zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0033/2018 · 2016-11-30 · de
Nutzungsplanung. Verhältnismässigkeit. Gewichtung privater Interessen bei grundstücksspezifischer Festsetzung der Bebauungsmöglichkeiten (Baubereich, Gebäudegrundfläche).


BRGE I Nr. 0033/2018 vom 23. März 2018 in BEZ 2018 Nr. 22
Mit Beschluss vom 30. November 2016 setzte der Gemeinderat der Stadt
Zürich eine Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung fest. Die
Baudirektion Kanton Zürich genehmigte die Festsetzung mit Verfügung vom
5. Juli 2017. Gegen diese Entscheide erhoben Eigentümer einer betroffenen
Parzelle Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und stellten den
Antrag, es seien der angefochtene Beschluss sowie die angefochtene
Verfügung aufzuheben, soweit damit auf ihrem Grundstück ein Baubereich mit
einer Gebäudegrundfläche von lediglich 250 m2 sowie eine gewünschte Lage
für Neubauten statuiert und diese Festlegung genehmigt worden sei.
Aus den Erwägungen:
2.1 Die Rekurrierenden machen geltend, für die Beschränkung der
zulässigen Gebäudegrundfläche auf 250 m2 und die Festlegung einer
gewünschten Lage für Neubauten mangle es an einem öffentlichen Interesse.
Der Grössenunterschied einer Baute mit einer Grundfläche von rund 292 m2
gegenüber einer solchen mit 250 m2 falle ortsbaulich nicht ins Gewicht. Es sei
nicht nachvollziehbar, weshalb die Baumöglichkeiten auf einen zur Strasse hin
orientierten Baubereich beschränkt werden müssten. (…)
2.2 Die Stadt Zürich führt aus, (…) eine städtebauliche Studie (Studie zur
Entwicklung und Erhaltung des Dorfkerns Unteraffoltern und angrenzender
Bauzonen in Affoltern Nord, März 2009, nachfolgend «Studie») empfehle,
verbleibende Freibereiche sowie Gärten nicht zusätzlich zu überbauen und die
Situation an den Dorfeingängen bzw. Dorfausgängen zu klären. Da die
Durchblicke zwischen den Gebäuden in den Landschaftsraum ein wichtiger
Bestandteil des Dorfes seien, solle mit dem Verzicht auf eine maximale
Ausnutzung der starke Bezug vom Dorf zur freien Landschaft – vom Hof zum
Baumgarten bzw. zum Acker – gesichert werden. Schliesslich solle auch die
intakte Aussenansicht des Dorfkerns im Norden geschützt und optimiert
werden. Wichtige Freiräume in und um den Dorfkern sollen freigehalten und
störende bauliche Eingriffe verhindert werden. Neu- und Ersatzbauten seien so
zu dimensionieren, dass sie sich ins vertraute Bild gut einfügen. So solle vor
allem der Bestand des schön erhaltenen bäuerlichen Dorfkerns und die
städtebauliche Morphologie eingefangen werden. Die besagte Studie empfehle
daher, die für den Gebietscharakter prägenden Bauten einer Profilerhaltung
zuzuweisen, präzise Baubereiche für Neubauten zu setzen und die Situation an
den Dorfeingängen durch massgeschneiderte Eingriffe zu klären. Bauten,
welche aufgrund ihres äusseren Erscheinungsbildes nicht prägend seien für
den Dorfkern, sollen ferner durch die Setzung entsprechender Baubereiche im
Bestand fortgeführt bzw. durch Neubauten ersetzt werden können.
Auf dem Grundstück der Rekurrierenden sei aufgrund der Empfehlungen
aus der Studie vom Bestand der heutigen Bauten ausgegangen worden. Dieser
solle grundsätzlich fortgeführt werden. Gegenüber der heute bestehenden
Bebauung solle jedoch auch eine massvolle bzw. für das Ortsbild verträgliche
Entwicklung ermöglicht werden. Deshalb sei ein Baubereich festgelegt worden,

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welcher eine etwas grössere Ausnutzung gegenüber dem heutigen Bestand
erlaube und dennoch zu einer ortsbildverträglichen Körnigkeit führe. Der Mass-
stab des Baubereichs nehme Rücksicht auf die Körnigkeit im benachbarten
Umfeld. (…)
3.1 Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der
Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen einschliesslich
Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten Über-
prüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
[VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 der
Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV])
abgeleiteten Planungsautonomie Zurückhaltung aufzuerlegen. Diese
Zurückhaltung gilt insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtlichen
Verhältnisse ankommt. Zudem ist das den Gemeindebehörden bei der
Nutzungsplanung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermessen zu
berücksichtigen.
