zh_baurekursgericht · BRKE II Nr. 0026/1992 · 1992-02-25 · de
Zonenkonformität. Provisorische, zonenwidrige Unterkunft für Asylbewerber in der Industriezone. Zulässige Provisoriumsdauer.


BRKE II Nr. 26/1992 vom 25. Februar 1992 in BEZ 1992 Nr. 8
1. Das Baugrundstück liegt in der Industriezone IA der Gemeinde X. und ist mit
einem noch im Rohbau stehenden viergeschossigen Gewerbehaus überstellt.
Die Rekurrentin ist für die Erstunterbringung der dem Kanton Zürich durch den
Bund zugewiesenenen Asylbewerber verantwortlich und in dieser Funktion für den
Aufbau und den Betrieb von Durchgangszentren, Foyers und Notunterkünften zu-
ständig. In dem genannten Gewerbehaus plant sie die Einrichtung eines aus drei ei-
genständigen Abteilungen bestehenden Asylbewerberzentrums. Dieses soll sich in
zwei Durchgangszentren für je ca. 100 Personen und in eine Notschlafstelle für ca.
150 Personen gliedern. In das Zentrum soll auch eine Stätte zur Beschäftigung von
Asylbewerbern integriert werden.
2. Das Vorhaben ist unbestrittenermassen zonenwidrig und damit einer ordentli-
chen Bewilligung nicht zugänglich. Die Parteien gehen zudem übereinstimmend da-
von aus, dass die Erteilung einer Ausnahmebewilligung mangels besonderer Ver-
hältnisse baurechtlicher Natur nicht in Frage kommt. Die Rekurrentin hält aber dafür,
dass die Voraussetzungen zur Erteilung einer auf die Dauer von fünf Jahren befriste-
ten Bewilligung gegeben seien.
3. a) Die Baubewilligung ist die behördliche Feststellung, dass einer Baute keine
öffentlichrechtlichen Hindernisse namentlich aus dem Bau- und Planungsrecht ent-
gegenstehen. Nicht rechtskonforme Bauten und Anlagen dürfen unter Umständen
gemäss § 321 PBG unter erschwerenden Nebenbestimmungen (Auflagen, Bedin-
gungen) bewilligt werden, die im geltenden Recht eine Grundlage besitzen und dem
Zwecke dienen, die rechtlichen Mängel zu beheben oder künftige Rechtswidrigkeiten
auszuschliessen. In gewissen (seltenen) Fällen (unter anderem bei Vorliegen von
Notlagen bei der Unterbringung von Asylbewerbern) können anstelle einer Bauver-
weigerung vorschriftswidrige Bauten befristet oder bis zu einem vorbehaltenen Wi-
derruf bewilligt werden.
Eine befristete Baubewilligung in diesem Sinne - von der ohne weiteres zu be-
willigenden, rechtskonform aber auf Zeit projektierten Baute soll hier nicht die Rede
sein - bedeutet somit nichts anderes als die temporäre Tolerierung vorschriftswidri-
ger Bauten und Anlagen. Mit einer Ausnahmesituation, wie sie Voraussetzung für die
Erteilung eines Dispenses von Baurechtsnormen ist (§ 220 PBG), hat eine derartige
befristete Zulassung nichts zu tun. Die Baute wird durch die Tolerierung nicht recht-
mässig, und es entsteht kein Bestandesprivileg und damit auch kein Anspruch des
Bauherrn auf Verlängerung der Bewilligung.

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b) Der befristeten Zulassung rechtswidriger Bauvorhaben sind in mehrfacher
Hinsicht enge Grenzen gesetzt, soll es nicht zur massenhaften Verletzung von Vor-
schriften, zu einer ausserhalb des geltenden Planungs- und Baurechts oder etwa
des Umweltschutzrechts liegenden rechtsmissbräuchlichen "Nebenordnung" kom-
men.
So dürfen rechtswidrige Projekte auch bei Vorliegen von Notlagen nur bewilligt
werden, wenn der Nachweis erbracht ist, dass eine vorschriftsgemässe Baute auf
dem Baugrundstück oder an anderer Stelle nicht möglich ist. Der Grundsatz der Ge-
setzmässigkeit, wonach rechtskonform zu bauen und zu nutzen ist, führt mit anderen
Worten dazu, dass rechtswidrige Provisorien nur für so lange bewilligt werden dür-
fen, als die Realisierung eines gesetzeskonformen Projektes entweder unmöglich
oder für den Bauherrn unzumutbar ist (VB 91/0054+0055).
