zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0014/2014 · 2014-01-28 · de
UVP materielle Kasuistik. Bau- und Gartenmarkt. ÖV-Erschliessung. Überdurchschnittlicher Emittent.

Mangelhafte öV-Erschliessung. Möglichkeit der Heilung des Mangels mit einer Nebenbestimmung bejaht. Vorliegen eines überdurchschnittlichen Emittenten auf Grund der Zuweisung des Baugrundstücks zur Zone für verkehrsintensive Nutzungen verneint. Weitergehende Parkplatzreduktion überdies auch wegen der Nichtabschätzbarkeit von deren emissionsbegrenzender Wirkung abgelehnt.

BRGE II Nr. 0014/2014 vom 28. Januar 2014 in BEZ 2015 Nr. 56
2. Das Baugrundstück im Halte von 29996 m2 liegt in der Industriezone I
gemäss Bau- und Zonenordnung (BZO) der Gemeinde Affoltern am Albis und in
der dort ausgeschiedenen Zone, in der verkehrsintensive Einrichtungen im
Sinne von Pt. 4.4.1.a. des kantonalen Richtplans Verkehr vom 26. März 2007
zulässig sind. Geplant sind ein Garten- und Baumarkt sowie ein Baustoff-
abhollager mit Verkaufsflächen von insgesamt 15374 m2. (…)
5.1 Die Rekurrierenden vertreten die Auffassung, das Vorhaben sei durch
den öffentlichen Verkehr ungenügend erschlossen. Die diesbezüglichen
Anforderungen gemäss Art. 9.4.2 BZO würden eine hinreichende öV-
Erschliessung im Sinne von § 237 Abs. 1 PBG nicht gewährleisten, da sie bloss
der Güteklasse D gemäss Wegleitung der Baudirektion Kanton Zürich zur
Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen vom Oktober 1997
entspreche. Die Behauptung im Umweltverträglichkeitsbericht, wonach die vor
dem geplanten Baumarkt vorgesehenen Bushaltestellen von vier Buslinien mit
stündlich je sieben Kursen je Richtung bedient würden, lasse sich anhand des
Fahrplans nicht bestätigen. Pro Stunde würden bloss 3 bis 5 Kurse in
Abständen von bis zu 23 Minuten verkehren. Die in der Bestimmung von Art.
9.4.2 BZO verlangte Frequenz von sechs Halten pro Stunde werde damit nicht
erreicht und es sei nicht sichergestellt, dass die behauptete öV-Erschliessung
auf die Vollendung des Bauvorhabens hin gesichert sei. Ausserdem werde mit
der Realisierung der zweiten Autobahnquerung die öV-Erschliessung weiter
verschlechtert, weil dann die Bushaltestelle 170 m weiter entfernt zu liegen
komme. Schliesslich sei nicht ersichtlich, ob die nötige Anpassung des
Fahrplans auf den Eröffnungszeitpunkt hin möglich sei und die Baubehörde
habe diesbezüglich auch keine Nebenbestimmung statuiert.
5.4.1 Ein Grundstück darf nur überbaut werden, wenn es erschlossen ist
(Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG sowie § 233 Abs. 1 i.V.m. § 234 PBG). Bei grösseren
Überbauungen muss als weitere Voraussetzung für eine Baubewilligung die
Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein (§ 237 Abs. 1

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Satz 2 PBG). Dies setzt eine Erschliessung voraus, die sich nach der Art, Lage
und Zweckbestimmung der Baute richtet. Nach der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts müssen Anlagen mit starkem Publikumsverkehr (§ 219
PBG) aufgrund von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG über ein leistungs- und
kundenfreundliches Verkehrsangebot verfügen, das eine attraktive Alternative
zum motorisierten Privatverkehr darstellt. Ob die Versorgung durch den
öffentlichen Verkehr ausreichend ist, beurteilt sich anhand der Betriebszeiten,
des Kursangebots und der Kapazitäten des Betriebsmittels. Auch die
Besondere Bauverordnung II (BBV II) hält (unter dem Randtitel Verschär-
fungen/B. Erschliessung/I. Zugänglichkeit) in § 12 Abs. 2 lit. a fest, dass
Grosszentren und Begegnungsstätten mit grossem Publikumsverkehr nur
zulässig sind, wenn sie mit öffentlichen Verkehrsmitteln gut erreichbar sind (vgl.
VB.2004.00361 [Sihl-Park Gattikon], E. 5.3 = BEZ 2005 Nr. 18; VB.2004.00041
[IKEA Dietikon], E. 6.2.1 = BEZ 2004 Nr. 63 = RB 2004 Nr. 59, mit Hinweis auf
VB.2000.00111 [Adliswil] = BEZ 2000 Nr. 50 = RB 2000 Nr. 93; VGr, 2.
September 2002, VB.2002.00159, E. 2.).
Die Bestimmung von § 237 Abs. 1 PBG ist mit dem
Personenverkehrsgesetz (PVG) und der darauf beruhenden Angebotsver-
ordnung (AngebotsV) verknüpft. In dieser werden verschiedene Angebots-
bereiche definiert, von der Grundversorgung des ganzen Kantonsgebiets (§ 2
lit. a in Verbindung mit § 11 der Verordnung) bis zu dem in dichtem Siedlungs-
gebiet mit starker Nachfrage verlangten flächendeckenden Angebot (§ 2 lit. c in
Verbindung mit § 13 der Verordnung). Diese Kategorien können für die
Beurteilung der öV-Erreichbarkeit im Sinne von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG
insofern herangezogen werden, als bei grösseren Überbauungen ohne grossen
Publikumsverkehr eine den Angebotsstufen 1 bis 2 entsprechende Erreichbar-
keit genügen wird, während bei Projekten mit besonders hohem Publikums-
verkehr eine der Angebotsstufe 3 entsprechende Erreichbarkeit verlangt
werden kann (BGr 1A.54/2001 vom 14. Februar 2002, E. 4.2. [COOP Dietikon];
vgl. auch BGr 1P.23/2001 vom 5. September 2001, E. 4g/aa [Adliswil]).
Als weiteres Hilfsmittel für die Beurteilung der öV-Erreichbarkeit im Sinne
von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG kann die kantonale Wegleitung zur Regelung des
Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen (Oktober 1997) herangezogen
werden (vgl. VGr, 7. November 2007, VB.2007.00136, E.2.6; VB.2000.00111,
E. 5d.dd = BEZ 2000 Nr. 50 = RB 2000 Nr. 93; BGr 1P.23/2001 vom 5.
September 2001, E. 4g/bb). Die Wegleitung unterscheidet vier Güteklassen der
Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr, die aufgrund der Qualität der
vorhandenen Haltestellen bzw. des dort vorhandenen Verkehrsangebots und
aufgrund der mittleren Distanz zu dieser Haltestelle bestimmt werden. Klasse A
bezeichnet die höchste Güteklasse (sehr gut), B die zweithöchste (gut), C die
zweitkleinste (mittelmässig) und D die kleinste (ungenügend).
Im Entscheid VB.2004.00361 hat das Verwaltungsgericht festgehalten,
dass die Gesetzgebung über den öffentlichen Verkehr sowie die kantonale
Wegleitung zwar Anhaltspunkte für die Beurteilung der Erreichbarkeit im Sinn
von § 237 Abs. 1 PBG liefern, jedoch in anderen Regelungszusammenhängen
stehen würden. So liege der Angebotsverordnung die Vorstellung zu Grunde,
dass das Angebot des öffentlichen Verkehrs der Siedlungsentwicklung und der

