zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0304/2021 · 2021-12-21 · de
Umbau Mobilfunk-Antennenanlage; Standortgebundenheit

Zu beurteilen war ein Rekurs gegen die Baubewilligung und die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung für den Umbau einer bestehenden Mobilfunkanlage in der kantonalen Landwirtschaftszone. Das Baurekursgericht kam zum Schluss, vorliegend seien die Voraussetzungen einer relativen Standortgebundenheit zu prüfen, zu denen unter anderem eine Standortevaluation, in welche namentlich auch Standorte innerhalb der Bauzone einzubeziehen seien, gehöre. Da eine solche nicht vorgenommen worden war, wurden die angefochtenen Entscheide in Gutheissung des Rekurses aufgehoben.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
2. Abteilung
G.-Nr. R2.2021.00138
BRGE II Nr. 0304/2021
Entscheid vom 21. Dezember 2021
Mitwirkende Abteilungspräsident Peter Rütimann, Baurichter Stefano Terzi, Baurichter
Adrian Bergmann, Gerichtsschreiber Paul Wegmann
in Sachen Rekurrent
M.M., […]
gegen Rekursgegnerschaft
1. Gemeinderat X, […]
2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
3. Y AG, […]
Nr. 3 vertreten durch […]
betreffend […] Baubewilligung bzw. raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung und
Bewilligung nach Schutzverordnung für Umbau Mobilfunkantenne, […]
______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 25. Mai 2021 erteilte der Gemeinderat X der Y AG die
Bewilligung für den Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage auf dem Ge-
bäude Vers.-Nr. 1 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 an der Adresse B in X. In
Dispositiv-Ziffer 2.2 wurde darauf hingewiesen, die Verfügung […] der Bau-
direktion Kanton Zürich vom 24. März 2021 (act. 8.11), mit der die raumpla-
nungsrechtliche Ausnahmebewilligung und die Bewilligung nach überkom-
munaler Schutzverordnung erteilt worden waren, bilde integrierenden Be-
standteil der Baubewilligung.
B.
Mit Eingabe vom 28. Juni 2021 erhob M.M. fristgerecht Rekurs an das Bau-
rekursgericht des Kantons Zürich und beantragte in der Hauptsache, "der
Entscheid der Vorinstanz und die Baubewilligung für die Errichtung der Mo-
bilfunkantenne der Rekursgegnerin Y AG seien aufzuheben [und] die Bau-
bewilligung sei zu widerrufen".
C.
Mit Präsidialverfügung vom 1. Juli 2021 wurde vom Rekurseingang Vormerk
genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Vernehmlassung vom 16. Juli 2021 beantragte die kommunale Vo-
rinstanz die Abweisung des Rekurses, unter Kostenfolge zulasten des Re-
kurrenten. Die Bauherrschaft beantragte mit Eingabe vom 6. August 2021 in
der Hauptsache ebenfalls die Abweisung des Rekurses, unter Kostenfolge
zulasten des Rekurrenten.
E.
Mit Präsidialverfügung vom 26. August 2021 wurde die Baudirektion Kanton
Zürich - unter Hinweis darauf, dass materiell auch deren Gesamtverfügung
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mitangefochten sei - als Rekursgegnerin in das Verfahren einbezogen. Die
Baudirektion beantragte mit Schreiben vom 22. September 2021 - unter Ver-
weis auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung (ARE) vom 21. Sep-
tember 2021 - die Abweisung des Rekurses.
F.
Mit Replik vom 18. Oktober 2021 hielt der Rekurrent an seinen Anträgen fest.
Ausserdem beantragte er die Sistierung des Rekursverfahrens. Mit Präsidi-
alverfügung vom 21. Oktober 2021 wurde der Sistierungsantrag abgewiesen.
Mit Duplik vom 15. November 2021 hielt die Bauherrschaft an ihren Anträgen
fest. Die kommunale Vorinstanz und die Baudirektion verzichteten still-
schweigend auf die Einreichung von Dupliken. Mit Eingabe vom 29. Novem-
ber 2021 hat der Rekurrent tripliziert, worauf die Bauherrschaft mit Eingabe
vom 13. Dezember 2021 die Quadruplik einreichte.
G.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Der Rekurrent ist an der R.-Strasse 8 (Kat.-Nr. 2) wohnhaft und verfügt über
einen unbefristeten und ungekündigten Mietvertrag (act. 18). Das fragliche
Gebäude befindet sich im Einspracheperimeter der streitbetroffenen Mobil-
funk-Antennenanlage (act. 8.7.1 S. 5). Der Rekurrent ist daher gemäss §
338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) zur Rekurserhebung legiti-
miert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den
Rekurs einzutreten. Nachdem aufgrund einer entsprechenden Vollmacht
(act. 4.1) ursprünglich auch die weiteren Personen R.I. und R.M.I. als Rekur-
rierende erfasst worden waren, legte der Rekurrent unmittelbar nach Erlass
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der ersten Präsidialverfügung vom 1. Juli 2021 telefonisch dar, die genann-
ten Personen würden nicht selbst als Partei auftreten, weshalb das Rubrum
bereits im damaligen Verfahrensstadium entsprechend angepasst wurde
(Protokoll S. 2). Dass der Rekurrent in der Folge in seiner Replikeingabe
erneut die beiden gleichen Personen als Rekurrierende aufführte, ohne sich
aber inhaltlich hierzu zu äussern, vermag an der erfolgten Beschränkung auf
ihn persönlich als rekurrierende Partei nichts zu ändern.
2.
