zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0034/2014 · 2014-03-11 · de
Natur- und Heimatschutz. Gestaltungsplan. Schutzmassnahmen zur Erhaltung von Bauten und Anlagen in der Substanz mittels Gestaltungsplan (Änderung der Rechtsprechung). Schutzwürdigkeit eines Industriekamins. Verhältnismässigkeit der Unterschutzstellung.


BRGE II Nr. 0034/2014 vom 11. März 2014 in BEZ 2014 Nr. 18
Auf ein Provokationsbegehren hin entliess der Gemeinderat einen
Industrie-Hochkamin aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen
Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung. Hiergegen erhob die Zürcherische
Vereinigung für Heimatschutz (ZVH) Rekurs.
Aus den Erwägungen:
2. Der streitbetroffene Hochkamin der ehemaligen Papierfabrik X. liegt in
der Industriezone I 4 gemäss Bau- und Zonenordnung und im Perimeter des
privaten Gestaltungsplans «S.». Dieser bezweckt, das S.-Areal für Wohn-
zwecke nutzen zu können und sieht die Erhaltung des Hochkamins, dessen
zugehörigen Fabrikbauten nicht mehr vorhanden sind, vor.
Die Mitbeteiligte (Grundeigentümerin und Bauherrin) ist derzeit daran, auf
dem 8816 m2 grossen Grundstück eine Wohnüberbauung zu errichten. Sie
stellte am 4. Juni 2013 ein Provokationsbegehren (§ 213 Abs. 1 PBG) mit der
Begründung, bei Beginn der Sanierungsmassnahmen für die Kaminanlage
habe sich gezeigt, dass sich diese in einem noch schlechteren Zustand als
ursprünglich angenommen befinde. Es mache keinen Sinn, den Kamin zu
erhalten, und die Sicherheit der zukünftigen Bewohner könne auch mit einem
unverhältnismässigen Aufwand nicht hundertprozentig gewährleistet werden.
Zudem stelle sich die Frage, ob ein Kamin ohne «Betriebsgebäude» schutz-
würdig sei. (…)
3.3.1 Nach der bisherigen Rechtsprechung des Baurekursgerichtes kann
mit planungsrechtlichen Schutzmassnahmen im Sinne von § 205 lit. a PBG, zu
denen auch Gestaltungspläne gehören, regelmässig keine Substanzerhaltung
verlangt werden. Eine solche ist vielmehr von der zuständigen Exekutivbehörde
mit Verfügung, Verordnung oder Vertrag sicherzustellen (§§ 205 lit. b - d und
211 Abs. 2 PBG; BRGE II Nrn. 0037/2012 - 0042/2012 vom 20. März 2012, E.
7.5.5.; BRGE II Nr. 0132/2012 vom 21. August 2012, E. 4.2.; BRGE II Nr.
0173/2013 vom 3. Dezember 2013, E. 5.2). An dieser Auffassung ist nicht
länger festzuhalten.
Die Rechtsordnung schreibt eine verbindliche Rangordnung von
Schutzmassnahmen vor. Demgemäss sind Schutzobjekte vorab durch
Massnahmen des Planungsrechts zu erhalten (vgl. RB 1989 Nr. 65, E. 5 = BEZ
1989 Nr. 12). Die Natur- und Heimatschutzverordnung (NHV) sieht dem-
entsprechend als Schutzmassnahme in erster Linie planungsrechtliche
Massnahmen vor; Schutzmassnahmen gemäss § 205 lit. b, c und d PBG sind

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nur anstelle oder in Ergänzung planungsrechtlicher Massnahmen anzuordnen,
wenn oder soweit diese und die Bauvorschriften keinen fachgerechten Schutz
sicherstellen (vgl. § 9 Abs. 1 NHV). Der planungsrechtliche Schutz von
Ortsbildern erfolgt in erster Linie durch die Festsetzung von Kern- oder
Freihaltezonen und/oder mit Hilfe von Gestaltungsplänen (§ 24 NHV). Nach
ständiger Praxis dürfen Kernzonenvorschriften (§ 50 Abs. 2 und 4 PBG) keine
Substanzerhaltung gebieten (VGr, 28. August 1997, VB.96.00210, 00211 und
00217 = BEZ 1997 Nr. 21 und RB 1989 Nr. 65, E. 5a, = BEZ 1989 Nr. 12). Die
Bestimmung von § 50 PBG umschreibt die Kernzone als Schutzzone
abschliessend und wird so ausgelegt, dass sich der Schutz mittels Kernzonen
in entsprechenden Bauvorschriften erschöpfen muss. Daran ist festzuhalten.
