zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0203/2020 · 2020-12-01 · de
Planungszone. Festsetzung im Hinblick auf eine Gesamtrevision der Nutzungsplanung bei ausgewiesenen Verkehrsproblemen.

Zu beurteilen war die Festsetzung einer für drei Jahre geltenden Planungszone, welche Grundstücke erfasste, bei denen noch ein erhebliches Entwicklungs- und Erneuerungspotential bestand. Ziel der Festsetzung war, der betroffenen Gemeinde die erforderliche Zeit für Abklärungen im Zusammenhang mit bestehenden und zu erwartenden Verkehrsproblemen im Rahmen der laufenden Gesamtrevision der Nutzungsplanung zu verschaffen. Die 2. Abteilung des Baurekursgerichts wies den von der Eigentümerin eines der erfassten Grundstücke erhobenen Rekurs ab, weil sich die Planungsabsicht als genügend konkretisiert erwies und das Planungsbedürfnis ausgewiesen war. Ferner war auch die Verhältnismässigkeit der festgesetzten Planungszone zu bejahen.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
2. Abteilung
G.-Nr. R2.2020.00178
BRGE II Nr. 0203/2020
Entscheid vom 1. Dezember 2020
Mitwirkende Abteilungspräsident Peter Rütimann, Ersatzrichterin Marlen Patt, Baurichter
Adrian Bergmann, Gerichtsschreiber Paul Wegmann
in Sachen Rekurrentin
N. AG […]
vertreten durch […]
gegen Rekursgegnerin
1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
Mitbeteiligte
2. Politische Gemeinde X […]
vertreten durch […]
betreffend Verfügung des Amtes für Raumentwicklung […] vom […]; Festsetzung der
Planungszone Gebiet "H. R./N." […]
______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung vom 23. Juni 2020 setzte die Baudirektion Kanton Zürich,
Amt für Raumentwicklung (ARE), im Gebiet "H. R./N." (Stadt X) für die
Grundstücke Kat.-Nrn. 1, 2, 3, 4 und 5 für die Dauer von drei Jahren eine
Planungszone fest. Allfälligen Rekursen wurde die aufschiebende Wirkung
entzogen. Die Bekanntmachung der Festsetzung erfolgte im Amtsblatt vom
[…].
B.
Mit Eingabe vom 24. Juli 2020 erhob die N. AG fristgerecht Rekurs an das
Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte, die mit der angefoch-
tenen Verfügung festgesetzte Planungszone im Gebiet "H. R./N." (Stadt X)
sei vollumfänglich aufzuheben, eventualiter sei die festgesetzte Planungs-
zone dahingehend anzupassen, dass das Grundstück Kat.-Nr. 5 aus der
Planungszone zu entlassen sei, alles unter Kosten- und Entschädigungs-
folgen zu Lasten des Rekursgegners. Zugleich wurden die prozessualen
Anträge gestellt, der Einsprache sei die aufschiebende Wirkung, eventuali-
ter nur für das Grundstück Kat.-Nr. 5, zu erteilen, und das Verfahren sei,
das Einverständnis des Rekursgegners vorausgesetzt, zu sistieren.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 28. Juli 2020 wurde vom Rekurseingang Vor-
merk genommen, der Baudirektion Frist zur Stellungnahme zu den pro-
zessualen Anträgen angesetzt und der vom ARE verfügte Entzug der auf-
schiebenden Wirkung einstweilen bestätigt.
D.
Mit Eingabe vom 7. August 2020 beantragte die Baudirektion Kanton Zürich
unter Verweis auf den Mitbericht des ARE vom 6. August 2020, die auf-
schiebende Wirkung des Rekurses nicht wiederherzustellen und auf die
Sistierung des Verfahrens zu verzichten. Mit Präsidialverfügung vom
11. August 2020 wurde das Gesuch der Rekurrentin um Wiederherstellung
R2.2020.00178 Seite 2

der aufschiebenden Wirkung des Rekurses abgewiesen und der Entzug der
aufschiebenden Wirkung bestätigt. Ausserdem wurde das Gesuch der Re-
kurrentin um Sistierung des Rekursverfahrens abgewiesen und das Ver-
nehmlassungsverfahren eröffnet.
E.
Mit Vernehmlassung vom 7. September 2020 beantragte die Baudirektion
unter Verweis auf den Mitbericht des ARE vom 3. September 2020 die Ab-
weisung des Rekurses. Auch die als Mitbeteiligte ins Verfahren einbezoge-
ne Politische Gemeinde X beantragte mit Vernehmlassung vom
7. September 2020 die Abweisung des Rekurses, unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen zulasten der Rekurrentin.
F.
Mit Replik vom 30. September 2020 hielt die Rekurrentin an ihren Anträgen
fest. Die Vorinstanz und die Mitbeteiligte haben stillschweigend auf Einrei-
chung einer Duplik verzichtet.
G.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung er-
forderlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Die Rekurrentin ist Alleineigentümerin des von der Planungszone im Gebiet
"H. R./N." erfassten Grundstücks Kat.-Nr. 5. Sie ist daher durch die Fest-
setzung der Planungszone berührt und hat an der beantragten Aufhebung
ein schutzwürdiges Interesse. Die Rekurrentin ist somit gemäss § 338a des
Planungs- und Baugesetzes (PBG) zur Rekurserhebung legitimiert. Da
R2.2020.00178 Seite 3

