zh_baurekursgericht · BRGE I Nrn. 0022-0023/2024 · 2024-03-01 · de
Reduktion der für eine Arealüberbauung geplanten Parkplätze als verschärfte Emissionsbegrenzung

In einem eine grössere Arealüberbauung betreffenden Bauherrenrekurs wurde die seitens der Vorinstanz angeordnete Reduktion der Anzahl Parkplätze für die Nutzweisen Verkauf, Gastronomie und Gewerbe auf das Minimum gemäss Parkplatzverordnung angefochten. Ein gegen das gleiche Bauvorhaben gerichteter Verbandsrekurs betraf bestimmte Bau- und Betriebsvorschriften im Zusammenhang mit den geplanten Parkplätzen. Die Voraussetzungen der als verschärfte Emissionsbegrenzung zu qualifizierenden Reduktion der Parkplatz-Anzahl (insb. lufthygienisches Sanierungsgebiet, überdurchschnittlicher Emittent und Verhältnismässigkeit) wurden als erfüllt erachtet, was zur Abweisung des Bauherrenrekurses führte, während der Verbandsrekurs teilweise gutzuheissen war.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nrn. R1S.2022.05160 und R1S.2022.05172
BRGE I Nr. 0022/2024 und 0023/2024
Entscheid vom 01. März 2024
Mitwirkende Abteilungspräsident Claude Reinhardt, Baurichterin Michaela Burch, Bau-
richterin Beatrice Bosshard, Gerichtsschreiber Paul Wegmann
in Sachen Rekurrierende
R1S.2022.05160
Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), Aarbergergasse 61, Postfach 8676,
3011 Bern
vertreten durch VCS-Sektion Zürich, Zypressenstrasse 76, Postfach 230,
8040 Zürich
diese vertreten durch […]
R1S.2022.05172
A, […]
vertreten durch […]
gegen Rekursgegnerinnen
R1S.2022.05160
1. Bausektion der Stadt Zürich, c/o Amt für Baubewilligungen,
Rechtsabteilung, Amtshaus IV, 8021 Zürich
2. A, […]
vertreten durch […]
R1S.2022.05172
1. Bausektion der Stadt Zürich, c/o Amt für Baubewilligungen,
Rechtsabteilung, Amtshaus IV, 8021 Zürich

Beigeladener
R1S.2022.05172
2. Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), Aarbergergasse 61, Postfach
8676, 3011 Bern
vertreten durch VCS Verkehrs-Club der Schweiz, Sektion Zürich,
Markus Knauss, Zypressenstrasse 76, Postfach 820, 8040 Zürich
dieser vertreten durch […]
betreffend Beschluss der Bausektion vom 23. August 2022 (Bauentscheid Nr. 1983/22);
Baubewilligung für Ersatzneubau Siedlung Brunaupark, […]
_______________________________________________________
hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 23. August 2022 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich
der A die Bewilligung für den Ersatzneubau der Arealüberbauung Siedlung
Brunaupark (Alternativprojekt) und das Provisorium für den Laden während
der Bauzeit auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 an der B-Strasse […] sowie der
C-Strasse […].
B.
Mit Eingabe vom 27. September 2022 erhob der Verkehrs-Club der Schweiz
(VCS) Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und stellte fol-
gende Anträge:
" 1. Es sei der Bauentscheid 1983/22 vom 23. August 2022 wie folgt ab-
zuändern bzw. zu ergänzen:
1.1 Ergänzung des Dispositivs Ziffer 60 wie folgt (neue Teile nachfol-
gend unterstrichen):
[Die Anzahl der Abstellplätze für Personenwagen für Kundinnen
und Kunden der Nutzweise Verkauf, Gastronomie und Gewerbe
wird auf das Minimum der Verordnung über private Fahrzeugab-
stellplätze vom 11. Dezember 1996 mit Änderungen bis 16. De-
zember 2015 festgesetzt. Für Personenwagen für Kundinnen und
R1S.2022.05160 Seite 2

Kunden der Nutzweise Verkauf, Gastronomie und Gewerbe be-
trägt die maximal zulässige Anzahl insgesamt 46 Abstellplätze.]
Diese Abstellplätze sind von den Abstellplätzen für Angestellte zu-
dem ausreichend baulich und betrieblich zu trennen. Vor Baube-
ginn hat die Bauherrschaft bzw. verfügungsberechtigte Grundei-
gentümerschaft dem Amt für Baubewilligungen entsprechend ab-
geänderte Pläne der Autoabstellplätze einzureichen und bewilli-
gen zu lassen.
1.2 Abänderung des Dispositivs Ziffer 61 wie folgt (abgeänderte Teile
nachfolgend unterstrichen):
[Die Personenwagen-Abstellplätze für Kundinnen und Kunden der
Nutzweise Verkauf, Gastronomie und Gewerbe sind von der ers-
ten Minute an gebührenpflichtig und lenkungswirksam zu bewirt-
schaften.] Spätestens vor Mieterausbau der Gewerbeflächen ist
dem Amt für Baubewilligungen ein Antrag auf Festsetzung der
Gebührenhöhe einzureichen und diese bewilligen zu lassen.
1.3 Ergänzung des Dispositivs um eine zusätzliche Ziffer folgenden
Inhalts:
Spätestens vor Mieterausbau der Gewerbeflächen ist dem Amt für
Baubewilligungen ein Konzept zur Verhinderung des Missbrauchs
der Besucher-Parkplätze für die Wohnnutzung durch Kundinnen
und Kunden der Gewerbenutzung und zur Durchführung entspre-
chender Kontrollen einzureichen und bewilligen zu lassen.
2. Eventualiter seien die Inhalte der Rechtsbegehren 1.1 bis 1.4 [sic]
durch Änderungen und Ergänzungen an anderen Stellen oder mit an-
derem Wortlaut in das Dispositiv aufzunehmen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz,
eventualiter der Rekursgegnerin."
Mit Präsidialverfügung vom 29. September 2022 wurde vom Rekurseingang
unter der Geschäftsnummer R1S.2022.05160 Vormerk genommen und das
Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
C.
Mit Eingabe vom 28. September 2022 erhob auch die A (im Folgenden: Bau-
herrschaft) Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und stellte
folgende Anträge:
" 1.
1.1 Disp.-Ziff. II./B./60 des angefochtenen Entscheids sei ersatzlos aufzu-
heben und der Rekurrentin sei die gemäss der Baueingabe
R1S.2022.05160 Seite 3

vorgesehene Anzahl Autoabstellplätze, insbesondere die 86 Autoab-
stellplätze für die Nutzweisen 'Verkauf, Gastronomie und Gewerbe' zu
bewilligen.
1.2 Eventualiter zu Rechtsbegehren 1.1. sei Disp.-Ziff. II./B./60 des ange-
fochtenen Entscheids aufzuheben und es sei die Angelegenheit zur
weiteren Sachverhaltsabklärung und zur Vornahme einer rechtsgenü-
genden Interessenabwägung, insbesondere einer Eignungsprüfung
für die Parkplatzbeschränkungsmassnahme sowie zur anschliessen-
den Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
2.
2.1 Disp.-Ziff. II./B./7 des angefochtenen Entscheids sei ersatzlos aufzu-
heben und Disp.-Ziff. II./B./1./a) dahingehend anzupassen, als Disp.-
Ziff. II/B./7 darin keine Erwähnung findet.
2.2 Eventualiter zu Rechtsbegehren 2.1. sei Disp.-Ziff. II./B./1./a) des an-
gefochtenen Entscheids dahingehend anzupassen, als Disp.-Ziff.
II./B./7 darin keine Erwähnung findet und es sei Disp.-Ziff. II./B./7 des
angefochtenen Entscheids insoweit aufzuheben, als die Rekurrentin
bzw. die verfügungsberechtigte Grundeigentümerschaft damit zur An-
merkung eines Verbots für Wohnbauten im Bereich des Hochhaus-
schattens im Grundbuch verpflichtet wird. Entsprechend sei der Zu-
satz 'anzumerken bei Kat.-Nr. 2' in Disp.-Ziff. II./B./7 zu streichen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegne-
rin."
In prozessualer Hinsicht wurde – unter Verweis auf ein bei der Vorinstanz
einzureichendes Wiedererwägungsgesuch – beantragt, der Rekurs sei als
vorsorglich eingereicht entgegenzunehmen und das Verfahren zu sistieren,
bis eine der Parteien dessen Fortsetzung verlange.
Mit Präsidialverfügung vom 4. Oktober 2022 wurde vom Rekurseingang un-
ter der Geschäftsnummer R1S.2022.05172 Vormerk genommen und das
Rekursverfahren antragsgemäss sistiert.
D.
Im Rekursverfahren G.-Nr. R1S.2022.05160 beantragte die Vorinstanz mit
Vernehmlassung vom 2. November 2022 die Abweisung des Rekurses. Die
Bauherrschaft verzichtete stillschweigend auf Einreichung einer Vernehm-
lassung.
R1S.2022.05160 Seite 4

Mit Replik vom 1. Dezember 2022 und Duplik vom 4. Januar 2023 hielten der
Rekurrent und die Vorinstanz an ihren Anträgen fest, während die Bauherr-
schaft wiederum stillschweigend auf Einreichung einer Duplik verzichtete.
Mit Präsidialverfügung vom 10. Januar 2023 wurde das Rekursverfahren G.-
Nr. R1S.2022.05160 unter Verweis auf das sistierte Verfahren G.-Nr.
R1S.2022.05172 von Amtes wegen einstweilen sistiert.
In der Folge legte die Bauherrschaft im Verfahren G.-Nr. R1S.2022.05160
unaufgefordert eine vom 27. Januar 2023 datierende Eingabe ins Recht, mit
welcher in prozessualer Hinsicht die Vereinigung der beiden Verfahren G.-
Nrn. R1S.2022.05160 und R1S.2022.05172 beantragt und im Übrigen zu
den Ausführungen des Rekurrenten Stellung genommen wurde.
Mit Präsidialverfügung vom 30. Januar 2023 wurde davon Vormerk genom-
men, dass über den Antrag auf Verfahrensvereinigung im Rahmen des En-
dentscheids entschieden werde.
E.
Im Rekursverfahren G.-Nr. R1S.2022.05172 reichte die Rekurrentin (mithin
die Bauherrschaft) mit Schreiben vom 20. April 2023 den Beschluss der Bau-
sektion vom 14. März 2023, mit welchem über das Wiedererwägungsgesuch
entschieden wurde, ein und beantragte zugleich die Fortsetzung des Rekurs-
verfahrens.
Mit Präsidialverfügung vom 24. April 2023 wurde das Rekursverfahren
G.-Nr. R1S.2022.05172 fortgesetzt und das Vernehmlassungsverfahren er-
öffnet.
Auf entsprechendes Gesuch hin wurde der Verkehrs-Club der Schweiz
(VCS) mit Präsidialverfügung vom 10. Mai 2023 in das Rekursverfahren
G.-Nr. R1S.2022.05172 beigeladen.
Mit Vernehmlassung vom 24. Mai 2023 beantragte die Vorinstanz, der Re-
kurs sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der VCS (als Beigelade-
ner) beantragte mit Eingabe vom 2. Juni 2023 die Abweisung der
R1S.2022.05160 Seite 5

rekurrentischen Anträge 1.1 und 1.2, unter Kosten- und Entschädigungsfol-
gen zulasten der Rekurrentin.
Mit Replik vom 27. Juni 2023 hielt die Rekurrentin "am Rechtsbegehren 1.1
bzw. eventualiter 1.2, und am Rechtsbegehren 3 des Rekurses" fest. Die Vo-
rinstanz hielt mit Eingabe vom 19. Juli 2023 an ihrem Antrag fest, während
die Beigeladene stillschweigend auf Einreichung einer Duplik verzichtete.
F.
Mit Präsidialverfügung vom 6. Juni 2023 wurde das Rekursverfahren G.-Nr.
R1S.2022.05160 fortgesetzt und der Rekurrent (VCS) eingeladen, zur Ein-
gabe der Bauherrschaft vom 27. Januar 2023 (vgl. SV, lit. D) Stellung zu
nehmen. Im Übrigen wurden die Parteien darauf hingewiesen, dass die Ak-
ten, die im Verfahren G.-Nr. R1S.2022.05160 seitens der Vorinstanz vorge-
legt worden waren, mittlerweile ins separat beurteilte Parallelverfahren
G.-Nr. R1S.2022.05166 – Nachbarrekurs gegen das gleiche Bauvorhaben –
inkorporiert und zufolge Anfechtung jenes Entscheids dem Verwaltungsge-
richt weitergeleitet worden seien, weshalb die seitens des Baurekursgerichts
angeordnete (erneute) Aktenvorlage im Verfahren G.-Nr. R1S.2022.05172
nun zugleich für das Verfahren G.-Nr. R1S.2022.05160 diene.
Mit Eingabe vom 29. Juni 2023 nahm der VCS zur genannten Eingabe der
Bauherrschaft vom 27. Januar 2023 Stellung. Diese Stellungnahme wurde
den anderen Parteien zur Kenntnisnahme zugestellt.
G.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
R1S.2022.05160 Seite 6

1.
Die beiden Rekursverfahren G.-Nrn. R1S.2022.05160 und R1S.2022.05172
betreffen dasselbe Bauvorhaben, wobei eine isolierte Beurteilung der jewei-
ligen rekurrentischen Rügen – im Gegensatz zum bereits entschiedenen
Verfahren G.-Nr. R1S.2022.05166 (vgl. Sachverhalt, lit. F) – nicht möglich
ist. Entsprechend sind die beiden genannten Verfahren – auch aus prozess-
ökonomischen Gründen – zu vereinigen.
2.1
Gemäss Art. 55 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes (USG) sind gesamt-
schweizerisch tätige Umweltschutzorganisationen, die rein ideelle Zwecke
verfolgen, zur Beschwerde gegen Verfügungen über Anlagen, für die eine
Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 10a USG erforderlich ist, legitimiert.
Das Beschwerderecht erstreckt sich nur auf Rügen in Rechtsbereichen, die
seit mindestens zehn Jahren Gegenstand des statutarischen Zwecks der Or-
ganisation bilden (Abs. 2). Der Bundesrat bezeichnet die zur Beschwerde
berechtigten Organisationen (Abs. 3). Zuständig für die Beschwerdeerhe-
bung ist das oberste Exekutivorgan der Organisation (Abs. 4). Der Verkehrs-
Club der Schweiz (VCS) als Rekurrent im Verfahren G.-Nr. R1S.2022.05160
erfüllt diese Voraussetzungen unbestrittenermassen: Er ist im Anhang zur
Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes so-
wie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisatio-
nen (VBO) aufgeführt und die Beschwerdeerhebung ist durch den Zentral-
vorstand beschlossen worden (vgl. act. 4.2 [im Verfahren G.-Nr.
R1S.2022.05160]). Das strittige Bauvorhaben erfordert unstreitig eine Um-
weltverträglichkeitsprüfung gemäss Art. 10a USG (vgl. Erwägung P.b der
Baubewilligung). Die Rügen des VCS betreffen Bau- und Betriebsvorschrif-
ten im Zusammenhang mit den geplanten Parkplätzen. Er ist daher zur Re-
kurserhebung legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen er-
füllt sind, ist auf den Rekurs im Verfahren G.-Nr. R1S.2022.05160 einzutre-
ten.
2.2
Die im Verfahren G.-Nr. R1S.2022.05172 als Rekurrentin auftretende Bau-
herrschaft ist als Adressatin der angefochtenen Baubewilligung ohne Weite-
res zur Anfechtung derselben (bzw. der entsprechenden
R1S.2022.05160 Seite 7

