zh_baurekursgericht · BRKE II Nr. 0016/2009 · 2009-01-27 · de
Sachliche Zuständigkeit. Bauvorhaben in Ortsbild von überkommunaler Bedeutung. Rechtsnatur der Verfügung der Baudirektion gemäss Ziffer 1.4.1.4 Anhang BVV (Bewilligung oder Genehmigung).

Bestätigung der mit BRKE III Nr. 0010/2006 [= BEZ 2006 Nr. 21] eingeleiteten Rechtsprechung.

BRKE II Nr. 0016/2009 vom 27. Januar 2009 in BEZ 2009 Nr. 46
(Im Ergebnis bestätigt mit VB.2009.00104 vom 6. Mai 2009.)
Geplant war die Erstellung einer als Werkstatt/Lager zu nutzenden Doppelga-
rage in einem mit einer Kernzone erfassten schutzwürdigen Ortsbild von überkom-
munaler Bedeutung. Das Baugrundstück bzw. das auf diesem stehende Wohnhaus
bildete zugleich Teil einer im Inventar der Natur- und Heimatschutzobjekte von kom-
munaler Bedeutung verzeichneten Arbeiterwohnsiedlung. Während die kommunale
Baubehörde das Bauvorhaben verweigerte, bewilligte es die Baudirektion Kanton
Zürich gestützt auf Ziffer 1.4.1.4 Anhang BVV. Die beiden Beschlüsse wurden ge-
meinsam eröffnet.
Aus den Erwägungen:
4.1. Gemäss § 318 PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche,
soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Letzteres ist insofern der Fall,
als gemäss § 7 Abs. 1 BVV die im Anhang dieser Verordnung genannten Vorhaben
neben oder anstelle der baurechtlichen Bewilligung der örtlichen Baubehörde «der
Beurteilung (Bewilligung, Konzession oder Genehmigung) anderer, namentlich kan-
tonaler Stellen» bedürfen.
Diese Regelungen waren Gegenstand verschiedener, inhaltlich hier nicht näher
wiederzugebender Rechtsmittelverfahren. Die Rekursinstanz hat sich mit diesen
Entscheiden im Urteil BRKE III Nr. 0010/2006 (= BEZ 2006 Nr. 21; www.brk.zh.ch)
auseinandergesetzt. Sie gelangte dort zum Schluss, dass es sich bei der nach Ziffer
1.4.1.4 des Anhangs der Bauverfahrensverordnung bei Bauvorhaben im Geltungs-
bereich eines – wie hier – überkommunalen Inventars gegebenen Zuständigkeit der
Baudirektion um eine reine Genehmigungskompetenz (und nicht eine Bewilligungs-
kompetenz) handle.
Eine solche Kompetenz setzt begrifflich einen zu genehmigenden Rechtsakt,
konkret einen baurechtlichen Entscheid der kommunalen Baubehörde voraus. Die-
ser muss dem Genehmigungsakt vorangehen. Demgegenüber hat die Baudirektion
vorliegend in Umkehrung dieser Reihenfolge vor dem baurechtlichen Entscheid der
örtlichen Baubehörde eine Bewilligung erteilt und damit die ihr zustehende Geneh-
migungskompetenz überschritten.
4.2. Vorliegend handelt es sich beim Entscheid der kommunalen Baubehörde
nicht um eine Baubewilligung, sondern um eine Bauverweigerung. Ob auch in sol-
chen Fällen eine Genehmigungskompetenz der Baudirektion gegeben ist, oder ob

