zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0025/2016 · 2016-01-22 · de
Zonenkonformität. Wohnanteilsvorschriften. Ausnahmebewilligung für deren Unterschreitung. Kultuszwecken bzw. Versammlungen einer religiösen Gemeinschaft dienende Räume.


BRGE I Nr. 0025/2016 vom 22. Januar 2016 in BEZ 2016 Nr. 11
2. Das Baugrundstück Kat.-Nr. WD110 liegt in der Quartiererhaltungszone
Q I, Empfindlichkeitsstufe III, gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich.
Das bestehende Gebäude soll gegen das rekurrentische Grundstück hin mit
einem dreigeschossigen Anbau erweitert werden, dessen Dach der Wohnung
im 3. Obergeschoss als Terrasse dienen soll. Anstelle des Restaurants im
Erdgeschoss soll ein jüdischer Gebetssaal und anstelle einer Wohnung im 1.
Obergeschoss ein weiterer Gebetssaal und ein Esssaal eingerichtet werden. Im
Kellergeschoss ist ein Bad (Mikwe) geplant und das Dachgeschoss soll zu
Wohnräumen ausgebaut werden. Weitere Umbauten betreffen den Einbau
eines Lifts und Grundrissänderungen der Wohnungen im 2. und 3. Oberge-
schoss.
3.1 Der Rekurrent macht zunächst geltend, mit dem Bauvorhaben werde
der minimale Wohnanteil von 80 Prozent unterschritten. Die dafür erteilte
Ausnahmebewilligung sei nicht rechtmässig. Im Umstand, dass die Räume zur
Pflege der religiösen Gemeinschaft dienen sollen, würden keine besonderen
Verhältnisse im Sinne von § 220 Abs. 1 PBG liegen. Dies könne bei jedem
beliebigen Grundstück geltend gemacht werden. Hinzu komme, dass die
Wohnanteilsunterschreitung auch durch eine Wohnanteilsübertragung von
einem Nachbargrundstück ausgeglichen werden könne, was auflageweise
verlangt werden könne. Sodann werde er (der Rekurrent) durch die massive
Wohnanteilsunterschreitung unzumutbar benachteiligt, weil sich die dadurch
ermöglichte Nutzung gerade deutlich störender auf die Umgebung auswirke als
eine gewöhnliche Wohnnutzung. Der Anbau führe zu einem erhöhten
Personenverkehr unmittelbar vor seiner Liegenschaft. Die Gebetsräume würden
Platz für mehr als 60 Personen bieten, weshalb mit einer erheblichen
Lärmmehrbelastung zu rechnen sei. Zu den gemeinsamen Gebetszeiten dürfte
eine grosse Anzahl Personen gleichzeitig beim Eingang eintreffen, der sich im
neuen Anbau und damit unmittelbar an der Grenze zum rekurrentischen
Grundstück befinde. Schon der bestehende Betrieb der Synagoge habe in der
Vergangenheit zu Lärmklagen der Mieter des Rekurrenten geführt, weil
Besucher beim Verlassen der Synagoge oft Lärm verursachen würden.
Insbesondere sei störend, dass sich die Gläubigen nach dem Gottesdienst auf
der Strasse vor dem Ausgang sammeln und sich lautstark unterhalten würden.
(…)
3.4.1 Gemäss § 220 PBG ist von Bauvorschriften im Einzelfall zu befreien,
wenn besondere Verhältnisse vorliegen, bei denen die Durchsetzung der
Vorschriften unverhältnismässig erscheint (Abs. 1). Ausnahmebewilligungen
dürfen nicht gegen den Sinn und Zweck der Vorschrift verstossen, von der sie
befreien, und auch sonst keine öffentlichen Interessen verletzen, es sei denn,
es würde die Erfüllung einer dem Gemeinwesen gesetzlich obliegenden
Aufgabe verunmöglicht oder übermässig erschwert (Abs. 2). Ein Nachbar darf
durch Ausnahmebewilligungen von Vorschriften, die auch ihn schützen, nicht
unzumutbar benachteiligt werden; Ausnahmebewilligungen dürfen jedoch nicht
von der Zustimmung des Nachbarn abhängig gemacht werden (Abs. 3).

