zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0092/2026 · 2026-06-26 · de
Unterschutzstellung des Zürcher Rathauses

Angefochten war die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 11. Juli 2025 betreffend Unterschutzstellung des Zürcher Rathauses. Der Zürcher Heimatschutz und der Schweizer Heimatschutz rügten, der festgelegte Schutzumfang sei mit den in den Gutachten der kantonalen Denkmalpflegekommission (KDK) und der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) definierten Schutzzielen nicht vereinbar, da er die für das geplante Umbauszenario 2 notwendigen Eingriffe – namentlich den Rückbau des 1833 geschaffenen historischen Ratssaals sowie Eingriffe in den barocken Dachstuhl – zulasse. Das Baurekursgericht erwog, dass beide Fachgutachten schlüssig und unbestritten seien und der Ratssaal von 1833 als bedeutendstes bauliches Zeugnis der liberalen Revolution von 1830 und damit als Kernelement des Schutzobjekts zu gelten habe. Das von der Baudirektion angeführte Interesse an der Nutzungskontinuität vermöge derart schwerwiegende Eingriffe nicht zu rechtfertigen, zumal gemäss Machbarkeitsstudie auch das schonendere Szenario 1 einen Weiterbetrieb als Rathaus ermögliche. Der festgelegte Schutzumfang erwies sich damit als mit den Schutzzielen nicht vereinbar. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs teilweise gut, hob die angefochtene Verfügung auf und wies die Sache im Sinne der Erwägungen zur Fortsetzung des Schutzabklärungsverfahrens an die Baudirektion zurück, unter Kostenfolge zu deren Lasten.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nr. R1S.2025.05089
BRGE I Nr. 0092/2026
Entscheid vom 26. Juni 2026
Mitwirkende Abteilungspräsident Claude Reinhardt, Baurichter Michael Stünzi, Baurich-
terin Michaela Burch, Gerichtsschreiberin Karin Rüsch
in Sachen Rekurrenten
1. Zürcher Heimatschutz ZVH
2. Schweizer Heimatschutz SHS
vertreten durch Zürcher Heimatschutz ZVH,
beide vertreten durch Rechtsanwältin […]
gegen Rekursgegnerschaft
1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
Mitbeteiligte
2. Kanton Zürich, Immobilienamt
3. Bundesamt für Kultur (BAK)
betreffend Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 11. Juli 2025 (Nr.
0112/2025); Unterschutzstellung Rathaus, Grundstücke Kat.-Nrn. AA2346
und AA8068, Limmatquai 55, 8001 Zürich
______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung vom 11. Juli 2025 stellte die Baudirektion Kanton Zürich das
auf den Grundstücken Kat.-Nrn. AA2346 und AA8068 stehende Rathaus mit
der Adresse Limmatquai 55 in Zürich unter Schutz.
B.
Hiergegen erhoben mit gemeinsamer Eingabe vom 18. August 2025 der Zür-
cher Heimatschutz ZVH und der Schweizer Heimatschutz SHS Rekurs beim
Baurekursgericht des Kantons Zürich mit den folgenden Anträgen:
"1. Es seien Dispositiv Ziff. I.-V. der Verfügung der Rekursgegnerin 1 vom
11. Juli 2025, Nr. 0112/2025, Rathaus, Limmatquai 55, 8001 Zürich, Kat.-
Nrn. AA2346 und AA8068, Vers.-Nr. 00690, Unterschutzstellung betreffend
Schutzobjekt (Dispositiv Ziff. I.), Schutzpläne (Dispositiv Ziff. II) Schutzum-
fang (Dispositiv Ziff. III.), Umgang mit dem Schutzobjekt (Dispositiv Ziff. IV.)
und Festsetzung Inventarblatt (Dispositiv Ziff V.) aufzuheben und wie folgt
festzulegen (Anpassungen jeweils unterstrichen):
I. Das Gebäude Vers.-Nr. 00690 auf den Grundstücken Kat.-Nrn.
AA2346 und AA8068 in Zürich ist ein Schutzobjekt im Sinne von § 203
Abs. 1 lit. c PBG. Das Gebäude Vers.-Nr. 00690 darf nicht abgebrochen
werden. Die jeweilige Eigentümerschaft darf an diesem Gebäude sowie
dessen Umgebung ohne vorgängige Zustimmung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und der Baudirektion des Kantons Zürich keine Ein-
griffe vornehmen und keine baulichen Veränderungen ausführen, ab-
gesehen von den nötigen Unterhaltsarbeiten.
II. Von den Schutzplänen ist Vormerk zu nehmen.
III. Schutzumfang
III.1. Gebäudeäusseres
III.1.a. Das gesamte barocke Gebäudeäussere in seiner gestalteri-
schen und architektonischen Ausbildung, sämtliche Fassaden samt
Materialtexturen, geschlossene Dachflächen mit Ziegeleindeckung,
Dachaufbauten, Dachuntersichten und Dachbekrönungen, die Ein-
gangstüre mit den dazugehörigen Beschlägen, die Treppe sowie die
Fenstervergitterungen.
R1S.2025.05089 Seite 2

III.1.b [Vollständig streichen]
III. 2. Gebäudeinneres
III.2.a. Ungeschmälerte Erhaltung des Gebäudes in seiner barocken
Bausubstanz inkl. dem vollständig erhaltenen Dachstuhl, mit der erhal-
tenen barocken Ausstattung (Täfer, Stuck, Portalgitter samt 1937/38
verändertem Treppengeländer, Pfau-Ofen etc.), den Prunköfen des
18. Jahrhunderts, dem Vestibül von 1867 und dem Leuchter im Ratss-
aal von 1901;
III.2.b. Ungeschmälerte Erhaltung an Ort der für das Rathaus herge-
stellten beweglichen Kulturgüter wie z.B. der Standestafel, den Fisch-
tafeln, dem Wandteppich von Lissy Funk, den Standesschreiben etc.;
III.2.c. Ungeschmälerte Erhaltung der das Gebäude konstituierenden
barocken und bis heute unveränderten Raumdisposition/Raumabfolge
mit Vestibül, Treppe und im 1. Obergeschoss den beiden alten Rats-
stuben (heute Ratssaal und Regierungsratssaal) und der dazwischen
liegenden Ratslaube (heute Foyer);
III.2.d. Ungeschmälerte Erhaltung des heutigen Ratssaals in seinen Ab-
messungen von 1833 als Raumschöpfung, geboren aus der Revolution
von 1830 und der daraus entstandenen neuen politischen Ordnung.
III.2.e. Ungeschmälerte Erhaltung der Authentizität aller das Zürcher
Rathaus als Denkmal konstituierenden Teile;
III.2.f. Die historische Wärmepumpe von Escher Wyss von 1937/38,falls
möglich in situ.
IV. Umgang mit dem Schutzobjekt [Vollständig streichen].
V. Das von der kantonalen Denkmalpflege vorgelegte Inventarblatt wird
festgesetzt.
2. Eventualiter seien Dispositiv Ziff I.-V. der Verfügung der Rekursgegnerin
1 vom 11. Juli 2025, Nr. 0112/2025, Rathaus, Limmatquai 55, 8001 Zürich,
Kat.-Nrn. AA2346 und AA8068, Vers.-Nr. 00690, Unterschutzstellung betref-
fend Schutzobjekt (Dispositiv Ziff 1.), Schutzpläne (Dispositiv Ziff. II.),
Schutzumfang (Dispositiv Ziff. III.), Umgang mit dem Schutzobjekt (Dispositiv
Ziff. IV.) und Festsetzung Inventarblatt (Dispositiv Ziff. V.) aufzuheben und
im Sinne der Erwägungen festzulegen.
3. Es sei ein Abteilungsaugenschein durchzuführen, sofern das Gericht sich
ausserstande sehen sollte, allein aufgrund der Akten zu entscheiden.
R1S.2025.05089 Seite 3

4. Die Kosten seien der Rekursgegnerin 1 und den Rekursgegnern 2 und 3
aufzuerlegen."
In prozessualer Hinsicht stellten die Rekurrenten sodann einen Antrag auf -
Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
C.
Mit Verfügung vom 21. August 2025 wurde vom Rekurseingang Vormerk ge-
nommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. Der Kanton Zürich
und das Bundesamt für Kultur (BAK) wurden von Amtes wegen als Mitbetei-
ligte in das Verfahren aufgenommen. Der Antrag der Rekurrenten um Ertei-
lung der aufschiebenden Wirkung wurde abgewiesen und es wurde ein einst-
weiliges Veränderungsverbot statuiert.
D.
Die Baudirektion Kanton Zürich liess sich mit Eingabe vom 22. September
2025 vernehmen und beantragte die Abweisung des Rekurses, soweit auf
diesen einzutreten sei, unter Kostenfolge zu Lasten der Rekurrenten. Der
Kanton Zürich liess sich mit Eingabe vom 19. September 2025 vernehmen
und beantragte ebenfalls die Abweisung des Rekurses, soweit auf diesen
einzutreten sei, unter Kostenfolge zu Lasten der Rekurrenten. Das Bundes-
amt für Kultur liess sich mit Eingabe vom 18. September 2025 vernehmen
und beantragte sinngemäss die Gutheissung des Rekurses.
E.
Auf Begehren der Rekurrenten wurde ein zweiter Schriftenwechsel durchge-
führt. Die Replik datiert vom 3. November 2025, die Duplik der Baudirektion
Kanton Zürich vom 10. Dezember 2025. Der Kanton Zürich und das Bundes-
amt für Kultur verzichteten stillschweigend auf die Erstattung einer Duplik.
F.
Am 17. März 2026 führte die 1. Abteilung des Baurekursgerichts des Kantons
Zürich in Anwesenheit der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch.
R1S.2025.05089 Seite 4

G.
Auf die Vorbringen der Parteien, sowie auf die anlässlich des Lokaltermins
gemachten Feststellungen wird, soweit für die Entscheidbegründung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Gemäss § 338b Abs. 1 lit. a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) sind
gesamtkantonal tätige Verbände, die sich seit wenigstens zehn Jahren im
Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten, rein
ideellen Zielen widmen, zum Rekurs gegen Anordnungen und Erlasse be-
rechtigt, soweit sich diese auf den III. Titel (Natur- und Heimatschutz,
§§ 203-217PBG) oder § 238 Abs. 2 PBG stützen. Beide Rekurrenten erfüllen
diese Voraussetzungen unbestrittenermassen. Die gemäss Art. 7 Ziffer. 1
der Statuten des Schweizer Heimatschutzes (www.heimatschutz.ch) in Ver-
bindung mit Art. 12 Abs. 5 des Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz
(NHG) für das vorliegende Rekursverfahren notwendige Vollmacht wurde
dem Gericht auf schriftliche Aufforderung hin eingereicht (act. 8).
Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Re-
kurs beider Rekurrenten einzutreten.
2.1.
Die streitbetroffenen Grundstücke Kat.-Nrn. AA2346 und AA8068 liegen ge-
mäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich in der Kern-
zone. Sie sind überstellt mit dem Rathaus, einem im Inventar der Schutzob-
jekte von überkommunaler Bedeutung verzeichneten Schutzobjekt von kan-
tonaler Bedeutung. Das Objekt ist sodann als Objekt von nationaler Bedeu-
tung im schweizerischen Kulturgüterschutzinventar aufgeführt. Das Ge-
bäude steht seit 1985 aufgrund einer Personaldienstbarkeit zu Gunsten der
Schweizerischen Eidgenossenschaft unter Bundesschutz. Die Parzellen
R1S.2025.05089 Seite 5

befinden sich sodann im Perimeter des Ortsbildes von überkommunaler Be-
deutung sowie im Perimeter des Bundesinventars der schützenswerten Orts-
bilder der Schweiz von nationaler Bedeutung mit Erhaltungsziel A (ISOS). Im
ISOS ist das Objekt sodann als Einzelelement E I.0.10 mit Erhaltungsziel A
vermerkt.
Den Akten und insbesondere dem angefochtenen Beschluss der Baudirek-
tion Kanton Zürich (act. 3) kann folgender relevanter Sachverhalt für den vor-
liegenden Rechtsstreit entnommen werden:
Das Gebäude sei zuletzt 1974 grundlegend instandgesetzt worden. Abklä-
rungen im Jahr 2018 hätten ergeben, dass ein grundsätzlicher Sanierungs-
bedarf bestehe. Zeitgleich solle das Gebäude für die Bedürfnisse und be-
trieblichen Anforderungen der Nutzerschaft optimiert werden. Insbesondere
solle auch in Zukunft ein moderner und zeitgemässer Ratsbetrieb und die
über 300-jährige Nutzungskontinuität gewährleistet werden. Der geplante
Umbau ermögliche Verbesserungen mit Blick auf die Sicherheit der Nutzer-
schaft und den Brandschutz (z.B. Entfluchtung). Weiter ermögliche der ge-
plante Umbau die Einhaltung von heute geltenden Richtlinien und Normen
und bringe die für den Ratsbetrieb notwendigen Infrastrukturen auf den ak-
tuellen Stand der Technik. Am 15. Januar 2020 habe der Regierungsrat das
"räumliche Betriebs- und Nutzungskonzept Rathaus Zürich" genehmigt (RRB
Nr. 43/2020). Es lege die für einen zeitgemässen Ratsbetrieb notwendigen
Anforderungen fest. Das Betriebs- und Nutzungskonzept bilde dabei den ak-
tuellen und künftigen Bedarf ab und zeige die betrieblich notwendigen räum-
lichen Abhängigkeiten auf. Das Rathaus solle ein "Haus der Zürcher Politik"
bleiben, gleichzeitig solle es als Besuchszentrum für die Öffentlichkeit aktu-
ellen Bedürfnissen besser gerecht werden und weiterhin für kulturelle An-
lässe und Veranstaltungen zugänglich sein. Gestützt auf das Betriebs- und
Nutzungskonzept sei im Jahr 2022 eine Machbarkeitsstudie erarbeitet wor-
den. lm gleichen Zug seien in Zusammenarbeit mit der kantonalen Denkmal-
pflege und unter Begleitung eines fachkundigen Büros Bindungspläne aus-
gearbeitet worden. ln der Machbarkeitsstudie sei die Umsetzbarkeit des
räumlichen und betrieblichen Bedarfs in zwei Szenarien geprüft worden.
2.2.
Dem Bericht zur Machbarkeitsstudie kann zusammengefasst folgendes ent-
nommen werden (act. 16.5):
R1S.2025.05089 Seite 6

