zh_baurekursgericht · BRGE III Nrn. 0030-0031/2021 · 2021-03-10 · de
Natur- und Heimatschutz. Schutzentscheide für Brückenbauwerke.

In Frage stand der Erhalt von zwei typengleichen eisernen Bogenbrücken über eine Bahnlinie (Schutzobjekte von überkommunaler Bedeutung). Die Baudirektion entschied sich für den Erhalt der Brücke in X und den Verzicht auf Schutzmassnahmen für die Brücke in Y. Die betroffene Gemeinde X beantragte mit ihren Rekursen, anstelle der Brücke in X sei diejenige in Y unter Schutz zustellen. Das Baurekursgericht kam zum Schluss, die Baudirektion habe das ihr zustehende Auswahlermessen in pflichtgemässer Weise ausgeübt und wies die Rekurse ab.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
G.-Nrn. R3.2019.00059 und R3.2019.00060
BRGE III Nr. 0030/2021 und 0031/2021
Entscheid vom 10. März 2021
Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Ersatzrichterin Gabriele Kisker, Baurichte-
rin Sabine Ziegler, Gerichtsschreiber Andreas Mahler
in Sachen Rekurrentin
Politische Gemeinde X […]
vertreten durch […]
vertreten durch […]
gegen Rekursgegnerin
1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
Mitbeteiligte
R3.2019.00059
2. S. […]
R3.2019.00060
2. S. […]
3. Gemeinderat Y […]
betreffend R3.2019.00059
Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 0011/2018 vom 20. März
2019; Unterschutzstellung Brückenbauwerk G. und Vormerknahme verwal-
tungsrechtlicher Vertrag […]
R3.2019.00060
Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 1667/2018 vom 20. März
2019; Verzicht auf Unterschutzstellung Wegüberführung M. […]
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung Nr. 0011/2018 vom 20. März 2019 stellte die Baudirektion
das Brückenbauwerk G. auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 in X unter Schutz.
Gleichzeitig verzichtete die Baudirektion mit Verfügung Nr. 1667/2018 vom
20. März 2019 auf die Unterschutzstellung des Brückenbauwerks M. auf
dem Grundstück Kat. Nr. 2 in Y.
B.
Gegen diese Entscheide erhob die Stadt X mit Eingabe vom 13. Mai 2019
fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und bean-
tragte, anstelle der Brücke G. sei die Brücke M. unter Schutz zu stellen.
Eventualiter beantragte die Rekurrentin Änderungen und Ergänzungen der
Unterschutzstellungsverfügung für die Brücke G., alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerschaft.
C.
Mit Verfügungen vom 15. Mai 2019 wurden die Rekurseingänge unter den
Geschäftsnummern R3.2019.00059 (G.) bzw. R3.2019.00060 (M.) vorge-
merkt und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Eingaben vom 14. Juni 2019 beantragte die Vorinstanz die Abweisung
der Rekurse unter Kostenfolgen zulasten der Rekurrentin. Die Mitbeteiligten
verzichteten stillschweigend auf eine Stellungnahme.
E.
Am 16. Juli 2019 wurden die Verfahren sistiert. Mit Verfügung vom 19. No-
vember 2020 wurden die Verfahren fortgesetzt und der Rekurrentin Frist
zur Replik angesetzt.
R3.2019.00059 Seite 2

Mit Replik vom 9. Dezember 2020 bzw. Dupliken vom 8. Januar 2021 hiel-
ten die Rekurrentin und die Vorinstanz an ihren Anträgen fest. Die Mitbetei-
ligte 2 schloss sich mit Eingabe vom 8. Januar 2021 der Duplik der Vor-
instanz an.
F.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung er-
forderlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Angefochten sind Schutzentscheide für zwei typengleiche Brückenbauwer-
ke. Im Kern geht es um die Frage, welche der beiden Brücken aufgrund ei-
ner Interessenabwägung unter Schutz zu stellen ist. Die Verfahren sind da-
her zu vereinigen.
2.1.
Bezüglich der Rekurslegitimation stellt die Baudirektion das aktuelle Inte-
resse der Rekurrentin an der Aufhebung der angefochtenen Anordnungen
in Frage. Die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde X befinde sich derzeit
in Gesamtrevision. Auf eine Einzonung des Gebiets G. solle verzichtet wer-
den; es werde weiterhin als Reservezone ausgewiesen. Somit gehe die
Rekurrentin davon aus, dass mit der überarbeiteten BZO der voraussichtli-
che Bedarf an Bauzonen für die nächsten 15 Jahre gedeckt werden könne
(Art. 15 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes [RPG]). Die Erschliessung des
Gebiets sei erst in Varianten angedacht (s. kommunaler Richtplan,
act. 14.2, R3.2019.00059). Sodann sehe der Schutzentscheid die Möglich-
keit vor, bei einer allfälligen Gebietserschliessung das Brückenbauwerk zu-
gunsten einer neu zu erstellenden, grösseren Überführung zu versetzen.
R3.2019.00059 Seite 3

2.2.
Die Rekurrentin begründet ihr Interesse mit der Erschliessung des Areals
G., welches mit einer Brücke in Fortsetzung der A.-Strasse erschlossen
werden solle. Die Erschliessung werde verkompliziert, verteuert und im
schlimmsten Fall verunmöglicht. Die Unterschutzstellung und eine damit
verbundene Versetzung der Brücke zeitigten Kostenfolgen und führten zu
einer unmittelbaren Betroffenheit der Rekurrentin. Ausserdem werde sie in
ihrer Gemeindeautonomie als Trägerin der kommunalen Planungshoheit
eingeschränkt.
2.3.1.
Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochte-
ne Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhe-
bung oder Änderung hat (§ 338a Satz 1 des Planungs- und Baugesetzes
[PBG]). Diese Bestimmung umschreibt die Rechtsmittellegitimation bei der
Anfechtung von Anordnungen, die in Anwendung des Raumplanungsge-
setzes, des Umweltschutzgesetzes oder des Planungs- und Baugesetzes
ergangen sind (vgl. § 329 Abs. 1 PBG; Martin Bertschi, in: Kommentar
VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 10 ff., auch zum Folgen-
den).
Das vom Gesetz verlangte schutzwürdige Interesse (Anfechtungsinteresse)
setzt voraus, dass der Rekurrent mit der Gutheissung des Rekurses einen
Nutzen erlangt bzw. einen Nachteil abwendet. Sofern und soweit der Re-
kurs mit hierzu von vornherein ungeeigneten Rügen begründet wird, fehlt
es am Anfechtungsinteresse. Das Interesse kann rechtlicher oder tatsächli-
cher Natur sein. Das Kriterium der Schutzwürdigkeit zeigt indes an, dass
nicht jedes beliebige Interesse anerkannt wird. Ob ein Interesse schutzwür-
dig ist, ergibt sich aus seiner rechtlichen Würdigung. Schliesslich ist zu ver-
langen, dass das Anfechtungsinteresse aktuell ist. Damit fehlt es an der
Rekurslegitimation, wenn nur ein Entscheid über eine theoretische Rechts-
frage angestrebt wird.
2.3.2.
Für die legitimationsbegründende Betroffenheit genügt es vorliegend, dass
der Erhalt der Brücke G. die mögliche künftige Erschliessung des Gebiets
G. tangiert, auch wenn es sich um einen sehr langen Zeithorizont handelt.
Mit den Rekursen ist nicht über eine bloss theoretische Rechtsfrage zu ent-
R3.2019.00059 Seite 4

scheiden, vielmehr handelt es sich bei der Einzonung des Gebiets G. nicht
um eine bloss hypothetische Planung und beeinflusst die Unterschutzstel-
lung die künftige Planung auf lange Sicht. Dementsprechend erwog der
Regierungsrat in seinem Beschluss vom […] (act. 6.1., R3.2019.00059),
das Interesse der Rekurrentin an der Erschliessung des Gebiets G. sei in
die Abwägung, welche der beiden Brücken unter Schutz zu stellen sei, mit-
einzubeziehen; dies umfasse unter anderem die Prüfung, inwiefern ein
Ausbau der Brücke nach einer allfälligen Unterschutzstellung noch möglich
sei (E. 7). Die Rekurrentin ist daher von den angefochtenen Verfügungen
betroffen und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung. Da die
übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Rekurse
einzutreten.
3.
Es wird die Durchführung eines Augenscheins beantragt (vgl. § 7 des Ver-
waltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Das Baurekursgericht hat unbese-
hen von Parteianträgen nur dann einen Augenschein durchzuführen, wenn
die Verhältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant, auf Grund der Akten aber
noch unklar sind. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, so dass
kein Augenschein durchzuführen war.
4.
Zur Vorgeschichte ist den angefochtenen Verfügungen folgendes zu ent-
nehmen: Am 4. Mai 2011 stellte die Baudirektion das Brückenbauwerk G. in
X unter Schutz. Hiergegen erhob die politische Gemeinde X Rekurs an den
Regierungsrat. Am 22. Juli 2011 bewilligte die Baudirektion den Rückbau
der typengleichen Wegüberführung M. in Y unter der Bedingung, dass der
Abbruch erst erfolgen dürfe, wenn die Unterschutzstellung der Brücke G.
rechtskräftig geworden sei. Der Regierungsrat hiess den Rekurs mit Ent-
scheid vom 21. August 2013 gut […] und wies die Sache zu zusätzlichen
Sachverhaltsabklärungen und zum neuen Entscheid an die Baudirektion
zurück. Der neue Entscheid müsse auf einem detaillierten Vergleich beider
Wegführungen beruhen und deren langfristigen Erhalt berücksichtigen; es
habe eine erneute Interessenabwägung zu erfolgen.
R3.2019.00059 Seite 5

