zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0194/2021 · 2011-07-27 · de
Umweltrecht. Lärmschutz. Sportanlage. Änderungen bei einer Altanlage. Lärmermittlungspflicht.


BRGE I Nr. 0194/2021 vom 10. Dezember 2021 in BEZ 2022 Nr. 7
2. Der rekurrierende Nachbar hatte bei der Vorinstanz eine Lärmklage
hinsichtlich einer Sportanlage auf dem Areal einer Schulanlage eingereicht. Die
Baubehörde hatte diese abgewiesen und festgestellt, dass die Sportanlage
baubewilligungskonform betrieben werde. Hiergegen gelangte der Nachbar mit
Rekurs an das Baurekursgericht.
Aus den Erwägungen:
Der Rekurrent beanstandet vorab, dass der im angefochtenen Entscheid
von der Vorinstanz eingenommene Standpunkt, wonach die A.-Anlage vor dem
Stichtag vom 1. Januar 1985 erstellt worden sei und die nach diesem Stichtag
erfolgten Änderungen als geringfügig einzustufen seien, nicht zutreffe. (…)
3.2 Das Umweltschutzgesetz (USG) unterscheidet von der Konzeption her
bestehende, geänderte und neue ortsfeste Anlagen. Stichtag ist dabei das
Inkrafttreten des USG am 1. Januar 1985 (Art. 47 Abs.1 der
Lärmschutzverordnung [LSV]).
Neue Anlagen dürfen dabei nur errichtet werden, wenn die durch diese
Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der
Umgebung nicht überschreiten (Art. 25 Abs. 1 USG). Erleichterungen können
nach Massgabe von Art. 25 Abs. 2 USG bis (maximal) zu den
Immissionsgrenzwerten (IGW) gewährt werden. Für Strassen und andere
öffentliche oder konzessionierte Anlagen sind weitergehende Erleichterungen
möglich. Diesfalls müssen die vom Lärm betroffenen Gebäude durch
Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden, auf
Kosten des Inhabers der lärmigen Anlage (Art. 25 Abs. 3 USG).
Bestehende Anlagen, die den gesetzlichen Vorgaben nicht entsprechen,
müssen saniert werden (Art. 16 Abs. 1 USG), und zwar so weit, als dies
technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und die
Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Art. 13 Abs. 2 LSV). Würde
eine Sanierung im Einzelfall (unverhältnismässige) Betriebseinschränkungen
oder Kosten verursachen oder stehen ihr überwiegende Interessen entgegen,
können Erleichterungen gewährt werden, jedoch darf der Alarmwert für
Lärmimmissionen nicht überschritten werden (Art. 17 USG; Art. 14 LSV). Auch
diesbezüglich gilt eine Ausnahme für bestehende Strassen und andere
öffentliche oder konzessionierte ortsfeste Anlagen: Lassen sich die
Immissionen auf bestehende Gebäude in der Umgebung durch Massnahmen
an der Quelle nicht unter den Alarmwert herabsetzen, müssen – in der Regel
auf Kosten des Anlageinhabers – passive Schallschutzmassnahmen
angeordnet werden (Art. 20 Abs. 1 USG).
Im Allgemeinen kommt dem Bundesrat die Kompetenz zur Statuierung von
Vorschriften über die Anlagen, den Umfang der zu treffenden Massnahmen, die
Fristen und das Verfahren zu (Art. 16 Abs. 2 USG).

- 2-
3.3 Dieses Konzept wird ergänzt durch die besonderen Bestimmungen des
USG und der LSV für (wesentlich) geänderte bestehende Anlagen (Altanlagen).
Art. 18 Abs. 1 USG bestimmt, dass eine sanierungsbedürftige Anlage nur
umgebaut oder erweitert werden darf, wenn sie gleichzeitig saniert wird. In
diesem Rahmen können (bereits gewährte) Erleichterungen (im Sinne von
Art. 17 USG) eingeschränkt oder aufgehoben werden. Die Botschaft zu Art. 18
USG führt aus, dass Anlagen, die (wesentlich) umgebaut oder erweitert werden,
grundsätzlich den gleichen Anforderungen genügen müssen wie neue Anlagen.
Erleichterungen, wie sie für die Sanierung alter Anlagen gewährt werden
können, sollten dabei – von Härtefällen abgesehen – wegfallen (Botschaft des
Bundesrates vom 31. Oktober 1979 zu einem Bundesgesetz über den
Umweltschutz [BBl 1979 III 798]).
