zh_baurekursgericht · BRGE III Nr. 0084/2026 · 2026-06-10 · de
Festsetzung kantonaler Gestaltungsplan mit UVP "Innovationspark Zürich mit Forschungs-, Test und Werkflugplatz Dübendorf (Teilgebiet B)"

Zu beurteilen war ein Rekurs gegen den kantonalen Gestaltungsplan für das Teilgebiet B des Innovationsparks in Dübendorf (vgl. zum Teilgebiet A bereits BGE 148 II 139). Der Entscheid äussert sich insbesondere zur akzessorischen Überprüfung des kantonalen Richtplans, zur Variantenprüfung, zu Aspekten des Denkmal- und Ortsbildschutzes (unter Einschluss des spezifisch gerügten Aspekts der fehlenden Erfassung des Areals im ISOS) sowie zu Fragen der Koordination. Die Rügen erwiesen sich als unbegründet, so dass der Rekurs abzuweisen war.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
G.-Nr. R3.2024.00187
BRGE III Nr. 0084/2026
Entscheid vom 10. Juni 2026
Mitwirkende Abteilungspräsidentin Gabriele Kisker, Baurichter Martin Farner, Baurichter
Thomas Regli, Gerichtsschreiber Paul Wegmann
in Sachen Rekurrentin
Stiftung X
vertreten durch […]
gegen Rekursgegnerschaft
1. Baudirektion Kanton Zürich
Mitbeteiligte
2. Politische Gemeinde Dübendorf
vertreten durch Stadtrat Dübendorf
betreffend Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. KS-0197/24 vom 18. Novem-
ber 2024; Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes "Innovationspark
Zürich", Dübendorf
______________________________________________________

Es hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung vom 18. November 2024 setzte die Baudirektion Kanton Zü-
rich den kantonalen Gestaltungsplan mit UVP "Innovationspark Zürich mit
Forschungs-, Test- und Werkflugplatz Dübendorf (Teilgebiet B)" fest. Die
Publikation erfolgte am 22. November 2024.
B.
Mit Eingabe vom 20. Dezember 2024 erhob die Stiftung X Rekurs an das
Baurekursgericht des Kantons Zürich und stellte folgende Anträge:
" 1. Die Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 18. Novem-
ber 2024 betreffend die Festsetzung des kantonalen Gestaltungs-
plans mit UVP "Innovationspark Zürich mit Forschungs-, Test- und
Werkflugplatz Dübendorf (Teilgebiet B) sei aufzuheben.
2. Es sei ein gemeinsames Gutachten der EDK und ENHK über die
Raumplanung im gesamten Flugplatzareal Dübendorf in Auftrag zu
geben.
3. Die Akten A-6620/2024 Militärische Plangenehmigung Militärflug-
platz Dübendorf seien durch das Bundesverwaltungsgericht, Abtei-
lung 1, St. Gallen zu edieren.
4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons
Zürich."
C.
Mit Präsidialverfügung vom 23. Dezember 2024 wurde vom Rekurseingang
Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. Die Poli-
tische Gemeinde Dübendorf wurde als Mitbeteiligte in das Rekursverfahren
einbezogen.
D.
Mit Vernehmlassung vom 21. Januar 2025 beantragte die Baudirektion – un-
ter Verweis auf den Mitbericht des Amts für Raumentwicklung (ARE) vom
R3.2024.00187 Seite 2

20. Januar 2025 – die Abweisung des Rekurses. Dem im Mitbericht geäus-
serten Ersuchen um Beizug eines physischen Exemplars des (elektronisch
frei zugänglichen) Plandossiers wurde praxisgemäss entsprochen. Die Stadt
Dübendorf stellte mit Eingabe vom 22. Januar 2025 den Antrag, der Rekurs
sei vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter der ge-
setzlichen Kostenfolge zulasten der Rekurrentin.
E.
Mit Replik vom 11. Februar 2025 und Duplik vom 21. Februar 2025 hielten
die Rekurrentin und die Baudirektion (unter Verweis auf den Mitbericht des
ARE vom 17. Februar 2025) an ihren Anträgen fest. Die Mitbeteiligte verzich-
tete stillschweigend auf Einreichung einer Duplik.
F.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.1.1
Mit der am 1. Januar 2014 in Kraft getretenen Totalrevision des Bundesge-
setzes vom 14. Dezember 2012 über die Förderung der Forschung und In-
novation (FIFG) schuf der Bundesgesetzgeber die Grundlage dafür, dass der
Bund die Errichtung eines schweizerischen Innovationsparks unterstützen
kann (vgl. insb. Art. 32 ff. FIFG, wobei gemäss Art. 33 Abs. 3 FIFG die Er-
richtung des Innovationsparks verteilt auf mehrere Standorte erfolgt; vgl.
auch die Darstellung in BGE 148 II 139 Sachverhalt A [auch zum Folgenden;
zum Entscheid selbst nachstehend E. 1.1.3]). Gemäss dem Plenarentscheid
der Volkswirtschaftsdirektorenkonferenz (VDK) vom 20. Juni 2013 sollen
zwei Standorte im Umfeld der beiden Eidgenössischen Technischen Hoch-
schulen in Zürich (ETH) und Lausanne (EPFL) die Zentren des nationalen
R3.2024.00187 Seite 3

Innovationsparks bilden (vgl. [auch zum Folgenden] die Darstellung im Er-
läuterungsbericht zur Teilrevision des kantonalen Richtplans "Gebietsent-
wicklung Flugplatzareal Dübendorf" vom 5. Dezember 2022 [im Folgenden
Erläuterungsbericht 2022; zur genannten Teilrevision näher E. 1.1.3], S. 4).
Bereits mit Beschluss vom 6. Juni 2012 (RRB Nr. 604/2012) hatte sich der
Regierungsrat des Kantons Zürich zum Ziel gesetzt, im Kanton Zürich einen
Innovationspark zu errichten und dafür das (eine Gesamtfläche von ca.
230 ha umfassende und damit die grösste strategische Landreserve im Ei-
gentum des Bundes bildende) Flugplatzareal Dübendorf – für welches in den
Jahren 2008 bis 2010 eine Testplanung unter Einbezug u.a. des Bundes und
der Standortgemeinden durchgeführt worden war (vgl. dazu auch RRB
Nr. 751/2010 vom 19. Mai 2010) – in Betracht gezogen. Im Jahr 2014 wurde
in einem kooperativen Planungsverfahren eine städtebauliche Studie erar-
beitet (Schlussbericht vom August 2014), die ein Gesamtkonzept im Sinne
eines Masterplans für die Entwicklung des Innovationsparks auf einer Teil-
fläche von bis zu 70 ha beinhaltet (wobei die Botschaft zur Ausgestaltung
und Unterstützung des Schweizerischen Innovationsparks vom 6. März 2015
[BBl 2015 2943 ff.; vgl. dazu sogleich] bezüglich der Festlegung des Perime-
ters auf frühere Grundlagenarbeiten – spezifisch einen von 2012 datierenden
Bericht "Militärisch-zivilaviatische Mischnutzung des Flugplatzes Dübendorf"
– verweist [vgl. BBl 2015 2977 Fn. 35]).
Mit Beschluss vom 3. September 2014 entschied der Bundesrat – ausge-
hend vom Entscheid des VBS, die bestehende Piste nicht mehr weiter zu
betreiben und sich auf eine Helikopterbasis zurückzuziehen (vgl. Stationie-
rungskonzept der Armee von 2013) –, den bisherigen Militärflugplatz Düben-
dorf künftig als ziviles Flugfeld mit Bundesbasis (mit der Möglichkeit einer
Mitbenutzung der Piste durch die Armee) zu nutzen sowie am bisherigen
Flughafenkopf (im westlichen Teil des Areals) die Errichtung eines Innovati-
onsparks durch den Kanton Zürich zu ermöglichen, wofür eine – dem Kanton
Zürich in Etappen zur Verfügung zu stellende – Fläche von ca. 70 ha reser-
viert wurde; dies mit dem Ziel, die drei Interessen des Bundes (militärische
Aviatik, zivile Aviatik, Innovationspark) parallel weiterzuverfolgen (vgl. die
Medienmitteilung des Bundesrates "Dübendorf: Innovationspark und ziviles
Flugfeld mit Bundesbasis" vom 3. September 2014). Gestützt auf die vorste-
hend erwähnte Botschaft vom 6. März 2015 – die sich auch spezifisch zum
Hub-Standort "Innovationspark Zürich (Dübendorf)" äussert und dabei u.a.
R3.2024.00187 Seite 4

darauf hinweist, dass alternative Standorte im Raum Zürich geprüft und ver-
worfen worden seien (vgl. BBl 2015 2963 f., 2976 f.) – ergingen seitens der
Bundesversammlung am 9. bzw. 15. September 2015 die Bundesbe-
schlüsse über die Unterstützung des Bundes für den Schweizerischen Inno-
vationspark und über die Abgabe von Grundstücken des Bundes für den
Schweizerischen Innovationspark (BBl 2015 7401 bzw. 7403).
1.1.2
Ausgehend vom genannten bundesrätlichen Entscheid erfolgte zwecks Ge-
währleistung des für die weitere Planung notwendigen raumplanerischen
Handlungsspielraums eine Anpassung im Sachplan Militär (SPM), die insbe-
sondere eine Revision des Objektblatts Militärflugplatz Dübendorf umfasst
(vgl. im Einzelnen das vom 31. August 2016 datierende Dokument "Sachplan
Militär (SPM). Anpassung Teil C Räumliche Konzeptionen, Liste der Militär-
flugplätze. Anpassung Teil D Anlagen, Objektblatt Militärflugplatz Dübendorf"
sowie den entsprechenden Erläuterungsbericht). Gleichzeitig mit der Geneh-
migung der Anpassung des SPM verabschiedete der Bundesrat am 31. Au-
gust 2016 auch eine korrespondierende Anpassung des Konzeptteils des
Sachplans Verkehr, Teil Infrastruktur Luftfahrt (SIL; vgl. die in die revidierte
Fassung des Konzeptteils des SIL vom 26. Februar 2020 übernommene, die
Umnutzung von Teilen des Militärflugplatzes Dübendorf in ein ziviles Flugfeld
betreffende Festlegung 9 in Kapitel 4.3).
Die Festlegung der raumplanerischen Rahmenbedingungen des Innovati-
onsparks erfolgte im Rahmen einer am 29. Juni 2015 vom Kantonsrat fest-
gesetzten und ebenfalls am 31. August 2016 vom Bundesrat (unter Vorbe-
halten) genehmigten Teilrevision des kantonalen Richtplans, indem insbe-
sondere in Pt. 6.2.2 eine entsprechende (auch in der Richtplankarte veran-
kerte) Gebietsplanung in den Richtplantext eingefügt wurde. Im Sinne von
Eckwerten wurde u.a. festgelegt, dass der Perimeter in der ersten Etappe bis
2030 maximal 37 ha und im Endausbau 70 ha im Kopfbereich des Flugplatz-
areals Dübendorf umfasse und dass der Kanton für die Realisierung einen
kantonalen Gestaltungsplan festsetze; auch erfolgten u.a. Vorgaben zu den
zulässigen Nutzungen.
1.1.3
Mit Verfügung vom 9. August 2017 setzte die Baudirektion einen ersten kan-
tonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" fest (vgl. dazu näher
R3.2024.00187 Seite 5

E. 1.2). Nachdem dieser mit Entscheid des Verwaltungsgerichts
VB.2018.00760 vom 8. Juli 2020 aufgehoben worden war, bestätigte das
Bundesgericht in Gutheissung einer entsprechenden Beschwerde mit
Entscheid 1C_487/2020 und 1C_489/2020 vom 12. November 2021
(= BGE 148 II 139) die Festsetzungsverfügung, so dass der Gestaltungsplan
am 15. Januar 2022 in Kraft trat.
Im Zeitraum zwischen verwaltungs- und bundesgerichtlichem Urteil be-
schloss zum einen der Bundesrat am 14. Oktober 2020, das laufende Ver-
fahren zur Anpassung des SIL (betreffend Objektblatt zum Flugplatz Düben-
dorf) für die Umnutzung in ein ziviles Flugfeld einzustellen, wobei festgehal-
ten wurde, der Bund sei an der Dreifachnutzung nach wie vor interessiert
und werde sich am konzeptionellen Neustart des Planungsprozesses durch
den Kanton Zürich beteiligen, doch sehe das UVEK keine aviatischen Inte-
ressen mehr, die es dem Bund erlauben würden, die Federführung zur Pla-
nung der zivilen Umnutzung in ein Flugfeld zu behalten; das militärische Bun-
desinteresse (Bundesbasis mit Helikopterbetrieb) und das Bundesinteresse
am Innovationspark würden bleiben (vgl. die Medienmitteilung des UVEK
"Militärflugplatz Dübendorf: Bundesrat klärt weiteres Vorgehen" vom 14. Ok-
tober 2020; vgl. auch Erläuterungsbericht 2022, S. 5, sowie Flight Plan [dazu
sogleich], S. 10, 82).
Seit September 2020 (vgl. auch RRB Nr. 900/2020 vom 16. September 2020)
wurde zum andern ein Synthesebericht erarbeitet, mit dem die Stakeholder
der Gebietsentwicklung Flugplatz Dübendorf ein gemeinsames räumliches
Zielbild 2050 entwickelten und bezüglich der Umsetzung einen Entwick-
lungspfad, konkrete Handlungsanweisungen und eine Umsetzungsagenda
mit detailliert umschriebenen Massnahmen festlegten. Das fragliche ca. 200-
seitige Dokument (Gebietsentwicklung Flugplatz Dübendorf. Transformation
& Innovation. Flight Plan, August 2021 [im Folgenden: Flight Plan]), welches
auch eine eingehende Analyse der aktuellen Situation, der bisherigen Ent-
wicklungsvorstellungen, der planerischen Grundlagen und der betroffenen
Interessen enthält, wurde im Sinne einer Umsetzungsvereinbarung von
sämtlichen involvierten Stakeholdern (u.a. Volkswirtschafts-, Bau- und Bil-
dungsdirektion des Kantons Zürich, Standortgemeinden, VBS, UVEK, WBF)
unterzeichnet (vgl. dazu auch RRB Nr. 915/2021 vom 25. August 2021).
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Gestützt auf die mit dem Synthesebericht vorgenommene Gesamtschau
setzte der Kantonsrat am 5. Dezember 2022 eine Teilrevision des kantona-
len Richtplans "Gebietsentwicklung Flugplatzareal Dübendorf" fest, die mit
Schreiben des Vorstehers des UVEK vom 15. September 2023 unter Vorbe-
halten genehmigt wurde. Die Teilrevision umfasst neben einer Erweiterung
des richtplanerischen Siedlungsgebiets um 46,6 ha (wovon 38,5 ha für den
Innovationspark und den zivilen Flugplatz für Forschungs-, Test- und Werk-
flüge beansprucht werden) insbesondere Anpassungen in Pt. 4.7 (Luftver-
kehr) des Richtplantexts sowie eine vollständige Neufassung von Pt. 6.2.2
(zur Gebietsplanung). Ausgehend vom Zielbild 2050 (gemäss Flight Plan)
werden innerhalb des Perimeters der Gebietsplanung vier Teilgebiete A-D
unterschieden (vgl. die folgende Darstellung gemäss Pt. 6.2.2, Abb. 6.3, des
Richtplantexts):
Dabei entspricht das Teilgebiet A im nordwestlichen Bereich des Areals weit-
gehend dem Perimeter des am 9. August 2017 festgesetzten rechtskräftigen
kantonalen Gestaltungsplans (der allerdings an einer Stelle weiter ins Teil-
gebiet D ausgreift), während der vorliegend strittige Gestaltungsplan das im
Südwesten liegende Teilgebiet B umfasst (wobei allerdings gegenüber der
richtplanerischen Darstellung eine gewisse Reduktion des Perimeters durch
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Verschiebung der nordöstlichen Grenze des Teilgebiets B Richtung Südwes-
ten erfolgt ist [vgl. dazu auch E. 6.3.4] und zudem die Grenze zwischen den
Teilgebieten A und B in den Gestaltungsplänen so festgelegt wurde, dass
das in der richtplanerischen Darstellung durchschnittene Gebäude [sog. Bo-
genhangar] vollständig innerhalb des Perimeters des ersten Gestaltungs-
plans zu liegen kommt). Das Teilgebiet C umfasst die bestehenden Nutzun-
gen der Bundesbasis der Luftwaffe (für die ein Ausbau geplant ist) und des
Flugsicherungszentrums (Skyguide), während das Flugfeld als Teilgebiet D
ausgewiesen wird. In Pt. 6.2.2 des Richtplantexts wird namentlich festgehal-
ten, mittelfristig werde die Umnutzung des Militärflugplatzes in einen zivilen
Flugplatz für Forschungs-, Test- und Werkflüge mit militärischer Mitbenut-
zung angestrebt, wobei die Grundlagen für die dazu notwendige Planungs-
grundlage im SIL und im SPM unter Federführung des Kantons und unter
engem Einbezug der Standortgemeinden und der zuständigen Bundesstel-
len zu erarbeiten seien (vgl. auch Pt. 4.7.2, wobei zu beachten ist, dass ge-
mäss den Genehmigungsvorbehalten Vorgaben zu Zweck und Nutzung so-
wie Aussagen zu Betriebszeiten und Anzahl Flugbewegungen der Sachpla-
nung des Bundes vorbehalten sind, Planung und Bau der Erweiterung der
Bundesbasis Dübendorf gestützt auf die Festlegungen des SPM in einem
militärischen Plangenehmigungsverfahren erfolgen und die Abgrenzung der
Teilgebiete unter dem Vorbehalt der Planung der Luftfahrtanlagen in der Zu-
ständigkeit des Bundes steht]). Im Sinne von Eckwerten wird sodann u.a.
festgelegt, der Kanton könne für die Realisierung des Vorhabens mehrere
kantonale Gestaltungspläne festsetzen, und werden Aussagen zu den zuläs-
sigen Nutzungen, den mit nachgelagerten Planungsinstrumenten stufenge-
recht vorzunehmenden Festlegungen, zur Erschliessung sowie zu städte-
baulichen Aspekten gemacht.
Mit RRB Nr. 1451/2023 vom 12. Dezember 2023 setzte der Regierungsrat
eine auf dem Flight Plan und der genannten Teilrevision des kantonalen
Richtplans basierende Teilrevision des regionalen Richtplans Glattal "Teilre-
vision GEFD – Gebietsentwicklung Flugplatz Dübendorf" fest. Diese umfasst
u.a. die Ausscheidung des neuen regionalen Zentrumsgebiets Nr. 8a entlang
des westlichen Flugplatzrandes sowie unmittelbar östlich daran anschlies-
send der beiden neuen Arbeitsplatzgebiete Nrn. 2b und 2c (womit insgesamt
ungefähr der Perimeter der Teilgebiete A und B gemäss kantonaler Gebiet-
splanung abgedeckt wird). Im verbleibenden, weiter östlich gelegenen Teil
des Flugplatzareals werden sodann – auf einer weitgehend dem Teilgebiet
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D gemäss kantonaler Gebietsplanung entsprechenden Fläche – neben dem
Erholungsgebiet Nr. 3a das Freihaltegebiet Nr. 2 und das Landschaftsförde-
rungsgebiet Nr. 4a neu ausgeschieden (vgl. zum Ganzen die im Geoportal
des Kantons Zürich [https://geo.ktzh.ch/maps] abrufbare Karte "Siedlung und
Landschaft" des regionalen Richtplans Glattal sowie insbesondere Pt. 2.2.2,
2.5.2, 3.8.2 und 3.10.2 des Richtplantexts).
1.2
Mit dem ersten, wie erwähnt primär den Perimeter des Teilgebiets A umfas-
senden Gestaltungsplan wurden auf einer Fläche von ca. 36 ha die pla-
nungsrechtlichen Voraussetzungen für den Bau der ersten Etappe des Inno-
vationsparks Zürich geschaffen, wobei der Gestaltungsplan auf dem 2014 im
Rahmen der städtebaulichen Studie ausgewählten Richtprojekt beruht (vgl.
dazu und zum Folgenden die Festsetzungsverfügung der Baudirektion vom
9. August 2017 und die in dieser referenzierten Dokumente [alle einsehbar
unter https://oerebdocs.zh.ch/]). Der weitgehend auf dem Gebiet der Stadt
Dübendorf (und zu einem kleinen Teil der Gemeinde Wangen-Brüttisellen)
liegende und insoweit die nordwestliche Teilfläche des im Eigentum der
Schweizerischen Eidgenossenschaft stehenden Grundstücks Kat.-
Nr. 17535 bildende Gestaltungsplanperimeter ist zum grössten Teil der kan-
tonalen Landwirtschaftszone zugeschieden. Lediglich im nordwestlichen,
westlichen und südwestlichen Randbereich entlang der Grundstücksgrenze,
in der sich Bestandesbauten befinden, gehört das Grundstück zur Industrie-
und Gewerbezone Flugplatzrand IG4 gemäss BZO der Stadt Dübendorf (vgl.
zur Änderung der kommunalen Zonierung [ursprünglich Zone für öffentliche
Bauten Oe] VB.2019.00515 vom 9. Juli 2021). Die genannten Bestandes-
bauten sind grösstenteils im Inventar der Denkmalschutzobjekte von über-
kommunaler Bedeutung (als Bauten von kantonaler Bedeutung) und im In-
ventar der militärischen Hochbauten der Schweiz (HOBIM) – und zum Teil
auch im kommunalen Inventar der schützenswerten Bauten der Stadt Dü-
bendorf – erfasst (vom nördlichsten Punkt des Grundstücks Kat.-Nr. 17535
im Gegenuhrzeigersinn insbesondere Halle 1 bis 5, sog. "Götterbogen" [am
westlichsten Punkt der Parzelle], sog. "Bogenhangar" [an der Grenze zum
Perimeter des vorliegend strittigen Gestaltungsplans]).
Der (erste) Gestaltungsplan umschreibt mehrere Baubereiche: Während
zwei derselben den Bereich der bestehenden Randbebauung erfassen, sind
die anderen so angeordnet, dass sie – primär im Bereich der Hallen 1 bis 5
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– mehrere Schichten neuer Bauten ermöglichen, die zwischen die Bestan-
desbauten und die offene Fläche des Flugfelds zu liegen kommen. Weiter
bestimmt der Gestaltungsplan auch Lage und Funktion der öffentlichen Frei-
räume und macht Vorgaben betreffend die städtebauliche, architektonische
und freiräumliche Gestaltung. Seitens der Baudirektion wurden im Jahr 2014
sodann drei Gutachten bei der Eidgenössischen Kommission für Denkmal-
pflege (EKD), der Denkmalpflegekommission des Kantons Zürich (KDK) und
der Natur- und Heimatschutzkommission des Kantons Zürich (NHK) einge-
holt; dies namentlich mit dem Ziel, die Interessen im Bereich Natur- und Hei-
matschutz und insbesondere betreffend die Schutzwürdigkeit der bestehen-
den Objekte im Randbereich zu ermitteln (vgl. nur Festsetzungsverfügung
vom 9. August 2017, S. 3). Aufgrund der Ergebnisse der drei Gutachten wur-
den das Richtprojekt und der Situationsplan angepasst, wobei die Überar-
beitung insbesondere darauf zielte, "den Umgang der neuen Strukturen mit
den historischen Denkmalschutzobjekten dahingehend zu optimieren, dass
dem schutzwürdigen Gesamtareal, d.h. dem Ensemble-Charakter der Be-
standsbauten einschliesslich der dazugehörigen Nahbereiche sowie dem un-
verbauten Flugfeld, mittels eines gebührenden Abstands zwischen Alt und
neu Rechnung getragen wird" (a.a.O., S. 4).
1.3
Der vorliegend strittige Gestaltungsplan schafft die planungsrechtlichen Vor-
aussetzungen für den Bau des Innovationsparks Zürich sowie des For-
schungs-, Test- und Werkflugplatzes (FTW-Flugplatz) im Teilgebiet B auf ei-
ner Fläche von ca. 20 ha (vgl. zu gewissen Abweichungen des Perimeters
gegenüber dem Teilgebiet B der kantonalen Gebietsplanung bereits
E. 1.1.3). Städtebauliche Grundlage des (zweiten) Gestaltungsplans, dessen
Perimeter vollumfänglich auf dem Gebiet der Stadt Dübendorf und innerhalb
des südwestlichen und südlichen Bereichs des Grundstücks Kat.-Nr. 17535
liegt, bildet das Richtprojekt Städtebau und Freiraum vom 2. November 2023
(act. 13.5). Im Randbereich entlang der Grundstücksgrenze ist der Perimeter
(mit Ausnahme des östlichsten Bereichs) der Zone für öffentliche Bauten Oe
gemäss BZO der Stadt Dübendorf zugeschieden, im Übrigen gehört er zur
kantonalen Landwirtschaftszone. Dabei konzentrieren sich die Bestandes-
bauten weitestgehend auf die Fläche der genannten Bauzone, wobei auch
hier ein Teil der Gebäude (von Nordwest nach Südost [nebst drei kleineren
Bunkern]: Halle 6, Halle 7, Fliegermuseum und Halle 8) als Bauten von
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kantonaler Bedeutung im Inventar der Denkmalschutzobjekte von überkom-
munaler Bedeutung und überdies im HOBIM verzeichnet ist.
Auch der Gestaltungsplan für das Teilgebiet B legt mehrere Baubereiche ( A
B
bis M [im Folgenden als A bis M bezeichnet]) fest, für die je eine maximale
B
Gesamtnutzfläche und maximale Höhenkoten vorgegeben werden (vgl.
Art. 10 der Gestaltungsplanvorschriften [GPV]): Im Randbereich entlang der
Grundstücksgrenze liegen (von Nordwesten nach Südosten) die Bauberei-
che H bis K, wobei sich die meisten der Bestandesbauten und insbesondere
sämtliche inventarisierten Gebäude in den Baubereichen H und I befinden.
Nordöstlich der Baubereiche H bis J kommen sodann die Baubereiche A bis
G zu liegen, welche eine zusätzliche Gebäudeschicht zwischen der beste-
henden Randbebauung und dem Flugfeld ermöglichen (vgl. [auch zum Fol-
genden] neben dem Situationsplan [act. 13.2] auch die Visualisierung eines
möglichen Endzustands des Gesamtareals im Richtprojekt [act. 13.5]). Noch
weiter Richtung Nordosten (und damit unmittelbar ans Flugfeld angrenzend)
schliessen sich die Baubereiche L und M an, in denen zusätzlich zu den ge-
nerell zulässigen Nutzungen (primär nicht störende sowie mässig störende
Betriebe und Dienstleistungen bzw. Einrichtungen, die dem Zweck des Inno-
vationspark Schweiz sowie einem Forschungs- und Testflugplatz entspre-
chen, wozu v.a. Nutzungen aus den Bereichen Forschung und Entwicklung,
aber auch daraus resultierende sowie synergetisch damit verbundene Pro-
dukt-/Dienstleistungsbetriebe zählen) auch störende Industrie-, Gewerbe-
und Dienstleistungsbetriebe für den FTW-Flugplatz möglich sind (vgl.
Art. 6 GPV). Der Gestaltungsplan macht sodann Vorgaben zur städtebauli-
chen und architektonischen Gestaltung (Art. 11 GPV). Auch enthält er Vor-
gaben zur freiräumlichen Gestaltung (Art. 18 GPV), wobei – neben einer Vor-
zone zwischen den Baubereichen I bis K und der in diesem Bereich an den
Perimeter angrenzenden Ueberlandstrasse – zum einen der zwischen den
Baubereichen A bis G (im Nordosten) und den Baubereichen H bis J (im
Südwesten) angeordnete Freiraumbereich Vorfeld, zum andern der recht-
winklig zu diesem verlaufende, zwischen den Baubereichen H, C und L (im
Nordwesten) und den Baubereichen I, D und M (im Südosten) angeordnete
Freiraumbereich Fliegerachse hervorzuheben sind.
2.1.1
Die Rekurrentin beruft sich zur Begründung ihrer Legitimation darauf, Stif-
tungszweck seien der Schutz des Menschen und der Natur sowie das
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Gestalten und Erhalten lebensfreundlicher Städte und Siedlungen; die Stif-
tung sei gemeinnützig und gesamtschweizerisch tätig. Die Stiftung X sei eine
gemäss der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umwelt-
schutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Or-
ganisationen (VBO) beschwerdeberechtigte Organisation. Vorliegend sei sie
sowohl nach Art. 12 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über den Natur- und
Heimatschutz (NHG) als auch gemäss Art. 55 des Umweltschutzgesetzes
(USG) rekursberechtigt. Unter Verweis auf BGr 1C_555/2020 vom 16. Au-
gust 2021 macht die Rekurrentin weiter geltend, gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung habe sie das Recht, ein Gesuch auf Inventaraufnahme zu
stellen bzw. die behauptete Unterlassung anzufechten.
Die Baudirektion führt vernehmlassungsweise aus, die Rekurrentin sei ge-
mäss Handelsregisterauszug als Stiftung erst seit […] 2018 eingetragen.
Eine Rekurslegitimation könne der Rekurrentin nur im Rahmen ihres Stif-
tungszwecks zukommen. So sei sie z.B. zur Erhebung der Rüge der angeb-
lichen Verletzung der Gemeindeautonomie nicht legitimiert.
Dem hält die Rekurrentin in der Replik entgegen, die Einschränkung der Be-
schwerdelegitimation auf den Stiftungszweck sei abzuweisen. Die Be-
schwerdeberechtigung nach Art. 12 NHG und Art. 55 USG umfasse alle Ein-
wände, welche das angefochtene Projekt zu Fall bringen könnten. Da sie
mittels der Beschwerdeberechtigung gemäss den genannten Bestimmungen
und nach der Aarhus-Konvention (Übereinkommen über den Zugang zu In-
formationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und
den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten) die Interessen der be-
troffenen Bevölkerung wahre, könne sie auch die Verletzung der Gemeinde-
autonomie geltend machen. Eine kantonale Regelung, welche die Autono-
miebeschwerde nur den Gemeinden zugestehe, sei gemäss bundesgericht-
licher Rechtsprechung bundesrechtswidrig.
2.1.2
Bei der Rekurrentin handelt es sich gemäss deren zutreffendem Hinweis um
eine der im Anhang der VBO aufgeführten Organisationen […], wobei ihr die
Beschwerdeberechtigung sowohl nach NHG als auch nach USG zuerkannt
wird. Dabei umfasst der sowohl in Art. 12 Abs. 1 NHG als auch in Art. 55
Abs. 1 USG verwendete Verfügungsbegriff auch Sondernutzungspläne, in
denen planerische Anordnungen getroffen werden, die in Bezug auf
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Ausmass und konkrete Lage der zulässigen baulichen Veränderungen be-
reits entscheidende Elemente einer Baubewilligung enthalten (vgl. [mit Be-
zug auf das Vorliegen einer Bundesaufgabe] VB.2019.00633 vom
14. Mai 2020, E. 1.2 m.w.H.; vgl. auch Peter M. Keller, Kommentar NHG,
Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer (Hrsg.),
2. Auflage 2019, Art. 12 Rz. 4; Jean-Baptiste Zufferey, Kommentar NHG
[s.o.], Art. 2 Rz. 32 [unter Verweis auch auf Art. 12c Abs. 3 NHG]; Alain Grif-
fel/Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungs-
band zur 2. Aufl., Hrsg. Vereinigung für Umweltrecht, Zürich 2011,
Art. 55 Rz. 8), was vorliegend der Fall ist (vgl. einerseits die Gestaltungs-
planvorschriften [GPV; act. 13.1], andererseits die Qualifikation des ersten
kantonalen Gestaltungsplans zum Teilgebiet A [dessen Anordnungen – wie
in E. 1.2 und 1.3 aufgezeigt – denjenigen des vorliegend strittigen Gestal-
tungsplans zum Teilgebiet B analog sind] als projektbezogener Gestaltungs-
plan in BGE 148 II 139 E. 8.2).
Hinsichtlich Art. 12 NHG ist sodann auch die Voraussetzung, wonach die
"Verfügung" in Erfüllung einer Bundesaufgabe zu ergehen hat, erfüllt. Mit
dem strittigen Gestaltungsplan geht – ungeachtet der im kantonalen Richt-
plan vorgenommenen Ausdehnung des Siedlungsgebiets (vgl. E. 1.1.3) – die
Ermöglichung einer baulichen Entwicklung in einem Gebiet einher, das nut-
zungsplanerisch teilweise zur kantonalen Landwirtschaftszone, mithin einer
Nichtbauzone gehört (vgl. bereits E. 1.3). Nachdem sowohl eine Teil der
Rahmennutzungsplanung bildende Einzonung als auch die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung für die Errichtung von Bauten ausserhalb der Bauzone
als Bundesaufgaben gelten (vgl. zu Ersterem insbesondere BGE 142 II 509,
zu Letzterem Zufferey, a.a.O., Art. 2 Rz. 40, m.w.H.), kann für die gleichsam
zwischen diesen beiden Vorgehensweisen liegende Ermöglichung der Er-
richtung von Bauten in einem gemäss Rahmennutzungsplanung (teilweise)
nicht einer Bauzone zugewiesenen Gebiet mittels projektbezogenen Gestal-
tungsplans nichts anderes gelten. Offenbleiben kann damit, ob auch gestützt
auf Art. 32 ff. FIFG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 NHG eine Bundes-
aufgabe vorliegen würde (was insofern naheliegend erscheint, als aus Sicht
des Kantons eine Realisierung des Innovationsparks ohne Abgabe des ent-
sprechenden Grundstücksteils im Baurecht durch den Bund nicht realisierbar
wäre).
R3.2024.00187 Seite 13

