zh_baurekursgericht · BRGE II Nrn. 0112-0118/2015 · 2015-08-25 · de
Baulinien. Revision der Baulinien an Staatsstrassen gemäss RRB Nr. 39/2010. Voraussetzung für die Annahme einer "Phantomplanung" gemäss VB.2013.00394 vom 3. April 2014.


BRGE II Nrn. 0112 - 0118/2015 vom 25. August 2015 in BEZ 2015 Nr. 49
4. Mit der angefochtenen Verfügung hat die Volkswirtschaftsdirektion des
Kantons Zürich die bis zu 120 Jahre alten Baulinien beidseits der D.-Strasse
und – in deren Fortsetzung nach dem D.-Platz – der B.-Strasse auf dem
Abschnitt von der Gemeindegrenze bis zur Einmündung der B.-Strasse in die
F.-Strasse revidiert. (…) An Stelle der vollumfänglich oder teilweise auf-
gehobenen Verkehrsbau- und Niveaulinien wurden neue Verkehrsbaulinien mit
einem einheitlichen Abstand von grundsätzlich 6 m ab Strassengrenze,
teilweise 8 m ab Fahrbahnrand, festgesetzt. Für alle rekurrentischen Liegen-
schaften bedeutet dies eine Rückversetzung der vormaligen Baulinien in das
Grundstück hinein, je unter entsprechender Verkleinerung der baulinienfreien
Grundstücksfläche. Mit Ausnahme des noch unbebauten Grundstücks Kat.-Nr.
1 sind alle Grundstücke mit Wohngebäuden überstellt. Die neuen Baulinien
schneiden die meisten dieser Gebäude in einer Tiefe von teilweise mehreren
Metern an.
5. Die Vorinstanz begründet die Baulinienrevision im Wesentlichen mit dem
vom Regierungsrat in RRB Nr. 39/2010 beschlossenen Konzept für die
vollständige Überarbeitung der Baulinien an Staatsstrassen. Gemäss diesem
Konzept seien sämtliche Verkehrsbaulinien an Staatsstrassen (mit Ausnahme
der Städte Zürich und Winterthur) nach einheitlichen Kriterien zu überprüfen,
aufzuarbeiten und zu bereinigen, um ihre Aufnahme in den neuen Kataster der
öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen (ÖREBK) zu gewährleisen,
welchen das am 1. Juli 2008 in Kraft getretene Bundesgesetz über
Geoinformation (GeolG) vorsehe (Art. 16 Abs. 3 GeoIG i.V.m. Art. 3 lit. b der
Verordnung über den Kataster der öffentlich-rechtlichen Eigentums-
beschränkungen [ÖREBKV]). Angestrebt werde ein vollständiges, zeitge-
mässes Baulinienwerk, das inskünftig mit vernünftigem Aufwand fortlaufend
bewirtschaftet werden könne und für die Betroffenen klar und einfach
verständlich sei. In allen Gemeinden sei der Strassenraum nach einheitlichen
Kriterien zu sichern. Grundsätzlich werde an ausgebauten Strassen (ein-
schliesslich Trottoir und Radstreifen oder Radweg) eine Baulinie im Abstand
von 6 m zur Strasse festgesetzt. Dieses Mass orientiere sich am kantonal-
rechtlichen Strassenabstand gemäss § 265 PBG und sichere erfahrungs-
gemäss genügend Raum an einer Staatsstrasse, um die Zwecke und Ziele der
Strasseninfrastruktur und der angrenzenden Bebauung zu sichern. Ab-
weichungen vom Grundabstand seien unter gewissen Umständen möglich, vor
allem bei rückblickender Aufarbeitung der veralteten Baulinien an ausgebauten

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Strassen in bebauten Gebieten mit sehr strassennaher Bebauung, wo den
örtlichen Verhältnissen vermehrt Rechnung zu tragen sei.
Im Sinne dieses Konzepts seien auch die Baulinien in der Gemeinde X zu
revidieren. Sowohl die D.- als auch die B.-Strasse gälten als ausgebaut. Das
Ziel der Baulinienrevision sei hier eine langfristige Sicherung der bestehenden,
ausgebauten Strassenanlage einschliesslich eines Vorgartengebiets von 6 m
Tiefe. Die Vergrösserung des Vorgartengebiets auf 6 m Tiefe diene der
Wohnhygiene und schaffe einen genügenden grünen Streifen. Durch einen
grösseren Abstand der Bebauung zur Verkehrsanlage könnten die Belichtung,
Belüftung und Besonnung verbessert werden. Selbstredend sei der optimierte
Schutz vor Immissionen. In diesen Zielen liege das primäre öffentliche
Interesse. (…)
7. Unter Verweis auf den Verwaltungsgerichtsentscheid VB.2013.00394
vom 3. April 2014 betreffend die als Pilotgemeinde für eine Baulinienrevision an
Staatsstrassen fungierende Gemeinde Wallisellen beantragen alle Re-
kurrierenden den Verzicht auf die Baulinienrevision im Bereich ihrer Grund-
stücke. Das Anschneiden zahlreicher Gebäude entlang einer als ausgebaut
geltenden Staatsstrasse führe innert eines Planungshorizonts von 15 - 20
Jahren nicht zur Erreichung des angestrebten Ziels, weshalb die Baulinien-
revision auf eine gemäss VB.2013.00394 vom 3. April 2014 unzulässige
Phantomplanung hinauslaufe.
8.1 Bereits an dieser Stelle ist festzuhalten, dass der Entscheid
VB.2013.00394 vom 3. April 2014 unstreitig präjudiziell ist. Wie im hier zu
beurteilenden Fall ging es um die Rückversetzung von Baulinien hauptsächlich
im Dienste der Wohnhygiene entlang einer als ausgebaut geltenden
Staatsstrasse ohne konkretes Ausbauprojekt (W.-Strasse in Wallisellen); dies –
ebenfalls wie im hier zu beurteilenden Fall – unter Inkaufnahme der Anschnei-
dung zahlreicher Gebäude in einer Tiefe von teilweise mehreren Metern.
