zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0112/2011 · 2011-06-10 · de
Bewilligungspflicht. Zuständigkeit Rechtsmittelverfahren. Veranstaltungen.

Baurechtliche Bewilligungspflicht für der Verkaufsförderung dienende Veranstaltungen auf Aussenflächen eines Einkaufszentrums verneint. Einzuholen ist nur eine Polizeibewilligung. Für deren rechtsmittelweise Beurteilung ist in erster Instanz das Statthalteramt zuständig.

BRGE I Nr. 0112/2011 vom 10. Juni 2011 in BEZ 2011 Nr. 62
Vorgesehen war, die zu einem Einkaufs- und Freizeitzentrum gehörende
Aussenflächen auf dem K-Platz und dem U-Platz an insgesamt 165 Tagen im
Jahr für verschiedene der Verkaufsförderung dienende Veranstaltungen zu
nutzen. Die Bauherrschaft focht mit der Bewilligung dieses Vorhabens
verbundene Auflagen an.
Aus den Erwägungen:
4. Die Zuständigkeit ist nach § 5 Abs. 1 VRG von Amtes wegen zu prüfen.
Das Planungs- und Baugesetz regelt die Zuständigkeiten und das Verfahren im
Bereich der Raumplanung sowie das öffentliche Baurecht (§ 1 Abs. 2 PBG).
Gemäss § 329 Abs. 1 PBG werden Streitigkeiten, wo das Gesetz nichts
anderes bestimmt, in erster Instanz durch das Baurekursgericht entschieden.
Hinzu kommen Streitigkeiten aus anderen Rechtsgebieten, wenn dies
koordinationsrechtlich erforderlich (Art. 33 Abs. 4 des Raumplanungsgesetzes
[RPG]) oder spezialgesetzlich vorgesehen ist.
5. Angefochten ist zunächst Dispositivziffer I.A.6 des vorinstanzlichen
Beschlusses mit Bezug auf den K-Platz. Danach ist der Einsatz von
Lautsprecher- und Verstärkeranlagen grundsätzlich untersagt mit Ausnahme
von jährlich maximal vier Veranstaltungen auf dem K-Platz und U-Platz, wobei
weitere Auflagen gelten. Gestützt wird diese Anordnung gemäss Vorinstanz auf
Art. 17 der Lärmschutzverordnung der Stadt Zürich sowie Art. 3 Abs. 2 der vom
Stadtrat erlassenen Veranstaltungsrichtlinien.
Bei der hier angefochtenen Auflage geht es folglich um die Vermeidung
von Lärm und damit von Einwirkungen im Sinne des Umweltschutzgesetzes.
Die Anwendung des Umweltschutzgesetzes ist im Kanton Zürich nicht einer
eigenen, zentralen Umweltschutzverwaltung übertragen, sondern weitgehend in
die bestehenden Verfahren und Zuständigkeiten integriert worden (vgl. dazu §§
13 und 19 der Besonderen Bauverordnung I [BBV I]). Soweit Umwelt-
schutznormen baurechtliche Tatbestände betreffen, sind gemäss § 2 lit. c PBG
für ihre erstinstanzliche Anwendung vorbehältlich kantonaler Zuständigkeiten (§
7 Abs. 1 der Bauverfahrensverordnung [BVV]) grundsätzlich die kommunalen
Baubehörden zuständig (vgl. VGr, 21. Mai 2008, VB.2008.00066, E 2.1) und ist
damit gemäss § 1 Abs. 2 in Verbindung mit § 329 Abs. 1 PBG das
Baurekursgericht als Rechtsmittelinstanz zuständig.

Seite 2
Vorliegend stellt sich die Frage, ob ein baurechtlicher Zusammenhang
vorliegt, geht es doch um die Durchführung von Veranstaltungen. Ein bau-
rechtlicher Zusammenhang ist dann zu bejahen, wenn die Veranstaltungen
unter die baurechtliche Bewilligungspflicht fallen.