Das Baugrundstück liegt in der kantonalen Landwirtschaftszone Lk und über-
dies gemäss dem Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler
von nationaler Bedeutung (BLN) im Objekt Nr. […] sowie in der Landschafts-
schutzzone IIIB gemäss der Verordnung zum Schutz von Natur- und Land-
schaftsschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde X
vom 12. Februar 2014. Der bestehende Antennenmast der Y befindet sich
westlich auf dem Dach eines Ökonomiegebäudes, während auf dem selben
Dach östlich ein Antennenmast der Mobilfunkbetreiberin Z angebracht ist, so
dass die beiden Masten zusammen eine Antennengruppe bilden. Vorgese-
hen ist, auf dem Antennen-Mast der Y die Antennen auszutauschen. Die ein-
zelnen Antennenmodule der Y sollen auf den Frequenzbändern 700-900,
1'800-2'600 und 3'600 MHz und unverändert in den Azimuten (Abweichung
in Grad von Nord) von 0°, 110° und 220° senden. Im Übrigen soll die bewil-
ligte Sendeleistung für die Mobilfunkanlage erhöht werden; auch wenn letz-
teres sich auf die Antennen beider Masten bezieht, tritt ausschliesslich die Y
als Bauherrschaft auf. Während unmittelbar an das Baugrundstück weitere
Parzellen der Landwirtschaftszone anschliessen, liegen im Nahbereich die
der Kernzone K2A gemäss BZO der Gemeinde X zugeschiedenen Gebiete
A und B (je östlich) und M (westlich) sowie südlich ein kleineres Gebiet, das
zur Wohnzone WB, und nördlich ein kleineres Gebiet, das zur Zone für öf-
fentliche Bauten OeBa gehört; etwas weiter südöstlich befinden sich zudem
die weiteren Kernzonengebiete O und H.
3.1
Der Rekurrent rügt zunächst in formeller Hinsicht, die Bauherrschaft habe
zusammen mit dem Baugesuch ein falsches Zusatzformular "Ausserhalb
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Bauzone" (act. 8.9) eingereicht. Auch seien im Baugesuch zu Unrecht "kom-
munales Schutzobjekt ([…] Landschaftsschutz)", "überkommunaler Land-
schaftsschutz" und "Landwirtschaftsbetrieb oder produzierender Gartenbau"
nicht angekreuzt worden. Schliesslich fehlten sowohl die "Bewilligung des
AWEL bezüglich Immissionsprognose" als auch die kantonale - raumpla-
nungsrechtliche - Ausnahmebewilligung.
3.2
Die formellen Rügen sind teilweise unzutreffend und im Übrigen unbehelflich.
So liegt mit der bereits erwähnten Gesamtverfügung der Baudirektion die an-
geblich fehlende raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung vor (act.
8.11). Gleiches gilt für den Fachbericht des Amts für Abfall, Wasser, Energie
und Luft (AWEL) betreffend nichtionisierende Strahlung (NIS-Fachbericht;
vgl. act. 8.12). Was sodann das beanstandete Formular (act. 8.9) und die
teilweise unterlassenen Angaben im Baugesuch (act. 8.1) anbelangt, sind
zwar die rekurrentischen Feststellungen zutreffend. Die entsprechenden for-
mellen Fehler haben sich jedoch insofern nicht ausgewirkt, als die Lage des
Bauvorhabens sowohl bezüglich der Zonierung als auch hinsichtlich der
überkommunalen Schutzanordnung und des überkommunalen Landschafts-
schutzinventars erkennbar war. Entsprechend ist das Bauvorhaben in der
Gesamtverfügung der Baudirektion unter ebendiesen Aspekten beurteilt wor-
den. Das vom Rekurrenten erwähnte "Nichteintreten" auf das Baugesuch
hätte sich demgegenüber als überspitzt formalistisch und unverhältnismäs-
sig erwiesen. Die angefochtenen Entscheide sind in dieser Hinsicht nicht zu
beanstanden.
4.1
In materieller Hinsicht moniert der Rekurrent unter anderem, es fehle an der
erforderlichen Standortgebundenheit. In den entsprechenden Ausführungen
kritisiert er auch die Erscheinung der Mobilfunk-Antennenanlage bzw. deren
Verhältnis zur umliegenden Landschaft. Die Argumentation zu den genann-
ten Themenkomplexen erfolgt gesamthaft unter dem Titel "Standortgebun-
denheit nicht gegeben" (in der Rekursschrift, Rz. 37-43) bzw. "unzulässige
Störung der Landschaftsschutzzone" (in der Replik, Rz. 2-25). Da die Zuord-
nung der Argumente teilweise interpretationsbedürftig ist, wird die rekurren-
tische Argumentation nachfolgend ebenfalls gesamthaft wiedergegeben.
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In der Rekursschrift wird insoweit zusammengefasst geltend gemacht, der
Tierstall, auf dem sich die streitbetroffene Anlage befinde, füge sich unauf-
fällig in die Landschaft ein und werde als Teil derselben wahrgenommen. Die
Antennen würden das sich dem Betrachter bietende Bild beträchtlich stören
und seien ein aufdringlicher Fremdkörper. Die zusätzlichen Bauteile der ge-
planten Erweiterung würden zusätzlich zu einer Störung des Landschaftsbil-
des beitragen. Hinsichtlich der Anforderungen an eine standortgebundene
Anlage falle auf, dass gemäss der Abdeckungskarte in der Standortbegrün-
dung die Abdeckung an vielen Orten "insufficient" sei, die Y auf ihrer Home-
page aber eine vollflächige Abdeckung mit dem 4G-Signal ausweise. Weiter
solle die Abdeckungskarte gleichzeitig die aktuelle wie die zukünftige Situa-
tion aufzeigen, was mehr als fraglich sei. Schliesslich halte die Standortbe-
gründung ohne Belege fest, die Anlage müsse erweitert werden. Das Wachs-
tum der mobilen Daten sei aber seit einiger Zeit - aus im Einzelnen genann-
ten Gründen - rückläufig.
