zh_baurekursgericht · BRGE I Nrn. 0125-0126/2014 · 2014-09-09 · de
Mobilfunk-Basisstation auf einem baurechtswidrigen Gebäude. Interessenabwägung im Sinne von § 357 Abs. 1 PBG. Zusammenfassung der Rechtsprechung in Bezug auf Mobilfunkanlagen.

Der Antennenmast, die daran montierten Antennenmodule sowie kleindimensionierte technische Bestandteile gelten praxisgemäss als "kleinere technisch bedingte Aufbauten" im Sinne von § 292 PBG, auch wenn sie (bei Flachdachbauten) die hypothetische Schrägdachfläche von 45° durchstossen. Grundsätzlich gilt dies nicht für die so genannten Technikschränke (auch als Technik-Container, Track-Box, BTS etc. bezeichnet), falls diese sendetechnisch nicht zwingend auf dem Gebäudedach platziert werden müssen. Im Einzelfall ist jedoch abzuklären, was noch als kleindimensionierter technischer Bestandteil oder bereits als Technikschrank gilt. Um als Technikschrank qualifiziert zu werden, muss mindestens ein vollständiger Witterungsschutz vorhanden sein.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nrn. R1L.2014.00008 und R1L.2014.00009
BRGE I Nr. 0125/2014 und 0126/2014
Entscheid vom 9. September 2014
Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Hess, Baurichter Walter Baumann, Baurichter Ul-
rich Weiss, Gerichtsschreiber Roland Blaser
in Sachen Rekurrierende
R1L.2014.00008
1. N. Y., [….]
2. S. und J. D., [….]
3. T. S., [….]
4. E. G., [….]
5. M. AG, [….]
6. R. und N. M., [….]
7. U. I., [….]
R1L.2014.00009
F. L., [….]
gegen Rekursgegnerinnen
1. Baubehörde X, [….]
2. Orange Communications SA, Hardturmstrasse 161, 8005 Zürich
betreffend Beschluss des Ausschusses Bau und Planung vom 27. Januar 2014; Bau-
bewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 22. März 2010 verweigerte die Baubehörde X der Oran-
ge Communications SA (Orange) die Erstellung einer Mobilfunk-
Basisstation auf dem Gebäude R.-Strasse 13 in X wegen mangelnder Ein-
ordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung.
B.
Den dagegen von der Orange erhobenen Rekurs hiess das Baurekursge-
richt mit Urteil vom 4. März 2011 gut und wies die Baubehörde an, das Be-
willigungsverfahren fortzuführen und das Baugesuch vollumfänglich – u.a.
auch im Lichte von § 357 PBG – zu beurteilen (BRGE I Nr. 0051/2011).
Die entsprechenden Beschwerden mehrerer Nachbarn wies das Verwal-
tungsgericht mit Urteil vom 17. August 2011 ab. Das Verwaltungsgericht
hielt dabei ebenfalls fest, die kommunale Behörde habe insbesondere noch
zu prüfen, ob die Basisstation im Sinne von § 357 PBG gesetzeskonform
sei (VB.2011.00226/227 vom 17. August 2011, E. 7).
C.
Mit Beschluss vom 24. Oktober 2011 bewilligte die Vorinstanz die streitbe-
troffene Kommunikationsanlage.
D.
Die gegen diese Bewilligung erhobenen Rekurse hiess das Baurekursge-
richt mit Urteil vom 9. März 2012 wiederum gut und wies die kommunale
Baubehörde an, das strittige Bauvorhaben bezüglich seiner Vereinbarkeit
mit § 357 PBG zu prüfen, was jene unterlassen hatte (BRGE I Nrn. 0045
und 0046/2012).
E.
Mit Beschluss vom 27. Januar 2014 bewilligte die Baubehörde X das Bau-
vorhaben der Orange erneut.
R1L.2014.00008 Seite 2

F.
