zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0005/2013 · 2013-01-15 · de
Ausnahmebewilligung für Bauten ausserhalb der Bauzonen. Befristete Bauvorhaben.

Auf drei Jahre befristete Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für die Aufstellung von Wohncontainern für Asylsuchende in der Landwirtschaftszone trotz fehlender Voraussetzung der Standortgebundenheit. Die Baubehörde verneinte Alternativstandorte innerhalb der Bauzone vor allem aus Gründen des Ortsbildschutzes (Kernzone, Ortsbild von überkommunaler bzw. nationaler Bedeutung). Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG setzt in jedem Fall zumindest eine relative Standortgebundenheit voraus, wobei aufgrund einer Interessenabwägung zu beurteilen ist, ob eine Anlage aus objektiven wichtigen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Auflagen und Bedingungen (z.B. eine Befristung) sind erst bei gegebener Standortgebundenheit in Betracht zu ziehen. Das Baurekursgericht hielt es nicht für erwiesen, dass innerhalb der Bauzone keine baurechtskonforme oder zumindest vorübergehend tolerierbare Lösung für die Unterbringung von lediglich fünf Asylbewerbenden zu finden sein soll. Eine Güterabwägung zwischen dem Ortsbildschutz und dem gewichtigen Grundsatz der Trennung des Baugebietes vom Nichtbaugebiet müsse zugunsten des Letzteren ausfallen. Die Standortgebundenheit und damit die Voraussetzung für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG sei daher nicht gegeben.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
2. Abteilung
G.-Nr. R2.2012.00115
BRGE II Nr. 0005/2013
Entscheid vom 15. Januar 2013
Mitwirkende Abteilungspräsident Peter Rütimann, Baurichter Adrian Bergmann, Bau-
richter Stefano Terzi, Gerichtsschreiber Andreas Mahler
in Sachen Rekurrierende
1. M. und C. L., [….]
2. E. R. und L. T., [….]
gegen Rekursgegnerschaft
1. Gemeinderat S., [….]
2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
3. Politische Gemeinde S., [….]
betreffend Gemeinderatsbeschluss vom 30. Mai 2012 und Verfügung der Baudirektion
Kanton Zürich BVV Nr. 12-0786 vom 18. Juni 2012; befristete Baubewilli-
gung bzw. raumplanungsrechliche Bewilligung für zwei Dopppel-
wohncontainer und Aufenthalts- und Sanitätscontainer
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 30. Mai 2012 erteilte der Gemeinderat S. der politischen
Gemeinde S. die auf drei Jahre befristete baurechtliche Bewilligung für die
Aufstellung von zwei Doppelwohncontainern und eines Aufenthalts- und
Sanitärcontainers für Asylsuchende in S. Gleichzeitig wurde die raumpla-
nungsrechtliche und strassenpolizeiliche Bewilligung der Baudirektion Kan-
ton Zürich vom 18. Juni 2012 für das Bauvorhaben eröffnet. Einem allfälli-
gen Rekurs gegen diese Entscheide wurde die aufschiebende Wirkung
entzogen.
B.
Gegen diesen Entscheid erhoben M. und C. L., E. R. und L. T. mit Eingabe
vom 25. Juli 2012 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons
Zürich und beantragten die Aufhebung des Entscheides unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerschaft. Ausserdem sei
die aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder herzustellen.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 27. Juli 2012 wurde der Rekurseingang vorge-
merkt und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet, vorab zur verlangten
Herstellung der aufschiebenden Wirkung.
D.
Mit Eingabe vom 3. August 2012 nahm die Baudirektion zur Frage der auf-
schiebenden Wirkung Stellung und beantragte Abweisung des entspre-
chenden Antrags. Der Gemeinderat und die politische Gemeinde S. ver-
zichteten stillschweigend auf eine Vernehmlassung. Mit Präsidialverfügung
vom 9. August 2012 wurde dem Gesuch der Rekurrierenden um Herstel-
lung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses stattgegeben.
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E.
Mit Eingaben vom 24. August 2012 beantragten die beiden Vorinstanzen
die Abweisung des Rekurses.
