zh_baurekursgericht · BRGE I Nrn. 0052-0053/2013 · 2013-03-15 · de
Nutzungsplanung. Revidierte Parkplatzverordnung der Stadt Zürich. Velopflichtabstellplätze. Gesetzliche Grundlage. Verhältnismässigkeit der Erstellungspflicht. Erstellungspflicht bei baulichen Änderungen. Lage und Ausgestaltung der Velopflichtabstellplätze.


BRGE I Nrn. 0052 und 0053/2013 vom 15. März 2013 in BEZ 2013 Nr. 15
8.2 Zu Recht unbestritten geblieben ist die mit § 242 PBG gegebene
gesetzliche Grundlage zur Legiferierung von Art 8bis revPPV, also zur
Statuierung einer Pflicht zur Erstellung von Veloabstellplätzen. Diese ergibt sich
aus § 242 Abs. 1 Halbsatz 1 PBG mit folgendem Wortlaut: «Die Bau- und
Zonenordnung legt die Zahl der Abstellplätze für Verkehrsmittel, insbesondere
für Motorfahrzeuge, fest…». Hieraus ist zu schliessen, dass die Bau- und
Zonenordnung auch die Zahl der Abstellplätze für Verkehrsmittel, die nicht
Motorfahrzeuge sind, festlegen kann. Unter diese fallen insbesondere die
Velos. Damit besteht eine klare gesetzliche Grundlage, die Erstellung von
Veloabstellplätzen vorzuschreiben. Darüber hinaus ergibt sich aus § 242 Abs. 1
Halbsatz 1 PBG auch, dass der kommunale Gesetzgeber die Möglichkeit hat,
die Erstellungspflicht nicht nur wie bisher mit Art. 4 Abs. 3 PPV 1996 in
allgemeiner Form, sondern mit zahlenmässigen Festlegungen zu statuieren.
Insoweit verfügt die angefochtene Regelung von Art. 8bis revPPV über eine
einwandfreie gesetzliche Grundlage, was wie gesagt denn auch nicht bestritten
wird.
Hingegen ist der Hauseigentümerverband der Auffassung, dass Art. 9 Abs.
2 revPPV, wonach die erforderlichen Veloabstellplätze auf dem Grundstück
selbst zu erstellen (Satz 1) und mit einer Diebstahlsicherung, gedeckt und in
Eingangsnähe anzubieten sind (Satz 2), gegen übergeordnetes Recht
verstosse, weil bereits § 244 PBG Lage und Gestaltung von Abstellplätzen
abschliessend regle.
Gemäss § 45 PBG erlassen die Gemeinden eine Bau- und Zonenordnung
(Abs. 1). Sie sind dabei an die Institute, Begriffe, Mess- und Berech-
nungsweisen sowie an die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts
gebunden, soweit es ihnen nicht ausdrücklich Abweichungen gestattet (Abs. 2).
Der Auffassung des Rekurrenten kann nicht gefolgt werden. Der gesamte
Normenkomplex der §§ 242 ff. PBG gilt in erster Linie für Personenwagen. Nur
die «Motorfahrzeuge» werden in § 242 Abs. 1 PBG explizit genannt, wobei
davon auszugehen ist, dass der Gesetzgeber damit vor allem Autos bzw.
Personenwagen vor Augen hatte. Mit den §§ 242 ff. PBG wollte der
Gesetzgeber den ruhenden Autoverkehr vom öffentlichen Strassenraum auf die
privaten Baugrundstücke verlagern (vgl. F. Frey, Die Erstellungspflicht von
Abstellplätzen für Motorfahrzeuge nach zürcherischem Recht, 1987, S. 1.). In
diesem Licht ist auch die – seit ihrer Einführung mit dem Planungs- und
Baugesetz vom 7. September 1975 nie in Revision gezogene – Bestimmung
von § 244 PBG auszulegen. Damals wies der Veloverkehr noch nicht die
heutige Relevanz auf, womit auch kein Bedarf bestanden haben konnte, auf

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kantonaler Ebene Lage und Ausgestaltung von Veloabstellplätzen zu regeln.
Dass mit der Vorschrift von § 244 PBG Auto- und nicht Veloabstellplätze
anvisiert werden, zeigt sich auch an dem in Abs. 3 statuierten Erfordernis der
unterirdischen Anlegung, die für Veloabstellplätze vorzuschreiben offensichtlich
unsinnig wäre. In § 244 PBG kann demnach keine die Lage und Gestaltung
auch von Veloabstellplätzen regelnde kantonalrechtliche Bestimmung erblickt
werden. Zumindest stellt diese Vorschrift keine abschliessende Regelung dar.
Demnach steht die Bestimmung von § 244 PBG einer diesbezüglichen
kommunalrechtlichen Bestimmung nicht entgegen.
