zh_baurekursgericht · BRGE II Nrn. 0101-0102/2019 · 2019-06-18 · de
Umweltrecht. Lärmschutz. Sanierung von zivilen Schiessanlagen. Voraussetzungen für Sanierungserleichterungen.


BRGE II Nrn. 0101/2019 - 0102/2019 vom 18. Juni 2019 in BEZ 2020 Nr. 11
Strittig war die Sanierung einer zivilen Schiessanlage, welche in einem der
Empfindlichkeitsstufe (ES) II zugeordneten Wohngebiet nach Massgabe von
Anhang 7 der Lärmschutzverordnung (LSV) zu massiven Grenzüber
schreitungen führte. Die zuständige Baudirektion gewährte Sanierungs
erleichterungen, wogegen sich Lärmbetroffene zur Wehr setzten.
Aus den Erwägungen:
3.1 Der Immissionsgrenzwert für den Lärm ziviler Schiessanlagen beträgt
gemäss Anhang 7 der LSV in der hier massgeblichen ES II 60 dB (A). Die
Schiessanlage H. in X ist eine bestehende, ortsfeste Anlage, die wesentlich zur
Überschreitung dieses Immissionsgrenzwerts in der Wohnzone W2A/20 der
Gemeinde Y beiträgt (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 LSV). In
Nachachtung der grundsätzlichen Sanierungsverpflichtung wurde die Gemeinde
X von der Baudirektion zur Erstellung eines Lärmgutachtens nach dem Stand
der Technik (Berechnungsmodell sonARMS; zivile Variante) verpflichtet. Das
Lärmgutachten eruierte für die Liegenschaft der Rekurrierenden A. eine
Überschreitung des 60 dB (A) betragenden Immissionsgrenzwerts um 3,3 dB
(A) und für jene der Rekurrentin B. eine solche von 9,6 dB (A). Bei 14 weiteren
Gebäuden in Y wird der Immissionsgrenzwert von 60 dB (A) ebenfalls
überschritten, und zwar um zwischen 0,5 dB (A) an der R.-Strasse 22 und 10,8
dB (A) an der F.-Strasse 27. Die Überschreitungen sind im Geschossknall
bereich.
3.2 In der angefochtenen Verfügung erkannte die Baudirektion
zusammengefasst, dass der lärmmässig am intensivsten ins Gewicht fallende
300 m Schiessstand (Sturmgewehr; Waffenkategorie a) bereits über
Schiesstunnel und eine Lärmschutzwand verfüge. Eine zusätzliche
Lärmschutzwand auf etwa 200 m Länge sei unverhältnismässig. Hingegen sei
eine Betriebsoptimierung zweckmässig und wirkungsvoll. Der maximal
zulässige Betrieb der Waffenkategorie a werde mit einer Pegelkorrektur K von -
19,5 dB (A) festgelegt. Damit könnten die Grenzwerte bei vier (von 16)
Liegenschaften eingehalten werden respektive seien nur noch 12
Liegenschaften von Immissionsgrenzwertüberschreitungen betroffen.
Bei der Liegenschaft der Rekurrierenden A. beträgt die so festgelegte
Überschreitung des Immissionsgrenzwerts von 60 dB (A) nunmehr noch 2 dB
(A), bei der Liegenschaft der Rekurrentin B. noch immer 8 dB (A). Für diese
Grenzwertüberschreitungen (und solche betreffend zehn weitere Liegen
schaften gemäss der Tabelle in Kapitel 3 der angefochtenen Verfügung)
gewährte die Baudirektion Erleichterungen im Sinne von Art. 14 LSV. (…)
5. Die vorliegende Streitsache beurteilt sich nach den Bestimmungen des
Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG) und der dazu gehörenden LSV.
Das USG bezweckt unter anderem, Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre
Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige
Einwirkungen zu schützen (Art. 1 Abs. 1 USG). Unter den Begriff Einwirkungen
im Sinne des USG fällt unter anderem Lärm, der durch den Bau oder Betrieb

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von Anlagen erzeugt wird (Art. 7 Abs. 1 USG). Anlagen sind unter anderem
Bauten und andere ortsfeste Einrichtungen wie Schiessanlagen, welche beim
Betrieb Aussenlärm erzeugen (Art. 7 Abs. 7 USG, Art. 2 Abs. 1 LSV).
