zh_baurekursgericht · BRGE III Nrn. 0073-0074/2018 · 2018-06-20 · de
Regionaler Bushof Dübendorf. Quartierplan "Geviert Bahnhof Süd". Einleitung des Quartierplanverfahrens.

Gegen die Einleitung des Quartierplanverfahrens rekurrierten Eigentümer von Grundstücken im vorgesehenen Quartierplanperimeter. Das Baurekursgericht hiess die Rekurse gut und hob den Einleitungsbeschluss des Stadtrates sowie die Genehmigungsverfügung der kantonalen Baudirektion auf. Das Gericht kam zusammengefasst zum Schluss, die Voraussetzungen für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens lägen nicht vor. Insbesondere fehle die Quartierplanbedürftigkeit des einbezogenen Gebiets. Die Realisierung eines regionalen Bushofs für den öffentlichen Verkehr als Hauptziel der strittigen Quartierplanung könne keine Quartierplanbedürftigkeit begründen. Für solche Anlagen der Groberschliessung sei ein Quartierplan ein unzulässiges Mittel. Ein Interesse der einbezogenen privaten Grundeigentümer an der Einleitung des Quartierplanverfahrens infolge Unüberbaubarkeit ihrer Parzellen oder fehlender Feinerschliessung gebe es kaum. Vielmehr werde einer der beiden Rekurrierenden faktisch enteignet.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
G.-Nr. R3.2018.00018 und R3.2018.00028
BRGE III Nr. 0073/2018 und 0074/2018
Entscheid vom 20. Juni 2018
Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Baurichter Kaspar Plüss, Baurichter Ro-
land Fraefel, Gerichtsschreiber Alain Thiébaud
in Sachen Rekurrierende
R3.2018.00018
L. N., [….]
R3.2018.00028
D. und G. P., [….]
gegen Rekursgegnerschaft
1. Stadtrat Dübendorf, Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf
2. Baudirektion Kanton Zürich, Postfach, 8090 Zürich
Mitbeteiligte
R3.2018.00018
3. G. H., [….]
4. F. C., [….]
5. B. Immobilien AG, [….]
R3.2018.00028
3. G. H., […]
4. F. C., [….]
betreffend Gemeinderatsbeschluss Nr. 17-377 vom 26. Oktober 2017; Einleitung des
Quartierplans Nr. 45, "Geviert Bahnhof Süd", Dübendorf; Genehmigungs-
verfügung ARE Nr. 1618/17 der Baudirektion vom 24. Januar 2018
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss Nr. 17-377 vom 26. Oktober 2017 leitete der Stadtrat Düben-
dorf das Verfahren für den amtlichen Quartierplan Nr. 45 "Geviert Bahnhof
Süd" ein. Mit Genehmigungsverfügung Nr. 1618/17 vom 24. Januar 2018
genehmigte die Baudirektion des Kantons Zürich die Verfahrenseinleitung.
B.
Gegen diese Entscheide erhob L. N. mit Eingabe vom 13. Februar 2018
rechtzeitig Rekurs an das Baurekursgericht und beantragte deren Aufhe-
bung sowie ein Verbot zur Durchführung eines Quartierplanverfahrens.
Eventualiter sei der Quartierplanperimeter so zu verkleinern, dass die Lie-
genschaft Kat.-Nr. 01 [..] des Rekurrenten nicht mehr davon erfasst werde;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanzen
(Verfahren G.-Nr. R3.2018.00018).
Gegen den Beschluss des Stadtrats Dübendorf vom 26. Oktober 2017 er-
hoben D. und G. P. mit rechtzeitiger Eingabe vom 5. März 2017 ebenfalls
Rekurs und beantragten die Aufhebung des Beschlusses und einen Ver-
zicht auf die geplante Durchführung des Quartierplanverfahrens. Eventuali-
ter sei das Quartierplangebiet um die unmittelbar angrenzende Parzelle
Kat.-Nr. 02 [..] zu erweitern; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Vorinstanzen (Verfahren G.-Nr. R3.2018.00028).
C.
Mit Präsidialverfügungen vom 14. Februar 2018 und vom 6. März 2018
wurden die Rekurseingänge vorgemerkt und die Vernehmlassungsverfah-
ren eröffnet. Der Stadtrat Dübendorf wurde eingeladen, den Quartierplan-
genossen vom Eingang der Rekurse Kenntnis zu geben und ihnen die Ge-
legenheit einzuräumen, die Rekurse einzusehen und sich dazu zu äussern.
D.
Mit Stellungnahmen vom 15. März 2018 (G.-Nr. R3.2018.00018) und vom
28. März 2018 (G.-Nr. R3.2018.00028) beantragte der Stadtrat Dübendorf
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die vollumfängliche Abweisung der Rekurse, soweit darauf einzutreten sei;
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrierenden.
Die Baudirektion beantragte mit Eingaben vom 13. März 2018 (G.-
Nr. R3.2018.00018) und vom 4. April 2018 (G.-Nr. R3.2018.00028) die voll-
umfängliche Abweisung der Rekurse, soweit darauf einzutreten sei; unter
Kostenfolgen zulasten der Rekurrierenden.
E.
Mit Schreiben je vom 8. April 2018 äusserten sich die Eigentümer der Par-
zelle Kat.-Nr. 03 [..] und (prospektiven) Quartierplangenossen G. H. und F.
C. zu den angefochtenen Entscheiden und zu den Rekursen.
F.
Mit Replik vom 12. April 2018 hielt Rekurrent L. N. an seinen Rekursanträ-
gen fest und beantragte zusätzlich die akzessorische Überprüfung des
kommunalen Teilrichtplans für das Bahnhofgebiet von 1996. Die Rekurrie-
renden D. und G. P. replizierten mit Datum vom 30. April 2018 mit unver-
änderten Anträgen. Die Vorinstanzen liessen sich innert der in der Folge
angesetzten Frist zur Duplik nicht weiter vernehmen.
G.
Im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00018 äusserte sich sodann mit Schreiben
vom 11. April 2018 die Eigentümerin der Parzellen Kat.-Nrn. 04 [..] und 05
[..] und (prospektive) Quartierplangenossin B. Immobilien AG zu den ange-
fochtenen Entscheiden.
Es kommt in Betracht:
1.
Beide Rekurse lauten auf Aufhebung des Beschlusses des Stadtrats Dü-
bendorf vom 26. Oktober 2017 betreffend Einleitung des Verfahrens für den
amtlichen Quartierplan Nr. 45 "Geviert Bahnhof Süd" und betreffen damit
auch die Genehmigungsverfügung Nr. 1618/17 der Baudirektion vom
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24. Januar 2018. Wegen des unmittelbaren Sachzusammenhangs sind die
Rekursverfahren G.-Nrn. R3.2018.00018 und R3.2018.00028 zu vereini-
gen.
2.
Der Rekurrent L. N. ist Eigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 01 [..]. Die Rekur-
rierenden D. und G. P. sind Eigentümer der Parzellen Kat.-Nrn. 06 [..]
und 07 [..]. Die genannten Parzellen befinden sich im Quartierplanperime-
ter. Die Rekurrierenden sind mithin als Quartierplangenossen betroffen und
zur Rekurserhebung ohne weiteres legitimiert (§ 338a des Planungs- und
Baugesetzes [PBG]).
