zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0093/2022 · 2022-06-03 · de
Ausnützung. Hochhäuser in Arealüberbauung. Zulässigkeit von Transfer privilegierter Flächen in Dach- und Untergeschossen auf Vollgeschosse.


BRGE I Nr. 0093/2022 vom 3. Juni 2022 in BEZ 2023 Nr. 25
Mit dem angefochtenen Beschluss erteilte die Bausektion der Stadt Zürich
der Y AG die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung eines Wohnhochhauses
mit Unterniveaugarage, insgesamt 224 Wohnungen und Dienstleistungsräumen
sowie insgesamt 121 Fahrzeugabstellplätzen. Hiergegen wurde aus der
Nachbarschaft Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich erhoben.
Aus den Erwägungen:
3.1 Die Rekurrentin rügt (…) die von der Bausektion vorgenommene
Ausnützungsberechnung. Bei der von der Bausektion und der privaten
Rekursgegnerin errechneten Ausnützung von 318,33 % (278,33 % + 40 %)
ergebe sich eine maximale anrechenbare Fläche von 20'275 m2. Projektiert seien
20'248 m2, womit (lediglich) eine Ausnützungsreserve von 27 m2 verbleibe.
Zunächst, so hält die Rekurrentin fest, würden die städtebaulichen
Anforderungen an eine Arealüberbauung (§ 71 des Planungs- und
Baugesetzes [PBG]) nicht erreicht, weshalb der Arealüberbauungsbonus entfalle
und die zulässige Ausnützung per se überschritten werde. Indes ergäbe sich
auch bei Erfüllung der diesbezüglichen Anforderungen eine Überschreitung der
zulässigen Ausnützung um ca. 10 %. Dass sich in der Berechnung der
Bausektion und der privaten Rekursgegnerin bei einer Ausnützungsziffer von
230 % in der Zentrumszone Z6 für eine Regelüberbauung ein Bonus von
38,33 % (230 % / 6 Vollgeschosse) zzgl. 10 % (d.h. total 278,33 % [= 230 % +
38,33 % + 10 %) ergebe, sei korrekt. Falsch sei jedoch die vorgenommene
(zusätzliche) Addition eines im angefochtenen Entscheid auf 40 % berechneten
bzw. veranschlagten «Anteils Untergeschoss» ([230 % zzgl. 10 %] / 6
Vollgeschosse). Dabei handle es sich um die gemäss § 255 Abs. 2 PBG
privilegierte Ausnützung von Untergeschossen. Nach dieser Bestimmung seien
Flächen in Untergeschossen anrechenbar, soweit sie je Geschoss die Fläche
überschreiten, die sich bei gleichmässiger Aufteilung der gesamten zulässigen
Ausnützung auf die zulässige Vollgeschosszahl ergäbe. Im vorliegenden Fall
habe dies nur zur Folge, dass das projektierte Untergeschoss (mit einer Fläche
von 810 m2) nicht an die Ausnützungsziffer von 278,33 % anrechenbar sei.
Dagegen entspreche der im angefochtenen Entscheid der privaten
Rekursgegnerin errechnete «Anteil Untergeschoss» von 40 % einer
anrechenbaren Fläche von 2'547 m2 bzw. richtigerweise von 2'967 m2 (2,7833 x
6'396 m2 / 6; recte: 2'954,5 m2 [2,7833 x 6'369 m2 / 6]). In diesem Umfang dürfte
ein Untergeschoss erstellt werden, ohne dass dieses an die Ausnützung
anrechenbar wäre. Hingegen dürfe die im Untergeschoss
ausnützungsprivilegierte Fläche nicht wie vorliegend geplant teilweise in den
darüber liegenden Vollgeschossen konsumiert werden.