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Nachfrage folgten und einen wirtschaftlichen Betrieb gewährleisten solle (vgl.
§§ 4, 5 und 11 AngebotsV), während § 237 Abs. 1 PBG im Interesse der
Raumplanung und des Umweltschutzes verhindern wolle, dass die Bevölkerung
für Schul- und Arbeitswege, Einkäufe, Freizeitaktivitäten und dergleichen in
grossem Ausmass auf die Benützung privater Motorfahrzeuge angewiesen sei.
Die Wegleitung als Instrument zur Bestimmung der erforderlichen bzw.
zulässigen Parkplatzzahlen in einem bestimmten Gebiet umschreibe sodann
zwar Kriterien für die Beurteilung der Erschliessungsqualität; der Zweckbe-
stimmung der Wegleitung entsprechend seien diese Kriterien aber nicht darauf
ausgerichtet, die Erreichbarkeit eines bestimmten Objekts aus unter-
schiedlichen Richtungen und zu spezifischen Zwecken zu erfassen. Damit
würden § 237 PBG über die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr sowie
die Angebotsverordnung und die Wegleitung von 1997 zwar alle auf die
Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr Bezug nehmen, sie würden
jedoch teilweise unterschiedliche Ziele verfolgen und sie seien nicht nahtlos
aufeinander abgestimmt. Dies sei zu beachten, wenn bei der Auslegung und
Anwendung von § 237 PBG an die Gesetzgebung über den öffentlichen
Verkehr sowie die kantonale Wegleitung angeknüpft werde (vgl.
VB.2004.00361, E. 5.3.1 = BEZ 2005 Nr. 18).
5.4.2 § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG verlangt die öV-Erreichbarkeit für «grössere
Überbauungen». Dieser Begriff wird im Gesetz nicht näher umschrieben. Einen
Anhaltspunkt zur Auslegung bietet § 4 Abs. 1 AngebotsV, wonach zusammen-
hängende, überbaute Siedlungsgebiete mit mindestens 300 Bewohnern,
Arbeits- und Ausbildungsplätzen mit mindestens einer Haltestelle zu er-
schliessen sind. Der geplante Fachmarkt, welcher aufgrund seiner
Verkaufsfläche der UVP-Pflicht unterliegt und für den im Durchschnitt mit täglich
2550 Kundenfahrten gerechnet wird, verursacht regelmässig weit stärkere
Verkehrsbewegungen als ein solches Siedlungsgebiet und hat deshalb für sich
allein die Anforderung von § 237 Abs. 1 PBG an die genügende öV-
Erreichbarkeit zu erfüllen (vgl. VB.2004.00361, E. 5.3.2 = BEZ 2005 Nr. 18).
5.4.3 In den Entscheiden Adliswil (BGr 1P.23/2001 vom 5. September
2001, E. 4g/aa) und COOP Dietikon (BGr 1A.54/2001 vom 14. Februar 2002, E.
4.2.) hat das Bundesgericht erwogen, dass bei Projekten mit besonders
starkem Publikumsverkehr eine der Angebotsstufe 3 entsprechende Erreichbar-
keit verlangt werden könne. Das seinerzeit in Adliswil geplante Kino- und
Einkaufszentrum umfasste zehn Kinosäle mit insgesamt 2458 Sitzplätzen,
Verkaufsflächen (Fachmärkte und Lebensmittelgeschäft) von ca. 8921 m2 sowie
Restaurant-, Dancing- und Barbetriebe mit insgesamt 753 Sitzplätzen. In
Dietikon stand ein Einkaufszentrum mit einer Verkaufsfläche von 13000 m2 zur
Diskussion, das einen Verbrauchermarkt, ein Bau- und Gartencenter, weitere
Läden und Büros sowie ein Restaurant mit 400 Sitzplätzen umfassen sollte.
Die Gesamtverkaufsfläche des hier zu beurteilende Fachmarktes wird mit
15374 m2 angegeben. Davon entfallen 12832 m2 auf den Bau- und Gartenmarkt
(beheizte Räume und überdachte Verkaufsflächen), 1022 m2 auf Gartenfreiland
und 1520 m2 auf das Baustoffabhollager. Da das Mass von 15000 m2, bei dem
gemäss § 5 Abs. 2 BBV II von einem Grosszentrum auszugehen und eine gute
Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln zu verlangen ist (§ 12 Abs. 2 lit.

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a BBV II), nur knapp überschritten wird und weil beim geplanten Fachmarkt im
Vergleich zu Einkaufszentren (vgl. § 5 Abs. 1 BBV II) pro Flächeneinheit mit
einem vergleichsweise deutlich geringeren Publikumsverkehr zu rechnen ist,
insbesondere was vorliegend das Gartenfreiland und das Baustoffabhollager
angeht, ist er noch nicht als Grosszentrum im Sinne von § 5 Abs. 2 BBV II
einzustufen. Dem ist bei der Bestimmung der geforderten Qualität der öV-An-
bindung Rechnung zu tragen. In Betracht zu ziehen ist sodann, dass der
geplante Fachmarkt ein weitläufiges und vorwiegend ländliches Einzugsgebiet
aufweist. Es können daher an die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr
nicht die gleichen Massstäbe angelegt werden wie bei städtischen
Verhältnissen oder grösseren Agglomerationen (vgl. BGr 1A.318/2005 vom 27.
Februar 2007, E. 7.3.1., Einkaufszentrum «Länderpark», Stans). Bei diesen
Gegebenheiten ginge es deshalb zu weit, für den geplanten Fachmarkt
ebenfalls eine Erreichbarkeit entsprechend dem Angebotsbereich 3 der
Angebotsverordnung zu verlangen, d.h. gemäss § 2 lit. c in Verbindung mit 13
Abs. 1 AngebotsV eine flächendeckende öV-Erschliessung im 15-Minuten-Takt.
Der geplante Fachmarkt muss auch im Angebotsbereich 2 möglich sein, in
welchem nach § 2 lit. b AngebotsV eine starke Marktstellung der öffentlichen
Verkehrsmittel angestrebt und gemäss § 12 Abs. 1 AngebotsV ein 30-Minuten-
Takt angeboten wird. Das schliesst allerdings nicht aus, gestützt auf § 237 Abs.
1 PBG als Bewilligungsvoraussetzung im Einzelfall eine höhere Frequenz zu
verlangen; nach § 12 Abs. 2 AngebotsV können auch im Angebotsbereich 2 die
Intervalle unter anderem bei entsprechender Nachfrage verkürzt werden (vgl.
VB.2004.00361, E. 5.3.2 = BEZ 2005 Nr. 18).
5.4.4 Bei der Standortgemeinde des geplanten Fachmarktes handelt es
sich um den Bezirkshauptort des Bezirks Affoltern und um das regionale
Zentrum. Die Ortschaft liegt an der S-Bahn-Strecke Zürich-Zug (S15 und S9).
Zwischen Zürich und Affoltern am Albis verkehren die Züge im
Viertelstundentakt, in die andere Richtung (Zug) im Halbstundentakt. Vom
Bahnhof aus verkehren sieben Buslinien in die Region (Linien 200, 212, 213,
215, 217, 223 und 225), während den Spitzenzeiten im Halbstundentakt und
während der übrigen Zeit minimal im Stundentakt. Die Luftlinienentfernung vom
Fachmarkt zum Bahnhof beträgt ca. 580 m.
Am nördlichen Rand der Bauparzelle an der Obfelderstrasse soll eine
Bushaltestelle eingerichtet werden, die von vier Buslinien bedient und pro
Stunde von sieben Kursen je Richtung angefahren werden soll. Alle vier Linien
sollen zum Bahnhof führen. Hierzu ist zu bemerken, dass gemäss «Ent-
wicklungskonzept für das Gewerbe- und Industriegebiet» der Gemeinde
Affoltern am Albis, die nicht näher spezifizierten regionalen Buslinien im
Abschnitt Obfelden - Bahnhof Affoltern am Albis neu geführt werden sollen (s.
auch Regionaler Richtplan Knonaueramt, Teilrevision Verkehr, RRB Nr.
1634/2009, Ziff. 4.3.5.). Gemäss Regionalnetz des Zürcherischen Verkehrs-
verbundes handelt es sich wohl um die drei Linien Nrn. 212, 213 und 217.
Welches die vierte Buslinie ist, die die neue Bushaltestelle bedienen soll, ist
nicht nachvollziehbar. Die Linie 217 (Affoltern a.A. - Obfelden - Muri AG)
verkehrt werktags durchgehend zweimal pro Stunde in jede Richtung. Die
anderen beiden Linien (212: Affoltern a.A. - Obfelden - Ottenbach; 213:
Affoltern a.A. - Bickwil - Ottenbach) verkehren werktags nur zu den Stosszeiten