Unwesentliche Änderungen oder Erweiterungen lösen keine
Sanierungspflicht für die bestehenden Anlageteile aus. Gemäss Art. 8 Abs. 1
LSV müssen nur die Lärmemissionen der neuen oder geänderten Anlageteile
soweit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie
wirtschaftlich tragbar ist. Für die Sanierung der bestehenden Anlageteile bleibt
es in einem solchen Fall bei den Vorgaben von Art. 16 f. USG i.V.m. Art. 14 f.
LSV.
Wesentlich geänderte oder erweiterte Anlagen müssen die
Immissionsgrenzwerte einhalten und nicht – wie bei Neuanlagen gemäss
Art. 25 Abs. 1 USG – die Planungswerte. Werden jedoch Erleichterungen
gewährt, müssen – wie bei Neubauten gemäss Art. 25 Abs. 3 USG – ab
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte Schallschutzmassnahmen an
bestehenden Bauten angeordnet und vom Eigentümer der lärmigen Anlage
finanziert werden (Art. 8 Abs. 2 i.V.m. Art. 10 und 11 LSV).
Diese Regelung wurde von Rechtsprechung und Literatur insofern ergänzt,
als in bestimmten Fällen eine vollständige Gleichstellung mit Neubauten
geboten ist. Dies ist der Fall, wenn eine bestehende ortsfeste Anlage in
konstruktiver oder funktionaler Bedeutung so weit verändert wird, dass der
weiterbestehende Teil der Anlage von geringerer Bedeutung erscheint als der
erneuerte Teil (sog. übergewichtige Erweiterung). Gleiches gilt bei einer
vollständigen Zweckänderung (zum Ganzen BGE 141 II 483, E. 3).
3.4 Wie bereits erwähnt, ist für die Beantwortung der Frage, ob eine
wesentliche Änderung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV vorliege, in erster
Linie massgeblich, ob die Änderung wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen
(der Anlage selbst oder zufolge Mehrbeanspruchung bestehender [bspw.:
Verkehrs-]Anlagen) zur Folge habe (Art. 8 Abs. 3 USG; BGE 141 II 483, E. 4.2;
BGr, 18. August 2010, 1C_372/2009, E. 3.2, mit weiteren Hinweisen zur
Rechtsprechung). Diese Sichtweise erweist sich – entgegen vereinzelter
Lehrmeinungen – als bundesrechtskonform und steht insbesondere nicht im
Widerspruch zum Anordnungsgehalt von Art. 18 USG, zumal es sich bei Art. 8
Abs. 2 und 3 LSV um eine kompetenzgemäss erlassene (teilweise)
gesetzesvertretende Verordnungsbestimmung handelt (BRGE I Nr. 0116/2021
vom 16. Juli 2021, E. 2.4-2.6, mit Hinweisen).

- 3-
Nach der Rechtsprechung ist die Frage nach einer Erhöhung der
Immissionen aber nicht das einzige Kriterium, welches im Lichte von Art. 8
Abs. 2 und 3 LSV der Betrachtung bedarf. Das Bundesgericht verwies in
BGr 1C_372/2009 auf die weiteren, von der Literatur entwickelten Kriterien
(weitreichender Eingriff in die Bausubstanz, erhebliche Kosten), ohne dazu
konkret Stellung zu nehmen. Es verneinte im konkreten Fall eine erhebliche
Änderung des infrage stehenden Flugfelds, zumal die streitigen Bauten (von
erheblichem Ausmass) keine Änderung des Flugbetriebs bewirken könnten,
solange das Betriebsreglement nicht geändert worden sei. Die Prüfung sei
daher im Rahmen des Verfahrens zur Genehmigung des neuen
Betriebsreglements vorzunehmen. In verschiedenen Urteilen – zumeist anhand
von Schiessanlagen oder Flughäfen – wurde eine wesentliche Änderung dann
bejaht, wenn sie nicht nur der Sanierung, sondern auch der
Kapazitätserweiterung diente. Geboten ist indes eine gesamthafte Abwägung
(BGE 141 II 483, E. 4.2, mit Hinweisen; BGr, 18. August 2010, 1C_372/2009, E.