Hieraus kann indes nicht geschlossen werden, dass auch mit der
Schutzmassnahme des Gestaltungsplans von vornherein kein Substanzschutz
betrieben werden kann, bloss weil der Gestaltungsplan ebenfalls als
planungsrechtliche Schutzmassnahme einzureihen ist. Kernzonenvorschriften
und Gestaltungspläne haben unterschiedliche Anwendungsbereiche. Mit
Gestaltungsplänen wird die Überbauung und Nutzung eines in der Regel
wenige Grundstücke umfassenden Gebietes in individuell-konkreter Art und
Weise und unter Umständen sehr detailliert festgelegt. Damit kann ein
Gestaltungsplan einer Verfügung oder einem Vertrag im Sinne von § 205 lit. c
bzw. d PBG wesentlich näher kommen als generell-abstrakte Kernzonen-
bestimmungen.
Zwar werden in der Praxis die Verpflichtung, eine Gebäudegruppe, ein
Einzelgebäude oder Teile sowie Zugehör von solchen (vgl. § 203 Abs. 1 lit. c
PBG) in der Substanz zu erhalten, sowie der Schutzumfang im Einzelnen in der
Regel durch Verfügung oder Vertrag (§ 205 lit. c oder d PBG) statuiert. Dem
heimatschutzrechtlichen Regelungsgefüge des PBG und der NHV oder
einzelnen Bestimmungen darin kann indes nicht entnommen werden, dass
andere planungsrechtliche Schutzmassnahmen als die Kernzone nicht
ebenfalls zumindest auf die grundsätzliche Pflicht zur Erhaltung eines
Schutzobjektes abzielen dürfen. Namentlich kann den Bestimmungen von §
207 PBG und § 24 f. NHV, die sich mit dem Inhalt der Schutzmassnahmen
befassen, keine solche Einschränkung entnommen werden. Auch daraus, dass
der Ortsbildschutz nach § 24 NHV den planungsrechtlichen Schutzmass-
nahmen zugewiesen wird, kann nicht der Schluss gezogen werden,
planungsrechtliche Schutzmassnahmen seien allein dem Ortsbildschutz
vorbehalten und dürften nicht auch der Substanzerhaltung von Einzelobjekten
dienen. Umgekehrt müssen die besonderen Anordnungen gemäss § 25 NHV
nicht ausnahmslos auf Substanzerhaltung abzielen, auch wenn die Bestimmung
von § 25 NHV ihrem gesamten Inhalt nach auf die Substanzerhaltung als dem
Regelfall einer besonderen Anordnung zugeschnitten ist. So hat es die
Rekursinstanz als zulässig erachtet, das von der Bauordnung in der Kernzone
wahlweise zur Verfügung gestellte Bauen gemäss Ersatzbauvorschrift im
Einzelfall als Schutzmassnahme im Sinne von § 205 lit. c PBG verpflichtend
anzuordnen (BRKE II Nr. 0063 und 0064/2008 vom 15. April 2008, E. 7.3.3,
nicht publiziert).
Sodann schliessen auch die Vorschriften von §§ 83 ff. PBG über die
Gestaltungspläne nicht aus, dass mit dem Gestaltungsplan nebst der Ersatz-

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bauweise auch ein Substanzschutz angeordnet werden kann, äussern sich
diese Vorschriften doch überhaupt nicht über den zulässigen Inhalt des
Gestaltungsplans als Schutzmassnahme. Insofern ist die Rechtslage eine
andere als bei den Kernzonen, indem § 50 PBG den zulässigen Inhalt von
Kernzonen als planungsrechtlicher Schutzmassnahme abschliessend festlegt.