3.1.
Das Quartierplangebiet Nr. 45 "Geviert Bahnhof Süd" befindet sich südlich
der Bahnhof- und Gleisanlagen der SBB und wird östlich durch die Bahn-
hofstrasse, südwestlich durch die Neuhofstrasse und westlich durch die
Verkehrsanlagen der Überlandstrasse begrenzt. Das Gebiet ist in etwa tra-
pezförmig mit Seitenlängen von ca. 180 m (gegen die Bahnhof- und Gleis-
anlagen der SBB), ca. 80 m (zur Bahnhofstrasse), ca. 160 m (zur Neuhof-
strasse) und ca. 30 m (zur Überlandstrasse). Es umfasst sowohl überbaute
als auch unüberbaute Parzellen. Eigentümer der Parzellen sind zum einen
Private und andererseits die Stadt Dübendorf. Die Parzelle des Rekurren-
ten L. N. (Kat.-Nr. 01 [..]) liegt in zweiter Bautiefe in der nordöstlichen Ecke
des Trapezes und grenzt teilweise an die Parzelle Kat.-Nr. 02 [..] (Bahnhof-
und Gleisanlagen der SBB). Sie ist mit einem Zweifamilienhaus überstellt.
Die Parzellen der Rekurrierenden D. und G. P. (Kat.-Nrn. 06 [..] und 07 [..])
bilden die südöstliche Ecke des Trapezes und grenzen an die Bahnhof-
sowie die Neuhofstrasse. Auch diese beiden Grundstücke sind überbaut.
3.2.
Das Quartierplangebiet ist zu einem Teil der Zentrumszone Z1 Bahnhofge-
biet und zum anderen Teil der Zentrumszone Z2 Obere Bahnhofstras-
se/Adlerstrasse zugewiesen. Art. 16 der Bau- und Zonenordnung der Stadt
Dübendorf (BZO) definiert die Zentrumszonen Z1 und Z2 als Zonen für
Dienstleistungen, Gewerbe und Wohnen. Entsprechend sind in den Zent-
rumszonen Wohnungen, Büros, Ateliers, Praxen, Läden sowie mässig stö-
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rendes Gewerbe zulässig (Art. 17 BZO). Der minimale Wohnanteil beträgt
in der Zentrumszone Z1 60 % (südlich der Bahnlinie) und in der Zentrums-
zone Z2 30 %. Der kommunale Teilrichtplan für das Bahnhofgebiet vom
18. März 1996 sieht im Quartierplangebiet die Realisierung einer definitiven
Bus-Station und eines südlichen Bahnhofplatzes vor.
4.1.
Im Jahr 2014 wurde von der Stadt Dübendorf die Testplanung "Wangen-
strasse – Bahnhof Plus" abgeschlossen. Aus der Planung resultierte der
Schluss, dass die künftigen Anforderungen an den Bahnhof Dübendorf ein-
zig mit einem neuen Bushof abgedeckt werden könnten. Gemäss Synthe-
sebericht soll der Bushof auf der Südseite des Bahnhofs direkt an den Glei-
sen und seitlich an die Bahnhofstrasse angegliedert werden, unter Absen-
kung des Niveaus des Bushofs sowie des Bahnhofvorplatzes auf die Ebene
der Personenunterführung. Aus der nachfolgenden Variantenstudie wurde
der Schluss gezogen, dass die Variante 3a mit Platzabsenkung und einem
schmalen Bushof (Sägezahnanordnung) aus städtebaulicher Gesamtsicht
die meisten Vorteile biete.
4.2.
Mit einer Kombination aus dem einzuleitenden Quartierplanverfahren, der
Anpassung bzw. Neufestsetzung von Verkehrsbaulinien und der Ausarbei-
tung eines öffentlichen Gestaltungsplans bzw. einer Änderung der BZO soll
der Raum für einen neuen Bushof angrenzend an das Bahnhofsareal gesi-
chert, die Baureife der den neuen Bushof umgebenden Grundstücke be-
wirkt und die Festlegung der geeigneten Bau- und Nutzungsbestimmungen
erwirkt werden.
4.3.
Der vorgesehene Bushof soll von der Bahnhofstrasse entlang der Parzelle
Kat.-Nrn. 02 [..] (Bahnhof- und Gleisanlagen der SBB) über die Grundstü-
cke Kat.-Nrn. 09 [..], 11 [..], 01 [..], 03 [..] bis ungefähr zur Höhe des Lage-
fixpunktes Nr. 3606 führen. Von dort aus soll der Bushof über die Grund-
stücke Kat.-Nrn. 03 [..] und 10 [..] über eine neue Strasse an die Neuhof-
strasse angeschlossen werden. Die Lage des Bushofs hat die starke Bean-
spruchung bzw. die praktisch vollständige Umnutzung der Parzellen Kat.-
Nrn. 11 [..] und 01 [..] (letztere im Eigentum des Rekurrenten L. N.) zur Fol-
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ge; die Grundstücke Kat.-Nrn. 03 [..] und 10 [..] werden zerschnitten (siehe
den Kartenausschnitt gemäss Objektblatt Nr. 1.10 zum Gesamtverkehrs-
konzept [act. 6.2 im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00018]).
5.1.
Der Rekurrent L. N. macht zusammenfassend geltend, die Stadt Dübendorf
wolle mit dem strittigen Quartierplan zum einen das nicht in ihrem Eigentum
stehende Land für einen Bushof beschaffen und zum anderen die beste-
henden, nicht in ihrem Eigentum stehenden Häuser im Perimeter beseiti-
gen, um einer Neuüberbauung mit "zentrums- und zonengerechtem Cha-
rakter" Platz zu machen. Der geplante Bushof und in geringerem Umfang
die geplante Neuüberbauung des Gebiets würden die ganze Fläche der
Parzelle Kat.-Nr. 01 [..] beanspruchen. Das Wohnhaus und die Garage des
Rekurrenten würden abgerissen und das Land (faktisch) enteignet. Die
Stadt Dübendorf wolle auch weitere Gebäude im Perimeter beseitigen (jene
auf Kat.-Nrn. 05 [..], 06 [..] und 07 [..]), um der Neuüberbauung Platz zu
machen. Der strittige Quartierplan verfolge hauptsächlich quartierplanfrem-
de Ziele. Der beabsichtigte Zweck verstosse gegen § 123 PBG (Ermögli-
chung einer der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechenden
Nutzung), § 126 PBG (angemessene Überbauung aller Grundstücke) und
§ 138 PBG (Landabzug für gemeinschaftliche Ausstattungen und Ausrüs-
tungen von höchstens 25 %). § 127 Abs. 2 PBG (Einschränkung der Besei-
tigung von Gebäuden oder Gebäudeteilen) stehe dem strittigen Quartier-
plan ebenfalls ausdrücklich entgegen. Das Zweifamilienhaus und die Ne-
bengebäude auf der Parzelle Kat.-Nr. 01 [..] würden den Grundstückswert
entscheidend mitbestimmen. Der beabsichtigte Entzug der Liegenschaft
stelle einen schweren Eingriff in die verfassungsrechtliche Eigentumsgaran-
tie dar, für welchen eine gesetzliche Grundlage fehle. Die Beanspruchung
der Parzelle Kat.-Nr. 01 [..] sei für die Realisierung des Bushofs nicht nötig.
