zh_baurekursgericht · BRGE III Nr. 0034/2023 · 2023-03-08 · de
NHS, Verzicht auf Schutzmassnahmen, Berücksichtigung von Abstimmungsergebnissen bei der Gewichtung des Erhaltensinteresses

Angefochten war die Inventarentlassung eines als schützenswert anerkannten, im Gemeindeeigentum befindlichen Gebäudes, welches der Neugestaltung eines Dorfplatzes weichen sollte. Die Stimmbevölkerung der Gemeinde hatte sich in einer Abstimmung für das entsprechende Projekt ausgesprochen. Die Vorinstanz gewichtete das Interesse am neuen Dorfplatz höher als das Interesse am Erhalt des Schutzobjekts. Es stellte sich die Frage, inwiefern dem Abstimmungsergebnis bei der Gewichtung der öffentlichen Interessen (Erhaltensinteresse) Rechnung zu tragen ist. Hierbei von Bedeutung ist die Abstimmungsfrage und das Abstimmungsergebnis. Der Entscheid enthält weitere Ausführungen dazu (E. 6.3.4.).

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
G.-Nr. R3.2022.00202
BRGE III Nr. 0034/2023
Entscheid vom 8. März 2023
Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Ersatzrichterin Gabriele Kisker, Baurichte-
rin Marlen Patt, Gerichtsschreiber Andreas Mahler
in Sachen Rekurrent
Zürcher Heimatschutz ZVH, Neptunstrasse 20, 8032 Zürich
vertreten durch […]
gegen Rekursgegner
1. Stadtrat X, […]
vertreten durch […]
Mitbeteiligte
2. Stadt X, […]
betreffend Beschluss des Stadtrates vom 8. September 2022; Entlassung aus dem In-
ventar der Schutzobjekte, […]
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 8. September 2022 entliess der Stadtrat X das Gebäude
Vers.-Nr. 1 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 an der A-Strasse 23 in X aus dem
kommunalen Inventar schützenswerter Objekte.
B.
Gegen diesen Entscheid erhob der Zürcher Heimatschutz ZVH mit Eingabe
vom 13. Oktober 2022 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht des Kan-
tons Zürich und beantragte die Aufhebung des Entscheides. Der Rekursgeg-
ner sei einzuladen, das Gebäude unter Schutz zu stellen. Die Kosten seien
dem Rekursgegner aufzuerlegen.
C.
Mit Verfügung vom 13. Oktober 2022 wurde der Rekurseingang vorgemerkt
und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Eingabe vom 15. November 2022 beantragte die Vorinstanz die Abwei-
sung des Rekurses unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Rekurrenten. Die Mitbeteiligte verzichtete stillschweigend auf eine Vernehm-
lassung.
E.
Mit Replik vom 20. Dezember 2022 bzw. Duplik vom 19. Januar 2023 hielten
die Parteien an ihren Anträgen fest. Die Mitbeteiligte verzichtete stillschwei-
gend auf eine Vernehmlassung.
R3.2022.00202 Seite 2

Es kommt in Betracht:
1.
Gemäss § 338b Abs. 1 lit. a PBG sind gesamtkantonal tätige Verbände, die
sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und
Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen, zum Rekurs ge-
gen Anordnungen und Erlasse berechtigt, soweit sich diese auf den III. Titel
(Natur- und Heimatschutz, §§ 203 - 217 PBG) oder § 238 Abs. 2 PBG stüt-
zen. Der Rekurrent erfüllt diese Voraussetzungen unbestrittenermassen. Der
angefochtene Beschluss stützt sich auf §§ 203 ff. PBG. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
2.
Der Rekurrent verlangt den Beizug "sämtlicher Akten der Inventarentlas-
sung" des streitbetroffenen Gebäudes gemäss dem angefochtenen Be-
schluss. Mit Präsidialverfügung vom 13. Oktober 2022 wurde der Rekurs-
gegner zur obligatorischen Vorlage der Akten aufgefordert. Dem ist er mit
seiner Rekursantwort nachgekommen (act. 9), was seitens des Rekurrenten
unbeanstandet blieb.
Weiter verlangt der Rekurrent, es seien die Gerichtsakten des Rekursverfah-
rens G.-Nr. R3.2014.00180 und des Beschwerdeverfahrens VB.2015.00720
beizuziehen. Der Antrag wird nicht begründet. Die betreffenden Rekurs- bzw.
Beschwerdeentscheide sind der Rekursinstanz bekannt und wurden ausser-
dem vom Rekurrenten zu den Akten gereicht. Aus der Rekurseingabe ergibt
sich nicht, welche zusätzlichen Dokumente aus den beiden Rechtsmittelver-
fahren vorliegend entscheidrelevant sein sollen. Auf den Aktenbeizug konnte
deshalb verzichtet werden.
3.
Es wird die Durchführung eines Augenscheins beantragt (vgl. § 7 des Ver-
waltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Das Baurekursgericht hat unbesehen
von Parteianträgen nur dann einen Augenschein durchzuführen, wenn die
Verhältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant, auf Grund der Akten aber noch
R3.2022.00202 Seite 3

unklar sind. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, so dass kein
Augenschein durchzuführen war.