Nebenbestimmungen) legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvorausset-
zungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs im Verfahren G.-Nr. R1S.2022.05172
einzutreten.
Allerdings hat die Bauherrschaft in ihrer Replik am Rechtsbegehren Ziff. 2
nicht mehr festgehalten, nachdem Dispositiv-Ziffer II.B.7 der angefochtenen
Baubewilligung mit – seitens der Bauherrschaft nicht angefochtenem – Be-
schluss der Bausektion vom 14. März 2023 wiedererwägungsweise aufge-
hoben und durch eine anders lautende Formulierung ersetzt wurde. Insoweit
ist der Rekurs somit als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
3.
Das Baugrundstück mit einer Fläche von 39'488 m2 liegt in der Wohnzone
W5 (mit einem Mindestwohnanteil von 60 %) gemäss BZO der Stadt Zürich.
Es grenzt im Nordosten an die B-Strasse. Von dieser wegführend verläuft
ungefähr mittig innerhalb des Baugrundstücks in der Ost-West-Achse unter-
irdisch die als Zufahrt zur Tiefgarage des Baugrundstücks (wie auch zu den
Parkierungsanlagen der westlich und östlich angrenzenden Grundstücke
Kat.-Nrn. 3 und 2) dienende C-Strasse. Die Grundstücke im Westen und im
Norden des Baugrundstücks gehören zur Wohnzone (W2 bis W5), im Süden
schliessen sich eine Freihaltezone und eine Zone für öffentliche Bauten an
und im Osten finden sich – nach der unmittelbar angrenzenden, zur Zone
W5 gehörenden Liegenschaft – Grundstücke der Zentrumszone (Z6 und Z7).
Derzeit befindet sich auf dem Baugrundstück eine Arealüberbauung, von de-
ren Gebäuden (Wohnen 1 bis 4 und Ladenzentrum) lediglich das im Süd-
westen des Areals liegende Wohngebäude "Wohnen 1" erhalten werden soll.
Projektiert ist eine Arealüberbauung mit 512 Wohnungen in acht Gebäuden.
Vorgesehen sind weiter – neben gewissen insbesondere im Erdgeschossbe-
reich entlang der B-Strasse angeordneten Gewerbe- und Gastroflächen –
Verkaufsflächen im Umfang von 6'764 m2 (act. 3 Erw. P.b; vgl. auch act. 19
Rz. 8) bzw. 6'746 m2 (vgl. act. 15.10 S. 1 und act. 15.12 S. 1 [hier und im
Folgenden – soweit nicht anders vermerkt – des Verfahrens G.-Nr.
R1S.2022.05172]; vgl. im Übrigen auch die Angabe im Umweltverträglich-
keitsbericht [act. 15.11 S. 14], wonach sich die Verkaufsfläche auf ca.
5'580 m2 zuzüglich nicht ertragswirksame Mall von 810 m2 reduziere). Ge-
plant sind schliesslich 590 (bzw. unter Berücksichtigung der im Bauentscheid
R1S.2022.05160 Seite 8

angeordneten Reduktion 550) Parkplätze in Tiefgaragen – wovon 180 be-
stehend –, die sich wie folgt verteilen: 440 (inkl. der erwähnten 180 beste-
henden) für Bewohnende, 40 für Besuchende, 24 für Angestellte der Nutz-
weise Verkauf, Gastronomie und Gewerbe sowie 86 (bzw. unter Berücksich-
tigung der genannten Reduktion 46) für Kundschaft der fraglichen Nutzweise
(vgl. act. 3 Erw. E sowie act. 15.10 S. 2).
Eine erste Baubewilligung für einen Ersatzneubau der Siedlung Brunaupark
(Beschluss der Bausektion BE Nr. 411/20 vom 10. März 2020; Gesamtver-
fügung der Baudirektion Kanton Zürich BVV Nr. 19-1000 vom 17. Septem-
ber 2019) wurde mit Entscheid des Baurekursgerichts BRGE I
Nr. 0116/2020, 0117/2020 und 0118/2020 vom 4. September 2020 aus lärm-
schutzrechtlichen Gründen aufgehoben. Dieser Entscheid wurde mit Urteil
des Verwaltungsgerichts VB.2020.00697 vom 16. September 2021 bestätigt;
derzeit ist die Sache am Bundesgericht hängig.
4.1
In der angefochtenen Baubewilligung wird von einem Pflichtbedarf von
401 Fahrzeugabstellplätzen für die Nutzung Wohnen (wovon 40 für Besu-
chende) und von insgesamt 68 Fahrzeugabstellplätzen für die Nutzungen
Dienstleistung, Verkauf, Gastro und bewirtschaftetes Lager ausgegangen,
wovon 22 auf Angestellte und 46 auf Kundschaft entfallen (act. 3 Erw. E.a).
Mit den geplanten Parkplätzen sei somit der Pflichtbedarf erfüllt. Auch sei die
zulässige Anzahl gemäss der Parkplatzverordnung der Stadt Zürich (PPV)
eingehalten (Erw. E.c, auch zum Folgenden). Festgehalten wird sodann,
"aufgrund der Vorgabe im UVP, vgl. Erwägungen lit. P.e)dd) Verkehrsemis-
sionen" sei die Anzahl Autoabstellplätze für Kunden jedoch auf das Minimum
gemäss PPV zu beschränken. In der genannten Erw. P.e wird im Rahmen
der Umweltverträglichkeitsprüfung dargelegt, der Ersatzneubau Brunaupark
generiere Verkehrsimmissionen in einem Gebiet, welches übermässige Luft-
schadstoffbelastungen aufweise und auch in Zukunft aufweisen werde. Ob-
wohl sowohl der projektinduzierte Verkehr als auch die Mehrbeanspruchung
der umliegenden Verkehrsanlagen gegenüber dem Ist-Zustand abnehme,
sei die verbleibende Verkehrsmenge des Brunauparks bedeutend und bean-
spruche das umliegende Strassennetz (Erw. P.e.bb). In Erw. P.e.dd wird so-
dann ausgeführt, die Stadt Zürich sei ein lufthygienisches Sanierungsgebiet;
die Luftreinhalteziele würden beim Stickstoffdioxid NO sowie Feinstaub
2
R1S.2022.05160 Seite 9

PM10 und PM2.5 nicht erreicht. Dafür verantwortlich seien vor allem der mo-
torisierte Strassenverkehr, die Feuerungen sowie die Anlagen von Industrie
und Gewerbe, wobei der motorisierte Strassenverkehr der Hauptverursacher
sei. Im Bereich des umliegenden Strassennetzes des Areals Brunaupark
liege die Belastung mit PM2.5 heute und in Zukunft im Grenzwertbereich.
Die aktuellen Immissions-Grenzwerte von NO und PM10 würden lokal ein-
2
gehalten. Dennoch gelte es, die Luftschadstoffbelastung weiter zu senken;
die projektinduzierten Luftschadstoffemissionen seien gestützt auf Art. 11
und 12 USG, die Luftreinhalte-Verordnung (LRV) sowie die Massnahmen-
pläne Luftreinhaltung zu begrenzen. Gemäss dem Umweltverträglichkeitsbe-
richt (UVB) würden durch das Vorhaben und die darin vorgesehenen Park-
plätze knapp 5'000 Fahrten pro Tag generiert. Die Verkehrserzeugung aus
dem Einkaufszentrum sei verglichen mit der Wohnzone überdurchschnittlich.
Die Berichtsverfasser würden beim Einkaufszentrum mit einer Verkehrser-
zeugung von täglich 6,9 Fahrten pro Parkplatz rechnen. Diese Zahl beziehe
sich auf die heutige Grösse des Einkaufszentrums und den heutigen hohen
Parkplatzbestand. Mit der Verkleinerung der Einkaufsfläche und der Verrin-
gerung der Anzahl Parkplätze werde sich das spezifische Verkehrserzeu-
gungspotenzial tendenziell erhöhen. Entsprechend den Vorgaben des USG
müssten im Falle von übermässiger Belastung verschärfte Emissionsbegren-
zungen zur Anwendung kommen. Auf Stadtgebiet übernehme insbesondere
die PPV die Funktion der Begrenzung von Emissionen aus dem motorisier-
ten Strassenverkehr. Aufgrund der verkehrsintensiven Nutzung trage das
Bauvorhaben überdurchschnittlich zur übermässigen Belastung bei. Es sei
daher erforderlich, dass die Anzahl der Parkplätze bei verkehrsintensiver
Nutzung auf das Minimum festzusetzen sei. Aufgrund des hohen spezifi-
schen Verkehrspotenzials der Parkplätze für Verkauf, Gastronomie und Ge-
werbe sei die Wirkung einer Reduktion auf das Minimum der Parkplätze von
entsprechender Bedeutung.
In Umsetzung dieser Erwägungen hat die Vorinstanz im Dispositiv zum einen
festgelegt, die Anzahl der Abstellplätze für Personenwagen für Kundinnen
und Kunden der Nutzweise Verkauf, Gastronomie und Gewerbe werde auf
das Minimum der PPV festgesetzt, so dass die maximal zulässige Anzahl
insgesamt 46 Abstellplätze betrage (Dispositiv-Ziffer II.B.60). Zum andern
wird festgehalten, die Personenwagen-Abstellplätze für Kundinnen und Kun-
den der Nutzweise Verkauf, Gastronomie und Gewerbe seien von der ersten
Minute an gebührenpflichtig und lenkungswirksam zu bewirtschaften; die
R1S.2022.05160 Seite 10

Festlegung der Preise habe vor der Baufreigabe in Absprache mit dem Tief-
bauamt zu erfolgen (Dispositiv-Ziffer II.B.61).
Mit Blick darauf, dass im Rekursverfahren G.-Nr. R1S.2022.05172 die An-
zahl Parkplätze für die Nutzweise Verkauf, Gastronomie und Gewerbe und
damit die Zulässigkeit von Dispositivziffer II.B.60 als solche strittig ist, wäh-
rend im Rekursverfahren G.-Nr. R1S.2022.05160 spezifische Ergänzungen
betreffend bauliche Ausgestaltung und Nutzungsmodalitäten der Abstell-
plätze Streitgegenstand bilden, sind im Folgenden vorab die Rügen im Ver-
fahren G.-Nr. R1S.2022.05172 und erst anschliessend (E. 7 und 8) diejeni-
gen im Verfahren G.-Nr. R1S.2022.05160 zu behandeln.
4.2
Die Bauherrschaft (als Rekurrentin) rügt eine unrichtige Sachverhaltsfeststel-
lung, eine ungenügende gesetzliche Grundlage der angeordneten Mass-
nahme sowie die Unverhältnismässigkeit dieser Massnahme. Konkret führt
sie aus, mit dem streitgegenständlichen Alternativprojekt habe sie gegen-
über dem Bestand sowohl die Verkaufsfläche (im Bestand ca. 9'750 m2) als
auch die Anzahl Parkplätze für Kundinnen und Kunden (Reduktion um 184
PP) stark reduziert. Bei der Überarbeitung des ersten Projekts habe sie mit
der Reduktion der Verkaufsfläche die hinsichtlich des Verkehrsaufkommens
einzig sinnvolle, emissionsbegrenzende Massnahme geprüft und soweit
möglich umgesetzt. Eine weitere Reduktion der Parkplätze ohne Verkleine-
rung der Verkaufsfläche führe lediglich zu Verkehrschaos im Projektperime-
ter. Spezifisch die Qualifikation als Sanierungsgebiet betreffend macht die
Bauherrschaft geltend, obwohl als massgeblicher Ausgangszustand für die
Beurteilung der Situation der Zustand mit dem bestehenden Brunaupark
gelte, habe die Vorinstanz zu Unrecht nicht berücksichtigt, dass mit dem
Bauvorhaben eine enorme Reduktion der Luftschadstoffemissionen gegen-
über dem heutigen Zustand erzielt werde; das Bauvorhaben selber sei eine
emissionsmindernde Massnahme. Die Einstufung des Projektperimeters als
belastetes Gebiet sei auch im Lichte von Art. 8 USG unverständlich. Auf-
grund der allgemeinen Entwicklung der Luftschadstoffemissionen und der
mit der Realisierung des Bauvorhabens verbundenen Reduktion im Projekt-
perimeter (mit CO -Einsparungen, welche fast 2'500 Fahrten pro Tag ent-
2
sprächen) würden die Grenzwerte im Zeitpunkt des Bezugs des bewilligten
Projekts eingehalten; aufgrund des UVB sei jedenfalls zu erwarten, dass die
Einwirkungen künftig weder schädlich noch lästig sein würden.
R1S.2022.05160 Seite 11