Gemäss Art. 11 Abs. 1 USG wird Lärm durch Massnahmen bei der Quelle
begrenzt (Emissionsbegrenzungen). Unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu
begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar
ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Bei bestehenden ortsfesten Anlagen, die wesentlich
zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte beitragen, ordnet die
Vollzugsbehörde nach Anhören der Inhaber der Anlage die notwendigen
Sanierungen an (Art. 16 Abs. 3 USG). In dringenden Fällen ordnen die
Behörden die Sanierung vorsorglich an. Notfalls können sie die Stilllegung einer
Anlage verfügen (Art. 16 Abs. 4 USG).
Sanierungen sind Emissionsbegrenzungen für bestehende ortsfeste
Anlagen (Art. 13 Abs. 1 LSV). Sie müssen so weit erfolgen, als dies technisch
und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und dass die
Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Art. 13 Abs. 2 lit. a und b
LSV). Können die Lärmschutzvorschriften mit den möglichen Massnahmen
nicht eingehalten werden, kann die Vollzugsbehörde Erleichterungen gewähren.
Hierzu wird vorausgesetzt, dass die Sanierung unverhältnismässige
Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen würde oder dass
überwiegende Interessen namentlich des Ortsbild-, Natur- und Landschafts
schutzes, der Verkehrs- und Betriebssicherheit sowie der Gesamtverteidigung
der Sanierung entgegenstehen (Art. 14 Abs. 1 LSV).
Werden Erleichterungen gewährt, bedeutet dies nichts Anderes, als dass
wegen der Einhaltung der Lärmvorschriften Ausnahmen bewilligt werden. Mit
Ausnahmebewilligungen sollen im Einzelfall Härten und offensichtliche
Unzweckmässigkeiten vermieden werden. Es wird auf die strikte Anwendung
einer Norm verzichtet, weil dies zu einem offensichtlich ungewollten Ergebnis
führen würde. Um Ausnahmen zu bewilligen, sind alle öffentlichen und privaten
Interessen umfassend gegeneinander abzuwägen. Dabei sind an die
Voraussetzungen des sachlich begründeten Bedürfnisses hohe Anforderungen
zu stellen, um zu verhindern, dass die als Ausnahmeklausel gedachte
Bestimmung den Charakter eines leicht zugänglichen Auffangtatbestands erhält
(René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrecht
sprechung, Ergänzungsband, 1990, S. 110 ff.). (…)
6.2 Im Leitentscheid BGE 119 Ib 463 (Gemeinde Risch) hat das
Bundesgericht eingehend geprüft, unter welchen Voraussetzungen sich
Sanierungserleichterungen bei bestehenden zivilen Schiessanlagen im
Interesse der Gesamtverteidigung (Art. 14 Abs. 1 lit. b [am Ende] LSV)
rechtfertigen.
Festzuhalten ist zunächst, dass die Landesverteidigung nicht generell von
den Anforderungen des Umweltschutzrechts ausgenommen ist. Doch ist ihren
Anliegen, wozu die Sicherstellung des Schiesswesens ausser Dienst zählt, das
gebührend hohe Gewicht beizumessen. Die Erfüllung der Schiesspflicht gehört

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zur Wehrpflicht; sie bezweckt namentlich, die Schiessfertigkeit der Angehörigen
der Armee ausser Dienst zu erhalten (Art. 2 lit. b der Verordnung über das
Schiesswesen ausser Dienst [Schiessverordnung]). Die Umweltschutzge
setzgebung des Bundes darf das Schiesswesen ausser Dienst nicht
verunmöglichen oder unverhältnismässig erschweren. Soweit diese Folge nicht
eintritt, ist jedoch dem Auftrag der Verfassung und des Gesetzes, den Lärm zu
bekämpfen, die gebührende Nachachtung zu verschaffen (BGE 119 Ib 463, E.
5b).