3.2 Die Bausektion hält hierzu fest, dass bei Hochhäusern gemäss § 284
Abs. 3 PBG gelte, dass die Ausnützung nicht höher sein dürfe als bei einer
gewöhnlichen Überbauung. Vorbehalten blieben dabei ausdrücklich die
Bestimmungen über Arealüberbauungen. Für die Berechnung der Ausnützung
eines Hochhauses in einer Arealüberbauung sei Art. 8 Abs. 6 der Bau- und
Zonenordnung (BZO) anwendbar. Die diesbezüglich korrekterweise anwendbare
Berechnungsformel laute wie folgt: (Ausnützungsziffer gemäss Regelbauweise +

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[Ausnützungsziffer gemäss Regelbauweise / zulässige Vollgeschosszahl
gemäss Regelbauweise] + 10 Prozentpunkte) x massgebliche Grundfläche nach
§ 259 PBG. Die gegenüber der Regelbauweise generell um 10 Prozentpunkte
erhöhte Ausnützungsziffer sei auch hinsichtlich der gemäss § 255 Abs. 2 PBG
nicht anrechenbaren Untergeschossflächen zu berücksichtigen, wenn – wie im
vorliegenden Fall – ein anrechenbares Untergeschoss zulässig sei. Damit werde
errechnet, dass die anrechenbaren Flächen im (ausnützungsprivilegierten)
Untergeschoss dasselbe Ausmass annehmen könnten wie die darüber liegenden
Vollgeschosse. Diese erhöhte Ausnützung für die privilegierten Flächen
berechne sich – wie im angefochtenen Entscheid vorgenommen – nach
Massgabe folgender Formel: (Ausnützungsziffer gemäss Regelbauweise +
10 Prozentpunkte] / zulässige Vollgeschosszahl gemäss Regelbauweise) x
massgebliche Grundfläche nach § 259 PBG.
Diese gemäss Formel resultierende Fläche dürfe bei Hochhäusern gemäss
langjähriger und gefestigter Bewilligungspraxis der Bausektion der Stadt Zürich
beliebig auf die Voll-, Dach- und Untergeschosse des Hochhauses verteilt
werden. Dies gründe in der Tatsache, dass Hochhäuser keine
Geschosszahlbeschränkung kennen würden. Eine Differenzierung der Flächen
sei daher nicht gerechtfertigt. Angesichts dessen, dass die Zulassung von
Arealüberbauungen und die Festlegung der rechtlichen Rahmenbedingungen in
der Kompetenz der Gemeinden liege, komme der kommunalen Baubehörde
auch bei der Berechnungsweise der Ausnützungsziffer von Arealüberbauungen
ein rechtserheblicher Ermessensspielraum zu. (…)
3.5.1 Die Bauparzelle Kat.-Nr. 1 ist in der Zentrumszone Z6 zoniert. Gemäss
Art. 18 Abs. 1 BZO gelten damit – für eine Regelüberbauung – sechs
Vollgeschosse sowie je ein anrechenbares Dach- und Untergeschoss als
zulässig. Der Grundgrenzabstand beträgt 3,5 m; die maximale Gebäudehöhe
22 m. Die Ausnützungsziffer beträgt (maximal) 230 %. Die Parzelle Kat.-Nr. 1
misst im Halte 6'369 m2.
3.5.2 Die BZO lässt Arealüberbauungen im Sinne der §§ 71 ff. PBG – unter
anderem – in Zentrumszonen zu (Art. 8 Abs. 1 BZO). Die Arealfläche muss dabei
mindestens 6'000 m2 betragen (Art. 8 Abs. 2 BZO). Die Anzahl Vollgeschosse
darf bei Realisierung einer Arealüberbauung (in den sogenannt «übrigen
Zonen») auf sieben erhöht werden; die maximale Gebäudehöhe beträgt bei
Realisierung einer Arealüberbauung 25 m (Art. 8 Abs. 5 BZO). Art. 8 Abs. 6 BZO
hält sodann fest, dass die Ausnützungsziffer in den Wohn- und Zentrumszonen
sowie in den Zonen für öffentliche Bauten (Oe2 bis Oe5) um den nach folgender
Formel berechneten Wert heraufgesetzt werden darf: Ausnützungsziffer geteilt
durch die gemäss Regelbauweise zulässige Vollgeschosszahl zuzüglich
10 Prozentpunkte abzüglich die in anrechenbaren Dachgeschossen realisierte
Ausnützungsziffer. Im vorliegenden Fall – insoweit ist die Berechnungsweise
unumstritten – ist auf der Parzelle Kat.-Nr. 1 in Form einer Arealüberbauung
mithin eine Ausnützung von 278,33 % (230 % Regelausnützung + [230 %
Regelausnützung / sechs Vollgeschosse] zuzüglich 10 %) realisierbar, abzüglich
einer (allfällig) in einem anrechenbaren Dachgeschoss realisierten
Ausnützungsziffer.