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es nicht vielmehr keiner zusätzlichen Verfügung dieser Behörde bedarf, wurde in
BRKE III Nr. 0010/2006, E. 7.4 nicht abschliessend entschieden. Jener Entscheid
sprach sich indes eher für die zweite Variante aus. Dies zu Recht. Denn dadurch,
dass eine bauliche Veränderung innerhalb des Perimeters eines überkommunal ge-
schützten Ortsbildes nicht bewilligt wird, ist eine ortsbildmässige Verschlechterung
oder gar Verunstaltung, welche mit der durch die Baudirektion vorzunehmenden
(zusätzlichen) Beurteilung auf Genehmigungsstufe verhindert werden soll, von vorn-
herein ausgeschlossen.
Das richtige Vorgehen besteht in solchen Fällen vielmehr darin, dass lediglich
die kommunale Behörde ihren ablehnenden Entscheid eröffnet, ohne dass dieser
der Baudirektion zur Genehmigung vorgelegt wird. Wird der Entscheid der örtlichen
Baubehörde von der Bauherrschaft akzeptiert, hat es damit sein Bewenden. Wird er
angefochten, lädt die Rekursinstanz vor ihrem Entscheid die Baudirektion zum Ver-
fahren bei und hört sie an (in teilweiser Analogie zu der das Nutzungsplanungsver-
fahren betreffenden Regelung von § 329 Abs. 4 PBG). Argumente, die aus der Sicht
der Genehmigungsbehörde gegen eine Aufhebung der Bauverweigerung und Einla-
dung zur Bewilligungserteilung sprechen, kann diese einbringen und werden von der
Rekursinstanz berücksichtigt. Mit diesem Vorgehen wird die verfahrensrechtlich
nicht hinnehmbare Situation vermieden, dass eine auf den Rekursentscheid hin er-
gehende Baubewilligung der kommunalen Baubehörde von der Baudirektion nicht
genehmigt würde. Jedenfalls wird vermieden, dass über eine solche Nichtgenehmi-
gung auf Anfechtung des Bauherrn hin durch eine diesbezüglich bereits vorbefasste
Rekursinstanz entschieden würde. Qualifiziert die Baudirektion ein von der örtlichen
Baubehörde verweigertes Bauvorhaben unter dem Gesichtspunkt des Ortsbildschut-
zes als wünschenswerte Verbesserung, kann sie diesen Standpunkt ebenfalls in das
Rekursverfahren einbringen. Die in BRKE III Nr. 0010/2006, E. 7.4 als obiter dictum
dargelegte Auffassung ist demnach zu bestätigen. Von der Abwicklung des vorste-
hend dargelegten Prozederes war hier indes abzusehen, weil die Baudirektion be-
reits verfügt hat.
Nach dem Gesagten hätte eine Verfügung der Baudirektion vorliegend gar nicht
ergehen dürfen (und müssen). Damit hätte der Fall, dass zwei sich inhaltlich wider-
sprechende und damit an einem materiellen Koordinationsmangel leidende Ent-
scheide ergehen, gar nicht eintreten können.
(Darlegung, dass die kommunale Bauverweigerung rechtsfehlerhaft ist, weil sie
sich [einzig] auf die Inventarisierung abstützt und damit rein denkmalpflegerisch be-
gründet ist.)
5.4. Aus diesen Gründen ist der vorliegend angefochtene Beschluss aufzuhe-
ben. (…) Die Gemeinde wird vorgängig einer erneuten Beschlussfassung über das
Baugesuch einen Schutzentscheid zu treffen haben, sei es, dass sie Schutzmass-
nahmen anordnet oder aber auf solche ganz oder teilweise verzichtet. (…)
6.1. Zu entscheiden bleibt, ob und inwieweit mit Bezug auf die Verfügung der
Baudirektion vom 11. Dezember 2007 eine Anordnung zu erfolgen habe.
Der Rekurrent macht in seiner Stellungnahme vom 20. Oktober 2008 zu der ihm
mit Verfügung vom 16. Juni 2008 in Aussicht gestellten reformatio in peius geltend,

