zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0058/2025 · 2022-07-19 · de
Wiedererwägung. Keine Änderung der Rechts- und Sachlage bei abgelehnter Volksinitiative


BRGE II Nr. 0058/2024 vom 8. April 2025 in BEZ 2025 Nr. 20
Den Rekurrentinnen wurde im Jahr 2022 durch die Baudirektion Kanton
Zürich die aufgrund der Landanlagekonzession erforderliche Bewilligung
(Baukonzession) und die gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung erteilt,
um auf ihrem Grundstück verschiedene Bauten und Anlagen zu erstellen bzw.
fortbestehen zu lassen. Weiter wurde festgehalten, dass der jeweilige
Eigentümer des belasteten Grundstücks dem Kanton Zürich zugunsten der
Öffentlichkeit zwecks Realisierung eines kantonalen Seeuferwegs entlang des
Zürichsees auf der West- und Nordseite der betroffenen Parzelle ein
unentgeltliches Fusswegrecht auf einer maximalen Breite von 2,5 m einräume.
Sodann wurde die Anmerkung des unentgeltlichen Fusswegrechts als öffentliche
Eigentumsbeschränkung im Grundbuch verlangt.
Im Jahr 2024 reichten die Rekurrentinnen bei der Baudirektion Kanton
Zürich ein Wiedererwägungsgesuch ein und beantragten damit, dass keine
Dienstbarkeit im Grundbuch einzutragen sei. Auf dieses Gesuch wurde nicht
eingetreten.
Aus den Erwägungen:
2. (…) Mit Beschluss vom 19. Juli 2022 erteilte die Bau- und
Planungskommission B. der Rekurrentin 2 die (nachträgliche) baurechtliche
Bewilligung für diverse bauliche Änderungen (modifizierte Grundrissorganisation,
Aufstellen einer Wärmepumpe in der Freihaltezone, verschiedene Änderungen
[Fassadenöffnungen, Einfahrts- und Parkplatzsituation mit Einfriedung und
Schiebetor, Anbau Technikraum, Umgebungsgestaltung]). Gleichzeitig mit dem
baurechtlichen Entscheid wurde die im koordinierten Verfahren ergangene
Gesamtverfügung der Baudirektion vom 16. Juni 2022 eröffnet, mit welcher für
diverse Bauten und Anlagen bzw. deren Fortbestand die Baukonzession, die
denkmalpflegerische Bewilligung, die gewässerschutzrechtliche
Ausnahmebewilligung sowie die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung
erteilt wurde. Zudem wurde das eingangs erwähnte Uferwegservitut angeordnet
und dessen Anmerkung als öffentliche Eigentumsbeschränkung im Grundbuch
verlangt.
Mit der angefochtenen Verfügung trat die Baudirektion auf das
Wiedererwägungsgesuch der Rekurrentin 2, wonach kein unentgeltliches
Fusswegrecht gemäss Gesamtverfügung vom 16. Juni 2022 im Grundbuch
einzutragen sei, nicht ein. Die Gesuchstellerin begründete ihr Gesuch zur
Hauptsache mit der Ablehnung der kantonalen Volksinitiative «Für öffentliche
Uferwege mit ökologischer Aufwertung». Aufgrund des
Abstimmungsergebnisses sei nicht mehr mit der Realisierung eines kantonalen
Seeuferwegs zu rechnen, womit auch die Grundlage für das Fusswegrecht
entfallen sei.
3.1 Die Vorinstanz begründet das Nichteintreten auf das
Wiedererwägungsgesuch im Rahmen des angefochtenen Entscheides
dahingehend, dass sich seit Erlass der Gesamtverfügung vom 16. Juni 2022
weder die Rechts- noch die Sachlage geändert habe. Dass die Umsetzung eines

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kantonalen Uferwegs am Zürichsee nun nicht mehr zu erwarten sei, sei eine reine
Vermutung der Gesuchstellerinnen und stütze sich auf keinerlei Grundlage. Nach
wie vor gelte § 28 b. des Strassengesetzes (StrG) vom 27. September 1981,
nach welcher Bestimmung der Kanton jährlich mindestens 6 Mio. Franken für die
Realisierung von Uferwegen zu budgetieren habe, wobei mindestens zwei Drittel
dieses Betrags für den Bau des Uferweges am Zürichsee einzusetzen seien. Die
Erstellung eines Uferweges am Zürichsees sei somit von Gesetzes wegen
vorgesehen. Weiter sei die Praxis zur Sicherung von Fusswegrechten durch den
Kanton weder durch die Lancierung der Initiative noch durch deren Ablehnung in
irgendeiner Weise beeinflusst worden.