Gemäss dem Verwaltungsgericht ist eine solche Vorgehensweise grundsätzlich
ungeeignet; sie stelle eine reine Phantomplanung dar. Das Bundesgericht ist
auf eine von der Vorinstanz im Namen des Kantons Zürich eingereichte Be-
schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den die Baulinien-
revision in Wallisellen als ungeeignet qualifizierenden Entscheid des Ver-
waltungsgerichts nicht eingetreten. Es hielt ausdrücklich fest, dass auch die
präjudizielle Bedeutung des Verwaltungsgerichtsentscheids an der mangelnden
Beschwerdebefugnis des Kantons Zürich nichts ändere (BGr 1C_311/2015 in
ZBl 116/2015 373 f.).
8.2 Gemäss § 96 Abs. 1 PBG können zur Sicherung bestehender sowie
geplanter Anlagen und Flächen Baulinien festgesetzt werden. Verkehrs-
baulinien dienen der Sicherung bestehender und geplanter Strassen, Wege,
Plätze und Eisenbahnen, gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärm-
schutzanlagen, Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG).
Baulinien sind mit Blick auf die Bedürfnisse beim voraussichtlichen Endausbau
der betreffenden Anlage festzusetzen (§ 98 PBG). Sie bewirken gemäss § 99
Abs. 1 PBG ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen, die dem
Zweck der Baulinien widersprechen. Baulinienwidrige Bauten und Anlagen im

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Baulinienbereich dürfen entsprechend dem bisherigen Verwendungszweck
unterhalten oder modernisiert werden. Weitergehende Vorkehren sind nur zu
bewilligen, wenn die Baulinie in absehbarer Zeit nicht durchgeführt werden soll
und wenn mit sichernden Nebenbestimmungen zur baurechtlichen Bewilligung
ausgeschlossen wird, dass das Gemeinwesen bei Durchführung des der
Baulinie entsprechenden Werks den Mehrwert zu entschädigen hat (§ 101
Abs. 1 und 2 PBG).
Über diesen Zweck hinaus erfüllen Verkehrsbaulinien auch eine
ortsbauliche Funktion. Sie können ein öffentliches Interesse an einer be-
stimmten Gestaltung von Verkehrsräumen wahrnehmen und näher um-
schreiben, namentlich indem sie das Bauen auf die Baulinie vorschreiben (§ 97
PBG). Im Übrigen kommt ihnen schon alleine deswegen eine ortsbauliche
Funktion zu, weil sie den Abstand zur Strassenanlage (einschliesslich Trottoir
etc.) definieren und überdies – anders als beim gesetzlichen Strassenabstand
(§ 265 PBG) – mit der Baulinienziehung die Stellung der Fassadenfluchten von
einer veränderten Dimensionierung der Strassenanlage nicht mehr beeinflusst
werden kann.
Verlaufen Verkehrsbaulinien hinter der Grenze der Strassenanlage, sei es
der bestehenden oder der geplanten Anlage, dienen sie damit auch der
Schaffung, Erhaltung oder Erweiterung unüberbaubarer Grünstreifen entlang
der Strasse (sogenannte Vorgärten). Das mit der Baulinienziehung geltende
Bauverbot kann mithin schon aus Gründen der Vorgartensicherung gerecht-
fertigt sein. Die Vorgärten – deren Ausgestaltung in § 238 Abs. 3 PBG näher
geregelt ist – dienen zum einen der Strassenraumgestaltung und haben damit
eine ortsbauliche Funktion. Dieser in optimaler Weise nachzukommen setzt
einen genügenden und, soweit möglich und zweckmässig, regelmässigen Ab-
stand der Baulinie von der Strassenanlage voraus. Zum andern gewährleisten
«Vorgartenbaulinien» den Bewohnern der an der Strasse situierten Gebäude
ausreichende Belichtung, Belüftung und Besonnung. Zudem verschaffen sie
einen gewissen Schutz vor den Emissionen des Strassenverkehrs. Mithin
dienen solche Baulinien auch der Wohnhygiene.
8.3 Die dargelegten Rechtswirkungen gemäss §§ 99 ff. PBG haben zur
Folge, dass die Festsetzung von Baulinien einen Eingriff in das Eigentum der
betroffenen Grundeigentümer darstellt. Einschränkungen der in Art. 26 der
Bundesverfassung (BV) statuierten Eigentumsgarantie sind gemäss Art. 36 BV
nur rechtmässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen und im
öffentlichen Interesse liegen, das im Einzelfall die entgegensehenden privaten
Belange des betroffenen Grundeigentümers überwiegt; mithin muss der
Grundrechtseingriff zumutbar sein. Zudem muss die Einschränkung, damit sie
als verhältnismässig angesehen werden kann, geeignet und erforderlich sein.
8.4 Im vorliegenden Fall bildet § 96 PBG unbestrittenermassen eine
genügende gesetzliche Grundlage für den Eigentumseingriff, der mit der Fes-
tsetzung der geplanten Baulinien verbunden ist.
8.5 Mit den geplanten Baulinien wird angestrebt, zwischen dem Fahrbahn-
rand der D.- und der B.-Strasse und den anliegenden Bauten einen Abstand

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von grundsätzlich 8 m zu erreichen, wovon 2 m für ein Trottoir und 6 m für
Vorgärten. Angesichts der in § 265 Abs. 1 PBG (subsidiär) vorgesehenen
Vorgartentiefe von 6 m durfte die Vorinstanz als Planungsbehörde im Rahmen
ihres Ermessens grundsätzlich davon ausgehen, dass aus Gründen des
Immissionsschutzes ein Interesse an den geplanten Baulinien in der
vorgesehenen Breite bestehe (vgl. VB.2007.00370, E. 4.2 und 4.3 = RB 2008
Nr. 71). Wie erwähnt haben Verkehrsbaulinien auch eine städtebaulich-
ästhetische Funktion; hierzu gehört namentlich die Schaffung bzw. Erhaltung
von Vorgärten und damit die Gestaltung einheitlicher Häuserfluchten in
städtischen Quartieren (BGr 1C_789/2013 vom 21. Februar 2014, E. 5, mit
weiteren Hinweisen; www.bger.ch).
