zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0057/2021 · 2021-04-09 · de
Natur- und Heimatschutz. Verbandsbeschwerde. Verzicht auf Unterschutzstellung einer genossenschaftlichen Wohnsiedlung in Zürich.

Der Stadtrat verzichtete zu Recht auf die Unterschutzstellung der Wohnsiedlung und entliess sie aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung. Es zeigte sich, dass der Stadtrat eine umfassende Interessenabwägung vorgenommen hatte und sich sein Entscheid auf sachliche, objektive und nachvollziehbare Gründe stützte. Dem Erhalt der höchstens im mittleren Grad schutzwürdigen Wohnsiedlung stehen zahlreiche öffentliche und private Interessen entgegen (Schaffung von geräumigen Familienwohnungen und von hindernisfreiem und günstigem Wohnraum, innere Verdichtung, Verbesserung des Lärmschutzes). Das Baurekursgericht wies die Verbandsbeschwerde des Zürcher Heimatschutzes ZVH ab.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nr. R1S.2020.05140
BRGE I Nr. 0057/2021
Entscheid vom 9. April 2021
Mitwirkende Abteilungsvizepräsident Claude Reinhardt, Ersatzrichterin Marlen Patt,
Baurichter Christian Hurter, Gerichtsschreiber Andreas Mahler
in Sachen Rekurrent
Zürcher Heimatschutz ZVH, Neptunstrasse 20, 8032 Zürich
vertreten durch […]
gegen Rekursgegner
1. Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17, 8022 Zürich
vertreten durch Rechtsdienst des Hochbaudepartement der
Stadt Zürich, Amtshaus IV, Lindenhofstrasse 19, 8001 Zürich
Mitbeteiligte
2. Baugenossenschaft L. […]
vertreten durch […]
betreffend Beschluss des Stadtrates […]; Verzicht auf Unterschutzstellung und Entlas-
sung aus dem Inventar […]
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Gemäss Beschluss vom 2. September 2020 verzichtet der Stadtrat von Zü-
rich auf die Unterschutzstellung der Wohnsiedlung H. an der G.-Strasse 1
ff. und H.-Strasse 1 ff. in Zürich (Kat.-Nrn. 1, 2, 3, 4) und entlässt diese aus
dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommu-
naler Bedeutung, sobald die Baubehörde – gestützt auf eine rechtskräftige
Baubewilligung auf der Grundlage eines Feststellungsbeschlusses des
Stadtrates – die Baufreigabe für die Ersatzneubauten erteilt hat und in der
Folge ein Abbruch erfolgt ist.
B.
Gegen diesen Entscheid erhob der Zürcher Heimatschutz ZVH mit Eingabe
vom 19. Oktober 2020 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht des Kan-
tons Zürich und beantragte die Aufhebung des Entscheides unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerschaft. Der Stadtrat
sei einzuladen, die Wohnsiedlung H., eventualiter den Kopfbau und die
nördlichste Häuserzeile, unter Schutz zu stellen.
C.
Mit Verfügung vom 21. Oktober 2020 wurde der Rekurseingang vorgemerkt
und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Eingaben vom 23. November 2020 beantragten sowohl die Vorinstanz
wie die Mitbeteiligte die Abweisung des Rekurses unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen zulasten des Rekurrenten.
E.
Mit Replik vom 21. Dezember 2020 bzw. Dupliken vom 28. Januar 2021
und 1. Februar 2021 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
R1S.2020.05140 Seite 2

F.
Am 15. März 2021 führte die 1. Abteilung des Baurekursgerichts im Beisein
der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch.
G.
Auf die Vorbringen der Parteien und die anlässlich des Lokaltermins ge-
machten Feststellungen wird, soweit zur Entscheidbegründung erforderlich,
in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Gemäss § 338b Abs. 1 lit. a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) sind
gesamtkantonal tätige Verbände, die sich seit wenigstens zehn Jahren im
Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten,
rein ideellen Zielen widmen, zum Rekurs gegen Anordnungen und Erlasse
berechtigt, soweit sich diese auf den III. Titel (Natur- und Heimatschutz,
§§ 203–217 PBG) oder § 238 Abs. 2 PBG stützen. Der Rekurrent erfüllt
diese Voraussetzungen unbestrittenermassen. Da die übrigen Prozessvor-
aussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. Soweit
dies bei einzelnen Rügen und Anträgen nicht zutrifft, wird dies im Rahmen
der nachfolgenden Ausführungen darzulegen sein.
2.
Der Rekurrent beanstandet zunächst, die Vorinstanz habe ihm nicht recht-
zeitig Akteneinsicht gewährt und das Prozedere sei umständlich und zeit-
raubend gewesen. Sein Einsichtsrecht sei verletzt worden.
Der Rekurrent war trotz der geltend gemachten Unzulänglichkeiten im Zu-
sammenhang mit der Akteneinsicht in der Lage, rechtzeitig Rekurs zu er-
heben und den angefochtenen Beschluss substantiiert anzufechten. Es
R1S.2020.05140 Seite 3

liegt kein Mangel vor, der zur beantragten Aufhebung des angefochtenen
Beschlusses führen könnte. Auf die Rüge ist somit nicht weiter einzugehen.
In seiner Replik beantragt der Rekurrent, "es sei der Rekursgegner einzu-
laden, die Akteneinsicht bei Inventarentlassungen so zu organisieren, dass
die vollständigen Akten ohne Verzug eingesehen werden können." Weil die
Rekursfrist von § 22 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) eine ge-
setzliche Verwirkungsfrist ist, entfalten nach Fristablauf vorgenommene
Prozesshandlungen grundsätzlich keine Rechtswirkungen mehr. Dies je-
denfalls dann, wenn die angefochtene Anordnung rechtsgenügend eröffnet
wurde. Änderungen oder Ergänzungen von mit der Rekurserhebung ge-
stellten Anträgen sind somit lediglich innerhalb der Rekursfrist möglich.
Nach Fristablauf können die gestellten Anträge nur noch im Sinne eines
Teilrückzugs reduziert werden. Auch die Ausübung des Replikrechts führt
nicht dazu, dass nach Ablauf der Rekursfrist Rekursanträge geändert oder
ergänzt werden können.
Auf den Antrag ist somit infolge Verspätung nicht einzutreten. Ausserdem
hat der Antrag aufsichtsrechtlichen Charakter. Das Baurekursgericht ist für
die Aufsicht über die Gemeinden nicht zuständig, weshalb es die verlangte
Weisung nicht anordnen könnte (§ 164 Abs. 1 Gemeindegesetz [GG]).
Auch aus diesem Grund ist auf den Antrag nicht einzutreten.
3.
Der Rekurrent beantragt, es sei die gesamte Korrespondenz samt E-Mails
im Kontext der Auftragserteilung der Machbarkeitsstudie zu edieren (Replik,
S. 6). Diese Korrespondenz sei für das Verständnis der Machbarkeitsstudie
und des angefochtenen Beschlusses von Bedeutung. Der Rekurrent ver-
mutet, es hätten Absprachen zwischen der Vorinstanz und der Mitbeteilig-
ten oder den Verfassern der Machbarkeitsstudie stattgefunden, wie diese
Studie ausgestaltet werden solle und von welchen Voraussetzungen sie
ausgehen soll.
Die Vorinstanz erklärt, es gebe bezüglich der Machbarkeitsstudie keine
Vereinbarungen zwischen ihr und der Mitbeteiligten und entsprechend kei-
ne schriftliche Auftragserteilung. Es existiere auch kein E-Mail-Verkehr.
Damit erübrigt sich die Anordnung der Aktenherausgabe.
R1S.2020.05140 Seite 4