6. Aus den Akten geht hervor, dass der K-Platz und der U-Platz für zeitlich
begrenzte Promotionen/Veranstaltungen an insgesamt 165 Tagen pro Jahr
genutzt werden sollen. Die Beanstandungen der Rekurrentschaft beziehen sich
lediglich auf den K-Platz. Die geplanten Veranstaltungen betreffen vier fixe
sowie zwei variable Anlässe. Die variablen Anlässe sind für kurzfristige
Aktionen vorgesehen. Die Nutzung ist noch nicht festgelegt, als Beispiele
werden der Biomarkt oder ein Suppentag genannt. Die vier weiteren Anlässe
beinhalten eine Auto-Ausstellung (21 Tage), das «Wake-City» (2 Tage), die
Sommerlounge (56 Tage) und Weihnachten (56 Tage). Sämtliche Veran-
staltungen beinhalten den Aufbau von mobilen Bauten, wie beispielsweise
Ausstellungsboxen, Getränke- bzw. Verkaufsstände, ein Zelt, eine Bühne und
Weihnachtsbäume. Bewilligungspflichtig sind gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG
Bauten und Anlagen, wobei auch Fahrnisbauten, welche über nicht
unerhebliche Zeiträume ortsfest verwendet werden, darunter fallen (BGE 123 II
256 ff., E. 3). Die hier vorgesehenen mobilen Aufbauten lösen für sich gesehen
keine baurechtliche Bewilligungspflicht aus, da ihnen aufgrund der lediglich
temporären Stationierung die Ortsbezogenheit fehlt.
7. Es stellt sich jedoch die Frage, ob die durch die Veranstaltungen verur-
sachte Nutzung zu einer baurechtlichen Bewilligungspflicht führt.
Das kantonale Recht konkretisiert die bundesrechtliche Rahmenordnung
der baurechtlichen Bewilligungspflicht mit einer Enumeration der bewilli-
gungspflichtigen Objekte und bewilligungsbedürftigen baurechtlichen Mass-
nahmen (§ 309 Abs. 1 PBG) und befreit Massnahmen geringfügiger Bedeutung
von der Bewilligungspflicht (§ 309 Abs. 3 PBG i.V.m. § 1 der Bauver-
fahrensverordnung [BVV]). Gemäss § 309 Abs. 1 lit. b PBG ist für
Nutzungsänderungen bei Räumlichkeiten und Flächen, denen baurechtliche
Bedeutung zukommt, eine baurechtliche Bewilligung nötig. Eine Nutzungs-
änderung liegt vor, wenn Räume oder Flächen mit oder ohne Eingriff in die
äussere Gestalt einem neuen Zweck zugeführt werden. Nicht jede
Nutzungsänderung ist bewilligungspflichtig. Vielmehr trifft dies nach Massgabe
der gebotenen Gesamtbetrachtung und des Verhältnismässigkeitsprinzips dann
zu, wenn die mit der neuen Bewerbung verbundenen Auswirkungen in
irgendeiner Hinsicht intensiver sind als die bisherigen oder sonst ein planungs-
und baurechtlich geschütztes Rechtsgut berühren (Ch. Mäder, Das
Baubewilligungsverfahren, 1991, Rz. 209 ff.; zum Ganzen BRKE IV Nrn. 0090
und 0091/2007 vom 21. Juni 2007 = BEZ 2008 Nr. 44, www.baurekursgericht-
zh.ch).
Der für die Zuständigkeit geforderte baurechtliche Zusammenhang ist erst
dann zu bejahen, wenn die Veranstaltungen zu einer Nutzungsänderung im
oben beschriebenen Sinn führen.
7.1 Gemäss § 250 Abs. 1 PBG ergibt sich die zulässige bauliche
Grundstücknutzung nach Ausnützung, Bauweise und Nutzweise aus der Bau-

Seite 3
und Zonenordnung und aus den Bauvorschriften. Die streitbetroffenen
Grundstücke liegen gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich
(BZO) in der Zentrumszone. Gemäss Art. 18a BZO sind in der Zentrumszone
Wohnungen, Handels- und Dienstleistungsbetriebe, Verwaltungen sowie
höchstens mässig störende Gewerbebetriebe zulässig. Es handelt sich bei den
streitbetroffenen Grundstücken um private Grundstücke.