5.
Die Schutzentscheide werden in den angefochtenen Beschlüssen wie folgt
begründet: Die typengleichen Wegüberführungen G. und M. gehörten beide
zu den ursprünglichen lnfrastrukturbauten der 1876 durch die Eisenbahn-
gesellschaft Effretikon-Pfäffikon-Hinwil eröffneten und später durch die
Nordostbahn (NOB) betriebene Bahnlinie. Sie seien in den Jahren 1876
und 1877 errichtet worden und seien damit die ältesten erhaltenen eisernen
Bogenbrücken im schweizerischen Eisenbahnnetz. Die schweisseisernen
Fachwerke mit kreisförmigen Bögen und auf radialen Linien liegenden
Gurtknoten seien Tragwerkskonstruktionen von hohem Seltenheitswert. Die
Baudirektion qualifiziere deshalb beide Brücken in ihrer heutigen Gestalt als
wichtige wirtschafts- und bauhistorische Zeugen im Sinne von § 203 Abs. 1
lit. c PBG für die Pionierzeit des Eisenbahnbaus während der zweiten Hälf-
te des 19. Jahrhunderts.
Beide Wegüberführungen wiesen ähnliche Schäden an der Beton- und
Stahlkonstruktion auf. Die Schäden an der Wegüberführung M. seien weiter
fortgeschritten und der bauliche Zustand werde deshalb schlechter bewer-
tet. Im Gegensatz zur Wegüberführung G. seien im Korrosionsschutz der
Wegüberführung M. Belastungen durch Schwermetalle nachgewiesen, was
bei einer Sanierung oder einer Demontage eine vollständige Einhausung
erfordere, die aus Platzgründen den Bahnbetrieb verunmögliche. Hingegen
könne eine Sanierung der Wegüberführung G. ohne vollständige Einhau-
sung und bei laufendem Bahnbetrieb erfolgen. Die Tragsicherheit der Weg-
überführung G. sei für den 16 Tonnen Verkehr gegeben. Im Zuge einer Sa-
nierung lasse sich die Tragsicherheit abhängig vom lnstandsetzungskon-
zept zusätzlich erhöhen. Bei der Wegüberführung M. sei lediglich eine
Tragsicherheit von 3,5 Tonnen geprüft und nachgewiesen. Die Wegüber-
führung G. werde aktuell als Fuss- und Veloweg von der Wohnzone zur
Reservezone genutzt und sei für einen eingeschränkten motorisierten Ver-
kehr freigegeben. Die Umzonung der Reservezone zur Wohnzone könne
die Weiterführung der Nutzung als Wegüberführung der Brücke G. gewähr-
leisten. Im Gegensatz hierzu entbehre die Wegüberführung M. in Y bereits
heute einer Nutzung. Eine Nutzung als Wegüberführung sei nebst den
rechtlichen Gegebenheiten aufgrund des Baus der Förderanlage für die
nähere Zukunft auszuschliessen. Auf Grundlage einer eingehenden Würdi-
gung beider Brückenbauwerke, nach ausführlichem Vergleich, der den Zu-
stand, die baulichen Sanierungsaufwendungen und deren Kostenfolgen
R3.2019.00059 Seite 6

sowie den Nutzen und die Zweckmässigkeit der jeweiligen Brücke gegen-
überstelle, und in Abwägung der entgegenstehenden Interessen entscheide
sich die Baudirektion zum Erhalt der Wegüberführung G. in X und zum
Rückbau der Wegüberführung M. in Y. Der Verlust eines mit Schwermetal-
len belasteten Schutzobjektes stehe dem Erhalt eines gleich alten, typen-
gleichen, nicht belasteten Schutzobjekts mit höherer Traglast gegenüber,
das in seiner Funktion erhalten werde.
Zu den Vorbringen der Stadt X im Rahmen der Anhörung erwog die Baudi-
rektion Folgendes: Der Nutzung eines Schutzobjekts werde eine höhere
Bedeutung beigemessen als der rein musealen, funktionslosen Erhaltung
desselben. Eine denkmalgerechte Nutzung sei für den langfristigen Erhalt
eines Schutzobjekts wesentlich. In diesem Sinne sei eine Unterschutzstel-
lung der Wegüberführung G. derjenigen der Wegüberführung M. vorzuzie-
hen. Dem in diesem Zusammenhang vorgebrachten Argument, dass bei
einem Doppelspurausbau die Wegüberführung G. nicht mehr in ihrem Ori-
ginalzustand erhalten bliebe, sei Folgendes entgegenzuhalten: Der Dop-
pelspurausbau der Strecke […] in X werde seitens der SBB erst ab 2035
erwogen. Das Vorhaben sei zum jetzigen Zeitpunkt nicht konkretisiert. Ent-
sprechend könnten die Kosten eines allfälligen Ersatzes der Widerlager,
dessen Notwendigkeit ferner zunächst nachgewiesen werden müsse, nicht
Bestandteil der Interessenabwägung sein. Dass derzeit kein Doppel-
spurausbau der SBB-Strecke von Z nach Y in Planung sei, bedeutet nicht,
dass ein solcher langfristig nicht realisiert werden könnte.
Den raumplanerischen Anliegen der Stadt X und der Planungsgruppe R. im
Rahmen der Anhörung werde seitens der Baudirektion insofern Rechnung
getragen, als dass bei der Unterschutzstellung der Wegüberführung G. in X
die Option einer nachweislich begründeten Verlegung der Wegüberführung
im Zuge der Gebietserschliessung G. möglich sei. Eine allfällige Verlegung
der Wegüberführung G. im Zuge der Erschliessung des Entwicklungsge-
biets G. sei Verhandlungssache zwischen der SBB und der Stadt X und
könne nicht durch die Baudirektion angeordnet werden. Ebenso verhalte es
sich mit den Kostenfolgen einer Verlegung der Wegüberführung.
R3.2019.00059 Seite 7