Die folgenden betrieblichen Ziele seien im räumlichen Betriebs- und Nut-
zungskonzept von A AG vom 16. November 2018 definiert und würden un-
verändert aufgeführt. Dieses sei unter Leitung des Immobilienamts in Zu-
sammenarbeit mit den Nutzervertretenden des Regierungs-, Kantons- und
Gemeinderats, der Synoden der katholischen und der evangelisch-reformier-
ten Kirche sowie der kantonalen Denkmalpflege erarbeitet worden.
Betriebliche Ziele:
- Einheitliche Bewirtschaftung
Heute brächten alle Nutzer ihren eigenen Stab mit und organisierten sich
im Rathaus selbst. Künftig solle das Rathaus von einer Organisation als
Versammlungs- und Sitzungsort professionell mit eigenem Budget gema-
nagt werden und von einem Betriebsrat aus Staatskanzlei, Parlaments-
dienste und den kantonalen Nutzern beaufsichtigt werden.
- Versorgung
Ein Grundangebot Cafeteria als einfache Lösung mit einem für alle zu-
gänglichen Automaten sowie eine Catering-Möglichkeit (Platz und mobile
Anschlüsse) würden als ausreichend angesehen.
- Sicherheit
Das öffentliche Gut und die Personen müssten geschützt werden können
und Vorkehrungen für mögliche Bedrohungssituationen geplant sein. Ein
Sicherheitssystem solle flexibel vorhanden sein, wobei die Nutzung des-
sen freiwillig bleiben solle.
- Zeitgemässe Gebäudesicherheit und Gebäudetechnik
Das Rathaus sei an die bestehenden Anforderungen aus geltenden
Richtlinien, Normen und Gesetzen anzupassen sowie auf den aktuellen
Stand der Technik zu bringen.
- IT und Kommunikation
Der Ratssaal sei mit modernster Kongress- und Veranstaltungstechnik
wie Video- und Audiostreaming, Tonaufnahmen zur automatischen Pro-
tokollierung, Projektionsmöglichkeit etc. auszustatten. Dies gelte für die
Abstimmungsanlage, die mobil und für alle vier Parlamente ausgelegt
sein müsse, aber auch für Moderationsmittel.
Bauliche Ziele
- Erhöhung Nutzwert unter Erhaltung denkmalpflegerischem Wert
Mit einer umsichtigen, bauhistorisch informierten Planung solle gewähr-
leistet werden, dass mit der bauhistorisch relevanten Substanz des Zür-
cher Rathauses, eines der herausragendsten Gebäude des alten Zürichs
R1S.2025.05089 Seite 7

und ein Schutzobjekt von kantonaler Bedeutung, angemessen umgegan-
gen werde.
- Vertikalerschliessung
Neue Vertikalerschliessung über alle Geschosse, hindernisfreier Zugang
aller Räume (Behindertengerechtigkeit).
- Gebäudetechnik
lm Zuge der Gesamtinstandsetzung werde eine zeitgemässe Gebäude-
technik realisiert, ohne Beeinträchtigung der historisch wertvollen Bau-
substanz.
- Möblierung Ratssaal
Neue Ratssaalmöblierung mit Einzelstühlen ermögliche komfortablere
Sitz- und Arbeitsplätze und verbessere die Ergonomie pro Parlaments-
platz.
Alle Nutzervertreterinnen und -vertreter hätten sich bei der Erarbeitung des
Räumliches Betriebs- und Nutzungskonzept (RBN) und der betrieblichen
Zielsetzungen für einen Verbleib im Rathaus und gegen einen Alternativsta-
ndort ausgesprochen. Die Umsetzbarkeit der räumlichen und betrieblichen
Bedürfnisse sei in beiden Szenarien geprüft worden. Die beiden Szenarien
unterschieden sich im Wesentlichen in der Anordnung und Grösse des Rats-
saales. Der Flächenbedarf gemäss RBN könne optimiert und den Gegeben-
heiten des historischen Gebäudes angepasst werden. Die Grundsätze "Haus
der Zürcher Politik" seien somit grundsätzlich gegeben und versprächen ei-
nen gut funktionierenden Betrieb, welcher die künftigen Bedürfnisse abde-
cke. Es resultiere bei beiden Szenarien ein geringer Bedarf an Flächen und
Räumen, welche in umliegende Gebäude auszulagern seien. lm Szenario 1
müssten die Räume für Besucher (Empfang / Videoraum, Garderobe, Cafe-
teria) sowie Räume für Sitzungen, insgesamt 215 m2 und im Szenario 2 die
Räume für Besucher (Empfang / Videoraum, Garderobe, Cafeteria), insge-
samt 85 m2, ausgelagert werden.
Szenario 1:
Dieses Szenario erfordere die Bereitstellung zusätzlicher Flächen in der
Grösse von 215 m2 ausserhalb des Rathauses. Es erfülle die für den Wei-
terbetrieb als Rathaus notwendigen baulichen und technischen Massnah-
men und belasse den Ratssaal am heutigen Standort im 1. Obergeschoss
mit Zuschauertribüne im 2. Obergeschoss. Die Ratssaalmöblierung werde
zu Gunsten besserer Platzverhältnisse und besserer Ergonomie neu
R1S.2025.05089 Seite 8

konzipiert. Die neue Ratssaalmöblierung mit Einzelstühlen verbessere die
Ergonomie der Sitzplätze trotz der knappen Platzverhältnisse.
Szenario 2:
Dieses Szenario verringere den Bedarf an zusätzlichen Flächen ausserhalb
des Rathauses um 130 m2 auf 85 m2. Es erfülle die zwingend für einen Wei-
terbetrieb als Rathaus notwendigen baulichen und technischen Massnah-
men. Eine neu zu erstellende Geschossdecke über dem bestehenden Ratss-
aal verlagere den Ratssaal ins 2. Obergeschoss unter Ausnützung des
Dachgeschosses, wo sich auch die Zuschauertribüne befinde. Im 1. Oberge-
schoss entstehe dadurch ein zusätzlicher Raum in den originalen Abmes-
sungen des ursprünglichen Ratssaals (1698 - 1833). Während dem Ratsbe-
trieb könne dieser Saal als Wandelhalle genutzt werden. Dank einer flexiblen
Möblierung (mit einem neuen Möbellager im Erdgeschoss) könne der Saal
ausserhalb der Sessionen auch anderen Nutzungen wie Sitzungen, Empfän-
gen oder Preisverleihungen dienen. Die neue Ratssaalmöblierung mit Ein-
zelstühlen ermögliche komfortablere Sitz- und Arbeitsplätze und verbessere
die Ergonomie pro Parlamentsplatz. Der Einbau zusätzlicher Dachflächen-
fenster müsse unter dem Aspekt der Denkmalpflege geprüft werden. Durch
den Einbau der Decke am ursprünglichen Standort zwischen 1. und
R1S.2025.05089 Seite 9

2. Obergeschoss entstehe im 1. Obergeschoss mit der wieder eingebauten
historischen Decke ein neuer Raum am ursprünglichen Standort des bis
1837 dort situierten Ratssaals.
Im Weiteren wurden in der Machbarkeitsstudie die Aspekte Sicherheit, Sta-
tik, Erdbebensicherheit, Feuerwiderstand, Gebäudetechnik, Hindernisfreies
Bauen und Lärmschutz/Schallschutz abgeklärt.
Abschliessend kommt die Studie zu folgenden Ergebnissen:
Allgemeine Erkenntnisse
Haus der Zürcher Politik
Grundsätzlich eigne sich das Rathaus auch weiterhin gut für die Nutzung als
Ratsgebäude. Die Zielsetzungen als "Haus der Zürcher Politik" seien auf der
Grundlage des räumlichen Betriebs- und Nutzungskonzepts umsetzbar.
Dazu seien zwei Szenarien abgeklärt worden. ln beiden könne die Forderung
R1S.2025.05089 Seite 10

nach der flexiblen Raumnutzung erfüllt werden. Insbesondere durch die Ver-
schiebung des Ratssaals ins 2. Obergeschoss (Szenario 2) ergebe sich ein
besseres Platzangebot im Ratsbetrieb und ein neuer, flexibel nutzbarer
Raum im 1. Obergeschoss.
Besucherzentrum
Die Realisierung eines Besucherempfangs innerhalb des Rathauses sei
räumlich und organisatorisch nicht wie gewünscht umsetzbar. Daher werde
empfohlen, diesen Aspekt je nach Szenario in der weiteren Planung im Zu-
sammenhang mit der Bereitstellung von Flächen im Umfeld des Rathauses
zu prüfen.
Öffentlichkeit
Die Zugänglichkeit des Gebäudes werde durch die neue vertikale Erschlies-
sung aller Geschosse verbessert und entspreche den künftigen Bedürfnis-
sen. Mittels einem Zutrittskontrollsystem könne das Rathaus bei Bedarf in
Zonen gegliedert werden. Somit könne der Personenfluss über Zonenbe-
rechtigungen gesteuert und entflochten werden.
Betriebliche Erkenntnisse
Einheitliche Bewirtschaftung
Heute brächten die Nutzenden je ihre eigenen Mitarbeitenden mit und orga-
nisierten sich weitgehend selbst. Künftig solle den Nutzenden an ihre Bedürf-
nisse angepasste Dienstleistungen aus einer Hand zur Verfügung gestellt
werden. Es sei eine einheitliche Bewirtschaftung des Rathauses mittels einer
zentralen Organisation aller Dienste und Angebote vorzusehen. Synergiepo-
tenziale zeigten sich insbesondere im Hinblick auf Nutzungsflexibilität und
Bewirtschaftung. Es werde eine flexiblere synergetische Nutzung des Rat-
hauses angestrebt. Dies beinhalte, dass künftig keine Räume einzelnen Nut-
zern vorbehalten seien. Die Arbeitsplätze von Kantons- und Gemeinderat
würden künftig in einer gemeinsamen Bürofläche abgebildet.
Versorgung
Die Cafeteria könne für Ratsmitglieder im Foyer im 1. Obergeschoss als
neue Selfservice-Station konzipiert und zusätzlich so ausgestattet werden,
dass sie ebenfalls für Caterings genutzt werden könne.
R1S.2025.05089 Seite 11

Sicherheit
Das Sicherheitskonzept könne auf die neuen Bedürfnisse aktualisiert wer-
den. Die Sicherheit des öffentlichen Guts wie auch der Personen könnten gut
gewährleistet werden. Die vorgesehenen Massnahmen entsprächen den
heute gängigen Vorgaben.
Zeitgemässe Gebäudesicherheit und Gebäudetechnik
Die Gebäudesicherheit könne durch das neue abgeschottete Treppenhaus,
eine Brandmeldeanlage mit Vollüberwachung und einer Evakuationsanlage
sichergestellt werden. Die Gebäudeautomation könne alle gebäudetechni-
schen Systeme im Haus miteinander vernetzen und dadurch einen effizien-
ten und komfortablen Betrieb der Anlagen sichern.
IT und Kommunikation
Die neue Abstimmungsanlage mitsamt Informationsanzeigen für Parlament
und Zuschauer, die Beschallungsanlage sowie die Audio-Videoanlage seien
bereits für das Provisorium Kirche Hard beschafft worden und könnten für
die spätere Weiterverwendung dort ausgebaut, modifiziert und im Rathaus
wieder eingebaut werden.
Bauliche Erkenntnisse
Erhaltung denkmalpflegerischer Wert
Das Zürcher Rathaus sei eines der herausragendsten Gebäude des alten
Zürichs und ein Schutzobjekt von kantonaler Bedeutung. Es sei im Inventar
der kantonalen Denkmalpflege eingetragen. ln Zusammenarbeit mit der kan-
tonalen Denkmalpflege sei ein denkmalpflegerischer Bindungsplan ausgear-
beitet worden. Ein konzentrierter aber räumlich beschränkter Eingriff mit ei-
nem neuen Kern in der nordöstlichen Gebäudeecke sei mit den Schutzzielen
gemäss Bindungsplan vereinbar.
Die bevorstehenden Instandsetzungs- und Umbaumassnahmen sollten auf
dieser Grundlage anhand eines – dezidiert auf die Erhaltung des Bestandes
ausgerichteten Eingriffskonzeptes – in Übereinstimmung mit dem histori-
schen Gebäude geplant und umgesetzt werden.
R1S.2025.05089 Seite 12

Wiederherstellung
Im Szenario 2 könne dank der Verlagerung des Ratssaals im 1. Oberge-
schoss mit der wieder eingebauten historischen Decke ein neuer Raum am
ursprünglichen Standort des bis 1837 dort situierten Ratssaals entstehen.
Dieser neue Raum solle in erster Linie als Wandelhalle für den Ratsbetrieb
genutzt werden. Es seien aber dank der mobilen Einrichtung auch andere
Nutzungen denkbar.
Vertikalerschliessung
Die neue Vertikalerschliessung in der nordöstlichen Gebäudeecke mit Trep-
pen und Lift über alle Stockwerke solle die hindernisfreie Erschliessung aller
Geschosse ermöglichen.
Gebäudetechnik
lm Rahmen der Gesamtinstandsetzung sollten im Rathaus die gesamten ge-
bäudetechnischen Installationen wie Elektro-, Heizungs-, Lüftungs- und
Klimainstallationen von Grund auf neu konzipiert und eingebaut werden. Als
Ergänzung zu den Massnahmen an der Gebäudehülle könne dadurch die
Behaglichkeit gesteigert und die Gesamtenergiebilanz des Hauses verbes-
sert werden.
Möblierung Ratssaal
Die neue Ratssaalmöblierung mit Einzelstühlen und fester Arbeitsfläche solle
in beiden Szenarien die Ergonomie pro Parlamentsplatz verbessern. lm Sze-
nario 2 könne das heute knappe Platzangebot zum Ratsbetrieb um 50 m2
und somit substanziell vergrössert werden. Das erweiterte Platzangebot er-
mögliche eine individuelle Möblierung, welche ergonomisch den heutigen Er-
wartungen entspreche und mit anderen Ratssälen vergleichbar sei.
2.3.
Dem angefochtenen Beschluss der Baudirektion ist weiter zu entnehmen,
der Kantonsrat habe auf dieser Grundlage am 24. März 2022 beschlossen,
dass der Kantonsratsbetrieb im Rathaus aufrechterhalten werden solle und
habe die Baudirektion mit der Planung und Erarbeitung eines Umbauprojekts
auf Basis des Umbauszenarios 2 beauftragt.
R1S.2025.05089 Seite 13

Vorliegend sei die formelle Unterschutzstellung des Schutzobjekts trotz Gel-
tung der Selbstbindung angezeigt. Sie diene der Rechtssicherheit für die
nachfolgenden planerischen Schritte zur Umsetzung der baulichen Mass-
nahmen, die für die Realisierung des Szenarios 2 notwendig seien.
2.4.
Die Baudirektion hat daher bei der kantonalen Denkmalpflegekommission
(KDK) ein Gutachten in Auftrag gegeben. Dem Gutachten der KDK vom
8. Februar 2023 (act. 16.8) kann zusammengefasst folgendes entnommen
werden.
Beantwortung der Fragen:
1. Welches ist das von der KDK empfohlene konkrete Schutzziel, respektive
der empfohlene Schutzumfang für das Rathaus?
- Ungeschmälerte Erhaltung des Gebäudes in seiner barocken Bausub-
stanz inklusive dem vollständig erhaltenen Dachstuhl, mit der erhaltenen
barocken Ausstattung (Täfer, Stuck, Portalgitter samt 1937/38 veränder-
tem Treppengeländer, Pfau-Ofen etc.), den Prunköfen des 18. Jh., dem
Vestibül von 1867 und dem Leuchter im Ratssaal von 1901.
- Ungeschmälerte Erhaltung an Ort der für das Rathaus hergestellten be-
weglichen Kulturgüter wie z.B. der Standestafel, den Fischtafeln, dem
Wandteppich von Lissy Funk, den Standesscheiben etc..
- Ungeschmälerte Erhaltung der das Gebäude konstituierenden barocken
und bis heute unveränderten Raumdisposition/Raumabfolge mit Vestibül,
Treppe und im 1. Obergeschoss den beiden alten Ratsstuben (heute
Ratssaal und Regierungsratssaal) und der dazwischen liegenden Rats-
laube (heute Foyer).
- Ungeschmälerte Erhaltung des heutigen Ratssaals in seinen Abmessun-
gen von 1833 als Raumschöpfung, geboren aus der Revolution von 1830
und der daraus entstandenen neuen politischen Ordnung.
Nicht Bestandteil des Schutzumfangs sei die Möblierung des Ratssaals von
1937/38. Die Wärmepumpe sollte als technikgeschichtliches Objekt erhalten
werden; sofern sie nicht mehr funktionsfähig in situ erhalten werde, gehöre
sie nicht zum Schutzumfang des Rathauses und könne an einen anderen
geeigneten Standort verschoben werden.
2. Ist das Szenario 2 aus der Machbarkeitsstudie (Datum Abschluss
01.04.2022) mit den Schutzzielen vereinbar? Wenn ja: Was ist bei der
R1S.2025.05089 Seite 14

