zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0202/2019 · 2019-12-03 · de
Quartierplan. Widerruf einer bewilligten Erschliessung. Zulässigkeit.


BRGE II Nr. 0202/2019 vom 3. Dezember 2019 in BEZ 2020 Nr. 14
Die Erschliessung einer direkt an einer Staatsstrasse gelegenen, über
keinerlei verkehrsmässigen Zugang verfügenden Parzelle (Kat.-Nr. 4) sollte im
Rahmen eines Quartierplanes sichergestellt werden. Vorgesehen war dabei die
Erstellung einer gemeinsamen Zufahrt der zu erschliessenden und der
rekurrentischen Parzelle im Bereich der gemeinsamen Grundstücksgrenze,
wobei die bestehende rekurrentische Zufahrt verlegt werden müsste.
Aus den Erwägungen:
3.1 Die Rekurrentin macht geltend, ihr Grundstück sei vollständig
erschlossen und bedürfe keines Fahrwegrechts zulasten des Nachbar-
grundstücks. Vielmehr werde das Grundstück durch die zwangsmässige und
entschädigungslose Einräumung der Dienstbarkeit zugunsten des Nachbar-
grundstücks unverhältnismässig stark belastet. Dies umso mehr, als ihr bei der
Erstellung ihres Zweifamilienhauses in den Jahren 2011/2012 die inzwischen
fertiggestellte Zufahrtslösung ausdrücklich bewilligt worden sei. Die zuständige
Baubehörde habe die Erschliessungssituation damals einlässlich abgeklärt.
Nachdem zunächst eine gemeinsame Lösung mit dem südlichen Nachbar-
grundstück Kat.-Nr. 1 in Erwägung gezogen worden sei, habe die Baubehörde
diese Möglichkeit verworfen, da sie zu viel Fläche beanspruchen würde und
dem Ortsbild nicht zuträglich wäre. Ebenfalls sei eine gemeinsame
Erschliessung mit dem nördlichen Grundstück Kat.-Nr. 4 geprüft und abgelehnt
worden, da diese dem Ortsbild widersprechen würde. Entsprechend sei die im
Anschluss ausgeführte, eigenständige Erschliessung in der Mitte der entlang
der A.-strasse verlaufenden Grundstücksgrenze bewilligt worden. Mit dem im
Quartierplan erfolgten Entscheid verhalte sich die Baubehörde widersprüchlich
und verletze damit den Grundsatz des Vertrauensschutzes gemäss Art. 9 der
Bundesverfassung (BV). (…)
4.1 Die auf dem rekurrentischen Grundstück vor rund acht Jahren erstellte
Erschliessung stützt sich unbestrittenermassen auf die rechtskräftige bau-
rechtliche Bewilligung vom 5. Juli 2011 für ein Doppeleinfamilienhaus und
insbesondere auf die im koordinierten Verfahren ergangene strassenpolizeiliche
Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 28. Juli 2011.
Es entspricht der Eigenart des öffentlichen Rechts, dass Verwaltungs-
behörden selbst in formelle Rechtskraft erwachsene Verfügungen unter
bestimmten Voraussetzungen ändern können. In diesem Sinne werden die
Verwaltungsakte in der Regel nicht materiell rechtskräftig. Eine Änderung einer
Verfügung durch die Verwaltungsbehörde, die sie erlassen hat, ist grundsätzlich
sowohl vor als auch nach Eintritt der formellen Rechtskraft möglich. Nach
Eintritt der formellen Rechtskraft sind die Voraussetzungen für eine
Neubeurteilung allerdings strenger, weil dem Gebot der Rechtssicherheit und
dem Vertrauensschutzprinzip dann grössere Bedeutung zukommt als vorher
(Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.
A., 2016, Rz. 1224). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine
materiell unrichtige Verfügung unter bestimmten Voraussetzungen auch nach
Ablauf der Rechtsmittelfrist zurückgenommen werden. Hierzu sind das