Aus diesem Grund hielt das Verwaltungsgericht fest, dass die Überholung
alter Baulinien entlang Staatsstrassen mit dem Zweck der langfristigen
Sicherstellung des für Staatsstrassen erforderlichen Strassenraums mitsamt
den auch die Wohnhygiene berücksichtigenden gebührenden Gebäude-
abständen grundsätzlich im öffentlichen Interesse stehe. Dieses werde nicht
dadurch infrage gestellt, dass – wie dies vorliegend auch entlang der D.- und
der B.-Strasse der Fall ist – kein konkretes Strassenprojekt vorgesehen sei. Die
Baulinien dienten diesfalls nämlich der Sicherung einer bestehenden Anlage,
der Gewährleistung der Wohnhygiene sowie der Gestaltung einer einheitlich-
gradlinigen Gebäudefront im Bereich der Staatsstrasse. Für die Realisierung
eines solchen Ziels könne das Vorliegen eines konkreten (Strassen-)projekts
nicht verlangt werden (VGr, 3. April 2014, VB.2013.00394, E. 5.3 f., auch zum
Nachfolgenden; mit weiteren Verweisen).
8.6 Zu bemerken ist in diesem Zusammenhang immerhin, dass sich das
Verwaltungsgericht in einem etwas älteren Fall ebenfalls ohne ein konkretes
Strassenbauprojekt mit der vom Regierungsrat in RRB Nr. 39/2010 ange-
stossenen Baulinienrevision eher kritisch auseinandergesetzt und es als fraglich
bezeichnet hat, ob die Vorinstanz in jenem Fall ein öffentliches Interesse in
zureichender Weise darlegte (VGr, 8. Mai 2013, VB.2012.00798, E. 4.3.2, mit
Verweis auf den diesbezüglich ebenfalls kritischen Entscheid VB.2012.00795,
E. 5.2.2 = BEZ 2013 Nr. 9).
Generell gilt jedenfalls, dass an den Nachweis eines ausreichenden
öffentlichen Interesses im Falle erheblicher Eigentumsbeschränkungen hohe
Anforderungen zu stellen sind (BGr 1C_50/2008 vom 10. Juni 2008, E. 4.5.1).
Das Anschneiden bestehender Gebäude mittels neuer Baulinien ist ein er-
heblicher Eigentumseingriff (VGr, 8. Mai 2013, VB.2012.00798, E. 4.1, mit
weiterem Verweis). Soweit das öffentliche Interesse für die hier zu beurteilende
Baulinienrevision im erwähnten Konzept des Regierungsrates wie auch in den
einzelnen Vernehmlassungsantworten der Vorinstanz teilweise auch damit
begründet wird, dass die Aufnahme in den ÖREB-Kataster die «Aktualisierung
und Erfassung» der Baulinien entlang Staatsstrassen bedinge und das Ziel
darin bestehe, ein «vollständiges, zeitgemässes Baulinienwerk» zu erhalten,
dass inskünftig mit «vernünftigem Aufwand» bewirtschaftet werden könne und
für die Betroffenen «klar und einfach verständlich» sei sowie Rechtssicherheit
schaffe, ist festzuhalten, dass eine reine Vereinheitlichung zwecks einfacherer
Darstellbarkeit im neuen ÖREB-Kataster ebenso wie blosse Arbeitsersparnis

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bei der «Bewirtschaftung» kaum je ein öffentliches Interesse für eine
Verschiebung von Baulinien zulasten betroffener Grundeigentümer darstellen
können. Im Übrigen ist die klare und einfache Verständlichkeit für den
jeweiligen Eigentümer betreffend «seine» jeweilige Baulinie schon heute und
seit jeher gegeben. Allein der Umstand, dass Baulinien teilweise in sehr alten
Plänen mit unterschiedlichen Massstäben eingezeichnet sind, stellt keinen im
Dienste der Rechtssicherheit behebungsbedürftigen Mangel dar. Die
entsprechende Motivation der Vorinstanz liegt hier wohl doch auch in einer
Vereinfachung ihres eigenen Verwaltungsaufwandes respektive in einer
Aufbereitung der Baulinien für deren Aufnahme in den neuen ÖREB-Kataster.
Derlei Motive können allenfalls Grund für die Aufhebung von alten Baulinien
und Neufestsetzungen (in neuer, EDV-kompatibler und den heutigen
Anforderungen an die amtliche Vermessung genügender Form) am identischen
Ort sein, wie der Mitbeteiligte mit Recht geltend macht – keinesfalls aber für ihre
materielle Veränderung.
8.7 Zusammengefasst mag ein öffentliches Interesse gleich wie in
VB.2013.00394 vom 3. April 2014 wenigstens in der unter vorstehender
Erwägungsziffer 8.5 umschriebenen Funktion der Baulinienrevision zu erkennen
sein.
8.8 Zu prüfen bleibt somit, ob die neuen Baulinien einen
verhältnismässigen Eingriff darstellen, um das geplante Ziel – einen
durchgehend breiteren Strassenabstand allein im Interesse der Wohnhygiene
und der städtebauliche Ästhetik – zu erreichen. Die Baulinienrevision entlang
der D.- und der B.-Strasse kann nur dann als verhältnismässig eingestuft
werden, wenn sie zur Erreichung dieses Ziels geeignet, erforderlich und
zumutbar ist.
8.9 Wie erwähnt ist ein Ausbau der D.- und der B.-Strasse auf absehbare
Zeit nicht beabsichtigt (in Bezug auf die B.-Strasse halten sowohl die
Rekurrierenden 1 wie auch der Mitbeteiligte mit Recht fest, dass diese im
regionalen Richtplan gar zur Abklassierung vorgesehen ist). Selbst wenn indes
ein Ausbau vorgesehen wäre, könnten bestehende Gebäude nur insoweit
zurückgedrängt werden, als sie im eigentlichen, gemäss Strassenprojekt künftig
beanspruchten Strassenraum stünden (vgl. § 3 des Strassengesetzes [StrG]
und § 110 PBG). Dem Umstand, dass die Tiefe des Vorgartens, d.h. des zum
privaten Grundeigentum gehörenden Gebietes zwischen Strassenanlage und
bestehender Gebäudeflucht mit dem Strassenausbau kleiner würde, könnte
demgegenüber – Strassenprojekt hin oder her – mit der erweiterten Baulinie
nicht entgegengewirkt werden; es stünde dem Eigentümer frei, es nach dem
Strassenausbau unbesehen der erweiterten Baulinie beim weniger tiefen
Vorgarten zu belassen, auch wenn dies im Lichte öffentlicher Interessen nicht
wünschbar wäre. Allein das Vorliegen eines Ausbauprojektes ist demnach für
sich betrachtet noch nicht zwingend ein Unterscheidungsmerkmal mit Bezug
auf die Erreichbarkeit des Baulinienziels.