Gegen diese Baubewilligung rekurrierten mit separaten Eingaben vom
26. bzw. 28. Februar 2014 binnen gesetzlicher Frist an das Baurekursge-
richt:
– N. Y., S. und J. D., T. S., E. G., die M. AG, R. und N. M. sowie U. I.,
welche beantragten (Verfahren G.-Nr. R1L.2014.00008):
- "Es sei der von der Baubehörde X unter Geschäftsnummer
2009/0054 vom 27. Januar 2014 erlassene Entscheid wegen un-
vollständiger Sachverhaltsfeststellung verbunden mit unrichtiger
Rechtsanwendung aufzuheben und zur Neubeurteilung an die Vo-
rinstanz zurückzuweisen.
- unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Rekursgeg-
ner."
– F. L., welcher beantragte (Verfahren G.-Nr. R1L.2014.00009):
"1. Der Beschluss der Baubehörde X vom 27. Januar 2014 sei auf-
zuheben, und es sei die Baubewilligung zu verweigern.
2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich MWSt
zu Lasten der privaten Rekursgegnerin."
G.
Mit Verfügungen vom 28. Februar und 5. März 2014 wurde der Eingang der
Rekurse vorgemerkt, diesen die aufschiebende Wirkung zuerkannt sowie
das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
H.
In ihren Rekursantworten vom 23. und 28. April 2014 beantragten die
Orange sowie die Vorinstanz die Abweisung der Rekurse. Die Orange ver-
langte zudem die Zusprechung von Umtriebsentschädigungen.
I.
Die rekurrentischen Repliken datieren vom 23. und 26. Mai 2014; die Dupli-
ken der Orange vom 16. Juni 2014.
K.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit entscheidrelevant, in den
nachstehenden Erwägungen Bezug genommen.
R1L.2014.00008 Seite 3

Es kommt in Betracht:
1.
Die das gleiche Bauvorhaben betreffenden Rekursverfahren G.-Nrn.
R1L.2014.00008 und R1L.2014.00009 sind zu vereinigen.
2.
Die Rekurrierenden wohnen als Eigentümer oder Mieter im gemäss bun-
desgerichtlicher Definition rechtmittellegitimierten Umkreis der strittigen
Kommunikationsanlage (Einsprecherradius). Sie sind somit mehr als ir-
gendwelche Dritte oder die Allgemeinheit in ihren eigenen Interessen be-
troffen und daher aufgrund der nachstehend zusammengefassten Rügen
gemäss § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) rechtsmittellegiti-
miert. Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf
die Rekurse einzutreten.
3.
Die auf dem Flachdach des streitbetroffenen Wohn- und Geschäftsgebäu-
des vorgesehene GSM/UMTS-Basisstation soll, an einen 5 m hohen Mast
montiert, mit einer Gesamtleistung von maximal 4'500 W auf den Azimu-
ERP
ten 80°, 260° und 340° betrieben werden. Zur geplanten Kommunikations-
anlage gehören zwei Richtfunk-Rundantennen sowie das für die Anlage-
steuerung benötigte technische Equipment, welches auf dem Gebäude-
dach platziert werden soll.
Das vorliegend strittige Baugesuch entspricht noch immer in allen Teilen
(auch bezüglich der technischen Parameter) demjenigen, welches seiner-
zeit Gegenstand des Rekursentscheids vom 4. März 2011 war (BRGE I
Nr. 0051/2011). Das Baugrundstück liegt in der Wohnzone W2.
4.1.