Ebenfalls zu bejahen ist die Beschwerdeberechtigung gemäss Art. 55 USG
da für den strittigen Gestaltungsplan gemäss Ziff. 11.4 des Anhangs zur Ver-
ordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; Parkhäuser und -
plätze für mehr als 500 Motorwagen) eine Pflicht zur Umweltverträglichkeits-
prüfung im Sinne von Art. 10a USG besteht (vgl. act. 13.10 S. 7), wobei die
Prüfung gemäss § 1 Abs. 2 der Einführungsverordnung über die Umweltver-
träglichkeitsprüfung (EV UVP) – und damit ungeachtet der Regelung in An-
hang Ziff. 11.4 EV UVP – im Rahmen des Planungsverfahrens durchzufüh-
ren ist.
Zusammengefasst ist die Legitimation der Rekurrentin somit grundsätzlich
zu bejahen.
2.1.3
Hinsichtlich der seitens der Baudirektion erhobenen Einwände ergibt sich so-
dann was folgt:
Nicht ersichtlich ist zunächst, worauf der vorinstanzliche Hinweis betreffend
das Datum des Handelsregistereintrags der Rekurrentin abzielt. Zwar ent-
halten sowohl Art. 12 Abs. 2 NHG als auch Art. 55 Abs. 2 USG die Bestim-
mung, wonach das Beschwerderecht den Organisationen nur für Rügen in
Rechtsbereichen zusteht, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres
statutarischen Zwecks bilden. Dass aber bezüglich der Rekurrentin die ent-
sprechende Voraussetzung in zeitlicher Hinsicht nicht erfüllt wäre, macht die
Baudirektion zu Recht nicht geltend, ergibt sich doch im Gegenteil bereits
aus der publizierten Rechtsprechung, dass die Stiftung X bereits in einem
früheren Zeitpunkt als beschwerdeberechtigte Organisation auftrat und an-
erkannt wurde […].
Zutreffend ist demgegenüber – wie soeben dargelegt –, dass sich die Re-
kursberechtigung (im Sinne der ideellen Verbandsbeschwerde) auf Rügen in
Rechtsbereichen beschränkt, die Gegenstand des statutarischen Zwecks bil-
den. Auch wenn dieser im Falle der Rekurrentin wie erwähnt weit gefasst ist,
kann die Wahrung der Gemeindeautonomie nicht als vom Stiftungszweck
erfasst gelten (wobei die Baudirektion zwar die fragliche Rüge beispielhaft
anführt, jedoch weder dargetan noch ersichtlich ist, bezüglich welcher weite-
ren Rügen sich vorliegend eine entsprechende Problematik ergeben sollte,
womit sich Weiterungen hierzu erübrigen). An diesem Ergebnis vermag
R3.2024.00187 Seite 14

insbesondere auch der rekurrentische Hinweis auf BGE 141 I 36 nichts zu
ändern: Im genannten Entscheid hält das Bundesgericht fest, dass sich Pri-
vate auf die Gemeindeautonomie berufen können, soweit diese Garantie
eine Auswirkung auf ihre rechtliche oder tatsächliche Stellung haben kann,
wobei der entsprechende Umfang der Legitimation im bundesgerichtlichen
Verfahren auch im kantonalen Rechtsmittelverfahren beachtlich ist (a.a.O.
E. 1.2.4 i.V.m. E. 5.1). Damit ist allerdings lediglich gesagt, dass eine Legiti-
mationsbeschränkung (im kantonalen Recht), wonach die Autonomiebe-
schwerde nur der betreffenden Körperschaft selbst zustehe, unzulässig ist.
Dass aber gestützt auf andere (bundesrechtliche) Bestimmungen aus ande-
ren Gründen eine Legitimationsbeschränkung möglich ist, wird dadurch nicht
in Abrede gestellt. Dabei steht gerade der rügebezogene Ansatz der entspre-
chenden Umschreibung in NHG und USG dem seitens der Rekurrentin ver-
tretenen – und in anderen Konstellationen den Regelfall darstellenden – Ver-
ständnis entgegen, wonach alle Einwände, welche das angefochtene Projekt
zu Fall bringen könnten, zulässig seien. Unbehelflich ist insoweit der Hinweis
auf die Wahrung der Interessen der betroffenen Bevölkerung, würde doch
unter diesem Titel die ausdrückliche gesetzliche Verknüpfung der Legitima-
tion mit dem Stiftungszweck von vornherein leerlaufen. Auch lassen sich aus
der Aarhus-Konvention (vgl. insb. deren Art. 9 Abs. 3) keine weitergehenden
prozessualen Rechte ableiten, zumal dort ausdrücklich die Erfüllung etwai-
ger im innerstaatlichen Recht festgelegter Kriterien vorbehalten wird. In die-
sem Sinn ist auf die materiellen rekurrentischen Ausführungen im Zusam-
menhang mit der gerügten Verletzung der Gemeindeautonomie an sich nicht
weiter einzugehen (vgl. zum entsprechenden [kein teilweises Nichteintreten
begründenden] Vorgehen VB.2021.00064 vom 2. Dezember 2021,
E. 10.3.1), wobei sich allerdings zeigen wird, dass die entsprechende Rüge
ohnehin unbegründet wäre (vgl. E. 4.3.1). Keine Bedeutung kommt schliess-
lich im vorliegenden Verfahren dem seitens der Rekurrentin angerufenen
Entscheid BGr 1C_555/2020 vom 16. August 2021 zu (vgl. dazu näher
E. 5.4.1).
2.2
In prozessualer Hinsicht macht die Baudirektion weiter geltend, Streitgegen-
stand des vorliegenden Rekursverfahrens könne nur sein, was nicht bereits
Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens gewesen sei. Alle Rügen, die be-
reits abgeschlossene Verfahren, wie z.B. die bundesgerichtlichen Verfahren
1C_487/2020 und 1C_489/2020 betreffen würden, könnten demzufolge im
R3.2024.00187 Seite 15

Rahmen dieses Prozesses nicht erneut vorgetragen werden. Gleiches gelte
für Streitgegenstände laufender Verfahren vor anderen Instanzen wie z.B.
des Verfahrens vor Bundesverwaltungsgericht.
Der – theoretisch zutreffende – Einwand (dem insbesondere nicht die seitens
der Rekurrentin angeführte fehlende Beteiligung am früheren Verfahren ent-
gegenstehen würde) ist vorliegend nicht von Bedeutung. Das konkret ge-
nannte bundesgerichtliche Verfahren betraf den kantonalen Gestaltungsplan
für das Teilgebiet A (vgl. vorstehend E. 1.1.3 und 1.2), so dass sich bezüglich
des Regelungsgegenstands keine Überschneidung mit dem vorliegend strit-
tigen Gestaltungsplan für das Teilgebiet B ergibt. Eine res iudicata-Wirkung
im technischen Sinn ist damit von vornherein ausgeschlossen. Relevanz
kommt dem fraglichen Entscheid nur (aber immerhin) insoweit zu, als er die
Rechtsauffassung des Bundesgerichts zum Ausdruck bringt, an der sich der
vorliegende Entscheid, soweit sich rechtlich gleichartige Fragen stellen,
selbstredend orientieren kann (vgl. v.a. E. 4). Auch hinsichtlich des Gegen-
stands des laufenden Verfahrens vor Bundesverwaltungsgericht (vgl. nur
Rekursantrag Nr. 3) zielt die rekurrentische Argumentation primär auf Fragen
der (gegebenenfalls unzureichenden) Koordination (vgl. E. 6), nicht aber auf
eine unmittelbare Beurteilung der dort strittigen militärischen Plangenehmi-
gung durch das dafür unzuständige Baurekursgericht, so dass der rekurs-
gegnerische Einwand auch insoweit ins Leere zielt und sich keine Gründe
für ein teilweises Nichteintreten ergeben.
2.3
Zusammengefasst ist auf den Rekurs einzutreten und sind die erhobenen
Rügen unter Vorbehalt des in E. 2.1.3 Ausgeführten vollumfänglich zu prü-
fen, wobei die Behandlung der prozessualen Anträge jeweils im Rahmen der
korrespondierenden materiellen Ausführungen erfolgt.
3.1
Verschiedene der rekurrentischen Rügen betreffen direkt oder indirekt die
kantonale Richtplanung:
So zitiert die Rekurrentin den Wortlaut des Genehmigungsentscheids des
Bundesrats vom 15. August 2016 (mithin zur Teilrevision des kantonalen
Richtplans vom 29. Juni 2015; vgl. E. 1.1.2) und dabei insbesondere auch
R3.2024.00187 Seite 16

des Vorbehalts gemäss Ziff. 3 dieses Entscheids ("Soweit der in der Richt-
plankarte bezeichnete Perimeter der 'Gebietsplanung Nationaler Innovati-
onspark, Hubstandort Dübendorf' nicht mit dem im neuen Objektblatt Militär-
flugplatz Dübendorf des angepassten Sachplans Militär ausgeschiedenen
Perimeter für den Innovationspark übereinstimmt, ist für die nachgeordnete
Planung, namentlich den kantonalen Gestaltungsplan, der Perimeter im
Sachplan Militär massgebend"). Gemäss der Rekurrentin soll sich aus dem
Genehmigungsentscheid ergeben, dass gemäss Bundesrat als Planungs-
raum immer das ganze Areal im Vordergrund gestanden sei, weshalb nur
eine Gesamtplanung vorgenommen werden könne, und dass die Richtplan-
genehmigung in Bezug auf die Nutzung des Areals kein Präjudiz darstelle,
weshalb die Nennung des Innovationsparks im kantonalen Richtplan keine
rechtliche Bedeutung habe. Im Übrigen sei der Genehmigungsentscheid an-
fechtbar. Die Genehmigung sei ohne jegliche Standortbeurteilung erfolgt; für
den Bundesrat habe offenbar genügt, dass ein grosses Gebiet bereitstehe
und im Eigentum des Bundes sei. Auch sei nicht erwogen worden, dass der
grösste Teil des Areals in der Landwirtschaftszone sei und dass die Richt-
planrevision krass gegen die im Richtplan vorgesehenen Bestimmungen im
Bereich Siedlung im Sinne von Art. 8a des Raumplanungsgesetzes (RPG)
verstossen würden. Ausseracht gelassen worden sei insbesondere der kul-
turhistorische Wert des Militärflugplatzes Dübendorf. Die genannte Teilrevi-
sion und ihre bundesrätliche Genehmigung würden gegen Bundesrecht
verstossen. Gerügt wird weiter, angesichts der Grösse des Projekts sowie
seiner räumlichen, organisatorischen und politischen Bedeutung erscheine
es unerlässlich, das Vorhaben in den kantonalen Richtplan aufzunehmen.
Der Bundesrat habe in der genannten Genehmigung den Perimeter im Richt-
plan jedoch nicht definitiv akzeptiert.
Moniert wird sodann das Fehlen einer Standortprüfung mit einer Variantene-
valuation: Bei Grossanlagen von nationaler Bedeutung wie dem Innovations-
park müsse dargetan werden, ob das Projekt einem genügenden Bedürfnis
entspreche und ob der gewählte Standort im Hinblick auf die Umweltverträg-
lichkeit gegenüber anderen Alternativen in Frage komme; beim Areal des
ehemaligen Militärflughafens Dübendorf würden als Hindernisse insbeson-
dere der Denkmalschutz und die landwirtschaftliche Nutzung ins Gewicht fal-
len. Im vor dem Bundesverwaltungsgericht hängigen Verfahren betreffend
militärische Plangenehmigung (A-6620/2024) werde ausgeführt, die
Standortprüfung sei mit dem Sachplan erfolgt. Es werde jedoch bestritten,
R3.2024.00187 Seite 17

dass ein rechtsgenügender Sachplan bestehe; zudem könne dieser später
vorfrageweise von den Gerichten überprüft werden. Dass die Armee gerade
in Dübendorf den Neubau der Bundesbasis bauen und betreiben müsse, sei
wohl darauf zurückzuführen, dass das beanspruchte Land Eigentum des
Bundes sei. An sich erscheine der gewählte Standort geradezu ungeeignet;
mit ihrem Vorprellen präjudiziere die armasuisse Immobilien die angelaufene
Zonenplanrevision der Stadt Dübendorf und verunmögliche eine raumplane-
risch sinnvolle Beplanung des Grossraums neben dem Neubau der Armee.
Das Gleiche gelte für das vorliegende Verfahren. Es handle sich um eine
Bundesaufgabe, deren Erfüllung eine umfassende Interessenabwägung ein-
schliesslich Prüfung von Varianten erfordere (wobei insbesondere auf
Art. 3 Abs. 1 NHG sowie Art. 2 Abs. 1 lit. b und Art. 3 der Raumplanungsver-
ordnung [RPV] verwiesen wird).
3.2.1
Richtpläne sind behördenverbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG, § 19 Abs. 1 des
Planungs- und Baugesetzes [PBG]), können jedoch bei der Nutzungspla-
nung im Rechtsmittel- und im Genehmigungsverfahren akzessorisch auf ihre
Recht- und Zweckmässigkeit überprüft werden (§ 19 Abs. 2 PBG). Insbeson-
dere ist eine akzessorische Prüfung der Richtplaneinträge auch bei der Fest-
setzung von überkommunalen Gestaltungsplänen möglich, wovon jedoch die
politischen Elemente eines solchen Entscheids nicht umfasst sind
(VB.2016.00605 vom 15. Juni 2017, E. 6.5.1 und 6.5.2; Michael Stei-
ner/Thomas Wipf, in: Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. Auflage 2024,
Hrsg. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Bd. 1,
S. 236). Wie sich dem entsprechenden Urteil des Verwaltungsgerichts be-
treffend den kantonalen Gestaltungsplan für eine Jagdschiessanlage ent-
nehmen lässt, bezieht sich diese Einschränkung allerdings zum einen auf
den Grundsatzentscheid für die Erstellung einer entsprechenden Anlage
(a.a.O., E. 6.5.2), zum andern auf den Umstand, dass es nach Auffassung
des Verwaltungsgerichts nicht Aufgabe der Rekursinstanz ist, nochmals eine
umfassende Prüfung und Bewertung der evaluierten Standorte oder gar all-
fällig weiterer solcher vorzunehmen, wobei das Verwaltungsgericht zugleich
den im fraglichen Verfahren vorliegenden Bericht zur Standortwahl als nach-
vollziehbar erachtete und die Bevorzugung des letztlich gewählten Standorts
als schlüssig bezeichnete (a.a.O., E. 6.5.4). Daraus erhellt, dass seitens der
Rekursinstanz zwar nicht eine eigenständige Standortevaluation vorzuneh-
men ist, die (vorliegend strittige) Frage, ob die richtplanerische Festsetzung
R3.2024.00187 Seite 18

– insbesondere hinsichtlich Interessenabwägung und Standortevaluation –
überhaupt auf einer rechtsgenügenden Vorgehensweise beruht, jedoch der
gerichtlichen Überprüfung zugänglich ist.
3.2.2
Soweit sich die Rekurrentin auf den Genehmigungsentscheid des Bundes-
rats vom 15. August 2016 beruft, ist zunächst daran zu erinnern, dass dieser
sich auf die am 29. Juni 2015 festgesetzte Teilrevision des kantonalen Richt-
plans, mit der die Gebietsplanung für den Standort Dübendorf des Innovati-
onsparks erstmals richtplanerisch verankert wurde, bezieht, jedoch zwi-
schenzeitlich mit Teilrevision vom 5. Dezember 2022 eine neue Fassung der
Gebietsplanung im Richtplan festgesetzt und mit Beschluss vom 15. Sep-
tember 2023 genehmigt wurde (vgl. bereits E. 1.1.2 und 1.1.3). Diesem Um-
stand kommt insofern Bedeutung zu, als Gegenstand dieser zweiten Teilre-
vision ausdrücklich sowohl die Aufteilung in die vier Teilgebiete A-D mit Zu-
weisung des Innovationsparks inklusiv zivilen FTW-Flugplatzes zu den Teil-
gebieten A und B als auch die Realisierbarkeit mittels Festsetzung mehrerer
Gestaltungspläne war. Entgegen der Rekurrentin ergibt sich somit aufgrund
der Genehmigung gerade nicht die Unzulässigkeit des nun – mit Festsetzung
des strittigen Gestaltungsplans – praktizierten nachgelagerten nutzungspla-
nerischen Vorgehens (vgl. zur Frage der Gesamtplanung im Zusammenhang
mit der Frage der rechtsgenügenden Koordination auch E. 6), was im Übri-
gen bereits für die erste Teilrevision bzw. deren Genehmigung gilt, da schon
damals die Etappierung bzw. schrittweise Entwicklung ausdrücklich im Richt-
plantext vermerkt war.
Dass sodann die Nennung des Innovationsparks im Richtplan keine rechtli-
che Bedeutung habe, ist grundsätzlich ebenfalls unzutreffend: So ist die Ein-
schätzung der Rekurrentin, wonach es sich beim Innovationspark um ein
Vorhaben handelt, das dem Richtplanvorbehalt gemäss Art. 8 Abs. 2 RPG
unterliegt (vgl. zu den von der Rechtsprechung formulierten Voraussetzun-
gen nur BGE 137 II 254), ohne weiteres gerechtfertigt, doch ist wie aufge-
zeigt der entsprechende Richtplaneintrag – aufgrund der Gebietsplanung so-
gar in besonders detaillierter Form – erfolgt, so dass sich lediglich dessen
allfällige (sogleich zu prüfende) Ungültigkeit als problematisch erweisen
könnte. Etwas anderes ergibt sich insbesondere auch nicht aus den Geneh-
migungsvorbehalten: So hält bereits der Prüfungsbericht vom 15. August
2016 zur ersten Teilrevision hinsichtlich des vorstehend in E. 3.1 zitierten
R3.2024.00187 Seite 19

Vorbehalts fest, der Perimeter in der Richtplankarte sei mit einem Anord-
nungsspielraum versehen und es werde vom Kanton nicht erwartet, dass er
im Richtplan den Perimeter anpasse, so dass insoweit gerade nicht von einer
fehlenden Rechtsgültigkeit des Richtplaneintrags ausgegangen werden
kann. Mit Blick auf das vom strittigen Gestaltungsplan erfasste Gebiet erweist
sich sodann als entscheidend, dass in der Teilrevision des kantonalen Richt-
plans vom 5. Dezember 2022 sowohl der Perimeter der Gebietsplanung viel
weiter gefasst als auch die Aufteilung in vier Teilgebiete kartographisch fest-
gehalten wurde, der – insoweit einschlägige – Genehmigungsvorbehalt (vom
15. September 2023) sich aber lediglich auf die Feststellung beschränkte,
die Abgrenzung der Teilgebiete stehe unter dem Vorbehalt der Planung der
Luftfahrtanlagen in der Zuständigkeit des Bundes (vgl. bereits E. 1.1.3 [auch
zum Folgenden] sowie den Prüfungsbericht vom 26. Juli 2023, S. 6). Mit die-
ser (abgeschwächten) Formulierung geht erst recht keine grundsätzliche In-
fragestellung der richtplanerischen Festsetzung einher, zumal diese nun-
mehr materiell – gerade auch hinsichtlich der Lage der Teilgebiete – auf dem
auch seitens der involvierten Departemente des Bundes unterzeichneten
Flight Plan beruht (vgl. denn auch den Umstand, dass zwar bezüglich des
Perimeters des Innovationsparks eine gewisse Diskrepanz zum nach wie vor
geltenden Objektblatt des SPM besteht, jedoch bereits ein [noch vor dem
Entscheid des Bundesrats vom 14. Oktober 2020 aufgelegter und insofern
nicht mehr einschlägiger] Entwurf eines neuen Objektblattes eine erhebliche
Verkleinerung des Perimeters der Bundesbasis vorsah und der Flight Plan
ausdrücklich zukünftige mit der Richtplanung koordinierte Anpassungen von
SPM und SIL vorsieht [a.a.O. S. 180 f.]).
Nicht zu überzeugen vermögen schliesslich auch die inhaltlich gegen die
fragliche richtplanerische Festsetzung vorgebrachten Argumente: Ein – im
Übrigen nicht näher spezifizierter – Verstoss gegen die gestützt auf
Art. 8a RPG im Richtplan zu treffenden Festlegungen im Bereich Siedlung
ist schon insofern nicht ersichtlich, als zum einen die fragliche richtplaneri-
sche Gebietsplanung teilweise gerade entsprechende Aussagen (beispiels-
weise zur Abstimmung von Siedlung und Verkehr) enthält, zum andern mit
der Gebietsentwicklung des Flugplatzareals Dübendorf und damit auch der
entsprechenden Gebietsplanung ein (letztlich auf die im FIFG vorgegebene
Stossrichtung zurückzuführender) ganz spezifischer Zweck der Schaffung ei-
ner bisher in dieser Form nicht bestehenden Verknüpfung von Forschung
und Wirtschaft unter Nutzung der bestehenden Aviatikinfrastrukturen (mit
R3.2024.00187 Seite 20

lediglich akzessorischer Ermöglichung von Wohn- und Dienstleistungsnut-
zungen) verfolgt wird, so dass der Frage des Einbezugs in eine kantonale
Gesamtkonzeption der Siedlungsentwicklung nur untergeordnete Bedeutung
zukommt (ganz abgesehen davon, dass eine solche nicht einfach unterblie-
ben ist, wie insbesondere der Koordinationshinweis zum Zentrumsgebiet
Nr. 5 in Pt. 2.3.2 des Richtplantexts beweist). Eine Auseinandersetzung mit
dem Umstand, dass der Perimeter richtplanerisch weitgehend Landwirt-
schaftsland darstellt (vgl. zum nutzungsplanerischen Aspekt der Zuordnung
zur Landwirtschaftszone E. 4.3.3) ist im Übrigen im Rahmen der zweiten Teil-
revision erfolgt (vgl. Erläuterungsbericht 2022, S. 7 f. [insbesondere unter
Hinweis darauf, dass von der teilweisen Erweiterung des Siedlungsgebiets
keine Fruchtfolgeflächen betroffen sind]). Nachdem sich im Folgenden zei-
gen wird, dass auch die geltend gemachte kulturhistorische Bedeutung des
Areals der richtplanerischen Gebietsplanung nicht entgegensteht (vgl. E. 5,
insb. E. 5.2), ist diese grundsätzlich nicht zu beanstanden.
3.2.3
Wie erwähnt moniert die Rekurrentin allerdings auch spezifisch eine feh-
lende Standort- bzw. Variantenprüfung. Nachdem die Standortfestlegung ge-
rade aufgrund des Ansatzes der Gebietsplanung bereits weitestgehend auf
richtplanerischer Ebene erfolgt ist, ist die Rüge – die sich grundsätzlich auch
auf den Gestaltungsplan als solchen bezieht – bereits in diesem Kontext zu
prüfen.
Zutreffend ist insoweit die von der Rekurrentin vertretene Auffassung, wo-
nach die Nutzungsplanung gemäss Art. 3 RPV eine umfassende Interessen-
abwägung voraussetzt, bei der gemäss Art. 2 Abs. 1 RPV auch geprüft wer-
den muss, welche Alternativen und Varianten in Betracht fallen, wobei sich
diese Anforderung bei der Erfüllung von Bundesaufgaben (vgl. dazu bereits
E. 2.1.2) auch aus Art. 3 NHG ergibt (vgl. nur BGr 1C_567/2020 und
1C_568/2020 vom 1. Mai 2023, E. 5.1, m.w.H. [auch zum Folgenden]). Aller-
dings ist die Behörde nur verpflichtet, ernsthaft in Betracht fallende Varianten
näher zu prüfen, während andere Varianten bereits aufgrund einer summa-
rischen Prüfung ausgeschieden werden können […].
Vorliegend geht die rekurrentische Kritik am Vorgehen der involvierten Pla-
nungsträger fehl, wobei mitzuberücksichtigen ist, dass es sich bei der für die
Realisierung des schweizerischen Innovationsparks bzw. der einzelnen
R3.2024.00187 Seite 21