Selbst wenn sodann von einem lufthygienisch noch leicht belasteten Gebiet
auszugehen wäre, wären Massnahmen direkt gestützt auf Art. 11 Abs. 3
USG nur zulässig, wenn die neue Anlage für sich alleine übermässige Emis-
sionen verursachen würde, während bei Verursachung schädlicher oder läs-
tiger Einwirkungen durch mehrere Quellen ein Massnahmenplan zu erstellen
sei. Die Vorgaben des im Kanton Zürich geltenden Massnahmenplans Luft-
reinhaltung 2008 mit Teilrevision 2016 seien in der Stadt Zürich mit der PPV
umgesetzt worden; die Anwendung der kommunalen PPV auf Basis der
Wegleitung gelte bereits als verschärfte Emissionsbegrenzung. Nur wenn
das Bauvorhaben im übermässig belasteten Gebiet liegen würde und gleich-
zeitig selbst ein überdurchschnittlicher Emittent wäre, könnte die Baube-
hörde die im Massnahmenplan vorgesehenen Massnahmen direkt gestützt
auf Bundesrecht anordnen. Die Vorinstanz gehe fälschlicherweise von knapp
5'000 durch das Vorhaben generierten Fahrten pro Tag aus (während es ge-
mäss UVB auf der C-Strasse im Bestand 4'642 – wovon 2'364 projektbedingt
– und mit dem Neubau projektbedingt noch 1'286 Fahrten seien); die damit
einhergehende Einordnung als überdurchschnittlicher Emittent beruhe auf
tatsachenwidrigen Annahmen. Weiter lasse sich die Einordnung als über-
durchschnittlicher Emittent auch unter Berücksichtigung der tatsächlichen
Gegebenheiten nicht begründen, da die vom Projekt ausgehenden Immissi-
onen zonentypisch und eher unterdurchschnittlich seien, was im Einzelnen
wie folgt präzisiert wird: Es werde sich neu um ein städtisches bzw. quartier-
bezogenes, der Grundversorgung dienendes Ladenzentrum handeln (wie
u.a. ein Vergleich mit dem angrenzenden Einkaufszentrum Sihlcity, das eine
überregionale Versorgungs- und Unterhaltungsfunktion einnehme, zeige);
diesen Wandel bestätige das unterdurchschnittliche spezifische Verkehrser-
zeugungspotenzial (SVP) von 6,9 Fahrten pro Tag und pro Parkplatz (wobei
die Behauptung der Vorinstanz, wonach sich das SVP tendenziell erhöhen
werde, in den Erhebungen im UVB keine Stütze finde); auch der Umstand,
dass das Bauvorhaben – gemäss Berechnungen der Bauherrschaft – den
von der Stadt Zürich für das Jahr 2025 angestrebten Modalsplit deutlich un-
terschreite, zeige, dass vom Vorhaben sowohl im Vergleich mit einer Durch-
schnittsbaute in der Stadt als auch im Quartier oder in der Wohnzone W5
höchstens ein durchschnittliches Verkehrsaufkommen ausgehe; es handle
sich um eine zonentypische Nutzung bzw. um zonentypische Emissionen
(zumal zum einen 40 % der Ausnützung als Gewerbefläche ausgestaltet
werden dürften, während vorliegend ein Wohnanteil von 89,1 % vorgesehen
sei, und zum andern ein SVP von 6,9 dem entspreche, was üblicherweise
R1S.2022.05160 Seite 12

mit der zulässigen Gewerbenutzung in der Wohnzone W5 verbunden wäre);
es handle sich um ein zonentypisches Verkehrsaufkommen, da der projekt-
bedingte Verkehr bereits auf den angrenzenden Strassenabschnitten mit
< 5 % des Gesamtverkehrs künftig bloss eine untergeordnete Rolle spielen
werde; auch sei zu berücksichtigen, dass nicht ein neuer Verkaufsladen er-
richtet werden solle, sondern dass bereits ein deutlich grösseres Zentrum
bestehe.
Schliesslich wird geltend gemacht, verschärfte Emissionsbegrenzungen wä-
ren selbst dann zu Unrecht erlassen worden, wenn es sich um einen "über-
mässigen Emittenten" handeln würde. Gemäss Art. 11 Abs. 3 USG könne
die Behörde solche Massnahmen treffen, wenn sie in Bezug auf die anvisier-
ten Ziele förderlich seien, wobei auch hier eine Gesamtbeurteilung gemäss
Art. 8 USG massgebend sei. Eine solche Gesamtbeurteilung der Vor- und
Nachteile des Bauvorhabens sei dem angefochtenen Entscheid indes nicht
zu entnehmen; es fehle an der gesetzlich vorgeschriebenen, umfassenden
Interessenabwägung. Diese hätte die diversen positiven Veränderungen des
streitgegenständlichen Projekts gegenüber dem Bestand, insbesondere
auch unter umweltrelevanten Gesichtspunkten, aufgezeigt. Mit den ver-
schärften, die Wirtschaftlichkeit des Projekts tangierenden Massnahmen
würde hingegen einzig der Fortbestand des heutigen Ladenzentrums er-
reicht und die aus Sicht der Luftreinhaltung unbefriedigende Situation ze-
mentiert, da eine umweltrechtliche Sanierung der Überbauung aus wirt-
schaftlichen Gründen keinen Sinn machen würde. In diesem Kontext wird im
Detail auf die mit umweltfreundlicherer Heizung und energieeffizienteren
Bauten einhergehende Emissionsreduktion und die demgegenüber lediglich
geringfügigen, mit einer Reduktion der Parkplätze verbundenen Einsparun-
gen verwiesen. Argumentiert wird weiter, eine Reduktion der Parkplätze
hätte auch eine Verkleinerung der Verkaufsfläche zur Folge, womit die Be-
wohner des Quartiers zu Ausweichfahrten gezwungen würden; auch sei zu
berücksichtigen, dass der Anteil von Elektro- und Hybridfahrzeugen in der
Schweiz kontinuierlich ansteige; nicht zu unterschätzen sei schliesslich die
Funktion, welche das Parkhaus bei grösseren Anlässen wie dem Knaben-
schiessen einnehme. All dies wäre in der Gesamtbeurteilung des Projektes
gemäss Art. 8 USG in Betracht zu ziehen gewesen.
R1S.2022.05160 Seite 13

4.3
In der Replik führt die Bauherrschaft – unter Bezugnahme auf entsprechende
Vorbringen der Gegenseite – ergänzend insbesondere Folgendes aus: Im
ersten Bauentscheid vom 10. März 2020 (vgl. vorstehend E. 3) sei ein Bau-
vorhaben mit einer deutlich höheren Anzahl Fahrzeugabstellplätze für die
Nutzweise Verkauf, Gastronomie und Gewerbe bewilligt worden, wobei die
Bewilligungsbehörde zwar unter Berufung auf das Vorsorgeprinzip verlangt
habe, sich bei der definitiven Festlegung der Anzahl Fahrzeugabstellplätze
für die genannte Nutzweise am Minimum der Vorgaben der PPV zu orientie-
ren, auf eine verbindliche Verpflichtung jedoch damals verzichtet habe. Es
sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Vorinstanz nun entgegen den klaren
Feststellungen des UVB und ohne nähere Begründung das Bauvorhaben
neu als überdurchschnittlichen Emittenten einstufe, zumal nicht ersichtlich
sei, inwiefern sich die tatsächlichen, lufthygienischen Verhältnisse im Pro-
jektperimeter seit dem ersten Bauentscheid verändert haben sollten oder das
streitgegenständliche Bauprojekt mehr Emissionen zur Folge habe als das
ursprünglich bewilligte. Gemäss Art. 44 USG sei der Erfolg von Massnahmen
zu überprüfen; nach Erkenntnissen der Grundeigentümerin bzw. der Laden-
betreiberin hätten die fraglichen Massnahmen – aufgrund von Zusatz- und
Ausweichfahrten – sogar kontraproduktive Auswirkungen auf die Emissions-
lasten. Weiter sei eine isolierte Anordnung einer (vermeintlich) emissions-
mindernden Massnahme gestützt auf Art. 11 Abs. 2 oder 3 USG vorliegend
umso weniger zulässig, als eine zu den Vorgaben der PPV (wie auch der
kantonalen Wegleitung zum Parkplatzbedarf) abweichende Anordnung we-
der im kantonalen noch im städtischen Massnahmenplan Lufthygiene vorge-
sehen sei. Unter Bezugnahme auf eine Aussage in der Vernehmlassung der
Vorinstanz – wonach diese nicht die Aufgabe habe, weitere, durch die Bau-
herrschaft nicht geltend gemachte und nicht ersichtliche Interessen oder "Un-
verhältnismässigkeiten" von Amtes wegen zu erheben – macht die Bauherr-
schaft geltend, gemäss § 7 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) sei
es Aufgabe der Verwaltungsbehörden, den Sachverhalt von Amtes wegen
abzuklären; die Bauherrschaft sei mit dem UVB ihrer Mitwirkungspflicht
nachgekommen. Die Vorinstanz bestätige mit ihren Ausführungen, die um-
fassende Interessenabwägung unterlassen zu haben, weshalb das Gericht
eine eigene umfassende Interessenabwägung werde vornehmen können
und müssen. Gerügt wird weiter, über die PPV hinausgehende, in dieser
selbst nicht vorgesehene Massnahmen seien von Art. 11 Abs. 2 und Abs. 3
USG nicht mehr gedeckt. Im Zusammenhang mit ihrem Vorbringen, wonach
R1S.2022.05160 Seite 14

ein SVP von 6,9 im Durchschnitt dessen liege, was bei Verkaufsflächen bis
2'000 m2 üblicherweise erwartet werde, argumentiert die Bauherrschaft, ge-
mäss der Argumentation der Gegenseite wären auf dem Stadtgebiet sämtli-
che Verkaufsflächen mit Ausnahme von kleinen, für die städtische Versor-
gung bei weitem nicht ausreichenden Quartierläden in einer Wohnzone in
jedem Fall als überdurchschnittliche Emittenten einzustufen, womit die in der
PPV vorgesehene Bandbreite für die Nutzweise Verkauf obsolet wäre. Gel-
tend gemacht wird schliesslich, einzig die Ladengrösse und das Angebot hät-
ten Einfluss auf das Verkehrsaufkommen, während weniger Abstellplätze le-
diglich zu einer Erhöhung des Verkehrserzeugungspotenzials der übrigen
Parkplätze führen würden.
5.1
Beim streitgegenständlichen Bauvorhaben handelt es sich um eine statio-
näre Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 1 lit. a LRV,
welche Einwirkungen unter anderem in Form von Luftverunreinigungen
(Art. 7 Abs. 1 USG) erzeugt. Nach dem zweistufigen Konzept des Umwelt-
schutzgesetzes sind Emissionen zunächst unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11
Abs. 2 USG). Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn fest-
steht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der
bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11
Abs. 3 USG). Emissionen werden eingeschränkt durch den Erlass von Emis-
sionsgrenzwerten, Bau- und Ausrüstungsvorschriften, Verkehrs- und Be-
triebsvorschriften, Vorschriften über die Wärmeisolation von Gebäuden und
Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe (Art. 12 Abs. 1 lit. a-e USG). Ver-
schärfte Emissionsbegrenzungen können grundsätzlich unabhängig von ih-
rer wirtschaftlichen Zumutbarkeit angeordnet werden, was allerdings nicht
davon entbindet, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen dem Nutzen
der Massnahmen und der Schwere der damit verbundenen Nachteile zu
wahren ist (BGE 124 II 272, E. 3d cc; BGE 125 II 129, E. 9d).
Die Regelung der verschärften Emissionsbegrenzungen in der Luftreinhalte-
verordnung (LRV) lautet: Ist zu erwarten, dass eine einzelne geplante Anlage
übermässige Immissionen verursachen wird, obwohl die vorsorglichen Emis-
sionsbegrenzungen eingehalten sind, so verfügt die Behörde für diese
R1S.2022.05160 Seite 15

Anlage ergänzende oder verschärfte Emissionsbegrenzungen (Art. 5 Abs. 1
LRV). Die Emissionsbegrenzungen sind soweit zu ergänzen oder zu ver-
schärfen, dass keine übermässigen Immissionen – vgl. zu deren Umschrei-
bung Art. 2 Abs. 5 in Verbindung mit Anhang 7 LRV – verursacht werden
(Abs. 2). Diese Regelung ist anwendbar, wenn die übermässigen Immissio-
nen von einer einzelnen stationären Anlage verursacht werden (so genann-
ter Grossemittent; BGr 1A.251/1993 vom 17. Mai 1995, E. 4a, in URP 1995,
S. 498 ff.). Wird hingegen die übermässige Luftbelastung durch eine Vielzahl
von Anlagen verursacht, sind die erforderlichen Emissionsbegrenzungen
durch einen Massnahmenplan zu koordinieren. Dieser sieht Massnahmen
vor, die zur Verminderung oder Beseitigung der übermässigen Einwirkungen
beitragen (Art. 44a USG und Art. 31 ff. LRV). Mit diesem Vorgehen soll die
übermässige Luftbelastung auf eine koordinierte sowie lasten- und rechts-
gleiche Weise reduziert werden (BGE 125 II 129, E. 7b und BGE 124 II 272,
E. 4a).
Vom Grundsatz, wonach verschärfte Massnahmen durch den Massnahmen-
plan zu koordinieren sind, hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung aller-
dings gewisse Ausnahmen zugelassen. So kommen u.a. bei Neuanlagen mit
überdurchschnittlichen Emissionen isolierte Massnahmen, ohne Koordina-
tion durch den Massnahmenplan, unmittelbar gestützt auf Art. 11 Abs. 3 und
Art. 12 USG in Betracht (BGr 1A.251/1993 vom 17. Mai 1995, E. 4b und 4d,
in URP 1995, S. 498 ff.; BGE 124 II 272, E. 4a; vgl. auch BGr 1C_367/2016
vom 7. Februar 2017, E. 8.2; zum Ganzen auch Alain Griffel/Heribert
Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2.
Aufl., Hrsg. Vereinigung für Umweltrecht (VUR), Zürich 2011, Art. 44a Rz. 9).
Dabei kann die Abgrenzung zwischen durchschnittlichen und überdurch-
schnittlichen Emissionen gemäss dem Bundesgericht nicht abstrakt nach ab-
soluten Zahlen oder Prozenten getroffen werden, sondern nur mit Blick auf
die betreffende Nutzungszone: Gehen von einer Anlage lediglich die Emissi-
onen aus, die typischerweise mit Anlagen dieser Zone verbunden sind, er-
fordern die Grundsätze der Koordination, der Lastengleichheit und der
Rechtssicherheit in der Regel die Anpassung der Nutzungsplanung. Handelt
es sich dagegen um ein Vorhaben, dessen Emissionen über den "Zonen-
durchschnitt" hinausgehen (sog. überdurchschnittlicher Emittent), wird we-
der das Rechtsgleichheitsgebot noch die Planbeständigkeit in Frage gestellt,
wenn speziell für dieses Vorhaben emissionsmindernde Massnahmen im
R1S.2022.05160 Seite 16

