zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0141/2020 · 2020-09-24 · de
Industriezone. Zonenkonformität einer Moschee.


BRGE IV Nr. 0141/2020 vom 24. September 2020 in BEZ 2020 Nr. 36
Strittig war die Zonenkonformität eines geplanten Kultur- und
Begegnungszentrums mit Gewerbeflächen, Schulungsräumen, Vereinslokal
und Gebetsraum in der Industriezone. Im Begegnungszentrum sollten diverse
Aktivitäten durchgeführt werden, u.a. die regulären Gebete (fünf Mal täglich),
soziale Begegnungen und Religionsunterricht. An den Gebeten sollten von
Montag bis Donnerstag bis zu 40 Personen teilnehmen. Am Freitag wurde mit
150-200 und zum Mittagsgebet am Sonntag mit 100-150 Personen gerechnet.
Während des Fastenmonats Ramadan wurde für die Abend- und Nachtgebete
von 50-100 Gläubigen ausgegangen. An zwei islamischen Festtagen pro Jahr
sollten sich bis ca. 300 Personen zur Verrichtung der Pflichtgebete jeweils in
den frühen Morgenstunden versammeln. Der Religionsunterricht sollte jeweils
am Sonntagvormittag stattfinden. Sodann waren Führungen mit
unterschiedlicher Teilnehmerzahl geplant. Das Vereinslokal (Restaurantbereich
und Küche) sollte ausschliesslich der Verpflegung der Mitglieder des Zentrums
dienen.
Aus den Erwägungen:
4.5.1 Beim Bau von Kultusräumen oder entsprechenden Umnutzungen
sehen sich Glaubensgemeinschaften regelmässig mit dem Problem
konfrontiert, dass die örtlichen Nutzungspläne keine besonderen (Bau-)Zonen
für Sakralbauten vorsehen. Häufig sind nur die Bauten der Landeskirchen
planerisch adäquat erfasst. Andere Religionsgemeinschaften müssen ihre
Kultusstätten in unspezifischen Nutzungszonen errichten; es lassen sich kaum
Grundstücke mit Zonenvorschriften finden, welche auf den spezifisch religiösen
Verwendungszweck ausgerichtet sind. Sollen die Gebäude im Wohngebiet
errichtet werden, begegnen die Gesuchsteller Befürchtungen der Anwohner
bezüglich Lärmimmissionen und sie müssen allenfalls mit Vorurteilen
gegenüber einem für die Mehrheit fremden Glauben rechnen (vgl. Regina
Kiener, Mathias Kuhn, Die bau- und planungsrechtliche Behandlung von
Kultusbauten im Lichte der Glaubens- und Gewissensfreiheit, ZBl 104/2003, S.
618 und 626; Christoph Jäger, Kultusbauten im Planungs- , Bau- und
Umweltschutzrecht, in: Bau und Umwandlung religiöser Gebäude, 2007, S.
112).
In der Stadt X sind die kirchlichen Grundstücke der Landeskirchen (Art.
130 Kantonsverfassung [KV]) der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen,
soweit sie nicht in einer Kernzone gelegen sind. Die Liegenschaften von
Freikirchen und anderer Religionsgemeinschaften finden sich ‒ soweit
feststellbar – hauptsächlich in Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung, daneben
in der Zentrumszone Z4, in der Gewerbezone I1 und in der Kernzone.
4.5.2 Industrie- und Gewerbezonen sind in erster Linie für die Ansiedlung
industrieller und gewerblicher Betriebe der Produktion, der Gütergross-
verteilung, der Lagerhaltung und des Transports bestimmt (§ 56 Abs. 1 PBG).