Standorte desselben erforderlichen Planung um einen hochgradig komple-
xen, mehrere Staatsebenen und gleichgeordnete Gemeinwesen sowie inner-
halb derselben unterschiedliche Behörden involvierenden Prozess handelt.
Insofern erscheint es ausreichend, wenn zum einen hinsichtlich des Areals,
auf dem nun der Hubstandort Dübendorf realisiert werden soll, eine vertiefte
Prüfung alternativer Nutzungen erfolgt ist (was mit der in E. 1.1.1 referierten
Testplanung der Fall war; vgl. zur Vielfalt geprüfter Entwicklungsmöglichkei-
ten auch Flight Plan, S. 47 ff.), und wenn zum andern – und vor allem –
hinsichtlich der Umsetzung der für den zentralen Standort des Innovations-
parks im Umfeld der ETH Zürich konkret vorgesehenen Ausgestaltung das
gewählte Areal nachgerade alternativlos erscheint (vgl. zur Prüfung und Ver-
werfung von Alternativen auch den Hinweis in E. 1.1.1 a.E.). Letzteres des-
halb, weil – entgegen der rekurrentischen Argumentation – nicht lediglich die
Landreserve als solche sowie die Eigentümerstellung des Bundes, sondern
im Gegenteil die Möglichkeit, bestehende Aviatikinfrastruktur im Rahmen der
primär anzusiedelnden Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten von Gross-
unternehmen, Forschungsinstituten und Hochschulen nutzen zu können,
den ausserordentlichen strategischen Standortvorteil (so Pt. 6.2.2 des Richt-
plantexts) des Areals bildet (vgl. zur Interessenlage auch Flight Plan, insb.
S. 109 ff. sowie den Planungsbericht [act. 13.4], insb. S. 50). Es handelt sich
insoweit um ein eigentliches Alleinstellungsmerkmal, aufgrund dessen jeden-
falls bezogen auf den Raum im Umfeld der ETH Zürich nicht ersichtlich ist,
welche ernsthaft in Betracht fallenden Varianten für die Realisierung eines
entsprechend ausgerichteten Standorts des Innovationsparks bestehen wür-
den.
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang der rekurrentische Hinweis auf
Äusserungen im Verfahren A-6620/2024 des Bundesverwaltungsgerichts
(das gemäss einer im Internet ersichtlichen Liste zu Gutachten und Stellung-
nahmen der ENHK eine militärische Plangenehmigung vom 2. Oktober 2024
betrifft [Letztere einsehbar unter https://www.vbs.admin.ch/de/plangenehmi-
gungsverfahren; zuletzt besucht am 13. Mai 2026], deren Gegenstand der
Neubau der Bundesbasis im Bereich der heutigen Flugzeughallen 10 bis 12,
mithin im Teilgebiet C [gemäss richtplanerischer Gebietsplanung] ist), so
dass sich unter diesem Titel auch der beantragte Aktenbeizug erübrigt. Zu
beachten ist insbesondere, dass die vorliegend interessierende Standorte-
valuation hinsichtlich Innovationspark und FTW-Flugplatz nicht zwingend mit
derjenigen betreffend die Bundesbasis übereinstimmen muss, so dass sich
R3.2024.00187 Seite 22

allfällige (rein hypothetische) Mängel der Letzteren nicht auf Erstere auszu-
wirken vermöchten. Die demgegenüber generell hinsichtlich des Areals des
ehemaligen Militärflugplatzes Dübendorf ins Feld geführten gegenläufigen
Interessen des Denkmalschutzes und der landwirtschaftlichen Nutzung sind
sodann – gerade mit Blick auf die erwähnte Alternativlosigkeit des Standorts
bei entsprechender Ausgestaltung des Innovationsparks – nicht solcherart,
dass sie das sehr hohe Realisierungsinteresse zu überwiegen (und damit im
Endeffekt einen Verzicht auf die genannte Ausgestaltung im Sinne einer Ver-
knüpfung der Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten mit aviatischer Infra-
struktur zu erzwingen) vermöchten (vgl. zum Denkmalschutz im Einzelnen
E. 5, zur landwirtschaftlichen Nutzung bereits E. 3.2.2 a.E. sowie den Hin-
weis im Rahmen der Interessenabwägung im Planungsbericht [act. 13.4],
S. 50). Damit ergibt sich zusammenfassend, dass die akzessorisch zu über-
prüfende Richtplanung auch mit Blick auf das Erfordernis einer Varianten-
prüfung rechtsbeständig ist.
Die genannte Einschätzung gilt schliesslich auch für die konkrete Anordnung
des Innovationsparks auf dem Gesamtareal, die ebenfalls bereits in der
Richtplanung vorweggenommen wird. Auch die Gebietsaufteilung erscheint
nämlich mit Blick auf die Lage der bestehenden aviatischen Infrastrukturen
sowie die intendierte Verknüpfung derselben mit dem Innovationspark alter-
nativlos. Zumindest muss dies für das vorliegend allein strittige Teilgebiet B
gelten, das mit dem FTW-Flugplatz bzw. den Baubereichen L und M diese
Verknüpfung am unmittelbarsten herbeiführt und dabei auf die Lage der be-
stehenden Pisten und Rollwege abgestimmt ist, so dass sich die Verortung
der zusätzlichen Gebäudeschicht im Anschluss an die bestehende Randbe-
bauung (und damit einem dieser selbst inhärenten räumlichen Konzept fol-
gend) nachgerade zwingend ergibt.
4.1
Die Rekurrentin erhebt weiter bestimmte unmittelbar gegen den Gestaltungs-
plan gerichtete Rügen, welche generelle Aspekte des nutzungsplanerischen
Vorgehens betreffen:
So macht sie geltend, durch den "Rückzug des Sachplans Zivilaviatik" könne
nun eine Anpassung des Rahmennutzungsplans für das ganze Areal durch
die betroffenen Gemeinden starten. Indem der Kanton von einem
R3.2024.00187 Seite 23

Bundesinteresse am Innovationspark schreibe, scheine es, er gehe gestützt
auf das Koordinationsgesetz vom 18. Juni 1999 von der exklusiven Pla-
nungshoheit des Bundes aus, was jedoch unzutreffend sei, da es sich nicht
um eine Aufgabe des Bundes oder des Kantons, sondern um eine private
Grossüberbauung handle. Auch sei das Areal von 70 ha aus dem Sachplan
Militär entlassen worden und habe der Bundesrat am 14. Oktober 2020 ent-
schieden, auch das bisher für die Zivilaviatik vorgesehene Areal aus der
Sachplankompetenz des Bundes zu entlassen. Im FIFG finde sich keine Be-
stimmung, welche die Projektierung und Bewilligung von der kantonalen und
kommunalen Planungs- und Bewilligungspflicht ausnehme. Für die Nut-
zungsplanung und deren Anpassung gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG seien im
Kanton Zürich die Gemeinden zuständig; die überkommunale Rahmennut-
zungsplanung betreffe kantonale Landwirtschaftszonen und überkommunale
Freihaltezonen. Erst wenn nach Art. 15 RPG die Nutzungspläne erstellt
seien, könne der Bund als Eigentümer allfällige Baugesuche einreichen. Eine
Planung ohne die betroffenen Gemeinden sei von allem Anfang an ungültig
gewesen. Der Gestaltungsplan verletze auch die Gemeindeautonomie, was
im Entscheid des Bundesgerichts zum ersten Gestaltungsplan nicht beurteilt
worden sei. Ebenfalls nicht beurteilt worden sei die Frage des Ausschlusses
der Beteiligung der Öffentlichkeit durch Umgehung der ordentlichen Raum-
planung gemäss RPG sowie die Frage, ob dies eine Verletzung der Rechts-
weggarantie gemäss Aarhus-Übereinkommen i.V.m. Art. 6 und 8 der Euro-
päischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sei. Die Auswirkungen des
Projekts auf Landschaft, Ortsbild und Natur seien zu bedeutend, als dass sie
im Baubewilligungsverfahren ohne vorheriges ordentliches Planungsverfah-
ren bewilligt werden könnten, wobei der Bundesgerichtsentscheid zum ers-
ten Gestaltungsplan offensichtlich von der sonstigen Praxis betreffend Pla-
nungspflicht, die u.U. auch für zonenkonforme Bauten gelte, abweiche. Ein
Sondernutzungsplan sei nicht ein Instrument, um den ersten Zweck des Nut-
zungsplans, nämlich die Trennung von Bau- und Nichtbauzone festzulegen.
Sondernutzungspläne würden dem Nutzungsplan nach Art. 14 ff. RPG nach-
gehen. Die Interessenabwägung bei Sondernutzungsplänen gehöre in ein
Planungsverfahren nach Art. 14 RPG.
Die Rekurrentin rügt weiter, der grösste Teil des durch den Gestaltungsplan
in Anspruch genommenen Areals liege in der kantonalen Landwirtschafts-
zone.
R3.2024.00187 Seite 24

Schliesslich führt sie aus, mit der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen Teilre-
vision des RPG vom 15. Juni 2012 seien neue gesetzliche Bestimmungen
zur Begrenzung des Siedlungsgebiets erlassen worden, wobei zentrale Be-
deutung dem revidierten Art. 15 RPG zukomme, der die Voraussetzungen
für die Ausscheidung neuer Bauzonen verschärfe. Vorerst sei die Frage des
Grundzonenplans zu prüfen, der – ähnlich der in BGr 1C_568/2014 beurteil-
ten Konstellation – obsolet sei; dies vorliegend wegen des Verzichts der Ar-
mee auf Nutzung des Areals zum Zwecke der Landesverteidigung.
4.2
Das Baurekursgericht überprüft Nutzungspläne auf alle Mängel, insbeson-
dere auch auf ihre Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Damit wird Art. 33 Abs. 3
lit. b RPG Nachachtung verschafft, der eine volle Überprüfung von Nut-
zungsplänen durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde ver-
langt. Eine umfassende Interessenabwägung bildet dabei Bestandteil des
Prüfprogramms gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG. Ob diese Interessen voll-
ständig erfasst worden sind, ist eine Rechtsfrage. Die relative Gewichtung
der potenziell widerstreitenden Interessen ist jedoch weitgehend eine Ermes-
sensfrage. Die Rechtsmittelinstanz gemäss Art. 33 RPG hat zu beurteilen,
ob die Planungsträgerin ihr Ermessen richtig und zweckmässig ausgeübt
hat; dabei hat sie allerdings im Auge zu behalten, dass sie selbst keine Pla-
nungsbehörde ist. Namentlich im Rechtsmittelverfahren gemäss
Art. 33 RPG ist der den Planungsträgern durch Art. 2 Abs. 3 RPG zuerkannte
Gestaltungsbereich zu beachten (zum Ganzen VB.2023.00035 vom
16. Mai 2024, E. 2).
4.3.1
Unbehelflich ist vorab die rekurrentische Unterstellung, wonach seitens der
Rekursgegnerin von einer exklusiven Planungshoheit des Bundes ausge-
gangen werde. Diese besteht nicht (vgl. dazu bereits die grundsätzlich [vgl.
zu einem speziellen Aspekt nachstehend E. 6.3.4] auch für das Teilgebiet B
zutreffenden Ausführungen in BGE 148 II 139 E. 7), was seitens der mit ei-
nem Planungsinstrument des Kantons operierenden Baudirektion aber auch
nicht behauptet wird. Umgekehrt ist im Übrigen entgegen der Rekurrentin
festzuhalten, dass mit Blick auf das Gesamtareal (gemäss Gebietsplanung)
für die – nach wie vor in einem Teilbereich intendierte – militärische und die
luftfahrttechnische Nutzung eine ausschliessliche Planungskompetenz des
R3.2024.00187 Seite 25

Bundes besteht (a.a.O. E. 7.4, was denn auch den vorstehend in E. 3.1 und
3.2.2 erwähnten Vorbehalten im Rahmen der Genehmigung der kantonalen
Richtplanung entspricht); inwiefern aber insoweit die – auch in diesem Kon-
text beantragte – Edition der Akten des Verfahrens vor Bundesverwaltungs-
gericht erforderlich sein sollte, erschliesst sich nicht, so dass dem prozessu-
alen Antrag auch unter diesem Titel nicht stattzugeben ist.
Damit trifft zwar der rekurrentische Befund einer kommunalen Planungsho-
heit hinsichtlich der Rahmennutzungsplanung, jedenfalls soweit mit dieser
Bauzonen festgelegt würden, zu. Indessen sieht § 84 Abs. 2 PBG für Bauten
und Anlagen, die im kantonalen oder in einem regionalen Richtplan enthalten
sind, die Festsetzung kantonaler Gestaltungspläne durch die Baudirektion
vor. Bezüglich des Gestaltungsplans für das Teilgebiet A hatte das Bundes-
gericht in BGE 148 II 139 zu prüfen, ob die Verwendung dieses planungs-
rechtlichen Instruments in einer entsprechenden Konstellation zulässig ist
oder ob sich der Anwendungsbereich von § 84 Abs. 2 PBG auf Einzelvorha-
ben bzw. relativ konkrete einzelne oder u.U. mehrere zusammenhängende,
aber jedenfalls bereits detailliert definierte Bauten und Anlagen beschränkt
(wovon das Verwaltungsgericht ausgegangen war). Es kam – bezogen auf
das Teilgebiet A – zum Schluss, auch wenn die einzelnen Bauten noch nicht
im Detail umschrieben seien, handle es sich doch um ein in sich geschlos-
senes Gesamtprojekt und nicht um die Schaffung einer Sondernutzungs-
zone, die verschiedenen voneinander konzeptionell unabhängigen Bauten
und Anlagen offenstehe, so dass von einem projektbezogenen Gestaltungs-
plan auszugehen sei, mit dem der Innovationspark Zürich [bzw. das entspre-
chende Teilgebiet desselben] als planungspflichtiges Einzelvorhaben im öf-
fentlichen Interesse realisiert werden solle (a.a.O. E. 8.2). Dem Kanton
müsse es offenstehen, im Rahmen seiner Koordinationsaufgabe situations-
adäquat eine Sondernutzungsplanung vorzusehen, die ein komplexes Pro-
jekt nicht schon fast wie eine Bewilligung, sondern noch mit einem gewissen
Abstraktionsgrad regle und dadurch eine optimale Nutzung des erfassten
Gebiets nach den sich nachfolgend im Detail zu bestimmenden oder sich
ergebenden Bedürfnissen ermögliche (a.a.O. E. 8.4). Mit dem Innovations-
park Zürich solle ein Projekt im überwiegenden nationalen Interesse auf ei-
nem dem Bund gehörenden Perimeter, der [im Falle des Teilgebiets A] im
Gebiet von zwei Gemeinden liege, realisiert werden, wobei das Vorhaben
eine räumliche und funktionale Einheit bilde; ein kantonaler Gestaltungsplan
sei in der Richtplanung des Kantons vorgesehen und entspreche der
R3.2024.00187 Seite 26

Komplexität des Projekts; die vom Bundesrecht vorgeschriebene Harmoni-
sierung der verschiedenen Verfahren erscheine ohne kantonalen Gestal-
tungsplan erheblich erschwert, so dass sich die seitens des Verwaltungsge-
richts verneinte Zulässigkeit angesichts der konkreten Verhältnisse als nicht
der Situation angepasst und damit als unsachlich bzw. willkürlich erweise
(a.a.O. E. 8.5).
Diese Einschätzung lässt sich auf den strittigen Gestaltungsplan für das Teil-
gebiet B übertragen: Auch wenn bei diesem aufgrund des Einbezugs des
FTW-Flugplatzes (vgl. zum Ausmass des Einbezugs auch E. 6.3.4) eine et-
was grössere Heterogenität als im Teilgebiet A vorliegen mag, handelt es
sich mit Blick auf die für das Vorhaben charakteristische Verknüpfung von
Innovationspark und aviatischer Infrastruktur jedenfalls um ein konzeptionell
einheitliches Gesamtprojekt, wobei die sich ergebenden Koordinationsfra-
gen in Bezug auf die Bundesebene überdies komplexer sein dürften (vgl.
dazu E. 6.3.2 bis 6.3.4). Umgekehrt entfällt zwar für das Teilgebiet B die vom
Bundesgericht hinsichtlich des Teilgebiets A hervorgehobene Problematik
einer Koordination zweier kommunaler Sondernutzungsregelungen (bei Un-
zulässigkeit eines einheitlichen kantonalen Gestaltungsplans), doch steht im
referierten Entscheid gegenüber diesem Aspekt der Begründung die gene-
relle Formel der Einsatzmöglichkeit kantonaler Gestaltungspläne zur situati-
onsadäquaten Regelung komplexer Gesamtprojekte im Vordergrund, so
dass ein solcher auch für das Teilgebiet B ohne weiteres als zulässig er-
scheint; dies umso mehr, als andernfalls eine – grundsätzlich sachgerechte
– Anknüpfung an das planerische Vorgehen im Teilgebiet A in Frage gestellt
wäre, wodurch sich potenziell erhebliche Koordinationsprobleme zwischen
den beiden Teilgebieten ergeben könnten.
Damit erweist sich die rekurrentische Prämisse eines Primats der kommuna-
len Rahmennutzungsplanung bzw. einer daraus abgeleiteten Unzulässigkeit
des angefochtenen kantonalen Gestaltungsplans als unzutreffend. Soweit
sodann die Verwendung des in § 84 Abs. 2 PBG ausdrücklich normierten
Instruments des kantonalen Gestaltungsplans nach dem Gesagten zulässig
ist, kann darin von vornherein keine Verletzung der Gemeindeautonomie lie-
gen (wobei sich der Erwähnung der [wie vorliegend] fehlenden Berufung –
seitens der Gemeinden – auf diesen Aspekt [a.a.O. E. 8.5] nichts Gegentei-
liges entnehmen lässt); die entsprechende Rüge – auf die gemäss dem in
E. 2.1.3 Dargelegten an sich nicht weiter einzugehen ist – würde sich somit
R3.2024.00187 Seite 27

ohnehin als nicht stichhaltig erweisen. Ebenfalls unbegründet ist schliesslich
die rekurrentische Anrufung der Planungspflicht. Zwar ist für das vorliegend
strittige Vorhaben – aufgrund der Auswirkungen desselben auf die beste-
hende Nutzungsordnung – ohne weiteres von einer solchen auszugehen
(vgl. zu den Voraussetzungen nur BGr 1C_141/2021 vom 2. Mai 2022,
E. 3.4, m.w.H.). Indessen erfordert die (in Art. 2 RPG normierte) Planungs-
pflicht lediglich die Beurteilung in einem Planungsverfahren, ohne dass hier-
für ausschliesslich die Rahmennutzungsplanung in Betracht fallen würde; im
Gegenteil ist der der Planungspflicht zugeschriebene Zweck, die erforderli-
che umfassende Interessenabwägung unter demokratischer Mitwirkung der
Bevölkerung (im Sinne von Art. 4 RPG) vorzunehmen (vgl. a.a.O. E. 3.4)
auch im Rahmen der Sondernutzungsplanung sichergestellt (vgl. hierzu so-
gleich E. 4.3.2). Dass der Bundesgerichtsentscheid zum Gestaltungsplan im
Teilgebiet A diesbezüglich von der bisherigen Praxis abweichen soll, wird
seitens der Rekurrentin nicht näher begründet und ist auch nicht ersichtlich
(vgl. zum Gestaltungsplan als Instrument der Umsetzung planungspflichtiger
Vorhaben – zumal bei bestehendem Bezugspunkt in der [kantonalen] Richt-
planung – auch Steiner/Wipf, a.a.O., S. 199). Gleiches gilt in Bezug auf das
Vorbringen, wonach ein Gestaltungsplan nicht der Trennung von Bau- und
Nichtbauzone dienen könne, wobei solches rechtstechnisch aufgrund der
blossen Überlagerung der Rahmennutzungsplanung auch nicht der Fall ist,
der zu beurteilende Gestaltungsplan sich jedoch materiell in der Tat so aus-
wirkt, was indessen zulässig ist (vgl. auch E. 4.3.3). Dies muss vorliegend
umso mehr gelten, als mittlerweile richtplanerisch (im Rahmen der Teilrevi-
sion vom 5. Dezember 2022) die zu überbauenden Bereiche der Teilgebiete
A und B ins Siedlungsgebiet einbezogen wurden, so dass mit dem angefoch-
tenen Gestaltungsplan diesbezüglich eine Umsetzung der – durch die ältere
Rahmennutzungsplanung noch nicht nachvollzogenen – richtplanerischen
Vorgabe erfolgt (so dass sich die Problematik im Vergleich zur vom Bundes-
gericht bezüglich des Teilgebiets A beurteilten – und als zulässig erachteten
– Konstellation sogar teilweise entschärft hat). Unbehelflich ist schliesslich
der Hinweis, wonach die Interessenabwägung bei Sondernutzungsplänen in
ein Planungsverfahren gehöre, lässt sich doch der in diesem Zusammen-
hang angerufenen Literaturstelle (Heinz Aemisegger / Samuel Kissling, Pra-
xiskommentar RPG: Nutzungsplanung, hrsg. von Heinz Aemisegger / Pierre
Moor / Alexander Ruch / Pierre Tschannen, Zürich/Basel/Genf 2016, Vorbe-
merkungen zur Nutzungsplanung, Rz. 59) im Gegenteil entnehmen, dass die
R3.2024.00187 Seite 28

Festsetzung von Sondernutzungsplänen – mit Blick auf die dabei vorzuneh-
mende Interessenabwägung – selbst als Planungsverfahren gilt.
4.3.2
Unbegründet ist weiter die Rüge eines Ausschlusses der Beteiligung der Öf-
fentlichkeit: Im Rahmen des Gestaltungsplanverfahrens findet ebenfalls ein
Mitwirkungsverfahren im Sinne von Art. 4 RPG bzw. § 7 PBG statt (vgl. zum
Anwendungsbereich von Art. 4 RPG Ruedi Muggli, Praxiskommentar RPG:
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, hrsg. von Heinz Aemisegger /
Pierre Moor / Alexander Ruch / Pierre Tschannen, Zürich/Basel/Genf 2020,
Art. 4 Rz. 19; zur Relevanz von § 7 PBG auch bei kantonalen Gestaltungs-
plänen vgl. VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 7.1.1 und 7.4.3), so
dass es der Öffentlichkeit nicht anders als bei der Rahmennutzungsplanung
möglich ist, Einwendungen zu erheben (vgl. denn auch den Einwendungs-
bericht vom 1. November 2024 [act. 13.3] sowie die Darstellung des Verfah-
rens im Planungsbericht vom 1. November 2024 [act. 13.4], S. 54 f.). Bei
dieser Ausgangslage ist von vornherein nicht ersichtlich, inwiefern mit der
Wahl eines kantonalen Gestaltungsplans als Planungsinstrument eine Ver-
letzung der Aarhus-Konvention oder der Art. 6 und 8 EMRK einhergehen
sollte, zumal mit den angerufenen Normen gerade keine Gewährleistung ei-
ner – über Art. 4 RPG und § 7 PBG hinausgehenden – demokratischen Mit-
bestimmung im Sinne einer Entscheidungsbefugnis (anstelle der blossen
Möglichkeit zur Stellungnahme) erfolgt.
4.3.3
Hinsichtlich der nicht näher begründeten Rüge, wonach sich der grösste Teil
des Gestaltungsplanperimeters in der kantonalen Landwirtschaftszone be-
finde, ist zunächst auf das bereits in E. 4.3.1 Ausgeführte zu verweisen. Zu-
dem bildete auch dieser Aspekt – bezogen auf das Teilgebiet A – Gegen-
stand der bundesgerichtlichen Beurteilung in BGE 148 II 139. Während das
Verwaltungsgericht die entsprechende Übersteuerung der Grundordnung als
rechtswidrig erachtete, hielt das Bundesgericht fest, zwar setze die Schaf-
fung einer Bauzone bzw. Spezialnutzungszone für ein bestimmtes Projekt in
der Regel voraus, dass die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsät-
zen der raumplanungsrechtlichen Nutzungsplanung entspreche, doch könne
davon abgewichen werden, wenn sie auf einer sachlich vertretbaren Interes-
senabwägung beruhe (a.a.O. E. 9.2, wo überdies auf die im Richtplan des
Kantons Zürich vorgesehene Möglichkeit der Durchstossung des
R3.2024.00187 Seite 29

richtplanerischen Landwirtschaftsgebiets verwiesen wird). Ausgeführt wird –
bezogen auf das Teilgebiet A – weiter, der massgebliche Planperimeter sei
bereits heute weitgehend überbaut, so dass die in Art. 16 RPG genannten
Zwecke des Landwirtschaftslands von vornherein nicht erfüllt werden könn-
ten. Die Einstufung des Gestaltungsplanperimeters als Landwirtschaftsland
sei daher fragwürdig und sollte überdacht werden. Bei dieser Ausgangslage
trete die Frage, wieweit sich der Innovationspark auch im richtplanerischen
Siedlungsgebiet realisieren liesse, in den Hintergrund. Verwiesen wird weiter
auf das in Art. 32 Abs. 1 lit. a FIFG gesetzlich anerkannte übergeordnete
nationale Interesse an der Errichtung des Innovationsparks Zürich sowie auf
den Umstand, dass für dessen Realisierung im kantonalen Richtplan – und
damit auf gleicher Stufe wie die im Richtplan allgemein vorgesehene Grund-
ordnung – ausdrücklich ein kantonaler Gestaltungsplan vorgesehen sei. Un-
ter diesen Umständen ergebe eine Abwägung der einschlägigen Interessen,
dass es zulässig sei, die Zuordnung des fraglichen Gebiets zur Landwirt-
schaftszone durch den kantonalen Gestaltungsplan zu übersteuern (a.a.O.
E. 9.3).
Diese Ausführungen lassen sich grundsätzlich auf den strittigen Gestaltungs-
plan übertragen, wobei allerdings zwischen dem Verhältnis zur richtplaneri-
schen Festlegung von Landwirtschaftsgebiet (und damit der Frage einer
Durchstossung im Sinne von Pt. 3.2 des Richtplantexts) und dem Verhältnis
zur nutzungsplanerischen Grundordnung (zum Teil kantonale Landwirt-
schaftszone) zu unterscheiden ist. Das erstgenannte Problem ist aufgrund
der Richtplanrevision vom 5. Dezember 2022 zufolge Ausdehnung des Sied-
lungsgebiets entfallen (vgl. bereits E. 4.3.1). Die Übersteuerung der nut-
zungsplanerischen Grundordnung, die nachgerade Charakteristikum der
Gestaltungsplanung ist, kann bei dieser Ausgangslage erst recht nicht mehr
als problematisch gelten, steht doch die insoweit noch fortbestehende Rah-
mennutzungsplanung nunmehr ihrerseits im Widerspruch zur kantonalen
Richtplanung. Auch haben die weiteren vom Bundesgericht – mit Blick auf
eine Interessenabwägung – genannten Argumente (insbesondere die beste-
hende Nutzung sowie das hohe Realisierungsinteresse) auch im Teilgebiet
B Gültigkeit. Zusammenfassend ist damit nicht ersichtlich, inwiefern die in
einem Teilbereich des Gestaltungsplanperimeters bestehende kantonale
Landwirtschaftszone der Zulässigkeit des angefochtenen Gestaltungsplans
entgegenstehen könnte.
R3.2024.00187 Seite 30

4.3.4
Was schliesslich die Rügen betreffend die RPG-Revision von 2012 bzw.
Art. 15 RPG sowie den "obsoleten" Grundzonenplan anbelangt, ergibt sich
was folgt: Unbegründet ist zunächst der sinngemäss erhobene Vorwurf einer
Missachtung von Art. 15 RPG. Diese Bestimmung regelt die Vo-
raussetzungen für die Zuweisung von Land zu einer Bauzone, indem insbe-
sondere der Grundsatz statuiert wird, wonach Bauzonen dem voraussichtli-
chen Bedarf für 15 Jahre zu entsprechen haben (Abs. 1) und in Abs. 4 be-
stimmte Voraussetzungen für Einzonungen normiert werden, zu denen na-
mentlich die Anforderung gehört, dass das Land auch im Fall einer konse-
quenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden
Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und
überbaut wird (lit. b). Vorliegend handelt es sich jedoch – wie bereits in
E. 3.2.2 im Kontext von Art. 8a RPG ausgeführt – insofern um eine beson-
dere Konstellation, als mit der Ermöglichung einer teilweisen Überbauung
von Land, das nutzungsplanerisch einer Nichtbauzone zugewiesen ist, ein
ganz spezifischer Zweck (Errichtung eines Hauptstandorts des Innovations-
parks Schweiz) verfolgt wird, der sich aus einer entsprechenden Interessens-
bekundung auf Bundesebene herleitet, so dass ein Einbezug in eine – hier
nun kommunale – Gesamtkonzeption der Siedlungsentwicklung nicht
sachadäquat bzw. jedenfalls nicht unerlässlich erscheint. Im Übrigen steht
gerade mit Blick auf die spezifische Zwecksetzung die entsprechende Nut-
zung des zur Überbauung bestimmten Gebiets ausser Zweifel, so dass ins-
besondere nicht von einer – mit der genannten RPG-Revision anvisierten –
Konstellation analog der Schaffung überdimensionierter Bauzonen ausge-
gangen werden kann.
Nichts anderes ergibt sich schliesslich aufgrund des Verweises auf
BGr 1C_568/2014 und 1C_576/2014 vom 13. Januar 2016. Der fragliche
Entscheid betrifft eine Sondernutzungsplanung, mit der die Konkretisierung
einer Rahmennutzungsplanung, die ihrerseits im fraglichen Gebiet bereits
eine Bauzone vorsah, einhergegangen wäre, wobei das Bundesgericht auf-
grund der konkreten Umstände die Notwendigkeit einer vorgängigen Über-
prüfung der Rahmennutzungsplanung im Hinblick auf eine allfällige Redi-
mensionierung der Bauzonen statuierte (vgl. a.a.O., insb. E. 7.1). Diese
Konstellation lässt sich mit der vorliegend zu beurteilenden nicht vergleichen,
stützen sich doch bezüglich des strittigen Gestaltungsplans die seitens der
Rekurrentin kritisierten zusätzlich geschaffenen baulichen Möglichkeiten
R3.2024.00187 Seite 31

gerade nicht auf die geltende Rahmennutzungsplanung (sondern übersteu-
ern diese), so dass eine Überprüfung derselben – nach Massgabe von
Art. 21 Abs. 2 RPG – nicht dazu führen würde, die Stossrichtung des Gestal-
tungsplans in Frage zu stellen, sondern diese im Gegenteil – bei Angleichung
der Rahmennutzungsplanung an den revidierten kantonalen Richtplan (vgl.
bereits E. 4.3.1 und 4.3.3) – bekräftigen dürfte (womit entsprechend auch die
im genannten Entscheid anvisierte Problematik, dass der Gestaltungsplan
die allfällige Revision der Rahmennutzungsplanung negativ präjudizieren
könnte, vorliegend von vornherein nicht auftritt).
Zusammengefasst ergibt sich somit, dass sämtliche seitens der Rekurrentin
gegen den Gestaltungsplan erhobenen Rügen, die generelle Aspekte des
nutzungsplanerischen Vorgehens betreffen, unbegründet sind.
5.1
Die Rekurrentin begründet die beantragte Aufhebung der Festsetzung des
kantonalen Gestaltungsplans auch mit denkmal- und ortsbildschutzrechtli-
chen Rügen:
Unter Verweis auf die Gutachten der EKD, der KDK und der NHK sowie die
Inventarisierung im HOBIM (vgl. bereits E. 1.2) hält die Rekurrentin dafür,
der kulturhistorische Wert des Flugplatzes Dübendorf sei aktenkundig. Ge-
mäss der sehr gründlichen Analyse der EKD sei das Baudenkmal Militärflug-
platz Dübendorf als Gesamtkonzept ungeschmälert zu schützen, was – ge-
mäss Gutachten – insbesondere auch für die von der Planung bedrohten
Bauten gelte. Der kantonale Richtplan und dessen Genehmigung würden
gegen Art. 6 Abs. 2 lit. b RPG verstossen. Diese Gesetzesbestimmung sei
so auszulegen, dass der Richtplan die Schutzgegenstände von Art. 17 RPG
jedenfalls im Allgemeinen erfassen müsse, womit ausdrücklich die Planung
in Sachen Schutzziele des Art. 17 RPG von der Nutzungsplanung auf die
Richtplanstufe "vorgelagert" worden sei. Der kantonale Richtplan habe ohne
die Bezeichnung der zu beurteilenden Plangebiete als Schutzobjekte ge-
mäss Art. 17 RPG nicht genehmigt werden dürfen. Der Gestaltungsplan sei
nichtig, weil er in krasser Verletzung von Art. 15 RPG das schützenswerte
Areal des Flugplatzes Dübendorf nicht in eine Schutzzone gemäss
Art. 17 RPG aufgenommen habe. Der Hinweis auf das Projekt Innovations-
park im kantonalen Richtplan sei ungültig, weil dadurch das als
R3.2024.00187 Seite 32