4.1.
Der Rekurrent moniert eine fehlerhafte Sachverhaltsabklärung. Der Stadtrat
stütze seinen Beschluss u.a. direkt auf eine Machbarkeitsstudie, die die
Mitbeteiligte habe erstellen lassen. Im angefochtenen Beschluss erwäge er
Folgendes: "Die Baufreigabe, welche dem Abbruch einer inventarisierten
Baute vorausgeht, erfolgt gestützt auf eine rechtskräftige Baubewilligung für
Ersatzneubauten, die das Resultat eines Varianzverfahrens sind und wel-
che die für die Inventarentlassung massgeblichen öffentlichen Interessen
berücksichtigen." Das genannte Varianzverfahren wiederum basiere auf der
Machbarkeitsstudie. Letztere hätte also die öffentlichen Interessen und da-
mit auch die Interessen am Erhalt des Schutzobjekts erfassen müssen.
Obwohl laut Machbarkeitsstudie Grundlagen für einen möglichen Stadtrats-
entscheid betreffend eine Inventarentlassung hätten erarbeitet werden sol-
len, sei den Verfassern das denkmalpflegerische Gutachten vom 4. Mai
2009 nicht als Ausgangslage vorgegeben worden. Die Verfasser hätten das
Gutachten zwar offenbar gekannt, die Resultate daraus aber nicht als Aus-
gangslage in die Machbarkeitsstudie übernommen, weder dessen Antrag
samt konkreten Vorschlägen zur Unterschutzstellung noch das Fazit. Die
derart vorbereitete Inventarentlassung sei somit über zentrale Aspekte des
Sachverhalts, nämlich die klare Schutzwürdigkeit des Kopfbaus und die
weiteren Aspekte, wieso die Siedlung schutzwürdig sei, nicht informiert.
Das vom Stadtrat ganz zentral in Erwägung gezogene Varianzverfahren sei
somit von einem falschen Sachverhalt ausgegangen. Der Machbarkeitsstu-
die fehle der grundlegende Sachverhalt, von welchem die allfällige bauliche
Veränderung eines Schutzobjekts zwingend ausgehen müsse. Es erstaune
nicht, dass die mit der Machbarkeitsstudie beauftragten Architekten, ihrer
Ausbildung und Natur gemäss, zu baulichen Veränderungen tendierten und
eine zurückhaltende Entwicklung im Bestand eher ausschliessen würden.
Entsprechend konstatiere der angefochtene Beschluss, dass die Varianten
mehrheitlich eine Entlassung der Siedlung aus dem kommunalen Inventar
verlangen würden. Es scheine, so der Rekurrent, als ob von Beginn weg
habe gebaut werden sollen und die Interessen der Denkmalpflege aussen
vorgelassen worden seien.
4.2.
Der Stadtrat führt aus, die Machbarkeitsstudie zeige acht Varianten auf,
von einer Sanierung über Lösungen mit einem Teilerhalt bis zu einem Neu-
bau, und lasse Einschätzungen zu den einzelnen öffentlichen Interessen
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zu. Ziel der Studie sei nicht nur die Erarbeitung der Grundlagen für den an-
gefochtenen Stadtratsentscheid, sondern auch die Eruierung von Mass,
Form und Inhalt einer möglichen baulichen Entwicklung. Es treffe nicht zu,
dass sich der Stadtrat "massgeblich auf die Machbarkeitsstudie" abgestützt
habe, wie der Rekurrent behaupte. Die Abwägung der verschiedenen öf-
fentlichen und privaten Interessen sei nicht Funktion der Machbarkeitsstu-
die, sondern Aufgabe der Denkmalbehörde. Es könne auch nicht gesagt
werden, das Varianzverfahren basiere auf der Machbarkeitsstudie. Die Mit-
beteiligte habe für ein Bauprojekt verschiedene Varianten ausarbeiten las-
sen. Diese seien unter anderem durch das Amt für Städtebau im Rahmen
des Varianzverfahrens analysiert und bewertet worden. Die Erkenntnisse
aus der Machbarkeitsstudie seien für diesen Prozess zweckdienlich, aber
nicht hinreichend. Das Varianzverfahren komme erst zu einem späteren
Zeitpunkt (Planungsphase; Vorfeld der Baubewilligung) zur Anwendung.
Nebst dem Grad der Berücksichtigung der unterschiedlichen öffentlichen
Interessen erlaube ein Varianzverfahren auch, anhand konkreter Projekte
oder Projektvarianten städtebauliche Aspekte (etwa eine Kontinuität der
Formensprache eines Ersatzneubauprojekts) und Gestaltung eines Baupro-
jekts zu berücksichtigen – Aspekte also, welche die Machbarkeitsstudie
nicht zu berücksichtigen gehabt habe. Zur Berücksichtigung des Gutach-
tens in der Machbarkeitsstudie sei festzuhalten, dass das Gutachten zwar
die Schutzwürdigkeit abgeklärt habe, in der Folge aber nicht zu einem ent-
sprechenden Schutzentscheid geführt habe. Insofern sei das Gutachten
rein formal keine verpflichtende, rechtsverbindliche Rahmenbedingung,
welche bei der Erarbeitung unterschiedlicher Varianten zwingend hätte be-
rücksichtigt werden müssen. Überdies sei das Gutachten den Autoren der
Machbarkeitsstudie (A. GmbH, Zürich) zur Verfügung gestellt worden und
diese hätten das Gutachten zur Analyse der Situation sehr wohl herange-
zogen. Dem stehe nicht entgegen, dass die B. GmbH, Zürich, welche den
Teil "Baurechtliche Begleitung" der Machbarkeitsstudie übernommen habe,
das Gutachten bei den Grundlagen nicht aufgelistet habe. Es treffe deshalb
nicht zu, dass die Autorschaft der Machbarkeitsstudie nicht über sämtliche
Aspekte des Sachverhalts informiert gewesen sei. Die Varianten, welche
den Erhalt der Siedlung oder Teile davon berücksichtigen würden, seien in
der Machbarkeitsstudie ebenfalls enthalten. Sie seien aber nicht zielführend
und im Variantenvergleich denjenigen Varianten unterlegen, welche für die
Weiterentwicklung einen vollständigen Ersatz erforderten. Ziel der Mach-
barkeitsstudie sei gewesen, einerseits die erwähnte Klarheit zu erhalten
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über die baulichen Möglichkeiten und andererseits zwischen Stadt und
Bauherrschaft einen Konsens zu erarbeiten für eine Entwicklung an einer
stadträumlich wichtigen Lage. Eine fehlerhafte Sachverhaltsabklärung liege
nicht vor.
4.3.
Die Mitbeteiligte bringt vor, die Machbarkeitsstudie habe nicht zur Klärung
der denkmalpflegerischen Bedeutung der Siedlung gedient, sondern als
Grundlage der Interessenabwägung bzw. Verhältnismässigkeitsprüfung.
Dementsprechend habe die Machbarkeitsstudie auch die Schlussfolgerun-
gen und Anträge des denkmalpflegerischen Fachgutachtens nicht stärker
berücksichtigen müssen. Vielmehr habe der Stadtrat bei der Beurteilung
der denkmalpflegerischen Bedeutung das Fachgutachten beachten müs-
sen. Indem der Rekurrent unterstelle, die Interessen der Denkmalpflege
seien aussen vorgelassen worden, zeige er denn auch selber, dass er nicht
die Sachverhaltsermittlung, sondern allein die Interessenabwägung bean-
stande. Dass der Rekursgegner seinen Entscheid auf eine fehlerhaft ermit-
telte denkmalpflegerische Bedeutung gestützt hätte, sei dem Rekurs denn
auch nicht zu entnehmen und auch sonst nicht ersichtlich. So bestreite der
Rekurrent nicht, dass durch verschiedene Beeinträchtigungen die bauzeitli-
che Gebäudesubstanz stark geschmälert und auch das äussere Erschei-
nungsbild der Wohnsiedlung H. erheblich verändert worden sei, sodass ihre
Zeugenschaft heute stark eingeschränkt sei.
4.4.
Die Machbarkeitsstudie Überbauung H. vom 3. September 2019 (act. 16.3)
wurde im Auftrag der Mitbeteiligten und in Begleitung des Amts für Städte-
bau (AfS) verfasst. Ziel war es, der Grundeigentümerin Mass, Form und In-
halt einer möglichen baulichen Entwicklung aufzuzeigen. Es sollten zudem
Grundlagen erarbeitet werden für einen Stadtratsentscheid betreffend In-
ventarentlassung. Es wurden verschiedene Fälle einander gegenüberge-
stellt: Bestand (Ist-Zustand), Sanierung mit räumlicher Erweiterung (2 Vari-
anten; gemäss Regelbauweise inkl. Bestandesgarantie und Vorgaben
Denkmalschutz und ISOS), Ersatzneubau (5 Varianten; in Zeilenbauweise,
in Regelbauweise oder mit Gestaltungsplan) und ein Vergleichsprojekt
(zwecks Ermittlung des maximal zulässigen Nutzungsmasses). Zwei der
Ersatzneubau-Varianten sehen einen Teilerhalt vor, nämlich den Erhalt der
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Zeile H.-Strasse und den Ersatz der drei südlichen Zeilen (Varianten 2b
und 2c).
Soweit ist festzuhalten, dass Varianten geprüft wurden, die von der Prämis-
se einer – zumindest teilweisen – Unterschutzstellung (Sanierung) oder
aber von einer Inventarentlassung (Ersatzneubau) ausgehen. Es kann so-
mit nicht gesagt werden, die Machbarkeitsstudie gehe von einem falschen
Sachverhalt aus, indem die (mögliche) Schutzwürdigkeit nicht berücksich-
tigt worden sei. Im Weiteren nimmt die Studie keine Wertung der Varianten
vor, gibt keine Empfehlung ab und äussert sich insbesondere nicht zur Fra-
ge der Unterschutzstellung; dies war auch nicht ihr Zweck.
Insofern geht die Rüge fehl, das Interesse am Erhalt bzw. das denkmal-
pflegerische Gutachten sei in der Studie nicht berücksichtigt worden. Für
die Machbarkeitsstudie, die verschiedene Varianten wertungsfrei einander
gegenüberstellt, bedurfte es keiner denkmalpflegerischer Interessenabwä-
gung. Wenn in der Machbarkeitsstudie festgehalten wird, es sollten Grund-
lagen erarbeitet werden für einen Stadtratsentscheid betreffend Inventar-
entlassung, so bedeutet dies selbstredend nicht, dass es sich hierbei um
die einzige Entscheidungsgrundlage der Vorinstanz handelte. Die Mach-
barkeitsstudie untersucht nicht die Schutzwürdigkeit der Wohnsiedlung. Sie
diente im Rahmen der Schutzabklärung lediglich der Beurteilung der Ver-
hältnismässigkeit einer allfälligen Schutzmassnahme, dies nebst weiteren
Punkten, die in die Interessenabwägung einzubeziehen sind.
Damit ist festzuhalten, dass die Vorinstanz, soweit sie ihren Entscheid auf
die Machbarkeitsstudie abstützte, nicht von einem falschen Sachverhalt
ausging.
Das Varianzverfahren gelangt erst bei der Ausarbeitung des Bauprojekts
zur Anwendung und ist im vorliegenden Unterschutzstellungsverfahren
nicht von Belang. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten zog der Stadt-
rat das Varianzverfahren im angefochtenen Entscheid nicht "zentral" in Er-
wägung. Vielmehr solle das Varianzverfahren sicherstellen, dass (mit den
Ersatzneubauten) eine gute städtebauliche Gesamtlösung und eine hohe
architektonische Qualität im Rahmen der Regelbauweise realisiert werden
könne (angefochtener Beschluss, Erwägung auf Seite 3 unten).
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Auf Seite 8 des angefochtenen Beschlusses wird folgendes ausgeführt:
"Die Baufreigabe [..] erfolgt gestützt auf eine rechtskräftige Baubewilligung
für Ersatzneubauten, die das Resultat eines Varianzverfahrens sind und
welche die für die Inventarentlassung massgeblichen öffentlichen Interes-
sen berücksichtigen". Diese Erwägung betrifft die Bedingung, an die die In-
ventarentlassung geknüpft ist (s. dazu E. 7.4.). Es wird gesagt, dass die Er-
satzneubauten, an deren Qualität die Inventarentlassung suspensiv bedingt
geknüpft ist, das Resultat eines Varianzverfahrens sein sollen. Weiter wird
gesagt, dass die Ersatzneubauten denjenigen öffentlichen Interessen die-
nen müssen, die für die Inventarentlassung massgeblich sind, d.h. sie müs-
sen das halten, was sich die Vorinstanz mit der Inventarentlassung von Er-
satzbauten verspricht. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten ergibt
sich aus der besagten Erwägung nicht, dass die Vorinstanz bezüglich der
öffentlichen Interessen am Erhalt der Wohnsiedlung auf das Varianzverfah-
ren oder die Machbarkeitsstudie abgestellt hat, zumal sich diese wie gesagt
nicht mit der Frage der Schutzwürdigkeit an sich auseinandersetzen.
Der Rekurrent blendet aus, dass der angefochtene Beschluss einlässliche
Erwägungen zur Schutzwürdigkeit der Wohnsiedlung enthält, die offensicht-
lich auf entsprechenden Sachverhaltsabklärungen beruhen. Die diesbezüg-
lichen sachverhaltlichen Feststellungen werden nicht beanstandet. Die Rü-
ge der mangelhaften Sachverhaltsabklärung erweist sich als unbegründet.
5.1.
Der Rekurrent rügt sodann, dass der Stadtrat die Interessenabwägung feh-
lerhaft vorgenommen habe. Der Stadtrat begründe die Inventarentlassung
mit Bedürfnissen, welche keinen Abbruch nötig erscheinen liessen oder die
zumindest nicht als sonderlich wichtig erscheinen würden. Die Anliegen von
Familienwohnungen und hindernisfreiem Wohnen könnten in der beste-
henden Substanz verwirklicht werden, preisgünstiger Wohnraum bestehe
bereits und das Anliegen der Verdichtung könne kein entscheidendes Ar-
gument sein. Bezüglich Lärmgutachten sei anzumerken, dass gemäss ak-
tueller Rechtsprechung ein Neubau möglicherweise gar nicht bewilligungs-
fähig sei. All diese Argumente habe der Rekursgegner nicht genügend in
Erwägung gezogen. Die Interessen am Erhalt seien gewichtig, was sich
aus dem Gutachten und den Äusserungen der Denkmalpflege ergebe. Die
Denkmalpflegekommission hebe explizit hervor, dass der Kopfbau für den
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H.-Platz eine wichtige ortsbildprägende Wirkung habe. Auch das Gutachten
betone die städtebauliche die Bedeutung des Kopfbaus am H.-Platz und
erblicke in der Wohnkolonie H. einen wichtigen baukünstlerischen und so-
zialgeschichtlichen Zeugen, weshalb im Gutachten beantragt werde, die
Siedlung in ganz konkretem Umfang unter Schutz zu stellen. Die im ange-
fochtenen Beschluss aufgeführten störenden Eingriffe (Einfahrten in Tiefga-
ragen, Liftanbauten, vergrösserte Balkone) würden den Kopfbau nicht be-
treffen und könnten durch passendere Lösungen ersetzt werden. Die Vo-
rinstanz wende sich gegen ihre Fachexperten, ohne Lücken, Widersprüche
oder Fehler nachzuweisen.
Der Rekurrent führt aus, der Kopfbau setze einen städtebaulichen Akzent
und – aus Sicht der Arbeiterbewegung im Arbeiterquartier A. – einen domi-
nanten Kontrapunkt jenseits der H.-Strasse, als Zeichen des Abschlusses
und des Neuanfangs. Die Siedlung stelle ein wertvolles Beispiel eines auf-
gebrochenen Blocks als städtebauliches Muster dar, im Übergang von der
Blockrandbebauung zum Zeilenbau. Dazu gehörten der hohe Kopfbau,
aber auch die anderen, niedrigeren Kopfbauten. Der Längsbau stehe etwas
zurückversetzt von der Strasse und biete einen wohltuenden Vorgarten mit
einem alleemässigen alten Baumbestand. Letztlich werde das Schutzobjekt
aus dem Inventar entlassen, weil die mangelhaft informierte Machbarkeits-
studie acht Varianten vorschlage, bei welchen mehrheitlich eine Inventa-
rentlassung verlangt werde. Konkret lasse sich also den Bedürfnissen der
Mitbeteiligten Rechnung tragen, was die Machbarkeitsstudie belege. Folg-
lich hätte der Stadtrat nicht zu einer Inventarentlassung schreiten dürfen.
Das Interesse am Abbruch überwiege die Interessen am Erhalt der Sied-
lung und mindestens am Erhalt des Kopfbaus und der nördlichsten, fünfge-
schossigen Häuserzeile nicht. Die Machbarkeitsstudie zeige, dass sich die
Interessen in Übereinstimmung bringen liessen.
5.2.
Der Stadtrat weist darauf hin, dass die Gemeindeordnung die schrittweise
Anhebung des gemeinnützigen Mietwohnungsanteils auf einen Drittel bis
ins Jahr 2050 verlange (Art. 2quater und Art. 123 Gemeindeordnung [GO]).
Weiter seien die Behörden angewiesen, Massnahmen zu treffen zur Ver-
dichtung der Siedlungsfläche (Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG). Der Stadtrat halte
in den Strategien 2035 fest, dass Zürich über ein breites Wohnraumange-
bot für eine vielfältige Bevölkerung verfügen solle. Der Stadtrat engagiere
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sich insbesondere für Bevölkerungsgruppen, denen es auf dem ange-
spannten Wohnungsmarkt schwerfalle, eine bezahlbare Wohnung zu fin-
den. Die Genossenschaften wie auch die städtischen Liegenschaften im
Fiskalvermögen spielten dabei eine zentrale Rolle. Weitere Ziele seien eine
gute soziale Durchmischung, die Verhinderung von soziodemographischen
"Inseln" und eine nachhaltige Entwicklung auf der Basis einer 2000-Watt-
Gesellschaft (Art. 2ter und Art. 123 GO). Ferner sollen Wohngebiete vor
schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und
Erschütterungen möglichst verschont werden (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG).
Der Stadtrat gehe von einem umfassenden Sanierungsbedarf der beste-
henden Siedlung H. aus. Da es im Bestand an geräumigen Familienwoh-
nungen mit vier oder mehr Zimmern mangle, sei die Erhöhung der Anzahl
an Familienwohnungen wichtig. Mit einer Umsetzung der Varianten 3a und
3b der Machbarkeitsstudie könne der Zugewinn an Wohnungen den ge-
setzlichen Auftrag von Art. 2quater und Art. 123 GO beachten. Die angestreb-
te soziale Durchmischung sei wesentlich bedingt durch eine Erhöhung der
Anzahl Wohnungen und insbesondere des Anteils an grösseren Wohnun-
gen. Von hervorragender Bedeutung für die soziale Durchmischung sei ei-
ne rollstuhlgängige und hindernisfreie Erschliessung, welche in der beste-
henden Bausubstanz in wirtschaftlich vertretbarer Weise nicht möglich sei.
Schliesslich habe die energetische Optimierung einen hohen Stellenwert.
Die Sanierung des Bestands würde einen wesentlich geringeren Beitrag auf
dem Weg zur 2000-Watt-Gesellschaft leisten.
Von grosser Bedeutung sei die erhebliche Lärm- und Schadstoffbelastung.
Wesentlich sei, dass der Erhalt der Häuserzeile entlang der H.-Strasse mit
dem zum H.-Platz orientierten Kopfbau aufgrund der geltenden Lärm-
schutzverordnung nur möglich wäre, wenn keine erheblichen Änderungen
an den Gebäuden vorgenommen würden (Art. 31 LSV). Das Interesse der
Mitbeteiligten, für ihre Bewohnerschaft die Wohnqualität in diesem sensib-
len Bereich auf heutige Standards anzuheben, unterstütze der Stadtrat, in-
dem er vor dem Hintergrund eines Lärmgutachtens den Weg öffne für ei-
nen Ersatzneubau entlang der H.-Strasse. Die lärmrechtliche Gerichtspra-
xis sei bei Projekten mit lärmempfindlichen Räumen selbstverständlich zu
beachten. Sie schliesse aber Projekte, wie sie die Machbarkeitsstudie als
möglich aufzeige, nicht zum vorneherein aus. In Anbetracht der erheblichen
Lärm- und Schadstoffbelastung an diesem Standort würde ein Neubaupro-
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jekt gegenüber den Bestandsbauten eine markante Verbesserung bringen
und den heutigen lärmrechtlichen Anforderungen entsprechen können.
Zum Schutzwert der Wohnsiedlung H. hält der Stadtrat fest, das denkmal-
pflegerische Interesse am Erhalt der Wohnsiedlung H. sei von geringerem
Gewicht, wobei die Siedlung als Ganzes in Betracht zu ziehen sei; es könn-
ten nicht einzelne Bestandteile isoliert betrachtet werden. Die denkmalpfle-
gerische Würdigung des Rekurrenten führe nicht zu einer Verlagerung der
Gewichte. Soweit er aufzeige, wie die Wohnsiedlung H. städtebaulich sinn-
voll mit dem Umfeld reagiere und durch Setzung der Baukörper Vorteile er-
ziele, sei darauf hinzuweisen, dass mit dem angefochtenen Beschluss
durch die Bedingung des Varianzverfahrens, welches ein Neubauprojekt zu
durchlaufen haben werde, sichergestellt werde, dass solche, an dieser La-
ge erwünschten, baulichen Eigenheiten auch weiterhin gewährleistet seien.
Das Gutachten der Denkmalpflege von 2009 sei zum Schluss gekommen,
dass die Wohnkolonie H. trotz der nachteiligen Veränderungen aus den
1990er-Jahren die Kriterien eines wichtigen baukünstlerischen und sozial-
geschichtlichen Zeugen gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG erfülle, habe aber
auf die Renovation in den 1990er-Jahren hingewiesen, welche das Er-
scheinungsbild zum Schlechten verändert hätten. Die Denkmalpflegekom-
mission sei nicht einfach der Einschätzung der Denkmalpflege gefolgt, es
handle sich um einen Zeugen im Sinne von § 203 PBG. Die Kommission
habe sich nicht abschliessend zum Schutzwert der Wohnsiedlung H. ge-
äussert und vorwiegend den Situationswert gewürdigt. Einen hohen Eigen-
wert habe sie der Überbauung nicht attestiert. Sie habe nicht – wie in ande-
ren Fällen – klar für den Erhalt der Siedlung plädiert und Offenheit gegen-
über einer Weiterentwicklung der Siedlung signalisiert. Der Stadtrat bestrei-
te die Schutzwürdigkeit nicht grundsätzlich und stelle sich nicht gegen die
fachlichen Abklärungen. Er sehe aber die Zeugenschaft der Wohnsiedlung
H. durch die verschiedenen Beeinträchtigungen, welche die Siedlung be-
reits erfahren habe (Tiefgarage-Einfahrten, Liftanbauten, vergrösserte Bal-
kone), und wegen der nur noch spärlich vorhandenen Originalsubstanz als
stark eingeschränkt. Das Erhaltungsinteresse sei reduziert.
Darüber hinaus zeigten die in der Machbarkeitsstudie geprüften Varianten
mit Erhalt von einzelnen Zeilen auf, dass die notwendigen baulichen Mass-
nahmen, insbesondere die Massnahmen zum Lärmschutz, erhebliche Ver-
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änderungen zur Folge hätten, die den Schutzwert der Häuserzeile noch-
mals stark mindern würden. Gehe aber von der (gemessen an den Ausnüt-
zungsmöglichkeiten nach geltendem Recht) starken Unternutzung der Par-
zelle kein besonderer Lage- oder Eigenwert der Bestandesbauten aus, so
falle ins Gewicht, dass die Unternutzung lediglich mit grossen Eingriffen in
die bestehende Bausubstanz korrigiert werden könnte. Solche würden das
Schutzobjekt ihrerseits in seiner Substanz und Ensemblewirkung übermäs-
sig beeinträchtigen. Insgesamt sei deshalb nicht von einer besonderen
Schutzwürdigkeit der Wohnsiedlung H. auszugehen. Das Erhaltungsinte-
resse sei reduziert.
Es könne aufgrund des städtischen Gutachtens und der Äusserungen der
Denkmalpflegekommission nicht einmal ansatzweise von einer vergleichbar
hohen Schutzwürdigkeit ausgegangen werden wie bei der Gründersiedlung
am Friesenberg. Deren gemäss Bundesgericht sehr hohe Schutzwürdigkeit
ergebe sich auch aus dem ISOS-Eintrag, indem die Siedlung mit "schweiz-
weiter Bedeutung" als Teil eines Gebiets mit Erhaltungsziel A erscheine.
Dagegen beschreibe das ISOS das Gebiet der Siedlung H. wesentlich zu-
rückhaltender und sehe lediglich das Erhaltungsziel B vor (Strukturerhalt).
Mit Blick auf das Auswahlermessen sei darauf hinzuweisen, dass im Kon-
text des genossenschaftlichen Wohnungsbaus in Zürich bis 1932 nebst der
Siedlung H. insgesamt fünf Wohnsiedlungen in konsequenter Zeilenbau-
weise errichtet worden seien. Davon seien deren vier im Inventar aufgeführt
oder unter Denkmalschutz gestellt (Siedlungen Entlisberg I, Zentralstrasse,
Waidfussweg und Neubühl). Die Epoche des Neuen Bauens sei im Kontext
des genossenschaftlichen Wohnungsbaus in ausreichender Weise im
kommunalen Inventar repräsentiert.
5.3.
Die Mitbeteiligte entgegnet, der Stadtrat habe bei der Interessenabwägung
berücksichtigt, dass dem Schutzobjekt nur ein beträchtlich geminderter
Schutzwert zukomme, dass sich nur noch die Treppenhäuser im bauzeitli-
chen Zustand befinden würden, dass die Gebäudesubstanz umfassend sa-
niert werden müsse, dass der Wohnungsspiegel, die Wohnungsgrössen
und die Ausstattung der Wohnungen nicht mehr den heutigen Bedürfnissen
entsprechen würden, dass bei einer Sanierung die heute geltenden Lärm-
und Brandschutzbestimmungen weitere erhebliche Eingriffe in die beste-
hende Bausubstanz zur Folge hätten, wodurch der Schutzwert zusätzlich
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erheblich gemindert würde und nur mehr ein minimaler Schutzwert verblie-
be, dass auch ohne Unterschutzstellung des Kopfbaus eine ähnlich orts-
bildprägende Qualität am H.-Platz erzielt werden könne, dass mit einem
Abbruch und Neubau die bestehende Lärmschutzproblematik gelöst wer-
den könne, dass mit einem Neubau und der damit ermöglichten Verbesse-
rung des Wohnangebots die langfristige Entwicklung im Quartier H. positiv
beeinflusst werde und dass ein Ersatzneubau in Regelbauweise einen qua-
litätsvollen Beitrag an die Quartierentwicklung, die innere Verdichtung, die
Erhöhung des Anteils an gemeinnützigem Wohnraum sowie die Erreichung
der Ziele der 2000-Watt-Gesellschaft leiste. Der Stadtrat zeige damit im
angefochtenen Beschluss völlig zutreffend auf, dass am Erhalt der Siedlung
H. nur ein geringes öffentliches Interesse bestehe, dem wichtige öffentliche
Interessen der Stadt gegenüberstehen würden.
Der Rekurrent gehe nur auf einzelne Aspekte überhaupt erst ein. Nament-
lich stelle er nicht substantiiert in Abrede, dass der Schutzwert bereits heu-
te stark vermindert sei und aufgrund der notwendigen Sanierungsmass-
nahmen zwangsläufig zusätzlich erheblich gemindert würde. In Bezug auf
den Eigenwert beschränke sich der Rekurrent auf die Wiedergabe eines
Abschnitts des Gutachtens. Weshalb es sich um ein "wertvolles Beispiel"
handeln soll, vermöge er aber nicht darzutun. Dass die Zeile entlang der
H.-Strasse die rückwärtigen Räume vor Lärm abschirme und das Grund-
stück einen "wohltuenden Vorgarten" sowie einen Baumbestand aufweise,
sei nun wahrlich keine besondere Eigenschaft, die hier besonders anschau-
lich und qualitätsvoll eine bestimmte Epoche dokumentiere. Der Rekurrent
betone letztlich allein die angeblich ortsbildprägende Bedeutung des Kopf-
baus für den H.-Platz, wobei er mit keinem Wort darlege, dass sich die prä-
gende Wirkung aus der besonderen Gestaltung und Erscheinung der Ge-
bäude und aus der vorhandenen Bausubstanz ergebe. Dies wäre aber
notwendig, um einen besonderen Situationswert bejahen zu können.
Die Mitbeteiligte führt weiter aus, von den derzeit 163 Wohnungen würden
gerade einmal vier über mehr als drei Zimmer verfügen. Wie eine Vergrös-
serung dieser Zahl ohne Eingriffe in die bestehende Substanz möglich sein
soll, lege der Rekurrent nicht dar und sei auch nicht ersichtlich. Zudem
würde damit gleichzeitig die Zahl gemeinnütziger Mietwohnungen reduziert
statt erhöht. An einer solchen Erhöhung bestehe jedoch ein grosses und
demokratisch breit abgestütztes öffentliches Interesse. Das öffentliche Inte-
R1S.2020.05140 Seite 14

