zh_baurekursgericht · BRGE III Nr. 0036/2026 · 2026-03-04 · de
Rekurs gegen die Nichtgenehmigung der Teilrevision der kommunalen BZO (Windkraftanlagen) (1/2)

Zu beurteilen waren die Rekurse von zwei Gemeinden gegen die Nichtgenehmigung der Teilrevision der jeweiligen kommunalen BZO, mit der eine Abstandsvorschrift für Windenergieanlagen (bzw. in BRGE III Nr. 37/2026 zusätzlich auch eine Höhenbeschränkung und eine Rückbauverpflichtung) eingeführt werden sollte. Die Entscheide äussern sich zunächst zur Gemeinde- bzw. Planungsautonomie (E. 4.1) sowie zur Prüfungsbefugnis der Genehmigungsbehörde und zur Kognition der Rekursinstanz (E. 4.2). Geprüft werden sodann die seitens der Baudirektion geltend gemachte Unrechtmässigkeit (E. 5) und Unzweckmässigkeit (E. 6) der Abstandsvorschrift (bzw. der weiteren Vorschriften): Verworfen wird das Argument, wonach zonenübergreifende Regelungen – soweit nicht ausdrücklich erlaubt – unzulässig seien (E. 5.1). Die Abstandsvorschrift erweist sich jedoch insofern als unrechtmässig, als sie sich (auch) auf übergeordnete Zonen (insb. kantonale Landwirtschaftszone) und Waldareal bezieht, für welche den Gemeinden durch das kantonale Recht keine entsprechenden Regelungskompetenzen eingeräumt werden (E. 5.2). Indem die Abstandsvorschrift faktisch zu einem (fast) vollständigen Ausschluss von Windenergieanlagen auf dem Gemeindegebiet führt, erweist sie sich überdies als unzweckmässig, da ihre Anwendung zu einer Vereitelung der übergeordneten planerischen Vorgaben führen würde, wobei eine im Einzelfall bestehende Abweichungsmöglichkeit (mittels kantonalen Gestaltungsplans) systematisch in Anspruch genommen werden müsste (E. 6, insb. E. 6.2.2). Im Ergebnis war die jeweilige Nichtgenehmigung somit zu Recht erfolgt und die Rekurse dementsprechend abzuweisen.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
G.-Nr. R3.2025.00020
BRGE III Nr. 0036/2026
Entscheid vom 4. März 2026
Mitwirkende Abteilungspräsidentin Gabriele Kisker, Baurichterin Sabine Ziegler, Bau-
richter Thomas Regli, Gerichtsschreiber Paul Wegmann
in Sachen Rekurrentin
Politische Gemeinde Hittnau
gegen Rekursgegnerschaft
Baudirektion Kanton Zürich
betreffend Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich Nr. ARE 24-0283 vom
10. Januar 2025; Nichtgenehmigung der Teilrevision der kommunalen Nut-
zungsplanung (Windkraftanlagen), Hittnau
______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung Nr. ARE 24-0283 vom 10. Januar 2025 verfügte die Baudirek-
tion Kanton Zürich, die von der Gemeindeversammlung Hittnau mit Be-
schluss vom 27. November 2023 festgesetzte Teilrevision der kommunalen
Nutzungsplanung "Windkraftanlagen" (betreffend die neue Ziff. 7.1.4 der
Bau- und Zonenordnung [BZO] der Gemeinde Hittnau) werde nicht geneh-
migt.
B.
Mit Eingabe vom 12. Februar 2025 erhob die Gemeinde Hittnau Rekurs an
das Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte, der angefochtene
Entscheid sei aufzuheben und die Baudirektion sei anzuweisen, die Ergän-
zung/Änderung der Bau- und Zonenordnung in Ziff. 7.1.4 zu genehmigen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Baudirektion.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 14. Februar 2025 wurde vom Rekurseingang
Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Vernehmlassung vom 12. März 2025 beantragte die Baudirektion (unter
Verweis auf den Mitbericht des kantonalen Amtes für Raumentwicklung
[ARE ZH] gleichen Datums), der Rekurs sei abzuweisen, soweit darauf ein-
zutreten sei. Dem prozessualen Antrag auf Beizug eines Plandossiers der
streitbetroffenen Planung wurde seitens des Baurekursgerichts entsprochen.
D.
Mit Replik vom 7. April 2025 und Duplik vom 24. April 2025 (unter Verweis
auf den Mitbericht des ARE ZH vom 22. April 2025) hielten die Parteien an
ihren Anträgen fest.
R3.2025.00020 Seite 2

E.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Die Gemeinde Hittnau als von der Nichtgenehmigung der Teilrevision der
kommunalen Nutzungsplanung betroffene Planungsträgerin beruft sich u.a
auf ihre Gemeindeautonomie bzw. die aus dieser abgeleitete Planungsauto-
nomie. Sie ist somit gemäss § 21 Abs. 2 lit. b des Verwaltungsrechtspflege-
gesetzes (VRG) zur Rekurserhebung legitimiert (wobei die Fragen, ob die
beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und ob sie im konkreten Fall
tatsächlich verletzt wurde, nicht die Eintretensvoraussetzungen betreffen,
sondern Gegenstand der materiellen Beurteilung bilden [so zur analogen Re-
gelung in Art. 89 Abs. 2 lit. c des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) BGE 146 I
83, E. 1.2]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf den Rekurs einzutreten.
2.1
Die strittige Nichtgenehmigung bezieht sich auf die am 27. November 2023
von der Gemeindeversammlung der Gemeinde Hittnau festgesetzte, in Ka-
pitel 7 (weitere Bestimmungen) unter den Abstandsvorschriften (Ziff. 7.1)
aufgeführte neue Ziff. 7.1.4 BZO, die folgenden Wortlaut hat:
"Der Mindestabstand zwischen einer industriellen Windenergieanlage (Na-
benhöhe ab 30 Meter) und einer zeitweise oder dauerhaft bewohnten Lie-
genschaft muss 800 Meter betragen."
Die Festsetzung erfolgte aufgrund einer entsprechenden ausformulierten
Einzelinitiative und in Kenntnis der seitens des ARE ZH vertretenen
R3.2025.00020 Seite 3

fehlenden Genehmigungsfähigkeit (vgl. den Erläuternden Bericht gemäss
Art. 47 der Raumplanungsverordnung [act. 9.3], S. 3 und 7).
2.2
Kontext der Abstandsvorschrift, deren Genehmigungsfähigkeit nachstehend
zu beurteilen ist, bilden verschiedene sowohl auf nationaler als auch auf kan-
tonaler Ebene angesiedelte rechtliche und planerische Entwicklungen betref-
fend die Nutzung von Windenergie bzw. die Planung und Erstellung von
Windkraft- bzw. Windenergieanlagen, welche vorab überblicksartig darzu-
stellen sind:
2.2.1
Im Jahr 2016 hat das Schweizer Parlament das erste Massnahmenpaket zur
Energiestrategie 2050 verabschiedet, das auf den Übergang hin zu einer
Energieversorgung, die stärker auf der Nutzung (insbesondere einheimi-
scher) erneuerbarer Energien gründet (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. c des Energiege-
setzes [EnG]), abzielt (vgl. hierzu und z.T. zum Folgenden auch Andreas
Stöckli, Sonderregime für Anlagen zur Stromproduktion aus erneuerbaren
Energien: Eine Zwischenwürdigung der dynamischen Rechtsentwicklung,
URP 2024, S. 335 ff.). Bereits die Teil dieses Massnahmenpakets bildende,
im Jahr 2017 vom Stimmvolk angenommene und per 1. Januar 2018 in Kraft
getretene Totalrevision des Energiegesetzes sowie korrespondierende Än-
derungen weiterer Gesetze (u.a. des Raumplanungsgesetzes [RPG]) und
Verordnungen enthielten gewisse raumplanungs-, bau- und umweltrechtli-
che Erleichterungen für Anlagen zur Stromproduktion aus erneuerbaren
Energien. Zu diesen (in der Folge teilweise revidierten, aber soweit nachste-
hend referiert inhaltlich unveränderten) Bestimmungen zählen insb. die fol-
genden: Gemäss Art. 10 Abs. 1 EnG und Art. 8b RPG haben die (kantonalen)
Richtpläne u.a. die für die Nutzung der Windkraft geeigneten Gebiete zu be-
zeichnen; gemäss Art. 10 Abs. 2 EnG sorgen die Kantone soweit nötig dafür,
dass Nutzungspläne erstellt oder bestehende Nutzungspläne angepasst
werden. Art. 12 Abs. 1 EnG hält fest, dass die Nutzung erneuerbarer Ener-
gien und ihr Ausbau von nationalem Interesse sind; die weiteren (später teil-
weise revidierten) Absätze regeln primär rechtliche Aspekte von Anlagen, die
für sich allein aufgrund ihrer Grösse und Bedeutung von nationalem Inte-
resse sind (gemäss Art. 9 der Energieverordnung [EnV] Anlagen mit einer
mittleren erwarteten Produktion von jährlich mindestens 20 GWh).
R3.2025.00020 Seite 4

Schliesslich enthält Art. 14 EnG gewisse Vorgaben zu Bewilligungsverfahren
und Begutachtungsfristen betreffend Anlagen zur Nutzung erneuerbarer
Energien.
Als Basis zur Berücksichtigung der Bundesinteressen bei der Planung von
Windenergieanlagen dient sodann das Konzept Windenergie (sowie der zu-
gehörige Erläuterungsbericht) vom 25. September 2020 (Hrsg. Bundesamt
für Raumentwicklung [ARE]), bei dem es sich um ein Konzept im Sinne von
Art. 13 RPG bzw. Art. 14 ff. der Raumplanungsverordnung (RPV) handelt.
Das Konzept (welches kein neues Recht und keine neuen Kompetenzen
schafft und keine räumlich konkreten Vorgaben macht) ist behördenverbind-
lich und daher u.a. von Kantonen und Gemeinden bei der Erarbeitung, An-
wendung und Überprüfung ihrer Richt- und Nutzungspläne zu berücksichti-
gen (Konzept Windenergie, S. 7; vgl. auch S. 9 [zur Leitvorstellung L2, bei
der u.a. erwähnt wird, die Kantone hätten dafür zu sorgen, dass die Gemein-
den das Konzept bei der Anpassung der kommunalen Nutzungspläne be-
rücksichtigen würden] und 22 f. [wo ausdrücklich auf die Verpflichtung auch
der Gemeinden zur Anwendung des Konzepts verwiesen wird]). Es formuliert
als strategische Ziele u.a., dass die Raumplanung die Umsetzung des Ener-
giegesetzes und der Energiepolitik des Bundesrats im Bereich Windenergie
unterstütze (Z1) und dass der Ausbau der Windenergie gestützt auf eine um-
fassende Interessenabwägung erfolge (Z2; a.a.O. S. 8; vgl. auch S. 22 zur
erforderlichen stufengerechten Interessenabwägung sowohl im Rahmen der
kantonalen Richtplanung als auch der Nutzungsplanung). Im Rahmen der
Grundsätze zur Berücksichtigung der Bundesinteressen wird sodann unter
dem Titel "Abstimmung mit der Siedlungsentwicklung und dem Lärmschutz"
als behördenverbindliche Aussage spezifisch festgehalten, auf Stufe Nut-
zungsplanung sei die Lärmschutzverordnung (LSV) massgebend für die Be-
stimmung der Abstände, die zu bewohnten Gebäuden und weiteren lärm-
empfindlichen Nutzungen einzuhalten seien; für die richtplanerische Gebiets-
ausscheidung wird zudem ein grossräumiger Ausschluss geschlossener
Siedlungen und dauerhaft bewohnter Weiler empfohlen (a.a.O. S. 13). Das
Konzept enthält schliesslich auch einen Orientierungsrahmen für den jewei-
ligen Beitrag der Kantone an den Ausbau der Windenergieproduktion (a.a.O.
S. 26; vgl. auch den vom Bundesamt für Energie [BFE] publizierten Schluss-
bericht zum Windpotenzial Schweiz 2022 vom 24. August 2022, der für den
Kanton Zürich ein Windpotenzial von 883 GWh/a ausweist [a.a.O. S. 13]).
R3.2025.00020 Seite 5

In der Folge kam es zu mehreren Änderungen des Energiegesetzes und wei-
terer Erlasse, die teilweise generell für den Bau von Anlagen zur Produktion
von Elektrizität aus erneuerbaren Energien, teilweise spezifisch für Wind-
energieanlagen Erleichterungen vorsehen: So wurde mit dem Bundesgesetz
über die Beschleunigung der Bewilligungsverfahren für Windenergieanlagen
vom 16. Juni 2023 (in Kraft seit 1. Februar 2024) Art. 71c EnG eingeführt,
der für Windenergieanlagen von nationalem Interesse, die über einen rechts-
kräftigen Nutzungsplan verfügen, bis zum Erreichen eines bestimmten
Schwellenwerts der schweizweit zusätzlich installierten Leistung bestimmte
verfahrensrechtliche Erleichterungen statuiert (sog. "Windexpress"). Mit dem
in der Referendumsabstimmung vom 9. Juni 2024 angenommenen Bundes-
gesetz vom 29. September 2023 über eine sichere Stromversorgung mit er-
neuerbaren Energien (sog. "Mantelerlass") erfolgten verschiedene materiell-
rechtliche Erleichterungen (vgl. neben Art. 9a des Stromversorgungsgeset-
zes [StromVG] und den in Art. 12 Abs. 2bisHS 2, Abs. 3 Satz 2 und Abs. 3bis
Satz 2 EnG enthaltenen Änderungen insbesondere den die Standortgebun-
denheit von Windenergieanlagen [von nationalem Interesse] im Wald betref-
fenden Art. 5a des Waldgesetzes [WaG; alle genannten Bestimmungen in
Kraft seit 1. Januar 2025]); auch wurden die in Art. 2 EnG ausgewiesenen
Ziele für den Ausbau der Produktion von Elektrizität aus erneuerbaren Ener-
gien erhöht. Hinzuweisen ist schliesslich auf die am 26. September 2025 von
der Bundesversammlung beschlossenen Änderungen des Energiegesetzes
und weiterer Bundesgesetze (sog. "Beschleunigungserlass" [BBl 2025
2895]; Inkrafttreten per 1. April 2026), mit denen insbesondere ein kantona-
les konzentriertes Plangenehmigungsverfahren bei Solar- und Windenergie-
anlagen von nationalem Interesse eingeführt werden soll (neuer Art. 14a
EnG).
2.2.2
Im Kanton Zürich geht die am 12. Juni 2023 vom Kantonsrat genehmigte
Energiestrategie und Energieplanung 2022 (vgl. zu dieser auch RRB
Nr. 947/2022 vom 29. Juni 2022) für das Jahr 2050 von einem Potenzial der
Windkraft von 735 GWh (entsprechend 7 % des prognostizierten Strombe-
darfs) aus (a.a.O. S. 16; vgl. auch den Erläuterungsbericht zur Teilrevision
Energie des kantonalen Richtplans vom 12. November 2025 [Vorlage 6060;
im Folgenden: Erläuterungsbericht; vgl. zur Richtplanrevision sogleich], S. 9,
wonach ein entsprechender Jahresertrag angestrebt werde).
R3.2025.00020 Seite 6

Die derzeit laufende Teilrevision Energie des kantonalen Richtplans (aktuel-
ler Stand: Antrag des Regierungsrates an den Kantonsrat vom 12. November
2025 [Vorlage 6060]) umfasst in Umsetzung der Vorgaben von Art. 8b RPG
und Art. 10 EnG u.a. die Bezeichnung von Eignungsgebieten für Windener-
gieanlagen mit einem Jahresertrag von mehr als 5 GWh (vgl. [hier und im
Folgenden – soweit nicht anders vermerkt – jeweils bezogen auf die Vorlage
6060] Richtplantext, Pt. 5.4.2 c und Abb. 5.5 sowie Erläuterungsbericht, S. 9
ff.). Dabei werden die Eignungsgebiete in der Richtplankarte nicht lediglich
als Punkteinträge, sondern in ihrer konkreten räumlichen Ausdehnung ver-
zeichnet (vgl. auch die Kartenausschnitte in Richtplantext, S. 36 ff.). Die ge-
nauen Anlagestandorte werden jedoch auf Nutzungsplanungsstufe bestimmt
(Richtplantext, Pt. 5.4.2 c). In diesem Zusammenhang wird – nachdem eine
parallel zur Richtplanrevision in die Vernehmlassung gegebene Änderung
des kantonalen Energiegesetzes betreffend Einführung eines Plangenehmi-
gungsverfahrens für Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien (vgl. dazu
RRB 689/2024 vom 19. Juni 2024) vorderhand nicht weiterverfolgt wird –
seitens des Kantons auf ein kantonales Gestaltungsplanverfahren mit Um-
weltverträglichkeitsprüfung und ein kommunales Baubewilligungsverfahren
verwiesen (vgl. Medienmitteilung "Regierungsrat beantragt Kantonsrat Ein-
trag von Eignungsgebieten für Wind- und Wasserkraft im Richtplan" vom
20. November 2025 sowie die Darstellung der geltenden Rechtslage [unter
Einschluss auch der zu koordinierenden kantonalen Bewilligungen] in
RRB 689/2024 S. 2; vgl. auch die Erwähnung des kantonalen Gestaltungs-
planverfahrens auf der kantonalen Website zur Windenergie
[https://www.zh.ch/de/umwelt-tiere/energie/energieplanung/windener-
gie/planung-bewilligung.html; zuletzt besucht am 10. Februar 2026]; generell
zum Erfordernis einer Grundlage in der Nutzungsplanung [Sondernutzungs-
planung oder gleichwertige Grundlage im Rahmennutzungsplan] als Teil der
für Windenergieanlagen ab 30 m Gesamthöhe statuierten Planungspflicht
gemäss Art. 2 RPG vgl. Konzept Windenergie, S. 22). Angesprochen sind
damit kantonale Gestaltungspläne im Sinne von § 84 Abs. 2 des Planungs-
und Baugesetzes (PBG) für im kantonalen oder einem regionalen Richtplan
enthaltene Bauten und Anlagen (wobei sich an der Zulässigkeit dieses Vor-
gehens [vgl. zur Relevanz dieser Frage E. 6.2] auch aufgrund des im Be-
schleunigungserlass [vgl. E. 2.2.1 a.E.] enthaltenen Verzichts auf projektbe-
zogene richtplanerische Festsetzungen für [bestimmte] Anlagen in Eig-
nungsgebieten [neuer Abs. 1quater von Art. 10 EnG] nichts ändern dürfte,
nachdem über das Eignungsgebiet als Anknüpfungspunkt weiterhin eine
R3.2025.00020 Seite 7

