zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0179/2022 · 2022-11-17 · de
Behindertengerechtes Bauen, Erfordernis bei Asylunterkunft

Unterkünfte für Asylbewerber gelten als öffentlich zugängliche Bauten im Sinne von § 239 a Abs. 1 PBG und nicht als Wohnbauten im Sinne von § 239 a Abs. 2 PBG und § 239 b PBG. Im Rahmen eines Rekursverfahrens gegen eine Baubewilligung für den Neubau einer Asylunterkunft war strittig, ob das geplante Projekt (Containerbauten mit 3 Wohneinheiten) als öffentlich zugängliche Baute oder als Wohnbaute zu qualifzieren ist; was aufgrund der Anzahl an Wohneinheiten (weniger als 5) ausschlaggebend für die Frage ist, ob das Projekt in den Anwendungsberich des BehiG fällt und damit den Anforderungen der SIA Norm 500.2009 zu genügen hat oder nicht. Das Baurekursgericht kam zum Schluss, dass Asylsuchende, die für die Unterbringung in einer Wohnsiedlung die Unterstützung des Gemeinwesens in Anspruch nehmen, im Sinne von Art. 2 lit. c Ziff. 2 BehiV einen bestimmten Personenkreis darstellen, der in einem besonderen Rechtsverhältnis zum Gemeinwesen steht und insofern eine öffentlich zugängliche Baute im Sinne von Art. 2 lit. c BehiV bzw. § 239 a Abs. 1 PBG vorliegt, womit die SIA Norm 500:2009 zur Anwendung kommt. Da die Verhältnismässigkeit der dadurch erforderlichen Anpassungen erstinstanzlich durch die Gemeinde zu prüfen ist, wurde die Sache in teilweiser Gutheissung des Rekurses an die Vorinstanz zurückgewiesen.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
G.-Nr. R4.2022.00085
BRGE IV Nr. 0179/2022
Entscheid vom 17. November 2022
Mitwirkende Abteilungspräsident Reto Philipp, Ersatzrichter Kosmas Savary, Baurichter
Urs Hany, Gerichtsschreiberin Karin Rüsch
in Sachen Rekurrentin
Stiftung zur Förderung einer behindertengerechten, baulichen Umwelt,
vertreten durch Schweizerische Fachstelle für Hindernisfreie Architektur,
Zollstrasse 115, 8005 Zürich
diese vertreten durch Rechtsanwältin […]
gegen Rekursgegnerschaft
1. Gemeinderat X, […]
2. Politische Gemeinde X, […]
vertreten durch Gemeinderat X, […]
beide vertreten durch Rechtsanwalt […]
betreffend Beschluss des Gemeinderates vom 5. April 2022; Baubewilligung für Asyl-
unterkunft, […]
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 5. April 2022 erteilte der Gemeinderat X der Politischen
Gemeinde X die baurechtliche Bewilligung für den Abbruch und den Neubau
einer Asylunterkunft auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 an der A-Strasse in X.
B.
Hiergegen erhob die Stiftung zur Förderung einer behindertengerechten,
baulichen Umwelt Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich mit den
folgenden Anträgen:
1. Das Bauvorhaben sei unter Berücksichtigung der SIA Norm 500 "Hin-
dernisfreie Bauten" so anzupassen und der angefochtene Beschluss
des Gemeinderates X Nr. 2022.66 vom 5. April 2022 mit entsprechenden
Auflagen zu ergänzen, dass insbesondere folgende Mindestvorgaben
zum hindernisfreien Bauten erfüllt seien:
a) Hindernisfreier Zugang zu mindestens einer Wohneinheit (vorzugs-
weise bei Wohneinheit 2) sowie zum Waschraum, welcher folgende
Anforderungen zu erfüllen habe:
- Gebäudezugänge seien stufenlos zu realisieren, geneigte Wege
oder Rampen dürften maximal 6 % Steigung aufweisen (SIA 500,
Ziff. 1.1 (recte: gemeint ist wohl Ziffer 3.1.1) / 3.2.1 / 3.5.1.1).
- Auf Rampen sei vor Türen jeweils ein gefällfreies Podest mit min.
1,4 m Länge und 1, 4 m Breite auszuweisen (SIA 500, Ziff.
3.5.3.1).
b) Schwellenloser Zugang innerhalb dieser einen Wohneinheit (vor-
zugsweise bei Wohneinheit 2) sowie im Waschraum.
- Alle Türen seien schwellenlos auszuführen.
- Wenn Türschwellen unumgänglich seien, dürften diese einen ein-
seitigen max. 25 mm hohen Absatz aufweisen (SIA 500, Ziff.