Baubewilligungsverfahren angeordnet werden (BGE 124 II 272, E. 4c ee;
vgl. auch VB.2011.00624, E. 3.2.1, in BEZ 2012 Nr. 37).
5.2
Im Kanton Zürich gilt derzeit der Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 in
der Fassung gemäss Teilrevision 2016 (RRB vom 13. Januar 2016). Dieser
sieht im Bereich Verkehr als Massnahme Nr. V4 "Parkierung und Verkehrs-
erschliessung" u.a. vor, den Gemeinden werde empfohlen, ihre kommunalen
Parkierungsvorschriften unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten
an die Wegleitung der Baudirektion zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in
kommunalen Erlassen (im Folgenden: Wegleitung) anzupassen (Teilmass-
nahme c; vgl. Grundlagenbericht zum Massnahmenplan Luftreinhaltung,
Teilrevision 2016, S. 32, wobei sich die entsprechende Teilmassnahme be-
reits im ursprünglichen Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 fand und da-
bei entsprechenden Massnahmen des Luft-Programms 1996 und der Ergän-
zung 2002 entsprach). Auch die Stadt Zürich hat einen Massnahmenplan
erlassen (Massnahmenplan Luftreinhaltung 2011 der Stadt Zürich, Revision
2019).
Die Parkplatzverordnung der Stadt Zürich (Gemeinderatsbeschluss vom
11. Dezember 1996 mit Änderungen bis 16. Dezember 2015) wird von der
Rechtsprechung hinsichtlich der Abstellplätze als Konkretisierung des kan-
tonalen Massnahmenplans angesehen, zumal sie in der Regel zu restriktive-
ren Ergebnissen als die Wegleitung – in ihrer nach wie vor gültigen Fassung
von Oktober 1997 – führt (vgl. VB.2004.00234 vom 5. Juli 2004, E. 4.6.3).
Gemäss der PPV wird zunächst in Abhängigkeit von der jeweiligen Nutz-
weise sowie der Geschossfläche der sog. Normalbedarf an Personenwagen-
abstellplätzen ermittelt (Art. 4 PPV) und nach Massgabe der Erschliessungs-
qualität die Zahl der minimal erforderlichen und der maximal zulässigen Ab-
stellplätze ermittelt (Art. 5 Abs. 1 PPV), wobei insoweit andere Maximalwerte
gelten, sobald und solange die Belastungsgrenzwerte der LRV auf dem ge-
samten Stadtgebiet eingehalten werden (Art. 5 Abs. 2 PPV). Art. 6 PPV gibt
sodann vor, welcher prozentuale Anteil der gemäss Art. 5 PPV errechneten
Zahl der minimal erforderlichen Abstellplätze für Besucherinnen und Besu-
cher bzw. Kundschaft zu reservieren und besonders zu kennzeichnen ist,
wobei der Anteil wiederum nach Nutzweise variiert.
R1S.2022.05160 Seite 17

6.1.1
Festzuhalten ist vorab, dass das strittige Bauvorhaben als neue Anlage im
Sinne der LRV gilt, wovon denn auch die Parteien übereinstimmend auszu-
gehen scheinen. Dabei kann offen bleiben, ob dies bereits aufgrund des wei-
testgehenden Ersatzes der bestehenden Bauten der Fall ist oder ob – ent-
sprechend der Einschätzung im Zusammenhang mit der Frage der Pflicht zur
Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung, bei der vorliegend von ei-
ner Änderung bestehender Anlagen ausgegangen wird (vgl. act. 3 Erw. P.b,
act. 15.11 S. 6 und act. 15.16 S. 4) – Art. 2 Abs. 4 LRV als einschlägig er-
achtet wird. Gemäss letztgenannter Bestimmung gelten als neue Anlagen im
Sinne der LRV auch Anlagen, die umgebaut, erweitert oder instand gestellt
werden, wenn dadurch höhere oder andere Emissionen zu erwarten sind
(lit. a) oder mehr als die Hälfte der Kosten aufgewendet wird, die eine neue
Anlage verursachen würde (lit. b), wobei jedenfalls das zweite Kriterium an-
gesichts des umfassenden Ersatzes der bestehenden Bausubstanz sowie
einer Bausumme von Fr. 210 Mio. (act. 15.1 S. 4) offenkundig erfüllt ist.
6.1.2
Zu klären ist sodann einleitend, ob sich eine Anordnung, wonach für eine
bestimmte Kategorie von Parkplätzen lediglich das Minimum gemäss PPV
zulässig sei, schon per se als unzulässig erweist, da sie, wie die Bauherr-
schaft argumentiert, weder in der PPV noch in den Massnahmenplänen vor-
gesehen sei. Die Auffassung ist aus zwei voneinander unabhängigen Grün-
den zu verwerfen:
Zum einen geht die Rechtsprechung, der zufolge nicht nur für – i.S.v. Art. 5
LRV – übermässige, sondern unmittelbar gestützt auf Art. 11 Abs. 3 und Art.
12 USG auch für (lediglich) überdurchschnittliche Emittenten verschärfte
Emissionsbegrenzungen isoliert angeordnet werden können, gerade davon
aus, dass für eine entsprechende Anordnung die vorgängige Schaffung einer
nutzungsplanerischen Grundlage entbehrlich ist (BGE 124 II 272 E. 4c und
4d). Zwar wird in diesem Zusammenhang darauf verwiesen, vorausgesetzt
sei, dass der Massnahmenplan eine derartige Massnahme vorsehe (a.a.O.,
E. 5). Diese Vorgabe wird allerdings bereits im genannten Entscheid selbst
dahingehend relativiert, dass es im Hinblick auf die Frage einer unmittelba-
ren Umsetzung im Baubewilligungsverfahren als ausreichend erachtet wird,
wenn der Massnahmenplan eine solche bei Vorhaben mit überdurchschnitt-
lichen Emissionen nicht von vornherein ausschliesst (a.a.O., E. 5c; vgl. dazu
R1S.2022.05160 Seite 18

auch Griffel/Rausch, a.a.O., Art. 44a Rz. 9). Vor allem aber hat es das Bun-
desgericht in anderem Zusammenhang auch als statthaft bezeichnet, bei
Neuanlagen mit überdurchschnittlichen Emissionen unmittelbar gestützt auf
Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 USG Massnahmen anzuordnen, die im Massnah-
menplan nicht vorgesehen sind (vgl. bereits vorstehend E. 5.1 sowie die dort
erwähnten BGr 1A.251/1993 vom 17. Mai 1995, E. 4b und 4d, in URP 1995,
S. 498 ff. und BGE 124 II 272, E. 4a; vgl. zur Zulässigkeit von nicht im Mas-
snahmenplan enthaltenen verschärften Emissionsbegrenzungen auch den
eine nutzungsplanerische Massnahme betreffenden BGr 1C_367/2016 vom
7. Februar 2017, E. 8; zum Ganzen auch Griffel/Rausch, a.a.O., Art. 44a
Rz. 9 f. mit dem abschliessenden Hinweis, der Massnahmenplan sei als Ko-
ordinationsinstrument gedacht und dürfe kein Verhinderungsinstrument
sein). Soweit sodann in diesem Kontext verlangt wird, derartige Massnah-
men müssten unter dem Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit und der Ver-
hältnismässigkeit geprüft werden (BGr 1A.251/1993 vom 17. Mai 1995, E.
4b, in URP 1995, S. 498 ff., m.w.H.), ist darauf hinzuweisen, dass ersteres
bereits durch die Voraussetzung überdurchschnittlicher Emissionen – wel-
che die für die rechtliche Ungleichbehandlung ausschlaggebende tatsächli-
che Ungleichheit benennt – gewährleistet ist, während letzteres durch die
nachstehend vorzunehmende Verhältnismässigkeitsprüfung (vgl. E. 6.4) ab-
gedeckt wird. Damit ergibt sich zusammenfassend, dass es entgegen dem
Dafürhalten der Rekurrierenden für die grundsätzliche Zulässigkeit einer iso-
lierten Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungen gegenüber über-
durchschnittlichen Emittenten nicht darauf ankommen kann, ob die fragliche
Massnahme im Massnahmenplan oder – bezogen auf die vorliegend strittige
Konstellation – in der PPV vorgesehen ist.
Zum andern zeigt sich, dass bei gegenteiliger Ansicht im vorgenannten
Punkt gar nicht davon auszugehen wäre, dass es der angeordneten Reduk-
tion bestimmter Parkplätze auf das Minimum gemäss PPV an einer Grund-
lage in PPV und (kantonalem) Massnahmenplan fehlt. Was zunächst die
PPV anbelangt, so erwähnt diese unter dem Titel der Berechnungsgrundla-
gen, dass die Zahl der Abstellplätze unter anderem von der Einhaltung der
Belastungsgrenzwerte der LRV abhängig sei (Art. 3 Abs. 1 lit. c PPV). Wäh-
rend sich bezüglich dieser Vorgabe die Frage stellen könnte, ob sie bereits
aufgrund der Differenzierung der Maximalzahlen in Art. 5 Abs. 1 und 2 PPV
(vgl. dazu bereits E. 5.2) als abschliessend umgesetzt gelten muss, sieht die
PPV unter dem Titel "Besondere Bestimmungen" unter anderem vor, die
R1S.2022.05160 Seite 19

zuständige Baubehörde könne aus wichtigen Gründen Abweichungen von
den in Art. 4-7 PPV ermittelten Abstellplatzzahlen bewilligen oder anordnen
(Art. 8 Abs. 3 PPV). Auch wenn die Luftreinhaltung bzw. der Umweltschutz
in den im fraglichen Verordnungsartikel beispielhaft aufgezählten wichtigen
Gründen nicht ausdrücklich genannt wird, ist sie aufgrund des nicht ab-
schliessenden Charakters der Auflistung sowie mit Blick auf die hervorgeho-
bene Stellung in Art. 3 Abs. 1 lit. c PPV ohne weiteres als solcher anzuer-
kennen. Insofern fehlt es der einzelfallweise angeordneten Reduktion der
Parkplatzzahl auf das ermittelte Minimum nicht an einer Grundlage in der
PPV. Gleiches gilt sodann für den kantonalen Massnahmenplan, sieht dieser
doch – wie in E. 5.2 erwähnt – als Massnahme die Anpassung der kommu-
nalen Parkierungsvorschriften an die Wegleitung vor. Letztere enthält im
Rahmen der Ausführungen zur Bestimmung des massgeblichen Bedarfs den
ausdrücklichen Hinweis, wonach im Sinne der Berücksichtigung spezieller
Verhältnisse u.a. eine übermässige Luftbelastung zu einer zusätzlichen Re-
duktion des – gemäss den generellen Vorgaben der Wegleitung ermittelten
– massgeblichen Bedarfs führen könne (Wegleitung, S. 7; vgl. auch S. 3 un-
ter Verweis auf § 242 des Planungs- und Baugesetzes [PBG] als massgeb-
licher Rechtsgrundlage, welcher in Abs. 2 Satz 2 die Luft als überwiegendes
öffentliches Interesse, das eine Reduktion der Parkplatzzahl rechtfertigen
kann, aufführt). In diesem Sinn kann die strittige Massnahme gerade nicht
als ausserhalb der Konzeption des Massnahmenplans (bzw. der von diesem
als massgeblicher Orientierungsrahmen verwendeten Wegleitung) liegend
betrachtet werden.
An diesem Ergebnis vermag schliesslich auch der Umstand nichts zu ändern,
dass die Anwendung der PPV – jedenfalls aufgrund der zusätzlichen Begren-
zung der Maximalwerte nach Massgabe der lufthygienischen Verhältnisse
– bereits als verschärfte Emissionsbegrenzung gilt (VB.2004.00234 vom 5.
Juli 2004, E. 4.7.1), wie dies im Übrigen generell auch für die Anwendung
der Wegleitung bejaht wird (VB.2004.00361 vom 26. Januar 2005, E. 6.2.2;
VB.2011.00055 vom 14. September 2011, E. 3.4 f.). Die entsprechende Ein-
schätzung hat nicht zur Folge, dass weitergehende verschärfte Emissions-
begrenzungen für überdurchschnittliche Emittenten von vornherein ausge-
schlossen wären. So führte das Verwaltungsgericht in VB.2004.00234 vom
5. Juli 2004, E. 4.7.1, aus, die als verschärfte Emissionsbegrenzung qualifi-
zierte Anwendung der PPV setze "das Minimum der im Einzelfall erforderli-
chen verschärften Emissionsbegrenzung" fest. In vergleichbarer Weise hielt
R1S.2022.05160 Seite 20

das Baurekursgericht in BRGE III Nr. 0134/2022 vom 17. August 2022,
E. 7.4.4 fest, die Parkplatzzahl für Bewohner und Besucher habe sich im
konkreten Fall als verschärfte Emissionsbegrenzung "an der unteren Band-
breite des massgeblichen Bedarfs gemäss kantonaler Wegleitung" zu orien-
tieren. Dass eine weitergehende Verschärfung – im Sinne der vorliegend
strittigen Reduktion auf das Minimum gemäss anwendbarer Berechnung der
Parkplatzanzahl – zulässig sein kann, obwohl bereits die für die Berechnung
verwendete Grundlage als verschärfte Emissionsbegrenzung gilt, erscheint
im Übrigen gerade in einer Konstellation, in der die fragliche Berechnungs-
grundlage auf sämtliche Vorhaben Anwendung findet – wie dies bei der PPV
der Fall ist – ohne weiteres sachgerecht, da sich andernfalls die Qualifikation
als überdurchschnittlicher Emittent gar nicht auszuwirken vermöchte (dies im
Gegensatz zur in VB.2004.00361 vom 26. Januar 2005, E. 6.2.2 angespro-
chenen Konstellation, in der bereits die Anwendung der Wegleitung anstelle
der kommunalen Parkplatzvorschriften nur aufgrund der entsprechenden
Qualifikation möglich war). Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die
streitgegenständliche Anordnung grundsätzlich zulässig ist, sofern im kon-
kreten Einzelfall die entsprechenden Voraussetzungen (lufthygienisches Sa-
nierungsgebiet, überdurchschnittlicher Emittent und Verhältnismässigkeit)
erfüllt sind, was im Folgenden zu prüfen ist.
6.1.3
Im Sinne einer letzten Vorbemerkung ist allerdings zunächst noch Folgendes
zu klären: Entgegen ihrem Dafürhalten kann die Bauherrschaft aus der ers-
ten – wie in E. 3 dargelegt mittlerweile aufgehobenen – Baubewilligung
nichts zu Gunsten ihres Standpunkts herleiten. Dies nicht nur deshalb, weil
es sich beim Alternativprojekt um ein neues, einer gesonderten Prüfung zu
unterziehendes Vorhaben handelt, sondern auch deshalb, weil die Rechts-
lage hinsichtlich der Bedeutung der ersten Baubewilligung keineswegs klar
war, wie sich bereits aus den eigenen Ausführungen der Bauherrschaft – vgl.
E. 4.3 – ergibt (vgl. auch den Hinweis in der Vernehmlassung der Beigelade-
nen, wonach die Bedeutung der fraglichen Auflage in der ersten Baubewilli-
gung von Bausektion und Bauherrschaft unterschiedlich interpretiert worden
sei und einen der Streitpunkte im Rekursverfahren – bzw. einem der Rekurs-
verfahren – zum ersten Projekt dargestellt habe; act. 16 Rz. 6). Nachdem die
Aufhebung der ersten Baubewilligung ausschliesslich aus lärmschutzrechtli-
chen Gründen erfolgt ist und die vorliegend strittigen Aspekte in den entspre-
chenden Rechtsmittelentscheiden gar nicht thematisiert wurden (vgl. BRGE
R1S.2022.05160 Seite 21