Grundlage im kantonalen Richtplan besteht [vgl. überdies – hinsichtlich des
in der ursprünglichen Fassung des Beschleunigungserlasses den Verzicht
regelnden Art. 8 Abs. 3 E-RPG – zum Umstand, dass es sich beim genann-
ten Verzicht um eine bereits bestehende Praxis handelt, S. 19 der Botschaft
zur Änderung des Energiegesetzes vom 21. Juni 2023, BBl 2023 1602]).
Zur Bestimmung der nun zur Aufnahme in den Richtplan vorgeschlagenen
Eignungsgebiete wurde im Kanton Zürich zunächst auf der Grundlage des
Konzepts Windenergie des Bundes ein Kriterienraster mit Ausschluss- und
Vorbehaltsgebieten erstellt und gestützt darauf eine GIS-basierte Negativ-
planung (im methodischen Sinn) durchgeführt, die im Ausschlussverfahren
(und ergänzt durch eine Positivplanung mit gezielter Suche nach weiteren
Standorten) zu 52 näher untersuchten Potenzialgebieten führte, die sich po-
tenziell für grosse Windenergieanlagen eignen könnten (vgl. Erläuterungs-
bericht, S. 9 f., sowie den Grundlagenbericht zur ersten Phase [B AG, Wind-
energie Kanton Zürich, Planerische Grundlagen zur Richtplananpassung –
Grundlagenbericht, 21. Dezember 2022], insb. S. 14 ff.). In einer zweiten
Phase erfolgte eine Bewertung der Potenzialgebiete anhand einer Gegen-
überstellung der Schutz- und Nutzungsinteressen (vgl. Erläuterungsbericht,
S. 10 [auch zur Diskussion der Potenzialgebiete – u.a. mit Vertretungen der
Gemeinden – im Rahmen des Dialogprozesses], sowie den Grundlagenbe-
richt zur zweiten Phase [A AG, Windenergieplanung Kanton Zürich, Grund-
lagenbericht zur Phase 2: Bewertung und Interessenabwägung, August
2025], insb. S. 10 ff., und die entsprechenden Steckbriefe der Potenzialge-
biete [ebenfalls A AG, August 2025]). Hervorzuheben ist, dass bei diesem
Vorgehen u.a. ein Ausschluss von Gebieten aufgrund von Lärmschutzpuf-
fern um Bauzonen und bewohnte Gebäude zur Anwendung gelangte, welche
in Abhängigkeit von der Lärmempfindlichkeitsstufe (ES; vgl. Art. 43 LSV)
festgelegt wurden: 700 m gegenüber den besonders empfindlichen Nutzun-
gen der ES I, 500 m gegenüber Gebieten der (für Wohnzonen üblichen) ES
II und 300 m für solche der (insb. bei dauerhaft bewohnten Einzelgebäuden
ausserhalb der Bauzonen sowie Mischzonen massgeblichen) ES III (vgl. be-
reits den Grundlagenbericht zur Phase 1, S. 16, sowie im Detail den Grund-
lagenbericht zur Phase 2, S. 13 f., 35). Allerdings werden diese Puffer als
Näherung betrachtet und darauf hingewiesen, die zur Einhaltung der gelten-
den Grenzwerte nötigen Abstände seien abhängig von den lokalen Windver-
hältnissen, der Topographie und dem Anlagentyp; die Einhaltung müsse in
der nachgelagerten Planung nachgewiesen werden und sei u.U. auch mit
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leicht reduzierten Abständen möglich, weshalb in den Steckbriefkarten der
Eignungsgebiete neben einem engeren auch ein etwas weiterer generalisier-
ter Perimeter dargestellt werde (vgl. a.a.O. S. 13, 34 f.). Im Vorprüfungsbe-
richt des ARE vom 20. Juni 2024 zum Teil Windeignungsgebiete der fragli-
chen Richtplanrevision hält der Bund insoweit fest, das Thema Lärm sei vom
Kanton Zürich in der Negativplanung stark gewichtet worden; dies und der
Detaillierungsgrad seien auf Stufe Richtplanung etwas ungewöhnlich, auf-
grund der besonderen Situation im Kanton Zürich (u.a. Topographie, land-
schaftliche Gegebenheiten, Auswirkungen des Flughafens) und der Vielzahl
bezeichneter Eignungsgebiete aber insgesamt als zulässig zu erachten
(a.a.O. S. 7).
In der an den Kantonsrat überwiesenen Fassung der Richtplan-Teilrevision
Energie werden 19 der 52 untersuchten Eignungsgebiete zur Festsetzung
vorgeschlagen, die bei optimaler Ausnützung einen Jahresertrag von max.
525 GWh ermöglichen (Richtplantext, Pt. 5.4.2 c; Erläuterungsbericht, S. 10
mit dem Hinweis, dass für die Berechnung des Energieertrags von Anlagen
mit Gesamthöhen von 220 m [flaches Gelände] bzw. 160 m [hügeliges Ge-
lände] ausgegangen worden sei). Es handelt sich im Ergebnis um eine kan-
tonale Positivplanung (im Sinne des Resultats einer Ausscheidung von Eig-
nungsgebieten im Gegensatz zur nicht ausreichenden ausschliesslichen
Auflistung von Ausschlusskriterien [vgl. zu dieser Anforderung des Bundes
an die kantonale Richtplanung das Merkblatt Windenergie des ARE vom
17. August 2022, S. 4 f.]). 15 weitere Gebiete – die in der Fassung des Ent-
wurfs für die öffentliche Auflage noch als Zwischenergebnisse aufgeführt wa-
ren (Pt. 5.4.2 c der entsprechenden Fassung des Richtplantexts; vgl. zur
fraglichen Unterscheidung der Koordinationsstände Art. 5 Abs. 2 RPV) – wer-
den gemäss der aktuellen Fassung aufgrund der Nutzungskonflikte (insb. im
Verhältnis zur Aviatik) vorläufig zurückgestellt, können aber bei entsprechen-
den technischen Entwicklungen zu einem späteren Zeitpunkt für eine zweite
Etappe vorgeschlagen werden (Erläuterungsbericht, S. 10 f. [auch zum Fol-
genden]). Bei den festgesetzten Eignungsgebieten ist die Interessenabwä-
gung auf Richtplanstufe zugunsten der Windenergiegewinnung erfolgt; auf
Nutzungsplanungsstufe müssen die Abklärungen jedoch verfeinert werden
(auch mit zusätzlichen Abklärungen, u.a. zum Schattenwurf). Die Gesamtflä-
che aller festgesetzten Eignungsgebiete beträgt ca. 1'600 ha (mithin weniger
als 1 % der Kantonsfläche), wobei ca. 80 % davon im Wald liegen. Auf dem
Gebiet der Gemeinde Hittnau befinden sich gemäss der aktuellen Fassung
R3.2025.00020 Seite 9

der Richtplan-Teilrevision keine Windeignungsgebiete mehr (nicht mehr ak-
tuell damit insb. der erläuternde Bericht zur strittigen Teilrevision der kom-
munalen Nutzungsplanung [act. 9.3], S. 8), nachdem in der Fassung der öf-
fentlichen Auflage zwei u.a. die Gemeinde Hittnau betreffende Gebiete (Nrn.
23 und 49) als Zwischenergebnisse vorgesehen waren (wobei diese Ände-
rung – schon mit Blick auf mögliche zukünftige Entwicklungen – ohne Ein-
fluss auf das Rechtsschutzinteresse der Rekurrentin bleibt).
3.1
In der angefochtenen Verfügung wird zur Begründung der Nichtgenehmi-
gung der strittigen Abstandsvorschrift ausgeführt, die Gemeinden im Kanton
Zürich müssten sich beim Erlass einer Bau- und Zonenordnung, in der sie
die Überbaubarkeit und Nutzweise von Grundstücken regeln würden, an die
im PBG eingeräumten Regelungskompetenzen halten. Dabei seien sie ge-
mäss § 45 Abs. 2 PBG an die Institute, Begriffe, Mess- und Berechnungs-
weisen sowie die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts gebunden,
soweit es ihnen nicht ausdrücklich Abweichungen gestatte. Die kommunalen
Regelungen müssten grundsätzlich zonenspezifisch erfolgen, d.h. für jede
von einer Gemeinde ausgeschiedene Zone seien Bestimmungen über die
Bau- und Nutzweise, die bloss innerhalb der jeweiligen Nutzungszone gelten
würden, zu erlassen. Das kantonale Recht (insb. § 66 ff. PBG) erlaube den
Gemeinden nur für bestimmte Themen zonenübergreifende Regelungen; für
Windenergieanlagen sehe das PBG – im Gegensatz zu anderen seitens der
Gemeinde (im Rahmen der Stellungnahme zur vorgesehenen Nichtgeneh-
migung) ins Feld geführten kommunalen Bestimmungen (bezüglich deren
Grundlage die Baudirektion auf § 71, 75 und 286 ff. PBG verweist) – keine
solchen vor. Die strittige Vorschrift wirke jedoch zonenübergreifend, da sie
einen Mindestabstand zwischen Bauten und Anlagen innerhalb unterschied-
licher Nutzungszonen regeln solle; dafür bestehe keine Rechtsgrundlage.
Weiter erforderten industrielle Windenergieanlagen in der Regel einen
Standort ausserhalb der Bauzonen. Die Gemeinden könnten aber grundsätz-
lich nur in Bauzonen Bestimmungen über die Bau- und Nutzweise von
Grundstücken erlassen (wobei auf die Überschrift zu § 47 ff. PBG verwiesen
wird) und hätten keine Kompetenz, Abstandsvorschriften in Nutzungszonen
ausserhalb von Bauzonen festzulegen (wobei die Gemeinde auch aus dem
geltend gemachten Umgebungsschutz – im Sinne eines Schutzes des Sied-
lungsgebietes vor den Auswirkungen der gegebenenfalls ausserhalb des
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Siedlungsgebiets gelegenen Windenergieanlagen – kein Regelungsrecht für
sich ableiten könne). Die vorgesehene Abstandsvorschrift sei somit nicht
rechtmässig.
Geltend gemacht wird zudem, Richtplaneinträge betreffend Windenergiean-
lagen seien mit einer überkommunalen (Sonder-)Nutzungsplanung zu kon-
kretisieren und es seien für die geplante Anlage spezifische Bauvorschriften
(u.a. Mindestabstände zu benachbarten Nutzungen sowie Bauten und Anla-
gen) zu formulieren, wozu für jede Anlage eine Interessenabwägung am kon-
kreten Standort erfolgen müsse. Eine kommunale Vorschrift, die einen star-
ren Mindestabstand vorsehe, verunmögliche jedoch eine umfassende und
stufengerechte Abwägung aller betroffenen Schutz- und Nutzungsinteressen
im Einzelfall; die Beurteilung einer potenziellen Einfügung ins Landschafts-
und Ortsbild dürfe nicht durch generell-abstrakte Vorschriften von vornherein
unterbunden werden. Weiter hätten die Gemeinden beim Erlass ihrer BZO
die übergeordneten Planungen sowie die Richtplanung zu berücksichtigen.
Die strittige Abstandsvorschrift würde die Erstellung von Windenergieanla-
gen in den auf dem Gemeindegebiet von Hittnau [im Zeitpunkt des angefoch-
tenen Entscheids; vgl. vorstehend E. 2.2.2 a.E.] vorgesehenen Eignungsge-
bieten verhindern. Schliesslich würden der Ausbau und die Förderung der
Windenergienutzung bundesrechtlichen und kantonalen Vorgaben (insb.
Art. 2 und 10 ff. EnG, § 1 lit. f des kantonalen Energiegesetzes [EnerG] sowie
Energiestrategie und Energieplanung 2022 des Kantons Zürich) entspre-
chen; ein fixer Mindestabstand, der (industrielle) Windenergieanlagen auf
nahezu dem gesamten Gemeindegebiet ausschliesse, würde diese Vorga-
ben vereiteln. Aus diesen Gründen sei die BZO-Vorschrift unzweckmässig.
Hingewiesen wird schliesslich auf den Umstand, dass die Gemeinde Hittnau
keine Anhörung und öffentliche Auflage nach § 7 PBG durchgeführt habe,
wobei offenbleiben könne, ob die Teilrevision entsprechend auch aus formel-
len Gründen nicht genehmigungsfähig wäre.
3.2
Die Rekurrentin weist in ihrer Rekursschrift zunächst darauf hin, die im Hü-
gelgebiet des Zürcher Oberlands gelegene und gemäss kantonalem Richt-
plan zum grössten Teil im Landschaftsförderungsgebiet befindliche Ge-
meinde Hittnau sei sorgfältig gepflegt und bilde einen beliebten und wichti-
gen Teil des Naherholungsgebiets Zürcher Oberland. Für einen grossen Teil
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der Bevölkerung sei es unverständlich, wenn diese Hügellandschaft durch
einige wenige und ineffiziente Windräder mit Höhen bis zu 220 m unwieder-
bringlich verunstaltet werde. Die strittige BZO-Änderung sei mit dem grossen
Mehr von 99 zu 13 Stimmen beschlossen worden.
In rechtlicher Hinsicht wird geltend gemacht, es finde sich im PBG keine Be-
stimmung, die zonenübergreifende Regelungen verbieten würde, sofern sie
nicht ausdrücklich erlaubt seien; aus § 45 Abs. 2 PBG lasse sich ein solches
Verbot jedenfalls nicht herauslesen. Im Kapitel 7 der BZO ("weitere Bestim-
mungen") fänden sich weitere zonenübergreifend anzuwendende Regelun-
gen, die teilweise nicht auf einer entsprechenden Kompetenzvorgabe im
PBG beruhen würden, so z.B. Regelungen für Abgrabungen oder für die Ge-
staltung der Umgebung.
Sodann sei gemäss Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) die Gemein-
deautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet und an-
erkenne der Kanton Zürich gemäss Art. 1 Abs. 4 der Kantonsverfassung (KV)
die Selbständigkeit der Gemeinden. Gemeinden seien in einem Sachbereich
autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordne, son-
dern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlasse und ihr
in diesem Bereich eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräume.
Art. 85 Abs. 1 KV gewähre den Gemeinden ein verfassungsmässiges Recht,
den gewährten Handlungsspielraum auszuschöpfen und gegen Beeinträch-
tigungen durchzusetzen, und auferlege dem Kanton die Pflicht, den Gemein-
den (nach Massgabe des Subsidiaritätsprinzips) einen möglichst weiten
Handlungsspielraum einzuräumen. Schliesslich sei das Verhältnis zwischen
Kanton und Gemeinden – im Sinne des Zusammenarbeitsgebots gemäss
Art. 4 KV – ein partnerschaftliches; Massnahmen, welche die Gemeinde in
Erfüllung ihrer Aufgaben treffe, seien vom Kanton zu respektieren, solange
sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen würden, im überwiegenden
öffentlichen Interesse lägen und verhältnismässig seien. Im Bereich des
Baurechts verfügten die Gemeinden über ganz erhebliche Autonomieberei-
che. Bezüglich der Ortsplanung belasse das PBG den Gemeinden erhebli-
che Handlungsspielräume; noch grösser sei die Autonomie bei der Durch-
setzung des Baupolizeirechts, das auch ausserhalb des Siedlungsgebiets
allein der Gemeinde überlassen sei. Mit diesen Instrumenten der Ortspla-
nung, der BZO und den mannigfaltigen Ermessensspielräumen bei der Er-
teilung von Baubewilligungen trage die Gemeinde ganz massgeblich die
R3.2025.00020 Seite 12

Verantwortung für die Ausgestaltung und die Qualität des Ortsbilds. In diesen
Autonomiebereich greife der Kanton mit seiner Planung der Eignungsgebiete
für Windenergieanlagen in starkem Masse ein. Windenergieanlagen mit ei-
ner Höhe von über 200 m hätten einen viel grösseren Einfluss auf das Orts-
bild als jede kommunale planungsrechtliche Massnahme, würden den Sinn
von Kernzonenvorschriften konterkarieren und durch ihre Dominanz auch bei
einem Standort ausserhalb der Bauzonen das Bild des Siedlungsgebiets
stark beeinflussen. Sie beeinträchtigten das Ortsbild und die Lebensqualität,
zwei Auswirkungen, deren Bekämpfung Aufgabe der kommunalen Ortspla-
nung und Bauordnung sei. Es sei Aufgabe der Gemeinde, das Siedlungsge-
biet vor schädlichen Auswirkungen zu schützen; bei Windkraftanlagen seien
dies ideelle Immissionen wie die unerwünschte Störung des Landschafts-
bilds, aber auch Eisschlag, Lärm und Beschattung. Massgeblicher Massstab
für den Schutz vor Immissionen sei der Empfangspunkt, und der Schutz habe
an der Quelle zu erfolgen, unabhängig davon, ob diese in der gleichen Zone
wie der Empfangspunkt liege oder nicht. Der Abstand von 800 m von einer
Windenergieanlage mit einer Höhe von 220 m sei sodann zum Schutz des
Siedlungsgebiets nicht unverhältnismässig hoch, sondern im Vergleich mit
dem deutschsprachigen Ausland sogar ausgesprochen gering. Dass mit ei-
nem Abstand von 800 m die Anlagen in den [damals] vorgesehenen Eig-
nungsgebieten nicht mehr gebaut werden könnten, zeige höchstens, dass
das Gemeindegebiet von Hittnau so dicht bebaut sei, dass sich bei einem
adäquaten Schutz des Siedlungsgebiets Windkraftanlagen nicht mehr bauen
liessen. Im Übrigen sei der Wirkungsgrad der Anlagen im windschwachen
Zürcher Oberland ohnehin zu niedrig, da die Windgeschwindigkeit die
Schwelle von 5 m/s nicht erreiche. Es sei in Anbetracht der geringen Ener-
gieausbeute ausgesprochen fraglich, ob die Anlagen bei einer umfassenden
Interessenabwägung überhaupt bewilligungsfähig wären. Die Abstandsvor-
schriften seien unter diesen Umständen verhältnismässig.
Weiter seien pauschale Abstandsvorschriften zweckmässig, da die Emissio-
nen von Windenergieanlagen innerhalb eines Radius von 800 m unabhängig
von Gerätetyp und Höhe wahrgenommen würden und für das Erscheinungs-
bild und die Emissionen auch Gelände, Topographie, Windgeschwindigkeit
und Wettermuster nicht entscheidend seien. Geltend gemacht wird schliess-
lich, der kommunale Souverän habe einzig über die Festsetzung von Ab-
standsvorschriften in der kommunalen BZO die Möglichkeit, die Interessen
seiner Gemeinde bei der Planung von Windenergieanlagen zu wahren, da
R3.2025.00020 Seite 13

die Baudirektion im Übrigen mit dem geplanten Vorgehen (Festsetzung von
Eignungsgebieten im kantonalen Richtplan, kantonale Sondernutzungspla-
nung für die einzelnen Windenergieanlagen) Planung und Bewilligung von
Windenergieanlagen dem kommunalen Souverän vollständig entziehe, ob-
wohl die Bevölkerung der Gemeinde von solchen Anlagen am meisten be-
troffen sei.
3.3
Die Baudirektion hält vernehmlassungsweise – in teilweiser Wiederholung
der Begründung der angefochtenen Verfügung (vgl. dazu E. 3.1) – Folgen-
des fest: Mit Blick auf § 45 Abs. 2 PBG seien die Gemeinden auf die Legife-
rierungskompetenzen beschränkt, die ihnen das PBG sowie die ausführen-
den Erlasse überhaupt eröffneten. Dass die kommunalen Regelungen
grundsätzlich zonenspezifisch erfolgen müssten, ergebe sich aus der Syste-
matik von Kapitel B des 3. Abschnitts des PBG. Verwiesen wird zum einen
auf § 46 PBG; zum andern wird aus § 49 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b PBG abge-
leitet, Abstandsbestimmungen seien für einzelne Bauzonen zu regeln, wäh-
rend eine gebietsweise und damit zonenübergreifende Regelung nicht zuläs-
sig sei. Ebenfalls unzulässig seien Abstandsvorschriften für bestimmte Bau-
ten oder Anlagetypen. Die Gemeinden seien im Kanton Zürich demnach
nicht legitimiert, Bauvorschriften zu erlassen, die einen Mindestabstand zwi-
schen Bauten und Anlagen innerhalb unterschiedlicher Nutzungszonen vor-
sehen würden. Nur wo das PBG dies zulasse, seien zonenübergreifende Re-
gelungen zulässig (wobei beispielhaft auf § 49a Abs. 3, § 49b Abs. 1, § 51
Abs. 2 und § 76 PBG – wo gebietsweise Festlegungen erlaubt würden – ver-
wiesen wird). Die streitgegenständlichen Abstandsvorschriften würden zwi-
schen Bauten und Anlagen innerhalb unterschiedlicher Nutzungszonen gel-
ten, zumal die Windkraftanlagen in der Regel ausserhalb der Bauzonen
(bspw. in der Landwirtschaftszone oder im Wald) und die bewohnten Ge-
bäude vorwiegend in einer Bauzone liegen würden; es fehle eine Grundlage
im PBG, die eine solche zonenübergreifende Regelung zulassen würde. Zu-
dem liege es nicht in der Kompetenz der Gemeinden, Abstandsvorschriften
für Nutzungszonen ausserhalb von Bauzonen festzulegen. In der Folge legt
die Baudirektion bezüglich der in Kapitel 7 der BZO der Gemeinde Hittnau
enthalten Bestimmungen im Einzelnen dar, auf welcher Rechtsgrundlage im
PBG diese aus ihrer Sicht jeweils beruhen würden, so dass sich eine allen-
falls zonenübergreifende Wirkung dieser Regelungen bereits aus dem PBG
ergebe. Festgehalten wird weiter, soweit die Rekurrentin geltend mache,
R3.2025.00020 Seite 14