3.3.2.1).
R4.2022.00085 Seite 2

c) Die Nasszelle dieser einen Wohneinheit (vorzugsweise bei
Wohneinheit 2) müsse gemäss Gästezimmer Typ I (SIA 500, Ziff.
7.9.1.4) angepasst werden, wobei folgende Anforderungen zu erfül-
len seien:
- minimale Raumbreite von 1,7 m (besser 1,8 m)
- Duschen müssten bodeneben ausgeführt werden und mit dem
Rollstuhl befahrbar sein
- Montage von Klappgriffen und Haltegriffen
2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgeg-
nerinnen.
C.
Mit Verfügung vom 16. Mai 2022 wurde vom Rekurseingang Vormerk ge-
nommen, das Vernehmlassungsverfahren einstweilen ausgesetzt und die
Rekurrentin eingeladen, zur Frage des Vorliegens eines rechtsgültigen Be-
gehrens um Zustellung des baurechtlichen Entscheids Stellung zu nehmen.
Die entsprechende Stellungnahme der Rekurrentin ging hierorts am 25. Mai
2022 ein. Im Anschluss wurde mit Verfügung vom 30. Mai 2022 das Verfah-
ren auf Begehren der Rekurrentin sistiert.
D.
Mit Eingabe vom 1. Juni 2022 stellte die Vorinstanz einen Antrag auf Fort-
setzung des Verfahrens.
E.
Mit Verfügung vom 2. Juni 2022 wurde das Rekursverfahren fortgesetzt und
das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
F.
Die Vorinstanz und die Bauherrschaft schlossen in ihrer gemeinsamen Ver-
nehmlassung vom 13. Juni 2022 auf Abweisung des Rekurses unter Kosten-
folge zu Lasten der Rekurrentin.
R4.2022.00085 Seite 3

G.
Auf Begehren der Rekurrentin wurde ein zweiter Schriftenwechsel durchge-
führt. Die Replik datiert dabei vom 11. Juli 2022; die Duplik der Rekursgegner
vom 2. August 2022.
H.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für die Entscheidbegründung
erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Gemäss Behindertengleichstellungsgesetz (BehiG) sind Behindertenorgani-
sationen gesamtschweizerischer Bedeutung, die seit mindestens 10 Jahren
bestehen, zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wenn Rechtsansprü-
che aufgrund von Benachteiligungen geltend gemacht werden, die sich auf
Behinderte auswirken (Art. 9 BehiG und Art. 5 Behindertengleichstellungs-
verordnung [BehiV]). Die Stiftung zur Förderung einer behindertengerechten,
baulichen Umwelt wurde vom Bundesrat als zur Beschwerde berechtigte Be-
hindertenorganisation im Sinne von Art. 5 BehiV anerkannt und wird im „Ver-
zeichnis der nach BehiG beschwerde- und klageberechtigten Behinderten-
organisationen" in Anhang 1 der BehiV (Ziffer 12) aufgeführt. Indem die Re-
kurrentin den hindernisfreien Zugang zu mindestens einer Wohneinheit so-
wie deren Benutzbarkeit im Innern (Schwellenlosigkeit im Innern, anpass-
bare Nasszelle) verlangt, macht sie Rechtsansprüche aufgrund von Benach-
teiligungen geltend, die sich auf Behinderte auswirken. Sie ist daher zur Re-
kurserhebung im Sinne von Art. 9 BehiG legitimiert.
Die Behindertenkonferenz Zürich BKZ hat sodann im Sinne von § 316 Abs. 2
des Planungs- und Baugesetzes (PBG) im Namen der Stiftung zur Förderung
einer behindertengerechten baulichen Umwelt um die Zustellung des bau-
rechtlichen Entscheides ersucht (vgl. act. 11.1).
R4.2022.00085 Seite 4

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs
einzutreten.
2.
Das Baugrundstück liegt gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der
Gemeinde X in der Wohn- und Gewerbezone WG2.4. Die Bauherrschaft
plant, das auf dem Grundstück befindliche Gebäude Vers.-Nr. 1 abzubre-
chen und eine Asylunterkunft in der Form von eingeschossigen Container-
bauten mit insgesamt drei Wohneinheiten mit je drei Zimmern und einer
Nasszelle sowie einem gemeinsamen Waschraum zu erstellen. Die Vo-
rinstanz hat das nachgesuchte Bauvorhaben bewilligt. Dem angefochtenen
Beschluss ist unter anderem zu entnehmen, dass aufgrund des Umstandes,
dass lediglich drei Wohneinheiten erstellt würden, keine Anforderungen an
das hindernisfreie Bauen gestellt würden, da gemäss § 239 b PBG bei Neu-
bauten von Wohngebäuden erst ab fünf Wohneinheiten die Grundsätze der
Normen und Richtlinien bezüglich hindernisfreiem Bauen einzuhalten seien.