4.
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 1 liegt in der Kernzone gemäss Bau- und Zo-
nenordnung der Gemeinde X (BZO). Es ist überstellt mit einem 1928 von der
Landwirtschaftlichen Genossenschaft X erstellten Geschäfts- und Wohnge-
bäude (auch als "alter Konsum" oder "Landi-Haus" bekannt). Im Jahre 2009
wurde das Gebäude ins Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzob-
jekte von kommunaler Bedeutung aufgenommen.
Mit Beschluss vom 2. Oktober 2014 verzichtete der Stadtrat X auf eine Un-
terschutzstellung und entliess es aus dem Inventar. Der hiergegen vom ZVH
erhobene Rekurs wurde mit Entscheid des Baurekursgerichts BRGE III Nr.
00167/2015 vom 21. Oktober 2015 teilweise gutgeheissen und der Be-
schluss vom 2. Oktober 2014 wurde aufgehoben. Das Baurekursgericht
lehnte indes eine formelle Unterschutzstellung im Sinne des rekurrentischen
Hauptantrags ab, weil dies aufgrund der Selbstbindung der Vorinstanz vor-
erst nicht geboten sei.
Das Verwaltungsgericht wies die dagegen vom Stadtrat X erhobene Be-
schwerde mit Entscheid vom 12. Mai 2016 ab (VB.2015.00720). Es erwog,
der Beschwerdeführer anerkenne die grundsätzliche Schutzwürdigkeit des
streitgegenständlichen Gebäudes. Er mache jedoch geltend, es bestehe ein
öffentliches Interesse an einem grösseren Dorfplatz, was den Abbruch des
Gebäudes notwendig mache. Das Verwaltungsgericht hielt dem entgegen,
gemäss den beigebrachten Konzeptstudien wäre eine befriedigende Umge-
staltung des Dorfplatzes auch dann möglich, wenn das Gebäude A-Strasse
23 erhalten bliebe, und eine solche Gestaltung aus städtebaulicher Sicht so-
gar zu bevorzugen. Unter diesen Umständen hätte der Beschwerdeführer –
so das Verwaltungsgericht weiter – substanziiert darzutun, weshalb ein Ab-
bruch des Gebäudes für eine befriedigende Gestaltung des Dorfplatzes den-
noch zwingend notwendig sei. Dafür genüge eine allgemein gehaltene Ab-
sichtserklärung zur Vergrösserung des Dorfplatzes ohne konkrete Umset-
zungsplanung nicht. Anlässlich des Augenscheins hätten Mitglieder des Be-
schwerdeführers eingeräumt, dass die Finanzierung der Neugestaltung noch
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offen sei; zudem sei die Möglichkeit von Ersatzbauten für das bisherige Ge-
bäude angetönt worden, deren Nutzung indes unklar gewesen sei. Mithin sei
nicht einmal gesichert, dass ein Abbruch des Gebäudes im Ergebnis über-
haupt zu einem grösseren Platz führen würde. Gesamthaft entstehe damit
der Eindruck, der Beschwerdeführer habe das Gebäude gewissermassen
auf Vorrat aus dem Inventar entlassen, ohne eingehender geprüft zu haben,
ob eine solche Entlassung für das verfolgte Ziel notwendig sei. Damit fehle
es im gegenwärtigen Zeitpunkt bereits am Nachweis eines dem Gebäudeer-
halt entgegenstehenden öffentlichen Interesses, weshalb offenbleiben
könne, ob der Wunsch nach einer besseren Dorfplatzgestaltung den Ab-
bruch des streitgegenständlichen Gebäudes überhaupt rechtfertigen könnte.
Schliesslich bleibe anzumerken, dass der Beschwerdeführer im Rahmen ei-
ner Konkretisierung von Umgestaltungsplänen für den Dorfplatz zwingend
auch Varianten zu prüfen haben werde, welche den Erhalt der Liegenschaft
vorsehen würden. Eine Güterabwägung lasse sich nämlich nur dann vorneh-
men, wenn allfällige aus dem Weiterbestand des Gebäudes resultierenden
Nachteile gegenüber einem Abriss klar ersichtlich seien; diese Nachteile
seien im Rahmen der Güterabwägung dem Schutzinteresse gegenüberzu-
stellen (VB.2015.00720, E. 2.4).
5.
Zur Begründung der Inventarentlassung kann dem angefochtenen Be-
schluss Folgendes entnommen werden: Um die von den Stimmberechtigten
angenommene Volksinitiative "Attraktives Dorfzentrum X" umsetzen zu kön-
nen, seien die Gebäude A-Strasse 23 und 25 zurückzubauen. Dies bedinge
die Inventarentlassung des Gebäudes A-Strasse 23. Die Rechtsmittelinstan-
zen hätten festgehalten, dass das Gebäude schutzwürdig sei. Das Verwal-
tungsgericht habe die Frage offengelassen, ob der Wunsch nach einer bes-
seren Dorfplatzgestaltung den Abbruch des schutzwürdigen Gebäudes zu
rechtfertigen vermöge.