6.1.
Die Rekurrentin macht geltend, dass – wenn es um den langfristigen Erhalt
einer der beiden Eisenbahnbrücken gehe – die Brücke in Y unter Schutz zu
stellen sei. Gestützt auf die vorliegenden Gutachten sei nicht klar ersicht-
lich, welche Brücke näher am ursprünglichen Zustand sei. Bei beiden Brü-
cken seien gemäss Gutachten neue Deckbeläge angebracht worden, wel-
che den jeweils ursprünglichen Deckbelag (aus Eisen) ersetzt hätten. Bei
der Brücke in Y finde sich gemäss Fotodokumentation zum Überprüfungs-
bericht der E. T. AG (Foto 32) der Hinweis auf den letzten Anstrich von
1961, was an sich bemerkenswert sei und einen spannenden Beleg für die
historische Bedeutung der Brücke darstelle. Für die Beurteilung des Zu-
standes des Wegübergangs M. habe sich die Baudirektion auf das Gutach-
ten der S. von 2009 gestützt. Es sei nicht zu erkennen, inwiefern die darin
gemachten Ausführungen nachgeprüft und verifiziert worden seien, zumal
es sich um ein Parteigutachten der S. handle, welche 2011 das Gesuch um
Aufhebung des Schutzes eingereicht habe. Die Sachverhaltsabklärungen
der Baudirektion seien folglich unvollständig und es finde nicht wie im Ent-
scheid des Regierungsrats von 2013 gefordert eine umfassende Würdigung
der wesentlichen Umstände statt.
Die Baudirektion begründe die Nichtunterschutzstellung der Brücke M. in Y
hauptsächlich damit, dass eine Förderanlage den Zugang zur Brücke kreu-
zen werde und der Zugang zur Brücke aufgehoben werden soll und des-
halb weder Anrainer noch die S. ein Interesse an der Aufrechterhaltung des
Wegübergangs hätten und die S. eine Sanierung als unverhältnismässig
erachteten. Demgegenüber werde die Brücke G. aktuell als Fuss- und
Wegverbindung sowie durch den eingeschränkten motorisierten Verkehr
genutzt. Dem sei – so die Rekurrentin – entgegenzuhalten, dass die Nut-
zung als solche nicht Gegenstand einer Schutzanordnung sein könne.
Denkbar sei auch eine museale Präsentation der in der Umgebung als Soli-
tär in Erscheinung tretenden Brücke M. Ausserdem ziele die Argumentation
an der Sache vorbei, weil für die Nutzung des Brückenbauwerks G. als Ve-
loweg und für den Doppelspurausbau bauliche Veränderungen, u.a. am Er-
scheinungsbild, erforderlich seien. Bei einer Erschliessung des Entwick-
lungsgebietes G. über die A.-Strasse wäre eine Verschiebung der Brücke
oder zumindest deren bauliche Veränderung erforderlich. Alle diese Prob-
leme und Nachteile würden entfallen, wenn die Brücke in Y unter Schutz
gestellt würde. Für den Entscheid, welche Brücke unter Schutz gestellt
R3.2019.00059 Seite 8

werden soll, sei auch nicht entscheidend, ob resp. wie oft die Brücke von
Personen überquert werde. Denn die Person, welche die Brücke quere,
nehme die Konstruktion der Brücke, wenn überhaupt, kaum wahr. Dies gel-
te jedenfalls für die Brücke in X, bei welcher die Bahnlinie in einem Gelän-
deeinschnitt verlaufe und die Brückenkonstruktion darin "verschwinde".
Die Baudirektion sei zum Schluss gelangt, dass im Gegensatz zur Brücke
M. die Brücke G. ohne Einhausung und bei laufendem Bahnbetrieb saniert
werden könne. Die Baudirektion weise in diesem Zusammenhang auf
Schwermetalle im Korrosionsschutz der Brücke M. hin, was eine Einhau-
sung erfordere. Die Baudirektion leite somit aus dem Erfordernis der Ein-
hausung ab, welche Brücke unter Schutz gestellt werden soll. Dies stelle
kein taugliches Argument dar, weil die Schadstoffe auch bei dem von der
Baudirektion angestrebten Rückbau der Brücke in Y eine Einhausung er-
forderlich machen würden. Sodann sei gemäss Gutachten der C. B. AG
auch bei einer Sanierung der Wegüberführung G. wegen Schadstoffen eine
vereinfachte Einhausung notwendig. Im Übrigen werde nicht dargelegt, wie
während laufendem Bahnbetrieb eine Verschiebung der Wegüberführung
G. und Anpassungsarbeiten im Rahmen eines Doppelspurausbaus in X
möglich sein sollen.
Die Möglichkeit der Erschliessung des Entwicklungsgebietes G. über die
A.-Strasse sei für die Stadt X sehr wichtig. Eine Unterschutzstellung würde
die Erschliessung des Entwicklungsgebietes massiv erschweren und ver-
teuern und unter Umständen gar verunmöglichen. Die bestehende Brücke
reiche weder von der Breite noch von der Tragfähigkeit her aus, um das
neue Baugebiet jenseits der Bahngeleise zu erschliessen. Daraus folge,
dass die Brücke dannzumal entweder abzubrechen oder an eine andere
Stelle zu verschieben sei. In Dispositivziffer II der angefochtenen Verfügung
Nr. 0011/2018 werde zwar eine Versetzung im Nahbereich vorbehalten, es
sei aber noch nicht sicher, ob die geschützte Brücke selbst für den Lang-
samverkehr weiterhin genutzt werden könnte. Zudem wäre in diesem Fall
der Blick auf die Brücke G. von der einen Seite, wo die neue Brücke erstellt
würde, verstellt. Dazu kämen die erheblichen Zusatzkosten für die Ver-
schiebung und Beibehaltung einer geschützten Brücke. Ausserdem wären
zwei parallel und in unmittelbarer Nähe zueinander verlaufende Übergänge
zu unterhalten.
R3.2019.00059 Seite 9

Die Baudirektion habe die Anpassung der Zugänglichkeit und die damit
verbundenen Kosten im Falle einer Verlegung der Brücke G. nicht geprüft.
Bei einer Verlegung der Brücke und der Erstellung einer zweiten parallel
verlaufenden Brücke müsse von den Grundstücksflächen östlich oder west-
lich der A.-Strasse Land (enteignungsrechtlich) beansprucht werden. Dies
führe zu weiteren Zusatzkosten, welche zu berücksichtigen gewesen wä-
ren. Seitens der Baudirektion fänden sich zudem auch keine Überlegungen
zur praktischen und rechtlichen Umsetzung einer Verlegung bzw. den damit
verbundenen Risiken und Unsicherheiten. Die fehlende Berücksichtigung
zukünftig anfallender Kosten widerspreche der vom Regierungsrat mit Ent-
scheid von 2013 angeordneten umfassenden Interessenabwägung und
Kostenevaluation.
Ferner habe die Baudirektion nicht berücksichtigt, dass die Wegüberfüh-
rung G., nicht wie vom Regierungsrat gefordert, langfristig gesichert sei.
Bereits heute sei bekannt, dass für die Bahnstrecke zwischen X und X ein
1 2
Doppelspurausbau geplant sei. Laut Baudirektion werde ein solcher Aus-
bau gemäss Transportauftrag der SBB ab 2035 erwogen. Damit gestehe
die Baudirektion ein, dass ein Ausbau der Bahnanlagen in X wahrscheinlich
sei. Demgegenüber würden für die Bahnstrecke in Y keine Planungen für
einen Ausbau vorliegen. Die Behauptung der Baudirektion, dass ein Aus-
bau der Bahnstrecke in Y nicht ausgeschlossen werden könne, erscheine
vorgeschoben und finde unter anderem im kantonalen Richtplan keine
Grundlage. Für den Doppelspurausbau würden unweigerlich Anpassungen
an den Widerlagern und allenfalls auch an der Fachwerk-Bogenbrücke
notwendig, welche die Originalsubstanz der Brücke deutlich mindern und
deren Bestand und Authentizität und folglich den behaupteten Zeugniswert
in Frage stellen würden. Namentlich werde durch die Zerstörung der Wider-
lager, das Abgraben der seitlichen Böschungen und die Erstellung von
senkrechten (Beton-)Wänden die Einbettung des Brückenbauwerks verunk-
lärt. Trotzdem würden gerade die Widerlager in Naturstein explizit vom
Schutzumfang erfasst. Der Schutzumfang sei bei einem Doppelspurausbau
nicht gewährleistet. Die Wegüberführung M. in Y überspanne eine Bahn-
strecke, welche nicht von einem Spurausbau betroffen sei. Dadurch könn-
ten die Originalsubstanz für die Nachwelt langfristig beinahe im Originalzu-
stand erhalten bleiben.
R3.2019.00059 Seite 10