resse an innerer Verdichtung an gut erschlossenen Lagen sei vom Bun-
desgesetzgeber vorgegeben. Ihm komme je länger je grössere Bedeutung
zu. Die Stadt Zürich könne daher nicht alle Genossenschaftssiedlungen er-
halten und damit die grossen Potenziale, die bei diesen bestünden, brach-
liegen lassen. Stattdessen müsse sie sich auf eine Auswahl besonders
hochwertiger Siedlungen beschränken können. Die Rechtsprechung aner-
kenne denn auch ausdrücklich, dass eine deutliche Erhöhung der Anzahl
Wohnungen beim Entscheid über eine Inventarentlassung berücksichtigt
werden dürfe (s. VB.2017.00361 vom 7. Juni 2018, E. 7.4.).
Auch hinsichtlich des öffentlichen Interesses, hindernisfreie Wohnungen zu
erstellen, lege der Rekurrent nicht dar, wie dies ohne Eingriffe in die beste-
hende Substanz möglich sein soll. Namentlich stelle er nicht in Abrede,
dass heute alle Wohnungen nur über ein Zwischenpodest zugänglich seien.
Ebenso wenig bestreite der Rekurrent, dass sich die Energieziele der
2000-Watt-Gesellschaft mit einer blossen sanften Gebäudesanierung nicht
erreichen liessen. Soweit der Rekurrent schliesslich die Bewilligungsfähig-
keit eines Neubaus aufgrund der jüngsten Rechtsprechung zu Art. 31 LSV
in Zweifel zu ziehen versuchte, entbehre dies nicht nur jeglicher Begrün-
dung, sondern auch jeglicher Grundlage. Die Rechtsprechung, auf die der
Rekurrent hier mutmasslich anspiele, stelle nicht in Abrede, dass auf (lärm-
belasteten) Baugrundstücken in der Stadt Zürich Ersatzneubauten erstellt
werden dürfen. Eine Verschärfung bringe diese Rechtsprechung nur hin-
sichtlich des Nachweises mit sich, dass alle in Betracht fallenden baulichen
und gestalterischen Massnahmen im Sinn von Art. 31 Abs. 1 LSV geprüft
worden seien. Der Rekurrent vermöge damit weder die Gewichtung der
einzelnen Interessen noch die Abwägungen derselben durch den Stadtrat
insgesamt in Frage zu stellen. Die Mitbeteiligte verfolge den Zweck, für ihre
Mitglieder preiswerte und gesunde Wohnungen zu erstellen, zu unterhalten
und zu verwalten. Würde die Mitbeteiligte verpflichtet, teure Sanierungs-
massnahmen zu ergreifen, mit denen sich entweder die Anzahl der Woh-
nungen stark reduzieren würde oder der Anteil an Familienwohnungen sehr
tief bliebe, könnte die Mitbeteiligte ihre Ziele nicht mehr erreichen. Zumin-
dest bei einem Grossteil der Wohnungen verblieben zudem die Defizite be-
züglich Lärmschutz und Behindertengerechtigkeit, weshalb die Wohn- und
Lebensräume in der Überbauung insgesamt deutlich weniger preiswert
aber nicht spürbar lebenswerter und gesünder würden. Dies wäre für die
R1S.2020.05140 Seite 15