Ausarbeitung eines auf dem Szenario 2 basierenden Projektes besonders zu
beachten?
Das Szenario 2 aus der Machbarkeitsstudie vom 1. April 2022 sei mit diesen
Schutzzielen nicht vereinbar.
Begründung
Das Zürcher Rathaus gelte als bedeutendstes Beispiel eines öffentlichen
Profanbaus der Frühen Neuzeit in der Eidgenossenschaft. Es repräsentiere
wie kein anderes Gebäude den Stadtstaat Zürich des Ancien Régime ebenso
wie den späteren Kanton. Durch den Westfälischen Frieden 1648 sei Zürich
reichsunabhängig und neben Bern zur bedeutendsten Stadtrepublik nördlich
der Alpen geworden. Zusammen mit dem Bau der Schanzen als weitaus um-
fangreichstes Bauvorhaben des Stadtstaats seit 1642 verkörpere das Rat-
haus als prominenter Mittelpunkt der Stadtanlage die neue Unabhängigkeit
und das ihr entsprechende Selbstbewusstsein. Die architektonische und
bautypologische Konzeption, die komplexe Bildprogrammatik sowie die
künstlerische Qualität des Rathauses orientierten sich an europäischem Ni-
veau (Rathäuser von Augsburg, Nürnberg, Amsterdam) und seien in der
Schweiz einzigartig.
Während der Vorgängerbau noch ein multifunktionales Gebäude mit Markt-
halle gewesen sei, sei der barocke Bau von 1692-1700 als reines Rathaus
in Form eines "Palazzo", als Tagungs- und Verwaltungsort der politischen
Führung, insbesondere des Kleinen und des Grossen Rats entstanden. Die
beiden Räte, die zusammen die oberste staatliche Gewalt bildeten, belegten
die beiden Ratsstuben im ersten Obergeschoss, dem "piano nobile". Die zwi-
schen den Stuben liegende Ratslaube (heute Foyer) habe als Warteraum
und zur Verkündung der hinter verschlossenen Türen gefällten Urteile und
Beschlüsse gedient. Die Anordnung, die Bedeutung und die Funktion dieser
drei wichtigsten Räume spiegelten sich im Bildprogramm des Foyers und in
den Sinnsprüchen sowie den Gucklochtürchen der Portale und seien bis
heute erlebbar.
Entsprechend der Tragweite des politischen Umbruchs 1830 habe sich die-
ser unmittelbar in der baulichen Anpassung des Grossen Ratssaals nieder-
geschlagen. Die liberale Revolution von 1830 habe das freie und gleiche
R1S.2025.05089 Seite 15

Wahlrecht und eine repräsentative Vertretung der Landschaft gefordert.
Diese sogenannte Regenerationsverfassung gelte zu Recht als Geburts-
stunde und Fundament des modernen Staatswesens, indem sie erstmals
dauerhaft bis heute gültige Prinzipien wie Volkssouveränität, institutionelle
Gewaltenteilung, repräsentative Demokratie und Öffentlichkeit der Ratsver-
sammlungen verankert habe.
Die Bedeutung, welche die Zeitgenossen dem Umbruch von 1830 beimas-
sen, habe sich im schliesslich aus Kostengründen nicht realisierten Projekt
eines neuen kantonalen Parlamentsgebäudes widerspiegelt. Baulicher Aus-
druck der neuen Ordnung sei stattdessen die Umgestaltung der Grossen
Ratsstube zu einem Parlamentssaal im Jahr 1833. Es sei höchst bemerkens-
wert, dass dabei die Anordnung der Ratssäle beidseits des Foyers nicht an-
getastet worden sei, aber das zentrale Prinzip der Öffentlichkeit durch die
Erweiterung ins 2. Obergeschoss und die dort eingerichtete Zuschauertri-
büne erreicht worden sei. So wie der Rathausneubau Ausdruck des souve-
ränen Stadtstaats gewesen sei, sei diese Raumschöpfung von 1833 Aus-
druck der modernen demokratischen Verfassung, der Geburtsstunde des
Kantons in seiner bis heute gültigen politischen Ordnung.
Die Renovation 1937/38 habe an dieser Disposition und diesem Prinzip fest-
gehalten und lediglich Mobiliar und Ausstattung erneuert, übrigens in einer
bemerkenswert konservativen Stilistik. Diese Ausstattung, obwohl von kunst-
handwerklich guter Qualität, erachte die KDK als deutlich weniger zeugnis-
haft als die Raumschöpfung von 1833, sie könne wiederum heutigen Bedürf-
nissen weichen. Nur die besonders herausragenden Stücke im heutigen
Ratssaal wie der elektrische Leuchter von 1901, der Wandteppich von Lissy
Funk von 1940-45 und die Standesscheiben von 1951 seien Elemente, wel-
che als besondere kunsthandwerkliche resp. künstlerische und explizit für
den Ratssaal geschaffene Objekte erhalten werden sollen.
Das Szenario 2 der Machbarkeitsstudie bedeute die Aufhebung des 1833
geschaffenen Zustandes und eine teilweise Rekonstruktion der Grossen
Ratsstube des Barock. Für den neuen Ratssaal im 2. Obergeschoss / Dach-
geschoss müssten die Bundbalken des barocken Dachstuhls entfernt wer-
den. Es sei zudem damit zu rechnen, dass die tiefen baulichen Eingriffe auch
weitere historische Bausubstanz beeinträchtigen würden.
R1S.2025.05089 Seite 16

Bereits aufgrund dieses materiellen Eingriffs erachte die KDK das Szenario
2 als schwere Beeinträchtigung des Baudenkmals. Hinzu komme, dass die
Zerstörung des Ratssaals von 1833 ein schwerwiegender Eingriff in das We-
sen, in die Geschichtlichkeit und die Zeugnishaftigkeit des Rathauses wäre.
Ein Baudenkmal sei Zeugnis der Geschichte und kollektiver Erinnerungsträ-
ger; wichtige Veränderungen gehörten konstitutiv zu seiner Aussagekraft.
Die Tilgung dieser geschichtlichen Spuren und Zustände würde eine wesent-
liche Beeinträchtigung des Rathauses als Zeugnis der politischen Entwick-
lung des Staats und Kantons Zürich bedeuten. Rekonstruktionen würden
deshalb aus denkmaltheoretischer Sicht als Verfälschung des Denkmals,
seiner Geschichtlichkeit und seiner massgeblich in der historischen Sub-
stanz begründeten Authentizität grundsätzlich abgelehnt. Auch sei darauf
hinzuweisen, dass mit der geplanten Rekonstruktionsmassnahme zwar an-
nähernd der Raumeindruck wiederhergestellt werden könnte; durch den
gleichzeitigen Wegfall der bis heute erhaltenen Funktion des Raums als
Ratssaal würde aber die Lesbarkeit der ursprünglichen Raumabfolge von
Treppenaufgang, Ratslaube und Ratssaal gerade durch diesen Eingriff
schwer beeinträchtigt. Indem mit dem Verlust des Ratssaals von 1833 eine
für den heutigen Kanton elementare historische Phase am Bau getilgt und
der Zustand des Ancien Régime rekonstruiert würde, erhielten die geplanten
Eingriffe zudem eine sicherlich ungewollte politische Brisanz.
2.5.
Sodann wurde in der Folge vom Hochbauamt des Kantons Zürich bei der
Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) ein Gutachten in
Auftrag gegeben. Dem Gutachten der EKD vom 30. April 2024 (act. 16.7)
kann zusammengefasst folgendes entnommen werden:
Gestützt auf den Augenschein und die zur Verfügung stehenden Unterlagen
schliesse sich die EKD den durch die KDK konkretisierten Schutzzielen für
das Zürcher Rathaus vollumfänglich an. Als wertvoll für die unterschiedli-
chen, das Denkmal konstituierenden Teile des Rathauses erachte die EKD
sodann auch deren Authentizität, die nicht nur die originale Substanz (als
Form und Material) beinhalte, sondern auch deren authentischen Gebrauch,
authentische Funktion, authentischen Ort und authentisches Umfeld. Die
EKD konkretisiere daher auch das folgende Schutzziel: Ungeschmälerte Er-
haltung der Authentizität aller das Zürcher Rathaus als Denkmal konstituie-
renden Teile.
R1S.2025.05089 Seite 17

Beantwortung der Fragen
Frage: Ist ein über das Wettbewerbsverfahren zu eruierendes Projekt, wel-
ches auf dem Szenario 2 basiert, mit dem Denkmal vereinbar?
Antwort: Nein, das Szenario 2 aus der Machbarkeitsstudie vom 1. April 2022
sei mit dem Denkmal und den ihm innewohnenden Zeugniswerten nicht ver-
einbar und widerspreche den Schutzzielen der KDK, denen sich die EKD
vollumfänglich anschliesse. Die mit dem Szenario 2 einhergehenden bauli-
chen Eingriffe zerstörten als wesentlich erkannte Teile des Denkmals in sei-
ner Substanz und Wirkung, namentlich die in der Folge der Regeneration
entstandene Raumschöpfung von 1833 sowie den barocken Dachstuhl. Ein
auf Szenario 2 basierendes Projekt würde zudem zu einem Verlust an Au-
thentizität führen, die sich sowohl in der Situierung des Ratssaals im "piano
nobile" wie auch in der räumlichen Anordnung der beiden die Ratslaube im
ersten Obergeschoss flankierenden Ratssäle manifestiere.
Frage: Welche Rahmenbedingungen respektive die Einhaltung welcher die
Planung flankierenden Schritte sind für die Erarbeitung eines denkmalver-
träglichen Projektes von Belang?
Antwort: Ein denkmalverträgliches Projekt müsse sich an der überlieferten
Substanz und Struktur des Denkmals orientieren; diese sei Teil der lesbaren
Biographie des Denkmals, Trägerin wesentlicher Denkmalwerte und dürfe im
Rahmen der Gesamtinstandsetzung nicht wesentlich geschmälert werden.
Als Rahmenbedingungen seien die von der KDK konkretisierten Schutzziele
zu berücksichtigen.
Frage: Die KDK wertet den Ratssaal in seiner Form von 1833 als wichtiges
politisches Zeugnis. Wird durch die Umsetzung von Szenario 2 das politische
Zeugnis von1833 tangiert (Demokratieverständnis)?
Antwort: Ja, die EKD komme in ihrer Analyse zu den gleichen Schlussfolge-
rung wie die KDK. Der Umbruch von 1830 sei einer der bedeutendsten Mei-
lensteine in der politischen Geschichte Zürichs und ein wichtiger Grundstein
für die demokratische Staatswerdung der Schweiz. Die Tribüne im Kantons-
ratssaal von 1833 sei der gebaute Zeuge dieses politischen Wandels, da sie
am heutigen Ort in unmittelbarer Folge der in der Staatsverfassung von 1831
R1S.2025.05089 Seite 18

festgesetzten Öffentlichkeit der Ratsversammlungen eingebaut worden sei
und ihre Funktion bis heute beibehalten habe. Auch wenn die bauzeitliche
Ausstattung der Tribüne in grossen Teilen verloren gegangen sei, bleibe sie
in situ Trägerin wesentlicher Denkmalwerte. Szenario 2 stelle dieses Zeugnis
grundsätzlich in Frage.
Frage: Wie wertet die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege die
Nutzungskontinuität des Gebäudes als Tagungsort für die Parlamente? Res-
pektive: würden die denkmalpflegerische Schutzziele tangiert, wenn das Ge-
bäude zukünftig nicht mehr als Tagungsort für die Parlamente genutzt
würde?
Antwort: Die EKD begrüsse ausdrücklich die geplante Nutzungskontinuität
des Zürcher Rathauses. Eine angemessene Nutzung müsse sich allerdings
an möglichst weitgehender Substanzerhaltung orientieren. Zugunsten einer
zeitgemässen Nutzung müssten in beiden Szenarien Teile der jüngeren Aus-
stattung aufgegeben werden. Auch weil das Rathaus heute mehreren poli-
tisch massgeblichen Gremien als Tagungsort diene, halte die EKD die wei-
tere Nutzung eines nach denkmalpflegerischen Kriterien behutsam erneuer-
ten, aber in seiner wesentlichen historischen Substanz erhaltenen Rathau-
ses für möglich.
Schlussfolgerungen und Antrag
Auf der Basis der vorliegenden Unterlagen und der Ergebnisse des Augen-
scheins ihrer Delegation komme die EKD zum Schluss, dass die Gesamtin-
standsetzung des Rathauses, nach dem im Bericht zur Machbarkeitsstudie
dargestellten Szenario 2 den Zeugniswert und die Authentizität des Zürcher
Rathauses schmälern und zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung des
Denkmals führen würde. Eine Gesamtinstandsetzung unter Berücksichti-
gung der im Gutachten konkretisierten Schutzziele erachte die EKD als mög-
lich.
2.6.
Die Baudirektion hielt im angefochtenen Beschluss insbesondere gestützt
auf die eingeholten Gutachten und die Machbarkeitsstudie fest, das Rathaus
repräsentiere wie kein anderes Bauwerk sowohl das politische Selbstbe-
wusstsein der Stadtrepublik Zürich des Ancien Régime als auch die
R1S.2025.05089 Seite 19