3.1.
Die Rekurrentin macht demgegenüber geltend, die Baubehörde gehe fälsch-
licherweise davon aus, dass es sich bei Asylunterkünften um normale Woh-
nungen handle. Dementsprechend stütze sich die Baubewilligung auf
§ 239 b PBG. Dieser Rechtsauffassung sei deutlich zu widersprechen. Die
in der Regel nur temporäre Unterbringung von Asylsuchenden gelte gemäss
Rechtsprechung nicht als normale Wohnnutzung (VB.2006.00155 und
BRGE I Nr. 0054/2017 vom 21.04.2017). So seien Asylunterkünfte – im Un-
terschied zu einer ordentlichen Wohnnutzung – etwa auch in der Zone für
öffentliche Bauten zonenkonform, da es sich bei der Unterbringung von Asyl-
suchenden um eine wichtige öffentliche Aufgabe handle (VB 89/2004 in BEZ
1990 Nr. 24, BRKE I Nrn. 0041-0042/2010 in BEZ 2010 Nr. 20). Das Verwal-
tungsgericht habe eine Asylunterkunft in einer Kernzone, in welcher nur
Wohnungen zulässig seien, gar für zonenwidrig gehalten (VB.2006.00155).
Gemäss Praxis werde bei Asylsuchenden grundsätzlich nicht von einem
„Wohnen" im Sinne einer „Absicht dauernden Verbleibens" (BRGE I Nr.
0054/2017, Erwägungen 4) ausgegangen. Zwingendes Merkmal für die An-
nahme einer Wohnnutzung sei das „immanente Element der ständigen bzw.
R4.2022.00085 Seite 5

dauernden Unterkunft" (VB.2006.00155, Erwägung 2.2), was bei einer Asyl-
unterkunft nicht erfüllt sei. Die SIA-Norm 500 selber nehme ebenfalls eine
Differenzierung vor zwischen normaler Wohnnutzung („Bauten mit Wohnun-
gen" gemäss Kategorie Il) und „Unterkünften" (Kategorie l, Ziff. 7.9 und An-
hang A.7). Anhang A.7 stelle für „Unterkünfte" spezifische Anforderungen
hinsichtlich Hindernisfreiheit auf. Als „Unterkünfte" würden exemplarisch fol-
gende Nutzungen aufgezählt: Hotels, Pensionen, Herbergen, Tagungsstät-
ten, Campinganlagen, Studentenwohnheime, Notunterkünfte, Strafvollzugs-
anstalten. Die vorliegende Asylunterkunft sei als derartige Unterkunft im
Sinne von Anhang A.7 der SIA Norm 500 zu qualifizieren.
Dass es sich bei der vorliegenden Asylunterkunft nicht um eine gewöhnliche
Wohnnutzung handle, ergebe sich auch ohne genaue Kenntnis der konkre-
ten Nutzungsmodalitäten ohne weiteres bereits daraus, dass die Unterbrin-
gung in kleinen und notbehelfsmässigen Containern erfolge. Solche Unter-
künfte eigneten sich a priori nicht für eine langfristige Unterbringung. Auch
sei die Unterkunft von Asylsuchenden grundsätzlich so organisiert, dass zu
Beginn regelmässig nur eine temporäre Unterbringung vorgesehen sei. Die
vorliegende Asylunterkunft falle damit in den Geltungsbereich des BehiG so-
wie der einschlägigen kantonalen Normen über das behindertengerechte
Bauen (§ 239 a Abs. 1 PBG). Gemäss § 239 c PBG bestimme sich das Nä-
here zu den nach § 239 a PBG erforderlichen baulichen Massnahmen nach
den anerkannten Regeln der Baukunde, wobei der Regierungsrat die mass-
gebenden Regelwerke bezeichne. Als massgebendes Regelwerk habe der
Regierungsrat in der Besonderen Bauverordnung I (BBV l) die Norm SIA 500
„Hindernisfreie Bauten" bezeichnet (Ziffer 251). Entsprechend sei die Norm
SIA 500 im vorliegenden Fall anwendbar. Die Asylunterkunft sei daher so zu
gestalten, dass sie – im gemäss SIA-Norm 500 geforderten Ausmass – für
Menschen mit Behinderungen zugänglich und benutzbar sei und den ver-
bindlichen Vorgaben der Norm SIA 500 „Hindernisfreie Bauten" entspreche
(insbesondere Ziffer 7.9 und Anhang A. 7). Dementsprechend seien die ent-
sprechenden Vorgaben einzuhalten.