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Die Erteilung eines Dispenses setzt das Vorliegen «besonderer
Verhältnisse» voraus. Darunter sind Situationen zu verstehen, die wesentlich
von den tatsächlichen Verhältnissen abweichen, welche der Gesetzgeber im
Auge gehabt hat. Es handelt sich um Sachverhalte, die der Gesetzgeber bei
richtiger Voraussicht anders normiert hätte, sodass ihnen die Allgemeinordnung
nicht mehr gerecht zu werden vermag. Besondere Verhältnisse können
namentlich in der Topographie, Form oder Lage des Baugrundstückes liegen.
Lassen sich die Überlegungen, die für die Begründung einer
Ausnahmebewilligung angeführt werden, für eine Vielzahl von Fällen anstellen,
so besteht keine Ausnahmesituation. Entsprechende Dispense zielen auf eine
Änderung der gesetzlichen Ordnung ab und sind daher unzulässig. Keinen
Ausnahmegrund bildet in der Regel der Umstand, dass die aus der
Allgemeinordnung folgende Ablehnung der Baubewilligung für den Gesuch-
steller Härten, Unbilligkeiten oder auch nur Unzulänglichkeiten mit sich bringt.
Persönliche Verhältnisse und Anliegen vermögen regelmässig keine
Dispenssituation zu begründen. Schliesslich darf selbst beim Vorliegen
besonderer Verhältnisse keine Ausnahmebewilligung erteilt werden, wenn
negative Dispensvoraussetzungen (Abs. 2 und 3) erfüllt sind.
Was unter besonderen Verhältnissen und unter den negativen Dispens-
voraussetzungen zu verstehen ist, regelt das kantonale Recht abschliessend,
weshalb vorinstanzliche Entscheide in diesen Punkten von der Rekursinstanz
frei überprüft werden können. Durch welche Abweichungen vom Gesetz einer
Ausnahmesituation Rechnung zu tragen ist, stellt demgegenüber einen
Ermessensentscheid der Gemeinde dar.
3.4.2 Vorab ist festzuhalten, dass ein (teilweise) Kultuszwecken oder einer
religiösen Gemeinschaft als Versammlungslokal dienendes Gebäude wie das
vorliegend streitbetroffene in der Quartiererhaltungszone, in der die
Wohnnutzung im Vordergrund steht, grundsätzlich zulässig ist. Die Zonen-
konformität ist gegeben, weil die fragliche Nutzung dem Wohnen im Sinne der
kantonalen Bestimmung von § 52 Abs. 1 PBG zugerechnet werden kann (VGr,
31. Januar 2002, VB.2001.00277, E. 4). Nicht eingehalten ist dagegen der im
kommunalen Zonenplan vorgeschriebene Wohnanteil von 80 Prozent.
Wie der geltende Zonenplan zeigt, wurden kirchliche Grundstücke in der
Regel den Wohnzonen zugewiesen und wurde der Wohnanteil für die
betreffenden Parzellen mit 0 Prozent festgesetzt. Diese Behandlung wurde den
seit jeher kirchlich genutzten Liegenschaften der in Zürich seit langem
verankerten und weit verbreiteten Religionsgemeinschaften, das heisst insbe-
sondere den Kultusstätten der so genannten Landeskirchen (§ 1 Kirchengesetz
[KiG]) zuteil. Stätten kleinerer Religionsgemeinschaften oder von solchen,
welche erst durch die Migrationsbewegungen der neueren Zeit hierzulande zu
grösserer Bedeutung gelangten, sind planerisch nicht in der gleichen Weise
erfasst. Insofern liegen besondere Verhältnisse vor und ist die Erteilung von
Ausnahmebewilligungen aus Gründen der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 2 der
Bundesverfassung [BV]) und der Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV)
geboten. Die besonderen Verhältnisse ergeben sich im vorliegenden Fall auch
daraus, dass die Besucher der streitbetroffenen Gebetsräume aus allgemein

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bekannten Gründen auf einen Standort in Gehdistanz zu ihrem Wohnort
angewiesen sind.
Durch Wohnanteilsvorschriften soll die Verödung der Innenstadt bekämpft
sowie die Durchmischung von Arbeits- und Wohnplätzen und die Erhaltung von
günstigem Wohnraum gefördert werden (VGr, 18. November 2009,
VB.2009.00324, E. 5.5). Diesen öffentlichen Interessen laufen die hier zu
beurteilenden Gebetsträume offenkundig nicht zuwider. Im Gegenteil unter-
stützen sie deren Verwirklichung, indem die vorgesehene Nutzung dem
Zonenzweck des Wohnens dient und die Attraktivität des Quartiers für die
ansässige jüdische Bevölkerung steigert. Die Ausnahmebewilligung verstösst
daher nicht gegen Sinn und Zweck der Wohnanteilsvorschriften. Auch ein
Verstoss gegen andere öffentliche Interessen ist nicht ersichtlich.
Ein Nachbar darf durch Ausnahmebewilligungen von Vorschriften, die auch
ihn schützen, nicht unzumutbar benachteiligt werden (§ 220 Abs. 3 PBG). Weil
der Wohnanteilsvorschrift keine nachbarschützende Funktion zukommt und die
vorliegend fragliche Nutzung – wie erwähnt – in der Quartiererhaltungszone
grundsätzlich zulässig ist, entfällt die Prüfung der Zumutbarkeit als
Voraussetzung für die Erteilung der Ausnahmebewilligung. Insbesondere ist an
dieser Stelle die Zumutbarkeit der vom Rekurrenten beanstandeten Lärm-
immissionen nicht zu beurteilen.
Wenn für eine Vielzahl vergleichbarer Fälle stets eine Ausnahme-
bewilligung gemäss § 220 Abs. 1 PBG erteilt wird, stellt sich die Frage nach
einer faktischen Missachtung der gesetzlichen Ordnung. Der Bedarf an
zusätzlichen Lokalen für kleinere Religionsgemeinschaften, namentlich die
jüdische, ist indes naturgemäss eher gering. Somit ist in Zukunft wohl nicht mit
einer Vielzahl von Ausnahmebewilligungen zu rechnen. Sollte sich jedoch
herausstellen, dass inskünftig dennoch in erheblichem Ausmass Ausnahme-
bewilligungen für Betlokale und ähnliche Einrichtungen erforderlich werden, so
hätte eine Änderung über die planungsrechtlichen Institute – im vorliegenden
Fall eine Anpassung der BZO – zu erfolgen (VB.2011.00531, E. 4.2. = BEZ
2012 Nr. 20, und die entsprechend erlassene Bestimmung von Art. 40 Abs. 4bis
BZO Zürich, wonach zugunsten von Kinderbetreuungseinrichtungen sowie für
Kindergärten unabhängig von der geltenden Wohnanteilspflicht der Wohnanteil
unbeschränkt herabgesetzt werden darf).
Im Ergebnis erweist sich die Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung
des Wohnanteils im vorliegenden Fall als gerechtfertigt. Die rein hypothetische
Möglichkeit einer Wohnanteilsübertragung, bei der keine Ausnahmebewilligung
mehr nötig wäre, ändert daran nichts. (…)
4. Zusammengefasst ist der Rekurs abzuweisen.