zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0103/2017 · 2017-08-18 · de
Umweltschutzrecht. Altlasten. Untersuchungs- und Sanierungskosten. Kostentragung für die Standortdokumentation durch den Auskunftspflichtigen.


BRGE I Nr. 0103/2017 vom 18. August 2017 in BEZ 2019 Nr. 16
(Bestätigt mit VB.2017.00618 vom 28. Februar 2019)
Mit der angefochtenen Verfügung auferlegte die Baudirektion Kanton
Zürich der A AG einen Kostenanteil von 30 Prozent für altlastenrechtliche
Massnahmen auf dem Grundstück Kat. Nr. 1. Es wurde festgestellt, dass die bis
anhin angefallenen Kosten insgesamt Fr. 188'761.20 betragen. Gegen diesen
Entscheid erhob die A AG Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich
und beantragte die Aufhebung der Verfügung. Neben einer Reduktion des
Kostenanteils beantragte die Rekurrentin, es sei auch der Betrag von Fr.
5'848.20 für die Erstellung der Standortdokumentation bei der Kostenverteilung
zu berücksichtigen.
Aus den Erwägungen:
1. Aus der angefochtenen Verfügung und den weiteren Akten geht der
folgende, unbestrittene Sachverhalt hervor: Der Gebäudekomplex auf dem
betroffenen Grundstück Kat. Nr. 1 in X sei von 1956 bis ins Jahr 2003
hauptsächlich durch eine Textilreinigung genutzt worden, die zunächst White
Spirit und ab 1962 Tetrachlorethen (Per) als Lösungsmittel eingesetzt habe. Im
Januar 2008 sei der Betriebsstandort im Kataster der belasteten Standorte
(KbS) eingetragen worden. Später seien die Technische Voruntersuchung
(2010) und eine Detailuntersuchung (2012), die den Sanierungsbedarf bestätigt
habe, durchgeführt und ein Sanierungsprojekt (2014) ausgearbeitet worden. Am
22. Juni 2015 habe das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL)
verfügt, dass bis auf Weiteres auf aktive Sanierungsmassnahmen verzichtet
werde und dass eine Überwachung des Grundwassers durchzuführen sei.
Mit Schreiben vom 6. November 2015 ersuchte die Rekurrentin das AWEL
um Einleitung des Kostenverlegungsverfahrens (Art. 32d Abs. 4 des
Umweltschutzgesetzes [USG]) zur Verteilung der bisher angefallenen Kosten
von Fr. 194'609.40. Bevor die vorliegend angefochtene Verfügung erging,
erhielt die Rekurrentin Gelegenheit, sich zum Entwurf der Verfügung zu
äussern.
2. Die Anrechenbarkeit der Kosten und der Kostenanteil von 30 Prozent zu
Lasten der Rekurrentin werden in der angefochtenen Verfügung im
Wesentlichen wie folgt begründet: Es seien nur Kosten anrechenbar, die
unmittelbar mit der notwendigen altlastenrechtlichen Massnahme zusammen-
hängen würden. Die Kosten für die Erstellung der Standortdokumentation (Fr.
5'848.20 inkl. 8 Prozent MWSt) seien deshalb nicht anrechenbar. Die in der
Standortdokumentation enthaltenen Informationen würden unter die Auskunfts-
pflicht gemäss Art. 46 USG fallen und seien nicht massgebend für die
altlastenrechtliche Massnahme. Die übrigen Kosten (Fr. 188'761.20) seien
anrechenbar. (…)
3.1 Die Rekurrentin macht zunächst in Bezug auf die Anrechenbarkeit der
Kosten für die Standortdokumentation geltend, aus Art. 46 USG ergebe sich
nicht, dass die Auskunftspflicht mit der Pflicht zur Tragung der damit

- 2-
verbundenen Kosten verknüpft sei. Diese Bestimmung stelle keine gesetzliche
Grundlage für die Kostenauflage dar. Gemäss Bundesgericht (BGE 119 Ib 389,
E. 3c) sei die Auskunftspflicht gemäss Art. 46 USG als ausgleichendes Korrelat
zum Untersuchungsgrundsatz anzusehen. Die Umweltbelastung sei mit einem
vernünftigen Aufwand zu ermitteln. Folglich müsse – so die Rekurrentin – der
Beschränkungsmechanismus des «vernünftigen Aufwands» vice versa auch für
den auskunftsbelasteten Privaten gelten. Die strittigen Kosten für die
kostenintensiven Untersuchungsmassnahmen würden diesen Rahmen
sprengen. Die in der Standortdokumentation enthaltenen Informationen bildeten
die Grundlage für die Festlegung der auf die Verursacher entfallenden
Kostenanteile bzw. der Ausfallkosten. Bei den hierfür angefallenen Kosten
handle es sich somit um notwendige Massnahmen zur Untersuchung im Sinne
von Art. 32d Abs. 1 USG, die bei der Kostenverteilung nach Art. 32d Abs. 4
USG zu berücksichtigen seien.
