zh_baurekursgericht · BRGE III Nr. 0058/2013 · 2010-11-22 · de
Feuerpolizei. Anforderungen an Lagerräume für Holzpellets.


BRGE III Nr. 0058/2013 vom 8. Mai 2013 in BEZ 2013 Nr. 27
2. Mit rechtskräftigem Beschluss vom 22. November 2010 erteilte die
Baukommission X der Rekurrentin die baurechtliche Bewilligung für den
Neubau eines Mehrfamilienhauses. Buchstabe H des Beschlusses trägt den
Titel «Feuerpolizei» und lautet, soweit vorliegend relevant:
«Massgeblich sind die Bestimmungen des Merkblattes der GVZ
 und zusätzlich: (…)
Im neuen MFH müssen Heizungs- und Pelletsraum EL 60 und ihre Türen
EL 30 erstellt werden.
Erstellung und Umbau von wärmetechnischen Anlagen und die Lagerung
der dafür notwendigen Brennstoffe bedürfen einer separaten Bewilligung
der Gemeindefeuerpolizei (C91.000).»
3. Die Rekurrentin erstellte das Mehrfamilienhaus entsprechend den mit
Beschluss vom 22. November 2010 bewilligten Bauplänen. Im Untergeschoss
umfasste dies unter anderem einen Heizungsraum mit einer Bruttofläche von
39,3 m2 und einen Lagerraum für Holzpellets mit einer Bruttofläche von 25 m2,
je mit den statuierten Anforderungen an den Feuerwiderstand (EL 60 respektive
EL 30 [Türen]).
4. Am 12. Oktober 2012 erteilte die Mitbeteiligte (Gebäudeversicherung
Kanton Zürich, Feuerpolizei) die nunmehr streitbetroffene Bewilligung für die
Erstinstallation einer Holzpelletsfeuerung im bereits erstellten Heizungsraum.
Das dieser Bewilligung beigelegte Blatt 2 statuiert in Ziffer 9 Folgendes:
«Aus dem Pelletslagerraum ist eine direkt ins Freie führende
Ausräumöffnung mit einer Grösse von mindestens 2,5 x 1,5 m oder ein
seitlicher, begehbarer Zugang vom Freien mit einer Grösse von
mindestens 0,9 x 2,0 m zu erstellen. Allfällige Treppenaufgänge müssen
eine Breite von mindestens 1,2 m aufweisen. Bis zur Erstellung dieser
Ausräumöffnung dürfen im Pelletslagerraum maximal 10 m3 Pellets
gelagert werden.»
5. Die Rekurrentin beantragt, diese Auflage ersatzlos aufzuheben. Es sei
stets vorgesehen gewesen, das neu erstellte Mehrfamilienhaus mit Holzpellets

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zu beheizen. Im Grundrissplan Untergeschoss sei ausdrücklich ein Lagerraum
für Pellets vermerkt. Dieser Plan sei Bestandteil der rechtskräftigen
Baubewilligung vom 22. November 2010. Die Auflage, welche im Rahmen der
nachträglichen Baubewilligung für die Heizungsanlage die Erstellung einer
Ausräumöffnung oder alternativ einen direkten Zugang vom Freien statuiere,
wäre mit erheblichen baulichen Aufwendungen und geschätzten Kosten
zwischen Fr. 20 000.-- und Fr. 30 000.-- verbunden. Die Auflage könne sich auf
keine Rechtsgrundlage stützen. Die Brandschutzerläuterung «Automatische
Holzfeuerungen» vom 1. November 2011 halte unter dem Titel «Lagerung der
Brennstoffe» in Ziff. 5 Abs. 6 einzig fest, Behälter und Lagerräume für
Holzpellets, Stückholz sowie Schnitzel müssten einwandfrei entleert werden
können und es seien Türen/Deckel anzubringen, welche ein vollständiges
Ausräumen ermöglichten. Diese Anforderungen seien vollumfänglich erfüllt. Die
verlangte Ausräumöffnung respektive den alternativ zu erstellenden direkten
Zugang vom Freien sehe Ziff. 5 Abs. 7 der erwähnten Brandschutzerläuterung
einzig für Behälter und Lagerräume über 10 m3 für Holzschnitzel vor. Auf
Lagerräume für Holzpellets sei diese strengere Regelung nicht anwendbar. Die
Unterscheidung zwischen Lagerräumen über 10 m3 für Holzpellets einerseits
und solchen für Holzschnitzel andererseits sei schon in den früheren
Brandschutzerläuterungen «Pelletsfeuerungen» und «Schnitzelfeuerungen»,
beide vom 5. Mai 2003, vorhanden gewesen, welche durch die
Brandschutzerläuterung «Automatische Holzfeuerungen» vom 1. November
2011 ersetzt worden seien. Die angefochtene Auflage entbehre damals wie
heute einer gesetzlichen Grundlage. Die Rekurrentin habe auf die publizierten
Brandschutzvorschriften vertraut, worin sie zu schützen sei.