Das Bundesgericht lässt eine Überschreitung von Immissionsgrenzwerten
nur im Interesse der Gesamtverteidigung zu. Insoweit sind Sanierungser
leichterungen zulässig und von den Lärmbetroffenen hinzunehmen. Private
sportliche Schiessanlässe dürfen hingegen grundsätzlich nur auf Anlagen
durchgeführt werden, deren Betrieb nicht zu einer Überschreitung von
Immissionsgrenzwerten führt. Diese rein zivilen, sportlichen Schiessen liegen
nicht im öffentlichen Interesse (BGE 119 Ib 463, E. 5d; BGr, 21. April 2005,
1A.187/2004, E. 3.3 mit zahlreichen Verweisen [www.bger.ch]; BGE 133 II 181,
E. 7.1; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonders Umweltschutzrecht, 5. A.,
2008, S. 372 f. und Fussnote 55; Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht I, 3. A.,
2009, Rz. 522).
In diesem Zusammenhang explizit verworfen hat das Bundesgericht das
vorliegend sowohl von der Baudirektion wie auch von der Mitbeteiligten
vorgebrachte Argument, dass mit Berufung auf die Interessen der
Landesverteidigung auch Erleichterungen für die Durchführung privater
Schiessanlässe zu bewilligen seien, weil ohne eine entsprechende
Vereinstätigkeit die Durchführung von Schiessübungen im Interesse der
Landesverteidigung nicht mehr möglich sei. Dieses Argument trug bereits das
damalige Eidgenössische Militärdepartement (EMD) bzw. der seinerzeitige
eidgenössische Schiessanlagenexperte in dem die Gemeinde Risch
betreffenden Entscheid vor. Das Bundesgericht hielt dem entgegen, dass nicht
einzusehen sei, weshalb ein Schützenverein kein Interesse mehr haben sollte,
bloss die Bundesübungen auf der ihm zugewiesenen, den
Umweltschutzvorschriften aber nicht konformen Anlage durchzuführen, wenn
die vereinsinternen Wettkampfschiessen und dergleichen auf einer dritten
Anlage, deren Betrieb zu keiner Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
führt, möglich und zumutbar seien (BGE 119 Ib 463, E. 6f). Müssten für im
Interesse der Landesverteidigung liegende Schiessübungen Sanierungser
leichterungen in Anspruch genommen werden, sei es einem Schützenverein
grundsätzlich zumutbar, seine Wettkämpfe auf anderen Anlagen auszutragen,
soweit diese in angemessener Distanz lägen und durch die Verlegung dorthin
keine rechtwidrigen Verhältnisse entstünden (BGE 119 Ib 463, E. 7b und E. 7c).
7.1 Nach Massgabe dieser Erwägungen erweist sich der Sachverhalt
vorliegend aus nachfolgenden Gründen offensichtlich als ungenügend abge
klärt.
7.2 Zunächst ist festzuhalten, dass es im lärmschutzrechtlichen
Sanierungsverfahren grundsätzlich nicht um die Sicherstellung der optimalen
Nutzung der Schiessanlage unter Vermeidung einer Verschlechterung der

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Lärmsituation (so ausdrücklich die Wortwahl in der Vernehmlassung der
Baudirektion) geht. Auch steht nicht eine «Betriebsoptimierung» (so die
angefochtene Verfügung) im Vordergrund; ein solcher Fokus wird den Zielen
von USG und LSV nicht gerecht. Eine bundeslärmschutzrechtlich zulässige
Argumentation liegt selbstredend auch nicht in der Berufung der Mitbeteiligten
auf den Erhalt des Schützenvereins oder gar des Restaurants als Treffpunkt für
die Dorfbevölkerung. Vielmehr geht es vorliegend alleine um die Sanierung der
zu – massiven – Grenzwertüberschreitungen führenden Altanlage nach
Massgabe der LSV. Als ultima ratio ist im Falle der Unzulässigkeit von
Sanierungserleichterungen gemäss Art. 14 LSV im Übrigen wie erwähnt auch
eine Stilllegung vom Bundesgesetzgeber explizit vorgesehen (Art. 16 Abs. 4
USG; so geschehen im Falle der vormaligen Schiessanlage «Wieshof»-
Wülflingen; vgl. VGr, 22. Dezember 2005, VB.2005.00455; www.vgr.zh.ch).