demokratische Verfassung des Kantons Zürich nach der liberalen Revolution
von 1830. Die Baudirektion qualifiziere das Rathaus in der heutigen Gestalt
als städtisches und politisches Wahrzeichen von herausragender Bedeu-
tung. Das Rathaus stelle damit ein hochgradiger politikgeschichtlicher, archi-
tekturgeschichtlicher und baukünstlerischer Zeitzeuge dar. Dem Schutzob-
jekt komme kantonale Bedeutung zu. ln Übereinstimmung mit den eingehol-
ten Gutachten sei von einem sehr hohen denkmalpflegerischen Wert auszu-
gehen, der nur geschmälert werden dürfe, wenn ihm höher zu gewichtende
öffentliche Interessen entgegenstünden.
Das Rathaus blicke auf eine über 300-jährige Nutzungskontinuität zurück.
Seit seiner Errichtung 1694-1700 diene es als Versammlungs- und Tagungs-
ort der stadtpolitischen Gremien; zuerst für den Kleinen und Grossen Rat,
heute für den Kantonsrat, den Regierungsrat sowie das städtische Parlament
und die Kirchensynoden. Die Nutzung durch Exekutive und Legislative unter
"einem Dach" stelle eine politische Besonderheit dar. Es könne in seiner Ge-
samtheit auch als "Haus der Zürcher Politik" bezeichnet werden. ln der Nut-
zungskontinuität liege ein eigenständiger Wert, der von hoher politischer Be-
deutung sei. Mit der Instandsetzung würden bauliche und betriebliche Ziele
verfolgt. lm Vordergrund stünden mit Blick auf den Betrieb des Rathauses
die Sicherheit der Benutzer, zeitgemässe Gebäudesicherheit und Gebäude-
technik, die Ertüchtigung von IT und Kommunikationsmitteln, energetische
Massnahmen sowie eine nutzungsgerechte Ausstattung des Ratssaals. Zu-
dem würden mit dem Umbau auch bauliche Ziele verfolgt. Mit einer umsich-
tigen, bauhistorisch informierten Planung solle der Nutzwert des Rathauses
unter Erhaltung der denkmalpflegerischen Werte erhöht werden. Die Verti-
kalerschliessung solle einen hindernisfreien Zugang über alle Geschosse er-
möglichen. Zudem müssten die öffentliche politische Ämter ausführenden
Personen und Nutzenenden geschützt werden können. Auch Vorkehren für
mögliche Bedrohungssituationen seien notwendig. Die Ermittlung der vielfäl-
tigen Interessen der nutzenden Institutionen basiere auf umfassenden Ab-
klärungen zu deren Bedürfnissen. Das vom Regierungsrat genehmigte
"räumliche Betriebs- und Nutzungskonzept" halte die für einen zeitgemässen
Ratsbetrieb notwendigen Anforderungen und die räumlichen und betriebli-
chen Bedürfnisse fest. Es diene als Grundlage für die erforderliche Gesamt-
instandsetzung. ln der Aufrechterhaltung der Nutzungskontinuität liege ein
Wert für die Zukunft des Denkmals: Nur durch die Nutzung selbst und das
durch sie gelebte Interesse sei sein langfristiger Erhalt gesichert. Ein
R1S.2025.05089 Seite 20

Schwerpunkt der denkmalpflegerischen Bemühungen richte sich daher auch
auf die Aufrechterhaltung einer angemessenen Nutzung des Denkmals.
Durch die Nutzung manifestiere sich sodann auch das Interesse an einer
Instandhaltung und Modernisierung. Auch die EKD messe der Nutzung des
Rathauses einen nicht unerheblichen Wert bei: Die angestammte Nutzung
stelle einen Wert dar, der nicht ohne wichtige Gründe aufgegeben werden
solle.
Die beiden Szenarien unterschieden sich im Wesentlichen in der Anordnung
und der Grösse des Ratssaales. Mit Szenario 2 resultiere ein deutlich gerin-
gerer Bedarf an Flächen, welche in umliegende Gebäude ausgelagert wer-
den müssten.
Das Rathaus könne die heutigen Anforderungen an den Ratsbetrieb nicht
mehr erfüllen. Zugleich habe der Kantonsrat entschieden, dass der Ratsbe-
trieb unter Realisierung des Szenario 2 wieder ins Rathaus verlegt werden
solle. Weil die zur Umsetzung des Szenario 2 notwendigen baulichen Mass-
nahmen teils in die schutzwürdige Substanz des Rathauses eingreifen wür-
den, sei eine Interessenabwägung vorzunehmen.
Die zur Umsetzung des Szenario 2 notwendigen Baumassnahmen seien
nicht geringfügig. Die denkmalpflegerische Begutachtung durch KDK und
EKD beurteile die Eingriffe als kritisch. Eine Interessenabwägung zwischen
dem denkmalpflegerischen ungeschmälerten Erhalt der Substanz und den
entgegenstehenden öffentlichen Interessen, die für die Umsetzung des Sze-
nario 2 sprächen, ergebe jedoch, dass sich vorliegend die baulichen Eingriffe
rechtfertigen liessen: Die Nutzungskontinuität im Rathaus, d.h. die Nutzung
des Rathauses durch die politisch höchste gesetzgebende Instanz im Kan-
ton, den Kantonsrat, sei von herausragender politischer Bedeutung. Das
Rathaus symbolisiere in der Öffentlichkeit die Zürcher Politik wie kein ande-
res Gebäude, tagten darin doch die Exekutive und Legislative des Kantons,
der Kantonsrat und der Regierungsrat. Die Grundstruktur des Gebäudes sei
kontinuierlich dem Ratsbetrieb gewidmet und in diesem Zusammenhang im-
mer wieder baulichen Veränderungen, die auf die sich wandelnde Bedürf-
nisse abgestimmt gewesen seien, unterworfen. Die Nutzung durch die politi-
schen kantonalen Gewalten, das städtische Parlament und die Kirchensyno-
den sei schweizweit einzigartig. ln der 300-jährigen Geschichte des Rathau-
ses kämen sich verändernde politische Bedürfnisse stets auch baulich zum
R1S.2025.05089 Seite 21

Ausdruck. Solle der Kantonsrat das Rathaus weiterhin als Sitzungs- und Ta-
gungsort nutzen, sei ein baulicher Eingriff in den Ratssaal unabdingbar. Dies
sei zum einen auf die Grösse des Rates mit einer verfassungsrechtlich fest-
gelegten Anzahl an Sitzen (Art. 50 Abs. 2 Kantonsverfassung) zurückzufüh-
ren. Zum anderen bedinge die Nutzung als Ratssaal eine der politischen Be-
deutung angemessene technische und betriebliche Ausstattung, was Kom-
munikations- und Präsentationstechnik, aber auch Aspekte der Sicherheit
betreffe. Die sicherheitsrelevante Ertüchtigung sei auf das notwendige, aber
betrieblich erforderliche Minimum beschränkt. Die baulichen Massnahmen
betreffend Sicherheit und Technik würden im engen Einvernehmen mit der
kantonalen Denkmalpflege und unter grösstmöglicher Schonung der histori-
schen Substanz realisiert. Die bauliche Umsetzung des Szenario 2, welches
– neben den Instandhaltungs- und Sanierungsarbeiten – die Versetzung des
Ratssaales vorsehe, werde zu einer wesentlichen Verbesserung der Platz-
verhältnisse für die Ratsmitglieder führen. Dies führe nicht nur zu verbesser-
ten Arbeitsbedingungen (Ergonomie, Komfort), sondern sei auch wesentlich
für die Umsetzung der Sicherheitsaspekte (Bedrohungssituationen sowie
technischer und baulicher Brandschutz). Die Sicherheit des höchsten politi-
schen Gremiums im Kanton zu gewährleisten, stelle ein herausragendes öf-
fentliches Interesse dar, welchem mit der Umsetzung des Szenario 2 Rech-
nung getragen werde. Des Weiteren entstehe durch die Versetzung des
Ratssaales ein zusätzlicher Raum (im Folgenden: Lobby). Die Lobby könne
ausserhalb der Sessionen des Rates zu Repräsentationszwecken und wäh-
rend des Ratsbetriebs als Wandelhalle genutzt werden. Zum Diskurs aus-
serhalb der formalisierten politischen Kommunikation, wie sie im Ratssaal
selbst stattfinde, werde heute im sogenannten Foyer politisiert. lm Gegen-
satz zum neuen Raum seien die Platzverhältnisse im Foyer begrenzt. Der
neue Raum könne die Funktionalität einer Wandelhalle nach Vorbild der
Wandelhalle im Bundeshaus übernehmen: Eine Wandelhalle könne als
Treffpunkt, Arbeits- und Austauschort für Ratsmitglieder (und Lobbyisten)
dienen und eine zentrale Rolle im politischen Prozess spielen. Auch in der
Repräsentation des Kantons nach aussen könne die neue Lobby eine multi-
funktionale Rolle übernehmen. Der Einbau des Ratssaales in das Dachge-
schoss werde zu unvermeidlichen baulichen Eingriffen in die Dachkonstruk-
tion führen. Die Bundbalken der bauzeitlichen Dachkonstruktion müssten für
die Versetzung entfernt werden. Die Decke des Ratsaales könne ins 1. Ober-
geschoss versetzt werden. Eine gewisse Beeinträchtigung der bauzeitlichen
Dachkonstruktion könne daher zugunsten des Einbaus des neuen
R1S.2025.05089 Seite 22

Ratssaales hingenommen werden. Nach aussen werde die Veränderung
nicht in Erscheinung treten.
Die Baudirektion habe die notwendigen Schutzabklärungen vorgenommen.
Es seien die notwendigen Gutachten eingeholt und geprüft worden, mit Bin-
dungs- und Schutzplänen die denkmalpflegerische Substanz abgeklärt und
analysiert worden. Die kantonale Denkmalpflege werde das noch auszuar-
beitende Baugesuch unter Berücksichtigung der vorliegenden Unterschutz-
stellung und die Ausführung eng begleiten. Zwar sei das Denkmalschutzin-
teresse am ungeschmälerten Erhalt der Bausubstanz als äusserst hoch zu
werten. Die Eingriffe dürften daher nicht weiter gehen, als sie durch die öf-
fentliche Nutzung notwendig seien. Für die notwendigen baulichen Eingriffe
seien diesem Erhaltungsinteresse aber die hochrangigen Nutzungsinteres-
sen entgegenzuhalten, weshalb der Schutzumfang wie folgt festgelegt
werde:
III. Schutzumfang
III.1. Gebäudeäusseres
III.1.a. Das gesamte barocke Gebäudeäussere in seiner gestalterischen und
architektonischen Ausbildung, sämtliche Fassaden samt Materialtexturen,
geschlossene Dachflächen mit Ziegeleindeckung, Dachaufbauten, Dachun-
tersichten und Dachbekrönungen, die Eingangstüre mit den dazugehörigen
Beschlägen, die Treppe sowie die Fenstervergitterungen.
III.1.b. Am Äusseren seien folgende Anpassungen möglich: Die Fenster in
den Fassaden- und Dachaufbauten, die Eingangstürvergitterung und der
Treppenlift dürften ersetzt bzw. entfernt werden. Der Brunnen auf der Rat-
hausbrücke dürfe zugunsten einer verbesserten Entfluchtungsmöglichkeit
entfernt oder versetzt werden.
III.2. Gebäudeinneres
III.2.a. Die bauzeitliche Raumeinteilung, das heisse alle Räume seien in
Grundriss- und Raumdisposition zu erhalten, ohne Treppenanlage, Sanitär-
räume und ehemalige Wohnung im Dachgeschoss;
R1S.2025.05089 Seite 23

III.2.b. Die erhaltene Ausstattung: Wandtäfer, Kassettendecke im Ratssaal
(materiell, jedoch nicht an Ort und Stelle), Kassettendecken im Regierungs-
ratsaal 1. Obergeschoss und im Sekretariat 2. Obergeschoss, Stuck an De-
cken und Wänden, die Prunköfen des 18. Jahrhunderts;
III.2.c. Das schmiedeeiserne Portalgitter samt des 1937/38 veränderten
schmiedeeisernen Treppengeländers (materiell, jedoch nicht an Ort und
Stelle);
III.2.d. Die historische Wärmepumpe von Escher Wyss von 1937/38 (materi-
ell, jedoch nicht an Ort und Stelle und / oder innerhalb des Gebäudes);
III.2.e. Das Zugehör ohne Kronleuchter im Ratssaal: Die Standestafel, die
Fischtafeln, der Wandteppich von Lissy Funk (materiell, jedoch nicht an Ort
und Stelle), die Standesscheiben.
III.2.f. Am Inneren seien folgende Anpassungen möglich: Die Eingangshalle
mit ihren Treppenstufen und dem Lift, die Treppenanlage und Sanitärräume
dürften ersetzt respektive umgestaltet werden. Die Kassettendecke im
Ratssaal (Erhalt in ihrer Substanz, Versetzung sei möglich), die Tribüne im
Ratssaal, Treppe im 2. Obergeschoss, die ehemalige Wohnung im 1. Dach-
geschoss und die Bundbalken im Bereich der heutigen Technik im 1. Dach-
geschoss dürften entfernt werden.
IV. Umgang mit dem Schutzobjekt
IV.1. Restaurierungsmassnahmen verfolgten primär das Ziel des Substan-
zerhalts.
IV.2. Bauliche Anpassungs- und Erweiterungsmöglichkeiten am Gebäude im
Inneren und am Äusseren seien im Schutzumfang gekennzeichnet und seien
auf der Grundlage der Schutzpläne in den Beilagen zu konkretisieren. Wei-
tere bauliche Anpassungen und Erweiterungen seien möglich, sofern sie den
Schutzzweck nicht beeinträchtigten.
IV.3. Alle baulichen Anpassungs- und Erweiterungsmassnahmen hätten er-
höhten gestalterischen Anforderungen zu genügen und dürften den
R1S.2025.05089 Seite 24

Zeugenwert des Gebäudes und seiner Teile in Substanz und Wirkung nicht
beeinträchtigen.
IV.4. Alle Restaurierungsmassnahmen an den geschützten Bauteilen sowie
die baulichen Anpassungs- und Erweiterungsmassnahmen seien in Abspra-
che und mit Zustimmung der kantonalen Denkmalpflege auszuführen.
IV.5. Die Schutzpläne seien integraler Bestandteil dieser Unterschutzstellung
und für die Restaurierung wegleitend.
IV.6 ff. [..] (siehe act. 3).
3.
Die Rekurrenten bringen vorab vor, die angefochtene Unterschutzstellungs-
verfügung erfolge im Zusammenhang mit dem geplanten Umbau des Rat-
hauses (sog. Gesamtinstandsetzung), welcher auch noch Gegenstand eines
Baubewilligungsverfahrens sein müsse. Solche zusammenhängenden Bau-
bewilligungs- und Denkmalschutzverfahren müssten aufgrund des Bundes-
rechts (Art. 25a RPG) inhaltlich und nach Möglichkeit auch verfahrensmässig
koordiniert durchgeführt werden (vgl. BGE 1C_617/2018 vom 25. Mai 2018,
E. 2 und insbesondere E. 2.3). Von daher stelle sich die Frage, ob ein vor
dem Baubewilligungsverfahren durchgeführtes und von diesem völlig losge-
löstes Denkmalschutzverfahren überhaupt sinnvoll und zulässig sei. Hinzu
komme, dass der Umbau des Rathauses aufgrund des Dienstbarkeitsver-
trags vom 15./23. Oktober 1985, welcher im Zusammenhang mit einer frühe-
ren Renovation abgeschlossen worden sei, auch eine Bewilligung des Eid-
genössischen Departementes des Innern erfordere. Eine solche Bewilligung
liege ebenfalls noch nicht vor, müsste aber ebenfalls in ein koordiniertes Ver-
fahren einbezogen werden. Selbst wenn eine separate, aber inhaltlich koor-
dinierte Durchführung der einzelnen Verfahren allenfalls zulässig sein sollte
müssten aber jedenfalls die Verfahrensrechte und der Schutzmassstab in
den betreffenden Verfahren in gleicher Weise gewährt bzw. durchgesetzt
werden.
Sodann machen die Rekurrenten geltend, aufgrund des Umstandes, dass
das Rathaus in den 1970er-Jahren mit erheblichen Bundesbeiträgen restau-
riert worden sei, für Umbaumassnahmen eine Bewilligung des
R1S.2025.05089 Seite 25