Dieser könne 30-40 m weiter westlich auf der unüberbauten Wiese erstellt
werden. Planungsvarianten im Sinne von § 127 Abs. 2 PBG habe die Stadt
Dübendorf nie aufgezeigt. Der Abbruch ihrer intakten Wohn- und Gewerbe-
häuser könne den betroffenen Eigentümern mit einem Quartierplan nicht
aufgezwungen werden. Der Bushof sei angesichts seiner Auswirkungen auf
Raum und Umwelt schliesslich auch planungspflichtig im Sinne des Raum-
planungsgesetzes (RPG). Die Parzelle Kat.-Nr. 03 [..] könne auf einfache
Weise über die ebenfalls noch unüberbaute Parzelle Kat.-Nr. 10 [..] der
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Stadt Dübendorf erschlossen werden. Hierzu brauche es lediglich die Zu-
stimmung der Stadt Dübendorf zu Fahrweg- und Leitungsbaurechten. Die
Stadt Dübendorf mache zu Recht nicht geltend, die Parzellen Kat.-Nrn. 03
[..] und 10 [..] würden keine geeignete Form für eine zonenkonforme Be-
bauung aufweisen. Beim geplanten Bushof handle es sich um eine Anlage
der Groberschliessung. Ein öffentliches Interesse am Bushof begründe kei-
nen gültigen Zweck für die Durchführung eines Quartierplanverfahrens. Die
formelle Enteignung der Liegenschaft des Rekurrenten könne auch mittels
Festlegung einer Verkehrsbaulinie nicht vorgenommen werden. Die beste-
hende Überbauung der Grundstücke im Quartierplanperimeter stehe im
Einklang mit den Vorschriften der Zentrumszonen Z1 und Z2, zumal die
Ausnützung in diesen Zonen gemäss Art. 16 BZO nur 60 % bzw. 110 % be-
trage. Die Stadt Dübendorf bezwecke mit dem Instrument des Quartier-
plans faktisch eine Gebietssanierung in einem überbauten Ortsteil (§ 186
PBG). Die entsprechenden Voraussetzungen für eine Gebietssanierung
seien indes nicht erfüllt. Der angerufene Teilrichtplan für das Bahnhofgebiet
aus dem Jahr 1996 sei veraltet und verletze die Eigentumsrechte des Re-
kurrenten. Er sei daher akzessorisch zu überprüfen.
Die Rekurrierenden D. und G. P. machen geltend, sämtliche privaten
Grundstücke im Perimeter, abgesehen von der Parzelle Kat.-Nr. 03 [..], sei-
en vollständig erschlossen und überbaut. Die Erstellung des von der Stadt
Dübendorf geplanten Bushofes bedürfe keines Quartierplans. Dieser stelle
das falsche und unzulässige Mittel zur Realisierung des Projekts dar. Es
gehe nicht darum, Grundstücke im Interesse der privaten Grundeigentümer
überbaubar zu machen bzw. diese zu erschliessen; der strittige Quartier-
plan bezwecke einzig die Erstellung des von der Stadt Dübendorf geplan-
ten Bushofs auf Kosten der Grundeigentümer im Beizugsgebiet. Der Bus-
hof diene nicht in erster Linie den angrenzenden Grundeigentümern, son-
dern der Allgemeinheit. Das Instrument des Quartierplans werde damit
zweckentfremdet, um die hohen Kosten für die Planung und Realisierung
des Bushofs auf die angrenzenden Grundeigentümer zu überwälzen. Letz-
teren erwachse aus dem Quartierplan kein Vorteil. Das Grundstück Kat.-
Nr. 03 [..] sei bereits heute über die Bettlistrasse erschlossen, sodass es
keines Quartierplanverfahrens bedürfe. Selbst wenn eine zusätzliche Er-
schliessung über die Neuhofstrasse als notwendig erachtet würde, könne
die Parzelle Kat.-Nr. 03 [..] über die im Eigentum der Stadt Dübendorf ste-
hende Parzelle Kat.-Nr. 10 [..] erschlossen werden. Beim zu erstellenden
Bushof handle es sich um eine Groberschliessungsanlage, was auch von
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der Baudirektion im Grundsatz eingestanden werde. Es sei nicht Sache der
privaten Grundeigentümer, für die Kosten der Groberschliessung aufzu-
kommen, nur weil ihre Grundstücke zufällig in unmittelbarer Nachbarschaft
zum geplanten Bushof liegen. Die Grundeigentümer im Quartierplanperime-
ter würden von der öffentlichen Verkehrsanlage nicht mehr als Dritte profi-
tieren. Insgesamt bleibe unklar, welche Feinerschliessungsanlagen sowie
Ausrüstungen und Ausstattungen des Quartierplans die Vorinstanzen vor
Augen hätten. Es gebe keine Anlagen der Quartiererschliessung zu erstel-
len. Es gebe denn auch kein Projekt eines privaten Grundeigentümers im
Quartierplanperimeter, welches eine Anpassung der Grundstücksflächen
oder der Erschliessung erfordere.
5.2.
Die Stadt Dübendorf führt zum Rekurs des Rekurrenten L. N. an, die Pla-
nungsbehörde habe bei ihren Entscheiden nebst den privaten Interessen
einzelner Grundeigentümer auch die privaten Interessen der übrigen
Grundeigentümer und die öffentlichen Interessen der Allgemeinheit zu be-
achten. Die Parzelle Kat.-Nr. 03 [..] verfüge über keine Zufahrt im Sinne von
§ 237 PBG. Eine verkehrssichere Zufahrt lasse sich ohne Neuregelung der
Eigentumsverhältnisse im Beizugsgebiet nicht realisieren. Die Parzelle
Kat.-Nr. 03 [..] sei daher nicht baureif, obwohl sie eine Fläche von 3'264 m2
aufweise und direkt neben dem Bahnhof Dübendorf liege. Es liege im über-
geordneten öffentlichen Interesse, das an derart zentraler Lage vorhandene
Siedlungsentwicklungspotenzial zu nutzen. Den Behörden komme hierbei
eine Planungspflicht zu. Der Quartierplan sei das geeignete Instrument, um
die planungs- und baurechtliche Ordnung zu schaffen. Als öffentliches Inte-
resse falle weiter in Betracht, dass angrenzend an den Bahnhof für die wei-
tere Entwicklung des öffentlichen Verkehrs ein Bushof zu erstellen sei. Im
Teilrichtplan für das Bahnhofgebiet sei bereits seit 1997 ein Bushof als Ver-
kehrsdrehscheibe mit Umsteigefunktion vorgesehen. Diese planerische Ab-
sicht sei in der Testplanung Wangenstrasse – Bahnhof Plus bestätigt wor-
den. Parallel zur Sicherung der Flächen für den Bushof sei die Festlegung
von Verkehrsbaulinien auf Basis des Teilrichtplans für das Bahnhofgebiet
vorgesehen. Dies sei jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfah-
rens. Freilich mache es keinen Sinn, mit der Festlegung von Baulinien den
Bushof zu sichern, ohne die Erschliessung und die neue Bebaubarkeit der
verbleibenden Flächen mit einem Quartierplan zu regeln und sicherzustel-
len. Bis auf das Grundstück Kat.-Nr. 07 [..] seien heute alle Grundstücke im
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Beizugsgebiet unternutzt. Zudem seien zahlreiche Grundstücke aufgrund
der ungeeigneten Grundstücksform kaum oder nur sehr schwer mit einer
zentrumsgerechten Überbauung bebaubar. Der Quartierplan bezwecke da-
her auch, die heute fehlende zentrumsgerechte Überbauung zu verändern
und eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nut-
zung zu ermöglichen.
