zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0022/2022 · 2022-02-10 · de
Nutzungsplanung. Revision. Kein Bereinigungsbedarf bestehender Bauzonen nach Massgabe der Voraussetzungen für Einzonungen.


BRGE IV Nr. 0022/2022 vom 10. Februar 2022 in BEZ 2022 Nr. 12
Die Baudirektion Kanton Zürich verweigerte im Rahmen der Genehmigung
der Revision einer kommunalen Nutzungsplanung unter anderem
Bestimmungen die Einordnungsgrundsätze der Kernzone N. betreffend (Art. 3
Abs. 3 BZO) und verlangte, dass letztere in einer separaten Teilrevision der
kommunalen Nutzungsplanung einer Nichtbauzone zugewiesen werde.
Hiergegen rekurrierte ein davon betroffener Grundeigentümer. Sein Grundstück
war teilweise der strittige Kernzone N. und teilweise der kantonalen
Landwirtschaftszone zugeteilt. Es befand sich auf dem Gebiet der Gemeinde A
und in der als B.-Tal bezeichneten Region, wobei die Gemeindegrenze zur
Stadt C in diesem Bereich auf der gegenüberliegenden Seite der Glatt verlief.
Von den auf der Parzelle im zur Kernzone gehörenden Teil gelegenen
Gebäuden waren einzig noch Ruinen vorhanden. Zudem fiel deren äussere
Begrenzung teilweise mit der Kernzonengrenze zusammen.
Aus den Erwägungen:
4.1 In der angefochtenen Verfügung wird ausgeführt, im Rahmen der
Vorprüfung zur Gesamtrevision der Richt- und Nutzungsplanung der Gemeinde
A sei die Auflage erfolgt, die Einzonung im Gebiet B.-Tal aus der Vorlage
auszuklammern und in Zusammenarbeit mit der Stadt C weiterzuverfolgen,
weshalb diese Einzonung nicht mehr Bestandteil der Gesamtrevision sei und
von dieser losgelöst als separate Teilrevision geführt werde. Die bestehende
«(Weiler-)Kernzone» N. stehe in direktem Zusammenhang mit der Entwicklung
des Gebiets B.-Tal. Gemäss Art. 3 Abs. 4 der rechtskräftigen BZO dürften
Gebäude in der Kernzone N. nur umgebaut oder ersetzt werden. Da die Bauten
auf dem rekurrentischen Grundstück zerstört und nicht mehr
bestimmungsgemäss nutzbar seien, sei eine Berufung auf die
Besitzstandsgarantie nicht mehr möglich. Infolgedessen könnten auch die
Schutz- und Erhaltungsziele im Sinne von Art. 33 der Raumplanungs-
verordnung (RPV) nicht mehr erfüllt werden, so dass auch zonenkonforme
Bauten gemäss Art. 3 Abs. 4 BZO nicht mehr möglich seien. Ein Ersatzneubau
sprenge den Rahmen der erweiterten Besitzstandsgarantie nach § 357 PBG.
Weiter würden die zerfallenen Bauten fast vollständig im 20 m breiten
Uferstreifen bzw. im (in diesem Abschnitt noch nicht festgelegten) 56 m breiten
provisorischen Gewässerraum der Glatt liegen. Darüber hinaus grenze die
Kernzone N. nördlich an den Wald. Obgleich der Wald im Rechtssinne schon
2012 vom zuständigen Kreisförster festgestellt worden sei, seien noch keine
Waldabstandslinien festgesetzt worden, wobei die Gemeinde A deren
Festsetzung in einer separaten Teilrevision beabsichtige. Selbst bei einem
reduzierten Waldabstand würden die Kernzonenflächen ausserhalb der
Waldabstandslinie fast vollständig im übergangsrechtlichen Uferstreifen resp.
provisorischen Gewässerraum liegen, was eine bauliche Entwicklung
verunmögliche. Mit der Kombination von Uferstreifen und Waldabstand sowie
der fehlenden Besitzstandsgarantie aufgrund der verfallenen Bauten resultiere
eine nicht mehr baulich nutzbare Bauzone, weshalb die Gemeinde A
eingeladen werde, die Kernzone N. so bald als möglich einer Nichtbauzone
zuzuweisen. Da aufgrund der fehlenden baulichen Nutzungsmöglichkeiten auch