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zweimal pro Stunde, ansonsten einmal. Alle drei Linien – wie auch die übrigen
regionalen Buslinien ab Bahnhof Affoltern am Albis – verkehren samstags nur
einmal pro Stunde und Richtung.
5.4.5 Auf Grundlage des derzeitigen Fahrplans dürften die Abfahrtszeit der
Linien 213 ab der neu geplanten Bushaltestelle in Richtung Bahnhof Affoltern
am Albis und ab Bahnhof in die Gegenrichtung mit derjenigen der Linie 217
zusammenfallen, weshalb diese Kurse nur einmal zu zählen sind. Demzufolge
verkehren zwischen der neu geplanten Bushaltestelle und dem Bahnhof
montags bis freitags drei Kurse pro Stunde in jede Richtung, zu den
Spitzenzeiten (bis 09:00 Uhr und ab 16:00 Uhr) vier. Nach Massgabe der
kantonalen Wegleitung ergibt sich daraus für die geplante Bushaltestelle bei
einem durchschnittlichen Kursintervall von 17 Minuten (49 Kurse zwischen
06:00 und 20:00 Uhr, Montag bis Freitag) und einer Distanz zur Haltestelle von
weniger als 300 m rein schematisch die Güteklasse C. Damit lässt sich die
Erschliessungsqualität aber noch nicht hinreichend beurteilen, zumal die
Erreichbarkeit des Fachmarktes aus weiteren Richtungen und auch das
reduzierte Kursangebot am Samstag, dem Spitzentag für den Fachmarkt, mit zu
berücksichtigen sind. Am Samstag werden nur zwei Kurse pro Stunde und
Richtung angeboten, wobei das längere Kursintervall 39 Minuten beträgt. Indes
befindet sich der geplante Fachmarkt in Gehdistanz zum Bahnhof bzw. in
dessen Einzugsbereich gemäss § 4 Abs. 3 lit. b AngebotsV (die Siedlungs-
gebiete gelten als durch den öffentlichen Verkehr erschlossen, wenn die
Luftlinienentfernung zu einer Haltestelle, die der Feinerschliessung dient, nicht
mehr als 400 [lit. a] und zu einer Haltestelle, die der Groberschliessung dient,
nicht mehr als 750 m [lit. b] beträgt).
Sodann ist danach zu fragen, wie gut der Fachmarkt von Kunden aus der
gesamten Region zu erreichen ist. Einschliesslich Busverbindung zwischen
Fachmarkt und Bahnhof Affoltern am Albis verkehren von Montag bis Freitag
aus Richtung Bonstetten-Wettswil und Hedingen (S-Bahn-Anschluss, S9 und
S15) drei Kurse pro Stunde (in Spitzenzeiten vier), aus Richtung Mettmen-
stetten / Knonau (S-Bahn-Anschluss, S9), Muri AG / Obfelden (Bus 217),
Ottenbach (Bus 212 und 213), Zwillikon (Bus 215), Hausen a.A. (Bus 223)
sowie Aeugst a.A. (Bus 225) zwei Kurse pro Stunde. Samstags verkehren aus
den genannten Richtungen zwei Kurse pro Stunde, ausgenommen Muri AG /
Obfelden, Aeugst a.A. und Hausen a.A. (ein Kurs pro Stunde). Damit entspricht
die Erreichbarkeit ganz überwiegend dem Angebotsbereich 2 gemäss § 2 lit. b
AngebotsV, indem durchgehend ein 30-Minuten-Takt angeboten wird (§ 12
Abs. 1 AngebotsV).
5.4.6 Insgesamt ergibt sich, dass der geplante Fachmarkt am Rande des
Siedlungsgebiets des Bezirkshauptorts Affoltern am Albis gelegen ist, in
Gehdistanz zum Bahnhof und damit zu einem regionalen Knotenpunkt des
öffentlichen Verkehrs. Mit der unmittelbar vor dem Fachmarkt geplanten
Bushaltestelle wird dieser zudem direkt an das Regionalnetz angebunden. Auf
diese Weise ist der Fachmarkt aus allen massgeblichen Richtungen mit
öffentlichen Verkehrsmitteln erreichbar, wobei das Kursangebot demjenigen
des Regionalnetzes insgesamt entspricht. Insofern ist die Erschliessungs-
qualität des Fachmarktes am weiträumig in dessen Einzugsgebiet vorhandenen