F.
Mit Präsidialverfügung vom 11. September 2012 wurde den Rekurrieren-
den antragsgemäss eine Frist zur Replik angesetzt. Mit Eingabe vom 1.
Oktober 2012 nahmen sie zu den Rekursantworten Stellung und hielten an
ihren Anträgen fest.
G.
Mit Präsidialverfügung vom 3. Oktober 2012 wurde die Rekursgegnerschaft
eingeladen, zur Replik der Rekurrierenden Stellung zu nehmen. Mit Einga-
be vom 24. Oktober 2012 reichte der Gemeinderat seine Stellungnahme
ein. Die Baudirektion verzichtete stillschweigend auf eine Vernehmlassung.
H.
Mit Präsidialverfügung vom 30. Oktober 2012 wurden die Rekurrierenden
eingeladen, zur Duplik des Gemeinderates Stellung zu nehmen. Mit Einga-
be vom 20. November 2012 reichten die Rekurrierenden ihre Stellungnah-
men ein, wobei sie an ihren Anträgen festhielten.
I.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für den Entscheid erforderlich,
in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
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1.
Die beiden Rekurrentschaften sind Eigentümer von Grundstücken, welche
einzig durch die Z.-Strasse von der südöstlich davon gelegenen Bauparzel-
le getrennt sind. Sie beanstanden eine zonenwidrige Nutzung des Bau-
grundstücks. Aufgrund der engen räumlichen Beziehung und der vorge-
brachten Rüge sind sie zur Rekurserhebung im Sinne von § 338a Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes (PBG) legitimiert. Da die übrigen Prozess-
voraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
2.
Das Baugrundstück liegt in der Landwirtschaftszone. Geplant ist das Auf-
stellen zweier Doppelwohncontainer sowie eines Aufenthalts- und Sanitär-
containers für die provisorische Unterbringung von zehn Asylsuchenden
südöstlich des dort bestehenden Ökonomiegebäudes. Hintergrund ist die
Aufforderung des Sozialamtes des Kantons Zürich zur Aufnahme von fünf
Asylsuchenden und zur Bereitstellung einer geeigneten Unterkunft bis An-
fang Juni 2012. Im Sinne einer überkommunalen Zusammenarbeit soll die
Wohnanlage so ausgelegt werden, dass sie auch die der Nachbargemein-
de zugeteilten fünf Asylsuchenden aufnehmen kann.
3.
Das Vorhaben ist in der Landwirtschaftszone und damit ausserhalb der
Bauzone unbestritten nicht zonenkonform. Die raumplanungsrechtliche
Bewilligung wird damit begründet, dass in den Bauzonen des Gemeinde-
gebietes von S. keine Möglichkeit bestehe, solche Unterkünfte zu realisie-
ren. Der Bedarf sei jedoch dringend und entspreche einem hohen öffentli-
chen Interesse. Mangels Standortgebundenheit könne eine Bewilligung im
Sinne von Art. 24 des Raumplanungsgesetzes (RPG) nicht erteilt werden.
Eine befristete Baubewilligung könne jedoch mangels Alternativstandort er-
teilt werden, wenn eine definitive Bewilligung aus rechtlichen Gründen nicht
möglich oder wenn die typischen Merkmale eines Provisoriums gegeben
seien. Diese Voraussetzungen seien hier erfüllt.
Den Erwägungen des angefochtenen Bauentscheids ist zu entnehmen, die
intensiven Abklärungen nach einer Unterkunft innerhalb der Bauzone hät-
ten keinen Erfolg gezeitigt. Die Gemeinde verfüge über keine eigenen frei-
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en Unterkünfte und Private seien nicht gewillt, ihre Lokalitäten zur Verfü-
gung zu stellen. Die wenigen gemeindeeigenen Grundstücke innerhalb der
Bauzone seien nicht geeignet, da sie sich entweder in der Kernzone oder
in der Zone für öffentliche Bauten sowie grossmehrheitlich im Bereich von
Ortsbildern von überkommunaler bzw. nationaler Bedeutung befinden wür-
den. Die Anforderungen des Ortsbildschutzes, die Kernzonenvorschriften
und die schulische oder kirchliche Nutzung würden das Aufstellen von
Wohncontainern nicht zulassen.