eine ausserhalb der Bauzonen gelegene Windkraftanlage beeinflusse das
Siedlungsgebiet und es sei Aufgabe der Gemeinde, dieses vor schädlichen
Immissionen und das Ortsbild vor negativen Auswirkungen zu schützen,
lasse sich daraus keine Kompetenzgrundlage zur Einführung einer Mindest-
abstandvorschrift für Windkraftanlagen auch ausserhalb der Bauzonen her-
leiten; entsprechende Auswirkungen seien im Einzelfall im Rahmen einer
stufengerechten Interessenabwägung zu beurteilen. Aufgrund der fehlenden
Rechtsgrundlage erweise sich die strittige Vorschrift als unrechtmässig.
Unter Berufung auf die Vorgaben im RPG sowie das Konzept Windenergie
(vgl. E. 2.2.1) wird weiter ausgeführt, im Kanton Zürich erfolge auf Stufe Nut-
zungsplanung – mangels "Energiezonen" o.ä. – in aller Regel eine Son-
dernutzungsplanung, wobei eine stufengerechte Interessenabwägung
durchzuführen sei, in welche sämtliche relevanten Schutz- und Nutzungsin-
teressen einfliessen würden. Diese Abwägung könne nicht in der kommuna-
len BZO mit einer pauschalen Abstandsvorschrift vorweggenommen werden
ohne Kenntnis des konkreten Projekts und Standorts. So seien die Lärmim-
missionen abhängig von Anzahl und Typ der Windturbinen, deren Betrieb,
der Häufigkeitsverteilung der Windrichtungen und der Temperaturschichtung
der Luft sowie dem Abstand und der Topographie zwischen Turbine und Ort
der Ermittlung. Ähnliches gelte für die Auswirkungen auf Landschafts- und
Ortsbild sowie weitere Aspekte wie z.B. Schattenwurf oder Risiko eines Eis-
schlags. Indem die strittige pauschale Mindestabstandsvorschrift eine stu-
fengerechte Interessenabwägung im Einzelfall verunmögliche, widerspreche
sie einem wesentlichen Grundsatz der Raumplanung (Art. 3 RPV) und lasse
sie sich nicht mit dem Konzept Windenergie vereinbaren. Zudem bezwecke
die streitbetroffene Vorschrift in ihrer Wirkung die Aushebelung möglicher
künftiger Einträge für Windkraftanlagen bzw. von Eignungsgebieten für
Windenergie im kantonalen Richtplan auf dem Gemeindegebiet der Rekur-
rentin, was dem Grundsatz des planerischen Stufenbaus widerspreche. Un-
ter Verweis auf Bestimmungen in EnG, EnV und RPG sowie im kantonalen
EnerG und der Energiestrategie und Energieplanung 2022 des Kantons Zü-
rich hält die Baudirektion weiter fest, der Ausbau und die Förderung der
Windenergie entspreche den bundesrechtlichen und kantonalen Vorgaben.
Die streitgegenständliche Mindestabstandsvorschrift schliesse in ihrer Wir-
kung die Erstellung von Windkraftanlagen mit einer Nabenhöhe ab 30 m auf
nahezu dem gesamten Gemeindegebiet der Rekurrentin aus. Insoweit dieser
faktische Ausschluss Anlagen von nationalem Interesse betreffe,
R3.2025.00020 Seite 15

widerspreche er dem nationalen Interesse an der Erstellung von Windkraft-
anlagen sowie den bundesrechtlichen Vorgaben zur Interessenabwägung
gemäss Art. 12 Abs. 3 EnG; für weitere Anlagen laufe er einem entsprechen-
den überkommunalen öffentlichen Interesse zuwider und vereitle dessen
Umsetzung. Keine Grundlage für eine pauschale Mindestabstandsvorschrift
sei weiter die – bestrittene – rekurrentische Auffassung, wonach das Ge-
meindegebiet zur Nutzung der Windenergie nicht geeignet sei. Unter dem
Titel der Unangemessenheit macht die Vorinstanz sodann geltend, ein pau-
schaler Ausschluss von Windkraftanlagen sei unverhältnismässig, wobei
sich auch aus im Ausland teilweise geltenden Mindestabständen (zu denen
sich die Vernehmlassung z.T. im Detail äussert) nichts anderes ergebe.
Schliesslich wird in der Vernehmlassung ausgeführt, bei der Genehmigung
von Nutzungsplänen bestimme der Umfang der Überprüfungsbefugnis der
kantonalen Genehmigungsbehörde, wann eine Gemeinde durch deren Ent-
scheid in ihrer Autonomie verletzt sei (wobei bereits einleitend dargelegt wird,
da die Prüfungsbefugnis gemäss § 5 PBG Rechtmässigkeit, Zweckmässig-
keit und Angemessenheit umfasse, seien die "diesbezüglichen" Ausführun-
gen im den Kanton Bern – der keine Zweckmässigkeits- und Angemessen-
heitsprüfung kenne – betreffenden Entscheid BGr 1C_149/2021 vom 25. Au-
gust 2022 betreffend eine Mindestabstandsvorschrift der Gemeinde Tra-
melan vorliegend nicht einschlägig). Die Mindestabstandsvorschrift entspre-
che nicht dem vom PBG vorgegebenen Kompetenzrahmen und sei somit
nicht mit dem übergeordneten Recht vereinbar; zudem sei sie unzweckmäs-
sig, da sie eine stufengerechte Interessenabwägung verunmögliche und den
überkommunalen Vorgaben und Interessen am Ausbau der Windenergie
entgegenstehe. Vor diesem Hintergrund werde die Gemeindeautonomie
durch die Nichtgenehmigung in keiner Weise verletzt.
3.4
In der Replik macht die Rekurrentin ergänzend insbesondere geltend, im er-
wähnten Entscheid BGr 1C_149/2021 habe das Bundesgericht aus der im
Genehmigungsverfahren des kantonalen bernischen Rechts fehlenden
Zweck- und Angemessenheitsprüfung einzig abgeleitet, dass die Behörden
die Genehmigung der dort strittigen Abstandsvorschrift nicht aufgrund ihrer
angeblichen Nutzlosigkeit bzw. Unzweckmässigkeit hätten verweigern dür-
fen. Gleichwohl habe es die von den Behörden vorgebrachte Nutzlosigkeit
bzw. Unzweckmässigkeit geprüft und festgehalten, es sei nicht
R3.2025.00020 Seite 16

auszuschliessen, dass die Mindestabstandsregelung künftig Anwendung fin-
den werde, weshalb die Regelung weder nutzlos noch unzweckmässig sei.
Damit sei klargestellt, dass Mindestabstandsvorschriften zweckmässig sein
könnten; auch sei damit gesagt, dass eine solche Vorschrift weder überge-
ordnetem Recht noch wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumpla-
nung widerspreche, d.h. dass sie grundsätzlich rechtmässig sei.
Unzutreffend sei, dass Gemeinden auf die Legiferierungskompetenzen be-
schränkt seien, die ihnen das PBG sowie die ausführenden Erlasse eröffne-
ten. § 45 PBG befasse sich nur mit den Messweisen und Begriffen, nicht
aber mit dem materiellen öffentlichen Baurecht. Die Kompetenzen der Ge-
meinden würden in § 46 PBG geregelt; diese Bestimmung enthalte eine Ge-
neralklausel, gemäss welcher die Gemeinde gesetzgeberisch tätig werden
könne, wo sie durch die eidgenössische und kantonale Gesetzgebung nicht
eingeschränkt werde, mithin auch in einem Bereich, den das PBG nicht regle.
Das PBG enthalte keine Regelung, die zonenübergreifende Bauvorschriften
verbiete (sondern kenne selbst eine Reihe solcher Vorschriften wie z.B. über
den Weg- und Strassenabstand); auch gäbe es für ein solches Verbot keinen
inhaltlichen Grund. Auch enthalte das PBG keine Vorschriften über Wind-
kraftanlagen, so dass die Gemeinden frei seien, die Thematik selbst in der
BZO zu regeln, wozu auch Abstandsvorschriften gehörten. Aufgrund der
enormen Grösse und Wirkung von Windenergieanlagen im öffentlichen
Raum sei es zudem angemessen, wenn die Gemeinde diese Anlagenform
in besonderer Weise regle. Wenn die Gemeinde aus Sorge vor den negati-
ven visuellen Auswirkungen und Immissionen Abstandsvorschriften zu be-
wohnten Gebäuden erlasse, so erlasse sie diese jedenfalls im Siedlungsge-
biet im Rahmen ihrer Rechtsetzungskompetenz. Sei die Regelung zweck-
mässig, müsse die "Grenzabstandsvorschrift" auch auf die Landwirtschafts-
zone oder den Wald ausgreifen, da der Schutz der Wohnbevölkerung vor
Immissionen und der Schutz des Siedlungsbilds dem Bedürfnis nach einer
Windenergieanlage zweifellos vorgehe und es im PBG keine Vorschrift gebe,
die es der Gemeinde untersage, Abstandsvorschriften zu erlassen, die sich
auf die Landwirtschaftszone oder den Wald auswirken würden.
Die Zweckmässigkeit betreffend hält die Rekurrentin fest, eine Interessenab-
wägung sei auch mit einer Mindestabstandsvorschrift möglich, werde durch
eine solche doch bloss die Erfüllung einer einzigen zusätzlichen Vorausset-
zung verlangt; dies werde auch im erwähnten Bundesgerichtsentscheid
R3.2025.00020 Seite 17

bestätigt. Die strittige Vorschrift führe einzig dazu, dass sie im Rahmen der
umfassenden Interessenabwägung konkret zu berücksichtigen sei. Auch be-
zwecke die Vorschrift den Schutz des Siedlungsgebiets und seiner Einwoh-
ner und nicht die Aushebelung möglicher künftiger Einträge für Windkraftan-
lagen bzw. von Eignungsgebieten im kantonalen Richtplan. Ebenso wenig
unterlaufe sie den planerischen Stufenbau: Derzeit bestünden im kantonalen
Richtplan keine Einträge betreffend Windenergieanlagen bzw. Windeig-
nungsgebiete; zudem sei der Kanton bei der Festlegung nicht an die kom-
munalen BZO gebunden und in diesem Sinn ohnehin frei, habe sich aber mit
den untergeordneten Planungsträgern zu verständigen und daher im Rah-
men des Planungsdialogs kommunale Abstandsvorschriften zu beachten,
wobei es durchaus Gemeinden gebe, die Windenergieanlagen positiv ge-
genüberstünden, so dass deren Bau durch die strittige Bestimmung nicht
verunmöglicht werde. Hinsichtlich des angeblichen Widerspruchs zum nati-
onalen bzw. überregionalen Interesse an der Erstellung von Windkraftanla-
gen sei festzuhalten, dass gemäss dem erwähnten Bundesgerichtsentscheid
die Errichtung solcher Anlagen keiner bundesrechtlichen Verpflichtung ent-
spreche und die kommunalen Interessen nicht in jedem Fall gegenüber jenen
an der Errichtung eines Windparks zurücktreten müssten. Die Angemessen-
heit der Vorschrift betreffend bringt die Rekurrentin schliesslich vor, bereits
aus den natur- und umweltrechtlichen Vorgaben, insb. der LSV, ergäben sich
Mindestabstandsvorschriften von mindestens 500 m, so dass eine Abstands-
vorschrift von 800 m nur zu geringfügig zusätzlichen Einschränkungen führe;
die Massnahme sei angesichts der voraussichtlich geringen Energieaus-
beute mehr als angemessen und überdies von den Stimmbürgern gewollt
und entschieden.
3.5
In ihrer Duplik bringt die Baudirektion ergänzend insbesondere vor, die Aus-
führungen im Entscheid BGr 1C_149/2021 seien im konkreten Kontext zu
verstehen und nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, da er eine Ge-
meinde im Kanton Bern betreffe. Dieser kenne im Gegensatz zum Kanton
Zürich keine Zweckmässigkeits- und Angemessenheitsprüfung. Im bundes-
gerichtlichen Verfahren sei es im Wesentlichen um die Frage gegangen, ob
die umstrittene Abstandsvorschrift der Gemeinde Tramelan keine Tragweite
habe, weil die Gemeinde gleichentags eine der Abstandsvorschrift vorge-
hende Sondernutzungsplanung für einen konkreten Windpark beschlossen
hatte. Das Bundesgericht sei zum Schluss gekommen, dies sei eine Frage
R3.2025.00020 Seite 18

der – im Kanton Bern vom Prüfungsumfang ausgeschlossenen – Zweckmäs-
sigkeit. In Anlehnung an die Rechtsprechung zur Gültigkeit von Volkinitiati-
ven habe es geprüft, ob die fragliche Norm offensichtlich keine Anwendungs-
möglichkeit biete. Es habe jedoch keine eigentliche, umfassende Zweckmäs-
sigkeits- und Angemessenheitsprüfung vorgenommen. Angesichts der Re-
gelungskompetenz der Gemeinden und des Umfangs der Genehmigungs-
prüfung im Kanton Zürich könne die Rekurrentin aus diesem Entscheid
nichts zu ihren Gunsten ableiten.
Unzutreffend sei weiter die rekurrentische Auffassung, wonach die Gemein-
den im Kanton Zürich im Planungs- und Baurecht über eine Art subsidiäre
Generalkompetenz verfügen würden. Gemäss § 45 Abs. 2 PBG seien die
Gemeinden u.a. an die Institute des kantonalen Rechts gebunden, womit
auch das materielle Baurecht gemeint sei. Das PBG enthalte keine Kompe-
tenzgrundlage für kommunale zonenübergreifende Abstandsregelungen
zwischen Windkraftanlagen ausserhalb der Bauzonen und Gebäuden in
Bauzonen, wobei sich aus dem Umstand, dass das PBG in gewissen Fällen
zonenübergreifende Regelungen zulasse, nichts anderes ableiten lasse. Es
brauche gerade eine solche ausdrückliche Kompetenzgrundlage; wenn
diese wie vorliegend fehle, sei eine zonenübergreifende Regelung unzuläs-
sig. Ebenso wenig bestehe eine Kompetenzgrundlage für kommunale Ab-
standsvorschriften für Anlagen ausserhalb der Bauzonen, wobei sich die um-
strittene Vorschrift ausserhalb der Bauzonen nicht bloss indirekt auswirke,
sondern auf ausserhalb der Bauzone gelegene Windkraftanlagen anwend-
bar sein solle.
Den Aspekt der Zweckmässigkeit betreffend sei zu beachten, dass die Ab-
standsvorschrift nicht nur als zusätzliche Vorschrift wirke, sondern die Ver-
hinderung von Windkraftanlagen auf praktisch dem gesamten Gemeindege-
biet der Rekurrentin bewirke, so dass eine umfassende und ergebnisoffene
Interessenabwägung durch die Erfüllung der Vorschrift von vornherein ver-
unmöglicht würde. Auch seien die von der Rekurrentin angeführten Aussa-
gen im zitierten Bundesgerichtsentscheid – betreffend fehlende bundes-
rechtliche Verpflichtung zur Erstellung von Windkraftanlagen und betreffend
Verhältnis der Interessen an der Abstandsvorschrift und an der Errichtung
eines Windparks – unter dem Aspekt der Rechtmässigkeitsprüfung und der
Vereinbarkeit mit übergeordneten Planungen erfolgt; gerade nicht beurteilt
worden sei demgegenüber, ob die Planung aufgrund überkommunaler
R3.2025.00020 Seite 19

Interessen unzweckmässig sei. Unter dem Titel der – fehlenden – Angemes-
senheit wird schliesslich geltend gemacht, ein Abstand von 800 m schränke
die möglichen Flächen für Windkraftanlagen im Vergleich zu einem Abstand
von 500 m erheblich ein; die Abstände wirkten als Radien um bewohnte Ge-
bäude, so dass die entsprechende Kreisfläche ca. 2,5 mal grösser sei.
4.1
Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe
des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem
Sachbereich autonom, wenn das kantonale oder das eidgenössische Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Ge-
meinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Ent-
scheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf
die Befugnis zum Erlass oder zum Vollzug eigener kommunaler Vorschriften
beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kanto-
nalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeau-
tonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern
lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang
der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich an-
wendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 147 I 433,
E. 4.1, vgl. auch E. 4.4.1 a.E.; BGE 136 I 265, E. 2.1). Der Gestaltungsspiel-
raum muss, um als Garantie des Kantons gelten zu können, sowohl quanti-
tativ (Befugnis, eine wesentliche Frage eigenständig zu beantworten) als
auch qualitativ erheblich sein (BGE 143 I 272, E. 2.3.2).
Nach Art. 85 Abs. 1 KV regeln die Gemeinden ihre Angelegenheiten selb-
ständig, wobei ihnen das kantonale Recht möglichst weiten Handlungsspiel-
raum gewährt (vgl. auch Art. 83 Abs. 1 KV, wonach die politischen Gemein-
den alle öffentlichen Aufgaben wahrnehmen, für die weder Bund noch Kan-
ton zuständig sind). Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen
seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomeratio-
nen (Art. 85 Abs. 2 KV). Wie das Bundesgericht wiederholt festgehalten hat,
steht den Zürcher Gemeinden aufgrund von § 2 lit. c und 45 ff. PBG insbe-
sondere beim Erlass der Ortsplanung ein weiter Gestaltungsspielraum zu;
sie sind insoweit grundsätzlich autonom (BGE 147 I 433, E. 4.4.2; 136 I 265,
E. 2.2; 112 Ia 268, E. 2b).
R3.2025.00020 Seite 20

Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen Rechtsmittel-
oder Genehmigungsbehörde in ihrer Autonomie verletzt ist, hängt vom Um-
fang der Überprüfungsbefugnis der kantonalen Behörde ab. Bei umfassen-
der Prüfungsbefugnis (im Sinne des sogleich in E. 4.2 Dargelegten) kann die
Gemeinde nur dann mit Erfolg eine Verletzung ihrer Autonomie geltend ma-
chen, wenn die Nichtgenehmigung sich nicht mit vernünftigen, sachlichen
Gründen vertreten lässt (BGE 112 Ia 268, E. 2c; 113 Ia 192, E. 2d; vgl. auch
Alexander Ruch, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, hrsg. von Heinz
Aemisegger / Pierre Moor / Alexander Ruch / Pierre Tschannen, Zürich/Ba-
sel/Genf 2016, Art. 26 Rz. 31 [unter Hinweis darauf, dass demgegenüber die
Frage, ob Beurteilungsspielräume im Sinne der Gemeindeautonomie beste-
hen, gemäss Bundesgericht nicht mit der Frage, welche Überprüfungsbefug-
nis der kantonalen Genehmigungsbehörde zusteht, zusammenhängt],
49 [mit dem Hinweis, dass die in der Regel weitreichende Prüfungsbefugnis
der Genehmigungsbehörde den Umfang der Gemeindeautonomie – im
Sinne der Frage, wann diese verletzt ist – erheblich einschränke]).
4.2
Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Genehmigungsbehörde bei
der – im Grundsatz bereits von Bundesrechts wegen vorgesehenen (vgl. Art.
26 RPG) – Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen
unbesehen ihrer im Kanton Zürich grundsätzlich uneingeschränkten Über-
prüfungsbefugnis (vgl. § 5 Abs. 1 PBG, wonach eine Prüfung von Rechtmäs-
sigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit erfolgt) aus Gründen der aus
der Gemeindeautonomie (Art. 50 BV und Art. 85 KV; vgl. vorstehend E. 4.1)
abgeleiteten Planungsautonomie Zurückhaltung aufzuerlegen. Diese Zu-
rückhaltung gilt insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtlichen
Verhältnisse ankommt. Zudem ist das den Gemeindebehörden bei der Nut-
zungsplanung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermessen zu
berücksichtigen.
Die Genehmigungsbehörde darf nicht unter mehreren verfügbaren und an-
gemessenen Lösungen wählen bzw. eine zweckmässige Würdigung der Ge-
meinde durch ihre eigene ersetzen. Beruht der kommunale Entscheid auf
einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn die
Genehmigungsbehörde zu respektieren. Indessen ist ein Einschreiten der
Genehmigungsbehörde nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der
Gemeinde schlechthin unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich die
R3.2025.00020 Seite 21

kommunale Planung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweck-
mässig erweist, sie den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumpla-
nung widerspricht oder wenn sie offensichtlich unangemessen ist. Insofern
ist die Gemeindeautonomie durch übergeordnetes Recht eingeschränkt und
die Gemeinde hat ihrem Planungsentscheid eine nachvollziehbare Würdi-
gung der massgebenden Verhältnisse des Einzelfalls sowie eine vertretbare
Interessenabwägung zu Grunde zu legen (BGE 112 Ia 268, E. 2c;
AN.2016.00001 vom 13. Juli 2017, E. 2.2; vgl. auch Marco Donatsch, in:
Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 77).
Die Kognition der Genehmigungsbehörde unterscheidet sich demnach nicht
von derjenigen der Rekursinstanz. Zwar wird zum Teil die Ansicht vertreten,
die Kognition der Rekursinstanz sei im Gegenteil weitergehend
(AN.2016.00001 vom 13. Juli 2017, E. 2.2; unter Bezugnahme auf diesen
Entscheid sowie Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG ebenso Michael Steiner/Thomas-
Wipf, in: Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. Auflage 2024, Hrsg. Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Bd. 1, S. 229). In der Tat
verweist die im genannten Entscheid zitierte Rechtsprechung hinsichtlich der
Zulässigkeit eines Einschreitens der Rekursinstanz generell auf Konstellati-
onen der Unangemessenheit oder Rechtswidrigkeit (BGr 1C_428/2014 vom
22. April 2015, E. 2.2; VB.2014.00480 vom 21. September 2015, E. 2.3).
Diese – der Umschreibung der analogen Prüfungsbefugnisse der Genehmi-
gungsbehörde in § 5 Abs. 1 PBG entsprechenden – Formulierungen sind
jedoch im Lichte derjenigen präzisierenden Entscheide zu lesen, welche für
die Rekursinstanz ausdrücklich den vorstehend für die Genehmigungsbe-
hörde umschriebenen Prüfungsmassstab statuieren, mithin ein korrigieren-
des Eingreifen als zulässig erachten, wenn sich die kommunale Planung auf-
grund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den weg-
leitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn
sie offensichtlich unangemessen ist (vgl. in diesem Sinn für die Rekurs-
instanz VB.2014.00077 vom 9. April 2015, E. 2.1; VB.2019.00681 vom
30. April 2021, E. 2.1 [mit dem Zusatz, wonach ein Einschreiten "namentlich"
in diesen Konstellationen möglich sei]; BRGE III Nrn. 0166 und 0167/2017,
E. 4.4, in BEZ 2018 Nr. 4; ebenso Donatsch, a.a.O., § 20 Rz. 77 ff.; vgl. be-
merkenswerterweise auch die identische Umschreibung in Steiner/Wipf,
a.a.O., S. 233). In diesem Sinn ist an der seitens des Baurekursgerichts in
ständiger Rechtsprechung bejahten – dem Erfordernis des Herstellens prak-
tischer Konkordanz zwischen der Gemeindeautonomie und dem
R3.2025.00020 Seite 22