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Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts und dasjenige
an der Wahrung der Rechtssicherheit und am Vertrauensschutz gegeneinander
abzuwägen. In der Regel geht das Postulat der Rechtssicherheit dem Interesse
an der Durchsetzung des objektiven Rechts vor und ist ein Widerruf nicht
zulässig, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht be-
gründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die
sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander
abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung
eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Wurde mit der
Verfügung eine Befugnis eingeräumt – wie z.B. bei der Baubewilligung – und
hat der Berechtigte von dieser Befugnis bereits Gebrauch gemacht, so kann die
Verfügung grundsätzlich nicht widerrufen werden. Vorausgesetzt ist dabei im
Allgemeinen, dass die Ausübung der Bewilligung erhebliche Investitionen
erforderte und zur Schaffung eines Zustandes geführt hat, der nur unter
Vernichtung gutgläubig geschaffener Werte wieder beseitig werden kann
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1252). Diese Regel gilt allerdings nicht absolut;
auch in diesen Fällen kann ein Widerruf in Frage kommen, wenn er durch ein
besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (vgl. BGE 121 II
273ff.; BGE 119 Ia 305 S. 319).
4.2 Die Bewilligung der verkehrsmässigen Erschliessung des re-
kurrentischen Grundstücks erfolgte in einem ordentlichen Baubewilligungs-
verfahren. Gemäss Schreiben des kantonalen Amtes für Verkehr vom 28.
Februar 2011 wurden anlässlich einer Besprechung vor Ort die Argumente
aufgeführt, die für eine direkte Ein- und Ausfahrt sprachen. Dabei gaben die
Anforderungen an ein behindertengerechtes Doppeleinfamilienhaus und die
Erhaltung des Ortsbildes den Ausschlag, dass auf eine Zusammenlegung der
Zufahrt mit derjenigen des südlichen Nachbargrundstücks verzichtet wurde.
Ebenfalls geprüft wurde die gemeinsame Erschliessung mit dem nördlichen
Nachbargrundstück Kat.-Nr. 4. Auch diese wurde zugunsten des Ortsbildes
verworfen. Mit Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 28. Juni 2011
wurde sodann festgehalten, dass das rekurrentische Grundstück zwar an einer
Staatsstrasse gelegen sei, was gemäss § 240 Abs. 3 PBG in der Regel nach
einer gemeinsamen Erschliessung mit dem Nachbargrundstück verlangen
würde, der Wunsch der Bauherrschaft nach einem behindertengerechten
Zugang, die grosse Niveaudifferenz und die Erhaltung des Ortsbildes jedoch
den Ausschlag gegeben hätten, der Bauherrschaft eine eigene Ein- und Aus-
fahrt zu gestatten.
Zusammenfassend ist somit von einer Verwaltungsverfügung auszugehen,
die in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden
Interessen allseitig geprüft und gegeneinander abgewogen wurden und mit
welcher der Rekurrentin eine Befugnis eingeräumt wurde, von der diese bereits
Gebrauch gemacht. Bei der Interessensabwägung bezüglich eines möglichen
Widerrufs dieser Befugnis sind somit die privaten Interessen der Rekurrentin an
der Beibehaltung ihrer bereits getätigten Investition dem öffentlichen Interesse
an deren Änderung gegenüberzustellen, wobei – wie dargelegt – ein besonders
gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist.

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5.1 Die Rekurrentin hält in Bezug auf ihre betroffenen Interessen
insbesondere fest, dass ihre gesamte Liegenschaft behindertengerecht geplant
und gebaut worden sei. Die durch den Quartierplan vorgesehenen Änderungen
würden insbesondere die behindertengerechte Rampe zur Erreichung des
Untergeschosses, wo die Elektrorollstühle eingestellt würden, betreffen. Die
Versetzung der Zufahrt würde eine Verlegung der beiden im Bereich der
nördlichen Grundstücksecke gelegenen Abstellplätze bedeuten. (...)
Der vorhandene Vertrauensschutz werde zusätzlich dadurch untermauert,
dass weder ein polizeilicher Missstand vorliege noch sich die rechtlichen
Grundlagen verändert hätten. (…)
Entsprechend erweise sich die Zusammenlegung der Zufahrten als
unverhältnismässig, zumal der Beibehaltung des bisherigen Zustandes
gegenüber dem angeführten Interesse des Verkehrsflusses klar der Vorzug zu
geben sei. Vielmehr sei an der Feststellung der Vorinstanzen festzuhalten, dass
eine zusammengelegte Erschliessung das Ortsbild beeinträchtigen und damit,
wie auch aufgrund der Vorgarten- und Terrainveränderungen, die am
nördlichen Nachbargrundstück vorzunehmen wären, gegen die Vorgaben der
Bau- und Zonenordnung verstossen würde. (…)
5.3 Zusammenfassend stehen sich somit folgende Interessen gegenüber:
Einerseits besteht das private Interesse der Rekurrentin an der Beibehaltung
ihrer bewilligten und umgesetzten Erschliessungssituation, welche – wie der
Augenschein zeigte – bei der Zusammenlegung der Zufahrten in den Bereich
der nördlichen Grundstücksgrenze einer umfassenden Anpassung unterzogen
werden müsste. Die gesamte Umgebungsgestaltung wurde als Gesamtkonzept
ausgearbeitet, welches die Garagen- und Aussenabstellplätze sowie die
Zufahrten zu diesen, insbesondere aber auch die behindertengerechte
Zugänglichkeit der Liegenschaft beinhaltet. Das Konzept beruht auf der mittig
angelegten Zufahrt. Wird diese auf die Seite verlegt, müssen die beiden
nördlichen Abstellplätze verlegt werden. Dies führt einerseits zu erheblichen
Schwierigkeiten bei der Nutzung der südlichen Garage und andererseits zu
Schwierigkeiten beim Wenden der in dieser Garage und auf dem südlichen
Aussenabstellplatz parkierten Fahrzeuge, da sich der Vorplatz nach Norden hin
verengt und mit der Verlegung des einen Abstellplatzes an die Grenze zur A.-
strasse die breiteste Stelle als Wendeplatz verloren ginge. Die Verlegung des
anderen Abstellplatzes an den Alternativstandort nördlich des Gebäudes
entlang der Grundstücksgrenze würde zudem in Konflikt mit der
behindertengerecht eingerichteten Rampe zum Untergeschoss treten, zumal
ein dort abgestelltes Fahrzeug kaum noch genügend Platz für den Durchgang
liesse und die auf die Rollstühle angepasste Neigung verändert werden müsste.
Der Rekurrentin würde somit die verlangte Änderung der Erschliessung
erhebliche Nachteile bringen. Zwar wären diese Nachteile allenfalls nicht
finanzieller Natur, da die Bauherrschaft der Parzelle Kat.-Nr. 4 die Kosten zu
tragen hätte, doch würde sich ihre Situation in tatsächlicher Hinsicht und
insbesondere in Bezug auf die behindertengerechte Zugänglichkeit ihrer
Liegenschaft deutlich verschlechtern.