4.1.
Die Rekurrierenden machen geltend, die Wohncontainer seien zonenwid-
rig, ihnen fehle es an der Standortgebundenheit und der zonenwidrigen
Nutzung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Die Bau-
behörde habe den Nachweis, dass eine vorschriftsgemässe Ausführung
oder ein rechtskonformer Standort nicht möglich sei, nicht erbracht. Es sei
auch nicht ersichtlich, weshalb das Aufstellen der Wohncontainer in der
Landwirtschaftszone weniger störend sein soll als in der Kernzone oder in
der Zone für öffentliche Bauten. Objektiv bestehe die Möglichkeit, die
Wohncontainer auf gemeindeeigenen oder privaten Grundstücken in der
Kernzone oder in der Zone für öffentliche Bauten aufzustellen. Die Rekur-
rentschaft 2 sei als Eigentümer eines solchen Grundstücks im Beizugsge-
biet des Gestaltungsplans "K." nicht angefragt worden, sei aber bereit, ihr
Grundstück gegen ein angemessenes Entgelt zur Verfügung zu stellen.
4.2.
Der Gemeinderat führt vernehmlassungsweise aus, es sei ein Standort auf
der Wiese neben dem Gemeindehaus in Betracht gezogen worden. Dort
sei im kommunalen Zonenplan jedoch kein Platz für "zusätzliche Neubau-
ten" im Sinne von Art. 10 BZO eingetragen. Ohnehin sei in der Kernzone
auch für das nur befristete Aufstellen von bewohnbaren Containern eine
Ausnahmebewilligung notwendig, an welche die Anforderungen gemäss §
220 des Planungs- und Baugesetzes (PBG) zu stellen seien. Eine solche
Ausnahmebewilligung sei auch deshalb erforderlich, weil die im Handel er-
hältlichen Containerbehausungen im Widerspruch zu den Kernzonenvor-
schriften (Art. 15 und 16 BZO) und zu den Anforderungen des Ortsbild-
schutzes stehen würden. Andernfalls müssten die Container mit unverhält-
R2.2012.00115 Seite 5

nismässigem Aufwand kernzonen- und ortsbildgerecht ausgestaltet wer-
den.
4.3.
Die Baudirektion erklärt, die Container seien weder zonenkonform noch
standortgebunden. Beim Bauvorhaben handle es sich nicht um den Regel-
fall, weshalb auch keine raumplanungsrechtliche Bewilligung möglich sei.
Deshalb sei von vornherein eine bloss provisorische und befristete Bewilli-
gung erteilt worden. Die Gemeinde habe dargelegt, dass in der Bauzone
kein Standort vorhanden sei und sich der vorliegende Standort eigne. Die
Container sollen auf einem bereits bestehenden, befestigten Platz aufge-
stellt werden. In diesem Fall könne der vorübergehende Eingriff auf das
blosse Installieren der Container beschränkt werden, ohne Kulturland zu
beanspruchen. Die Container könnten später auch wieder einfach entfernt
werden.
4.4.
Die Rekurrierenden führen in ihrer Replik aus, die Voraussetzungen für ei-
ne Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG seien erfüllt. Besondere Ver-
hältnisse könnten in der zeitlichen Dringlichkeit und der Verpflichtung der
Gemeinde zur Unterbringung von Asylsuchenden erblickt werden. Eine
temporäre Bewilligung verstosse nicht gegen Sinn und Zweck der Ästhetik-
vorschriften, von denen dispensiert werde. Zum Angebot der Rekurrent-
schaft 2 nehme der Gemeinderat keine Stellung.
4.5.
Der Gemeinderat erklärt in seiner Duplik, das Angebot der Rekurrentschaft
2 könne nicht angenommen werden, weil die Baubestimmungen für das
Gestaltungsplangebiet "K." an Bauten hohe ortsbauliche und architektoni-
sche Ansprüche stellen würden. Die Gestaltungsplanvorschriften in einem
national geschützten Ortsbild würden das Platzieren von Wohncontainern
nicht zulassen.