Vorliegend ist keinerlei Ausbau vorgesehen. Der Weiterbestand der heute
entlang der Strasse stehenden Gebäude ist mithin einzig in die Disposition der
Grundeigentümer gestellt. Dies wirft die Frage auf, ob die neuen Baulinien die

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ihnen zugedachte Funktion überhaupt erfüllen können. Das Verwaltungsgericht
hat diesbezüglich unter dem Titel der Eignung Folgendes festgehalten (VGr, 3.
April 2014, VB.2013.00394, E. 6.5):
«In diesem Zusammenhang kommt es vor allem auch darauf an, ob eine
realistische Chance darauf besteht, dass sich das mit den neuen Baulinien
verfolgte Ziel, eine zurückversetzte Bebauung zu erreichen, angesichts des
Bestandesschutzes überhaupt verwirklichen lässt oder ob eine nicht
realisierbare «Phantomplanung» vorliegt. Kann das mit dem Projekt ange-
strebte Ziel aufgrund einer beidseitig durchgehenden Näherbebauung innerhalb
eines planungsrechtlichen Zeithorizonts von 15 bis 20 Jahren mit grosser
Wahrscheinlichkeit nicht verwirklicht werden, so stellt dies einen Grund dafür
dar, die vorgesehene Planungsmassnahme als ungeeignet zu erachten bzw.
vom Normabstand von 8,5 m abzuweichen. Entsprechend hat der
Regierungsrat im RRB Nr. 39/2010 ausgeführt, dass Abweichungen vom
Abstand von 6 m zur Strasse (einschliesslich Trottoir) vor allem bei der
rückblickenden Aufarbeitung veralteter Baulinien an ausgebauten Strassen in
bebauten Gebieten mit sehr strassennaher Bebauung möglich seien bzw. den
örtlichen Verhältnissen insoweit vermehrt Rechnung zu tragen sei (RRB
Nr. 39/2010 E. B/1). Die Wahrscheinlichkeit, dass eine Baulinie in den nächsten
rund 20 Jahren realisiert werden kann, hängt (auch) vom öffentlichen Interesse
ab, das mit der Festsetzung verfolgt werden soll. So sind beispielsweise
Interessen der Verkehrssicherheit in der Regel höher zu gewichten als
Interessen der Wohnhygiene, sodass die Wahrscheinlichkeit der Realisierung –
nötigenfalls auf dem Enteignungsweg – bei verkehrspolizeilich begründeten
Baulinien im Allgemeinen grösser ist als bei immissionsschutzrechtlich
begründeten Baulinien.»
In der Folge prüfte das Verwaltungsgericht in Bezug auf die einzelnen
Grundstücke entlang der W.-Strasse in Wallisellen, wie realistisch eine
zurückversetzte Bebauung in den nächsten 15 - 20 Jahren wäre, wenn die
Baulinien wie von der Vorinstanz vorgesehen festgesetzt würden. Bei praktisch
allen Grundstücken kam es zum Schluss, dass die Gebäude wohl auf
Jahrzehnte hinaus erhalten blieben und dass die jeweiligen Eigentümer gerade
wegen der neu verfügten Anschneidung ihrer Gebäude durch die Baulinien im
Falle von Erneuerungsbedarf wohl ein Umbauprojekt einem Neubauprojekt
vorziehen würden. Unter diesen Umständen mutiere die Baulinienrevision
entlang der W.-Strasse in Wallisellen zu einer reinen Phantomplanung. Die
Zielsetzung, d.h. die Zurückdrängung praktisch sämtlicher Gebäude entlang
des strittigen Strassenabschnitts sei so kaum innert eines Zeitraums von rund
20 Jahren realisierbar. Darüber hinaus lasse sich gar fragen, ob die geplante
Baulinienverbreiterung dem öffentlichen Interesse letztlich sogar entgegen-
stehe, indem gerade wegen der neuen Baulinien alte oder alt werdende, von
Baulinien angeschnittene Bausubstanz über Jahrzehnte hinweg keiner
grundlegenden Erneuerung mehr zugeführt werde. Insgesamt sei eine solche
Baulinienrevision grundsätzlich ungeeignet, um die im öffentlichen Interesse
liegenden Ziele (Wohnhygiene, städtebauliche Ästhetik, und – dies nur in
VB.2014.00394 vom 3. April 2014 – Verkehrssicherheit) innert eines
Planungshorizonts von rund 20 Jahren zu realisieren. Damit habe die Vor-
instanz auf unzulässige Weise in die Eigentumsgarantie der betroffenen

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Grundeigentümer eingegriffen. Ob die geplante Baulinienfestsetzung erforder-
lich und zumutbar sei, könne unter diesen Umständen offenbleiben (VGr, 3.
April 2014, VB.2013.00394, E, 8.1).
8.10 Im vorliegenden Fall ergibt sich in Bezug auf die einzelnen
Grundstücke folgendes Bild:
Das Gebäude der Rekurrierenden 1 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 2 an der
B.-Strasse 28 wurde erst vor wenigen Jahren erstellt; die Bezugsbewilligung
datiert aus dem Jahr 2010. Die neue Baulinie schneidet das Gebäude in einer
Tiefe von bis zu 1,8 m an. Bereits aufgrund des Baujahrs dieses Gebäudes ist
klar, dass die heutigen oder zukünftigen Eigentümer wohl kaum mehr im 21.
Jahrhundert daran denken werden, das Gebäude abzubrechen und durch ein
neues, rückversetztes Gebäude zu ersetzen. Das Ziel einer zurückversetzten
Bebauung innerhalb eines Planungshorizonts von 15 - 20 Jahren (ja selbst –
hierzu sogleich – innert eines solchen von mehreren Jahrzehnten) ist in einem
solchen Fall klarerweise unerreichbar.