7.3 Das vorstehend Ausgeführte macht an erster Stelle eine präzise
Unterscheidung zwischen Schiessen im Interesse der Gesamtverteidigung, für
welches unter Umständen (hierzu nachfolgend) Sanierungserleichterungen
gewährt werden können, und anderer Schiesstätigkeit (reines
Vereinsschiessen, Sportschiessen usw.) unumgänglich. Ohne diese
Abgrenzung kann ein Entscheid über Sanierungserleichterungen von
vornherein nicht in Betracht gezogen werden. So anerkannte das
Bundesgericht im erwähnten Leitentscheid betreffend die Gemeinde Risch nach
Massgabe der entsprechenden Schiessprogramme der Jahre 1991 bis 1993
lediglich 10 Schiesshalbtage als im Interesse der Landesverteidigung liegend
(BGE 119 Ib 463, E. 6g). Auch im Falle der Schiessanlage Käpfnach in Horgen
stellte das Verwaltungsgericht vor dem Beginn jedwelcher Prüfung von
Sanierungserleichterungen zunächst fest, welche Anzahl an Schiesshalbtagen
im Interesse der Landesverteidigung genau benötigt werde respektive zulässig
sei (VB.98.00287 = URP [Umweltrecht in der Praxis] 1999 S. 275 = RB 1998
Nr. 129). Derlei Abklärungen sind den vorliegenden Akten nicht zu entnehmen,
nachdem die Baudirektion in wie erwähnt unzulässiger Weise von vornherein
davon ausging, Sanierungserleichterungen seien mit dem Argument der
Erforderlichkeit eines aktiven Schützenvereins auf einer Schiessanlage
grundsätzlich auch für zivile Schiessen, Vereinsschiessen und dergleichen
zulässig.
7.4 Art. 4 der Schiessverordnung definiert explizit und abschliessend,
welche Schiessübungen und Ausbildungskurse als im Interesse der
Landesverteidigung liegend gelten. Es sind dies die Bundesübungen
(obligatorische Programme und Feldschiessen; Art. 4 Abs. 1 lit. a der
Schiessverordnung), die sogenannten freiwilligen Übungen (Art. 4 Abs. 1 lit. b
der Schiessverordnung; hierzu sogleich) und gewisse Schiesskurse wie zum
Beispiel die Nachschiesskurse (Art. 4 Abs. 1 lit. c der Schiessverordnung). Die
Baudirektion wird in Anlehnung an BGE 119 Ib 463 im Rahmen der erneuten
Befassung mit dem Sachverhalt als erstes die Schiessprogramme der
vergangenen drei Jahre einzuverlangen und diese zu analysieren haben, um
eine Aussage darüber treffen zu können, welche Schiessübungen und
Ausbildungskurse auf der Schiessanlage H. überhaupt als im Sinne von Art. 4
Abs. 1 lit. a-c der Schiessverordnung im Interesse der Landesverteidigung
liegend anerkannt werden können. In Bezug auf die erwähnen freiwilligen

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Übungen statuiert Art. 4 Abs. 1 lit. b der Schiessverordnung in der seit 1. Januar
2008 geltenden Fassung explizit, dass im Grundsatz von 11 Schiesshalbtagen
ausgegangen werden darf (bspw. für Vorübungen zu den Bundesübungen),
welche unter diesem Titel als im Interesse der Landesverteidigung liegend zu
betrachten sind. Indes bedarf die Anwendung dieser Bestimmung nach
Massgabe der in ihr aufgezählten Parameter (Grösse der Schiessanlage,
Anzahl der sie benützenden Schützen usw.) einer erstinstanzlichen
Ermessensausübung, welche ebenfalls zusätzlicher Sachverhaltsabklärungen
bedarf und von der Rekursinstanz ohnehin nicht vorweggenommen werden
kann.