Mitbeteiligte unzumutbar, womit sich eine Unterschutzstellung als unver-
hältnismässig erweisen würde.
5.4.
Zum Lärmgutachten (act. 16.6), welches die Vorinstanz zu den Akten reich-
te, repliziert der Rekurrent, dieses sei zweckentfremdet worden, weil es
nicht im Kontext einer lärmrechtlichen Ausnahmebewilligung nach Art. 31
Abs. 2 LSV angewendet worden sei. Ferner habe die Vorinstanz nicht be-
rücksichtigt, dass dem Anliegen einer hochwertigen Siedlungsentwicklung
nach innen mit einer lärmrechtlichen Ausnahmebewilligung Rechnung ge-
tragen werden könne. Es treffe deshalb nicht zu, dass die Häuserzeile ent-
lang der H.-Strasse nur erhalten werden könne, wenn keine erheblichen
Änderungen an den Gebäuden vorgenommen würden, wie die Vorinstanz
behaupte. Die Interessenabwägung im Zusammenhang mit einer lärmrecht-
lichen Ausnahmebewilligung müsse auch die Interessen des Denkmal- und
Ortsbildschutzes miteinbeziehen. Sodann sei das Lärmgutachten fehler-
und lückenhaft. Es fehlten Angaben zu den Lärmquellen, zum Berech-
nungsmodell und zur Berechnungskonfiguration. Die Immissionspegel wür-
den nur abgeschätzt und die Beurteilung der Grundrisse beruhe auf fal-
schen Grundlagen und sei undifferenziert.
5.5.1.
Schutzobjekte sind unter anderem Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plät-
ze, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die
als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder bau-
künstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaft oder Sied-
lungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Um-
gebung (§ 203 Abs. 1 lit. c PBG).
Aus der vom Gesetz alternativ zur landschafts- oder siedlungsprägenden
Wirkung vorausgesetzten Zeugeneigenschaft ergibt sich das Erfordernis,
dass ein Objekt, über welches Schutzmassnahmen verhängt werden sol-
len, namentlich auf Grund seiner ortsbaulichen, baulichen oder ausstat-
tungsmässigen Eigenschaften von einer Epoche Zeugnis abzulegen, d.h.
die betreffende Epoche zu veranschaulichen und im eigentlichen Wortsinne
zu dokumentieren vermag. Allein der Umstand, dass ein Objekt einer Epo-
che zugeordnet werden kann, ist somit für die Bejahung der Zeugeneigen-
schaft noch nicht ausreichend. Zudem lässt das Gesetz auch die blosse
R1S.2020.05140 Seite 16

Zeugeneigenschaft noch nicht genügen; das betreffende Objekt muss viel-
mehr ein wichtiger Zeuge sein. Diese Qualifikation kann sich aus verschie-
denen, hier nicht abschliessend aufzuzählenden Gründen ergeben. Ein
wichtiger Zeuge liegt namentlich dann vor, wenn die betreffende Baute auf
Grund ihrer gesamten Beschaffenheit eine Epoche besonders aussagekräf-
tig und qualitätsvoll zu dokumentieren vermag.
Mit dem Begriff der Epoche werden vom Gesetz auch Ereignisräume anvi-
siert, die zeitlich oder lokal vergleichsweise eng begrenzt sind und daher im
Allgemeinen kaum als "Epochen" zu bezeichnen wären. Namentlich mit
Blick auf die baukünstlerischen Epochen gilt sodann, dass auch Bauten, die
Übergänge zwischen solchen bezeugen, Schutzobjekte sein können. Zu
verlangen ist allerdings stets, dass die betreffende politische, wirtschaftli-
che, soziale oder baukünstlerische Epoche klar definiert werden kann.
Mit der Erfassung von Gebäuden und Gebäudegruppen, die Landschaften
oder Siedlungen wesentlich mitprägen, bezweckt § 203 Abs. 1 lit. c PBG
anders als mit dem Schutz wichtiger Zeugen nicht die Dokumentation ge-
schichtlicher Epochen, sondern die Erhaltung qualifizierter Landschafts-
und Siedlungsbilder. In der Praxis wird hierbei oftmals auch vom Situati-
onswert eines Objektes gesprochen. Da das Gesetz die beiden Vorausset-
zungen für eine Unterschutzstellung – Zeugeneigenschaft oder prägende
Wirkung – alternativ aufzählt, lässt sich auch allein schon mit letzterer die
Anordnung von Schutzmassnahmen an Gebäuden oder Gebäudegruppen
begründen. Allerdings rechtfertigt nicht jede Optimierung von Siedlungs-
oder Landschaftsbildern die Anordnung von Schutzmassnahmen; die posi-
tiv prägende Wirkung muss vielmehr objektiv ausgewiesen und begründet
sein, was etwa bei für das geschützte Ortsbild wichtigen Kernzonenbauten
der Fall sein kann (VB 2009.00608 vom 4. Mai 2011).
5.5.2.
Bei sich auf § 203 Abs. 1 PBG stützenden Schutzentscheiden kommt den
kommunalen und kantonalen Denkmalpflegebehörden eine gewisse Ent-
scheidungsfreiheit zu. Diese bezieht sich vor allem auf die Qualifikation ei-
nes Objektes als Schutzobjekt, auf den konkreten Umfang einer Schutz-
massnahme, gegebenenfalls auf die Auswahl unter mehreren in Betracht
fallenden Schutzobjekten oder aber auf den Verzicht auf Schutzmassnah-
men. Insoweit hat sich die Rekursinstanz bei der Entscheidüberprüfung Zu-
R1S.2020.05140 Seite 17