Gesamtkonzept ungeschmälert zu schützende Baudenkmal Militärflugplatz
Dübendorf bedroht sei.
Die Rekurrentin führt weiter aus, im Schreiben vom 24. April 2019 an Herrn
A anerkenne das Bundesamt für Kultur (BAK) den kulturhistorischen Wert
des Flugplatzes Dübendorf. Grund für die Nichtaufnahme in das Bundesin-
ventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) sei der Umstand,
dass der Bundesrat die Höhergewichtung der Umnutzung zum Innovations-
park 2014 beschlossen habe und dass der kantonale Gestaltungsplan die
ISOS-Qualifikation zunichtemache. Die Kriterien der Interessenabwägung –
die im Übrigen letztendlich Sache des Bundesgerichts sei – seien nicht be-
kannt; so gebe es auch keine Angaben für die Standortwahl; es sei offen-
sichtlich nicht geprüft worden, ob das Projekt an einem anderen, weniger
schützenswerten Ort realisiert werden könne. Dass der Flugplatz Dübendorf
nicht im ISOS figuriere, sei auf die in concreto mangelnde Unabhängigkeit
des BAK gegenüber dem Bundesrat zurückzuführen. Die Rekurrentin bean-
trage daher, dass das Baurekursgericht einen dokumentierten Bericht des
BAK über die Vorbereitungsarbeiten betreffend die Aufnahme des Flugplat-
zes ins ISOS als Spezialfall inklusive die Korrespondenz mit dem Bundesrat
bzw. mit dem VBS über diese Angelegenheit anfordere. Die ungerechtfer-
tigte Unterlassung der Aufnahme ins ISOS bedeute aber jedenfalls nicht,
dass hier nicht von einem ISOS-ähnlichen nationalen Schutz auszugehen
sei; das Gutachten der EKD und das HOBIM seien entsprechend für die Be-
urteilung heranzuziehen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung
müsse das ISOS bei jeder Raumplanungshandlung von Bundesrechts we-
gen beachtet werden (wobei die Rekurrentin – mittels Zitierung einer ent-
sprechenden Entscheidpassage – insbesondere auf Art. 6 Abs. 2 NHG ver-
weist). Vorliegend sei von Bedeutung, dass das Projekt des Innovations-
parks nicht einem öffentlichen Interesse von nationaler Bedeutung diene; der
Bund als Eigentümer des Areals habe zwar sein Interesse an diesem Projekt
gezeigt, was aber nicht genüge, das Projekt als eine Aufgabe im öffentlichen
nationalen Interesse zu qualifizieren.
Die Rekurrentin verweist weiter auf die (vom 15. September 2023 datieren-
den) Feststellungen der kantonalen Denkmalpflege im Verfahren des Bun-
desverwaltungsgerichts betreffend die militärische Plangenehmigung (wobei
auf den Editionsantrag verwiesen wird). Die längere, in der Rekursschrift
wörtlich zitierte Passage hält insbesondere Folgendes fest: Der Flugplatz
R3.2024.00187 Seite 33

Dübendorf sei eine ausserordentlich wichtige, historisch betrachtet landes-
weit die wichtigste Anlage, welche die Geschichte der schweizerischen Luft-
fahrt exemplarisch dokumentiere. Der Flugplatz präge die Landschaft und
Siedlungsstruktur wesentlich mit. Er sei als Ensemble ein wichtiger Zeuge
gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG von überkommunaler, wenn nicht sogar na-
tionaler Bedeutung. Zum Ensemble gehörten nicht nur einzelne Gebäude,
sondern der Gebäudebestand in seiner gesamten Ausprägung, da dieser
eng mit der Nutzungsgeschichte zusammenhänge; ebenso seien die dazu-
gehörigen Vorfeldflächen, Pisten, Rollwege etc. als Teil des Ensembles auf-
zufassen und gesamthaft zu erhalten (wobei eine Passage des EKD-
Gutachtens zitiert wird, wonach das kulturhistorisch bedeutende Ensemble
ungeschmälert zu erhalten sei, was in diesem Fall bedeute, dass die Ge-
bäude nicht nur in ihrer Substanz, sondern auch in ihrer Wirkung, und somit
der zugehörigen Umgebung, zu erhalten seien). Aufgrund des Ensemblecha-
rakters des gesamten Flugplatzes stehe nebst der Betrachtung und ihrer Be-
deutung als Einzelschutzobjekte der Gesamtkomplex als Baudenkmal im
Zentrum; die Authentizität und Lesbarkeit des Schutzobjekts Flugplatz Dü-
bendorf als Ganzes sei dementsprechend in den Vordergrund der Überle-
gungen und Planungen zu stellen. Die Randbebauung bestehe teils aus lan-
gen Hallen und teils aus kleinteiligen Bauten, die sich abwechseln würden,
wobei die Hallen immer ihre eigenständige Stellung und Erkennbarkeit be-
halten würden; dies sei ein prägendes Charakteristikum der Randbebauung
vor allem an der Wangenstrasse [die unmittelbar westlich und nordwestlich
des Teilgebiets A verläuft] und entlang des Dürrbachs bzw. der A15 [die im
Nordosten an das Teilgebiet C angrenzen]. Dieses klare Motiv der sich anei-
nanderreihenden langen Hallenbauten, getrennt und visuell voneinander ab-
gesetzt mit Durchblicken von aussen in das Areal und von innen in die um-
liegenden Wohnzonen, bestimme das wertvolle Ensemble (wobei in der
Folge spezifische Ausführungen zu den Hallen 10, 11 und 12 [im Teilgebiet
C] erfolgen und in diesem Zusammenhang dafürgehalten wird, ein Anbauen
an den entsprechenden historischen Bestand sei denkmalpflegerisch nicht
vorstellbar).
Im Sinne einer Schlussfolgerung aus der fraglichen Passage hält die Rekur-
rentin fest, der kulturhistorische Wert des Flugplatzes Dübendorf sei nach-
gewiesen. Es werde ausdrücklich der Antrag gestellt, eine gemeinsame Ex-
pertise EKD/ENHK gemäss Art. 7 NHG in Auftrag zu geben, deren
R3.2024.00187 Seite 34

Gegenstand das gesamte Flugplatzareal von 230 ha sein müsse, d.h. ein
Grossraum, welcher nur in seiner Gesamtheit beplant werden könne.
In der Replik wird sodann ausgeführt, die Behauptung, der Innovationspark
entspreche einem öffentlichen Interesse, sei irrig; es handle sich um eine
bedeutende Privatisierung von Eigentum des Bundes zugunsten von Immo-
bilienpromotoren unter Missachtung der eidgenössischen Verfassung und
Gesetzgebung in Sachen Natur- und Heimatschutz und Raumplanung. Dass
solche Geschäfte auch von Bundesbehörden gefördert würden, heisse nicht,
dass es sich um höhere öffentliche Interessen als der Natur- und Heimat-
schutz handle. Die Bundesbehörden stünden in dieser Sache in einem Inte-
ressenkonflikt (wobei in diesem Zusammenhang der Antrag auf Einholung
einer Expertise der EKD/ENHK wiederholt wird).
5.2
Was zunächst die in diesem Kontext gegen den Richtplan erhobene Rüge
betrifft (vgl. zur Möglichkeit der akzessorischen Überprüfung bereits
E. 3.2.1), ergibt sich was folgt:
Gemäss Art. 6 Abs. 2 RPG erarbeiten die Kantone für die Erstellung ihrer
Richtpläne Grundlagen, in denen sie u.a. (lit. b) feststellen, welche Gebiete
besonders schön, wertvoll, für die Erholung oder als natürliche Lebensgrund-
lage bedeutsam sind. Der im die Nutzungsplanung betreffenden 3. Kapitel
des RPG enthaltene Art. 17 RPG hält in Abs. 1 fest, Schutzzonen umfassten
(lit. a) Bäche, Flüsse, Seen und ihre Ufer; (lit. b) besonders schöne sowie
naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften; (lit. c) bedeu-
tende Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler;
(lit. d) Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen. Gemäss
Abs. 2 kann das kantonale Recht, statt Schutzzonen festzulegen, andere ge-
eignete Massnahmen vorsehen. Die Grundlagen zur Landschaft orientieren
sich vorab an den Eignungs- und Bewertungshilfen des Raumplanungs-
rechts, wobei einschlägig u.a. – nebst den Planungszielen und -grundsätzen
gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. a und Art. 3 Abs. 2 RPG – die Kriterien zur Aus-
scheidung von Landwirtschafts- und Schutzzonen gemäss Art. 16-17 RPG
sind (Pierre Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung,
Interessenabwägung, hrsg. von Heinz Aemisegger / Pierre Moor / Alexander
Ruch / Pierre Tschannen, Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 6 Rz. 19; vgl. auch
Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Stämpflis Handkommentar SHK zum
R3.2024.00187 Seite 35

Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 6 Rz. 23 f., wonach die einzelnen un-
bestimmten Rechtsbegriffe in Art. 6 RPG unter Heranziehung der Umschrei-
bung der Schutzzonen in Art. 17 RPG sowie der Planungsgrundsätze aus-
zulegen sind).
Damit besteht zwar in der Tat eine gewisse "Parallelfunktion" von
Art. 6 Abs. 2 lit. b und Art. 17 RPG (in diesem Sinn Peter Hänni, Planungs-,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. Aufl., Bern 2022, S. 133).
Nichtsdestotrotz sind richt- und nutzungsplanerische Ebene planungsrecht-
lich klarerweise zu trennen, zumal (auch mit Blick auf Art. 17 Abs. 2 RPG)
ohnehin kein Automatismus einer Überführung bestimmter richtplanerischer
Festlegungen in entsprechende Nutzungszonen besteht. Soweit die Rekur-
rentin von einer eigentlichen Verlagerung auf die richtplanerische Ebene
ausgeht und entsprechend den kantonalen Richtplan, soweit dieser im frag-
lichen Perimeter kein "Schutzobjekt" im Sinne von Art. 17 RPG bezeichnet,
als nicht genehmigungsfähig erachtet, geht ihre Argumentation daher von
vornherein fehl, da entsprechende Anordnungen erst im Rahmen der Nut-
zungsplanung getroffen werden können. Es kommt hinzu, dass Art. 6 RPG
nicht einmal unmittelbar den Richtplaninhalt normiert (wie dies in Art. 8 ff.
RPG der Fall ist), sondern sich lediglich auf die zu erarbeitenden Grundlagen
bezieht, so dass die Justiziabilität der fraglichen Bestimmung – im Sinne der
Rüge, dass ein bestimmtes Objekt nicht berücksichtigt worden sei – ohnehin
fraglich erscheint. Selbst wenn aber eine entsprechende Überprüfung grund-
sätzlich möglich wäre, könnte sie jedenfalls vorliegend die Rechtsgültigkeit
der kantonalen Richtplanung nicht in Frage stellen. Dies deshalb, weil sich
im Folgenden – bezogen auf die nutzungsplanerische Ebene – zeigen wird,
dass der (implizite) Verzicht auf die Festsetzung einer das gesamte Flug-
platzareal erfassenden Schutzzone nicht zu beanstanden ist (vgl. im Einzel-
nen E. 5.3 und 5.4), so dass sich auch die entsprechende, zumindest implizit
der Richtplanung zugrunde liegende Einschätzung als rechtsbeständig er-
weist. Nichts anderes ergibt sich im Übrigen aufgrund des Umstands, dass
(wie in E. 1.1.3 a.E. ausgeführt) im regionalen Richtplan auf dem grössten
Teil der Fläche des Teilgebiets D ein Freihaltegebiet festgesetzt wurde:
Richtplanerisch wurde damit in differenzierter und – im Lichte des in E. 5.3
und 5.4 Auszuführenden – sachgerechter Weise auf die spezifischen Quali-
täten im Bestand des Areals reagiert, wobei die Wahl der regionalen Pla-
nungsebene umso weniger problematisch erscheint, als auf Ebene der kan-
tonalen Richtplanung durch die Funktionszuweisung für die entsprechende
R3.2024.00187 Seite 36

Teilfläche im Rahmen der Gebietsplanung (vgl. Pt. 6.2.2) im Ergebnis eine
vergleichbare Sicherungswirkung erzielt wird.
5.3.1
Wie aufgezeigt richtet sich die rekurrentische Kritik allerdings zur Hauptsa-
che unmittelbar gegen den Gestaltungsplan, indem primär moniert wird, die-
ser habe das Areal des Flugplatzes zu Unrecht nicht in eine Schutzzone ge-
mäss Art. 17 RPG aufgenommen. Dabei ist im Folgenden in E. 5.3 zunächst
auf die allgemeinen denkmal- und ortsbildschutzrechtlichen Aspekte der
Rüge einzugehen, bevor sodann in E. 5.4 die Auseinandersetzung mit den
spezifisch auf die Nichtinventarisierung im ISOS bezogenen Vorbringen er-
folgt. Vorauszuschicken ist, dass dem rekurrentischen Verweis auf
Art. 15 RPG im vorliegenden Zusammenhang keine eigenständige Bedeu-
tung zukommt, da zwar Art. 15 Abs. 3 RPG u.a. die Befolgung der Ziele und
Grundsätze der Raumplanung sowie die Schonung von Natur und Land-
schaft verlangt, damit aber materiell keine weitergehenden Vorgaben macht,
als sie sich jedenfalls im hier interessierenden Kontext bereits aufgrund der
denkmal- und ortsbildschutzrechtlichen Anforderungen ergeben können (vgl.
zu den weiteren mit einer Berufung auf Art. 15 RPG verbundenen Aspekten
bereits E. 4.3.4).
5.3.1.1
Im Hinblick auf die denkmal- und ortsbildschutzrechtliche Rüge der Rekur-
rentin stellt sich vorab die Frage, ob diesbezüglich vor Festsetzung des strit-
tigen Gestaltungsplans ein formeller Schutzentscheid hätte ergehen müs-
sen, auch wenn die Rekurrentin dies – wie sich sogleich zeigen wird zu Recht
– nicht ausdrücklich geltend macht, sondern die als erforderlich erachtete
Zuweisung des Gesamtareals zu einer Schutzzone als potenziellen Gegen-
stand des Gestaltungsplans zu erachten scheint. Letzteres ist nicht grund-
sätzlich ausgeschlossen (vgl. zur Schaffung einer einen angemessenen
Schutz gewährenden räumlichen Ordnung mittels Sondernutzungsplan Eloi
Jeannerat / Pierre Moor, Praxiskommentar RPG: Nutzunsplanung, hrsg. von
Heinz Aemisegger / Pierre Moor / Alexander Ruch / Pierre Tschannen, Zü-
rich/Basel/Genf 2016, Art. 17 Rz. 76, m.w.H.), auch wenn – soweit eine
Schutzzone gemäss Art. 17 RPG geboten wäre – eine entsprechende Zoni-
erung (namentlich als Freihaltezone) im Sinne einer Festsetzung der Rah-
mennutzungsplanung die naheliegendere Umsetzung darstellen dürfte (vgl.
auch Josua Raster/Thomas Wipf, in: Zürcher Planungs- und Baurecht, 7.
R3.2024.00187 Seite 37

Auflage 2024, Hrsg. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel
Kunz, Bd. 1, S. 345). Unabhängig von der Wahl der planungsrechtlichen
Schutzmassnahme (im Sinne von § 205 lit. a PBG) erweist sich aber im Hin-
blick auf die Frage der Notwendigkeit eines vorgängigen formellen
Schutzentscheids als entscheidend, dass ein solcher gemäss der einschlä-
gigen Rechtsprechung gerade nicht erforderlich ist, wenn ein Schutzobjekt
nur mit planerischen Schutzmassnahmen erfasst werden kann (vgl. BRGE I
Nrn. 0192-193/2011 in BEZ 2012 Nr. 10, E. 5.6.3 f. [auch zum Folgenden],
m.w.H.; BRKE III Nrn. 0057-0060/2010 in BEZ 2010 Nr. 36, E. 5.3.4; vgl.
auch BRGE III Nr. 0168/2017 vom 17. Dezember 2017, E. 4.4, wo das be-
züglich eines kantonalen Gestaltungsplans für ein Kiesabbaugebiet statu-
ierte Erfordernis eines vorgängigen Schutzentscheids sich ausdrücklich auf
Massnahmen gemäss § 205 lit. b bis d PBG [Verordnung, Verfügung oder
Vertrag] bezog, sowie Raster/Wipf, a.a.O., S. 346, welche bezüglich des Ein-
satzes von Gestaltungsplänen als Schutzmassnahmen nicht von einer gene-
rellen Pflicht zum Erlass eines separaten Schutzentscheids ausgehen, son-
dern eine Pflicht zum Erlass einer separaten Inventarentlassung spezifisch
für Konstellationen der Beseitigung von Schutzobjekten und eine Pflicht zum
Erlass einer separaten Schutzanordnung spezifisch für Konstellationen sta-
tuieren, in denen ein Substanzerhalt angestrebt wird, was regelmässig nicht
durch den Gestaltungsplan allein erreicht werden kann [vgl. zu Letzterem
auch BRGE II Nr. 0034/2014 in BEZ 2014 Nr. 18, E. 3.3.1]). Dabei ist in
Übereinstimmung mit der rekurrentischen Argumentation davon auszuge-
hen, dass der von dieser eingeforderte Schutz in der Tat über eine planungs-
rechtliche Massnahme zu realisieren wäre (vgl. zu einem abweichend zu be-
urteilenden Teilaspekt nachfolgend E. 5.3.1.2), so dass eine entsprechende
– das Erfordernis eines vorgängigen Schutzentscheids ausschliessende –
Konstellation vorliegt; dies umso mehr, als damit auch der entsprechenden
Prioritätenordnung der Schutzmassnahmen (vgl. § 9, 20 f. und 24-26 der
kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung [KNHV]) entsprochen wird.
Das vorstehend Dargelegte gilt nun allerdings nicht lediglich für Konstellati-
onen, in denen eine entsprechende (einen umfassenden Schutz bietende)
Massnahme angeordnet wurde, sondern auch in dem Sinne, dass es zuläs-
sig ist, sich im Rahmen eines planungsrechtlichen Verfahrens auf bestimmte
Massnahmen (beispielsweise den Erlass eines Gestaltungsplans mit be-
stimmten Vorgaben) zu beschränken und damit zugleich weitergehende (pla-
nungsrechtliche) Schutzmassnahmen – insbesondere als im Rahmen einer
R3.2024.00187 Seite 38

Interessenabwägung nicht verhältnismässig – zu verwerfen. In diesem Sinn
hält beispielsweise VB.2024.00235 vom 11. Dezember 2025 mit Blick auf die
Frage der Notwendigkeit einer erneuten Schutzabklärung und eines förmli-
chen Schutzentscheids vor Erteilung einer späteren Baubewilligung fest,
dass hierauf verzichtet werden könne, wenn bereits im Rahmen der Nut-
zungsplanung eine umfassende Abwägung der konkreten gegenläufigen
Schutz- und Nutzinteressen vorgenommen und der Standort ausdrücklich für
die geplante Nutzung zugewiesen worden sei (a.a.O. E 4.1). Die darin zum
Ausdruck kommende Vorstellung, dass entsprechende Fragen gegebenen-
falls im Rahmen der Nutzungsplanung – und damit auch wie vorliegend bei
Festsetzung eines Gestaltungsplans – abschliessend geklärt werden kön-
nen, so dass weder in jenem Verfahren noch im Vorfeld eines nachgelager-
ten Bewilligungsverfahrens ein förmlicher Schutzentscheid erforderlich ist,
erweist sich insofern als überzeugend, als zum einen die als entscheidend
erachtete umfassende Interessenabwägung im nutzungsplanerischen Ver-
fahren möglich und (im Lichte von Art. 3 RPV) geboten ist und dabei zum
andern im Hinblick auf die Ermittlung der Schutzinteressen u.U. gerade Ab-
klärungen getroffen werden, die einer (denkmalschutzrechtlichen) Schutzab-
klärung entsprechen (vgl. denn auch den Umstand, dass im erwähnten – ei-
nen förmlichen Schutzentscheid vor Festsetzung des Gestaltungsplans als
erforderlich erachtenden – BRGE III Nr. 0168/2017 vom 17. Dezember 2017
soweit ersichtlich gerade keine Schutzabklärungen erfolgt [und auch keiner-
lei planungsrechtlichen Schutzmassnahmen angeordnet worden] waren; vgl.
zum Vorgehen im vorliegenden Fall demgegenüber E. 5.3.2 bis 5.3.4). Dies
muss nach dem Gesagten jedenfalls dann gelten, wenn lediglich eine Beein-
trächtigung und nicht eine vollständige Beseitigung eines Schutzobjekts zur
Diskussion steht (vgl. für den vorliegenden Fall auch dazu E. 5.3.4).
5.3.1.2
Präzisierend ist sodann auf Folgendes hinzuweisen: Die Ausführungen in
E. 5.3.1.1 betreffen die seitens der Rekurrierenden primär angesprochene
Frage einer planungsrechtlichen Schutzanordnung für das gesamte Areal,
das als solches gerade nicht inventarisiert ist (vgl. zu Letzterem auch
E. 5.3.1.3), und damit insbesondere die mit dem Gestaltungsplan ermög-
lichte zusätzliche Gebäudeschicht zwischen bestehender Randbebauung
und Flugfeld, da insoweit mit dem Gestaltungsplan bauliche Möglichkeiten
geschaffen werden, die in einem späteren Bewilligungsverfahren nicht mehr
in Frage gestellt werden können. Soweit demgegenüber allfällige
R3.2024.00187 Seite 39

Veränderungen an den einzelnen inventarisierten Gebäuden im Gestal-
tungsplanperimeter (vgl. E. 1.3) in Frage stehen, würde sich diesbezüglich
zum einen primär die Frage des Erlasses anderer als planungsrechtlicher
Schutzmassnahmen stellen. Zum andern und vor allem ergibt sich aber in-
soweit aus den massgebenden Unterlagen ohnehin was folgt:
Zwar befinden sich die fraglichen Bauten ebenfalls in Baubereichen (H und
I), die allerdings je auch Flächen enthalten, auf denen sich Gebäude befin-
den, die nicht inventarisiert sind. Art. 8 GPV, der sich generell mit den Bau-
bereichen befasst, hält in Abs. 4 fest, bei Veränderungen von Denkmal-
schutzobjekten sei vorgängig die kantonale Denkmalpflege hinsichtlich der
Machbarkeit zu kontaktieren und die möglichen Massnahmen seien von die-
ser genehmigen zu lassen. Art. 11 (zur städtebaulichen und architektoni-
schen Gestaltung) äussert sich zunächst (in Abs. 1 und 2) zum Konkurrenz-
verfahren, das u.a. für die gesamten Baubereiche H und I gilt (vgl. den Situ-
ationsplan [act. 13.2]); in Abs. 2 wird u.a. spezifisch darauf hingewiesen, das
Konkurrenzverfahren für die Baubereiche H und I diene der städtebaulichen
Setzung und Struktur in den beiden Baubereichen; Ziel sei – unter Berück-
sichtigung der bestehenden markanten und grösstenteils unter Denkmal-
schutz stehenden Bauten – die Entwicklung eines städtebaulich prägnanten
Übergangsbereichs, der die Siedlungsgebiete von Dübendorf mit dem Flug-
platzareal vernetze. Abs. 4 hält sodann fest, die Veränderung von Schutzob-
jekten sowie die Erstellung von Bauten in ihren Nahbereichen habe im dafür
vorgesehenen Verfahren mit der kantonalen Denkmalpflege zu erfolgen; es
sei auf die Verträglichkeit baulicher Massnahmen mit den Schutzobjekten zu
achten. Im Planungsbericht wird insoweit im Sinne der haushälterischen Bo-
dennutzung die Haltung vertreten, dass die Forschungs- und Innovationsför-
derung auch im Bestand stattfinden solle und somit dem unveränderten Er-
halt der Denkmalschutzobjekte (womit die inventarisierten Bauten gemeint
sind) vorgehe; Veränderungen an den Schutzobjekten und in deren unmit-
telbarer Umgebung seien verträglich und mit besonderer Rücksicht auf das
jeweilige Objekt vorzunehmen, wobei der Einbezug und die Abstimmung mit
der kantonalen Denkmalpflege zwingend seien (act. 13.4 S. 52; vgl. aller-
dings auch S. 35, wo – im Rahmen der Erläuterung von Art. 11 Abs. 4 GPV
– darauf hingewiesen wird, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass die
denkmalpflegerische Einschätzung Veränderungsmöglichkeiten ein-
schränke). Diese Ausführungen stehen in gewissem Widerspruch zu der im
Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) enthaltenen, wonach die sieben
R3.2024.00187 Seite 40

inventarisierten Denkmalschutzobjekte integral erhalten würden (act. 13.10
S. 12, 20; vgl. allerdings auch S. 18, wo ergänzend darauf hingewiesen wird,
bei gewissen Bauten [Hallen 7 und 8, Fliegermuseum] seien Annexbauten
und ein temporärer Pavillon vorgesehen). Auch im Mitbericht des ARE zur
Vernehmlassung der Baudirektion wird der integrale Erhalt der sieben
Schutzobjekte betont (act. 9 Rz. 41 f. [wobei Rz. 44 wieder im Sinne des
Planungsberichts erwähnt, diese dürften nur unter strengen Auflagen sowie
Einbezug der kantonalen Denkmalpflege umgebaut werden]).
Klar erscheint damit zunächst, dass eine Beseitigung der inventarisierten
Bauten von vornherein ausgeschlossen ist. Veränderungen sind zwar auf-
grund der erwähnten Gestaltungsplanvorschriften grundsätzlich denkbar,
dies jedoch mit Blick auf die Äusserungen zum integralen Erhalt – auf welche
der Planungsträger zu behaften ist – nur in sehr eingeschränktem Umfang.
Entscheidend aber ist, dass sich aufgrund der referierten Dokumente gerade
nicht eindeutig ergibt, welche konkreten Veränderungen der Inventarobjekte
intendiert sind und als zulässig erachtet werden (wobei dies auch bezüglich
der im Situationsplan eingezeichneten Anbauten an die Hallen 7 und 8 gilt,
da es sich dabei gerade nicht um eine Festlegung, sondern um einen orien-
tierenden Inhalt handelt, mit dem lediglich die Lage des jeweiligen Anbaus
gemäss Richtprojekt wiedergegeben wird [vgl. act. 13.2]). Damit unterschei-
det sich der Aspekt der Veränderung der Inventarobjekte von demjenigen
der Festlegung der Baubereiche A bis G sowie L und M, mit dem die grund-
sätzliche Zulässigkeit der Erstellung der zusätzlichen Gebäudeschicht
rechtsverbindlich festgelegt wird (während umgekehrt auch der Zuweisung
der Inventarobjekte zu bestimmten Baubereichen keine entsprechenden ver-
bindlichen Festlegungen bezüglich des Umgangs mit den Bestandesbauten
entnommen werden können). Es erweist sich daher als unumgänglich, dass
bei künftigen Veränderungen der Inventarobjekte – und gegebenenfalls auch
bei der Erstellung von Bauten in ihren Nahbereichen (jedoch nicht bei blosser
Inanspruchnahme der Baubereiche A bis F und J durch Lage und Höhe ent-
sprechender Gebäude) – vor Erteilung einer Baubewilligung ein Schutzent-
scheid ergeht, sofern eine Gefährdung des jeweiligen Inventarobjekts nicht
ausgeschlossen werden kann (vgl. zur entsprechenden Einschätzung für die
Inventarobjekte im Teilgebiet A VB.2019.00515 vom 9. Juli 2021, E. 10.4.2).
Entsprechend kann dieser – seitens der Rekurrentin denn auch nicht eigens
thematisierte – Aspekt die Rechtsbeständigkeit des angefochtenen Gestal-
tungsplans von vornherein nicht in Frage stellen.
R3.2024.00187 Seite 41