Aus § 242 Abs. 1 PBG ergibt sich die kommunalrechtliche Befugnis, in
bestimmter Anzahl Pflichtabstellplätze für Velos vorzuschreiben. Damit
verbindet sich auch die Befugnis, Lage und Gestaltung der vorgeschriebenen
Veloabstellplätze regeln zu können. Von dieser Kompetenz hat die Stadt Zürich
denn auch schon bisher mit der – nota bene regierungsrätlich genehmigten (§
89 PBG) – Vorschrift von Art. 9 Abs. 2 PPV 1996 Gebrauch gemacht, wonach
die erforderlichen Abstellplätze für leichte zweirädrige Fahrzeuge in der Regel
auf dem Grundstück selbst zu erstellen sind. Hierin ist eine kompetenzgemäss
erlassene Vorschrift über die Lage von Abstellplätzen zu erblicken. Diese wurde
mit Art. 9 Abs. 2 Satz 1 revPPV übernommen, unter Ersetzung der
Formulierung «leichte zweirädrige Fahrzeuge» durch «leichte Zweiräder».
Sachlich offenkundig unhaltbar erschiene es demgegenüber, aus der
expliziten kommunalen Kompetenz, die Erstellung von Veloabstellplätzen zu
verlangen, den Umkehrschluss zu ziehen, die Regelung von Lage und
Gestaltung von Veloabstellplätzen sei der kommunalen Gesetzgebung
entzogen.
Entgegen dem Dafürhalten des Hauseigentümerverbandes besteht somit
eine gesetzliche Grundlage, Lage und Gestaltung der erforderlichen
Veloabstellplätze kommunalrechtlich zu regeln.
8.3.1 Der Hauseigentümerverband nimmt in der Rekursschrift und
unverändert auch in der Replik den Standpunkt ein, mit Bezug auf die
Voraussetzungen des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit sei
die gesamte Veloabstellplatzregelung verfassungswidrig. (…)
8.3.2 Das öffentliche Interesse, dass Velos nicht auf öffentlichem Grund
abgestellt werden, ist im Grunde genommen schon dadurch ausgewiesen, dass
der kantonale Gesetzgeber dem kommunalen Gesetzgeber die Befugnis
einräumt, die Erstellung von Veloabstellplätzen auf privatem Grund vorzu-
schreiben. Das öffentliche Interesse liegt auf Hand: Der öffentliche Grund soll
frei von Behinderungen dem fliessenden Verkehr bzw. dem Fussgängerverkehr
dienen. Für den fliessenden Verkehr und namentlich für den
Fussgängerverkehr bilden im Strassenraum bzw. auf dem Trottoir abgestellte
Velos prinzipiell ein Hindernis. Ungeordnet abgestellte Velos beeinträchtigen
das Strassenbild, was zumal im Lichte der steten Bemühungen der Stadt
Zürich, den öffentlichen Raum hochwertig, einheitlich und gepflegt zu gestalten
und zu möblieren (begrünte Vorgärten, normierte Zeitungskästen, speziell
designte Abfallbehälter etc.), nicht hingenommen werden muss. Insofern

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besteht auf öffentlichem Grund kein Raum für das Abstellen von Velos, es sei
denn auf entsprechend ausgeschiedenen Veloabstellplatzanlagen. Dass, wie
der Rekurrent geltend macht, solche etwa bei Bahnhöfen Not tun, dort teils sehr
unerfreuliche Zustände herrschen und die Schaffung solcher Anlagen Aufgabe
des betreffenden Trägers des öffentlichen Verkehrs oder des Gemeinwesens
bildet, trifft durchaus zu, kann aber nicht der privaten Erstellungspflicht
entgegengehalten werden.
Auch auf privatem Grund besteht grundsätzlich nur auf eigens
bereitgestellten Plätzen Raum zum Abstellen von Velos. Bei Wohnhäusern ist
der Umschwung in der Regel besetzt mit begrünten Flächen, Spielplätzen,
internen Wegverbindungen, Autoparkplätzen für Besucher, dem
Containerabstellplatz und anderen Ausstattungen (vgl. § 3 der Allgemeinen
Bauverordnung [ABV], § 238 Abs. 3, §§ 248 und 249 PBG). Im Rahmen der
Neuerstellung von Gebäuden ist ein Umgebungsplan einzureichen (§ 3 Abs. 1
lit. d der Bauverfahrensverordnung [BVV]), mit dem eine grundsätzlich
vollständige Durchgestaltung des Umschwungs nachzuweisen ist. Besondere
Beachtung findet dabei der Vorgartenbereich, da dieser auch der
Strassenraumgestaltung dient (vgl. § 96 Abs. 2 lit. a PBG i.V.m. § 238 Abs. 3
PBG). Auch der Umschwung betrieblich genutzter oder öffentlicher Gebäude ist
im Regelfall gestaltet und bildet nicht einfach beliebig nutzbare Freifläche.