Das Projekt für die Neugestaltung des Dorfplatzes sei das Ergebnis eines
von der Stadt in Auftrag gegebenen Studienauftrags. Das Stadtparlament
habe den Objektkredit einstimmig genehmigt. Es herrsche Konsens darüber,
dass das Dorfzentrum wie vom Volk entschieden nun umgesetzt und das
Gebäude A-Strasse 23 dafür abzubrechen sei, und zwar in Kenntnis des
Umstandes, dass das Gebäude als schutzwürdig einzustufen sei. Die sich
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gegenüberstehenden öffentlichen lnteressen seien gegeneinander abzuwä-
gen. Bei der Gewichtung der Volksabstimmung falle besonders ins Gewicht,
dass der Entscheid zwischen einem möglichst grossen und attraktiven Dorf-
zentrum bzw. -platz und der lnventarentlassung resp. dem Abbruch des Ge-
bäudes A-Strasse 23 nicht bloss eine Randfrage dargestellt habe, sondern
im Kern des Abstimmungskampfes gestanden habe. Ebenso falle ins Ge-
wicht, dass der Objektkredit für die Neugestaltung des Dorfplatzes X bei der
Schlussabstimmung im Stadtparlament völlig unbestritten gewesen sei. Es
bestehe somit eine eindeutige und demokratisch legitimierte Aussage zur
Wichtigkeit eines möglichst grossen und attraktiven Dorfplatzes in X.
Aufgrund der gewichtigen öffentlichen Interessen, die das Ergebnis eines
mehrjährigen politischen Prozesses seien und nach dem Volksentscheid
auch durch zwei Parlamentsentscheide bestätigt worden seien, könne offen-
bleiben, ob die von den Gerichten angenommene erhebliche Gewichtung der
Schutzwürdigkeit des Gebäudes A-Strasse 23 allenfalls auch noch zu relati-
vieren wäre. Das Verwaltungsgericht sei von einer mittleren bis hohen
Schutzwürdigkeit ausgegangen. Denn auch wenn man von einer hohen
Schutzwürdigkeit ausgehe, würden die öffentlichen Interessen, welche für
die lnventarentlassung sprechen, die gegenläufigen Interessen überwiegen.
Der Stadtrat komme zusammenfassend zum Ergebnis, dass namentlich der
Wunsch der Bevölkerung, den Dorfplatz unter Integration der Fläche, die
heute noch vom Gebäude A-Strasse 23 beansprucht werde, umzusetzen,
ein genügend gewichtiges öffentliches Interesse darstelle, um die lnventa-
rentlassung zu rechtfertigen, auch wenn die Schutzwürdigkeit des Gebäudes
A-Strasse nicht relativiert werde.
6.1.
Der Rekurrent bringt vor, die gemäss den Erwägungen im Entscheid des
Verwaltungsgerichts zwingend erforderliche Güterabwägung lasse sich auch
in analoger Anwendung der Lehre und Rechtsprechung zu Art. 24 RPG ent-
nehmen, nämlich dass wichtige und objektive Gründe vorliegen müssten, die
den gewählten Standort gegenüber anderen möglichen Standorten als viel
vorteilhafter erscheinen liessen. Der Rekursgegner setze sich mit der
Standortgebundenheit eines grösseren Dorfplatzes verbunden mit dem Ab-
bruch eines hochkarätigen Schutzobjektes nicht auseinander. Er lege nicht
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dar, weshalb ein grösserer Dorfplatz zwingend an der Stelle des alten Kon-
sums zu liegen kommen solle. Zudem gehe aus dem angefochtenen Be-
schluss nicht hervor, ob eine Kombination von verschiedenen kleineren
Standorten als Alternative geprüft worden sei und weshalb der gewählte
Dorfplatz gegenüber anderen möglichen Standorten viel vorteilhafter sein
soll. Zudem habe der Rekursgegner soweit ersichtlich bis anhin keinen Ver-
such unternommen, den bestehenden Dorfplatz, der derzeit als Parkplatz
diene, für die Bevölkerung zu beleben. So könnte die Identität des bestehen-
den Dorfplatzes mit dem stolzen und ortsbildprägenden alten Konsum ge-
wahrt bleiben. Der angefochtene Beschluss erwähne auch nicht, dass ein
Dorfplatz anstelle des Landi-Gebäudes erhebliche Nachteile habe (Park-
plätze, Kantonsstrasse). Ohne diese Auseinandersetzung mit möglichen Al-
ternativstandorten oder -lösungen lasse sich nur schwerlich rechtfertigen,
dass die öffentlichen Interessen an der Erstellung eines grösseren Dorfplat-
zes die lnventarentlassung zu überwiegen vermöchten.
Der Rekursgegner gehe indes davon aus, dass es nur und ausschliesslich
die Variante einer Neugestaltung des Dorfplatzes ohne den alten Konsum
gebe. Das Vorprojekt von Y Landschaftsarchitekten zeige einzig einen neu
gestalteten Dorfplatz ohne Landi-Gebäude, ein alternatives Sanierungspro-
jekt, welches den Erhalt des Landi-Gebäudes berücksichtige, gebe es nicht.
Eine nochmalige lnventarentlassung auf Vorrat ohne entsprechend erforder-
liche Güterabwägung und ohne Prüfung allfälliger Varianten und Alternativ-
standorte sei unzulässig.