Gemäss den Erwägungen der Baudirektion in der Verfügung Nr. 0011/2018
sei eine allfällige Verlegung der Wegüberführung G. nur im Zusammenhang
mit der Erschliessung des Entwicklungsgebiets G. möglich. Demgegenüber
sei eine Verlegung für den Fall der Spurerweiterung der Bahnstrecke X
1
nach X oder für den Fall, dass vor einer rechtskräftig festgesetzten Er-
2
schliessung des Gebiets G. umfangreiche Sanierungsarbeiten an der Weg-
überführung G. erforderlich werden sollten, nicht vorgesehen. Es bestehe
deshalb das Risiko, dass die Brücke unter Aufwendung erheblicher Mittel
saniert und im Anschluss daran um einige Meter verlegt werden müsse, um
die Erschliessung des Gebiets G. über die Bahnstrecke mit einer neuen
Überführung bzw. einer für den Motorverkehr genügenden Brücke zu er-
möglichen. Diese mehrmaligen Eingriffe seien weder aus ökonomischen
noch aus denkmalpflegerischen Überlegungen sinnvoll. Sollte die Brücke
G. rechtskräftig unter Schutz gestellt werden, würde dies unverhältnismäs-
sige Kosten verursachen. Nicht ersichtlich sei, welche Überlegungen zu ei-
ner möglichen Verlegung und einer Neuplatzierung der Brücke angestellt
worden seien bzw. welche Anforderungen die kantonale Denkmalpflege an
die Gestaltung bzw. an eine neue, parallel zur bestehenden, aber verleg-
ten, Wegüberführung verlaufenden Brücke stelle. Durch diese auslegungs-
bedürftige Formulierung seien die Anforderungen nicht vorhersehbar und
die Kosten nicht kalkulierbar und schaffe die Formulierung keine klaren
bzw. klärbaren Verhältnisse. Gemäss Ansicht der Rekurrentin müssten die
Anforderungen von Art. 238 Abs. 2 PBG herangezogen werden.
Die Baudirektion führe lediglich aus, dass ein solcher Ausbau gemäss
Transportauftrag der SBB erst ab 2035 erwogen werde. Damit gestehe die
Baudirektion aber gerade ein, dass ein Ausbau der Bahnanlagen in X
wahrscheinlich sei. Demgegenüber würden für die Bahnstrecke in Y keine
Planungen für einen Ausbau vorliegen. Die Behauptung der Baudirektion,
dass ein Ausbau der Bahnstrecke in Y nicht ausgeschlossen werden kön-
ne, erscheine vorgeschoben und finde unter anderem im kantonalen Richt-
plan keine Grundlage.
Bei einem Doppelspurausbau stelle sich sodann die Frage, inwiefern die
denkmalpflegerischen Anliegen und Kostenüberlegungen für eine Er-
schliessung des Gebiets G. in einem Plangenehmigungsverfahren Platz
fänden (vgl. Art. 18 Abs. 4 Eisenbahngesetz [EBG]) bzw. ob ein Festhalten
an den Inhalten des verwaltungsrechtlichen Schutzvertrages dann nicht
R3.2019.00059 Seite 11

doch unverhältnismässig angesehen würden und/oder hinter die Interessen
der Bahn zurückzutreten hätten. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtspre-
chung seien die Interessen der Bahnen an einer uneingeschränkten Nut-
zung ihrer Anlagen höher zu gewichten als denkmalpflegerische Interes-
sen. Die Sicherheit des Bahnbetriebs habe dabei stets Vorrang
(vgl. BGE 121 II 8, E. 3).
Das Bundesgericht verlange im Zusammenhang mit Bahnanlagen, "eine
sorgfältige Abklärung des Sachverhalts und die Erfassung aller auf dem
spiele stehenden Interessen. Eine sachgerechte, allen Anliegen Rechnung
tragende Lösung werde letztlich am ehesten gefunden werden können,
wenn die Unterschutzstellung in Absprache mit der Bahnunternehmung und
allenfalls auch der eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsbehörde erfol-
ge" (BGE 121 II 8, E. 3). Eine Absprache mit der eisenbahnrechtlichen
Plangenehmigungsbehörde, mithin dem Bundesamt für Verkehr, sei nicht
aktenkundig. Die Einholung einer Einschätzung wäre mit Bezug auf die sich
vorliegend stellenden Fragen, etwa mit Bezug auf die Statik des zu entfer-
nenden und neu einzubauenden Überbaus und dessen Tragfähigkeit und
allenfalls damit zusammenhängenden Folgefragen zumindest geboten ge-
wesen.
Es sei der Rekurrentin nicht zuzumuten, allfällige eisenbahnrechtliche und
besondere technische Berechnungen der S. detailliert zu hinterfragen und
zu prüfen. Dies wäre primär durch die entsprechende Plangenehmigungs-
behörde vorzunehmen. Dies sei aber nicht erfolgt und die Baudirektion
scheine sich auf ein Parteigutachten (Machbarkeitsstudie) und mithin eine
Parteibehauptung zu verlassen. Entsprechend sei fraglich, ob bzw. welche
Anforderungen an ein Projekt im Plangenehmigungsverfahren gestellt wür-
den. Der Sachverhalt sei folglich rechtsungenügend abgeklärt worden.
6.2.
Die Baudirektion entgegnet, die BZO von X befinde sich derzeit in Gesamt-
revision. Auf eine Einzonung des Gebiets G. sei verzichtet worden; es wer-
de weiterhin als Reservezone ausgewiesen. Die angefochtene Unter-
schutzstellung sehe die Möglichkeit vor, bei einer allfälligen Gebietser-
schliessung das Brückenbauwerk zugunsten einer neu zu erstellenden,
grösseren Überführung zu versetzen. Damit könne nicht von einer Ein-
schränkung der Erschliessungsmöglichkeit die Rede sein. Der kommunale
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Richtplan weise für die Erschliessung des Gebiets G. zudem mehrere Vari-
anten auf. Die kantonale Denkmalpflege habe im Zuge der Vorprüfung zur
Gesamtrevision des kommunalen Richtplans auf das laufende Unter-
schutzstellungsverfahren der Wegüberführung G. hingewiesen, was von
der Rekurrentin ohne weiteres zur Kenntnis genommen worden sei.
Es sei nicht zu beanstanden, dass die Baudirektion bei der Ausübung ihres
Auswahlermessens die Erhaltung eines Objekts in seiner ursprünglichen
Funktion hoch gewichte. Dabei könne sie sich auf die Leitsätze zur Denk-
malpflege in der Schweiz (hrsg. v. der Eidgenössischen Kommission für
Denkmalpflege [2007]) stützen. So würden diese darauf hinweisen, dass
die Nutzung eines Denkmals das Interesse an seinem Unterhalt sichert und
dass die angestammte Nutzung einen Wert darstelle, der nicht ohne wichti-
ge Gründe aufgegeben werden sollte (Leitsatz 3.2, Nutzung). Es gehe da-
bei auch nicht darum, eine Nutzung zu schützen, sondern die Tatsache zu
berücksichtigen, dass die Wegüberführung G. auch zukünftig ihrer Funktion
entsprechend genutzt werden könne. Die Baudirektion messe einer Fort-
führung der angestammten Nutzung ein grosses Gewicht bei. Gegen die
Unterschutzstellung der Wegüberführung in Y spreche ihre Funktionslosig-
keit, da es keinen Weg mehr durch das Industrieareal auf der Nordseite
gebe. Bezüglich der Wahrnehmbarkeit würden sich die beiden Wegüber-
führungen nicht unterscheiden; auch bei der Wegüberführung M. verlaufe
die Bahnlinie in einem Einschnitt.
Mit der angefochtenen Verfügung werde in erster Linie die S. beschwert.
Diese sei mit der Unterschutzstellung einverstanden. Den S. sei nicht zu-
zumuten eine funktionslose Wegüberführung in Y aufgrund einer Unter-
schutzstellung instand zu stellen und weiterhin den erforderlichen Unterhalt
über ungewisse Zeit für die nach wie vor benötigte Wegüberführung in X zu
leisten.
Der Schutzvertrag bzw. die Schutzverfügung würden es zulassen, die Brü-
cke G. bei einer Spurerweiterung oder im Falle der Erschliessung des Ge-
biets G. zu verlegen. Dazu wären neue Widerlager notwendig. Schutzwür-
dig sei jedoch vor allem die eiserne Tragwerkskonstruktion mit hohem Sel-
tenheitswert, welche auch bei neuen Widerlagern wieder eingesetzt werden
könne. Diese könne auch noch Zeugnis von der Ingenieurskunst des 19.
Jh. ablegen, wenn sie auf neuen Widerlagern liege.
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Die Rekurrentin befürchte unverhältnismässige Kosten durch zweimalige
Eingriffe am Brückenbauwerk. Analoge Herausforderungen würden aber
auch bezüglich des Baus eines neuen Brückenbauwerks zur allfälligen Er-
schliessung des Gebiets G. in Abstimmung mit dem Doppelspurausbau be-
stehen. Diesbezüglich sei davon auszugehen, dass die involvierten Stellen
diesen Herausforderungen gewachsen seien. Eine detaillierte Regelung
zum jetzigen Zeitpunkt, in dem weder die Erschliessung des Gebiets noch
der Doppelspurausbau feststünden, mache keinen Sinn. Die Sanierung des
Brückenbauwerks habe sich dabei in erster Linie an dessen Zustand zu
orientieren. Die Aufwendungen für die Sanierung der Stahlkonstruktion sei-
en auch bei einem Neubau der Widerlager im Falle einer Verlegung und
Anpassung an eine doppelspurige Eisenbahnstrecke nicht verloren.
6.3.1.
Schutzobjekte sind unter anderem Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plät-
ze, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die
als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder bau-
künstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaft oder Sied-
lungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Um-
gebung (§ 203 Abs. 1 lit. c PBG).
Aus der vom Gesetz alternativ zur landschafts- oder siedlungsprägenden
Wirkung vorausgesetzten Zeugeneigenschaft ergibt sich das Erfordernis,
dass ein Objekt, über welches Schutzmassnahmen verhängt werden sol-
len, namentlich auf Grund seiner ortsbaulichen, baulichen oder ausstat-
tungsmässigen Eigenschaften von einer Epoche Zeugnis abzulegen, d.h.
die betreffende Epoche zu veranschaulichen und im eigentlichen Wortsinne
zu dokumentieren vermag. Allein der Umstand, dass ein Objekt einer Epo-
che zugeordnet werden kann, ist somit für die Bejahung der Zeugeneigen-
schaft noch nicht ausreichend. Zudem lässt das Gesetz auch die blosse
Zeugeneigenschaft noch nicht genügen; das betreffende Objekt muss viel-
mehr ein wichtiger Zeuge sein. Diese Qualifikation kann sich aus verschie-
denen, hier nicht abschliessend aufzuzählenden Gründen ergeben. Ein
wichtiger Zeuge liegt namentlich dann vor, wenn die betreffende Baute auf
Grund ihrer gesamten Beschaffenheit eine Epoche besonders aussagekräf-
tig und qualitätsvoll zu dokumentieren vermag.
R3.2019.00059 Seite 14