6. Die Mitbeteiligte stellt vernehmlassungsweise nicht in Abrede, dass die
massgebliche Brandschutzerläuterung die statuierte Auflage nur bei
Lagerräumen über 10 m3 für Holzschnitzel vorsehe. Indes hätten Erfahrungen
aus Brandfällen und von Einsatzkräften gezeigt, dass auch eine einwandfreie
Entleerung von Holzpelletslagern von mehr als 10 m3 über Öffnungen gegen
das Gebäudeinnere nicht möglich sei. Ausräumöffnungen direkt ins Freie auch
für Lagerräume über 10 m3 für Holzpellets würden daher bereits seit mehreren
Jahren verlangt, worauf im Jahr 2011 an Informationsveranstaltungen
hingewiesen worden sei. Zudem sei am 11. April 2012 eine exakt diese Praxis
betreffende FAQ (Frequently Asked Question) auf der Homepage der
Mitbeteiligten publiziert worden. (…)
8.1 Gestützt auf § 14 des Gesetzes über die Feuerpolizei und das
Feuerwehrwesen (FFG) hat der Regierungsrat die Verordnung über den
vorbeugenden Brandschutz erlassen (VVB). Kraft Verweises in § 1 VVB gelten
die Brandschutznorm (BSN) und die Brandschutzrichtlinien, die das
«Interkantonale Organ Technische Handelshemmnisse» gestützt auf Art. 6 der
Interkantonalen Vereinbarung zum Abbau technischer Handelshemmnisse vom
23. Oktober 1998 für verbindlich erklärt hat, als direkt anwendbares Recht im
Kanton Zürich. Die Brandschutznorm setzt den Rahmen für den allgemeinen,
baulichen, technischen und betrieblichen sowie den damit verbundenen
abwehrenden Brandschutz. Sie bestimmt den geltenden Sicherheitsstandard.
Die Brandschutzrichtlinien ergänzen mit detaillierten Anforderungen und
Massnahmen die in der Brandschutznorm gesetzten Vorgaben. Brandschutz-

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norm, Brandschutzrichtlinien sowie die sogenannten Prüfbestimmungen (Art. 7
BSN) bilden zusammen die Brandschutzvorschriften (Art. 4 Abs. 1 BSN). Für
den Vollzug der Brandschutzvorschriften werden von der Vereinigung
Kantonaler Feuerversicherungen (VKF) Brandschutzerläuterungen sowie
nutzungs- und themenbezogene Arbeitshilfen herausgegeben (Art. 4 Abs. 2
BSN). Brandschutzerläuterungen sind als Hilfsmittel bei der Auslegung und
Anwendung der Brandschutzvorschriften zu betrachten, stellen aber für sich
selbst keine solchen dar. Nebst den Brandschutzvorschriften, den
Brandschutzerläuterungen sowie den nutzungs- und themenbezogenen
Arbeitshilfen existieren sowohl auf der Homepage der VKF (www.praever.ch)
wie auch auf der Homepage der Gebäudeversicherung des Kantons Zürich
(www.gvz.ch), welche die Funktion der kantonalen Feuerpolizei wahrnimmt (§ 5
FFG), umfangreiche Verzeichnisse von FAQ sowohl zu den Brandschutz-
vorschriften als auch zu den Brandschutzerläuterungen und den Arbeitshilfen.