Zulässig sind ferner betriebs- und unternehmenszugehörige Verwaltungs-,
Forschungs- und technische Räume, Wohlfahrtseinrichtungen, in ausgedehnten
oder abgelegenen Industriezonen auch kleinere Läden für den täglichen Bedarf

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und sonstige den Beschäftigten nützliche Dienstleistungsgewerbe (Abs. 2). Die
Bau- und Zonenordnung kann auch Handels- und Dienstleistungsgewerbe
zulassen; aus planerischen oder infrastrukturellen Gründen kann sie bestimmte
Betriebsarten ausschliessen (Abs. 3). Wohnungen für standortgebundene
Betriebsangehörige sind gestattet; für vorübergehend angestellte Personen
kann die Bau- und Zonenordnung provisorische Gemeinschaftsunterkünfte
zulassen (Abs. 4).
Die BZO der Stadt X sieht drei «Arbeitsplatzzonen» vor: Die
Arbeitsplatzzone G, die Gewerbezone I1 und die Industriezone I2 (Art. 1 Abs. 1
lit. e BZO). In Art. 59 BZO sind die jeweiligen Grundmasse und die Zulässigkeit
von «Dienstleistungen», von provisorischen Gemeinschaftsunterkünften und
von stark störenden Betrieben geregelt. Mit Ausnahme der stark störenden
Betriebe, die in der Arbeitsplatzzone G unzulässig sind, sind die genannten drei
Nutzungen in allen Arbeitsplatzzonen (G, I1, I2) erlaubt. In den im Zonenplan
bezeichneten Ausschlussgebieten der Gewerbezone I1 sind nur mässig
störende Betriebe zulässig. Die Lärmempfindlichkeitsstufen (ES) sind in einem
Ergänzungsplan zum Zonenplan festgesetzt (Art. 2 Abs. 2 lit. i BZO) und nicht
streng an die Zonenzuordnung geknüpft. In der vorliegend streitbetroffenen
Zone gilt die Empfindlichkeitsstufe IV.
4.5.3 Offensichtlich handelt es sich beim streitigen Kultur- und
Begegnungszentrum weder um einen industriellen oder gewerblichen Betrieb
der Produktion noch um ein Handelsgewerbe. Es fragt sich allein, ob eine
«Dienstleistung» vorliegt, welche laut Art. 59 Abs. 1 BZO gestützt auf § 56 Abs.
3 PBG in der Industriezone I2 erlaubt ist.
Bei Art. 59 Abs. 1 BZO handelt es sich um kompetenzgemäss erlassenes
kommunales Recht. Der Begriff «Dienstleistungsgewerbe» stammt indes aus
dem «Zonenrecht» des PBG und stellt wie auch die Begriffe «Wohnen» (§ 52
PBG), «Gewerbe» und «Industrie» einen kantonalrechtlichen Begriff dar. Die
Gemeinden können keine von den Definitionen des PBG abweichende Zonen
definieren. Insofern besteht kein Raum für eine eigene Definition des Begriffs
«Dienstleistungsgewerbe» durch die Gemeinde und steht ihr diesbezüglich
keine Autonomie zu (vgl. VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00486, E. 3.3). Daraus
folgt zunächst, dass mit dem in Art. 59 Abs. 1 BZO verwendeten Begriff
«Dienstleistungen» nichts Anderes als «Dienstleistungsgewerbe» im Sinne von
§ 56 Abs. 4 PBG gemeint sein kann. Der Begriff «Dienstleistungsgewerbe» ist
auszulegen.
4.5.6 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut des Gesetzes
(grammatikalisches Element). Ist der Normtext nicht klar und sind verschiedene
Interpretationen möglich, muss unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Dabei ist
namentlich auf die Entstehungsgeschichte (historisches Element), auf den
Zweck der Norm (teleologisches Element), auf die ihr zugrundeliegenden
Wertungen und auf ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen
(systematisches Element) abzustellen. Bleiben bei nicht klarem Wortlaut
letztlich mehrere Auslegungen möglich, so ist jene zu wählen, die der
Verfassung am besten entspricht. Das Bundesgericht lehnt es ab, die einzelnen

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Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen, und befürwortet
einen pragmatischen Methodenpluralismus. Gefordert sei die sachlich richtige
Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes
Ergebnis der ratio legis (VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00486, E. 4.1, mit
Hinweisen).
