprüfbarer Weise zu
begründen.
Vorliegend verweist die Vorinstanz indes lediglich auf den besagten
Perimeter gemäss der Vereinbarung zum Dialogmodell, ohne auf die konkreten
Umstände des Einzelfalls einzugehen. Sie hat sich weder mit dem konkreten
Zonenregime der Gemeinde auseinandergesetzt, noch mit der Frage, welche
Gebiete mit der geplanten Antennenanlage versorgt werden sollen. Der
Rückgriff auf den besagten Perimeter begründet sie einzig damit, dass dadurch
sichergestellt sei, dass Mobilfunk-Antennenanlagen den gewünschten
Wirkungsbereich erreichten. Ob hierfür tatsächlich keine alternativen Standorte
in Zonen höherer Priorität in Frage kommen, wird nicht dargelegt. Es ist nicht
erkennbar, dass die Vorinstanz von der Bauherrschaft entsprechende
Nachweise im Sinne der vorerwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung (s.
E. 7.5. vorstehend) verlangt hat.
Mit Blick auf das konkrete Zonenregime wäre es an der Vorinstanz
gelegen, Nachweise darüber zu verlangen, ob etwa ein Standort in der zur
ersten Priorität gehörenden Gewerbezone in rund 300 m Entfernung östlich des
Baugrundstücks oder in der der zweiten Priorität zugewiesenen Zone für
öffentliche Bauten, in welcher mässig störende Betriebe zulässig sind, rund 400
m nordöstlich des Baugrundstücks, in Frage kommen. Angesicht der typischen
Versorgungsradien von Mobilfunksendeanlagen, die auch über 200 m betragen
können, kann nicht gesagt werden, dass ein Standort in einer dieser Zonen
aufgrund der Distanz zum möglichen Zielgebiet von vornherein ausser Betracht
fällt (s. zu den Versorgungsradien den Bericht Mobilfunk und Strahlung,
herausgegeben von der Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung im Auftrag des
UVEK, 18. November 2019, S. 25; s. auch den folgenden Abschnitt). (…)
Der Vorinstanz ist zwar zuzustimmen, dass funktechnische Gründe im
Rahmen der Anwendung von Prioritätenregelungen Berücksichtigung finden
müssen, was sich auch aus dem vorerwähnten Entscheid BGr 1C_449/2011
und 1C_451/2011 vom 19. März 2012 ergibt. Indes geht es angesichts der ihr
ein Ermessen einräumenden Bestimmung von Art. 39a Abs. 3 BZO nicht an,
sich bei der Frage nach einem sinnvollen Suchkreis für den darin verlangten
Nachweis unbesehen der konkreten Umstände des Einzelfalls auf einen von
der privaten Rekursgegnerin vorgegebenen Umkreis von 200 m zu
beschränken. Es kann denn auch nicht gesagt werden, dass ein solcher
Umkreis im vorliegend interessierenden Zusammenhang aus funktechnischen
Gründen zwingend ist, sodass bereits von vornherein und unabhängig des
Einzelfalls ohnehin kein anderer Perimeter in Frage kommt. Da der typische
Versorgungsradius von Mobilfunksendeanlagen, wie gesagt, von der Art der
Versorgung abhängt und je nach Zellentyp durchaus etwa auch über 200 m

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betragen kann, kann davon schlechterdings nicht ausgegangen werden. Hinzu
kommt, dass den Betreibern auch im Rahmen der vorliegend fraglichen
Prioritätenregelung noch die Möglichkeit des Nachweises der funktechnischen
Notwendigkeit für einen Standort ausserhalb der zulässigen Zonen offensteht
(s. Art. 39a Abs. 2 BZO), womit auch damit den durchaus berechtigten Anliegen
Rechnung getragen wird, dass Kaskadenmodelle und Prioritätenregelungen
nicht dazu führen dürfen, dass die konzessionsmässige Mobilfunkversorgung
übermässig behindert wird.