3.2 Demgegenüber halten die Rekurrentinnen dafür, dass sich die
Verhältnisse seit Erlass der Gesamtverfügung vom 16. Juni 2022 erheblich
geändert hätten. Die Grundeigentümerin habe sich seinerzeit mit der Eintragung
der Dienstbarkeit nur einverstanden erklärt, damit die fraglichen Bauten und
Anlagen fortbestehen bleiben könnten. Der Kanton habe in dieser Hinsicht seine
(Macht-)Position als Bewilligungsbehörde ausgenutzt, um das entsprechende
Uferwegservitut eintragen zu lassen. Die Eintragung einer Dienstbarkeit sei
damals für den Kanton sehr interessant gewesen, da noch ungewiss gewesen
sei, ob die genannte Volksinitiative durch die Stimmberechtigten angenommen
würde. Wäre es zur Annahme der vorgenannten Volksinitiative gekommen, hätte
der Kanton in der Folge einen Teil des rekurrentischen Grundstücks zwecks
Realisierung des kantonalen Uferwegs enteignen und der Grundeigentümerin
eine Enteignungsentschädigung ausrichten müssen.
Im Weiteren erweise sich die Behauptung, die Erstellung eines Uferweges
am Zürichsee sei von Gesetzes wegen vorgesehen, als unzutreffend. Jedenfalls
könne keine Rede davon sein, dass die Errichtung eines durchgehenden Wegs
entlang des Zürichseeufers gesetzlich vorgeschrieben sei. Daran ändere auch
der vom AWEL angerufene § 28 b. StrG nichts: der dort genannte jährlich zu
budgetierende Betrag diene nur dazu, die Zugänglichkeit des Zürichseeufers im
Allgemeinen zu verbessern, d.h. punktuelle Aufwertungen an Stellen
vorzunehmen, wo bereits heute die Öffentlichkeit Zugang zum See habe. Weder
der kantonale und regionale Richtplan noch § 28 b. StrG verlangten die Erstellung
eines durchgehenden Wegs entlang des Zürichseeufers. Die Erstellung
ebendieses Weges würde den Festsetzungen im kantonalen Richtplan und dem
regionalen Richtplan sogar zuwiderlaufen, da dadurch die Eigentumsgarantie der
betroffenen Grundeigentümer massiv beeinträchtigt würde. Auch verbiete der
seit 1. Februar 2019 in Kraft stehende § 28 c. StrG die Beanspruchung von
privaten Grundstücken für die Erstellung von Uferwegen. Wie der Regierungsrat
des Kantons Zürich im erläuternden Bericht zur Revision des StrG selbst
ausgeführt habe, sei die Realisierung eines durchgehenden Seeuferwegs
entlang des Zürichsees kaum mehr möglich, weshalb konsequenterweise der
richtplanerische Auftrag für einen durchgehenden Uferweg rund um den
Zürichsee angepasst bzw. revidiert werden müsse.
Nachdem nun auch die Volksinitiative «Für öffentliche Uferwege mit
ökologischer Aufwertung», mit welcher die Realisierung eines durchgehenden
Zürichseeuferweges auf Ebene der Kantonsverfassung hätte verankert werden
sollen, am 3. März 2024 von den Stimmberechtigten des Kantons Zürich deutlich

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abgewiesen worden sei, sei die Vorstellung der Realisierung eines
durchgehenden Wegs am Zürichseeufer definitiv begraben worden. Einen
durchgehenden Uferweg am Zürichsee werde es in absehbarer Zukunft somit
nicht geben. Die Erstellung eines solchen sei somit nicht «von Gesetzes wegen
vorgesehen», wie dies das AWEL unzutreffenderweise behaupte. Nach
Ablehnung der vorgenannten Initiative dränge sich die Revision der
vorgenannten kantonalen richtplanerischen Festsetzung umso mehr auf.