Die Anordnung der Substanzerhaltung mit dem Mittel des Gestaltungs-
plans erscheint besonders in solchen Fällen sinnvoll, wo die bauliche
Entwicklung eines Areals unter Einbezug und Erhalt von Schutzobjekten fest-
gelegt werden soll. Dies ist in der Praxis immer wieder anzutreffen und scheint
einem Bedürfnis zu entsprechen. Einschränkend ist festzuhalten, dass ein
Gestaltungsplan nur dazu geeignet ist, die grundsätzliche Erhaltungspflicht zu
statuieren. Demgegenüber wird der genaue Schutzumfang im Regelfall weiter
auszuführen sein, sei es mittels Verfügung oder Vertrag oder allenfalls mit
einem projektbezogenen Schutzentscheid im Rahmen einer Baubewilligung
(vgl. VGr, 27. März 2013, VB.2012.00373, E. 3.1. f., = BEZ 2013 Nr. 10). Ein
solches Zusammenwirken von Schutzmassnahmen entspricht der Vorschrift
von § 9 NHV. Zugleich wird damit auch § 207 Abs. 1 PBG genügt; der Umfang
der Schutzmassnahmen kann dergestalt örtlich und sachlich genau
umschrieben werden.
Im Weiteren stösst das Mittel des Gestaltungsplans dort an eine Grenze,
wo die Erhaltung von Schutzobjekten im Gestaltungsplanperimeter für die
Projektierung von Neubauten keinen angemessenen Spielraum mehr offen
lässt (vgl. § 83 Abs. 2 PBG). Mit andern Worten entfällt der Gestaltungsplan
dort als Mittel der Unterschutzstellung von Bauten und Anlagen, wo nicht
gesagt werden kann, dass die Schutzobjekte in einen mit dem Gestaltungsplan
geregelten Neubaukontext eingereiht werden sollen, sondern es mehr oder
minder ausschliesslich um Schutzmassnahmen geht. Diesfalls dürfte denn auch
kaum Bedarf bestehen, Schutzmassnahmen just mit einem Gestaltungsplan
anzuordnen.
3.3.2 Ziffer 4.5 der Bestimmungen des privaten Gestaltungsplans «S.»
lautet wie folgt: «Die im Plan bezeichneten Bauten sind zu erhalten. Der genaue
Schutzumfang wird im Baubewilligungsverfahren festgelegt». Im Situationsplan
sind auf dem streitbetroffenen Baugrundstück der Hochkamin und auf der
benachbarten Parzelle das Wohnhaus an der S.-Strasse 72 als inventarisierte
Schutzobjekte eingezeichnet. Auch im erläuternden Bericht «Areal S. –
Entwicklungsplanung und Gestaltungsplan» wird im Kapitel «Rand-
bedingungen» Folgendes festgehalten: «Das Wohnhaus und das Hochkamin
sollen erhalten bleiben und sind in einer künftigen Neuüberbauung zu
integrieren». Demgemäss berücksichtigten die im Zuge der Planausarbeitung
erarbeiteten und das schliesslich festgelegte Bebauungsmuster den Bestand
der beiden Schutzobjekte und legten die Baubereiche entsprechend fest. Somit
ist nach dem klaren Wortlaut der Gestaltungsplanbestimmungen der Kamin zu
erhalten. (…)
Im Ergebnis steht fest, dass der private Gestaltungsplan «S.» im Sinne
einer Schutzmassnahme gemäss § 205 lit. a PBG den Erhalt des Hochkamins
anordnet. Auf das Provokationsbegehren wäre höchstens insoweit einzugehen

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gewesen, als es um den Umfang der Schutzmassnahmen geht (vgl. § 213 Abs.