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs
einzutreten.
2.
Die Planungszone "H. R./N." umfasst die fünf in der Industriezone IA ge-
mäss BZO der Stadt X gelegenen Grundstücke Kat.-Nrn. 1, 2, 3, 4 und 5,
wobei für letzteres überdies Sonderbauvorschriften für Verkaufsflächen
(Sonderbauvorschriften H. R.) gelten. Während sich das (im Gegensatz zu
den anderen vier zur Planungszone gehörenden Grundstücken unüberbau-
te) rekurrentische Grundstück Kat.-Nr. 5 östlich der Z.-Strasse befindet, lie-
gen die anderen vier Grundstücke westlich derselben. Das rekurrentische
Grundstück grenzt westlich unmittelbar an die Alte Z.-Strasse, die leicht
östlich versetzt parallel zur Z.-Strasse verläuft. Im Norden grenzt das rekur-
rentische Grundstück zum grössten Teil an die R.-Strasse, jenseits dersel-
ben sich die Industriezone IA fortsetzt. Im Osten und Süden stösst das re-
kurrentische Grundstück an die kantonale Landwirtschaftszone Lk. Die an-
deren vier zur Planungszone gehörenden Grundstücke, die ein vom rekur-
rentischen Grundstück getrenntes, zusammenhängendes Ganzes bilden,
grenzen östlich an die Z.- und nordöstlich an die S.-Strasse, jenseits der-
selben sich je die Industriezone IA fortsetzt (wobei das nordöstlich der S.-
Strasse gelegene Gebiet teilweise vom öffentlichen Gestaltungsplan "W.
Z." erfasst wird). Im Süden stösst auch dieser Teil der Planungszone an die
kantonale Landwirtschaftszone Lk, während sich im Westen und Norden
Wald befindet. Alle fünf von der Planungszone erfassten Grundstücke ge-
hören gemäss den richtplanerischen Festlegungen betreffend Gebiete mit
Nutzungsvorgaben zum bestehenden Gewerbegebiet "H. R.", das als Ar-
beitsplatzgebiet von regionaler Bedeutung ausgewiesen wird (Regionaler
Richtplan Zimmerberg, Richtplantext, […]; Kommunaler Richtplan X, Be-
richt, S. 36 und 39). Westlich der Z.-Strasse erstreckt sich unmittelbar süd-
lich der zur Planungszone gehörenden Grundstücke Kat.-Nrn. 1, 2 und 3
und bis zur weiter südlich befindlichen Ri.-Strasse reichend als weiteres
Arbeitsplatzgebiet von regionaler Bedeutung das strategische Arbeitsplatz-
gebiet "N.", das derzeit noch weitestgehend zur kantonalen Landwirt-
schaftszone Lk gehört (Regionaler Richtplan Zimmerberg, Richtplantext,
[…]; Kommunaler Richtplan X, Bericht, S. 35 und 39; vgl. zur Lage dieses
zweiten Gebiets [hier allerdings mit der Bezeichnung "H. R./N."] auch
S. 22 f.). Noch etwas weiter südlich verläuft die Nationalstrasse […].
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3.1
Die Festsetzung der streitbetroffenen Planungszone erfolgte aufgrund ei-
nes entsprechenden Antrags des Stadtrates X an die Baudirektion. Dem
Beschluss des Stadtrates vom […] lässt sich entnehmen, dass im Gewer-
begebiet H. R./N. zurzeit eine hohe Bautätigkeit herrsche, was zu starken
Veränderungen in dieser Region führe. Der kantonale Richtplan habe das
Gebiet zwischen S.-, Z.- und Ri.-Strasse als neues Siedlungsgebiet ausge-
schieden; es handle sich um das regionale Arbeitsplatzgebiet N.. Die Ver-
kehrssituation im Gebiet H. R./N. werde von der Stadt schon länger beo-
bachtet. Gutachten zeigten auf, dass bei weiteren verkehrsintensiven
Überbauungen im Gebiet das bestehende Verkehrsnetz überlastet sein
werde und bei den Kreisel-Zufahrten Rückstaus die Folge wären, wobei
auch der geplante Kapazitätsausbau auf der nationalen [Strasse] Auswir-
kungen auf die Kreisel-Zufahrten und die kantonale Z.-Strasse habe. Im
Zusammenhang mit der aktuellen Gesamtrevision der Nutzungsplanung
erwarte die Region Aussagen zum regionalen Arbeitsplatzgebiet N., wes-
halb in einer Gesamtbetrachtung eine differenzierte Nutzweise aller Indust-
rie- und Gewerbezonen überprüft werden solle. Dabei stehe eine weitere
Beschränkung von Verkaufsflächen zur Diskussion; ebenso werde der Be-
darf eines Erschliessungsplans für das neue regionale Arbeitsplatzgebiet N.
geprüft. Spezifisch auf das rekurrentische Grundstück bezogen wird so-
dann ausgeführt, gemäss aktueller BZO in Verbindung mit den Sonderbau-
vorschriften wäre eine Verkaufsfläche von ca. 5'000 m2 möglich. Auf dem
jenseits der R.-Strasse gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 6 sei bereits eine
Verkaufsfläche von 9'221 m2 realisiert worden. Hinsichtlich der anderen vier
zur Planungszone gehörenden Grundstücke wird festgehalten, gemäss ei-
ner im Jahr 2010 vom kantonalen Amt für Verkehr zusammen mit der Stadt
X erstellten Verkehrsstudie würde eine neue Strassenverbindung von der
S.-Strasse zur Ri.-Strasse via die (zwischen den Grundstücken Kat.-Nrn. 3
und 4 gelegene und derzeit nördlich des Grundstücks Kat.-Nr. 2 endende)
F.-Strasse eine wirkungsvolle Entlastung des bei weiteren zonenkonformen
Nutzungen überlasteten Verkehrsnetzes bringen. Mit den Verkaufsabsich-
ten betreffend die Grundstücke Kat.-Nrn. 1 und 2 werde die Sicherung der
Erschliessung des regionalen Arbeitsplatzgebietes aktuell. Hinsichtlich der
Planungsabsicht verweist der Stadtrat auf § 56 Abs. 3 PBG, wonach die
Gemeinden in ihren Bau- und Zonenordnungen aus planerischen und infra-
strukturellen Gründen bestimmte Betriebsarten ausschliessen könnten; ge-
nerell könne die Nutzweise in den Industrie- und Gewerbezonen im Inte-
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resse der Gemeindeentwicklung sehr differenziert geregelt werden. Vorlie-
gend sei zu prüfen, wo und in welcher Form Betriebe mit einem entspre-
chend grossen Verkehrsaufkommen eingeschränkt werden sollten, wobei
neben Läden, Einkaufszentren und Fachmärkten allenfalls auch Einschrän-
kungen für weitere Betriebe mit vergleichbaren Auswirkungen in Betracht
zu ziehen seien. Zudem seien neben planungsrechtlichen auch bauliche
und betriebliche Massnahmen wie Fahrtenmodelle, Optimierung der An-
schlussknoten, Entlastungsstrasse oder Verbesserung der ÖV-
Erschliessung zu diskutieren. Schliesslich wird darauf hingewiesen, die
Überprüfung erweise sich als dringlich, die Fragestellung sei komplex und
die Abklärungen sollten im Rahmen der laufenden Gesamtrevision der Nut-
zungsplanung erfolgen. Die Planungszone, deren Geltungsbereich Grund-
stücke erfasse, bei denen noch ein erhebliches Entwicklungs- und Erneue-
rungspotential bestehe, verschaffe der Gemeinde die erforderliche Zeit.
In der angefochtenen Verfügung wird unter Bezugnahme auf diese Ausfüh-
rungen des Stadtrates sowie die richtplanerischen Festlegungen festgehal-
ten, das öffentliche Interesse an der Sicherung eines funktionierenden Ver-
kehrsnetzes sei nachgewiesen und werde in Anbetracht des hohen Ent-
wicklungspotentials im Gebiet zwischen S.-, Z.- und Ri.-Strasse nochmals
akzentuiert. Mit der laufenden Gesamtrevision der Nutzungsplanung der
Stadt X sei die Planungsabsicht nachgewiesen. Die Abgrenzung der Pla-
nungszone sei nachvollziehbar und verhältnismässig. Mit der Festsetzung
einer Planungszone werde die erforderliche Planungsfreiheit der Planungs-
behörde gesichert und die notwendige Zeit gewonnen, um fundierte Abklä-
rungen zu treffen und die Ergebnisse in grundeigentümerverbindliche Pla-
nungsinstrumente umzusetzen, um den Entwicklungsabsichten des Ar-
beitsplatzgebiets aller Richtplanstufen entsprechen zu können. Die Fest-
setzung der beantragten Planungszone werde als rechtmässig, zweckmäs-
sig und verhältnismässig beurteilt.
3.2
Dem hält die Rekurrentin entgegen, seit April 2019 sei sie intensiv mit der
Planung eines Bauprojekts auf der Parzelle Kat.-Nr. 5 beschäftigt; am 22.
Juni 2020 und damit noch vor Erlass der angefochtenen Planungszone ha-
be sie das entsprechende Baugesuch eingereicht. Im Verlauf des Pla-
nungsprozesses hätten wie üblich diverse Vorbesprechungen und Abspra-
chen mit den städtischen Behörden stattgefunden, insbesondere von Mai
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bis August 2019, wobei seitens der Stadt verschiedene Dienststellen und
deren jeweilige Vorsteher involviert gewesen seien. Wie sich aus den Ak-
tennotizen zu den Besprechungen sowie der umfangreichen E-Mail-
Korrespondenz ergebe, sei das Bauvorhaben im Sommer 2019 schon weit
fortgeschritten und der Stadt X im Detail bekannt gewesen. Vorliegend die-
ne die Planungszone im Wesentlichen dazu, das von der Rekurrentin ge-
plante Bauvorhaben zu verhindern, was unzulässig sei. Die Voraussetzun-
gen für eine rechtskonforme Planungszone seien nicht erfüllt: Zunächst feh-
le es an einer verfestigten Planungsabsicht und an einem Planungsbedürf-
nis bzw. seien diese zu vage. Mit der pauschalen Anrufung der Verkehrs-
problematik werde faktisch während der Dauer der Planungszone jedes
Bauvorhaben verhindert, da jedes Projekt Auswirkungen auf die Verkehrs-
lage zeitige. Dieses Problem sei allgemeiner Natur und anderweitig, z.B.
mittels Auflagen in Baubewilligungen, in den Griff zu bekommen. An der
ungenügenden Planungsabsicht änderten auch die Gesamtrevision der
kommunalen Nutzungsplanung sowie die kantonalen und kommunalen
Richtplaneinträge nichts. Im kommunalen Richtplan werde das Gebiet der
Planungszone denn auch nur mit "Weiterentwickeln" geführt, nicht aber wie
das südlich angrenzende Gebiet mit "Neuorientieren & Neuentwickeln" oder
mit "Verdichten"; auch befinde sich die rekurrentische Parzelle nicht in ei-
nem Entwicklungs- und Verdichtungsgebiet. Die festgesetzte Planungszone
umfasse damit lediglich Grundstücke, die im kommunalen Richtplan nicht
eingetragen seien, während das im Richtplan eingetragene und nicht be-
baute Gebiet von der Planungszone nicht erfasst werde, weshalb die
Zweckmässigkeit der Planungszone grundlegend in Frage zu stellen sei.
Hinsichtlich des fehlenden Planungsbedürfnisses bringt die Rekurrentin vor,
die Stadt X vermöge nicht zu belegen, dass die geltende Bauordnung
übergeordnetem Recht nicht mehr entspreche und dass die Planungszone
Gebiete betreffe, die für die Änderung der heutigen Ordnung in Betracht fie-
len. Lägen keine erheblich geänderten Verhältnisse im Sinne von Art. 21
Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes (RPG) vor oder sprächen die Interes-
sen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit ge-
gen eine Plananpassung, so verstosse eine Planungszone gegen das Ge-
bot der Planbeständigkeit; dies sei vorliegend der Fall. In den Gesprächen
der Vertreter der Stadt mit der Rekurrentin im Hinblick auf die Einreichung
des Baugesuchs sei der mögliche Erlass einer Planungszone nie erwähnt
und erst über einen Monat nach dem entsprechenden Antrag des Stadtra-
tes erstmals gegenüber der Rekurrentin kommuniziert worden. Das Han-
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deln der Stadt widerspreche dem Gebot von Treu und Glauben. Schliess-
lich Verstosse die Planungszone gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip,
wobei sich eine vertiefte Interessensabwägung insbesondere dann auf-
dränge, wenn wie vorliegend die Rekurrentin die Rechtsänderung im Zeit-
punkt der Einreichung des Baugesuchs bzw. unmittelbar davor nicht habe
voraussehen können. Zunächst sei auch in diesem Zusammenhang prob-
lematisch, dass die Stadt sie nie auf die Planungsabsichten hingewiesen
habe, was umso stossender sei, als bei den Besprechungen die Verkehrs-
situation Thema gewesen sei. Weiter sei nicht ersichtlich, weshalb die von
den übrigen Parzellen örtlich durch die Z.-Strasse abgetrennte Parzelle
ebenfalls in die Planungszone miteinbezogen worden sei. Schliesslich
könnte das rekurrentische Grundstück anstatt über die vom Verkehr stark
beanspruchte Z.-Strasse auch über die parallel verlaufende Alte Z.-Strasse
erschlossen werden, wodurch der zusätzliche Verkehr von der Hauptachse
ferngehalten würde, so dass das Bauvorhaben der Rekurrentin keine nega-
tiven Auswirkungen auf die überlasteten Kreisel-Zufahren hätte. Der Einbe-
zug der rekurrentischen Parzelle sei daher ungeeignet und nicht erforder-
lich, mithin unverhältnismässig. Insgesamt bestünden keine Interessen der
Stadt X an der Planungsmassnahme (und am Einbezug des rekurrenti-
schen Grundstücks im Besonderen), welche die gewichtigen Interessen der
Rekurrentin an der Realisierung ihres Bauvorhabens überwiegen würden.
3.3
In ihrer Vernehmlassung verweist die Vorinstanz auf die einschlägigen
Richtplaneinträge und führt aus, die rechtskräftige BZO der Stadt X sei im
Jahr 1994 teilgenehmigt und seither mehrmals teilrevidiert worden. Im Jahr
2001 habe die Baudirektion Sonderbauvorschriften für das Gebiet H. R.
genehmigt. Die BZO solle nun, nach 26 Jahren, unter Berücksichtigung der
übergeordneten Grundlagen gesamthaft überprüft werden, wobei der Pro-
zess der Gesamtrevision der Nutzungsplanung im Herbst 2019 begonnen
worden sei. Die maximal zulässigen Verkaufsnutzungen nach den Sonder-
bauvorschriften seien im fraglichen Gebiet noch nicht ausgeschöpft. Im
kantonalen Gesamtverkehrskonzept 2018 seien die drei Knoten auf der Z.-
Strasse bereits als überlastet ausgewiesen. Da sich die Problematik durch
zusätzliche zonenkonforme Verkaufsnutzungen akzentuieren würde, sei im
Rahmen der Nutzungsplanung zu prüfen, welche Zonierung den überge-
ordneten Vorgaben gerecht werde. Kommunale Planungsträger treffe eine
Planungspflicht. Im Interesse einer qualitätsvollen Gemeindeentwicklung
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sei im Rahmen der Gesamtrevision das Arbeitsplatzgebiet H. R./N. und ei-
ne mögliche Erweiterung gemäss regionalem Richtplan zu prüfen. In die-
sem Zusammenhang solle eine differenzierte Nutzweise aller Industrie- und
Gewerbezonen überprüft und ein funktionsfähiges Strassennetz sicherge-
stellt werden. Die geltende, 26 Jahre alte Nutzungsplanung entspreche
nicht mehr den aktuellen Gegebenheiten. Die Verhältnisse hätten sich im
Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG erheblich verändert. Ein Planungsbedürfnis
sei ohne Weiteres gegeben. Auch habe die Stadt X die Planungsabsicht
klar zum Ausdruck gebracht. Aus dem Umstand, dass das Bauvorhaben
bereits weit fortgeschritten und ein Baugesuch eingereicht worden sei, kön-
ne die Rekurrentin nichts zu ihren Gunsten ableiten, da bestehende Bau-
vorhaben das öffentliche Interesse an der Sicherung des Entscheidungs-
spielraums der Stadt nicht zu überwiegen vermöchten. Unter dem Aspekt
der Verhältnismässigkeit erweise sich die Planungszone als geeignetes
Mittel, um Bauvorhaben zu verhindern, die der künftigen Nutzungsplanung
widersprechen und insbesondere eine zusätzliche Verschlechterung der
Verkehrssituation herbeiführen könnten. Mildere Mittel seien nicht zielfüh-
rend, da aufgrund der Bewilligungsfähigkeit erheblicher Erweiterungen der
Verkaufsflächen gemäss geltenden Bauvorschriften die Verkehrsproblema-
tik nicht lediglich mit Auflagen im Bewilligungsverfahren gelöst werden kön-
ne. Da eine Planungszone ihre Funktion nur erfüllen könne, wenn sie ohne
Vorankündigung festgesetzt werde, sei es hinzunehmen, dass die Rekur-
rentin von der Planungszone überrascht worden sei. Die Begrenzung der
Planungszone auf Gebiete, die über eine Nutzungsreserve für Verkaufsflä-
chen verfügten, sei ein Gebot der Verhältnismässigkeit. Schliesslich nehme
das zu schützende Interesse des Privaten an der Planbeständigkeit mit
dem Alter der Nutzungsplanung ab, wobei Art. 15 Abs. 1 RPG einen Pla-
nungshorizont von 15 Jahren vorgebe. Vorliegend trete das Interesse der
Rekurrentin an der Realisierung ihres Bauvorhabens angesichts der Be-
deutung der raumplanerischen Aufgabe des kommunalen Planungsträgers
sowie der zu berücksichtigenden Zielvorgaben der übergeordneten Richt-
planung in den Hintergrund.
Die Mitbeteiligte verweist in ihrer Vernehmlassung auf die laufende Gesam-
trevision der Nutzungsplanung, wobei die Planung gemäss neuen Erkennt-
nissen und Entwicklungen anzupassen sei und den übergeordneten Pla-
nungen zu entsprechen habe. Der kommunale Richtplan halte für Arbeits-
platzgebiete eine Differenzierung der Nutzweise fest. Im Hinblick auf die
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hohe Planungs- und Bautätigkeit im fraglichen Gebiet und die resultieren-
den Verkehrsprobleme, bezüglich deren auf die Verkehrsstudie N. vom 20.
November 2015 (act. 16.3) verwiesen werde, erweise sich die Planungszo-
ne als rechtmässig.
3.4
Die Rekurrentin hält in ihrer Replik ergänzend fest, die für die Planungszo-
ne ins Feld geführte Verkehrsüberlastung wäre, falls sie überhaupt eintre-
ten sollte, auf die Entwicklung der neuen Arbeitsplatzgebiete und nicht auf
die Grundstücke der Planungszone zurückzuführen. Diese seien mit Aus-
nahme des Grundstücks der Rekurrentin grösstenteils entwickelt. Insbe-
sondere mit Blick auf das rekurrentische Grundstück sei sehr unwahr-
scheinlich, dass allfällige bauliche Veränderungen die befürchtete Ver-
kehrsüberlastung herbeiführen oder akzentuieren würden, womit es an we-
sentlich geänderten Verhältnissen fehle. Dass der Erlass der Planungszone
in Bezug auf das rekurrentische Grundstück zufolge fehlender Erforderlich-
keit unverhältnismässig sei, gelte sodann unabhängig davon, ob dieses be-
reits überbaut sei oder nicht. Denn in der von der Gegenseite ins Recht ge-
legten Verkehrsstudie N. (act. 16.3) sei der erwartete Mehrverkehr der un-
bebauten Grundstücke bereits enthalten. Entsprechend halte der von der
Rekurrentin eingeholte verkehrstechnische Bericht vom 4. August 2020
(act. 20) fest, durch das auf dem rekurrentischen Grundstück geplante Ge-
werbehaus "H. R." entstehe kein Mehrverkehr, der nicht bereits in der Ver-
kehrsstudie N. berücksichtigt worden sei. Der genannte verkehrstechnische
Bericht zeige sodann auf, dass die für zwei Varianten berechnete Fahrten-
anzahl bei der Variante mit Verkaufsflächen zwar über den ganzen Tag
leicht höher sei, die Variante ohne Verkaufsflächen aber in den kritischen
Abendstunden rund 15-20 % mehr Fahrten generiere und 75 % dieser
Fahrten vom Gewerbehaus weg erfolgten, weshalb im Folgenden nur die
zweite Variante näher untersucht worden sei. Damit sei es widersprüchlich,
wenn durch Erlass einer Planungszone unter anderem eine angestrebte
Reduktion der Verkaufsnutzung, die in den Spitzenstunden gerade zu einer
Verkehrsberuhigung führe, abgesichert werden solle. Weiter ergebe sich
aus dem verkehrstechnischen Bericht, dass die bisherige Verkehrsentwick-
lung auf der Z.-Strasse seit 2014 deutlich weniger stark ausgefallen sei als
in der Verkehrsstudie N. prognostiziert, womit auch die prognostizierten
Verkehrsbelastungen für das Jahr 2030 aus heutiger Sicht überholt seien.
Schliesslich halte der verkehrstechnische Bericht ausdrücklich fest, die mitt-
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lere Rückstaulänge der (in der Verkehrsstudie N. definierten) relevanten
Zustände Z1 und Z2 auf der R.-Strasse am Kreisel Z.-Strasse/R.-Strasse
beeinträchtige die Ausfahrt der Fahrzeuge von der rekurrentischen Parzelle
nicht, wobei selbst kurzzeitig längere Rückstaus keine massgebliche Beein-
trächtigung auf dem rekurrentischen Grundstück zur Folge hätten. Dies
spreche ebenfalls gegen eine relevante, vom Bauvorhaben der Rekurrentin
ausgehende Mehrbelastung des Verkehrs. Die geltend gemachten Gründe
der Verkehrsüberlastung seien daher nur vorgeschoben.
4.1
Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine vor, so
kann gemäss Art. 27 Abs. 1 RPG die zuständige Behörde für genau be-
zeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszo-
nen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschwe-
ren könnte. In Umsetzung dieser Bestimmung sieht § 346 PBG vor, dass
bis zum Erlass oder während der Revision von Richt- oder Nutzungsplänen
für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen festgesetzt werden können,
innerhalb welcher keine baulichen Veränderungen oder sonstigen Vorkeh-
ren getroffen werden dürfen, die der im Gang befindlichen Planung wider-
sprechen (Abs. 1). Planungszonen dürfen für längstens drei Jahre festge-
setzt werden; soweit nötig, kann die Frist um zwei Jahre verlängert werden
(Abs. 3). Für die Festsetzung von Planungszonen ist die Baudirektion zu-
ständig (Abs. 2 in Verbindung mit § 2 lit. b PBG). Diese hat begründeten
Festsetzungsbegehren untergeordneter Planungsträger zu entsprechen
(Abs. 2 Satz 2).
Die Unterstellung unter eine Planungszone bewirkt eine öffentlichrechtliche
Eigentumsbeschränkung. Sie ist mit der Eigentumsgarantie gemäss Art. 26
der Bundesverfassung (BV) nur vereinbar, sofern sie im Sinne von Art. 36
BV auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen
Interesse liegt und verhältnismässig ist (BGE 113 Ia 362, E. 2;
VB.2012.00588, E. 3.2, in BEZ 2013 Nr. 1).
Die Planungszone dient der (einstweiligen) Sicherung der geplanten Nut-
zungsänderung, insbesondere der Bewahrung der Planungs- und Ent-
scheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch Vorhaben, die den Pla-
nungsabsichten widersprechen, beeinträchtigt werden soll. Es muss aus-
R2.2020.00178 Seite 11