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die im neuen Art. 3 Abs. 3 BZO vorgesehene Bewahrung der Struktur nicht
möglich sei, erweise sich diese Bestimmung als nicht zweckmässig, so dass sie
nicht zu genehmigen sei. (…)
4.2.1 (…) Gemäss Art. 15 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie
dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Abs. 1).
Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren (Abs. 2). Lage und Grösse
der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind
die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen; insbesondere sind die
Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen (Abs.
3). Gemäss Art. 15 Abs. 4 RPG kann Land neu einer Bauzone zugewiesen
werden, wenn es sich für die Überbauung eignet (lit. a), es auch im Fall einer
konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden
Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und
überbaut wird (lit. b), Kulturland damit nicht zerstückelt wird (lit. c), die
Verfügbarkeit des Landes rechtlich sichergestellt ist (lit. d) und damit die
Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden (lit. e).
Art. 15 Abs. 4 RPG bezieht sich nach seinem klaren Wortlaut
ausschliesslich auf Einzonungen. Dass darüber hinaus im Rahmen laufender
Revisionsbestrebungen generell eine umfassende Bereinigung bestehender
nutzungsplanerischer Festlegungen nach Massgabe dieser Kriterien
vorzunehmen wäre, lässt sich Art. 15 RPG jedoch gerade nicht entnehmen.
Dies umso weniger, als für einen spezifischen Anwendungsfall, nämlich die
Reduktion überdimensionierter Bauzonen, eine Verpflichtung zur Überprüfung
und zur Vornahme entsprechender Massnahmen (primär Rückzonungen) wie
dargelegt in Art. 15 Abs. 2 RPG ausdrücklich verankert ist. Damit erscheint es
wenig überzeugend, für diejenigen Konstellationen, in denen gerade keine
Überdimensionierung der Bauzonen in Frage steht, dennoch eine nachträgliche
Überprüfung und Bereinigung bestehender Bauzonen zu verlangen, obwohl
diese - bezüglich des Aspekts der Zuweisung einer bestimmten Fläche zu einer
bestimmten Nutzungszone - in einer konkreten Revision lediglich eine
Bestätigung erfahren. Zur Begründung ihres abweichenden Standpunkts
verweist die Vorinstanz auf eine Literaturstelle und einen Bundesgerichts-
entscheid. In der Tat halten Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in:
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, Art. 15 Rz. 88, fest, es
rechtfertige sich, die Kriterien des gemäss Wortlaut auf Neueinzonungen
zugeschnittenen Art. 15 Abs. 4 RPG auch bei einer Nutzungsplanrevision -
wenn Grundstücke in der Bauzone bestätigt oder wenn sie eine Um- oder
Aufzonung erfahren würden - miteinzubeziehen, da im Rahmen der gemäss Art.
3 RPV bei allen Nutzungsplanänderungen vorzunehmenden umfassenden
Interessenabwägung der gesamte Art. 15 RPG zu berücksichtigen sei. Dieser
Ansatz vermag jedoch insofern nicht zu überzeugen, als damit die vorstehend
skizzierte Konzeption der fraglichen Gesetzesbestimmung unter Berufung auf
eine blosse Verordnungsbestimmung übersteuert wird, die überdies lediglich in
sehr allgemeiner Form (und im Rahmen des einleitenden Kapitels) den
Grundsatz der Interessenabwägung beim Bestehen von Handlungsspielräumen
statuiert und die entsprechende Vorgehensweise umschreibt, ohne sich damit
aber spezifisch zur Frage, in welchen Konstellationen bestimmte
Überprüfungen vorzunehmen sind, zu äussern (vgl. auch BRGE IV Nr.

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0002/2018, E. 6.3 = BEZ 2018 Nr. 23, welcher im Fall einer Umzonung
innerhalb der Bauzone unter Bezugnahme auf die entsprechende Literaturstelle
deren Gesetzesauslegung ablehnt und dies mit dem klaren und
unmissverständlichen Wortlaut begründet). Die zitierte Kommentarstelle
verweist sodann - wie auch die Vorinstanz - auf BGr, 10. Februar 2015,
1C_134/2015, E. 3.2. Dieser Entscheid betrifft jedoch eine in Anwendung von
Art. 15 Abs. 2 RPG vorgenommene Rückzonung zur Reduktion überdimen-
sionierter Bauzonen und hält fest, dass in diesem Zusammenhang - zur
Bestimmung der betroffenen Grundstücke - die Berücksichtigung der in Art. 15
Abs. 4 RPG genannten Kriterien nicht zu beanstanden sei. Im Lichte des
vorstehend Ausgeführten, ist diese Einschätzung ohne Weiteres plausibel, sagt
jedoch nichts darüber aus, ob auch in Konstellationen, in denen keine
überdimensionierten Bauzonen bestehen und Art. 15 Abs. 2 RPG daher nicht
einschlägig ist, die blosse Bestätigung einer Bauzone der Überprüfung anhand
der Kriterien gemäss Art. 15 Abs. 4 RPG bedarf. Dass sodann vorliegend ein
Anwendungsfall von Art. 15 Abs. 2 RPG gegeben wäre, behauptet die
Vorinstanz nicht. Auch bestehen gestützt auf die Angaben im Erläuternden
Bericht zur Gesamtrevision der Nutzungsplanung keine entsprechenden
Hinweise. Damit ist entgegen der Vorinstanz hinsichtlich der vorliegend
strittigen BZO-Bestimmung, die lediglich die Vorschriften für die Kernzone N.
ergänzt und damit die Zonierung als solche (implizit) bestätigt, keine
Überprüfung der Einhaltung der in Art. 15 Abs. 4 RPG genannten Kriterien
vorzunehmen.
4.2.2 Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn es sich bei seitens der
Vorinstanz im Hinblick auf Art. 15 Abs. 4 RPG vorgetragenen Aspekten um
erhebliche Änderungen der Verhältnisse handeln würde, die im Sinne von Art.
21 Abs. 2 RPG ihrerseits eine Überprüfung und nötigenfalls die Anpassung des
Nutzungsplans rechtfertigen würden. In diesem Sinn wird beispielsweise
vertreten, dass in Fällen, in denen eingezontes Land wegen unvorhergesehener
finanzieller Schwierigkeiten oder aus anderen unerwarteten Gründen nicht
fristgerecht erschlossen werden kann, Auszonungen vorzunehmen sind (Heinz
Aemisegger/Samuel Kissling, a.a.O., Art. 15 Rz. 104; Eloi Jeannerat, in:
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, Art. 19 Rz. 4).