6.3.2.
Bei sich auf § 203 Abs. 1 PBG stützenden Schutzentscheiden kommt den
kommunalen und kantonalen Denkmalpflegebehörden eine gewisse Ent-
scheidungsfreiheit zu. Diese bezieht sich vor allem auf die Qualifikation ei-
nes Objektes als Schutzobjekt, auf den konkreten Umfang einer Schutz-
massnahme, gegebenenfalls auf die Auswahl unter mehreren in Betracht
fallenden Schutzobjekten oder aber auf den Verzicht auf Schutzmassnah-
men. Insoweit hat sich die Rekursinstanz bei der Entscheidüberprüfung Zu-
rückhaltung aufzuerlegen. Beruht der kommunale Entscheid auf einer ver-
tretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn die Rekurs-
instanz zu respektieren. Die Rekursinstanz darf nur dann einschreiten,
wenn die Behörde ihren Ermessensspielraum überschreitet, indem sie sich
von unsachlichen, dem Zweck der in Frage stehenden Regelung fremden
Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprinzipien, wie das Verbot
von Willkür oder den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, verletzt. Dabei
darf sich die Rekursinstanz jedoch nicht auf eine blosse Willkürprüfung be-
schränken, vielmehr muss die Eingriffsschwelle tiefer gesetzt werden (vgl.
BGE 145 I 52, E. 3.6., mit Hinweisen). Die Entscheidungsfreiheit der Denk-
malpflegebehörde ist stets gegen den Anspruch auf wirksamen Rechts-
schutz abzuwägen (Art. 77 der Kantonsverfassung [KV] und Art. 29a der
Bundesverfassung [BV]; Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zü-
rich/Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 64 ff.), zumal Schutzmassnahmen in der
Regel einen schweren Eingriff in das Grundeigentum bilden.
Im Übrigen besteht in der Regel keine Kognitionseinschränkung. Die Frage,
was unter einem Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG zu ver-
stehen ist, kann die Rekursinstanz frei beantworten. Auch steht ihr in der
Regel eine freie Würdigung der örtlichen Verhältnisse zu, soweit ihr diese
hinreichend bekannt sind. Geht es um bautechnische Fragen, namentlich
um solche der Erhaltungs- und Renovationsfähigkeit von Schutzobjekten
oder von Teilen hiervon, ist das Baurekursgericht als Fachgericht in Bau-
sachen zu deren Beantwortung nicht weniger berufen als die Denkmalpfle-
gebehörden.
6.3.3.
Massnahmen des Natur- und Heimatschutzes müssen im öffentlichen Inte-
resse liegen und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 2 und 3 der Bundes-
verfassung [BV]). Das Verhältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinne ver-
R3.2019.00059 Seite 15

langt, dass eine Schutzmassnahme durch ein das private Interesse über-
wiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt ist. Nur in diesem Fall ist sie
den Privaten zumutbar (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 556 ff.). Ein
durch Schutzmassnahmen verursachter Grundrechtseingriff ist namentlich
dann unverhältnismässig, wenn eine ebenso geeignete mildere Anordnung
für den angestrebten Erfolg ausreicht.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Verhältnismässigkeit
von Schutzmassnahmen im engeren Sinne vermag das finanzielle Interes-
se an einer gewinnbringenden oder gar höchstmöglichen Ausnützung einer
Liegenschaft für sich allein das öffentliche Interesse an Denkmalschutz-
massnahmen grundsätzlich nicht zu überwiegen (BGE 120 Ia 270 ff.,
E. 6c). Dies ist allerdings nicht so zu verstehen, dass den wirtschaftlichen
Interessen privater Eigentümer bei der Interessenabwägung überhaupt kei-
ne Bedeutung zukommt. Sehr erhebliche finanzielle Interessen können der
Verfolgung eines weniger gewichtigen öffentlichen Interesses durchaus im
Wege stehen. Hingegen müssen unter Umständen auch sehr grosse finan-
zielle Interessen der Grundeigentümer öffentlichen Interessen weichen,
weil das Gemeinwesen sonst kaum noch Bauten unter Schutz stellen könn-
te. Die Frage der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne darf nicht isoliert
nur anhand der zu erwartenden finanziellen Aufwendungen beurteilt wer-
den. Vielmehr ist im Rahmen der Interessenabwägung auch das Mass des
öffentlichen Interesses an der Unterschutzstellung und damit der Grad der
Schutzwürdigkeit zu berücksichtigen. Dabei sind Rentabilitätsüberlegungen
umso geringer zu gewichten, je schutzwürdiger eine Baute ist
(BGr 1C_168/2012 vom 2. November 2012, E. 6.4, mit weiteren Hinwei-
sen).
6.3.4.
Die Baudirektion qualifizierte beide Brücken als wichtige wirtschafts- und
bauhistorische Zeugen im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG für die Pionier-
zeit des Eisenbahnbaus während der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts.
Die Tragwerkskonstruktionen seien von hohem Seltenheitswert.
Die Rekurrentin stellt die wichtige Zeugenschaft zu Recht nicht in Abrede.
Der Schutzzweck beider Brücken ist identisch. Sie wurden beide im Jahr
1876 mit derselben Konstruktionsweise und denselben Spannweiten über
R3.2019.00059 Seite 16

die Bahnstrecke X-Y erstellt. Die Tragwerke sind von hohem Seltenheits-
wert, vor allem das Konzept der Stahlkonstruktion (Bericht J. C. vom 14.
Januar 2011, S. 4 f. und 17, act. 6.4., R3.2020.00059).
In Bezug auf den Grad der Schutzwürdigkeit stellt sich die Frage, welche
Brücke näher am Originalzustand ist. Beide Brücken wurden in den Jahren
1952 bzw. 1961 mit betonierten Fahrbahnen versehen. Empfohlen wird der
Erhalt der Fachwerke und Widerlager (Bericht C., S. 5 und 20). Diese Teile
sind bei beiden Brücken im Original vorhanden. Der bei der Brücke M. vor-
gefundene Korrosionsschutzanstrich aus dem Jahr 1961 ist unerheblich
(s. Überprüfungsbericht E. T. AG, Foto 32, act. 6.2., R3.2020.00059). Es
ergibt sich somit, dass bei beiden Brücken vom selben Grad der Schutz-
würdigkeit auszugehen ist.
6.3.5.
Die Erhaltensfähigkeit beider Brücken steht grundsätzlich ausser Frage.
Dies allerdings unter dem Vorbehalt, dass die Widerlager der Brücke G. im
Falle eines Doppelspurausbaus der Bahnstrecke ersetzt werden müssten
(s. dazu E. 6.3.8.). Zu prüfen ist im Folgenden der jeweilige Aufwand für die
Sanierung und den Erhalt der Brücken.
Im Überprüfungsbericht T. zur Brücke M. wird empfohlen, die Brücke mit
einem Mobilkran auszuheben, auf dem benachbarten Areal instandzuset-
zen und sie anschliessend wieder einzuheben. Eine Instandsetzung der
Stahlkonstruktion an Ort sei aufgrund der geringen Platzverhältnisse (kein
Platz für Arbeitsgerüst und Einhausung aufgrund der Fahrdrahthöhe) wirt-
schaftlich nicht vertretbar. Geschätzte Kosten: Fr. 683'000.-- (+ 30 %).
Aus dem Überprüfungsbericht der C. B. AG vom 19. Februar 2016 zur Brü-
cke G. (act. 6.4, R3.2020.00059) geht hervor, dass deren Zustand generell
besser sei als derjenige der Brücke M. Vorteilhaft für die Instandsetzung
der Brücke G. sei zudem, dass im bestehenden Korrosionsschutz kein PCB
und keine Schwermetalle festgestellt worden seien. Deshalb sei eine In-
standsetzung der Stahlkonstruktion im Bahnbereich ohne vollständige Ein-
hausung möglich. Die Kosten für die Instandsetzung (Maximalvariante) sol-
len sich im Rahmen der Kosten für die Sanierung der Brücke M. gemäss
Bericht T. bewegen. Die Kosten für eine Minimalvariante (ohne Ersatz der
R3.2019.00059 Seite 17