Dass die Einleitung des Quartierplans dazu diene, das Grundstück des Re-
kurrenten zu erwerben, treffe nicht zu. Hingegen sei zutreffend, dass die
Stadt Dübendorf beabsichtige, im Bereich des Grundstücks des Rekurren-
ten einen Bushof zu realisieren. Dies sei seit längerer Zeit öffentlich zu-
gänglich dokumentiert. Ob eine Beseitigung von Gebäuden oder Gebäude-
teilen oder ein Abtausch erfolgen soll, werde sich erst im Lauf des Pla-
nungsprozesses erweisen. Dafür müsse das Quartierplanverfahren zuerst
eingeleitet werden können. Im Rahmen des Quartierplanverfahrens werde
eine gütliche Einigung angestrebt. Falls dies nicht möglich sein sollte, habe
der Rekurrent Anspruch auf eine Neuzuteilung und allfällige Entschädigung
von anrechenbaren Minderwerten. Parallel zum Quartierplanverfahren sei
ein Gestaltungsplanverfahren und eine Revision der Nutzungsplanung vor-
gesehen, verbunden mit einer entsprechenden Aufzonung. Damit würden
allfällige Minderwerte durch Landabtretung durch die abzusehende Erhö-
hung der Ausnützung mehr als ausgeglichen. Es werde versucht, Enteig-
nungen zu vermeiden. Falls keine gütliche Einigung möglich sein sollte,
würden sich allfällige Enteignungen auf eine Baulinie stützen. Hierfür be-
stehe eine gesetzliche Grundlage in § 110 PBG. Der Quartierplan verfolge
somit auch keine quartierplanfremden Ziele. Die Planungspflicht werde
nicht verletzt, zumal es sich beim Bushof um eine auf den Teilrichtplan für
das Bahnhofgebiet abgestützte Anlage der Groberschliessung handle. Das
Grundstück des Rekurrenten sei bereits heute, aber umso mehr künftig bei
der beabsichtigten Aufzonung, nicht hinreichend erschlossen und überbau-
bar. Die aktuell offenbar nicht vorhandenen Bauabsichten würden keine
Rolle spielen. Es sei auf die tatsächlichen bau- und planungsrechtlichen
Möglichkeiten abzustellen.
Die Stadt Dübendorf führt zum Rekurs der Rekurrierenden D. und G. P. an,
es falle ins Gewicht, dass beispielsweise die Parzelle Kat.-Nr. 03 [..] über
keine den Anforderungen entsprechende Zufahrt verfüge. Mit einer Er-
schliessung über die Parzelle Kat.-Nr. 10 [..] könne zwar die Frage der Er-
schliessung der Parzelle Kat.-Nr. 03 [..] gelöst werden, nicht aber die Prob-
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leme mit den ungeeigneten Grundstücksformen und der deshalb nicht ge-
gebenen zentrumsgerechten Überbaubarkeit. Es liege im übergeordneten
öffentlichen Interesse, das an zentraler Lage vorhandene Siedlungsent-
wicklungspotenzial zu nutzen und die Parzelle überbaubar zu machen. Die
heutige Parzellierung lasse keine der planungs- und baurechtlichen Ord-
nung entsprechende Nutzung zu. Hierzu sei der Quartierplan das geeignete
Instrument. Auch die Erstellung des Bushofs angrenzend an den Bahnhof
falle als öffentliches Interesse in Betracht. Das diesbezügliche Verfahren
sei mit dem Quartierplanverfahren zeitlich zu koordinieren. Es mache kei-
nen Sinn, mit der Festlegung von Baulinien Bauland für den Bushof zu si-
chern, ohne die Erschliessung und die neue Bebaubarkeit der verbleiben-
den Flächen mit einem Quartierplan zu regeln und sicherzustellen. Mit der
Abgrenzung des Quartierplangebiets werde den gesetzlichen Vorgaben
entsprochen. Es spiele keine Rolle, dass die beiden Grundstücke der Re-
kurrierenden bereits erschlossen und überbaut seien. Dass das Quartier-
plangebiet vollumfänglich erschlossen und überbaut sei, treffe nicht zu. Es
sei nicht die Absicht, mit dem Quartierplan die Kosten für den Bushof von
der öffentlichen Hand auf die privaten Grundeigentümer abzuwälzen. Die
Kosten für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben (Zonenplanänderung,
Baulinienfestlegung Bushof, Planung und Realisierung Bushof) seien
selbstverständlich von der öffentlichen Hand zu tragen und würden geson-
dert von den Quartierplankosten abgerechnet. Sodann würden die im Quar-
tierplanverfahren zu leistenden Abtretungen von Land für Erschliessungs-
anlagen sowie die Kosten für deren Erstellung stets nach Massgabe des
jeweiligen Nutzens vorgenommen.
5.3.
Die Baudirektion verweist auf ihre eingeschränkte Prüfbefugnis, welche vor
allem die Übereinstimmung mit der übergeordneten Planung betreffe. Die
Bedingungen zur Einleitung eines Quartierplanverfahrens seien erfüllt.
Strassentechnisch noch nicht erschlossen sei insbesondere die Parzelle
Kat.-Nr. 03 [..]. Eine Direkterschliessung ab der Überlandstrasse (Staats-
strasse, Hauptverkehrsstrasse) sei nicht möglich. Eine Weisung zur aus
Sicht der Verkehrssicherheit gebotenen rückwärtigen Erschliessung sei in
der mitangefochten Genehmigungsverfügung enthalten. Mit der Schaffung
von Planungsrecht zur Realisierung eines Bushofs entstehe auch die Not-
wendigkeit einer Anpassung der Feinerschliessungsanlagen. Durch die
Ausscheidung eines weitläufigen Quartierplanperimeters werde den zu-
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ständigen Behörden ein planerischer Spielraum eingeräumt, sodass die im
Beizugsgebiet gelegenen Parzellen allenfalls mit anderen als den vorge-
schlagenen Massnahmen erschlossen werden könnten. Gemäss der Ge-
nehmigungspraxis der Baudirektion könne das Beizugsgebiet im Zweifels-
fall eher gross gewählt werden. Zwar stelle der Bushof auch nach Meinung
der Baudirektion ein Element der Groberschliessung dar. Eine Abstimmung
der im Stadtratsbeschluss vom 26. Oktober 2017 aufgezeigten Planungen
mit den notwendigen Feinerschliessungsanlagen sowie Ausrüstungen und
Ausstattungen des Quartierplans als Hilfsinstrument der Nutzungsplanung
sei indes zweckmässig und geradezu geboten.