geschlossen werden, was immer im Sinne einer negativen Präjudizierung
die Planungsabsicht behindern könnte (VB.2012.00588, E. 3.3, in BEZ
2013 Nr. 1; Alexander Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich/Basel/Genf 2016, § 27 Rz. 26).
Voraussetzung der Anordnung einer Planungszone ist zunächst die Absicht
der Behörden, eine bestehende planerische Ordnung zu ändern. In dieser
begründeten bzw. verfestigten Planungsabsicht besteht das öffentliche In-
teresse an der besagten Massnahme. Allerdings ist an die Konkretheit der
Absicht kein strenger Massstab anzulegen, da die Planung nicht im Verfah-
ren der Festsetzung von Planungszonen verwirklicht werden kann. Eine ei-
nigermassen konkretisierte Absicht genügt. Insbesondere liegt es in der
Natur der Sache, dass die zu treffenden Massnahmen erst nach Ablauf des
Planungsvorgangs, der nicht vorweggenommen werden darf, definiert wer-
den. In der Regel ist eine Beschlussfassung des Gemeinwesens, aus der
eine klar umrissene Willenserklärung auf Planänderung hervorgeht, not-
wendig, aber auch hinreichend, wobei es sich nicht um einen rechtsförmli-
chen Beschluss zu handeln braucht. Dabei sind die Anforderungen an die
Konkretheit der Planungsabsicht dann besonders niedrig zu setzen, wenn
die Planungszone von der Exekutive erlassen wird, während das Pla-
nungsorgan, dessen Handlungsmöglichkeiten gewahrt werden sollen, Volk
und Parlament sind. Immerhin muss die Vorstellung über die künftige Pla-
nung, welcher die Planungszone dient, grundsätzlich zulässig sein, doch ist
eine Planungszone im Hinblick auf die dahinterstehende Planungsabsicht
nur aufzuheben, wenn diese offensichtlich rechtswidrig oder sinnlos ist.
Auch kann ein Grundeigentümer Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und
der Billigkeit einer Planungsänderung grundsätzlich erst in einem gegen die
Nutzungsplanung gerichteten Rechtsmittelverfahren geltend machen (vgl.
zum Ganzen BGE 113 Ia 362, E. 2a bb und 2b; VB.2012.00588, E. 4.2, in
BEZ 2013 Nr. 1; VB.2006.00082, E. 6.2 und 6.3, in RB 2007 Nr. 62; Ruch,
§ 27 Rz. 33 f.).
Weiter muss die Planungszone in einem Planungsbedürfnis begründet
sein. Dies ist jedenfalls dann zu bejahen, wenn die gegenwärtige Regelung
der räumlichen Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht, wie er
sich aus Verfassung, Gesetz und übergeordneten Plänen ergibt. Unter dem
Titel des Planungsbedürfnisses wird ein öffentliches Interesse an der Ände-
rung des bestehenden Planungszustandes, welches das private Interesse
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an der Beibehaltung der geltenden Ordnung überwiegt, verlangt. Dabei
muss die Planungszone als Instrument zur Vorbereitung einer beabsichtig-
ten Nutzungsplanänderung örtlich und inhaltlich auf diese abgestimmt sein.
In diesem Sinn muss zusätzlich ein öffentliches Interesse daran bestehen,
im Hinblick auf das Bedürfnis einer Anpassung der Nutzungsplanung das
Instrument der Planungszone einzusetzen (BGE 113 Ia 362, E. 2a cc;
VB.2012.00588, E. 5.2, in BEZ 2013 Nr. 1; VB.2006.00082, E. 5.2, in RB
2007 Nr. 62; Ruch, § 27 Rz. 31 f.). Im Zusammenhang mit dem vorstehend
umschriebenen Planungsbedürfnis ist weiter zu beachten, dass eine Pla-
nungszone gegen das Gebot der Planbeständigkeit gemäss Art. 21 Abs. 2
RPG verstossen kann, wenn gar keine erheblich geänderten Verhältnisse
vorliegen oder die Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in
die Planbeständigkeit von vornherein gegen eine Plananpassung sprechen
(Ruch, § 27 Rz. 31). Gemäss der genannten Bestimmung werden Nut-
zungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnis-
se erheblich geändert haben. Dabei sind Zonenpläne nach Ablauf des Pla-
nungshorizonts, der für Bauzonen in der Regel 15 Jahre beträgt (vgl.
Art. 15 Abs. 1 RPG), grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und
nötigenfalls anzupassen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist
kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des
Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absich-
ten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision be-
rücksichtigt werden. Erst recht gilt dies, wenn der Planungshorizont über-
schritten ist (BGr 1C_245/2017 vom 1. November 2017, E. 4.4., mit Hinwei-
sen).
Schliesslich muss sich die Festsetzung einer Planungszone als verhältnis-
mässig erweisen, mithin zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels geeignet und notwendig sein, wobei der angestrebte Zweck
in einem vernünftigen Verhältnis zu den dem Privaten auferlegten Belas-
tungen stehen muss (VB.2012.00588 vom 24. Januar 2013, E. 6.2; Ruch,
§ 27 Rz. 36). Die Eignung ist beispielsweise dann zu verneinen, wenn Pla-
nungszonen ausschliesslich auf Grundstücken festgesetzt worden sind, für
die bereits Baubegehren eingereicht wurden, nicht aber auf allen Parzellen
des Planungsgebiets (Ruch, § 27 Rz. 36). Allerdings kann Anlass zum Er-
lass einer Planungszone durchaus auch erst ein konkretes Baugesuch sein
(Ruch, § 27 Rz. 61). Der Grundsatz der Erforderlichkeit verlangt, dass Pla-
nungszonen in persönlicher, räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht
R2.2020.00178 Seite 13

nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Sicherungszwecks
unbedingt notwendig ist (Ruch, § 27 Rz. 37). Unter dem Titel der Verhält-
nismässigkeit ist sodann zu berücksichtigen, dass eine Planungszone zwar
weitgehend einem befristeten Bau- und Veränderungsverbot gleichkommt,
jedoch nicht zu einem absoluten Bauverbot führt; vielmehr ist im Einzelfall
zu prüfen, ob das Bauprojekt der im Gang befindlichen Planung zuwider-
läuft. Steht fest, dass das Bauvorhaben den künftigen planungsrechtlichen
Festlegungen nicht oder jedenfalls mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht wi-
derspricht, darf bzw. muss die Baubewilligung erteilt werden. Massgebend
ist dabei der Planungsstand im Zeitpunkt des Entscheids über das Bauvor-
haben (VB.2004.00090 in BEZ 2004 Nr. 45).
4.2
Was zunächst die Planungsabsicht anbelangt, so erweist sich diese entge-
gen dem Vorbringen der Rekurrentin als genügend konkretisiert: Wie sich
aus der Begründung im Beschluss des Stadtrates, mit dem die Festsetzung
der Planungszone beantragt wurde, ergibt, wird seitens der kommunalen
Behörden angestrebt, die teilweise bereits bestehenden und für die Zukunft
zusätzlich zu erwartenden Verkehrsprobleme im Gebiet H. R./N. zu lösen
(vgl. dazu und zum Folgenden E. 3.1). Dabei geht es insbesondere um die
Entlastung des fraglichen Abschnitts der Z.-Strasse und der entlang des-
selben befindlichen Kreiselzufahrten. Als mögliche Massnahmen werden
bestimmte bauliche und betriebliche Vorkehren (wie namentlich die Opti-
mierung der Anschlussknoten und eine als Verlängerung der F.-Strasse
ausgestaltete Entlastungsstrasse) und spezifisch in planungsrechtlicher
Hinsicht die Differenzierung der Nutzweise in der Industrie- und Gewerbe-
zone (primär im Sinne einer Beschränkung von Verkaufsflächen und Be-
trieben mit vergleichbarem Verkehrsaufkommen) genannt. In Verbindung
mit dem im Jahr 2019 erfolgten Beginn einer Gesamtrevision der Nut-
zungsplanung, in deren Rahmen auch die fraglichen Änderungen behandelt
werden sollen, ist die Absicht einer Änderung der planerischen Ordnung
somit genügend konkret dargetan. Dies umso mehr, als die vorliegende
Konstellation dem in E. 4.1 erwähnten Auseinanderfallen von Antragsteller
bzw. festsetzender Instanz einerseits und in seiner Planungsfreiheit zu
schützendem Planungsträger andererseits entspricht, womit die Anforde-
rungen an die Konkretheit der Planungsabsicht zusätzlich reduziert sind. Im
Übrigen ist eine Planungsabsicht nicht lediglich bezüglich des rekurrenti-
schen Grundstücks, auf das sich die Überprüfung einer Differenzierung der
R2.2020.00178 Seite 14