Dieser Grundsatz ist für die Festlegung der Obergrenze der Befristung von ent-
scheidender Bedeutung, und es können die weiteren nachstehend zu nennenden
Voraussetzungen für die befristete Zulassung rechtswidriger Bauten nur innerhalb
des vom Legalitätsprinzip gezogenen Rahmens rechtliche Wirkung entfalten. Ist es
möglich, innerhalb einer bestimmten Zeitspanne rechtskonform zu bauen und zu
nutzen, so kann dieser zeitliche Rahmen nicht unter Hinweis auf die Geringfügigkeit
der Rechtsverletzung oder auf das überwiegende Interesse an der Realisierung des
Bauvorhabens überschritten werden.
Bei Notsituationen, wie sie im Gefolge des Zustromes von Asylbewerbern über-
all im Kanton Zürich und in der ganzen Schweiz als Massenphänomen in Erschei-
nung treten, kann sich das Gemeinwesen - nun, da die Unterbringungsaufgabe seit
geraumer Zeit besteht und offenkundig von Dauer ist - seiner öffentlichen Aufgaben
nicht länger als kurzfristig auf dem Wege rechtswidriger Provisorien entledigen. Kan-
tone wie Gemeinden haben alles daran zu setzen, bestehende vorschriftskonforme
Bauten zur Verfügung zu stellen oder neue rechtmässige Bauten zu errichten. Län-
gerfristig ist das erforderliche Land auf dem Planungswege beizubringen, und es
sind entsprechende Schritte schon heute einzuleiten.
Für die befristete Zulassung als solche und die Dauer der Befristung ist sodann
- immer im Rahmen der für die Schaffung rechtskonformer Verhältnisse erforderli-
chen Zeitspanne - der Grad der durch das Bauvorhaben bewirkten Vorschriftswidrig-
keit von Bedeutung; insbesondere können gravierende Verletzungen elementarer
Baupolizeivorschriften dazu führen, dass ein Provisorium überhaupt nicht oder nur
sehr kurzfristig bewilligt werden darf. Auf das Investitionsvolumen kann es dabei
letztlich nicht ankommen, weil einerseits davon auszugehen ist, dass die zuständi-
gen Behörden die Befristung anhand der massgeblichen rechtlichen Kriterien festle-
gen und den zeitlichen Limitierungen Nachachtung verschaffen und andererseits der
Bauherr in seinen finanziellen Dispositionen frei ist.
Sodann muss das öffentliche oder private Interesse an der Erstellung des Bau-
vorhabens ein hohes Gewicht haben, bis sich die befristete Tolerierung von
Vorschriftswidrigkeiten rechtfertigen lässt.
Ermittlung und Befriedigung des Bedarfes bedingen permanente Anstrengun-
gen, so dass sich auch die Frage etwa nach der Erstellung weiterer oder der Verlän-

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gerung bestehender rechtswidriger Provisorien im positiven wie im negativen Sinne
schon kurzfristig wieder neu stellen kann.
4. a) Nachdem die der Wohnnutzung gleichzustellende Unterbringung von Asyl-
bewerbern in der Industriezone unbestrittenermassen nicht zonenkonform ist und die
Erteilung einer Ausnahmebewilligung - ebenfalls unbestrittenermassen - nicht in Fra-
ge kommt, ist nach den dargelegten Grundsätzen höchstens die Erteilung einer be-
fristeten Bewilligung in Betracht zu ziehen. Zu prüfen bleiben die hiefür nötigen Vor-
aussetzungen sowie die Frage der Befristungsdauer.
b) Geplant ist der Innenausbau eines noch im Rohbau stehenden Gewerbehau-
ses, welcher gemäss Angaben der Vorinstanz Investitionen in der Höhe von rund Fr.
2.5 Mio. erfordert. Die fünf Geschosse sollen wie folgt beworben werden:
Sockelgeschoss: 3 Lagerräume, 3 Waschräume, 1 Haushaltsraum
Erdgeschoss: 5 Schulräume, 5 Büroräume, 1 Küche,
1 Ess- und Aufenthaltsraum, 1 Reception
1. + 2. OG: 17 Schlafräume, 3 Büroräume,
(identisch) 1 Aufenthaltsraum mit Küche,
1 Nachtwacheraum, 1 Spielzimmer,
2 Wasch/WC/Dusch-Räume
3. OG 5 Reserve(schlaf)räume, 5 Werkstatträume,
2 Büroräume, 1 Aufenthaltsraum mit Küche,
1 Nachtwacheraum, 2 Wasch/WC/Dusch-Räume.
Im bestehenden Rohbau sind bis anhin lediglich die Treppen- und Aufzugsanla-
gen sowie einige sanitäre Einrichtungen vorhanden, so dass praktisch die ganze in-
nere Raumeinteilung noch erstellt werden muss. Die dafür notwendigen baulichen
Massnahmen haben zwar eindeutig dauerhaften Charakter; dennoch erweist sich die
Ansicht der Baubehörde, das Projekt sei deshalb einer befristeten Bewilligung nicht
zugänglich, angesichts der vorstehenden Erwägungen als unzutreffend.