Mithin darf das Ermessen der Rekursinstanz nicht an die Stelle desjenigen
der Planungsbehörde treten; ihre Lösung darf nicht eine andere ebenso
vertretbare Lösung ersetzen. Die Rekursinstanz hat vielmehr nur dann
korrigierend einzugreifen, wenn sich die kommunale Planung auf Grund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden
Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie
offensichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die
kommunale Planfestsetzung ohne sachliche Gründe getroffen wurde oder
schlechthin unhaltbar ist. Insofern ist die Gemeindeautonomie durch
übergeordnetes Recht eingeschränkt, und die Gemeinde hat ihrem
Planungsentscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden
Verhältnisse des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zu
Grunde zu legen (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 20 Rz.
77 ff.; VGr, 9. April 2015, VB.2014.00077; BGr, 22. April 2015, 1C_429/2014 E.
2.2).
3.2 Zur Lage des beanstandeten Baubereichs halten die Vorinstanzen
zutreffend fest, dass die Gebäude in der Kernzone Unteraffoltern
typischerweise entlang der Strasse stehen, allenfalls zurückversetzt um einen
schmalen Vorgarten oder Hofplatz. Dies gilt auch für das bestehende Gebäude
auf dem rekurrentischen Grundstück, wenn auch in nicht besonders
ausgeprägtem Mass, ist doch das Wohngebäude immerhin um ca. 16 m von
der Strasse zurückversetzt. Im Interesse einer baulichen Entwicklung, die sich
an der gegebenen Siedlungsstruktur orientiert und sich damit gut in das Ortsbild
einfügt, ist es sachgerecht, den Baubereich auf dem rekurrentischen
Grundstück so um das bestehende Gebäude herum zu legen, dass eine
künftige bauliche Erweiterung gegen Norden, mithin zur Strasse hin erfolgt und
die südliche Hälfte des Grundstücks unbebaut bleibt. Die Überstellung des
Grundstücks mit zwei kleineren Bauvolumen in einem entsprechend
ausgedehnten Baubereich– wie es nach geltender BZO möglich wäre –
entspräche nicht der herkömmlichen Körnung des Dorfkerns von Unteraffoltern.
Die Rekurrierenden bringen keine stichhaltigen Gründe vor, die die Lage des
Baubereichs als unzweckmässig erscheinen liessen. Es werden auch keine

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entgegenstehenden, privaten Interessen geltend gemacht, die die
Verhältnismässigkeit der Festlegung in Frage stellen würden.
3.3 Nach Art. 30 Abs. 4 BZOrev bezeichnen punktierte Flächen in
Baubereichen die «erwünschte Lage» von Neubauten. Von der punktierten
Fläche darf nur abgewichen werden, wenn dadurch eine bessere
städtebauliche Lösung erreicht wird. Innerhalb des Baubereichs auf dem
rekurrentischen Grundstück sind zwei derartige punktierte Flächen
eingezeichnet, die sich ungefähr mit den Gebäudegrundflächen des
bestehenden Wohngebäudes und des Garagengebäudes decken. Die Lage
eines Gebäudes mit einer maximal zulässigen Grundfläche von 250 m2 ist
vorliegend aber bereits durch den Baubereich, der nur eine Fläche von ca.
375 m2 umfasst, präzis genug bestimmt. Ein mit Blick auf das Ortsbild
wesentlicher Spielraum für die Platzierung eines Gebäudes besteht hier von
vornherein kaum mehr. (…) Es ist bei diesen Gegebenheiten nicht ersichtlich
und wird von den Vorinstanzen nicht begründet, weshalb es aus Gründen des
Ortsbildschutzes erforderlich sein soll, die Lage eines Gebäudes innerhalb des
relativ zur zulässigen Gebäudefläche kleinen Baubereichs zusätzlich
einzuschränken. Noch weniger nachvollziehbar ist der Grund, weshalb nebst
der Lage des Hauptgebäudes auch diejenige des Garagengebäudes als
«erwünscht» gelten soll. Die Festlegung der «erwünschten Lage von
Neubauten» im Sinne von Art. 30 Abs. 4 BZOrev erweist sich somit als nicht
erforderlich und damit als unverhältnismässig, weshalb im streitbetroffenen
Baubereich darauf zu verzichten ist.