Das angebliche Interesse der Bevölkerung bei der kommunalen Volksinitia-
tive "Attraktives Dorfzentrum X" mit einem Neubau sei bei genauer Betrach-
tung alles andere als eindeutig und vermöge mitnichten ein überwiegend öf-
fentliches Interesse am Abriss des Landi-Gebäudes zu begründen. Die Ja-
und Nein-Stimmen für einen Dorfplatz mit einem Neubau und die Ja- und
Nein-Stimmen für einen Dorfplatz mit dem Erhalt des Landi-Gebäudes hiel-
ten sich in etwa die Waage.
Zudem müssten nebst der Berücksichtigung des Abstimmungsergebnisses
eine umfassende Güterabwägung stattfinden und zwingend die Standortab-
klärung sowie auch weitere entgegenstehende Interessen berücksichtigt
werden. Das Bundesgericht habe dem Denkmalwert bei der Gewichtung der
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verschiedenen öffentlichen Interessen selbst gegenüber Verdichtung, güns-
tigem Wohnraum und energiesparendem Bauen den Vorzug gegeben. Ein
attraktives Dorfzentrum könne ohne oder mit minimalen Abstrichen und dem
gleichzeitigen Erhalt des Schutzobjektes erreicht werden, zumal der Rekurs-
gegner ja bereits über mehrere planerischen Varianten der ZHAW-Studie
"Aufwertung des Dorfzentrums X" verfüge. Die Variante 2 dieser Studie zeige
ein ausgewogenes Konzept, welches sich für den Erhalt des alten Konsums
ausspreche und doch klare strukturelle Verbesserungen zur bestehenden Si-
tuation aufweise (BRGE lll Nr. 0167/2016, E. 6.2).
6.2.
Der Rekursgegner führt aus, darüber, ob das streitbetroffene Gebäude in-
folge überwiegender anderer öffentlicher Interessen aus dem Inventar ent-
lassen werden könne, habe das Verwaltungsgericht nicht endgültig entschie-
den. Es habe darauf hingewiesen, dass noch weitere Abklärungen notwen-
dig seien. Überdies sei damals nicht einmal gesichert gewesen, dass ein Ab-
bruch des Gebäudes im Ergebnis überhaupt zu einem grösseren Platz füh-
ren würde.
Die entsprechenden Abklärungen und die entsprechenden Entscheide der
Bevölkerung und des Parlaments seien unterdessen erfolgt. Somit stehe der
Beurteilung der vom Stadtrat vorgenommenen lnteressenabwägung nichts
im Wege. Der Neubauvariante sei auch eine Umbauvariante gegenüberge-
stellt und dem Souverän am 29. November 2020 zur Abstimmung vorgelegt
worden. lm Bericht bzw. der Abstimmungszeitung vom September 2020
habe sich der Rekursgegner sogar öffentlich für den Gegenvorschlag B und
damit für die Umbauvariante ausgesprochen. Die Neubauvariante sei mit
55 % der Stimmen und damit mit 10 % Stimmen mehr als jene der Gegner
angenommen worden. Auch für den Fall, dass beide Varianten vom Volk gut-
geheissen worden wären, habe sich eine Mehrheit der Bevölkerung für die
Neubauvariante entschieden. Die Stimmbeteiligung sei bei rund 48 % gele-
gen. Das klare Abstimmungsergebnis und die solide Stimmbeteiligung seien
bei der Würdigung des öffentlichen Interesses angemessen zu berücksichti-
gen, zumal die Frage des Abbruchs des in Frage stehenden Gebäudes ein
oder sogar das wesentliche Element der Frage an die Stimmbevölkerung ge-
wesen sei.
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Eine Variante von mehreren kleineren Dorfplätzen sei geprüft aber als unbe-
friedigend, ja sogar als ungenügend eingestuft worden. Aus der Neubau-Pro-
jektstudie sei nämlich ersichtlich, dass durch den Abbruch der Gebäude an
der A-Strasse 23 und 25 mittig zwischen dem Parkplatz und dem Ersatz-
Neubau auf der Parzelle der Liegenschaft A-Strasse 25 eine freie Fläche von
rund 456 m2 (19 m x 24 m) entstehe. Mit der Umbau-Variante, welche nur
zwei kleinere Plätze vorsehe, ergebe sich eine freigewordene Dorfplatzflä-
che von gerade einmal 257 m2.