Die Rekurrierenden im Verfahren G.-Nr. R1L.2014.00008 führen zur Be-
gründung im Wesentlichen an, die kommunale Behörde habe nun zwar
endlich überprüft, ob die auf einem deutlich baurechtswidrigen Gebäude
R1L.2014.00008 Seite 4

geplante Basisstation den Anforderungen von § 357 PBG standhalte. Sie
habe dabei allerdings eine unvollständige und fehlerhafte Interessenabwä-
gung vorgenommen. Die privaten Interessen der Rekurrierenden seien viel
zu wenig gewichtet worden. Das gelte u.a. bezüglich der vom Streitobjekt
ausgehenden ideellen Immissionen, der eingeschränkten Fernsicht und der
Entwertung ihrer Liegenschaften. Es sei unberücksichtigt geblieben, dass
der Antennenmast den Rekurrierenden wahrnehmungsmässig unmittelbar
"vor die Nase gepflanzt" werde. Vom rekurrentischen Blickwinkel aus sei
das Streitobjekt keine kleinere technisch bedingte Aufbaute mehr. Im Ver-
gleich dazu seien die Interessen der Orange an der Erstellung der Basis-
station überproportional gewichtet worden. Mit der Argumentation der Vo-
rinstanz komme das Gefühl auf, das Funktionieren des schweizerischen
Mobilfunknetzes hänge einzig von dieser Station ab. Die technische Erfor-
derlichkeit habe die Bauherrschaft nicht nachweisen können. Es gebe
durchaus geeignete Alternativstandorte.
4.2.
Der Rekurrent im Verfahren G.-Nr. R1L.2014.00009 moniert kurz zusam-
mengefasst die mangelhafte Einordnung der seiner Ansicht nach massiv
und unvorteilhaft auf die bauliche und landwirtschaftliche Umgebung ein-
wirkenden Mobilfunk-Basisstation, die überdies auf einem krass bau-
rechtswidrigen Gebäude geplant sei. Der Technikcontainer könne nicht
mehr als kleinere technisch bedingte Aufbaute im Sinne von § 292 PBG
qualifiziert werden. Das benachbarte Quartier mit der rekurrentischen Lie-
genschaft sei eine Gartensiedlung mit hohem Wohnwert und werde durch
eine solche in den Himmel ragende Nadel ganz erheblich beeinträchtigt.
Von einer gesetzeskonformen Einordnung könne jedenfalls keine Rede
sein. Im Rahmen der notwendigen Interessenabwägung im Lichte von §
357 PBG falle das Interesse der Anwohner an einer intakten Fernsicht, ei-
ner geringeren Strahlenbelastung etc. weit stärker ins Gewicht als ein zu-
sätzlicher Ausbau des in X ohnehin bereits sehr gut funktionierenden Mobil-
funknetzes der Orange.
4.3.
Demgegenüber hält die Rekursgegnerschaft zur Hauptsache fest, die nur
durchschnittlich dimensionierte und deshalb optisch auf dem Standortge-
bäude kaum in Erscheinung tretende Basisstation stehe in einem guten
Kontext zu einer äusserst heterogen baulichen Umgebung. Von einer ein-
R1L.2014.00008 Seite 5

ordnungsmässig objektiv wahrnehmbaren Beeinträchtigung des H.-
Quartiers oder anderer benachbarter Quartierbereiche könne nicht die Re-
de sein. Die Anforderungen von § 238 PBG würden deutlich erfüllt. Es gehe
denn hier eigentlich auch mehr um diffuse Ängste der Rekurrierenden vor
übermässiger elektromagnetischer Strahlung. Die gesetzlichen Grenzwerte
würden aber ohne weiteres eingehalten, was rekurrentischerseits nicht in
Frage gestellt werde. Folglich spielten solche Argumente wie auch die bau-
gesetzlich nicht geschützte freie Fernsicht keine Rolle bei der korrekt vor-
genommenen Interessenabwägung im Sinne von § 357 PBG. Als kleinere
technisch bedingte Infrastrukturanlage sei das Streitobjekt ohne weiteres
bewilligungsfähig.
5.1. – 5.6
[….]
6.1.
Das in der Wohnzone W2 an relativer starker Hanglage situierte Standort-
gebäude weist mehr als die in dieser Zone zulässigen zwei Vollgeschosse
auf und ist mit einer Gebäudehöhe vom 12 m (anstatt 7,5 m) auch insoweit
baurechtswidrig, womit hier § 357 PBG zur Anwendung kommt. In diesem
Zusammenhang wird u.a. moniert, die streitbetroffene Basisstation könne
nicht mehr als kleinere technisch bedingte Aufbaute im Sinne von § 292
PBG qualifiziert werden. Sie müsse vielmehr bei der Gebäudehöhe berück-
sichtigt werden, womit insoweit eine unzulässige weiter gehende Abwei-
chung von Vorschriften gemäss § 357 PBG vorliege.