4.2 Die Vorinstanz führt aus, das AWEL verlange vom Gesuchsteller, der
die Kostenverteilung verlange, jeweils eine sogenannte
«Standortdokumentation», um zur Verteilung der Kosten im Sinne von Art. 32 d
USG die Verhaltensverursacher zu eruieren. Die Kosten dafür seien vom
Gesuchsteller zu tragen und könnten nicht als anrechenbare Kosten gemäss
Art. 32d USG verteilt werden. Dazu fehle den in der Standortdokumentation
enthaltenen Auskünften der enge Bezug zu den altlastenrechtlichen
Massnahmen. Nur die Kosten, die für eine wirtschaftliche Durchführung
notwendiger altlastenrechtlicher Massnahmen anfallen würden, seien
anrechenbar.
4.3.1 Die Kantone sorgen dafür, dass Deponien und andere durch Abfälle
belastete Standorte (belastete Standorte) saniert werden, wenn sie zu
schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr
besteht, dass solche Einwirkungen entstehen (Art. 32c Abs. 1 USG). Die
zuständige Behörde verlangt für die untersuchungsbedürftigen Standorte die
Durchführung einer Voruntersuchung, die in der Regel aus einer historischen
und einer technischen Untersuchung besteht. Damit werden die für die
Beurteilung der Überwachungs- und Sanierungsbedürftigkeit erforderlichen
Angaben (Art. 8 AltlV) ermittelt und im Hinblick auf die Gefährdung der Umwelt
bewertet (Gefährdungsabschätzung; s. Art. 7 Abs. 1 AltlV). Ist ein belasteter
Standort überwachungsbedürftig, so verlangt die Behörde, dass ein Konzept
zur Überwachung erstellt wird und diejenigen Massnahmen getroffen werden,
mit denen eine konkrete Gefahr schädlicher oder lästiger Einwirkungen
festgestellt werden kann, bevor sich diese verwirklicht (Art. 13 Abs. 1 AltlV). Ist
ein belasteter Standort sanierungsbedürftig (Altlast), so verlangt die Behörde,
dass eine Detailuntersuchung durchgeführt wird und der Standort bis zum
Abschluss der Sanierung überwacht wird (s. Art. 13 Abs. 2 AltlV). Die
Detailuntersuchung dient der Beurteilung der Ziele und der Dringlichkeit der
Sanierung (s. Art. 14 Abs. 1 AltlV). Die Behörde verlangt sodann die
Ausarbeitung eines Sanierungsprojekts (Art. 17 Abs. 1 AltlV) und legt gestützt
auf die Beurteilung des Sanierungsprojekts die erforderlichen Sanierungs-
massnahmen fest (Art. 18 AltlV).

- 3-
Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur
Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte (Art. 32d Abs.
1 USG). Gemeint sind die Kosten für Vor- und Detailuntersuchungen,
Überwachungskonzepte und -massnahmen, Sanierungsprojekte und
Sanierungsmassnahmen im Sinne von Art. 7, 13, 14, 17 und 18 AltlV. Mithin
handelt es sich um Kosten für altlastenrechtlich gebotene Massnahmen zur
Vermeidung oder Behebung von schädlichen oder lästigen Einwirkungen
belasteter Standorte. Gemäss Art. 32d Abs. 4 USG können diese Kosten mittels
einer Kostenteilungsverfügung auf die verschiedenen Verursacher umverteilt
werden.
4.3.2 Die Kostenverteilungsverfügung (Art. 32d Abs. 4 USG) ergeht auf
Gesuch hin, «wenn ein Verursacher dies verlangt». Im Gesuch sind die Kosten
auszuweisen; ausserdem ist darzulegen, welchen Verursachern aus welchen
Gründen welche Anteile überbunden werden sollen bzw. inwiefern der
Gesuchsteller von der Kostentragung entlastet werden soll. Das Verfahren auf
Erlass der Kostenverteilungsverfügung wird durch kantonales Recht bestimmt
und folgt den Bahnen eines gewöhnlichen Verwaltungsverfahrens. Unter
anderem ist der Sachverhalt zu ermitteln. Zum rechtserheblichen Sachverhalt
zählen alle Vorgänge, die zur Belastung des Standorts geführt oder den
Untersuchungs-, Überwachungs- bzw. Sanierungsbedarf ausgelöst haben,
sowie die entsprechenden Massnahmen und die daraus erwachsenen Kosten.
Die Behörde ermittelt diese Vorgänge grundsätzlich von Amtes wegen. Die
Parteien sind zur Mitwirkung verpflichtet, sofern das Verfahren auf ihr Begehren
eingeleitet wurde (vgl. Tschannen, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A.,
Hrsg. Vereinigung für Umweltrecht/Helen Keller, 2004, Art. 32d Rz. 36 und 46,
sowie Alain Griffel, Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
Ergänzungsband zur 2. A., 2011, Art. 32d Rz. 16).