Die geplanten drei Wohneinheiten sowie der vorgesehene Waschraum seien
nicht hindernisfrei zugänglich und entsprächen auch im Innern nicht den Vor-
gaben der SIA Norm 500 und dabei insbesondere nicht den spezifischen An-
forderungen an Notunterkünfte gemäss den Ziffern 7.9 und Anhang A.7 der
SIA Norm 500.
R4.2022.00085 Seite 6

Gebäudezugänge seien stufenlos zu realisieren, geneigte Wege oder Ram-
pen dürften maximal 6 % Steigung aufweisen (SIA 500, Ziff. 1.1 (recte: ge-
meint ist wohl Ziffer 3.1.1) / 3.2.1 / 3.5.1.1). Auf Rampen sei vor Türen jeweils
ein gefällfreies Podest mit mindestens 1,4 m Länge und 1,4 m Breite auszu-
weisen (SIA 500, Ziff. 3.5.3.1). Bei Unterkünften gemäss SIA-Norm 500, An-
hang A.7 habe mindestens eine Wohneinheit den Anforderungen gemäss
Ziffer 7.9.1 zu genügen. Dasselbe gelte für den allen Wohneinheiten dienen-
den Waschraum. Damit die eine Wohneinheit, welche hindernisfrei zugäng-
lich auszugestalten sei, auch im Innern benutzbar sei, sei sie schwellenlos
auszugestalten. Dasselbe gelte für den allen Wohneinheiten dienenden
Waschraum. Gemäss Ziffer 3.3.21 SIA 500 seien Türen ohne Schwellen und
vorzugsweise ohne Absätze auszubilden. Wenn Türschwellen unumgänglich
seien, dürften diese einseitig maximal 25mm hoch sein (Ziff. 3.3.2.1 Satz 2).
Damit die eine Wohneinheit, welche hindernisfrei zugänglich auszugestalten
sei, auch im Innern benutzbar sei, sei die darin befindliche Nasszelle gemäss
Gästezimmer Typ I (SIA 500, Ziff. 7.9.1.4) auszugestalten. Es müssten ins-
besondere folgende Anforderungen erfüllt sein: minimale Raumbreite von
1,7 m (besser 1,8 m), die Duschen müssten bodeneben ausgeführt werden
und mit dem Rollstuhl befahrbar sein, Montage von Klappgriffen und Halte-
griffen. Die beantragten Anpassungen seien relativ einfach umsetzbar und
ohne weiteres verhältnismässig. Die Kosten für die Umgebungsarbeiten
seien nicht beziffert. Die Anpassungen von Aussen seien mit höchstens
Fr. 5'000.— zu veranschlagen. Es seien auf dem Markt sodann Container-
modelle erhältlich, die die Anforderungen im Innern erfüllten. Dass die Ge-
meinde die Container schon beschafft habe, dürfe nicht ausschlaggebend
sein und sei auf eigenes Risiko geschehen.
3.2.
Die Vorinstanz und die Bauherrschaft halten diesen Ausführungen entgegen,
die SIA Norm 500 (2009) komme nicht zur Anwendung, da die streitbe-
troffene Asylunterkunft nicht in den Geltungsbereich von Art. 3 BehiG bzw.
§§ 239 a bis 239 d PBG falle. Dem BehiG unterstünden Wohngebäude mit
mehr als acht Wohneinheiten (vgl. Art. 3 lit. c BehiG). Das kantonale Recht
erweitere den Anwendungsbereich des BehiG auf Wohngebäude von fünf
bis acht Wohneinheiten (vgl. § 239 b Abs. 1 PBG). Der Rekurrentin sei in
Übereineinstimmung mit dem angefochtenen Entscheid darin zuzustimmen,
R4.2022.00085 Seite 7

dass die geplante Asylunterkunft drei Wohneinheiten umfasse. Mangels vo-
rausgesetzter Anzahl von Wohneinheiten bestehe vorliegend keine gesetzli-
che Pflicht behindertengerechten Bauens.