Beim Grundstück Kat.-Nr. 3 der Rekurrierenden 2 an der D.-Strasse 9 wird
der Baulinienperimeter nur minim vergrössert und das bestehende
Hauptgebäude nicht angeschnitten. Dieses Grundstück entspricht im
Gesamtzusammenhang der Baulinienrevision in etwa jenem, welches im
Pilotfall den dortigen Beschwerdeführern 5.1 und 5.2 gehörte (VGr. 3. April
2014, VB.2013.00394, E. 7.6).
– Das Gebäude der Rekurrierenden 3 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 4 an
der B.-Strasse 30 wird an- respektive seine nördliche Ecke in einer
Tiefe von 3 m geradezu abgeschnitten. Das Gebäude ist gemäss
Ausführungen der Rekurrierenden 3 gut erhalten, Neuerstellungsbedarf
sei auf Jahrzehnte hinaus nicht ersichtlich. Angesichts des Umstandes,
dass die Baulinie hier entlang des gesamten Strassenanstosses 3 m
tief in das Grundstück hinein verschoben wird, was gerade angesichts
der etwas aussergewöhnlichen, dreieckigen Grundstücksform be-
sonders schwer wiegt, ist nicht davon auszugehen, dass auf diesem
Grundstück innerhalb eines Planungshorizonts von 15 - 20 Jahren (ja
selbst nicht innerhalb eines deutlich längeren) eine rückversetzte Neu-
überbauung realisiert wird. Vielmehr liegt es auf der Hand, dass bei
einem Erneuerungsbedarf ein im Rahmen des Bestandesschutzes
möglicher Umbau wirtschaftlicher wäre und wenn immer möglich einem
Neubau vorgezogen würde.
– Das Grundstück Kat.-Nr. 5 der Rekurrentin 4 an der D.-Strasse 28 wird
von der neuen Baulinie – wie auch die angrenzenden Liegenschaften
an der D.-Strasse 26 und 30 – auf der ganzen Strassenanstosslänge
um 3 m tiefer als bisher angeschnitten. Die neue Baulinie verläuft in
einer Tiefe von bis zu 2 m durch das Wohngebäude. Bei diesem
Gebäude ist wie bei den erwähnten angrenzenden Liegenschaften aus
den von der Rekurrentin 4 aufgezeigten Gründen (Zusammenrechnung
der Fassadenlängen; Mehrlängenzuschlag [Art. 30ter Bau- und
Zonenordnung (BZO)] bereits im Grundsatz nicht damit zu rechnen,

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dass es dereinst in rückversetzter und um 2 m gekürzter Art und Weise
neu erstellt würde. Es ist offensichtlich, dass die Rekurrentin 4 dereinst
ein Umbauvorhaben im Rahmen der Bestandesgarantie einer Neu-
überbauung vorziehen würde. Selbiges gilt wohl auch für die Gebäude
auf den angrenzenden Nachbarliegenschaften. Demgemäss ist auch
hier das Ziel einer zurückversetzten Häuserflucht mit einer neuen
Baulinie auf sehr lange Sicht hinaus nicht zu erreichen.
– Bei den Grundstücken Kat.-Nrn. 6, 7, 8 und 1 der Rekurrierenden 5 an
der D.-Strasse 56, 58, 60 und 66 zeigt sich ein ähnliches Bild. Die um 3
m rückversetzte Baulinie schneidet die bestehenden Liegenschaften D.-
Strasse 56, 58 und 60 in Tiefen von zwischen 0,5 m und 3 m an. Die
Liegenschaften scheinen den eingereichten Fotos zufolge gut erhalten;
sie wurden wegen des hier stark nach Südwesten zum Zürichsee hin
abfallenden Terrains allesamt so weit nordöstlich platziert, als dies in
ihrem jeweiligen Erstellungszeitpunkt möglich war. Dergestalt war
maximale Aussicht und Freifläche auf der südwestlichen Sonnenseite
zu gewinnen. Sollte sich bei diesen Grundstücken dereinst
Erneuerungsbedarf ergeben, besteht wegen der Hanglage gerade aus
wohnhygienischen Gründen keinerlei Anreiz, neue Gebäude zu
erstellen und diese in jeweils tiefere Lagen nach Südwesten hinunter zu
versetzen. Vielmehr ist bei solchen Gebäuden ganz grundsätzlich
davon auszugehen, dass die Grundeigentümer die nordöstlichen
Platzierungen ihrer Gebäude im Falle von Erneuerungsbedarf durch
Umbauvorhaben im Rahmen der Bestandesgarantie zu wahren
versuchen werden. Demzufolge eignet sich eine neue Baulinie quer
durch bestehende Gebäude in derlei Hanglagen ganz generell – und
auch auf sehr lange Sicht hinaus – kaum je, eine rückversetzte
Überbauung zu erreichen.
– Das Grundstück Kat.-Nr. 9 der Rekurrentin 6 ist mit der Liegenschaft
D.-Strasse 46 überstellt. Hier wird von der neuen Baulinie zwar auf
ersten Blick nur ein Vorsprung des Gebäudes angeschnitten. Bei
genauerer Betrachtung handelt es sich immerhin um einen
gebäudeprägenden, massiven Mittelrisalit. Inwieweit hier dereinst eine
zurückversetzte Neubaute einer allfälligen Renovierung bzw. einem
Umbau des offenkundig hochwertigen Gebäudes vorgezogen würde,
lässt sich nicht abschätzen. Jedenfalls handelt es sich auch bei diesem
Gebäude – wie im Übrigen bei den allermeisten Gebäuden entlang der
Südwestseite der D.-Strasse – um ein Gebäude, dessen südwestliche,
strassenabgewandte Gartenanlage kaum ohne Not zugunsten einer
mehr von der D.-Strasse weggerückten Neuüberbauung verkleinert
werden dürfte.