5.3.1.3
Zu klären ist demgegenüber, ob die strittige Planung die geltend gemachten
Schutzinteressen rechtsgenügend berücksichtigt soweit sie verbindliche
Festlegungen trifft, mit denen eine sich auf das Gesamtareal auswirkende
Veränderung einhergeht, wie dies v.a. bezüglich der eine zusätzliche Gebäu-
deschicht grundsätzlich ermöglichenden Baubereiche der Fall ist.
Dabei könnte die fragliche Rüge einerseits an die denkmalschutzrechtlich
inventarisierten Objekte anknüpfen, so dass eine Schutzzone unter dem Titel
des in § 203 Abs. 1 lit. c PBG angelegten Umgebungsschutzes bzw. mit Blick
auf die Wirkung der inventarisierten Bauten gefordert würde (vgl. zu diesem
Ansatz – im Kontext der Überprüfung einer Baubewilligung – beispielsweise
BRGE II Nrn. 0004-0007/2023 vom 17. Januar 2023, E. 4.4.1, in BEZ 2024
Nr. 3). Andererseits könnte die Rüge so verstanden werden, dass eine zu
Unrecht unterbliebene – denkmalschutzrechtliche – Inventarisierung des Ge-
samtareals moniert und gestützt darauf trotz fehlender Inventarisierung eine
(vorliegend planungsrechtliche) Schutzmassnahme als angezeigt erachtet
würde. Die rekurrentischen Rechtsschriften verwenden keine der beiden Ar-
gumentationen ausdrücklich, legen aber aufgrund der verwendeten Formu-
lierungen und der Rüge einer Nichtinventarisierung im ISOS (vgl. dazu
E. 5.4) grundsätzlich das zweitgenannte Verständnis nahe. Entscheidend ist
so oder so, dass das Fehlen der seitens der Rekurrentin geforderten Schutz-
zone jedenfalls nicht nur dann problematisch sein könnte, wenn die das ISOS
betreffende Rüge begründet wäre, sondern dass sich auch bei gerechtfertig-
ter Nichterfassung im ISOS die rekurrentische Kritik aus den oben genannten
Gründen – die insbesondere in der Zitierung der Ausführungen der kantona-
len Denkmalpflege anklingen – als zutreffend erweisen könnte, was im Fol-
genden zu prüfen ist. Eine Behandlung der entsprechend verstandenen
Rüge ist sodann auch hinsichtlich der Legitimation der Rekurrentin ohne wei-
teres zulässig: Soweit bei einer national tätigen Organisation nicht ohnehin
die Erfüllung der in E. 2.1.2 genannten Voraussetzungen stets ausreichend
ist, wäre primär zu berücksichtigen, dass die spezifischen Voraussetzungen
der Legitimation zur Verbandsbeschwerde, die in der Rechtsprechung für
Konstellationen fehlender Inventarisierung statuiert werden (vgl. namentlich
BGr 1C_92/2021 vom 7. Juni 2021 sowie BRGE III Nr. 0206/2021 vom
15. Dezember 2021), sich auf die Anfechtung von Baubewilligungen mit dem
Argument zu Unrecht unterlassener Schutzabklärung beziehen, während
vorliegend wie in E. 5.3.1.1 dargelegt in Bezug auf ein Anfechtungsobjekt der
R3.2024.00187 Seite 42

Nutzungsplanung die fehlende Anordnung einer planungsrechtlichen
Schutzmassnahme moniert wird. Die erwähnten Entscheide betreffen so-
dann die Legitimation nach Massgabe von § 338b PBG, die vorliegend schon
aufgrund des Anfechtungsobjekts eines überkommunalen Gestaltungsplans
(teilweise) ausserhalb der Bauzonen (Abs. 1 lit. c) zu bejahen wäre. Soweit
schliesslich – entgegen dem Vorstehenden – dennoch die Inventarisierung
als für die Legitimation massgeblich erachtet würde, wäre das Kriterium bei
einer Argumentation über den Umgebungsschutz ohnehin erfüllt; auch bei
einer Argumentation über die fehlende Inventarisierung des Gesamtareals
müsste die Legitimation aber nach Massgabe von BRGE III Nr. 0206/2021
vom 15. Dezember 2021, E. 5, bejaht werden, nachdem insbesondere das
EKD-Gutachten (vgl. E. 5.3.2.2) genügend konkrete Hinweis liefert, auf die
sich eine begründete Vermutung einer potenziell hochgradigen Schutzwür-
digkeit abstützen kann.
Zusammenfassend bleibt es somit dabei, dass im Folgenden zunächst los-
gelöst von der Frage der Erfassung im ISOS zu prüfen ist, ob im angefoch-
tenen Gestaltungsplan bzw. dem dessen Festsetzung zugrunde liegenden
Verfahren eine rechtsgenügende Auseinandersetzung mit den geltend ge-
machten Schutzinteressen erfolgt ist und ob es gegebenenfalls (und im Licht
des in E. 4.2 zur Kognition Ausgeführten) zu beanstanden ist, wenn mit dem
Gestaltungsplan Festlegungen getroffen wurden, die gerade nicht der sei-
tens der Rekurrentin als erforderlich erachteten Schutzzone für das Gesamt-
areal entsprechen (wobei der Einwand des ARE, wonach der Militärflugplatz
nicht vom Gestaltungsplanperimeter erfasst und sein kulturhistorischer Wert
"in dem von ihm betroffenen Perimeter zu beachten" sei [act. 9 Rz. 61], zu
kurz greift, nachdem es der Rekurrentin wie aufgezeigt u.a. gerade auch um
das Zusammenspiel von Randbebauung und Flugfeld – auf das sich die neue
Gebäudeschicht unweigerlich auswirkt – zu tun ist).
5.3.2
Wie in E. 1.2 erwähnt wurden seitens der Baudirektion im Jahr 2014 drei
Gutachten (von EKD, KDK und NHK) eingeholt, die in der Festsetzungsver-
fügung des Gestaltungsplans zum Teilgebiet A als ergänzende Unterlagen
aufgeführt waren. In der angefochtenen Festsetzungsverfügung zum vorlie-
gend strittigen Gestaltungsplan zum Teilgebiet B ist diese formelle Bezug-
nahme nicht mehr enthalten, doch wird inhaltlich in den massgebenden und
den ergänzenden Unterlagen, namentlich in Planungsbericht und UVB,
R3.2024.00187 Seite 43

wiederholt auf die fraglichen Gutachten Bezug genommen (vgl. näher
E. 5.3.3). Im Folgenden sind in E. 5.3.2 zunächst die beiden Inventare
(HOBIM sowie kantonales Inventar der Denkmalschutzobjekte von überkom-
munaler Bedeutung) und sodann die drei Gutachten zu referieren und an-
schliessend zu erörtern, inwieweit die Gutachten für das Teilgebiet B von
Bedeutung sind.
5.3.2.1
Im kantonalen Inventar der Denkmalschutzobjekte von überkommunaler Be-
deutung sind wie erwähnt sieben im Gestaltungsplanperimeter befindliche
Bauten verzeichnet (Hallen 6, 7 und 8, Fliegermuseum sowie drei Bunker,
die sich südwestlich von Halle 7 bzw. Halle 6 befinden). Gemäss dem im
Geografischen Informationssystem des Kantons Zürich (GIS-ZH;
https://maps.zh.ch/) einsehbaren Inventarblatt (das allerdings vom 11. No-
vember 2024 [mit Festsetzung am 8. Januar 2026] und insofern nach den
erwähnten Gutachten – die aber ihrerseits bereits auf eine entsprechende
Inventarisierung Bezug nehmen – datiert) wird als Schutzzweck die Erhal-
tung der gewachsenen Anlage des Flugplatzes Dübendorf und die Erhaltung
der bauzeitlichen Substanz der schützenswerten Bauten mitsamt ihren bau-
zeitlichen Ausstattungselementen und Oberflächen vermerkt. Neben Kurz-
beschreibungen der Situation/Umgebung und der einzelnen inventarisierten
Bauten enthält das Inventarblatt eine Schutzbegründung, der sich insbeson-
dere Folgendes entnehmen lässt: Der Flugplatz Dübendorf sei ein herausra-
gender Zeuge der Schweizer Verkehrsgeschichte und der Bau- und Ingeni-
eurskunst des 20. Jahrhunderts, wobei sich die Anlage durch die hohe Dichte
an bauzeitlich erhaltenen, qualitätvollen Gebäuden auszeichne. Die Flug-
platzgebäude dokumentierten die Entwicklung des Flughafens Dübendorf
und der Schweizer Luftfahrt und seien bedeutende architektonische sowie
sozial- und wirtschaftsgeschichtliche Zeugen. Mehrere Flugplatzgebäude
seien konstruktionsgeschichtlich bedeutend (was für einzelne Gebäude nä-
her ausgeführt wird).
Im HOBIM sind die vier erwähnten Gebäude mit der Einstufung "regional"
verzeichnet, wobei für das Fliegermuseum unter dem Titel Schutzziel "integ-
ral", für die anderen drei Gebäude "partiell" aufgeführt ist. Dabei wird neben
den jeweiligen Kurzbeschrieben, welche die Bauten als Bestandteil des Flug-
hafenkomplexes und spezifisch der Randbebauung ausweisen und als Um-
gebung "Übrige Flughafengebäude, vor den Gebäuden Flugpisten mit
R3.2024.00187 Seite 44

dazwischen liegenden Grasfeldern und rückwärtig die Umfahrungsstrasse"
vermerken, in einer Kurzbegründung der Beurteilung auf die verkehrs- und
wirtschaftsgeschichtliche Bedeutung und den konstruktionsgeschichtlichen
Wert (Halle 6), die architekturhistorische Bedeutung und die Konstruktion
(Halle 7), den verkehrshistorischen Wert und die Konstruktion (Halle 8) bzw.
"die grosse Bedeutung für selbsttragende Beton-Schalenkonstruktionen"
(Fliegermuseum) verwiesen.
5.3.2.2
Das Gutachten der EKD vom 3. März 2015 hält einleitend fest, die EKD sei
seitens des Baudirektors des Kantons Zürich unter Hinweis auf den geplan-
ten Hubstandort des Innovationsparks auf dem Areal des Militärflugplatzes
ersucht worden, ein Gutachten zur Schutzwürdigkeit der zum Militärflugplatz
gehörigen Gebäude zu erstellen; erwähnt wird zudem, die Umsetzung des
aus einer städtebaulichen Studie hervorgegangenen Siegerprojekts von B
bedinge den Abbruch einzelner und tangiere die Umgebung zahlreicher die-
ser Schutzobjekte. Das Gutachten enthält sodann eine Beschreibung von
Areal und Gebäuden. Es attestiert dem Flugplatz Dübendorf eine hohe his-
torische Bedeutung. Unter dem Titel der Bewertung der Schutzwürdigkeit
wird sodann u.a. auf das Grundsatzpapier der EKD "Schutz der Umgebung
von Denkmälern" verwiesen, in welchem die Bedeutung des räumlichen Kon-
textes von Baudenkmälern – sei er struktureller, funktioneller oder visueller
Natur – als wesentlicher Wertbestandteil des Baudenkmals deklariert werde.
Auch wird festgehalten, die EKD schliesse sich in ihrer Bewertung der
Schutzwürdigkeit der untersuchten Bauten den Bewertungen des HOBIM
und des kantonalen Inventars grundsätzlich an, erachte jedoch auch die da-
rin nicht genannten historischen Bauten und Anlagen als unverzichtbare
Teile des Ensembles (wobei konkret neben bestimmten Gebäuden auch die
Start- und Landepisten von 1938 und 1945-1949 sowie ihre Zufahrten ge-
nannt werden).
Unter dem Titel "Erwägungen" wird sodann zusammengefasst insbesondere
dargelegt, die Bauten des Militärflugplatzes würden keine zufällige Ansamm-
lung von einzelnen Schutzobjekten, über deren Schutzwürdigkeit je nach in-
dividueller Einstufung und den aktuellen Nutzungsbedürfnissen fallweise ent-
schieden werden könne, bilden; vielmehr seien sie Teil eines Ganzen. Die
Flugplatzanlage einschliesslich des typologisch und funktionell dazugehöri-
gen Flugfelds sei aufgrund ihrer Entstehungsgeschichte als weiträumiger
R3.2024.00187 Seite 45

Anlagekomplex zu betrachten, der in der Schweiz einzigartig und in seiner
Substanz und Wirkung daher möglichst ungeschmälert zu erhalten sei. Aus
diesem Grund werde eine Betrachtungsweise, die nicht vom Gesamtkontext
ausgehe, dem Baudenkmal Militärflugplatz nicht gerecht. Es sei daher abzu-
lehnen, dass einzelne Gebäude oder Gebäudeteile zum Abbruch freigege-
ben würden, da damit die Authentizität und Lesbarkeit des Baudenkmals Mi-
litärflugplatz als Ganzes beeinträchtigt würde. Die Bauten bildeten auch kon-
struktionsgeschichtlich ein eindrückliches Ensemble im Sinne einer einzigar-
tigen Mustersammlung von Hallenbautypen des 20. Jahrhunderts. Die mar-
kante bogenförmig angeordnete Folge der Flugplatzbauten schliesse die
grosse Freifläche des Flugfeldes wie einen Saum ab und bilde eine markante
Trennlinie zur dahinter liegenden Siedlung; die einzelnen Bauten reagierten
weniger untereinander, als vielmehr mit den vor und hinter ihnen liegenden
Aussenräumen, wobei sich die Bauten flugfeldseitig in ihrem zum Teil monu-
mentalen architektonischen Ausdruck auf die grosse, vor ihnen liegende
Ebene beziehen würden. Die Lesbarkeit und Verständlichkeit der histori-
schen Randbebauung werde stark beeinträchtigt, wenn diese mit ihrer gross-
massstäblichen, auf Fernsicht konzipierten Vorderseite neu an konventio-
nelle Strassenräume zu stehen komme, mit zum Teil deutlich höheren Neu-
bauten als Gegenüber. Die Wirkung des Ensembles und seiner einzelnen
Bauten beruhe wesentlich auf ihrem Raumbezug und auf der beeindrucken-
den Gesamterscheinung des grossen Bogens, den die Bautenfolge be-
schreibe. Das Flugfeld sei ein Raum, der mit dem ihn umgebenden Gebäu-
degürtel ein untrennbares Ganzes bilde; das eine ergebe ohne das andere
keinen Sinn. Aufgrund dieser Ausgangslage könne nicht einfach eine ge-
wöhnliche Strasse, auch nicht eine breite mit einer Allee, in diesen Raum
hineingesetzt werden; zudem müsse die hinter dem kontinuierlich gewach-
senen Aufbau des Flugplatzes stehende Logik auch für die neue Bebauung
als regulierendes Schema dienen (zum Ganzen a.a.O. S. 11 f.).
Als Schlussfolgerung wird festgehalten, der Flugplatz Dübendorf sei ein her-
ausragendes Zeugnis der schweizerischen Aviatik. Auf Grundlage der dar-
gelegten historischen und bautypologischen sowie konstruktions- und sied-
lungsgeschichtlichen respektive städtebaulichen Voraussetzungen ergebe
sich für das Areal des Militärflugplatzes insgesamt eine sehr hohe Schutz-
würdigkeit von mindestens nationaler Bedeutung. Diese sei durch den Ei-
genwert (Zeugniswert für seine Entstehungsepoche, künstlerischer Wert und
Erhaltungszustand), den historischen Wert und den städtebaulichen Wert
R3.2024.00187 Seite 46

begründet. Das kulturhistorische bedeutende Ensemble sei ungeschmälert
zu erhalten, was in diesem Fall bedeute, dass die Gebäude nicht nur in ihrer
Substanz, sondern auch in ihrer Wirkung, und somit der zugehörigen Umge-
bung, zu erhalten seien. Der Gestaltungsplanentwurf [für das Teilgebiet A]
weise einen ungenügend schonenden Umgang mit dem Schutzobjekt Mili-
tärflugplatz auf; der vorgesehene Teilabbruch der Anlage würde die Integrität
des Baudenkmals beschädigen und das bezugslose, nahe Heranrücken der
Neubauten an die historischen Flugplatzgebäude würde deren Wirkung und
Lesbarkeit stark beeinträchtigen; der Gestaltungsplanentwurf werde daher
aus denkmalpflegerischer Sicht als nicht bewilligungsfähig erachtet. Bean-
tragt wird sodann, den Gestaltungsplanentwurf im Sinne der Erwägungen zu
überarbeiten und das einzigartige Ensemble als Ganzes mit einem Nut-
zungskonzept für diese Bauten in die weitere Planung miteinzubeziehen
(a.a.O. S. 13).
5.3.2.3
Im Gutachten der KDK vom 4. November 2014 wird einleitend erwähnt, der
Auftrag beziehe sich auf die Abklärung der Schutzwürdigkeit der Gebäude
und Anlagen auf dem Areal des Flugplatzes Dübendorf; die KDK weite den
Auftrag auf das gesamte Flugplatzareal aus, da es sinnvoll sei, die Gebäude
und Anlagen auf dem Gebiet der Gemeinde Wangen-Brüttisellen (sowie be-
stimmte weitere ausserhalb des Flugplatzareals gelegene Gebäude) in die
Analyse einzubeziehen; da das Flugplatzareal nicht nur aus Gebäuden be-
stehe, sondern zusammen mit den Start- und Landepisten, Rollfeldern und
Freiflächen eine gestaltete und klar definierte Landschaft bilde, werde auch
dieser Aspekt in das Gutachten einbezogen. Es wird sodann beantragt, der
Zivil- und Militärflugplatz Dübendorf, der als Gesamtareal und mit den im Ein-
zelnen aufgeführten Gebäuden und Anlagen ein wichtiger Zeuge gemäss
§ 203 Abs. 1 lit. c PBG sei und die Landschaft und Siedlungsstruktur wesent-
lich mitpräge, sei mit den genannten Gebäuden und Anlagen als Schutzob-
jekt von kantonaler Bedeutung einzustufen. Es folgt eine Liste der Schutzob-
jekte von kantonaler Bedeutung, in der aus dem Teilgebiet B insbesondere
die Hallen 6 und 7, das Fliegermuseum und gewisse Bunker aufgeführt sind,
sowie eine Liste "Schutzobjekte im Rahmen der Gesamtanlage (des Ensem-
bles)", die neben bestimmten – nicht das Teilgebiet B betreffenden – Gebäu-
den auch die Start- und Landepisten von 1938 und 1945-1949 mit ihren Zu-
fahren aufführt. Zur Begründung wird zusammengefasst angeführt, da der
Flugplatz Dübendorf seit 1910 und bis heute als Flugplatz betrieben werde,
R3.2024.00187 Seite 47

sei er eine ausserordentlich wichtige, historisch betrachtet landesweit die
wichtigste Anlage, welche die Geschichte der schweizerischen Luftfahrt von
ihren Anfängen in zahlreichen Entwicklungsschritten planerisch, architekto-
nisch und technisch hervorragend dokumentiere. Das Flugfeld bilde das
Zentrum der Gesamtanlage, wobei die sehr grosse freie Fläche an der äus-
sersten Peripherie nach und nach auf drei Seiten mit anfänglich kleinen,
dann immer grösser und massiver werdenden Gebäuden gefasst worden
sei, welche heute nach Norden, Westen und Süden einen weitgehend ge-
schlossenen Wall bilden würden; diese Qualitäten sollten innen und aussen
beibehalten werden, wobei es [bezogen auf einen damals im Teilgebiet A
vorgesehenen Eingriff für die Zufahrt der Glattalbahn] der vorhandenen städ-
tebaulichen Struktur widerspreche, wenn der Gebäuderiegel geöffnet werde.
In der anschliessenden Beschreibung der Gebäude und Anlagen inklusive
Benennung des Schutzumfangs wird unter dem Titel "Verkehrsbauten" aus-
geführt, bei der Neuplanung des Areals sei darauf zu achten, dass die Ver-
kehrsbauten, insbesondere die Start- und Landepisten, in ihrem Verlauf im
Gelände ablesbar und nachvollziehbar bleiben würden, damit der Flugplatz
als Gesamtanlage erlebbar bleibe; sie sollten in einem Bebauungsmuster er-
kennbar sein, wobei den Blickbeziehungen – auf den Pisten selbst und bei-
spielsweise jenen aus der Sicht des alten Kontrollturms [im Teilgebiet A] –
Aufmerksamkeit zu schenken sei. Bezüglich der einzelnen Gebäude werden
bei der Umschreibung des Schutzumfangs lediglich bestimmte Elemente der
Gebäudesubstanz genannt.
5.3.2.4
Das NHK-Gutachten vom 5. Januar 2015 hält einleitend fest, das ARE habe
die NHK mit der Begutachtung des Richtprojekts und des Entwurfs des [ers-
ten] kantonalen Gestaltungsplans beauftragt; zu beantworten seien die Fra-
gen, ob sich die vorgeschlagene neue Siedlungsstruktur angemessen in das
bestehende Stadtgefüge von Dübendorf einordne, ob die neuen Gebäu-
destrukturen ausreichend Rücksicht auf die Schutzobjekte der Randbebau-
ung nehmen würden und ob die städtebauliche Figur einen landschaftsver-
träglichen Siedlungsrand bilde. In Beantwortung der ersten Frage erachtet
die NHK insbesondere den Ansatz, das bestehende Siedlungsgefüge und
den Innovationspark anzunähern, als problematisch und empfiehlt die Ent-
wicklung städtebaulicher Pläne, die eine neue Ordnung unter ungleichen Tei-
len herzustellen vermögen. Zur zweiten Frage wird ausgeführt, die Randbe-
bauung sei als Ganzes zu erhalten; sie sei gegen das Innere des
R3.2024.00187 Seite 48

Innovationsparks als der bestimmende, Identifikation ermöglichende Auftakt
zum neu entstehenden Raumgefüge zu betrachten. Zwingende Ausgangs-
punkte der Entwicklung eines Innovationsparks in Dübendorf seien die zwei
bestehenden Raumqualitäten, nämlich die bestehende Randbebauung so-
wie die grosse Weite des offenen Flugfeldes. Alles Neue habe eine überzeu-
gende Antwort darauf zu geben, wie man mit diesen zwei Qualitäten um-
gehe, damit diese weiterhin, wenn auch andersartig, ihre raumprägende Wir-
kung haben könnten. In Übereinstimmung mit der Einschätzung der KDK
seien die als schutzwürdig erachteten bestehenden Bauten vollumfänglich
zu erhalten im Sinne des Substanz- bzw. Ensembleschutzes. Die zusam-
menhängende Randbebauung mit Durchblicken auf das Flugplatzareal sei
wie eine Perlenkette oder Bordüre zu sehen, die nicht nur den Raum präge,
sondern diesen vordefiniere; das sei eine ungemein starke Struktur mit einer
grossen, ordnenden und auch identitätsstiftenden Kraft, die es unbedingt zu
erhalten gelte und aus der heraus – als eigentliche Lebensader – der Inno-
vationspark gedacht und entwickelt werden solle. Das Gutachten geht im
Folgenden detailliert auf die Lage der Erschliessung durch die Glattalbahn
(vgl. auch E. 5.3.2.3) und den seinerzeit in diesem Zusammenhang geplan-
ten Teilabriss des Götterbogens (vgl. auch E. 1.2) im Teilgebiet A ein. In die-
sem Zusammenhang wird propagiert, die Randbebauung solle Beginn und
Auftakt zum Innovationspark sein, mit ausreichend Durchlässen, die ihrer-
seits eine Mehrzahl an weiteren Zugangstoren zum Innovationspark bieten
würden; in Kombination mit dem Erschliessungs- und Freiraum zwischen der
Randbebauung und den nach innen anschliessenden Neubauten würde sich
der Innovationspark auch vermehrt aus der bestehenden, raumdefinierenden
Struktur der Randbebauung hinein in die noch unbebaute Fläche entwickeln;
determinierende Grösse wäre der Freiraum, der zwischen den zwei Sied-
lungstypologien (umgenutzte Altbauten, Neubauten) vermittle. Im Rahmen
der Beantwortung der dritten Frage setzt sich die NHK sodann [bezogen auf
das Teilgebiet A] spezifisch mit dem Übergang des neuen Siedlungsrands
zur offenen Landschaft im Innern des Areals auseinander, indem die Prüfung
subtiler Anpassungen im Übergangsbereich in Richtung eines parkdefinie-
renden Gehölzsaums verlangt wird. Hervorgehoben wird sodann die grosse
Bedeutung der "Säntisachse" [Sichtachse vom Götterbogen als Eingangsge-
bäude Richtung Säntis, mithin Richtung Osten; vgl. dazu auch Pt. 6.2.2 des
kantonalen Richtplans], die für die Erlebbarkeit der grossen Weite sehr wich-
tig sei; erwähnt wird zugleich die Bedeutung der weiteren Achsen, die die
Durchlässigkeit zum offenen Flugfeld unterstützen würden. Die referierte
R3.2024.00187 Seite 49

Einschätzung findet ihren Niederschlag in den abschliessenden Anträgen,
mit denen eine entsprechende Anpassung des [ersten] Gestaltungsplans
und überdies eine Modifikation des kantonalen Richtplans spezifisch in Be-
zug auf die Streckenführung der Glattalbahn verlangt wird.
5.3.2.5
Wie sich zeigt, ist Ausgangspunkt der Gutachten der EKD und der KDK
grundsätzlich die Planung des Innovationsparks in seiner Gesamtheit (mithin
[im Sinne der späteren Gebietsaufteilung] die Teilgebiete A und B umfas-
send), wie sie auch Gegenstand der städtebaulichen Studie von August 2014
(vgl. dazu bereits E. 1.1.1) bzw. der in dieser präsentierten Projekte (die ins-
besondere umfassender als das in den Unterlagen des ersten Gestaltungs-
plans enthaltene Richtprojekt sind) bildete. Soweit dabei eine Auseinander-
setzung mit einzelnen Bestandesbauten erfolgt, beschränken sich die Gut-
achten denn auch nicht auf das Teilgebiet A, sondern werden Gebäude des
gesamten Areals, mithin auch der Teilgebiete B und C (sowie aufgrund des
Einbezugs auch der "Verkehrsbauten" auch Anlagen im Teilgebiet D), the-
matisiert. Vor allem aber führt der Grundansatz aller drei Gutachten (unter
Einschluss – trotz engerer Formulierung des Auftrags – auch des NHK-
Gutachtens), wonach eine Betrachtung des Gesamtareals zu erfolgen habe,
dazu, dass die Gutachten sich u.a. mit den Auswirkungen des Innovations-
parks als solchen (und nicht lediglich eines Teilbereichs desselben) auf das
Gesamtareal und dabei insbesondere in genereller Weise mit dem Verhältnis
von Randbebauung und Flugfeld bzw. aviatischer Infrastruktur befassen. Da-
mit sind die entsprechenden Aussagen der begutachtenden Kommissionen
auch für den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden zweiten
Gestaltungsplan relevant. Immerhin hat der Umstand, dass im Zeitpunkt der
Begutachtung der entsprechende Gestaltungsplan noch nicht vorlag, son-
dern lediglich ein Entwurf des ersten Gestaltungsplans zum Teilgebiet A exis-
tierte, zur Folge, dass bestimmte konkretisierende Ausführungen – nament-
lich zu spezifischen Vorbehalten gegenüber einzelnen geregelten Aspekten
– sich zwangsläufig auf das Teilgebiet A beschränken. Indessen schadet
auch dies der Verwendung der Gutachten im vorliegenden Kontext nicht, da
zum einen bestimmte Aspekte – wie etwa die Linienführung der Glattalbahn
und damit in Verbindung stehende ursprünglich geplante Teilabbrüche oder
die spezifische Ausgestaltung des Parks im Übergangsbereich der neuen
Gebäude zum Flugfeld – im Teilgebiet B nicht relevant sind (und insbeson-
dere auch nicht [andere] spezifische Probleme des Teilgebiets B namhaft
R3.2024.00187 Seite 50

gemacht werden oder ersichtlich sind) und da zum andern gewisse detaillier-
tere Aussagen (beispielsweise zu den Sichtachsen oder zur Lage der neuen
Gebäude im Verhältnis zum Bestand) sich aufgrund der analogen Problema-
tik ohne weiteres auf die Verhältnisse im Teilgebiet B übertragen lassen (wo-
mit zwar nicht eine unmittelbare gutachterliche Beurteilung des strittigen Ge-
staltungsplans, jedoch eine solche der Schutzinteressen [unter Einschluss
der Stellungnahmen zur Schutzwürdigkeit und zur Frage der ungeschmäler-
ten Erhaltung] sowie der mit dem räumlichen Grundkonzept des Innovations-
parks einhergehenden [potentiellen] Gefährdungen vorliegt). Die Verwend-
barkeit der genannten Gutachten im Hinblick auf die Beurteilung der Schutz-
interessen im Teilgebiet B bringt es schliesslich mit sich, dass dem Antrag
auf Edition der Akten des Verfahrens vor Bundesverwaltungsgericht auch
soweit er im Kontext der denkmal- und ortsbildschutzrechtlichen Rügen ge-
stellt wird, nicht stattzugeben ist, da eine Verifizierung bzw. weitergehende
Kenntnis der seitens der Rekurrentin zitierten Aussagen der kantonalen
Denkmalpflege entbehrlich ist, nachdem die entsprechenden Ausführungen
entweder bereits durch die genannten Gutachten abgedeckt oder aber – so-
weit spezifisch bestimmte Bauten im Teilgebiet C betreffend – für das vorlie-
gende Verfahren nicht von Belang sind.
5.3.3
Die im Rahmen der Ausarbeitung und Festsetzung des strittigen Gestal-
tungsplans erfolgte Auseinandersetzung mit denkmal- und ortsbildschutz-
rechtlichen Fragen ist primär im Planungsbericht und im UVB dokumentiert:
5.3.3.1
Der Planungsbericht (act. 13.4) verweist bereits bei der Beschreibung des
Areals unter dem Titel "Historisches Erbe und Denkmalpflege" auf das EKD-
Gutachten und hebt u.a. die weite Freifläche des Flugfelds, die von drei brei-
ten Pisten dominiert werde, hervor (a.a.O. S. 7). Im Rahmen der Ausführun-
gen zur Planung wird sodann unter dem Titel "Städtebau und Freiraum
(Richtprojekt)" zusammengefasst Folgendes dargelegt: Im Rahmen der Ar-
beiten für den Flight Plan seien KCAP Architects und Vogt Landschaftsarchi-
tekten mit der Weiterentwicklung des Richtprojekts aus dem Teilgebiet A für
das Teilgebiet B beauftragt worden, wodurch gewährleistet worden sei, dass
die robusten Grundzüge und rücksichtsvollen Reaktionen auf die beste-
hende städtebauliche und freiräumliche Situation analog zum Teilgebiet A
zur Anwendung kämen. Das Konzept spanne die neue Siedlungsschicht
R3.2024.00187 Seite 51

zwischen historischen Flugplatzbauten und innenliegendem Flugfeld, womit
es die raumbildende und strukturierende Anordnung sowie Ausrichtung der
Bauten bzw. die Zuordnung von Freiraum zu Hochbauten und die Körnigkeit
von Teilgebiet A fortsetze. Als neue Struktur schliesse die Schicht der Han-
garbauten des FTW-Flugplatzes die bauliche Setzung zum Flugfeld hin ab;
der bestehende Taxiway werde zum neuen Hangarvorfeld erweitert. Mit dem
Erhalt und der gestalterischen Transformation des historischen Vorfeldes als
weitläufiger und grosszügiger Übergangsbereich reagiere die Entwicklung
auch im Teilgebiet B auf städtebaulich respektvolle Weise gegenüber den
Bauten der historischen Flugplatzrandschicht. Die Bauten für den Innovati-
onspark seien mit der schmalen Seite zum Flugfeld hin ausgerichtet; daraus
resultierende Stichstrassen und Gassen würden Sichtbezüge und die Luft-
zirkulation zum Flugfeld sichern. Die prägende, linear sehr grosse Zäsur des
historischen Vorfeldes werde mit Vor- und Rücksprüngen der neuen Innova-
tionsparkbauten abwechslungsreich sequenziert. Das historische Vorfeld
bleibe als wichtiges Bindeglied zwischen den Bestandsbauten und der Neu-
bebauung bestehen, womit es – wie im Teilgebiet A – aus denkmalpflegeri-
schen Überlegungen als wichtige Bezugsfläche der Bestandsbauten erhal-
ten bleibe und mit Grünflächen und Baumpflanzungen strukturiert werde. Die
Fliegerachse (vgl. bereits E. 1.3) als zusätzliches, wesentliches Freiraumele-
ment greife die bestehende Situation zwischen Hangargebäude (Halle 9) [im
Baubereich H] und Fliegermuseum auf, um von der Ueberlandstrasse bis zur
neuen Hangarschicht eine freiräumliche Verbindung herzustellen. Diese
Querung ermögliche eine Unterteilung der immensen Dimension des histori-
schen Vorfeldes, wobei die Fliegerachse Parkflächen und einen zentralen
Platz beinhalte, welcher das Scharnier von historischem Vorfeld und Flieger-
achse bilde. Gegenüber dem angrenzenden Siedlungskörper würden die
denkmalpflegerisch prägenden Grundzüge des städtebaulichen und frei-
räumlichen Ensembles aufgegriffen, wozu auch die begrünte Vorzone (vgl.
auch dazu E. 1.3) zähle. Der zu revitalisierende Chrebsschüsselibach aus-
serhalb des Geltungsbereichs trenne das Flugfeld vom neuen Hangarvorfeld
(zum Ganzen a.a.O. S. 21 f.; vgl. auch die Ausführungen im Richtprojekt
[act. 13.5] S. 10 ff.).
Bei den Erläuterungen zu den einzelnen Gestaltungsplanvorschriften wird
bezüglich Art. 11 Abs. 1 GPV u.a. dargelegt, das Konkurrenzverfahren für
die Baubereiche H und I diene der Ermittlung deren konkreten städtebauli-
chen Disposition; u.a. seien die städtebauliche Setzung, die
R3.2024.00187 Seite 52