Bei der Asylunterkunft handle es sich ohne weiteres um normale Wohnungen
bzw. Wohneinheiten: Als Wohnung bzw. Wohneinheit sei eine bauliche Ein-
heit zu verstehen, die mindestens einen Raum (Wohnen/Schlafen) sowie die
erforderlichen Nasszellen und eine Küche aufweise. Die geplante Asylunter-
kunft sehe entsprechende Räumlichkeiten vor. Unbeachtlich für die Qualifi-
kation als Wohngebäude bzw. Wohneinheiten sei demgegenüber, ob nur
eine temporäre Unterbringung oder die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
zur Diskussion stehe. Die Dauer der Nutzung sei für die Qualifikation als
Wohneinheit nicht relevant. Das BehiG und das kantonale Recht gälten wei-
ter für öffentlich zugängliche Bauten und Anlagen (vgl. Art. 3 lit. a BehiG;
§ 239 a Abs. 1 PBG). Art. 2 lit. c BehiV definiere, was unter öffentlich zu-
gänglich in diesem Sinn zu verstehen sei. Die Asylunterkunft stehe insbe-
sondere weder einem beliebigen Personenkreis (Allgemeinheit) noch einem
bestimmten Personenkreis mit besonderem Rechtsverhältnis zum Gemein-
wesen (Asylsuchende im Allgemeinen) offen. Vielmehr sei die Unterkunft
(bereits zum Schutze der Privatsphäre) grundsätzlich nur für die dieser indi-
viduell-konkret zugewiesenen Bewohner sowie die Mitarbeiter zugänglich.
Entsprechend mache der Umstand, dass es sich beim Neubau einer Asylun-
terkunft um die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe handle, die Unterkunft
nicht zu einer öffentlich genutzten Baute im Sinn von § 239 d Abs. 1 PBG
sowie Art. 11 Abs. 4 der Verfassung des Kantons Zürich (KV).
Die von der Rekurrentin genannten Präjudizien seien in Bezug auf die von
ihr bestrittene normale Wohnnutzung im Sinn von § 239 b Abs. 1 PBG der
Asylunterkunft nicht einschlägig. In diesen Entscheiden gehe es um die pla-
nungsrechtliche Qualifikation der betreffenden Asylunterkunft; im vorliegen-
den Fall sei die Frage der Wohnnutzung demgegenüber unter dem Aspekt
der Anwendbarkeit der Vorschriften behindertengerechten Bauens zu be-
trachten. Sollten die Vorgaben behindertengerechten Bauens wider Erwar-
ten als anwendbar erachtet werden, würde deren auflageweise Anordnung
vorliegend dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit widersprechen (vgl.
Art. 5 Abs. 2 Bundesverfassung [BV]; Art. I l f. BehiG; § 239c Abs. 3 PBG).
R4.2022.00085 Seite 8

Gemäss Art. 11 Abs. 1 lit. a BehiG ordne das Gericht die Beseitigung einer
Benachteiligung namentlich dann nicht an, wenn der für Behinderte zu er-
wartende Nutzen in einem Missverhältnis zum wirtschaftlichen Aufwand
stehe. Gemäss Art. 12 Abs. 1 BehiG sei bei der Interessenabwägung nach
Art. 11 Abs. 1 BehiG dann auf eine Anordnung der Beseitigung zu verzichten,
wenn der Aufwand für die Anpassung 5 Prozent des Gebäudeversicherungs-
werts bzw. Neuwerts der Anlage oder 20 Prozent der Erneuerungskosten
übersteige. Die von der Bauherrschaft für die geplante Asylunterkunft be-
schafften Container seien zurzeit bei einer anderen Gemeinde als Asylunter-
kunft im Einsatz. Sie würden von dieser für einen Betrag von Fr. 50'000.--
übernommen. Der Umbau der drei Wohneinheiten gemäss den Anforderun-
gen behindertengerechten Bauens würde dazu führen, dass die Kosten für
die Anpassungen die Anschaffungskosten der Container überstiegen, soweit
dies technisch bei den industriell vorgefertigten Containern überhaupt mach-
bar wäre.