8.2 In den (rechtsverbindlichen) Vorschriften der Brandschutznorm und der
vorliegend einschlägigen Brandschutzrichtlinie «Wärmetechnische Anlagen»
findet sich keine die Streitfrage direkt betreffende Regelung. Ziff. 7.3 Abs. 4 der
Brandschutzrichtlinie «Wärmetechnische Anlagen» verweist betreffend die
Anforderungen für die Lagerung von Spänen, Schnitzeln und Pellets auf die
«weiteren Bestimmungen» gemäss Ziff. 9. Diese Ziffer enthält einen Link, der
auf die erwähnte Homepage der VKF (www.praever.ch) führt. In der dort zu
findenden, am 1. November 2011 in Kraft getretenen Brandschutzerläuterung
«Automatische Holzfeuerungen» wird sodann Folgendes geregelt (Ziff. 5
Absätze 6 und 7):
«6 Behälter und Lagerräume für Holzpellets, Stückholz sowie Schnitzel
müssen einwandfrei entleert werden können. Es sind Türen/Deckel
anzubringen, welche ein vollständiges Ausräumen ermöglichen.
7 Behälter und Lagerräume für Holzschnitzel > 10 m3 müssen
einwandfrei ins Freie entleert werden können. Es sind Türen/Deckel
anzubringen, welche ein vollständiges Ausräumen ermöglichen. Für
unterirdische Lagerräume ist eine obere Öffnung mit einer Grösse von
2,5 x 1,5 m erforderlich. Für Lagerräume welche von oben nicht
vollständig ausgeräumt werden können, sind begehbare seitliche
Zugänge mit einer Grösse von 0,9 x 2,0 m zu erstellen.»
8.3 Im FAQ-Verzeichnis auf der Homepage der Gebäudeversicherung des
Kantons Zürich ist unter dem Stichwort «Entleerungs-/Ausräumöffnung bei
Holzpelletslagern» ein am 11. April 2012 publizierter Eintrag mit folgender
Fragestellung vorhanden: «Welche Anforderungen gelten für Lager mit mehr als
10 m3 Holzpellets?». Unter «Lösungsvorschlag» folgt:
«Grundsätzlich gelten die Anforderungen der Brandschutzerläuterung
 , Ziffer 5 der Vereinigung Kantonaler
Feuerversicherungen.
Zusätzlich ist für Holzpelletslager mit mehr als 10 m3 eine Ausräum-
öffnung analog derjenigen bei Holzschnitzellagern zu erstellen, d.h. eine

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obere Öffnung von mind. 2,5 x 1,5 m oder seitliche, begehbare Zugänge
mit einer Grösse von mind. 0,9 x 2,0 m direkt ins Freie. Allfällige
Treppenaufgänge müssen eine Breite von mind. 1,2 m aufweisen.»
9.1 Die Brandschutzerläuterung «Automatische Holzfeuerungen» statuiert
somit in Ziff. 5 Abs. 6 eine allgemeine Regelung für sämtliche Lagerräume
betreffend alle Arten von brennbarem Holz (Pellets, Stückholz, Schnitzel). Ziff. 5
Abs. 7 verschärft diese Anforderungen einzig für über 10 m3 grosse
Lagerräume eines einzigen der in Ziff. 5 Abs. 6 erwähnten Holzbrennstoffe
(Holzschnitzel). Wortlaut und Systematik der genannten Bestimmungen lassen
damit keinen anderen Schluss zu, als dass für Holzpelletslager über 10 m3
Grösse gerade keine direkt ins Freie führende Ausräumöffnung oder
ersatzweise ein seitlich begehbarer Zugang verlangt wird, sondern – mangels
spezieller Regelung – die allgemeine Regelung von Ziff. 5 Abs. 6 zur
Anwendung gelangt. Die Brandschutzerläuterung «Automatische
Holzfeuerungen» enthält mit andern Worten eine bewusst negative Antwort, ein
sogenanntes qualifiziertes Schweigen auf die streitgegenständliche Frage nach
der Notwendigkeit dieser Einrichtungen bei Holzpelletslagern über 10 m3.