Fahrbahnplatte) sollen sich im Rahmen der Kosten für einen Ersatz der
Brücke M. gemäss Bericht T. bewegen, d.h. Fr. 648'000.-- (+ 30 %).
Soweit ist festzuhalten, dass sich der Instandsetzungsaufwand beider Brü-
cken nicht, zumindest nicht erheblich unterscheidet. Insbesondere ist die
Sanierung in beiden Fällen bei laufendem Bahnbetrieb möglich. Die Rekur-
rentin bringt nichts vor, was Zweifel an diesen Einschätzungen aufkommen
liesse, insbesondere was den Überprüfungsbericht T. anbelangt.
6.3.6.
Im Überprüfungsbericht T. wird auch der vollständige Rückbau der Brücke
M. als mögliche Massnahme aufgezeigt, weil diese Wegüberführung – im
Gegensatz zur Brücke G. – nicht mehr benötigt wird. Die Mitbeteiligte 2
reichte denn auch am 25. Mai 2011 ein Gesuch für den ersatzlosen Rück-
bau der Wegüberführung M. ein. Damit würden die entsprechenden Unter-
haltskosten wegfallen, während bei einem Erhalt der Brücke M. in jedem
Fall die weitere Brücke an der G. zu unterhalten wäre. Die Unterhaltskosten
für die Brücke G. wären als Zusatznutzen auch durch den Erhalt ihrer Funk-
tion als Wegüberführung gerechtfertigt, während die Brücke M. aus rein
musealen Gründen zu unterhalten wäre. Dies spricht für einen Erhalt der
Brücke G.
6.3.7.
Die Baudirektion misst dem Umstand, dass die Brücke G. nach wie vor als
Wegüberführung dient, eine erhebliche Bedeutung zu. Dem ist zuzustim-
men. Anders als die Brücke G. entbehrt die Brücke M. heute ihren ur-
sprünglichen Nutzen. Sie ist nur noch von Süden über die Landwirtschafts-
strasse H.-Weg öffentlich zugänglich, die an der Brücke endet. Demgegen-
über befindet sich die Brücke G. unmittelbar am heutigen Siedlungsrand
der Stadt X und sie erschliesst das noch unbebaute Gebiet nördlich davon.
Das öffentliche Interesse an der Erhaltung einer Brücke, die aktiv genutzt
und von den Passanten wahrgenommen wird, ist höher zu gewichten als
dasjenige einer Brücke, die unbeachtet und ungenutzt vor sich hin fristet.
Soweit die Rekurrentin geltend macht, die Brücke G. "verschwinde" im Ge-
ländeeinschnitt, ist ihr entgegenzuhalten, dass die Brücke von verschiede-
nen seitlichen Standorten durchaus gut einsehbar ist (s. Fotos im Überprü-
fungsbericht C. B. AG). Sodann ist auch die Verhältnismässigkeit der Sa-
nierungs- und Unterhaltskosten im Lichte des Umstands zu betrachten,
R3.2019.00059 Seite 18

dass an der Aufrechterhaltung des Wegübergangs M. kein Interesse be-
steht.
6.3.8.
Mittelfristig ist ein Doppelspurausbau der Bahnstrecke X -X nicht auszu-
1 2
schliessen. Zu diesem Zweck müsste die Brücke um 1,3 m angehoben und
(je nach Variante) um 1,9 m seitlich verschoben werden. Die bestehenden
Widerlager würden abgebrochen und durch neue Widerlager mit Flügel-
mauern ersetzt (s. Machbarkeitsstudie in act. 23, R3.2020.00059). In Dis-
positivziffer I.4 des verwaltungsrechtlichen Vertrags (act. 14.4,
R3.2019.00059) wird für diesen Fall bestimmt, dass für den daraus resultie-
renden Ersatz der Widerlager wiederum so weitgehend wie möglich und
sinnvoll die dem Schutzobjekt adäquaten Materialien und Konstruktionen
zu verwenden seien. An die Gestaltung der neuen Elemente seien beson-
ders hohe gestalterische Anforderungen zu stellen. Sodann kann davon
ausgegangen werden, dass die Versetzung der Brücke ohne erhebliche
Beeinträchtigung des Bahnverkehrs vonstattengehen kann, indem etwa die
Stahlkonstruktion als Ganzes mit einem Kran ausgehoben und hernach auf
die neu erstellten Widerlager gesetzt wird (vgl. Sanierungskonzept zur Brü-
cke M. im Überprüfungsbericht T.). Wie die Rekurrentin in ihrer Replik
(Rz. 26) selbst ausführt, ist ein solches Vorgehen bei Brückenbauwerken
"nicht untypisch".
Es muss somit davon ausgegangen werden, dass von der Brücke mittelfris-
tig nur die Stahlkonstruktion erhalten werden kann. Demgegenüber könnte
die Brücke M. auf absehbare Zeit ungeschmälert erhalten bleiben, was für
deren Unterschutzstellung spricht. Allerdings ergibt sich das Interesse an
der Unterschutzstellung der Brücken in erster Linie aus ihrer Stahlkonstruk-
tion und nicht aus den gemauerten Widerlagern. Mit dem Verlust der bau-
zeitlichen Widerlager und der geringfügigen Lageveränderung würde die
Zeugnishaftigkeit nicht erheblich gemindert. Hinsichtlich der Kosten ist fest-
zuhalten, dass bei einem Doppelspurausbau bauliche Massnahmen an der
Brücke in jedem Fall notwendig wären, ohne Schutzanordnung allenfalls
deren Ersatz.
Gemäss Art. 18 Abs. 4 EBG ist das kantonale Recht im Plangenehmi-
gungsverfahren zu berücksichtigen, soweit es das Eisenbahnunternehmen
in der Erfüllung seiner Aufgaben nicht unverhältnismässig einschränkt.
R3.2019.00059 Seite 19