7.2 Ob bei temporären Veranstaltungen von einer baurechtlichen
Bewilligungspflicht auszugehen ist, wurde bisher in der Rechtsprechung unter-
schiedlich beurteilt. Es rechtfertigt sich daher, die bisher ergangene
Rechtsprechung zusammenzufassen und ihre Auswirkung auf den vorliegenden
Fall zu beurteilen.
7.2.1 Mit Entscheid vom 12. Dezember 2005 (VB.2005.00324) äusserte
sich das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich darüber, ob das zeitlich
befristete Projekt «Kino am Berg» auf dem Gelände des Hotel-Restaurants U
auf dem Ü-Berg einer baurechtlichen Bewilligungspflicht bedurfte. Dies wurde
vor allem aufgrund des Umstandes bejaht, dass das «Kino am Berg» während
der Dauer eines Monates in einem Gebiet ausserhalb der Bauzone stattfinden
solle. Sodann sei zu berücksichtigen, dass die befristeten Einrichtungen einer
nächtlichen Open-Air-Nutzung dienen, die mit Lärm verbunden sei und
allabendlich mehrere hundert Personen anlocken solle. Angesichts dieser
Auswirkungen habe sowohl die Öffentlichkeit wie auch die Nachbarschaft ein
Interesse daran, dass das fragliche Projekt in einem umfassenden
Verwaltungsverfahren auf seine Bewilligungsfähigkeit hin überprüft werde.
Insofern sei das «Kino am Berg» zu Recht als raumrelevante Nutzungs-
änderung, der im Hinblick auf Lärmschutz und Erschliessung baurechtliche
Bedeutung zukomme, bezeichnet worden (vgl. Erwägung 3.2 des genannten
Entscheides; nachfolgend als «Kino am Berg»-Fall bezeichnet).
7.2.2 Mit Entscheid vom 2. Oktober 2003 (VB.2003.00216) erwog das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, es sei fraglich, ob die jährliche
Veranstaltung eines «Kinos am Pool» einer jährlich wiederkehrenden
Bewilligungspflicht unterstehe oder ob die Durchführung solcher Veran-
staltungen nicht bereits in der ursprünglichen Betriebsbewilligung enthalten sei.
In diesem Fall ging es um die Durchführung eines Open-Air-Kinos in einer in
der Zone für öffentliche Bauten situierten Sportanlage, die verschiedene Sport-
und Freizeiteinrichtungen beheimatete. Das Verwaltungsgericht führte aus, es
sei nicht auszuschliessen, dass der sommerliche Kinobetrieb bereits zur
bestimmungsgemässen Benützung der Anlage gehöre und der Betriebsgesell-
schaft demzufolge schon ursprünglich vorsorgliche Betriebsbeschränkungen
etwa hinsichtlich Anzahl und Zeiten der Veranstaltungen, Lautstärke von
Geräten etc. auferlegt worden seien. Bei Ungenügen von Betriebsvorschriften
hätten die Behörden in diesem Fall zusätzliche Massnahmen zur Begrenzung
der Emissionen im Sinne einer Anpassung zu prüfen gehabt. Da die Parteien
von einer Bewilligungspflicht ausgingen, liess das Verwaltungsgericht die Frage
offen und ging aufgrund der übereinstimmenden Meinungen der Parteien selbst
von einer bewilligungspflichtigen Nutzungsänderung aus (vgl. Erwägung 4a des
genannten Entscheides; nachfolgend als «Kino am Pool»-Fall bezeichnet).

Seite 4
7.2.3 In einem am 31. März 2010 beurteilten Fall (VB.2010.00079) ging
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ohne nähere Erläuterung zu dieser
Frage davon aus, dass es zur befristeten Umnutzung der L-Wiese für den
Zirkus K und das Z-Fäscht einer baurechtlichen Bewilligung bedurfte. Die
Umnutzung war mit einer Abtragung der Rasenfläche und teilweise auch des
Untergrundmaterials auf einer Fläche von ca. 10 000 m2 vorgesehen. Sodann
sollten die Zufahrten angepasst bzw. neu erstellt werden, neue Werkleitung
verlegt, ein chaussierter Weg verbreitert werden sowie eine Abtrennung mit
Holzpfosten und Schranken erfolgen (vgl. Erwägung I. des genannten
Entscheides; nachfolgend als «L-Wiese»-Fall bezeichnet). Die L-Wiese befindet
sich in der Freihaltezone.