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3.5.3 Die BZO lässt auf der Bauparzelle Kat.-Nr. 1 auch Hochhäuser zu,
zumal die Parzelle daselbst sowie das umliegende Gebiet im Ergänzungsplan
zum Zonenplan (gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. g BZO) dem Hochhausgebiet II
zugeteilt ist (Art. 9 Abs. 1 BZO). Im Hochhausgebiet II sind Hochhäuser mit einer
Gebäudehöhe von (maximal) 80 m zulässig (Art. 9 Abs. 2 BZO).
3.6.1 Die vorerwähnten zonenplanerischen Vorgaben bedürfen der
Ergänzung nach Massgabe ihres kantonalen Rechtsrahmens.
3.6.2 Zunächst ist klar, dass für die Realisierung einer Arealüberbauung die
Vorgaben von § 71 ff. PBG einzuhalten sind. Ist wie vorliegend ein Hochhaus
projektiert, so sind des Weiteren die – mit den Vorgaben zur Einordnung und
Gestaltung von Arealüberbauungen gemäss § 71 Abs. 1 und 2 PBG weitgehend
deckungsgleichen – Anforderungen gemäss § 284 PBG zu beachten.
Hochhäuser müssen verglichen mit einer gewöhnlichen Überbauung ortsbaulich
einen Gewinn bringen oder durch die Art und Zweckbestimmung des Gebäudes
bedingt sein (§ 284 Abs. 1 PBG). Hochhäuser sind architektonisch besonders
sorgfältig zu gestalten (§ 284 Abs. 2 PBG).
3.6.3 Sodann darf die Ausnützung (in Hochhäusern) nicht grösser sein als
bei einer gewöhnlichen Überbauung, wobei die Bestimmungen über
Arealüberbauungen, Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne vorbehalten
bleiben (§ 284 Abs. 3 PBG). Daraus folgt für den vorliegenden Fall
ungezwungen, dass auf der Bauparzelle Kat.-Nr. 1 – in Form einer
Arealüberbauung – sofern die über den Gehalt von § 284 Abs. 1 und 2 PBG
hinausgehenden Voraussetzungen gemäss § 71 ff. PBG erfüllt werden – in Form
einer Hochhaus-Arealüberbauung eine Ausnützung von (maximal) 278,33 %
realisiert werden kann bzw. darf.
3.6.4 Angesichts dessen, dass § 284 Abs. 3 PBG bei der Berechnung der
Ausnützung an die Regelbauweise anknüpft, kann diese Betrachtung – wiederum
– nicht völlig unabhängig von den übergeordneten Vorgaben des kantonalen
Rechts vorgenommen werden. Für die Ausnützungsziffer anrechenbar sind alle
dem Wohnen, Arbeiten oder sonst dem dauernden Aufenthalt dienenden oder
hierfür verwendbaren Räume in Vollgeschossen unter Einschluss der
dazugehörigen Erschliessungsflächen und Sanitärräume samt inneren
Trennwänden (§ 255 Abs. 1 PBG). Entsprechende Flächen in Dach- und
Untergeschossen sind anrechenbar, soweit sie je Geschoss die Fläche
überschreiten, die sich bei gleichmässiger Aufteilung der gesamten zulässigen
Ausnützung auf die zulässige Vollgeschosszahl ergäbe (§ 255 Abs. 2 PBG).