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Dem steht das öffentliche Interesse an der Verkehrssicherheit und am
Verkehrsfluss entgegen, welches in § 240 Abs. 3 PBG Niederschlag gefunden
hat. Dieses Interesse verlangt nach Möglichkeit nach einer rückwärtigen oder
zusammengelegten künftigen Erschliessung des verkehrstechnisch noch nicht
erschlossenen Nachbargrundstücks Kat.-Nr. 4. Nachdem die rückwärtige
Erschliessung über die Reservezone führen würde, die zudem nicht mehr in
eine Bauzone überführt, sondern aufgelöst werden soll, entfällt diese Option.
Sie würde bedeuten, dass ausserhalb der Bauzonen eine neue Erschliessung
entlang der westlichen Gärten der Grundstücke erstellt werden müsste, welche
nicht zonenkonform wäre und eine markante Zäsur für die Landschaft
generieren würde. Im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung sind
deshalb die Auswirkungen der verlangten Zusammenlegung der Zufahrten für
die Rekurrentin dem öffentlichen Interesse an der Vermeidung einer separaten
Zufahrt zum Grundstück Kat.-Nr. 4 gegenüberzustellen.
Bei der A.-strasse handelt es sich unbestrittenermassen um eine
Hauptverkehrsstrasse, welche das Zentrum von A mit den östlich gelegenen
Gemeinden und insbesondere mit B und dem dortigen Autobahnzubringer
verbindet. Die Strasse zählt damit zu einer der wichtigeren Verkehrsachsen der
Gemeinde und weist eine entsprechende Verkehrsdichte auf. Allerdings verläuft
die Strasse im Bereich der betroffenen Liegenschaften relativ gerade und ist
übersichtlich. Die Fahrzeuge sind mit max. 50 km/h unterwegs. Verkehrs-
sicherheitstechnisch handelt es sich nicht um eine heikle Stelle. Das
Grundstück Kat.-Nr. 4. ist mit einer Fläche von rund 508 m2 nicht für eine
Überbauung geeignet, welche zahlreiche Wohneinheiten mit der
entsprechenden Anzahl Abstellplätze umfassen kann. Damit ist nicht mit einem
Verkehrsaufkommen zu rechnen, welches zu einer erheblichen Minderung der
Verkehrssicherheit führen würde, wenn es eine eigene, einige Meter von der
rekurrentischen Erschliessung entfernte, Ausfahrt nutzen würde. In Bezug auf
den Verkehrsfluss ist zwar festzustellen, dass die Nähe des Ortszentrums dazu
führt, dass sich Ausfahrten und Fussgängerstreifen häufen und die Vermeidung
weiterer Ausfahrten grundsätzlich anzustreben wäre. Gleichzeitig fällt jedoch ins
Gewicht, dass der Verkehrsfluss insbesondere durch die Fussgängerübergänge
regelmässig unterbrochen wird. Insgesamt ist deshalb im Rahmen der hier
vorzunehmenden Interessenabwägung festzuhalten, dass weder der
vorgebrachte Verkehrsfluss noch die Verkehrssicherheit durch eine weitere
Einzelzufahrt im Falle einer Neuüberbauung der Parzelle Kat.-Nr. 4 in einem
Ausmass tangiert würden, die die genannten Interessen der Rekurrentin so
deutlich überwiegen würden, dass eine nachträgliche Änderung ihrer bewilligten
Erschliessung zu rechtfertigen wäre. Da keine weiteren öffentlichen Interessen
geltend gemacht werden und insbesondere der Ortsbildschutz im Jahre 2011
als Argument gegen die Zusammenlegung aufgeführt wurde, ist festzuhalten,
dass eine separate Erschliessung des Nachbargrundstücks Kat.-Nr. 4 zwar den
Grundsätzen von § 240 Abs. 3 PBG widerspricht, die Voraussetzungen für den
Widerruf der bewilligten Erschliessung des rekurrentischen Grundstücks jedoch
nicht erfüllt sind.
Der angefochtene Quartierplan «A.-strasse» wie auch der Genehmigungs-
entscheid der Baudirektion Kanton Zürich sind entsprechend in Gutheissung
des Rekurses insoweit aufzuheben, als damit die Zusammenlegung der

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Erschliessung der Grundstücke Kat.-Nrn. 1 und 4 verlangt wird. Die
Quartierplanbehörde ist einzuladen, den Quartierplan diesbezüglich zu über-
arbeiten.