Die Neubauvariante sehe demnach für den Dorfplatz eine doppelt so grosse
Fläche vor. Weil der grosse Dorfplatz als zusammenhängende und praktisch
quadratische Fläche ausgestaltet sei, lasse er sich entsprechend auch bes-
ser nutzen. Die durchgehende Platzebene verbinde alle Gebäude am Platz,
biete eine hohe Aufenthaltsqualität, sorge für gut aufeinander abgestimmte
Begegnungs- und Parkplatzzonen, gebe den möglichen Nutzungen eine an-
sprechende Form und könne bei Anlässen vollflächig genutzt werden. Dies
sei beim Erhalt des Gebäudes gerade nicht der Fall, weil die beiden Plätze
dort in L-Form verlaufen würden, wobei der eine Platz hinter dem inventari-
sierten Gebäude zu liegen komme. Aufgrund seiner mittigen und quadrati-
schen Fläche schaffe und fasse der grosse Dorfplatz den freien Blick von der
Strasse bis in die Tiefe des Platzes. Die räumliche und funktionale Situation
werde geklärt und es werde ein identitätsstiftender Ort geschaffen, der zur
gewünschten Belebung des Dorfes führen werde. Mit dem neuen grosszügi-
gen Dorfplatz bzw. der Ausweitung des Dorfplatzes über den ganzen Pla-
nungsperimeter und dem Vorliegen nur noch eines einzelnen, aber immerhin
markanten Gebäudes auf diesem Platz, werde das Zentrum ausgezeichnet
und der Platz repräsentativ im Strassenraum wahrgenommen. Bei der Um-
bauvariante verbleibe primär der vorhandene Parkplatz als "Dorfplatz". Die
Flächen seitlich des Gebäudes A-Strasse 23 seien klein und könnten nicht
wirklich als Dorfplatz genutzt werden. Der geplante rückwärtige Platz komme
darüber hinaus auch wahrnehmungsmässig gar nicht zur Geltung; die Wir-
kung eines repräsentativen Dorfplatzes fehle. Die vom Rekurrenten er-
wähnte Variante von mehreren kleineren Dorfplätzen würde der Zielsetzung
einer bestmöglichen Nutzbarkeit nicht entsprechen und sei keine taugliche
Alternative.
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6.3.1.
Im Entscheid VB.2015.00720 führt das Verwaltungsgericht aus, die Zürcher
Hochschule für Angewandte Wissenschaften habe im Auftrag der politischen
Gemeinde X zur Aufwertung des Dorfzentrums von X drei Konzepte mit je
verschiedenen Varianten ausgearbeitet. Zwei Konzepte würden vorsehen,
das Gebäude A-Strasse 23 stehen zu lassen; gemäss einem Konzept soll
dieses abgebrochen werden. Die Verfasser des Konzepts würden als aus
städtebaulicher Sicht bevorzugtes Konzept den Erhalt des streitgegenständ-
lichen Gebäudes bei gleichzeitigem Abriss des Gebäudes A-Strasse 25 (An-
nexbaute) empfehlen. Das Verwaltungsgericht erwog, es fehle der Nachweis
eines dem Gebäudeerhalt entgegenstehenden Interesses und liess offen, ob
der Wunsch nach einer besseren Dorfplatzgestaltung den Abbruch des
streitgegenständlichen Gebäudes überhaupt rechtfertigen könnte. Im Rah-
men einer Konkretisierung von Umgestaltungsplänen für den Dorfplatz seien
zwingend auch Varianten zu prüfen, welche den Erhalt der Liegenschaft vor-
sähen. In Rahmen einer Güterabwägung seien allfällige aus dem Weiterbe-
stand des Gebäudes resultierende Nachteile dem Schutzinteresse gegen-
überzustellen (E. 2.5).
Das Verwaltungsgericht ging sodann "aufgrund der Schlussfolgerungen in
beiden Fachgutachten" von einer "mittleren bis hohen Schutzwürdigkeit" des
Gebäudes aus (E. 2.4). Davon ist auch vorliegend auszugehen. Entgegen
der Auffassung des Rekurrenten (s. Replik Ziff. 6) kann aus dem Verweis auf
die Fachgutachten, die von einem hohen Eigen- und Situationswert ausge-
hen, nicht abgeleitet werden, dass auch das Verwaltungsgericht eine hohe
Schutzwürdigkeit anerkennt. Der Grad der Schutzwürdigkeit, mithin die Ge-
wichtung des Erhaltensinteresses, ist eine Rechtsfrage, die nicht durch die
Fachexperten zu beantworten ist. Sodann hat es das Verwaltungsgericht
entgegen der Ansicht des Rekursgegners (Rekursantwort Ziff. 49 ff.) nicht
offengelassen, ob eine mittlere oder eine hohe Schutzwürdigkeit vorliegt.
Vielmehr liegt der Grad der Schutzwürdigkeit zwischen diesen beiden Wer-
tungen.
6.3.2.
Massnahmen des Natur- und Heimatschutzes müssen im öffentlichen Inte-
resse liegen und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 2 und 3 der Bundesver-
fassung [BV]). Das Verhältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinne verlangt,
dass eine Schutzmassnahme durch ein das private Interesse überwiegendes
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öffentliches Interesse gerechtfertigt ist. Nur in diesem Fall ist sie den Privaten
zumutbar (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 556 ff.). Ein durch Schutz-
massnahmen verursachter Grundrechtseingriff ist namentlich dann unver-
hältnismässig, wenn eine ebenso geeignete mildere Anordnung für den an-
gestrebten Erfolg ausreicht.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Verhältnismässigkeit von
Schutzmassnahmen im engeren Sinne vermag das finanzielle Interesse an
einer gewinnbringenden oder gar höchstmöglichen Ausnützung einer Lie-
genschaft für sich allein das öffentliche Interesse an Denkmalschutzmass-
nahmen grundsätzlich nicht zu überwiegen (BGE 120 Ia 270 ff., E. 6c). Dies
ist allerdings nicht so zu verstehen, dass den wirtschaftlichen Interessen pri-
vater Eigentümer bei der Interessenabwägung überhaupt keine Bedeutung
zukommt. Sehr erhebliche finanzielle Interessen können der Verfolgung ei-
nes weniger gewichtigen öffentlichen Interesses durchaus im Wege stehen.
