zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0038/2016 · 2016-03-31 · de
Materielle Koordination von kommunalem und kantonalem Entscheid betreffend die Gestaltung eines Bauvorhabens in Ortsbild von überkommunaler Bedeutung.


BRGE IV Nr. 0038/2016 vom 31. März 2016 in BEZ 2016 Nr. 33
Die kommunale Baubehörde verweigerte die nachträgliche baurechtliche
Bewilligung für eine Fassadenänderung. Mit der im formell koordinierten
Verfahren eröffneten Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich wurde das
Bauvorhaben demgegenüber (unter Statuierung einer Auflage) bewilligt. Die
Bauherrschschaft erhob gegen den Entscheid der kommunalen Baubehörde
Rekurs mit dem Antrag auf Aufhebung dieses Entscheides.
Aus den Erwägungen:
2. Das Baugrundstück liegt gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der
Gemeinde X (BZO) in der Kernzone X und befindet sich im Perimeter des
inventarisierten Ortsbildes von regionaler Bedeutung. Es ist mit einem Gebäude
überstellt, welches gemäss Bau- und Zonenordnung dem Typ B zugehört. Das
bereits teilweise ausgeführte Bauvorhaben sieht die Umgestaltung der
Südostfassade des bestehenden Gebäudes vor: Die ursprüngliche Fensterfront
wurde entfernt und durch grossflächige Glas-Schiebetüren ersetzt. Weiter ist
beabsichtigt, den Sockel und die Absturzsicherung der Terrasse vor der
Fensterfront mit einer teils offenen Holzverschalung zu versehen. Die
Fensterfront soll durch grossflächige Holzschiebeelemente kaschiert werden.
3.1 Strittig ist vorliegend einzig die Frage, ob sich die Umgestaltung der
Südostfassade in genügender Weise in das Orts- und Landschaftsbild
einordnet.
Die Baudirektion hat die Bewilligung dafür mit der Auflage erteilt, dass vor
der Ausführung das Material- und Farbkonzept vor Ort zu bemustern und
genehmigen zu lassen sei. Diese Bewilligung bzw. die zugehörige Neben-
bestimmung hat sie im Wesentlichen mit der Begründung statuiert, dass mit
dem eingegebenen Baugesuch eine Verbesserung zum nicht bewilligten
Zustand erreicht werden könne. Der Anbau sei zudem vom öffentlichen Raum
nur schwer einsehbar. Durch die geplante Absturzsicherung seien die Fenster
nur zum Teil sichtbar, sodass die unüblichen Fensterformate nicht zur Geltung
kommen würden. Das Vorhaben könne daher hinsichtlich Ortsbildschutzes
hingenommen werden.
Demgegenüber hat die kommunale Baubehörde die baurechtliche
Bewilligung verweigert. Dies mit der Begründung, dass die neu eingebauten
Fenster den im überkommunalen Ortsbild üblicherweise vorhandenen
überhaupt nicht entsprechen würden, weshalb sie so nicht akzeptiert werden
könnten. Auch die nun im Baugesuch eingegebenen Massnahmen würden im
Grundsatz aufzeigen, dass die ohne Baubewilligung vorgenommene Fassaden-
veränderung überhaupt nicht ins Ortsbild passe, ansonsten ja auch keine
Kaschierung vorgenommen werden müsste. Die unrechtmässige bauliche
Veränderung werde der Beziehung zum überkommunalen Ortsbild sowie zur
baulichen Umgebung nicht gerecht und verlange die Wiederherstellung des
bisherigen Zustands.