Dieser Schluss ergibt sich zwingend aus der Verschärfung von Ziff. 5 Abs. 7 nur
für ganz bestimmte andere Lagerräume. Für die in der FAQ der Mitbeteiligten
als «Lösungsvorschlag» präsentierte analoge Anwendung von Ziff. 5 Abs. 6
bleibt unter diesen Umständen kein Platz (vgl. U. Häfelin/G. Müller/F. Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., 2010, Rz. 223).
Dieses Auslegungsergebnis wird durch eine historische Auslegung noch
verstärkt. Die Brandschutzerläuterung «Automatische Holzfeuerungen» stammt
aus dem Jahr 2011. Sie führte die vormaligen Brandschutzerläuterungen
«Pelletsfeuerungen» und «Schnitzelfeuerungen» – beide aus dem Jahr 2003,
gültig bis 31. Oktober 2011 – zusammen. Hierbei wurde offensichtlich noch im
Jahr 2011 seitens der VKF keine brandschutzrechtliche Notwendigkeit erkannt,
die bereits in Art. 4 Abs. 6 der Brandschutzerläuterung «Schnitzelfeuerungen»
vorhandenen (strengeren) Anforderungen an Lagerräume für Holzschnitzel über
10 m3 auch auf Lagerräume für Holzpellets über 10 m3 auszudehnen. In diesem
Sinne erscheint es mit Blick auf eine für die Rechtsunterworfenen respektive
ihre Architekten und Planer nachvollziehbare Ordnung der Brandschutz-
vorschriften wenig kohärent, wenn die kantonale Feuerpolizei offenbar im Jahr
2011 an Informationsveranstaltungen exakt das verlangte, was in der im selben
Jahr revidierten Brandschutzerläuterung der VKF gerade nicht reglementiert
wurde.
9.2 Ergänzt sei Folgendes: Zwar besteht im Bereich der polizeilich
motivierten Gefahrenabwehr keine Bestandesgarantie, welcher Rechtsgedanke
in § 239 Abs. 1 und § 358 PBG seinen Niederschlag gefunden hat. Gemäss
diesen Bestimmungen dürfen Bauten und Anlagen weder bei ihrer Erstellung
noch durch ihren Bestand Personen oder Sachen gefährden. Konstanter Praxis
zufolge steht die Rechtskraft für eine Baubewilligung feuerpolizeilichen Anord-
nungen dann nicht entgegen, wenn nachträglich eine wesentliche Polizeigefahr
entsteht oder erkennbar wird (RB 1980 Nr. 151). Bezogen auf den vorliegenden
Fall bedeutet dies, dass eine nachträgliche, feuerpolizeilich motivierte
Anpassung des Lagerraumes nicht schon deshalb ausgeschlossen ist, weil der

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Pelletslagerraum im Untergeschoss des Mehrfamilienhauses bereits erstellt
worden ist. Die Unzulässigkeit ergibt sich vielmehr daraus, dass der blosse
Verweis auf nicht näher erläuterte Erfahrungen aus Brandfällen und von
Einsatzkräften zur Dokumentierung einer wesentlichen Polizeigefahr respektive
einer brandschutzrechtlichen Notwendigkeit nicht ausreicht, wenn – wie
vorliegend – die erst gerade revidierten Vorschriften nicht anders ausgelegt
werden können, als dass sie diese Gefahr eben nicht zu erkennen vermögen.
Anders zu entscheiden würde letztlich bedeuten, dass mit dem blossen Hinweis
auf nicht näher substantiierte Erfahrungswerte aus Brandfällen und von
Einsatzkräften alle feuerpolizeilichen Vorschriften unmittelbar nach ihrem Erlass
in jedem Kanton nach Belieben verschärft werden könnten. Das aber würde –
wie der rekurrentische Rechtsvertreter zu Recht bemerkt – Sinn und Zweck der
Brandschutzerläuterungen, die Praxis zur Brandschutznorm und den Brand-
schutzrichtlinien gesamtschweizerisch zu vereinheitlichen, diametral zuwider-
laufen.
10. Zusammengefasst ist der Rekurs gutzuheissen und die streitgegen-
ständliche Auflage aufzuheben.