3.4.1 Der Dorfkern von Unteraffoltern zeichnet sich durch ein heterogenes
Bebauungsmuster mit sehr unterschiedlichen Gebäudevolumen aus.
Dementsprechend wurden für die verschiedenen Baubereiche in einer
Abstufung von 50 m2 (150 m2, 200 m2, 250 m2 etc.) jeweils maximale
Gebäudegrundflächen von 150 bis 800 m2 festgelegt. Die grösseren
Gebäudegrundflächen sind überwiegend auf noch unbebauten Grundstücken
vorgesehen. Baubereiche mit kleineren Gebäudegrundflächen betreffen
vorwiegend bestehende Bauten.
Auf dem streitbetroffenen Grundstück wurde gemäss kommunaler
Vorinstanz von der bestehenden Gebäudegrundfläche von ca. 140 m2
ausgegangen (Wohngebäude ca. 110 m2, Garagengebäude ca. 30 m2). Um
eine für das Ortsbild verträgliche Entwicklung zu ermöglichen, sei eine
maximale Gebäudegrundfläche von 250 m2 bestimmt worden. Nach geltender
Nutzungsordnung ist gemäss Art. 61 Abs. 1 BZO im gesamten
Kernzonenbereich eine Überbauungsziffer von 22 Prozent erlaubt, was beim
streitbetroffenen Grundstück einer Gebäudegrundfläche von 291,5 m2 ent-
spricht, mithin 41,5 m2 mehr als nach künftiger Regelung.
3.4.2 Es erscheint nicht sachgerecht, für das Mass der
ortsbildverträglichen Entwicklung der rekurrentischen Liegenschaft primär vom
baulichen Bestand auszugehen. Da es sich um ein massiv unternutztes
Grundstück handelt, ist wie bei einem unbebauten Grundstück in erster Linie
die Frage zu stellen, welches Volumen maximal ins Ortsbild passt, bzw.

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inwieweit eine Einschränkung gegenüber der heute zulässigen Überbauungs-
ziffer erforderlich ist.
Dass auf dem rekurrentischen Grundstück ein Gebäude mit einer
Grundfläche von ca. 292 m2 nicht ortsbildverträglich wäre, kann nicht gesagt
werden, zumal auf der gegenüberliegenden Strassenseite viel grössere
Gebäudegrundflächen von 500 m2 bzw. sogar 650 m2 erlaubt sein sollen. Das
Nebeneinander von grösseren und kleineren Gebäuden ist charakteristisch für
das Ortsbild. Auch die angestrebte neue Definition der Dorfeingänge spricht
nicht gegen eine Grundfläche von rund 300 m2, wie die anderen Dorfeingänge
mit ihren ebenfalls grösseren Baubereichen zeigen. Ebenso wenig würden
damit relevante Durchblicke tangiert. Die Studie enthält für das streitbetroffene
Grundstück keinerlei konkrete Empfehlungen, namentlich was Baubereiche
oder Gebäudegrundflächen anbelangt. Laut Studie soll die Weiterentwicklung
des Dorfes innerhalb der Dorfsystematik erfolgen. Richtung Westen werde mit
zwei Neubauten ein neuer Dorfabschluss definiert (gemeint sind Neubauten auf
der dem rekurrentischen Grundstück gegenüberliegenden Strassenseite).
Weder diese noch andere Empfehlungen der Studie sprechen gegen eine
Grundfläche von rund 292 m2 auf dem rekurrentischen Grundstück.
Im Weiteren war die Reduktion der baulichen Dichte offensichtlich nicht die
Absicht des Planungsgebers, denn die den Grundstücken in der Kernzone neu
zugewiesenen maximalen Gebäudegrundflächen liegen im Bereich der bisher
geltenden Überbauungsziffer von 22 Prozent (Art. 61 Abs. 1 BZO), oft auch
darüber. Das rekurrentische Grundstück ist insofern eine Ausnahme, ohne dass
dafür stichhaltige Gründe ersichtlich wären.