verfassungsmässigen Anspruch rekursberechtigter Dritter auf Ausschöpfung
der gerichtlichen Überprüfungsbefugnis Rechnung tragenden – Identität der
Kognition von Genehmigungsbehörde und Rekursinstanz festzuhalten. Im
Übrigen erweist sich in der vorliegend zu beurteilenden Konstellation – in der
insbesondere nicht allfällige mit der Planung einhergehende Grundrechtsein-
griffe von Planungsunterworfenen (vgl. dazu Steiner/Wipf, a.a.O., S. 229) im
Vordergrund stehen – ohnehin nicht primär der Umfang der Kognition der
Rekursinstanz, als vielmehr derjenige der Genehmigungsbehörde (hier im
Sinne der Frage, ob diese die Genehmigung zulässigerweise verweigern
durfte) als entscheidend, bezüglich dessen die vorstehend wiedergegebene
Umschreibung von vornherein unstrittig ist.
5.1.1
Wie in E. 3 aufgezeigt, beruft sich die Baudirektion zur Begründung der feh-
lenden Genehmigungsfähigkeit zunächst auf einen Grundsatz, demzufolge
die Gemeinden keine zonenübergreifenden Regeln treffen dürften, soweit
dies im kantonalen Recht nicht ausdrücklich vorgesehen sei. Bei der Diskus-
sion dieses Arguments werden seitens der Parteien allerdings zwei Fragen
vermischt, die nachfolgend getrennt zu betrachten sind: Zum einen kann un-
ter einer zonenübergreifenden Regelung eine Norm verstanden werden, die
einen bestimmten Gegenstand nicht lediglich für eine einzelne Zone, son-
dern generell regelt, wobei aber die im Einzelfall nach Massgabe der fragli-
chen Norm zu beurteilende Konstellation sich in der Regel innerhalb einer
spezifischen Zone realisiert (vgl. dazu E. 5.1.2). Beispielhaft lässt sich die –
auch in den Rechtsschriften diskutierte – Ziff. 7.1.1 BZO (hier und im Folgen-
den: der Gemeinde Hittnau) anführen, mit der in allgemeiner Form ein Stras-
sen- und Wegabstand für unterirdische Gebäude festgelegt wird (wobei die
Baudirektion als Kompetenzgrundlage auf § 265 PBG verweist). Die Geltung
für mehrere Zonen ist insoweit lediglich eine Frage der Gesetzestechnik,
könnten solche Bestimmungen doch ohne weiteres durch gleichlautende
Normen, die eine entsprechende Regelung für jede einzelne Zone treffen,
ersetzt werden. Davon zu unterscheiden sind Regelungen, die insofern zo-
nenübergreifend sind, als sie eine Konstellation normieren, die auch im kon-
kreten Anwendungsfall regelmässig mehrere Zonen involviert, indem bei-
spielsweise für eine Abstandsvorschrift Anknüpfungspunkte gewählt werden,
die sich in unterschiedlichen Zonen befinden (vgl. dazu E. 5.1.3), so dass die
Regelung – soweit eine solche zulässig ist – zwangsläufig
R3.2025.00020 Seite 23

zonenübergreifend getroffen werden muss. Die Relevanz dieser doppelten
Bedeutung des Begriffs der zonenübergreifenden Regelung liegt darin, dass
sich Argumente, die gegen die Zulässigkeit der einen Ausprägung ins Feld
geführt werden, nicht automatisch auf die andere Ausprägung übertragen
lassen.
5.1.2
Auffallend ist nun, dass die Baudirektion zwar die strittige Abstandsvorschrift
als eine solche zwischen Bauten und Anlagen innerhalb unterschiedlicher
Nutzungszonen charakterisiert (vgl. dazu E. 5.1.3), zur Begründung des pro-
pagierten Grundsatzes, wonach zonenübergreifende Regelungen nur zuläs-
sig seien, wenn das PBG dies ausdrücklich vorsehe, aber fast ausnahmslos
auf Bestimmungen zurückgreift, in denen sich zwar gewisse Aussagen zum
Anwendungsbereich kommunaler Normen, die sich auf diese Bestimmungen
stützen, finden, ohne dass aber Regelungsgegenstand Konstellationen wä-
ren, die im Einzelfall Anknüpfungspunkte in unterschiedlichen Zonen aufwei-
sen würden (vgl. z.B. § 49a Abs. 3 Satz 1 HS 1 PBG, wonach für ganze
Zonen, gebietsweise oder für einzelne Geschosse die Nutzung zu Wohnzwe-
cken oder gewerblichen Zwecken zugelassen, vorgeschrieben oder be-
schränkt werden kann, womit – unabhängig vom regelungstechnischen Vor-
gehen – im Anwendungsfall eine entsprechende Vorgabe auf einem be-
stimmten Grundstück und damit regelmässig innerhalb einer bestimmten
Zone im Streit stehen dürfte). Der argumentative Rückgriff auf solche PBG-
Bestimmungen macht somit deutlich, dass die Baudirektion den fraglichen
Grundsatz zunächst umfassend dahingehend versteht, jegliche kommunalen
Regelungen des Bau- und Planungsrechts müssten (bereits regelungstech-
nisch) zonenspezifisch erfolgen, soweit der Gemeinde nicht ausdrücklich
eine anders geartete Kompetenz eingeräumt worden sei. Diese Auffassung
wird durch das geltende kantonale Recht nicht gestützt:
Gemäss § 45 PBG erlassen die Gemeinden eine Bau- und Zonenordnung
(Abs. 1), wobei sie an die Institute, Begriffe, Mess- und Berechnungsweisen
sowie an die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts gebunden sind,
soweit es ihnen nicht ausdrücklich Abweichungen gestattet (Abs. 2). Gemäss
§ 46 PBG regelt die Bau- und Zonenordnung die Überbaubarkeit und die
Nutzweise der Grundstücke, soweit diese nicht abschliessend durch eidge-
nössisches oder kantonales Recht bestimmt sind (Abs. 1); zu diesem Zweck
wird der nicht von übergeordneten Zonen und nicht von Waldareal erfasste
R3.2025.00020 Seite 24

Gemeindebann rechtsverbindlich in Bauzonen, Erholungszonen, Freihalte-
zonen und Reservezonen unterteilt (Abs. 2); auch können ergänzende Land-
wirtschaftszonen, namentlich im Siedlungsgebiet, festgesetzt werden
(Abs. 3). Diesen Bestimmungen lässt sich die behauptete Beschränkung auf
zonenspezifische Regelungen nicht entnehmen. Insbesondere ergibt sich
eine entsprechende Vorgabe auch nicht aus der in § 45 Abs. 2 PBG statu-
ierten Bindung an die Institute des kantonalen Rechts: Zwar ist damit in der
Tat der materiellrechtliche Gehalt des kantonalen Planungs- und Baurechts
angesprochen, so dass eine Gemeinde beispielsweise nicht befugt wäre, in
ihrer BZO eine Unterbauungsziffer einzuführen, wenn das kantonale Recht
ihr dieses Rechtsinstitut nicht zur Verfügung stellt. Mit den vorliegend stritti-
gen Abstandsvorschriften wird indessen auf das klassische baurechtliche In-
strumentarium zurückgegriffen (vgl. für Bauzonen § 49 Abs. 2 lit. b PBG [hier
und im Folgenden – aufgrund der noch nicht erfolgten Anpassung der BZO
– in der vor dem 1. März 2017 in Kraft stehenden Fassung]). Damit kann sich
zwar bei einer kommunalen Vorschrift, die – wie vorliegend – als umfassend
anwendbar konzipiert ist, die Frage stellen, für welche Zonen der Gemeinde
überhaupt eine entsprechende Regelungskompetenz zukommt (vgl. dazu
E. 5.2). Soweit aber eine solche besteht (wie dies für Abstandsvorschriften
nebst den verschiedenen Bauzonen insbesondere auch in Erholungszonen
gestützt auf § 62 Abs. 2 HS 2 PBG der Fall wäre), ist nicht ersichtlich, inwie-
fern eine Regelung, die für mehrere der fraglichen Zonen Geltung bean-
sprucht, allein aufgrund dieses Umstands (dem – wie in E. 5.1.1 aufgezeigt
– letztlich ohnehin untergeordnete Bedeutung zukommt) unzulässig sein
sollte. Im Gegenteil obliegt bei Einräumung identischer Regelungskompeten-
zen für unterschiedliche Zonen die gesetzestechnische Umsetzung der Ge-
meinde und wäre – gerade auch mit Blick auf die Gemeindeautonomie – eine
Einschränkung im Sinne der Unzulässigkeit kommunaler Bestimmungen, die
in mehreren Zonen anwendbar sind, im kantonalen Recht ausdrücklich zu
statuieren (und nicht umgekehrt deren Zulässigkeit in bestimmten Konstella-
tionen zu normieren [wobei Letzteres indessen – entgegen der Baudirektion
– auch gar nicht der Fall ist; vgl. dazu nachtstehend]).
Etwas anderes lässt sich auch nicht aus der Systematik von Kapitel B des
3. Abschnitts [des 2. Titels] des PBG ("Die Bau- und Zonenordnung") ablei-
ten: Zwar werden nach einem einleitenden ersten Teil (Ziff. I; § 45 f.) Bauzo-
nen (Ziff. II; § 47-60), [kommunale] Freihaltezonen und Erholungszonen
(Ziff. III; § 61-64) und Reservezone (Ziff. IV; § 65) separat normiert, woran
R3.2025.00020 Seite 25

sich mit Ziff. V (§ 66-78a) Bestimmungen betreffend "weitere Festlegungen
der Bau- und Zonenordnung" anschliessen. Die Auskoppelung dieses fünf-
ten Teils – der im Übrigen zum Teil Bestimmungen (wie z.B. § 69 ff. zu Are-
alüberbauungen) enthält, die von vornherein nur für Bauzonen gelten – im-
pliziert jedoch gerade nicht, dass für die ausserhalb desselben geregelten
Materien auch dann, wenn das PBG für mehrere Zonen übereinstimmende
Regelungskompetenzen verleiht, nur zonenspezifische kommunale Vor-
schriften zulässig wären (wobei denn auch die von der Baudirektion ange-
führten Beispiele – angeblich – ausdrücklicher Anerkennung der Zulässigkeit
zonenübergreifender Vorschriften gerade auch Bestimmungen gemäss Ziff.
II umfassen). Innerhalb der verschiedenen Bauzonen ergibt sich insbeson-
dere auch nichts anderes aus § 49 Abs. 1 und 2 PBG, werden dort doch im
Gegenteil mögliche Regelungsthemen und -formen übereinstimmend für alle
Typen von Bauzonen vorgegeben. Schliesslich lässt sich auch aus § 48
Abs. 1 PBG, wonach – bezogen auf Bauzonen – Zonen unterschiedlicher
Ausnützung, Bauweise und/oder Nutzweise vorzusehen seien, nicht darauf
schliessen, dass nicht auch für mehrere oder alle dieser Zonen geltende Vor-
schriften zulässig wären, solange die einzelnen Zonen aufgrund anderweiti-
ger Unterschiede voneinander abgegrenzt werden können.
Die Baudirektion stützt ihre gegenteilige Ansicht insbesondere auf einen Um-
kehrschluss, indem sie gewisse PBG-Bestimmungen als ausdrückliche Zu-
lassung zonenübergreifender Regelungen auffasst und daraus den allgemei-
nen Grundsatz der Unzulässigkeit solcher kommunaler Vorschriften ableitet.
Bei näherer Betrachtung vermag aber auch die entsprechende Qualifikation
der fraglichen kantonalen Normen nicht zu überzeugen: Ausgangspunkt bil-
det die Verwendung von Formulierungen, wonach für ganze Zonen oder "ge-
bietsweise" bestimmte Anordnungen getroffen werden könnten, wobei die
Baudirektion "gebietsweise" mit "zonenübergreifend" gleichsetzt. Indessen
macht bereits die in gewissen der angerufenen Bestimmungen (wie § 49a
Abs. 3 oder § 49b Abs. 1 PBG) verwendete Abstufung ("für ganze Zonen,
gebietsweise oder für einzelne Geschosse") deutlich, dass mit "gebiets-
weise" eine Regelung anvisiert sein dürfte, die sich lediglich auf einen räum-
lich konkretisierten Teil einer bestimmten Zone bezieht. Die Verwendung des
gleichen Begriffs in § 51 Abs. 2 PBG, welcher lediglich für Zentrumszonen
gilt, bestätigt diese Sichtweise, hätte doch die gegenteilige Auffassung zur
Folge, dass sogar eine einheitliche Regelung für mehrere Ausprägungen des
gleichen Zonentyps (im Beispiel also für unterschiedliche Zentrumszonen)
R3.2025.00020 Seite 26

nur bei ausdrücklicher Zulassung dieses Vorgehens im kantonalen Recht er-
laubt wäre, was offensichtlich der ganz herrschenden Regelungspraxis in
Bau- und Zonenordnungen widersprechen würde. Dass sodann – losgelöst
von der erwähnten Terminologie – andere, ausserhalb von Kapitel B des
3. Abschnitts des PBG stehende Normen (wie § 265 oder § 286 ff. PBG) Re-
gelungskompetenzen einräumen, ohne diese auf einzelne Zonen zu bezie-
hen, ist lediglich Ausdruck der verwendeten Regelungstechnik (mit gewissen
Kompetenzeinräumungen im IV. Titel zum öffentlichen Baurecht anstatt aus-
schliesslich im II. Titel zum Planungsrecht), ohne dass damit eine implizite
Aussage betreffend ein restriktiveres Verständnis der in Kapitel B des 3. Ab-
schnitts des II. Titels enthaltenen Normen einherginge. Demgegenüber findet
sich in § 69 PBG in der Tat eine Formulierung – wonach die BZO "in den
Bauzonen allgemein, zonen- oder gebietsweise" Arealüberbauungen zulas-
sen könne –, die explizit die Möglichkeit einer zonenübergreifenden Rege-
lung anspricht, doch ist eine solche isolierte Verwendung von vornherein
nicht geeignet, im Umkehrschluss (und implizit) den seitens der Baudirektion
geltend gemachten Grundsatz zu fundieren. Gleiches gilt für eine seitens der
Baudirektion angerufene Literaturstelle (Steiner/Wipf, a.a.O., S. 159 a.E.),
die nach Nennung möglicher Festlegungen und Instrumente der Bau- und
Zonenordnung festhält, solche könnten "je nach Regelungsgegenstand be-
ziehungsweise nach Massgabe der Kompetenzermächtigung aus dem PBG
zonenübergreifend, für ganze Zonen oder so weit zweckmässig gebiets-
weise festgelegt werden", ist diese Aussage doch in mehrfacher Hinsicht am-
bivalent, da zum einen das Verhältnis zwischen Regelungsgegenstand und
Kompetenzermächtigung ungeklärt scheint, während zum andern selbst bei
Abstellen auf die Kompetenzermächtigung eine solche für zonenübergrei-
fende Regelungen nach dem Gesagten schon darin gesehen werden könnte,
dass für die von der Normierung erfassten Zonen – je einzeln – eine entspre-
chende Kompetenz besteht.
Damit bleibt es zusammenfassend dabei, dass entgegen der Baudirektion
der blosse Umstand einer zonenübergreifenden Regelung im Sinne einer
Normierung, die generell und nicht lediglich für eine bestimmte Zone gilt,
nicht zur Folge hat, dass eine entsprechende Vorschrift – ohne ausdrückliche
Statuierung der Zulässigkeit im kantonalen Recht – unrechtmässig wäre.
R3.2025.00020 Seite 27

5.1.3
Wie bereits erwähnt handelt es sich nun aber bei der strittigen Abstandsvor-
schrift nicht lediglich um eine Norm, deren Geltung sich unterschiedslos auf
alle Zonen erstrecken soll, sondern zudem um eine solche, deren Anknüp-
fungspunkte regelmässig in unterschiedlichen Zonen liegen, da sich die dau-
erhaft bewohnten Liegenschaften zur Hauptsache in Bauzonen befinden,
während (insb. industrielle) Windenergieanlagen regelmässig ausserhalb
derselben – primär im Wald, im Übrigen hauptsächlich in der kantonalen
Landwirtschaftszone (vgl. E. 2.2.2 sowie zur jeweiligen Lage die kartographi-
schen Darstellungen im Richtplantext [Vorlage 6060], S. 36 ff., und in den
Steckbriefen der Potenzialgebiete) – realisiert werden. Auch in dieser Kons-
tellation stellt sich somit zwangsläufig die Frage, ob die Gemeinde über Re-
gelungskompetenzen in allen involvierten Zonen verfügt bzw. was die Kon-
sequenzen eines teilweisen Fehlens solcher Kompetenzen sind (vgl. dazu
E. 5.2). Soweit aber entsprechende Regelungskompetenzen bestehen, ist
entgegen dem Dafürhalten der Baudirektion nicht ersichtlich, inwiefern das
kantonale Recht einer kommunalen Bestimmung, die Vorgaben zu Abstän-
den formuliert, welche über eine Zonengrenze hinweg einzuhalten sind, per
se entgegenstehen würde (auch wenn die Anwendungsmöglichkeiten sol-
cher Vorschriften gering erscheinen und dabei insbesondere anlagenspezi-
fische Regelungen [vgl. zu deren Zulässigkeit E. 5.1.4] im Vordergrund ste-
hen dürften). Die Unzulässigkeit einer solchen, mehrere Zonen involvieren-
den Regelung lässt sich zum einen analog dem in E. 5.1.2 Ausgeführten
nicht aus den allgemeinen kantonalen Vorgaben (insbesondere § 45 f. PBG)
oder der Gesetzessystematik herleiten. Dabei ergibt sich (unbeschadet der
in E. 5.1.2 in anderem Kontext erwähnten Möglichkeit zusätzlicher Kompe-
tenzeinräumungen im IV. Titel des PBG) eine Beschränkung der Regelungs-
kompetenz insbesondere auch nicht aufgrund des (seitens der Baudirektion
denn auch zu Recht nicht ins Feld geführten) Umstands, dass im baurechtli-
chen IV. Titel mit § 260 ff. PBG spezifische Arten von Abständen normiert
sind, da für den Umfang der kommunalen Regelungskompetenz primär die
– keine entsprechende Spezifizierung enthaltende – Kompetenzeinräumung
im planungsrechtlichen II. Titel des PBG (soweit eine solche besteht) mass-
gebend ist. Zum andern betreffen die seitens der Baudirektion genannten
kantonalen Normen, mit denen ausdrücklich zonenübergreifende kommu-
nale Regelungen zugelassen werden sollen (vgl. zur Fragwürdigkeit dieses
Ansatzes E. 5.1.2), fast ausschliesslich Konstellationen, in denen der Rege-
lungsgegenstand nicht Anknüpfungspunkte in mehreren Zonen aufweist, so
R3.2025.00020 Seite 28