– Bei den Rekurrierenden 7 zeigt sich folgendes Bild: Das Grundstück
Kat.-Nr. 10 ist mit der erst im Jahr 2013 erstellten Liegenschaft an der
D.-Strasse 8 überbaut und hält – entsprechend der gesetzlichen
Grundregel von § 265 PBG – einen Strassenabstand von 6 m ein. Die
Frage nach einem allfälligen Neubau wird sich hier mit grösster
Wahrscheinlichkeit frühestens im 22. Jahrhundert stellen. Auf den

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Grundstücken Kat.-Nrn. 11 (D.-Strasse 10), 12 (D.-Strasse 15), 13 (D.-
Strasse 43), 14 (D.-Strasse 53) und 15 (D.-Strasse 52) werden die
bestehenden Gebäude oder zumindest gebäuderelevante
Aussenanlagen (Treppenanlagen, Garagen) allesamt angeschnitten,
teilweise massiv. Den Ausführungen der Rekurrierenden 7 ist
zusammengefasst insgesamt zu entnehmen, dass mit der neuen
Baulinie grundsätzlich ein jeder von ihnen innerhalb der nächsten 15 -
20 Jahre einen Umbau im Rahmen der Bestandesgarantie einem
Neubauvorhaben vorziehen würde. Bei den Grundstücken Kat.-Nrn. 16
(D.-Strasse 11) und 17 (D.-Strasse 13) werden zwar zumindest keine
(Haupt-)gebäude angeschnitten. Bei derartigen Grundstücken fällt auf,
dass aufgrund der stark zurückversetzten Bebauung bereits ein deutlich
grösseres Vorgartengebiet vorliegt, als mit der neuen Baulinie generell
überhaupt gesichert werden soll. Inwiefern in solchen Fällen ein
verbesserter Immissionsschutz und eine (noch) höhere Wohnhygiene
konkret notwendig ist und durch die neue Baulinie auch tatsächlich
bewirkt werden könnte, ist unklar.
8.11 Vor dem Hintergrund der einzelfallbezogenen Betrachtung ergibt sich
zusammenfassend, dass die Baulinienfestsetzung von der Gemeindegrenze
entlang der D.-Strasse und, nach dem D.-Platz, entlang der B.-Strasse bis zu
deren Einmündung in die F.-Strasse ein dicht besiedeltes Gebiet mit
gewachsener und gut erhaltener Bausubstanz betrifft. Zu bemerken ist, dass
aus den Plänen ersichtlich ist, dass nicht nur die hier beurteilten, sondern eine
überwiegende Mehrzahl aller Gebäude entlang dieser Strassen von den neuen
Baulinien angeschnitten werden. Es erscheint wie gezeigt aus einer Vielzahl
von Gründen äusserst unwahrscheinlich, dass die betroffenen Grund-
eigentümer es in den nächsten 15 - 20 Jahren vorziehen würden, ihre
Liegenschaften in reduziertem, von der Strasse zurückversetztem Umfang neu
zu erstellen, statt die bestehende Substanz zu erhalten bzw. zu renovieren. Die
Erreichung der mit der geplanten Baulinienrevision bezweckten Zielsetzung,
das heisst die Zurückdrängung praktisch sämtlicher Gebäude entlang der D.-
und der B.-Strasse, ist in der vorgesehenen Form nicht nur innert eines
Zeitraums von 15 - 20 Jahren, sondern selbst innert eines deutlich längeren,
einige Jahrzehnte umfassenden Zeitraumes kaum realisierbar. Damit ist die
Baulinienrevision hier grundsätzlich als ungeeignet zu betrachten, um die im
öffentlichen Interesse stehenden Ziele (Wohnhygiene, städtebauliche Ästhetik)
zu realisieren. Sie stellt – gleich wie entlang der W.-Strasse in Wallisellen – eine
reine Phantomplanung dar. Die Vorinstanz hat demnach auch hier auf
unzulässige Weise in die Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer
eingegriffen (VGr, 3. April 2014, VB.2013.00394; E. 8.1).
9.1 Die Vorinstanz hält die in VB.2014.00394 vom 3. April 2014
vorgenommene Auslegung des Begriffs der Eignung für grundsätzlich
unzutreffend (weshalb sie dagegen wie erwähnt auch Beschwerde an das
Bundesgericht zu führen versuchte, vgl. vorstehende Erwägungsziffer 8.1).
Sie erklärt zusammengefasst, die zeitliche Dimension von Baulinien sei in
den kantonalgesetzlichen Grundlagen nicht beschränkt. Das Ziel von Baulinien
sei es, im Verlauf vieler Jahrzehnte – und nicht nur innert eines

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Planungshorizonts von 15 - 20 Jahren – eine zu nahe Bebauung von der
Strasse zu verdrängen. Die Übertragung der vermutlich aus dem Art. 15 des
Raumplanungsgesetzes (RPG) herrührenden Zeitspanne sei nicht sachgerecht.
Baulinien seien Sondernutzungspläne sui generis. Die Baulinienrevision entlang
– wie vorliegend – ausgebauter Staatsstrassen stelle durchaus einen tauglichen
Versuch dar, in langfristiger Hinsicht einen Beitrag zur Realisierung des mit ihr
verfolgten Zwecks zu leisten.
Die Rekurrierenden halten dem zusammengefasst etwa entgegen, dass
eine Baulinienrevision den planungsrechtlichen Anforderungen wie jeder
Nutzungsplan entsprechen müsse und sich in zeitlicher Hinsicht keineswegs
ausserhalb der allgemein anerkannten zeitlichen Massstäbe des
Planungsrechts bewege. Bereits in der Botschaft zum RPG sei festgehalten,
dass zwischen der Bauzonenplanung – dem eigentlichen Regelungs-
gegenstand von Art. 15 RPG – und der Erschliessungs- und damit
Baulinienplanung eine zeitliche Abstimmung vorzunehmen sei (etwa Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar, RPG 2006, Art. 15 Rz. 27). Im
Übrigen gehe es gar nicht um die Frage der (zeitlichen) Eignung von Baulinien
im Allgemeinen, sondern um die Frage, ob die konkreten, streitgegen-
ständlichen Baulinien entlang der D.- und der B.-Strasse zur Erreichung des mit
ihnen anvisierten Zieles geeignet seien.
9.2 Die Kritik der Vorinstanz am Entscheid VB.2014.00394 vom 3. April
2014 überzeugt nicht.