In der Replik führt der Rekurrent zunächst detailliert aus, die Masse der neu
bewilligten und der bisherigen Antennenkörper unterschieden sich beträcht-
lich, so dass neu ein wesentlich grösseres Gesamtvolumen wahrgenommen
würde. Es handle sich um eine wesentliche Änderung des Erscheinungs-
bilds. Damit werde in einem in besonders hohem Mass geschützten Gebiet
das Landschaftsbild "verschandelt". Da bereits die heute bestehende An-
tenne der Y - im Gegensatz zu derjenigen der Z - die Landschaft störe, wäre
sie mangels Einpassung ins Orts- und Landschaftsbild schon in ihrer ur-
sprünglichen Form nicht bewilligungsfähig gewesen. Sie "geniesse aktuell
lediglich Besitzstandsgarantie". Hinsichtlich der Standortgebundenheit treffe
es sodann nicht zu, dass ein Kapazitätsengpass oder ein Funkloch vorhan-
den seien. Ebenfalls nicht erfüllt sei die Voraussetzung fehlender Alternativ-
Standorte. Da sich die heutige Anlage direkt neben der Bauzone befinde,
könnte sie theoretisch direkt in die Bauzone hineingebaut werden. Es gebe
am Rand des A mehrere vertiefte Bauwerke, auf denen sich die Y-Antenne
theoretisch gut ins Landschaftsbild integrieren würde. Bei einer Verschie-
bung in die Bauzone würde sich auch an der Funkabdeckung kaum etwas
ändern.
4.2
Im Bewilligungsverfahren hatte die Bauherrschaft im Rahmen der Standort-
begründung (act. 8.3) - nebst allgemeinen, nicht auf den konkreten Standort
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bezogenen Ausführungen - argumentiert, die bestehende Anlage sei aus to-
pographischen und funknetztechnischen Gründen am aktuellen Standort er-
stellt worden, bilde einen integralen Bestandteil des Y-Mobilfunknetzes und
sei auf die Nachbarstandorte abgestimmt. Die Integration sei aus der Netz-
karte ersichtlich. Der Standort versorge primär Gebiete ausserhalb der
Bauzone und sei im Weiteren auch für die optimale Versorgung von A konfi-
guriert. Dies sei aufgrund einer simulierten Versorgungskarte ersichtlich. Ein
"äquivalenter Ersatz des bestehenden Standortes durch einen oder mehrere
Standorte innerhalb der Bauzone - sofern dies im Rahmen des Grundsatzes
der Trennung von Bauzonen- und Nichtbauzonengebiet überhaupt zulässig
wäre - [sei] vorliegend kaum möglich". Durch den Umbau könne sowohl die
bestehende Mobilfunkversorgung als auch die langfristige Netzplanung auf-
rechterhalten werden; ferner könne den Anforderungen an die Technik sowie
dem Bedürfnis der Kunden und der Behörden Rechnung getragen werden.
Es sei zwingend, die Mobilfunkstandorte möglichst nahe der zu versorgen-
den Gebiete zu betreiben. Auch nach dem Umbau werde sich die Anlage gut
in die Umgebung einordnen bzw. nicht auffälliger als die bestehende Anlage
in Erscheinung treten. Funktechnische wie auch landschaftliche Aspekte
würden für den gewählten Standort sprechen.
Die Baudirektion beschränkte sich im Rahmen der Prüfung der Vorausset-
zungen der Standortgebundenheit darauf, einzelne, vorstehend wiedergege-
bene Passagen der genannten Standortbegründung wörtlich zu zitieren und
hielt abschliessend fest, aus landschaftlicher Sicht trete der Umbau der An-
lage nicht wesentlich in Erscheinung.
In ihrer Vernehmlassung weist die Bauherrschaft darauf hin, es treffe zu,
dass die Standortbegründungen eine gewisse Standardisierung aufwiesen,
da grundsätzlich immer die gleichen Themen abzuhandeln seien. Mit der ein-
gereichten Standortbegründung sei detailliert aufgeführt worden, weshalb
die Bauherrschaft auf einen Umbau des bestehenden Standortes ausserhalb
der Bauzone angewiesen sei. Zudem habe die Baudirektion dem Vorhaben
zugestimmt. Bezüglich Einordnung ins Landschaftsbild sei zu beachten,
dass das Erscheinungsbild einer Mobilfunkanlage vorwiegend durch die
technischen Gegebenheiten bedingt sei und solche Anlagen aufgrund ihrer
Funktion in der Regel gut sichtbar seien, womit ihnen praktisch an jedem
Standort etwas Störendes anhafte. Vorliegend werde die Höhe der Mobil-
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funkanlage nicht verändert und würden die Antennenkörper in gleichbleiben-
der Anzahl ersetzt. Das Landschaftsbild werde somit nicht zusätzlich beein-
trächtigt. Schliesslich sei zu beachten, dass die Z den Standort mitbenütze,
weshalb ein Umbau unter dem Gesichtspunkt des Landschaftsschutzes we-
sentlich vorteilhafter sei als ein zusätzlicher Standort, da der umzubauende
Standort so beibehalten würde, wenn der Umbau nicht vorgenommen wer-
den könnte. Hinsichtlich der Standortgebundenheit sei festzuhalten, dass
das mobile Wachstum nach wie vor stark ansteigend sei und keine Substitu-
ierung der Mobilfunkversorgung durch festnetzbasierte Dienstleistungen vor-
genommen werden könne. Mit dem Umbau werde eine langfristige Sicher-
stellung der Versorgung sichergestellt. In der Standortbegründung sei aufge-
zeigt worden, dass die geplante Mobilfunkanlage zwingend ausserhalb der
Bauzone erstellt werden müsse. Ein Ersatz durch einen oder mehrere Stand-
orte innerhalb der Bauzone sei nicht möglich. Schliesslich stelle die Netzab-
deckungskarte gemäss Y-Website lediglich eine Indikation der vorhandenen
Abdeckung dar und diene nicht als Basis für die Funknetzplanung; zudem
zeige sie insbesondere die Verfügbarkeit für den Aussenbereich, nicht aber
jene für das Gebäudeinnere.
