zh_baurekursgericht · BRKE II Nr. 0126/2003 · 2003-07-01 · de
Nutzungsplanung. Plakatierungsverordnung. Legiferierungskompetenz der Gemeinden.


BRKE II Nr. 126/2003 vom 1. Juli 2003 in BEZ 2003 Nr. 39
1. Mit dem angefochtenen Beschluss hat der Stadtrat X (Exekutive) eine Verord-
nung erlassen, die im Sinne eines Gesamtkonzeptes die Plakatierung (wechselnde
Fremdwerbung) auf öffentlichem und privatem Grund der Gemeinde regelt.
Die Rekurrentin ist eine auf dem Gebiet der Plakatwerbung tätige juristische Per-
son. Zur Begründung ihres Antrages auf Aufhebung der Verordnung macht sie im we-
sentlichen geltend, für den Erlass eines Plakatierungs-Gesamtkonzeptes in der vorlie-
genden Form fehle die gesetzliche Grundlage.
4. a) In der angefochtenen Verordnung werden verschiedene Gebiete ausgeschie-
den, in welchen Plakatflächen zwar grundsätzlich erlaubt, ihre Grösse, Gestaltung, An-
ordnung zur Fahrbahn, Abstände zwischen den Plakatstellen aber im Detail vorgegeben
werden. In den übrigen Gebieten der Gemeinde ist eine Plakatierung nur in den Buswar-
tehäuschen erlaubt; im Ortsbild von überkommunaler Bedeutung wird nur Eigenwerbung
zugelassen. Damit soll die Verkehrssicherheit gewährleistet und ortsbildschützerischen
Bedenken Rechnung getragen werden.
Eine Verordnung, welche so massive Einschränkungen der Eigentumsrechte nach
sich zieht, bedarf einer klaren gesetzlichen Grundlage.
b) Die Vorinstanz hält sich gestützt auf § 74 Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926
(GG) für berechtigt, die angefochtene Verordnung zu erlassen. Sie macht geltend, § 74
GG ermächtige und verpflichte die Gemeindeexekutive zur Besorgung der gesamten
Ortspolizei, wozu auch die Übernahme verkehrspolizeilicher Aufgaben und die Überwa-
chung der Einhaltung strassenverkehrsrechtlicher Vorschriften gehöre. Zur Begründung
verweist der Stadtrat auf die bundesgerichtlichen Ausführungen im Entscheid BGE 128 I
3ff.
Zwar trifft es zu, dass das Bundesgericht im angeführten Urteil unter anderem fest-
gestellt hat, die Gemeinden seien im Rahmen der ihnen nach kantonalem Recht zuste-
henden Kompetenzen grundsätzlich ermächtigt, das Anbringen von Reklamen und Pla-
katen allgemein zu regeln. Die vorinstanzliche Berufung auf diesen Entscheid ist aber
unbehelflich, weil - entsprechend den Ausführungen des Bundesgerichtes - eine Legife-
rierungskompetenz für den Bereich der Sicherheit im Strassenverkehr gerade nicht be-
steht, da die Verkehrssicherheit im Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958
(SVG) und in der eidgenössische Signalisationsverordnung vom 5. September 1958
(SSV) umfassend geregelt sei (BGE 128 I 8f). Im übrigen sind die beiden Fälle auch in-
sofern kaum vergleichbar, als in jenem Fall der Gemeinde Arosa immerhin ein Be-
schluss der Gemeindelegislative zu beurteilen war und nicht wie vorliegend eine Anord-
nung der Gemeindeexekutive.

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Wie schon der Wortlaut zeigt, ist die von der Vorinstanz angeführte Bestimmung in
§ 74 GG denn auch ganz klar eine reine Vollzugsvorschrift, die keine Rechtssetzungs-
kompetenzen gewährt. Auch § 240 PBG ermächtigt die Gemeinden nicht zum Erlass ei-
ner generell-abstrakten Regelung; als Polizeivorschrift regelt die Norm ausschliesslich
den einzelnen Anwendungsfall.
