zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0007/2026 · 2026-01-30 · de
Legitimation, Nichtfestsetzung einer Planungszone

Angefochten war eine Verfügung der Baudirektion, mit der die Festsetzung einer von der Stadt Zürich beantragten Planungszone verweigert wurde. Die Rekurrentin war Eigentümerin von Grundstücken in der unmittelbaren Nachbarschaft des Perimeters der fraglichen Planungszone. Auf den Rekurs wurde nicht eingetreten. Es fehlte an der legitimationsbegründenden Betroffenheit in eigenen Interessen bzw. an einem entsprechenden Nutzen.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nr. R1S.2025.05094
BRGE I Nr. 0007/2026
Entscheid vom 30. Januar 2026
Mitwirkende Abteilungspräsident Claude Reinhardt, Baurichter Christian Hurter, Baurich-
terin Michaela Burch, Gerichtsschreiber Andreas Mahler
in Sachen Rekurrentin
A
vertreten durch […]
gegen Rekursgegnerschaft
1. Baudirektion Kanton Zürich
Mitbeteiligte
2. Stadtrat X
Nr. 2 vertreten durch […]
dieser wiederum vertreten durch […]
3. B AG
Nr. 3 vertreten durch […]
4. C AG
Nr. 4 vertreten durch […]
betreffend Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 18. Juli 2025 (ARE 25-0071);
Nichtfestsetzung Planungszone"Y-Areal Plus", […]
______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung vom 18. Juli 2025 verfügte die Baudirektion Kanton Zürich, die
Planungszone im Gebiet "Y-Areal Plus" (Stadt X) für die Grundstücke Kat.-
Nrn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 und 9, welche der Stadtrat der Stadt X beantragt
habe, werde nicht festgesetzt.
B.
Gegen diesen Entscheid erhob A mit Eingabe vom 21. August 2025 Rekurs
beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung
des Entscheides und die Festsetzung der Planungszone. Eventuell sei die
Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Baudirektion zurückzuweisen. Al-
les unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
C.
Mit Verfügung vom 27. August 2025 wurde der Rekurseingang vorgemerkt
und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Eingabe vom 26. September 2025 beantragte die Vorinstanz die Abwei-
sung des Rekurses unter Verweis auf den Mitbericht des Amtes für Raum-
entwicklung vom 25. September 2025.
Die Mitbeteiligte 2 teilte mit Eingabe vom 17. September 2025 mit, sie ak-
zeptiere den angefochtenen Entscheid, erhebe dagegen kein Rechtsmittel
und verzichte auf einen Antrag im vorliegenden Rekursverfahren.
Die Mitbeteiligte 3 beantragte mit Eingabe vom 16. September 2025, auf den
Rekurs sei nicht einzutreten, eventualiter sei er abzuweisen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrentin. In prozessualer Hin-
sicht beantragte sie die Sistierung des Verfahrens.
R1S.2025.05094 Seite 2

Die Mitbeteiligte 4 beantragte mit Eingabe vom 1. Oktober 2025 die Abwei-
sung des Rekurses, sofern darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen zulasten der Rekurrentin.
E.
Mit Replik vom 27. Oktober 2025 bzw. Dupliken vom 6. November 2025 hiel-
ten Rekurrentin und die Mitbeteiligte 3 an ihren Anträgen fest. Die weiteren
Parteien verzichteten stillschweigend auf eine Duplik.
F.
Mit Verfügung vom 19. November 2025 wurde das Sistierungsgesuch der
Mitbeteiligten 3 abgewiesen.
G.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Die Planungszonen dienen der (einstweiligen) Sicherung von geplanten Nut-
zungsänderungen, insbesondere der Bewahrung der Planungs- und Ent-
scheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch Vorhaben, die den Pla-
nungsabsichten widersprechen, beeinträchtigt werden soll.