c) Zur Beurteilung der Frage, ob die Zonenwidrigkeit wie beantragt auf fünf Jah-
re hinaus zu tolerieren sei, ist zunächst von den Möglichkeiten des Kantons Zürich
zur Schaffung rechtskonformer Unterkünfte auszugehen. Dazu macht die Rekurren-
tin einzig geltend, es sei äusserst schwierig, geeignete Objekte zu finden; infolge des
angespannten Wohnungsmarktes sei es im übrigen sehr problematisch, der ansäs-
sigen Wohnbevölkerung Wohnraum zu entziehen.
Die Rekurrentin beanstandet daher die bisher von den Baurekurskommissionen
konsequent angewandte und vom Verwaltungsgericht in einigen Entscheiden bestä-
tigte Praxis, die Befristung der Bewilligung auf 2 Jahre zu beschränken.
Die diesbezügliche Begründung des Verwaltungsgerichts ging dahin, dass es
innerhalb dieser Zeitspanne dem Gemeinwesen - nötigenfalls durch planerische
Massnahmen - möglich sei, die Voraussetzung für eine allseits baurechtskonforme
Unterbringung von Asylbewerbern zu schaffen (vgl. VB 90/0136). In einigen neueren
Entscheiden liess das Verwaltungsgericht unter dem Hinweis, dass die Schaffung

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von Notunterkünften mit dem anhaltenden Zustrom von Asylbewerbern stetig schwie-
riger geworden sei, auch Befristungen von 3 bzw. 5 Jahren zu (VB 91/0054+0055
[3 J.], VB 91/0117 [3 J.] und VB 91/0122 [5 J.]). Allerdings hat das Gericht dabei zu-
mindest im letztgenannten Falle inkonsequenterweise dem Grad der Rechtsverlet-
zung dasselbe Gewicht wie dem Legalitätsprinzip beigemessen, ohne zu prüfen, ob
die Gemeinde nicht schon vor Ablauf der 5-jährigen Befristung die Möglichkeit lega-
ler Unterbringung habe.
In concreto hält die Rekurrentin die Zeitspanne von zwei Jahren deshalb als für
zu kurz bemessen, weil die Stimmbürger entsprechenden Projekten und planeri-
schen Massnahmen meist ablehnend gegenüberstünden.
Den Baurekurskommissionen ist die Problematik im Zusammenhang mit der Er-
richtung von Unterbringungsmöglichkeiten für Asylbewerber aus zahlreichen Rekurs-
fällen hinlänglich bekannt. Die aus Mangel an Zeit auf Notunterkünfte (Wohncontai-
ner) angewiesenen Gemeinden stossen in Wohnzonen mit ihren Bestrebungen im-
mer wieder auf den Widerstand von Anwohnern, welche vielfach nichts unversucht
lassen, um die Unterkünfte unter Berufung auf die geltenden Bauvorschriften (Ein-
ordnung, Immissionen etc.) zu verhindern. Die benötigte Zeitdauer für die Herbeifüh-
rung einer baurechtskonformen Lösung ist dementsprechend auch nicht exakt ab-
schätzbar. Indessen muss die Befristung, wo nicht besondere konkrete Umstände
vorliegen, im Rahmen von zwei bis höchstens drei Jahren festgelegt werden.
Einen rechtsgenügenden Nachweis der Unmöglichkeit rechtskonformer Unter-
bringung von Asylbewerbern hat die Rekurrentin mit ihren Vorbringen indessen nicht
erbracht. Die Baurekurskommission II hält daher auch vorliegend eine Befristung in-
nerhalb des vorstehend genannten Rahmens für angemessen, zumal gerade die am
nächsten mit der (keineswegs mehr neuen) Problematik vertraute kantonale Asylko-
ordination die entsprechenden Bemühungen längst in Angriff genommen haben
müsste. Mit der Zulassung von baurechtswidrigen Bauten für die Zeitspanne von fünf
Jahren würde auf jeden Fall der Uebergang zu einer unzulässigen Dispensierung
fliessend und darüber hinaus die Suche nach baurechtskonformen Lösungsmöglich-
keiten nicht gefördert. Zeigt sich nach Ablauf der Frist, dass eine baurechtskonforme
Lösung trotz ernsthafter Bemühungen noch nicht gefunden werden konnte und die
Notsituation nach wie vor andauert, könnte - unter dannzumal strengeren Vorausset-
zungen (Nachweis der Bemühungen) - immer noch eine Verlängerung in Betracht
gezogen werden.