Es sei somit definitiv nicht mehr mit der Realisierung eines kantonalen
Seeuferweges zu rechnen, womit auch die Grundlage für die statuierte
Nebenbestimmung entfalle. Es liege auf der Hand, dass sich jedenfalls die
Sachlage durch die Ablehnung der erwähnten Initiative erheblich geändert habe,
nachdem die Stimmberechtigten des Kantons Zürich in aller Deutlichkeit
entschieden hätten, keinen durchgehenden Zürichseeuferweg zu wünschen. Die
Behörden sähen sich somit heute nicht mehr mit einer potenziellen Initiative (bzw.
Gesetzesänderung) konfrontiert, welche die Enteignung zahlreicher
Grundeigentümer und – als Folge davon – die Bezahlung von
Enteignungsentschädigungen erfordern würde. Klarer könnte sich die Sachlage
gar nicht geändert haben.
Wie vorstehend dargelegt sei in absehbarer Zukunft auch die Karte im
kantonalen Richtplan dahingehend anzupassen, dass kein «vorzusehender»
(durchgehender) Seeuferweg mehr eingezeichnet sei, da seit Erlass von § 28 c.
StrG und insbesondere seit der Abweisung der vorgenannten Volksinitiative auch
für diese Festsetzung im kantonalen Richtplan die Grundlage entfallen sei. Es
werde daher in absehbarer Zukunft auch zu einer wesentlichen Änderung der
Rechtslage kommen.
Sämtliche Umstände sprächen dafür, dass es einen durchgehenden
Uferweg am Zürichsee in absehbarer Zeit nicht geben werde. Es sei daher nicht
ersichtlich, weshalb das AWEL die Position vertrete, es sei nach wie vor von der
Realisierung eines (durchgehenden) kantonalen Uferweges am Zürichsee
auszugehen, weshalb entsprechende Fusswegrechte durch den Kanton
«gesichert» werden müssten. Ebenso wenig rechtfertige der pauschale Verweis
des AWEL auf eine angeblich bestehende Praxis die Beibehaltung der hier zur
Diskussion stehenden Dienstbarkeit.
Sodann machen die Rekurrentinnen geltend, dass aufgrund der Ablehnung
der Seeuferinitiative für die Dienstbarkeit kein öffentliches Interesse mehr
bestehe, resp. solche Interessen auch nicht mehr abzusichern seien. Hingegen
würde die Eintragung besagter Dienstbarkeit zu einer erheblichen und
ungerechtfertigten Entwertung des Grundstücks (…) führen. Diese gehe nicht an,
zumal kein öffentliches Interesse an der Eintragung einer solchen Dienstbarkeit
(mehr) bestehe. Mitunter führe die Eintragung vorgenannter Dienstbarkeit «auf
Vorrat» zu einem unverhältnismässigen Eingriff in die Eigentumsrechte der
Rekurrentinnen. Auch bewirke die Eintragung der genannten Dienstbarkeit eine
erhebliche Schlechterstellung der Rekurrentinnen gegenüber anderen
Seegrundstückseigentümern, welche nicht durch ein öffentliches Interesse zu
rechtfertigen sei. Es sei davon auszugehen, dass sämtliche Grundeigentümer,
welche vor Bekanntwerden der Seeuferinitiative bauliche Massnahmen auf ihren

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Grundstücken bewilligungspflichtig vorgenommen hätten, nicht verpflichtet
worden seien, ein Uferwegservitut eintragen zu lassen. Ebenfalls würden
Eigentümer, welche nunmehr nach Ablehnung der Initiative bewilligungspflichtige
bauliche Massnahmen auf ihren Grundstücken vornähmen, mutmasslich keine
solche Dienstbarkeit eintragen müssten, zumal die Seeuferinitiative abgelehnt
worden sei und kein Seeuferweg realisiert werde. (…)
4.1 Ein Wiedererwägungsgesuch stellt einen formlosen Rechtsbehelf dar,
mit welchem eine Verwaltungsbehörde ersucht wird, auf ihre Verfügung
zurückzukommen. Es ist weder an besondere Formen noch an Fristen gebunden
und kann jederzeit geltend gemacht werden. Im Gegensatz zu den förmlichen
Rechtsmitteln besteht indessen kein Anspruch auf eine materielle Prüfung und
Beurteilung des Gesuchs, es sei denn, die Pflicht zur materiellen Behandlung
ergebe sich aus dem Gesetz oder aus einer ständigen Verwaltungspraxis. So
kann sich gemäss Lehre und Rechtsprechung aus Art. 29 Abs. 1 und 2 der
Bundesverfassung (BV) ein Minimalanspruch auf Eintreten auf ein
Wiedererwägungsgesuch ergeben, wenn sich die gesamten Umstände seit dem
ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller neue
erhebliche Tatsachen oder Beweismittel namhaft macht, die ihm im früheren
Verfahren nicht bekannt waren bzw. die schon damals geltend zu machen für ihn
unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., 2020, Rz. 1272 f.,
mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Das Bundesgericht
hat diesbezüglich jedoch präzisiert, dass der Wiedererwägung aus Gründen der
Rechtssicherheit Grenzen gesetzt seien. Die Wiedererwägung darf namentlich
nicht dazu dienen, formell rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder in
Frage zu stellen (BGE 136 II 177, E. 2.1; BGE 120 Ib 42, E. 2b).