Nutzweise primär bezieht, zu bejahen. Auch hinsichtlich der anderen vier
von der Planungszone erfassten Parzellen, bezüglich deren die Sicherung
einer allfälligen Entlastungsstrasse im Vordergrund steht, werden gegebe-
nenfalls planungsrechtliche Massnahmen erforderlich sein, nachdem der
kommunale Richtplan Verkehr derzeit erst entsprechende Erschliessungs-
varianten ausweist (vgl. auch Kommunaler Richtplan X, Bericht, S. 73 und
75).
Unzutreffend ist es sodann, wenn die Rekurrentin es hinsichtlich der be-
haupteten Vagheit der Planungsabsicht generell als unzulässig erachtet,
dass zur Begründung der Planungszone mit einer Verkehrsproblematik ar-
gumentiert wird. Im Gegenteil ist der Umstand, dass bei reger Bautätigkeit
eine Überprüfung der Nutzungsplanung aus verkehrstechnischen Gründen
notwendig und in diesem Kontext eine Planungszone geboten sein kann, in
der Rechtsprechung anerkannt (vgl. VB.2006.00082, E. 6, in RB 2007
Nr. 62; RRB Nr. 508 vom 4. April 2006, E. 4, in BEZ 2006 Nr. 47; vgl. dazu
auch nachstehend E. 4.3 und 4.4). Ebenso wenig vermag die Rekurrentin
eine ungenügende Planungsabsicht mit dem Hinweis auf die im kommuna-
len Richtplan erfolgte Umschreibung des die Planungszone mitumfassen-
den Gebiets ("Weiterentwickeln" statt "Neuorientieren & Neuentwickeln"
oder "Verdichten") zu begründen. Die vorstehend umschriebene Planungs-
absicht erstreckt sich umfassend auf diejenigen Gebiete, deren Verkehrs-
aufkommen für die als problematisch erachtete Verkehrssituation, insbe-
sondere im fraglichen Abschnitt der Z.-Strasse, relevant ist. Hierzu gehören
sowohl das derzeit noch nicht realisierte Arbeitsplatzgebiet N. als auch das
im bestehenden Industrie- und Gewerbegebiet liegende Arbeitsplatzgebiet
H. R., das die von der Planungszone betroffenen Parzellen mitumfasst. Ir-
relevant ist insoweit, welche Siedlungsentwicklungsstrategie für die einzel-
nen Gebiete richtplanerisch festgelegt ist. Entscheidend ist einzig, ob sich
aufgrund der Entwicklungsmöglichkeiten auf in diesen Gebieten gelegenen
Grundstücken Veränderungen des Verkehrsaufkommens ergeben können,
die zur vorliegend anvisierten Verkehrsproblematik beizutragen geeignet
sind. Da dies bezüglich des derzeit unüberbauten rekurrentischen Grund-
stücks gestützt auf die nach geltendem Recht bestehenden Nutzungsmög-
lichkeiten (vgl. E. 4.3) der Fall ist, lässt sich entgegen der Rekurrentin nicht
sagen, dessen Einbezug in die strittige Planungszone stelle deren Zweck-
mässigkeit in Frage. Soweit die Rekurrentin mit diesem (im Kontext der
Ausführungen zur Planungsabsicht vorgetragenen) Argument die Zulässig-
R2.2020.00178 Seite 15

keit der Planungsabsicht in Zweifel ziehen will, ist im Gegenteil festzuhal-
ten, dass sich die Planungsabsicht nach dem Gesagten weder als offen-
sichtlich rechtswidrig noch als sinnlos erweist (vgl. zur weiteren Frage,
weshalb bestimmte andere Grundstücke bzw. Gebiete nicht Teil der Pla-
nungszone bilden, nachstehend E. 4.3 und 4.4).
4.3
Ausgewiesen ist weiter auch ein Planungsbedürfnis:
4.3.1
Wie sich S. 21 des kantonalen Gesamtverkehrskonzepts entnehmen lässt,
gelten bereits aktuell (bzw. Stand 2013) die drei Knoten im fraglichen Ab-
schnitt der Z.-Strasse als überlastet. Die bestehende und zukünftig zu er-
wartende Verkehrsproblematik wird weiter durch die Verkehrsstudie N. (act.
16.3) belegt, zumal die gegen diese im Rahmen der Replik vorgebrachten
Einwände nicht verfangen (vgl. dazu näher E. 4.4). Die Verkehrsstudie un-
tersucht für verschiedene Zustände die jeweilige Leistung bestimmter Kno-
ten: nebst dem vorliegend aufgrund der Lage des rekurrentischen Grund-
stücks im Vordergrund stehenden Kreisel bei der Einmündung der R.- in die
Z.-Strasse (Kreisel R.-Strasse) insbesondere den Kreisel Z.-Strasse/S.-
Strasse, den Knoten bei der Kreuzung von Z.- und Ri.-Strasse (Knoten AS
2) sowie je einen Autobahnanschluss-Knoten auf der Ri.-Strasse (Knoten
AS 1) und auf der Z.-Strasse (Knoten AS 3) (vgl. act. 16.3 S. 21). Die un-
tersuchten Zustände umfassen die aktuelle Ausgangslage (Z0), sowie je-
weils für das Jahr 2030 den Zustand bei allgemeiner Verkehrszunahme von
1.4 % (Z1) sowie bei (zusätzlich zum jeweils vorangehenden Zustand erfol-
gender) Berücksichtigung der Verkehrsmenge des "Gebiets West" (ent-
sprechend dem Arbeitsplatzgebiet N.) sowie des "Areals W. Z." (entspre-
chend dem Geltungsbereich des fraglichen Gestaltungsplans) (Z2), der
Auswirkungen von drei Lichtsignalanlagen bei den Knoten AS1, AS2 und
AS3 (Z3) sowie schliesslich der Auswirkungen auch einer vierten Lichtsig-
nalanlage bei der Einfahrt der R.-Strasse (Z4). Dabei ergibt sich bereits im
Zustand Z0 nebst einer mangelhaften Leistung bei Knoten AS3 eine bloss
ausreichende Leistung beim Knoten R.-Strasse und zwar gerade wegen
der von der R.-Strasse her in den Kreisel einfahrenden Fahrzeuge. Im Zu-
stand Z1 ist zwar die Bewertung des Knotens R.-Strasse gut, jedoch dieje-
nige des Knotens AS 1 mangelhaft, des Knotens AS 2 ausreichend und des
Knotens AS 3 völlig ungenügend. Im Zustand Z2 ist der Knoten R.-Strasse
R2.2020.00178 Seite 16

zufriedenstellend, AS 2 ausreichend und AS 1 und AS 3 je völlig ungenü-
gend. Im Zustand Z3 und im Zustand Z4 sind die Knoten R.-Strasse (und
zwar erneut aufgrund der von der R.-Strasse her einfahrenden Fahrzeuge)
und AS 2 völlig ungenügend, AS 1 und AS 3 mangelhaft (vgl. act. 16.3
S. 24 ff.).
Zugleich ergibt sich aufgrund von Art. 26b BZO in Verbindung mit den (mit
Verfügung der Baudirektion Nr. 1388/2001 vom 14. Dezember 2001 ge-
nehmigten) Sonderbauvorschriften H. R., dass in Überlagerung der Vorga-
ben von Art. 11 Abs. 2 BZO im Geltungsbereich der Sonderbauvorschriften
Verkaufsflächen im Umfang von 35 % der Grundfläche zulässig sind, was
beim rekurrentischen Grundstück mit einer Fläche von 14'635 m2 Verkaufs-
flächen von ca. 5'000 m2 entspricht.
Die übergeordnete Planung stellt sich wie folgt dar: Ziff. 2.2-1 ff. des kanto-
nalen Richtplans weist das Gebiet N. als Arbeitsplatzgebiet aus, womit für
die Zukunft von einer zusätzlichen Belastung der Verkehrsinfrastruktur aus-
zugehen ist. Zugleich erfolgt der Hinweis, dass die Gemeinden die kantona-
len und regionalen Festlegungen insbesondere mittels nutzungsplaneri-
scher Massnahmen umsetzen können. Im regionalen Richtplan Zimmer-
berg sind als Arbeitsplatzgebiete u.a. die Gebiete N. und H. R. vorgesehen.
Ersteres ist unter anderem mit dem Hinweis "Ausschluss von Fach-
markt/Detailhandel (Quartierversorgung zulässig) und Dienstleistung" ver-
sehen, letzteres enthält unter anderem den Koordinationshinweis "BZO X
(Bestimmungen für Verkaufsflächen)" […] Als mögliche Massnahme wird
bezüglich Arbeitsplatzgebieten unter anderem die Differenzierung der
Nutzweise genannt; ausserdem erfolgt der Hinweis, wonach Dienstleistun-
gen nur zugelassen werden dürfen, wenn unter anderem genügend Kapazi-
tät zur Erschliessung mit dem Individualverkehr besteht (Richtplantext, S.
31). Auch im kommunalen Richtplan werden sowohl das Gebiet N. als auch
das Gebiet H. R. als Arbeitsplatzgebiete erfasst. Ersteres ist unter anderem
mit einem Hinweis betreffend Ausschluss von Fachmärkten und Detailhan-
del sowie mit einem Koordinationshinweis betreffend Erarbeitung eines
Masterplans betreffend Nutzung, Erschliessung und Etappierung versehen.
Für das Gebiet H. R. erfolgt unter anderem ein Koordinationshinweis betref-
fend Einschränkungen für Dienstleistungen und Begrenzung des motori-
sierten Individualverkehrs (Bericht, S. 35 f.). Generell wird als Massnahme
für Arbeitsplatzgebiete die Differenzierung der Nutzweise genannt und zu-
R2.2020.00178 Seite 17