I Nr. 0116/2020, 0117/2020 und 0118/2020 vom 4. September 2020;
VB.2020.00697 vom 16. September 2021), ist die Berufung der Bauherr-
schaft auf die erste Baubewilligung – bzw. ihre (gerichtlich nicht geklärte)
Interpretation derselben – von vornherein unbehelflich.
6.2
Wie erwähnt bestreitet die Bauherrschaft das Vorliegen eines lufthygieni-
schen Sanierungsgebiets. Soweit sich die Vorinstanz zur Begründung ihrer
abweichenden Ansicht auch auf den Umstand beruft, dass eine gesundheit-
liche Belastung auch unterhalb der festgelegten Grenzwerte für Feinstaub
und Stickoxide auftrete (vgl. act. 3 Erw. P.e.dd), ist ihr nicht zu folgen. Ent-
scheidend ist einzig, ob die in Anhang 7 der LRV festgelegten Grenzwerte
überschritten sind oder eingehalten werden. Dabei weist die Beigeladene
zwar zu Recht darauf hin, dass für NO und PM10 neben dem Jahresmittel-
2
wert auch ein 24-h-Mittelwert festgelegt ist. Da sich zu letzterem jedoch we-
der dem angefochtenen Beschluss noch dem UVB nähere Angaben entneh-
men lassen, ist es nicht angängig, hinsichtlich der Qualifikation als Sanie-
rungsgebiet auf die entsprechenden (unbelegten) Angaben in der Vernehm-
lassung der Beigeladenen abzustellen.
Es verbleibt somit als massgebender Aspekt die Frage der Einhaltung der
Jahresmittelwerte gemäss Anhang 7 LRV. In Übereinstimmung mit der zu-
treffenden Darstellung in Erw. P.e.dd des angefochtenen Beschlusses ist im
Geografischen Informationssystem des Kanton Zürich (GIS-ZH;
https://maps.zh.ch/) für PM2.5 eine Belastung im Grenzwertbereich ausge-
wiesen, wobei diese in der Modellierung für das Jahr 2020 einen Teil des
Baugrundstücks und fast das gesamte nördlich und östlich angrenzende Ge-
biet, in der Modellierung für das Jahr 2030 noch bedeutende Teile des im
Osten befindlichen Strassennetzes (insbesondere B-Strasse ab Einmün-
dung der D-Strasse sowie die D-Strasse selbst) betrifft. Wenn sich die Vo-
rinstanz zur Beurteilung der Schadstoffbelastung auf diese Angaben stützte
und entsprechend ein lufthygienisches Sanierungsgebiet bejaht hat, ist dies
nicht zu beanstanden. Entgegen der Bauherrschaft wäre es nicht angängig,
ausgehend von den (geschätzten) Emissionsreduktionen, die mit der Reali-
sierung des Bauvorhabens – im Vergleich zum Bestand – verbunden wären,
auf eine Einhaltung der Immissionsgrenzwerte im fraglichen Gebiet zu
schliessen. Die entsprechenden Modellierungen sind wesentlich komplexer,
indem sie sich auf eine Vielzahl unterschiedlicher Quellen mit unter
R1S.2022.05160 Seite 22

Umständen gegenläufigen Entwicklungen beziehen, so dass lediglich eine
umfassende neue Modellierung, nicht aber der blosse Verweis auf Verände-
rungen der Emissionen bei einem spezifischen Areal geeignet sein könnte,
die im GIS-ZH enthaltenen Angaben in Zweifel zu ziehen. Nichts anderes gilt
für die pauschalen Verweise der Bauherrschaft auf Dokumente, in denen die
Abnahme der Luftschadstoffemissionen dokumentiert werde (vgl. act. 2
Rz. 17), zumal diese Entwicklung wie dargelegt auch in den massgeblichen
Modellierungen zum Ausdruck kommt (wobei der überdies in diesem Kontext
geforderten einzelfallweisen Überprüfung der Verhältnismässigkeit vorlie-
gend ebenfalls Genüge getan ist; vgl. E. 6.4). Schliesslich ist auch die Beru-
fung auf Art. 8 und 10b USG nicht geeignet, eine abweichende Einschätzung
herbeizuführen: Art. 10b Abs. 2 USG regelt den Inhalt des Umweltverträg-
lichkeitsberichts, wobei unter anderem auch der Ausgangszustand zu doku-
mentieren ist (lit. a); Art. 8 USG enthält den Grundsatz, wonach Einwirkun-
gen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken
beurteilt werden. Entgegen der Bauherrschaft ist nicht ersichtlich, inwiefern
die vorinstanzliche Beurteilung der massgeblichen Schadstoffbelastung zu
diesen beiden Bestimmungen in Widerspruch stehen sollte, sind diese doch
nicht dahingehend zu verstehen, dass – hinsichtlich der Qualifikation als luft-
hygienisches Sanierungsgebiet – eine isolierte Betrachtung lediglich der
durch das Bauvorhaben herbeigeführten Veränderung Platz greifen müsste
(vgl. zur Anrufung der beiden genannten Bestimmungen in anderem Zusam-
menhang auch nachstehend E. 6.3.5 und 6.4). Zusammengefasst bleibt es
somit dabei, dass die Vorinstanz zu Recht vom Vorliegen eines lufthygieni-
schen Sanierungsgebiets ausgegangen ist.
6.3.1
Zu klären ist somit, ob es sich beim streitgegenständlichen Bauvorhaben um
einen überdurchschnittlichen Emittenten im Sinne der in E. 5.1 und 6.1.2 re-
ferierten Rechtsprechung handelt. Soweit die Bauherrschaft insoweit bean-
standet, dass die Vorinstanz in tatsächlicher Hinsicht auf die Zahl von knapp
5'000 Fahrten, welche durch die vorgesehenen Parkplätze pro Tag generiert
würden, verweist (vgl. act. 3 Erw. P.e.bb und dd), so ist diese Kritik insofern
zutreffend, als der fragliche Wert im UVB lediglich im Zusammenhang mit
der Beurteilung des Lärms Erwähnung findet (act. 15.11 S. 30 mit Angaben
zur Anzahl Parkplätze und den pro Tag und Parkplatz erwarteten Fahrten),
was der Vorinstanz allerdings nicht entgangen ist. Die Diskrepanz zu den im
UVB an anderer Stelle genannten Zahlen (vgl. act. 15.11 S. 16 und dazu
R1S.2022.05160 Seite 23

bereits E. 4.2) erklärt sich zum einen daraus, dass im UVB ausschliesslich
für die Lärmberechnungen auch die beiden Parkierungsanlagen der angren-
zenden Grundstücke 3 und 2 berücksichtigt wurden (act. 15.11 S. 16). Zum
andern liegt den jeweiligen Berechnungen aber auch eine andere Methode
zugrunde, indem im Rahmen der Lärmbeurteilung von der nach Nutzungen
unterschiedenen Anzahl Parkplätze mit angenommenen Werten für die An-
zahl Fahrten pro Parkplatz pro Tag von 2,5 Fahrten für Wohnen und Büro
sowie 9 Fahrten für Verkauf ausgegangen wurde (act. 15.11 S. 30), während
für die allgemeinen Aussagen zum Verkehrsaufkommen auf der C-Strasse
(als Tiefgaragenerschliessung) die Werte der Zählstelle verwendet und für
den prognostizierten zukünftigen Verkehr mit spezifischen Verkehrserzeu-
gungspotenzialen (SVP) der Parkplätze des strittigen Bauvorhabens von 6,9
für "Food/Non-Food" und von 1,1 für Wohnen gerechnet wurde (act. 15.11
S. 16 sowie Anhang F). Brächte man die erstgenannte Methode bzw. deren
SVP (vgl. zur umstrittenen Festlegung dieser Grösse auch nachfolgend
E. 6.3.4) auf die dem Bauvorhaben zuzurechnenden Parkplätze zur Anwen-
dung, gelangte man immerhin zu einer projektbedingten Fahrtenzahl von
2'190 anstelle der im UVB ausgewiesenen 1'286.
Entscheidend ist letztlich jedoch ohnehin was folgt: Wie sich bereits der in
E. 5.1 wiedergegebenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung entnehmen
lässt, ist für die Abgrenzung zwischen durchschnittlichen und überdurch-
schnittlichen Emissionen gerade nicht auf absolute Zahlen oder prozentuale
Verhältnisse abzustellen. Den genannten Passagen der angefochtenen Bau-
bewilligung lässt sich entgegen der Bauherrschaft denn auch nicht entneh-
men, dass die erwähnte Zahl von 5'000 Fahrten aus Sicht der Vorinstanz für
die Qualifikation als überdurchschnittlicher Emittent ausschlaggebend gewe-
sen wäre. Zwar werden beide Aspekte in Erw. P.e.dd thematisiert, hinsicht-
lich der Überdurchschnittlichkeit aber wesentlich differenzierter – unter Be-
zugnahme auch auf das SVP, dessen Veränderung und die insgesamt resul-
tierenden hohen Verkehrsemissionen – argumentiert. Aus der seitens der
Bauherrschaft monierten fehlerhaften Sachverhaltsermittlung kann diese
mithin nichts zu Gunsten ihres – letztlich allein entscheidenden – Stand-
punkts, wonach es sich beim Bauvorhaben nicht um einen überdurchschnitt-
lichen Emittenten handle, ableiten.
R1S.2022.05160 Seite 24

6.3.2
Bevor diese strittige Frage beantwortet werden kann, ist vorab zu präzisie-
ren, in welchem Sinn das vorstehend in E. 5.1 referierte Abgrenzungskrite-
rium der Abweichung vom Zonendurchschnitt zu verstehen ist. In Betracht
fallen könnte einerseits eine Orientierung an dem, was gemäss der jeweili-
gen Zonierung möglich wäre, zum andern ein Vergleich mit den in einem
bestimmten Perimeter effektiv bestehenden Anlagen. Für das erstgenannte
Verständnis spricht zunächst, dass damit eine gewisse Zufälligkeit vermie-
den wird, welche sich beim zweitgenannten Ansatz dadurch ergeben könnte,
dass eine Anlage bei identischer Zonierung unterschiedlich zu beurteilen
wäre, je nachdem ob sich beispielsweise in der näheren Umgebung bereits
weitere Anlagen mit vergleichbaren Emissionen angesiedelt hätten oder
nicht. Auch scheinen gewisse Aussagen im bereits in E. 5.1 zitierten
BGE 124 II 272 in Richtung des ersten Ansatzes zu zielen, wenn einerseits
eine Abgrenzung auch nach Prozenten abgelehnt wird (a.a.O., E. 4c ee) und
andererseits bei der konkreten Beurteilung u.a. das Kriterium der UVP-Pflicht
erwähnt wird (a.a.O., E. 4c ff), welches von einem Vergleich mit den in der
Nachbarschaft vorhandenen Anlagen gerade entkoppelt ist. Zu berücksichti-
gen ist weiter, dass mit der Verneinung der Überdurchschnittlichkeit primär
die Unmöglichkeit isolierter verschärfter Emissionsbegrenzungen im Einzel-
fall bzw. die Notwendigkeit einer insbesondere nutzungsplanerischen Fest-
legung verbunden ist. Dabei erscheint das Bestehen auf einer entsprechen-
den Änderung der Nutzungsplanung vor allem dann geboten, wenn sich ein
Vorhaben, für das verschärfte Emissionsbegrenzungen statuiert werden sol-
len, innerhalb des abstrakt Zonentypischen bewegt, während bei ausserhalb
desselben liegenden Vorhaben ein Rückgriff auf die Ebene der Nutzungspla-
nung (zwecks Durchsetzung verschärfter Emissionsbegrenzungen) weniger
zwingend ist, unabhängig davon, ob sich in deren konkreter Umgebung wei-
tere vergleichbare Anlagen befinden oder nicht. Sehr deutlich im Sinne der
ersten Variante hat sich sodann das Verwaltungsgericht in VB.2000.00213
vom 25. Januar 2001 geäussert, wenn es ausführt, bei der Beurteilung der
Frage, ob ein Vorhaben überdurchschnittliche Emissionen verursache, sei
vom abstrakten Zonenzweck auszugehen, so dass das zur Beurteilung ste-
hende Einkaufszentrum entgegen der Vorinstanz – welche auf die Anhäu-
fung vergleichbarer Betriebe im fraglichen Industriegebiet verwiesen und da-
her eine Überdurchschnittlichkeit verneint hatte – als überdurchschnittlicher
Emittent erscheine, auch wenn in der konkret betrachteten Zone heute Ver-
kaufs- und Dienstleistungsgewerbe mit teilweise beträchtlichen
R1S.2022.05160 Seite 25