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öV-Angebot zu messen. Die Betriebszeiten decken die Öffnungszeiten des
Fachmarktes ab und die Transportkapazitäten sind ausreichend. Im Ergebnis ist
die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr im Sinne von § 237 Abs. 1 Satz
2 PBG grundsätzlich gewährleistet (zu den Anforderungen von Art. 9.4.2. BZO
siehe nachstehende Ausführungen unter Ziff. 5.4.7).
Um für Kunden des Fachmarktes die Attraktivität gegenüber dem
motorisierten Privatverkehr zu steigern, müsste das Angebot in weiten Teilen
des Regionalnetzes verstärkt werden, was aber bei der zu erwartenden, durch
den Fachmarkt generierten Nachfrage mit Blick auf den gemäss § 1 PVG und §
6 Abs. 4 AngebotsV geforderten wirtschaftlichen Betrieb und den zu
erwartenden geringen Umsteigeeffekt nicht vertretbar ist. Der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit verlangt, dass die sich aus § 237 Abs. 1 PBG ergebenden
Anforderungen so umschrieben werden, dass sie die Grundsätze der
Angebotsverordnung sinnvoll ergänzen (vgl. VB.2004.00361, E. 5.3.5 = BEZ
2005 Nr. 18). Sodann schätzt die Bauherrschaft den öV- und LIV-Kundenanteil
aufgrund von Erfahrungen mit einigen ihrer bestehenden, vergleichbaren
Fachmärkte auf lediglich 5 Prozent, was ca. 80 Kunden pro Arbeitstag
entspricht. Verkehr zu verkehrsintensiven Einrichtungen an peripheren Stand-
orten ist gemäss der Wirkungsanalyse BAFU/ARE in erster Linie Autoverkehr;
der Anteil der Autokundschaft habe überall mindestens 90 Prozent betragen
(vgl. Ernst Basler + Partner AG und INTERFACE Politikstudien Forschung,
Effektivität und Effizienz von verkehrslenkenden Massnahmen bei Verkehrs-
intensiven Einrichtungen [VE], Bericht zuhanden der Bundesämter für Umwelt
[BAFU] und Raumentwicklung [ARE], Beilage 3: Wirkungsanalyse, 25.
September 2012, S. 7). Eine ins Gewicht fallende Steigerung des öV-
Kundenanteils erscheint daher unwahrscheinlich. Aus diesen Gründen spricht
auch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gegen erhöhte Anforderungen an
die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr.
5.4.7 Mit Ausnahme der Kursintervalle am Samstag wird auch die
Anforderung von Art. 9.4.2 BZO erfüllt, wonach Fachmärkte im Einzugsbereich
von 400 Metern einer Haltestelle eines öffentlichen Verkehrsmittels mit
mindestens sechs Halten pro Stunde liegen müssen. Sinn dieser Vorschrift ist
offensichtlich, dass das Kursintervall je Richtung maximal 20 Minuten beträgt.
Da – wie erwähnt – nach dem heute geltenden Fahrplan zu erwarten ist, dass
die Abfahrtszeiten der Linien 213 und 217 zusammenfallen und diese Kurse nur
einmal zu zählen sind, ergeben sich samstags nur vier Halte pro Stunde, d.h.
zwei Kurse je Richtung.
Können inhaltliche oder formale Mängel des Bauvorhabens ohne
besondere Schwierigkeiten behoben werden oder sind zur Schaffung oder
Erhaltung des rechtmässigen Zustands Anordnungen nötig, so sind gemäss §
321 Abs. 1 PBG mit der Bewilligung die gebotenen Nebenbestimmungen zu
verknüpfen. Zwar kann die Bauherrschaft die geforderte Verbesserung der
Kursintervalle an Samstagen kaum aus eigener Kraft bewerkstelligen. Gleich-
wohl ist eine entsprechende Nebenbestimmung gerechtfertigt, da es der
Bauherrschaft nicht zuzumuten ist, Verhandlungen zur Verbesserung der
Verkehrsverbindungen aufzunehmen, solange sie nicht über eine rechtskräftige
Baubewilligung verfügt (vgl. VB.2004.00361, E. 5.3.5 = BEZ 2005 Nr. 18). Die

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Baubewilligung ist deshalb wegen der ungenügenden öV-Erschliessung an
Samstagen nicht aufzuheben, sondern durch die Nebenbestimmung zu
ergänzen, wonach vor Baubeginn eine verbindlichen Zusicherung vorliegt,
wonach auf den Zeitpunkt der Bauvollendung hin die Bushaltestelle vor dem
Fachmarkt im Sinne von Art. 9.4.2 BZO auch samstags während der
Öffnungszeit mit sechs Halten pro Stunde bedient wird.
Mit der genannten Nebenbestimmung und nachdem das Kreiselprojekt mit
der dazugehörigen Bushaltestelle nach Aussage der Vorinstanz bereits
rechtskräftig festgesetzt ist und sich der zusätzliche Halt in den Fahrplänen der
Linien 212, 213 und 217 ohne Weiteres ergänzen lässt, sprechen keine triftigen
Gründe gegen die rechtzeitige Realisierung des übrigen Verkehrsangebots,
weshalb sich weitere Nebenbestimmungen erübrigen. Nach § 233 Abs. 1 PBG
genügt die Umsetzung auf den Zeitpunkt der Bauvollendung des Fachmarktes.
5.4.8 Das Entwicklungskonzept für das Industrie- und Gewerbegebiet
Affoltern am Albis vom 12. Januar 2009 sieht vor, mit der Realisierung einer
zusätzlichen Autobahnquerung die «provisorische Bushaltestelle an der
Obfelderstrasse im Bereich des Knotens Obfelderstrasse/Moosbachstrasse»
(gemeint ist die geplante Bushaltestelle vor dem Fachmarkt) zu verlegen. Die
Erschliessung des geplanten Fachmarktes ist indes allein aufgrund der konkret
vorgesehenen Bushaltestelle direkt vor dem Baugrundstück zu beurteilen. Die
Verlegung der Bushaltestelle, wie sie das Entwicklungskonzept vorsieht, ist u.a.
in zeitlicher und örtlicher Hinsicht zu unbestimmt, als dass sie für die Be-
urteilung massgebend sein könnte.
6.1 Sodann bringen die Rekurrierenden vor, die Anzahl der Parkplätze sei
auf maximal 219 Kunden- und 43 Beschäftigtenparkplätze zu beschränken, wie
es die Koordinationsstelle für Umweltschutz (KofU) im Rahmen der
Umweltverträglichkeitsprüfung beantragt habe. Das Bauvorhaben liege in einem
lufthygienischen Sanierungsgebiet und es handle sich beim Bauvorhaben um
einen überdurchschnittlichen Emittenten, weshalb die Anzahl Parkplätze
gemäss kantonaler Wegleitung zu beschränkten sei. Dies würde selbst dann
gelten, wenn es sich nicht um einen überdurchschnittlichen Emittenten handeln
sollte. Auf emissionsbeschränkende Massnahmen könne nicht verzichtet
werden, ohne die mit dem Massnahmenplan verfolgte Lasten- und Rechts-
gleichheit zu verletzen, indem es nun im Kanton neben Einkaufszentren mit
scharfen Parkplatzbeschränkungen auch solche ohne jede Beschränkung
geben soll. Bei einer guten öV-Erschliessung zeitige eine Parkplatzbe-
schränkung eine emissionsbeschränkende Wirkung. Darauf könne nicht
verzichtet werden, schon gar nicht, weil der öV ungenügend ausgebaut sei. In
seinem Entscheid vom 3. September 2013, E. 3.6.7 (BRGE II Nr. 0133/2013,
betreffend dasselbe Bauvorhaben) sei das Baurekursgericht zutreffend davon
ausgegangen, dass mit einer restriktiven Einschränkung des Parkplatz-
angebotes um mindestens 25 Prozent unter dem Richtwert gemäss VSS-Norm
der öV-/LIV-Anteil gesteigert werden könne. Eine solche Einschränkung sei, so
die Rekurrierenden, gemessen an der Wegleitung keineswegs restriktiv.
Schliesslich beantragen die Rekurrierenden, es sei nicht eine Parkierungs-
gebühr von nur Fr. 0.50, sondern eine solche von Fr. 1.00 zu verlangen. (…)