Fehlen dergestalt auf den privaten Grundstücken Möglichkeiten für das
Abstellen von Velos, werden diese rasch einmal auf dem öffentlichen Grund,
vor allem auf dem Trottoir abgestellt.
Mithin ist das öffentliche Interesse an der Pflicht zur Erstellung von
Veloabstellplätzen ausgewiesen. Diese Pflicht in einer festen Relation zur
Nutzfläche und nicht bloss in unbestimmter Weise wie in Art. 4 Abs. 3 PPV
1996 zu regeln, dient der Rechtssicherheit. Zwar können unbestimmt gehaltene
Regelungen mit der rechtsgleichen Anwendung dienenden Richtlinien ergänzt
werden; in der Stadt Zürich ist dies mit dem bereits erwähnten Merkblatt für die
Erstellung von Abstellplätzen für leichte Zweiräder in der Fassung vom 21. März
2008 erfolgt. Anders als Parkplatzverordnungen beruhen solche Richtlinien
indes nicht auf einem anfechtbaren Entscheid der Legislative, sondern sind
lediglich Hervorbringungen der Verwaltung, die als solche ohne weiteres zu
Ungunsten des Grundeigentümers geändert werden können. Dessen
ungeachtet müssen sie als der rechtsgleichen Anwendung dienende Richtlinien
im Rechtsmittelverfahren angemessen beachtet werden.
8.3.3 Die Bedarfsfestlegung für Wohnnutzung – ein Veloabstellplatz pro 40
m2 massgebliche Geschossfläche (Art. 3 Abs. 2 revPPV) – erscheint hoch.
Diese Bedarfsfestlegung wird indes bereits in der Wegleitung der Baudirektion
des Kantons Zürich zur Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen
Erlassen vom Oktober 1997 (S. 9) empfohlen. Seither dürfte der Veloverkehr
kaum an Bedeutung verloren haben. Besondere Verhältnisse, die eine
Beachtung der Wegleitung in der Stadt Zürich unvertretbar erscheinen liessen,
sind nicht zu erkennen. Schon damit ist es ausgewiesen, dass die fragliche
Festlegung im Ermessensspielraum der Stadt Zürich liegt. Im Übrigen sind
Durchschnittswerte oftmals nur bedingt aussagekräftig. So kann etwa eine
vierköpfige Familie ohne weiteres über vier Velos verfügen, aber eine Wohnung

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mit einer massgeblichen Geschossfläche von bloss 120 m2 bewohnen, welche
Fläche für sich betrachtet die Pflicht zur Erstellung von nur drei
Veloabstellplätzen auslöst. Die Erhöhung der Bedarfsfestlegung für
Wohnnutzung von einem Abstellplatz pro 70 m2 auf einen Abstellplatz pro 40 m2
erscheint damit nicht völlig unvertretbar. Dies auch dann nicht, wenn mit dem
Hauseigentümerverband davon ausgegangen wird, dass der Bericht
«Erfolgskontrolle der bisherigen Richtlinien Veloabstellplätze», Anhang 5,
welcher einige wenige Wohnsiedlungen in Stadt Zürich fokussiert, nicht als
repräsentative Erhebung betrachtet werden kann und überdies bei den
einzelnen Wohnsiedlungen unterschiedliche Resultate zeitigt. (…)
8.3.5 Die mit der Erstellungspflicht in der festgelegten Höhe verbundene
Einschränkung der Baufreiheit ist nicht unverhältnismässig. Dies belegen
gerade auch die vom Hauseigentümerverband dargelegten Zahlen. Er
errechnet mit Bezug auf ein durchschnittliches Mehrfamilienhaus mit einer
massgeblichen Geschossfläche von 1'000 m2 eine erforderliche
Veloabstellplatzfläche von 40 m2. Dies entspricht einem Wert von lediglich 4
Prozent. Die Baukosten für nicht gedeckte Veloabstellplatz-Anlagen, die im
Aussenbereich angelegt werden, sind nicht sehr hoch. Auch eine
Minderausnützung ist damit nicht verbunden, weil solche Veloabstellplätze
weder an die Ausnützungsziffer noch an die Überbauungsziffer oder die
Baumassenziffer anrechenbar sind (§§ 255, 256 und 258 PBG; für die
Geltungsbereiche dieser Nutzungsziffern vgl. die Art. 13, 18, 19, 21 und 30 der
Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich [BZO]). Mangels Gebäudecharakter
(vgl. § 2 Abs. 1 ABV) unterliegen nicht gedeckte Veloabstellplatz-Anlagen auch
keinen Abstandsvorschriften (§§ 260 und 273 PBG; vgl. dazu auch Art. 17
BZO). Soweit der Rekurrent geltend macht, in der Stadt Zürich sei bzw. werde
grossmehrheitlich auf die Baulinie bzw. auf die Strassenabstandslinie gebaut,
ist auf Art. 11 Abs. 2 BZO hinzuweisen, wonach bei der Erstellung von
Hauptgebäuden in Wohnzonen mindestens zwei Drittel, in Quartierhaltungs-
zonen mindestens die Hälfte und in Zentrumszonen mindestens ein Drittel der
nicht mit Gebäuden überstellten Parzellenfläche zu begrünen ist. Mit Urteil vom
17. November 2010 hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass diese
Vorschrift lediglich eine allgemeine Regel zu § 238 Abs. 3 PBG darstelle, die im
Kontext mit Autoabstellplätzen flexibel anzuwenden sei (VGr, 17. November
2011, VB.2010.00258, E. 3.2.2 = BEZ 2011 Nr. 6). Mit andern Worten können
zur Wahrung der Erstellungspflicht diese Werte unterschritten werden. Dies
muss auch für Veloabstellplätze gelten. Zumindest in den in Art. 11 Abs. 2 BZO
genannten Zonen bestehen demnach bei der Neuerstellung von Gebäuden in
den Aussenbereichen (wenn auch zu Lasten von Grünflächen) genügend
Flächenreserven für die Erstellung von Veloabstellplätzen. Soweit
Veloabstellplätze im Gebäudeinnern erstellt werden, sind die betreffenden
Räume jedenfalls nicht an die Ausnützungsziffer anrechenbar. Ob und inwieweit
hierbei Baumassen- oder Überbauungsziffer konsumiert werden muss,
entscheidet sich anhand des einzelnen Projektes.