6.2.
Gemäss § 357 Abs. 1 PBG dürfen bestehende Bauten und Anlagen, die
Bauvorschriften widersprechen, umgebaut, erweitert und anderen Nutzun-
gen zugeführt werden, sofern sie sich für eine zonengemässe Nutzung
nicht eignen, wenn keine überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen
Interessen entgegenstehen (Satz 1). Für neue oder weiter gehende Abwei-
chungen von Vorschriften bleiben die erforderlichen Ausnahmebewilligun-
gen vorbehalten (Satz 2). Eine weiter gehende Abweichung von Vorschrif-
ten im Sinne von § 357 Abs. 1 Satz 2 PBG ist dabei nur anzunehmen,
wenn zusätzlich gegen eine bereits verletzte planungs- und baurechtliche
R1L.2014.00008 Seite 6

Bestimmung verstossen wird (VB.2007.00005 und VB.2007.00040 vom
28. März 2007, E. 4.2).
Auch bei der Anwendung von § 357 PBG, insbesondere im Rahmen der
gebotenen Interessenabwägung, stellt sich die Frage, ob die Kognitionsbe-
schränkung des Baurekursgerichts entfällt. Dies kann hier jedoch offenblei-
ben, ist doch der Entscheid der Vorinstanz, wie die nachstehenden Erwä-
gungen zeigen werden, selbst bei uneingeschränkter Überprüfung zu
schützen.
6.3.1.
Mobilfunk-Basisstationen der üblichen Art weisen keinen Gebäudecharak-
ter im Sinne von § 2 Abs. 1 der Allgemeinen Bauverordnung (ABV) auf und
unterliegen nicht den Vorschriften über die Gebäudehöhe, sofern sie nicht
die tatsächliche oder bei Flachdachgebäuden die hypothetische Schräg-
dachfläche, die mit einem Winkel von 45° maximal einen Meter über der
Schnittlinie des Flachdaches mit der Fassade anzusetzen ist, durchstossen
(§ 281 Abs. 1 PBG; BRGE I Nr. 0083/2011 vom 29. April 2011, E. 14.3).
Werden letztere Kriterien nicht erfüllt, gelten sie – sofern die kommunale
Bau- und Zonenordnung nichts anderes bestimmt – grundsätzlich als
Dachaufbauten und haben somit der Vorschrift von § 292 PBG zu genügen.
Danach dürfen Dachaufbauten, ausgenommen Kamine, Anlagen zur Nut-
zung von Sonnenenergie und kleinere technisch bedingte Aufbauten, ins-
gesamt nicht breiter als ein Drittel der betreffenden Fassadenlänge sein.
6.3.2.
Als kleinere technisch bedingte Aufbauten im Sinne dieser Bestimmung
gelten nach der Rechtspraxis u.a. durchschnittlich dimensionierte Mobil-
funk-Basisstationen, soweit diese auf dem betreffenden Gebäudedach
standortgebunden sind (BRGE II Nr. 0108/2014 vom 12. August 2014,
E. 7.3.2). Solches gilt nach der Rechtsprechung für den Mast, die Antennen
und kleindimensionierte technische Bestandteile (unabhängig davon, ob
diese nun als Teil einer Basisstation erkennbar sind oder als sonstige tech-
nische Anlage kaschiert werden), jedoch nicht für eigentliche Technik-
schränke (zuweilen auch als Technik-Container bezeichnet), welche sende-
technisch nicht auf dem Dach platziert werden müssen, es sei denn, die
gesuchstellende Mobilfunkgesellschaft könne letzteres im konkreten Einzel-
R1L.2014.00008 Seite 7

fall explizit beweisen (BRGE II Nr. 0158/2011 vom 5. Juli 2011, E. 9.3, und
BRGE II Nrn. 0103 und 0104/2012 vom 19. Juni 2012, E. 9.2).