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6.4.2 Beim Bauvorhaben handelt es sich um eine stationäre Anlage im
Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 1 lit. a LRV, welche Einwirkungen
unter anderem in Form von Luftverunreinigungen (Art. 7 Abs. 1 USG) erzeugt.
Nach dem zweistufigen Konzept des Umweltschutzgesetzes sind Emissionen
zunächst unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der
Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und
wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Die Emissionsbegrenzungen
werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen
unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig
werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Emissionen werden eingeschränkt durch den
Erlass von Emissionsgrenzwerten, Bau- und Ausrüstungsvorschriften,
Verkehrs- und Betriebsvorschriften, Vorschriften über die Wärmeisolation von
Gebäuden und Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe (Art. 12 Abs. 1 lit. a-e
USG). Verschärfte Emissionsbegrenzungen können grundsätzlich unabhängig
von ihrer wirtschaftlichen Zumutbarkeit angeordnet werden, was allerdings nicht
davon entbindet, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen dem Nutzen der
Massnahmen und der Schwere der damit verbundenen Nachteile zu wahren ist
(BGE 124 II 272 ff., E. 3d cc; BGE 125 II 129 ff., E. 9d).
Die Regelung der verschärften Emissionsbegrenzungen in der Luftrein-
halteverordnung (LRV) lautet: Ist zu erwarten, dass eine einzelne geplante
Anlage übermässige Immissionen verursachen wird, obwohl die vorsorglichen
Emissionsbegrenzungen eingehalten sind, so verfügt die Behörde für diese
Anlage ergänzende oder verschärfte Emissionsbegrenzungen (Art. 5 Abs. 1
LRV). Die Emissionsbegrenzungen sind soweit zu ergänzen oder zu
verschärfen, dass keine übermässigen Immissionen verursacht werden
(Abs. 2). Diese Regelung ist anwendbar, wenn die übermässigen Immissionen
von einer einzelnen stationären Anlage verursacht werden (so genannter
Grossemittent; BGr 1A.251/1993 vom 17. Mai 1995, E. 4a, in URP 1995, S. 498
ff.). Wird hingegen die übermässige Luftbelastung durch eine Vielzahl von
Anlagen verursacht, sind die erforderlichen Emissionsbegrenzungen durch
einen Massnahmenplan zu koordinieren. Dieser sieht Massnahmen vor, die zur
Verminderung oder Beseitigung der übermässigen Einwirkungen beitragen (Art.
44a USG und Art. 31 ff. LRV). Mit diesem Vorgehen soll die übermässige
Luftbelastung auf eine koordinierte sowie lasten- und rechtsgleiche Weise
reduziert werden (BGE 125 II 129 ff., E. 7b und BGE 124 II 272 ff., E. 4a).
6.4.3 Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass der geplante Fachmarkt in
ein lufthygienisch übermässig belastetes Gebiet zu liegen kommt und dass die
übermässige Luftbelastung zu einem erheblichen Teil durch den motorisierten
Individualverkehr und von einer Vielzahl von Quellen zusammen verursacht
wird. Emissionsbegrenzungen sind daher durch einen Massnahmenplan zu
koordinieren.
Der Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 (Neufestsetzung mit
Regierungsratsbeschluss vom 9. Dezember 2009, nachfolgend Mass-
nahmenplan) sieht im Bereich Verkehr als Massnahme Nr. V4 «Parkierung und
Verkehrserschliessung» vor, dass die Baudirektion bei der Teilrevision des
Planungs- und Baugesetzes zu den Parkierungsvorschriften und publikums-
intensiven Einrichtungen den Erfordernissen der Luftreinhaltung angemessen

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Rechnung zu tragen hat. Bis zum Erlass der entsprechenden kantonalen
Vorschriften sollen – entsprechend den bisherigen Massnahmen PV2a und PV7
des Luft-Programms 1996 und der Ergänzung 2002 – weiterhin die folgenden
Bestimmungen gelten:
Die Baudirektion wird beauftragt, bei Anträgen zur Festsetzung oder
Genehmigung von Richt- und Nutzungsplänen sicherzustellen, dass die Sied-
lungsentwicklung auf die Erschliessung mit öffentlichem Verkehr abgestimmt
ist.
Den Gemeinden wird empfohlen, ihre kommunalen Parkierungs-
vorschriften unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die Weg-
leitung zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen der
Baudirektion vom Oktober 1997 anzupassen.
Die im Massnahmenplan vorgesehene Beschränkung des Parkplatz-
angebots nach Massgabe der Wegleitung konnten die Gemeinden nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts bei überdurchschnittlichen Emittenten
auch ohne Umsetzung im kantonalen oder kommunalen Recht als verschärfte
Emissionsbegrenzung im Sinn von Art. 11 Abs. 3 USG direkt im Baube-
willigungsverfahren anordnen (BGE 124 II 272 E. 5c; VB.2011.00624, E. 3.2.2 =
BEZ 2012 Nr. 37, mit weiteren Hinweisen).
Das Kriterium des überdurchschnittlichen Emittenten wurde von der
Rechtsprechung entwickelt (vgl. BGE 124 II 272, E. 4a, mit Hinweisen) und
basiert auf den Grundsätzen der Koordination, der Lastengleichheit und der
Rechtssicherheit. Verschärfte Emissionsbegrenzungen sind demnach
grundsätzlich nicht isoliert anzuordnen, sondern durch einen Massnahmenplan
gemäss Art. 44a USG und Art. 31 ff. LRV zu koordinieren. Die erwähnten
Grundsätze erfordern zur Begrenzung von Emissionen, die typischerweise mit
Anlagen in einer bestimmten Zone verbunden sind, in der Regel die Anpassung
der Nutzungsplanung. Beschränkungen des Parkplatzangebots sind dem-
entsprechend in erster Linie mit den Mitteln der Raumplanung festzulegen. Ist
hingegen eine Anlage zu beurteilen, deren Emissionen über den in der
betreffenden Zone zu erwartenden Durchschnitt hinausgehen, sprechen weder
das Rechtsgleichheitsgebot noch die Planbeständigkeit gegen eine isolierte
Anordnung emissionsmindernder Massnahmen im Baubewilligungsverfahren.
Kann sich eine solche Anordnung zudem auf einen Massnahmenplan ab-
stützen, wird damit auch den Grundsätzen der Koordination und der Lasten-
gleichheit Rechnung getragen (vgl. BGE 124 II 272, E. 4c/ee). Daher können in
solchen Fällen emissionsbeschränkende Massnahmen – namentlich die
Beschränkung der Parkplatzzahl gemäss kantonaler Wegleitung – ohne eine
vorgängige Anpassung der kommunalen Nutzungsplanung direkt gestützt auf
Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 2 USG angeordnet werden (vgl. VB.2011.00624,
E. 3.2.1 = BEZ 2012 Nr. 37, mit weiteren Hinweisen)
Beim hier zu beurteilenden Vorhaben ist umstritten, ob es sich um einen
überdurchschnittlichen Emittenten im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung handelt.