5.4.
Die mitbeteiligten G. H. und F. C. erachten das koordinierte Vorgehen der
Stadt Dübendorf mit paralleler Durchführung der weiteren nötigen Verfah-
ren als zielführend. Nur mittels Festsetzung von Baulinien, einer Anpas-
sung der BZO und der zusätzlichen Festsetzung eines Gestaltungsplans
könnten die Bau- und Nutzungsmöglichkeiten der privaten Eigentümer ge-
zielt auf die künftige Situation im Quartierplanperimeter abgestimmt wer-
den. Der kooperativ unter Einbezug aller Beteiligten und Betroffenen ge-
führte Entwicklungsprozess werde begrüsst. Wenn nicht die Stadt Düben-
dorf das Quartierplanverfahren von Amtes wegen eingeleitet hätte, hätten
sie als Eigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 03 [..] von sich aus um Einleitung
eines Quartierplanverfahrens ersucht.
Die mitbeteiligte B. Immobilien AG verweist darauf, dass sie als Eigentüme-
rin der Parzellen Kat.-Nrn. 04 [..] und 05 [..] ein grosses Interesse habe, auf
ihren Grundstücken qualitativ hochwertige Neubauten zu realisieren.
6.1.
Gemäss § 147 PBG wird das Quartierplanverfahren auf Gesuch eines
Grundeigentümers oder, wo die bauliche Entwicklung und der Erschlies-
sungsplan es als wünschbar erscheinen lassen, durch den Gemeinderat
von Amtes wegen eingeleitet. Dabei ist darüber zu befinden, ob die Vo-
raussetzungen für die Durchführung eines amtlichen Quartierplanverfah-
rens erfüllt sind. Insbesondere ist unter anderem die Quartierplanbedürftig-
keit, die Zulässigkeit des Verfahrens und die Zweckmässigkeit der Gebiets-
abgrenzung zu prüfen (§ 23 der Quartierplanverordnung [QPV]). Mit einem
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Rekurs gegen den Einleitungsbeschluss kann gemäss § 148 Abs. 2 PBG
nur geltend gemacht werden, dass die Voraussetzungen zur Durchführung
des Verfahrens fehlten oder – vorliegend nicht relevant – gegeben seien.
Einwendungen dieser Art können in einem späteren Verfahrensstadium
nicht mehr erhoben werden (zum Ganzen Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. Aufl., Zürich
2011, Bd. 1, S. 178).
6.2.
Wichtigstes Kriterium für die Zulässigkeit der Verfahrenseinleitung stellt die
Notwendigkeit der Verfahrensdurchführung an sich dar (Quartierplanbedürf-
tigkeit). Das Verfahren soll gemäss § 123 Abs. 1 PBG eine der planungs-
und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung ermöglichen. Erfüllt
das fragliche Gebiet diese den eigentlichen Quartierplanzweck darstellen-
den Voraussetzungen bereits, so ist die Verfahrensdurchführung nicht
sinnvoll. In solchen Fällen fehlt dem Gebiet aus quartierplanerischer Sicht
nicht mehr die gemäss § 233 PBG für die Erteilung von baurechtlichen Be-
willigungen Voraussetzung bildende Baureife der Grundstücke. Die Durch-
führung eines amtlichen Quartierplanverfahrens ist ferner nur dann zuläs-
sig, wenn ihr nicht kantonales oder kommunales Recht, insbesondere nicht
übergeordnete oder auch kommunale planungsrechtliche Festlegungen
entgegenstehen. Noch fehlende oder in Änderung stehende Festlegungen
dürfen nicht nachteilig beeinflusst werden (zum Ganzen BRKE I
Nr. 0008/1983 in BEZ 1984 Nr. 13).
Wegen fehlender Quartierplanbedürftigkeit abzulehnen sind Einleitungsge-
suche für Gebiete, welche auch nach Abschluss des Verfahrens in abseh-
barer Zeit keiner baulichen Nutzung zugeführt werden können, wie zum
Beispiel Waldareale, oder bei welchen eine in absehbarer Zeit nicht zu be-
seitigende Unmöglichkeit der Grob- oder Basiserschliessung besteht. Wenn
die Erschliessung und die Parzellenformen für eine Überbauung des Quar-
tierplangebiets genügend sind, jedoch ein Quartierplanverfahren aus-
schliesslich privaten Interessen dient, ohne dass damit auch ein öffentli-
ches Interesse verbunden wäre (etwa im öffentlichen Interesse erwünschte
Verbesserung der Erschliessung, Beseitigung eines polizei- oder planwidri-
gen Zustands), ist die Einleitung des Quartierplanverfahrens ebenso abzu-
lehnen (VB.2010.00571 vom 9. Dezember 2010, E. 4.2.1; VB.2009.00350
vom 17. Dezember 2009, E. 2.2).
R3.2018.00018 Seite 12

Auf die Durchführung eines Quartierplanverfahrens kann verzichtet werden,
wenn die Schaffung überbaubarer und erschlossener Grundstücke nicht
zwingend einen Quartierplan erfordert. So kann zum Beispiel die Erstellung
einer Erschliessungsstrasse ausserhalb des Quartierplanverfahrens erfol-
gen, wenn die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse einfach liegen
und keine planungsrechtlichen Auswirkungen auf eine weitere Umgebung
zu erwarten sind (BGE 117 Ia 412, E. 2c).
6.3.
Zu unterscheiden ist im Wesentlichen zwischen der dem Gemeinwesen ob-
liegenden Groberschliessung und der Feinerschliessung. Der Quartierplan
dient vorab der Feinerschliessung, zumal er nach § 123 Abs. 1 PBG wie
erwähnt im erfassten Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ord-
nung entsprechende Nutzung ermöglicht und die dafür nötigen Festlegun-
gen enthält. Die Erstellungskosten für die im Quartierplan festgesetzten
(Fein-)Erschliessungsanlagen sind gemäss § 146 PBG wie jene der ge-
meinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen von den Quartierplan-
genossen zu tragen. Die Quartierplangenossen können beim Bau von
Groberschliessungsanlagen (im Sinne von § 93 PBG) auch dafür einstwei-
len oder gar endgültig kostenpflichtig werden. Die Abgrenzung zwischen
Grob- und Feinerschliessung richtet sich dabei nach den entsprechenden
Gesamtplänen, Gesetzesbestimmungen oder Werkreglementen (zum Gan-
zen VB 98/1987 in BEZ 1988 Nr. 15).