In der Duplik hält die Bauherrschaft fest, sie werde die Berechnungen des
Rekurrenten nicht überprüfen. Die Masse der Antennenkörper seien aus den
Baugesuchsunterlagen ersichtlich. Wenn das ARE gesagt habe, dass der
Umbau aus landschaftlicher Sicht nicht wesentlich in Erscheinung trete, so
ergebe sich aus dieser Formulierung, dass es sich des Umstands, dass das
Volumen der neuen Körper etwas grösser ausfalle, durchaus bewusst gewe-
sen sei. Was sodann die ursprünglich bewilligte Anlage betreffe, sei diese
zum einen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens; zum andern sei
sie bescheiden dimensioniert und ordne sich sehr gut ins Landschaftsbild
ein. Bezüglich des vom Rekurrenten behaupteten Fehlens eines Funklochs
und eines Kapazitätsengpasses bestünden berechtigte Zweifel daran, dass
der Rekurrent in der Lage sei, diese Frage zu beurteilen. Zudem sei die Netz-
planung nicht erst dann anzupassen, wenn die Kapazitäten bereits vollum-
fänglich ausgeschöpft worden seien. Auch das ARE habe das Vorliegen der
Voraussetzungen der Standortgebundenheit bejaht.
Die Baudirektion erklärt in ihrer Vernehmlassung, das Erscheinungsbild der
Mobilfunkanlage werde nur unwesentlich verändert und habe weder eine
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Schmälerung der Einpassung in die Landschaft noch eine zusätzliche Stö-
rung des Landschaftsbildes zur Folge. Im Übrigen äussert sie sich nicht zu
den vom Rekurrenten unter dem Titel der Standortgebundenheit vorgebrach-
ten Aspekten.
4.3
Gemäss Art. 22 des Raumplanungsgesetzes (RPG) dürfen Bauten und An-
lagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Vor-
aussetzung einer Bewilligung ist unter anderem, dass eine Baute oder An-
lage dem Zweck der Nutzungszone entspricht (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG).
Mobilfunkanlagen sind als Infrastrukturbauten gemäss dem Prinzip der Tren-
nung von Bau- und Nichtbaugebiet ausserhalb der Bauzone grundsätzlich
nicht zonenkonform, weshalb sie auf eine raumplanungsrechtliche Ausnah-
mebewilligung nach Art. 24 RPG angewiesen sind (BGE 141 II 245, E. 7.6).
Nach dieser Bestimmung können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a des
Gesetzes Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu realisieren
oder ihren Zweck zu ändern, wenn: a) der Zweck der Bauten und Anlagen
einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und b) keine überwiegen-
den Interessen entgegenstehen.
Eine Anlage ist im Sinne von Art. 24 lit. a RPG standortgebunden, wenn sie
aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen auf einen Standort
ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder wenn die Anlage aus bestimm-
ten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist. Nach bundesgerichtlicher
Praxis muss jedoch ein Standort in der Bauzone nicht absolut ausgeschlos-
sen sein. Es genügt die relative Standortgebundenheit, wenn gewichtige
Gründe einen Standort in der Nichtbauzone gegenüber anderen Standorten
innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen. Die Be-
jahung der relativen Standortgebundenheit setzt eine umfassende Interes-
senabwägung voraus, die sich mit derjenigen nach Art. 24 lit. b RPG über-
schneidet (BGE 141 II 245, E. 7.6.1, mit weiteren Hinweisen).
Nach der Rechtsprechung sind Mobilfunkanlagen absolut standortgebun-
den, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Grün-
den mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in
genügender Weise beseitigt werden kann bzw. es bei einem Standort inner-
halb der Bauzonen zu einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funk-
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zellen des Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde. Nicht ausrei-
chend sind dagegen wirtschaftliche Vorteile des gewählten Standorts (z.B.
geringere Landerwerbskosten; voraussichtlich geringere Zahl von Einspra-
chen) oder zivilrechtliche Gründe für die Standortwahl, wie z.B. die Weige-
rung von Eigentümern, einer Mobilfunkantenne auf ihren Grundstücken in-
nerhalb der Bauzonen zuzustimmen (BGE 141 II 245, E. 7.6.2; BGE 133 II
321, E. 4.3.3; BGE 133 II 409, E. 4.2).
Unter besonderen im nachstehenden Sinne qualifizierten Umständen kann
sich allerdings ein Standort ausserhalb der Bauzonen im Vergleich zu einem
Standort innerhalb der Bauzonen aufgrund einer Gesamtsicht unter Beach-
tung aller massgebenden Interessen als derart vorteilhaft erweisen, dass er
ausnahmsweise in weiteren als den vorne genannten Fällen als standortge-
bunden im Sinne von Art. 24 lit. a RPG anerkannt werden kann. Im Unter-
schied zu anderen Bauten und Anlagen (wie Strassen, Parkplätzen, Depo-
nien, Materialgewinnungsanlagen, Sportanlagen usw.) können Mobilfunkan-
tennen ausserhalb der Bauzonen angebracht werden, ohne dafür zwingend
neues unüberbautes Nichtbauzonenland in Anspruch zu nehmen. Dies ist
der Fall, soweit sie auf bestehende Bauten und Anlagen montiert werden.