Die vorliegend streitbetroffene Planungszone beantragte der Stadtrat im Hin-
blick auf die Revision der Sonderbauvorschriften (SBV) "Y-Areal Plus", aus-
gelöst durch die gemeinderätliche Motion GR […]. Ziel der Motion ist es u.a.,
den Erhalt dreier Bestandesbauten in den Teilgebieten 2 und 7 (ein Parkhaus
und zwei Büro/Gewerbebauten) zu ermöglichen. Des Weiteren enthält der
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kommunale Richtplan Siedlung, Landschaft, öffentliche Bauten und Anlagen
(SLöBA) einen Auftrag zur Verdichtung und zur Umsetzung eines Quartier-
zentrums.
2.
Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung
oder Änderung hat. Dasselbe gilt für die Anfechtung von Erlassen (§ 338a
des Planungs- und Baugesetzes [PBG]).
Das Erfordernis des Berührtseins beinhaltet, dass der Rekurrent in einer be-
sonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand ste-
hen und stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von diesem be-
troffen sein muss. Das vom Gesetz alsdann verlangte schutzwürdige Inte-
resse (Anfechtungsinteresse) setzt voraus, dass der Rekurrent mit der Gut-
heissung des Rekurses einen Nutzen erlangt bzw. einen Nachteil abwendet.
Sofern und soweit der Rekurs mit hierzu von vornherein ungeeigneten Rü-
gen begründet wird, fehlt es am Anfechtungsinteresse. Das Interesse kann
rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Das Kriterium der Schutzwürdigkeit
zeigt indes an, dass nicht jedes beliebige Interesse anerkannt wird; ob ein
Interesse schutzwürdig ist, ergibt sich aus seiner rechtlichen Würdigung. Der
angestrebte Nutzen muss stets ein eigener sein. Allein die Wahrnehmung
von öffentlichen Interessen oder Interessen Dritter genügt demnach nicht.
Der Rekurrent muss zudem von der Anordnung unmittelbar betroffen sein.
Schliesslich ist zu verlangen, dass das Anfechtungsinteresse aktuell ist (Mar-
tin Bertschi, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., X/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 10 ff.
und 53 ff.).
3.
Die Rechtsunterworfenen können die Behörden nicht dazu verhalten, eine
Planungszone zu erlassen; ein einklagbarer Anspruch auf Erlass einer Pla-
nungszone besteht nicht (BGr 1C_577/2019 vom 4. November 2020, E. 3.3,
und 1C_76/2012 vom 6. Juli 2012, E. 3.6). Dieser kategorische Ausschluss
des einklagbaren Anspruchs auf Erlass einer Planungszone wurde in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung dahingehend relativiert, als
ein betroffener Grundeigentümer im Rechtsmittelverfahren beim Fehlen
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einer Planungszone oder beim Vorliegen einer nicht wirksamen Planungs-
zone rügen kann, dieser Umstand verletze Art. 21 Abs. 2 in Verbindung mit
Art. 27 Raumplanungsgesetz (RPG; 1C_753/2021 vom 24. Januar 2023,
E. 6.4; VB.2022.00379 vom 31. Mai 2023, E. 3.4).
Nach der zur Eigentumsgarantie entwickelten Rechtsprechung des Bundes-
gerichts haben Private einen Anspruch auf Überprüfung und gegebenenfalls
Anpassung von Nutzungsplänen, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse
oder die gesetzlichen Vorschriften seit Annahme des Planes in einer Weise
geändert haben, dass das öffentliche Interesse an der Beibehaltung der auf-
erlegten Nutzungsbeschränkungen dahingefallen sein könnte. Ein Grundei-
gentümer kann unter Berufung auf die Eigentumsgarantie die Überprüfung
und Anpassung eines Nutzungsplans nicht nur im Hinblick auf sein eigenes
Grundstück, sondern auch auf benachbarte Grundstücke verlangen. Die für
jene Grundstücke geltende Ordnung kann je nach ihrem Inhalt Nutzungsbe-
schränkungen für benachbarte Grundstücke nach sich ziehen. Diese Recht-
sprechung korreliert mit Art. 21 Abs. 2 RPG, wonach Nutzungspläne über-
prüft und nötigenfalls angepasst werden, wenn sich die Verhältnisse erheb-
lich geändert haben. Keinen Anspruch vermittelt das Bundesrecht hingegen
demjenigen, der lediglich ein allgemeines Interesse an der Ergreifung raum-
planerischer Massnahmen entsprechend der Weiterentwicklung der Verhält-
nisse geltend macht oder andere Gründe vorbringt, die keinen unmittelbaren
Bezug zur Nutzung seines Grundeigentums aufweisen (BGr 1P.371/2006
vom 10. Oktober 2006, E. 1.6.3., mit Hinweisen).