Verkehrserzeugungspotenzialen vorherrschten (a.a.O., E. 3c). Bemerkens-
wert ist allerdings, dass das Bundesgericht in BGr 1A.54/2001 vom 14. Feb-
ruar 2002, mit welchem der genannte Entscheid des Verwaltungsgerichts
aus anderen Gründen aufgehoben wurde, zwar in E. 6.1 die vorinstanzliche
Feststellung zur Überdurchschnittlichkeit ausdrücklich bestätigte, dabei aber
selber einen Vergleich mit den konkret vorhandenen Anlagen anstellte. Auf
entsprechende Unschärfen der Rechtsprechung weist auch ein Aufsatz von
Oliver Bucher (Verschärfung emissionsmindernder Massnahmen im Baube-
willigungsverfahren, BR 2008, S. 156 ff.) hin, wenn einerseits festgehalten
wird, gemäss der – vorstehend in E. 5.1 wiedergegebenen – Formel des
Bundesgerichts erscheine für die Qualifikation als überdurchschnittlicher
Emittent unmassgeblich, um wie viel eine neue Anlage das Immissionsmass
in ihrer Umgebung erhöhe, die Schwelle der Überdurchschnittlichkeit sei
nicht für jene Unternehmen, in deren Nähe sich zufällig bereits entspre-
chende Betriebe angesiedelt hätten, höher anzusetzen, und die Überdurch-
schnittlichkeit sei nach dem abstrakten Zonenzweck zu bestimmen, da an-
dernfalls in belasteten Gebieten eine Verringerung der Luftbelastung illuso-
risch erscheine, andererseits aber darauf hingewiesen wird, die in der bun-
desgerichtlichen Rechtsprechung häufig berücksichtigten Kriterien zur Be-
stimmung der Überdurchschnittlichkeit – namentlich das Mass der Erhöhung
des Immissionsniveaus der Umgebung als Aufgreifkriterium – führten im Er-
gebnis dazu, dass nicht der abstrakte Zonenzweck zum Massstab genom-
men werde, sondern das gegebene Immissionsniveau den entscheidrele-
vanten Faktor liefere (a.a.O., S. 159 ff., m.w.H.).
Angesichts der aufgezeigten Ambivalenz der Rechtsprechung wird im Fol-
genden sowohl eine – im Sinne der vorstehenden Argumentation als zutref-
fend erachtete – Prüfung der Überdurchschnittlichkeit nach Massgabe des
abstrakt Zonentypischen durchgeführt, als auch eine Prüfung anhand der
konkreten Verhältnisse vorgenommen.
6.3.3
Auszugehen ist für eine am Massstab des abstrakt Zonentypischen ausge-
richtete Beurteilung von der Zuweisung des Baugrundstücks zur Wohnzone
W5, wobei aufgrund des Wohnanteils von 60 % nebst Wohnnutzungen auch
mässig störende Gewerbe- und Dienstleistungsnutzungen zulässig sind
(Art. 16 Abs. 2 BZO). Gleiches gilt für einen Teil der umliegenden Wohnzo-
nen, während für einen Teil derselben im Sinne von Art. 16 Abs. 1 BZO nebst
R1S.2022.05160 Seite 26

Wohnnutzungen lediglich nicht störende Gewerbe- und Dienstleistungsnut-
zungen möglich sind. Für die der Zentrumszone zugeschiedenen Liegen-
schaften sind Wohnnutzungen, Handels- und Dienstleistungsbetriebe, Ver-
waltungen sowie höchstens mässig störende Gewerbebetriebe zulässig
(Art. 18a Abs. 1 BZO). Entgegen dem Dafürhalten der Bauherrschaft ist nun
für die Beurteilung der Frage, ob es sich beim geplanten Bauvorhaben um
einen überdurchschnittlichen Emittenten handelt, nicht primär entscheidend,
wie sich die Emissionen der fraglichen Verkaufsflächen – bezüglich deren
die Bauherrschaft im Übrigen im Lichte von § 5 Abs. 1 der Besonderen Bau-
verordnung II [BBV II] zu Unrecht die Bezeichnung als Einkaufszentrum mo-
niert – im Vergleich mit denjenigen anderer Verkaufsflächen bzw. Laden-
oder Einkaufszentren präsentieren. Angezeigt ist vielmehr ein Vergleich mit
sämtlichen in der fraglichen Zone (wie auch in deren Umfeld) möglichen Nut-
zungen. Insoweit erscheint es offenkundig, dass die Realisierung von Ver-
kaufsflächen im Umfang von ca. 6'700 m2 (bzw. mindestens 5'580 m2; vgl. E.
3), die aufgrund des Angebots (namentlich Produkte des täglichen Bedarfs)
stark frequentiert werden dürften, im Vergleich sowohl mit Wohnnutzungen
als auch mit diversen Gewerbe- und Dienstleistungsnutzungen zu einem
deutlich höheren Verkehrsaufkommen führen werden. Dabei ist neben dem
höheren spezifischen Verkehrserzeugungspotenzial (bzw. spezifischen Ver-
kehrspotenzial [SVP]; vgl. dazu näher E. 6.3.4) zugleich die Grösse der ge-
samten Anlage zu berücksichtigen, indem seitens der Bauherrschaft ausge-
hend vom genannten Umfang der Verkaufsflächen die erhebliche Zahl von
86 Kunden-Parkplätzen vorgesehen ist. Der von der Bauherrschaft hervor-
gehobene Umstand, wonach es sich bei den Verkaufsflächen im Gegensatz
zum Bestand (vgl. spezifisch zum Aspekt des Vergleichs nachstehend
E. 6.3.5) nicht mehr um ein Ladenzentrum mit regionaler Ausstrahlung, son-
dern um ein städtisches bzw. quartierbezogenes Ladenzentrum handeln
werde, vermag mithin nichts daran zu ändern, dass die entsprechende Nut-
zung in Kombination mit dem konkreten Umfang der Verkaufsflächen und –
daraus abgeleitet – der geplanten Anzahl Fahrzeugabstellplätze nicht mehr
als Vorhaben einzustufen ist, dessen Emissionen dem Zonendurchschnitt
entsprechen würden. Zur damit zu Recht erfolgten Qualifikation als über-
durchschnittlicher Emittent gelangt man sodann in gleicher Weise bei einer
Orientierung an den bestehenden Anlagen: Nicht angängig ist es nämlich,
wenn sich die Bauherrschaft insoweit auf den blossen Vergleich mit dem im
Gebiet östlich des Baugrundstücks in einer Zentrumszone Z6 gelegenen Ein-
kaufszentrum Sihlcity beschränkt. Auch dieser Argumentationslinie liegt die
R1S.2022.05160 Seite 27

nach dem Gesagten unzutreffende Prämisse zugrunde, wonach für die Be-
urteilung der Durchschnittlichkeit/Überdurchschnittlichkeit lediglich auf einen
Vergleich zwischen verschiedenen Verkaufsflächen abzustellen sei. Wird
demgegenüber die gesamte, insbesondere von Wohnnutzungen und weni-
ger verkehrsintensiven Arbeitsplatznutzungen geprägte Umgebung in den
Blick genommen, zeigt sich, dass auch in der konkreten Umgebung des Bau-
grundstücks die mit dem Bauvorhaben und insbesondere den Kunden-Park-
plätzen der Verkaufsflächen verbundenen Emissionen nicht mehr als dem
Zonendurchschnitt entsprechend qualifiziert werden können.
6.3.4
An dieser Einschätzung vermögen sodann auch die weiteren seitens der
Bauherrschaft vorgebrachten Argumente nichts zu ändern:
Was zunächst den unter dem Titel der zonentypischen Nutzung erfolgenden
Hinweis betrifft, wonach aufgrund des Mindestwohnanteils von 60 % in der
fraglichen Zone 40 % der Ausnützung als Gewerbefläche, unter anderem in
der Form von Verkaufsfläche, ausgestaltet werden dürfte, während vorlie-
gend ein Wohnanteil von 89,1 % vorgesehen sei, und wonach es nur logisch
sei, wenn die mit der zulässigen Nutzung üblicherweise verbundenen Ver-
kehrsemissionen ebenfalls als zonentypisch qualifiziert würden, so ist dieser
Überlegung Folgendes entgegenzuhalten: Die Zulässigkeit der geplanten
Nutzweise im Sinne der Zonenkonformität ist nachgerade Voraussetzung der
Bewilligungsfähigkeit, so dass sie für die Beurteilung der Überdurchschnitt-
lichkeit der verursachten Emissionen von vornherein nicht massgebend sein
kann. Dass sodann der minimale Wohnanteil überschritten wird, ist ebenfalls
nicht entscheidend, da – mit Blick auf die streitgegenständliche Anordnung
– nicht primär eine Gesamtbetrachtung des Vorhabens, sondern spezifisch
die Beurteilung der mit den Kunden-Parkplätzen der Verkaufsflächen ver-
bundenen Emissionen vorzunehmen ist. Was diese anbelangt, ist im Sinne
des in E. 6.3.3 Dargelegten der Vergleich mit sämtlichen in der fraglichen
Zone möglichen Nutzungen (bzw. sämtlichen im Umfeld bestehenden Nut-
zungen) massgeblich, so dass auch insoweit dem Hinweis auf die Zulässig-
keit noch grösserer Verkaufsflächen keine Bedeutung zukommt.
Unbehelflich sind weiter die Ausführungen zum zonentypischen Verkehrs-
aufkommen. Die Bauherrschaft stützt sich hierfür auf die Angaben im UVB,
welcher den Anteil des projektbedingten Verkehrs auf dem umliegenden
R1S.2022.05160 Seite 28

Strassennetz – mit Ausnahme der C-Strasse – auf weniger als 5 % des Ge-
samtverkehrs beziffert. Mit Blick darauf, dass es sich (entsprechend dem zu-
treffenden Hinweis der Mitbeteiligten) insbesondere bei der B-Strasse um
eine Achse mit Transitverkehr handelt, die nicht lediglich der Quartierer-
schliessung dient, sind die genannten Prozentangaben nicht von ausschlag-
gebender Bedeutung und jedenfalls nicht geeignet, die in der Vernehmlas-
sung behauptete Durchschnittlichkeit im Sinne eines "quartierüblichen Ver-
kehrs" zu belegen.
Ebenfalls zu Unrecht beruft sich die Bauherrschaft auf ein – gemäss ihrer
Behauptung – unterdurchschnittliches spezifisches Verkehrserzeugungspo-
tenzial (SVP) von 6,9 Fahrten pro (Kunden-)Parkplatz und Tag im Vergleich
mit den im Leitfaden Fahrtenmodell der Stadt Zürich (Januar 2007, aktuali-
siert März 2016; vgl. act. 5.4) genannten Werten von 6 bis 12 für Kunden
Verkauf bis 2'000 m2 bzw. 9 bis 18 für Kunden Verkauf grösser 2'000 m2 (act.
5.4 S. 4, wobei zu beachten ist, dass in der Berechnung der Anzahl Park-
plätze [act. 15.10] hinsichtlich der Umrechnungswerte gemäss Art. 4 PPV für
die Nutzweise Verkauf – ausgehend von 5 Betriebseinheiten – fast vollstän-
dig von den Werten für die jeweils ersten 2'000 m2 je Betriebseinheit ausge-
gangen wird; vgl. dazu näher nachstehend). Dabei erweist sich bereits der
behauptete Wert von 6,9 als zweifelhaft, weist die Vorinstanz doch – wie be-
reits in E. 4.1 dargelegt – im angefochtenen Beschluss zutreffend darauf hin,
dass sich diese Zahl auf die Grösse des heutigen Einkaufszentrums und des-
sen hohen Parkplatzbestand beziehe, während sich das SVP bei Verkleine-
rung der Verkaufsfläche und Verringerung der Anzahl Parkplätze tendenziell
erhöhen werde. Wenn die Bauherrschaft hiergegen unter Verweis auf An-
hang F des UVB eine Berechnung ins Feld führt, bei der sie ausgehend von
den prognostizierten 1'286 täglichen projektbedingten Fahrten, der Anzahl
Parkplätze für Wohnen und dem für diese angenommenen SVP von 1,1
rechnerisch die Korrektheit des SVP von 6,9 für Kunden-Parkplätze bewei-
sen will (vgl. act. 2 Rz. 32), so hat dieser "Beweis" keinerlei Aussagekraft, da
die als Ausgangspunkt verwendete Gesamtzahl der täglichen Fahrten ge-
rade unter Zugrundelegung der jeweiligen SVP für die einzelnen Nutzungen
berechnet wurde (vgl. act. 15.11, Anhang F S. 20), so dass die Rückrech-
nung logischerweise wieder denselben Wert ergeben muss. Demgegenüber
ist die qualitative Überlegung der Vorinstanz ohne weiteres nachvollziehbar,
da eine Verkleinerung der Verkaufsfläche und damit des Angebots tenden-
ziell zu kürzeren Verweildauern der einzelnen Kunden und damit zu einem
R1S.2022.05160 Seite 29

höheren SVP des einzelnen Kunden-Parkplatzes führen dürfte. Indessen
wäre die Argumentation der Bauherrschaft selbst dann nicht geeignet, deren
Standpunkt zu stützen, wenn von einem SVP von 6,9 ausgegangen würde:
Auch in diesem Zusammenhang ist die Prämisse des entsprechenden Argu-
ments, dass auf einen Vergleich zwischen unterschiedlichen Nutzungen als
Verkaufsfläche abzustellen sei, während – wie in E. 6.3.3 aufgezeigt – als
Vergleichsgrösse sämtliche Nutzweisen heranzuziehen sind, so dass sich
selbst ein SVP von 6,9 als hoch erweisen würde. Hinzu kommt, dass es
selbst bei einem Vergleich mit anderen Verkaufsflächen nicht lediglich auf
den SVP, sondern auch auf die Anzahl der Parkplätze und damit die insge-
samt durch das Vorhaben bewirkten Emissionen ankommt, so dass es be-
züglich der Qualifikation als überdurchschnittlicher Emittent einen Unter-
schied macht, ob bei identischem SVP eine grössere oder kleinere Verkaufs-
fläche und entsprechend eine höhere oder tiefere Anzahl Kunden-Parkplätze
zur Beurteilung steht.
Aus dem letztgenannten Grund verfängt denn auch das in der Replik vorge-
tragene Argument, wonach bei Anordnung verschärfter Emissionsbegren-
zungen in der vorliegenden Konstellation generell die in der PPV vorgese-
hene Bandbreite für die Nutzweise Verkauf obsolet wäre, nicht. Auszugehen
ist von der in Art. 4 PPV vorgesehenen Differenzierung, wonach bei der
Nutzweise "Verkauf (Läden)" der Normalbedarf für die ersten 2'000 m2 je Be-
triebseinheit einem Personenwagenabstellplatz pro 100 m2 Geschossfläche,
für die Fläche über 2'000 m2 je Betriebseinheit dagegen einem Abstellplatz
pro 160 m2 entspricht. Selbst wenn nun bei der Parkplatzberechnung vorlie-
gend für die 2'000 m2 übersteigende (Gesamt-)Verkaufsfläche der entspre-
chende Umrechnungswert verwendet worden wäre, wäre es ohne weiteres
gerechtfertigt, zwischen Verkaufsgeschäften mit einer diesen Wert überstei-
genden Fläche insofern zu differenzieren, als auf solche Verkaufsflächen zu-
nächst der spezifische Umrechnungswert gemäss Art. 4 PPV und in der
Folge die gesamte Bandbreite gemäss Art. 5 PPV (vgl. dazu vorstehend
E. 5.2) zur Anwendung gelangt, jedoch bei – wie vorliegend – relativ erheb-
licher Überschreitung des Masses von 2'000 m2 zusätzlich auch verschärfte
Emissionsbegrenzungen denkbar sind, mit denen die von Art. 5 PPV eröff-
nete Bandbreite eingeschränkt wird. Vorliegend kommt nun hinzu, dass –
wie bereits erwähnt – die Parkplatzberechnung der Bauherrschaft unter Ver-
weis auf 5 Betriebseinheiten der Nutzweise Verkauf fast ausschliesslich
(nämlich für 6'445 m2) den Umrechnungswert für die ersten 2'000 m2 je
R1S.2022.05160 Seite 30