Was noch als kleindimensionierter technischer Bestandteil im genannten
Sinne oder bereits als Technikschrank (für welche es im Übrigen zahlreiche
Varianten und nicht ein bestimmt dimensioniertes Modell gibt) im Sinne der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu qualifizieren ist
(VB.2010.00469, E. 3.3.3, in BEZ 2011 Nr. 11), muss im Einzelfall bestimmt
werden. Immerhin impliziert der Begriff Schrank (oder auch Container),
dass ein vollständiger Witterungsschutz vorhanden sein muss.
6.3.3.
Im vorliegenden Fall zeigen die Baugesuchsunterlagen jedoch, dass sämt-
liche Bestandteile der strittigen Basisstation (sogar der Antennenmast) un-
terhalb der hypothetischen Schrägdachfläche von 45° liegen, weshalb sie
entgegen rekurrentischer Auffassung keine Dachaufbauten im bereits defi-
nierten Sinne sind und die Bestimmung von § 292 PBG folglich nicht zur
Anwendung kommt.
Schliesslich bleibt in diesem Zusammenhang bemerkungsweise festzuhal-
ten, dass selbst ein im Sinne von §§ 292 und 357 PBG unzulässiger Tech-
nikschrank nicht zwingend zur rekurrentischerseits beantragten Aufhebung
der Baubewilligung führen würde. Vielmehr wäre die Bauherrschaft wohl
nebenbestimmungsweise zu verpflichten, die Anlagesteuerung im Gebäu-
deinnern zu realisieren.
6.4.1.
Die Bewilligungsfähigkeit des Streitobjekts hängt somit davon ab, ob ihm im
Sinne von § 357 Abs. 1 Satz 1 PBG keine überwiegenden öffentlichen oder
privaten Interessen entgegenstehen. Ob dies zutrifft, ist auf Grund einer
einzelfallbezogenen Interessenabwägung zu beurteilen, mit welcher die In-
teressen der Bauherrschaft gegen die entgegenstehenden privaten
und/oder öffentlichen Interessen abgewogen werden. Zur Ermittlung des
Gewichts der nachbarlichen Interessen sind die Auswirkungen der geplan-
ten baulichen Veränderung im Kontext mit der bestehenden Baurechtswid-
rigkeit den Auswirkungen einer neuen, baurechtskonformen Baute auf das
Nachbargrundstück entgegenzustellen.
R1L.2014.00008 Seite 8

Ideelle Immissionen wie namentlich die Angst der Anwohner vor elektro-
magnetischer Strahlung können entgegen der Auffassung der Rekurrieren-
den im Verfahren G.-Nr. R1L.2014.000008 bei dieser Interessenabwägung
nicht ausschlaggebend sein, da sie erstens baurechtlich irrelevant und
zweitens auch bei der Erstellung der Antennenanlage auf einer baurechts-
konformen Baute vorhanden wären. Beides gilt auch bezüglich des monier-
ten Wertverlustes ihrer Liegenschaften (BRGE I Nr. 0083/2011 vom
29. April 2011, E. 14.4).
Im rekurrentischerseits zitierten Bundesgerichtsentscheid ging es nicht um
eine Interessenabwägung im vorliegenden Sinne, ja nicht einmal um ein
konkretes Bauvorhaben. In jenem Verfahren war vielmehr im Rahmen einer
revidierten kommunalen Bau- und Zonenordnung strittig, ob es zulässig sei,
visuell als solche erkennbare Mobilfunk-Basisstationen mit der Begrün-
dung, sie verursachten ideelle Immissionen, in Wohnzonen grundsätzlich
zu verbieten bzw. in Anwendung einer sogenannten Kaskaden- oder Priori-
tätenregelung nur unter bestimmten Bedingungen zuzulassen. Daraus kön-
nen die Rekurrierenden im vorliegenden Fall nichts zu ihren Gunsten ablei-
ten.
6.4.2.
Die Baugesuchsunterlagen sowie die Verfahrensakten zeigen, dass die
strittige Basisstation im Lichte der gebotenen Objektivität beurteilt zu keiner
nennenswerten Beeinträchtigung nachbarlicher Interessen führen kann.