Diesem Umstand ist bei der im Rahmen der Standortevaluation vorzuneh-
menden Interessenabwägung, in welche namentlich Standorte innerhalb
aber auch solche ausserhalb der Bauzonen einzubeziehen sind, Rechnung
zu tragen. Bei den Standorten ausserhalb der Bauzonen können somit nicht
mehr nur solche ausgewählt werden, die für eine angemessene Abdeckung
für die Mobiltelefonie aus technischen Gründen unentbehrlich sind. Vielmehr
können sich bei der genannten Abwägung auch Standorte ausserhalb der
Bauzonen gegenüber solchen innerhalb der Bauzonen als wesentlich geeig-
neter erweisen, soweit sie auf bestehenden Bauten und Anlagen angebracht
werden können. Eine entsprechende auf die speziellen Verhältnisse der Mo-
bilfunktechnik zugeschnittene Bejahung der Standortgebundenheit ist jedoch
an die folgenden, streng zu beachtenden Bedingungen zu knüpfen: Grund-
voraussetzung einer solchen erweiterten ausnahmsweisen Bejahung der
Standortgebundenheit ist, dass die Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzo-
nen keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirkt
und nicht störend in Erscheinung tritt. Ein positiver Ausgang der genannten
Interessenabwägung reduziert sich somit wie erwähnt grundsätzlich auf Ört-
lichkeiten, an welchen sich bereits zonenkonforme oder zonenwidrige Bau-
ten und Anlagen befinden. Zu denken ist etwa an Hochspannungsmasten,
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Beleuchtungskandelaber und weitere vergleichbare Infrastrukturanlagen so-
wie an landwirtschaftliche Gebäude und Anlagen. Auch wenn sich ein bereits
baulich genutzter Standort im Rahmen der Standortabklärung als klarer-
weise besser geeignet erweist als ein Standort innerhalb der Bauzonen, so
darf eine Ausnahmebewilligung für eine Mobilfunkantenne nur erteilt werden,
wenn als zusätzliche Voraussetzung gewährleistet ist, dass dem Vorhaben
keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (zum Ganzen BGE 133
II 321, E. 4.3.3; BGE 133 II 409, E. 4.2; vgl. auch BGE 141 II 245, E. 7.6.2,
wonach insoweit die relative Standortgebundenheit in Frage steht).
4.4
Die Prüfung der Standortgebundenheit nach Massgabe der dargelegten
Grundsätze erfolgt nicht lediglich bei erstmaliger Bewilligung einer Baute o-
der Anlage ausserhalb der Bauzonen, sondern grundsätzlich auch für jede
Änderung oder Erweiterung einer bestehenden, zonenfremden Anlage (BGE
133 II 409, E. 4.1; vgl. zu entsprechenden Anwendungsfällen auch BGr
1C_200/2012 vom 17. Dezember 2012, insb. E. 4; BGr 1C_14/2008 vom 25.
Februar 2009, insb. E. 4). Selbst wenn dabei vorausgesetzt würde, dass eine
wesentliche Änderung in Frage stehen muss (in diesem Sinn BGE 133 II 409,
E. 4.1), wäre eine solche vorliegend zu bejahen. Denn hinsichtlich des Aus-
masses der Änderung ist nicht lediglich die Auswirkung auf die äussere Er-
scheinung relevant (vgl. zu diesem Aspekt nachstehend E. 4.5). Vielmehr
fällt insoweit auch eine veränderte funktechnische Charakteristik der Anten-
nenkörper - namentlich bezüglich Frequenzband und Sendeleistung - in Be-
tracht, wie das Bundesgericht im Zusammenhang mit dem Begriff der mass-
vollen Erweiterung in Art. 24c RPG (betreffend Besitzstandsgarantie für zo-
nenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen) festgehalten hat
(BGE 133 II 409, E. 3; BGr 1C_200/2012 vom 17. Dezember 2012, E. 5.2).
Nachdem vorliegend eine Veränderung solcher Parameter in Frage steht,
setzt der geplante Umbau eine Prüfung der Voraussetzungen von Art. 24
RPG und damit insbesondere der Standortgebundenheit voraus, wovon die
Parteien denn auch übereinstimmend ausgehen.
Klar ist zunächst, dass es sich nicht um einen Fall absoluter Standortgebun-
denheit im Sinne der referierten Rechtsprechung handelt. Weder der Stand-
ortbegründung noch den Vorbringen der Rekursgegnerschaft im Rekursver-
fahren lässt sich entnehmen, dass der vorgesehene Standort ausserhalb der
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Bauzonen erforderlich ist, weil eine Deckungs- oder Funklücke aus funktech-
nischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzo-
nen nicht in genügender Weise beseitigt werden könnte. Dabei ist zunächst
bereits fraglich, ob eine entsprechende Lücke überhaupt rechtsgenügend
dargetan ist. Zwar trifft es zu, dass die seitens des Rekurrenten als Gegen-
argument angeführte Netzabdeckungs-Karte gemäss Y-Website in dieser
Hinsicht wenig aussagekräftig ist, da die Bauherrschaft in plausibler Weise
dargelegt hat, dass diese anderen Zwecken dient. Der demgegenüber als
massgeblich erachteten, in der Standortbegründung wiedergegebenen si-
mulierten Versorgungskarte lassen sich umgekehrt jedoch ebenfalls keine
klaren Hinweise auf die Beseitigung einer bestehenden Deckungs- oder
Funklücke entnehmen. Dies deshalb, weil die kartografische Darstellung, die
lediglich zwischen Gebieten mit den Prädikaten "insufficient", "critical" und
"good" unterscheidet, gemäss Standortbegründung "die aktuelle und ge-
plante Versorgung mit LTE 800 MHz" ausweisen soll (act. 8.3 S. 5 f.). Damit
bleibt - ganz abgesehen von der nicht nachvollziehbaren Wahl eines ganz
bestimmten Frequenzbands - jedenfalls die Unterscheidung zwischen ge-
genwärtigem und angestrebtem zukünftigem Zustand unklar, so dass eine
bestehende Lücke und deren Behebung durch die vorgesehene Änderung
gerade nicht nachvollziehbar dargelegt sind. Entscheidend aber ist ein wei-
terer Aspekt: Zur Begründung einer absoluten Standortgebundenheit wäre
wie erwähnt erforderlich, dass sich eine allfällige Deckungs- oder Funklücke
nicht mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzone beseitigen
liesse. Hierzu lässt sich der fraglichen Karte jedoch von vornherein nichts
entnehmen. Dass der gewählte Standort in funktechnischer Hinsicht zwin-
gend wäre, lässt sich somit weder der Standortbegründung noch den Aus-
führungen in Vernehmlassung und Duplik entnehmen.