Gebäudevolumetrie, die Struktur der Freiflächen, die Durchwegung sowie
die interne Struktur zu klären; ein städtebaulich prägnanter Übergangsbe-
reich entspreche den Vorgaben des kantonalen Richtplans (vgl. zu Letzte-
rem Pt. 6.2.2 des Richtplantexts). Im Zusammenhang mit Art. 11 Abs. 3 GPV
(wonach die Bauten und Freiräume entlang der Ueberlandstrasse im Sinne
eines qualitätsvollen ortsbaulichen Übergangs besonders gut zu gestalten
seien) hält der Planungsbericht fest, die zukünftigen Bauten in den angren-
zenden Baubereichen würden aus der Erschliessungslogik und als Reminis-
zenz an das Ensemble der historischen Flugplatzrandbebauung hinsichtlich
ihrer Adressierung zum Flugfeld hin orientiert sein, müssten jedoch in beide
Richtungen mit dem Siedlungskontext reagieren (zum Ganzen a.a.O.
S. 34 f.).
Schliesslich wird unter dem Titel der "Übereinstimmung mit übergeordneten
Vorgaben" auf die Notwendigkeit einer Interessenabwägung Bezug genom-
men (a.a.O. S. 47 ff. [auch zum Folgenden]). Im Rahmen der Interessenser-
mittlung und -bewertung werden sodann die relevanten Interessen umfas-
send benannt, wobei u.a. mittels Verweis auf das FIFG das Realisierungsin-
teresse (bzw. das damit verknüpfte Interesse der Forschungs- und Innovati-
onsförderung sowie der Wirtschaftsförderung) aufgeführt und als sehr wich-
tig taxiert wird, während im Rahmen der Siedlungsthemen u.a. "Ortsbild-
schutz und Kulturdenkmäler" und im Rahmen der Natur- und Landschafts-
schutzthemen u.a. "Einordnung in die Landschaft" je als wichtig eingestuft
werden, wobei Verweise auf Kapitel 13 des UVB (vgl. dazu E. 5.3.3.2) und
Kapitel 6.2.2 des Planungsberichts erfolgen. Der zweitgenannte Verweis be-
zieht sich auf die Ausführungen zu "Ortsbildschutz und Kulturdenkmäler"
(a.a.O. S. 52), wo neben der bereits vorstehend in E. 5.3.1.2 wiedergegebe-
nen Passage insbesondere festgehalten wird, die Ergänzung bzw. Erweite-
rung des bestehenden baulichen Ensembles durch die Vorhaben des Inno-
vationsparks sei in Nachachtung der Auflagen bzw. Vorgaben eidgenössi-
scher und kantonaler Gutachten (wobei insoweit auf den UVB verwiesen
wird) bereits für das Vorhaben im Teilgebiet A konzipiert und nach den glei-
chen Prinzipien im Teilgebiet B fortgesetzt worden. Im Sinne eines Fazits
heisst es schliesslich, die differenzierte Betrachtung der Auswirkungen der
Gestaltungsplanung habe nachvollziehbar aufzeigen können, dass keine ne-
gativen Auswirkungen auf die umgebende Siedlungsstruktur, das Verkehrs-
netz sowie die Umwelt (unter erneutem Verweis auf den UVB) aus dem Vor-
haben resultieren würden, die nicht im Rahmen des Vorhaben gelöst werden
R3.2024.00187 Seite 53

könnten; das Vorhaben stehe damit vollumfänglich im Einklang mit dem na-
tionalen und kantonalen Planungs- und Umweltrecht (a.a.O. S. 52).
5.3.3.2
Im Umweltverträglichkeitsbericht (UVB; act. 13.10) findet sich zunächst ein
Hinweis auf das Verhältnis der Teilgebiete A und B, indem dargelegt wird,
die Baudirektion habe die bundesgerichtliche Stützung des planungsrechtli-
chen Vorgehens im Teilgebiet A (vgl. E. 1.1.3) zum Anlass genommen, das
Planungsrecht für das Teilgebiet B, mit vergleichbar gelagerten Herausfor-
derungen und Themenkomplexen, auf gleiche Weise zu sichern; es handle
sich beim Teilgebiet B um ein eigenes Projekt und nicht um eine wesentliche
Erweiterung von Teilgebiet A; der kantonale Gestaltungsplan und der UVB
seien jedoch in analoger Weise aufgebaut worden (a.a.O. S. 5).
Im Rahmen der Bestimmung der relevanten bzw. nicht relevanten Umwelt-
bereiche erfolgen Ausführungen zu Landschaft und Ortsbild sowie zu den
Kulturdenkmälern. Dabei heisst es, die Landschaft des Flugplatzes Düben-
dorf sei weder national, kantonal noch kommunal geschützt. Es handle sich
jedoch um eine der letzten unbebauten Flächen im Kanton Zürich, was mit
der weiteren Nutzung als Flugplatz auch weitestgehend so bleiben solle. Die
Bebauungen des Innovationsparks in den Teilgebieten A und B würden sich
auf die Randbereiche beschränken. Für die gesamte Gebietsentwicklung sei
ein Landschaftliches Zielbild erarbeitet worden (vgl. Anhang 9-4 zum UVB;
vgl. auch act. 13.12 S. 8 ff. und Anhang 10), wobei die relevanten Grundzüge
zu den Themen Landschaft und Ortsbild in den Gestaltungsplanvorschriften
verankert seien. Dazu zähle insbesondere auch der respektvolle Abstand
gegenüber den Kulturdenkmälern. Der Umgang mit dem Vorfeld werde sinn-
gemäss zum Teilgebiet A im Teilgebiet B fortgesetzt. Analog zum Teilgebiet
A würden Bezüge zum inneren Flugfeld hergestellt bzw. gestalterisch betont,
wo es im Hinblick auf den zukünftigen aviatischen Betrieb möglich sei. Mit
der Gebietsentwicklung im Sinne des Syntheseberichts mit Zielbild 2050
[Flight Plan] werde das Flugfeld als grosse zusammenhängende Fläche er-
halten bleiben, was im Vergleich zum mittlerweile verworfenen Konzept des
Business-Airports einen deutlichen Qualitätsgewinn darstelle (a.a.O. S. 11).
Unter dem Titel "Kulturdenkmäler" wird sodann ausdrücklich auf die drei "in-
tegralen" Gutachten von EKD, KDK und NHK Bezug genommen. Diese
könnten auch als Grundlage für die Beurteilung von Teilgebiet B herangezo-
gen werden. Die Vorschriften zum Umgang mit den Schutzobjekten würden
R3.2024.00187 Seite 54

in den Gestaltungsplanvorschriften zum Teilgebiet B – angepasst auf das
Richtprojekt und die Nutzungen – so weit als möglich übernommen (a.a.O.
S. 12).
In Kapitel 13 betreffend Landschaft, Ortsbild und Kulturdenkmäler wird zu-
nächst erneut auf das Landschaftliche Zielbild verwiesen, das die Grundlage
für die geplante räumliche Entwicklung bilde, wobei u.a. hervorgehoben wird,
das historische Flugplatzerbe werde mit neuen Nutzungen vereint und das
Areal für die Bevölkerung geöffnet. Nach erneutem Verweis auf die drei Gut-
achten wird der integrale Erhalt der sieben Denkmalschutzobjekte von kan-
tonaler Bedeutung erwähnt (vgl. dazu bereits E. 5.3.1.2) und sodann Folgen-
des ausgeführt: Das Richtprojekt zum kantonalen Gestaltungsplan im Teil-
gebiet A habe die Anliegen des nationalen und der beiden kantonalen Gut-
achten in Weiterentwicklung aus dem städtebaulichen und freiräumlichen
Siegerprojekt von B berücksichtigt; die Neubauten seien weiter von den his-
torischen Bauten der Hangarschicht abgerückt und liessen weite Flächen im
Umfeld des historischen Kontrollturms frei, die Stellung der Bauten erlaube
mehr Sichtbezüge und es werde komplett auf Abbrüche von historischen
Bauten verzichtet. Die genannten Grundsätze seien auch in der Herleitung
des Richtprojekts für das Teilgebiet B berücksichtigt worden (a.a.O. S. 18 f.).
Im abschliessenden Fazit findet sich neben dem erneuten Hinweis auf den
integralen Erhalt der Denkmalschutzobjekte u.a. die Aussage, das Richtpro-
jekt von Teilgebiet B sei deutlich von den historischen Hangars und auch
vom Flugfeld abgerückt, was dem Erhalt der weiten Fläche diene und Sicht-
bezüge erlaube. Im Sinne eines Gesamtfazits heisst es schliesslich, die im
Rahmen des kantonalen Gestaltungsplans getätigten Umweltabklärungen
hätten gezeigt, dass das Teilgebiet B umweltverträglich seiner neuen Nut-
zung zugeführt werden könne (a.a.O. S. 20).
5.3.4
Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, fanden mit Blick auf die seitens
der Rekurrentin als problematisch erachteten Aspekte (die in der Rekurs-
schrift allerdings lediglich im Rahmen der zitierten Stellungnahme der kanto-
nalen Denkmalpflege spezifiziert werden, was an sich Fragen hinsichtlich der
Begründungspflicht aufwerfen könnte) bereits umfangreiche gutachterliche
Abklärungen im Sinne eigentlicher Schutzabklärungen statt, die sich neben
dem Umgang mit den inventarisierten Objekten insbesondere auch mit dem
Verhältnis von Randbebauung und Flugfeld (namentlich auch der Frage der
R3.2024.00187 Seite 55

Sichtbezüge und der Lesbarkeit) bzw. den insoweit durch die neue Gebäu-
deschicht des Innovationsparks herbeigeführten Veränderungen auseinan-
dersetzen. Nachdem sich – wie in E. 5.3.2.5 im Einzelnen dargelegt – die
fraglichen Aussagen, soweit nicht ohnehin das Gesamtareal betreffend, je-
denfalls aufgrund der analogen Problemlage ohne weiteres auf das Teilge-
biet B bzw. die in diesem mit dem vorliegend strittigen Gestaltungsplan er-
möglichten Veränderungen übertragen lassen, erweisen sich die gutachter-
lichen Abklärungen als ausreichend und zwar sowohl im Hinblick auf die sei-
tens der Vorinstanz im Rahmen des Planungsprozesses vorzunehmende In-
teressenabwägung bzw. die damit einhergehende Frage, ob und wenn ja
welche planungsrechtlichen Massnahmen hinsichtlich der eruierten Schutz-
interessen anzuordnen sind (vgl. im Einzelnen E. 5.3.1.1), als auch im Hin-
blick auf die nachgelagerte gerichtliche Beurteilung. Entgegen der Ansicht
der Rekurrentin ist die Einholung eines weiteren Gutachtens (im Sinne von
Antrag Nr. 2) damit jedenfalls in diesem Kontext entbehrlich (vgl. zum ent-
sprechenden Antrag spezifisch im Zusammenhang mit der Frage der Erfas-
sung im ISOS E. 5.4.3), was im Übrigen unabhängig davon gilt, ob die ma-
terielle rekurrentische Rüge im Sinne einer Geltendmachung des Umge-
bungsschutzes der inventarisierten Objekte oder (eher) im Sinne einer Gel-
tendmachung der Schutzwürdigkeit des (als solches nicht inventarisierten)
Gesamtareals aufgefasst wird (vgl. hierzu E. 5.3.1.3), da die gutachterlichen
Aussagen beide – in ihren Auswirkungen ohnehin sehr ähnlichen – Varianten
abdecken.
Die Schutzinteressen haben sodann insofern ausreichende Berücksichti-
gung im Planungsprozess gefunden, als sich den massgeblichen Unterlagen
zur Gestaltungsplanfestsetzung – wie in E. 5.3.3 dargelegt – eine Auseinan-
dersetzung mit den entsprechenden Fragen entnehmen lässt und dabei
nachvollziehbar aufgezeigt wird, wie der Gestaltungsplan bzw. das diesem
zugrundeliegende Richtprojekt auf die spezifischen Herausforderungen rea-
giert und aus welchen Gründen der Planungsträger die Ansicht vertritt, dass
damit den Schutzinteressen in adäquater Weise Rechnung getragen wird.
Dass dabei teilweise ausgeprägt mit Verweisen auf die Vorgehensweise im
Teilgebiet A gearbeitet wird, ist nicht zu beanstanden, nachdem sowohl die
räumliche Struktur (im Bestand und nach Massgabe des jeweiligen Gestal-
tungsplans) als auch die daraus sich ergebenden Fragen des Denkmal- und
Ortsbildschutzes deckungsgleich sind. Den referierten massgebenden Un-
terlagen lässt sich schliesslich auch in ausreichender Weise entnehmen,
R3.2024.00187 Seite 56

dass und wie die fraglichen Schutzinteressen Eingang in eine umfassende
Interessenabwägung gefunden haben und dass und weshalb letztlich insbe-
sondere dem als sehr erheblich qualifizierten Realisierungsinteresse der
Vorrang gegenüber einem weitergehenden Erhalt der bestehenden räumli-
chen Konstellation (im Sinne einer vollumfänglichen Freihaltung der derzeit
unüberbauten Fläche) eingeräumt wurde.
Die inhaltliche Überprüfung der vorinstanzlichen Einschätzung – mithin die
Beurteilung der Frage, ob der Planungsträger davon ausgehen durfte, dass
der festgesetzte Gestaltungsplan den Schutzinteressen genügend Rech-
nung trage oder ob weitergehende planungsrechtliche Schutzmassnahmen
(wie die seitens der Rekurrentin genannte Schutzzone) erforderlich und eine
Festsetzung des Gestaltungsplans jedenfalls in der vorliegenden Form damit
unzulässig gewesen wäre – ergibt sodann was folgt: Dass der Gestaltungs-
plan den Substanzschutz der inventarisierten Objekte nicht tangiert, wurde
bereits dargelegt (vgl. E. 5.3.1.2). Wie weit sodann ein allfälliger Umgebungs-
schutz der Inventarobjekte reichen würde oder ob überhaupt das gesamte
Areal als Schutzobjekt aufzufassen wäre, kann letztlich offenbleiben. Dies
deshalb, weil sich – selbst unter Zugrundelegung des rekurrentischen Ver-
ständnisses des Umfangs der Schutzwürdigkeit – jedenfalls die Interessen-
abwägung, aufgrund derer die baulichen Möglichkeiten der zusätzlichen Ge-
bäudeschichten geschaffen und damit ein weitergehender Schutz ausge-
schlossen wurde, als nachvollziehbar und zutreffend erweist (wobei darauf
hinzuweisen ist, dass sowohl die grundsätzliche Relevanz des [Sicht-]Be-
zugs zwischen Bestandsbauten und Flugfeld als auch das Ausmass der mit
dem Gestaltungsplan einhergehenden Beeinträchtigung dieses Bezugs an-
hand der Karten [im Geoportal] sowie der in den Akten enthaltenen Darstel-
lungen – insbesondere Situationsplan [act. 13.2] und Visualisierung im Richt-
projekt [act. 13.5] – ohne weiteres ersichtlich sind, weshalb denn auch kein
[seitens der Parteien auch gar nicht beantragter] Augenschein durchzufüh-
ren war):
Was zunächst das Realisierungsinteresse anbelangt, so hat das Bundesge-
richt im Entscheid 148 II 139, E. 7.5 – unter Verweis auf Art. 32 Abs. 1 lit. a
FIFG (wonach der Bund die Errichtung eines schweizerischen Innovations-
parks u.a. unter der Voraussetzung unterstützen kann, dass dieser einem
übergeordneten nationalen Interesse, der Wettbewerbsfähigkeit, der Res-
sourceneffizienz und der nachhaltigen Entwicklung diene) und die erfolgten
R3.2024.00187 Seite 57

Anpassungen von SPM und SIL (vgl. vorstehend E. 1.1.2) – festgehalten,
insgesamt belege dies "ein erhebliches, ausserordentliches Bundesinte-
resse an der Planung und Realisierung des Innovationsparks Zürich". Dabei
zeigen sowohl die Argumentation als auch die verwendete Formulierung,
dass diese Einschätzung – naheliegenderweise – den gesamten Hubstand-
ort Zürich des Innovationsparks betrifft, so dass unerheblich ist, dass die Ein-
schätzung im den ersten Gestaltungsplan zum Teilgebiet A betreffenden
Verfahren abgegeben wurde (wobei auch die rekurrentische Bestreitung ei-
nes öffentlichen Interesses nicht geeignet ist, die bundesgerichtliche Ein-
schätzung als unzutreffend erscheinen zu lassen). Das – gestützt auf die
nachvollziehbare Begründung zu Recht – konstatierte sehr hohe Realisie-
rungsinteresse besteht sodann offenkundig nicht nur gleichsam abstrakt im
Hinblick auf die grundsätzliche Schaffung eines Innovationsparks, sondern
spezifisch bezogen auf das konkrete Vorhaben auf dem Areal des Flugplat-
zes Dübendorf, was mit Blick auf das Alleinstellungsmerkmal dieses Areals
im Hinblick auf die intendierte Ausgestaltung des im Umfeld der ETH Zürich
anzusiedelnden Hubstandorts (vgl. dazu bereits vorstehend E. 3.2.3) eben-
falls zutreffend ist.
Hinsichtlich der zu diesem Interesse grundsätzlich gegenläufigen Schutzin-
teressen ergibt sich folgende Einschätzung: Ausgehend vom mehrfach er-
wähnten Substanzschutz der weitestgehend inventarisierten Gebäude der
Randbebauung ist vorab der Erhalt dieses Ensembles von Bauten gewähr-
leistet und damit insbesondere die konstruktionsgeschichtliche Bedeutung
der im EKD-Gutachten erwähnten "Mustersammlung von Hallenbautypen"
nicht in Frage gestellt. Ebenfalls erhalten bleibt durch den Verzicht auf Teil-
abbrüche der Gebäude die namentlich im KDK-Gutachten hervorgehobene
Riegel- oder Wallwirkung im Sinne einer Abgrenzung des Flugplatzareals
gegenüber der westlich und südlich an dieses angrenzenden Siedlung.
Durch den strittigen Gestaltungsplan grundsätzlich nicht gefährdet ist weiter
auch der Fortbestand der in den Gutachten genannten Verkehrsanlagen, da
namentlich die drei das Flugfeld prägenden Pisten sich ausserhalb des Ge-
staltungsplanperimeters befinden und aufgrund der mit dem Gestaltungsplan
u.a. bezweckten Schaffung des FTW-Flugplatzes eine zukünftige Nutzung
der aviatischen Infrastruktur sichergestellt ist. Demgegenüber erscheint die
teilweise Überstellung des historischen Vorfelds von untergeordneter Bedeu-
tung, zumal einerseits die entsprechende Wirkung im Zusammenspiel mit
den Bestandsbauten dennoch teilweise aufrechterhalten wird (vgl. zu diesem
R3.2024.00187 Seite 58

Aspekt sogleich) und andererseits – was mit Blick auf die Lesbarkeit der Ge-
samtanlage relevant ist – mit dem FTW-Flugplatz ein neues Vorfeld entste-
hen wird (vgl. das als orientierender Inhalt im Situationsplan – ausserhalb
des Gestaltungsplanperimeters – ausgewiesene Rollfeld). Als entscheidend
erweist sich sodann ganz generell, dass zum einen die – gerade aufgrund
der Realisierung eines entsprechend konzipierten Innovationsparks langfris-
tig gewährleistete – zukünftige aviatische Nutzung des Areals und die damit
einhergehende (insbesondere aufgrund der Gebietsplanung im kantonalen
Richtplan und des Freihaltegebiets gemäss regionalem Richtplan gesicherte
[vgl. auch E. 5.2]) grundsätzliche Beibehaltung der grossen zentralen Frei-
fläche des Flugfelds der Lesbarkeit der Gesamtanlage trotz deren Ergän-
zung durch den Innovationspark zuarbeitet, da der funktionale Bezug der
Randbebauung zu einer Flugplatzanlage nach wie vor nachvollziehbar und
erlebbar ist (was namentlich bei einer weitgehenden Überbauung des Flug-
feldes nicht mehr der Fall wäre). Zum andern nimmt die räumliche Anord-
nung der neuen Gebäudeschichten die Logik der bestehenden Bebauung
auf, indem sich die überbauten Flächen vom Rand her in Richtung der zent-
ralen freien Fläche entwickeln und sich dabei – was gerade im Teilgebiet B
mit dem landseitigen Teil des FTW-Flugplatzes augenfällig ist – funktional
auf das Flugfeld ausrichten.
Als problematisch mit Blick auf die Wirkung der Bestandsbauten bzw. den
Erhalt der – sofern als solche anerkannten – Gesamtanlage könnte sich in-
sofern vor allem ein Aspekt erweisen, nämlich die (teilweise) Unterbrechung
der Sichtbezüge zwischen Randbebauung und Flugfeld. Zu konstatieren ist
zunächst, dass es sich dabei von vornherein höchstens um eine Beeinträch-
tigung, nicht aber um eine vollständige Zerstörung handeln würde. Auch
zeigt ein Vergleich der drei Gutachten, dass diese insoweit – und damit zur
räumlichen Grundkonzeption des Innovationsparks (deren Unzulässigkeit
die Realisierbarkeit ausschliessen würde) – unterschiedliche Haltungen ein-
nehmen: Während das EKD-Gutachten diesbezüglich äusserst kritisch ist,
scheinen das KDK- und das NHK-Gutachten die Grundidee der zusätzlichen
Gebäudeschicht im fraglichen Teil des Areals zu akzeptieren, indem sie auf
konkrete Korrekturen im Rahmen der Umsetzung dieses Ansatzes fokussie-
ren. Vor allem aber ist anzuerkennen, dass der strittige Gestaltungsplan ge-
rade der mit der Schaffung zusätzlicher Gebäudeschichten zwischen Rand-
bebauung und Flugfeld potenziell einhergehenden Beeinträchtigung aktiv
entgegenwirkt, indem zum einen insbesondere mit dem Freiraumbereich
R3.2024.00187 Seite 59

Fliegerachse eine prägnante Sichtverbindung zum Flugfeld hergestellt und
damit dessen Wahrnehmbarkeit gewährleistet wird und indem zum andern
mit dem Freiraumbereich Vorfeld eine gewisse Abrückung der Baubereiche
A bis F von den Bestandsbauten – um minimal 29 m, teilweise aber auch
deutlich grössere Distanzen (38,5 m bzw. 52,4 m [vgl. zum Ganzen act.
13.2]) – und damit eine dem heutigen Vorfeld zumindest im Ansatz vergleich-
bare Wirkung erzielt wird. Der Gestaltungsplan stellt insofern selbst eine pla-
nungsrechtliche Massnahme im Sinne von § 205 lit. a PBG dar (vgl. zur Zu-
lässigkeit eines solchen Vorgehens schon E. 5.3.1.1), mit der gewisse
Schutzwirkungen erzielt werden (vgl. zu diesem Verständnis – bezüglich
analoger Aspekte des ersten Gestaltungsplans – auch VB.2019.00515 vom
9. Juli 2021, E. 10.4.3.3 sowie – mit teilweise anderer rechtlicher Begründung
– BRGE III Nrn. 0145/2018 und 0146/2018 vom 24. Oktober 2018, E. 16.3),
wobei hierzu im Übrigen auch weitere Aspekte wie namentlich die Festle-
gung abgestufter Höhenkoten sowie die für bestimmte Bereiche bestehende
Pflicht zur Durchführung von Konkurrenzverfahren zählen. In diesem Sinn
trifft denn auch die in E. 5.3.3 referierte Einschätzung des Planungsträgers
zu, wonach auch im Teilgebiet B – analog zum Teilgebiet A – eine Berück-
sichtigung der in den Gutachten formulierten Anforderungen stattgefunden
habe.
Soweit aber nichtsdestotrotz von einer Beeinträchtigung massgeblicher
Schutzinteressen ausgegangen würde (was im Übrigen – worauf die Rekur-
rentin allerdings nicht näher eingeht – auch mit Blick auf den unmittelbar an-
grenzend im Teilgebiet A liegenden Bogenhangar zutreffen könnte, für den
namentlich im HOBIM [neben der nationalen Einstufung, dem Wahrzei-
chencharakter und der prägenden Wirkung für die Randbebauung] als mas-
sgebliche Umgebung u.a. die Weite des Fluggeländes genannt wird, deren
Wahrnehmbarkeit durch die Lage der Baubereiche A, B und L nicht unerheb-
lich reduziert werden dürfte) gilt wie einleitend erwähnt was folgt: Entspre-
chende Beeinträchtigungen der Schutzinteressen haben in der vorliegend zu
beurteilenden Konstellation sowohl aufgrund des letztlich dennoch be-
schränkten Ausmasses des Eingriffs (der im Übrigen im Teilgebiet A von
vornherein nicht mehr rückgängig zu machen wäre) als auch und vor allem
mit Blick auf das sehr erhebliche gegenläufige Realisierungsinteresse nicht
zur Folge, dass im Rahmen der Interessenabwägung – wie sie im Rahmen
der planungsrechtlichen Festlegung zu erfolgen hat – den Schutzinteressen
ein überwiegendes Gewicht zuzuerkennen und der Gestaltungsplan damit
R3.2024.00187 Seite 60

als unzulässig einzustufen wäre. Damit ergibt sich zusammenfassend, dass
der angefochtene Gestaltungsplan in denkmal- und ortsbildschutzrechtlicher
Hinsicht (unter Vorbehalt der noch zu erörternden Frage der ISOS-
Erfassung) zulässig ist und dass entgegen dem Dafürhalten der Rekurrentin
die Festsetzung einer Schutzzone im Sinne von Art. 17 Abs. 1 RPG in der
vorliegenden Konstellation gerade nicht zwingend geboten ist. Diese bezüg-
lich des Gestaltungsplans – und damit auf Ebene der Nutzungsplanung –
vorgenommene materielle Einschätzung macht schliesslich deutlich, dass
(wie in E. 5.2 bereits angetönt) die entsprechenden richtplanerischen Festle-
gungen, aufgrund derer sich bereits Lage und Funktion bzw. Nutzweise des
Teilbereichs B ergeben, materiell in gleicher Weise nicht zu beanstanden
sind.
5.4.1
Wie in E. 5.1 dargelegt beruft sich die Rekurrentin spezifisch darauf, eine
Erfassung des Flugplatzes im ISOS sei zu Unrecht unterblieben.
Soweit sie sich zur Begründung der Zulässigkeit des entsprechenden Vor-
bringens auf den Entscheid BGr 1C_555/2020 vom 16. August 2021 beruft,
geht ihre Argumentation fehl. Der Entscheid betrifft die Frage, ob mittels Ver-
bandsbeschwerde die fehlende Aufnahme eines Gebiets in ein kantonales
Naturschutzinventar zum Gegenstand eines (eigenständigen) Verwal-
tungs(justiz)verfahrens gemacht werden bzw. die Aufnahme in das entspre-
chende Inventar beantragt werden kann, was – insbesondere unter Verweis
auf Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention (betreffend Zugang zu verwaltungs-
behördlichen und gerichtlichen Verfahren im Zusammenhang mit Handlun-
gen oder Unterlassungen, die gegen umweltbezogene Bestimmungen des
innerstaatlichen Rechts verstossen) – bejaht wird; dies allerdings in einer
Konstellation, in der das kantonale Recht den Betroffenen gegen Beschlüsse
über die Aufnahme ins Inventar eine Beschwerdemöglichkeit einräumt
(a.a.O. E. 5.3). Ob aus diesem Entscheid – mit Blick auf die letztgenannte
Spezifizierung – für die vorliegend interessierende Konstellation einer angeb-
lich zu Unrecht unterlassenen Aufnahme ins ISOS (bezüglich welchem in
den gesetzlichen Grundlagen gerade keine Beschwerdemöglichkeit einge-
räumt wird) geschlossen werden könnte, dass ein selbständiger Antrag auf
Inventarisierung (bzw. die Anhebung eines Verfahrens, dessen unmittelbarer
Streitgegenstand die fragliche Unterlassung wäre) zulässig wäre, erscheint
nicht restlos geklärt.
R3.2024.00187 Seite 61