9.3 Erstens ist festzuhalten, dass nach der hier vertretenen Auffassung
eine Baulinienrevision unter Anschneidung ganzer Gebäudereihen im praktisch
vollständig ausgebauten Siedlungsgebiet entlang Staatsstrassen nicht nur nicht
innert 15 – 20 Jahren, sondern auch nicht innert 40, 50 oder noch mehr Jahren
dazu führen wird, die bestehende Bebauung auch nur einigermassen
durchgehend von der Strasse wegzudrängen. Es gibt zahlreiche Gründe,
weshalb Grundeigentümer gerade angesichts der ihnen im Rahmen von § 101
PBG zustehenden Möglichkeiten im Zweifel einer Renovierung respektive
einem Umbau des bestehenden Gebäudes den Vorzug vor einer rück-
versetzten, in sehr vielen Fällen mit gewichtigen Nachteilen aller Art
verbundenen Neuüberbauung des Grundstücks den Vorzug geben würden. Mit
Recht hat das Verwaltungsgericht im Pilotfall die Frage aufgeworfen, ob eine
derartige Baulinienrevision nicht gar auf lange Zeit hinaus gerade das Gegenteil
des mit ihr Angestrebten bewirke. Namentlich die Rekurrierenden 1 bemerken
in diesem Zusammenhang zutreffend, dass eine derartige «Eignung», wie sie
die Vorinstanz verstanden haben will, wenn sie denn überhaupt vorläge, über
viele Jahrzehnte hinaus bestenfalls eine gewisse Zick-Zack-Überbauung, ja
einen eigentlichen Flickenteppich von vor- und zurückspringenden Fassaden
unter Verlust jeglicher heute vorhandener Gradlinigkeit der Strassenflucht
bewirken würde – und auch deshalb quasi begriffsimmanent ungeeignet sei.
Die Konsequenzen einer solchen über viele Jahrzehnte dauernden Entwicklung
auf das Ortsbild entlang ausgebauter Strassenzüge wären unzweifelhaft
einschneidend. Mithin lässt sich fragen, ob die Vorinstanz das unbestrittener-
massen vorhandene städtebauliche Interesse an der Vermeidung einer
solchen, sich möglicherweise über das ganze 21. Jahrhundert hinziehenden

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Entwicklung auch erkannt hat. Interessen der Wohnhygiene sind im Übrigen –
worauf das Verwaltungsgericht ebenfalls mit Recht hingewiesen hat – ganz
grundsätzlich nicht von der gleichen Gewichtigkeit wie andere öffentliche
Interessen, die regelmässig mit Baulinien verfolgt werden (VGr, 3. April 2014,
VB.2013.00394, E. 6.5). Hinzu kommt – und das ist hier letztlich entscheidend –
, dass es im Zusammenhang mit dem Begriff der Eignung einen fundamentalen
Unterschied darstellt, ob eine Baulinie unter dem Titel der Vorgarten-
/Grünraumsicherung bzw. der Wohnhygiene auf der grünen Wiese oder
wenigstens in weitestgehend unbebautem Gebiet erstmals festgesetzt wird oder
ob sie – wie vorliegend – quer durch ganze Gebäudezeilen in praktisch
vollständig ausgebautem Gebiet rückversetzt wird. Mit Recht kritisieren mehrere
Rekurrierende, dass der immer wieder erwähnte wohnhygienisch grundsätzlich
durchaus angemessene Vorgartenbereich von üblicherweise 6 m stets konkrete
Strassenbauprojekte oder aber Fälle erstmaliger Baulinienziehung in noch
weitestgehend unbebautem Gebiet betraf (und der nachträglich gewünschte
Vorgartenbereich nicht – wie dies vorliegend der Fall wäre – überhaupt erst
einmal über viele Jahrzehnte der bestehenden Bausubstanz abzuringen
versucht werden müsste). Die Rekurrentin 4 fügt treffend hinzu, der 6 m tiefe
Vorgartenbereich sei nicht das Kernelement jeglicher Raum- und Strassen-
planung. In der Tat hat sich die Rechtsprechung denn auch noch nie dafür
ausgesprochen, dass bestehende Vorgärten, welche in wohnhygienischer
Hinsicht offenbar seit Jahrzehnten genügten, auch wenn sie nicht überall exakt
6 m tief waren, im Nachhinein um den Preis einer jahrzehntelangen und
teilweise tiefgreifenden Anschneidung bestehender Bausubstanz überall exakt
auf 6 m vergrössert werden müssten. Es lässt sich mit Fug fragen, ob die mit
RRB Nr. 39/2010 angestossene umfassende Revision der Baulinien an
Staatsstrassen tatsächlich auch unabhängig vom Inkrafttreten des GeoIG und
neuerer katasterrechtlicher Anforderungen anhand genommen worden wäre; ob
mithin die zahlreichen Vorgartengebiete entlang Staatstrassen im ganzen
Kanton tatsächlich auch ohne diese neuen gesetzlichen Grundlagen (welche
selbst wie erwähnt kaum je einen Grund für materielle Veränderungen von
Baulinien zu Lasten betroffener Grundeigentümer bilden können) gleicher-
massen allesamt auf einmal als nachträglich zwingend vertiefungsbedürftig
erachtet worden wären.
9.4 Zusammengefasst ist die vorliegende Baulinienrevision selbst dann
ungeeignet, das mit ihr angeblich verfolgte Ziel mehr als bestenfalls
bruchstückhaft und mit einschneidenden Nebenwirkungen zu erreichen, wenn
mit der Ansicht der Vorinstanz von einem Eignungs-Begriff, der eine sehr viel
längere Zeitspanne anvisierte, auszugehen wäre als jenem, von welchem das
Verwaltungsgericht in VB.2013.00394 vom 3. April 2014 ausging. Eine
Baulinienrevision wie die vorliegende ist auf sehr lange Zeit hinaus ein faktisch
untauglicher Versuch, die über mehr als ein Jahrhundert gewachsene
Überbauung entlang der D.- und der B.-Strasse durch eine von der Strasse
weggerückte, neue Überbauung zu ersetzen. In fast vollständig überbauten
Gebieten macht eine solche, quasi mit dem Lineal quer durch die gewachsene
Bebauungstruktur gezogene Baulinie im Dienste einer doch wohl eher
theoretischen nachträglichen Vertiefung bestehender Vorgartengebiete –
respektive Verschiebung der ganzen Strassenflucht – kaum mehr einen Sinn.