dem auch im kommunalen Richtplan darauf hingewiesen, dass Dienstleis-
tungen nur zugelassen werden dürfen, wenn unter anderem genügend Ka-
pazität zur Erschliessung mit dem Individualverkehr vorhanden ist (Bericht,
S. 40).
Damit ergibt sich, dass im Zusammenhang mit den in Frage stehenden Ar-
beitsplatzgebieten von den Richtplänen aller drei Stufen nutzungsplaneri-
sche Entscheidungen verlangt werden, als deren Hintergrund unter ande-
rem die Gewährleistung eines funktionierenden Verkehrsnetzes erkennbar
ist. Die nach geltendem Recht bestehenden Nutzungsmöglichkeiten, die
grundsätzlich geeignet sind, erhebliches weiteres Verkehrsaufkommen zu
generieren, stehen hierzu, insbesondere angesichts der bereits bestehen-
den und für die Zukunft prognostizierten Verkehrsprobleme, in einem
Spannungsverhältnis. Insofern stimmt die gegenwärtige kommunale Nut-
zungsplanung mit dem Raumplanungsauftrag nicht mehr vollständig über-
ein, womit ein Planungsbedürfnis grundsätzlich zu bejahen ist (vgl. zu den
einzelnen Vorbringen der Rekurrentin sogleich E. 4.3.2). Ein entsprechen-
des Planungsbedürfnis ist sodann auch für diejenigen Grundstücke zu be-
jahen, bei deren Einbezug in die Planungszone die Realisierung der Entlas-
tungsstrasse im Vordergrund steht. Da damit unter anderem die Erschlies-
sung des Arbeitsplatzgebiets N., deren Notwendigkeit sich aus den richt-
planerischen Festlegungen ergibt, sichergestellt werden soll und hierfür
planungsrechtliche Massnahmen erforderlich sein werden, stimmt auch in-
soweit die gegenwärtige Regelung nicht mehr vollständig mit dem überge-
ordneten Raumplanungsauftrag überein.
4.3.2
Soweit die Rekurrentin mit ihrem Hinweis, wonach die Berufung auf eine
Verkehrsproblematik allgemeiner Natur nicht statthaft sei, auch ein ent-
sprechendes Planungsbedürfnis in Zweifel ziehen will, ist ihr erneut entge-
genzuhalten, dass die Notwendigkeit einer Überprüfung der Nutzungspla-
nung aus verkehrstechnischen Gründen bei reger Bautätigkeit in der
Rechtsprechung anerkannt ist (vgl. VB.2006.00082, E. 6.1, in RB 2007
Nr. 62; RRB Nr. 508 vom 4. April 2006, E. 4, in BEZ 2006 Nr. 47). Un-
behelflich ist weiter die Anrufung von Art. 21 Abs. 2 RPG. Zunächst ist auf-
grund des Zeitpunkts der Festsetzung von BZO und Sonderbauvorschriften
in den Jahren 1994 bzw. 2001 der Planungshorizont von 15 Jahren bereits
überschritten, womit eine Überprüfung der Nutzungsplanung grundsätzlich
R2.2020.00178 Seite 18

angezeigt ist. Zudem bestehen aufgrund der seither erfolgten baulichen
Veränderungen und der zu Überlastungen führenden Verkehrsentwicklung
sowie insbesondere aufgrund der richtplanerischen Festlegungen betref-
fend das neu zu entwickelnde Arbeitsplatzgebiet N. erheblich geänderte
Verhältnisse. Insoweit diese die zukünftige Beanspruchung der bestehen-
den Verkehrsinfrastruktur betreffen, wirkt sich die Veränderung zudem nicht
lediglich bezüglich des genannten Arbeitsplatzgebiets selbst, sondern hin-
sichtlich sämtlicher Gebiete, deren Verkehrsaufkommen die Auslastung der
fraglichen Infrastruktur mitbestimmt, aus. Im Sinne der gebotenen Gesamt-
betrachtung (vgl. hierzu BGE 113 Ia 362, E. 2c bb) ist daher insbesondere
auch für das Arbeitsplatzgebiet H. R. ein Planungsbedürfnis zufolge geän-
derter Verhältnisse zu bejahen, dem der Grundsatz der Planbeständigkeit
nicht entgegensteht.
Wenn die Rekurrentin in diesem Zusammenhang überdies darauf verweist,
das Verhalten der Stadt X erweise sich im konkreten Fall als treuwidrig, so
ist zunächst fraglich, ob sich dieser Umstand überhaupt auf das Vorliegen
eines Planungsbedürfnisses auszuwirken vermöchte (vgl. zu einer mögli-
chen Rechtsfolge demgegenüber E. 5). Das Vorbringen ist aber ohnehin
unbegründet: Die Kritik betrifft zunächst die fehlende frühzeitige Information
über den geplanten Erlass einer Planungszone. Diesbezüglich ist jedoch in
Rechtsprechung und Lehre anerkannt, dass der Erlass einer Planungszone
aufgrund ihres Zwecks unangekündigt und insbesondere ohne Gewährung
des rechtlichen Gehörs zu erfolgen hat (VB.2012.00588, E. 8.3, in BEZ
2013 Nr. 1; Ruch, § 27 Rz. 49). Auch dass die Stadt X im Vorfeld der Ein-
reichung des Baugesuchs mit der Rekurrentin anlässlich von Besprechun-
gen und auf dem Korrespondenzweg in Kontakt stand, ist insoweit nicht zu
beanstanden: Die seitens der Rekurrentin dokumentierten Kontakte (vgl.
insb. act. 5.2 - 5.10) entsprechen dem üblichen Vorgehen bei Ausarbeitung
eines Bauprojekts, wobei seitens der involvierten Dienststellen bereits zu-
folge Unzuständigkeit der jeweiligen Ansprechpartner keinerlei Garantien
abgegeben und darauf sogar eigens hingewiesen wurde (vgl. z.B. act. act.
5.7 sowie die jeweiligen Hinweise am Ende der E-Mails der städtischen
Verwaltung in act. 5.9 und 5.10). Auch gingen die Kontaktaufnahmen je-
weils von der Rekurrentin bzw. deren Architekten aus; wenn die kommuna-
len Behörden nicht vorgängig auf die allfällige Festsetzung einer Planungs-
zone hinweisen wollten, wozu sie nach dem Gesagten nicht verpflichtet wa-
ren, hatten sie gar keine andere Wahl, als die Kommunikation mit der Re-
R2.2020.00178 Seite 19

kurrentin in der üblichen Weise zu führen. Zu beachten ist schliesslich,
dass die seitens der Rekurrentin angerufene Kommunikation bereits im
Vorfeld des Beginns der Gesamtrevision der Nutzungsplanung stattfand, so
dass unter Umständen im fraglichen Zeitpunkt seitens der Stadt X noch gar
keine Willensbildung im Hinblick auf die zukünftige Beantragung einer Pla-
nungszone erfolgt war. Ein treuwidriges Verhalten der Mitbeteiligten ist so-
mit zu verneinen.
Bleibt es damit beim vorstehend konstatierten öffentlichen Interesse an der
allfälligen Änderung der geltenden Nutzungsplanung, so stehen diesem
keine derart gewichtigen privaten Interessen entgegen, dass nicht mehr
von einem Überwiegen des öffentlichen Interessens auszugehen wäre.
Insbesondere vermag der Hinweis der Rekurrentin auf den fortgeschritte-
nen Stand der Projektierung und die am Tag vor Festsetzung der Pla-
nungszone erfolgte Einreichung des Baugesuchs hieran nichts zu ändern.
Zunächst ist festzuhalten, dass sich die Planungszone auch auf das bereits
hängige Baugesuch auswirkt, da das kantonale Recht diesbezüglich keine
anderen Vorgaben enthält und die Beurteilung eines Baugesuchs nach
dem im Beurteilungszeitpunkt geltenden Recht erfolgt (Ruch, § 27
Rz. 57 f.). Sodann mag zwar der Umstand, dass sich die Projektierung be-
reits in einem fortgeschrittenen Stadium befindet, das der Planungszone
entgegenstehende private Interesse erhöhen. Doch ändert sich allein auf-
grund dieser Konstellation regelmässig nichts am Überwiegen der öffentli-
chen planerischen Interessen, zumal insoweit zu berücksichtigen ist, dass
es sich bei der Planungszone lediglich um ein zeitlich befristetes Siche-
rungsinstrument handelt (vgl. nur BGer 1C_149/2018 vom 13. September
2018, E. 2.7.2). Eine spezifische Interessenabwägung wird denn auch le-
diglich für diejenigen Konstellationen postuliert, in denen eine Planungszo-
ne erst während eines laufenden Rechtsmittelverfahrens erlassen wird (vgl.
hierzu Ruch, § 27 Rz. 59).
Schliesslich rügt die Rekurrentin im Zusammenhang mit dem Planungsbe-
dürfnis auch, die Stadt X vermöge nicht zu belegen, dass die Planungszone
Gebiete betreffe, die für die Änderung der heutigen Ordnung in Betracht fie-
len. Damit ist das Erfordernis einer örtlichen und inhaltlichen Abstimmung
der Planungszone auf die beabsichtigte Nutzungsplanänderung angespro-
chen. Wie teilweise bereits in E. 4.2 dargelegt, ergibt sich diesbezüglich
was folgt: Das ausgewiesene Planungsbedürfnis erstreckt sich zunächst
R2.2020.00178 Seite 20

auf sämtliche Gebiete, deren Verkehrsaufkommen zur Verkehrsproblema-
tik, die Auslöser einer Überprüfung der Nutzungsplanung ist, beiträgt. Die
Rekurrentin erachtet es nun als abwegig, dass von der Planungszone nicht
das im kommunalen Richtplan als Entwicklungs- und Verdichtungsgebiet
ausgewiesene Arbeitsplatzgebiet N., sondern lediglich bestimmte Grund-
stücke des Arbeitsplatzgebietes H. R. erfasst sind. Indessen erweist sich
diese räumliche Festlegung der Planungszone als sachgerecht: Zum einen
besteht kein Anlass, die derzeit noch nicht eingezonte, sondern der kanto-
nalen Landwirtschaftszone zugewiesene Fläche des zu entwickelnden Ar-
beitsplatzgebietes N. in die Planungszone miteinzubeziehen. Denn eine
negative Präjudizierung der vorzunehmenden Überprüfung der Nutzungs-
planung steht insoweit nicht zu befürchten, da erst eine vorgängige Ände-
rung der Nutzungsplanung im Sinne der Umzonung der entsprechenden
Grundstücke überhaupt bauliche Möglichkeiten eröffnen würde, die sich auf
die Verkehrssituation in den Gebieten H. R./N. auszuwirken vermöchten.
Denkbar ist eine negative Präjudizierung demgegenüber im Bereich der
zum Gebiet H. R. gehörenden, bereits der Industriezone zugewiesenen
Grundstücke. Auch insoweit ist aber zu beachten, dass die mit der Pla-
nungszone intendierte Verhinderung entsprechender Entwicklungen von
vornherein nur dort möglich ist, wo noch ein Entwicklungspotential besteht.
Soweit insbesondere eine Realisierung zusätzlicher Verkaufsflächen zufol-
ge Ausschöpfung der nach geltendem Recht zulässigen Nutzweise nicht
mehr möglich bzw. aufgrund bestehender Überbauung nicht zu erwarten
ist, widerspräche ein Einbezug dieser Parzellen dem Gebot, die Planungs-
zone auf das dieser zugrundeliegende Planungsbedürfnis örtlich abzu-
stimmen. Demgegenüber fallen die von der Planungszone betroffenen Par-
zellen für eine allfällige Änderung der Nutzungsplanung in Betracht: das re-
kurrentische Grundstück deshalb, weil es bedeutende Nutzungsreserven,
insbesondere auch für den Bau von Verkaufsflächen enthält, deren Reali-
sierung zu einer negativen Präjudizierung der allfälligen nutzungsplaneri-
schen Beschränkung entsprechender Nutzweisen führen würde, die weite-
ren von der Planungszone erfassten Grundstücke insbesondere deshalb,
weil durch bauliche Veränderungen unter Umständen eine negative Präju-
dizierung der möglichen Realisierung einer Entlastungsstrasse bewirkt
werden könnte. Wie bereits in E. 4.2 dargelegt, erweisen sich demgegen-
über die richtplanerisch festgehaltenen unterschiedlichen Siedlungsent-
wicklungsstrategien für die vorliegend zur Beurteilung stehende Frage als
irrelevant. Neben dem ausgewiesenen Planungsbedürfnis bzw. dem öffent-
R2.2020.00178 Seite 21