Allerdings kann die Frage vorliegend offenbleiben, da die Rekurrentin sowohl
gemäss ihren Anträgen als auch der Rekursbegründung lediglich eine ak-
zessorische Überprüfung der Nichtinventarisierung – im Sinne eines Argu-
ments, aufgrund dessen sich letztlich die beantragte Aufhebung des ange-
fochtenen Gestaltungsplans ergeben soll – verlangt. Eine solche akzessori-
sche Überprüfung der Bundesinventare (und damit auch des ISOS), bei de-
nen es sich um Verordnungen des Bundesrats handelt (vgl. vorliegend die
Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der
Schweiz [VISOS], in deren Anhang 1 die entsprechenden Objekte aufgelistet
sind), ist im konkreten Anwendungsfall – und bezüglich des Instanzenzugs
in Abhängigkeit vom Anfechtungsobjekt – möglich (Nina Dajcar, Natur- und
Heimatschutz-Inventare des Bundes, Zürich/Basel/Genf 2011, S. 120;
Arnold Marti, Bundesinventare – eigenständige Schutz- und Planungsinstru-
mente des Natur- und Heimatschutzrechts, URP 2005, S. 619 ff., 644;
ebenso für Biotopschutzinventare Karl-Ludwig Fahrländer, Kommentar
NHG, Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer (Hrsg.),
2. Auflage 2019, Art. 18a Rz. 13; BGE 127 II 184 E. 5.a; BGr 1C_193/2024
und 1C_268/2024 vom 2. Dezember 2025, E. 5.2 [beide zur Moorland-
schaftsverordnung]; vgl. generell zur Relevanz des NHG für projektbezogene
Gestaltungspläne BGE 145 II 176 E. 4). Soweit aber Gesetz und Verfassung
dem Bundesrat einen Ermessens- oder Beurteilungsspielraum einräumen,
haben die Gerichte diesen zu respektieren und dürfen sie nicht ihr Ermessen
an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen (BGE 127 II 184 E. 5.a;
Marti, a.a.O., S. 644 f. unter Hinweis auf das Anwendungsgebot [für Bundes-
gesetze] gemäss Art. 190 der Bundesverfassung [BV]). Dabei kann der Er-
messens- und Beurteilungsspielraum je nach Umfang der Vorgaben in Ver-
fassung und Gesetz mehr oder weniger weit sein, wobei u.a. beim ISOS,
dem BLN und den allgemeinen Biotopschutzinventaren – im Unterschied zu
den Moorschutzinventaren und zum Moorlandschaftsinventar – mangels de-
taillierter Vorgaben (in Gesetz oder Verfassung) von einer sehr offenen Situ-
ation in Bezug auf den Umfang der Überprüfung und einem sehr grossen
Spielraum des Bundesrates ausgegangen wird (Dajcar, a.a.O., S. 121 ff. un-
ter Verweis auf BGE 119 Ib 254 E. 9e/ea; ebenso Marti, a.a.O., S. 645, wo-
nach es das Bundesgericht [bis im Zeitpunkt des Aufsatzes] stets abgelehnt
habe, auf dem Wege der Rechtsprechung ein Gebiet in ein solches Inventar
aufzunehmen oder das Inventargebiet auszudehnen, woran sich jedenfalls
in Bezug auf das ISOS soweit ersichtlich nichts geändert hat).
R3.2024.00187 Seite 62

5.4.2
Soweit demnach vorliegend eine akzessorische Überprüfung der Nichtinven-
tarisierung (unter Berücksichtigung der genannten Einschränkungen) zu er-
folgen hat, stellt sich vorab die Frage, ob der Verzicht auf die Erfassung im
ISOS unter Verweis auf die Höhergewichtung eines entgegenstehenden Re-
alisierungsinteressens (und damit quasi im Sinne einer vorgezogenen Inte-
ressenabwägung) zulässig wäre. Zwar widerspricht ein solches Vorgehen
prima vista Art. 9 der Weisungen des Eidgenössischen Departements des
Innern (EDI) über das ISOS (WISOS) vom 1. Januar 2020 (wo festgehalten
wird, die Inventarisierung stütze sich allein auf die fachliche Beurteilung des
Ortsbilds, während politische Interessen, geplante bauliche oder planerische
Veränderungen oder mögliche Zielkonflikte zwischen den Interessen des
Ortsbildschutzes und anderen Interessen nicht berücksichtigt würden), doch
handelt es sich dabei um eine Verwaltungsverordnung, auf deren (allfällige)
Verletzung sich Private von vornherein nicht berufen können (vgl. Ulrich Hä-
felin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 874 i.V.m. Rz. 87). Auch findet sich im bereits
erwähnten BGE 119 Ib 254 ein Hinweis darauf, dass das Bundesgericht die
Nichtinventarisierung eines Objekts durch den Bundesrat nicht deshalb
grundsätzlich in Frage stellte, weil dessen Entscheid u.a. aus Rücksicht auf
früher erteilte Konzessionen gefällt worden war (a.a.O. E. 9.e/ea). Dajcar,
a.a.O. S. 122, hält denn auch fest, ihres Erachtens sollte sich der Spielraum
des Bundesrates auf die Festsetzung der Inventarisierungskriterien be-
schränken, während Interessenabwägungen hinsichtlich der Inventarisie-
rung einzelner Objekte abzulehnen seien, doch seien die weiten Beurtei-
lungsspielräume des Bundesrats bereits im NHG angelegt, weshalb eine ge-
richtliche Nachprüfung an Art. 190 BV scheitere.
Im Lichte der vorstehenden Ausführungen und mit Blick auf den anerkann-
termassen weiten Beurteilungsspielraum des Bundesrats im Zusammen-
hang mit der Erfassung von Objekten in den auf Art. 5 NHG basierenden
Inventaren (ISOS, BLN und IVS) ist der entsprechende Entscheid entgegen
der Argumentation der Rekurrentin selbst dann zu schützen, wenn er – ge-
mäss rekurrentischer Darstellung (vgl. zum in diesem Zusammenhang er-
wähnten Schreiben des BAK auch VB.2019.00515 vom 9. Juli 2021,
E. 10.3.3.3) – auf einer blossen (vorweggenommenen) Höhergewichtung der
Realisierung des Innovationsparks beruhen sollte. Aus diesem Grund – so-
wie mit Blick auf die in E. 5.4.3 angeführte Eventualbegründung (für den Fall,
R3.2024.00187 Seite 63

dass die Nichtinventarisierung als unzulässig taxiert würde) – kann auf den
seitens der Rekurrentin beantragten Beizug eines Berichts des BAK verzich-
tet werden, wobei Gleiches überdies für den (von den Parteien nicht thema-
tisierten) Beizug des fraglichen bundesrätlichen Entscheids gilt.
5.4.3
Soweit demgegenüber entgegen dem in E. 5.4.2 Dargelegten die Nichtinven-
tarisierung im ISOS als unzulässig erachtet würde, stellt sich die Frage, mit
welchen Konsequenzen dies verbunden wäre. Der in diesem Fall grundsätz-
lich zur Anwendung gelangende Mechanismus wäre die Rückweisung an die
Vorinstanz, verbunden mit der Aufforderung, dass diese dem Bundesrat die
Aufnahme des Flugplatzes Dübendorf ins ISOS zu beantragen hätte, wobei
nach erfolgter Inventarisierung seitens der Vorinstanz neu über den – gege-
benenfalls modifizierten (vgl. dazu aber nachstehend) – Gestaltungsplan zu
entscheiden wäre (vgl. – bezogen auf die Erweiterung eines Moorland-
schaftsperimeters – BGr 1C_193/2024 und 1C_268/2024 vom 2. Dezember
2025, SV lit. C).
Die aufgrund akzessorischer Prüfung verneinte Zulässigkeit einer Nichtin-
ventarisierung in einem der Inventare gemäss Art. 5 NHG unterscheidet sich
damit fundamental von anderen Konstellationen, in denen in einem gerichtli-
chen Verfahren auf eine zu Unrecht unterbliebene Inventarisierung eines Ob-
jekts erkannt wird: Im Zusammenhang mit kantonalen oder kommunalen
Denkmal-, Landschafts- oder Naturschutzinventaren, die als Hinweisinven-
tare ausgestaltet sind, führt ein entsprechender Befund grundsätzlich dazu,
dass – trotz fehlender Inventarisierung – eine (ergebnisoffene) Schutzabklä-
rung und ein anschliessender Schutzentscheid als erforderlich erachtet wer-
den (vgl. beispielhaft BRGE III Nr. 206/2021 vom 15. Dezember 2021, E. 6
[für ein Denkmalschutzobjekt] sowie VB.2023 00009 vom 5. Oktober 2023,
insb. E. 5 [für ein Naturschutzobjekt]); eine Ergänzung des Inventars wird
demgegenüber gerade nicht verlangt. Auch bei Biotopschutzinventaren des
Bundes im Sinne von Art. 18a NHG kann die allfällige, erst in einem späteren
Verfahren (das z.B. die Bewilligung für das den Eingriff verursachende Vor-
haben betrifft) erfolgte Feststellung der Schutzwürdigkeit eines Lebensraums
primär zur Anwendung der Regeln zum nachträglichen Biotopschutz, mithin
insbesondere von Art. 18 Abs. 1ter NHG, führen (Fahrländer, a.a.O., Art. 18a
Rz. 13 i.V.m. Art. 18 Rz. 24 ff.), so dass auch insoweit jedenfalls nicht zwin-
gend eine Inventarergänzung vorzunehmen ist. Demgegenüber verbliebe bei
R3.2024.00187 Seite 64

den auf Art. 5 NHG gestützten Inventaren (bei denen mit der Inventarisierung
über die Schutzwürdigkeit bzw. -bedürftigkeit entschieden wird [vgl. Jörg
Leimbacher, Kommentar NHG, Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl
Ludwig Fahrländer (Hrsg.), 2. Auflage 2019, Art. 7 Rz. 17]) an sich lediglich
die erwähnte (indirekte) Aufforderung zur Inventarisierung, da erst diese be-
stimmte Rechtsfolgen (vgl. zu diesen sogleich) zeitigen könnte.
Ein solches Vorgehen erscheint nun aber in einer Konstellation wie der vor-
liegenden, in der die mit einem hypothetischen zukünftigen ISOS-Eintrag ein-
hergehenden Einschätzungen aufgrund bereits erfolgter umfassender Be-
gutachtungen absehbar wären (vgl. E. 5.3.2), wenig sachgerecht. Konse-
quenz einer Erfassung im ISOS ist generell die Berücksichtigungspflicht, die
sich zunächst auf die kantonale Richtplanung und damit auch auf die Nut-
zungsplanung (unter Einschluss der Ausscheidung von Schutzzonen) be-
zieht, wobei die Pflicht zur Beachtung sodann ihren Niederschlag in der An-
wendung der die Schutzanliegenden umsetzenden (Nutzungs-)Planung und
in der Vornahme der im Einzelfall erforderlichen Interessenabwägungen im
Lichte der Heimatschutzanliegen findet (vgl. nur BGE 135 II 209 E. 2.1, auch
zum Folgenden). Bei der Erfüllung von Bundesaufgaben (wovon vorliegend
auszugehen ist [vgl. E. 2.1.2]) gelangen sodann spezifische Schutzbestim-
mungen unmittelbar zur Anwendung: Gemäss Art. 6 Abs. 1 NHG wird durch
die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des
Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhal-
tung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemes-
senen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. Ein Ab-
weichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf so-
dann gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in
Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige
Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen. Schliesslich
statuiert Art. 7 Abs. 2 NHG eine spezifische Begutachtungspflicht: Kann bei
der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des
Bundes nach Art. 5 NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden oder
stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so verfasst
die Kommission zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten; die Kom-
mission gibt darin an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es
zu schonen ist.
R3.2024.00187 Seite 65

Unter Zugrundelegung der im EKD-Gutachten eingenommenen Haltung
lässt sich vorliegend abschätzen, dass im Falle eines – gemäss Annahme
der vorliegenden Eventualbegründung erforderlichen – ISOS-Eintrags neben
der Verzeichnung der Gebäude der Randbebauung auch das Flugfeld bzw.
generell der (sowohl optische als auch funktionale) Bezug zwischen Rand-
bebauung und Weite des Flugfelds als relevant erachtet werden könnte
(bzw. dass dies der im Hinblick auf den strittigen Gestaltungsplan potenziell
problematische Inhalt einer ISOS-Inventarisierung sein könnte), womit die
Eventualbegründung zugleich von den entsprechenden – zumindest sinnge-
mäss vorgetragenen – Parteivorbringen ausgeht. Entsprechende mit einer
ISOS-Erfassung zum Ausdruck gebrachte Schutzziele würden jedoch einem
diese (gegebenenfalls auch schwerwiegend) beeinträchtigenden Vorhaben
nicht per se entgegenstehen, sondern wären generell einer Interessenabwä-
gung zugänglich (vgl. nur Jeannerat/Moor, a.a.O., Art. 17 Rz. 59, m.w.H.),
die bei Erfüllung von Bundesaufgaben wie dargelegt in der qualifizierten
Form gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG zu erfolgen hätte (vgl. nur Leimbacher,
a.a.O., Art. 6 Rz. 18 ff., m.w.H.). Auch wenn (wie oben angetönt) die Auf-
nahme eines Objektes in ein Inventar nach Art. 5 NHG die unabdingbare Vo-
raussetzung für seinen verstärkten Schutz gemäss Art. 6 NHG und für die
Begutachtungspflicht nach Art. 7 NHG ist (vgl. Leimbacher, a.a.O.,
Art. 6 Rz. 4), lässt sich somit im Rahmen der Eventualbegründung eruieren,
ob ein hypothetischer, an der Haltung des EKD-Gutachtens orientierter
ISOS-Eintrag diesbezüglich zu einer Aufhebung oder Modifikation des Ge-
staltungsplans führen müsste (wobei dieses Prüfprogramm im Übrigen der
Stossrichtung der Rekursschrift entspricht, wenn diese aus der unterlasse-
nen Inventarisierung nicht per se die Aufhebung des Gestaltungsplans ablei-
tet, sondern [nach dem Gesagten an sich zu Unrecht] argumentiert, die
Nichtinventarisierung dürfe nicht zur Folge haben, dass nicht von einem na-
tionalen Schutz – unter Einbezug des EKD-Gutachtens und des HOBIM –
auszugehen sei).
Was zunächst den Aspekt der Begutachtungspflicht gemäss Art. 7 Abs. 2
NHG anbelangt, so ist diesem Erfordernis – sofern aufgrund der neuen Ge-
bäudeschichten überhaupt von einer erheblichen Beeinträchtigung (als An-
wendungsvoraussetzung der Bestimmung) auszugehen wäre – vorliegend
von vornherein Genüge getan, nachdem eine Begutachtung der EKD vor-
liegt, die sich umfassend zu den mit der räumlichen Konzeption des Innova-
tionsparks einhergehenden Auswirkungen auf das Gesamtareal äussert und
R3.2024.00187 Seite 66

dabei auch eine Stellungnahme zur Frage der ungeschmälerten Erhaltung
abgibt (vgl. im Einzelnen bereits E. 5.3.2.2). Nachdem die Gutachtenspflicht
sowohl durch die ENHK als auch die EKD erfüllt werden kann (vgl. Leimba-
cher, a.a.O., Art. 7 Rz. 9), erübrigt sich auch die seitens der Rekurrentin be-
antragte Einholung eines weiteren, von EKD und ENHK gemeinsam zu er-
stattenden Gutachtens, so dass der fragliche prozessuale Antrag abzuwei-
sen ist. Hinsichtlich der qualifizierten Interessenabwägung gemäss Art. 6
Abs. 2 NHG ergibt sich sodann – sofern überhaupt von einem Abweichen
von der ungeschmälerten Erhaltung ausgegangen würde – was folgt: Wie
bereits in E. 5.3.4 dargelegt, ist das den Schutzinteressen primär entgegen-
stehende Realisierungsinteresse gemäss zutreffender bundesgerichtlicher
Einschätzung als erhebliches, ausserordentliches Bundesinteresse zu quali-
fizieren, so dass es die Anforderungen an die nach Art. 6 Abs. 2 NHG über-
haupt in Betracht fallenden gegenläufigen Interessen entgegen dem Dafür-
halten der Rekurrentin ohne weiteres erfüllt. Auch wenn nun die konkret vor-
genommene Interessenabwägung bislang hinsichtlich der Schutzinteressen
zufolge fehlender Inventarisierung in einem Bundesinventar nicht von einem
nationalen Interesse ausgegangen ist, so dass sich insofern im Falle einer
Erfassung im ISOS eine gewisse Verschiebung zugunsten der Schutzinte-
ressen (im Sinne einer höheren Gewichtung derselben) ergeben könnte, ist
umgekehrt nicht zu verkennen, dass – gerade mit Blick auf das schon bisher
bekannte und in die Überlegungen einbezogene EKD-Gutachten – der ma-
terielle Gehalt der zu berücksichtigenden Schutzinteressen unverändert blei-
ben würde, so dass absehbar ist, dass aufgrund der – wie erwähnt seitens
des Bundesgerichts sanktionierten – ausserordentlich hohen Bedeutung des
Realisierungsinteressens auch eine qualifizierte Interessenabwägung im
Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG berechtigterweise zum gleichen Ergebnis (über-
wiegendes Realisierungsinteresse) führen würde, mithin gerade nicht die
Unzulässigkeit des Gestaltungsplans in der vorliegend zur Beurteilung ste-
henden Form zur Folge hätte. Insbesondere ist somit auch unter diesem Titel
entgegen dem Dafürhalten der Rekurrentin nicht die Festsetzung einer das
Gesamtareal umfassenden Schutzzone erforderlich, wobei überdies die mit
den konkreten Festlegungen im Gestaltungsplan einhergehende Rücksicht-
nahme auf die Schutzinteressen (vgl. auch dazu bereits E. 5.3.4) auch im
Lichte der in Art. 6 NHG geforderten grösstmöglichen Schonung als ausrei-
chend erscheint, nachdem insbesondere eine substantielle Reduktion der
Baubereiche – jedenfalls im vorliegend zu beurteilenden Teilgebiet B mit
R3.2024.00187 Seite 67

seiner Anbindung an den FTW-Flugplatz bzw. der Schaffung entsprechender
landseitiger Bauten – die Realisierung als solche verunmöglichen würde.
Damit ergibt sich zusammenfassend, dass die denkmal- und ortsbildschutz-
rechtlichen Rügen nicht zur beantragten Aufhebung des Gestaltungsplans
führen.
6.1
Die Rekurrentin moniert weiter eine Verletzung des Koordinationsgrundsat-
zes im Sinne von Art. 25a RPG bzw. den Mangel einer Gesamtplanung. Das
Flugplatzareal stelle einen Grossraum dar, welcher nur in seiner Gesamtheit
beplant werden könne. Die Stellungnahme des Kantons Zürich vom 15. Sep-
tember 2023 im Verfahren betreffend die militärische Plangenehmigung
zeige sehr klar auf, dass die separate Beplanung eines Teils des ehemaligen
Flugplatzgeländes "gegen das Bundesrecht (Koordination)" verstosse (wo-
bei auch in diesem Zusammenhang auf die Edition der Akten des Verfahrens
vor dem Bundesverwaltungsgericht gemäss dem rekurrentischen Antrag
Nr. 3 verwiesen wird). Auch sei dies aus den verschiedenen Stellungnahmen
der Bundesämter ersichtlich. Lärm, Luftverschmutzung, Gewässerschutz,
Natur- und Landschaftsschutz könnten nicht für die abgetrennten 70 ha se-
parat beurteilt werden, wenn nicht feststehe, was auf dem Rest des Gelän-
des erstehen solle. Die Unmöglichkeit, das militärische Plangenehmigungs-
verfahren separat von der Planung der übrigen Teile des Innovationsparks
durchzuführen, gehe auch aus Ziffer 10 (Beschreibung des Vorhabens) des
Gesuchs um das militärische Plangenehmigungsverfahren hervor (wobei die
Rekursschrift in der Folge eine längere Passage zitiert, die sich zur bisheri-
gen Nutzung des Militärflugplatzes Dübendorf, zum Entscheid des Bundes-
rats vom 3. September 2014 [vgl. vorstehend E. 1.1.1], zu den Anpassungen
von SPM und SIL vom 31. August 2016 [vgl. vorstehend E. 1.1.2] sowie zur
künftigen [militär]aviatischen Nutzung äussert). In der Rekursschrift wird wei-
ter ausgeführt, mit der Festsetzung des strittigen Gestaltungsplans würden
die formelle und materielle Koordinationspflicht verletzt. Dass zwei Planun-
gen durchgeführt würden und noch zwei weitere Teile wohl bald beplant wer-
den sollten, gehe nicht an. Allein schon die Abklärungen betreffend Lärm und
Luftverschmutzung durch die Flugwaffe und auch diejenigen betreffend Ver-
kehr und Parkplätze müssten den ganzen Raum betreffen. Der vorgesehene
Betrieb im Teil Militär sei raumplanerisch geradezu ein Hindernis für den Bau
R3.2024.00187 Seite 68

des Innovationsparks auf dem restlichen Teil des Grossraums des Flugplat-
zes. Unter Verweis auf die Umschreibung der Koordinationspflicht in Recht-
sprechung und Literatur wird schliesslich festgehalten, es sei zu vermeiden,
dass unkoordinierte, einander widersprechende Entscheide die Anwendung
des Bundesrechts vereiteln würden, was dem Prinzip der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts widerspreche. Die Baudirektion presche mit einer
isolierten Planung des Teils B vor und verunmögliche eine freie Planung des
grössten Teils des Grossraums. Zudem habe das Projekt insbesondere
durch seinen Betrieb mit Lärm und Luftverschmutzung erhebliche schädliche
Auswirkungen auf das landwirtschaftliche Land und die Biotope. Die ange-
fochtene Verfügung sei wegen Verletzung des Planungsgrundsatzes von
Art. 25a Abs. 4 RPG aufzuheben.
Weiter macht die Rekurrentin geltend, wie der Bundesrat in der Botschaft
zum USG ausführe, sei eine ganzheitliche Betrachtung der Projekte, na-
mentlich auch der Umwelteinwirkungen derselben, erforderlich (wobei zu-
dem erwähnt wird, das Recht auf eine saubere, gesunde und nachhaltige
Umwelt sei ein Grundrecht im Sinne von Art. 8 EMRK). An anderer Stelle
wird moniert, der UVB halte sich an einen begrenzten Perimeter und prüfe
nicht oder nur ungenügend die umweltbelastenden Auswirkungen des Pro-
jekts über diesen Perimeter hinaus; von Bedeutung seien insbesondere die
Lärm- und Schadstoffimmissionen; ebenso wenig könne die Frage des Na-
tur- und Gewässerschutzes durch künstliche Grenzziehungen eingegrenzt
werden.
In der Replik wird ergänzend angemerkt, es sei nicht möglich, vier Projekte
separat raumplanerisch zu beurteilen, da eine gesamthafte Interessenabwä-
gung nur für den ganzen Raum des früheren Flugplatzes Dübendorf Sinn
machen könne.
6.2
Gemäss Art. 25a RPG ist bei Errichtung oder Änderung einer Baute oder
Anlage, welche Verfügungen mehrerer Behörden erfordert, eine Behörde zu
bezeichnen, die für ausreichende Koordination (Abs. 1) und dabei insbeson-
dere für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame
oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen (Abs. 2 lit. d) sorgt, wobei die
Verfügungen keine Widersprüche enthalten dürfen (Abs. 3). Diese Grunds-
ätze sind auf das Nutzungsplanverfahren sinngemäss anwendbar (Abs. 4),
R3.2024.00187 Seite 69

wobei insoweit allerdings zu beachten ist, dass Nutzungspläne selber Koor-
dinationsinstrumente bilden, welche mit eigenen Mitteln und Verfahren auf
der planerischen Ebene die Anwendung verschiedenartiger Vorschriften si-
cherstellen und die Konflikte zwischen den unterschiedlichen Nutzungsinte-
ressen lösen sollen; eigentliche Fragen der Verfahrens- bzw. Entscheidko-
ordination können sich stellen, wenn gleichzeitig mehrere sachlich zusam-
menhängende Planungsverfahren oder neben dem Planungsverfahren wei-
tere Entscheidverfahren durchgeführt werden müssen, für welche verschie-
dene Behörden zuständig sind (vgl. Arnold Marti, in: Praxiskommentar RPG:
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020,
Art. 25a Rz. 55). Besondere Probleme ergeben sich, wenn für ein einheitli-
ches Projekt geteilte Zuständigkeiten zwischen Bund und Kantonen beste-
hen, wobei die entsprechende Koordination fallspezifisch gelöst werden
muss (Marti, a.a.O., Art. 25a Rz. 24 f.). Mit Blick auf entsprechende Bewilli-
gungen wird eine verfahrensrechtlich und zeitlich verbundene Eröffnung mit
anschliessendem einheitlichem Rechtsmittelverfahren als unmöglich erach-
tet, jedoch gefordert, dass auch in solchen Fällen mittels einer im Einzelfall
festzulegenden Vorgehensweise die materielle Koordination zwischen den
Behörden im kantonalen Verfahren sichergestellt werden muss (Wald-
mann/Hänni, a.a.O., Art. 25a Rz. 27).
Besondere Probleme können sich weiter bei zusammenhängenden Teilpro-
jekten und Projektetappierungen ergeben, wobei insoweit die im Rahmen
von UVP-Verfahren entwickelten Grundsätze auch für die Abgrenzung der
Koordinationspflicht herbeigezogen werden können; so kann gerade bei
komplexen Vorhaben für die UVP ein mehrstufiges Vorgehen zulässig sein,
das dann sinnvollerweise auch für die Koordination nach Art. 25a RPG über-
nommen wird (Marti, a.a.O., Art. 25a Rz. 24, m.w.H.). Auch ausserhalb des
Anwendungsbereichs der mehrstufigen UVP wird im Kontext der Prüfung der
Umweltverträglichkeit darauf verwiesen, dass die Beschränkung auf ein Teil-
projekt zulässig ist, wenn dieses die übrigen Bestandteile des Gesamtpro-
jekts nicht präjudiziert (vgl. dazu Griffel/Rausch, a.a.O., Art.10a Rz. 16).
6.3.1
Die rekurrentische Kritik geht zunächst insofern fehl, als vorliegend materiell
eine Gesamtplanung im Sinne einer umfassenden Beplanung des gesamten
Areals und verbunden damit eine Abstimmung der für einzelne Teilbereiche
zum Einsatz gelangenden formellen planungsrechtlichen Instrumente in
R3.2024.00187 Seite 70

mehrfacher Hinsicht erfolgt ist, so dass sich gerade nicht behaupten lässt, es
sei im Rahmen der jeweiligen, einen Teilbereich betreffenden Planungs-
schritte unklar, wie die anderen Teilbereiche entwickelt werden sollten.
Exemplarisch zeigt sich dies bereits im Beschluss des Bundesrats vom
3. September 2014 (vgl. E. 1.1.1), der die reduzierte militärische Nutzung,
die zivilaviatische Umnutzung sowie die Errichtung des Innovationsparks auf
bestimmten freiwerdenden Flächen integriert. Der gleichen Logik folgend
wurden später die für die genannten drei Sachbereiche massgeblichen über-
geordneten planerischen Grundlagen (SPM, SIL und kantonaler Richtplan)
durch die jeweiligen bundesrätlichen Entscheide vom 31. August 2016 koor-
diniert angepasst (vgl. E. 1.1.2).
Der in der Folge vorgenommene Neustart des Planungsprozesses beruhte
– nebst der zwischenzeitlich ungeklärten Rechtsbeständigkeit des ersten
kantonalen Gestaltungsplans – primär auf der veränderten bundesrätlichen
Einschätzung hinsichtlich der zivilaviatischen Nutzung, wobei aber weder die
grundsätzliche Dreifachnutzung noch die Gebietszuweisung für den Innova-
tionspark und das Zusammenspiel desselben mit der zukünftigen reduzierten
militärischen Nutzung in Frage gestellt wurden (vgl. dazu und zum Folgen-
den E. 1.1.3). Mit der Erarbeitung des Syntheseberichts (Flight Plan) erfolgte
schliesslich eine umfassende Auslegeordnung, die nicht nur in ein das Ge-
samtareal umfassendes konkretes räumliches Zielbild mit detaillierten (textli-
chen) Umschreibungen der zukünftigen Entwicklung der vier Teilgebiete
mündete (a.a.O. S. 128 ff.), sondern darüber hinaus auch eine präzise Dar-
stellung der Entwicklungsschritte und dabei insbesondere auch der Abstim-
mung der einzelnen Massnahmen (die u.a. die jeweiligen formellen [pla-
nungs-]rechtlichen Instrumente umfassen) enthält (a.a.O., insb. S. 179 ff.).
Dass es sich dabei um ein informelles Planungsinstrument handelt, schadet
nicht und erscheint im Hinblick auf die – u.a. der Mehrebenenkoordination
geschuldete – Komplexität des Vorhabens (vgl. auch die Einschätzung in
BGE 148 II 139 E. 7.5) im Gegenteil sachgerecht, zumal durch die Unter-
zeichnung des Dokuments seitens sämtlicher (auch behördenseitigen) Sta-
keholder eine hinreichende Selbstverpflichtung zur Umsetzung im Sinne der
ausformulierten gesamtheitlichen Planung besteht (vgl. a.a.O. S. 190).
Dessen ungeachtet kann sich in einer planerischen Konstellation der vorlie-
genden Art grundsätzlich die Frage stellen, inwieweit auch die nachgelager-
ten formellen planungsrechtlichen Instrumente in den jeweiligen Verfahren
R3.2024.00187 Seite 71