1 PBG). Die grundsätzlichen Fragen der Schutzwürdigkeit und des öffentlichen
Interesses am Erhalt des Kamins hätten sich dagegen nur im Zusammenhang
mit einer Änderung der Gestaltungsplanvorschriften stellen können. Der
Verzicht auf jegliche Schutzmassnahmen und in der Folge die Beseitigung des
Hochkamins lassen sich mit dem geltenden Gestaltungsplan nicht vereinbaren,
weshalb der angefochtene Beschluss in Gutheissung des Rekurses aufzuheben
ist.
Hinsichtlich der geplanten Sanierungsmassnahmen und namentlich der
damit verbundenen Eingriffe in die Substanz des Schutzobjekts wird die
Vorinstanz im Sinne von Ziffer 4.5 der Gestaltungsplanvorschriften den
genauen Schutzumfang festzulegen haben.
4.1 Unbesehen davon, dass sich die Erhaltungspflicht bereits aus dem
Gestaltungsplan ergibt, lässt sich der Verzicht auf Schutzmassnahmen auch
nicht mit der Vorschrift von § 203 PBG vereinbaren. (…)
4.4 Schutzobjekte sind unter anderem Ortskerne, Quartiere, Strassen und
Plätze, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die
als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder
baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaft oder
Siedlungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen
Umgebung (§ 203 Abs. 1 lit. c PBG).
Aus der vom Gesetz alternativ zur landschafts- oder siedlungsprägenden
Wirkung vorausgesetzten Zeugeneigenschaft ergibt sich das Erfordernis, dass
ein Objekt, über welches Schutzmassnahmen verhängt werden sollen,
namentlich auf Grund seiner ortsbaulichen, baulichen oder ausstattungs-
mässigen Eigenschaften von einer Epoche Zeugnis abzulegen, d.h. die
betreffende Epoche zu veranschaulichen und im eigentlichen Wortsinne zu
dokumentieren vermag. Allein der Umstand, dass ein Objekt einer Epoche
zugeordnet werden kann, ist somit für die Bejahung der Zeugeneigenschaft
noch nicht ausreichend. Zudem lässt das Gesetz auch die blosse
Zeugeneigenschaft noch nicht genügen; das betreffende Objekt muss vielmehr
ein wichtiger Zeuge sein. Diese Qualifikation kann sich aus verschiedenen, hier
nicht abschliessend aufzuzählenden Gründen ergeben. Ein wichtiger Zeuge
liegt namentlich dann vor, wenn die betreffende Baute auf Grund ihrer
gesamten Beschaffenheit eine Epoche besonders aussagekräftig und
qualitätsvoll zu dokumentieren vermag.
Mit dem Begriff der Epoche werden vom Gesetz auch Ereignisräume
anvisiert, die zeitlich oder lokal vergleichsweise eng begrenzt sind und daher im
Allgemeinen kaum als «Epochen» zu bezeichnen wären. Namentlich mit Blick
auf die baukünstlerischen Epochen gilt sodann, dass auch Bauten, die
Übergänge zwischen solchen bezeugen, Schutzobjekte sein können. Zu
verlangen ist allerdings stets, dass die betreffende politische, wirtschaftliche,
soziale oder baukünstlerische Epoche klar definiert werden kann. (…)

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4.5 Die Vorinstanz spricht dem Kamin die Eigenschaft als wichtiger Zeuge
im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG nur deshalb ab, weil von der übrigen
Fabrikanlage nichts mehr vorhanden sei. Damit verkennt sie, dass der Kamin
für sich allein sehr wohl und für jedermann offensichtlich Zeugnis einer an
diesem Ort einst vorhandenen Industrieanlage und der entsprechenden
wirtschaftlichen und sozialen Epoche ablegen kann. Insofern ist der Kamin für
sich allein durchaus aussagekräftig. Ausserdem wird seine isolierte Stellung
durch die unmittelbar benachbarte, ebenfalls inventarisierte Fabrikantenvilla an
der S.-Strasse 72 relativiert. Mit der Aufschrift «Papierfabrik» wird in konkreter
Weise an die ehemalige Papierfabrik X AG erinnert, die laut den Ausführungen
der Vorinstanz für die Gemeinde X und ihre Bewohner eine grosse Bedeutung
gehabt habe. Bedeutender und ausschlaggebend ist aber die als wichtig zu
qualifizierende Zeugenschaft dieses einzigen in X noch übrig gebliebenen
Hochkamins für die ehemalige industrielle Nutzung des fraglichen
Uferabschnitts ganz allgemein und für X als Industriegemeinde. Gemäss ISOS
verfügt das Ortsbild über hohe architektonische Qualitäten wegen der
Ablesbarkeit der Siedlungsentwicklung vom mittelalterlichen Dorf zum
Seidenindustriezentrum bis zur modernen «Kongress-Stadt». Die Vorinstanz
übersieht sodann, dass im ISOS nicht bloss die Papierfabrik erwähnt wird,
sondern dass deren Kamin (und nicht etwa die gesamte Fabrikanlage) als
Einzelelement mit Erhaltungsziel A (d.h. Erhalten der Substanz) aufgeführt wird.