Betriebseinheit und lediglich für 301 m2 denjenigen für Verkaufsflächen über
2'000 m2 je Betriebseinheit verwendet (act. 15.10 S. 1). Damit lässt sich erst
recht nicht behaupten, die Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungen
im vorliegenden Fall hätte zur Folge, dass die Bandbreite für die Nutzweise
Verkauf gemäss PPV generell obsolet würde. Vielmehr erscheint es nahelie-
gend, dass beispielsweise für eine Verkaufsfläche, die gesamthaft den Wert
von 2'000 m2 nicht übersteigt, ohne weiteres die gesamte Bandbreite ge-
mäss PPV zur Verfügung stehen kann, während für eine Verkaufsfläche, die
wie vorliegend – bei weitestgehender Verwendung des gleichen Umrech-
nungswerts gemäss Art. 4 PPV – gesamthaft einen wesentlich grösseren
Umfang aufweist (und entsprechend einen höheren Normalbedarf an Park-
plätzen generiert) die Bandbreite gemäss Art. 5 PPV im Sinne einer ver-
schärften Emissionsbeschränkung reduziert wird bzw. ganz entfällt.
Nichts ableiten lässt sich schliesslich aus der seitens der Bauherrschaft be-
haupteten Unterschreitung des gesamtstädtischen Modalsplits. Ganz abge-
sehen davon, dass die entsprechende Berechnung in Rz. 33 f. der Vernehm-
lassung auf diversen unbelegten Annahmen beruht, würde selbst der Um-
stand, dass die Anlage gegebenenfalls einen vorteilhaften Modalsplit auf-
wiese, nicht das von der Bauherrschaft behauptete durchschnittliche Ver-
kehrsaufkommen im Vergleich mit einer "Durchschnittsbaute" belegen. Zieht
die relativ grosse und auf den täglichen Bedarf ausgerichtete Verkaufsfläche
viele Kunden an – wovon auszugehen ist –, so sind selbst bei einem (angeb-
lich) vorteilhaften Modalsplit die durch den Verkehr generierten Emissionen
wesentlich höher als bei einer weniger publikumsintensiven Nutzung, auch
wenn diese unter Umständen einen schlechteren Modalsplit aufweist.
6.3.5
Hervorzuheben ist sodann ein letzter Aspekt, welchem die Bauherrschaft
grosses Gewicht beizumessen scheint, wenn sie wiederholt darauf hinweist,
dass bereits im jetzigen Zeitpunkt ein Ladenzentrum auf dem Baugrundstück
bestehe, dieses über eine grössere Verkaufsfläche und mehr Parkplätze ver-
füge und mit dem streitgegenständlichen Projekt demnach eine Redimensi-
onierung des Ladenzentrums erfolge. Dieser – grundsätzlich unbestrittene –
Umstand ist nicht geeignet, bezüglich der Qualifikation als überdurchschnitt-
licher Emittent zu einer abweichenden Einschätzung zu führen. Entschei-
dend ist insofern ausschliesslich die Frage einer Überschreitung des "Zonen-
durchschnitts" durch das Gegenstand der angefochtenen Baubewilligung
R1S.2022.05160 Seite 31

bildende Vorhaben, wobei sich der Zonendurchschnitt wie aufgezeigt entwe-
der aus dem abstrakten Zonenzweck oder aus den im Umfeld des Vorhabens
bestehenden Nutzungen herleitet. Demgegenüber wirkt sich der Umfang der
mit der bestehenden Nutzung verbundenen Emissionen nicht dahingehend
aus, dass ein geplantes Vorhaben, welches dieses Emissionsniveau unter-
schreitet, von vornherein nicht als überdurchschnittlich gelten und keinen
verschärften Emissionsbeschränkungen unterworfen werden könnte. Ein
entsprechendes Verständnis würde sich im Sinne einer – in dieser Form ge-
rade nicht existierenden – Bestandesgarantie auswirken, indem trotz Erstel-
lung eines als neue Anlage geltenden Ersatzneubaus (vgl. E. 6.1.1) nicht
eine Prüfung, wie sie bei einem Neubau erfolgt, vorgenommen, sondern
stattdessen auf die mit dem Ersatz des Bestandes verbundene Verbesse-
rung abgestellt würde. Dies stünde mit der Konzeption des USG und der LRV
in Widerspruch und ergibt sich insbesondere auch nicht aus den in Art. 8 und
10b USG statuierten Vorgaben (vgl. zu diesen bereits E. 6.2). Zusammen-
fassend bleibt es somit dabei, dass die Vorinstanz das streitgegenständliche
Bauvorhaben zu Recht als überdurchschnittlichen Emittenten qualifiziert hat.
6.4
Schliesslich rügt die Bauherrschaft eine "fehlende und fehlerhafte Gesamt-
beurteilung", wobei sich die unter diesem Titel aufgeworfenen Fragen teil-
weise mit der Rüge, wonach die angeordnete Massnahme unverhältnismäs-
sig sei, überschneiden, so dass im Folgenden beide Rügen gemeinsam zu
behandeln sind.
Auch in diesem Kontext wird in erster Linie mit dem – gerade im Hinblick auf
die Reduktion der Emissionen – grossen Interesse an der Realisierung des
geplanten Vorhabens argumentiert, welche durch die streitgegenständliche
Anordnung in Frage gestellt sei. Indessen ist es von vornherein nicht angän-
gig – und etwas anderes insbesondere auch nicht aus Art. 8 USG (vgl. dazu
auch E. 6.2) herleitbar –, den behaupteten Verzicht auf die Realisierung ei-
nes Bauvorhabens bei Rechtsbeständigkeit einer bestimmten auflageweisen
Anordnung in die Interessenabwägung einfliessen zu lassen. Vielmehr ist in-
soweit einzig darauf abzustellen, welche zusätzlichen positiven Auswirkun-
gen mit der fraglichen Anordnung im Verhältnis zum (ohne diese Anordnung)
geplanten Bauvorhaben einhergehen würden, und sind diese Interessen
denjenigen Interessen (namentlich der Bauherrschaft) gegenüberzustellen,
welche unmittelbar gegen die Umsetzung der Anordnung im Falle einer
R1S.2022.05160 Seite 32

Realisierung des Vorhabens gerichtet sind. Andernfalls hätte es eine Bau-
herrschaft in der Hand, durch entsprechende Willensbekundung – betreffend
Verzicht auf die Realisierung eines Vorhabens – die Interessenabwägung
bezüglich einer ihr missliebigen auflageweisen Anordnung zu ihren Gunsten
zu beeinflussen. Entsprechend kommt sämtlichen Ausführungen der Bau-
herrschaft, welche sich mit den – namentlich emissionsbezogenen – Vortei-
len des geplanten Bauvorhabens befassen, keine Bedeutung zu, weshalb es
sich erübrigt, darauf näher einzugehen. Ergänzend ist darauf hinzuweisen,
dass die Ausführungen der Bauherrschaft betreffend Verzicht auf die Reali-
sierung des gesamten Vorhabens schon deshalb wenig plausibel erschei-
nen, weil die Teil desselben bildende Erstellung von 512 Wohnungen von
der fraglichen Anordnung gar nicht tangiert ist.
Die Bauherrschaft behauptet sodann eine fehlende Wirksamkeit der ange-
ordneten Reduktion von Kunden-Parkplätzen. Die entsprechenden, rein hy-
pothetischen Ausführungen zum zukünftigen Kundenverhalten erweisen sich
aber als wenig schlüssig. So ist insbesondere mit Blick auf die zukünftige
Ausgestaltung der Verkaufsflächen als quartierbezogenes Ladenzentrum,
die hohe Dichte des fraglichen Quartiers sowie die sehr gute Erschliessung
mit dem öffentlichen Verkehr (Lage des Baugrundstücks in der öV-Güte-
klasse A) davon auszugehen, dass eine Reduktion der Anzahl Parkplätze
nicht zum behaupteten "Verkehrschaos" und Ausweichverkehr führen wird,
sondern einen Lenkungseffekt im Sinne einer Verlagerung auf andere Ver-
kehrsträger erzielen kann. Rein hypothetisch und insofern nicht weiter be-
achtlich sind im Übrigen die ebenfalls zur Begründung des behaupteten Aus-
weichverkehrs angestellten Überlegungen der Bauherrschaft zur angeblich
unumgänglichen zukünftigen Verkleinerung der Verkaufsfläche bei Rechts-
beständigkeit der angefochtenen Anordnung. Inwiefern sodann eine Reduk-
tion von – nach Massgabe der Ausführungen der Bauherrschaft ohnehin be-
legten – Parkplätzen zu einer Erhöhung des SVP der zulässigen Parkplätze
führen sollte, ist nicht ersichtlich. Entgegen einem anders lautenden Hinweis
der Bauherrschaft werden Parkplatzbeschränkungen in der Rechtsprechung
denn auch keineswegs per se als wenig wirksam qualifiziert (vgl. in neuster
Zeit nur BRGE III Nr. 134/2022 vom 17. August 2022, E. 7.4.5). Zusammen-
fassend ist mithin davon auszugehen, dass die streitgegenständliche Anord-
nung durchaus geeignet ist, zu einer Verbesserung der Luftqualität beizutra-
gen. Die seitens der Bauherrschaft unter Verweis auf den UVB (insb. act.
15.11 S. 25 f.) behauptete Marginalität der erzielbaren Emissionsreduktion
R1S.2022.05160 Seite 33

führt nicht zu einer anderen Beurteilung, zumal sie einerseits auf dem – nach
dem oben Ausgeführten unzulässigen – Vergleich mit den durch die Reali-
sierung des gesamten Vorhabens erzielbaren Emissionsreduktionen beruht
und zum andern der Ansatz der Vorinstanz, die besonders intensiv genutzten
Kunden-Parkplätze zum Gegenstand einer verschärften Emissionsbegren-
zung zu machen, nachvollziehbar und plausibel ist. In diesem Sinn ist auch
die Erforderlichkeit der strittigen Massnahme zu bejahen.
Dem für die Anordnung sprechenden Interesse am Umwelt- und Gesund-
heitsschutz steht primär das private Interesse der Bauherrschaft sowie der
Ladenbetreiberin entgegen. Indessen erscheinen die geäusserten Befürch-
tungen, wonach sich das Ladenzentrum bei Reduktion der Parkplätze nicht
mehr wirtschaftlich betreiben lasse, überzogen. Zunächst ist in Rechnung zu
stellen, dass die in der PPV genannten Bandbreiten der Anzahl Parkplätze
im Zusammenspiel mit der nach Nutzweisen differenzierenden Berechnung
des Normalbedarfs so gewählt sind, dass grundsätzlich auch im unteren Be-
reich bzw. bei Anwendung der minimalen Anzahl kein wirtschaftlich unsinni-
ges Ergebnis resultiert. Dass sodann in der vorliegenden Konstellation eine
Reduktion auf das Minimum noch als zumutbar und damit als verhältnismäs-
sig erachtet wurde, ist insbesondere aus den vorstehend im Zusammenhang
mit der Wirksamkeit der Massnahme bereits erwähnten Gründen (Quartier-
versorger, hohe Dichte des Quartiers, sehr gute öV-Erschliessung) nachvoll-
ziehbar. Die zu erwartenden wirtschaftlichen Auswirkungen der Massnahme
sind wesentlich weniger einschneidend als von der Bauherrschaft darge-
stellt; insbesondere ist unter Berücksichtigung der konkreten örtlichen Ver-
hältnisse ohne weiteres davon auszugehen, dass ein entsprechendes La-
denzentrum auch mit der reduzierten Anzahl Fahrzeugabstellplätze wirt-
schaftlich betrieben werden kann. Kommt somit dem geltend gemachten
wirtschaftlichen Interesse an einer Aufhebung der Anordnung lediglich ein
relativ geringes Gewicht zu, so überwiegen die vorstehend erörterten Inte-
ressen des Umwelt- und Gesundheitsschutzes, so dass die Vorinstanz zu
Recht von der Verhältnismässigkeit der angeordneten verschärften Emissi-
onsbegrenzung ausgehen durfte.
Was schliesslich das beanstandete Fehlen einer "Gesamtbeurteilung" bzw.
einer umfassenden Interessenabwägung anbelangt, so ist zum einen eine
solche jedenfalls im Rahmen der vorstehenden Ausführungen erfolgt. Zum
andern lassen sich auch dem angefochtenen Beschluss und der Beurteilung
R1S.2022.05160 Seite 34

des UVB durch den Umwelt- und Gesundheitsschutz der Stadt Zürich vom
17. Mai 2022 (act. 15.16) Überlegungen zu den Gründen der angeordneten
Reduktion entnehmen, wobei die Vorinstanz nicht gehalten war, sich mit sei-
tens der Bauherrschaft im Rekursverfahren angeführten gegenteiligen Inte-
ressen auseinanderzusetzen, soweit diese – wie vorstehend hinsichtlich des
angeführten Interessens an der Realisierung des Bauvorhabens aufgezeigt
– von vornherein unbeachtlich sind. Gleiches gilt im Übrigen für weitere gel-
tend gemachte Interessen wie die – nicht näher substantiierte – Veränderung
des Anteils von Elektrofahrzeugen oder das nicht ins Gewicht fallende be-
hauptete Interesse an einer Nutzung des Parkhauses bei grösseren Anläs-
sen.
6.5
Im Sinne eines Zwischenfazits ergibt sich somit, dass der Rekurs im Verfah-
ren G.-Nr. R1S.2022.05172 abzuweisen ist (soweit er nicht als gegenstands-
los geworden abzuschreiben ist; vgl. E. 2.2). Dies gilt auch für den Eventu-
alantrag, da nach dem Gesagten kein Anlass besteht, die Sache zwecks wei-
terer Sachverhaltsabklärungen bzw. zur Vornahme einer rechtsgenügenden
Interessenabwägung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
7.1
Im Rekursverfahren G.-Nr. R1S.2022.05160 macht der VCS als Rekurrent
zur Begründung seiner Anträge Folgendes geltend:
Der Bau dürfe nicht gemäss dem Teil der Parkplatzberechnung (act. 15.10)
bildenden Plan E01 nord ausgeführt werden, da dieser – entsprechend der
Baueingabe – 86 Kunden-Parkplätze vorsehe. Eine korrekte Umsetzung der
vorinstanzlichen Vorgaben erfordere eine Überarbeitung der Pläne, doch sei
vergessen gegangen, dies in der Baubewilligung auflageweise anzuordnen.
Gemäss dem genannten Plan E01 nord sei weder ersichtlich noch nachvoll-
ziehbar, wie die Trennung zwischen bewirtschafteten Kundenparkplätzen
und nicht bewirtschafteten Angestelltenparkplätzen vonstatten gehen solle
bzw. wie das Parkieren von Kundinnen und Kunden auf Angestellten-Park-
plätzen verhindert werden könne.
R1S.2022.05160 Seite 35