Wenn die Rekurrentin geltend macht, keine Möglichkeit zu haben, sich am Pro-
zess der Schaffung von baurechtskonformen Voraussetzungen (sinngemäss soweit
diesbezüglich planerische Massnahmen notwendig sind) aktiv zu beteiligen, ist dies
nur insoweit korrekt, als es ihr in der Tat verwehrt ist, bezüglich der Industriezone der
Gemeinde X. eine Umzonung in die Wege zu leiten. Nicht verwehrt ist es der Asyl-
koordination als kantonaler Instanz jedoch, die Problematik auf der Stufe der kanto-
nalen Planung bzw. Gesetzgebung anzugehen. Sind die Unterbringungsmöglichkei-
ten in Wohnzonen oder Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen im ganzen Kanton
tatsächlich ausgeschöpft, so wären Mehreinzonungen, Umzonungen oder Zonenöff-
nungen anzustreben. Möglich wäre auch die Einführung neuer Zonentypen. Auf je-
den Fall müsste der Weg diesfalls nicht über die "pragmatische" Rechtsbeugung,
sondern über die Anpassung der Bauvorschriften an die im Zusammenhang mit der

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Asylgesetzgebung des Bundes gestellten Anforderungen führen.
d) Fraglich ist somit noch, wie sich der Grad der Rechtsverletzung und die Inte-
ressenabwägung auf die Befristungsdauer auswirken. Aufgrund der Lage des Bau-
vorhabens in einem weniger immissionsbelasteten Bereich der Industriezone IA, in
welcher übrigens auch Handels- und Dienstleistungsbetriebe zulässig sind, kann die
Zonenwidrigkeit nicht als derart gravierend bezeichnet werden, dass eine Frist inner-
halb des Rahmens von zwei bis drei Jahren nicht in Frage käme bzw. weitergehend
zu verkürzen wäre. Liegt sodann der Hauptzweck von Industriezonen darin, die An-
siedlung von industriellen und gewerblichen Betrieben zu ermöglichen und insbe-
sondere die von dieser Nutzweise herrührenden Immissionen auf bestimmte Gebiete
zu beschränken, so steht auch das öffentliche Interesse an der Einhaltung der Zo-
nenordnung einer Provisoriumsdauer zwischen zwei und drei Jahren nicht entgegen.
Gegen eine kürzere Befristung spricht auch das öffentliche Interesse an der Erstel-
lung der Baute. Die Unterbringung von Asylbewerbern zählt gegenwärtig zu den
dringlichsten Problemen für Kanton und Gemeinden. Die Interessensgewichtung
führt daher - ohne Berücksichtigung der rekurrentischerseits geltend gemachten, je-
doch kaum relevanten Tatsache, dass das Gewerbehaus teilweise auch zonenkon-
form genutzt werden soll (Werkstatträume) - zum Ergebnis, dass die nicht allzu
schwer wiegende Verletzung öffentlichen (kommunalen) Baurechts für zwei bis drei
Jahre hingenommen werden könnte, soweit der Kanton Zürich seine ihm aufgrund
der Asylgesetzgebung des Bundes obliegende Aufgabe der Erstunterbringung von
Flüchtlingen nicht anderweitig erfüllen kann. In gleicher Weise hat auch das Verwal-
tungsgericht im bereits zitierten Entscheid VB 90/0136 einen Wohncontainer für
Asylbewerber in der Industriezone - auf zwei Jahre befristet - zugelassen.
e) Zusammenfassend ergibt sich, dass - nachdem die Rekurrentin an einer Be-
willigungsdauer unter fünf Jahren offenbar nicht interessiert ist - der Rekurs abzu-
weisen ist. Demnach ist der angefochtene Beschluss im überprüften Umfange zu
bestätigen.
Der Rekurrentin steht es indessen frei, bei der Baukommission der Gemeinde
X. ein neues Baugesuch für ein auf zwei bis drei Jahre befristetes Projekt einzurei-
chen, welches ihr - im Sinne der Erwägungen - zu bewilligen und allenfalls nach Ab-
lauf der Bewilligungsfrist auch zu verlängern wäre. Voraussetzung wäre allerdings
der Nachweis, dass im "Gebiet linkes Zürichseeufer" keine baurechtskonformen Al-
ternativmöglichkeiten vorhanden sind. Bei der Frage einer späteren Verlängerung
hätte die Rekurrentin nachzuweisen, dass ihre Bemühungen bei der Suche nach ei-
ner baurechtskonformen Lösung erfolglos blieben.