Hingegen müssen unter Umständen auch sehr grosse finanzielle Interessen
der Grundeigentümer öffentlichen Interessen weichen, weil das Gemeinwe-
sen sonst kaum noch Bauten unter Schutz stellen könnte. Die Frage der Ver-
hältnismässigkeit im engeren Sinne darf nicht isoliert nur anhand der zu er-
wartenden finanziellen Aufwendungen beurteilt werden. Vielmehr ist im Rah-
men der Interessenabwägung auch das Mass des öffentlichen Interesses an
der Unterschutzstellung und damit der Grad der Schutzwürdigkeit zu berück-
sichtigen. Dabei sind Rentabilitätsüberlegungen umso geringer zu gewich-
ten, je schutzwürdiger eine Baute ist (BGr 1C_168/2012 vom 2. November
2012, E. 6.4, mit weiteren Hinweisen).
6.3.3.
Im Entscheid BRGE III Nr. 0167/2015 vom 21. Oktober 2015 hielt das Bau-
rekursgericht Folgendes fest:
"Die im Sommer/Herbst 2012 erstellte ZHAW-Studie für die "Aufwertung des Dorf-
zentrums X" zeigt, dass eine ortsbaulich gelungene und grosszügige Dorfplatzge-
staltung selbst bei einem Fortbestand des "alten Konsums" – aber unter Abbruch
der nicht schützenswerten Annexbaute A-Strasse 25 – nicht nur möglich wäre, son-
dern von den Verfassern der Studie sogar als ortsbaulich beste Lösung zur Reali-
sierung empfohlen wird [..]. Ohnehin ist die beabsichtigte Neugestaltung des Dorf-
platzes nicht eine Frage der Quantität, sondern der Qualität. Es kann also nicht da-
rum gehen, dort eine möglichst grosse zusammenhängende Fläche zu schaffen,
sondern eine ortsbaulich passende und ausbalancierte Dorfplatzgestaltung zu rea-
lisieren. [..] Das Baurekursgericht konnte sich anlässlich seines Augenscheins
ebenfalls davon überzeugen, dass der Abbruch des streitbetroffenen Gebäudes für
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die Schaffung eines neuen attraktiven und grosszügigen Dorfplatzes zwar eine Op-
tion wäre, aber keineswegs mehr und schon gar nicht eine conditio sine qua non
[..]. Insgesamt fällt die Interessenabwägung klar zugunsten der Erhaltung des un-
bestrittenermassen schutzwürdigen Gebäudes A-strasse 23 aus, weshalb die strit-
tige Inventarentlassung als nicht sachgerecht und rechtswidrig in Gutheissung des
Rekurses aufzuheben ist."
An dieser Beurteilung ist festzuhalten. Nebst der Umsetzungsvorlage A zur
Volksinitiative "Attraktives Dorfzentrum X", die den Abbruch des Schutzob-
jekts bedingt, wurde den Stimmbürgern der Gegenvorschlag B, der den Er-
halt des Gebäudes ermöglicht, unterbreitet. Der Stadtrat und der Grosse Ge-
meinderat empfahlen, den Gegenvorschlag B anzunehmen. Dies zeigt, dass
auch die Variante B offensichtlich eine valable Lösung zur Aufwertung des
Zentrums darstellt. Das öffentliche Interesse an einem grösseren Dorfplatz,
wie ihn die Variante A vorsieht, vermag das Interesse am Erhalt nicht zu
überwiegen. Es wird weder dargelegt noch ist ersichtlich, weshalb ein Ab-
bruch des Gebäudes für eine befriedigende Gestaltung des Dorfplatzes
zwingend notwendig sein soll.
Den rein finanziellen Interessen an der Vermeidung der Sanierungskosten
kommt beim Entscheid über den Erhalt kein grosses Gewicht zu (vgl. BGE
147 II 125, E. 10.4). Im Übrigen hat bereits das Verwaltungsgericht festge-
halten, dass finanzielle Gründe einem Erhalt des Gebäudes nicht entgegen-
stehen (VB.2015.00720, E. 2.5). Auch daran hat sich nichts geändert, zumal
die Stadt nach der Sanierung des Gebäudes mit einer Bruttorendite von ca.
3 bis 4 % rechnet (act. 9.8, S. 10).
Nicht erheblich ins Gewicht fällt sodann der Umstand, dass das Stadtparla-
ment inzwischen den Objektkredit genehmigt hat. Dies ist zusammen mit der
seit dem ersten Rechtsgang konkretisierten Planung dahingehend zu würdi-
gen, dass nach Abbruch des Gebäudes tatsächlich die Dorfplatzgestaltung
gemäss Variante A realisiert würde, wovon bei der hier anzustellenden Gü-
terabwägung ausgegangen wird.
6.3.4.