rückhaltung aufzuerlegen. Beruht der kommunale Entscheid auf einer ver-
tretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn die Rekurs-
instanz zu respektieren. Die Rekursinstanz darf nur dann einschreiten,
wenn die Behörde ihren Ermessensspielraum überschreitet, indem sie sich
von unsachlichen, dem Zweck der in Frage stehenden Regelung fremden
Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprinzipien, wie das Verbot
von Willkür oder den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, verletzt. Dabei
darf sich die Rekursinstanz jedoch nicht auf eine blosse Willkürprüfung be-
schränken, vielmehr muss die Eingriffsschwelle tiefer gesetzt werden
(vgl. BGE 145 I 52, E. 3.6., mit Hinweisen). Die Entscheidungsfreiheit der
Denkmalpflegebehörde ist stets gegen den Anspruch auf wirksamen
Rechtsschutz abzuwägen (Art. 77 der Kantonsverfassung [KV] und Art. 29a
der Bundesverfassung [BV]; Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl.,
Zürich/Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 64 ff.), zumal Schutzmassnahmen in der
Regel einen schweren Eingriff in das Grundeigentum bilden.
Im Übrigen besteht in der Regel keine Kognitionseinschränkung. Die Frage,
was unter einem Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG zu ver-
stehen ist, kann die Rekursinstanz frei beantworten. Auch steht ihr in der
Regel eine freie Würdigung der örtlichen Verhältnisse zu, soweit ihr diese
hinreichend bekannt sind. Geht es um bautechnische Fragen, namentlich
um solche der Erhaltungs- und Renovationsfähigkeit von Schutzobjekten
oder von Teilen hiervon, ist das Baurekursgericht als Fachgericht in Bausa-
chen zu deren Beantwortung nicht weniger berufen als die Denkmalpflege-
behörden.
5.5.3.
Zur Abklärung der Schutzwürdigkeit der Wohnkolonie H. erstellte das Amt
für Städtebau zuhanden der Denkmalpflegekommission ein Gutachten, da-
tiert vom 4. Mai 2009 (act. 16.4). Darin wird ausgeführt, die aus vier Zeilen-
bauten bestehende genossenschaftliche Wohnkolonie H. sei in den Jah-
ren 1931-1933 von der Architekten G. L. und J. F. erbaut worden. Die Ar-
chitekten hätten ein anderes Muster als die Hofrandbebauung gewählt und
seien darauf bedacht gewesen, zum H.-Platz hin einen architektonischen
Akzent zu setzen und ein Pendant zum jenseits des Platzes gelegenen "H.-
Schloss" zu schaffen. In den 1970er-Jahren habe der Platz eine massive
Umgestaltung mit Verkehrsschlaufen samt Tieferlegung erfahren, was zwar
die Qualität des Platzes, aber nicht die des Kopfbaus mindere. An diesen
R1S.2020.05140 Seite 18

schliesse entlang der H.-Strasse eine fünfgeschossige Zeile mit Walmdach
an. Heute wie damals stelle der Kopfbau am H.-Platz das Augenmerk der
Siedlung dar und habe städtebaulich eine Bedeutung. Er wirke mit seinen
klaren kubischen Formen und dem auffälligen Attikageschoss platzprä-
gend. Die Architektur der Zeilen sei eher zurückhaltend, sie zeichne sich
aber insofern als ortsbildprägend aus, als sie strukturell vom herkömmli-
chen Bebauungsmuster abweiche und grüne Durchblicke erlaube.
Die Zeilenbauweise orientiere sich klar an den idealen des Neuen Bauens
(Stichworte Licht, Luft und Sonne) und erteile dem monumentalen Wohnhof
des Blockrandes eine Absage. Gleichzeitig entstanden seien die Werk-
bundsiedlung Neubühl (1931-1932) von Artaria, Haefeli, Hubacher, Moser,
Roth, Schmidt, Steiger und Steiger-Crawford oder die Zeilen der Wohnko-
lonie Zurlindenstrasse (1931-1932) von Kellermüller und Hofmann in Wiedi-
kon. Strukturell gehöre die Wohnkolonie H. aber zu den ersten konsequent
ausgerichteten Zeilenbebauungen und stelle damit typologisch wie auch
baukünstlerisch ein bedeutender Zeuge gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG
dar.
Zur sozialgeschichtlichen Bedeutung wird ausgeführt, die Baugenossen-
schaft L. sei 1922 als gemeinnützige Genossenschaft gegründet worden.
Zu den Genossenschaftern zählten neben Angestellten auch Arbeiter und
Werktätige aller Schichten. Ziel sei es gewesen, der vorherrschenden
Wohnungsnot entgegenzuwirken und schlichte, aber zweckmässige Woh-
nungen anbieten zu können. Der genossenschaftliche Boom im Zürich der
1920er-Jahren hänge mit den seit 1919 in Aussicht gestellten Bundessub-
ventionen und der städtischen Wohnbauförderung für Baugenossenschaf-
ten (seit 1924) zusammen. Die Siedlung mit ihren 163 Wohnungen habe
sich in einem klassischen Arbeiterquartier befunden. Seit den
1920er-Jahren seien in der äusseren H. mehrere Arbeiterwohnsiedlungen
entstanden, was nicht zuletzt mit der Nähe zur Bahn zusammenhänge.
Das Gutachten gelangt zum Fazit, die Wohnkolonie H. erfülle die Kriterien
eines wichtigen Zeugen, insbesondere was die baukünstlerische bzw. typo-
logische Bedeutung der Siedlung betreffe, gehöre sie doch zu den ersten
nach Prämissen des Neuen Bauens umgesetzten Wohnsiedlungen in der
Stadt Zürich. Die strikte Zeilenbebauung sei im Quartier ein Novum gewe-
sen und hebe sich noch immer vom im Quartier vorherrschenden Blockrand
R1S.2020.05140 Seite 19

ab. Durch die weiten Freiräume zwischen den Zeilen entstünden grosse
Grünzonen, die das Quartierbild bereicherten. In diesem Sinn komme der
Wohnsiedlung auch ortsbildprägende Bedeutung zu. Ortsbildprägend sei
insbesondere der moderne turmartige Kopfbau, der einen baulichen Akzent
setze und der Anlage gewissermassen als städtebaulicher Anker diene. In-
nerhalb des Werkes von L. & F. markiere die genossenschaftliche Siedlung
das Umdenken der Architekten, die sich hier den neuen Leitideen der Mo-
derne zugewandt und sie geschickt umgesetzt hätten. Das Büro habe in
Zürich zahlreiche Wohnsiedlungen errichtet, wovon zwei im Inventar aufge-
führt seien. Derart frühe Zeilenbebauungen finde man in Zürich nur noch
mit der Werkbundsiedlung Neubühl und der Wohnkolonie Zurlindenstrasse
(beide im Inventar) – nota bene beide ohne Kopfbau –, wobei erstere als
Mustersiedlung mit programmatischem Charakter entstanden sei und inso-
fern einen Sonderfall darstelle. Im Vergleich zur Siedlung Zurlindenstrasse
sei die Wohnkolonie H. trotz der Walmdächer nicht weniger modern, indem
sie die Wohnräume mit Balkonen konsequent an der besonnten Seite an-
ordne, was beim Kellermüller & Hofmann-Bau nicht der Fall sei. Mit der
Wohnkolonie H. vergleichbare Zeilenbauweisen seien erst wieder in der
Nachkriegszeit anzutreffen (Heiligfeld von Josef Schütz und Alfred Mürset,
1947-48, im Inventar).
Der Charakter und die Qualität der Wohnkolonie H. sei 1994-1997 am Äus-
sern wie im Innern verändert und geschmälert worden: Die Holzfenster sei-
en durch Holz-Metall- bzw. Kunststofffenster und die Holzläden durch Me-
tallläden ersetzt worden. Das Fassadenbild unsensibel verändert habe ins-
besondere der Ersatz der eleganten Balkone durch tiefere Balkone mit hel-
len Faserplatten und Überdachungen. Die erneuerten Eingangsbereiche
(neue Türen, Vordächer, Briefkästen) passten in ihrer Materialisierung nicht
zur Architektur. Aussenliftanbauten (2 Stück) an der H.-Strasse würden der
Fassade den ursprünglichen schlichten Ausdruck nehmen, der gerade in
der zurückhaltenden Gliederung begründet gewesen sei. Im Innern seien
die Treppenhäuser weitgehend original. Die Wohnungsgrundrisse würden
den gebauten entsprechen, die originalen Oberflächen sein jedoch ver-
schwunden (neue Böden, Türen, Küchen, Bäder).
Trotz der unglücklichen Renovation, die zweifellos den Charakter verändert
und die Ausstrahlungskraft reduziert habe, sei die Zeugenschaft auf bau-
künstlerischer und städtebaulicher Ebene nach § 203 Abs. 1 lit. c PBG
R1S.2020.05140 Seite 20

nach wie vor einwandfrei gegeben. Eine Unterschutzstellung sei zu befür-
worten, obwohl die Renovation in den 1990er-Jahren das Erscheinungsbild
zum Schlechten verändert habe. Mit einem qualitätsvolleren Ersatz der
Balkonbrüstungen, Fenster und Fensterläden könnte mit vertretbarem Auf-
wand die Fassadenqualität wieder deutlich gesteigert werden.
5.5.4.
Dem Protokoll der Sitzung der Denkmalpflegekommission der Stadt Zürich
vom 4. Mai 2009 (act. 16.5) ist zu entnehmen, dass die Diskussion über die
Schutzwürdigkeit kontrovers verlaufen sei. Die Wohnkolonie H. weise aber
eine hohe Qualität auf, repräsentiere mit der Zeilenbauweise und den
Wohnungstypen das neue Bauen. Sie sei daher geeignet, ein Schutzobjekt
zu sein. Für eine Weiterentwicklung der Siedlung sei auf die Quartieridenti-
tät und die Grundstimmung zu achten. Von Bedeutung sei hier die Zeilen-
bauweise. Es sei beispielsweise denkbar, die Zeile an der H.-Strasse zu
erhalten und die anderen zu ersetzen.
5.5.5.
Das Gutachten qualifiziert die Wohnsiedlung als "wichtigen" baukünstleri-
schen und sozialgeschichtlichen Zeugen gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG.
An einer Stelle im Gutachten ist von einem "bedeutenden" Zeugen die Re-
de. Im Vordergrund steht die städtebauliche Bedeutung als eines der ersten
Beispiele im gemeinnützigen Wohnungsbau, das nach den Massstäben
des neuen Bauens errichtet worden war. Hervorgehoben wird die Zeilen-
bauweise, der Grünraum und die Gestaltung des Kopfbaus am H.-Platz.
Zum Grad der Schutzwürdigkeit äussert sich das Gutachten nicht. Festge-
stellt wird nur, dass es sich um einen wichtigen Zeugen und damit um ein
Schutzobjekt handle. Dies ist nicht mit einer hohen Schutzwürdigkeit
gleichzusetzen. Ohne eine erhöhte Bedeutung wäre vorliegend gar kein
Schutzobjekt vorhanden.
Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Beschluss, es sei von einem be-
trächtlich geminderten Schutzwert auszugehen und brachte in der Rekurs-
vernehmlassung vor, das Erhaltungsinteresse sei reduziert. Dies deckt sich
mit den gutachterlichen Feststellungen zum Sachverhalt, ist objektiv be-
gründet und nachvollziehbar. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten
weicht die Vorinstanz in Bezug auf den gutachterlich festgestellten Sach-
verhalt nicht vom Gutachten ab. Für einen hohen Grad der Schutzwürdig-
R1S.2020.05140 Seite 21