Zu beachten sei weiter, dass die Zahl von Personen, welche die geplante
Asylunterkunft bewohnen würden, aufgrund der geringen Grösse von bloss
drei Wohneinheiten klein ausfalle. Sodann erfolge die Zuweisung zu einer
Asylunterkunft individuell konkret, weshalb bei dieser (auch) auf allfällige Mo-
bilitätseinschränkungen Rücksicht genommen werden könne. Der Fall, dass
eine mobilitätseingeschränkte Person in die vorliegend geplante Asylunter-
kunft zugewiesen werde, dürfte somit gar nicht erst eintreten. Im Rahmen
der Interessenabwägung sei weiter zu berücksichtigen, dass die betreffen-
den Personen nur temporär in der Asylunterkunft wohnten. Der geringe zu-
sätzliche Nutzen der beantragten Auflagen für Behinderte stehe zum darge-
legten hohen wirtschaftlichen Aufwand für deren Umsetzung in einem offen-
kundigen Missverhältnis. Eine entsprechende Anordnung sei somit nicht ver-
hältnismässig. Abschliessend sei bemerkt, dass die vorliegende Verzöge-
rung des Baubewilligungsverfahrens zu einem denkbar schlechten Zeitpunkt
komme. Aufgrund des gegenwärtigen Kriegs in der Ukraine sei es notwen-
dig, möglichst rasch zeitgemässe Unterkünfte für Flüchtlinge bereit zu stel-
len. Diesem gewichtigen öffentlichen Interesse könne mit der Übernahme
bestehender Container entsprochen werden, auch wenn diese nicht hinder-
nisfrei ausgebaut seien. Das öffentliche Interesse an einem raschen Ersatz
der bestehenden 30-jährigen Wohncontainer sei höher zu gewichten als das
öffentliche Interesse daran, dass diese (neue) Asylunterkunft auch hinder-
nisfrei ausgebaut werde.
R4.2022.00085 Seite 9

4.
Strittig ist damit vorliegend vorab die Frage, ob das geplante Bauvorhaben
als Wohngebäude oder als Unterkunft (öffentlich zugängliche Baute) zu qua-
lifizieren ist.
Die Norm SIA 500:2009 (Hindernisfreies Bauen) unterscheidet nach öffent-
lich zugänglichen Bauten (Kategorie I), Bauten mit Wohnungen (Kategorie II)
und Bauten mit Arbeitsplätzen (Kategorie III). Im Anhang A der Norm werden
nutzungsspezifische Anforderungen für Bauten der Kategorien I und III defi-
niert.
In den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses wird auf die Anforde-
rungen gemäss § 239 b PBG verwiesen und festgehalten, dass aufgrund der
Erstellung von lediglich 2 Wohneinheiten, die Anforderungen an das hinder-
nisfreie Bauen nicht zur Anwendung kämen. Die Bestimmungen § 239 b
PBG sind auf "Wohngebäude" anwendbar. Massgebend sind die Anforde-
rungen für Bauten der Kategorie II der Norm SIA 500:2009 (Bauten mit Woh-
nungen). Demgegenüber ist die Qualifikation als "Unterkunft" mit entspre-
chenden spezifischen Anforderungen, u.a. bezüglich Gästezimmer, nur bei
Bauten der Kategorie I (öffentlich zugängliche Bauten) möglich. Als Unter-
künfte gelten insbesondere Hotels, Pensionen, Herbergen, Studentenwohn-
heime und Notunterkünfte.
Für den Begriff der "öffentlich zugänglichen Bauten und Anlagen" verweist
§ 239 a Abs.1 PBG auf Art. 3 lit. a BehiG und Art. 2 lit. c BehiV. Danach sind
Bauten und Anlagen öffentlich zugänglich, wenn sie einem beliebigen Per-
sonenkreis offen stehen (Ziff. 1), wenn sie nur einem bestimmten Personen-
kreis offen stehen, der in einem besonderen Rechtsverhältnis zum Gemein-
wesen oder zu Dienstleistungsanbietern steht, welche in der Baute tätig sind
(Ziff. 2), oder wenn es sich um Bauten handelt, in denen Dienstleistungsan-
bieter persönliche Dienstleistungen erbringen (Ziff. 3).
Der Botschaft vom 11. Dezember 2000 zum bundesrätlichen Entwurf des
BehiG (BBl 2001 S. 1715 ff., 1178) ist zu entnehmen, der Gesetzesentwurf
erfasse zunächst all jene Bauten und Anlagen, zu denen grundsätzlich jeder
Zugang habe, sofern er die allenfalls bestehenden Voraussetzungen (Ein-
tritts- oder Benützungsgebühr, schickliche Kleidung usw.) erfülle. Das Ge-
setz gelte also beispielsweise für Geschäfte, Banken, Restaurants, Hotels,
R4.2022.00085 Seite 10

Veranstaltungsräume, Museen, Bibliotheken, Parkhäuser, Parkanlagen, Hal-
len- und Strandbäder sowie Sportstadien.