Damit ist grundsätzlich zu prüfen, ob die Voraussetzungen einer relativen
Standortgebundenheit erfüllt sind. Zwar weist die Rekursgegnerschaft wie
aufgezeigt darauf hin, der vorgesehene Standort versorge primär Gebiete
ausserhalb der Bauzone. Sie lässt es jedoch bei dieser pauschalen Aus-
sage bewenden, die sie überdies selbst mit der Angabe ergänzt, der Standort
sei zudem für die optimale Versorgung von A konfiguriert. Es handelt sich
daher gerade nicht um eine Konstellation, wie sie das Bundesgericht in BGE
138 II 570 zu beurteilen hatte: Bezüglich der dort strittigen, in der Landwirt-
schaftszone positionierten Mobilfunkantenne war konkret bekannt, dass sie
hauptsächlich der Abdeckung einer bestimmten Eisenbahnlinie dienen sollte
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und lediglich nebenbei auch eine Verbesserung in bestimmten bewohnten
Gebieten mit sich brachte. Unter diesen Umständen ging das Bundesgericht
von der Standortgebundenheit aus und erachtete es als zulässig, wenn die
kantonalen Behörden nicht weiter untersucht hatten, ob ein anderer Standort
innerhalb der Bauzone wesentlich vorteilhafter gewesen wäre (während im
Übrigen die Prüfung der weiteren Voraussetzungen einer relativen Standort-
gebundenheit - und dabei auch eine Evaluation gewisser weiterer Standorte
- im Rahmen der Interessenabwägung vorgenommen wurde; vgl. zum Gan-
zen a.a.O., E. 4). Demgegenüber wird vorliegend seitens der Rekursgegner-
schaft nicht näher spezifiziert, in welchem Sinn der streitbetroffenen Mobil-
funk-Antennenanlage eine hauptsächliche Bedeutung für die Nichtbauzone
zukommen soll. Der blosse Umstand, dass im ländlichen Bereich das Ver-
sorgungsgebiet einer Antennenanlage neben Baugebieten oft auch flächen-
mässig erheblich mehr Land in Nichtbaugebieten erfasst, hat jedenfalls - ent-
gegen dem sinngemässen Hinweis der Bauherrschaft - nicht zur Folge, dass
die Erstellung einer entsprechenden Anlage im Baugebiet nicht zulässig
wäre (BGE 141 II 245 E. 2.4). In gleicher Weise würde sich daher auch eine
Abweichung von den allgemeinen Voraussetzungen der relativen Standort-
gebundenheit nur rechtfertigen, wenn (wie im erwähnten Beispiel einer Ei-
senbahnlinie) ein vorrangiger Versorgungszweck für bestimmte Nutzungen
im Nichtbaugebiet ersichtlich wäre. Dies ist vorliegend nicht der Fall. In Be-
tracht fielen einzig der Verlauf der Kantonsstrasse nördlich und östlich der
streitbetroffenen Antenne sowie einzelne ausserhalb der Bauzone liegende
Gebäude. Im Vergleich mit der - teilweise konzedierten - Bedeutung für die
Versorgung mehrerer kleinerer zur Bauzone gehörender Gebiete (vgl. E. 2)
kommt der Abdeckung der fraglichen Strasse und einzelner Höfe aber keine
überwiegende Bedeutung zu. Damit ist letztlich von einer Konstellation aus-
zugehen, in der sich lediglich konstatieren lässt, dass die Mobilfunk-Anten-
nenanlage der Versorgung von Bau- und Nichtbaugebiet dient (vgl. zu einer
solchen Konstellation beispielsweise VB.2015.00507 vom 9. Juni 2016, E. 3
und 4.2). Es besteht daher keine Veranlassung, von der Erfüllung bestimmter
Voraussetzungen der relativen Standortgebundenheit abzusehen.
Zu diesen Voraussetzungen gehört, wie in E. 4.3 dargelegt, unter anderem
eine Standortevaluation, in welche namentlich auch Standorte innerhalb der
Bauzone einzubeziehen sind (vgl. zu dieser Vorgabe und ihrer konkreten
Umsetzung beispielsweise BGr 1C_405/2011 vom 24. April 2011, E. 3, insb.