- 10-
6.4.4 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann die Abgrenzung
zwischen durchschnittlichen und überdurchschnittlichen Emittenten nicht
abstrakt nach absoluten Zahlen oder Prozenten getroffen werden, sondern nur
mit Blick auf die betreffende Nutzungszone. Entscheidend ist, ob eine Anlage in
Frage steht, von der Emissionen ausgehen, die typischerweise mit Anlagen der
entsprechenden Zone verbunden sind (vgl. BGE 124 II 272, E. 4c/ee).
Das Baugrundstück ist der Industriezone zugeordnet, in der stark störende
Betriebe und Anlagen sowie auch Handels- und Dienstleistungsbetriebe
zulässig sind (Art. 9.1 und 9.2 BZO). Verkaufsgeschäfte für Güter des täglichen
Bedarfs oder Zusammenfassungen von solchen dürfen insgesamt höchstens
500 m2 Verkaufsfläche aufweisen (Art. 9.2 BZO). Verkehrsintensive Ein-
richtungen sind nur in der speziell gekennzeichneten Zone innerhalb der
Industriezone zulässig (Art. 9.4.1), in der auch das Baugrundstück gelegen ist.
Als verkehrsintensive Einrichtungen gelten Einzelobjekte und Anlagen mit
räumlich oder erschliessungstechnisch zusammenhängenden Gebäuden,
welche wesentliche Auswirkungen auf die räumliche Ordnung und die Umwelt
haben und an mindestens 100 Tagen pro Jahr mehr als 3000 Fahrten (Summe
der Zu- und Wegfahrten) von Personenwagen erzeugen (Art. 9.4.1 BZO in Ver-
bindung mit Pt. 4.4.1.a des kantonalen Richtplans Verkehr). Bis auf Weiteres
sind in der fraglichen Zone für verkehrsintensive Einrichtungen nur solche zu-
lässig, die maximal 4000 Fahrten (Summe der Zu- und Wegfahrten) erzeugen
(Art. 9.4.3 BZO). Nach Realisierung einer zweiten Autobahnquerung beim
Anschluss Affoltern am Albis zur Gewährleistung eines gut funktionierenden
Regionalverkehrs und der Verlegung der regionalen Buslinien auf die zweite
Autobahnquerung entfällt diese Beschränkung.
Beim geplanten Fachmarkt wird montags bis freitags mit durchschnittlich
ca. 2980 Fahrten und samstags (Spitzentag) mit durchschnittlich ca.
3780 Fahrten gerechnet. Damit geht die projektierte Anlage hinsichtlich ihrer
Publikumsintensität nicht über das hinaus, was gemäss Nutzungsordnung in
der Zone für verkehrsintensive Einrichtungen zu erwarten ist. Vielmehr basiert
die Zonenordnung gerade auf der Annahme, dass sich im fraglichen Gebiet
solche Anlagen mit einer entsprechenden Anzahl Parkplätze ansiedeln werden.
Nach Realisierung der zweiten Autobahnquerung und Verlegung der Buslinien
werden in der Zone sogar Einrichtungen erlaubt sein, die mehr als 4000
Fahrten erzeugen. Somit kann gesagt werden, dass sich das durch das strittige
Vorhaben erzeugte Verkehrsaufkommen im unteren Bereich des gemäss
Zonenordnung vorgesehenen bewegt.
6.4.5 Für die Frage, ob es sich um einen durchschnittlichen oder
überdurchschnittlichen Emittenten handelt, ist nur auf die Zone für
verkehrsintensive Nutzungen abzustellen und nicht auf die gesamte
Industriezone (vgl. in einem analogen Fall betreffend ein Gestaltungsplangebiet
innerhalb einer Industriezone, in welchem im Gegensatz zur übrigen
Industriezone u.a. verkehrsintensive Einrichtungen zulässig sind,
VB.2011.00624, E. 3.2 = BEZ 2012 Nr. 37).
Aus dem Grundlagenbericht zum Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008
(S. 53) geht Folgendes hervor: Während technologische Massnahmen im

- 11-
Verkehrsbereich dazu dienen würden, die Abgasemissionen von Fahrzeugen
pro Kilometer zu reduzieren, setzten raumplanerische Massnahmen bei den
Distanzen und der Verkehrsmittelwahl an, indem die Wege mit einer
entsprechenden Siedlungsentwicklung möglichst kurz gehalten würden und
eine gute Abstimmung der Siedlungsentwicklung auf die öffentlichen
Verkehrsmittel angestrebt werde. Insbesondere bei der Standortwahl von
publikumsintensiven Einrichtungen soll eine attraktive Anbindung an öffentliche
Verkehrsmittel vorausgesetzt werden. Dementsprechend strebt der kantonale
Verkehrsrichtplan für eine möglichst umweltverträgliche und zuverlässige
Verkehrsabwicklung sowie für die Minimierung des Flächenbedarfs des
ruhenden Verkehrs bei verkehrsintensiven Einrichtungen eine ausreichende
Strassenkapazität und eine ihrem Zweck entsprechende hohe Erschlies-
sungsqualität durch bestehende öffentliche Verkehrsmittel sowie den Fuss- und
Veloverkehr an (Kantonaler Richtplan, Kapitel 4.4.1, lit. a). Dasselbe Ziel
verfolgt der regionale Richtplan Knonaueramt, in dem in Affoltern am Albis
aufgrund seiner guten Verkehrslage zwischen Autobahnanschluss und Orts-
zentrum ein Gebiet für verkehrsintensive Einrichtungen festgelegt wurde (s.
Regionaler Richtplan Knonaueramt, Teilrevision Verkehr, RRB Nr. 1634/2009).
Diese Zielsetzungen haben sich in der Nutzungsordnung der Gemeinde
Affoltern am Albis niedergeschlagen, indem verkehrsintensive Einrichtungen auf
die fragliche Zone beschränkt werden.
Es wäre widersprüchlich, den geplanten Fachmarkt, bei dem es sich um
eine Nutzung handelt, für welche die Zone für verkehrsintensive Einrichtungen
gerade festgesetzt wurde, um einen innerhalb der Zone überdurchschnittlichen
Emittenten im Sinne der Rechtsprechung zu qualifizieren, zumal sich die
fragliche Zone über ein relativ kleines Gebiet erstreckt, das Baugrundstück
bereits mehr als 1/5 der Fläche ausmacht und der Gemeinderat mit Beschluss
vom 8. Juli 2013 bereits die Erstellung eines weiteren Gewerbegebäudes mit
Fachmärkten, die eine Verkaufsfläche von ca. 21000 m2 umfassen, bewilligt hat
(«Albis-Park»). Insofern besteht keine Grundlage für die unmittelbare
Anwendung der Wegleitung zur Begrenzung der Parkplatzzahl.
Und selbst wenn von einem überdurchschnittlichen Emittenten aus-
zugehen wäre, führte dies noch nicht zwingend zur Anwendung der Wegleitung.
Diese enthält keine verbindlichen Anordnungen. Ihr kommt lediglich richtung-
gebende Bedeutung zu, indem sie zeigt, was Fachleute bei durchschnittlichen
örtlichen Verhältnissen für angemessen halten. Das Verwaltungsgericht geht
denn auch von einer blossen Befugnis der kommunalen Behörden aus, direkt
gestützt auf das USG eine Reduktion der Parkplatzzahl im Sinn der Wegleitung
anzuordnen (VB.2011.00624, E. 3.2.3 = BEZ 2012 Nr. 37, mit Hinweisen). Das
Bundesgericht hat betont, dass den Baubewilligungsbehörden bei der
Berücksichtigung der Vorgaben des Massnahmenplans ein Ermessen zustehe.
Es sei daher an ihnen zu entscheiden, ob in einem konkreten Fall die Zahl der
zulässigen Parkplätze direkt nach der kantonalen Wegleitung oder in anderer
Weise zu bestimmen sei (BGE 124 II 272 E. 5c).
Die Gemeinden verfügen bei der Umsetzung des Massnahmenplans und
damit bei der Anordnung von Massnahmen zur Emissionsbeschränkung über
erhebliche Ermessensspielräume. Die kommunale Baubehörde wäre vorliegend