Eidgenössischen Departements des Innern erforderlich sei und voraussicht-
lich auch Bundesbeiträge für den geplanten Umbau erforderlich seien, liege
beim geplanten Umbau bzw. dessen Bewilligung aus mehrfachen Gründen
eine Bundesaufgabe i.S.v. Art. 2 des Natur- und Heimatschutzgesetzes
(NHG) vor (insbesondere Art. 2 Abs. 1 lit. b und c sowie Art. 2 Abs. 2 NHG).
Dies habe zur Folge, dass die Legitimationsvorschriften von Art. 12 ff. NHG
zur Anwendung gelangten und für den einzuhaltenden Schutzmassstab be-
züglich des betroffenen Bundesinventarobjekts die materiellen und formellen
Vorschriften von Art. 6 und Art. 7 NHG einzuhalten seien. Da die nun ange-
fochtene Verfügung ganz auf den geplanten Umbau zugeschnitten sei (und
diesen in vielerlei Hinsicht vorwegnehme) und somit die Schutzverfügung
und die absehbare Baubewilligung völlig miteinander verzahnt seien, liege
eine Bundesaufgabe bereits mit der Schutzverfügung vor. Eine Bundesauf-
gabe im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG liege hier auch vor, weil der Umbau
gemäss dem Dienstbarkeitsvertrag vom 15./23. Oktober 1985 einer Bewilli-
gung des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) bedürfe. ln die-
sem Vertrag habe der Kanton Zürich (vertreten durch die Baudirektion) der
Eidgenossenschaft eine Personaldienstbarkeit gewährt, gemäss welcher (in
lit. g) – als Gegenleistung für die seinerzeitige Gewährung eines Bundesbei-
trags an die Kosten der damaligen Restaurierung – u.a. jede Veränderung
am Gebäude (abgesehen von Unterhaltsarbeiten) der vorgängigen Zustim-
mung des EDI bedürfe. Damit bedürfe der Umbau einer Bewilligung im Sinne
von Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG. Wie oben ausgeführt, gelte dies nicht erst für die
Baubewilligung, sondern bereits für die Schutzverfügung, die die denkmal-
pflegerischen Interessen der Eidgenossenschaft sogar viel direkter tangiere
als die Baubewilligung, in welcher die Festlegungen im Schutzentscheid le-
diglich umgesetzt würden.
Die Rekurrenten machen sodann geltend, die von der eidgenössischen und
kantonalen Denkmalpflegekommission definierten Schutzziele bzw. der fest-
gelegte Schutzumfang für das Zürcher Rathaus seien in keiner Weise zu be-
anstanden. Sie beruhten auf einer eingehenden, äusserst sorgfältigen und
auf wissenschaftlichen Grundlagen abgestützten Analyse und Beurteilung
des hochkarätigen Schutzobjekts. Es entziehe sich jeder sachlichen Nach-
vollziehbarkeit und sei gänzlich unverständlich, dass die Rekursgegnerin 1
in der angefochtenen Verfügung diese für sie bindenden gutachterlichen
Feststellungen der EKD als auch der KDK sowie die formulierten Schutzziele
missachte.
R1S.2025.05089 Seite 26

Es bestehe kein Zweifel, dass die Rekursgegnerin 1 mit dem von ihr festge-
legten und eingeschränkten Schutzumfang für das Zürcher Rathaus das al-
leinige Ziel verfolge, den tiefgreifenden Umbau mit Neukonzeption (Szenario
2) und den damit verbundenen Verlust des historischen Ratssaals im
1. Obergeschoss sowie die Entfernung von Bundbalken des barocken Dach-
stuhls und weitere substanzielle Eingriffe in schutzwürdige Bausubstanz zu
legitimieren. Ein derartiges Abweichen von den klar definierten Schutzzielen
in den Gutachten der EKD und KDK, welche zurecht eine integrale Unter-
schutzstellung des herausragenden und einzigartigen Zeitzeugen festlegten,
stelle nicht nur eine krasse Missachtung fachlicher, verbindlicher, gutachter-
licher Feststellungen von erheblichem Gewicht dar, sondern sei auch recht-
lich unhaltbar.
Auch die Ausführungen in der angefochtenen Verfügung zum Umgang mit
dem Schutzobjekt stünden in eklatantem Widerspruch zu den für die Rekurs-
gegnerin 1 verbindlichen gutachterlichen Feststellungen sowohl der eidge-
nössischen als auch der kantonalen Denkmalpflegekommission. Die damit
verbundene Zerstörung des historischen Ratssaals im 1. Obergeschoss, des
barocken Dachstuhls sowie weiterer schutzwürdiger Bausubstanz durch den
vorgesehenen tiefgreifenden Umbau mit der Neukonzeption (Szenario 2) sei
weder fachlich noch rechtlich gerechtfertigt.
Folglich seien die in der angefochtenen Verfügung zur Umsetzung von Sze-
nario 2 vorgesehenen baulichen Anpassungs- und Erweiterungsmöglichkei-
ten am Gebäude unzulässig und rechtswidrig.
Es sei offenkundig, dass der von der Rekursgegnerin 1 in der angefochtenen
Verfügung festgelegte und eingeschränkte Schutzumfang sowie der dort vor-
gesehene Umgang mit dem Schutzobjekt in keiner Weise mit den von der
eidgenössischen und kantonalen Denkmalpflegekommission definierten und
verbindlichen Schutzzielen vereinbar seien. Derart tiefgreifende Eingriffe zur
Umsetzung von Szenario 2 in die historische Bausubstanz eines Schutzob-
jektes von herausragender und einzigartiger Bedeutung entbehrten nicht nur
jeder fachlichen und denkmalpflegerischen Grundlage, sondern verstiessen
auch gegen den Grundsatz der Bindungswirkung an die gutachterlichen
Sachverhaltsfeststellungen. Die angefochtene Verfügung sei daher sowohl
sachlich unhaltbar als auch rechtlich unzulässig.
R1S.2025.05089 Seite 27

Die angefochtene Verfügung erwecke zwar formal den Anschein einer Un-
terschutzstellung des hochkarätigen Schutzobjektes, des Rathauses von Zü-
rich, stelle in materieller Hinsicht jedoch durch das geplante Szenario 2 – mit
einem tiefgreifenden Umbau und Neukonzeption im 1. und 2. Obergeschoss
– de facto eine unzulässige (Teil)-Inventarentlassung bzw. Nichtunterschutz-
stellung des historischen Ratssaals im ersten Obergeschoss sowie weiterer
schutzwürdiger Bausubstanz wie den barocken Dachstuhl dar. Die Umset-
zung des Szenarios 2 im 1. und 2. Obergeschoss würde zur vollständigen
Zerstörung der baulichen Anpassungen von 1833, mit welchem der Ratssaal
im 1. Obergeschoss seine bis heute unveränderte Abmessungen erhalten
habe und dabei als direkte Antwort auf die politischen Neuerungen der libe-
ralen Revolution von 1830 zu sehen sei, sowie der vollständig erhaltenen
barocken Grundrissdispositionen führen. Dies sei bei einem Schutzobjekt
von derart herausragender Bedeutung rechtlich und denkmalpflegerisch un-
ter keinen Umständen hinnehmbar, zumal die gutachterlichen Feststellungen
zweier Fachkommissionen übereinstimmend und eindeutig zum Ergebnis
gelangt seien, dass solche Eingriffe mit der Umsetzung des Szenario 2 nicht
akzeptabel seien.
Eine selektive oder teilweise Unterschutzstellung des Zürcher Rathauses sei
rechtswidrig, da sie den klaren und verbindlichen, gutachterlichen Feststel-
lungen der EKD und KDK zuwiderliefe. Das Zürcher Rathaus sei integral un-
ter Schutz zu stellen, und zwar im Sinne der in den beiden Gutachten der
EKD und KDK definierten Schutzziele bzw. des festgelegten Schutzumfangs.
Nur eine vollständige Unterschutzstellung gewährleiste die ungeschmälerte
Erhaltung des Rathauses von Zürich in der heutigen Gestalt als städtisches
und politisches Wahrzeichen von herausragender Bedeutung, deren Wich-
tigkeit auch die Rekursgegnerin 1 ausdrücklich anerkenne. Vor einer erneu-
ten Unterschutzstellung seien daher auch die Schutzpläne sowie das Inven-
tarblatt gemäss den festgelegten Schutzziele der Gutachten der EKD und
KDK im Sinne der Rechtsbegehren anzupassen.
Den im vorliegenden Fall eingeholten Fachgutachten der EKD und der KDK
komme erhebliches Gewicht zu; ihre gutachterlichen Sachverhaltsfeststel-
lungen seien für die Rekursgegnerin 1 bindend. ln der angefochtenen Verfü-
gung mache die Rekursgegnerin 1 weder Fehler noch Lücken oder Wider-
sprüche in den Gutachten der EKD und KDK geltend. lm Gegenteil gebe sie
in der angefochtenen Verfügung die gutachterlichen Feststellungen über
R1S.2025.05089 Seite 28

mehrere Seiten hinweg wörtlich und zustimmend wieder, ohne sie in irgend-
einer Weise in Frage zu stellen. Das sei folgerichtig, da keinerlei Anhalts-
punkte für Mängel ersichtlich seien, die ein Abweichen von den Fachgutach-
ten der EKD und KDK rechtfertigen könnten.
Soweit – wie hier vorgesehen – nicht nur ein geringfügiger Eingriff vorliege,
was auch die Rekursgegnerin 1 einräume dürfe von der ungeschmälerten
Erhaltung des im ISOS geschützten Einzelobjekts nur zugunsten eines hö-
herrangigen Interesses von nationaler Bedeutung abgewichen werden
(Art. 6 Abs. 2 NHG). Ein solches aber liege hier ohne Zweifel nicht vor und
sei in der angefochtenen Verfügung auch nicht genannt worden. Überhaupt
sei zu beanstanden, dass die Rekursgegnerin 1 in der angefochtenen Verfü-
gung keine Abwägung im Sinne der gesetzlich vorstrukturierten Interessen-
abwägung nach Art. 6 NHG vornehme, was aufgrund des Bundesrechts un-
genügend bzw. unzulässig sei und dazu führen müsse, dass die Zulassung
entsprechender Einschränkungen hinsichtlich des Bestands aufzuheben sei.
Bemerkungsweise dürfe auch der Platzbedarf in Frage gestellt werden.
Heute zähle der Kantonsrat 180 Mitglieder, unter dem Ancien Régime seien
es 212 gewesen. Verschiedene Kantone und auch der Bund (bezüglich der
Mitgliederzahl des Nationalrates) hätten im Laufe der letzten Jahrzehnte die
Anzahl Parlamentsmitglieder eingeschränkt, so etwa die Kantone Aargau,
Graubünden und Waadt. Es sei nicht einzusehen, wieso die Zahl von heute
180 Mitgliedern nicht den baulichen Gegebenheiten angepasst werden
könnte, wenn der Platzbedarf pro Mitglied oder auch für die Logistik Anpas-
sungen erfordere. Auch in anderen Kantonen seien die Platzverhältnisse im
Ratsgebäude ein wichtiges Element bei der Anpassung der Mitgliederzahl
an die gegebenen Verhältnisse gewesen.
Die Rekursgegnerin 1 mache als angeblich überwiegende öffentliche Inte-
ressen für die tiefgreifenden Eingriffe im ersten und zweiten Obergeschoss
des Rathauses die Möblierung/Komfort, die Gebäudetechnik, die Sicher-
heit/Brandschutz sowie die Behindertengerechtigkeit geltend. Gemäss ange-
fochtener Verfügung unterschieden sich die beiden Szenarien im Wesentli-
chen in der Anordnung und Grösse des Ratssaals. Mit Szenario 2 resultiere
angeblich ein deutlich geringerer Bedarf an Flächen, welche in umliegende
Gebäude ausgelagert werden müssten. Bei einer Vergrösserung des Rats-
saals im Szenario 2 könnte zudem gemäss angefochtener Verfügung die
R1S.2025.05089 Seite 29

Platzverhältnisse für die Ratsmitglieder und der Komfort der Rätinnen und
Räte verbessert werden.
Bereits diese Ausführungen in der angefochtenen Verfügung zeigten klar,
dass keinerlei zwingende Gründe vorliegen würden, wonach der Ratsbe-
triebs einzig mit der Umsetzung des Szenarios 2 aufrechterhalten werden
könnte. Weder ein allenfalls behaupteter finanzieller Vorteil durch weniger
Flächenbedarf (was ohnehin bestritten werde) noch der Wunsch nach mar-
ginalen Komfortverbesserungen und verbesserten Platzverhältnissen (An-
nehmlichkeiten) während weniger Stunden pro Woche – im Gegensatz zu
dauerhaftem Komfort an einem Arbeitsplatz – vermöchten die tiefgreifenden
Eingriffe in die schutzwürdige Bausubstanz und die Zerstörung des histori-
schen Ratssaals von 1883 zu rechtfertigen. Zudem werde gemäss Bericht
zur Machbarkeitsstudie auch beim Szenario 1 die Ratssaalmöblierung mit
Einzelstühlen zu Gunsten besserer Platzverhältnisse und besserer Ergono-
mie neu konzipiert. Damit erübrigten sich weitergehende Eingriffe in die Bau-
substanz, da eine gleich geeignete, mildere Alternative zur Behebung der
knappen Platzverhältnisse mit den baulichen Massnahmen gemäss Szena-
rio 1 bereits bestehe. Solche rein ökonomischen oder zweckmässigkeitsori-
entierten Erwägungen, welche die Rekursgegnerin 1 vorbringe, hätten ge-
genüber dem überwiegenden öffentlichen Interesse am Erhalt von Kultur-
denkmälern zurückzutreten (BGE 120 la 270 ff., E. 6c).
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts rechtfertigten weder
rein wirtschaftliche Überlegungen noch blosse Komfortsteigerungen einen
Eingriff in ein Kulturdenkmal von einzigartiger und hochstehender schweiz-
weiter Bedeutung (vgl. etwa BGE 147 II 125 E. 5.3.). Wenn derartige Mehr-
kosten einem privaten Eigentümer zugemutet würden, dann müsse sie auch
das gemäss § 204 Abs. 1 PBG der Selbstbindung unterworfene Gemeinwe-
sen tragen (VB.2005.00119). Als finanzielle Interessen im Sinne dieser
Rechtsprechung gälten auch alle Interessen, die der baulichen oder organi-
satorischen Bequemlichkeit dienten. Die von der Rekursgegnerin 1 ange-
führten Argumente, etwa die Verbesserung der Platzverhältnisse mit Einzel-
stühlen und erhöhter Komfort oder erweiterte technische Ausstattungen,
seien daher rechtlich unbeachtliche Interessen und vermöchten die tiefgrei-
fenden Eingriffe in die schutzwürdige Bausubstanz des hochkarätigen
Schutzobjektes in keiner Weise zu rechtfertigen.
R1S.2025.05089 Seite 30