dass sich den angerufenen Bestimmungen von vornherein (auch implizit)
nichts zur Frage der Zulässigkeit entsprechend (d.h. im Sinne der vorliegen-
den E. 5.1.3) definierter zonenübergreifender Regelungen entnehmen lässt.
Einzige Ausnahme bildet insoweit § 75 PBG, wonach die Bau- und Zonen-
ordnung für im Zonenplan bezeichnete Lagen Anordnungen treffen kann,
welche die Aussicht oder die Sicht auf besondere Geländeformen sichern,
da insoweit typischerweise der Zielpunkt der Sichtbeziehung ausserhalb der
Zone des Ausgangspunkts (allerdings überdies wohl auch häufig ausserhalb
des Gemeindegebiets) liegt. Auch in diesem Zusammenhang gilt aber, dass
die blosse Existenz einer einzelnen Bestimmung (bei der überdies offenkun-
dig ein anderer Regelungsaspekt [vgl. zu diesem E. 5.2.1] im Vordergrund
steht) keinen Schluss auf einen allgemeinen Grundsatz der Unzulässigkeit
zonenübergreifender Vorschriften (im hier massgeblichen Sinn) zulässt. Im
Gegenteil ist – wiederum gerade auch mit Blick auf die Gemeindeautonomie
– davon auszugehen, dass bei Einräumung einer Regelungskompetenz (un-
ter Einschluss von Abstandsvorschriften) für zwei unterschiedliche Zonen
auch eine Regelung, die den Abstand zwischen einem Punkt der einen und
einem Punkt der anderen Zone festlegt, kompetenzgemäss erlassenes
Recht ist.
Zusammenfassend ergibt sich die Unrechtmässigkeit der streitbetroffenen
Abstandsvorschrift somit entgegen der Baudirektion auch nicht aus dem
blossen Umstand, dass diese in ihrer praktischen Anwendung regelmässig
Anknüpfungspunkte in unterschiedlichen Zonen aufweisen dürfte und (auch)
in diesem Sinn als zonenübergreifende Regelung zu qualifizieren ist.
5.1.4
Rückt damit die – u.U. differenziert zu beantwortende – Frage der Rege-
lungskompetenz für die einzelnen (potenziell) involvierten Zonen in den Vor-
dergrund (vgl. E. 5.2), so ist vorab noch der vorinstanzliche Einwand zu klä-
ren, wonach Abstandsvorschriften für bestimmte Bauten oder Anlagen unzu-
lässig seien, da diesfalls per se von der Unrechtmässigkeit der strittigen Vor-
schrift auszugehen wäre.
Indessen ist insoweit auf die Rechtsprechung zur Zulässigkeit kommunaler
Standortplanungen für Mobilfunkanlagen zu verweisen: Diese geht davon
aus, dass die Gemeinden gestützt auf § 49a Abs. 3 PBG (vgl. zu dieser Be-
stimmung in anderem Zusammenhang bereits E. 5.1.2) kompetent sind,
R3.2025.00020 Seite 29

gewisse technische Bauten und Infrastrukturanlagen, die der – in der fragli-
chen Bestimmung angesprochenen – Nutzung zu Wohnzwecken oder ge-
werblichen Zwecken dienen, näher zu regeln und solche Bauten und Anla-
gen gegebenenfalls einzuschränken, so dass sich bei entsprechendem öf-
fentlichem Interesse kommunale Regelungen über die Zulässigkeit von Mo-
bilfunkanlagen in einzelnen Zonen willkürfrei auf die genannte Bestimmung
stützen können (BGr 1C_51/2012 und 1C_71/2012 vom 21. Mai 2012, E. 3,
insb. E. 3.4; vgl. auch Thomas Wipf/Daniel Kunz, in: Zürcher Planungs- und
Baurecht, 7. Auflage 2024, Hrsg. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf/Daniel Kunz, Bd. 2, S. 1706, m.w.H.). Zwar bezieht sich § 49a PBG
ausschliesslich auf Bauzonen, so dass sich die vorstehenden Aussagen
nicht auf Regelungen betreffend regelmässig ausserhalb der Bauzonen er-
stellte Windenergieanlagen übertragen lassen. Die referierte Rechtspre-
chung zeigt aber, dass es nicht grundsätzlich unzulässig ist, anlagenspezifi-
sche Vorschriften zu erlassen, wobei die Möglichkeit, sogar den Ausschluss
eines Anlagentyps in bestimmten Zonen vorzusehen, nahelegt, dass umso
mehr auch Vorgaben, die (zumindest formell) lediglich gewisse zusätzliche
Einschränkungen (wie die Einhaltung bestimmter Abstände) vorschreiben,
nicht schon deshalb unzulässig sind, weil sie anlagenspezifisch erfolgen.
Eine andere Frage ist selbstverständlich, ob in den jeweils interessierenden
Zonen überhaupt entsprechende Regelungskompetenzen bestehen (vgl. zu
dieser Frage in einem allgemeineren Sinn sogleich E. 5.2) und ob gegebe-
nenfalls weitere Regelungsvoraussetzungen erfüllt sind (vgl. E. 5.2.3 zu spe-
zifischen Voraussetzungen rein umweltrechtlich motivierter Vorschriften).
Festzuhalten ist aber, dass nicht schon allein unter Verweis auf die anlagen-
spezifische Formulierung einer Abstandsvorschrift deren Unrechtmässigkeit
dargetan werden kann.
5.2.1
Gemäss § 2 lit. c PBG sind die politischen Gemeinden im Kanton Zürich –
soweit das PBG oder das übrige kantonale Recht nichts Besonderes be-
stimmt – zum Erlass der ihnen vorbehaltenen Ausführungsvorschriften, zur
Festsetzung kommunaler Pläne und zur erstinstanzlichen Gesetzesanwen-
dung zuständig. Wie teilweise bereits in E. 5.1.2 dargelegt, sind die Gemein-
den insbesondere zum Erlass von Regelungen (unter Einschluss von Ab-
standsvorschriften) in Bauzonen befugt (vgl. § 49 ff. PBG). Ihre Regelungs-
kompetenz erstreckt sich sodann auch auf Teile der Nichtbauzonen, da Er-
holungszonen – für welche die Gemeinden gemäss § 62 Abs. 2 HS 2 PBG
R3.2025.00020 Seite 30

die nötigen Bauvorschriften erlassen – soweit sie ausserhalb des Siedlungs-
gebiets liegen als solche gelten (VB.2022.00328 vom 13. Juli 2023, E. 4.2;
Steiner/Wipf, a.a.O., S. 181 f.). Wie ebenfalls bereits erwähnt haben die Ge-
meinden zudem gemäss § 46 Abs. 2 PBG in ihrer Bau- und Zonenordnung
eine Zuweisung des nicht von übergeordneten Zonen oder Waldareal erfass-
ten Gebiets zu kommunalen Zonen vorzunehmen, wozu neben Bau- und Er-
holungszonen auch kommunale Freihaltezonen, Reservezonen sowie – ge-
mäss Abs. 3 – kommunale Landwirtschaftszonen gehören. Inwiefern mit die-
ser Kompetenz zur Zonierung auch eine Kompetenz zum Erlass allfälliger
Bauvorschriften einhergeht, ist nicht ohne weiteres klar, nachdem in den je-
weiligen Spezialbestimmungen (§ 61 ff. und § 65 PBG) keine entsprechende
Ermächtigung erfolgt. Für eine kommunale Regelungskompetenz könnte
grundsätzlich sprechen, dass gemäss § 46 Abs. 1 PBG die BZO die Über-
baubarkeit und Nutzweise der Grundstücke regelt und gemäss Abs. 2 "zu
diesem Zweck" die erwähnten Zonierungen vorgenommen werden, was an
sich impliziert, dass in Verbindung damit auch die materiellen Vorgaben ge-
klärt sein müssen (auch wenn aufgrund des Charakters der genannten drei
Zonen ohnehin nur sehr eingeschränkte Bautätigkeiten denkbar sind, was
die Praxisrelevanz einer entsprechenden Klärung schmälert). Denkbar wäre
immerhin, dass umgekehrt für kommunale Freihaltezonen – gerade mit Blick
auf die geringe Praxisrelevanz – die über den Verweis in § 62 Abs. 1 PBG
anwendbare Regelung gemäss § 40 PBG als ausreichend erachtet wird;
auch fällt in diesem Zusammenhang auf, dass § 62 Abs. 2 PBG ausdrücklich
die Regelungskompetenz für Erholungszonen erwähnt, so dass es nahelie-
gend ist, jedenfalls bezüglich kommunaler Freihaltezonen von einem qualifi-
zierten Schweigen auszugehen. Die Frage kann letztlich offenbleiben, da
sich vorliegend – wie sogleich aufzuzeigen ist – ohnehin die Regelungskom-
petenz betreffend übergeordnete Zonen und Wald als entscheidend erweist.
Als übergeordnete Zonen nennt das PBG die (kantonale) Landwirtschafts-
zone (§ 36 PBG) sowie kantonale und regionale Freihaltezonen (§ 39 ff.
PBG); es handelt sich mithin – mit Ausnahme der vollständig im Siedlungs-
gebiet gelegenen (sog. "innen liegenden") Freihaltezonen – um Nichtbauzo-
nen im Sinne des Bundesrechts, wobei das Bauen ausserhalb der Bauzonen
weitgehend bundesrechtlich geregelt ist (vgl. insb. § 16 ff. RPG für zonen-
konforme Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone sowie § 24 ff.
RPG für nicht zonenkonforme Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzo-
nen). Dabei regelt das Bundesrecht grundsätzlich (vgl. aber zu
R3.2025.00020 Seite 31

Einschränkungen dieses Grundsatzes die erwähnten § 40 und 62 PBG) ab-
schliessend, was ausserhalb der Bauzonen gebaut werden darf bzw. wel-
chen Nutzweisen Bauten und Anlagen dort zugeführt werden dürfen (wobei
immerhin Art. 27a RPG bezüglich bestimmter RPG-Bestimmungen ein-
schränkende kantonale Bestimmungen als zulässig erklärt); hingegen kom-
men hinsichtlich der Frage, wie ausserhalb der Bauzonen gebaut werden
darf, ergänzend auch Regelungen des kantonalen Rechts zur Anwendung
(Alain Griffel, in: Basler Kommentar zur Bundesverfassung, hrsg. von Bern-
hard Waldmann/Eva Maria Belser/Astrid Epiney, 2. Aufl., Basel 2025, Art. 75
N 27 [wo als Beispiele für Letzteres feuerpolizeiliche Vorschriften, Abstands-
regelungen oder Mindestanforderungen an Wohnräume genannt werden]).
In diesem Sinn hat das Bundesgericht beispielsweise die Anwendung einer
kommunalen Ästhetikvorschrift auf ein in der Landwirtschaftszone zonenkon-
formes Gebäude als zulässig erachtet (BGr 1C_80/2015 vom 22. Dezember
2015, E. 2.4, insb. E. 2.4.3 [wobei zu beachten ist, dass dabei argumentiert
wird, mit der fraglichen Bestimmung werde die Entfaltung zonenkonformer
Aktivitäten in der Landwirtschaftszone nicht verhindert]; vgl. auch
BGr 1C_228/2022, 1C_229/2022 vom 22. Februar 2023, insb. E. 5.1.2). In
gleicher Weise geht die Rechtsprechung davon aus, das Bundesrecht lasse
Raum für ergänzende kantonale und u.U. kommunale Bauvorschriften zum
Grenzabstand in der Landwirtschaftszone (BGr 1C_4/2015 vom 13. Juni
2018, E. 4.5 ["facoltà dei Cantoni ed eventualmente dei Comuni"]; vgl. dazu
auch Antonio Frigerio/Daniel Kunz, in: Zürcher Planungs- und Baurecht,
7. Auflage 2024, Hrsg. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel
Kunz, Bd. 1, S. 609).
Von Bundesrechts wegen wäre somit eine die bundesrechtliche Regelung
ergänzende kantonale oder kommunale Abstandsvorschrift nicht von vorn-
herein unzulässig. Spezifisch mit Blick auf den Kanton Zürich wird allerdings
in der Literatur festgehalten, für kantonalrechtliche Regelungen verbleibe
beim Bauen ausserhalb der Bauzonen gemäss dem heutigen Recht prak-
tisch kein Raum, von Art. 27a RPG – der vorliegend ohnehin nicht einschlä-
gig ist – habe der Kanton keinen Gebrauch gemacht und die kantonalrecht-
lichen Regelungen würden sich im Wesentlichen auf ausführende verfah-
rensrechtliche Vorschriften beziehen (Frigerio/Kunz, a.a.O., S. 594). Diese
Einschätzung ist immerhin insoweit zu relativieren, als die Rechtsprechung
zumindest bezüglich der allgemeinen kantonalen Einordnungs- und Gestal-
tungsvorschrift von § 238 PBG von einer Anwendbarkeit auch in der
R3.2025.00020 Seite 32

Landwirtschaftszone ausgeht (VB.2022.00446 vom 27. Juni 2024, E. 4.1 und
4.4.2). Unabhängig davon, in welchem Umfang für das Bauen ausserhalb
der Bauzonen ergänzende kantonale planungs- oder baurechtliche Vor-
schriften bestehen (deren Anwendung sodann gegebenenfalls der Ge-
meinde obliegt [vgl. Frigerio/Kunz, a.a.O., S. 604]), ist aber die im vorliegen-
den Verfahren entscheidende Frage ohnehin, ob im Kanton Zürich auch die
Gemeinden zum Erlass entsprechender Vorschriften befugt sind. Dabei wird
der Umfang der kommunalen Regelungskompetenz durch das kantonale
Recht bestimmt, wobei im Lichte der Umschreibung der Gemeindeautono-
mie in E. 4.1 davon auszugehen ist, dass im Sinne der Argumentation der
Baudirektion die entsprechende Kompetenz den Gemeinden durch das PBG
oder ausführende Erlasse eingeräumt werden muss (in diesem Sinn auch
Steiner/Wipf, a.a.O., S. 160; vgl. analog auch BGr 1C_228/2022,
1C_229/2022 vom 22. Februar 2023, E. 5.1.2 [wo für den Kanton Waadt die
Zulässigkeit einer Beurteilung in der Landwirtschaftszone gemäss einer kom-
munalen Ästhetikbestimmung gerade unter Verweis auf die kantonalrechtli-
che Grundlage des kommunalen Rechts bejaht wird]), was bezüglich der
übergeordneten Zonen – und damit insbesondere der kantonalen Landwirt-
schaftszone – gerade nicht der Fall ist. Für dieses Verständnis spricht neben
dem Wortlaut von § 2 lit. c PBG ("Ausführungsvorschriften") auch die Über-
legung, dass die in § 45 Abs. 2 PBG statuierte Bindung an die Institute des
kantonalen Rechts (vgl. dazu bereits E. 5.1.2) nicht dahingehend verstanden
werden kann, mit der Nennung eines bestimmten Regelungsgegenstands
(wie Abstände) im Rahmen der Einräumung von Regelungskompetenzen für
bestimmte Zonen (wie in § 49 Abs. 2 lit. b PBG für alle Bauzonen) würde
generell ein Institut "Abstände" eingeführt, auf das seitens der Gemeinden
auch bei der Regelung anderer Zonen (für die nicht – zumindest generalklau-
selartig [wie in § 62 Abs. 2 HS 2 PBG] – entsprechende Kompetenzen ein-
geräumt werden) zurückgegriffen werden könnte; vielmehr ist das massge-
bliche, mit § 49 Abs. 2 lit. b PBG geschaffene Institut "Abstände in Bauzo-
nen", während beispielsweise ein Institut "Abstände in kantonalen Landwirt-
schaftszonen" im PBG gerade nicht vorgesehen ist. Die demgegenüber sei-
tens der Rekurrentin vertretene Auffassung, wonach mit § 46 PBG (vgl. auch
dazu bereits E. 5.1.2) eine generalklauselartige Kompetenzeinräumung er-
folge, ist demgegenüber schon insofern fragwürdig, als zwar Abs. 1 der Be-
stimmung eine Regelungsbefugnis betreffend Überbaubarkeit und Nutz-
weise statuiert, soweit diese nicht abschliessend durch eidgenössisches
oder kantonales Recht bestimmt sind, Abs. 2 sich aber hinsichtlich der "zu
R3.2025.00020 Seite 33

diesem Zweck" vorzunehmenden Zonierung ausschliesslich auf denjenigen
Teil des Gemeindegebiets bezieht, der nicht von übergeordneten Zonen und
nicht von Waldareal erfasst ist, was nahelegt, dass auch die in Abs. 1 statu-
ierte Regelungsbefugnis nicht diese Zonen bzw. Gebiete betrifft (wodurch
der Vorbehalt abschliessender Regelungen i.Ü. nicht seinen Sinn verliert, da
solche [z.B. immissionsseitige Vorgaben des Bundesumweltrechts, kanto-
nale Einordnungsbestimmung] gerade auch in inhaltlichen Teilbereichen der
im Übrigen den Gemeinden zur Regelung überlassenen Zonen denkbar
sind). Ein solches Verständnis von § 46 PBG (vgl. im Ergebnis ebenso Stei-
ner/Wipf, a.a.O., S. 159 wonach die Gemeinden im Sinne einer negativen
Voraussetzung nur zur Regelung befugt seien, soweit das Gebiet nicht von
übergeordneten Zonen oder Waldareal erfasst sei) stimmt denn auch mit der
Gesetzessystematik überein, da die Bestimmung Teil von Kapitel B des
3. Abschnitts des II. Titels des PBG bildet, während die kantonalen und regi-
onalen Nutzungszonen in Kapitel A geregelt sind und damit von vornherein
ausserhalb der Umschreibung des "Hauptinhalts" (so die Marginalie von § 46
PBG) der Bau- und Zonenordnung stehen (wobei Abs. 4 sich lediglich dazu
äussert, dass übergeordnete Zonen soweit möglich im Zonenplan darzustel-
len sind). Im Übrigen ist – im Sinne einer Eventualbegründung – ohnehin
davon auszugehen, dass das kantonale Recht die bundes- und kantonal-
rechtliche Regelung für die jeweiligen übergeordneten Zonen bzw. Gebiete
als abschliessend erachtet: Gerade in Regelungsbereichen die nach Mass-
gabe der fundamentalen Unterscheidung zwischen kantonalen (bzw. regio-
nalen) und kommunalen Nutzungszonen grundsätzlich als Domäne überge-
ordneter Staatsebenen erscheinen und deren bundes- und gegebenenfalls
kantonalrechtliche Normierungen in sich geschlossene und nicht per se er-
gänzungsbedürftige Ordnungen darstellen, kann nicht verlangt werden, dass
der Kanton eine entsprechende Einschätzung (als "abschliessend") aus-
drücklich statuiert, sondern lässt sich eine solche unmittelbar aus der fehlen-
den Kompetenzermächtigung der Gemeinden – selbst dann wenn eine sol-
che entgegen dem oben Ausgeführten nicht ohnehin als zwingend erachtet
würde – herleiten. Unbehelflich ist insoweit insbesondere auch das rekurren-
tische Argument, wonach das PBG keine Vorschriften über Windkraftanla-
gen enthalte, da zum einen die für die fraglichen Zonen bzw. Gebiete gene-
rell fehlende Einräumung einer Regelungskompetenz dadurch nicht wettge-
macht wird und zum andern – soweit auf den abschliessenden Charakter der
übergeordneten Regelung abgestellt würde – gerade auch der Verzicht auf
entsprechende Vorschriften Teil einer abschliessenden Regelung sein kann.
R3.2025.00020 Seite 34