8.3.6 Mithin erweist sich die festgesetzte Erstellungspflicht unter allen
Titeln als verhältnismässig. Dies unabhängig davon, ob davon ausgegangen
wird, dass die Erstellungspflicht namhaft zur Verbesserung der Umweltsituation
in der Stadt Zürich beitrage.

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Hieran wären allerdings erhebliche Zweifel anzubringen. Zunächst fragt
sich, ob tatsächlich mehr Velo gefahren würde, wenn vermehrt Veloabstell-
plätze angeboten werden. Das Abstellen eines Velos dürfte für den Velofahrer
kaum je mit prohibitiven Problemen verbunden sein. Der Gebrauch des Velos
wird, nebst persönlichen Vorlieben, monetären Überlegungen und – situativ –
dem Wetter vor allem davon abhängig sein, ob ein gutes Velowegnetz besteht,
das ein rasches Vorankommen mit dem nötigen Mass an Verkehrssicherheit
gewährleistet.
Anders als der öffentliche Verkehr stellt das Velo offenkundig nur sehr
begrenzt eine Alternative zum Auto dar, da es vergleichsweise unkomfortabel
und bei weitem nicht für jedermann als Fortbewegungsmittel zumutbar und
geeignet ist. Die beschränkte Relevanz des Velos ergibt sich eindrücklich aus
dem von der Stadt Zürich vernehmlassungsweise angeführten so genannten
Modalsplit (jeweiliger Anteil der Verkehrsmittel an den zurückgelegten Wegen),
wonach 34 Prozent auf den öffentlichen Verkehr, 36 Prozent auf den
motorisierten Individualverkehr, 26 Prozent auf die Fussgänger und nur 4
Prozent auf die Velofahrer entfallen. Selbst bei einer Verdoppelung des
Veloverkehrs wäre dessen Bedeutung in der Stadt Zürich gesamthaft betrachtet
immer noch nur untergeordnet. Überdies ist keineswegs anzunehmen, dass der
Veloverkehr ausschliesslich zu Lasten des Autoverkehrs geht. Plausibel
erscheint vielmehr, dass damit in nicht unerheblichem Masse auch das
Zufussgehen und der Gebrauch öffentlicher Verkehrsmittel substituiert werden.
Im Gegensatz zum öffentlichen Verkehr ist der Beitrag des Veloverkehrs an der
Förderung des Umweltschutzes daher als nur sehr untergeordnet einzustufen.
Mehr als sechsmal höher als der Veloverkehr ist demgegenüber der Anteil
des nicht minder umweltschonenden Fussgängerverkehrs. Dessen ungeachtet
werden in der Stadt Zürich die den Fussgängern vorbehaltenen Trottoirs seit
Jahr und Tag in erheblichem Masse durch Velofahrer massiv in Beschlag
genommen, ohne dass nennenswert gegen diese polizeiwidrigen Verhältnisse
eingegriffen würde. Stören auf dem Trottoir abgestellte Velos, so gilt dies
offensichtlich erst recht für fahrende. Mithin besteht ein ganz erheblicher
Widerspruch zwischen dem mit den Velopflichtabstellplätzen bezweckten
«Schutz des öffentlichen Grundes», der «für Fussgängerinnen und Fussgänger
freigehalten werden» soll, auf der einen Seite und der der Stadt Zürich
zuzurechnenden Untätigkeit ihrer zuständigen Organe andererseits. (…)
8.4.1 Der Hauseigentümerverband ficht die Bestimmung von Art. 9 Abs. 2
Satz 2 revPPV an. Art. 9 Abs. 2 revPPV lautet: Erforderliche Abstellplätze für
leichte Zweiräder sind in der Regel auf dem Grundstück selbst zu erstellen
(Satz 1). Diese sind mit einer zweckmässigen Sicherung gegen Diebstahl,
gedeckt und in Eingangsnähe anzubieten (Satz 2).