Insbesondere bewirken der durchschnittlich dimensionierte Antennenmast,
die daran montierten Antennenmodule sowie die weiteren technischen Be-
standteile keinen relevanten zusätzlichen Schattenwurf auf die umliegen-
den Gebäude und Freiflächen. Massgebend für die diesbezügliche Beurtei-
lung sind im Übrigen die Baugesuchpläne und nicht subjektive rekurrenti-
sche Fotomontagen (vgl. Dossier G.-Nr. R1L.2014.00008; act. 5.3 und 5.4).
Die Belichtungs- und Besonnungsverhältnisse für die Nachbarn werden
höchstens marginal verschlechtert. Dasselbe gilt bezüglich der Aussicht
bzw. Fernsicht von den rekurrentischen Wohngebäuden auf das Orts- und
Landschaftsbild. Dazu wird sogar in der Rekursschrift im Verfahren G.-Nr.
R1L.2014.000008 festgehalten, dass die Fernsicht durch die Antenne "zu-
gegebenermassen nicht wesentlich tangiert" werde (act. 2, S. 4). Auch im
Verfahren G.-Nr. Nr. R1L.2014.000009 werden die diesbezüglichen Aus-
wirkungen weit übertrieben und aus einer sehr subjektiven rekurrentischen
Wahrnehmung heraus geschildert. Es ist vielmehr eine Realität, dass Mo-
R1L.2014.00008 Seite 9

bilfunk-Basisstationen (ausser wenn sie baulich kaschiert werden) nicht un-
sichtbar sind und von Nachbarliegenschaften aus oft als solche visuell
deutlich wahrgenommen werden. Daraus kann rekurrentischerseits nicht
auf ein gewichtiges privates Interesse geschlossen werden.
Öffentliche Interessen, wie etwa solche des Natur- und Heimatschutzes,
werden nicht tangiert. Nicht in diese Interessenabwägung eingezogen wer-
den darf die von der Basisstation emittierte elektromagnetische Strahlung,
da die immissionsrechtlichen Aspekte abschliessend durch die Verordnung
über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) geregelt werden.
Die Immissions- und Anlagegrenzwerte dieser Verordnung werden von der
strittigen Basisstation unbestrittenermassen eingehalten, womit deren elekt-
romagnetische Immissionen nicht als nachbarliche Beeinträchtigung in die
Waagschale der privaten rekurrentischen Interessen geworfen werden
können.
6.4.3.
Hingegen ist die Orange konzessionsrechtlich verpflichtet, ihren Kunden
Mobilfunknetze mit genügenden Kapazitäten in guter Übertragungsqualität
zu Verfügung zu stellen (BRGE III Nr. 0027/2013 vom 27. März 2013,
E. 10.3). Im Rahmen dieser Interessenabwägung ist nicht unerheblich,
dass sich die Suche der Mobilfunkgesellschaften nach geeigneten Standor-
ten für Basisstationen in der Regel nicht leicht gestaltet (BRGE II
Nr. 0158/2011 vom 8. Juli 2011, E. 9.4). Einerseits können solche Anlagen
aufgrund der gebotenen Netzplanung nicht irgendwo stehen. Andererseits
scheitern übertragungstechnisch gute Standorte oft am Widerstand der Ei-
gentümerschaft potentieller Standortgebäude (BRGE II 0036/2013 vom
12. März 2013, E. 11.3). Aus den Akten ist ohne weiteres ersichtlich, dass
die private Rekursgegnerin aus Kapazitätsgründen auf die streitbetroffene
Anlage angewiesen ist.
6.4.4.
Insgesamt fällt die Interessenabwägung im Sinne von § 357 Abs. 1 Satz 1
PBG klar zugunsten der privaten Rekursgegnerin aus, womit die streitbe-
troffene Anlage auch insoweit baurechtskonform ist.
7.
Zusammenfassend sind die Rekurse vollumfänglich abzuweisen. [….]
R1L.2014.00008 Seite 10