Des Weiteren stellt sich die Frage, wie das Ergebnis der Gemeindeabstim-
mung vom 29. November 2020 bei der Gewichtung der öffentlichen Interes-
sen zu würdigen ist. Zumeist lässt sich die Auffassung der Bürger quantitativ
nicht messen, so dass eine Berücksichtigung des öffentlichen Interesses im
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Sinne der öffentlichen Meinung schwierig ist. Sofern das streitige Schutzob-
jekt indessen im Eigentum der Gemeinde oder des Staates liegt und der für
die Restauration erforderliche Kredit der Volksabstimmung unterliegt, wird
die Meinung der Stimmbürger messbar, und es stellt sich die Frage, ob das
Abstimmungsergebnis bei der Beurteilung der Schutzwürdigkeit zu beachten
ist. Es kann kaum bestritten werden, dass ein solches Abstimmungsergebnis
bei der Würdigung des öffentlichen Interesses angemessen zu berücksichti-
gen ist. Wie stark es ins Gewicht fällt, kommt wesentlich auf die Umstände
des Einzelfalles an. Zunächst ist die Abstimmungsfrage von Bedeutung. Be-
trifft sie genau den Gegenstand, wie er auch dem Streit um die Schutzwür-
digkeit zugrunde liegt, ist das Ergebnis stärker in die Würdigung einzubezie-
hen, als wenn der Zusammenhang bloss locker ist. Geht es beispielsweise
bei der Volksabstimmung um den Abbruch der angeblich schutzwürdigen
Baute mit gleichzeitiger Kreditbewilligung für eine Neubaute, bedeutet ein
Nein der Stimmbürger nicht ohne weiteres, dass sie die Altbaute für schutz-
würdig halten. Vielmehr kann das negative Abstimmungsergebnis auch dem
konkreten Neubauvorhaben, der vorgesehenen Nutzung oder den hohen
Kosten gelten. Insofern ist es oftmals schwierig oder gar unmöglich, die Mo-
tive des Stimmbürgers zu erkennen. Weiter ist auch das Abstimmungsergeb-
nis von Bedeutung. Bei einem knappen Ausgang der Abstimmung erhalten
die soeben dargelegten Bedenken zusätzliche Bedeutung. Klare Abstim-
mungsergebnisse fallen dagegen bei der Würdigung des öffentlichen Erhal-
tungsinteresses erheblich ins Gewicht, sofern sich die Abstimmungsfrage im
Wesentlichen auf die Schutzwürdigkeit bezieht. Eine Volksabstimmung ent-
bindet aber die zuständige Behörde in keinem Fall von der ihr durch Verfas-
sung oder Gesetz auferlegten Pflicht, sich ein eigenes, möglichst objektivier-
tes Bild von der Schutzwürdigkeit der Baute zu bilden und entsprechend zu
entscheiden (Lorenz Meyer, Denkmalpflege und Raumplanung, in BR
1989 S. 4, Kap. II.1.b.aa).
Vorliegend bezogen sich die Abstimmungsfragen nicht auf die Schutzwür-
digkeit, sondern auf die Gestaltung des Dorfzentrums. In der Abstimmungs-
zeitung finden sich keine Ausführungen zur Bedeutung des potentiellen
Schutzobjektes (Eigen-/Situationswert) oder zum Grad der Schutzwürdigkeit.
Es wird lediglich ausgeführt, dass das Gebäude im Inventar der schützens-
werten Bauten enthalten ist. Thematisiert werden auch die Sanierungskosten
und die Renditeerwartungen. Die Stimmbürger waren aufgrund der Abstim-
mungsunterlagen nicht in der Lage, das Interesse an der Neugestaltung des
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Dorfzentrums gegen das Interesse am Erhalt des Schutzobjekts fundiert und
in hinreichender Kenntnis des denkmalpflegerischen Sachverhalts abzuwä-
gen. Vor allem aber fanden beide Projektvarianten eine grosse Zustimmung.
Die Variante A erhielt 2'630 Ja-Stimmen (55,3 %), die Variante B immerhin
2'304 Ja-Stimmen (49,8 %). Bei der Stichfrage sprachen sich 2'456 (52,7 %)
der Stimmberechtigten für die Variante A und 2'200 (47,2 %) für die Variante
B aus. Von einem deutlichen Abstimmungsergebnis kann nicht gesprochen
werden. Bei diesen Gegebenheiten kommt dem Abstimmungsergebnis bei
der Würdigung des öffentlichen Interesses am Erhalt des streitbetroffenen
Gebäudes keine erhebliche Bedeutung zu.
6.3.5.
Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass seit dem Entscheid BRGE III Nr.