Der Hauseigentümerverband wendet sich zunächst gegen die Klausel «in
Eingangsnähe». (…)
8.4.2 Das Interesse an der Freihaltung des öffentlichen Grundes verlangt,
Abstellplätze so anzulegen, dass sie gut benutzt werden können. Werden die
Plätze – gleichviel, ob für Besucher oder Bewohner – in einem allzu

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abgelegenen, nur erschwert zugänglichen Bereich einer Liegenschaft situiert,
besteht die Gefahr, dass Velos schliesslich doch auf dem öffentlichen Grund
abgestellt werden. Damit ist allerdings noch nicht gesagt, dass die Vorschrift,
die erforderlichen Veloabstellplätze seien «in Eingangsnähe» anzubieten,
zweckmässig und angemessen ist. Aus den Vorbringen der Stadt Zürich ergibt
sich, dass aus ihrer Sicht – genauer aus der Sicht des Tiefbau- und
Entsorgungsdepartementes der Stadt Zürich, welches die Stadt Zürich
vorliegend vertritt – mit der Klausel «in Eingangsnähe» ein sehr weiter
Spielraum belassen werden soll. Im Grunde genommen betrachtet das Tiefbau-
und Entsorgungsdepartement offenbar jede Situierung von Veloabstellplätzen –
sei es für Besucher oder Kunden, sei es für Bewohner oder Beschäftigte – als
mit Art. 9 Abs. 2 Satz 2 revPPV vereinbar, sofern sie denn nur
benutzerfreundlich und damit zweckmässig ist. Dies entspricht indes nicht dem
Wortlaut von Art. 9 Abs. 2 Satz 2 revPPV. Nicht dem Bauherrn, sondern der
Gemeinde räumt der Begriff der Eingangsnähe einen Ermessensspielraum ein,
der bei der Beurteilung von Bauvorhaben durch die Bausektion Zürich betätigt
würde. Ob diese den Begriff der Eingangsnähe auch derart weit wie das
Tiefbau- und Entsorgungsdepartement auslegen würde, ist offen. Eine engere
Auslegung wäre mit dem Wortlaut der Vorschrift zumindest nicht weniger
vereinbar.
Die Vorschrift von Art. 9 Abs. 2 Satz 2 revPPV war im Antrag des
Stadtrates an den Gemeinderat vom 23. Januar 2008 noch nicht enthalten.
Dem Bericht zu den nicht berücksichtigten Einwendungen vom Dezember 2007
ist zu entnehmen, dass eine Einwendung eine Präzisierung bezüglich Lage und
Gestaltung der Abstellplätze für leichte Zweiräder verlangte (S. 8). Diese
Einwendung wurde mit der Begründung nicht berücksichtigt, die Bestimmung
von Art. 9 Abs. 3 revPPV decke die Anforderung auch an Veloabstellplätze
hinsichtlich ihrer Lage ab, weil sich diese Bestimmung auf alle Abstellplätze
beziehe. Nach Art. 9 Abs. 3 revPPV müssen die erforderlichen Abstellplätze «in
der Regel für Fahrzeuge direkt, solche für Besucherinnen und Besucher sowie
für die Kundschaft leicht zugänglich sein». Jedenfalls im Zusammenhang mit
Veloabstellplätzen ist indes unklar, was die Klausel «für Fahrzeuge direkt»
bedeuten soll. Gestützt auf diesen Wortlaut könnte Veloabstellplätzen im
Gebäudeinnern die Anerkennung als Pflichtabstellplätze versagt bleiben, kann
doch in aller Regel mit dem Velo mitnichten «direkt» in einen Veloabstellraum
im Gebäudeinnern – auch nicht in einen ebenerdig situierten – gefahren
werden. Eine Spezialvorschrift für die Lage von Veloabstellplätzen erscheint
somit erforderlich.
Die Bestimmung von Art. 9 Abs. 2 Satz 1 revPPV («in der Regel auf dem
Grundstück selbst») erscheint für sich betrachtet noch nicht genügend. Die
Klausel «in Eingangsnähe» ist nach dem Gesagten zu eng gefasst; eine sich
am Wortlaut orientierende Auslegung könnte unzweckmässige und
unzumutbare Beschränkungen zur Folge haben. Der Gesetzesauslegung durch
das Tiefbau- und Entsorgungsdepartementes der Stadt Zürich entspricht am
ehesten der Wortlaut «an zweckmässiger Lage». Mit dieser Formulierung ist
einerseits die Benützbarkeit der Veloabstellplätze gewährleistet und wird
andererseits das Grundeigentum nicht unverhältnismässig eingeschränkt,
wohingegen jede konkretere Umschreibung genau hierzu führen könnte. Die

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Klausel «in Eingangsnähe» ist daher zu ersetzen durch die Klausel «an
zweckmässiger Lage».