3.4.3 Selbstverständlich und unbestrittenermassen passt auch ein
Gebäude mit einer maximalen Grundfläche von nur 250 m2 in das Ortsbild.
Unter den vorliegenden Gegebenheiten verhält es sich aber nicht so, dass das
höhere, von den Rekurrierenden gewünschte Mass bloss eine andere, ebenfalls
vertretbare Lösung darstellt und das Ermessen der Rekursinstanz nicht an die
Stelle desjenigen der Planungsbehörde treten dürfte.
Nutzungsplanerische Massnahmen stellen öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkungen dar. Als solche bedürfen sie einer gesetzlichen
Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren (Art. 36 BV). Dieser verlangt, dass
die Eigentumsbeschränkung zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels einerseits geeignet und andererseits erforderlich ist. Demnach
hat der Eingriff zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere
Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichend ist. Die Nutzungsplanung
hat zusammenhängende Gebiete und nicht einzelne Parzellen im Blickfeld.
Nach dem Gebot der planerischen Gesamtbetrachtung sind sämtliche
raumrelevanten Interessen und Gesichtspunkte zu berücksichtigen und
umfassend gegeneinander abzuwägen. Die Planung, insbesondere die
Zoneneinteilung, hat nach sachbezogenen Kriterien zu erfolgen, orientiert an
den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes. Private Interessen
und Entwicklungsabsichten in Bezug auf einzelne Grundstücke können für die

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konkrete Ausgestaltung der Zonenordnung somit nur in seltenen Fällen den
Ausschlag geben.
Vorliegend ist von entscheidender Bedeutung, dass die Nutzungs-
möglichkeiten auf dem rekurrentischen Grundstück, wenn auch mit einer
planerischen Massnahme, so doch individuell-konkret festgelegt werden. Dem
privaten Interesse der betroffenen Grundeigentümerschaft am Erhalt der
bisherigen Bebauungsmöglichkeiten kommt daher ein erhebliches Gewicht zu.
Es verhält sich somit anders als dort, wo in einem ganzen Gebiet zahlreiche
Parzellen demselben planungsrechtlichen Regime unterworfen werden und das
individuelle Interesse des einzelnen Grundeigentümers nicht in gleichem Masse
berücksichtigt werden kann.
Die Bebaubarkeit des rekurrentischen Grundstücks wird gegenüber der
heutigen Bestimmung von Art. 61 Abs. 1 BZO beschränkt. Es ist somit danach
zu fragen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse daran besteht. Bei der
Interessenabwägung ist zu berücksichtigen, dass die Änderung der
Zonenvorschriften nicht geänderten tatsächlichen Verhältnissen geschuldet ist,
sondern der Streichung der Zusatzvorschriften zur Kernzone Unteraffoltern
(Art. 61 BZO) bzw. dem Bedürfnis nach einer präzisen Setzung der
überbaubaren Flächen (Art. 27 BZO). Die Reduktion der baulichen Dichte ist
aber wie erwähnt nicht die Absicht der Planrevision. Ausschlaggebend für die
Lage und Grösse der Bauvolumen ist die Dorfstruktur, deren Erhalt und
Weiterentwicklung.
Wie oben dargelegt, lässt sich auch ein Gebäude mit einer Grundfläche,
die der heutigen Überbauungsziffer von 22 Prozent entspricht (291,5 m2), ohne
weiteres in das vertraute Ortsbild einfügen. Eine weitergehende Reduktion auf
250 m2 ist somit nicht erforderlich und unverhältnismässig. Die angefochtenen
Beschlüsse sind daher insoweit unangemessen und aufzuheben, als damit auf
dem Grundstück Kat. Nr. 1 eine maximale Gebäudegrundfläche von 250 m2
festgelegt bzw. genehmigt wurde. Die maximal zulässige Gebäudegrundfläche
im Sinne von Art. 30 Abs. 2 lit. d BZOrev ist auf mindestens 292 m2 festzulegen.
Um weiterhin einen ausreichenden Gestaltungspielraum zu gewährleisten, ist
die Ausdehnung des Baubereichs angemessen zu erweitern. Dies führt auch
zur Aufhebung des Baubereichs.