Soweit die angefochtene Verordnung mit Verkehrssicherheitsgründen motiviert
wird, fehlt somit eine gesetzliche Grundlage.
c) Zur Durchsetzung ortsbildschützerischer Anliegen stehen den Gemeinden im
Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung grundsätzlich Legiferierungskompetenzen
zu. Die Gestaltungs- und Einordnungsvorschriften sind allerdings auf den Bereich von
Kern- und Quartiererhaltungszonen beschränkt (§ 49 Abs. 1 i.V.m. §§ 50 und 50a Abs. 2
PBG, vgl. VB.1998.00181). In allen andern Zonen richtet sich die ästhetische Gestal-
tung von Bauten und Anlagen ausschliesslich nach § 238 PBG. Nach konstanter Recht-
sprechung handelt es sich bei dieser Norm um eine Polizeivorschrift, mit welcher Re-
klameanlagen nur dann verweigert oder mit beschwerenden Auflagen versehen werden
können, wenn sie sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalles nicht befriedi-
gend in die bauliche und landschaftliche Umgebung einordnen (RB 1988 Nr. 76). Als
Rechtsgrundlage für eine Verordnung ist § 238 PBG untauglich.
5. Nach dem Gesagten besteht zur Zeit eine gesetzliche Grundlage für den Erlass
einer Plakatierungs-Verordnung höchstens in Bezug auf die in der Kern- oder Quartier-
erhaltungszone gelegenen Gebiete. Allerdings ist für solche nutzungsplanerische Rege-
lungen nicht der Stadtrat als Exekutivorgan zuständig, sondern einzig die Legislative (§
88 PBG). Sollte der Stadtrat eine solche Regelung anstreben, so müsste er mit einer
entsprechenden Vorlage für die Änderung der Bauordnung an den kommunalen Ge-
setzgeber gelangen. Die Verordnung kann daher auch in diesem reduzierten Umfang
keinen Bestand haben.
6. Ergänzend sei festgehalten, dass der angefochtene Beschluss auch dann nicht
völlig wirkungslos bleiben muss, wenn er als Verordnung keinen Bestand hat. Im Rah-
men des Konzessionsverfahrens steht es der zuständigen Behörde infolge ihres Ho-
heitsrechts über den öffentlichen Grund prinzipiell frei, unter Beachtung einer rechts-
gleichen Behandlung der Gesuchsteller einen strengeren Massstab zu setzen und die
Regeln der vorliegenden Verordnung anzuwenden. Der angefochtene Beschluss kann
grundsätzlich als amtsinterne Richtlinie Verwendung finden. Solche interne Richtlinien
dienen einer gleichmässigen Rechtsanwendung und fördern eine rechtsgleiche Behand-
lung aller Gesuchsteller, entbinden aber die Behörde nicht von der Pflicht, jeden Einzel-
fall anhand der einschlägigen gesetzlichen Vorschriften separat zu würdigen.
Allerdings müsste eine Bewilligungspraxis, welche im «Übrigen Gebiet» eine Plaka-
tierung nur bei Buswartehäuschen zulässt, aller Voraussicht nach als viel zu restriktiv
bezeichnet werden, würde das doch für weite Teile des Gemeindegebietes auf ein fakti-
sches Werbeverbot auf privatem Grund hinauslaufen.
Für das angestrebte Verbot von Fremdwerbung im schutzwürdigen Ortsbild von
überkommunaler Bedeutung ist eine gesetzliche Grundlage, d.h. eine entsprechende
Ergänzung der Bauordnung (vgl. Erwägung Ziff. 5) unabdingbar. Mit einer rigorosen
Bewilligungspraxis allein lässt sich selbst in einem geschützten Ortsbild ein Fremdwer-
bungsverbot nicht durchsetzen.