keit fehlen entsprechend herausragende und einzigartige Qualitäten. Die
Siedlung H. kann nicht einer eigentlichen Epoche zugeschrieben werden,
sondern dem Übergang zur Moderne. Modern ist die Abkehr vom Block-
rand hin zur Zeile. Die moderne Formensprache ist aber erst am Merkpunkt
gegen den H.-Platz mit Flachdach und Dachterrasse verwendet worden,
wobei die geschwungenen, filigran gestalteten Balkone über Eck als wichti-
ge Elemente neuen Bauens durch die Renovation der 90er Jahre zerstört
wurden. Die Zeilenbauten sind demgegenüber alle traditionell mit Walm-
dach ausgebildet, die niedrigeren querstehenden Anbauten am Ende der
Zeilen ebenso. Die Siedlung ist in typologischer und sozialgeschichtlicher
Hinsicht in Zürich nicht einzigartig und die Schutzwürdigkeit hat durch bau-
liche Eingriffe anlässlich der Sanierung von 1994-1997 Beeinträchtigungen
erfahren. Sie kann nicht als wichtiger Zeuge oder gar als Vorreiter des
Neuen Bauens gelten, zu sehr ist sie noch in althergebrachten Siedlungs-
strukturen gefangen. Auch dem Thema verschiedener Wohnungstypen, ei-
ner reichen Mischung verschiedener Wohnungen für die Bewohnenden
über verschiedene Lebensphasen hinweg in der gleichen Siedlung als
Merkmal Neuen Bauens nimmt sich die Siedlung H. noch nicht an. Insoweit
kann in Bezug auf den Eigenwert von einem eher geringen, allenfalls mittle-
ren Grad der Schutzwürdigkeit ausgegangen werden. Der Rekurrent bringt
nichts vor, was zu einer anderen Beurteilung führt.
5.5.6.
Gemäss ISOS-Eintrag für das Quartier A. gehört die Siedlung H. zur Bau-
gruppe 10 mit Erhaltungsziel B (Erhalten der Struktur): "E.- und H.-Strasse:
Hofrand- und Zeilenbebauungen, mehrheitlich Mehrfamilienhäuser der
1930er-Jahre, vereinzelt E. 20. Jh.; wenige strukturfremde und voluminöse
Gewerbebauten." Die Siedlung H. wird nicht besonders erwähnt. Aus dem
ISOS-Eintrag lässt sich damit nicht auf einen besonderen Stellenwert der
Siedlung H. innerhalb des Ortsbildes schliessen.
Der Wohnsiedlung kommt laut Gutachten (auch) eine ortsbildprägende
Wirkung zu, namentlich durch die strikte Zeilenbebauung und den turmarti-
gen Kopfbau. Das Gutachten gelangt zum Schluss, dass die "Zeugenschaft
auf baukünstlerischer und städtebaulicher Ebene nach § 203 Abs. 1 lit. c
PBG" gegeben sei. Obwohl im Zusammenhang mit der siedlungsprägen-
den Wirkung nicht von Zeugenschaft gesprochen werden kann, ist damit
R1S.2020.05140 Seite 22

wohl gemeint, dass die Wohnkolonie H. das Quartier im Sinne von § 203
Abs. 1 lit. c PBG wesentlich mitprägt.
Wie im Gutachten erwähnt und wie sich anlässlich des Lokaltermins ge-
zeigt hat, wurden der Charakter und die Qualität der Wohnkolonie H. durch
Renovationen verändert und geschmälert. Zu erwähnen sind namentlich
der Ersatz der eleganten Balkone, die Aussenliftanbauten, die Aufschüttung
von Sitzplätzen für die Erdgeschosswohnungen und die Einfahrten in die
beiden Tiefgaragen. Die Idee der durchgrünten Zeilenbauweise, bei der die
Häuserzeilen nicht den Strassenraum begleiten, sondern die Zwischen-
räume vom Strassenraum aus landschaftlich gestaltete Stadträume bilden,
ist nicht mehr erlebbar. Die Tiefe der Parzelle als ein von der Öffentlichkeit
von der Strasse aus erfassbarer Raum wurde von den wuchtigen, über-
deckten Tiefgarageneinfahrten verstellt. Ebenso verunklärend wirken die
Aufschüttungen auf den jeweiligen Südseiten der Zeilen für die Gartensitz-
plätze. Die Aussenräume und das Erscheinungsbild sind daher seit der Re-
novation nicht mehr konsequent und zeugenhaft vorhanden.
Entgegen der Darstellung des Rekurrenten trifft es sodann nicht zu, dass
die Denkmalpflegekommission eine wichtige ortsbildprägende Wirkung des
Kopfbaus hervorgehoben hat. Die Denkmalpflegekommission erwähnte die
Gestaltung des Kopfbaus im Zusammenhang mit der Zeugenschaft für den
gemeinnützigen Wohnungsbau nach den Massstäben des neuen Bauens,
nicht jedoch wegen einer siedlungsprägenden Wirkung (Protokoll der
Denkmalpflegekommission vom 4. Mai 2009, S. 3, act. 16.5).
Die Bedeutung des Kopfbaus H.-Strasse 271 für das Ortsbild, insbesonde-
re für den H.-Platz, ergibt sich in erster Linie aus seiner Stellung und sei-
nem Volumen, indem das Gebäude den Platz im Nordwesten flankiert und
hier einen architektonischen Akzent setzt. Indes trägt das Gebäude von
seiner Ausgestaltung, mithin von seiner Substanz und Ausstrahlungskraft
her nicht in sehr erheblichem Mass zum Ortsbild bei. Dies zumal das Um-
feld geprägt wird durch die Auf- und Abfahrtsrampen zur H.-Brücke, die H.-
Strasse und die Gewerbebauten nördlich davon. Ein adäquater Platzab-
schluss und ein Pendant zum "H.-Schloss" am anderen Ende des H.-
Platzes kann ohne Weiteres auch mit einem Neubau geschaffen werden.
Auf Seite 3 des angefochtenen Beschlusses wird dementsprechend erwo-
gen, aus Sicht des Amts für Städtebau habe der Kopfbau für den H.-Platz
R1S.2020.05140 Seite 23

eine wichtige ortsbildprägende Wirkung. Aus diesem Grund solle auf Basis
der Machbarkeitsstudie ein vom Amt für Städtebau eng begleitetes Vari-
anzverfahren sicherstellen, dass eine gute städtebauliche Gesamtlösung
und eine hohe architektonische Qualität im Rahmen der Regelbauweise re-
alisiert werden könne.
Dies führt zum Schluss, dass der Wohnsiedlung H. als Ganzes ein wichti-
ger Situationswert zwar nicht abgesprochen werden kann. Der Grad der
Schutzwürdigkeit ist jedoch als gering bis mittel einzustufen.
5.5.7.
In Frage steht die Gewichtung der Interessen, die der Unterschutzstellung
entgegenstehen, namentlich das Interesse an der Schaffung von Familien-
wohnungen, von hindernisfreiem und günstigem Wohnraum sowie das Inte-
resse der inneren Verdichtung. All diese Argumente habe der Rekursgeg-
ner nicht genügend in Erwägung gezogen.
Zurecht unbestritten ist, dass es sich bei den genannten Interessen um öf-
fentliche Interessen handelt, die die Vorinstanz für die Interessenabwägung
berücksichtigen durfte bzw. musste. Die Argumentation des Rekurrenten
erschöpft sich darin, die fraglichen Interessen könnten auch im Bestand er-
füllt werden bzw. seien bereits erfüllt. Damit ist es jedoch nicht getan, denn
offensichtlich könnte den Interessen im Bestand und unter Wahrung des
vom Rekurrenten angestrebten Schutzzwecks in weit geringerem Ausmass
entsprochen werden als mit einer Neuüberbauung, sowohl in qualitativer
wie auch in quantitativer Hinsicht.
Die Vorinstanz strebt die Erhöhung der Anzahl an geräumigen Familien-
wohnungen mit vier oder mehr Zimmern an. Die Machbarkeitsstudie zeigt,
dass mit einem Ersatzneubau 76 bzw. 67 (Varianten 3a bzw. 3b) derartige
Wohnungen realisiert werden könnten. Bei einem Erhalt der Zeile H.-
Strasse mit Kopfbau wären es 36 bis 67 Familienwohnungen (Varianten 1b,
2b, 2c). Im Bestand sind es bloss deren 4.
Die bestehenden Wohnungen sind nicht hindernisfrei zugänglich (§§ 239a
Abs. 2 PBG), auch nicht über die angebauten Lifte an der H.-Strasse 275
und 277, da sich die Ausstiege nicht auf der Ebene der Wohngeschosse
R1S.2020.05140 Seite 24

befinden. Mit Neubauten könnten Wohnungen erstellt werden, die den
diesbezüglich geltenden Vorschriften entsprechen.
Laut Art. 2quater der Gemeindeordnung (GO) setzt sich die Gemeinde aktiv
für den Schutz, die Erhaltung und die Erhöhung des Anteils von preisgüns-
tigen Wohnungen und Gewerberäumen ein und verpflichtet sich dem Ziel
einer sozialen Durchmischung in allen Quartieren und der Sicherung von
Familienwohnungen (Abs. 1). Sie sorgt dafür, dass sich die Zahl der Woh-
nungen im Eigentum von gemeinnützigen Wohnbauträgerinnen oder Wohn-
bauträgern, die ohne Gewinnabsichten dem Prinzip kostendeckender Mie-
ten verpflichtet sind, stetig erhöht. Sie strebt einen Anteil von einem Drittel
an allen Mietwohnungen an (Abs. 4).
Auch der Bund und die Kantone setzen sich dafür ein, dass Wohnungssu-
chende für sich und ihre Familie eine angemessene Wohnung zu tragbaren
Bedingungen finden können (Art. 41 Abs. 1 lit. e Bundesverfassung [BV]).
Darüber hinaus fördert der Bund die Tätigkeit von Trägern und Organisati-
onen des gemeinnützigen Wohnungsbaus auch direkt (vgl. Art. 108 Abs. 1
BV und das gestützt darauf erlassene Wohnraumförderungsgesetz [WFG]).
Schliesslich fördern nach Art. 110 der Verfassung des Kantons Zürich [KV]
auch Kanton und Gemeinden den gemeinnützigen Wohnungsbau. Dem-
gemäss entspricht es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einem
anerkannten öffentlichen Interesse, das Bedürfnis der Bevölkerung an ei-
nem genügenden Angebot von preisgünstigen Wohnungen zu befriedigen
(BGr 1C_128/2019 und 1C_134/2019 vom 25. August 2020, E. 10.2).
Das streitbetroffene Grundstück befindet sich im Eigentum einer Wohnbau-
genossenschaft. Insgesamt könnten dort mit einem Ersatzneubau bis zu
208 Wohnungen erstellt werden, gegenüber 163 im heutigen Bestand. Der
Ausnützungsgrad könnte von 69,2 % auf 100 % gesteigert werden. Die Sta-
tuten der Grundeigentümerin schreiben vor, dass die Mietzinse nach den
Selbstkosten zu bemessen sind (s. Statuten Ziff. 5 c, […]). Somit würde
preisgünstiger Wohnraum im Interesse der in Art. 2quater Abs. 1 und 4 GO
formulierten Ziele geschaffen.
Das Interesse der Verdichtung kann zwar bei der Interessenabwägung kei-
ne erhebliche Rolle spielen. Es kann aber auch nicht gesagt werden, dass
es generell unzulässig wäre, bei der Suche nach Möglichkeiten für eine
R1S.2020.05140 Seite 25