Die Anforderungen an die Gebäudetechnik, die Sicherheit/Brandschutz so-
wie die Behindertengerechtigkeit liessen sich auch im Bestand bzw. mit Sze-
nario 1 verwirklichen und stellten keine überwiegenden Interessen dar, die
die Zerstörung des historischen Ratssaales von 1833 sowie der barocken
Dachkonstruktion und weiterer schutzwürdiger Bausubstanz zu rechtfertigen
vermöchten. ln diesem Zusammenhang sei es besonders stossend, dass die
Rekursgegnerin 1 in der angefochtenen Verfügung im Rahmen der Interes-
senabwägung geflissentlich verschweige, dass die Anforderungen an die
Gebäudetechnik, Sicherheit/Brandschutz sowie Behindertengerechtigkeit
auch bei der Umsetzung des Szenario 1, Instandsetzung und Ertüchtigung,
vorgesehen seien. Überdies werde auch im Bericht zur Machbarkeitsstudie
bestätigt, dass alle Räume, unter Berücksichtigung des historischen Stellen-
wertes, den heutigen Anforderungen angepasst werden könnten. Die vorge-
sehene neue vertikale Erschliessung mit Lift erschliesse alle Geschosse bis
ins Dachgeschoss hindernisfrei.
Die von der Rekursgegnerin 1 geltend gemachten Interessen vermöchten
die Zerstörung der räumlichen Konzeption des seit 1833 umgestalteten
Ratssaal im 1. Obergeschoss ("piano nobile") in keiner Weise zu rechtferti-
gen. Mit den baulichen Massnahmen gemäss Szenario 1 seien geeignetere,
mildere Massnahmen möglich, mit welchen die ungeschmälerte Erhaltung
des Ratssaals von 1833 als Wesen der Geschichtlichkeit und Zeugnishaf-
tigkeit des Zürcher Rathauses und als baulicher Ausdruck der neuen Ord-
nung nach der liberalen Revolution von 1830 im Sinne der gutachterlichen
Feststellungen der EKD und KDK gewährleistet sei. Auch aus diesem Grund
sei die angefochtene Verfügung aufzuheben, da sie sich als unverhältnis-
mässig und geradezu willkürlich in der Interessenabwägung erweise.
4.
Das Bundesamt für Kultur (BAK) äusserte sich zustimmend zum Rekurs und
führte zusammengefasst aus, der Bau gelte als bedeutendstes Beispiel ei-
nes öffentlichen Profanbaus der Frühen Neuzeit der Eidgenossenschaft, wo-
mit ihm als Kulturobjekt überaus hohe Bedeutung zukomme. Die Aufnahme
des Rathauses in das Schweizer Kulturgüterschutzinventar (KGS) als Objekt
von nationaler Bedeutung unterstreiche diesen Wert. Das Rathaus stehe als
Kulturdenkmal unter dem Schutz des Bundes. Der Bundesschutz gründe auf
den durch den Bund gewährten Finanzhilfen und sei 1985 als
R1S.2025.05089 Seite 31

Änderungsverbot zu Gunsten der Schweizerischen Eidgenossenschaft im
Grundbuch festgeschrieben worden. Grössere bauliche Eingriffe am Rat-
haus bedürften daher grundsätzlich einer formellen Zustimmung des BAK.
Bislang liege im Hinblick auf die beabsichtigte bauliche Veränderung des
Rathauses Zürich keine formelle Zustimmung des BAK vor. Allfällige sich aus
der erwähnten Dienstbarkeit zugunsten des Bundes ergebende Rechtsbe-
helfe blieben vorbehalten. Im Hinblick auf die Gesamtinstandsetzung des
Rathauses seien im Rahmen einer Machbarkeitsstudie und auf Grundlage
eines räumlichen Betriebs- und Nutzungskonzepts zwei mögliche Konzepte
erarbeitet worden, wobei die aus Nutzersicht favorisierte Gesamtinstandset-
zung gemäss Szenario 2 in der Folge der kantonalen Denkmalpflegekom-
mission (KDK) sowie der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege
(EKD) zur Begutachtung vorgelegt worden sei.
ln Bezug auf die vorgesehenen Eingriffe kämen beide Kommissionen über-
einstimmend zum Schluss, dass durch die Verlegung des Ratssaales der
Zeugniswert wie auch die Authentizität des Rathauses empfindlich geschmä-
lert würden. ln Substanz und Wirkung zerstört würden namentlich die im
Zuge der Regeneration entstandene Raumschöpfung von 1833 sowie der
barocke Dachstuhl. Eine Instandsetzung des Rathauses gemäss Szenario 2
hätte somit unweigerlich eine schwerwiegende Beeinträchtigung des Bau-
denkmals zur Folge. Anstelle der gewählten Konzeption empfehle die Fach-
kommissionen eine denkmalgerechte Instandsetzung des Baus unter Opti-
mierung des Ratssaales an seiner aktuellen Lage. Das BAK erachte die Be-
urteilung von KDK und EKD insgesamt als nachvollziehbar und teile die
durch die Denkmalpflegekommissionen festgehaltenen Schutzziele.
Die Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 11. Juli 2025 be-
treffend Unterschutzstellung des Rathauses beurteile das Bundesamt für
Kultur BAK vor diesem Hintergrund wie folgt: Wie das BAK unter Bezug auf
die genannte Unterschutzstellung feststelle, halte der Kanton Zürich unge-
achtet der Schlussfolgerungen von KDK und EKD an einer Gesamtinstand-
setzung des Baus gemäss Szenario 2 fest. Der durch die Baudirektion fest-
gesetzte Schutzumfang – welcher einer teilweisen Schutzentlassung gleich-
komme – negiere die in den Fachgutachten von KDK und EKD formulierten
Anforderungen an eine denkmalgerechte Instandsetzung des Rathauses
grundlegend. Unter Ziffer C der Verfügung rechtfertige der Kanton Zürich die
für die Umsetzung von Szenario 2 erforderlichen Eingriffe in das Baudenkmal
R1S.2025.05089 Seite 32

im Rahmen einer "Interessenabwägung": Gemäss Erläuterungstext be-
gründe sich das dem Projekt zugrunde liegende überwiegende öffentliche
Interesse im Wesentlichen aus der Nutzungskontinuität, der Verbesserung
der Arbeitsverhältnisse im Ratssaal, der Umsetzung von Sicherheitsanforde-
rungen sowie dem durch den Eingriff ergänzend geschaffenen Raumange-
bot. Dass die Gewährleistung eines zeitgemässen Ratsbetriebs eine umfas-
sende Instandsetzung des Rathauses bedinge, welche neben technischen
und betrieblichen Verbesserungen auch eine sicherheitsrelevante Ertüchti-
gung des Baus umfasse, sei nicht bestritten. Das Ziel einer Nutzungskonti-
nuität sei dabei auch aus denkmalpflegerischer Sicht grundsätzlich zu be-
grüssen. Angesichts valabler alternativer Konzepte liege jedoch die Vermu-
tung nahe, dass eine Optimierung von Nutzungs- und Komfortansprüchen
auch mit weniger invasiven Massnahmen und mithin ohne eine schwerwie-
gende Beeinträchtigung des Denkmals von nationaler Bedeutung zu errei-
chen wäre. Dass von mehreren Massnahmen die schonendste gewählt wer-
den müsse, ergebe sich im Übrigen aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip.
Wie das BAK feststelle, werde der Schutz des Baudenkmals durch die Ver-
fügung vom 11. Juli 2025 entscheidend geschwächt, wobei die durch den
Kanton Zürich erlassene "Unterschutzstellung" vornehmlich der Legitimation
von Szenario 2 diene. Von den durch die Denkmalpflegekommissionen von
Bund und Kanton postulierten Schutzzielen weiche der festgesetzte Schutz-
umfang in wesentlichen Punkten ab. Insofern sei die durch die Baudirektion
des Kantons Zürich vorgenommene Abwägung der Interessen aus Sicht des
BAK unvollständig und methodisch ungenügend vorgenommen worden und
halte den Anforderungen von Art. 3 Raumplanungsverordnung (RPV) nicht
stand. Insbesondere fehlten im angefochtenen Entscheid genügend sachlich
vertretbare Argumente, die eine derart tiefgreifende Schwächung des
Schutzumfanges rechtfertigen würden. Das BAK teile denn auch die in der
Rekursschrift des Zürcher Heimatschutzes ZVH vom 18. August 2025 gegen
die angefochtene Verfügung formulierten Vorbehalte in materieller Hinsicht.
5.
Die Vorinstanz sowie der Kanton Zürich halten diesen Vorbringen vernehm-
lassungsweise entgegen, mit der vorliegend strittigen Schutzverfügung habe
die Baudirektion das Schutzobjekt formell unter Schutz gestellt, um Rechts-
sicherheit zur Umsetzung des Umbaus und der Instandsetzung zu erlangen.
R1S.2025.05089 Seite 33

Die inhaltlich koordinierte Unterschutzstellung mit einem projektierten und in
den Grundzügen geplanten Eingriff in ein Schutzobjekt entspreche einer be-
währten Praxis (sog. projektbezogene Unterschutzstellung). Ein Vorhaben
mit einer gewissen Eingriffstiefe sei mit anderen Worten erst (bau)bewilli-
gungsfähig, wenn der denkmalpflegerisch gebotene Schutzumfang rechts-
verbindlich vorliege. Der materielle Schutzwert sei damit eine eigentliche
Vorfrage des Baubewilligungsverfahrens. Mit der vorliegenden Machbar-
keitsstudie würden die baulichen Massnahmen genügend detailliert antizi-
piert, so dass eine vorgängige Unterschutzstellung möglich sei. Es sei nicht
ersichtlich, weshalb das von Rechtsprechung und Praxis anerkannte Vorge-
hen dem Koordinationsgebot in Art. 25a RPG widersprechen sollte.
Zudem sei zu berücksichtigen, dass der Schutzumfang bewusst Spielräume
belasse, da es sich erst um eine Machbarkeitsstudie handle. Mit der Mach-
barkeitsstudie liege gerade noch kein vollständig ausgearbeitetes, detaillier-
tes Bauprojekt vor. Es umschreibe in grobem Rahmen und unter Berücksich-
tigung der schematisch zu lesenden Schutzpläne (vgl. Beilage 2) die Voraus-
setzungen, wie die Nutzung und die Entfluchtung im Rathaus funktionieren
könnte. Ob die erforderlichen Anpassungen im Bestand möglich seien und
welche detaillierten baulichen Eingriffe notwendig seien, sei noch offen.
Diese Offenheit müsse sich auch im Schutzumfang widerspiegeln.
Ebenfalls unter dem Titel des angeblich verletzten Koordinationsgebotes
rügten die Rekurrenten sodann, dass bereits die Unterschutzstellung nach
§ 205 PBG einer Zustimmung des Bundesamtes für Kultur bzw. des Depar-
tements des Inneren bedurft hätte. Das betreffende Grundstück Kat.-Nr.
AA2346 sei unbestrittenermassen mit einer Personaldienstbarkeit zugunsten
des Bundes belastet. Gemäss dem Wortlaut der Dienstbarkeit unterlasse der
Eigentümer ohne Genehmigung der Berechtigten (Schweizerische Eidge-
nossenschaft, vertreten durch das Departement des Inneren) alle Änderun-
gen am Gebäude (Denkmal). Ausgenommen seien die nötigen Unterhaltsar-
beiten. Dennoch dürfte ohne weiteres klar sein, dass damit tatsächliche, z.B.
bauliche, Änderungen am Gebäude gemeint sein dürften. Erst eine rechts-
kräftig vorliegende Baubewilligung könne jedoch konkret am Gebäude eine
tatsächliche Änderung herbeiführen, eine Unterschutzstellung reiche hierfür
nicht aus. Entsprechend bedürfe die Unterschutzstellung nach Auffassung
der Baudirektion noch keiner formellen Zustimmung des Bundes. Das
R1S.2025.05089 Seite 34

Bundesamt für Kultur habe jedenfalls auch nach Erhalt der Verfügung keine
gegenteilige Auffassung gegenüber der Baudirektion kundgetan.
Weshalb im Ergebnis das Vorgehen, das Schutzobjekt zunächst formell un-
ter Schutz zu stellen, bevor ein Baubewilligungsverfahren zur Umsetzung
des Umbaus und der Instandsetzung durchgeführt werde, nicht zulässig sein
solle, erschliesse sich nicht.
Sodann liege auch keine Bundesaufgabe vor. Gegenstand des vorliegenden
Rekurses sei einzig die formelle Schutzverfügung nach § 205 lit. c PBG. Die
konkreten baulichen Massnahmen würden in einem nachgelagerten Bewilli-
gungsverfahren behandelt. Der geplante Umbau sei nicht Gegenstand des
Verfahrens. Gemäss Art. 78 Abs. 1 BV seien für den Natur- und Heimat-
schutz die Kantone zuständig. Bei der Erfüllung seiner Aufgaben (Bundes-
aufgaben) jedoch nehme der Bund Rücksicht auf die Anliegen des Natur-
und Heimatschutzes. Was unter der Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne
von Art. 78 Abs. 2 BV zu verstehen sei, führe Art. 2 Abs. 2 NHG in nicht
abschliessender Weise auf. Eine Anwendung von Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG
scheide vorliegend jedoch aus, weil mit der strittigen Unterschutzstellung ge-
rade (noch) keine Baubewilligung (oder Konzession) vorliege. Auch Art. 2
Abs. 2 lit. c NHG – namentlich die Auszahlung von Finanzhilfen im Sinne
einer Gewährung von Beiträgen an Planungen, Werke und Anlagen – ent-
falle, um eine Bundesaufgabe zu begründen. Vorliegend habe der Kanton
weder Bundesgelder beansprucht oder beantragt, noch habe der Bund ent-
sprechende Gelder zugesichert. Auch führten die in der Vergangenheit ge-
währten und mit Personaldienstbarkeit gesicherten Beiträge nicht dazu, dass
mit der angefochtenen Schutzverfügung eine Bundesaufgabe vollzogen
werde. Auch liege kein Anwendungsfall von Art. 2 Abs. 2 NHG vor, da es
sich nicht um ein Vorhaben handle, das nur mit Bundesbeiträgen nach Abs. 1
lit. c verwirklicht werde.
Eine Bundeaufgabe könne auch dann vorliegen, wenn eine kantonale Be-
hörde verfügt habe. Voraussetzung für das Vorliegen einer Bundesaufgabe
sei danach in erster Linie, dass die angefochtene Verfügung eine Rechtsma-
terie betreffe, die in die Zuständigkeit des Bundes falle und bundesrechtlich
geregelt sei (zum Ganzen BGE 139 II 271, E.9, insb. E. 9.3). Es wäre somit
darzulegen, dass die Unterschutzstellung als solche in die Zuständigkeit des
Bundes falle und/oder die Unterschutzstellung bundesrechtlich geregelt sei.
R1S.2025.05089 Seite 35