Insoweit ist der Rekurs des Hauseigentümerverbandes Zürich gutzu-
heissen.
8.4.3 Zum Erfordernis, dass Veloabstellplätze «gedeckt» auszugestalten
sind, macht die Stadt geltend, qualitativ gute Veloabstellplätze, wozu auch der
Witterungsschutz gehöre, seien wichtig für den Entscheid, das Velo zu
benutzen. Nur mit einem angemessenen Witterungsschutz bleibe der Sattel
trocken und das Velo geschützt. In der Duplik hält die Stadt Zürich an dieser
Auffassung fest und ergänzt sie dahingehend, der Witterungsschutz diene nicht
nur dazu, den Sattel trocken zu halten, sondern schütze das Velo auch vor
Korrosion und verhindere somit, dass das Velo funktionsuntüchtig werde.
Hierzu ist auszuführen, dass das Nichtvorhandensein eines
Witterungsschutzes bei Veloabstellplätzen kaum dazu führt, dass Velos nicht
auf den hierfür hergerichteten Abstellplätzen, sondern «wild» auf dem
öffentlichen Grund abgestellt werden, denn dort besteht in der Regel ebenfalls
kein Witterungsschutz. Vordächer oder Bäume, soweit im öffentlichen Raum
überhaupt vorhanden, erfüllen diese Funktion nur sehr beschränkt. Das
öffentliche Interesse an der Freihaltung des öffentlichen Raumes vermag die
Pflicht zur Bereitstelllung eines Witterungsschutzes somit nicht zu begründen.
Das Vorfinden eines trockenen Velosattels und die Vermeidung von
Witterungsschäden an Velos stellen lediglich einen Komfortanspruch dar.
Ohnehin dürften bei Neubauten, jedenfalls bei grösseren Wohnhäusern, die
Bewohnerabstellplätze im Gebäudeinnern realisiert werden, womit der
Witterungsschutz für die dauerparkierten Velos gewährleistet ist. Im Übrigen
bleibt darauf hinzuweisen, dass öffentliche Veloabstellplätze wie zum Beispiel
die neu erstellen beim Hallenbad Zürich oder jene beim Bahnhof Stadelhofen
ebenfalls nicht gedeckt ausgestaltet sind. Vom Privaten mehr zu verlangen,
geht nicht an.
Bei Veloabstellplätzen im Aussenbereich wird hingegen oftmals ein
öffentliches Interesse am Verzicht auf einen Witterungsschutz festzustellen
sein. Denn solche Überdachungen können die Vorgartenlandschaft empfindlich
stören, und bei inventarisierten oder unter Schutz gestellten Gebäuden wird
oftmals die von § 238 Abs. 2 PBG verlangte besondere Rücksichtnahme auf
Schutzobjekte nicht zu bewerkstelligen sein. Da solche Verhältnisse nicht
ausnahmehaft wären, würde die Gewährleistung eines Dispenses (§ 220 PBG)
regelmässig entfallen.
Die angefochtene Bestimmung ist demnach insoweit aufzuheben, als damit
verlangt wird, dass Veloabstellplätze «gedeckt» anzubieten sind. Insoweit ist
der Rekurs des Hauseigentümerverbandes gutzuheissen.
8.4.4 Mit Bezug auf die Pflicht zur Bereitstellung einer Diebstahlsicherung
macht die Stadt Zürich geltend, öffentliche Veloabstellplätze würden heute
diebstahlsicher, also mit Bügeln, Haken, Pfosten etc. ausgerüstet, damit das
Velo diebstahlsicher befestigt werden könne. Der durch Diebstahl drohende

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Verlust des Velos sei einer der Hauptgründe, sich gegen die Benützung des
Velos zu entscheiden. Die systematische Ausrüstung von Veloabstellplätzen mit
Diebstahlsicherung auf privatem und öffentlichem Grund sei daher ein
wesentlicher Beitrag um zu verhindern, dass Velos gestohlen würden. Auch
diese Massnahme sei demzufolge geeignet und erforderlich, um das Velo als
Verkehrsmittel zu fördern und zu verhindern, dass das Velo irgendwo auf dem
öffentlichen Grund angekettet werde. Eine fixe Anlage, an die sich das Velo
anketten lasse, könne der einzelne Velofahrer wohl schlecht selber beschaffen.
In ihrer Duplik hält die Stadt Zürich an dieser Auffassung fest.