4.5.7 Historisch wurde unter dem Begriff Gewerbe jede Art von
Arbeitsplatznutzung, also sowohl Produktion wie auch Verkauf,
Dienstleistungen, freie Berufe etc. verstanden. In der Rechtsprechung wird
sodann unter Gewerbebetrieb die Zusammenfassung personeller und
sachlicher Mittel zu einem wirtschaftlichen Zweck verstanden (VB.2018.00486,
E. 4.1).
Dienstleistungen sind nach der betriebswirtschaftlichen
Begriffsbestimmung immaterielle Güter, die wie Waren (Sachgüter) der
Befriedigung menschlicher Bedürfnisse dienen. Dazu gehören vorab
Handelsgeschäfte, Banken, Versicherungen (produktionsbezogene
Dienstleistungen), aber auch solche, die verbraucherbezogene
Dienstleistungen anbieten wie hinsichtlich Erholung, Reinigungsdienste,
Körperpflege und die Ausübung sportlicher Tätigkeiten. Im Licht dieser
Betrachtungsweise kann das geplante Kultur- und Begegnungszentrum, in
welchem sich die Gläubigen zur religiösen Betätigung treffen können, im
weiteren Sinn zu den Dienstleistungsbetrieben gezählt werden, zumal sich die
Nutzung, die sich aus baurechtlicher Sicht, das heisst in Bezug auf ihre
räumlichen Folgen, von den anderen in Industrie- und Gewerbezonen
zulässigen gewerblichen Tätigkeiten nur unwesentlich unterscheidet.
Dem Wortlaut von § 56 Abs. 3 PBG lässt sich sodann nicht entnehmen,
dass die Handels- und Dienstleistungsgewerbe im Zusammenhang mit den
Betriebstypen gemäss Abs. 1 dieser Bestimmung stehen müssen. Dies geht
auch nicht aus dem von der Rekurrentin zitierten Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 19. Februar 1987 hervor (VB 111/1986 = BEZ 1987
Nr. 1, s. dazu die nachstehenden Ausführungen unter E. 4.5.8). Vielmehr zeigt
die Rechtsprechung, dass der Begriff des Dienstleistungsbetriebs weit gefasst
werden kann. Als in der Industriezone gemäss § 56 PBG zulässig erachtet
wurden beispielsweise eine Off-Airport-Parkierungsanlage (VGr, 23. März 2017,
VB.2016.00472), ein Raum für die Freitodbegleitung (VGr, 21. November 2007,
VB.2007.00472), ein Restaurationsbetrieb (VGr, 8. August 2006,
VB.2006.00234) und eine Tennisanlage (RB 1994 Nr. 74).
Das Bundesgericht erachtete den Neubau eines Versammlungs- und
Schulungslokals eines Ortsvereins der Zeugen Jehovas in einer Gewerbezone
als zulässig (BGr, 30. November 2009, 1C_366/2009, E. 3 ff.). Dabei wurde das
Lokal in Auslegung der betreffenden kommunalen Bestimmung des
Baureglements und ausgehend von einem weiten Gewerbebegriff als
Gewerbebaute qualifiziert. Der Entscheid enthält in E. 4 weitere Hinweise auf
die Rechtsprechung und Literatur, die religiöse Bauten unter gewissen
Voraussetzungen als in einer Gewerbezone (bzw. Wohn-Gewerbezone bzw.
Gewerbe-/Industriezone) als zulässig erachten: «Urteil 1P.290/2003 vom 15.
August 2003, E. 2.4, betr. muslimisches Versammlungszentrum in einer

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gemischten Wohn-/Gewerbezone; Entscheid der BVE vom 5. März 2004 E. 3c
= BVR 2005 S. 334 ff., betr. Gemeindesaal einer evangelisch-freikirchlichen
Gemeinde in der Wohn- und Gewerbezone; Verwaltungsgericht Luzern vom 5.