4.5.1.
In der Landwirtschaftszone sind Bauten und Anlagen zonenkonform, wenn
sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung (landwirtschaftliche Bewirtschaf-
tung bzw. produzierender Gartenbau) oder der inneren Aufstockung dienen
(Art. 16a Abs. 1 und 2 des Raumplanungsgesetzes [RPG]; Art. 34 Abs. 1
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der Raumplanungsverordnung [RPV]). Die vorliegend streitbetroffenen
Wohncontainer für Asylsuchende sind in der Landwirtschaftszone offen-
sichtlich nicht zonenkonform.
4.5.2.
Gemäss Art. 24 RPG kann die Errichtung von Bauten und Anlagen ausser-
halb der Bauzonen sowie deren Zweckänderung abweichend von Art. 22
Abs. 2 lit. a RPG bewilligt werden, wenn der Zweck der Bauten und Anla-
gen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und der Be-
willigung keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b).
Eine Baute oder Anlage ist dann standortgebunden, wenn sie aus techni-
schen oder betrieblichen Gründen oder aber aus Gründen der Bodenbe-
schaffenheit auf einen bestimmten Standort ausserhalb der Bauzonen an-
gewiesen ist. Ausreichend ist eine relative Standortgebundenheit. Es ist
demnach nicht (im Sinne einer absoluten Standortgebundenheit) erforder-
lich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt. Es müssen je-
doch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgese-
henen Standort gegenüber andern Standorten innerhalb einer Bauzone als
wesentlich vorteilhafter erscheinen lassen. Subjektive, in der Person des
Gesuchstellers liegende Motive wie namentlich finanzielle Verhältnisse
oder persönliche Zweckmässigkeit stellen regelmässig keine solchen
Gründe dar. An das Erfordernis der Standortgebundenheit sind stets sehr
strenge Anforderungen zu stellen, weil andernfalls die vom Raumpla-
nungsgesetz bezweckte Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet nicht
mehr gewährleistet ist.
Die Standortgebundenheit kann eine positive oder eine negative sein. Posi-
tiv standortgebunden ist eine Baute oder Anlage dann, wenn sie aus tech-
nischen oder betrieblichen Gründen oder aber aus Gründen der Bodenbe-
schaffenheit auf einen bestimmten Standort ausserhalb der Bauzonen an-
gewiesen ist. Dies trifft etwa auf Energie- oder Rohstoffgewinnungsanlagen
oder auf Bergrestaurants zu. Negative Standortgebundenheit liegt vor,
wenn eine Baute oder Anlage auf Grund der von ihr ausgehenden Auswir-
kungen oder Gefahren nicht in einer Bauzone realisiert werden kann (z.B.
ein Schiessstand, eine Abfalldeponie oder ein Tierheim). Können die Aus-
wirkungen gestützt auf das Umweltschutzrecht soweit begrenzt werden,
dass das Vorhaben in einer Bauzone realisiert werden kann, fällt die An-
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nahme der negativen Standortgebundenheit ausser Betracht (Walter Hal-
ler/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl.,
Zürich 1999, Rz. 709 ff. und dortige Hinweise auf die Rechtsprechung).
4.5.3.
Die Baudirektion verneint die Standortgebundenheit der Wohncontainer
und schliesst eine Bewilligung nach Art. 24 RPG folgerichtig aus. Auf wel-
cher Rechtsgrundlage die raumplanungsrechtliche Bewilligung trotzdem er-
teilt wird, geht aus den Erwägungen jenes Entscheides nicht hervor. Jeden-
falls wurde eine Ausnahme für eine Baute ausserhalb der Bauzone zuge-
lassen, die über die in Art. 24 RPG vorgesehenen Ausnahmen hinaus geht.
Inwieweit dies zulässig ist, wird nachfolgend zu prüfen sein.
4.5.4.