Hierzu ist festzustellen, dass Velofahrer zwar unzweifelhaft ein erhebliches
Interesse daran haben, dass ihre Velos nicht gestohlen werden. Ebenso kann
vorausgesetzt werden, dass der Velodiebstahl in der Stadt Zürich eine häufige
Erscheinung ist. Auch ist nicht zu übersehen, dass im öffentlichen Raum
zahlreiche Gelegenheiten bestehen, Velos anzuketten (etwa an den Pfosten
von Strassensignalisationstafeln), womit nicht über eine Diebstahlsicherung
verfügende Veloabstellplätze in Aussenbereichen auf privatem Grund in
einzelnen Fällen konkurrenziert werden könnten.
Hingegen stellt die Vorschrift von § 242 Abs. 1 PBG keine gesetzliche
Grundlage dar, für Veloabstellplätze Diebstahlsicherungen vorzuschreiben.
Zwar können nach dem vorstehend Gesagten (Erwägung Ziffer 8.2) die
Gemeinden mit Bezug auf Lage und Gestaltung von Veloabstellplätzen
Vorschriften erlassen. Das Vorschreiben einer Diebstahlsicherung geht indes
weit über diese Befugnis hinaus. Eine solche Vorschrift dient in erster Linie dem
privaten Interesse des Velofahrers. Dieses private Interesse rechtfertigt keinen
Eingriff in das Grundeigentum des Erstellungspflichtigen. Mit Vorschriften über
Abstellplätze das Eigentum von Verkehrsteilnehmern zu schützen, findet in §
242 ff. PBG offensichtlich keine Grundlage. Mithin verstösst die fragliche
Bestimmung gegen Art. 36 BV, wonach Einschränkungen von Grundrechten,
hier des Eigentums (Art. 26 BV), einer gesetzlichen Grundlage bedürfen.
Die Stadt Zürich macht (auch) im Zusammenhang mit der
Diebstahlsicherung geltend, die Vorschriften über die Veloabstellplätze dienten
unter anderem der Förderung des Veloverkehrs. Diese Förderung findet ihren
Niederschlag in verschiedenen hier nicht im Einzelnen wiederzugebenden
Konzept- und Beschlusspapieren der Stadt Zürich (Stadt Zürich, Stab
Veloverkehr: Mobilitätsstrategie der Stadt Zürich/Teilstrategie Veloverkehr,
beschlossen vom Stab Verkehr am 18. Oktober 2004; Stadt Zürich:
Analyse/Fest im Sattel, der Veloverkehr in der Stadt Zürich, 2012). Auch seitens
des Kantons sind diesbezüglich erhebliche Bemühungen festzustellen. So
verabschiedete der Kantonsrat im Herbst 2010 ein Veloförderprogramm mit
einem Rahmenkredit von 20 Millionen Franken. Dieses Programm bezweckt,
den Anteil des Veloverkehrs am Gesamtverkehr den Vorgaben des
Gesamtverkehrskonzeptes entsprechend innerhalb der nächsten zehn Jahre zu
erhöhen (www.afv.zh.ch). Solche Massnahmen, gleichviel ob städtisch oder
kantonal, bilden indes keine gesetzliche Grundlage für einen im Rahmen der
Bau- und Zonenordnung bzw. der Parkplatzverordnung erfolgenden
kommunalrechtlichen Eingriff in das private Grundeigentum von Bauherr-

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schaften. Ebenso wenig führen sie zu einer erweiterten Auslegung der
gesetzlichen Grundlagen der §§ 242 ff. PBG.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass im Jahre 2011 der Schweizer
Verband der Strassen- und Verkehrsfachleute die Schweizer Norm SN 640 066
«Parkieren/Projektierung von Veloparkierungsanlagen» herausgegeben hat.
Diese Norm enthält eine Auflistung der Veloparkiersysteme einschliesslich
Bewertungen der Diebstahlsicherheit der einzelnen Parkiersysteme. Es ist
davon auszugehen, dass diese Normen in der Regel auf freiwilliger Basis
angemessene Beachtung finden werden. Das Vorschreiben einer Diebstahl-
sicherung entbehrt somit nicht nur wie dargetan einer gesetzlichen Grundlage,
sondern ist darüber hinaus auch nicht notwendig und damit unverhältnismässig.
Die angefochtene Bestimmung ist demnach insoweit aufzuheben, als mit
dieser verlangt wird, dass Veloabstellplätze «mit einer zweckmässigen
Diebstahlsicherung» anzubieten sind. Insoweit ist der Rekurs des
Hauseigentümerverbandes gutzuheissen.
8.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 9 Abs. 2 Satz 2 revPPV
ersatzlos aufzuheben ist.