7.2.4 Im Unterschied zu dem hier vorliegenden Fall lag das streitbetroffene
Grundstück im «Kino am Berg»-Fall ausserhalb der Bauzone. Die befristete
Nutzung war demnach von Anfang an nicht zonenkonform. Unter diesen
Umständen bestanden, wie das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
ausführte, sowohl ein öffentliches wie auch ein privates Interesse an der
Beurteilung der Auswirkungen der befristeten Umnutzung. Beim «L-Wiese» -
Fall handelt es sich um ein Vorhaben in der Freihaltezone, das mit erheblichen
baulichen Massnahmen verbunden war. Der hier zu beurteilende Fall hingegen
betrifft ein in der Zentrumszone befindliches Grundstück. Mit dem «Kino am
Pool»-Fall signalisierte das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich seine
Ansicht, dass dann, wenn eine Veranstaltung zur bestimmungsgemässen
Benützung der Anlage gehört, eine baurechtliche Bewilligungspflicht entbehrlich
sei, was vorliegend der Fall ist. Mit der baurechtlichen Bewilligung für das Areal
S wurde eine Art. 18a BZO entsprechende Nutzung erlaubt. Gemäss dem bei
den Akten liegenden Nutzungskonzept dienen die geplanten Veranstaltungen
der Verkaufsförderung. Es handelt sich demnach um unmittelbar mit den im
Areal S bestehenden Handels- und Dienstleistungsbetrieben in Zusammenhang
stehende befristete Nutzungen, die nicht zu einer Nutzungsänderung führen.
Würde man hier eine nach § 309 Abs. 1 lit. b PGB relevante Nutzungsänderung
und somit eine baurechtliche Bewilligungspflicht bejahen, müssten auch
sämtliche Verkaufsveranstaltungen, die in der «Mall» und damit innerhalb des
Hauptgebäudes auf dem Areal S stattfinden, einer baurechtlichen
Bewilligungspflicht unterworfen werden. Damit würde die Bewilligungspflicht
offenkundig weit überdehnt.
7.2.5 Zu prüfen bleibt, ob die befristeten Veranstaltungen aufgrund der mit
ihnen verbundenen Auswirkungen, da sie im Aussenraum stattfinden,
insbesondere was den Lärm betrifft, einem baurechtlichen Bewilligungs-
verfahren zu unterstellen sind. Vorab ist anzumerken, dass es hier um befristete
Nutzungen des K-Platzes geht. Es besteht demnach ein wesentlicher
Unterschied zu ständigen Nutzungen wie beispielsweise Aussenrestaurants, die
selbstverständlich aufgrund der Ortsbezogenheit und der ständigen Immis-
sionen einer baurechtlichen Bewilligung bedürfen.
Zu betonen ist, dass der K-Platz bereits heute, auch ohne die geplanten
Veranstaltungen, als belebter Platz den Besuchern des Einkaufszentrums S
offen steht und auch ausserhalb der bestehenden Gastroflächen Personen auf
dem Platz verweilen. Die Immissionen, die sich daraus ergeben, sind bereits mit
der ursprünglichen baurechtlichen Bewilligung geprüft und soweit nötig mit

Seite 5
Massnahmen begrenzt worden. Es ist davon auszugehen, dass sich die
geplanten Veranstaltungen/Promotionen an die das Einkaufszentrum
besuchende Kundschaft richten bzw. darauf abzielen, weitere Kundschaft
anzulocken. Sollten viele Personen nur und extra für die Veranstal-
tungen/Promotionen anreisen, wäre dies nicht anders als etwa bei einem Aus-
oder Schlussverkauf oder bei einem Verkauf von neuen Artikeln einer
besonders publikumsträchtigen Marke. Die Besucherströme dürften sich zeitlich
verteilen, woran auch vereinzelt vermehrter Andrang wie beispielsweise bei der
Übertragung von Fussballspielen nichts Wesentliches ändern würde. Im
Übrigen ist die Anzahl sich aufhaltender Menschen auf dem K-Platz auch
wetterabhängig. Durch die geplanten Veranstaltungen ist demnach nicht von
wesentlich erhöhten Immissionen, die sich über einen längeren Zeitraum
erstrecken und die nicht schon durch die ursprüngliche Baubewilligung
abgedeckt wären, auszugehen. Auch diesbezüglich ist demnach keine
Nutzungsänderung im Sinne von § 309 Abs. 1 lit. b PBG anzunehmen. Auf
zeitlich vereinzelt auftretende höhere Immissionen ist nachfolgend einzugehen.