3.2; BGE 133 II 181, E. 7.2). Das Bundesgericht führte unter Bezugnahme auf
die Gesetzesmaterialien weiter aus, der Bundesrat habe die Verpflichtung zur
gleichzeitigen Sanierung von Anlagen, die vor Ablauf der Sanierungsfrist
umgebaut oder erweitert werden, damit begründet, dass die Kosten für eine
Sanierung bedeutend niedriger seien, wenn diese in einem Zug mit einem
Umbau oder einer Erweiterung durchgeführt werden könne. Dieses Anliegen
lasse sich nur sinnvoll umsetzen, wenn auch grössere bauliche Veränderungen
der bestehenden Anlage als wesentlich gelten würden. Andernfalls könnte eine
sanierungspflichtige Anlage vor Ablauf der Sanierungsfrist umfassend erneuert
werden, ohne dass gleichzeitig die eigentlich notwendige Lärmsanierung
durchgeführt werden müsste. Dies wäre nicht sachgerecht und widerspräche
dem Anliegen des historischen Gesetzgebers. Der für das Sanierungsrecht
massgebliche Grundsatz des Vertrauensschutzes verliere an Bedeutung, wenn
der Eigentümer den bestehenden Zustand und damit die zuvor getätigten
Investitionen freiwillig aufgebe. Bei Nationalstrassen und anderen öffentlichen
Anlagen stehe indes weniger der Vertrauensschutz im Vordergrund, sondern
das öffentliche Interesse am Weiterbetrieb von gesamtwirtschaftlich
bedeutsamen Anlagen einerseits und an der Finanzierbarkeit der sehr hohen
Sanierungskosten für das Gemeinwesen andererseits. Werde bereits mit hohen
Kosten in die Bausubstanz eingegriffen und damit die Funktionsfähigkeit der
Anlage durch Baustellen über längere Zeit beeinträchtigt, müssten gleichzeitig
die notwendigen Sanierungsmassnahmen vorgenommen werden (BGE
141 II 483, E. 4.4, mit Hinweisen).
3.5 Vorliegend ist nicht ersichtlich – und wird vom Rekurrenten auch nicht
geltend gemacht – dass hinsichtlich der A.-Anlage (insbesondere: der
Sportfelder) vor dem Jahr 2016 ein (lärmrechtlicher) Sanierungsbedarf
bestanden habe. Zur Beurteilung steht mithin einzig die Frage der (rechtlichen)
Implikationen der mit Bauentscheid vom 7. Juni 2016 bewilligten Umgestaltung
(Neuerstellung und Vergrösserung des Hartsportplatzes, neue Laufbahn und
neuer Spielplatz). Dabei kann letztlich offen bleiben, ob vorliegend die Schwelle
einer wesentlichen Änderung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV erreicht
bzw. überschritten wurde oder nicht. Auch wenn letzteres bejaht würde, wären,
wie Art. 8 Abs. 2 LSV zutreffend festhält, vorliegend die Immissionsgrenzwerte
(und nicht etwa die Planungswerte für Neuanlagen) anwendbar.

- 4-
Die Schwelle für eine übergewichtige Erweiterung, welche die Anwendung
der Planungswerte für Neuanlagen (Art. 23 USG) zur Folge hätte, vermögen die
im Jahr 2016 bewilligten Änderungen bei Weitem nicht zu erreichen. Eine
übergewichtige Erweiterung ist – wie bereits erwähnt – nur zu bejahen, wenn
eine bestehende ortsfeste Anlage in konstruktiver oder funktionaler Beziehung
so weit verändert wird, dass der weiterbestehende Teil der Anlage von
geringerer Bedeutung erscheint als der erneuerte Teil (BGE 141 II 483, E.
3.3.3, mit Hinweisen). Vorliegend war und ist die (gesamte) A.-Anlage in der –
wie auch der Rekurrent ausführt – gebotenen Gesamtbetrachtung
flächenmässig genau gleich gross wie vor der Umgestaltung. (…) Der Hartplatz
(roter Tartanbelag) wurde neu längs statt quer zur Anlage ausgerichtet und
(eher geringfügig) vergrössert. Bereits vor der Umgestaltung sind namentlich
verschiedene Spielfelder (…) zu erkennen. Neu besteht auf einem
(untergeordneten) Teil der vormaligen (Rasen-)Spielfläche eine Laufbahn. (…)
Eine grundlegende Änderung der Funktionsweise ging mit den Modifikationen,
wie aufgrund von deren Beschrieb und den tatsächlichen Gegebenheiten vor
Ort ohne weiteres klar wird, nicht einher.
Nicht relevant für die Frage einer übergewichtigen Erweiterung ist
namentlich, ob die A.-Anlage – wie vom Rekurrenten geltend gemacht – in
ihrem heutigen Zustand vom Publikum intensiver genutzt werde und ob die für
die im Jahr 2016 anhand genommene Umgestaltung erhebliche Kosten
angefallen seien. Wie erläutert, wären diese Fragen nur dann relevant, wenn
gleichsam die Frage einer Sanierungspflicht (Art. 18 Abs. 1 USG) im Raum
stünde.