Als öffentlich zugängliche Bauten gelten gemäss Ziff. 1.3.2.2. der Norm SIA
500:2009, auf die § 34 BBV I in Verbindung mit Ziff. 2.51 im dazugehörigen
Anhang verweist, folgende Bauten:
- Bauten, die allgemein zugänglich sind und einem nicht näher bestimm-
ten Publikum offenstehen, wie z.B. Restaurants, Hotels, Banken, Ver-
kaufsgeschäfte;
- Bauten, die einem bestimmten Personenkreis zur Verfügung stehen, wie
z.B. Schulen, Kirchen und Clubanlagen;
- Bauten, in denen Dienstleistungen persönlicher Natur erbracht werden
und die von einem nicht näher bestimmten Publikum in Anspruch ge-
nommen werden können, wie z.B. Arztpraxen, Anwaltskanzleien;
- Besuchsbereiche in Bauten mit Arbeitsplätzen.
In Betracht kommt vorliegend zunächst die erste Kategorie, zu der gemäss
Ziff. A.7 im Anhang A der SIA-Norm u.a. Unterkünfte gezählt werden, wie
insbesondere Hotels, Pensionen, Herbergen, Tagungsstätten und Camping-
anlagen und "sinngemäss" auch Studentenwohnheime, Notunterkünfte und
Strafvollzugsanstalten.
Der eingereichten Mailkorrespondenz (act. 5.3) ist zu entnehmen, dass die
geplante Anlage als Notunterkunft für Flüchtlinge gedacht ist. Solche Notun-
terkünfte (vorliegend Containerbauten) sind in der Regel nur für eine tempo-
räre Unterbringung ausgerichtet und es ist dementsprechend, wie die Rekur-
rentin zu Recht ausführt, mit einem häufigen Wechsel der Nutzerschaft zu
rechnen. Von einer längerfristigen Aufenthaltsperspektive in der Schweiz
und damit einem längeren Aufenthalt von Asylsuchenden in der geplanten
Anlage ist nicht auszugehen. Bei den vorliegend geplanten Containern han-
delt es sich somit nicht um Wohngebäude im herkömmlichen Sinn, auf die
die Bestimmungen von § 239 a Abs. 2 PBG und § 239 b PBG abzielen. Aus-
schlaggebend ist, dass der Wohnraum nur einer ganz spezifischen Nutzer-
gruppe zur Verfügung steht, denen die Wohnungen bzw. Zimmer zugewie-
sen werden. Es geht beim vorliegenden Projekt somit nicht darum, Benach-
teiligungen zu verhindern, denen Menschen mit Behinderungen auf dem
Wohnungsmarkt ausgesetzt sind, indem der Zugang zu den Bauten für sie
R4.2022.00085 Seite 11

aus baulichen Gründen nicht oder nur unter erschwerenden Bedingungen
möglich ist (vgl. Art. 1 Abs. 1 und 2 Abs. 3 BehiG). Vielmehr muss gewähr-
leistet werden, dass Asylsuchende mit einer Behinderung bei der Unterbrin-
gung durch das Gemeinwesen nicht benachteiligt werden und die Wohnsied-
lung auch auf ihre Bedürfnisse ausgerichtet wird (Art. 8 Abs. 4 BV). Dabei ist
insbesondere auch zu berücksichtigen, dass in Asylunterkünften häufig mehr
Personen auf engem Raum zusammenleben. Potentiell ist damit mit einer
deutlichen grösseren Anzahl von behinderten Menschen in solchen Unter-
künften zu rechnen als bei einer gewöhnlichen Wohnung. Gerade bei Not-
fallunterbringungen und einem erhöhten Flüchtlingsaufkommen kann so-
dann trotz einer individuell konkreten Zuweisung kaum sichergestellt werden,
dass nur Personen ohne Behinderung zugewiesen werden, da gerade bei
einer Knappheit der Unterbringungsmöglichkeiten allenfalls gar keine Alter-
nativen für die Unterbringung vorhanden sind.
Es kann zwar nicht gesagt werden, dass die Wohnsiedlung allgemein zu-
gänglich ist und einem nicht näher bestimmten Publikum offensteht (vgl.
Art. 2 lit. c Ziff. 1 BehiV). Jedoch stellen die Asylsuchenden, die für die Un-
terbringung in der Wohnsiedlung die Unterstützung des Gemeinwesens in
Anspruch nehmen, im Sinne von Art. 2 lit. c Ziff. 2 BehiV einen bestimmten
Personenkreis dar, der in einem besonderen Rechtsverhältnis zum Gemein-
wesen steht. Insofern liegt eine öffentlich zugängliche Baute im Sinne von
Art. 2 lit. c BehiV bzw. § 239 a Abs. 1 PBG vor. Sodann ist die vorgesehene
Nutzung durchaus vergleichbar mit den Unterkünften, die in Ziffer A.7 im An-
hang A der SIA Norm 500:2009 beispielhaft aufgelistet werden. Im Ergebnis
erscheint es daher sachgerecht, vorliegend die Anforderungen an öffentlich
zugängliche Bauten und Anlagen in Anschlag zu bringen.