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3.2 Zu prüfen ist, ob die in Rede stehenden Entscheide hinreichend
koordiniert worden sind. Hierfür spielt es eine Rolle, ob der Baudirektion in
diesem Bereich eine Genehmigungs- oder Bewilligungsfunktion zukommt.
Die Bestimmung von Art. 25a RPG statuiert unter dem Titel «Grundsätze
für die Koordination» Folgendes: Erfordert die Errichtung oder die Änderung
einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist eine Behörde
zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt (Abs. 1). Die für die
Koordination verantwortliche Behörde sorgt für die inhaltliche Abstimmung
sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Ver-
fügungen (Abs. 2 lit. d). Die Verfügungen dürfen keine Widersprüche enthalten
(Abs. 3). Alsdann verlangt Art. 33 Abs. 4 RPG, für die Anfechtung von
Verfügungen, auf welche Art. 25a Abs. 1 RPG Anwendung findet, einheitliche
Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.
Die Bestimmung von § 8 Abs. 1 der Bauverfahrensverordnung (BVV)
beschränkt sich im Wesentlichen darauf, die wiedergegebenen Grundsätze von
Art. 25a RPG zu wiederholen. Nach § 9 Abs. 1 lit. a BVV ist im Regelfall die
örtliche Baubehörde die für die Koordination verantwortliche Behörde.
Zu unterscheiden ist demnach zwischen der Pflicht zur formellen und zur
materiellen Koordination. Erstere ist vorliegend kein Thema. Näher zu prüfen ist
indes die materielle Koordination.
3.3 Gemäss § 7 der Bauverfahrensverordnung (BVV) in Verbindung mit
Ziff. 1.4.1.4 des Anhangs dieser Verordnung bedürfen Bauvorhaben in einem
Perimeter von überkommunalem Ortsbildschutz der Beurteilung durch die
Baudirektion.
Lange war unklar und strittig, ob es sich bei dieser Kompetenz um eine
Genehmigungs- oder Bewilligungskompetenz der Baudirektion handelt. In
seinem neusten diesbezüglichen Entscheid (VGr, 5. November 2015,
VB.2015.00261 und VB.2015.00271) hat das Verwaltungsgericht sich nun
dahingehend festgelegt, dass der Baudirektion eine eigentliche Bewilligungs-
kompetenz zukomme. Dies mit der Begründung, dass es sich bei der
ortsbildschutzrechtlichen Bewilligung durch die Baudirektion um eine unab-
dingbare und auch inhaltlich bedeutsame Voraussetzung für die Erteilung der
Baubewilligung handle. Eine separate Erteilung komme daher nicht in Betracht.
Vielmehr müsse die ortsbildschutzrechtliche Bewilligung vorliegen, wenn die
Baubewilligung erteilt werde, bzw. sie müsse koordiniert mit dieser ergehen.
Dem erwähnten Entscheid kann weiter entnommen werden, dass die
lokalen Baubehörden wie auch die Baudirektion die ästhetische Wirkung eines
Bauvorhabens beurteilen würden. Diese Beurteilung würde indessen mit einem
unterschiedlichen Fokus erfolgen: Die Baudirektion prüfe einzig, ob sich das
Projekt mit den Anliegen des kantonalen Ortsbildschutzes vereinbaren lasse.
Demgegenüber untersuche die lokale Baubehörde, ob das Projekt allen übrigen
gestalterischen Anforderungen, insbesondere den lokalen Kernzonen-
bestimmungen im Sinne von § 50 Abs. 3 PBG, genüge. Es sei in diesem
Zusammenhang unerheblich, dass die lokale Baubehörde und die Baudirektion

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mit § 238 Abs. 2 PBG teilweise dieselbe Ästhetikbestimmung anwenden
würden. Es handle sich um eine «offene Norm», die durch die rechts-
anwendende Behörde jeweils einzelfallbezogen konkretisiert werden müsse. In
diesem Sinn habe die Baudirektion beispielsweise festzulegen, welche Be-
deutung § 238 Abs. 2 PBG in Bezug auf den Schutz des Ortsbildes zukomme.
Abgesehen davon müssten kantonale und kommunale Behörden sich über ihre
jeweiligen Beurteilungsspielräume absprechen, ehe sie verfügen dürfen. Dieser
Dialog verhindere erfahrungsgemäss, dass es zu widersprüchlichen
Entscheiden komme.
3.4 Vorliegend beurteilte sowohl die Baudirektion als auch die kommunale
Vorinstanz das Bauvorhaben in ästhetischer Hinsicht. Die beiden Vorinstanzen
sind zu unterschiedlichen Ergebnissen gekommen.
Die kommunale Vorinstanz hat das Bauvorhaben einerseits auf die
Vereinbarkeit mit den lokalen Kernzonenbestimmungen und andererseits auf
die Übereinstimmung mit § 238 Abs. 2 PBG geprüft. Inwiefern die «offene
Norm» von § 238 Abs. 2 PBG durch die rechtsanwendenden Behörden im
vorliegenden Fall konkretisiert worden ist bzw. inwiefern die Baudirektion
festgelegt hat, welche Bedeutung § 238 Abs. 2 PBG in Bezug auf den Schutz
des Ortsbildes zukommt – wie dies das Verwaltungsgericht in seinem
obgenannten Entscheid fordert –, ist den Entscheiden der Vorinstanzen nicht zu
entnehmen. Auch eine Absprache der beiden entscheidenden Behörden geht
nicht aus den Akten hervor. Vielmehr kritisiert die kommunale Vorinstanz den
Entscheid der Baudirektion, indem sie festhält, dass es vorliegend nicht darum
gehe, dass das Bauvorhaben hinsichtlich Ortsbild «hingenommen» werden
könne, wie dies die kantonale Behörde ausführe. Die vorgenommene Fassade-
nänderung passe überhaupt nicht in das Ortsbild und die bauliche Massnahme
erfülle die erhöhten ästhetischen Anforderungen nicht.
Die zwischen der Baudirektion und der kommunalen Vorinstanz
bestehende Plicht zur materiellen Koordination ist somit nicht erfüllt worden.
Diese Pflichtverletzung führt zur Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide;
dies unter Rückweisung der Sache zur materiell koordinierten d.h. in voll-
umfänglich widerspruchsfreie Entscheide ausmündenden Neubeurteilung.
4.1 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs teilweise gutzuheissen
ist.
Demgemäss sind der Beschluss der Baukommission X vom 8. September
2015 und die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 30. Juni 2015
aufzuheben und zur materiell koordinierten Neuentscheidung zurückzuweisen.