3.6 Im Ergebnis ist die A.-Anlage (Schulanlage und Sportfelder), da sie vor
dem Inkrafttreten des USG am 1. Januar 1985 erstellt wurde und keine
übergewichtige Erweiterung vorliegt, umweltrechtlich als (vor-)bestehende (Alt-
)Anlage zu qualifizieren. Für die nachfolgende Beurteilung sind im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 LSV – unter Vorbehalt der nachfolgenden Ausführungen zum
Vorgehen bei der Lärmermittlung bei Sportanlagen im Einzelnen, zumal die
LSV für Sportlärm keine Belastungsgrenzwerte festlegt – grundsätzlich die
Immissionsgrenzwerte (bzw.: Immissionsrichtwerte) massgeblich.
4.1 Der Rekurrent beanstandet im Weiteren, dass die Vorinstanz anlässlich
der Beurteilung des mit Bauentscheid vom 7. Juni 2016 bewilligten
Bauvorhabens (Neuerstellung und Vergrösserung des Hartsportplatzes, neue
Laufbahn und neuer Spielplatz) das Entwicklungs- und Lärmpotenzial der
Anlage völlig unterschätzt habe. (…) Die Vorinstanz habe sich mit dem üblichen
Hinweis begnügt, dass im Falle berechtigter Lärmklagen die Anordnung
zusätzlicher baulicher und/oder betrieblicher Massnahmen vorbehalten bleibe.
(…)
4.2 Nach Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen (Luftverunreinigungen,
Lärm, Erschütterungen und Strahlen) im Rahmen der Vorsorge so weit zu
begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar
ist (vorsorgliche Emissionsbegrenzung). Der rechtliche Ansatz zur Beurteilung
der wirtschaftlichen Tragbarkeit ist auf gewinnorientierte Unternehmungen
bezogen. Wird der Ansatz auch auf Anlagen angewendet, die nicht (nur) nach

- 5-
marktwirtschaftlichen Prinzipien betrieben werden, so verdichtet sich die
Verwandtschaft mit dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismässigkeit zur
völligen Identität (Schrade/Loretan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2.
A., 1998 ff., Art. 11 Rz. 35a).
Gemäss Art. 11 Abs. 3 USG werden die Emissionsbegrenzungen
verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen (der
Anlage) unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich
oder lästig werden (verschärfte Emissionsbegrenzung), andernfalls bestimmt
Art. 11 Abs. 2 USG das Mass der Emissionsbegrenzung abschliessend. Für die
Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat
durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 USG). Diese sind so
festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung
Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden
nicht erheblich stören (Art. 15 USG). Hinsichtlich Lärm gilt, dass Anlagen ohne
Belastungsgrenzwerte, deren Lärmemissionen sich – wie vorliegend – auf
Wohnzonen der Lärmempfindlichkeitsstufe II (vgl. Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV)
auswirken, nach der Rechtsprechung ein Immissionsniveau einzuhalten haben,
bei welchem höchstens geringfügige Störungen auftreten (zum Ganzen BRGE
II Nr. 0108/2012 vom 3. Juli 2012, E. 3.4.1 und E. 3.4.2).
4.3 Bei der Beurteilung einer (möglichen) Verschärfung der
Immissionsbegrenzungen kann es sich – soweit die LSV, wie erwähnt, für
Anlagen mit entsprechenden Lärmcharakteristika keine Belastungsgrenzwerte
festlegt – aufdrängen, bei der Beurteilung einer Anlage auf besondere
Vollzugshilfen zurückzugreifen. So hat das BAFU hinsichtlich der Ermittlung der
von Sportanlagen ausgehenden Lärmemissionen letztmals 2017 eine
Vollzugshilfe für die Ermittlung und Beurteilung von Sportlärm publiziert
(nachfolgend: Vollzugshilfe BAFU 2017). Diese Vollzugshilfe basiert methodisch
auf den Vorschriften der deutschen Sportanlagenlärmschutzverordnung
(Achtzehnte Verordnung zur Durchführung des Bundes-
Immissionsschutzgesetzes vom 18. Juli 1991 [18. BlmSchV]), unter Anpassung
der beschriebenen Methode an die schweizerischen Verhältnisse. (…)
Dabei ist stets in Erinnerung zu rufen, dass eine direkte Anwendung der
Immissionsrichtwerte der 18. BlmSchV nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ausser Betracht fällt. Massgeblich für die Beurteilung ist
schweizerisches Lärmschutzrecht (BGr, 31. Januar 2011, 1C_278/2010,
E. 4.4.3; BGr, 5. Dezember 2008, 1C_169/2008, E. 3.4). Aus der Konzeption
der 18. BlmSchV direkt und damit (auch) aus den Vollzugshilfen des BAFU
kann der Rekurrent zu seinen Gunsten jedenfalls direkt nichts ableiten (zum
Ganzen BRGE I Nr. 0011/2019 vom 8. Februar 2019, E. 4.3 und E. 4.4, mit
weiteren Hinweisen).