Im Entscheid vom 16. November 1990 (VB 90/0136 in BEZ 1991 Nr. 1 =
RB 1990 Nr. 83) betreffend eine zonenwidrige Aufstellung von Wohncon-
tainern für Asylbewerber in einer Gewerbezone hat das Verwaltungsgericht
zwischen Bewilligungen für provisorische Bauten und Bewilligungen für be-
fristete Projekte unterschieden. An provisorische, d.h. einfach konstruierte
Bauten von vergleichsweise kurzer Existenz, wie Bauten für Sport- und
Festanlässe, Baubaracken, Ausstellungshallen, Zirkuszelte und ähnliches,
könne in materieller Hinsicht ein milderer Massstab angelegt werden und
könnten Ausnahmebewilligungen unter wesentlich leichteren Vorausset-
zungen erteilt werden als für dauerhaft konzipierte Projekte. Bei befristeten
Projekten (die in der Regel auf eine längere Zeitdauer angelegt seien als
ein blosses Provisorium) spiele vor allem die Möglichkeit eine Rolle, ein
Projekt mit Blick auf seine beschränkte Bestandesdauer zu tolerieren, ob-
wohl es im Grunde rechtswidrig sei (vgl. zur befristeten Bewilligung rechts-
widriger Vorhaben auch VGr, 3. Oktober 1991, ZBl 93/1992, S. 184 E. 5a).
Die in jenem Entscheid streitbetroffene Asylbewerber-Unterkunft stellte
nach Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht bloss ein Provisorium im
dargelegten Sinn dar. Sowohl die Konstruktionsweise als auch der Ver-
wendungszweck der Baute sei nämlich auf einen mehrjährigen Gebrauch
ausgerichtet. Dass die Container ohne besonderen Aufwand entfernt bzw.
verlegt werden könnten, rechtfertige keine andere Betrachtungsweise;
denn die Einwirkungen des Bauvorhabens auf die Umgebung würden nicht
wesentlich von dessen fester Verankerung im Erdboden abhängen.
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Somit sind auch die vorliegend streitbetroffenen Wohncontainer nicht als
Provisorien sondern als befristete Bauten zu qualifizieren. Werden befriste-
te Bauten zugelassen, obwohl sie die Voraussetzungen für eine Bewilli-
gung nach Art. 24 RPG nicht erfüllen, so rückt dies die entsprechende Be-
willigung in die Nähe einer (weitergehenden) Ausnahmebewilligung. Das ist
insofern problematisch, als Ausnahmebewilligungen einer ausdrücklichen
gesetzlichen Grundlage bedürfen (vgl. VB.2002.00130 vom 11. Juli 2002,
E. 3.d.aa, mit Hinweis) und Art. 24 RPG bereits eine abschliessende Rege-
lung der Ausnahmen für Bauten ausserhalb der Bauzone darstellt. Gerin-
gere Anforderungen an befristete Bauten sind im Bundesrecht nicht vorge-
sehen, und den Kantonen ist es verwehrt, mildere Anforderungen als das
Bundesrecht aufzustellen bzw. diese Anforderungen zu durchbrechen.
Das Verwaltungsgericht hat sich im Entscheid VB.2002.00130 vom 11. Juli
2002, E. 3.d.aa f. (mit Hinweisen auf die Lehre), mit der Frage von über
Art. 24 RPG hinausgehenden Ausnahmebewilligungen auseinanderge-
setzt. Es erwog, dass, wenn eine über Art. 24 RPG hinausgehende Aus-
nahmebewilligung erteilt werden solle, dies eine im Bundesrecht begründe-
te Rechtfertigung voraussetze. Diese lasse sich allenfalls im verfassungs-
rechtlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit finden (Art. 5 Abs. 2 und
Art. 36 Abs. 3 BV), der einen Dispens rechtfertigen könne, obwohl eine ge-
setzliche Grundlage dafür nicht vorhanden sei. Der Grundsatz der Verhält-
nismässigkeit enthalte verschiedene Teilgehalte; unter anderem verlange
er, dass zwischen dem angestrebten Zweck einer Massnahme und den zu
seiner Erreichung notwendigen Eingriffen für den Betroffenen ein vernünf-
tiges Verhältnis bestehe. Es sei deshalb eine wertende Abwägung vorzu-
nehmen, welche im konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Mass-
nahme und die durch den Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen der
Betroffenen miteinander vergleiche. Solle aus Gründen der Verhältnismäs-
sigkeit von einer gesetzlichen Regelung abgewichen werden, die bereits
den Ausnahmefall zum Gegenstand habe, sei allerdings mit Blick auf die
präjudizielle Wirkung solcher Abweichungen grösste Zurückhaltung gebo-
ten
4.5.5.