Februar 2007 E. 3b = LVGE 2007 II S. 224 E. 3, betr. Kirche, Glockenturm und
Verwaltungsgebäude der mazedonisch autokephalen Kirche in der
Gewerbezone; Verwaltungsgericht Solothurn vom 24. November 2006 E. 3b =
SOG 2006 Nr. 19 S. 89 ff., betr. Minarett in der Gewerbezone; VGr SG vom 20.
Juni 2005 E. 2b/dd = SGGVP 2005 Nr. 25 S. 128 ff., betr. muslimischen
Gebetsraum mit Cafeteria in der Gewerbe-Industriezone; Peter Perren,
Zwischen Stuhl und Bank? Die Zonenkonformität ausgewählter Nutzungsarten,
KPG-Bulletin 2004 S. 23 ff.; Christoph Jäger, Kultusbauten im Planungs- und
Baurecht = Raum & Umwelt 3/2007 S. 10)».
4.5.8 Wenn das streitbetroffene Begegnungs- und Kulturzentrum als
Dienstleistungsgewerbe im Sinn von § 56 Abs. 3 PBG qualifiziert wird, steht
dies nicht im Widerspruch zum Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 18. Juni
2003 (VB.2003.00173), in dem festgehalten wurde, dass es sich bei dem in
einer Wohnzone der Stadt Zürich geplanten islamischen Kulturzentrum nicht um
einen Betrieb im Sinn von § 52 Abs. 3 PBG handle (E. 3b; vgl. denselben
Sachverhalt betreffend auch VGr, 31. Januar 2002, VB.2001.00277, E. 4a f.).
Das Verwaltungsgericht stützte sich dabei auf die Rechtsprechung, wonach
unter Betrieben kaufmännische Gewerbe‑ oder Industriebetriebe zu verstehen
seien. Darauf kommt es im vorliegenden Zusammenhang jedoch nicht an. Die
Zoneneinteilung des PBG orientiert sich nicht an betriebswirtschaftlichen
Kriterien. Sie bezweckt vielmehr eine in Bezug auf Städtebau, Erschliessung
und Emissionen geordnete Ansiedlung von Bauten und Anlagen. Namentlich
eine allfällige Gewinnorientierung ist aus raumplanerischer Sicht nicht von
Belang. Für die Beurteilung der Zonenkonformität einer Nutzung ist von einem
weiten Betriebsbegriff auszugehen (VGr, 1. März 2018, VB.2017.00525, E. 6.3;
VGr, 7. November 2012, VB.2012.00136, E. 4.2.1). Das im Entscheid
VB.2003.00173 streitgegenständliche islamische Kulturzentrum wurde – in
Abgrenzung zu einem Betrieb – nicht etwa der eigentlichen Wohnnutzung
zugeordnet, denn es war ein Dispens von der Einhaltung der
Wohnanteilsvorschriften erforderlich, was wiederum die Einstufung als Betrieb
voraussetzen würde. Das Verwaltungsgericht führte dazu aus, kirchliche
Grundstücke würden in der Stadt Zürich in der Regel den Wohnzonen
zugewiesen und der Wohnanteil für die betreffenden Parzellen mit 0 %
festgesetzt. Diese Behandlung sei den seit jeher kirchlich genutzten
Liegenschaften der in Zürich seit langem verankerten und weit verbreiteten
Religionsgemeinschaften, insbesondere den Kultusstätten der Landeskirchen
zuteilgeworden. Stätten kleinerer Religionsgemeinschaften oder von solchen,
welche erst durch die Migrationsbewegungen der neueren Zeit hierzulande zu
grösserer Bedeutung gelangt seien, seien planerisch nicht in der gleichen
Weise erfasst. Insofern sei die Erteilung von Ausnahmebewilligungen aus
Gründen der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV]) und
der Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV) geboten (E. 3c).