4.2 Die Volksinitiative «Für öffentliche Uferwege mit ökologischer
Aufwertung» zielte darauf ab, verschiedene Aspekte des Baus von Uferwegen
am Zürichsee und anderen Gewässern im Kanton auf Verfassungsebene zu
regeln. Die Initiative forderte, dass See- und Flussufer freigehalten, der
öffentliche Zugang erleichtert und der Ökologie grössere Bedeutung
beigemessen wird. Insbesondere sollte festgelegt werden, dass bis zum Jahr
2050 ein durchgehender Uferweg am Zürichsee innerhalb des Kantonsgebietes
realisiert wird, wenn nötig mit Hilfe von Enteignungen (vgl. Medienmitteilung des
Kantonsrates, Kommission für Planung und Bau, vom 30. März 2023). Am
3. März 2024 lehnte das Zürcher Stimmvolk die Volksinitiative mit 64 % Nein
deutlich ab.
Ein wesentlich anderer Sachverhalt oder eine andere Rechtslage ist
aufgrund der Ablehnung der Uferweginitative nicht ersichtlich. Bereits vor
Lancierung der Initiative bestanden im Kanton Zürich Regelungen, um Uferwege
entlang des Zürichsees zu verwirklichen. Gemäss § 28 b. Abs.1 StrG stellt der
Kantonsrat für die Erstellung der Uferwege entlang der Zürcher Seen und Flüsse
gemäss dem kantonalen Richtplan und den regionalen Richtplänen jährlich
mindestens 6 Mio. Franken entsprechend dem Stand des zürcherischen
Baukostenindexes am 1. April 2016 im Budget ein. Mindestens zwei Drittel dieses
Betrags sind für den Bau des Uferweges am Zürichsee einzusetzen.

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Diese Bestimmung wurde als Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Zürisee
für alli» (Vorlage 4946) vom Kantonsrat im Jahre 2013 beschlossen. Gleichzeitig
wurde unter dem Titel Beanspruchung von privatem Grundeigentum in § 28 c.
StrG geregelt, dass für die Erstellung von Uferwegen Eigentümerinnen und
Eigentümer privater Grundstücke nicht enteignet und ihre Grundstücke nicht
anderweitig beansprucht werden dürfen. Mit Urteil 1C_157/2014 vom 15.
November 2015 hob das Bundesgericht § 28 c. StrG wegen Verletzung von
Bundesrecht auf. In der Folge verabschiedete der Kantonsrat gestützt auf eine
parlamentarische Initiative am 18. Juni 2018 den heute in Kraft stehenden § 28
c. StrG. Gemäss dieser Bestimmung dürfen private Grundstücke für die
Erstellung von Uferwegen grundsätzlich nicht gegen den Willen der
Eigentümerinnen und Eigentümer beansprucht werden (Abs. 1). Die
Beanspruchung ist ausnahmsweise zulässig, wenn eine andere Führung des
Uferweges nicht oder nur mit unverhältnismässigem Aufwand möglich ist (Abs.
2).