Fehl geht weiter das Vorbringen, wonach es kein Verbot kommunaler Ab-
standsvorschriften, die sich auf Landwirtschaftszone oder Wald auswirken
würden, gebe, da die strittige Regelung aufgrund der Wahl eines regelmäs-
sig in entsprechenden Zonen liegenden Anknüpfungspunkts unmittelbar ei-
nen – auch – in diesen Zonen geltenden (und damit nach dem Gesagten
unzulässigen) Abstand vorgibt, so dass insoweit gerade nicht lediglich Aus-
wirkungen einer an sich auf andere Zonen (wie namentlich Bauzonen) be-
schränkten Regelung zur Diskussion stehen. Schliesslich kann auch aus
dem Umstand, dass § 75 PBG hinsichtlich des Aussichtsschutzes (vgl. dazu
bereits E. 5.1.3) kommunale Anordnungen auch betreffend Zonen ermög-
licht, zu deren Regelung die Gemeinden nach Massgabe des vorstehend
Ausgeführten gerade nicht befugt sind – was nachgerade als charakteristi-
scher Gehalt dieser Bestimmung erscheint –, keine entsprechende generelle
Kompetenz hergeleitet werden, wird damit doch vielmehr in einem ganz spe-
zifischen Bereich durch das kantonale Recht zulässigerweise eine Auswei-
tung der kommunalen Regelungskompetenzen vorgenommen.
Wie teilweise bereits angetönt, gelten diese Überlegungen neben den im
PBG normierten übergeordneten Zonen gleichermassen für das Waldareal,
das gemäss Art. 18 Abs. 3 RPG durch die Forstgesetzgebung umschrieben
und geschützt ist und von dem gesagt wird, dass es in einer besonderen,
bundesrechtlich umschriebenen Zone liege (Rudolf Muggli, Praxiskommen-
tar RPG: Nutzungsplanung, hrsg. von Heinz Aemisegger / Pierre Moor / Ale-
xander Ruch / Pierre Tschannen, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 18 Rz. 41),
planungsrechtlich eine Nichtbauzone darstelle (Steiner/Wipf, a.a.O., S. 212)
bzw. keiner Nutzungszone im Sinne des Planungsrechts zugewiesen werde
(Frigerio/Kunz, a.a.O., S. 669). Die Normierung erfolgt insoweit primär bun-
desrechtlich in Waldgesetz (WaG) und Waldverordnung (WaV), wobei für
nichtforstliche Bauten und Anlagen (neben einer Rodungsbewilligung)
grundsätzlich – soweit nicht eine entsprechende Sondernutzungsplanung
besteht – eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erforderlich ist (A-
lain Maunoir/Gaëtan Glaser-Suarez, Kommentar zum Waldgesetz, hrsg. von
Thomas Abt / Roland Norer / Florian Wild / Nicolas Wisard, Zürich/Genf 2022,
Art. 11 Rz. 7, 22, 24 ff.); auch bestehen mit dem kantonalen Waldgesetz
(KWaG) und der kantonalen Waldverordnung (KWaV) weitere Regelungen
auf Ebene des Kantons. Unabhängig davon, inwieweit bezüglich der Errich-
tung von Bauten und Anlagen im Wald die vorstehend referierte Unterschei-
dung zwischen Regelungen zur Frage was und solchen zur Frage wie gebaut
R3.2025.00020 Seite 35

werden darf überhaupt einschlägig ist, lässt sich jedenfalls konstatieren,
dass sich weder unmittelbar aus dem Bundesrecht noch aus dem kantonalen
Recht des Kantons Zürich eine – die zweite Fallgruppe betreffende – Kom-
petenzeinräumung zugunsten der Gemeinden ergibt. Die seitens der Rekur-
rentin ins Feld geführte Generalklausel von § 46 Abs. 1 PBG wäre sodann –
ganz abgesehen von den vorstehend erörterten Einschränkungen – in Bezug
auf den Wald von vornherein nicht einschlägig, nachdem das Bauen im Wald
nicht Regelungsgegenstand des PBG (das sich lediglich in § 66 und 262 zu
Waldabstandslinien und Waldabstand äussert) bildet.
Damit ergibt sich zusammenfassend, dass gemäss der generellen Kompe-
tenzausscheidung zwischen Kanton und Gemeinden eine kommunale Rege-
lungsbefugnis für die übergeordneten Zonen (und damit namentlich die kan-
tonale Landwirtschaftszone) sowie das Waldareal zu verneinen ist.
5.2.2
An diesem Ergebnis vermag auch die rekurrentische Argumentation nichts
zu ändern, wonach die Gemeinde aufgrund der Auswirkungen von Wind-
energieanlagen – einerseits Beeinträchtigung von Orts- und Landschaftsbild,
andererseits Immissionen wie Lärm, Beschattung und Eisschlag – auf dieje-
nigen Zonen (namentlich die Bauzonen), bezüglich denen ihr unbestritten
Regelungskompetenzen eingeräumt sind, zum Erlass der strittigen Ab-
standsvorschrift berechtigt sei. Eine solche wirkungsbezogene Betrach-
tungsweise lässt sich weder der Konzeption des PBG entnehmen, noch ist
sie als allgemeiner Grundsatz im Bundesrecht angelegt (vgl. zu einem spe-
zifischen Anwendungsfall den folgenden Abschnitt sowie zu einem besonde-
ren Aspekt des umweltrechtlichen Schutzes vor Emissionen E. 5.2.3). Dabei
ist eine Verschiebung der regulären Kompetenzaufteilung umso weniger an-
gezeigt, als die seitens der Rekurrentin angeführten Aspekte nicht unberück-
sichtigt bleiben, wenn dieser die in Anspruch genommene Regelungsbefug-
nis abgesprochen wird. Wie in E. 2.2.1 und 2.2.2 aufgezeigt, finden die frag-
lichen, dem Realisierungsinteresse betreffend Windenergieanlagen entge-
gengesetzten Interessen bereits im Rahmen der kantonalen Richtplanung
bei Bestimmung der Eignungsgebiete Beachtung (vgl. – zusätzlich zur be-
reits in E. 2.2 referierten Thematik des Lärmschutzes – insbesondere die
zahlreichen Bezugnahmen auf Aspekte des Landschafts- und Ortsbildschut-
zes im Kontext der Bestimmung – gemäss der im Konzept Windenergie [insb.
S. 11 f., 14 ff.] vorgesehenen Unterteilung in Schutzklassen – von
R3.2025.00020 Seite 36

Schutzgebieten ohne Interessenabwägung, grundsätzlichen Ausschlussge-
bieten, Gebieten mit Interessenabwägung bei nationalem Interesse und Vor-
behaltsgebieten [Grundlagenbericht zur ersten Phase, S. 16 f.; Grundlagen-
bericht zur Phase 2, S. 13 ff., 35 ff., unter Hinweis u.a. auf pauschale Puffer
von 500 m um Kerngebiete von ISOS-Ortsbildern bzw. 300 m um Kernge-
biete von KOBI-Ortsbildern]). Die entsprechenden Schutzinteressen werden
sodann zwingend auch in die Interessenabwägung auf Stufe Nutzungspla-
nung – vorliegend mithin im Rahmen der Festsetzung kantonaler Gestal-
tungspläne – einfliessen (vgl. auch dazu bereits E. 2.2.1 und 2.2.2), soweit
ihnen nicht ohnehin durch spezifische (bundes-) rechtliche Vorgaben, wie sie
namentlich im Bereich des Lärmschutzes bestehen, Rechnung getragen
wird. Auch wäre es im Lichte des in E. 5.2.1 Ausgeführten dem Kanton unter
dem Aspekt der Regelungskompetenz bei Bejahung eines entsprechenden
Regelungsbedürfnisses grundsätzlich unbenommen, Abstandsvorschriften
festzulegen (soweit diese nicht im Widerspruch zu anderen Vorgaben [vgl.
dazu E. 5.2.3 und 6.2.2] stehen würden). Bei dieser rechtlichen Ausgangs-
lage ist es den Gemeinden verwehrt, allein aufgrund einer – im Verhältnis
zur Haltung des Bundes und des Kantons – abweichenden Interessenlage
bezüglich der ortsspezifischen Auswirkungen von Windenergieanlagen Re-
gelungskompetenzen für sich in Anspruch zu nehmen, die ihnen wie aufge-
zeigt nach Massgabe der planungsrechtlichen Grundordnung nicht zu-
stehen. Dies umso mehr, als die geltend gemachten Auswirkungen – die im
Übrigen zum Teil, beispielsweise bezüglich "Lebensqualität", ohnehin hoch-
gradig unbestimmt sind – jedenfalls von vornherein nicht geeignet sind, eine
zonenkonforme Nutzung namentlich der Bauzonen zu verunmöglichen, so
dass sich entgegen der Rekurrentin auch nicht sagen lässt, dass dadurch
bestimmte kommunale planungsrechtliche Massnahmen (wie beispielsweise
Kernzonenvorschriften, mit denen ein klar abgrenzbarer Teilbereich des
Ortsbildschutzes normiert wird) konterkariert würden.
Eine – vorstehend verworfene – wirkungsbezogene Betrachtungsweise, mit
der die Notwendigkeit von Abstandsvorschriften aus den Wirkungen einer
Baute oder Anlage auf eine angrenzende Zone hergeleitet wird, propagiert
die Rechtsprechung immerhin im Zusammenhang mit dem (seitens der Par-
teien nicht thematisierten) Zonengrenzabstand zur Landwirtschaftszone (vgl.
den Leitentscheid BGE 145 I 156). Demnach erfordert bei Bauten, die direkt
oder ganz nahe an die Grenze zu einer anderen Zone gestellt werden sollen,
die Prüfung der Zonenkonformität auch den Einbezug ihrer Auswirkungen
R3.2025.00020 Seite 37

auf die Umgebung, so dass – von Bundesrechts wegen – eine in der
Bauzone realisierte nichtlandwirtschaftliche Wohnbaute (soweit sie mangels
Zonenkonformität in der Landwirtschaftszone nicht [ausnahme-] bewilli-
gungsfähig wäre) so weit von der Zonengrenze zurückversetzt werden muss,
dass ihre Erstellung auf die Landwirtschaftszone keine nennenswerten Aus-
wirkungen mehr hat (a.a.O., E. 6.3). Von dieser Konstellation unterscheidet
sich allerdings die vorliegend interessierende – welche mutatis mutandis so-
wohl räumlich als auch hinsichtlich der involvierten Regelungsebenen als
eine Umkehrung der Problemlage aufgefasst werden könnte – in mehrfacher
Hinsicht: Zunächst betrifft die referierte Rechtsprechung wie erwähnt den
Nahbereich einer Zonengrenze (vgl. auch a.a.O., E. 6.3, wonach es sich auf-
grund der Auswirkungen um ein grenzüberschreitendes Vorhaben handle),
während der Anwendungsbereich der strittigen Abstandsvorschrift viel wei-
tergehend in diejenigen Zonen ausgreift, zu deren Regelung die Gemeinde
an sich gerade nicht befugt ist. Zweck des Zonengrenzabstands bildet so-
dann die Verhinderung von Beeinträchtigungen der zonenkonformen Nut-
zung des Landwirtschaftslandes (vgl. a.a.O., E. 6.4), während vorliegend wie
erwähnt eine zonenkonforme Nutzung in den Zonen, deren Regelung (z.T.)
den Gemeinden obliegt (wie namentlich Bauzonen), durch die Windenergie-
anlagen nicht in Frage gestellt wird, zumal gerade in lärmrechtlicher Hinsicht
über die Vorgaben der LSV bereits ein effektiver Schutzmechanismus be-
steht. In diesem Sinn ergibt sich denn auch der weitere Unterschied, dass
der Rechtsprechung betreffend den Zonengrenzabstand zur Landwirt-
schaftszone eine Problematik zugrunde liegt, deren – letztlich bundesrecht-
liche – Lösung im konkreten Anwendungsfall u.U. gerade nicht durch Vorga-
ben untergeordneter Gemeinwesen ermöglicht würde (vgl. a.a.O., E. 6.4, wo-
nach die Kantone nicht verpflichtet sind, Zonengrenzabstände vorzusehen),
während die vorliegend seitens der Rekurrentin adressierten Schutzinteres-
sen wie vorstehend aufgezeigt im Rahmen der bundes- und kantonalrecht-
lich vorgeschriebenen raumplanungsrechtlichen Verfahren umfassend ein-
bezogen (und dabei in besonders zentralen Bereichen wie dem Lärmschutz
auch durch entsprechende materiellrechtliche Vorgaben abgesichert) wer-
den. Damit bleibt es im Ergebnis dabei, dass sich auch unter Verweis auf die
(behaupteten) Auswirkungen von Windenergieanlagen keine die strittige Ab-
standsvorschrift umfassende kommunale Regelungskompetenz begründen
lässt.
R3.2025.00020 Seite 38

5.2.3
Spezifisch die Berufung auf Einwirkungen wie Lärm, Beschattung und Eis-
schlag betreffend könnte sich die Frage stellen, ob sich eine Regelungskom-
petenz der Gemeinde unmittelbar aus dem bundesrechtlich im Umwelt-
schutzgesetz (USG) geregelten Immissionsschutz ergibt. Art. 7 Abs. 2 USG
unterscheidet zwischen Emissionen (beim Austritt aus Anlagen) und Immis-
sionen (am Ort des Einwirkens). Gemäss Art. 65 USG dürfen die Kantone
grundsätzlich im Rahmen des USG (nach Anhören des Bundes) eigene Vor-
schriften erlassen, solange der Bundesrat von seiner Verordnungskompe-
tenz nicht ausdrücklich Gebrauch gemacht hat (Abs. 1), wobei sie aber keine
neuen Immissionsgrenzwerte, Alarmwerte oder Planungswerte festlegen
dürfen (Abs. 2). Zulässig (und u.U. nach Art. 11 Abs. 2 und 3 USG geboten)
sind dagegen Emissionsbegrenzungen, sofern keine abschliessende bun-
desrechtliche Regelung besteht (vgl. zum Ganzen auch BGr 1C_3/2024 vom
29. Januar 2025, E. 6.2 [und zu diesem Entscheid – "Wuppenau" – näher
nachfolgend in E. 6.1.2]). Gemäss Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen un-
abhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge
so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirt-
schaftlich tragbar ist; gemäss Abs. 3 werden die Emissionsbegrenzungen
verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter
Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig
werden. Emissionsbegrenzungen werden durch Verordnungen oder durch
unmittelbar auf das USG gestützte Verfügungen vorgeschrieben (Art. 12
Abs. 2 USG). Als Massnahme der Emissionsbegrenzung an der Quelle gilt
auch die Wahl des Standortes einer Emissionsquelle im Sinne der Wahrung
eines ausreichenden Abstandes (André Schrade/Theo Loretan, Kommentar
zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Hrsg. Vereinigung für Umweltrecht/Helen
Keller, Zürich 1998 ff., Art. 11 Rz. 16 [mit dem Beispiel der Abstandsvor-
schriften für geruchsemittierende Anlagen der Tierhaltung], 17). Im Rahmen
des Lärmschutzes ist die Anordnung vorsorglicher Emissionsbegrenzungen
zusätzlich zur – immissionsseitigen – Einhaltung der Planungswerte zu prü-
fen (BGE 141 II 476, E. 3.2), wobei eine Anordnung im Einzelfall unmittelbar
gestützt auf Art. 11 Abs. 2 USG – und damit unter Einhaltung der entspre-
chenden Vorgaben – erfolgen kann (vgl. BGE 126 II 399 E. 3c, wo auf die
abweichende Rechtslage in den Bereichen der Luftreinhaltung und der nicht-
ionisierenden Strahlung [mit abschliessender Regelung des Masses der vor-
sorglichen Emissionsbegrenzung in den jeweiligen bundesrechtlichen Ver-
ordnungen] verwiesen wird). Gleiches gilt grundsätzlich für den der Strahlung
R3.2025.00020 Seite 39

zugerechneten Schattenwurf (vgl. BGr 1C_3/2024 vom 29. Januar 2025,
E. 6.1 und 6.3.1), während Eisschlag als vom USG nicht erfasste Einwirkung
(vgl. Art. 7 Abs. 1 USG) ausserhalb der entsprechenden Vorgaben regelbar
ist, eine Regelungskompetenz aber damit von vornherein nicht aus dem
USG hergleitet werden kann.
Indessen ergibt sich auch bezüglich einer (u.a.) mit dem Schutz vor Lärm
und Schattenwurf begründeten Abstandsvorschrift als vorsorgliche Emissi-
onsbegrenzung, dass sich die entsprechende Kompetenzeinräumung (bzw.
im Sinne von Art. 11 USG auch ein allfälliges Gebot, entsprechende Anord-
nungen zu treffen) von Bundesrechts wegen ausschliesslich an die Kantone
richtet (vgl. Art. 65 USG sowie zur Vollzugszuständigkeit der Gemeinden nur
nach Massgabe der Delegation kantonaler Vollzugsaufgaben Schrade/Lo-
retan, a.a.O., Art. 12 Rz. 42), so dass die Frage, inwieweit in einem bestimm-
ten Kanton die Gemeinden zur Anordnung entsprechender Massnahmen be-
fugt (bzw. u.U. verpflichtet) sind, ausschliesslich nach Massgabe des jewei-
ligen kantonalen Rechts beantwortet werden kann und erst bei grundsätzlich
bestehender kommunaler Regelungskompetenz in einem bestimmten Be-
reich auch allfällige korrespondierende emissionsbegrenzende Massnah-
men den Gemeinden obliegen. Etwas anderes könnte höchstens gelten,
wenn dem Kanton die Nichterfüllung eines ihn treffenden Regelungsauftrags
zur Last gelegt werden müsste (vgl. für eine solche Konstellation in anderem
Kontext [Gesetzgebungsauftrag gemäss Art. 5 Abs. 1 RPG] BGE 142 I 177,
E. 4.2), was vorliegend schon deshalb nicht der Fall ist, weil der Kanton Zü-
rich wie vorstehend aufgezeigt den mit der strittigen Abstandsvorschrift
adressierten Schutzinteressen in anderer Weise planungsrechtlich Rech-
nung trägt. Unbehelflich ist es sodann, wenn die Rekurrentin zur Begründung
ihrer Regelungsbefugnis auf die Massgeblichkeit des Empfangspunktes von
Immissionen verweist; im Gegenteil legt gerade der Umstand, dass sich all-
fällige Anordnungen nach dem Gesagten von Bundesrechts wegen auf emis-
sionsseitige Massnahmen beschränken würden, nahe, dass für die Frage
der Regelungskompetenz primär auf die Lage der Emissionsquelle abzustel-
len ist (ganz abgesehen davon, dass selbst ein grundsätzliches Abstellen auf
den Empfangspunkt nichts daran ändern würde, dass die konkret strittige
Abstandsvorschrift – regelmässig – einen Anknüpfungspunkt in anderen Zo-
nen aufweist).
R3.2025.00020 Seite 40

Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass auch die materielle
Zulässigkeit einer als pauschale Abstandsvorschrift ausgestalteten emissi-
onsbegrenzenden Massnahme im Lichte der neusten bundesgerichtlichen
Rechtsprechung fraglich erscheint: So hält BGr 1C_649/2024 vom 31. De-
zember 2025 betreffend eine – Gegenstand einer Volksinitiative im Kanton
Genf bildenden – Regelung, mit der zum Schutz der öffentlichen Gesundheit
generell ein Abstand von mindestens 300 m zwischen "zones d'exploitations"
(mit potenziell gesundheitsgefährdenden Aktivitäten) und "zones d'habita-
tion" vorgeschrieben werden sollte, fest, Art. 11 Abs. 2 USG sei auf eine Ein-
zelfallbeurteilung ausgerichtet und generell-abstrakte Abstandsvorschriften
(als Massnahmen vorsorglicher Emissionsbegrenzung) daher zwar gemäss
Art. 12 Abs. 2 USG theoretisch möglich, jedoch nur sehr schwer vorstellbar,
da sie die von Art. 11 Abs. 2 USG geforderte einzelfallbezogene Interessen-
abwägung verunmöglichen und dem Vorsorgeprinzip (unter Einschluss des
Verhältnismässigkeitsprinzips) entgegenstehen würden (a.a.O., E. 3.3.2 und
3.3.4; vgl. auch die – spezifisch auf Abstandsvorschriften betreffend Wind-
energieanlagen bezogene – übereinstimmende Einschätzung in Christoph
Jäger [im Auftrag des BFE], Rechtsgutachten Windenergieanlagen, Rege-
lungsspielraum der Kantone, Bern 2019, Rz. 60 ff., 73 ff.). Immerhin weist
der referierte Entscheid auch auf die gemäss dem einschlägigen kantonalen
Recht sehr eingeschränkten Möglichkeiten einer Abweichung von der fragli-
chen Abstandsvorschrift hin (vgl. zu diesem Aspekt in der vorliegend zu be-
urteilenden Konstellation nachstehend E. 6.2), womit eine vorbehaltlose
Übertragung auf die hier strittige Abstandsvorschrift ausscheiden muss. Die
zitierte Rechtsprechung unterstreicht aber, wie prekär der rechtliche Status
einer ausschliesslich umweltrechtlich (als Massnahme der vorsorglichen
Emissionsbegrenzung) begründeten pauschalen Abstandsvorschrift und da-
mit auch einer aus diesem Aspekt der Vorschrift abgeleiteten – aber wie auf-
gezeigt ohnehin verworfenen – Regelungskompetenz wäre (was jedenfalls
vorliegend auch für eine Begründung über Art. 11 Abs. 3 USG – mithin im
Sinne einer verschärften Emissionsbegrenzung – gelten würde, da die dafür
erforderliche Erwartbarkeit schädlicher oder lästiger, d.h. die Immissions-
grenzwerte überschreitender Einwirkungen nicht ersichtlich ist, nachdem im
Gegenteil im Rahmen der nutzungsplanerischen Verfahren generell die Ein-
haltung der gesetzlichen Grenzwerte nachzuweisen sein wird [vgl. zu Letz-
terem bereits E. 2.2.2]). Festzuhalten ist allerdings, dass eine allfällige Un-
zulässigkeit einer umweltrechtlich begründeten Abstandsvorschrift vorlie-
gend nicht unmittelbar zur fehlenden Genehmigungsfähigkeit führen würde,
R3.2025.00020 Seite 41

da mit der strittigen Regelung wie erwähnt auch andere Zwecke – namentlich
des Landschafts- und Ortsbildschutzes – verfolgt werden (vgl. zu den Rege-
lungsmotiven auch act. 9.3, S. 3, 10). Eine entsprechend motivierte Vor-
schrift wäre somit – ungeachtet der Nichteinhaltung der Vorgaben von Art. 11
USG – nicht per se unzulässig (vgl. BGE 118 Ia 112, E. 1b;
BGr 1C_649/2024 vom 31. Dezember 2025, E. 3.3.4; Alain Griffel/Heribert
Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auf-
lage, Zürich 2011, Art. 65 Rz. 2), würde aber selbstredend von vornherein
nicht an einer in der vorliegenden E. 5.2.3 diskutierten (und verworfenen),
über Art. 11 USG begründeten Regelungskompetenz partizipieren.
Bezüglich der entscheidenden Frage der Regelungskompetenz lässt sich so-
mit abschliessend festhalten, dass sich eine solche auch nicht über den um-
weltrechtlichen Gehalt der strittigen Abstandsvorschrift (als Massnahme
i.S.v. Art. 11 USG) herleiten lässt, da sich wie dargelegt – und unabhängig
von der Frage der materiellen Zulässigkeit der Bestimmung – aus dem Bun-
desumweltrecht jedenfalls keine Erweiterung der kommunalen Kompeten-
zen über die vom kantonalen Recht eingeräumten Regelungsbefugnisse hin-
aus ergibt.
5.2.4
Im Ergebnis führt dies dazu, dass die strittige Abstandsvorschrift, die für das
gesamte Gemeindegebiet Geltung beansprucht, für einen Teil der betroffe-
nen Zonen – und zwar für alle hinsichtlich der potenziellen Standorte von
Windenergieanlagen faktisch relevanten Zonen – zufolge fehlender kommu-
naler Regelungskompetenz unrechtmässig ist. Irrelevant sind bei dieser Aus-
gangslage die rekurrentischen Ausführungen zur Verhältnismässigkeit des
gewählten Abstandsmasses im Vergleich mit Bestimmungen in anderen Län-
dern. Gleiches gilt für die Ausführungen zum Wirkungsgrad der auf dem Ge-
meindegebiet realisierbaren Anlagen, dem lediglich im Rahmen der richt-
und nutzungsplanerischen Interessenabwägungen Bedeutung zukommt.
Unbehelflich ist schliesslich das Vorbringen, wonach die Festsetzung von
Abstandsvorschriften für den kommunalen Souverän die einzige Möglichkeit
der Einflussnahme darstelle: Zum einen vermag auch diese Argumentation
die fehlende Regelungskompetenz nicht zu ersetzen. Zum andern ist die Be-
zeichnung von Eignungsgebieten im kantonalen Richtplan schon von Bun-
desrechts wegen geboten (Art. 8b RPG), wobei hinsichtlich der konkreten
Anlagenstandorte aufgrund der Planungspflicht (Art. 2 RPG) und des
R3.2025.00020 Seite 42