Die Mitwirkungspflicht des Gesuchstellers zur Untersuchung des
Sachverhalts ergibt sich einerseits aus § 7 Abs. 2 lit. a VRG, und andererseits
aus Art. 46 Abs. 1 USG, wonach jedermann verpflichtet ist, den Behörden die
für den Vollzug erforderlichen Auskünfte zu erteilen, nötigenfalls Abklärungen
durchzuführen oder zu dulden. Soweit dabei beim Auskunftspflichtigen Kosten
anfallen, hat er sie selber zu tragen. Eine Sonderstellung nehmen Abklärungen
bei Altlasten ein (Vor- und Detailuntersuchungen gemäss Art. 7 und 14 AltlV);
hier richtet sich die Kostenverteilung nach Art. 32d, der hauptsächlich die
Verhaltensstörer in die Pflicht nimmt (s. VGr, 7. März 2012, VB.2011.00422, E.
7.4 = BEZ 2012 Nr. 23, sowie Ursula Brunner, Kommentar USG, Art. 46 Rz.
29).
4.3.3 Die Rekurrentin hält zutreffend fest, die in der Standortdokumentation
enthaltenen Informationen würden die Grundlage bilden für die Festlegung der
auf die Verursacher entfallenden Kostenanteile bzw. der Ausfallkosten.
Dementsprechend werden darin im Wesentlichen die Geschichte der
Liegenschaft aufgezeigt, die durchgeführten Untersuchungen aufgelistet, die
altlastenrechtliche Situation zusammengefasst sowie die bisher angefallenen
altlastenrechtlichen Kosten zusammengestellt. Die Standortdokumentation ist
somit keine Massnahme zur Untersuchung des belasteten Standorts
(namentlich keine Vor- oder Detailuntersuchung gemäss Art. 7 und 14 AltlV)

- 4-
und auch keine Massnahme zur Überwachung oder Sanierung im Sinne von
Art. 32d Abs. 1 USG. Mit der Standortdokumentation macht die Rekurrentin
vielmehr ihren Anspruch auf Kostenverteilung bzw. auf Entlastung von der
Kostentragung geltend. Daraus folgt, dass die dafür angefallenen Kosten nicht
an die Kosten gemäss Art. 32d Abs. 1 USG anzurechnen sind, die die
Verursacher der Bodenbelastung zu tragen haben. Vielmehr hat die
Rekurrentin, die im Kostenverteilungsverfahren auskunftspflichtig war, die für
die Erstellung der Standortdokumentation angefallenen Kosten selber zu
tragen.
Von der Frage der Kostentragung zu unterscheiden ist die Frage der
Verhältnismässigkeit des Aufwandes, um die verlangten Informationen
beizubringen. Soweit die Rekurrentin geltend machen will, der Aufwand für die
Standortdokumentation sei unverhältnismässig gewesen, bringt sie dafür keine
Gründe vor und ist auch nicht ersichtlich, weshalb die Standortdokumentation
im verlangten Umfang zur genügenden Sachverhaltsermittlung nicht erforderlich
oder der Aufwand zu deren Erstellung zu gross gewesen sein soll.
4.3.4 In ihrer Replik macht die Rekurrentin geltend, die Zuständigkeit zum
Erlass der Kostenverfügung und zur vollständigen Ermittlung des Sachverhalts
liege bei der Behörde, unabhängig vom Umfang und der Qualität der Mitwirkung
nach Art. 46 USG. Sie (die Rekurrentin) sei der Mitwirkungspflicht gehörig
nachgekommen und habe dem AWEL eine sorgfältige, plausible und
vollständige Standortdokumentation eingereicht und diesem damit jegliche
weiteren Abklärungen erspart. Umso weniger rechtfertige es sich, die dafür
entstandenen finanziellen Aufwendungen nicht in die Kostenverteilung
miteinzubeziehen.
Dieser Einwand geht fehl. Die Rekurrentin führt selber aus, sie sei ihrer
Mitwirkungspflicht «gehörig» nachgekommen. Die pflichtgemässe Erfüllung der
Auskunftspflicht führt selbstverständlich nicht zur Anrechenbarkeit an die
Kosten gemäss Art. 32d Abs. 1 USG oder zu einer anderweitigen Kosten-
entlastung. Vielmehr hätten die Kosten für weitere Abklärungen, die zur
Ergänzung einer mangelhaften Standortdokumentation angefallen wären,
mittels Gebühren im Sinne von Art. 48 Abs. 1 USG der Auskunftspflichtigen
überwälzt werden können (s. Brunner, Art. 46 Rz. 29a).