Nach den allgemeinen Grundsätzen ist ein Grundstück erschlossen, wenn
es für die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich
ist, diese ausreichend mit Wasser und Energie versorgt werden können
und eine einwandfreie Behandlung von Abwässern, Abfallstoffen und Alt-
lasten gewährleistet ist (§ 236 Abs. 1 PBG; Art. 19 Abs. 1 RPG). Genügen-
de Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und
Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die
Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1 Satz 1
PBG). Die Feinerschliessung umfasst mithin den Anschluss der einzelnen
Grundstücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen (Quartier-
strassen und Hauptstränge der Leitungen). Die Groberschliessung dient
der Versorgung eines zu überbauenden Gebiets mit den Hauptsträngen der
Erschliessungsanlagen, namentlich Wasser-, Energieversorgungs- und Ab-
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wasserleitungen. Bei den Strassen erfüllen vor allem die Sammelstrassen
die Funktion der Groberschliessung (Fritzsche/Bösch/Wipf, Bd. 1, S. 152).
6.4.
Nach Massgabe der älteren verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung
ergibt sich aus den einschlägigen Vorschriften (§ 125 Abs. 1 PBG; § 138
Abs. 2 lit. b PBG) des Quartierplanrechts, dass der Planperimeter auch öf-
fentliche Strassen erfassen darf und im Verfahren ein Abzug für den Bau
oder Ausbau solcher Strassen zulässig ist, auch wenn es sich dabei nicht
um quartierplanerische Erschliessungsanlagen handelt. Dies hat zur Folge,
dass das Gemeinwesen das hierfür notwendige Land nicht auf dem Enteig-
nungsweg erwerben muss. Trotz der grundsätzlichen Zulässigkeit von
Landabzügen ist bei der Einleitung des Quartierplans stets die Zweckset-
zung von § 123 PBG zu beachten. Ein Quartierplanverfahren darf nicht al-
lein deshalb eingeleitet werden, um das für die Erstellung einer öffentlichen
Strasse ohne quartierplaninterne Erschliessungsfunktion notwendige Land
zu sichern. Der Quartierplan hat im erfassten Gebiet auch immer eine im
Sinn von § 123 PBG der planungs- und baurechtlichen Ordnung entspre-
chende Nutzung zu ermöglichen (VB 74/1980 vom 25. November 1980,
E. 5b [= RB 1980 Nr. 104]).
Aus der neueren verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich
nichts Anderes. Gemäss § 128 Abs. 2 PBG sind Erschliessungen und ge-
meinschaftliche Ausstattungen und Ausrüstungen so festzulegen, dass sie
bei vollständiger Nutzung der erfassten Grundstücke genügen. Darin liegt
zwar kein Verbot, dass gemeinschaftliche Ausstattungen nicht auch über
das blosse Genügen hinausgehen dürften. Allerdings muss in Anlehnung
an § 126 Abs. 3 PBG ein Bedürfnis für die ausgeschiedenen Flächen zu-
gunsten gemeinschaftlicher Ausstattungen bestehen. Damit werden solche
Flächen grundsätzlich auf das notwendige Mass beschränkt. Dies erscheint
schon deshalb als gerechtfertigt, weil die Quartierplangenossen in erhebli-
chem Umfang für die geplanten Anlagen aufzukommen haben. So kann
sich aus einem Quartierplan – beispielsweise – weder ein Bedürfnis für ei-
ne Parkanlage (von rund 3'600 m2) noch für eine ausgebaute Allee (von
rund 1'700 m2) ergeben. Bei der Erstellung von Erschliessungsanlagen hat
sich die Quartierplanbehörde zwar nicht zwingend auf das Minimum, wel-
ches für eine hinreichende Erschliessung erforderlich ist, zu beschränken.
Erforderlich ist jedoch, dass die fragliche Erschliessungsanlage gewisse
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Vorteile und Erleichterungen für die Quartierbewohner bewirkt und insofern
einem weiter gefassten Erschliessungszweck zugeordnet werden kann. Da-
raus kann nicht abgeleitet werden, es könnten gemeinschaftliche Ausstat-
tungen jeden Ausmasses grundsätzlich unabhängig vom Erschliessungs-
zweck im Quartierplan als solche vorgesehen werden (zum Ganzen
VB.2008.00271 vom 30. Juni 2009, E. 4.4.1, ebenfalls die Gemeinde Dü-
bendorf betreffend).
6.5.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist es mit der Eigentumsga-
rantie vereinbar, wenn bei einer Landumlegung für Anlagen, die dem Um-
legungsgebiet dienen, Landabzüge gemacht werden. Zum Wesen einer
Umlegung gehört – beispielsweise – die Erstellung von Erschliessungs-
strassen und der damit erforderliche Landabzug. Im Flächenabzug für der-
artige Zwecke liegt keine Enteignung, weil er eine vorzugslastähnliche Ge-
genleistung der Grundeigentümer für die ihnen aus der Ausführung der
Umlegung zukommenden Vorteile darstellt. Anders verhält es sich mit Be-
zug auf Anlagen, die nicht in erster Linie den Interessen der an der Land-
umlegung beteiligten Eigentümer dienen. Diesen können für solche Zwe-
cke, zum Beispiel zu einer allgemeinen Sanierung des Verkehrs, keine
Sonderopfer auferlegt werden. Es mag sogar fraglich erscheinen, ob für
den im Interesse eines weiteren Publikums liegenden Bau von Erschlies-
sungsanlagen in einem Umlegungsverfahren überhaupt Landabzüge vor-
genommen werden dürfen. Jedenfalls kann nicht der Weg der Landumle-
gung gewählt werden, um dem Gemeinwesen kostenlos Land zu beschaf-
fen für öffentliche Anlagen, die nicht vorwiegend im Interesse der Eigentü-
mer umgelegter Parzellen liegen (BGE 100 Ia 223, E. 3c).
7.1.
Die Einleitung des Quartierplans "Geviert Bahnhof Süd" ist planungsrechtli-
che Folge der Testplanung Wangenstrasse – Bahnhof Plus und der zur La-
ge des Bushofs durchgeführten Variantenstudien. Nach den Erwägungen
im angefochtenen Beschluss vom 26. Oktober 2017 verfolgt der Quartier-
plan zudem das Ziel, im den Bushof umgebenden Bereich ("Geviert Bahn-
hof Süd") mit einer neuen Bebauung einen neuen städtebaulichen Akzent
zu setzen. Dabei steht faktisch ausser Frage, dass bezüglich der innerhalb
des Quartierplanperimeters gelegenen Grundstücke und der darauf vor-
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handenen Bebauung umfassende Veränderungen angestrebt werden. Der
Synthesebericht zur Testplanung Wangenerstrasse – Bahnhof Plus spricht
von einer moderaten Verdichtung des Bahnhofgebiets im engeren Bereich
des Bushofs mit einer vier- bis fünfgeschossigen Bebauung mit einzelnen
Hochpunkten von maximal 25 m Höhe, wobei die genaue Setzung der Vo-
lumen in einem zu späterem Zeitpunkt durchzuführenden Konkurrenzver-
fahren (Studienauftrag, Wettbewerb) präzisiert werden soll.
7.2.