Siedlungsentwicklung nach innen und eine bauliche Verdichtung auch den
Abbruch denkmalpflegerisch interessanter Objekte in Betracht zu ziehen.
Gerade in Fällen wie dem vorliegenden, wo es um die Unterschutzstellung
eines grösseren Areals geht und zudem ein erhebliches Verdichtungspo-
tential besteht, dürfen solche Möglichkeiten nicht vorweg ausser Betracht
fallen. Allerdings trifft es auch zu, dass ältere Siedlungen regelmässig eine
geringere Nutzungsdichte aufweisen als Neubauten. Insofern könnte das
Argument der Verdichtung fast immer zu Ungunsten des Denkmalschutzes
angefügt werden, was – bei hoher Gewichtung dieses Elements – einer
sachgerechten Interessenabwägung widerspräche. Das Anliegen der inne-
ren Verdichtung ist bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen und es
ist ihm durchaus ein gewisses Gewicht beizumessen, das aber stark von
der Bedeutung des betroffenen Schutzobjekts abhängt (vgl.
BGr 1C_128/2019 und 1C_134/2019 vom 25. August 2020, E. 9.3.).
Gleichermassen verhält es sich mit den energetischen Vorteilen eines
Neubaus. Gemäss Art. 2ter Abs. 2 der Gemeindeordnung (GO) setzt sich
die Stadt Zürich im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die Erreichung der Ziele
der 2000-Watt-Gesellschaft ein. Auch die diesbezüglichen öffentlichen Inte-
ressen dürfen vorliegend berücksichtigt werden, sie haben aber kein gros-
ses Gewicht (vgl. BGr 1C_128/2019 und 1C_134/2019 vom 25. August
2020, E. 11).
5.5.8.
Unbestritten ist, dass die Gebäude an der H.-Strasse 1 ff. von übermässi-
gem Verkehrslärm betroffen und die Immissionsgrenzwerte überschritten
sind. Darauf, in welchem Ausmass dies der Fall ist, kommt es vorliegend
nicht an. In die Interessenabwägung fliesst nur ein, inwiefern ein Neubau-
projekt gegenüber den Bestandesbauten eine Verbesserung bringen würde
und den lärmrechtlichen Anforderungen entsprechen könnte. Auf die Rüge,
die Lärmermittlung im Gutachten sei nicht nachvollziehbar, ist daher nicht
weiter einzugehen. Im Übrigen sind die Angaben im Gutachten durchaus
nachvollziehbar. Die Emissionswerte stammen – wie im Gutachten ver-
merkt – aus der Karte "Strassenlärm" im GIS (maps.zh.ch). Dort können
auch die zugrunde gelegten Zahlen wie die durchschnittliche Verkehrs-
menge, Geschwindigkeit und Lastwagenanteil sowie das angewendete
Lärmmodell (EMPA-Strassenlärmmodell STL86+) entnommen werden. Un-
ter Berücksichtigung eines Abstands der lärmempfindlichen Räume zur
R1S.2020.05140 Seite 26

Strassenachse von ca. 20 m ergeben sich Immissionswerte von
ca. 66,6 dB(A) am Tag und ca. 61,4 dB(A) in der Nacht (Abstandsdämp-
fung = 10 x log [Distanz]). Die Immissionsgrenzwerte werden damit um
1,6 dB bzw. 6,4 dB überschritten.
Gemäss Art. 2 Abs. 6 lit. a LSV gehören Küchen ohne Wohnanteil nicht zu
den lärmempfindlichen Räumen. Der Rekurrent kritisiert, das Gutachten
gehe von der überholten Annahme aus, dass Küchen mit einer Grundfläche
von weniger als 6 m2 zu den nicht lärmempfindlichen Räumen zählten; die-
ser Wert sei auf 10 m2 erhöht worden. Die Flächen der in Frage stehenden
Küchen seien jedoch nicht aktenkundig. Die Vorinstanz bringt dazu vor,
sämtliche Küchen an der H.-Strasse 1 ff. seien als Wohnküchen konzipiert,
34 hätten eine Grundfläche von 10 m2 und mehr. 8 der 16 kleineren Kü-
chen stünden in räumlicher Verbindung mit einem angrenzenden Essraum.
Somit zählten 42 von 50 Küchen zur Kategorie der lärmempfindlichen
Räume.
Der Rekurrent ist indes der Auffassung, es sei die Möglichkeit von Grund-
rissänderungen in Betracht zu ziehen, um "durchgesteckte Wohnbereiche"
zu schaffen, womit ein Grossteil der Küchen aus der Kategorie der lärm-
empfindlichen Räume gemäss Art. 6 Abs. 2 LSV (recte Art. 2 Abs. 6 LSV)
fallen würde. Hierbei geht es um die lärmabgewandte Lüftung durchgehen-
der Räume. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten und der Vorinstanz
führen durchgehende Räume, die zwischen einer lärmexponierten und eine
ruhigen Gebäudeseite liegen, nicht dazu, dass diese Räume nicht mehr als
lärmempfindlich im Sinne von Art. 2 Abs. 6 LSV gelten würden. Im Gegen-
teil: Wird eine Küche ohne Wohnanteil zu einem Wohnraum hin geöffnet,
fällt sie neu unter die lärmempfindlichen Räume. Bei der in Frage stehen-
den lärmoptimierten Ausgestaltung von Grundrissen (lärmabgewandtes
Lüftungsfenster) handelt es sich um eine Massnahme im Sinne von Art. 31
Abs. 1 lit. a LSV und um eine Voraussetzung für die Erteilung einer lärm-
rechtlichen Ausnahmebewilligung. Denn nach Auffassung des Bundesge-
richts muss vor Erteilung der Ausnahmebewilligung nachgewiesen werden,
dass alle in Betracht fallenden baulichen und gestalterischen Massnahmen
geprüft worden sind. Erst wenn erstellt sei, dass sämtliche verhältnismässi-
gen Massnahmen ausgeschöpft worden seien, komme als "ultima ratio" die
Gewährung einer Ausnahme in Betracht (BGr 1C_106/2018 vom
2. April 2019, E. 4.7, mit Hinweisen).
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Die Vorinstanz ging im angefochtenen Beschluss entgegen dem Rekurren-
ten nicht davon aus, dass im Bestand keine wesentliche Verbesserung des
Lärmschutzes erreicht werden könne. Vielmehr hielt sie fest, es wären dazu
erhebliche Änderungen notwendig, bei denen die Vorgaben gemäss Art. 31
LSV einzuhalten seien. Dass diese Vorgaben nicht erfüllt werden könnten,
wird nicht gesagt. Zutreffend erwog die Vorinstanz, die Immissionsgrenz-
werte könnten bei den lärmempfindlichen Räumen auch in Zukunft nicht
eingehalten werden.
Sodann ist anzufügen, dass das Gutachten nebst den Küchen noch weitere
lärmempfindliche Räume feststellt, die von Grenzwertüberschreitungen be-
troffen sind. Im Übrigen ist es für die Interessenabwägung nicht ausschlag-
gebend, ob mittels einer Änderung der Grundrissdisposition im Bestand ei-
ne gewisse Verbesserung der Lärmsituation erzielt werden könnte. Viel-
mehr kann mit der Vorinstanz davon ausgegangen werden, dass eine Neu-
überbauung der Lärmbelastung wesentlich besser Rechnung tragen kann.
Dass ein Neubau aus lärmrechtlichen Gründen nicht bewilligungsfähig sein
könnte, wie der Rekurrent mutmasst, ist nicht ernsthaft in Betracht zu zie-
hen. Der Rekurrent argumentiert widersprüchlich, wenn er die Bewilligungs-
fähigkeit eines Neubaus aus lärmrechtlichen Gründen und damit auch eine
entsprechende Ausnahmebewilligung in Frage stellt, sich aber andererseits
im Zusammenhang mit dem Erhalt und einer "wesentlichen Änderung" im
Sinne von Art. 31 Abs. 1 LSV der streitbetroffenen Gebäude für eine lärm-
rechtliche Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Abs. 2 LSV ausspricht. So-
weit die Immissionsgrenzwerte überschritten werden sollten, kann davon
ausgegangen werden, dass ein Neubau die Voraussetzungen für eine Aus-
nahmebewilligung (Art. 31 Abs. 2 LSV) erfüllen könnte. Damit steht die
Lärmbelastung einer Unterschutzstellung zwar nicht grundsätzlich entge-
gen, sie fällt aber bei der Interessenabwägung zu deren Ungunsten ins
Gewicht.
5.5.9.
Zu berücksichtigen sind sodann die entgegenstehenden privaten Interes-
sen. Der Rekurrent stellt sich auf den Standpunkt, die Machbarkeitsstudie
zeige, dass auch mit dem Erhalt der Siedlung den Bedürfnissen der Mitbe-
teiligten Rechnung getragen werden könne. Dieses Argument greift zu
kurz. Massgebend ist – wie schon in Bezug auf die öffentlichen Interessen
ausgeführt – dass ein Erhalt oder Teilerhalt der Siedlung die Bedürfnisse
R1S.2020.05140 Seite 28

der Grundeigentümerin nicht im selben Mass abdecken würde, wie es mit
einem Neubau der Fall wäre. Betroffen sind insbesondere das Interesse an
einer Mehrausnützung des heute unternutzten Grundstücks, an der Schaf-
fung eines grösseren Anteils an Familienwohnungen, an einer behinderten-
gerechten Bauweise und an der Verbesserung des Lärmschutzes. Im We-
sentlichen decken sich die privaten Interessen mit den öffentlichen Interes-
sen.
5.5.10.
Insgesamt zeigt sich, dass die Vorinstanz eine umfassende Interessenab-
wägung vorgenommen hat und sich ihr Entscheid auf sachliche, objektive
und nachvollziehbare Gründe stützt. Dem Erhalt der höchstens im mittleren
Grad schutzwürdigen Wohnsiedlung stehen zahlreiche öffentliche und pri-
vate Interessen entgegen. Indem die Vorinstanz den entgegenstehenden
Interessen in ihrer Summe ein überwiegendes Gewicht beimisst, hat sie
das ihr zustehende Ermessen in pflichtgemässer Weise ausgeübt, weshalb
sich ein Eingreifen der Rechtsmittelinstanz verbietet. Der Rekurrent vermag
keine stichhaltigen Gründe aufzuzeigen, weshalb die auf dem Spiel ste-
henden Interessen anders zu gewichten sein sollen. Hinzu kommt, dass die
Epoche des Neuen Bauens im Kontext des genossenschaftlichen Woh-
nungsbaus in ausreichender Weise im kommunalen Inventar repräsentiert
bleibt (Siedlungen Entlisberg I, Zentralstrasse, Waidfussweg und Neubühl).
6.
Der Rekurrent beantragt, eventualiter seien der Kopfbau und die nördlichs-
te Häuserzeile der Siedlung H. unter Schutz zu stellen.
Der Eventualantrag wird nicht spezifisch begründet. Aus der allgemeinen
Rekursbegründung geht hervor, dass der Rekurrent dem Kopfbau und der
nördlichsten Häuserzeile eine ortsbildprägende, städtebauliche Bedeutung
beimisst. Erwähnt wird ausserdem der Vorgartenbereich entlang der H.-
Strasse mit dem alten Baumbestand. Die Interessen am Abbruch würden
zumindest die Interessen am Teilerhalt nicht überwiegen.
Wie bereits erwähnt, trägt der Kopfbau von seiner Ausgestaltung, mithin
von seiner Substanz und Ausstrahlungskraft her nicht in sehr erheblichem
Mass zum Ortsbild bei; ein adäquater Platzabschluss kann auch mit einem
R1S.2020.05140 Seite 29