Die nach dieser Rechtsprechung zulässige "Abweichung" von der Aus-
nahmebestimmung gemäss Art. 24 RPG kann nicht zur Folge haben, dass
die Voraussetzung der Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 lit. a
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RPG ausser Acht gelassen werden kann und die Zulässigkeit einer Baute
ausserhalb der Bauzone nur noch aufgrund von Verhältnismässigkeitsüber-
legungen einschliesslich einer Interessenabwägung im Sinne von Art. 24 lit.
b RPG zu beurteilen ist. Auch der Begriff der Standortgebundenheit setzt
eine Interessenabwägung voraus, um zu entscheiden, ob eine Anlage aus
objektiven wichtigen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone
angewiesen ist. Diese Interessenabwägung lässt sich von derjenigen ge-
mäss Art. 24 lit. b RPG nicht sinnvoll abgrenzen (BGr 1A.187/2002 vom 23.
Mai 2003, E. 3 und 3.4; s. auch BGr 1C_107/2010 vom 17. Juni 2010, E.
4.1). Sinnvollerweise werden daher die Anforderungen der Standortgebun-
denheit sowie fehlender entgegenstehender Interessen in einer einzigen,
umfassenden Standortevaluation und Interessenabwägung geprüft. Für die
Berücksichtigung wichtiger Interessen stehen neben der Bauverweigerung
alle verhältnismässigen Bedingungen und Auflagen zur Verfügung. Eine
Standortverlegung, eine Befristung oder bauliche Begleitmassnahmen
können dazu führen, dass entgegenstehenden Interessen ausreichend
Rechnung getragen wird (vgl. Rudolf Muggli, Kommentar zum Bundesge-
setz über die Raumplanung, hrsg. von Heinz Aemisegger/Alfred Kutt-
ler/Pierre Moor/Alexander Ruch, Zürich 2009, Art. 24 Rz. 17 ff., sowie
Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art.
24 Rz. 22). Wird die Standortgebundenheit unter Berücksichtigung der re-
levanten privaten Interessen am Standort ausserhalb der Bauzone ver-
neint, bleibt kein Raum für weitergehende Interessenabwägungen, die zu
einer Bewilligung führen könnten. Mit andern Worten ist in jedem Fall zu-
mindest eine relative Standortgebundenheit unabdingbar vorauszusetzen.
Auflagen und Bedingungen sind erst bei gegebener Standortgebundenheit
in Betracht zu ziehen. Sollte das Verwaltungsgericht dies mit
VB.2002.00130 vom 11. Juli 2002 verneint haben wollen, könnte dem nicht
gefolgt werden.
4.5.6.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die angefochtene raumplanungsrecht-
liche Bewilligung auf einer falschen bzw. widersprüchlichen Anwendung der
Bestimmung von Art. 24 RPG beruht, indem diese trotz verneinter Stand-
ortgebundenheit aber mangels Alternativstandort und unter Berücksichti-
gung der Befristung der Bewilligung und des provisorischen Charakters der
Bauten erteilt wurde. Richtigerweise hätte einzig ein hinreichend begründe-
tes Fehlen eines Alternativstandortes zur Bejahung der Standortgebunden-
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heit führen können. Die Gesichtspunkte wie Befristung oder provisorischer
Charakter von Bauten sind bei der Prüfung der Interessenlage (Art. 24 lit. b
RPG) zu berücksichtigen.