Nach dem Gesagten geht es vorliegend offenkundig nicht darum, die be-
stehenden Parzellen – unter Vornahme von Landumlegungen und gewisser
Landabzüge zwecks Realisierung der Erschliessungsanlagen – einer bes-
seren Überbaubarkeit zuzuführen. Dass die Parzellen im Quartierplanperi-
meter zumindest für die aktuelle Nutzung genügend erschlossen sind, steht
ausser Frage. Einzig die noch unüberbaute Parzelle Kat.-Nr. 03 [..] verfügt
nicht über eine genügende Zufahrt, zumal die Bettlistrasse auf der Parzelle
Kat.-Nr. 02 [..] endet. Die Erschliessung der Parzelle Kat.-Nr. 03 [..] wäre
indes über die im zivilrechtlichen Eigentum der Stadt Dübendorf befindliche
Parzelle Kat.-Nr. 10 [..] ohne weiteres möglich. Die Durchführung des hier
geplanten Quartierplanverfahrens ist nicht erforderlich, zumal vorliegend
gerade nicht bezweckt wird, die Parzelle Kat.-Nr. 03 [..] zu erschliessen.
Auch die Parzelle Kat.-Nr. 03 [..] soll gemäss Plandarstellungen zu guten
Teilen für den geplanten Bushof in Anspruch genommen werden. Ein Be-
dürfnis zum Ausbau der Feinerschliessung im Quartierplanperimeter ist
nicht ersichtlich.
Dass bei der Beurteilung der Erschliessungssituation der Parzellen im
Quartierplanperimeter bereits auf die Möglichkeiten einer künftigen besse-
ren Nutzung abzustellen wäre, trifft nicht zu. Besteht kein funktionaler Zu-
sammenhang zwischen mehreren Bauvorhaben, so können diese unter
dem Blickwinkel von § 237 Abs. 1 PBG nicht als Einheit betrachtet werden.
Die hinreichende Erschliessung gehört zu den "Grundanforderungen an
Bauten und Anlagen" und ist deshalb jeweils mit Bezug auf die einzelne
Baute oder Anlage zu prüfen. Dass im entsprechenden Gebiet nach den
geltenden Bauvorschriften zusätzliche Flächen realisiert werden können, ist
nicht relevant. Die grundsätzliche Verpflichtung zum Ausbau der Erschlies-
sungs- und Versorgungsanlagen gilt gemäss § 236 Abs. 2 PBG nur dort,
wo entsprechende, grundeigentümerverbindliche Pläne (wie insbesondere
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Quartierpläne) bestehen (VB.2007.00136 vom 7. November 2011, E. 2.4;
Fritzsche/Bösch/Wipf, Bd. 2, S. 575). Berücksichtigung finden können vor-
liegend daher weder eine nach Massgabe der aktuellen Zonierung beste-
hende Unternutzung noch die Nutzungsmöglichkeiten, welche sich nach ei-
ner allfälligen Aufzonung des Gebiets um den Bushof ergäben. Aus dem
streitgegenständlichen, gegen den Willen der rekurrierenden Grundeigen-
tümer eingeleiteten (prospektiven) Quartierplan kann selbstredend keine
weitergehende Erschliessungspflicht abgeleitet werden.
Die Durchführung eines Quartierplanverfahrens erscheint mit Blick auf die
Erschliessung der Parzellen im Quartierplangebiet im Ergebnis nicht als
notwendig.
7.3.
Der vorgesehene Bushof ist im kommunalen Teilrichtplan verzeichnet und
als Anlage der Groberschliessung zu qualifizieren. Als solche dient er nicht
vordringlich der Erschliessung des Quartierplangebiets. Der Bushof soll die
weitere Entwicklung des kommunalen und regionalen öffentlichen Nahver-
kehrs ermöglichen, zumal er als Verkehrsdrehscheibe mit Umsteigefunktion
konzipiert ist. Die Realisierung liegt damit im öffentlichen Interesse eines
breiten potentiellen Nutzerkreises. Diese öffentlichen Interessen sind vor-
liegend privaten Interessen eines einzelnen Grundeigentümers im Quar-
tierplanperimeter (mithin: der Stadt Dübendorf) gleichzusetzen. Ein quar-
tierplantypisches öffentliches Interesse an einer Verbesserung der Er-
schliessung des Quartierplangebiets oder der Beseitigung eines polizei-
oder planwidrigen Zustands im Quartierplangebiet ist hingegen nicht er-
sichtlich.
Die mit einem Quartierplan verbundenen Belastungen der Eigentümer sind
nur gerechtfertigt, wenn der Plan nicht nur öffentlichen Interessen, sondern
zugleich auch privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümer dient.
Der Quartierplan ermöglicht eine im öffentlichen Interesse liegende, geord-
nete Überbauung. Gleichzeitig verschafft er dem Grundeigentümer eine Er-
schliessung und ermöglicht so die Überbauung des Grundstücks und damit
die Erzielung eines Mehrwerts. Dass ein solches privates Interesse tatsäch-
lich vorliegt, ist Voraussetzung für die mit dem Einbezug eines Grundstücks
in den Quartierplan verbundenen Belastungen (BGr 1P.721/1999 vom
14. März 2000, E. 3a, mit Hinweis auf BGE 100 Ia 223, E. 3c). Den rekur-
rierenden privaten Grundeigentümern – vorab den Rekurrierenden D. und
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G. P. als Eigentümer der Parzellen Kat.-Nrn. 06 [..] und 07 [..] – ist die Be-
lastung bzw. die Auferlegung von Kostentragungspflichten für den Bau von
Groberschliessungsanlagen, die einem sehr breiten Nutzerkreis dienen,
nicht zuzumuten. Es verhält sich mit der Zwecksetzung von § 123 Abs. 1
PBG nicht konform, die rekurrierenden Grundeigentümer in ein Quartier-
planverfahren einzubeziehen, welches offensichtlich vordringlich der Erstel-
lung einer Anlage des öffentlichen Verkehrs dient. Eine angemessene Ge-
wichtung der privaten Interessen der Grundeigentümer erscheint bei dieser
Sachlage nicht als gegeben. Daran ändert nichts, dass die Stadt Dübendorf
auf den zufolge Aufzonungen möglicherweise entstehenden Mehrwert ver-
weist und sich nach den Ausführungen im vorliegenden Verfahren zur Tra-
gung der Kosten für die Planung und Erstellung des Busbahnhofs bereit er-
klärt. Massgeblich ist nicht eine wertmässige, sondern eine sich an der
Zweckmässigkeit der Erschliessungsanlagen und der Überbauungsordnung
orientierende Betrachtung.
7.4.
Der Landbedarf für den vorgesehenen Bushof ist erheblich. Gemäss Kar-
tenausschnitt im Objektblatt Nr. 1.10 zum Gesamtverkehrskonzept (act. 6.2
im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00018) soll dieser inklusive Zufahrten ca.
25 % der Grundfläche des gesamten Quartierplangebiets beanspruchen.
