zh_baurekursgericht · BRGE IV Nrn. 0039-0040/2014 · 2014-04-03 · de
Vorentscheid. Zulässiger Inhalt. Rechtswirkungen.


BRGE IV Nrn. 0039 und 0040/2014 vom 3. April 2014 in BEZ 2014 Nr. 34
6.1 Über Fragen, die für die spätere Bewilligungsfähigkeit eines
Bauvorhabens grundlegend sind, können Vorentscheide eingeholt werden. Mit
dem Gesuch sind die Unterlagen einzureichen, die zur Beurteilung der
gestellten Fragen erforderlich sind (§ 323 PBG).
Der Vorentscheid ist hinsichtlich der behandelten Fragen in gleicher Weise
verbindlich, gültig und anfechtbar wie eine baurechtliche Bewilligung (§ 324
Abs. 1 PBG). Gegenüber Dritten gilt dies nur, wenn das gleiche Verfahren wie
für Bewilligungen durchgeführt worden ist, was der Gesuchsteller ausdrücklich
verlangen muss. Wird das Baugesuch in solchen Fällen während der Gültigkeit
eines Vorentscheides gestellt, so kann die baurechtliche Bewilligung von Dritten
hinsichtlich der vorentschiedenen Fragen nur angefochten werden, wenn eine
wesentliche Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse nachgewiesen wird (§
324 Abs. 2 PBG). Gemäss gefestigter Praxis sind Vorentscheide ohne
Drittverbindlichkeit in der Regel – das heisst dann, wenn es um die Anwendung
des Raumplanungsgesetzes und seiner kantonalen und kommunalen
Ausführungsbestimmungen geht – bundesrechtswidrig; dies unbesehen davon,
ob der Gesuchsteller einen drittverbindlichen Vorentscheid verlangt hat oder
nicht (RB 1994 Nr. 92).
Eingeschränkt ist die Rechtsverbindlichkeit von Vorentscheiden insoweit,
als die Baubehörden nur zum Schutz des Gesuchstellers an Vorentscheide
gebunden sind. Demnach kann die Behörde in der Baubewilligung vom
Vorentscheid abweichen, wenn der Gesuchsteller dadurch entlastet wird. Die
Bindung der Baubehörde beschränkt sich auf die positiven Antworten eines
Vorentscheides; auf eine in Aussicht gestellte Bauverweigerung oder auf
Nebenbestimmungen kann die Behörde bei der Beurteilung des Baugesuchs
zurückkommen (VB 93/0174 = BEZ 1994 Nr. 14; RB 1998 Nr. 121).
Der baurechtliche Vorentscheid charakterisiert sich somit als eine
teilverbindliche, in Verfügungsform ergehende rechtsmittelfähige Auskunft der
Baubehörde mit auf drei Jahre (§ 322 Abs. 1 PBG) befristeter Wirksamkeit, die
auf Gesuch hin in einem förmlichen baurechtlichen Verfahren ergeht. Der
Vorentscheid besagt, ob und allenfalls unter welchen Voraussetzungen in den
nachgefragten Punkten einem späteren Baugesuch zu entsprechen ist oder
nicht. Damit nimmt der Vorentscheid in einem Teilumfang die Prüfung des
späteren Baugesuchs rechtsverbindlich vorweg. Der Zweck des Vorentscheides
ist ökonomischer Natur, indem sich der Bauherr hinsichtlich einzelner Aspekte
eines baurechtlich relevanten Vorhabens Klarheit über die Rechtslage
verschaffen kann, bevor er mit erheblichen Kosten ein vollständiges Projekt
ausarbeiten lässt.