Somit ist in einem ersten Schritt danach zu fragen, ob die Standortgebun-
denheit mangels Alternativstandorten bejaht werden kann. Dabei ist von
der Unterbringung von fünf Asylbewerbenden auszugehen, entsprechend
der Aufnahmequote der Gemeinde S. (vgl. § 8 der Asylfürsorgeverordnung
[AfV]). Zur Aufnahme der weiteren fünf Asylbewerbenden der Nachbarge-
meinde ist die Gemeinde S. nicht verpflichtet, weshalb für deren Unterbrin-
gung eine Standortgebundenheit in der Landwirtschaftszone der Gemeinde
S. zum Vornherein ausgeschlossen werden kann. Allfällige wirtschaftliche
Vorteile aus der Kooperation mit der Nachbargemeinde begründen keine
Standortgebundenheit.
4.5.7.
Bezüglich der Realisierung der Unterkünfte auf privaten Grundstücken bzw.
der Unterbringung der Asylbewerbenden in privaten Liegenschaften stützt
die Baudirektion ihren Entscheid auf die Behauptung des Gemeinderates,
dass von Privatpersonen keine Zusagen vorliegen würden und in absehba-
rer Zeit kaum entsprechende Angebote gemacht werden dürften (act.
18.6). Es ist indes nicht ersichtlich, welche konkreten Bemühungen in diese
Richtung unternommen wurden. Auch aus der beigebrachten Liste "Stand-
orte von Asylunterkünften" (act. 18.7. und 20.18) geht nicht hervor, ob
sämtliche der aufgeführten privaten Eigentümer von bestehenden Wohn-
gebäuden eine definitive Absage erteilt haben oder ob von diesen noch
Antworten ausstehend sind. Immerhin schliesst der Gemeinderat "entspre-
chende Angebote" nicht ganz aus. Im Weiteren bestehen innerhalb der
Bauzone zahlreiche private, unüberbaute Grundstücke, von denen verein-
zelte in der besagten Liste als mögliche "Containerplätze" aufgeführt sind,
darunter das Gebiet "K.". Die Errichtung der Wohncontainer innerhalb der
Kernzone und im Bereich des geschützten Ortsbildes hat die Baubehörde
jedoch aus Gründen der Einordnung zum Vornherein ausgeschlossen (zu
Unrecht, wie noch zu zeigen sein wird). Dies erklärt, weshalb die Rekur-
rentschaft 2 als Eigentümerin eines unüberbauten Grundstücks in der
Kernzone "K." von der Gemeinde gar nicht erst angefragt wurde.
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Die fehlende Eignung der gemeindeeigenen Grundstücke wird allgemein
mit deren Lage in der Kernzone bzw. in der Zone für öffentliche Bauten und
im Perimeter des schutzwürdigen Ortsbildes sowie mit der schulischen
oder kirchlichen Nutzung begründet (s. Erwägung der angefochtenen Bau-
bewilligung, act. 3). In seiner Rekursantwort führt der Gemeinderat zum
Standort auf der Wiese neben dem Gemeindehaus (Kernzone) näher aus,
dass dort im kommunalen Zonenplan kein Platz für sogenannte "Zusätzli-
che Neubauten" eingetragen sei (vgl. Art. 10 BZO). Ausserdem bedürfe es
einer Ausnahmebewilligung gemäss § 220 PBG, da die Containerbehau-
sungen den Gestaltungsvorschriften gemäss Art. 15 und 16 BZO und den
Anforderungen des Ortsbildschutzes nicht entsprechen würden. Der Auf-
wand für eine kernzonen- und ortsbildgerechte Ausgestaltung der Contai-
ner stehe in keinem Verhältnis zu einer eventuell in Aussicht gestellten
Bewilligung auf Zeit.