7.5 Nachdem der im Interesse der Landesverteidigung liegende
Schiessumfang auf der Schiessanlage H. eruiert worden ist, wird vor der
Gewährung von Erleichterungen die Verlegung auf einen benachbarten
Schiessstand zu prüfen sein. So war im Entscheid BGr 1A.187/2004 vom 21.
April 2005 betreffend die Gemeinde Malix etwa die Verlegung des
Schiessbetriebs nach Chur oder Churwalden eingehend zu eruieren (BGr, 21.
April 2005, 1A.187/2004, E. 3.4 f.). Die Kantone sind gestützt auf Art. 125 Abs.
2 des Bundesgesetzes über die Armee und die Militärverwaltung (Militärgesetz)
verpflichtet, auf umweltverträgliche Schiessanlagen zu achten und
Gemeinschafts- oder Regionalanlagen zu fördern. Auch nach Art. 3 der
Verordnung über die Schiessanlagen für das Schiesswesen ausser Dienst
(Schiessanlagen-Verordnung) ist der Zusammenschluss mehrerer Gemeinden
zur Errichtung einer Gemeinschaftsschiessanlage anzustreben, damit
rationeller gebaut und das vorhandene Gelände besser ausgenützt werden
kann (Abs. 1); bei bestehenden Anlagen sind Gemeinschaftsnutzungen
anzustreben (Abs. 2). Das Bundesrecht verlangt somit, dass die Möglichkeit
von Gemeinschaftsanlagen gründlich geprüft wird, bevor eine
einzelgemeindliche Schiessanlage bewilligt wird.
Auch diesbezüglich sind bislang offenbar keine Abklärungen getroffen
worden, zumal die Baudirektion sich erstmals in der Duplik überhaupt hierzu
äussert und die – die Duplik verfassende – Fachstelle Lärmschutz
nachvollziehbarerweise erklärt, dass sie nicht beurteilen könne, ob die
obligatorischen Übungen auch ohne die Anlage H. durchgeführt werden
könnten. Exakt diese Abklärung ist vorliegend aber unumgänglich. (…)
7.6 Zusammengefasst wird im Rahmen eines zweiten Schrittes der
Sachverhaltsabklärungen die Verlegung des im Interesse der Landesver
teidigung eruierten Schiessumfanges der Schiessanlage H. auf eine nahe
gelegene Drittanlage umfassend zu prüfen sein, was die Abklärung
entsprechender, lärmmässiger Kapazitätsreserven bedingt. Nachdem Art. 125
Abs. 2 des Militärgesetzes den Begriff der Regionalanlagen verwendet, hat sich
die Prüfung in Nachachtung des hohen Interesses an einem wirksamen
Lärmschutz auf wenigstens alle noch aktiven Schiessanlagen im Bezirk E zu
beziehen. Nicht verboten ist selbstredend auch die Eruierung von lärmmässigen
Kapazitätsreserven in anderen, nahe gelegenen Gemeinden, bspw. im Bezirk
F., zumal das Gemeindegebiet von X an diesen angrenzt. Eine Anfahrt von 30
Minuten für seltene Pflichten wie die Schiesspflicht im Interesse der
Landesverteidigung wäre den bislang die Schiessanlage H. beanspruchenden

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Schützen durchaus zumutbar (vgl. BRKE II Nrn. 0039-0042/2010 [die
Schiessanlagen der Gemeinden Hirzel und Schönenberg betreffend], Erw. 4.5.2
am Ende = BEZ 2010 Nr. 19).
7.7 Erst, wenn der im Interesse der Landesverteidigung unentbehrliche
Schiessumfang auf der Schiessanlage H. eruiert worden ist und nur wenn seine
Verlegung auf andere Schiessanlagen in der Nähe mit plausibler Begründung
verworfen worden sein sollte, kann die Überprüfung der Massnahmen, welche
die Lärmerzeugung verhindern oder verringern, als abgeschlossen betrachtet
werden. Hernach sind Massnahmen, die lediglich die Lärmausbreitung
verhindern oder verringern, zu prüfen (Art. 13 Abs. 3 LSV). (…)