Diese Vorschriften sind insoweit zu ergänzen, als Vollgeschosse in allen
Bauzonen durch Dach- oder Untergeschosse ersetzt werden können; wobei sie
zusammengerechnet die erlaubte Zahl an Vollgeschossen nicht überschreiten
dürfen (§ 276 Abs. 2 PBG). Die gesetzliche Regelung hinsichtlich der
Privilegierung von Dach- und Untergeschossen bei der Ausnützungsberechnung
wird von der Praxis als abschliessend eingestuft (VB.2010.00577, E. 4.5 =
BEZ 2011 Nr. 23, mit Hinweisen). In diesem Lichte – dennoch – als rechtmässig
muss der Erlass von Art. 8 Abs. 6 BZO gelten, zumal dieser hinsichtlich des
Dachgeschosses (schlicht) eine Ausnützungsprivilegierung statuiert, was im
Rahmen der Kompetenz zum Erlass von Ausnützungsvorschriften sowie von

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Vorschriften über die Geschosszahl (§ 49 Abs. 2 lit a und lit. c PBG) ohne
weiteres als statthaft gelten kann.
3.6.5 Wenn die Bausektion in der Ausnützungsberechnung gemäss dem
angefochtenen Entscheid der Bauherrschaft in Auslegung von § 284 Abs. 3 PBG
bei Realisierung von Hochhäusern aber – ohne Grundlage in der BZO – die
Veranschlagung eines (hypothetischen bzw. rein rechnerischen), am Fall einer
Regelüberbauung mit nicht anrechenbarem Untergeschoss orientierten
«Zuschlags» gestattet, so liegt darin, wie an den massgeblichen
Rechtsgrundlagen ohne weiteres ersichtlich wird, eine Auslegung kantonalen
Rechts. Entsprechend kommt der Bausektion diesbezüglich – anders als bei der
Auslegung der Bestimmungen der BZO – kein relevanter Ermessensspielraum
zu.
3.6.6 Für die vorliegend vorzunehmende Auslegung von § 255 Abs. 2 PBG
in Verbindung mit § 284 Abs. 3 PBG ist in der Beurteilung erheblich, dass weder
das PBG noch die BZO beim Bau von Hochhäusern Geschosszahlvorschriften
statuieren. Damit enthalten sie auch keine Festlegungen hinsichtlich der
Anrechnung von Dach- und Untergeschossen. Die Bestimmung von
§ 284 Abs. 3 PBG ist sowohl hinsichtlich ihres Wortlauts als auch ihres Zweckes
klar: Beim Bau von Hochhäusern soll (sicher) keine grössere, aber eben (auch)
keine im Vergleich zur Regelbauweise (oder: Arealüberbauung; etc.) geringere
Ausnützung realisiert werden dürfen bzw. müssen.
Eine Auslegung bzw. Berechnung, welche die bei einer Überbauung in
Regelbauweise (oder einer Arealüberbauung ohne Hochhaus) bei Geltung der
Ausnützungsziffer (§ 255 PBG) anfallenden (nicht anrechenbaren) Flächen in
Dach- und Untergeschossen in der Betrachtung (rein hypothetisch bzw. im Sinne
des zulässigen Maximalmasses) berücksichtigen würde, käme einer Negierung
der Vorschrift von § 255 Abs. 2 PBG gleich, zumal der Betrachtung nach dieser
Bestimmung inhärent ist, dass sich die betreffenden Flächen kumulativ (a) in
Dach- und Untergeschossen befinden müssen und (b) je Geschoss die Fläche
nicht überschreiten dürfen, die sich bei gleichmässiger Aufteilung der gesamten
zulässigen Ausnützung auf die zulässige Vollgeschosszahl ergäbe. Die
privilegierten Flächen in Dach- und Untergeschossen können nach der klaren
gesetzlichen Regelung nicht auf Vollgeschosse transferiert werden (vgl. auch
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/ Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs-
und Baurecht, 6. A., 2019, Bd. 2, S. 951 und den in BEZ 2016 Nr. 3 zitierten
Entscheid BRGE II Nr. 0168/2015). Dieser Grundsatz muss auch für Hochhäuser
gelten. Bei Hochhäusern fällt zwar in Betracht, dass diese regelmässig einen