Nach dem Gesagten ist indes nicht ernsthaft damit zu rechnen, dass sich
der Erhalt der Brücke im Zuge des Doppelspurausbaus als unverhältnis-
mässig herausstellen könnte und die Schutzanordnung bzw. der Schutzver-
trag gestützt auf Art. 18 Abs. 4 EBG nicht mehr zu berücksichtigen wäre,
zumal die Schutzmassnahme dem Doppelspurausbau nicht entgegensteht,
die Mitbeteiligte 2 dem Schutzvertrag zugestimmt hat und sie sich im vor-
liegenden Rekursverfahren nicht gegenteilig verlauten liess. Für die von der
Rekurrentin propagierte Absprache mit der eisenbahnrechtlichen Plange-
nehmigungsbehörde besteht weder ein Anlass noch eine gesetzliche
Pflicht. Für den Natur- und Heimatschutz sind die Kantone zuständig
(Art. 78 Bundesverfassung [BV]) und die (allerdings erst während des Re-
kursverfahrens beigebrachte) Machbarkeitsstudie zeigt auf, dass der Dop-
pelspurausbau auch mit Erhalt der Brücke uneingeschränkt erfolgen könn-
te.
6.3.9.
Das Gebiet nördlich der Brücke G. ist der Reservezone zugewiesen. Die
Bau- und Zonenordnung von X wird derzeit einer Gesamtrevision unterzo-
gen. Gemäss dem öffentlich aufgelegten Entwurf bleibt das Gebiet G. der
Reservezone zugeordnet, wobei seine flächenmässige Ausdehnung ent-
sprechend dem vom kantonalen Richtplan vorgegebenen Siedlungsgebiet
um ca. 43 % reduziert wird.
Im kommunalen Richtplan Verkehr sind für die künftige Erschliessung des
Gebiets vier Sammelstrassen verzeichnet, deren Linienführung als "zu prü-
fen" bezeichnet wird. Eine der vier Varianten führt über die A.-Strasse und
die Brücke G. Eine weitere ist die bereits für den Motorfahrzeugverkehr
ausgebaute A.-Strasse, die die Bahnstrecke ca. 300 m westlich unterquert.
Eine dritte Variante würde als Verlängerung der M.-Strasse die Bahnstre-
cke ca. 260 m östlich der Brücke G. queren. Geprüft werden soll sodann
eine Erschliessung aus Richtung Nordwesten, in der südöstlichen Verlän-
gerung der E.-Strasse. Die Erschliessung über die Brücke G. ist somit nicht
die einzige Möglichkeit. Abgesehen davon wird dieser Zugang mit der Un-
terschutzstellung nicht verunmöglicht, denn die Schutzverfügung sieht in
Dispositivziffer III explizit vor, dass die Brücke im Bedarfsfall im Nahbereich
des bestehenden Standorts versetzt werden kann. Für den daraus resultie-
renden Ersatz der Widerlager seien wiederum so weitgehend wie möglich
und sinnvoll die dem Schutzobjekt adäquaten Materialien und Konstruktio-
R3.2019.00059 Seite 20

nen zu verwenden. An die Gestaltung der neuen Elemente seien beson-
ders hohe gestalterische Anforderungen zu stellen. Soweit ist festzuhalten,
dass die Unterschutzstellung der Brücke G. eine mögliche künftige Er-
schliessung des Gebiets G. über die A.-Strasse weder verunmöglicht noch
"massiv erschwert".
Die Rekurrentin befürchtet eine massive Verteuerung der Erschliessung,
weil die Breite und Tragfähigkeit der bestehenden Brücke unzureichend
seien, weshalb diese verschoben und an ihrer Stelle eine parallel verlau-
fende neue Brücke erstellt werden müsse. Es entstünden Zusatzkosten für
die Verschiebung der Brücke und den Unterhalt von zwei Übergängen.
Möglicherweise müsse die Brücke zweimal versetzt werden; einmal wegen
des Doppelspurausbaus und ein weiteres Mal wegen der Erschliessung
des Gebiets G.
Eine allenfalls notwendige Versetzung der Brücke ist technisch machbar
(s. die obigen Ausführungen im Zusammenhang mit dem Doppelspuraus-
bau). Sie führte aber wegen des Verlusts der bauzeitlichen Widerlager und
der Lageveränderung zu einer gewissen Beeinträchtigung der Zeugnishaf-
tigkeit, was allerdings bereits wegen des mittelfristig zu gewärtigenden
Doppelspurausbaus in Kauf genommen werden muss. Wie die Baudirektion
zutreffend vorbringt, stellt sich die Aufgabe der Koordination des Doppel-
spurausbaus mit der Erschliessung des Gebiets G. in Bezug auf die Weg-
überführung in analoger Weise auch ohne Unterschutzstellung. Dennoch ist
der Erhalt der Brücke in jedem Fall mit Mehrkosten verbunden, sollte sie
zwecks Erschliessung des Gebiets G. versetzt werden müssen.
Zum heutigen Zeitpunkt, da weder der Doppelspurausbau noch die konkre-
ten Erschliessungsbedürfnisse für das Gebiet G. feststehen, können die
von der Rekurrentin befürchteten Mehrkosten nicht beziffert werden. Die
genauen Mehrkosten sind indes für die vorliegend vorzunehmende Interes-
senabwägung nicht von ausschlaggebender Bedeutung. Erstens steht nicht
fest, welche Bedeutung der Wegüberführung G. für die künftige Erschlies-
sung zukommen wird und ob sie ausgebaut werden muss. Vielmehr wird
die Erschliessungsplanung unter der Prämisse erfolgen müssen, dass die
Brücke G. unter Schutz steht, sodass den anderen Erschliessungsvarianten
allenfalls der Vorzug gegeben werden muss. Die Rekurrentin bringt in die-
sem Zusammenhang keine Gründe vor, weshalb die Erschliessung über
R3.2019.00059 Seite 21

die A.-Strasse und die Brücke G. gegenüber den anderen drei im kommu-
nalen Verkehrsrichtplan festgelegten Varianten wesentlich vorteilhafter sein
soll bzw. welche Bedeutung gerade diesem Zugang zukommt. Zweitens
sind allfällige Mehrkosten in Relation zu den gesamten Erschliessungskos-
ten zu stellen und drittens könnte sich nur ein sehr erhebliches finanzielles
Interesse auf das Ergebnis der Interessenabwägung auswirken. Im Kern
besteht das Interesse der Rekurrentin darin, die verschiedenen Erschlies-
sungsvarianten zu wahren und für eine allfällige Erschliessung über die A.-
Strasse und eine in deren Verlängerung neu zu erstellende Brücke Zusatz-
kosten für die Verschiebung der geschützten Brücke abzuwenden.
6.3.10.
Die Rekurrentin hält die Anforderungen, die an den Ersatz der Widerlager
gestellt werden (s. Dispositivziffer III der Schutzverfügung) für zu unbe-
stimmt, die Kosten seien nicht kalkulierbar.
Es liegt in der Natur von Schutzanordnungen, dass der darin formulierte
Schutzumfang einen gewissen Spielraum für Eingriffe am Schutzobjekt of-
fenlässt. Es wäre nicht sachgerecht und kaum praktikabel, die Ausführung
bis ins letzte Detail vorzuschreiben, ohne der Bauherrschaft Gelegenheit zu
bieten, im vorgegebenen Rahmen selber geeignete Lösungen zu finden.
Wie vorliegend ist die Auflage üblich und zweckdienlich, wonach die De-
tailausgestaltung in Absprache mit der Denkmalpflegebehörde zu erfolgen
habe. Die Widerlager sind aus Naturstein gemauert. Verlangt wird ein adä-
quater Ersatz hinsichtlich Material und Konstruktion, der "besonders hohen"
gestalterischen Anforderungen genügt. Damit ist der Schutzumfang hinrei-
chend bestimmt und die Kosten sind abschätzbar. Insbesondere im Zu-
sammenhang mit der in Frage stehenden Interessenabwägung kommt es
nicht auf die genaue Ausgestaltung des Ersatzes der Widerlager an. Anzu-
fügen ist, dass sich die Anforderungen an die Gestaltung der neuen Ele-
mente gemäss Dispositivziffer III der angefochtenen Verfügung
Nr. 0011/2018 auf das Schutzobjekt beziehen und nicht auf eine allenfalls
parallel dazu zu erstellende neue Brücke. Diesbezüglich käme § 238 Abs. 2
PBG zur Anwendung und es bedarf keiner Anordnungen in der angefoch-
tenen Verfügung.
R3.2019.00059 Seite 22

6.3.11.
Zusammenfassend stellen sich die auf dem Spiel stehenden Interessen wie
folgt dar: Bei beiden Brücken ist vom selben hohen Grad der Schutzwür-
digkeit auszugehen. Deren Erhaltensfähigkeit steht ausser Frage und bei
beiden Objekten ist in etwa mit demselben Instandsetzungsaufwand rech-
nen.
Für die Erhaltung der Brücke M. spricht der Umstand, dass diese unge-
schmälert erhalten werden könnte, weil nicht mit einem Doppelspurausbau
und damit nicht mit einem notwendigen Ersatz der Widerlager gerechnet
werden muss. Indes gilt das denkmalpflegerische Interesse in erster Linie
der Stahlkonstruktion und beeinträchtigt ein adäquater Ersatz der Widerla-
ger den Schutzzweck nicht in wesentlichem Mass. Zugunsten der Brücke
M. fällt weiter ins Gewicht, dass damit der Konflikt in Bezug auf die Er-
schliessung des Gebiets G. über die A.-Strasse entfällt. Die Erschliessung
des Gebiets wird jedoch weder verunmöglicht noch übermässig erschwert.
Allfällige Mehrkosten für die Verlegung der Brücke G. erscheinen tragbar,
zumal auch privaten Eigentümern von Schutzobjekten im öffentlichen Inte-
resse oft erhebliche Beeinträchtigungen und Kosten zugemutet werden dür-
fen.
Für die Erhaltung der Brücke G. spricht der Umstand, dass diese nach wie
vor ihre Funktion als Wegüberführung erfüllt, wohingegen die Brücke M.
nicht mehr benötigt wird und abgebrochen werden könnte. Die Sanierungs-
und Unterhaltskosten für die Brücke G. wären somit nicht nur denkmalpfle-
gerisch begründet, sondern auch mit ihrem praktischen Nutzen. Sodann
befindet sich die Brücke G. im Siedlungsraum wo sie von der Öffentlichkeit
wahrgenommen wird. Diesen Aspekten misst die Baudirektion zu Recht ein
hohes Gewicht zu. Zu berücksichtigen ist schliesslich, dass sich die Mitbe-
teiligte 2, die die finanzielle Hauptlast der Unterschutzstellung zu tragen
hat, mit der getroffenen Lösung einverstanden erklärt hat und den Schutz-
vertrag eingegangen ist.
Insgesamt hat sich die Baudirektion aufgrund einer umfassenden Interes-
senabwägung und aus nachvollziehbaren und sachlichen Gründen für die
Erhaltung der Brücke G. und den Verzicht auf Schutzmassnahmen für die
Brücke M. entschieden. Sie hat das ihr zustehende Auswahlermessen in
R3.2019.00059 Seite 23