Einzelelemente im Sinne des ISOS sind kleinstmögliche Ortsbildteile mit
grossem Eigen- und Stellenwert im Ort (z. B. Kirche, Schulhaus, Käserei,
Brücke usw., s. Erläuterungen zum ISOS, www.bak.admin.ch). Als solches trägt
der Kamin auch zur Ablesbarkeit der Siedlungsentwicklung und insofern zum
Erhalt des qualifizierten Ortsbildes bei. Überdies ist nicht zu verkennen, dass
der weitherum sichtbare, mit «Papierfabrik» beschriftete Hochkamin
charakteristisch ist für das Ortsbild von X. Zur wichtigen Zeugeneigenschaft
kommt somit hinzu, dass der Kamin die Siedlung im Sinne von § 203 Abs. 1 lit.
c PBG wesentlich mitprägt. Dem hat die Vorinstanz nicht Rechnung getragen.
Hieraus ergibt sich, dass der streitbetroffene Kamin schutzwürdig ist. (…)
4.6 Massnahmen des Natur- und Heimatschutzes müssen im öffentlichen
Interesse liegen und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 2 und 3 der
Bundesverfassung [BV]). Das Verhältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinne
verlangt, dass eine Schutzmassnahme durch ein das private Interesse
überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt ist. Nur so ist die
Massnahme für den Rechtsunterworfenen zumutbar (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., 2010, Rz. 613 ff.).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Verhältnismässigkeit
von Schutzmassnahmen im engeren Sinne vermag das finanzielle Interesse an
einer gewinnbringenden oder gar höchstmöglichen Ausnützung einer
Liegenschaft für sich allein das öffentliche Interesse an Denkmalschutz-
massnahmen grundsätzlich nicht zu überwiegen (BGE 120 Ia 270 ff., E. 6c).
Dies ist allerdings nicht so zu verstehen, dass den wirtschaftlichen Interessen
privater Eigentümer bei der Interessenabwägung überhaupt keine Bedeutung
zukommt. Sehr erhebliche finanzielle Interessen können der Verfolgung eines
weniger gewichtigen öffentlichen Interesses durchaus im Wege stehen.

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Hingegen müssen unter Umständen auch sehr grosse finanzielle Interessen der
Grundeigentümer öffentlichen Interessen weichen, weil das Gemeinwesen
sonst kaum noch Bauten unter Schutz stellen könnte. Die Frage der
Verhältnismässigkeit im engeren Sinne darf nicht isoliert nur anhand der zu
erwartenden finanziellen Aufwendungen beurteilt werden. Vielmehr ist im
Rahmen der Interessenabwägung auch das Mass des öffentlichen Interesses
an der Unterschutzstellung und damit der Grad der Schutzwürdigkeit zu
berücksichtigen. Dabei gilt der Grundsatz, dass, je schutzwürdiger eine Baute
ist, desto geringer die Rentabilitätsüberlegungen zu gewichten sind (BGr
1P.584/1995, E. 6b = ZBl 1996 366 ff.).