- 12-
unter der Annahme eines durchschnittlichen Emittenten nur dann zur
Anordnung weiterer emissionsbeschränkender Massnahmen verpflichtet, wenn
die von ihr angewendeten Bestimmungen anerkanntermassen hinter den
Anforderungen des Umweltschutzrechts des Bundes oder des kantonalen
Massnahmenplans zurückbleiben würden (vgl. VB.2011.00624, E. 3.2.4 = BEZ
2012 Nr. 37, und VB.2004.00234, E. 4.6.3 = BEZ 2004 Nr. 46 = RB 2004 Nr.
60).
6.4.6 Die Gemeinde hat ihre Nutzungsplanung im Sinn des
Massnahmenplans sowie der kantonalen und regionalen Richtplanung
angepasst und ein Eignungsgebiet für verkehrsintensive Einrichtungen
ausgeschieden. Damit wird die Erstellung solcher Einrichtungen auf das
fragliche Gebiet beschränkt und an einen zentralen, verkehrsmässig gut
erschlossenen Standort zwischen dem Autobahnanschluss und dem
Ortszentrum gelenkt. In Art. 9.4.2 BZO wurden nutzungsspezifische An-
forderungen an die Erschliessung der verkehrsintensiven Einrichtungen mit
öffentlichen Verkehrsmitteln formuliert. Insoweit ist die Nutzungsplanung auf die
Zielsetzungen des Massnahmenplans abgestimmt. Sie bleibt aber dahingehend
hinter den Anforderungen des Massnahmenplans zurück, als sie für
verkehrsintensive Nutzungen keine Parkraumbeschränkung gemäss Weg-
leitung vorsieht. Dass die Gemeinde eine Beschränkung der Emissionen im
Rahmen ihres Ermessens auf andere Weise erreicht, etwa durch die
Limitierung von Verkaufsflächen (vgl. VB.2011.00624, E. 3.2.4 = BEZ 2012
Nr. 37) oder durch ein Fahrtenmodell, ist nicht erkennbar. Die Ausfahrts-
dosierung gemäss Art. 9.4.1 BZO soll nach dem Wortlaut von Art. 9.4.3 BZO
einen genügenden Verkehrsfluss gewährleisten und ist insoweit nur verkehrs-
technisch motiviert. Zur generellen Reduktion der Fahrtenzahl kann sie nur
soweit und solange eingesetzt werden, als die in Art. 9.4.3 BZO festgelegte
maximale Zahl von 4000 Fahrten an mehr als 25 Tagen pro Jahr überschritten
ist (vgl. Art. 9.4.3. lit. e BZO). Die Begrenzung auf 4000 Fahrten ist jedoch
offensichtlich ebenfalls rein verkehrstechnisch bedingt, denn sie entfällt gemäss
Art. 9.4.3 BZO, sobald die zweite Autobahnquerung und die Verlegung der
Buslinien realisiert sind.
Somit ist festzuhalten, dass die nutzungsplanerischen Massnahmen mit
dem übergeordneten Recht, dem Massnahmenplan sowie der Richtplanung
zwar im Einklang stehen, deren Anforderungen in lufthygienischer Hinsicht aber
nicht hinreichend gerecht werden.
6.4.7 Nach dem Gesagten stellt sich die Frage, ob – nebst der
angeordneten Erhebung einer Parkierungsgebühr – die bewilligte Anzahl
Kundenparkplätze zur Begrenzung der Emissionen zusätzlich zu reduzieren ist.
Vorab ist festzuhalten, dass die Vorinstanz an die von ihrem Entscheid
hinsichtlich der Anwendung der Wegleitung abweichende Empfehlung des
AWEL bzw. an den Antrag der Koordinationsstelle für Umweltschutz (KofU)
nicht gebunden war, weil die Anzahl der Parkplätze nicht präzis bestimmt,
sondern bestenfalls anhand von Richtwerten der Grössenordnung nach
bemessen werden kann und den Behörden diesbezüglich ein erheblicher
Ermessensspielraum eingeräumt werden muss. Bestehen aber auf einem

- 13-
Gebiet keine gesicherten Kenntnisse und Erfahrungszahlen (vorliegend
namentlich was die Wirkung von Parkraumbeschränkungen auf die Wahl der
Verkehrsmittel und damit auf die Schadstoffemissionen angeht; vgl. dazu
nachfolgende Ausführungen) und beruhen Entscheidungen auf Ermessen, so
kann den Vorschlägen einer Fachstelle auch nicht die Bedeutung einer
amtlichen Expertise zugemessen werden, von der nicht ohne triftige Gründe
abgewichen werden dürfte (vgl. BGE 131 II 81, E. 6.5).
6.4.8 Die Bauherrschaft stellt bei der Bestimmung der Parkplatzzahl auf die
VSS-Norm SN 640 281 ab. Auch im Fall jenes Fachmarktes, der dem bereits
mehrfach zitierten Entscheid des Verwaltungsgerichtes vom 30. Mai 2012
zugrunde lag (VB.2011.00624 = BEZ 2012 Nr. 37), berechnete die Baubehörde
das zulässige Parkplatzangebot entsprechend der genannten VSS-Norm, auf
die die anwendbare BZO verwies. Dies war gemäss der Beschwerdeinstanz
nicht zu beanstanden. Für das Einkaufszentrum «Länderpark» in Stans
(Lebensmittel, Bekleidung etc.), das in einem lufthygienischen Belastungsgebiet
liegt, eine Verkaufsfläche von 19500 m2 aufweist und als überdurchschnittlicher
Emittent gilt, wurde die Parkplatzzahl aufgrund der VSS-Norm SN 640 290
(ersetzt im Jahr 2006 durch SN 640 281) ermittelt, die kraft Verweises in der
Vollziehungsverordnung zum Baugesetz des betreffenden Kantons als
Richtlinie anzuwenden war. Der resultierende Minimalbedarf für Kunden-
parklätze wurde aus umweltschutzrechtlichen Gründen nochmals um ca.
11 Prozent reduziert. Das Bundesgericht hielt dazu fest, dass die Reduktion der
Parkplatzzahl auf den Mindestbedarf (Pflichtplätze) oder sogar unter diesen als
verschärfte Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 USG gelten
dürfe (BGr 1A.318/2005 vom 27. Februar 2007, E. 9.2.). Aus dieser Recht-
sprechung ergibt sich, dass die VSS-Norm SN 640 281 ein geeignetes
Instrument zur Ermittlung eines zweckmässigen Parkplatzangebotes darstellt,
welches grundsätzlich auch den umweltrechtlichen Anliegen Rechnung trägt.
Für das vorliegend streitige Projekt resultiert bei einer Verkaufsfläche von
15374 m2 und dem Standort-Typ C, d.h. unter Berücksichtigung der
öV-Erschliessung, als Richtwert ein Bedarf von 269 bis 430 Kundenparkplätzen.
Die beantragte und bewilligte Zahl von 392 Kundenparkplätzen liegt klar
innerhalb dieser Bandbreite. Unter Einbezug der Mitarbeiterparkplätze ergibt
sich gemäss VSS-Norm eine Spanne von insgesamt 373 bis 580 Parkplätzen.
Für die Mitarbeiter sind nur 36 Parkplätze geplant, weit weniger als das
Minimum von 104 Parkplätzen gemäss VSS-Norm. Total sind 428 Mitarbeiter-
und Kundenparkplätze vorgesehen. Die Differenz zum Minimalbedarf gemäss
VSS-Norm wird mit einem für den geplanten Fachmarkt spezifischen
Kundenverhalten begründet. Die Nachfrage nach Parkplätzen variiere stark im
Tages- und Wochenverlauf und sei saisonal unterschiedlich (Bau- und
Gartenbauartikel). Aufgrund des Warenangebots ergebe sich eine über-
durchschnittliche Aufenthaltsdauer der Kundschaft im Markt von durch-
schnittlich einer Stunde. Der Anteil des motorisierten Individualverkehrs sei
hoch, da sperrige, grosse oder schwere Waren nur umständlich oder nicht mit
öffentlichen Verkehrsmitteln transportiert werden könnten. Die Bauherrschaft
stützt sich bei der Schätzung des Verkehrsaufkommens auf die Erfahrung mit
einigen ihrer bestehenden, vergleichbaren Fachmärkte.