Beides sei klarerweise nicht der Fall. Die Kompetenzen des Bundes im Be-
reich der Denkmalpflege seien auf die Anwendungsfälle, die in Art. 78 Abs.
3 BV geregelt seien, beschränkt. Die Schutzverfügung stütze sich denn auch
nicht auf Bundesrecht, sondern einzig auf kantonales Recht.
Die Rekurrenten begründeten die Bundesaufgabe weiter damit, dass es sich
beim Rathaus um ein im ISOS verzeichnetes Einzelobjekt handle. Das
blosse Betroffensein eines ISOS-Inventarobjekts sei jedoch noch nicht mit
der Erfüllung einer Bundesaufgabe gleichzusetzen.
Es bestehe auch kein "Bundesschutz". Die Unterschutzstellung widerspre-
che dem Investitionsschutz (Absicherung von Beitragsleistungen des Bun-
des durch öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen) nicht.
Daran ändere auch die Tatsache nichts, dass das Rathaus im Kulturgüter-
schutzinventar mit Objekten von nationaler Bedeutung verzeichnet sei. Mit
der Aufnahme sei lediglich dargetan, dass zum Schutz des Kulturgutes bei
bewaffneten Konflikten, Katastrophen und in Notlagen besondere Massnah-
men ergriffen werden könnten. Auf die Kompetenzverteilung der Bundesver-
fassung im Bereich der ordentlichen Denkmalpflege wirke sich dieser Eintrag
nicht weiter aus. Auch hieraus lasse sich keine Bundeskompetenz oder das
Vorliegen einer Bundesaufgabe ableiten.
Im Ergebnis liege mit der angefochtenen Schutzverfügung kein Vollzug einer
Bundesaufgabe vor. Eine Anwendung der einschlägigen Normen des NHG
scheide damit aus.
Die Rekurrenten stellten im Weiteren in Übereinstimmung mit der Baudirek-
tion fest, dass es sich beim Rathaus um einen hochgradigen, wichtigen Zeu-
gen in baukünstlerischer, sozial-, politik- und architekturgeschichtlicher Hin-
sicht handle. Nichts anderes ergebe sich auch aus der angefochtenen Ver-
fügung.
Aufgabe eines denkmalpflegerischen Fachgutachtens sei es, die in einem
Inventar enthaltenen Hinweise zu vertiefen und genauer abzuklären. Die Bin-
dungswirkung eines Gutachtens erstrecke sich nur auf die darin enthaltenen
Feststellungen tatsächlicher Art und beschränke sich auf Fachfragen. Die
Aufgabe des Gutachters sei auf die Sachverhaltsdarstellung beschränkt,
R1S.2025.05089 Seite 36

wohingegen dessen rechtliche Würdigung den rechtsanwendenden Behör-
den obliege. Ob ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG vor-
liege und welche Schutzmassnahmen zu seinem Schutz ergriffen werden
müssten, seien Rechtsfragen, mit denen sich die Schutzbehörde (bzw. die
Rechtsmittelinstanzen) und nicht die Gutachtensperson auseinanderzuset-
zen hätten. Die Schutzbehörde dürfe im Zuge der Anordnung von Schutzan-
ordnungen eine Interessenabwägung unter aller einzelfallrelevanten Fakto-
ren vornehmen. Bei der Bewertung und Gewichtung der sich gegenüberste-
henden Interessen bestünden Beurteilungsspielräume, die durch die Schutz-
behörde auszufüllen seien. Dieses Entscheidungsermessen gelte nicht nur
bei der Beurteilung der Schutzwürdigkeit (die hier ausser Frage stehe), son-
dern auch bei der Festlegung des Schutzumfangs.
Er dürfe von der Schutzbehörde so festgelegt werden, dass auch dem Denk-
malschutz entgegenstehende Interessen berücksichtigt würden. Entgegen
der rekurrentischen Behauptung sei der empfohlene Schutzumfang für die
Schutzbehörde daher nicht verbindlich.
Die tatsächlichen Feststellungen der Gutachten seien in der angefochtenen
Verfügung gewürdigt worden. Die hohen Schutzinteressen seien mit den ent-
gegenstehenden, öffentlichen Interessen von ebenso hohem Rang abgewo-
gen worden.
Die Rekurrierenden sähen darüber hinweg, dass das gewichtigste öffentliche
Interesse, das in der angefochtenen Verfügung gewürdigt werde, in der Nut-
zungskontinuität des Rathauses als Tagungs- und Versammlungsort für die
gesetzgebende Gewalt im Kanton zu erblicken sei. Auch die Leitlinien für
Denkmalpflege wiesen der angestammten Nutzung eines Denkmals einen
nicht unerheblichen Wert zu. Dieser Wert könne als allgemeines Nutzungs-
interesse umschrieben werden. Die Nutzung des Rathauses als Rathaus
trage wesentlich zu seiner Zeugenhaftigkeit bei. Der Erhalt der Funktionalität
des Gebäudes sei damit wegweisend für die notwendigen Änderungen.
Mit der Aufrechterhaltung des Ratsbetriebs (Regierungsrat) und Parlaments-
betriebs (Kantonsrat und Gemeinderat der Stadt Zürich) gingen auch Anfor-
derungen betrieblicher und baulicher Art einher. Es sei unbestritten, dass das
Rathaus als Sitzungsort nicht mehr heutigen Empfehlungen und Standards
betreffend Platzverhältnisse und Ergonomie entspreche. Mit der Umsetzung
R1S.2025.05089 Seite 37

von Szenario 2 stehe den Ratsmitgliedern mehr Platz im Sitzungssaal zur
Verfügung. Auch mit der Umsetzung seien die Platzverhältnisse deutlich un-
ter den Flächenbedarfsempfehlungen bzw. Richtgrössen für Sitzungszimmer
und Konferenzräume.
Zudem stünden die für die Nutzung im Allgemeinen (nicht nur als Ratssaal)
notwendigen Massnahmen im Vordergrund, insbesondere hinsichtlich der
Sicherheit. Besuchende befänden sich aktuell im zweiten Obergeschoss. lm
gleichen Geschoss seien auch Sitzungszimmer sowie Büros angesiedelt. lm
Szenario 1 würde an dieser Aufteilung nichts geändert. Im Szenario 2 hinge-
gen sei eine klare Trennung von Besuchenden und Rats- und Parlaments-
betrieb möglich. Dies sei insbesondere aufgrund der Sicherheit (Bedrohung
durch Gewalttaten etc.) von hoher Wichtigkeit.
Für eine Entflechtung der Personenströme zwischen Besuchenden und
Ratsmitgliedern sei eine zweite Entfluchtungsmöglichkeit über die Münster-
brücke (gemeint ist wohl die Rathausbrücke) zwingend notwendig. Diese si-
cherheitsrelevanten Anforderungen könnten gemäss Machbarkeitsstudie
klar nur mit Szenario 2 umgesetzt werden. Es handle sich somit nicht um
bloss finanzielle Aspekte, die zu einem Überwiegen des öffentlichen Interes-
ses an der Umsetzung des Szenario 2 führten. Beim von der Rekurrentin
beantragten Schutzumfang wären keinerlei bauliche Massnahmen, auch
nicht im geringfügigsten Masse zulässig, auch nicht diejenigen des Szenario
1.
Heute bedinge die Ausgangslage, dass ein Sprung in die Limmat Teil des
Fluchtkonzepts bilde. Die Machbarkeitsprüfung der Entfluchtung sei in enger
Zusammenarbeit zwischen Schutz und Rettung Zürich (SRZ), der Kantona-
len Gebäudeversicherung (GVZ) und der Kantonalen Denkmalpflege unter
der Leitung des Hochbauamtes des Kantons Zürich erarbeitet worden. Die
dafür notwendigen Eingriffe in die historische Substanz würden auf ein erfor-
derliches Minimum begrenzt und seien unumgänglich. Dazu gehöre auch der
Umbau eines bestehenden oder der Neubau eines zweiten Fluchtkorridors,
der als Brandabschnitt auszubilden sei. Mit dieser Ausgangslage setzten
sich die Rekurrenten nicht auseinander.
Die verschiedenen für den Rats- und Parlamentsbetrieb massgebenden An-
forderungen seien allesamt nur mit dem Szenario 2 umsetzbar. Wenn das
R1S.2025.05089 Seite 38

Rathaus ohnehin einer allgemeinen Sanierung bedürfe, so könne es mit der
Umsetzung des Szenario 2 auch in einem Ausmass zukunftsfähig umgebaut
werden, dass der langfristige und nachhaltige Erhalt unter Beibehaltung der
angestammten und für die Zeugenhaftigkeit bedeutenden Nutzung möglich
werde.
Die betroffenen öffentlichen Interessen habe die Baudirektion in der ange-
fochtenen Verfügung umfassend und rechtsgenügend gewürdigt. Gestützt
auf die Interessenabwägung habe sie den Schutzumfang festgelegt.
Mit Blick auf den geforderten Verzicht auf die Anpassungsmöglichkeiten im
Bereich der Fenster in den Fassaden- und Dachaufbauten, der Eingangstür-
vergitterung und des Treppenlifts sei den Rekurrenten entgegenzuhalten,
dass es sich um Bauteile jüngerer Umbautätigkeit handle. Sie seien deshalb
von vornherein nicht schützenswert. Anderes ergebe sich auch nicht aus den
Gutachten. Weiter verlangten die Rekurrenten den Verzicht auf die Möglich-
keit zur Versetzung oder Entfernung des Brunnens auf der Rathausbrücke.
Die Möglichkeiten zur Versetzung oder Entfernung beruhten auf einer um-
fassenden Prüfung, wie ein den aktuellen Anforderungen entsprechendes
Sicherheitskonzept umgesetzt werden könne.
Beim Kapitel IV (Umgang mit dem Schutzobjekt), dessen Streichung die Re-
kurrenten verlangten, ohne ihre Beweggründe hierzu darzulegen, handle es
sich um Standardformulierungen. Weshalb diese gestrichen werden sollen,
begründeten die Rekurrenten nicht weiter.
Bei den beantragten Änderungen betreffend den Schutzumfang im Inneren
des Gebäudes (ab III. 2. ff.) handle es sich um diejenigen baulichen Anpas-
sungen, die aufgrund der geplanten Umsetzung des Szenario 2 notwendig
würden. Sie basierten auf einer umfassenden Interessenabwägung.
Es könne damit festgehalten werden, dass die Baudirektion eine umfas-
sende Interessenabwägung vorgenommen und die betroffenen Interessen
umfassend gewürdigt habe. Sie habe den Schutzumfang gestützt auf diese
Interessenabwägung festgelegt und sei damit ihrer Verpflichtung nach § 204
PBG vollumfänglich nachgekommen.
R1S.2025.05089 Seite 39

6.
Gemäss § 213 Abs. 1 PBG ist jeder Grundeigentümer jederzeit berechtigt,
einen Entscheid über die Schutzwürdigkeit seines Grundstücks und über den
Umfang allfälliger Schutzmassnahmen zu verlangen, wenn er ein aktuelles
Interesse glaubhaft macht.
Eine konkretes Bauprojekt muss hierfür nicht vorliegen. Es genügt ein aktu-
elles Interesse, wie vorliegend die Absicht eines allfälligen Umbaus. Da noch
kein konkretes Bauprojekt vorliegt, sondern erst eine Machbarkeitsstudie, ist
weder eine Koordination möglich noch notwendig.
Eine Verletzung von Art. 25a des Raumplanungsgesetzes [RPG] liegt nicht
vor.
7.
Das vorliegend strittige Rathaus von Zürich ist im schweizerischen Inventar
der Kulturgüter von nationaler und regionaler Bedeutung als Kulturgut der
Kategorie A gelistet. Es handelt sich somit um ein Objekt, welches gemäss
Art. 6 NGH in einem Inventar des Bundes verzeichnet ist. Vorliegend ist indes
nicht der Vollzug einer Bundesaufgabe strittig und wurde keine Baubewilli-
gung erteilt, sondern es geht um die Unterschutzstellung des Gebäudes, für
welche gemäss Art. 78 Abs. 1 der schweizerischen Bundesverfassung (BV)
die Kantone und somit im vorliegenden Fall die Baudirektion Kanton Zürich
zuständig ist. Daran ändert auch nichts, dass eine Personaldienstbarkeit zu-
gunsten des Bundes besteht. Dies ist erst im Rahmen des Baubewilligungs-
verfahrens relevant.
Nur der Vollständigkeit halber sei auch darauf hingewiesen, dass der Eintrag
eines Objektes im ISOS nach ständiger Rechtsprechung für sich alleine
ebenfalls noch keine Bundesaufgabe begründet.
8.1.
Im vorliegenden Verfahren ist zwischen den Parteien sodann unbestritten,
dass es sich beim streitbetroffenen Objekt um ein hochrangiges Schutzob-
jekt handelt und das damit einhergehende sehr hohe Interesse an der
R1S.2025.05089 Seite 40

Unterschutzstellung die entgegenstehenden öffentlichen und privaten Inte-
ressen an einer Inventarentlassung grundsätzlich überwiegt.
Strittig ist vorliegend aber, inwieweit das hohe Interesse an der Unterschutz-
stellung die entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen an den
für die Umsetzung des Umbauszenarios 2 notwendigen Eingriffen überwiegt
und damit die Frage, ob die von der Vorinstanz statuierten Schutzmassnah-
men geeignet sind, die Schutzziele zu erreichen.
Gemäss § 207 Abs. 1 PBG verhindern Schutzmassnahmen Beeinträchtigun-
gen der Schutzobjekte, stellen deren Pflege und Unterhalt sicher und ordnen
nötigenfalls die Restaurierung an. Ihr Umfang ist jeweils örtlich und sachlich
genau zu umschreiben.
8.2.
Zunächst sind somit die Schutzziele zu bestimmen: Die Baudirektion hat die
KDK gezielt nach dem empfohlenen Schutzumfang gefragt. Die EKD hat sich
den von der KDK empfohlenen Schutzzielen angeschlossen. Beide Gutach-
ten sind schlüssig und nachvollziehbar. Von keiner Partei wurde sodann gel-
tend gemacht, diese seien fehler- oder lückenhaft. Somit kann auf die in den
Gutachten definierten Schutzziele abgestellt werden. Gemäss den beiden
Gutachten sind dies:
- Ungeschmälerte Erhaltung des Gebäudes in seiner barocken Bausub-
stanz inkl. dem vollständig erhaltenen Dachstuhl, mit der erhaltenen ba-
rocken Ausstattung (Täfer, Stuck, Portalgitter samt 1937/38 verändertem
Treppengeländer, Pfau-Ofen etc.), den Prunköfen des 18. Jh., dem Ves-
tibül von 1867 und dem Leuchter im Ratssaal von 1901.
- Ungeschmälerte Erhaltung an Ort der für das Rathaus hergestellten be-
weglichen Kulturgüter wie z.B. der Standestafel, den Fischtafeln, dem
Wandteppich von Lissy Funk, den Standesscheiben etc.
- Ungeschmälerte Erhaltung der das Gebäude konstituierenden barocken
und bis heute unveränderten Raumdisposition/Raumabfolge mit Vestibül,
Treppe und im 1. Obergeschoss den beiden alten Ratsstuben (heute
Ratssaal und Regierungsratssaal) und der dazwischen liegenden Rats-
laube (heute Foyer).
- Ungeschmälerte Erhaltung des heutigen Ratssaals in seinen Abmessun-
gen von 1833 als Raumschöpfung, geboren aus der Revolution von 1830
und der daraus entstandenen neuen politischen Ordnung.
Zusammengefasst ist das Schutzziel damit grundsätzlich eine integrale Er-
haltung der vorstehend genannten Bauteile.
R1S.2025.05089 Seite 41