lichen Interesse an der Überprüfung und allfälligen Änderung der Nut-
zungsplanung ist somit auch ein öffentliches Interesse, zur Sicherung der
Planungsfreiheit die konkret vorgesehene Planungszone festzusetzen, zu
bejahen bzw. die räumliche Abstimmung dieser Planungszone nicht zu be-
anstanden.
4.4
Schliesslich rügt die Rekurrentin die Unverhältnismässigkeit der festgesetz-
ten Planungszone. Soweit sie diesbezüglich unter Verweis darauf, sie habe
die "Rechtsänderung im Zeitpunkt der Einreichung des Baugesuchs (bzw.
unmittelbar davor) nicht voraussehen" können, eine vertiefte Interessenab-
wägung verlangt, ist ihr entgegenzuhalten, dass die fehlende Information
der Betroffenen vor Erlass einer Planungszone diesem Institut inhärent ist
(vgl. E. 4.3.2), wobei vorliegend der Rekurrentin bei Einreichung des Bau-
gesuchs die Absicht der Mitbeteiligten sogar bereits bekannt war. Im Übri-
gen verweist die Rekurrentin in diesem Zusammenhang zu Unrecht auf ei-
ne angeblich ihre Ansicht stützende Lehrmeinung (Alain Griffel, Raumpla-
nungs- und Baurecht in a nutshell, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2017, S. 106),
äussert sich diese Literaturstelle doch erstens nicht zur Planungszone,
sondern zur planungsrechtlichen Baureife gemäss § 234 PBG, wobei zwei-
tens auch insoweit dargelegt wird, dass die Rechtsprechung eine spezifi-
sche Interessenabwägung nur bei Kundgabe der Planungsabsicht während
eines hängigen Rechtsmittelverfahrens vornimmt.
Bezüglich der sowohl unter dem Titel der Geeignetheit als auch der Erfor-
derlichkeit in Frage gestellten räumlichen Abgrenzung der Planungszone
kann primär auf die Ausführungen am Ende von E. 4.3.2 verwiesen wer-
den. Hervorzuheben ist, dass vorliegend die Geeignetheit insbesondere
nicht dadurch in Frage gestellt wird, dass die Planungszone nicht auf dem
ganzen Gebiet "H. R." festgesetzt worden ist, sondern nur bestimmte
Grundstücke desselben umfasst. Während sich dies für die nebst dem re-
kurrentischen Grundstück erfassten Parzellen zwangsläufig daraus ergibt,
dass nur auf diesen eine negative Präjudizierung der zukünftigen Entlas-
tungsstrasse erfolgen könnte, stellt sich die Situation für das rekurrentische
Grundstück wie folgt dar: Zwar mag es durchaus sein, dass der Antrag auf
Erlass einer Planungszone unter anderem durch die Konkretisierung der
Bauabsichten auf dem rekurrentischen Grundstück veranlasst wurde, was
indessen im Sinne des in E. 4.1 Dargelegten unproblematisch ist. Das für
R2.2020.00178 Seite 22

Planungsabsicht, Planungsbedürfnis und Bestimmung des Umfangs der
Planungszone bestimmende Kriterium ist jedoch insofern ein allgemeines,
als generell als massgeblich erachtet wird, ob auf einem Grundstück Nut-
zungsreserven (insb. betreffend Verkaufsflächen) vorhanden sind, deren
Realisierung zu einer Verschärfung der Verkehrsproblematik führen kann.
Wenn aufgrund der konkreten Situation im Gebiet H. R. letztlich lediglich
das rekurrentische Grundstück in dieser Hinsicht geeignet erscheint, eine
Planänderung negativ zu präjudizieren, so ändert dies nichts daran, dass
mit der konkreten Planungszone nicht in sachfremder Weise ein einzelnes
Bauprojekt verhindert werden soll, sondern aufgrund eines sachgerechten
generellen Kriteriums diejenigen Grundstücke bestimmt worden sind, bei
denen die negative Präjudizierung einer umfassenden, auf einer Gesamt-
betrachtung beruhenden Planungsabsicht zu befürchten steht.
Dass sich der Einbezug des rekurrentischen Grundstücks in die Planungs-
zone überdies als erforderlich erweist, ergibt sich ergänzend zum bereits
am Ende von E. 4.3.2 zur räumlichen Abgrenzung der Planungszone Dar-
gelegten aus folgenden Gründen: Unbehelflich ist zunächst der rekurrenti-
sche Einwand, die Verkehrsproblematik wäre mit entsprechenden Auflagen
in der Baubewilligung zu lösen gewesen. Da die Problematik, wie in
E. 4.3.1 dargelegt, gerade darin liegt, dass die gemäss geltendem Recht
zulässigen Nutzungsmöglichkeiten den zu prüfenden Planänderungen ent-
gegenstehen, liesse sich eine negative Präjudizierung mittels blosser Auf-
lagen gerade nicht verhindern. Dass im Übrigen die Lösung der Verkehrs-
problematik mit planerischen Instrumenten und nicht einzelfallweise mit
Auflagen im Baubewilligungsverfahren erreicht werden soll, ist aufgrund der
erforderlichen Gesamtbetrachtung geradezu geboten. Unbehelflich ist wei-
ter das Vorbringen, wonach das rekurrentische Grundstück alternativ über
die Alte Z.-Strasse erschlossen werden könnte. Da auch von der Alten Z.-
Strasse her der Verkehr letztlich entweder in die R.-Strasse und den Kreisel
R.-Strasse oder aber nach Süden in unmittelbare Nähe und damit ins Ein-
zugsgebiet des Knotens AS 2 geleitet würde, würde eine entsprechende
Erschliessung nichts daran ändern, dass die Nutzung des rekurrentischen
Grundstücks sich auf die planerisch zu lösende Verkehrsproblematik aus-
zuwirken vermag.
Nicht zu verfangen vermögen schliesslich die in der Replik unter Verweis
auf die Verkehrstechnische Prüfung vom 4. August 2020 (act. 20) gegen
R2.2020.00178 Seite 23