Dass die geplante Anlage die Anforderungen an das Hindernisfreie Bauen
im Sinne von § 239 a Abs. 1 PBG in Verbindung mit der SIA Norm 500: 2009
nicht erfüllt, ist unbestritten. Somit müssten wie von der Rekurrentin gefordert
unter dem Vorbehalt der Verhältnismässigkeit (siehe dazu sogleich) folgende
Mindestvorgaben erfüllt werden: Hindernisfreier Zugang zu mindestens einer
Wohneinheit sowie zum Waschraum (Ziffern 3.1.1, 3.2.1, 3.5.1.1 sowie
3.5.3.1 der SIA Norm 500:2009); Schwellenloser Zugang innerhalb dieser
Wohneinheit sowie im Waschraum (Ziffer 3.3.2.1 der SIA Norm 500:2009)
und Anpassung der Nasszelle dieser Wohneinheit an den Gästezimmer Typ
I gemäss Ziffer 7.9.1.4 der SIA Norm 500:2009.
R4.2022.00085 Seite 12

5.
Im Weiteren stellt sich die Frage der Verhältnismässigkeit. Gemäss Art. 11
Abs. 1 lit. a BehiG ist die Beseitigung einer Benachteiligung namentlich dann
nicht anzuordnen, wenn der für Behinderte zu erwartende Nutzen in einem
Missverhältnis zum wirtschaftlichen Aufwand steht. Gemäss Art. 12 Abs. 1
BehiG ist bei der Interessenabwägung nach Art. 11 Abs. 1 BehiG dann auf
eine Anordnung der Beseitigung zu verzichten, wenn der Aufwand für die
Anpassung 5 Prozent des Gebäudeversicherungswerts bzw. des Neuwerts
der Anlage oder 20 Prozent der Erneuerungskosten übersteigt.
Welche Kosten die notwendigen Anpassungen verursachen, kann zum jetzi-
gen Zeitpunkt nicht gesagt werden, da dies von der Vorinstanz nicht bzw.
nicht genügend geprüft wurde. Die unsubstantiierten Schätzungen der Vor-
instanz in der Vernehmlassung bilden keine genügende Grundlage für eine
Überprüfung durch das Gericht. Die Prüfung der Verhältnismässigkeit ist
erstinstanzlich durch die Vorinstanz vorzunehmen. Diese wird detailliert zu
prüfen haben, welche Kosten die notwendigen Massnahmen verursachen
und in welchem prozentualen Verhältnis diese zum Gebäudeversicherungs-
wert bzw. dem Neuwert der Anlage und den Erneuerungskosten stehen.
6.1.
Somit ist der Beschluss des Gemeinderates X vom 5. April 2022 in teilweiser
Gutheissung des Rekurses aufzuheben und ist die Sache im Sinne der Er-
wägungen zur Prüfung der Verhältnismässigkeit an die Vor-instanz zurück-
zuweisen.
Gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG)
tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entspre-
chend ihrem Unterliegen. Bei (teilweiser) Gutheissung eines Nachbarrekur-
ses ist auch die Baubehörde bzw. die betreffende kantonale Amtsstelle als
(teilweise) unterliegende Verfahrenspartei zu betrachten. Sie wird damit im
Rechtsmittelverfahren neben der Bauherrschaft kostenpflichtig
(VB.2004.00481 in RB 2005 Nr. 12). In der Regel sind die Kosten zur einen
Hälfte der Bauherrschaft und zur andern Hälfte der Vorinstanz (bzw. den Vo-
rinstanzen) aufzuerlegen.
R4.2022.00085 Seite 13

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten damit je zur Hälfte dem Ge-
meinderat X sowie der Politischen Gemeinde X aufzuerlegen (§ 13 des Ver-
waltungsrechtspflegegesetzes [VRG]).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein
grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3.
Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 4'000.-- festzusetzen.
6.2.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-
triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-
sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom
16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend der Rekurrentin zulasten
der Politischen Gemeinde X eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. An-
gemessen erscheint ein Betrag von Fr. 1'700.--. Da die Umtriebsentschädi-
gung pauschal festgelegt wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteu-
erzusatzes von vornherein (BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007
Nr. 56; www.baurekursgericht-zh.ch).
Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor, der als Zwischenentscheid im Sinn
von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) zu qualifizieren ist. Dessen
Anfechtbarkeit richtet sich nach § 19a Abs. 2 VRG.
R4.2022.00085 Seite 14