7.2.6 Nicht gefolgt werden kann der im «Kino-am-Pool»-Fall vom
Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung, dass aufgrund einer einzelnen
Veranstaltung die Baubehörden zusätzliche Massnahmen zur Begrenzung der
Emissionen im Sinne einer Anpassung der ursprünglichen Baubewilligung
prüfen müssten. Verneint man eine baurechtliche Bewilligungspflicht, da die
Veranstaltung keine Nutzungsänderung im Sinne von § 309 Abs. 1 lit. b PBG
darstellt, besteht auch keine Veranlassung, die ursprüngliche baurechtliche
Bewilligung zu ergänzen. Dass für Veranstaltungen dennoch Einschränkungen
anzuordnen sind, ist kein Grund für eine Ergänzung der baurechtlichen
Bewilligung, sondern nur – aber immerhin – für die Ergreifung
veranstaltungsbezogener polizeirechtlicher Massnahmen. Der Stadtrat von
Zürich hat mit den von ihm erlassenen Veranstaltungsrichtlinien allgemein
gültige Einschränkungen zur Verhinderung von Immissionen bei
Veranstaltungen aller Art erlassen, welche sich nicht primär an die Baubehörde
richten. Die Vorinstanz hat die hier strittigen Anordnungen gestützt auf
kommunales Polizeirecht, nämlich auf Art. 17 der Lärmschutzverordnung der
Stadt Zürich sowie Art. 3 Abs. 2 der besagten Veranstaltungsrichtlinien und
nicht in Anwendung von Bau- und Umweltschutzrecht erlassen. Wie bereits
ausgeführt ist die Anwendung des Umweltschutzgesetzes in die bestehenden
Verfahren und Zuständigkeiten, d.h. in das Baubewilligungsverfahren integriert
worden. Massnahmen zur Begrenzung von vereinzelt auftretendem Veranstal-
tungslärm sind demgegenüber mit einer allgemeinen Polizeibewilligung
anzuordnen, ohne dass es hierfür einer Ergänzung der ursprünglichen
Baubewilligung bedürfte. Erst wenn die Immissionen derart intensiv sind, dass
von einer Nutzungsänderung auszugehen ist, muss die ursprüngliche Bau-
bewilligung ergänzt werden.
8. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass kein baurechtlicher Zusam-
menhang vorliegt. Die geplanten Veranstaltungen unterliegen keiner bau-
rechtlichen Bewilligungspflicht. Somit ist diesbezüglich auf den Rekurs nicht
einzutreten. Da es sich dabei um eine Anordnung im Rahmen einer
allgemeinen Polizeibewilligung handelt, ist der Rekurs in Anwendung von § 5
Abs. 2 VRG an den Bezirksrat Zürich zu überweisen.

Seite 6
(Ergänzung: Mit Beschluss vom 8. Dezember 2011 überwies der Bezirksrat Zü-
rich die Sache zuständigkeitshalber an das Statthalteramt Zürich. Dies mit der
Begründung, dass der Schutz der Bevölkerungen vor akustischen Einwirkungen
materiell zu den ortspolizeilichen Aufgaben gehöre [§ 12 Abs. 1 BezVG] und
demgemäss das Statthalteramt zuständig sei.)