Neubau geschaffen werden. Die an den Kopfbau anschliessende Häuser-
zeile mit dem Vorgartenbereich entlang der H.-Strasse zeichnet sich durch
ein zurückhaltendes Erscheinungsbild aus und prägt den Strassenraum der
H.-Strasse nicht, zumal die Häuserzeile von der vorherrschenden Fassa-
denflucht zurückversetzt ist. Ins Auge fällt einzig der hohe Baumbestand im
Vorgartenbereich, was aber keinen Situationswert für das Gebäude be-
gründet.
Damit besteht kein überwiegendes öffentliches Interesse am Erhalt der
nördlichsten Häuserzeile samt Kopfbau allein aus Gründen des Situations-
werts. Der Eventualantrag ist abzuweisen.
7.1.
Schliesslich beanstandet der Rekurrent eine fehlende Koordination des an-
gefochtenen Beschlusses mit dem Bauentscheid. Die Schutzfragen würden
in die Phase des Bauentscheids verlagert, womit die materielle und formel-
le Koordination vereitelt werde. Es bestünden enge Zusammenhänge zwi-
schen Neubau und Schutzentscheid. Diesen unmittelbaren Konnex habe
bereits die Denkmalpflegekommission an der Sitzung vom 4. Mai 2009
ausgesprochen, als sie die Inventarentlassung ohne konkretes Bauprojekt
verweigert habe: "Zunächst wird festgehalten, dass es schwierig ist, einen
Entscheid über die Schutzwürdigkeit zu fällen, wenn erst in 15 Jahren ein
Ersatzneubau realisiert werden soll. [..] Eine Entlassung der Siedlung aus
dem Inventar auf Vorrat ist nicht möglich." Gemäss Dispositivziffer 1 des
angefochtenen Beschlusses erfolge eine Entlassung erst, wenn der Stadt-
rat von der Qualität des Baugesuchs überzeugt sei. Mit der Machbarkeits-
studie als Vorbereitungsmassnahme erachte der Stadtrat die Nichtunter-
schutzstellung als verhältnismässig, weil sich – so die Erwägung auf Sei-
te 8 des angefochtenen Beschlusses – allenfalls die Möglichkeit bieten soll,
den städtebaulich markanten Kopfbau in einen Ersatzneubau zu integrie-
ren. Die Baufreigabe, und damit die bedingt aufgeschobene Inventarentlas-
sung, solle "gestützt auf eine rechtskräftige Baubewilligung für Ersatzneu-
bauten, die das Resultat eines Varianzverfahrens sind und welche die für
die Inventarentlassung massgeblichen öffentlichen Interessen berücksichti-
gen" (Erwägung auf Seite 8 des angefochtenen Beschlusses) erfolgen.
Damit sei, so der Rekurrent, klar, dass die Baubewilligung die für die Inven-
tarentlassung massgeblichen öffentlichen Interessen berücksichtige und
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der Schutzentscheid in den Bauentscheid verlagert werde. Der Stadtrat
ziehe eine mindestens teilweise Erhaltung des Schutzobjekts in Betracht;
woran erhebliche öffentliche Interessen bestünden. Die Mitbeteiligte habe
entsprechende Varianten mit Erhalt dieser Teile ausgearbeitet. Über den
Erhalt solle indes erst mit dem Bauentscheid befunden werden. Es werde
somit in der zweiten Phase der Baubewilligung über etwas entschieden,
was eigentlich Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein sollte: die
teilweise Unterschutzstellung. Faktisch offensichtliche Zusammenhänge
zwischen Bauentscheid und Unterschutzstellung würden getrennt. Das Ko-
ordinationsprinzip nach Art. 25a RPG wolle derartige faktische Zusammen-
hänge zusammen behandelt haben. Vorliegend hätten der Schutzentscheid
und die Baubewilligung gemeinsam, d.h. mindestens die Unterschutzstel-
lung mit einem Vorentscheid über die Baubewilligung, behandelt werden
müssen.
7.2.
Der Stadtrat hält dafür, der angefochtene Beschluss sei, wie in solchen Fäl-
len üblich, suspensiv-bedingt ergangen (suspensiv bedingter Verzicht auf
Unterschutzstellung), sodass gewährleistet werden könne, dass die mass-
geblichen öffentlichen Interessen dereinst auch tatsächlich umgesetzt wür-
den. Es handle sich um eine verwaltungsgerichtlich bestätigte Behörden-
praxis (VB.2017.00362 vom 7. Juni 2018, E. 6.2). Dereinst werde die Denk-
malpflegebehörde (und nicht die Baubehörde) mittels Feststellungsbe-
schluss darüber zu befinden haben, ob das nachgesuchte Bauprojekt die
öffentlichen Interessen, welche der Interessenabwägung des angefochte-
nen Beschlusses zugrunde gelegen hätten, hinreichend berücksichtige.
Damit würden nicht in unzulässiger Weise Schutzfragen in die Phase des
Bauentscheids verlagert. Denn die grundsätzlichen Fragen (Vorliegen eines
Schutzobjekts, Interessenabwägung und Verzicht auf Unterschutzstellung)
habe der Stadtrat ausführlich im angefochtenen Beschluss behandelt, um
darüber in der Folge abschliessend zu entscheiden.
7.3.
Gemäss Dispositivziffern 1 und 6 des angefochtenen Beschlusses soll die
Wohnsiedlung H. aus den Inventar entlassen werden, sobald die Baube-
hörde – gestützt auf eine rechtskräftige Baubewilligung auf der Grundlage
eines Feststellungsbeschlusses des Stadtrates – die Baufreigabe für die
Ersatzneubauten erteilt habe und in der Folge ein Abbruch erfolgt sei. Die
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Inventarentlassung erfolgt damit nicht bedingungslos, sondern suspensiv
bedingt auf den Zeitpunkt der Baufreigabe eines rechtskräftig bewilligten
Ersatzneubaus. In den Erwägungen auf Seite 8 des angefochtenen Be-
schlusses wird ausgeführt, die Baufreigabe werde für Ersatzneubauten er-
teilt, die das Resultat eines Varianzverfahrens seien und welche die für die
Inventarentlassung massgeblichen öffentlichen Interessen berücksichtigen
würden. Nach Eröffnung eines Baubewilligungsverfahrens werde der Stadt-
rat entscheiden, ob dies Bedingungen erfüllt seien.
Diese Formulierungen mögen prima vista den Anschein erwecken, als ob in
unzulässiger Weise in einem künftigen Baubewilligungsverfahren eine Inte-
ressenabwägung vorgenommen werden soll, die für die Grundsatzfrage der
Inventarentlassung entscheidend ist. Dem ist indes nicht so, wie sich aus
dem Gesamtzusammenhang ergibt. Der angefochtene Beschluss ist bereits
das Resultat einer vollständigen Interessenabwägung, die unter anderem
die Vorteile berücksichtigt, welche sich mit einem – heute noch nicht kon-
kretisierten – Neubau hinsichtlich der öffentlichen Interessen bieten. Im
Baubewilligungsverfahren soll – durch einen Feststellungsbeschluss des
Stadtrates als Denkmalschutzbehörde – lediglich beurteilt werden, ob das
konkrete Neubauprojekt die entsprechenden, im öffentlichen Interesse lie-
genden Qualitäten aufweist, von denen der Stadtrat im Inventarentlas-
sungsbeschluss ausgegangen ist, namentlich die Erhöhung des Anteils an
gemeinnützigem Wohnraum, die bauliche Verdichtung, die 2000-Watt-
Gesellschaft, die Verbesserung des Lärmschutzes und die Quartierentwick-
lung. Zu prüfen sein wird somit die Erfüllung der Bedingungen, die dem an-
gefochtenen Beschluss zugrunde liegen, und nicht die Bedingungen, unter
denen eine Inventarentlassung erfolgen kann (vgl. zur Zulässigkeit einer
analogen suspensiv bedingten Inventarentlassung VB.2017.00361 und
VB.2017.00362 vom 7. Juni 2018, E. 6.2).
Der Rekurrent bringt vor, beim Bauentscheid solle ausdrücklich die teilwei-
se Erhaltung des Schutzobjekts in Betracht kommen. Diese Entscheidung
sei aber Teil der Inventarentlassung. Dem ist entgegenzuhalten, dass die
Wohnsiedlung H. mit dem angefochtenen Beschluss vollständig aus dem
Inventar entlassen wird. Im angefochtenen Beschluss wird lediglich die
Möglichkeit erwähnt, den Kopfbau in einen Ersatzneubau zu integrieren
oder aber im Sinne einer architektonischen Neuinterpretation desselben ei-
ne ähnlich ortsbildprägende Qualität am H.-Platz zu erzielen. Der Kopfbau
R1S.2020.05140 Seite 32

darf also ersetzt werden. Ob ein künftiges Neubauprojekt die Anforderun-
gen des Ortsbildschutzes erfüllt, wird im Baubewilligungsverfahren zu prü-
fen sein.
Der suspensiv bedingte Verzicht auf Unterschutzstellung ist nicht zu bean-
standen; das Koordinationsgebot wurde nicht verletzt.
8.
Zusammengefasst ist der Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
9.1.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten dem Rekurrenten aufzuerle-
gen (§ 13 VRG).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal-
tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr
nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem
bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt
wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge-
richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3
Abs. 2 GebV VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Ge-
richtsgebühr bis auf das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr).
Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser
Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zü-
rich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses (mit der
Schutzmassnahme verbundener Eingriff in das Eigentum; Unterschutzstel-
lung einer Wohnüberbauung mit 163 Wohnungen, erhebliche Unternutzung
der Grundstücke), des getätigten Verfahrensaufwandes (zweiter Schriften-
wechsel, Durchführung eines Abteilungsaugenscheins) und des Umfangs
des vorliegenden Urteils ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 10'000.-- festzuset-
zen (BGr 1C_566/2015 vom 18. Februar 2016, E. 2; BGr 1C_244/2013 vom
4. Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162 und 0163/2012 vom 23. Oktober
2012, E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36; Entscheid bestätigt mit VB.2012.00774
R1S.2020.05140 Seite 33

vom 22. August 2013, dieser bestätigt mit BGr 1C_810/2013 vom 14. Juli
2014; www.baurekursgericht-zh.ch).
9.2.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte
oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der
Umtriebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-
sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom
16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend der Mitbeteiligten zulas-
ten des Rekurrenten eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Ange-
messen erscheint ein Betrag von Fr. 3'500.--. Da die Umtriebsentschädi-
gung pauschal festgelegt wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwert-
steuerzusatzes von vornherein (BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in
BEZ 2007 Nr. 56; www.baurekursgericht-zh.ch).
Die Vorinstanz beantragt die Zusprechung einer Umtriebsentschädigung.
Vorliegend handelt es sich zwar nicht um einen einfachen Fall. Dessen un-
geachtet hatte die Behörde im Rechtsmittelverfahren keinen besonderen,
über die Bearbeitung im Bewilligungsverfahren erheblich hinausgehenden
Zusatzaufwand zu treiben. Die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a VRG
sind daher nicht erfüllt, so dass von der Zusprechung einer Umtriebsent-
schädigung an die Vorinstanz abzusehen ist.
[…]
R1S.2020.05140 Seite 34