Art. 9 Abs. 2 Satz 1 revPPV ist durch folgenden Wortlaut zu ersetzen:
«Erforderliche Abstellplätze für leichte Zweiräder sind in der Regel auf dem
Grundstück selbst und an zweckmässiger Lage zu erstellen.» (…)
8.7.1 Der Hauseigentümerverband verlangt, das kommunale
Abstellplatzrecht so auszugestalten, dass die Pflicht zur Erstellung von
Veloabstellplätzen beim Vorliegen eines Sachverhaltes gemäss § 243 Abs. 1 lit.
b PBG nicht zum Tragen kommt. Nach dieser Vorschrift sind
Fahrzeugabstellplätze bei allgemeinen baulichen Änderungen zu erstellen, die
einen erheblichen Teil der Baute oder Anlage erfassen oder durch die eine
wesentlich andere Nutzung als bisher ermöglicht wird. (…)
8.7.2 Zunächst fragt sich, ob eine kommunalrechtliche Bestimmung, wie
sie der Hauseigentümerverband anvisiert, nicht gegen übergeordnetes Recht
verstossen würde. In der Lehre werden die Vorschriften von § 243 Abs. 1 lit. b
und c PBG als abschliessend aufgefasst, womit es den Gemeinden untersagt
ist, die Erstellungspflicht mit eigenen Vorschriften enger oder weiter zu fassen
(K. Willi, Die Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen
innerhalb der Bauzonen, 2003, S. 151). Jedenfalls auf Autoabstellplätze trifft
dies zweifelsohne zu (§ 45 Abs. 1 PBG).
Das Gesetz besagt nicht, wann eine bauliche Änderung einen
«erheblichen Teil» der Baute und Anlage erfasst und was unter einer
«wesentlich anderen Nutzung» zu verstehen ist. Mit andern Worten ist es
unbestimmt, wann die Erstellungspflicht nach § 243 Abs. 1 lit. b PBG Platz
greift. Die Lehre verlangt indes, dass die Erstellungspflicht allgemein nur dort
eingreifen darf, wo der Bauherr wegen des Ausmasses der Änderungen freier
gestalten und sich organisieren kann. Dies, damit die Vornahme notwendiger
Sanierungen und Modernisierungen an bestehenden Bauten und Anlagen nicht
in unvernünftiger Weise erschwert werden. Blosse Modernisierungen ziehen

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somit keine Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen nach sich (Frey, S. 22 f.).
Schon insofern erscheint die Erstellungspflicht nicht derart umfassend, wie sie
der Hauseigentümerverband darstellt.
Die nachträgliche Erstellung von Veloabstellplätzen gemäss § 243 Abs. 1
lit. b oder lit. c PBG stellt dann ein Problem dar, wenn für die Erstellung keine
geeignete und entbehrliche Freifläche und auch im Gebäudeinnern keine
Raumreserve mehr besteht. In solchen Fällen kommt indes die Vorschrift von
Art. 8bis Abs. 4 revPPV zum Zuge, wonach aus wichtigen Gründen
Abweichungen von den ermittelten Abstellplatzzahlen bewilligt werden können.
Als wichtiger Grund wird unter anderem die «beschränkte Realisierungs-
möglicheit» genannt. Die Bestimmung von Art. 8bis Abs. 4 revPPV kann nicht
der Dispensbestimmung von § 220 PBG gleichgestellt werden. Diese verlangt
für die Dispenserteilung das Vorliegen «besonderer Verhältnisse», während Art.
8bis Abs. 4 revPPV dieses Kriterium nicht enthält. Für die Bewilligung einer
Abweichung im Sinne von Art. 8bis Abs. 4 revPPV spielt es somit keine Rolle,
wenn beschränkte Realisierungsmöglichkeiten nicht nur in einzelnen,
besonderen, sondern in zahlreichen Fällen von Umbauten oder Umnutzungen
anzunehmen sind. Anders als bei § 220 PBG entfällt der Einwand der
Unzulässigkeit von Regelausnahmen. Damit kann diese Bestimmung in sehr
vielen Fällen zur Anwendung kommen.
Zwar steht bei der Beantwortung der Frage, ob «beschränkte
Realisierungsmöglichkeiten» vorliegen, der Baubehörde ein Ermessenspiel-
raum zu. Hingegen ist davon auszugehen, dass die Behörde, wenn sie denn
das Vorliegen beschränkter Realisierungsmöglichkeiten, die eine Abweichung
nach unten erforderlich machen, bejaht, diese alsdann zwingend zu bewilligen
hat. Entgegen dem Wortlaut «können» ist die Bewilligung diesfalls nicht in das
Rechtsfolgeermessen der Baubehörde gestellt, ist doch auch nicht ansatzweise
zu erkennen, nach welchen Kriterien ein solches Ermessen pflichtgemäss
betätigt werden könnte (vgl. zum Ganzen U. Häfelin/G. Müller/F. Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., 2010, Rz. 427 ff.). Dass Art. 8bis Abs. 4
revPPV von vornherein «nur selten» zum Zuge kommen kann, wie der
Rekurrent dies befürchtet, trifft somit nicht zu. (…)
Dergestalt relativiert ist die Erstellungspflicht auch in den Fällen von § 243
Abs. 1 lit. b und c PBG nicht als unverhältnismässig zu beurteilen.