Fehlens entsprechender besonderer Zonen im Recht des Kantons Zürich
von vornherein Gestaltungspläne – und zwar aufgrund von § 84 Abs. 2 PBG
zwingend kantonale Gestaltungspläne – erforderlich sind (vgl. zum Ganzen
bereits E. 2.2.2), so dass das seitens des Kantons gewählte Vorgehen nicht
zu beanstanden ist, zumal umgekehrt kein – über gewisse Anhörungs- und
Mitwirkungsrechte hinausgehender – rechtlicher Anspruch auf Einfluss-
nahme seitens der Standortgemeinde im Sinne eines eigentlichen Veto-
rechts (worauf die strittige Abstandsvorschrift faktisch hinauslaufen würde
[vgl. dazu E. 6.2.2]) besteht (vgl. in diesem Kontext auch den im Beschleuni-
gungserlass enthaltenen neuen Art. 14a Abs. 2 EnG, wonach im – noch nicht
umgesetzten – kantonalen Plangenehmigungsverfahren für Windenergiean-
lagen von nationalem Interesse zwar grundsätzlich die Zustimmung der
Standortgemeinden erforderlich ist, das kantonale Recht aber etwas anderes
bestimmen kann). Die Unrechtmässigkeit der strittigen Abstandsvorschrift
hat sodann zur Folge, dass deren Nichtgenehmigung auch keine Verletzung
der Gemeindeautonomie darstellt. Im Lichte des in E. 4.1 und E. 5.2 Ausge-
führten ergibt sich zum einen, dass die Gemeinden im Kanton Zürich hin-
sichtlich der Normierung des Bauens in übergeordneten Zonen oder Walda-
real zufolge fehlender Regelungskompetenz gar nicht über einen geschütz-
ten Autonomiebereich verfügen. Damit korrespondierend schliesst zum an-
dern auch der Umstand, dass die Nichtgenehmigung zutreffend mit der –
schon von der Vorinstanz u.a. aus der fehlenden Regelungskompetenz für
übergeordnete Zonen und Waldareal abgeleiteten – Unrechtmässigkeit der
Abstandsvorschrift begründet wird, eine Verletzung der Gemeindeautonomie
aus, so dass sich die Rekurrentin vorliegend zu Unrecht auf diese beruft.
Festzuhalten ist schliesslich, dass eine geltungserhaltende Reduktion der
Bestimmung im Sinne einer Geltung derselben für diejenigen Zonen, in de-
nen die Gemeinde zum Erlass von Abstandsvorschriften befugt ist, von vorn-
herein nicht durch das Baurekursgericht vorzunehmen ist: Ausgeschlossen
erscheint insoweit eine Teilgenehmigung bei gleichbleibendem Wortlaut, da
dies für die Rechtsunterworfenen mit erheblicher Rechtsunsicherheit verbun-
den wäre; eine Umformulierung im Sinne einer Beschränkung des Anwen-
dungsbereichs der Bestimmung würde demgegenüber der Gemeinde oblie-
gen, wobei immerhin darauf hinzuweisen ist, dass die Zweckmässigkeit einer
solchen Bestimmung – der aufgrund der Standorte von Windenergieanlagen
prima vista keine praktische Bedeutung zukäme – zumindest fraglich er-
scheint.
R3.2025.00020 Seite 43

Zusammenfassend ist die Nichtgenehmigung der strittigen Abstandsvor-
schrift durch die Baudirektion zufolge Unrechtmässigkeit im Ergebnis nicht
zu beanstanden.
6.1
Die Verweigerung der Genehmigung wird überdies mit der Unzweckmässig-
keit der fraglichen Bestimmung begründet. Während vorliegend die Begrün-
dung der Unrechtmässigkeit Aspekte (namentlich der Regelungskompetenz)
betrifft, die primär nach Massgabe des kantonalen Rechts zu beurteilen sind
und zu denen sich das Bundesgericht im Zusammenhang mit entsprechen-
den Abstandsvorschriften in anderen Kantonen soweit ersichtlich noch nicht
geäussert hat, bezieht sich die geltend gemachte Unzweckmässigkeit auf
Fragen, zu denen die bundesgerichtliche Rechtsprechung teilweise – wenn-
gleich in den jeweiligen Verfahren jeweils nicht unter dem Titel der Zweck-
mässigkeit – bereits Stellung bezogen hat, so dass vorab (E. 6.1) die ein-
schlägigen Entscheide darzustellen sind.
6.1.1
Der Entscheid BGr 1C_149/2021 vom 25. August 2022 betrifft eine Regelung
der Gemeinde Tramelan (Kanton Bern), mit welcher zwischen industriellen
Windenergieanlagen (mit einer minimalen Nabenhöhe von 50 m) und Wohn-
häusern ein minimaler Abstand von 500 m vorgeschrieben wird. Die Verwei-
gerung der Genehmigung wurde seitens der Vorinstanz (Verwaltungsgericht
des Kantons Bern) u.a. damit begründet, da am gleichen Tag wie die strittige
Vorschrift auch eine – dem Gestaltungsplan des PBG entsprechende – Über-
bauungsordnung (gemäss Art 88 ff. des Baugesetzes des Kantons Bern
[BauG]) für einen Windpark auf dem Gemeindegebiet verabschiedet worden
sei und diese Sondernutzungsplanung von der fraglichen Abstandsvorschrift
abweichen könne, und da zudem richtplanerisch im Gemeindegebiet keine
anderen Standorte für Windenergieanlagen vorgesehen seien, bestehe kein
öffentliches Interesse an der Abstandsvorschrift, was auch für den Fall einer
neuen Überbauungsordnung gelten würde, da diese jedenfalls von der Vor-
gabe abweichen könnte; überdies sei die Vorschrift mit den Zielen der regi-
onalen und kantonalen Richtplanung schwer zu vereinbaren, wobei an der
Realisierung einer Windenergieanlage ein grosses öffentliches Interesse be-
stehe.
R3.2025.00020 Seite 44

Das Bundesgericht hält zunächst fest, unter dem Titel der Verneinung eines
öffentlichen Interesses sei die Vorinstanz in Wirklichkeit davon ausgegan-
gen, dass der strittigen Bestimmung aufgrund fehlenden Anwendungsbe-
reichs keine Bedeutung zukomme. Die behauptete "inutilité" der Norm sei
aber nicht Gegenstand der Überprüfung durch die Genehmigungsbehörde –
die sich im Kanton Bern gemäss Art. 61 BauG darauf beschränke, ob die
Vorschrift rechtmässig und mit den übergeordneten Planungen vereinbar sei
(vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 BauG) –, sondern betreffe den Bereich der "op-
portunité" (was im Licht der Terminologie des Gesetzes über die Verwal-
tungsrechtspflege des Kantons Bern [VRPG] mit Angemessenheit zu über-
setzen wäre [vgl. Art. 66 und 80 VRPG, jeweils in der deutschen und franzö-
sischen Fassung], während die im Abdruck des Entscheids in der Jurispru-
dence administrative bernoise [JAB] 2022, S. 503, eingefügte Regeste den
Begriff mit Zweckmässigkeit wiedergibt). In Analogie zur Rechtsprechung be-
treffend die Ungültigkeit von Volksinitiativen prüft das Bundesgericht sodann,
ob die fragliche Bestimmung offensichtlich keinen Anwendungsbereich habe,
was mit der Begründung verneint wird, die zeitgleich festgesetzte Überbau-
ungsordnung bilde ihrerseits Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens, was
gegebenenfalls zur Ausarbeitung eines neuen Projekts führen könne, auf
welches die strittige Regelung sodann anwendbar wäre, so dass die Nicht-
genehmigung unzulässig sei (zum Ganzen a.a.O., E. 2.2 f.). In der Folge
setzt sich das Bundesgericht mit dem vorinstanzlichen Argument der fehlen-
den Vereinbarkeit mit der Richtplanung auseinander und bestätigt zunächst,
dass es sich bei der Realisierung von Windenergieanlagen um ein wichtiges
öffentliches Interesse handle, hält sodann aber Folgendes fest: "Toutefois,
dans la mesure où la réalisation de telles installations ne correspond pas à
une obligation découlant du droit fédéral (cf. a contrario en matière de
téléphonie mobile, ATF 141 II 245 consid. 7.1 et les arrêts cités), l'application
des règles communales d'aménagement du territoire destinées notamment
à la protection des habitants ne peut pas être a priori écartée. Ces dispositi-
ons doivent être prises en compte de manière concrète dans le cadre de la
pesée globale des intérêts. De ce point de vue également, la cour cantonale
ne pouvait soutenir sans arbitraire que l'intérêt poursuivi par l'art. 26 al. 5
RCC [mithin die strittige Abstandsvorschrift] devrait en tout les cas céder le
pas face à l'intérêt à la construction d'un parc éolien" (a.a.O., E. 2.4; vgl. auch
die Kurzzusammenfassung dieses Entscheids in BGr 1C_3/2024 vom
29. Januar 2025, E. 9.4.1, wo insbesondere festgehalten wird, die Einschät-
zung, wonach die Bestimmungen des kommunalen Raumplanungsrechts im
R3.2025.00020 Seite 45

Sondernutzungsplanverfahren, im Rahmen der gebotenen umfassenden In-
teressenabwägung, konkret zu berücksichtigen seien, stütze sich auf die
Feststellungen der Vorinstanz zum bernischen Recht, wonach die Son-
dernutzungsplanung von der streitigen Abstandsvorschrift abweichen dürfe;
auch hätten die Beschwerdeführer im Fall "Tramelan" dargelegt, dass mit
einem Mindestabstand von 500 m noch drei weitere Windenergieanlagen –
zusätzlich zu den zwei bestehenden – möglich wären [vgl. zu Letzterem auch
BGr 1C_149/2021 vom 25. August 2022, E. 2, vor E. 2.1]).
6.1.2
Der Entscheid BGr 1C_3/2024 vom 29. Januar 2025 betrifft die teilweise
Nichtgenehmigung von kommunalem Richtplan und revidierter Ortsplanung
(bestehend aus Zonenplan und Baureglement [BauR]) der Gemeinde Wup-
penau (Kanton Thurgau). Dabei beinhaltet die strittige richtplanerische Fest-
legung insbesondere die Vorgabe, wonach in einem bestimmten Gebiet –
das Teil des im kantonalen Richtplan festgesetzten, sich auch auf eine wei-
tere Gemeinde erstreckenden Potenzialgebiets für Grosswindkraftanlagen
(> 30 m Gesamthöhe) "Windenergiegebiet Braunau-Wuppenau" ist – Gross-
windanlagen u.a. nur realisiert werden dürfen, wenn sie unter bestimmten
noch zu definierenden Grenzwerten liegen, wobei insoweit festgehalten wird,
es seien insbesondere Grenzwerte für menschlich hörbaren Schall und Infra-
Schall (je Emissionen und Immissionen), Lichtblinkanlagen/Lichtverschmut-
zung, architektonische Wirkmächtigkeit, Schattenwurf von Rotorblättern so-
wie Abstand zu Kleinsiedlungen mit mehreren Wohneinheiten festzulegen
(vgl. a.a.O., E. 5). Das Bundesgericht verneinte für einen Teil der fraglichen
Grenzwerte die Vereinbarkeit mit bundesrechtlichen Vorgaben im Bereich
des Umweltrechts (vgl. zu diesen Fragen z.T. auch vorstehend E. 5.2.3) und
des Luftfahrtsrechts (a.a.O., E. 6) und ging im Übrigen – für die verbleiben-
den Grenzwerte – davon aus, die Nichtgenehmigung der entsprechenden
Teile des kommunalen Richtplans sei aufgrund des insoweit bestehenden
Widerspruchs zum kantonalen Richtplan gerechtfertigt (a.a.O., E. 7). In die-
sem Zusammenhang wird – bezogen auf die Rechtslage im Kanton Thurgau
– u.a. dargelegt, gemäss den Erläuterungen zum kantonalen Richtplan er-
fordere die Bewilligung von Grosswindanlagen eine geeignete Nutzungs-
zone in der kommunalen Nutzungsplanung, so dass die Gemeinden im Rah-
men des Nutzungsplanverfahrens (Rahmen- oder Sondernutzungsplan) eine
entsprechende Zone für Grosswindanlagen sowie die dazugehörenden Best-
immungen in der Bauordnung festlegen würden; die Entscheidungshoheit
R3.2025.00020 Seite 46

über die Nutzungsplanung obliege den Standortgemeinden (a.a.O., E. 7.1).
Der kantonale Richtplan gehe davon aus, dass keines der im fraglichen
Windenergiegebiet bestehenden Schutzinteressen die Errichtung von Wind-
energieanlagen von vornherein ausschliesse, sondern eine umfassende In-
teressenabwägung durchzuführen sei. Diesem Planungsgrundsatz wider-
spreche es, wenn die Gemeinde abstrakte Kriterien u.a. zum Nachbarschutz
(Abstände) festlege, die vollständig, d.h. ohne Abwägungsmöglichkeit, erfüllt
sein müssten, bevor ein Nutzungsplanverfahren eingeleitet und Standorte für
Windenergieanlagen aufgrund einer gesamthaften Interessenabwägung
ausgeschieden werden könnten (a.a.O., E. 7.2). Zu berücksichtigen sei, dass
es sich um ein Windenergiegebiet von kantonaler bzw. nationaler Bedeutung
handle, der Kanton jedoch die für Grosswindkraftanlagen notwendige nut-
zungsplanerische Grundlage nicht selbst schaffen könne, da das Thurgauer
Recht nur kommunale Nutzungspläne kenne, so dass der Kanton für die Um-
setzung seiner Windkraftstrategie auf die Mitwirkung der Gemeinden ange-
wiesen sei, welche die konkreten Standorte mittels (Rahmen- und/oder Son-
der-) Nutzungsplanung festlegen müssten (a.a.O., E. 7.3). Entsprechend
hätten die kantonalen Instanzen der Festlegung des kommunalen Richt-
plans, mit der die Nutzungsplanung für Grosswindanlagen von der Festle-
gung und der Einhaltung kommunaler Grenzwerte abhängig gemacht werde,
die Genehmigung versagen dürfen (a.a.O., E. 7.4).
Hinsichtlich des Baureglements betrifft die teilweise Nichtgenehmigung so-
weit vor Bundesgericht strittig die Vorgabe, wonach der "Grenzabstand" von
Grosswindanlagen zu Bauten mit Wohn- oder Arbeitsräumen mindestens
700 m betrage (Art. 44 Abs. 3 BauR) sowie die Festlegung eines maximalen
Betrachtungswinkels von Gebäudefassaden mit Wohn- oder Arbeitsräumen
bis zur Rotorspitze von höchstens 18 Grad (Art. 44 Abs. 4 BauR). Unter Ver-
weis auf die Ausführungen zur kommunalen Richtplanung (und in z.T. wört-
licher Wiederholung derselben) hält das Bundesgericht insoweit fest, es wi-
derspreche grundsätzlich der kantonalen Richtplanung, wenn die Gemeinde
abstrakte Kriterien zur Landschaftsverträglichkeit (architektonische Wirk-
mächtigkeit) und zum Nachbarschutz (Abstände) festlege, die vollständig,
d.h. ohne Abwägungsmöglichkeit, erfüllt sein müssten, bevor ein Nutzungs-
planverfahren eingeleitet und Standorte für Windenergieanlagen aufgrund
einer gesamthaften Interessenabwägung ausgeschieden werden könnten;
dies gelte jedenfalls, wenn die festgelegten Kriterien die Standortwahl we-
sentlich einschränken würden (a.a.O., E. 9.1). In Auseinandersetzung mit
R3.2025.00020 Seite 47

dem Argument der beschwerdeführenden Gemeinde, wonach die streitigen
Bestimmungen einer umfassenden Interessenabwägung nicht entgegenste-
hen würden, sondern lediglich in deren Rahmen konkret berücksichtigt wer-
den müssten, referiert das Bundesgericht zunächst den Entscheid Tramelan
unter ausdrücklicher Hervorhebung der im Recht des Kantons Bern für die
Sondernutzungsplanung vorgesehenen Abweichungsmöglichkeit und der
Möglichkeit, trotz Einhaltung des in jenem Verfahren strittigen Mindestab-
stands Windenergieanlagen im fraglichen Gebiet zu realisieren (a.a.O.,
E. 9.4.1; vgl. bereits den vorstehenden Hinweis in E. 6.1.1 a.E.). Sodann hält
der Entscheid fest, vorliegend zeige die Beschwerdeführerin nicht auf, inwie-
fern mit einer künftigen (Sonder-) Nutzungsplanung von Art. 44 Abs. 3 und 4
BauR abgewichen werden dürfe, wobei deren Formulierung sowie die Fest-
legung absoluter Abstände bzw. Sichtwinkel gegen die Annahme, dass es
sich um blosse Planungsgrundsätze handle, sprechen würden und auch der
Planungsbericht von verbindlichen Vorschriften ausgehe (a.a.O., E. 9.4.2).
Auch begründe die Beschwerdeführerin den gewählten Abstand von 700 m
und die Herleitung des Betrachtungswinkels von 18° nicht näher (a.a.O.,
E. 9.5). Unter diesen Umständen hätten die kantonalen Instanzen davon
ausgehen dürfen, es handle sich um Normen, welche auf die Verhinderung
von Windenergieanlagen abzielten, jedenfalls aber einer gesamthaften Inte-
ressenabwägung bei der Festlegung konkreter Windenergiestandorte und -
projekte entgegenstehen würden, so dass ihre Nichtgenehmigung wegen
Widerspruchs zur kantonalen Richtplanung nicht zu beanstanden sei.
6.2.1
Im Hinblick auf die nachfolgende Prüfung der Parteistandpunkte betreffend
die Frage der (Un-)Zweckmässigkeit der strittigen Abstandsvorschrift, ist
vorab auf den Einwand der Vorinstanz einzugehen, wonach der Entscheid
Tramelan vorliegend nicht einschlägig sei, da sich die Prüfungsbefugnis der
Genehmigungsbehörde im Kanton Bern von derjenigen im Kanton Zürich da-
hingehend unterscheide, dass im Kanton Bern die Zweckmässigkeit (und
ebenso die Angemessenheit) gerade nicht Teil des Prüfprogramms bilde.
Zwar ist Letzteres zutreffend. Indessen ergibt sich daraus lediglich, dass im
Entscheid Tramelan eine Beurteilung der dort strittigen Abstandsvorschrift
nicht unter dem Titel der Zweckmässigkeit vorgenommen werden konnte,
was aber gerade impliziert, dass nicht bloss keine Bejahung der Zweckmäs-
sigkeit erfolgte, sondern auch nicht umgekehrt die – vorliegend seitens der
Baudirektion behauptete – Unzweckmässigkeit der Bestimmung festgestellt
R3.2025.00020 Seite 48