Bei der Ausgestaltung der Gebühren handle es sich um ein zentrales Ele-
ment der Baubewilligung, das normalerweise in der Baubewilligung selber
konkret zu regeln sei. Aufgrund der ungewöhnlich langen Bauphase er-
scheine es allerdings sinnvoll, die konkrete Höhe der Gebühren ausnahms-
weise erst kurz vor Beginn der Parkplatzbewirtschaftung festzulegen. Falsch
sei jedoch der gewählte Zeitpunkt "vor Baufreigabe", mithin Jahre vor Beginn
der Bewirtschaftung, da dann die Gebührenhöhe genauso gut in der Baube-
willigung selber festgelegt werden könnte und daher auch zwingend in dieser
festgelegt werden müsste. Sinnvoll erscheine demgegenüber der Zeitpunkt
"spätestens vor Mieterausbau der Gewerbeflächen". Unzulässig sei sodann
eine formlose Festsetzung durch die Bauherrschaft selber nach mehr oder
weniger informeller Absprache mit dem Tiefbauamt. Die Bestimmung der
Gebühren habe in einem formellen Verfahren mit Bewilligung durch die dafür
originär zuständige Baubewilligungsbehörde und mit Wahrung des Rechts-
schutzes betroffener Dritter zu erfolgen.
Obwohl es nach der Einfahrt in die Tiefgarage nach rechts zu den Kunden-
und Angestelltenparkplätzen und nach links zu den Besucherparkplätzen für
die Wohnnutzung gehe, bestehe die erhebliche Gefahr, dass Kundinnen und
Kunden die Besucherparkplätze als kostenlose Parkiermöglichkeit entdeck-
ten und missbrauchten. Da die Besucherparkplätze leicht zugänglich sein
müssten, könne diesem Problem nicht ohne Weiteres durch Einführung ei-
nes Ticketsystems für Besucherinnen und Besucher oder ähnliche Massnah-
men begegnet werden. Entsprechend seien regelmässige Kontrollen zur
Verhinderung solchen Missbrauchs erforderlich und verbindlich vorzuschrei-
ben.
7.2
Die Vorinstanz entgegnet vernehmlassungsweise was folgt:
Gestützt auf Art. 6 Abs. 1 PPV sei die Bauherrschaft verpflichtet, die Abstell-
plätze entsprechend zu kennzeichnen und zuzuteilen. Im Bauentscheid
werde zudem auf Art. 11 Abs. 1 PPV verwiesen, wonach die Parkplätze be-
stimmungsgemäss benützt werden müssten. Aus der Legende des Schemas
gehe hervor, dass die Kundenparkplätze mit einem Ticketsystem bewirt-
schaftet würden, woraus bereits eine genügende Trennung hervorgehe, so
dass eine weitere Auflage nicht notwendig sei.
R1S.2022.05160 Seite 36

Bezüglich des Zeitpunkts der Gebührenfestsetzung entspreche es der gän-
gigen Praxis der Stadt Zürich, diese vor Baubeginn zu verlangen. Dies sei
der geeignetste Zeitpunkt, zumal er – im Gegensatz zum vom VCS bean-
tragten Zeitpunkt – klar bestimmbar und überprüfbar sei. Auch sei trotz der
längeren Bauzeit nicht damit zu rechnen, dass die Gebühren zum Zeitpunkt
der Inbetriebnahme bereits nicht mehr lenkungswirksam wären.
Durch die Anordnung der Besucherparkplätze links und der Kundenpark-
plätze rechts der Einfahrt sei dem Umweltschutz genügend Rechnung getra-
gen. Durch die bauliche Abgrenzung sei nicht von einem Missbrauchspoten-
tial auszugehen. Auch liege es im Interesse der Bauherrschaft als künftige
Vermieterin, dass die Besucherparkplätze der Wohnnutzung bestimmungs-
gemäss gebraucht würden.
Die Bauherrschaft hat wie dargelegt innert Frist weder eine Vernehmlassung
noch eine Duplik eingereicht, sich stattdessen aber in einem späteren Zeit-
punkt mit einer unaufgeforderten Eingabe an das Gericht gewandt. Diese –
verspätete – Eingabe ist grundsätzlich unbeachtlich, wobei es dem Gerichts
allerdings gestützt auf den Untersuchungsgrundsatz unbenommen wäre, die
entsprechenden Ausführungen dennoch zu berücksichtigen. Vorliegend er-
übrigen sich weitere Ausführungen hierzu, da sich der Eingabe nichts ent-
nehmen lässt, was sich nicht ohnehin bereits aus den übrigen Akten ergibt.
8.1
Den ersten Antrag des VCS betreffend ist zunächst offenkundig, dass die –
wie in E. 6 dargelegt zu Recht erfolgte – Reduktion auf 46 Kunden-Park-
plätze in abgeänderten Plänen, welche dem Amt für Baubewilligungen ein-
zureichen sind, darzustellen ist. Die beantragte Ergänzung der Baubewilli-
gung um eine entsprechende Auflage ist mithin gerechtfertigt.
Ebenfalls berechtigt ist sodann die Forderung, wonach Kunden- und Ange-
stellten-Parkplätze ausreichend baulich und betrieblich zu trennen sind. Zwar
trifft es zu, dass Art. 6 Abs. 1 PPV an sich lediglich eine besondere Kenn-
zeichnung der Kunden-Parkplätze verlangt. Vorliegend besteht allerdings
begründeter Anlass für die Befürchtung eines Missbrauchs der Angestellten-
Parkplätze durch Kundinnen und Kunden, wenn diese nicht in weitergehen-
der Form von den Kunden-Parkplätzen getrennt werden. Dies deshalb, weil
R1S.2022.05160 Seite 37

aufgrund der angeordneten und mit vorliegendem Entscheid geschützten
Reduktion der Kunden-Parkplätze auf das Minimum nach PPV gerade nach
Massgabe der vorstehend referierten Ausführungen der Bauherrschaft damit
gerechnet werden muss, dass grundsätzlich eine das Angebot überstei-
gende Nachfrage nach Parkplätzen bestehen würde (wobei die Einfluss-
nahme auf diese Nachfrage im Sinne eines Anreizes zum Wechsel des Ver-
kehrsmittels gerade der mit der Parkplatz-Reduktion beabsichtigten Len-
kungswirkung entspricht). Entsprechend ist einem zukünftigen Ausweichver-
halten von Kundinnen und Kunden durch Zweckentfremdung der – mit einer
Gesamtzahl von 24 PP grosszügig bemessenen – Angestellten-Parkplätze
vorzubeugen. Die blosse Bewirtschaftung der Kundenparkplätze mit einem
(im Ein- und Ausfahrtsbereich sowohl der Kunden- als auch der Angestellten-
Parkplätze positionierten) Ticketsystem bietet selbstredend keine Gewähr für
die effektive Respektierung der Trennung, weshalb es angezeigt ist, antrags-
gemäss eine ausreichende bauliche und betriebliche Trennung auflageweise
anzuordnen.
8.2
Begründet ist sodann das Vorbringen des VCS, wonach die Festlegung der
Gebührenhöhe als des in der Tat zentralen Elements einer lenkungswirksa-
men Bewirtschaftung der Parkplätze nicht lediglich seitens der Bauherrschaft
in Absprache mit dem Tiefbauamt erfolgen kann. Vielmehr ist auch dieser
Aspekt von der Bewilligungsbehörde selbst zu prüfen und zu bewilligen, dies
insbesondere auch mit Blick auf den nur auf diese Weise gewährleisteten
Rechtsschutz Dritter. Soweit der Antrag des VCS die Zuständigkeit zur Fest-
setzung der Gebührenhöhe betrifft, ist der Rekurs somit ebenfalls gutzuheis-
sen.
Demgegenüber steht es im Ermessen der Vorinstanz, wenn sie als massge-
blichen Zeitpunkt praxisgemäss auf die Baufreigabe abstellt. Nachvollzieh-
bar ist zum einen die Überlegung, dass dieser Zeitpunkt – im Gegensatz zu
dem vom VCS genannten – leichter bestimmbar und überprüfbar sei. Zum
andern lässt sich entgegen dem VCS auch nicht sagen, dass bei Zugrunde-
legung dieses Zeitpunkts die Festlegung genauso gut in der Baubewilligung
selbst hätte erfolgen können (und daher auch hätte erfolgen müssen): Ge-
rade mit Blick auf die Dauer der Rechtsmittelverfahren macht es durchaus
einen Unterschied, wenn die Gebührenhöhe erst im – wesentlich näher am
R1S.2022.05160 Seite 38

Beginn der Bewirtschaftung liegenden – Zeitpunkt der Baufreigabe festgelegt
werden muss. In diesem Punkt ist der Rekurs mithin abzuweisen.
8.3
Ebenfalls abzuweisen ist schliesslich der dritte Antrag des VCS. Wie sich
den massgeblichen Plänen (act. 15.10 [E01 nord und E01 süd] sowie
act. 15.3.2 und 15.3.3) entnehmen lässt, besteht keine vernünftige Wegver-
bindung von den Besucher-Parkplätzen der Wohnnutzung zu den Verkaufs-
flächen. Kundinnen und Kunden, welche auf den Besucher-Parkplätzen par-
kieren würden, müssten mit ihren Einkäufen innerhalb der Tiefgarage durch
die für die Fahrzeuge vorgesehenen Zu- und Ausfahrtsbereiche und die C-
Strasse überquerend zu den entsprechenden Parkplätzen gelangen. Dieses
seitens des VCS auch nicht näher substantiierte Szenario erscheint – auch
unter Berücksichtigung der (mit vorliegendem Entscheid geschützten) Re-
duktion der Kunden-Parkplätze auf das Minimum gemäss PPV – äusserst
unwahrscheinlich bzw. rein hypothetisch, so dass es keinen Anlass bietet,
die beantragte Verpflichtung der Bauherrschaft zur Einreichung eines Kon-
zepts betreffend Verhinderung des Missbrauchs auflageweise anzuordnen.
9.
Zusammengefasst ist der Rekurs im Verfahren G.-Nr. R1S.2022.05160 teil-
weise gutzuheissen und die Baubewilligung mit den Ergänzungen gemäss
Antrag 1.1 und Antrag 1.2 (letzteres unter Anpassung des Zeitpunkts im
Sinne des in E. 8.2 Dargelegten) zu versehen, wobei im Einzelnen auf Dis-
positiv-Ziff. II verwiesen wird. Im Übrigen ist der Rekurs im Verfahren G.-Nr.
R1S.2022.05160 abzuweisen.
Der Rekurs im Verfahren G.-Nr. R1S.2022.05172 ist abzuweisen, soweit er
nicht als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.
10.1
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten zu 13/16 der A, zu 1/8 dem
Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) und zu 1/16 der Bausektion aufzuerlegen
(§ 13 VRG). Dabei wird zum einen dem wesentlich höheren Aufwand des
Rekursverfahrens G.-Nr. R1S.2022.05172, in welchem die Bauherrschaft als
Rekurrentin vollständig unterliegt – zumal sie sich auch bezüglich des in
R1S.2022.05160 Seite 39

Wiedererwägung gezogenen Punktes materiell weitestgehend nicht durch-
gesetzt hat –, Rechnung getragen. Hinsichtlich des Rekursverfahrens G.-Nr.
R1S.2022.05160 wird sodann von einem hälftigen Obsiegen des VCS als
Rekurrent ausgegangen, wobei bezüglich der hälftigen Kostenauferlegung
zulasten der Gegenseite – entgegen einem anderslautenden Hinweis des
VCS, wonach es sich um Redaktionsfehler der Vorinstanz handle – davon
auszugehen ist, dass hierfür neben der Vorinstanz auch die Bauherrschaft
anteilsmässig heranzuziehen ist, umso mehr als sich diese im genannten
Verfahren ausdrücklich mit dem Antrag auf Abweisung des Rekurses hat ver-
nehmen lassen.
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr bis auf
das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei der Bemessung der
Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu
(Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13
Rz. 25 ff.).
Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses (Bau-
summe ca. Fr. 210 Mio., wobei allerdings lediglich Nebenbestimmungen
streitig waren), des getätigten Verfahrensaufwandes (mehrere Zwischenver-
fügungen), des Umfangs des vorliegenden Urteils sowie der Vereinigung
mehrerer Rekursverfahren ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 8'000.-- festzuset-
zen (BGr 1C_566/2015 vom 18. Februar 2016, E. 2; BGr 1C_244/2013 vom
4. Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162 und 0163/2012 vom 23. Oktober 2012,
E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36; Entscheid bestätigt mit VB.2012.00774 vom 22.
August 2013, dieser bestätigt mit BGr 1C_810/2013 vom 14. Juli 2014;
www.baurekursgericht-zh.ch).
10.2
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei
R1S.2022.05160 Seite 40

verpflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter
Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte
oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der
Umtriebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-
sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom
16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend im Verfahren G.-Nr.
R1S.2022.05172 dem Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) zulasten der A eine
Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Angemessen erscheint ein Betrag
von Fr. 1'700.--. Da die Umtriebsentschädigung pauschal festgelegt wird,
entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusatzes von vornherein
(BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56; www.baurekursge-
richt-zh.ch).
Im Rekursverfahren G.-Nr. R1S.2022.05160 sind mangels Obsiegensüber-
schusses keine Umtriebsentschädigungen zuzusprechen.
R1S.2022.05160 Seite 41