4.
Die Rekurrentin ist Eigentümerin der Parzellen Kat.-Nrn. 10, 11 und 12 an
der D-Strasse und an der E-Strasse, welche einzig durch die E-Strasse vom
Perimeter der streitbetroffenen Planungszone getrennt sind. Sie macht eine
besondere Betroffenheit von der künftigen Entwicklung bzw. vom Stillstand
im "Y-Areal Plus" geltend mit Bezug auf "Emissionen von Lärm und Luft-
schadstoffen, Klimaerwärmung, Grünflächen mit Auswirkungen auf Klima,
Wohnqualität, Gewerbequalität, Verkehr; wirtschaftliche Gründe etc.". Die
Festsetzung einer Planungszone und die damit verfolgten Planungsziele
würden zu einer Aufwertung der Liegenschaften der Rekurrentin führen.
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Sie setze sich entsprechend ihrem Stiftungsweck für eine nachhaltige Stadt-
entwicklung […] ein, insbesondere für verschiedene Aspekte einer zukunfts-
gerichteten Entwicklung des B-Areals, fordere eine grössere Wohnnutzung,
mehr Freiräume, ein gutes kulturelles Angebot, den Erhalt der "Y-Halle" und
sie wehre sich gegen die Bauvorhaben der B AG (VB.2025.00088) und der
C AG. Sie sei der Auffassung, dass die Sonderbauvorschriften "Y-Areal Plus"
in wesentlichen Punkten nicht mehr den heutigen Anforderungen entspre-
chen würden. Namentlich seien die SBV unvereinbar mit dem Kulturgüter-
schutz (Erhalt der Y-Halle), den veränderten Umweltbedingungen (wie Hitze,
Freiflächen und Biodiversität), dem Klimaschutz sowie mit dem Gebot der
Innenverdichtung (Erhöhung und bessere Verteilung des Wohnanteils). So-
dann könne die Festsetzung der Planungszone "Y-Areal Plus" zur Gutheis-
sung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Rekurrentin im Verfahren
VB.2025.00088 führen.
5.
Soweit die Rekurrentin allgemeine bzw. öffentliche Interessen vorbringt wie
Klimaschutz, Wohnqualität, Wohnanteil, Gewerbequalität, Verkehr; wirt-
schaftliche Gründe, nachhaltige Stadtentwicklung, kulturelles Angebot, Kul-
turgüterschutz, Biodiversität, sind diese von vornherein nicht legitimations-
begründend.
Auf die Emissionen von Lärm und Luftschadstoffen hätte die Festsetzung der
anbegehrten Planungszone keine Auswirkungen. Auch die Begründung der
Planungszone im Antrag des Stadtrates vom 26. Februar 2025 (act. 5.6,
s. auch Motion vom 31. Mai 2023, act. 5.5) steht in keinem Zusammenhang
mit Lärm oder Luftschadstoffen, sodass nicht zu erwarten ist, dass sich mit
einer allfällige Revision der Sonderbauvorschriften für die Rekurrentin etwas
ändern würde.