die Erforderlichkeit des Einbezugs der rekurrentischen Parzelle in die Pla-
nungszone angeführten Argumente: Irrelevant ist zunächst die Frage, ob in
der Verkehrsstudie N. vom 20. November 2015 (act. 16.3) der erwartete
Mehrverkehr der unbebauten Grundstücke bereits mitberücksichtigt ist, wo-
bei eine Berücksichtigung des rekurrentischen Grundstücks zumindest frag-
lich erscheint, nachdem act. 16.3 S. 2 ausdrücklich darauf hinweist, die Ak-
tualisierung (gegenüber der Verkehrsstudie aus dem Jahre 2010) erfolge
ohne das östlich der Z.-Strasse gelegene Gebiet. Entscheidend aber ist et-
was Anderes: Wie in E. 4.3.1 dargelegt weist die Verkehrsstudie N. (act.
16.3) eine Verkehrsproblematik aus, die unter anderem mit planerischen
Massnahmen gelöst werden soll. Eine Verschärfung der Problematik ge-
genüber dem in act. 16.3 festgehaltenen Zustand ist demgegenüber gar
nicht erforderlich. Denn mit dem Hinweis, wonach eine Planungszone hin-
sichtlich des rekurrentischen Grundstücks erforderlich sei, da dieses noch
Nutzungsreserven ausweise, ist nur gemeint, dass bei entsprechender zu-
künftiger Nutzung dieser Parzelle ein Verkehrsaufkommen generiert wird,
das gegenüber dem bestehenden Zustand (und nicht gegenüber dem in
act. 16.3 prognostizierten Zustand) zu einer stärkeren Verkehrsbelastung
führt und daher planerisch relevant ist. Bemerkungsweise ist zu ergänzen,
dass der allfälligen Berücksichtigung der rekurrentischen Parzelle in act.
16.3 auch für die Frage einer erheblichen Änderung der Verhältnisse keine
Bedeutung zukommt, da massgeblicher Vergleichszustand insoweit der
Zeitpunkt der ursprünglichen nutzungsplanerischen Festlegungen und nicht
der Zeitpunkt ist, in dem eine bestimmte, planerisch zu lösende Problematik
(erstmals) erkannt wurde. Die Rekurrentin verweist weiter darauf, der von
ihr eingeholte Prüfbericht habe in der massgeblichen Abendspitzenstunde
eine stärkere Verkehrsbelastung bei Nutzungen ohne Verkaufsflächen auf-
gezeigt. Gerade entsprechende Fragen werden aber im Rahmen der vor-
gesehenen Überprüfung der Nutzungsplanung umfassend zu klären sein,
ohne dass der seitens der Rekurrentin eingeholte Bericht (der beispielswei-
se auf S. 7 erwähnt, dass zwar eine Beurteilung betreffend Rückstau auf
dem eigenen Grundstück, nicht aber betreffend Auswirkungen auf das
übergeordnete Strassennetz gemacht wurde) diesbezüglich als abschlies-
send geltend könnte. Auch ist die Prämisse, wonach mit der Planungszone
nur negative Präjudizierungen durch Verkaufsnutzungen verhindert werden
sollen, unzutreffend, bezieht sich die Planungsabsicht doch ebenso auf
weitere Nutzungen mit entsprechendem Verkehrsaufkommen (vgl. E. 3.1).
Jedenfalls lässt der eingereichte Prüfbericht weder die Planungsabsicht der
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Mitbeteiligten als offensichtlich rechtswidrig erscheinen, noch führt er zur
Verneinung eines entsprechenden Planungsbedürfnisses; vor allem aber
kann er auch hinsichtlich des rekurrentischen Grundstücks die Bedenken,
wonach durch verkehrsintensive Nutzungen eine Verschlechterung der be-
stehenden Verkehrsproblematik herbeigeführt wird, nicht entkräften, so
dass sich an der Erforderlichkeit des Einbezugs der fraglichen Parzelle in
die Planungszone nichts zu ändern vermag. In diesem Zusammenhang ist
zu betonen, dass für die planerisch zu lösende Problematik einerseits nicht
ausschliesslich (und nicht einmal primär) die Verkehrssituation für das re-
kurrentische Grundstück, sondern vor allem der Einfluss der Nutzung des
rekurrentischen Grundstücks auf die gesamte Verkehrssituation relevant
ist. Andererseits sind entgegen dem rekurrentischen Vorbringen auch nicht
lediglich die Zustände Z1 und Z2 gemäss Verkehrsstudie N. relevant; im
Gegenteil sind aufgrund der erforderlichen Gesamtbetrachtung gerade
auch die Zustände Z3 und Z4, bei denen aufgrund der Massnahmen an
den in den Zuständen Z1 und Z2 besonders problematischen Stellen neu
beim Kreisel R.-Strasse massive Probleme auftreten, von Bedeutung. Was
schliesslich den rekurrentischen Hinweis betrifft, wonach die effektive Ver-
kehrsentwicklung nicht der in act. 16.3 prognostizierten entspreche, so gilt
auch diesbezüglich, dass solche Fragen gerade Gegenstand der vertieften
Abklärungen bei Überprüfung der Nutzungsplanung sein werden, ohne
dass der eingereichte Prüfbericht diesbezüglich bereits zu einer vollständig
veränderten Beurteilungsgrundlage führen würde.
Die Festsetzung einer Planungszone erweist sich schliesslich auch als zu-
mutbar. Zum einen ist zu berücksichtigen, dass die Planungszone als blos-
ses Sicherungsinstrument, das zudem von vornherein zeitlich beschränkt
ist, nicht zu einer besonders gravierenden Beeinträchtigung privater Inte-
ressen führt, zumal die allfälligen Einschränkungen aufgrund einer später
tatsächlich erfolgenden Änderung der Nutzungsplanung insoweit noch nicht
zu berücksichtigen sind (vgl. zum Überwiegen des öffentlichen Interessens
an der Sicherung der Planungsfreiheit auch bereits E. 4.3.2). Auch handelt
es sich bei der Planungszone, wie in E. 4.1 dargelegt, nicht um ein absolu-
tes Bauverbot. Daran ändert entgegen dem rekurrentischen Vorbringen
auch der Umstand nichts, dass vorliegend die planerische Lösung einer
Verkehrsproblematik in Frage steht. Denn auch insoweit ist nicht jegliche
Überbaubarkeit der rekurrentischen Parzelle von vornherein ausgeschlos-
sen, sondern lediglich ein Bauprojekt, das aufgrund der vorgesehenen
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Nutzweise ein (mit der Planungszone anvisiertes) grosses Verkehrsauf-
kommen zur Folge hätte. Zusammenfassen erweist sich die Festsetzung
der Planungszone somit auch als verhältnismässig.
5.
Aufgrund der in unterschiedlichem Kontext vorgetragenen rekurrentischen
Rüge, wonach das Verhalten der kommunalen Behörden im Vorfeld der
Einreichung des Baugesuchs den Grundsatz von Treu und Glauben verlet-
ze, ist abschliessend (trotz Fehlens einer ausdrücklichen entsprechenden
Argumentation in den Eingaben der Rekurrentin) zu erörtern, ob und gege-
benenfalls mit welchen Konsequenzen eine Verletzung des Grundsatzes
des Vertrauensschutzes vorliegt.
Voraussetzung des Vertrauensschutzes bildet primär eine Vertrauens-
grundlage im Sinne des Verhaltens eines staatlichen Organs, das bei den
betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen weckt. Vorausgesetzt ist wei-
ter, dass durch Kenntnis der Vertrauensgrundlage Vertrauen entsteht, auf-
grund dessen Dispositionen getätigt werden, die ohne Nachteil nicht wieder
rückgängig gemacht werden können. Selbst wenn die genannten Voraus-
setzungen erfüllt sind, können sich Private nicht auf den Vertrauensschutz
berufen, falls ein überwiegendes öffentliches Interesse entgegensteht.
Hauptsächliche Wirkung des Vertrauensschutzes ist im Sinne des Bestan-
desschutzes die Bindung der Behörde an die Vertrauensgrundlage (vgl.
zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 624 ff.).
Vorliegend fehlt es (wie teilweise bereits in E. 4.3.2 ausgeführt) schon an
einer Vertrauensgrundlage, da die seitens der Mitbeteiligten involvierten
Dienststellen nie Zusicherungen bezüglich der Bewilligungsfähigkeit des
Bauprojekts abgegeben haben und sich im Speziellen auch nie zur Frage
einer Änderung der Nutzungsplanung bzw. der Festsetzung einer die Pla-
nungsfreiheit sichernden Planungszone geäussert haben. Zu Zusicherun-
gen in den genannten Bereichen wären die Gesprächspartner der Rekur-
rentin denn auch gar nicht befugt gewesen. Wie ebenfalls bereits dargelegt,
ist zudem der beabsichtigte Erlass einer Planungszone gerade nicht vor-
gängig zu kommunizieren. Im Weiteren ist fraglich, ob die Rekurrentin auf-
grund der fehlenden Kenntnis der planungsrechtlichen Entwicklungen in der
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Tat Dispositionen getätigt hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig zu ma-
chen sind. Jedenfalls lässt sich solches hinsichtlich der Planungszone nicht
behaupten, da diese lediglich eine zeitliche Verzögerung bewirkt, jedoch
gerade keine Festlegung zu den zukünftigen planungsrechtlichen Vorga-
ben, die für die Weiterverwendbarkeit des bisherigen Projektierungsauf-
wands entscheidend sein werden, enthält. Schliesslich wäre angesichts des
gewichtigen öffentlichen Interessens an der Sicherung der Planungsfreiheit
bezüglich einer bedeutsamen planerischen Aufgabe (Lösung einer relativ
weiträumigen Verkehrsproblematik) auch ein dem Vertrauensschutz entge-
genstehendes überwiegendes öffentliches Interesse zu bejahen. Entspre-
chend vermag das Vorbringen der Rekurrentin betreffend ein angeblich
treuwidriges Verhalten der Mitbeteiligten auch unter dem Titel des Vertrau-
ensschutzes die Zulässigkeit der Festsetzung einer Planungszone nicht in
Frage zu stellen.
6.
Zusammenfassend ist der Rekurs abzuweisen. Um nicht den einer Pla-
nungszone inhärenten Sicherungszweck zu unterlaufen, kann einem gegen
deren Festsetzung (und damit auch gegen den vorliegenden Entscheid) er-
griffenen Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung zukommen (Ruch,
§ 27 Rz. 49). Entsprechend ist gestützt auf Art. 55 in Verbindung mit Art. 25
Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) dem Lauf der Be-
schwerdefrist und der Einreichung einer allfälligen Beschwerde die auf-
schiebende Wirkung zu entziehen.
7.1
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen
(§ 13 VRG).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal-
tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr
nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem
bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt
wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge-
richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3
Abs. 2 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Re-
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kursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kom-
mentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses (mit der
Planungsmassnahme verbundener Eingriff in das Eigentum; streitbetroffe-
nes Grundstück im Halte von 14'635 m2), der einlässlich zu begründenden
Präsidialverfügung vom 11. August 2020 und des infolge der hohen Kom-
plexität des Sachverhalts und der zu beurteilenden Fragen grossen zeitli-
chen Aufwandes ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 8'500.-- festzusetzen
(BGr 1C_566/2015 vom 18. Februar 2016, E. 2; BGr 1C_244/2013 vom 4.
Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162 und 0163/2012 vom 23. Oktober 2012,
E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36; Entscheid bestätigt mit VB.2012.00774 vom
22. August 2013, dieser bestätigt mit BGr 1C_810/2013 vom 14. Juli 2014;
www.baurekursgericht-zh.ch).
7.2
Die Mitbeteiligte beantragt die Zusprechung einer Umtriebsentschädigung.
Vorliegend handelt es sich zwar nicht um einen einfachen Fall. Dessen un-
geachtet hatte die Behörde im Rechtsmittelverfahren keinen besonderen,
über den im Verfahren betreffend Festsetzung einer Planungszone erheb-
lich hinausgehenden Zusatzaufwand zu treiben. Die Voraussetzungen von
§ 17 Abs. 2 lit. a VRG sind daher nicht erfüllt, so dass von der Zusprechung
einer Umtriebsentschädigung an die Mitbeteiligte abzusehen ist. Der Rekur-
rentin steht aufgrund des Verfahrensausgangs von vornherein keine Um-
triebsentschädigung zu. Entsprechend sind keine Umtriebsentschädigun-
gen zuzusprechen.
[…]
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