4.5.9 Das Verwaltungsgericht setzte sich in seinem Entscheid vom 19.
Februar 1987 (VB 111/1986 = BEZ 1987 Nr. 1 = RB 1987 Nr. 57) mit der Frage
auseinander, ob ein Akutspital in einer Industriezone – in welcher wie hier

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Handels- und Dienstleistungsbetriebe zulässig waren – zonenkonform sei. Es
gelangte zum Schluss, dass das Planungs- und Baugesetz nicht die Ansiedlung
jedes beliebigen Dienstleistungstyps in der Industriezone habe ermöglichen
wollen. Insbesondere sei es nie die Absicht gewesen, die Industriezone für die
Ansiedlung von Spitälern, Alters-, Pflege- und Erholungsheimen, Kinderheimen,
Internaten, Horten oder Hotels zu öffnen. Sie wiesen nämlich keinerlei
Beziehung zu den in § 56 Abs. 1 PBG genannten zulässigen Betriebstypen auf,
sondern seien vielmehr mit Wohnbauten eng verwandt. Wohnen sei jedoch in
der Industriezone grundsätzlich fremd und nur in engen Grenzen zulässig.
Eine derartige Verwandtschaft mit der Wohnnutzung ist beim vorliegend
streitbetroffenen Kultur- und Begegnungszentrum nicht gegeben und es kann –
im Gegensatz zu einem Spital etc. – nicht gesagt werden, dieses sei wegen fast
unlösbarer immissionsmässiger Konflikte in der Industriezone unerwünscht.
Gründe des Lärmschutzes sprechen nicht gegen dessen Errichtung in der
Industriezone. Zwar ist das vorliegend betroffene Gebiet der Empfindlich-
keitsstufe IV zugeordnet. Die damit gegebenenfalls hinzunehmende höhere
Lärmbelastung lässt den Betrieb des Kultur- und Begegnungszentrums nicht als
unzweckmässig erscheinen, zumal die Gebete zum überwiegenden Teil
frühmorgens, über Mittag und abends und der Religionsunterricht am Sonntag
stattfinden. Auch halten sich die Besucher während jeweils nur kurzer Zeit im
Zentrum auf. In der Nachbarschaft des Baugrundstücks sind sodann keine
speziell lärmintensiven Betriebe auszumachen. Es sprechen vielmehr gute
Gründe dafür, die streitbetroffene Nutzung in der immissionstoleranten
Industriezone zuzulassen, zumal die Zonenordnung der Stadt X für diese keine
spezifische Zone vorsieht und die Zusammenkünfte einer grösseren Anzahl
Personen – insbesondere am frühen Morgen, am Abend und an Sonntagen –
und die damit verbundenen Immissionen hier besser verträglich sind als in der
Nachbarschaft zu Wohnnutzungen, namentlich in einer Wohnzone. Entgegen
der Auffassung der Rekurrentin wäre das Kultur- und Begegnungszentrum in
einer Zone für öffentliche Bauten von vornherein nicht zonenkonform, weil
dessen Zweck nicht in der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe besteht (§ 60
PBG).
4.5.10 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass das streitbetroffene Kultur- und
Begegnungszentrum als Dienstleistungsgewerbe im Sinne von § 56 Abs. 3
PBG betrachtet werden kann. Sodann ist festzuhalten, dass die BZO in der
Industriezone I2 keine bestimmten Betriebsarten ausschliesst (vgl. § 56 Abs. 3
PBG) und damit auch nicht die streitbetroffene Nutzung. Ferner bedeutet die
Zulässigkeit stark störender Betriebe (Art. 59 Abs. 1 BZO) nicht, dass die Zone
nur solchen Betrieben vorbehalten ist.
Im Ergebnis erweist sich das Kultur- und Begegnungszentrum in der
Industriezone I2 als zonenkonform.