schmalen Baukörper aufweisen und die privilegierte Fläche in Unter- und
Dachgeschossen (folglich) zumeist nicht konsumiert werden kann. Der
Ausschluss eines (Flächen-)Transfers in Vollgeschosse ergibt freilich auch im
Fall anderer Überbauungsformen das Resultat, dass gemäss § 255 Abs. 2 PBG
ausnützungsprivilegierte Flächen nur dann konsumiert werden können, wenn das
Terrain sowie das bauliche Konzept die Realisierung von Dach- oder
Untergeschossen tatsächlich ermöglichen bzw. vorsehen. Wird auf die
Realisierung von Dach- und Untergeschossen verzichtet oder übersteigen die
dortigen anrechenbaren Flächen das gemäss § 255 Abs. 2 PBG zulässige, sich
aus der Aufteilung der gesamten zulässigen Ausnützung auf die Vollgeschosse

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ergebende (Maximal-)Mass, entfällt die Privilegierung. Entsprechend kann –
entgegen der Rechtsauffassung der Bausektion – auch in einer Auslegung von
§ 284 Abs. 3 PBG nicht gefolgert werden, dass bei Hochhäusern
ausnützungsprivilegierte Flächen gleichsam hypothetisch veranschlagt und zur
freien Verteilung auf die Geschosse zur Verfügung zu stellen wären. Soweit der
Wortlaut von § 284 Abs. 3 PBG als Gleichstellung von Hochhäusern mit anderen
Überbauungsformen zu verstehen ist, wird diesem Postulat im Rahmen der
Anwendung der üblichen Ausnützungsziffern (sowie der Privilegierungen im
Rahmen der in der Bestimmung ausdrücklich erwähnten Arealüberbauungen,
Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne) ohne weiteres Rechnung
getragen. Eine (weitere) Privilegierung im Rahmen der Anwendung von § 255
Abs. 2 PBG ist nicht angezeigt, zumal eine solche, wie aufgezeigt, zu einer
(letztlich) besseren Behandlung von Hochhäusern im Vergleich zu anderen
Überbauungsformen führen würde. Letzteres – beziehungsweise die von der
Bausektion angerufene Praxis – hätte nämlich zur Folge, dass bei der
Realisierung von Hochhäusern im Vergleich zu anderen Bebauungsformen eine
rechnerische Privilegierung greifen würde. Dergestalt wäre mit dem (weiteren)
Gehalt von § 284 Abs. 3 PBG, welcher gerade darin besteht, dass die
Ausnützung bei Hochhäusern nicht grösser sein darf als bei einer gewöhnlichen
Überbauung, unvereinbar.
3.6.7 Aus dem Gesagte folgt, dass die von der Bausektion angerufene
Praxis, wonach bei Hochhäusern – nebst der in Art. 8 Abs. 6 BZO bei
Arealüberbauungen ohnehin vorgesehenen Privilegierung von Dachgeschossen
– in sinngemässer Anwendung von § 255 Abs. 2 PBG ein (hypothetisches)
Untergeschoss (ggf. in Regelüberbauung auch ein hypothetisches
Dachgeschoss) veranschlagt und die betreffende Ausnützung auf die
Vollgeschosse verteilt werden könne, im Lichte der Auslegung kantonalen
Rechts als unzulässig einzustufen ist.
3.7 Daraus wiederum folgt, dass die von der Bausektion im angefochtenen
Entscheid zur – unbestrittenen – Ausnützung von 278,33 % hinzugerechnete
Zuschlag von weiteren 40 % («Anteil Untergeschoss»; [230 % zzgl. 10 %] /
6 Vollgeschosse) entfällt. Entsprechend reduziert sich die auf der Bauparzelle
Kat.-Nr. 1 im Rahmen des vorliegenden Projekts zulässige Ausnützung von
veranschlagten 20'275 m2 auf 17'727 m2 (6'369 m2 x 278,33 %). Dieses Mass
wird mit den vorliegend projektierten Flächen im Umfang von 20'248 m2 erheblich
überschritten. Angesichts der erheblichen Überschreitung entfällt eine
auflageweise Korrektur des Mangels von vornherein, was zur Aufhebung der
angefochtenen Entscheide führen muss.