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E. 3.2; VB.2015.00507 vom 9. Juni 2016, E. 5.2 und 5.3). Eine solche Stan-
dortevaluation ist jedoch vorliegend unterblieben. Die Aussage der Bauherr-
schaft, wonach ein Ersatz des bestehenden Standorts durch einen oder
mehrere Standorte innerhalb der Bauzone "kaum" möglich sei, wird in keiner
Weise substantiiert, wobei die gewählte Formulierung im Übrigen die feh-
lende Abklärung von Alternativstandorten gerade bestätigt. Die in der Ver-
nehmlassung erfolgte Behauptung, wonach aufgezeigt worden sei, dass ein
Ersatz nicht möglich sei, stimmt mit der Standortbegründung insofern gerade
nicht überein und ist daher unzutreffend. Entsprechend dem vom Bundesge-
richt in BGr 1C_200/2012 vom 17. Dezember 2012 zu entscheidenden Fall
ist sodann nicht ersichtlich, ob vor der Zustimmung zum seinerzeitigen Neu-
bau der Antennenanlage eine Standortevaluation durchgeführt wurde und ob
sich gegebenenfalls die Verhältnisse nicht zwischenzeitlich geändert haben
(vgl. dazu und zum Folgenden a.a.O., E. 4.3). Auch vorliegend kann daher
nicht zuverlässig beurteilt werden, ob der für den streitbetroffenen Umbau
vorgesehene Standort ausserhalb der Bauzone unter Beachtung aller mas-
sgebenden Interessen wesentlich vorteilhafter wäre, als ein allenfalls neuer
Standort innerhalb der bestehenden Bauzonen. Insbesondere fehlt es nicht
nur an einer - an sich erforderlichen - Evaluation konkreter Alternativstand-
orte, sondern sogar an Darlegungen abstrakter Art, weshalb ein Standort in-
nerhalb der fraglichen Bauzonen insgesamt ausser Betracht fallen solle. Klar
ist damit letztlich einzig, dass für den bestehenden Standort der Umstand
spricht, dass es dort bereits eine Mobilfunk-Antennenanlage gibt, so dass bei
deren Nutzung lediglich ein Umbau und kein Neubau erforderlich ist (wobei
das Argument der Abstimmung des Antennenstandorts auf Nachbarstand-
orte letztlich nichts anderes besagt, da hiervon für jede bestehende Mobil-
funk-Antennenanlage ausgegangen werden muss). Gerade dies kann aber
die fehlende Standortevaluation nicht ersetzen. So weist das Bundesgericht
zu Recht ausdrücklich darauf hin, allein aus dem Umstand, dass am vorge-
sehenen Standort bereits eine Antennenanlage bestehe, könne nicht ge-
schlossen werden, dass der bestehende Standort unter Beachtung aller
massgebenden Interessen viel geeigneter wäre (a.a.O., E. 4.3). Eine andere
Betrachtungsweise würde letztlich das Erfordernis, die Voraussetzungen von
Art. 24 RPG - und insbesondere die Standortgebundenheit - auch im Falle
einer blossen Änderung zu überprüfen, unterlaufen. Nichts anderes ergibt
sich schliesslich mit Blick auf den Grundsatz, wonach unter bestimmten Um-
ständen eine Konzentration von Antennenanlagen sinnvoller sein kann als
der Bau neuer Basisstationen (vgl. auch dazu a.a.O., E. 4.3 a.E.). Zum einen
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kommt diesem Aspekt vor allem im Rahmen des konkreten Standortver-
gleichs sowie hinsichtlich der Interessenabwägung Bedeutung zu; um ein
Ausschlusskriterium, das von der Evaluation von Alternativstandorten zu dis-
pensieren vermöchte, handelt es sich aber gerade nicht. Zum andern er-
scheint es vorliegend aufgrund des Umstands, dass die Bauherrschaft einen
Ersatz sämtlicher Antennenkörper am von ihr genutzten Antennenmast an-
strebt, relativ wahrscheinlich, dass sie im Falle einer Realisierung eines Al-
ternativstandorts den bestehenden Standort aufgeben würde. Damit ver-
bliebe zwar auf dem fraglichen Ökonomie-gebäude weiterhin der Antennen-
mast der Z. Diese Konstellation lässt sich aber nicht mit derjenigen eines von
mehreren Betreiberinnen gemeinsam genutzten Antennenmasts verglei-
chen, da bereits die Reduktion von zwei auf einen Antennenmast auf dem
Ökonomiegebäude zu einer geringeren Beanspruchung der Landwirtschafts-
zone und auch zu einer deutlich wahrnehmbaren Veränderung des Erschei-
nungsbilds führen würde.
Zusammenfassend ergibt sich, dass vorliegend keine - und damit erst recht
keine den Vorgaben der bundesgerichtlichen Rechtsprechung genügende -
Standortevaluation vorgenommen wurde, so dass nicht beurteilt werden
kann, ob die Voraussetzungen der Erteilung einer raumplanungsrechtlichen
Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erfüllt sind. Dies führt zur Gut-
heissung des Rekurses.
4.5
Aufgrund der gegebenenfalls erforderlich werdenden Umprojektierung erüb-
rigt es sich, auf die weiteren Rügen einzugehen. Hingewiesen sei jedoch auf
folgenden, auch im Rahmen der Prüfung der Standortgebundenheit relevan-
ten Aspekt: Entgegen der rekurrentischen Argumentation ist nicht ersichtlich,
dass mit dem geplanten Ersatz der bestehenden Antennenkörper eine mas-
sgebliche Veränderung des Erscheinungsbilds der gesamten Antennenan-
lage einhergehen würde. Auch wenn es zutrifft, dass die Dimensionen der
neuen Antennenkörper etwas grösser sind, ist dies für die Wahrnehmung der
Anlage als solcher nicht entscheidend. Damit läuft die rekurrentische Argu-
mentation ins Leere, soweit sie ein störendes Erscheinungsbild (als Aspekt
der Prüfung der relativen Standortgebundenheit), eine Nichteinhaltung der
Vorgaben betreffend Einordnung oder eine Verletzung der Vorschriften im
Zusammenhang mit dem Landschaftsschutz spezifisch aufgrund der geplan-
ten Änderung behauptet. Differenziert zu betrachten ist demgegenüber die
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weitere vom Rekurrenten aufgeworfene Frage, ob bereits die bestehende
Anlage den genannten Anforderungen nicht genüge. Hinsichtlich der Einord-
nungs- sowie der Landschaftsschutzbestimmungen gilt insoweit was folgt:
Hält die bestehende Anlage diese Vorgaben ein, so erweist sich im Lichte
des soeben Ausgeführten auch die Änderung insoweit als unproblematisch.