Zum Standort neben dem Gemeindehaus ist festzuhalten, dass nebst den
vorliegend gewählten Wohncontainern auch andere, innert nützlicher Frist
realisierbare Lösungen in Frage kommen, die den gestalterischen Ansprü-
chen besser gerecht werden. Sodann ist gestützt auf § 321 Abs. 1 PBG ei-
ne vorübergehende Tolerierung eines baurechtswidrigen Zustandes – auch
in Bezug auf die Bestimmung von Art. 10 BZO (zusätzliche Neubauten) – in
Betracht zu ziehen. Ausschlaggebend dafür, ob eine befristete Baubewilli-
gung erteilt werden darf, ist der Gesichtspunkt, welche baurechtlichen
Rechtsgüter in welchem Ausmass verletzt werden (vgl. VB 91/0054 und
0055 vom 3. Oktober 1991 in ZBl 93/1992 S. 184 ff., E. 5b, sowie
VB.2009.00308, E. 8.2.). Eine Güterabwägung zwischen dem Ortsbild-
schutz und der raumplanerischen Ordnung, mithin dem gewichtigen
Grundsatz der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet, muss zu-
gunsten des Letzteren ausfallen. Das Gesagte gilt auch für die weiteren
unbebauten Grundstücke in der Kernzone.
Was die weiteren in der Liste der möglichen Standorte (act. 18.7 bzw.
20.18) enthaltenen gemeindeeigenen Grundstücke des Werkhofes und
"O." angeht, werden abgesehen von den allgemeinen Bedenken bezüglich
der Einordnung und des Ortsbildes keine konkreten Gründe genannt, wes-
halb dort keine Asylbewerberunterkunft erstellt werden kann. Das Grund-
stück "O." weist eine unüberbaute Fläche von 2'747 m2 auf und untersteht
der Gestaltungsplanpflicht (Art. 3 BZO). Beim Gestaltungsplan handelt es
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sich um eine planungsrechtliche Festlegung gemäss § 234 PBG. Eine be-
fristete Baute beeinflusst den fehlenden Gestaltungsplan jedoch nicht. In-
soweit hat die Gestaltungsplanpflicht nicht zur Folge, dass das Grundstück
"O." nicht baureif ist. Im Weiteren liegen auch in der Nähe zum Sportplatz,
zur Schule und zur Gemeindebibliothek keine ersichtlichen, gewichtigen
Gründe, die gegen eine Unterkunft für lediglich fünf Asylbewerbende an
diesem Ort sprechen würden. Ausserdem liegt dieses Grundstück ausser-
halb des Perimeters des schützenswerten Ortsbildes (s. act. 20.19).
Schliesslich ist mit Blick auf das an das Schulhaus angrenzende private,
unüberbaute Grundstück, welches teilweise der Zone für öffentliche Bauten
zugeordnet ist, darauf hinzuweisen, dass Unterkünfte für Asylbewerber
auch in der Zone für öffentliche Bauten zonenkonform sind (BRKE I
Nrn. 0041/2010 und 0042/2010 vom 12. Februar 2010 in BEZ 2010 Nr. 20;
www.baurekursgericht-zh.ch).
4.5.8.
Die Darstellung der Vorinstanzen, wonach es nicht möglich sein soll, innert
angemessener Frist und innerhalb der Bauzone eine baurechtskonforme
oder zumindest vorübergehend tolerierbare Lösung für die Unterbringung
von lediglich fünf Asylbewerbenden zu finden bzw. zu verwirklichen, ver-
mag nicht zu überzeugen. Es werden keine besonders wichtigen und ob-
jektiven Gründe nachgewiesen, weshalb das geplante Vorhaben – wenn
auch nur vorübergehend – auf den Standort ausserhalb der Bauzone an-
gewiesen ist oder die diesen Standort gegenüber anderen Standorten in-
nerhalb der Bauzone als wesentlich vorteilhafter erscheinen liessen. Die
Standortgebundenheit und damit die Voraussetzung für eine Ausnahme-
bewilligung nach Art. 24 RPG sind daher nicht gegeben. Dies führt in Gut-
heissung des Rekurses zur Aufhebung der angefochtenen Entscheide.
5.
Zusammengefasst ist der Rekurs gutzuheissen. Demgemäss sind der Ge-
meinderatsbeschluss vom 30. Mai 2012 sowie die Verfügung der Baudirek-
tion Kanton Zürich vom 18. Juni 2012 aufzuheben.
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