4.4 Dass die Vorinstanz im Rahmen des Bauentscheids vom 7. Juni 2016
sowie bei der Beurteilung im angefochtenen Entscheid die einschlägigen
Vollzugshilfen des BAFU nicht zur Anwendung brachte, vermag damit nicht von
vornherein eine Rechtsverletzung zu induzieren. Indes ist vorliegend die
gemäss § 7 VRG und Art. 36 LSV geltende Untersuchungspflicht jedenfalls
dahingehend verletzt, als dass Anhaltspunkte dafür bestehen, dass eine recht

- 6-
starke und unter lärmrechtlichen Gesichtspunkten nicht zu unterschätzende
Benutzung der Aussenplätze erfolgt. (…) Ohne dies mit präjudizieller Wirkung
für andere Schul(aussen)anlagen (…) festhalten zu wollen, erheischt der
Betrieb auf der A.-Anlage angesichts der relativen Intensität des Betriebs somit
einlässlichere Ermittlungen, welche die Vorinstanz (…) nachzuholen hat.
Jedenfalls macht es sich die Baubehörde zu einfach, wenn sie es ohne weitere
Ermittlungen bei der rudimentären Statuierung einer nächtlichen Sperrzeit
belässt (BRKE II Nr. 0056/2004 = BEZ 2004 Nr. 44, E. 5 und E. 6,
www.baurekursgericht-zh.ch). (…) Die Einbettung der Sportfelder in die
Schulanlage ist rechtlich nicht von Belang. Die Anwendbarkeit des
Lärmschutzrechts setzt keine (eigentliche) betriebliche Unabhängigkeit der
lärmemittierenden Anlage voraus. So hat die Rechtsprechung den (separaten)
Anlagecharakter – beispielsweise – auch hinsichtlich eines auf dem Gelände
eines historischen Strandbads (Strandbad Wollishofen) gelegenen
Ballspielplatzes bejaht (BRKE I Nr. 243/2009 vom 18. September 2009, E. 6.6,
bestätigt mit VGr, 17. November 2010, VB.2009.00605, dieser bestätigt mit
BGr, 27. Juli 2011, 1C_34/2011). Indem die Vorinstanz auf eine einlässliche
bzw. gutachterliche Beurteilung der Sachlage verzichtete, hat sie mithin
Bundesrecht verletzt. Die erforderliche lärmrechtliche Beurteilung ist
nachzuholen, weshalb die Angelegenheit antragsgemäss zur weiteren
lärmmässigen Untersuchung (Begutachtung) und neuer Entscheidung an die
Vorinstanz zurückzuweisen ist.
4.5 Bemerkungsweise ist (…) festzuhalten, dass im Rahmen der
vorzunehmenden Ermittlungen in der Sache eine Berücksichtigung der auf der
18. BlmSchV basierenden Vollzugshilfen des BAFU (2013, 2017) kaum
vermeidbar sein dürfte. (…)
Ferner ist – analog zur bereits zitierten Rechtsprechung – festzuhalten,
dass bei der Prüfung von allfälligen Einschränkungen der Benützungszeiten die
eigentlichen Bedürfnisse des Schulbetriebes voraussichtlich auszunehmen sein
werden. (…) Im einigermassen geordneten Normalbetrieb sind gewisse
Belärmungen hinzunehmen. Abends und an den Wochenenden sind bei einer
Sportanlage hingegen Einschränkungen des Betriebes durchaus denkbar, da
die gegenläufigen Interessen der Nachbarn zu diesen Zeiten stärker ins
Gewicht fallen. (…)
Ob die Mittagsruhe, welche zwar in der Allgemeinen Polizeiverordnung (…)
normiert wird, im höherrangigen Lärmschutzrecht indessen nicht explizit
vorgesehen ist, hier nach Massnahmen ruft, wird die Vorinstanz mit den
Bedürfnissen des Schulbetriebs abzuwägen haben. (…)