Der im Rahmen eines Quartierplanverfahrens auch ohne formelles Enteig-
nungsverfahren zulässige Landabzug ist zwar nicht strikt auf quartierplane-
rische Erschliessungsanlagen beschränkt. Dennoch widerspricht die aus
dem Landbedarf für den Bushof folgende massive Verkleinerung der
Grundstücksflächen der privaten Grundeigentümer der Zielsetzung von
§ 123 Abs. 1 PBG. Dies unabhängig davon, ob ein Bushof nach den für die
Zentrumszone Z1 Bahnhofgebiet und die Zentrumszone Z2 Obere Bahn-
hofstrasse/Adlerstrasse geltenden Nutzungsvorschriften noch als zonen-
konform gelten könnte. Angesichts des breiten Nutzerkreises wäre bei einer
Realisierung des Bushofs angesichts der Verfügungsmacht der Stadt Dü-
bendorf von einer Widmung zum Gemeingebrauch auszugehen. Hierfür
genügt auch ein konkludentes Verhalten (VB.2000.00025 vom 10. Mai
2000, Leitsatz und E. 4b cc; VB 88/0067 in RB 1988 Nr. 64 [Leitsatz] = BEZ
1989 Nr. 2 [voller Text]). Ein Flächenanteil von einem Viertel für öffentliche
Verkehrsanlagen erscheint übermässig, zumal es sich beim vorgesehenen
Bushof nicht um eine gemeinschaftliche Anlage im Sinne von § 126 Abs. 3
PBG handelt (vgl. VB.2008.00271 vom 30. Juni 2009, E. 4.4.1). Die Sum-
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me aller Abzüge würde das gemäss § 138 Abs. 3 PBG zulässige Maximum
an Abzügen von 25 % übersteigen. Dabei fiele zusätzlich ins Gewicht, dass
Teile des Quartierplangebiets bereits überbaut sind. Mit den rekurrierenden
Grundeigentümern – vorab dem zufolge des beabsichtigen Quartierplanver-
fahrens faktisch von einer Enteignung betroffenen Rekurrenten L. N. als Ei-
gentümer der Parzelle Kat.-Nr. 01 [..] – ist davon auszugehen, dass das
Quartierplanverfahren nicht allein zur Sicherung des für die Erstellung des
Bushofs notwendigen Landes eingeleitet werden darf. Die Betroffenen ha-
ben Anspruch auf Beurteilung im Rahmen eines formellen Enteignungsver-
fahrens nach Massgabe des Gesetzes über die Abtretung von Privatrech-
ten (AbtrG). Letzteres umso mehr, als die Beseitigung massgeblicher Ge-
bäude oder Gebäudeteile im Rahmen eines Quartierplanverfahrens ohne
Zustimmung des Eigentümers nur ausnahmsweise zulässig ist (§ 127
Abs. 2 PBG).
An diesem Ergebnis ändert nichts, dass die Stadt Dübendorf mit den Par-
zellen Kat.-Nrn. 08 [..], 09 [..] und 10 [..] bereits über Grundstücke im Quar-
tierplangebiet verfügt, für welche nach den Vorschriften des Quartierplan-
rechts ein Zuteilungsanspruch zwecks Ausführung eines öffentlichen Werks
bestünde (§ 144 Abs. 1 PBG). Die Interessenlage bezüglich Einleitung des
Quartierplanverfahrens verändert dies nicht. Die Betroffenheit der privaten
Grundeigentümer ist dieselbe. Eine zwangsweise faktische Enteignung und
Entschädigung der Eigentümer überbauter Grundstücke durch Zuteilung
unüberbauter Parzellen ausserhalb des Quartierplangebiets (§ 144 Abs. 3
PBG) erscheint ohne gleichzeitige Gewährleistung des dafür vorgesehenen
rechtsstaatlichen Verfahrens unter dem Gesichtswinkel der Eigentumsga-
rantie (Art. 26 der Bundesverfassung [BV]) ausgeschlossen.
7.5.
Nicht weiter beachtlich ist der Hinweis der Stadt Dübendorf auf die Mög-
lichkeit zur Festsetzung von Verkehrsbaulinien zwecks Sicherung des für
die Erstellung des Bushofs notwendigen Landes. Zwar steht nach § 110
PBG in Verbindung mit § 96 Abs. 2 lit. a PBG dem strassenbaupflichtigen
Gemeinwesen mit der Rechtskraft von Verkehrsbaulinien im Rahmen ihrer
Zweckbestimmung das Enteignungsrecht zu. Die Bestimmungen besagen
aber einzig, dass am Strassenbau innerhalb der bereits zu diesem Zweck
ausgeschiedenen Baulinien von vornherein ein öffentliches Interesse zu un-
terstellen ist, das allfällige entgegenstehende private Interessen überwiegt.
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Die grundsätzliche Abwägung zwischen dem Interesse am Strassenbau
und den dafür zu enteignenden Grundeigentümern findet im Verfahren be-
treffend die Festsetzung der Baulinien statt (VB.2004.00489 in RB 2005
Nr. 57). Wurden mit Bezug auf das konkrete Projekt – wie vorliegend –
nicht bereits Baulinien festgesetzt, führt dies dazu, dass die Betroffenen
sämtliche Rügen gegen das Projekt vorbringen können, insbesondere auch
die enteignungsrechtlichen Einwendungen (VB.2008.00540 vom 4. Juni
2009, E. 3.2).
7.6.
Die Einleitung eines Quartierplanverfahrens erweist sich aufgrund man-
gelnder Quartierplanbedürftigkeit des Quartierplangebiets Nr. 45 "Geviert
Bahnhof Süd" und der ungenügenden Berücksichtigung der Interessen der
betroffenen privaten Grundeigentümer zusammengefasst als unzulässig.
7.7.
Welches Verfahren zwecks Realisierung des vorgesehenen Bushofs konk-
ret angestrengt wird, liegt in der Disposition der Stadt Dübendorf. Fest
steht, dass den betroffenen privaten Grundeigentümern dabei – im Gegen-
satz zu einem Vorgehen mittels Landabzugs in einem Quartierplanverfah-
ren – die enteignungsrechtlichen Einwendungen offen stehen müssten. Die
von der Stadt Dübendorf angestrebte Gesamterneuerung weiter Teile des
Quartierplanperimeters unter Anwendung der Vorschriften des Quartier-
planverfahrens, der Festsetzung eines öffentlichen Gestaltungsplans und
einer Anpassung der Bestimmungen der BZO entspricht inhaltlich am ehes-
ten den Zielsetzungen einer Gebietssanierung im Sinne der §§ 186 ff. PBG
(vgl. § 189 PBG, § 191 PBG). Ob die für die Durchführung einer Gebiets-
sanierung erforderlichen Voraussetzungen vorliegend gegeben wären,
scheint indes, was bemerkungshalber beizufügen ist, höchst fraglich.
8.
Der Stadtratsbeschluss vom 26. Oktober 2017 und die Genehmigungsver-
fügung der Baudirektion vom 24. Januar 2018 sind demnach in Gutheis-
sung der Rekurse aufzuheben.
9.
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Bei diesem Verfahrensausgang ist auf die weiteren Anträge der Rekurrie-
renden (etwa betreffend eine akzessorische Überprüfung des Teilrichtplans
aus dem Jahr 1996) nicht weiter einzugehen.
[….]
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