4.7 Die Bauherrschaft hat die notwendigen Stabilisierungs- und
Sanierungsmassnahmen im Detail ausgearbeitet und im Hinblick auf die
Altlastensanierung des Baugrundstücks gewisse Stabilisierungsmassnahmen
bereits getroffen. Zumindest bis Ende Mai 2013 (Erstellung des Baugerüstes
zwecks Sanierung des Kamins) ging sie offensichtlich davon aus, dass eine
Sanierung möglich und zumutbar sei. Welche neuen Erkenntnisse bezüglich
des baulichen Zustandes dann zutage traten, die zum gegenteiligen Schluss
führten, ist nicht nachvollziehbar. Im Provokationsbegehren vom 4. Juni 2013
heisst es dazu bloss, die Kaminanlage befinde sich in einem noch schlechteren
Zustand als ursprünglich angenommen. Auch der Gutachter stellte anlässlich
seiner Besichtigung nichts fest, was nicht schon in den Sanierungsmass-
nahmen berücksichtigt wurde, namentlich der notwendige Neuaufbau des
obersten Teils des Kamins. Schliesslich ergab auch der Lokaltermin der 2.
Abteilung des Baurekursgerichtes keine Erkenntnisse dazu. Es sind somit keine
stichhaltigen Gründe erkennbar, die einer Sanierung des Kamins – unter
Gewährleistung der Standfestigkeit – in bautechnischer Hinsicht entgegenste-
hen würden. Die Kosten für die noch anstehenden Sanierungsarbeiten wurden
anlässlich des Augenscheins mit Fr. 200 000.-- bis Fr. 240 000.-- beziffert.
Hinzu kommt der Unterhaltsaufwand.
Nebst den direkt der Sanierung und dem Unterhalt des Schutzobjekts
zuzurechnenden Kosten ergeben sich für die Bauherrschaft weitere Nachteile
durch den blossen Bestand des Kamins mitten in der Wohnüberbauung. Darin
scheint auch der Hauptgrund für das Provokationsbegehren zu liegen. Wie
darin ausgeführt wird, würden sich die Hochbauten der Rohbauvollendung
nähern und die Situation könne nun vor Ort begutachtet werden. Anlässlich des
Augenscheins führte der Vertreter der Bauherrschaft aus, der Gegensatz des
Kamins zu den Neubauten und die Nähe zu den unmittelbar benachbarten
Wohnungen seien erst beim Rohbau manifest geworden. Der Kamin «drücke»
auf die betroffenen Wohnungen, reduziere die Besonnung und verstelle die
Aussicht auf den See, worunter die Verkäuflichkeit bestimmter Wohnungen
leide. Dem ist zu entgegnen, dass schon der Gestaltungsplan vom Erhalt des
Kamins ausgegangen ist, die Überbauung von Anfang an unter dieser Prämisse
geplant wurde und dementsprechend die Möglichkeit bestand, den Kamin
sinnvoll in die Überbauung zu integrieren. Dies gilt es bei der Abwägung der
sich entgegenstehenden Interessen zu berücksichtigen, auch wenn nicht in
Abrede zu stellen ist, dass die Erhaltung des Kamins gewisse Nachteile in der
Nutzung des Baugrundstücks mit sich bringt. Dies dürfte sich allerdings im
Grundstückspreis niedergeschlagen haben, zu dem die Bauherrschaft das

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Grundstück von der ehemaligen Grundeigentümerin, die den privaten
Gestaltungsplan aufgestellt hat, erwarb. Im Verhältnis zur gesamten
Überbauung mit sechs Mehrfamilienhäusern halten sich die Nachteile bezüglich
Wohnqualität und Verkaufspreise einzelner Wohnungen in engen Grenzen.
Dies gilt auch für die Kosten der Sanierung und des Unterhalts. Zu
berücksichtigen ist sodann, dass auch der Abbruch des Kamins Kosten
verursachen würde, die sich nach Auffassung des Vertreters der Bauherrschaft
sogar im Rahmen der Sanierungskosten bewegen würden. Insgesamt
vermögen die privaten Interessen an der Beseitigung des Kamins das
öffentliche Interesse an dessen Erhalt nicht zu überwiegen.