8.3.
Die Festlegung von Schutzzielen im Denkmalschutz definiert exakt, welche
Bauteile oder Strukturen eines historischen Gebäudes bewahrt werden müs-
sen. Sie dient als rechtliche und handwerkliche Grundlage für alle zukünfti-
gen Umbau- und Sanierungsmaßnahmen und stellt sicher, dass der histori-
sche, künstlerische oder städtebauliche Wert erhalten bleibt.
Bei Bauvorhaben kann von Schutzzielen dann abgewichen werden, wenn
Fachgutachten belegen, dass die strikte Erhaltung wirtschaftlich oder baulich
unzumutbar ist oder übergeordnete öffentliche Interessen überwiegen. Zwar
steht zur Zeit kein konkretes Bauvorhaben zur Diskussion, sondern es geht
um die Festlegung des Schutzumfangs. Aus den Akten und insbesondere
aufgrund der mit dem angefochtenen Beschluss statuierten Schutzpläne ist
indes offensichtlich, dass sich der von der Baudirektion festgelegte Schutz-
umfang nach den Umbauplänen des Szenarios 2 der Machbarkeitsstudie
richtet und die Umbaupläne gemäss Szenario 2 daher auch den Fachbehör-
den zur Begutachtung vorgelegt wurden.
Um im Folgenden die Eignung der von der Vorinstanz festgelegten Schutz-
massnahmen zu prüfen, sind daher die für die Erhaltung des Objekts als
hochrangiges Schutzobjekt notwendigen Schutzziele den gemäss Szenario
2 vorgesehenen baulichen Möglichkeiten gegenüberzustellen; dies unter Be-
achtung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn, was bedeutet, dass nur
Schutzmassnahmen angeordnet werden dürfen, die für die Erreichung der
vorstehend definierten Schutzziele geeignet und notwendig sind.
8.4.
Es ist ohne weiteres ersichtlich, dass mit dem von der Baudirektion festge-
legten Schutzumfang tiefgreifende Veränderungen, wie sie im Szenario 2
vorgesehen sind, umgesetzt werden könnten. Insbesondere wäre ein Rück-
bau des Ratssaals in seinen Abmessungen von 1833 als Raumschöpfung,
geboren aus der Revolution von 1830 und der daraus entstandenen neuen
politischen Ordnung, möglich. Sodann wären auch Eingriffe in den barocken
Dachstuhl möglich.
Es handelt sich beim streitbetroffenen Objekt, wie sich aus den eingeholten
Gutachten ergibt und von den Parteien auch nicht bestritten wird, um ein in
der Schweiz einzigartiges und wichtiges Zeugnis. So führt die EKD aus, das
R1S.2025.05089 Seite 42

realisierte barocke Rathaus müsse als gebauter Anspruch einer der bedeu-
tendsten Stadtrepubliken der Zeit gelesen werden. Die Qualität der architek-
tonischen Ausbildung sowie der künstlerischen Ausstattung in Kombination
mit der ikonographischen Konzeption seien für ein Rathaus des Ancien
Régimes in der Schweiz einzigartig. Trotz späterer Umbauten hätten sich die
barocke Gesamtkonzeption mit Ausstattung, Bildprogramm und Raumdispo-
sition beispielhaft erhalten. Dagegen entspreche der heutige Kantonsratsaal
nicht mehr der bauzeitlichen Form um 1700. Die Umwälzungen im Zuge der
definitiven Ablösung des Ancien Régimes im politischen Umbruch 1830 und
dem Erlass der Regenerationsverfassung 130 Jahre nach dem Bau des Rat-
hauses hätten dazu geführt, dass die grosse Ratsstube 1833 in einen zwei-
geschossigen Parlamentssaal mit Zuschauertribüne umgestaltet worden sei.
Die Umgestaltung von 1833 sei der bedeutendste Eingriff in der mittlerweile
über 300-jährigen Geschichte des Zürcher Rathauses und markiere eine
wichtige politische Zäsur.
Anlässlich des durchgeführten Augenscheines zeigte sich denn auch deut-
lich, dass gerade der Ratssaal mit der Zuschauertribüne in der heutigen
Form den Kern des zu schützenden Zeugnisses ausmacht; bildet dieses
bauliche Element doch eindrücklich das Fundament des heutigen Demokra-
tieverständnisses erlebbar ab. Der Erhalt dieses Zeugnisses bildet demnach
auch, wie die Gutachten zu Recht festhalten, ein zentrales Schutzziel. So
führt die KDK in ihrem Gutachten ausführlich begründet aus, dass die Tilgung
dieser geschichtlichen Spuren und Zustände eine wesentliche Beeinträchti-
gung des Rathauses als Zeugnis der politischen Entwicklung des Staats und
Kantons Zürich bedeuten würde.
Ergänzend kann festgehalten werden, dass das Jahr 1833 denn auch gene-
rell ein zentrales Jahr der Schweizer Regeneration (1830–1848) war, in der
die Schweiz durch liberale Reformen den Weg vom konservativen Staaten-
bund zum modernen Bundesstaat ebnete. Auch die Gründung der Universi-
tät Zürich, als erste Universität in Europa, die nicht von der Kirche oder einem
Monarchen, sondern von einem demokratischen Staatswesen gegründet
wurde, fällt auf das Jahr 1833 und entspringt dem liberalen Gedanken, dass
eine funktionierende Demokratie mündige und gebildete Bürger braucht.
Beide für Zürich und die Schweiz wichtigen Ereignisse entspringen dersel-
ben politischen Revolution, welche sich wie bereits mehrfach erwähnt, noch
heute im Ratssaal deutlich widerspiegelt.
R1S.2025.05089 Seite 43

Genau diese wichtige politische Zäsur und damit das bedeutendste Kernele-
ment des Zeugnisses wird indes gemäss den Schutzplänen nicht in seiner
Substanz geschützt, da man "beabsichtigt", dieses gemäss Szenario 2 zu-
rückzubauen, womit der Zeugniswert des Schutzobjektes zweifellos erheb-
lich geschmälert würde, was sodann den Schutzzielen klar und in erheblicher
Weise widersprechen würde. Beide Fachbehörden sprechen sich denn auch
klar gegen eine Umsetzung des Szenario 2 aus und beurteilen dieses in
nachvollziehbarer Weise als mit dem Schutzumfang unvereinbar. Auch dem
Gericht erhellt sich nicht, inwiefern eine Rekonstruktion des Zustandes zu
Zeiten des Ancien Régimes und die damit verbundene Abbildung einer heute
nicht mehr aktuellen politischen Ordnung auch nur ansatzweise mit den
Schutzzielen vereinbar sein sollte, ist doch gerade die politische Geschichte
und Entwicklung ein wesentlicher Teil dieses einzigartigen Schutzobjekts.
Das von der Baudirektion hiergegen angeführte Interesse der Nutzungskon-
tinuität ist zwar ebenfalls ein nicht unerhebliches zu gewichtendes Interesse,
da dadurch das Denkmal und die 1833 baulich umgesetzte neue politische
Ordnung auch aktiv gelebt werden; indes sind hierfür keine derart schwer-
wiegenden Eingriffe notwendig, wie sie im Szenario 2 vorgesehen sind und
die dazu geführt haben, dass der Schutzumfang so festgelegt wurde, dass
die Schutzziele nicht mehr erfüllt werden können.
Aus dem Bericht zur Machbarkeitsstudie ergibt sich klar, dass mit beiden
Szenarien die für einen Weiterbetrieb als Rathaus notwendigen baulichen
und technischen Massnahmen erfüllt werden können. Der Unterschied liegt
insbesondere in einem etwas höheren Flächenbedarf ausserhalb des Ge-
bäudes für das von Nutzerseite gewünschte Raumprogramm (215 m2 im
Szenario 1 anstatt 85 m2 im Szenario 2) und einem etwas höheren Platz-
komfort im Szenario 2 als im Szenario 1 (vgl. abgebildetes Bestuhlungskon-
zept aus dem Bericht zur Machbarkeitsstudie vorstehend unter Ziffer 2.2).
Die Behauptung der Baudirektion, für eine Entflechtung der Personenströme
zwischen Besuchenden und Ratsmitgliedern sei eine zweite Entfluchtungs-
möglichkeit über die Rathausbrücke zwingend notwendig und diese sicher-
heitsrelevanten Anforderungen könnten gemäss Machbarkeitsstudie klar nur
mit Szenario 2 umgesetzt werden (ohne Schutz des Brunnens), deckt sich
nicht mit der dem Gericht vorliegenden Aktenlage. Im Bericht zur Machbar-
keitsstudie findet sich diesbezüglich nichts. Es wird lediglich darauf
R1S.2025.05089 Seite 44

hingewiesen, dass die Fenstergitter im Erdgeschoss bereits heute zu Flucht-
zwecken geöffnet werden und so umgebaut werden können, dass die Kan-
tonspolizei diese zu Interventionszwecken auch von aussen öffnen könnte,
sowie dass die zusätzliche Option eines Verbindungstunnels zur Rathaus-
wache bestehen würde.
Der Bericht zur Machbarkeitsstudie legt indes klar dar, dass mit beiden Sze-
narien die baulichen und technischen Massnahmen für den Weiterbetrieb als
Rathaus erfüllt werden können. Grossmehrheitlich können somit die Voraus-
setzungen für einen weiteren Betrieb als Rathaus auch ohne die vorgesehe-
nen schwerwiegenden Eingriffe nach Szenario 2 erfüllt werden, indem man
sich am Szenario 1 der Machbarkeitsstudie orientieren würde. Auch beim
Szenario 1 kann die Ratssaalmöblierung zu Gunsten besserer Platzverhält-
nisse und besserer Ergonomie neu konzipiert werden. Sodann sei an dieser
Stelle doch ausdrücklich darauf hingewiesen, dass reine Komfortinteressen
(mehr Sitzungszimmer unter einem Dach oder bessere Platzverhältnisse
etc.) ohnehin klar hinter dem hohen Interesse an der ungeschmälerten Er-
haltung dieses unbestrittenermassen hochrangigen Schutzobjekts von nati-
onaler Bedeutung zurückzutreten haben. Falls dies dazu führen sollte, dass
der Ratsbetrieb nicht mehr im Rathaus weitergeführt wird, wäre das zwar
bedauerlich, angesichts der Wichtigkeit des Schutzobjektes und der damit zu
bewahrenden Substanz aber hinnehmbar. Bei einem derart hochkarätigen
Schutzobjekt hat sich die Nutzung klar dem Gebäude anzupassen und nicht
umgekehrt.
8.5.
Zusammengefasst ist festzuhalten, dass sich der von der Baudirektion sta-
tuierte Schutzumfang als mit den Schutzzielen nicht vereinbar erweist.
Inwieweit das Szenario 1 oder allfällige weitere Varianten von den Fachbe-
hörden als mit den Schutzzielen vereinbar angesehen würden, wurde nicht
abgeklärt. Vor einer erneuten Schutzverfügung wären die entsprechenden
Stellungnahmen einzuholen und anhand dieser eine erneute Interessenab-
wägung vorzunehmen.
Des weiteren ist festzustellen, dass sich die Gutachten nicht zum Wert des
Brunnens äussern. Auch diesbezüglich wäre allenfalls eine ergänzende Stel-
lungnahme der Fachbehörden angezeigt.
R1S.2025.05089 Seite 45

9.1.
Somit ist der Rekurs teilweise gutzuheissen. Die angefochtene Verfügung
der Baudirektion Kanton Zürich ist aufzuheben und die Sache ist im Sinne
der Erwägungen zur Fortsetzung des Schutzabklärungsverfahrens an die
Baudirektion Kanton Zürich zurückzuweisen.
Die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Fortsetzung des Unter-
schutzstellungsverfahrens gilt kosten- und entschädigungsmässig als volles
Obsiegen (BGE 132 V 215, E. 6.1; BGr 2C_846/2013, E. 3.2 f.). Demgemäss
sind die Verfahrenskosten der Baudirektion Kanton Zürich aufzuerlegen
(§ 13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; 3 Abs. 2 GebV
VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr bis auf
das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei der Bemessung der
Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu
(Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13
Rz. 25 ff.).
Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses (mit der
Schutzmassnahme verbundener Eingriff in das Eigentum), des getätigten
Verfahrensaufwandes mit zweitem Schriftenwechsel und Abteilungsaugen-
schein und des Umfangs des vorliegenden Urteils ist die Gerichtsgebühr auf
Fr. 8'000.-- festzusetzen (BGr 1C_566/2015 vom 18. Februar 2016, E. 2; BGr
1C_244/2013 vom 4. Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162 und 0163/2012 vom
23. Oktober 2012, E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36; Entscheid bestätigt mit
VB.2012.00774 vom 22. August 2013, dieser bestätigt mit BGr 1C_810/2013
vom 14. Juli 2014; www.baurekursgericht-zh.ch).
9.2.
Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor, der als Zwischenentscheid im Sinn
von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) zu qualifizieren ist. Dessen
Anfechtbarkeit richtet sich nach § 19a Abs. 2 VRG.
R1S.2025.05089 Seite 46

Das Baurekursgericht erkennt:
I.
Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen.
Demgemäss wird die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 11. Juli
2025 aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Baudirek-
tion Kanton Zürich zurückgewiesen.
II.
Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus
Fr. 8'000.-- Gerichtsgebühr
Fr. 240.-- Zustellkosten
Fr. 8'240.-- Total
=========
werden der Baudirektion Kanton Zürich auferlegt. Rechnung und Einzah-
lungsschein werden der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft die-
ses Entscheides zugestellt. Die Kosten sind innert 30 Tagen ab Zustellung
der Rechnung zu bezahlen.
III.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an ge-
rechnet, beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, Freischützgasse 1,
Postfach, 8090 Zürich, schriftlich Beschwerde eingereicht werden. Die Be-
schwerdeschrift ist in genügender Anzahl für das Verwaltungsgericht, die
Vorinstanz und jede Gegenpartei einzureichen. Die Beschwerdeschrift muss
einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Der angefochtene Ent-
scheid ist beizulegen. Die angerufenen Beweismittel sind genau zu bezeich-
nen und soweit möglich beizulegen.
R1S.2025.05089 Seite 47

R1S.2025.05089 / Protokoll Seite 19