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9.5 Selbst wenn die vorliegende Baulinienrevision entgegen der hier
vertretenen Ansicht grundsätzlich geeignet wäre, das mit ihr verfolgte Ziel zu
erreichen, und selbst wenn man unter dem Begriff der Eignung entsprechend
der Ansicht der Vorinstanz eine Eignung über viele Jahrzehnte hinaus genügen
liesse, dann stünde dem ein Weiteres im Weg.
Im Rahmen des dritten Elements der Verhältnismässigkeitsprüfung, der
sogenannten Verhältnismässigkeit im engeren Sinne oder – besser –
Zumutbarkeit ist zu prüfen, ob sich der Eingriffszweck im Verhältnis zur
Eingriffswirkung im konkreten Fall bewährt. Es ist dabei zu prüfen, ob das
gesteckte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu der zu seiner Erlangung
notwendigen Freiheitsbeschränkungen besteht. Für die Interessenabwägung
massgeblich sind also einerseits die Bedeutung der verfolgten öffentlichen
Interessen und andererseits das Gewicht der betroffenen privaten Interessen.
Eine Massnahme, an der nur ein geringes öffentliches Interesse besteht, die
aber tief greifende Auswirkungen auf die Rechtstellung der betroffenen Privaten
hat, soll unterbleiben (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 613 ff.).
Nach der hier vertretenen Auffassung handelt es sich hier um eine
derartige Massnahme. Der Eingriff in die Eigentumsgarantie der Grund-
eigentümer, deren Gebäude zeit ihres verbleibenden Bestandes von einer
Baulinie an- und in vielen Fällen gar regelrecht durchschnitten werden, ist
deutlich schwerwiegenderer Natur, als die Vorinstanz annimmt. Die Wirkung
eines solchen Eingriffes hat nicht etwa damit ihr Bewenden, dass von Baulinien
angeschnittene Gebäude in baurechtlicher Hinsicht nur noch im Rahmen von §
101 PBG verändert werden können (was als grundsätzliche Minimierung der
Baufreiheit wie erwähnt bereits alleine einen durchaus erheblichen Eingriff in
die Eigentumsgarantie darstellt). Hinzu kommt, worauf namentlich die
Rekurrierenden 1 aufmerksam machen, dass ein nachträglich von Baulinien an-
oder gar durchgeschnittenes Gebäude bereits mit der Rechtskraft der Baulinie
in verschiedenerlei Hinsicht ganz konkret an Wert verlieren kann, bspw. in
Bezug auf seine Verkäuflichkeit oder hinsichtlich der Finanzierungsmöglichkeit
zukünftiger Umbauvorhaben. So könnte etwa die Kreditgewährungspolitik am
Hypothekarmarkt auch davon abhängig sein, ob etwa eine bauliche Investition,
für die um Kredit ersucht wird, einem baulinienrechtlichen Mehrwert- oder
Beseitigungsrevers unterliegt oder zukünftig unterliegen könnte. Mithin macht
sich die (teilweise) Baulinienwidrigkeit eines Gebäudes nicht nur in rein
baurechtlicher Form und auch nicht erst dann bemerkbar, wenn ein konkretes
Umbauvorhaben zur Diskussion steht. Derlei faktische Interessen der
Grundeigentümer sind nicht einfach von vornherein vernachlässigbar, erstreckt
sich der Schutzbereich der Eigentumsgarantie doch nicht nur auf die
unmittelbar aus dem Eigentum fliessenden Rechte, sondern auch auf gewisse
faktische Voraussetzungen für die Ausübung dieser Rechte (Häfelin/
Müller/Uhlmann, Rz. 2047 ff., mit Hinweis auf die diesbezüglich neuere
Rechtsprechung).
Führt man sich abschliessend im Lichte der doch tief greifenden
Auswirkungen einer solchen Baulinienrevision noch einmal vor Augen, dass
deren Eingriffszweck (nachträgliche Erweiterung von Vorgartengebieten im

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Dienste der Wohnhygiene, Verschiebung der Strassenflucht) wie bereits
mehrfach erwähnt zwar auf einem öffentlichen Interesse, aber keineswegs auf
einem besonders schwerwiegenden beruht, und sich dieses Interesse, wenn
überhaupt, dann in den allermeisten Fällen erst in ferner Zukunft realisieren
lassen wird, steht das gesteckte Ziel insgesamt in keinem vernünftigem
Verhältnis mehr zu den zu seiner Erlangung notwendigen, jahrzehntelangen
Wirkungen des Eingriffs in die Eigentumsgarantie zahlreicher Grundeigentümer.
Vielmehr handelt es sich zumindest in ihrer derzeit beabsichtigten Ausge-
staltung um eine Massnahme, die zu unterbleiben hat.
10. Die Unzulässigkeit des Eigentumseingriffs bedeutet indessen nicht,
dass es sich rechtfertigt, die festgesetzten Baulinien ersatzlos aufzuheben.
Vielmehr erscheint es wie in VB.2013.00394 vom 3. April 2014 sachgerecht, die
Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, die zu prüfen haben wird, ob der
Verlauf der Baulinien nicht auch auf eine andere Weise festgesetzt werden
kann, namentlich strassennäher, weitgehend identisch mit bisherigen Baulinien
und daher vor allem unter grundsätzlicher Respektierung der bestehenden
Bausubstanz. Soweit der Zustand letzterer für die Frage der Eignung einer
Baulinienrevision entscheidend sein kann, sind gegebenenfalls diesbezügliche
Feststellungen vor Ort zu treffen. Die Vorinstanz wird auch zu beachten haben,
dass bei der Festsetzung von Baulinien die Gesamtsituation zu berücksichtigen
ist, dass sich die zur Festsetzung vorgesehenen Baulinien also insgesamt und
auf dem gesamten projektbetroffenen Abschnitt, sprich entlang der ganzen D.-
und B.-Strasse, zur Erreichung des gesteckten Zieles eignen sowie im Einzelfall
erforderlich und zumutbar sein müssen (VB.2013.00394 vom 3. April 2014, E.
8.2).