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6.2 Mit Fragen im Sinne von § 323 Abs. 1 PBG sind von vornherein nur
Rechtsfragen gemeint. Fragen tatsächlicher Natur können nicht zum
Gegenstand eines Vorentscheidgesuchs gemacht werden. So entfällt es etwa,
nach der Höhe des bestehenden Terrains auf dem künftigen Baugrundstück zu
fragen. Vorentscheidfragen müssen alsdann losgelöst von einem
ausgearbeiteten Projekt beantwortungsfähig sein. Fragen, deren Beantwortung
ein ganz oder teilweise ausgearbeitetes Projekt voraussetzen, können nicht
zum Gegenstand eines Vorentscheidgesuchs gemacht werden. Damit würden
die Grenzen zum Baubewilligungsverfahren verwischt und das Institut des
Vorentscheids in sachwidriger Weise überdehnt. So ist etwa die Beurteilung der
Einordnung (§ 238 PBG) einzelner Gebäudeteile oder gar eines ganzen
Gebäudes projektabhängig und ist damit ins Baubewilligungsverfahren zu
verweisen. Demgegenüber kann mit einem Vorentscheidgesuch beispielsweise
nachgefragt werden, ob auf einem bestimmten Kernzonengrundstück eine
Neubaute, eine Ersatzbaute oder beides zulässig sei. Hierin wäre der typische
Fall einer projektunabhängigen Rechtsfrage zu erblicken. Besagte
Einschränkung schliesst aber nicht aus, Vorentscheidgesuche mit planlichen
Darstellungen näher zu erläutern.
Rechtsfragen abstrakter Art, etwa betreffend die Auslegung einer
Bauvorschrift durch die Baubehörde, können nicht Gegenstand eines
Vorentscheidgesuches sein. Vielmehr ist stets zu verlangen, dass eine
Vorentscheidfrage die Nutzung bzw. Überbauung eines bestimmten Bau-
grundstücks beschlägt.
Schliesslich gilt, dass sich Vorentscheide deutlich und unmissverständlich
über die gestellten baurechtlichen Fragen aussprechen und diese, sofern
möglich, mit «ja» oder «nein», jedenfalls aber klar und eindeutig beantworten.
Auslegungsbedürftige Antworten sind zu vermeiden. Eine Beantwortung «im
Sinne der Erwägungen» kann erhebliche und unerwünschte Interpretations-
spielräume entstehen lassen (vgl. zum Ganzen BRKE IV Nrn. 0169 und
0170/1999 = BEZ 2001 Nr. 15; BRKE I Nrn. 216 und 217/2001 vom 31. August
2001, bestätigt mit VGr, 31. Januar 2002, VB.2001.00316, E. 3; BRGE IV Nr.
0123/2012 vom 30. August 2012).
Soweit Fragen nicht Gegenstand eines Vorentscheidgesuchs sein können
und damit materiell nicht beantwortungsfähig sind, ist auf das Vorentscheid-
gesuch im entsprechenden Umfang nicht einzutreten.
6.3 Baurechtliche Vorentscheide ergehen nicht anders als Baubewilli-
gungen auf Gesuch hin. Sie gehören zu den sogenannt mitwirkungs-bedürftigen
Verfügungen. Solche werden ohne die Zustimmung des Betroffenen nicht
rechtswirksam. Das Gesuch beinhaltet die Zustimmung zum Erlass der
Verfügung. Das Fehlen des Gesuches hat die Nichtigkeit der Verfügung zur
Folge (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 6. A., 2010, Rz. 898 ff.).
Demnach dürfen mit dem Vorentscheid keine Fragen beantwortet werden,
die nicht gesuchsgegenständlich sind. Dies auch mit Blick auf die Dritt-
verbindlichkeit, muss doch der Dritte für den Entscheid darüber, sich zur

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Verschaffung der Anfechtungsbefugnis den Vorentscheid zustellen zu lassen
oder nicht, auf den Inhalt des öffentlich bekanntgemachten Vorentscheid-
gesuches abstellen können (§ 314 PBG). Dementsprechend wäre, wenn
positive Feststellungen getroffen würden, die nicht nachgefragt wurden, die
Berufung des Gesuchstellers auf diese Feststellungen im Rahmen eines
nachfolgenden Baubewilligungsverfahrens zumindest in Frage gestellt; dies vor
allem dann, wenn die Feststellungen im Vorentscheid explizit als über den
Inhalt des Vorentscheidgesuches hinausgehend ausgewiesen wurden. Aus
Gründen der Rechtsklarheit sollten solche nicht nachgefragten Feststellungen
gar nicht erst getroffen werden.
(Darlegung, dass die [positiven, vom Nachbarn angefochtenen] Vor-
entscheidantworten aus verschiedenen Gründen rechtsfehlerhaft sind.)
7.6 Im Dispositiv des angefochtenen Beschlusses wurden alsdann
«Auflagen» statuiert. (…)
Auch diese «Auflagen» haben im Rahmen des Vorentscheides rechtlich
keinerlei Bestand. Weder wurden diese Aspekte nachgefragt noch sind sie
projektunabhängig. Überdies erscheint es schon grundsätzlich fraglich, ob in
einem Vorentscheid Auflagen – deren Einhaltung der Rechtsnatur der Auflage
entsprechend erzwingbar sein müsste (Ulrich Häfelin/Georg Müller/ Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., 2010, Rz. 913 ff.) – statuiert
werden können. Die Ausgangslage, dass vor Baubeginn Projektmängel geheilt
werden müssten (§§ 321 und 326 PBG), kann sich bei einem Vorentscheid von
vornherein nicht ergeben. Handelt es sich beim Vorentscheid um einen
Feststellungsentscheid, liegt es nahe, Einschränkungen als Teil der
grundsätzlich positiven Feststellung, nicht aber als «Auflage» zu statuieren.
Allenfalls könnte ein Vorentscheid unter einer Bedingung statuiert werden,
wobei zunächst zu prüfen wäre, ob nicht vielmehr mit dem Vorentscheid
festzustellen sei, dass das betreffende Bauvorhaben nur unter einer
bestimmten Bedingung bewilligungsfähig sei, was nicht das Gleiche wäre (vgl.
aber RB 1993 Nr. 55, nur als Resümee publiziert). Letztlich kann die besagte
Frage hier indes offen bleiben.