zu koordinieren sind. Für die dabei – auch mit Blick auf die Stossrichtung der
rekurrentischen Kritik – im Vordergrund stehende Abstimmung zwischen
kantonaler Ebene (mit Richtplanung und Gestaltungsplänen) und Bundes-
ebene (mit den Sachplänen SPM und SIL sowie den jeweiligen Plangeneh-
migungsverfahren) ist allerdings im Sinne des in E. 6.2 Ausgeführten eine
formelle Koordination (namentlich im Sinne gleichzeitiger Eröffnung der je-
weiligen Entscheide) ohnehin kaum denkbar, soweit sie für eine spezifische
Konstellation nicht aufgrund einheitlicher bundesrätlicher Zuständigkeit er-
reicht werden kann (was denn aber wie aufgezeigt auch geschehen ist und
für die Zukunft ebenfalls so geplant ist [vgl. zu Letzterem Flight Plan,
S. 180 f.]). Im Vordergrund steht damit das Erfordernis einer materiellen Ko-
ordination bzw. die Frage, inwiefern eine solche über das vorstehend darge-
legte Vorgehen hinausgehend zu gewährleisten ist.
6.3.2
Vorab stellt sich diese Frage im Hinblick auf das geltend gemachte Erforder-
nis einer Gesamtbetrachtung der Umweltauswirkungen, womit die entspre-
chende Kritik am UVB bzw. dessen Perimeterabgrenzung einhergeht, so
dass die beiden Rügen gemeinsam zu behandeln sind:
Dem UVB (act. 13.10) lässt sich insoweit entnehmen, dieser behandle das
Teilgebiet B, wobei aber für den FTW-Flugplatz lediglich die landseitigen
Auswirkungen betrachtet würden, während die UVP für den luftseitigen Teil
Gegenstand des SIL im Teilgebiet D sei und im entsprechenden Verfahren
zur Erarbeitung des notwendigen Objektblattes für den zivilen Betrieb des
Flugplatzes Dübendorf durchzuführen sei (a.a.O. S. 1, 8). Festgehalten wird
zudem, der UVB beschränke sich mit Ausnahme des umliegenden Strassen-
netzes auf die Betrachtung des Perimeters von Teilgebiet B; übergeordnete
Betrachtungen über alle vier Teilgebiete erfolgten in Detailkonzepten (a.a.O.
S. 8 sowie zu den Detailkonzepten [insbesondere "Geologischer und hydro-
geologischer Grundlagenbericht", "Technischer Bericht Wasserbau" und
"Rahmenkonzept ökologische Ersatzmassnahmen nach NHG"] S. 3 und An-
hang 3-1).
Dieses Vorgehen ist bezüglich der den FTW-Flugplatz betreffenden Auftei-
lung schon insofern in den gesetzlichen Grundlagen angelegt, als die UVP-
Pflicht für den vorliegenden Gestaltungsplan auf Anhang Ziff. 11.4 UVPV
(Parkhäuser und -plätze für mehr als 500 Motorwagen) beruht und damit
R3.2024.00187 Seite 72

gemäss kantonalem Recht im Rahmen des entsprechenden Planungsver-
fahrens (vorliegend mithin im Verfahren betreffend Festsetzung des kanto-
nalen Gestaltungsplans) durchzuführen ist (vgl. § 1 Abs. 2 EV UVP und dazu
bereits E. 2.1.2; vgl. auch Art. 5 Abs. 3 UVPV), während für Flugfelder mit
mehr als 15'000 Flugbewegungen pro Jahr (vgl. dazu – ungeachtet des Ge-
nehmigungsvorbehalts – als Anhaltspunkt Pt. 4.7.2.1 des kantonalen Richt-
plans) gemäss Anhang Ziff. 14.2 UVPV das massgebliche Verfahren das
Plangenehmigungsverfahren gemäss Art. 37 Abs. 1 des Luftfahrtgesetzes
(LFG) und die Genehmigung des Betriebsreglements gemäss Art. 36c Abs.
1 und Art. 36d Abs. 1 LFG sind. Ein Einbezug des luftseitigen Teils des Flug-
platzes in die UVP zum kantonalen Gestaltungsplan erscheint damit – unab-
hängig davon, ob auf Bundesebene Anknüpfungspunkt das Sachplan- oder
das Plangenehmigungsverfahren ist – ausgeschlossen. Dass sodann
zwecks Sicherstellung einer (nach Massgabe von Art. 8 USG an sich gebo-
tenen) gesamtheitlichen Betrachtung der Umweltauswirkungen das Gestal-
tungsplanverfahren mit dem einschlägigen Verfahren auf Bundesebene in-
haltlich abzustimmen wäre (vgl. zu weiteren Aspekten einer solchen Abstim-
mung E. 6.3.3), ist – ganz abgesehen davon, dass die praktische Umsetz-
barkeit fraglich erschiene – ebenfalls nicht erforderlich: Die im Gestaltungs-
planperimeter untersuchten Auswirkungen betreffend Luftschadstoffe und
Strassenverkehrslärm sind derart marginal (vgl. act. 13.10 S. 13 f.), dass ihr
Einbezug in eine Betrachtung, welche die entsprechenden Auswirkungen mit
denen des luftseitigen Teils des FTW-Flugplatzes kumuliert, von vornherein
entbehrlich erscheint. Entsprechendes gilt sodann bezüglich einer kumulier-
ten Betrachtung der in den UVB zu den Gestaltungsplänen für die Teilgebiete
A und B untersuchten Immissionen, ganz abgesehen davon, dass hinsicht-
lich des Teilgebiets A eine Koordination gar nicht mehr möglich wäre, nach-
dem der fragliche Gestaltungsplan bereits in Rechtskraft erwachsen ist.
Zusammenfassend zeigt sich somit, dass mit Blick auf die Erfassung der
Umweltauswirkungen (im Sinne der durch das Vorhaben verursachten Lärm-
und Schadstoffimmissionen) weder das gewählte planerische Vorgehen (mit
spezifischen formellen Planungsinstrumenten für die einzelnen Teilgebiete)
noch die räumliche Abgrenzung des UVB zum Teilgebiet B zu beanstanden
sind (vgl. zu Letzterem auch die weiteren, in E. 7 thematisierten Aspekte),
wobei sich auch aus den in der Rekursschrift angeführten Normen des inter-
nationalen Rechts (insb. Art. 8 EMRK) nichts anderes ergibt.
R3.2024.00187 Seite 73

6.3.3
Ein Erfordernis weitergehender Koordination zwischen Bundesebene und
kantonaler Ebene könnte sich sodann ergeben, wenn – wie seitens der Re-
kurrentin in beide Richtungen geltend gemacht – negative Präjudizierungen
zu befürchten wären. Indessen erweisen sich auch diese Vorbringen als un-
begründet:
Festzuhalten ist vorab, dass die Gebietsaufteilung als solche nachvollziehbar
und sachgerecht erscheint, da sie zum einen auf inhaltlich eindeutigen Funk-
tionszuweisungen (Nutzungen des Bundes im Teilgebiet C; Flugfeld im Teil-
gebiet D; etappiert zu entwickelnder Innovationspark in den Teilgebieten A
und B) beruht, die insbesondere der Involvierung mehrerer Staatsebenen
Rechnung tragen, und zum andern gerade Ausfluss der gesamtheitlichen
materiellen Planung ist, die überhaupt erst die entsprechende Gebietsauftei-
lung formuliert und dabei zugleich die funktionalen Bezüge der Gebiete um-
schrieben hat (vgl. dazu bereits E. 6.3.1).
Dass sodann die strittige Festlegung zum Teilgebiet B des Innovationsparks
die intendierten Nutzungen in anderen Teilen des Areals negativ präjudizie-
ren könnte, erscheint ausgeschlossen: Zunächst wurden Lage und Nutz-
weise des Innovationsparks bereits im Rahmen der übergeordneten Planung
in Abstimmung mit den militär- und zivilaviatischen Nutzungen umschrieben.
Sodann erfolgte hinsichtlich der aviatischen Nutzung eine vorsorgliche
Raumsicherung, indem im derzeit gültigen Objektblatt des SPM (vgl. dazu
E. 1.1.2) das Gebiet mit Lärmauswirkungen kartografisch festgelegt wurde.
Da dabei bewusst auf die Pegelkorrektur für Militärfluglärm gemäss Anhang
8 der Lärmschutzverordnung (LSV) verzichtet und Anhang 5 LSV für den
Lärm ziviler Flugplätze als massgebend definiert wurde, erfolgt die Raumsi-
cherung für den zukünftig maximal möglichen militärischen und zivilen Flug-
betrieb (vgl. Objektblatt Militärflugplatz Dübendorf [im Folgenden: Objekt-
blatt], S. 9), so dass sichergestellt ist, dass auch der für die zivilaviatische
Nutzung bestehende Raumbedarf (im Sinne des Gebiets, in dem entspre-
chende Lärmauswirkungen zulässig sind) abgedeckt ist.
Umgekehrt steht die aviatische Nutzung – und dabei insbesondere auch die
fortbestehende militärische Nutzung des Areals – der Realisierung des Inno-
vationsparks nicht entgegen: Die im Jahr 2016 erfolgte Anpassung des SPM
mit Reduktion sowohl des Flugplatzperimeters als auch des Gebiets mit
R3.2024.00187 Seite 74

Lärmbelastung erfolgte gerade mit dem Zweck, einen Widerspruch zur Pla-
nung des Innovationsparks – dessen Raumansprüche sich zwischenzeitlich
nicht vergrössert haben – zu vermeiden (vgl. Objektblatt, S. 7, wobei sich
aus der Karte des Gebiets mit Lärmauswirkungen – in Kombination mit dem
Situationsplan des Gestaltungsplans – herauslesen lässt, dass sich die lärm-
empfindlichen Nutzungen im Teilgebiet B ausserhalb der Lärmkurve des Pla-
nungswerts der Empfindlichkeitsstufe [ES] III befinden [was im Licht von
Art. 7 GPV, der ausschliesslich die ES III und IV vorsieht, ausreichend ist]).
Im Rahmen der zukünftigen zivilen Umnutzung des Flugplatzes wird sodann
der Nachweis der Einhaltung der Planungswerte zu erbringen sein (vgl. in
diesem Sinn Erläuterungsbericht zur SPM-Anpassung vom 31. August 2016
[vgl. dazu E. 1.1.2], S. 40), womit klar ist, dass auch die zukünftige zivilavia-
tische Nutzung die zwischenzeitlich geschaffenen planungsrechtlichen Vo-
raussetzungen des Innovationsparks von vornherein nicht mehr unterlaufen
könnte (vgl. denn auch a.a.O. S. 23, wonach ohne die vorstehend erläuterte
vorsorgliche Raumsicherung [und damit auch bezüglich einer diese überstei-
genden Lärmbelastung] die Gefahr bestünde, dass sich die Option der zivilen
Umnutzung aufgrund der zwischenzeitlichen Raumentwicklung nicht mehr
realisieren liesse [was zeigt, dass Letztere in einem späteren Zeitpunkt als
massgeblich erachtet würde]).
Ein potenzieller Widerspruch zwischen den Planungen auf kantonaler Ebene
und auf Bundesebene könnte schliesslich dann entstehen, wenn im Rahmen
des kantonalen Gestaltungsplans – wie vorstehend ausgeführt – auf die Nut-
zung der aviatischen Infrastruktur im Sinne eines Alleinstellungsmerkmals
des Areals abgestellt würde, sich jedoch im späteren SIL-Verfahren die Re-
alisierung eines zivilen Flugfelds als unzulässig herausstellen würde. Eine
solche Problematik – die bei Neuerstellung eines Flugplatzes durchaus auf-
treten könnte – erscheint im vorliegend relevanten Kontext der Umnutzung
bereits bestehender Infrastruktur (für welche wie dargelegt auch bereits die
immissionsbezogene Raumsicherung erfolgt ist) unrealistisch, so dass sich
auch daraus keine Notwendigkeit einer weitergehenden Abstimmung von
Gestaltungsplan- und Sachplanverfahren bzw. einer zeitlichen Verzögerung
des erstgenannten ergibt.
6.3.4
Auch die weiteren seitens der Rekurrentin in diesem Zusammenhang ange-
führten Argumente erweisen sich als unbehelflich: So ist ein spezifisches
R3.2024.00187 Seite 75

Koordinationsproblem in Bezug auf die militärische Plangenehmigung betref-
fend Bauten im Teilgebiet C (vgl. zum Inhalt der Plangenehmigung E. 3.2.3)
weder dargetan noch ersichtlich (zumal sich insbesondere auch aus der in
der Rekursschrift zitierten Passage [vgl. dazu E. 6.1] nichts Entsprechendes
ableiten lässt), so dass sich die beantragte Edition von Verfahrensakten des
Bundesverwaltungsgerichts auch unter diesem Titel nicht als erforderlich er-
weist (woran auch der pauschale Verweis auf die kantonale Stellungnahme
vom 15. September 2023 nichts ändert, da deren Inhalt – sofern es sich um
die in E. 5.1 referierte Stellungnahme handelt – bekannt ist und im Übrigen
[wie E. 5 zeigt] die in dieser Stellungnahme aufgeworfene Frage erschöpfend
im Verfahren betreffend den strittigen Gestaltungsplan behandelt werden
kann, so dass sich daraus von vornherein keine abweichende Beurteilung
der Frage der Koordination ergibt). Dass sodann das gewählte raumplaneri-
sche Vorgehen eine gesamthafte Interessenabwägung verunmöglichen
würde, trifft ebenfalls nicht zu: Zum einen ist aufgrund der materiell erfolgten
Gesamtplanung (vgl. E. 6.3.1) bei Vornahme der Interessenabwägung hin-
sichtlich eines formellen Planungsinstruments für ein einzelnes Teilgebiet
(wie vorliegend für den Gestaltungsplan im Teilgebiet B) der Kontext der Ge-
bietsentwicklung bekannt, so dass – wie E. 5 exemplarisch zeigt – beispiels-
weise die Möglichkeit der Nutzung aviatischer Infrastruktur im Rahmen der
Gewichtung des Realisierungsinteresses einbezogen werden kann. Zum an-
dern ist – wie ebenfalls E. 5 demonstriert – auch eine Mitberücksichtigung
der Wirkungen eines Vorhabens in einem bestimmten Teilgebiet auf andere
Teile des Areals (und damit beispielsweise auf die Landschaft) keineswegs
ausgeschlossen, so dass auch insoweit eine rechtskonforme Interessenab-
wägung nicht in Frage gestellt ist. Problematisch könnte insoweit allenfalls –
soweit als relevant erachtet – die fehlende Kenntnis präziser Angaben zu
Umweltauswirkungen (namentlich des luftseitigen Teils des FTW-
Flugplatzes) sein, doch ist aufgrund des Umstands, dass es sich um eine
Umnutzung handelt, die überdies in der Sachplanung teilweise bereits anti-
zipiert wurde (vgl. E. 6.3.3), auch diesbezüglich eine rechtsgenügende Inte-
ressenabwägung gewährleistet.
Hinzuweisen ist abschliessend auf ein seitens der Rekurrentin nicht ange-
sprochenes Spezialproblem der Koordination: Gemäss Art. 37 LFG dürfen
Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Betrieb eines Flug-
platzes dienen (Flugplatzanlagen) nur mit einer Plangenehmigung erstellt
oder geändert werden (Abs. 1), wobei die Plangenehmigung für Vorhaben,
R3.2024.00187 Seite 76

die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, grundsätzlich einen
Sachplan voraussetzt (Abs. 5). Demgegenüber untersteht die Errichtung und
Änderung von Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder überwiegend dem
Flugplatzbetrieb dienen (Nebenanlagen), dem kantonalen Recht. Insoweit
könnte sich die Frage stellen, ob die vom strittigen Gestaltungsplan erfassten
Bauten in den Baubereichen L und M noch als Nebenanlagen qualifiziert
werden können oder ob es sich um Flugplatzanlagen handelt, mit der Kon-
sequenz, dass ihre weitere Planung nach dem Gesagten grundsätzlich auf
Bundesebene mit den entsprechenden Instrumenten zu erfolgen hätte. Dass
im Flight Plan (als ohnehin lediglich informelles Planungsinstrument) inso-
weit in M7-7 und M7-8 bezüglich der Massnahmen für den zivilen Flugplatz
(mit Nennung u.a. der Bundessachplanung und der Plangenehmigung) auf
die Teilgebiete B und D verwiesen wird (vgl. a.a.O. S. 188 f.), bringt keine
abschliessende Klärung, da die damit referenzierte Gebietsabgrenzung
(analog derjenigen der richtplanerischen Gebietsplanung) insofern vom Ge-
staltungsplanperimeter abweicht, als letzterer einen Streifen nordöstlich der
genannten Baubereiche – mit entsprechenden Flächen aviatischer Infra-
struktur – gerade nicht mehr mitumfasst. Selbst wenn aber davon ausgegan-
gen würde, dass sich in den genannten Baubereichen eine Überlagerung
von kantonaler und (zukünftiger) bundesrechtlicher Planung ergeben würde,
wäre dies nicht Anlass für zusätzliche Koordinationsbemühungen, nachdem
vorliegend mit dem Gestaltungsplan lediglich entsprechende bauliche Mög-
lichkeiten umschrieben werden, deren nachgelagerte Konsumierung – ana-
log einer kommunalen Baubewilligung – gegebenenfalls auch in einem bun-
desrechtlichen Verfahren erfolgen könnte (wobei im Gegensatz zu
VB.2020.00705 vom 13. Juli 2023 [betreffend die Seilbahn Stettbach-Zoo
Zürich] vorliegend mit dem Gestaltungsplan eine viel weniger weitgehende
Vorwegnahme spezifisch der Bauten in den Baubereichen L und M erfolgt,
so dass sich die im genannten Entscheid referierten Anforderungen an die
Koordination [vgl. a.a.O. E. 5 und zum Inhalt des dort strittigen Gestaltungs-
plans E. 6.3] nicht unbesehen übertragen lassen).
Damit ergibt sich zusammenfassend, dass auch die Rüge betreffend Verlet-
zung des Koordinationsgrundsatzes bzw. fehlende Gesamtplanung sowie
die teilweise korrespondierende Rüge der fehlerhaften räumlichen Abgren-
zung des UVB unbegründet sind.
R3.2024.00187 Seite 77

7.1
Schliesslich erhebt die Rekurrentin die weitere Rüge, mit dem "Neubaupro-
jekt" seien bauliche und nutzungsmässige Eingriffe bzw. Vorkehrungen ver-
bunden, die ausserhalb des Projektperimeters vorgesehen seien und damit
in den Planunterlagen fehlen würden. Es handle sich dabei primär um die
Erschliessungs- und Infrastrukturmassnahmen, die Eingriffe in die Oberflä-
chenentwässerung, die notwendigen Terrainanpassungen (Aufschüttungen
und Abgrabungen), die Revitalisierung des Dürrbaches sowie die Ersatz-
massnahmen im Bereich Biodiversität. Die Abgrenzung des Projektperime-
ters habe einen mangelhaften UVB zur Folge. Der enge Perimeter stehe im
Widerspruch zum Vorsorgeprinzip des USG und verletze die Planungspflicht;
in diesem Zusammenhang wird sodann pauschal auf Art. 1, 3, 4 und 6 RPG
verwiesen.
An anderer Stelle macht die Rekurrentin überdies geltend, es gehe vorlie-
gend auch um den Erhalt der Biodiversität, wobei sie diesbezüglich auf eine
Aussage des Bundesrats verweist, wonach in der Raumplanung grosses Po-
tenzial für die Schaffung naturnaher Lebensräume bestehe.
7.2
Die Rekurrentin unterlässt es, im Einzelnen zu spezifizieren, auf welche Ein-
griffe in den lediglich generell genannten Bereichen sich ihre Rüge bezieht,
was eine Auseinandersetzung mit ihrem Vorbringen erheblich erschwert. So-
weit sie sich gegen eine im Rahmen der Planung für das Gesamtareal ver-
wendete Vorgehensweise, wonach für bestimmte Aspekte eine übergeord-
nete Betrachtung über alle vier Teilbereiche in sogenannten Detailkonzepten
erfolgt (vgl. act. 13.10 S. 8 und Anhang 3-1 sowie dazu bereits E. 6.3.2),
richten sollte, ist festzuhalten, dass dieses Vorgehen vorliegend als sachge-
rechte Umsetzung einer massgeschneiderten Koordination im Mehrebenen-
system erscheint (vgl. zu diesem Erfordernis E. 6.2) und insofern nicht zu
beanstanden wäre.
Dass sodann spezifisch bezüglich der Erschliessung problematische Festle-
gungen getroffen worden wären, ist nicht ersichtlich (vgl. insbesondere
Art. 14 ff. GPV, act. 13.4 S. 36 ff., act. 13.10 S. 13 sowie act. 13.6 [Erschlies-
sungs- und Mobilitätskonzept Teilgebiet B]). Soweit sich die entsprechende
Rüge auf Infrastrukturmassnahmen im Aviatikbereich beziehen sollte, kann
R3.2024.00187 Seite 78

vollumfänglich auf die Ausführungen im Zusammenhang mit dem Koordina-
tionsgrundsatz (E. 6) verwiesen werden.
Ebenso wenig erkennbar sind unzulässige Festlegungen zur Oberflächen-
entwässerung und zu Terrainanpassungen (vgl. Art. 22 f. GPV [zu Terrain-
anpassungen spezifisch Art. 22 Abs. 4 GPV i.V.m. der Darstellung der Ab-
flussrichtungen im Situationsplan], act. 13.7 [Abflussmodellierungen] und
act. 13.11 [Bericht Geologie & Hydrogeologie]). Soweit der UVB zur Entwäs-
serung festhält, mit dem 1. Bauprojekt werde über den gesamten Perimeter
von Teilgebiet B ein integrales Entwässerungskonzept erarbeitet und zur Ge-
nehmigung eingereicht, ist auch dieses – dem Etappierungskonzept gemäss
Art. 29 GPV folgende – Vorgehen nicht zu beanstanden.
Dass der revitalisierte Chrebsschüsselibach (auf den sich die Rekurrentin
mutmasslich bezieht, da der von ihr genannte Dürrbach keinen Bezug zum
Teilgebiet B aufweist und sich der Gestaltungsplan auch nicht zu diesem Ge-
wässer äussert) zukünftig ausserhalb des Gestaltungsplanperimeters verlau-
fen soll, ergibt sich bereits aus der Gebietsplanung im kantonalen Richtplan
(vgl. die in E. 1.1.3 wiedergegebene Darstellung). Im UVB wird denn auch
zutreffend auf die aus diesem Grund fehlende Relevanz für das Teilgebiet B
und die Behandlung der Revitalisierung im Technischen Bericht Wasserbau
(als weiterem Detailkonzept im oben genannten Sinn) verwiesen (act. 13.10
S. 17). Die gleichwohl in Art. 24 GPV enthaltene Regelung zum Chrebs-
schüsselibach stellt lediglich – in nicht zu beanstandender Weise – die zu-
künftige Koordination mit dem Wasserbauprojekt sicher (vgl. auch
act. 13.4 S. 43).
Die für das Teilgebiet B erforderlichen ökologischen Ersatzmassnahmen (im
Sinne von Art. 18 Abs. 1ter NHG) sollen – im Gegensatz zu den vollumfäng-
lich im Teilgebiet B zu realisierenden Massnahmen des ökologischen Aus-
gleichs (gemäss Art. 18b Abs. 2 NHG; vgl. dazu auch act. 13.9 [Detailkonzept
Ökologische Ausgleichsmassnahmen Teilgebiet B]) – im Teilgebiet D, in dem
ein entsprechender Pool von Flächenpunkten zur Verfügung steht, geleistet
werden (vgl. act. 13.10 S. 16 sowie act. 13.12 [Rahmenkonzept Ökologische
Ersatzmassnahmen nach NHG]). Dabei gebietet der Grundsatz der Verfah-
renskoordination (gemäss Art. 25a RPG), die Ersatzmassnahmen so weit als
möglich zusammen mit der Eingriffsbewilligung rechtsverbindlich festzulegen
und ihre Umsetzung sicherzustellen (Fahrländer, a.a.O., Art. 18 Rz. 32,
R3.2024.00187 Seite 79

m.w.H. [auch zum Folgenden]). Soweit ein Vorhaben einen Sondernutzungs-
plan erfordert, hängt es von dessen Detaillierungsgrad ab, ob die Massnah-
men bereits im Planerlassverfahren festzulegen sind. Sowohl gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung als auch der einschlägigen Vollzugs-
hilfe kann bei komplexen Ausgangslagen insbesondere für Ersatzmassnah-
men ausnahmsweise ein stufenweises Vorgehen zulässig sein, wobei dies-
falls im Entscheid über das den Eingriff zulassende Vorhaben die Realisie-
rung der Massnahmen rechtsverbindlich sicherzustellen oder zumindest in
geeigneter Weise vorzubehalten ist. Vorliegend erweist sich das gewählte
Vorgehen mit einer Regelung der Ersatzmassnahmen im genannten Kon-
zept und der Bezugnahme in den massgebenden planungsrechtlichen Do-
kumenten als zulässig, zumal das Vorgehen (auch räumlich) bereits im Detail
ausgewiesen ist (vgl. act. 13.12 sowie act. 13.10 Anhang 12-3, wo in einem
Plan die vorgesehenen Ersatzmassnahmen, deren Wertigkeit sowie die Pri-
orisierung ausgewiesen werden) und die Flächen für Ersatzmassnahmen of-
fensichtlich zur Verfügung stehen und über die Eigentümerstellung des Bun-
des gesichert sind.
Zusammengefasst erschliesst sich somit nicht, inwiefern vorliegend mit dem
Gestaltungsplan in unzulässiger Weise Eingriffe ausserhalb des Projektper-
imeters verbunden wären bzw. inwiefern der UVB insoweit eine unzu-
reichende räumliche Abgrenzung aufweisen würde (wobei die im UVB er-
wähnte Ausweitung der Betrachtung auf das umliegende Strassennetz [vgl.
bereits E. 6.3.2] gerade sachlich geboten ist). Auch die pauschalen Hinweise
auf das Vorsorgeprinzip, die Planungspflicht sowie Art. 1, 3, 4 und 6 RPG
vermögen sodann nicht zu einer abweichenden Beurteilung der fraglichen
Rüge zu führen. Unbehelflich ist schliesslich auch der blosse Verweis auf
den Erhalt der Biodiversität.
8.
Zusammengefasst ist der Rekurs abzuweisen, wobei darin auch die Abwei-
sung der formellen prozessualen Anträge miteingeschlossen ist.
9.1
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen
(§ 13 VRG).
R3.2024.00187 Seite 80

Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr bis auf
das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei der Bemessung der
Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu
(Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13
Rz. 25 ff.).
Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses (kantona-
ler Gestaltungsplan betreffend ein Gebiet von ca. 20 ha mit Baubereichen für
diverse Bauten und FTW-Flugplatz), des Umfangs des vorliegenden Urteils
sowie der Vielzahl und Komplexität der zu behandelnden Rügen ist die Ge-
richtsgebühr auf Fr. 18'000.-- festzusetzen (BGr 1C_566/2015 vom 18. Feb-
ruar 2016, E. 2; BGr 1C_244/2013 vom 4. Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162
und 0163/2012 vom 23. Oktober 2012, E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36; Entscheid
bestätigt mit VB.2012.00774 vom 22. August 2013, dieser bestätigt mit
BGr 1C_810/2013 vom 14. Juli 2014; www.baurekursgericht-zh.ch).
9.2
Bei diesem Ausgang des Verfahrens steht der Rekurrentin von vornherein
keine Umtriebsentschädigung zu.
Das Baurekursgericht erkennt:
I.
Der Rekurs wird abgewiesen.
II.
Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus
Fr. 18'000.-- Gerichtsgebühr
R3.2024.00187 Seite 81

Fr. 180.-- Zustellkosten
Fr. 18‘180.-- Total
=========
werden der Rekurrentin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden
der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft dieses Entscheides zuge-
stellt. Die Kosten sind innert 30 Tagen ab Zustellung der Rechnung zu be-
zahlen.
III.
Es werden keine Umtriebsentschädigungen zugesprochen.
IV.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an ge-
rechnet, beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, Freischützgasse 1,
Postfach, 8090 Zürich, schriftlich Beschwerde eingereicht werden. Die Be-
schwerdeschrift ist in genügender Anzahl für das Verwaltungsgericht, die
Vorinstanz und jede Gegenpartei einzureichen. Die Beschwerdeschrift muss
einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Der angefochtene Ent-
scheid ist beizulegen. Die angerufenen Beweismittel sind genau zu bezeich-
nen und soweit möglich beizulegen.
R3.2024.00187 Seite 82