wurde. Die entsprechende, vorliegend zu klärende Frage wurde insofern
noch nicht beurteilt. Diese Ausgangslage bedeutet jedoch nicht, dass die im
Entscheid Tramelan enthaltenen Aussagen für das vorliegende Verfahren
bedeutungslos wären: Kein Thema ist in letzterem zwar der Aspekt des An-
wendungsbereichs bzw. der praktischen Bedeutung der strittigen Vorschrift
(da der Entscheid Tramelan insoweit auf einer speziellen Konstellation –
gleichzeitige Verabschiedung einer Überbauungsordnung – beruht). Soweit
der Entscheid aber generelle Ausführungen zur Frage enthält, ob bzw. inwie-
weit und unter welchen Voraussetzungen ein Einbezug einer kommunalen
Abstandsvorschrift in eine umfassende Interessenabwägung möglich ist (vgl.
insb. die a.E. von E. 6.1.1 zitierte Passage [BGr 1C_149/2021 vom 25. Au-
gust 2022, E. 2.4]; unvollständig insoweit die Wiedergabe im – vorstehend in
E. 5.2.3 referierten – BGr 1C_649/2024 vom 31. Dezember 2025, E. 3.3.2),
ist dieser Positionsbezug des Bundesgerichts auch in einem den Kanton Zü-
rich betreffenden Verfahren zu berücksichtigen. Dass im konkreten Fall die
Ausführungen lediglich im Hinblick darauf, ob im Rahmen einer Prüfung der
Rechtmässigkeit (bzw. der Vereinbarkeit mit den übergeordneten Planun-
gen) eine Nichtgenehmigung zulässig war, erfolgten, hat nicht zur Folge,
dass den generellen Aussagen zum Verhältnis von kommunaler Abstands-
vorschrift und Interessenabwägung keine Bedeutung als Grundlage einer –
vom Bundesgericht noch nicht vorgenommenen – Beurteilung der Zweck-
mässigkeit entsprechender Vorschriften zukommen würde.
Soweit sich die Baudirektion auf den Standpunkt stellt, eine kommunale Ab-
standsvorschrift sei bereits aufgrund ihres generell-abstrakten Charakters
unzweckmässig, da sie eine – planungsrechtlich gebotene (vgl. Art. 3 RPV)
– umfassende und stufengerechte Interessenabwägung im Einzelfall verun-
mögliche, ist ihr zu widersprechen. Ausgangspunkt muss dabei gedanklich
die hypothetische Rechtslage bilden, der zufolge – entgegen dem vorste-
hend in E. 5.2 Dargelegten – eine entsprechende kommunale Regelungs-
kompetenz für sämtliche betroffenen Zonen bestehen würde, so dass die
Vorschrift unter diesem Titel genehmigungsfähig wäre. In einer solchen
Konstellation einer Abstandsvorschrift die Genehmigung ausschliesslich
deshalb – und damit unabhängig davon, ob sie sich faktisch im Sinne eines
vollständigen Ausschlusses von Windenergieanlagen auswirkt (vgl. zu dieser
Frage E. 6.2.2) – zu versagen, weil eine Interessenabwägung bei Fehlen
entsprechender Vorgaben ungebundener (und damit nach Ansicht der die
Interessenabwägung vornehmenden Behörde gegebenenfalls
R3.2025.00020 Seite 49

sachgerechter) erfolgen kann, ist in einer Rechtsordnung, die planungsrecht-
lich Abweichungsmöglichkeiten gegenüber der fraglichen Abstandsvorschrift
zur Verfügung stellt, nicht angängig. Dies unterstreicht zunächst die in
E. 6.1.1 wörtlich zitierte Passage des Entscheids Tramelan, lässt sich dieser
doch – in genereller, vom Prüfungsmassstab im konkreten Fall nicht beein-
flusster Weise – entnehmen, dass das Bundesgericht in jenem Fall (und da-
mit in einer Konstellation, in der die einschlägige Rechtsordnung eine Abwei-
chungsmöglichkeit zur Verfügung stellte) davon ausging, es sei möglich und
geboten, eine entsprechende Abstandsvorschrift im Rahmen einer umfas-
senden Interessenabwägung mitzuberücksichtigen. Auch wenn damit zur
Frage der Zweckmässigkeit einer solchen Vorschrift noch nichts gesagt
wurde, ergibt sich daraus jedenfalls, dass eine Unzweckmässigkeit nicht da-
mit begründet werden kann, die generell-abstrakte Vorschrift würde eine In-
teressenabwägung per se verunmöglichen, da Letzteres nach dem Gesag-
ten gerade nicht der Fall ist. Die Unzweckmässigkeit könnte sich somit – so-
weit von den faktischen Wirkungen der Bestimmung (vgl. E. 6.2.2) abstra-
hiert wird – lediglich daraus ergeben, dass die Existenz der Vorschrift als
solcher die Interessenabwägung in einer als unzweckmässig erachteten
Weise beeinflusst, was aber bei gegebener Abweichungsmöglichkeit ausge-
schlossen werden kann, da in diesem Fall mit der fraglichen Vorschrift zwar
ein bestimmtes Schutzinteresse seitens der Gemeinde formuliert wird, die –
einzelfallbezogene – Gewichtung und letztlich Übersteuerung desselben im
Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung aber weiterhin möglich
bleibt.
Der später ergangene Entscheid Wuppenau hat diesbezüglich nicht zu einer
Relativierung des Entscheids Tramelan geführt, sondern bestätigt im Gegen-
teil die vorstehend dargelegte Lesart: Zwar enthält der Entscheid Wuppenau
wie in E. 6.1.2 aufgezeigt Ausführungen, die sich – in jenem Verfahren unter
dem Titel des Widerspruchs zur kantonalen Richtplanung – gegen die Zuläs-
sigkeit abstrakter Kriterien wie Abstandsvorschriften richten. Dabei war aber
– ganz abgesehen von einer teilweise erfolgten Verknüpfung mit der Frage
der faktischen Auswirkungen der Regelung (vgl. nachstehend E. 6.2.2) –
zum einen entscheidend, dass die Einhaltung der fraglichen Vorschrift
Voraussetzung der Einleitung eines (ausschliesslich kommunal möglichen)
Nutzungsplanverfahrens und insofern keiner Abwägung zugänglich war, was
in einer Rechtsordnung, die – wie das Zürcher Recht – mit dem kantonalen
Gestaltungsplan (vgl. zu dessen Einsatz bei der Realisierung von
R3.2025.00020 Seite 50

Windenergieanlagen bereits E. 2.2.2 und 5.2.4) ein Instrument kennt, auf
welches das übergeordnete Gemeinwesen – losgelöst von der vorgängigen
Erfüllung der strittigen Abstandsvorschrift – Zugriff hat, gerade nicht zutrifft.
Zum andern hebt das Bundesgericht im Entscheid Wuppenau ausdrücklich
die Bedeutung des Bestehens oder Nichtbestehens einer Abweichungsmög-
lichkeit hervor, wenn es sowohl die Differenzierung gegenüber dem Ent-
scheid Tramelan u.a. nach Massgabe dieses Kriteriums vornimmt als auch
spezifisch auf den fehlenden Nachweis einer Abweichungsmöglichkeit durch
die Beschwerdeführerin (im Verfahren Wuppenau) verweist. Etwas anderes
lässt sich denn auch dem – bereits in E. 5.2.3 referierten – Entscheid
1C_649/2024 vom 31. Dezember 2025 nicht entnehmen: Soweit dieser sich
dahingehend äussert, dass ein (in jenem Verfahren nicht auf Windenergie-
anlagen bezogener) genereller Minimalabstand einer einzelfallbezogenen
Interessenabwägung entgegenstehe, bezieht er sich zum einen spezifisch
auf die Zulässigkeit einer rein umweltrechtlich begründeten Abstandsvor-
schrift nach Massgabe der Voraussetzungen von Art. 11 Abs. 2 USG, wobei
allerdings anzuerkennen ist, dass die verwendeten Formulierungen grund-
sätzlich auf andere Konstellationen der Interessenabwägung übertragbar er-
scheinen. Zum andern und vor allem thematisiert aber auch dieser Entscheid
die Frage der planungsrechtlichen Abweichungsmöglichkeit (gemäss dem
einschlägigen kantonalen Recht), welche jedenfalls für einen wesentlichen
Teil der von der Abstandsvorschrift erfassten Konstellationen verneint wird
(a.a.O., E. 3.3.4). Die nach dem Entscheid Tramelan ergangene Rechtspre-
chung bestätigt mithin die Relevanz des Kriteriums der Abweichungsmög-
lichkeit im Rahmen der Beurteilung der Frage, ob eine generell-abstrakte Re-
gelung einer umfassenden Interessenabwägung per se entgegensteht oder
in diese integriert werden kann.
Nachdem im Kanton Zürich gemäss § 83 Abs. 1 Satz 2 PBG für Gestaltungs-
pläne eine entsprechende Abweichungsmöglichkeit besteht – da eine hypo-
thetisch unter allen anderen Titeln genehmigungsfähige kommunale Ab-
standsvorschrift als Teil der Regelbauweise gelten würde –, ist entgegen der
Baudirektion festzuhalten, dass nicht bereits der generell-abstrakte Charak-
ter der strittigen Vorschrift eine umfassende Interessenabwägung aus-
schliesst und die geltend gemachte Unzweckmässigkeit sich mithin nicht in
dieser Weise begründen lässt.
R3.2025.00020 Seite 51

6.2.2
Die Baudirektion begründet die Unzweckmässigkeit allerdings auch damit,
die konkret vorgesehene Abstandsvorschrift würde die Erstellung von Wind-
energieanlagen auf nahezu dem gesamten Gemeindegebiet faktisch aus-
schliessen. Diese Auffassung ist zunächst insofern zutreffend, als eine An-
wendung der Vorschrift nachweislich diesen Effekt hätte, da lediglich ein
marginaler Randbereich im Südosten des Gemeindegebiets verbleiben
würde, in dem Windenergieanlagen mit der fraglichen Regelung kompatibel
wären (vgl. act. 9.3 S. 10).
Dem Kriterium der faktischen Auswirkungen (im Sinne eines Ausschlusses
oder zumindest einer wesentlichen Einschränkung der Realisierbarkeit von
Windenergieanlagen bei Anwendung der Abstandsvorschrift) kommt in der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung (wie in E. 6.1 dargelegt) neben dem
Kriterium der Abweichungsmöglichkeit ebenfalls Bedeutung zu. So lag dem
Entscheid Tramelan eine räumliche Konstellation zugrunde, in der auch bei
vollständiger Einhaltung der strittigen Vorschrift eine Realisierung von Wind-
energieanlagen in gewissem Umfang möglich geblieben wäre. Demgegen-
über hebt der (die Nichtgenehmigung stützende) Entscheid Wuppenau ge-
rade den Umstand hervor, dass – gemäss vorinstanzlicher, aber seitens des
Bundesgerichts unwidersprochener Einschätzung – die Realisierung von
Windenergieanlagen auf dem Gebiet der Gemeinde Wuppenau mit der be-
urteilten Abstandsvorschrift praktisch verunmöglicht oder zumindest unver-
hältnismässig erschwert würde (a.a.O., E. 9.2), was überdies in Kombination
mit u.a. der fehlenden Begründung des Abstandsmasses die Schlussfolge-
rung erlaubte, dass die strittigen Normen auf die Verhinderung von Wind-
energieanlagen abzielten.
Im Lichte dieser Rechtsprechung präsentiert sich die vorliegend zu beurtei-
lende Konstellation wie folgt: Soweit ausschliesslich auf die Wirkungen bei
umfassender Anwendung der strittigen Abstandsvorschrift abgestellt würde,
erwiese sich diese als unzweckmässig, da sie auf dem Gemeindegebiet die
Umsetzung der (in E. 2.2 dargestellten) planerischen Intentionen der über-
geordneten Gemeinwesen verunmöglichen würde (wobei es insoweit uner-
heblich ist, welche Haltung andere Gemeinden – denen allfällige Regelungs-
spielräume in gleicher Weise offenstehen würden – zur Windenergie einneh-
men [vgl. zu Letzterem auch BGr 1C_3/2024 vom 29. Januar 2025, E. 9.3.3]).
Zwar wäre nun nach dem in E. 6.2.1 Ausgeführten im Einzelfall eine
R3.2025.00020 Seite 52

Realisierung von Windenergieanlagen aufgrund der für kantonale Gestal-
tungspläne eröffneten Möglichkeit einer Abweichung von der Abstandsvor-
schrift nicht ausgeschlossen. Von dieser Abweichungsmöglichkeit müsste je-
doch von vornherein für (fast) jede auf dem Gemeindegebiet realisierte Wind-
energieanlage Gebrauch gemacht werden, so dass die Abweichung nicht
mehr als einzelfallbezogene – und die gebotene Interessenabwägung er-
möglichende – Flexibilisierung einer grundsätzlich anwendbaren kommuna-
len Norm erscheint, sondern die Umsetzung der übergeordneten planeri-
schen Vorgaben einer systematischen Übersteuerung dieser Norm bedarf.
Eine entsprechende Regelung, mit der gerade nicht die gemeindeinterne Zu-
weisung von Standorten für Windenergieanlagen unmittelbar beeinflusst
werden soll, sondern letztlich die generelle Ablehnung entsprechender Anla-
gen zum Ausdruck gebracht wird, erweist sich als unzweckmässig, da nur
ihre – in sämtlichen Konstellationen der Realisierung von Windenergieanla-
gen praktizierte – Nichtbeachtung sicherstellen kann, dass die in der über-
geordneten Planung formulierten Ziele überhaupt verwirklicht werden kön-
nen. Immerhin ist zu konstatieren, dass die strittige Vorschrift auch dann,
wenn bei Realisierung von Windenergieanlagen systematisch eine Über-
steuerung erforderlich ist, u.U. die Wahl von Standorten indirekt beeinflussen
könnte, falls nämlich das Mass der Abweichung (z.B. im Sinne der Anzahl
unterschrittener Abstände und des Umfangs der Unterschreitung) als Krite-
rium in eine umfassende Interessenabwägung einfliessen würde, doch er-
scheint dieser Effekt seinerseits zu unbestimmt, als dass die Zweckmässig-
keit der Vorschrift sich allein damit begründen liesse (ganz abgesehen da-
von, dass eine entsprechende, aufgrund des Wortlauts nicht erwartbare
Handhabung der Bestimmung der Rechtssicherheit in hohem Masse abträg-
lich wäre). Mit Blick auf eine generelle Einschätzung könnte sich schliesslich
die Frage stellen, ob es grundsätzlich denkbar wäre, dass eine Gemeinde
das konkret gewählte Abstandsmass so überzeugend begründet, dass auch
eine zu einem vollständigen oder weitgehenden Ausschluss von Standorten
für Windenergieanlagen im gesamten Gemeindegebiet führende Abstands-
vorschrift als zweckmässig erachtet würde (was vorliegend schon deshalb
ausser Betracht fällt, weil letztlich unklar bleibt, weshalb genau dieses Mass
gewählt wurde). Zumindest im Kanton Zürich und damit ausgehend von der
im Rahmen der laufenden Richtplanrevision gewählten Vorgehensweise hat
die Frage allerdings rein theoretischen Charakter (und ist sie insofern zu ver-
neinen), da es aufgrund der umfassenden und fundierten richtplanerischen
Berücksichtigung derjenigen Schutzinteressen, die – wie Lärm- oder
R3.2025.00020 Seite 53

Landschafts- und Ortsbildschutz – tendenziell zur grossräumigen Freihaltung
von Gebieten führen können (vgl. dazu bereits E. 2.2.2 und 5.2.2), ausge-
schlossen erscheint, dass ein entsprechendes Regelungsmotiv ein konkre-
tes Abstandsmass begründen könnte, mit dem eine Verunmöglichung oder
erhebliche Beeinträchtigung der Realisierung der richtplanerischen Intentio-
nen einhergehen würde (ganz abgesehen davon, dass einem solchen Vor-
gehen [unter Vorbehalt des sogleich zu Ergänzenden] die fehlende Richt-
plankonformität entgegengehalten werden könnte).
Präzisierend ist in diesem Zusammenhang schliesslich auf Folgendes hinzu-
weisen: Wie in E. 2.2.2 dargelegt, ist die Festsetzung von Eignungsgebieten
für Windenergieanlagen im kantonalen Richtplan noch nicht erfolgt, sondern
Teil einer laufenden Richtplanrevision. In diesem Sinn kann – im Unterschied
insbesondere zum Entscheid Wuppenau – noch nicht von einer Richtplan-
widrigkeit der strittigen Vorschrift, die im Sinne eines Verstosses gegen Art.
9 Abs. 1 RPG und § 16 Abs. 1 PBG als Unrechtmässigkeit zu qualifizieren
wäre, gesprochen werden. Sowohl die – im Sinne des soeben Ausgeführten
– mit Abstandsvorschriften der fraglichen Art verbundene Vereitelung der
laufenden Revisionsbestrebungen als auch das Unterlaufen der in weiteren
Dokumenten (wie namentlich dem Konzept Windenergie) festgehaltenen
planerischen Absichten der übergeordneten Gemeinwesen (vgl. dazu E. 2.2)
hat jedoch – zumindest – die Unzweckmässigkeit der strittigen Bestimmung
zur Folge (wobei dem weiteren Kriterium der Unangemessenheit im vorlie-
genden Kontext keine eigenständige Bedeutung zukommt).
Damit ergibt sich zusammenfassend, dass auch die – u.a. mit der Vereitelung
der übergeordneten planerischen Vorgaben begründete – Nichtgenehmi-
gung zufolge Unzweckmässigkeit im Ergebnis nicht zu beanstanden ist. Er-
weist sich die kommunale Vorschrift in diesem Sinn aufgrund überkommu-
naler Interessen als unzweckmässig, so ist ein Einschreiten der Genehmi-
gungsbehörde gemäss dem in E. 4.2 Ausgeführten – und unabhängig von
der vorstehend in E. 5.2 konstatierten Unrechtmässigkeit der Vorschrift – zu-
lässig. Entsprechend geht auch die Rüge einer Verletzung der Gemeindeau-
tonomie fehl (vgl. E. 4.1), auch wenn es sich zufolge ausstehender Festset-
zung im kantonalen Richtplan noch nicht um eine Konstellation handelt, in
der bereits aufgrund der von der kantonalen Richtplanung gezogenen Gren-
zen der Gemeindeautonomie eine Verletzung derselben ausgeschlossen
R3.2025.00020 Seite 54

wäre (wie dies in BGr 1C_3/2024 vom 29. Januar 2025 der Fall war [vgl.
a.a.O., E. 9.6]).
7.
Zusammengefasst ist die Nichtgenehmigung – sowohl zufolge Unrechtmäs-
sigkeit als auch (unabhängig davon) zufolge Unzweckmässigkeit der stritti-
gen Abstandsvorschrift – zu Recht erfolgt, so dass der Rekurs abzuweisen
ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens erübrigt es sich, auf die in der an-
gefochtenen Verfügung im Sinne eines Hinweises erwähnten allfälligen for-
mellen Gründe für eine Nichtgenehmigung (vgl. vorstehend E. 3.1 a.E.) nä-
her einzugehen.
8.1
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen
(§ 13 VRG).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein
grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG,
3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Im Lichte des Umfangs des vorliegenden Urteils sowie der Komplexität der
zu behandelnden Rechtsfragen ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 8'000.-- fest-
zusetzen.
8.2
Bei diesem Ausgang des Verfahrens entfällt die beantragte Zusprechung ei-
ner Umtriebsentschädigung an die Rekurrentin von vornherein.
R3.2025.00020 Seite 55

Das Baurekursgericht erkennt:
I.
Der Rekurs wird abgewiesen.
II.
Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus
Fr. 8'000.-- Gerichtsgebühr
Fr. 120.-- Zustellkosten
Fr. 8‘120.-- Total
=========
werden der Rekurrentin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden
der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft dieses Entscheides zuge-
stellt. Die Kosten sind innert 30 Tagen ab Zustellung der Rechnung zu be-
zahlen.
III.
Es werden keine Umtriebsentschädigungen zugesprochen.
IV.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an ge-
rechnet, beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, Freischützgasse 1,
Postfach, 8090 Zürich, schriftlich Beschwerde eingereicht werden. Die Be-
schwerdeschrift ist in genügender Anzahl für das Verwaltungsgericht, die
Vorinstanz und jede Gegenpartei einzureichen. Die Beschwerdeschrift muss
einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Der angefochtene Ent-
scheid ist beizulegen. Die angerufenen Beweismittel sind genau zu bezeich-
nen und soweit möglich beizulegen.
R3.2025.00020 Seite 56