- 14-
6.4.9 Eine Reduktion der Parkplatzzahl zur Beschränkung der Emissionen
kann nur soweit verlangt werden, als diese Massnahme auch tatsächlich
wirksam ist und in einem angemessenen Verhältnis zu den damit verbundenen
Nachteilen steht. Durch die Beschränkung des Parkplatzangebots für eine
verkehrsintensive Einrichtung soll eine Begrenzung der Fahrtenzahl des
motorisierten Individualverkehrs von und zu der Einrichtung bewirkt werden.
Dabei wird die Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln berücksichtigt.
Die angestrebte Wirkung ist indirekt: Durch die Verknappung des
Parkplatzangebots wird versucht, Einfluss auf die Verkehrsmittelwahl, auf den
Zeitpunkt der Fahrt (ausserhalb der Spitzenzeiten) oder auf die Häufigkeit der
Fahrten zu nehmen (vgl. die Wirkungsanalyse BAFU/ARE,
www.bafu.admin.ch). Die Rechtsprechung des Bundesgerichts geht davon aus,
dass eine Beschränkung der Parkplatzzahl aus dem Gesichtswinkel der
Luftreinhaltung nur insoweit wirksam ist, als diese Massnahme von einer
Verstärkung des Angebots des öffentlichen Verkehrs begleitet wird (BGE 131 II
103, E. 3.3; BGr 1A.54/2001 vom 14. Februar 2002, E. 6.3). Der Zu-
sammenhang zwischen der Qualität der öV-Erschliessung und dem
Parkplatzangebot schlägt sich in der VSS-Norm SN 640 281 dahingehend
nieder, dass das Parkfelder-Angebot mit zunehmender Qualität der öV-
Erschliessung reduziert wird.
6.4.10 Die Bundesämter für Raumentwicklung (ARE) und für Umwelt
(BAFU) haben sich im Rahmen des Projekts «Effektivität und Effizienz von
verkehrslenkenden Massnahmen bei VE» u.a. mit der Wirksamkeit von
Parkraumbeschränkungen befasst (Rundschreiben BAFU/ARE an die
kantonalen Ämter für Umwelt und für Raumplanung vom 9. April 2013,
www.bafu.admin.ch). Die in diesem Rahmen erstellte, bereits erwähnte
Wirkungsanalyse BAFU/ARE differenziert zwischen zentralen und peripheren
Standorten (die Summe von Einwohnern und Beschäftigten im Umkreis von 1
km der VE beträgt mehr als 15000 Personen bzw. liegt zwischen 5000 und
15000 Personen). Sodann wird bezüglich Wirkung unterschieden nach
Mikroebene (unmittelbare Wirkung im Umfeld der einzelnen Nutzung) und
Makroebene (Wirkungen im Einzugsgebiet der entsprechenden Nutzung, mittel-
und langfristige Wirkungen). Bezüglich der Beschränkung der Parkplatzzahl
ergab die Studie Folgendes: Die Massnahme wirke sich im Wirkungsbereich
Luft an peripheren und zentralen Standorten auf der Mikroebene aus. Ein wenig
restriktives Parkplatzangebot im Bereich der gemäss VSS-Norm SN 640 281
empfohlenen Anzahl führe in erster Linie zu einer zeitlichen Verlagerung und in
geringem Ausmass auch zu einer Verlagerung auf andere Verkehrsmittel.
Grossräumigere Auswirkungen (Makroebene) seien nicht zu erwarten. Eine
restriktivere Beschränkung, d.h. um einen Viertel unter der gemäss VSS-Norm
empfohlenen Anzahl, zeige an peripheren Standorten auf der Mikroebene
gegensätzliche Effekte: Einerseits zusätzliche Emissionen durch Rückstau und
Suchverkehr, andererseits eine Verlagerungswirkung auf andere Verkehrs-
mittel. Grossräumig (Makroebene) komme es zu kürzeren oder längeren
Ausweichfahrten. An zentralen Lagen werde mit einer Verlagerung auf den
öffentlichen Verkehr und den Langsamverkehr gerechnet, deren Angebot gut
ausgebaut ist, teilweise auch mit einer räumlichen Verlagerung (Mikroebene).
Insgesamt könne durch die Beschränkung der Anzahl Parkplätze eine
Bündelung von Fahrten oder ein Umsteigeeffekt weg vom motorisierten Indi-

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vidualverkehr und damit eine Reduktion der Emissionen erzielt werden.
Voraussetzung für den Umsteigeeffekt sei eine entsprechend attraktive
Erschliessung des Standorts mit öffentlichen Verkehrsmitteln. Zudem sei die
spezifische Nutzung entscheidend, denn nicht jede Einkaufsfahrt lasse sich
gleich gut verlagern. Ein mangelnder Umsteigeeffekt könne zu Parkplatz-
suchverkehr und Parkierungsdruck auf die Umgebung und zu unerwünschten
Verkehrsverlagerungen führen. Ferner bestehe die Gefahr, dass potenzielle
Kunden auf weiter entfernte Anbieter mit attraktiverer Parkplatzsituation
ausweichen (s. Wirkungsanalyse BAFU/ARE, S. A2-8 ff.).
6.4.11 Dem Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 liegt das Szenario
«Fortschritt» zugrunde. Dies bedeutet, dass sich das Senken der Luftbelastung
primär auf die Förderung des technischen Fortschritts abstützt. Von
Massnahmen, welche einschneidende Verhaltensänderungen bedingen, wird
weitgehend abgesehen. Technische Verbesserungen werden mit finanziellen
Anreizsystemen, Vorschriften oder Branchenvereinbarungen eingeleitet, dabei
geht die kantonale Verwaltung mit gutem Beispiel voran. Raumplanerische
Massnahmen sorgen zudem für eine möglichst gute Anbindung von
verkehrsintensiven Einrichtungen an das öffentliche Verkehrsnetz (Mass-
nahmenplan, Kurzfassung, S. 16).
6.4.12 Nach den Erkenntnissen der Wirkungsanalyse BAFU/ARE könnte
bei den vorliegenden Gegebenheiten – wenn überhaupt – der öV-/LIV-Anteil der
Kunden von 5 Prozent nur mit einer restriktiven Einschränkung des Parkplatz-
angebotes, d.h. mind. 1/4 unter dem Richtwert gemäss VSS-Norm, gesteigert
werden. Eine ins Gewicht fallende Steigerung der an sich schon geringen
absoluten Anzahl öV-/LIV-Kunden ist aber unter den vorliegenden
Gegebenheiten unwahrscheinlich und jedenfalls mit grossen Unsicherheiten
behaftet. Demgegenüber besteht das erhebliche Risiko, dass weniger Park-
plätze – insbesondere an Spitzentagen – zu unerwünschten Effekten führen
(Rückstau, Suchverkehr, Ausweichfahrten) und das Ziel, die Emissionen zu
beschränken, verfehlt wird. Dies stünde letztlich im Widerspruch zu den Zielen
des Massnahmenplans, der Raumplanung auf kantonaler und regionaler Ebene
und schlussendlich der kommunalen Nutzungsplanung in Bezug auf
verkehrsintensive Einrichtungen.
Aus dem Gesagten folgt, dass die emissionsbeschränkende Wirkung einer
weitergehenden Parkplatzreduktion im hier zu beurteilenden Fall nicht
annäherungsweise abschätzbar ist. Damit ist nicht sichergestellt, dass ein
angemessenes Verhältnis zwischen dem Nutzen dieser Massnahme und der
Schwere der damit offensichtlich verbundenen Nachteile gewahrt ist. Unter
diesen Voraussetzungen liesse sich eine Reduktion der Anzahl Parkplätze nicht
rechtfertigen. Demzufolge ist der Rekurs auch in diesem Punkt abzuweisen.