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dass diesbezüglich kein Handlungsbedarf bestehe. Insbesondere verbiete sich eine
Aufhebung der nicht angefochtenen und daher nicht Streitgegenstand bildenden
Verfügung der Baudirektion.
Der Umfang der Tätigkeit der Rechtsmittelbehörden wird durch den Streitge-
genstand umrissen. Dieser wird im Rekursverfahren durch zwei Elemente bestimmt,
nämlich durch den Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung (oder was richtiger-
weise solcher hätten sein sollen) und durch die im Rekursantrag enthaltene Rechts-
folgebehauptung. Letzteres Kriterium folgt aus der Dispositionsmaxime; der Rekur-
rent bestimmt – immer im Rahmen der erstinstanzlichen Verfügung – mit seinen An-
trägen den Umfang des Rekursverfahrens (A. Kölz/J. Bosshart/M. Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., 1999, Vorbem. zu §§
19 - 28 Rz. 86).
Die Möglichkeit der refomatio in peius vel in melius, welche die die Entscheid-
befugnis regelnde Bestimmung von § 27 VRG gewährt, stellt die wichtigste Durch-
brechung der Dispositionsmaxime dar. Der Rekursinstanz wird ermöglicht, unbese-
hen der Rekursanträge einen der Rechts- und Sachlage vollumfänglich gerecht wer-
denden Entscheid zu fällen. Dass dies nicht etwa unbillig ist, erhellt daraus, dass
auch die erstinstanzlich verfügenden Behörden unter gewissen Voraussetzungen
von sich aus zum Nachteil der betroffenen Partei einschreiten können; dies durch
Rücknahme ihrer Verfügung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 27 Rz. 3 und 10, auch zum Fol-
genden).
Mithin ist die Rekursinstanz im Rahmen der reformatio nicht an die Parteianträ-
ge gebunden. Sie darf Rechtsfolgen setzen, die den Rahmen der Parteibegehren
sprengen. Nur der Sachverhalt, den die angefochtene Anordnung beschlägt, bleibt
verfahrensbestimmend; Bezugsrahmen der Entscheidbefugnis bildet der dem Streit-
gegenstand zu Grunde liegende Sachverhalt. Demzufolge hat jede reformatio den
Sachzusammenhang zum Streitgegenstand zu wahren.
6.2. Aus dem Gesagten ergibt sich klar, dass die fragliche Verfügung der Baudi-
rektion im Sinne einer reformatio in peius aufgehoben werden darf. Alsdann ist auch
die Notwendigkeit der Aufhebung dieser Verfügung zu bejahen, erweist sich diese
doch als mehrfach rechtsfehlerhaft. Erstens kommt wie dargetan der Baudirektion
bei Bauvorhaben in geschützten Ortsbildern von überkommunaler Bedeutung nur
eine Genehmigungs- und keine Bewilligungskompetenz zu. Zweitens hätte sie von
dieser nicht Gebrauch machen müssen (und dürfen), da die örtliche Baubehörde
eine Bauverweigerung ausgesprochen hat. Und drittens ist die positive Beurteilung
durch die Baudirektion auch der Sache nach unrichtig und stellt einen unzulässigen
Eingriff in den qualifizierten Ermessenspielraum der kommunalen Baubehörde dar.
Im Übrigen wären, würde – zu Unrecht – von einer Bewilligungskompetenz der Bau-
direktion ausgegangen, die Entscheide der kommunalen Baubehörde und der Baudi-
rektion materiell zu koordinieren gewesen (§ 25a Abs. 3 RPG), was eine vorgezoge-
ne Bewilligung durch die Baudirektion ebenfalls ausgeschlossen hätte.
Zur Fällung eines der Rechtslage vollumfänglich entsprechenden Entscheides
ist daher neben dem vorinstanzlichen Beschluss auch die Verfügung der Baudirekti-
on vom 11. Dezember 2007 aufzuheben. Dies hat diese Behörde in ihrer gestützt auf

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die Verfügung vom 16. Juni 2008 ergangenen Stellungnahme vom 31. Juli 2008
denn auch beantragt.