Nach Ansicht des Bundesgerichts ist eine solche Formulierung, im
Gegensatz zur aufgehobenen Bestimmung, ausreichend offen gestaltet, um im
Rahmen der vorgesehenen Verhältnismässigkeitsprüfung auch die
Planungsgrundsätze nach Art. 3 RPG zu berücksichtigen (BGr, 4. November
2015, 1C_157/2014, E. 3.10). Als Planungsgrundsatz legt Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG
fest, dass insbesondere See- und Flussufer freigehalten und der öffentliche
Zugang und die Begehung erleichtert werden sollen. Das Gewicht, das der
Gesetzgeber der öffentlichen Zugänglichkeit der Ufer zubilligt, gebietet gemäss
der Rechtsprechung eine ufernahe Wegführung, wo immer eine solche sinnvoll,
möglich und zumutbar ist. Ein unmittelbar dem Ufer entlang führender öffentlicher
Weg verschafft der Öffentlichkeit den bestmöglichen Seezugang. Der
Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG fordert mithin die Kantone auf,
durch ihre Planungen dafür zu sorgen, dass die Öffentlichkeit die Gewässer
erreichen und sich längs ihrer Ufer bewegen kann (vgl. BGr, 1C_157/2014, E.
3.4). Entsprechend sind Seeuferwege im kantonalen Richtplan als bedeutende
Fusswege ausgewiesen (vgl. Ziffer 4.4 des Richtplantextes). Im regionalen
Richtplan Pfannenstil ist der Seeuferweg bzw. Zürichseeweg relativ detailliert
eingetragen. Allerdings verlangt die den Kantonen in Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG
übertragene Aufgabe nicht, dass der freie Zugang der Öffentlichkeit an allen oder
an bestimmten Stellen eines Seeufers zu gewährleisten wäre.
Entgegen der rekurrentischen Ansicht bedeutet das Nein zur
Uferweginitiative somit kein Nein zu Uferwegen. Vielmehr verdeutlichen der
erwähnte Planungsgrundsatz in Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG sowie die bestehenden
kantonalen Regelungen, dass auch nach Ablehnung der Uferweginitiative für die
Umsetzung von Uferwegen – zumindest auf Teilabschnitten – entlang des
Zürichsees sowie entlang weiterer Gewässer im Kanton eine Grundlage besteht,
selbst wenn dabei gestützt auf § 28 c StrG dem Interesse Privater an ihrem
Grundeigentum ein erhöhtes Gewicht beizumessen ist. Ob die Richtplanung
dereinst angepasst wird, ist ungewiss. Mit der Ablehnung der Initiative hat sich
somit weder die Rechts- noch die Sachlage wesentlich geändert. Es besteht
offenkundig weiterhin ein Interesse daran, der Öffentlichkeit zumindest auf
Teilstrecken den Seezugang zu ermöglichen. Damit ist das Interesse am
rechtskräftig angeordneten Servitut, das dem Kanton Zürich zu Gunsten der

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Öffentlichkeit zwecks Realisierung eines Seeuferwegs entlang des Zürichsees
auf der West- und Nordseite der betroffenen Parzelle ein unentgeltliches
Fusswegrecht auf einer maximalen Breite von 2,5 m einräumt, evident.
Liegen mithin keine Gründe vor, um den formell rechtskräftigen Entscheid
der Baudirektion wiedererwägungsweise zu hinterfragen, ist auf die übrigen
Einwände nicht weiter einzugehen. Insbesondere kann dahingestellt bleiben,
welches die vorinstanzliche Motivation für die Errichtung der Dienstbarkeit war.
Auch der Behauptung, dass Uferwegservitute aufgrund der Ablehnung der
Initiative künftig nicht mehr angeordnet werden können und damit eine
Benachteiligung im Vergleich zu anderen Seeanliegern vorliegt, braucht nicht
weiter nachgegangen zu werden. Ebenso wenig muss geklärt werden, ob die
Eintragung der Dienstbarkeit im Grundbuch zu einer Entwertung der
Liegenschaft führt. Dabei handelt es sich ohnehin um einen Sachumstand,
welchen die Rekurrentinnen in zumutbarer Weise in einem gegen die
Sachverfügung (…) anzustrengenden ordentlichen Rechtsmittel, d.h. mittels
Rekurses, hätten geltend machen müssen. Das gilt auch für die Einwände, dass
der Kanton damals seine «(Macht-)Position» ausgenutzt habe und dass das
Uferwegservitut auf keiner hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhe. Das
nachträgliche Wiedererwägungsverfahren kann nicht dazu dienen,
Unterlassungen der Rekursführung im Zeitpunkt der Sachverfügung
wiedergutzumachen oder Rechtsmittelfristen zu umgehen.
Aus den dargelegten Gründen ergibt sich, dass kein Grund vorliegt, weshalb
die Vorinstanz auf das Wiedererwägungsgesuch der Rekurrentin hätte eintreten
müssen.