Inwiefern die Festsetzung der Planungszone und die damit verfolgten Pla-
nungsziele unmittelbar und für sich allein zu einer rechtserheblichen Aufwer-
tung der Liegenschaften der Rekurrentin führen sollen, ist nicht nachvollzieh-
bar. Zum einen ist die Umsetzung der Planungsziele mit einer grossen Unsi-
cherheit inhaltlicher und zeitlicher Art verbunden, zum anderen ist nicht nach-
vollziehbar, weshalb sich die Ermöglichung des Erhalts des Parkhauses (E-
Strasse) in seinem Volumen (mit möglicher Umnutzung), welches jenseits
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der E-Strasse unmittelbar gegenüber den rekurrentischen Liegenschaften
gelegen ist, die Ermöglichung des Erhalts der dahinter gelegenen Y-Hallen
(ca. 125 m von den rekurrentischen Grundstücken entfernt und weitestge-
hend verdeckt durch dazwischenliegende Gebäude), wertsteigernd auswir-
ken sollte. Gleiches gilt für die weiteren Planungsabsichten (Sicherstellung
einer verbesserten Hitzeminderung und Biodiversität bei der Aussenraumge-
staltung, Erhöhung des Mindestwohnanteils), den Verdichtungsauftrag und
die Schaffung eines Quartierzentrums mit publikumsorientierten Erdge-
schossnutzungen und hochwertigen Freiräumen entlang der D-Strasse ge-
mäss dem kommunalen Richtplan Siedlung, Landschaf, öffentliche Bauten
und Anlagen (SLöBA) und die strengeren Energiestandards gestützt auf das
städtische Klimaschutzziel Netto-Null 2040 (s. Antrag des Stadtrats, S. 3).
Schliesslich liegt darin, dass die Anordnung der Planungszone der Realisie-
rung der Bauprojekte "Y-live", "Z 1" und "Z 3" entgegenstehen könnte, kein
legitimationsbegründender Nutzen, weil sich dies nicht unmittelbar aus der
Gutheissung des vorliegenden Rekurses ergeben würde, sondern von einer
Interessenabwägung abhängig wäre. Planungszonen, die erst nach der Er-
teilung der Baubewilligung im Lauf des (kantonalen) Rechtsmittelverfahrens
erlassen werden, finden auf noch nicht rechtskräftige Baubewilligungen nur
Anwendung, sofern überwiegende öffentliche Interessen dies rechtfertigen
bzw. gebieten, dies vorbehältlich spezieller intertemporalrechtlicher Rege-
lungen des kantonalen Rechts (BGr 1C_421/2023 vom 20. September 2024,
E. 4.3.1.).
Nach dem Gesagten und zumal keine aus dem Grundeigentum fliessenden
Befugnisse beschränkt zu werden, entfällt auch ein aus Art. 21 Abs. 2 RPG
fliessender Anspruch auf Festsetzung der in Frage stehenden Planungs-
zone.
Somit ist auf den Rekurs nicht einzutreten.
6.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen
(§13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]).
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Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein
grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG,
3. Aufl., X/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Wird ohne materielle Prüfung der Begehren entschieden, kann die Gerichts-
gebühr bis auf einen Fünftel herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 2 GebV VGr).
Kein solcher Reduktionsgrund liegt im Allgemeinen bei einem Nichteintreten-
sentscheid vor, ist doch diesfalls stets die Erfüllung von Prozessvorausset-
zungen zu prüfen und ist diese Prüfung mit der gebotenen Einlässlichkeit
darzulegen. Bei solchen Entscheiden ist demnach in der Regel über den An-
satz von einem Fünftel der Gerichtsgebühr für den Sachentscheid hinauszu-
gehen.
Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 4'500.-- festzusetzen.
7.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-
triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-
sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom
16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend den Mitbeteiligten 3 und
4 zulasten der Rekurrentin eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. An-
gemessen erscheint ein Betrag von je Fr. 1'700.-- (insgesamt Fr. 3'400.--).
Da die Umtriebsentschädigung pauschal festgelegt wird, entfällt die
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Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusatzes von vornherein (BRKE II Nrn.
0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56; www.baurekursgericht-zh.ch).
Das Baurekursgericht beschliesst:
I.
Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.
II.
Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus
Fr. 4'500.-- Gerichtsgebühr
Fr. 275.-- Zustellkosten
Fr. 4‘775.-- Total
=========
werden der Rekurrentin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden
der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft dieses Entscheides zuge-
stellt. Die Kosten sind innert 30 Tagen ab Zustellung der Rechnung zu be-
zahlen.
III.
Die Rekurrentin wird verpflichtet, den Mitbeteiligten 3 und 4 eine Umtriebs-
entschädigung von je Fr. 1'700.-- (insgesamt Fr. 3'400.--) zu bezahlen.
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