0167/2015 vom 21. Oktober 2015 die Projektvarianten für die Umgestaltung
des Dorfzentrums konkretisiert wurden, sich die Stimmbürger relativ knapp
für die Variante A (Abbruch) ausgesprochen haben und der Grosse Stadtrat
den entsprechenden Objektkredit genehmigt hat. All dies vermag am Ergeb-
nis der Interessenabwägung gemäss Entscheid BRGE III Nr. 0167/2015 je-
doch nichts zu ändern. Nach wie vor überwiegt das öffentliche Interesse am
Erhalt des streitbetroffenen Gebäudes, bei dem von einer mittleren bis hohen
Schutzwürdigkeit auszugehen ist, gegenüber dem öffentlichen Interesse an
der Dorfplatzgestaltung gemäss Variante A, zumal eine Aufbesserung der
Dorfplatzgestaltung auch mit dem Weiterbestand des Gebäudes möglich ist,
wie der vom Stadtrat und Grossen Gemeinderat in der Abstimmung zur An-
nahme empfohlene Gegenvorschlag B zeigt. Die damit verbundenen Nach-
teile (kleinere Platzfläche [750 m2 anstatt 950 m2], kein zusammenhängender
grosser Platz, beschränkte Nutzbarkeit des Schutzobjekts, Kosten des Er-
halts, keine Möglichkeit für einen Neubau) sind nicht derart gewichtig, dass
sie den Erhalt des Gebäudes A-Strasse 23 als unverhältnismässig erschei-
nen liessen. Dies zumal auch die Variante A mit Nachteilen einhergeht (Ver-
lust des identitätsstiftenden Landi-Gebäudes und der ortskerntypischen Mas-
sstäblichkeit, höhere Investitionskosten, tiefere Rendite des Neubaus).
Dies führt in Gutheissung des Rekurses zur Aufhebung des angefochtenen
Beschlusses.
R3.2022.00202 Seite 14

7.1.
Der Rekurrent beantragt, der Rekursgegner sei einzuladen, das fragliche
Gebäude unter Schutz zu stellen. Der Rekursgegner ist demgegenüber der
Auffassung, eine formelle Unterschutzstellung sei aufgrund der Selbstbin-
dung des Rekursgegners zum jetzigen Zeitpunkt (erneut) nicht geboten. Auf
den Antrag sei mangels rechtzeitiger Begründung nicht einzutreten.
7.2.
Hebt die Rekursinstanz einen Entscheid betreffend den Verzicht auf Schutz-
massnahmen (Inventarentlassung) auf, ist von Amtes wegen zu entschei-
den, ob die Vorinstanz einzuladen ist, das betreffende Objekt unter Schutz
zu stellen (was dem Normalfall entspricht) oder ob aufgrund der Selbstbin-
dung darauf verzichtet werden kann. Auf die vom Rekursgegner aufgewor-
fene Eintretensfrage ist daher nicht weiter einzugehen.
7.3.
Im Entscheid BRGE III Nr. 0167/2015 hielt die Rekursinstanz eine formelle
Unterschutzstellung aufgrund der Selbstbindung der Vorinstanz im damali-
gen Zeitpunkt für nicht geboten. Jedenfalls solange, als das streitbetroffene
Gebäude nicht verändert werden solle, sondern es nur um seinen Bestand
gehe, sei eine förmliche Unterschutzstellung nicht erforderlich (E. 6.3).
Hierbei handelte es sich um eine Handlungsanweisung an die Vorinstanz für
den Fall, dass das Gebäude verändert werden soll, die sich allerdings nicht
im Dispositiv des Entscheids niedergeschlagen hat. Dennoch hat die Rekurs-
instanz zum Ausdruck gebracht, dass das Gebäude schutzwürdig ist und da-
rum in jedem Fall erhalten werden muss. Demgegenüber schloss das Ver-
waltungsgericht im Entscheid VB.2015.00720 einen Verzicht auf Schutzmas-
snahmen aufgrund einer erneuten Güterabwägung nicht aus.
Nachdem sich auch nach der weiteren Konkretisierung des Vorhabens her-
ausgestellt hat, dass der Wunsch nach einer besseren Dorfplatzgestaltung
den Abbruch des streitgegenständlichen Gebäudes nicht zu rechtfertigen
vermag, da ausserdem zu erwarten ist, dass die Gemeinde eine Lösung im
Sinne des Gegenvorschlags B unter Sanierung und Umbau des Gebäudes
zeitnah anstreben wird und nicht zuletzt zur Schaffung rechtlich klarer Ver-
hältnisse erscheint nunmehr eine formelle Unterschutzstellung angezeigt.
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Demgemäss ist der Stadtrat einzuladen, das Gebäude A-Strasse 23 unter
Schutz zu stellen.
Auf die weiteren Vorbringen des Rekurrenten ist bei diesem Ergebnis nicht
mehr einzugehen.
8.
Zusammengefasst ist der Rekurs gutzuheissen.
Demgemäss ist der Beschluss des Stadtrates X vom 8. September 2022 auf-
zuheben. Der Stadtrat ist einzuladen, das Gebäude Vers.-Nr. 1 auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 1 an der A-Strasse 23 in X unter Schutz zu stellen.
9.1.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten dem Stadtrat X aufzuerlegen
(§ 13 VRG).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein
grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3.
Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 4'500.-- festzusetzen.
9.2.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
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den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-
triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-
sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom
16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend dem Rekurrenten zulas-
ten des Stadtrats X eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Angemes-
sen erscheint ein Betrag von Fr. 1'700.--. Da die Umtriebsentschädigung
pauschal festgelegt wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzu-
satzes von vornherein (BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr.
56; www.baurekursgericht-zh.ch).
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