pflichtgemässer Weise ausgeübt, weshalb ein Eingreifen der Rekursinstanz
nicht angezeigt ist.
7.1.
Die Rekurrentin stellt folgenden Eventualantrag: "Eventualiter sei Disposi-
tiv-Ziffer III der Unterschutzstellungsverfügung Nr. 0011/2018 vom 20. März
2019 über das Brückenbauwerk G., […] auf Kat.-Nr. 1, in X wie folgt abzu-
ändern und zu ergänzen:
"Schutzumfang im Falle der Gebietserschliessung G.:
Weist die Stadt X im Rahmen der Gebietsentwicklung G. auf Basis eines Vari-
antenstudiums nach, dass eine Verlegung der Wegüberführung G. erforderlich
ist, ändert sich der unter I.3 des Vertrags definierte Schutzumfang wie folgt:
Die Brücke muss durch die S. im Nahbereich des bestehenden Standorts G.
versetzt werden. Für den daraus resultierenden Ersatz der Widerlager sind
wiederum so weitgehend wie möglich und sinnvoll die dem Schutzobjekt adä-
quaten Materialien und Konstruktionen zu verwenden. Für die Gestaltung der
neuen Elemente gelten die Anforderungen gemäss PBG 238 II. Die kantonale
Denkmalpflege ist zu den entsprechenden Entscheiden beizuziehen.
Schutzumfang im Falle eines (Doppelspur-)Ausbaus der Strecke […] in X oder
im Falle erforderlicher Sanierungsarbeiten am Brückenbauwerk:
Im Falle eines (Doppelspur-)Ausbaus der Strecke […] in X oder im Falle erfor-
derlicher Sanierungsarbeiten am Brückenbauwerk durch die jeweilige Eigentü-
merschaft ändert sich der unter I.3 des Vertrages definierte Schutzumfang wie
folgt:
Die Brücke muss durch die S. im Nahbereich des bestehenden Standorts G.
versetzt werden. Für den daraus resultierenden Ersatz der Widerlager sind
wiederum so weitgehend wie möglich und sinnvoll die dem Schutzobjekt adä-
quaten Materialien und Konstruktionen zu verwenden. Für die Gestaltung der
neuen Elemente gelten die Anforderungen gemäss PBG 238 II. Die kantonale
Denkmalpflege ist zu den entsprechenden Entscheiden beizuziehen."
Zu Begründung bringt die Rekurrentin vor, gemäss der Verfügung der Bau-
direktion Nr. 0011/2018 sei eine Verlegung der Brücke lediglich im Rahmen
einer Erschliessung des Gebiets G. möglich, nicht aber für den Fall einer
Spurerweiterung der Bahnstrecke. Sodann hält die Rekurrentin die Anfor-
R3.2019.00059 Seite 24

derungen, die an die Gestaltung einer verlegten Brücke gestellt werden, für
zu unbestimmt. Ihrer Ansicht nach müssten die Anforderungen von § 238
Abs. 2 PBG herangezogen werden. Weiter scheine die Baudirektion ihre
Haltung allein auf das schweizerische Eisenbahngesetz zu stützen. Dieses
regle in Art. 26 EBG die Kostenfolgen für die Änderung bestehender Kreu-
zungen, wobei in Art. 32 EBG festgehalten werde, dass zwischen den Be-
teiligten abweichende Vereinbarungen getroffen werden könnten. Demge-
genüber blende die Baudirektion in der Verfügung Nr. 0011/2018 aus, dass
der Kanton gemäss Art. 217 Abs. 2 PBG Subventionen an Private und Insti-
tutionen gewähren könne. Da es sich um ein S.-Objekt handle, welches un-
ter die eisenbahnrechtlichen Bestimmungen falle, müsse eine Verlegung
bzw. Sanierung durch die S. erfolgen. Wenn die Baudirektion schon mit den
S. einen verwaltungsrechtlichen Vertrag über die Unterschutzstellung einer
Brücke abschliesse, wäre es im Hinblick auf bevorstehende Eingriffe und
Sanierungsarbeiten zu begrüssen, wenn diesbezüglich bereits Regelungen
mit Bezug auf anfallende Kosten getroffen würden.
7.2.
Die Rekurrentin übersieht, dass der Schutzumfang im verwaltungsrechtli-
chen Vertrag vom 20. März 2019 definiert ist, welcher integraler Bestandteil
der Unterschutzstellungsverfügung Nr. 0011/2018 vom 20. März 2019 ist
(s. Dispositivziffer I der Verfügung). In Dispositivziffer I.4. des Vertrags wird
der Schutzumfang im Falle eines Doppelspurausbaus bestimmt: "Die beid-
seits des Gleis errichteten Widerlager können ersetzt werden. Für den Er-
satz der Widerlager sind wiederum so weitgehend wie möglich und sinnvoll
die dem Schutzobjekt adäquaten Materialien und Konstruktionen zu ver-
wenden. An die Gestaltung der neuen Elemente sind besonders hohe ge-
stalterische Anforderungen zu stellen. Die Brücke kann am Standort G. in
ihrer genauen Lage auf die Trasseeführung angepasst werden. Die kanto-
nale Denkmalpflege ist zu den entsprechenden Entscheiden beizuziehen."
Insoweit zielt der Eventualantrag ins Leere.
Was die Anforderungen anbelangt, die an die Gestaltung der neuen Ele-
mente gestellt werden – sowohl im Falle des Doppelspurausbaus wie auch
bei einer Verlegung der Brücke zwecks Erschliessung des Gebiets G. –
kann auf die Ausführungen unter E. 6.3.10. verwiesen werden. Die Anfor-
derungen sind zweckmässig und hinreichend bestimmt. Mit dem propagier-
ten Verweis auf § 238 Abs. 2 PBG wäre nichts gewonnen. Die verlangten
R3.2019.00059 Seite 25

"besonders hohen gestalterischen Anforderungen" lassen sich auf § 238
Abs. 2 PBG stützen, wonach auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes
besondere Rücksicht zu nehmen ist. Die Anforderungen ergeben sich auch
aus dem Zweck der Schutzmassnahmen, wie er in § 207 Abs. 1 PBG for-
muliert ist: "Die Schutzmassnahmen verhindern Beeinträchtigungen der
Schutzobjekte, stellen deren Pflege und Unterhalt sicher und ordnen nöti-
genfalls die Restaurierung an." Schliesslich ist die Regelung von Kostenfol-
gen und Subventionen im Zusammenhang mit dem Erhalt eines Schutzob-
jekts kein notwendiger Inhalt von Schutzverfügungen oder Schutzverträgen
im Sinne von § 205 PBG, so auch im vorliegenden Fall (vgl. § 207 und 217
PBG). Somit ist der Eventualantrag abzuweisen.
8.
Zusammengefasst sind die Rekurse abzuweisen.
9.1.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen
(§ 13 VRG).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal-
tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr
nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem
bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt
wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge-
richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3
Abs. 2 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Re-
kursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kom-
mentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 5'500.-- festzusetzen.
9.2.
Der Rekurrentin steht aufgrund ihres Unterliegens keine Umtriebsentschä-
digung zu. Im Weiteren wurden keine Entschädigungen beantragt.
[…]
R3.2019.00059 Seite 26