Verstösst demgegenüber bereits die bestehende Anlage gegen die fragli-
chen Bestimmungen, so stellt sich die Frage der Besitzstandsgarantie (wobei
von vornherein kein Anwendungsfall von Art. 24c RPG vorliegt, da es sich
nicht um eine ursprünglich zonenkonforme Anlage handelt). Auch wenn sich
nun die Anlage ausserhalb der Bauzonen befindet, kommt für die genannten
nicht die Zonenkonformität beschlagenden Fragen bezüglich der Besitz-
standsgarantie Art. 357 PBG zur Anwendung (vgl. Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. Aufl.,
Wädenswil 2019, Bd. 2, S. 1497). Zudem fällt gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung die Änderung einer Mobilfunkanlage nicht unter die neubau-
ähnlichen Umgestaltungen (BGr 1C_550/2017 vom 6. Februar 2018, insb. E.
3.4). Die bestehende Anlage kann daher die erweiterte Besitzstandsgarantie
für sich in Anspruch nehmen und insbesondere im Sinne von § 357 Abs. 1
Satz 1 PBG erweitert werden. Ein Fall von § 357 Abs. 1 Satz 2 PBG liegt
nicht vor, da mit der geplanten Änderung - erneut mit Blick auf das vorste-
hend zur Erscheinungsweise ausgeführte - keine neuen oder weiter gehen-
den Abweichungen von den Einordnungs- bzw. den Landschaftsschutzvor-
schriften verbunden sind. Anders vorzunehmen ist demgegenüber die Beur-
teilung des bei der relativen Standortgebundenheit zu prüfenden Aspekts,
wonach die Anlage nicht störend in Erscheinung treten darf. Da es sich hier-
bei um eine Frage im Zusammenhang mit der raumplanungsrechtlichen Aus-
nahmebewilligungsfähigkeit handelt, gelangt § 357 PBG nicht zur Anwen-
dung. Da auch kein Anwendungsfall von Art. 24c RPG vorliegt, geniesst die
bestehende Anlage zwar - als Ausfluss eines allgemeinen Rechtsgrundsat-
zes - Bestandesschutz, kann aber keine erweiterte Besitzstandsgarantie in
Anspruch nehmen. Daher wird bei der Beurteilung der relativen Standortge-
bundenheit letztlich auch zu entscheiden sein, ob die bestehende und damit
auch die umgebaute Anlage störend in Erscheinung treten, da dies der Er-
teilung einer Ausnahmebewilligung für die Änderung entgegenstehen
könnte. Die Frage ist aber im jetzigen Zeitpunkt noch nicht zu entscheiden,
da sie erst relevant werden wird, wenn die noch ausstehende Standorteva-
luation zum Ergebnis führen sollte, dass am vorgesehen Umbau der beste-
henden Antennenanlage festzuhalten ist.
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5.
Zusammengefasst ist der Rekurs gutzuheissen, da aufgrund der eingereich-
ten Standortbegründung sowie der weiteren Angaben der Rekursgegner-
schaft nicht beurteilt werden kann, ob die Voraussetzungen der Erteilung ei-
ner raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung erfüllt sind. Damit ist die
Verfügung […] der Baudirektion Kanton Zürich vom 24. März 2021 aufzuhe-
ben. Zwar betrifft der festgestellte Mangel unmittelbar nur die kantonale Ge-
samtverfügung. Da diese aber Voraussetzung der kommunalen Baubewilli-
gung bildet und letztere die kantonale Gesamtverfügung ausdrücklich zum
integrierenden Bestandteil erklärt, ist auch der Beschluss des Gemeinderats
X vom 25. Mai 2021 aufzuheben. Eine Rückweisung ist nicht vorzunehmen,
da nicht lediglich eine Neubeurteilung durch die Vorinstanzen, sondern viel-
mehr eine veränderte Baueingabe der privaten Rekursgegnerin (im Sinne
einer den Anforderungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung genü-
genden Standortbegründung) erforderlich ist. Bei diesem Ausgang des Ver-
fahrens erübrigt es sich zudem, über den erstmals in der Triplik gestellten
Antrag, wonach durch die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommis-
sion (ENHK) ein Augenschein durchzuführen sei, zu entscheiden.
6.
Gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG)
tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entspre-
chend ihrem Unterliegen. Bei (teilweiser) Gutheissung eines Nachbarrekur-
ses ist auch die Baubehörde bzw. die betreffende kantonale Amtsstelle als
(teilweise) unterliegende Verfahrenspartei zu betrachten. Sie wird damit im
Rechtsmittelverfahren neben der Bauherrschaft kostenpflichtig
(VB.2004.00481 in RB 2005 Nr. 12). In der Regel sind die Kosten zur einen
Hälfte der Bauherrschaft und zur andern Hälfte der Vorinstanz (bzw. den Vo-
rinstanzen) aufzuerlegen. Da vorliegend die Gutheissung des Rekurses auf-
grund einer Rüge erfolgt, die materiell ausschliesslich die Gesamtverfügung
der Baudirektion beschlägt, rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten je hälf-
tig der Baudirektion Kanton Zürich und der Bauherrschaft aufzuerlegen.
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
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ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein
grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3.
Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 5'500.-- festzusetzen.
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