zh_baurekursgericht · BRKE I Nr. 0220/2001 · 2001-08-31 · de
Zuständigkeit Rechtsmittelverfahren. Beurteilung von UVP-Pflicht.


BRKE I Nr. 220/2001 vom 31. August 2001 in BEZ 2001 Nr. 43
1. Die angefochtene Baubewilligung umfasst die zeitweilige Öffnung von (noch) 74
der 107 Abstellplätze im Parkdeck des streitbetroffenen Gebäudes (2. Obergeschoss)
für die öffentliche Nutzung, nämlich von Montag bis Freitag zwischen 19.00 Uhr und
06.00 Uhr und am Samstag und Sonntag sowie an Feiertagen von 00.00 Uhr bis 24.00
Uhr.
2. Der Rekurrent ist als beschwerdeberechtigte Organisation gemäss Art. 55 USG
in Verbindung mit dem Anhang der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich
des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten
Organisationen (VBO) mit dem Einwand zu hören, die Baubehörde hätte eine Umwelt-
verträglichkeitsprüfung veranlassen müssen, weil ein funktioneller Zusammenhang
(Parkleitsystem) mit dem UVP-pflichtigen Vorhaben Grand Casino Kongresshaus beste-
he (vgl. BGE 116 Ib 418 E. 2 und BGE 117 Ib 135 E. 1c).
3. Der Rekurrent hatte sich bereits gegen die Stammbewilligung gewandt. Die Bau-
rekurskommission I trat auf jenen Rekurs mit der Begründung nicht ein, dass das Bau-
vorhaben nicht der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehe und der Rekurrent deshalb
nicht zur Rekurserhebung legitimiert sei (BRKE I Nr. 232/2000). Auf die dagegen erho-
bene Beschwerde trat das Verwaltungsgericht nicht ein, sondern überwies die Akten zu-
ständigkeitshalber an den Regierungsrat (VB.2000.00410).
Das Verwaltungsgericht begründete seinen Entscheid damit, dass gemäss Art. 55
Abs. 1 USG in Verbindung mit der bundesrätlichen Verordnung über die Bezeichnung
der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen vom 27. Juni 1990 der Rekur-
rent zur Anfechtung der streitbetroffenen Baubewilligung legitimiert sei, sofern das Pro-
jekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 9 USG bedürfe. Die Frage, ob eine
Anlage eine Umweltverträglichkeitsprüfung erfordere, müsse der materiellen Beurteilung
vorbehalten bleiben und sei, entgegen der Auffassung der Baurekurskommission I, nicht
schon im Zusammenhang mit der Legitimation einer Umweltschutzorganisation zu klä-
ren; andernfalls würden die Begründetheit des materiellen Anspruches zur Prozessvor-
aussetzung gemacht und mit der Eintretensfrage der materielle Streit entschieden.
Gemäss § 329 Abs. 2 lit. c PBG sei anstelle der Baurekurskommissionen der Re-
gierungsrat Rekursinstanz, sofern Anordnungen über Bauten und Anlagen angefochten
seien, die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterlägen. Zur Beurteilung des Einwan-
des des Rekurrenten, wonach eine Umweltverträglichkeitsprüfung hätte durchgeführt
werden müssen, sei daher der Regierungsrat zuständig. Dessen Zuständigkeit erstrecke
sich "selbstredend" nicht nur auf Fälle, in denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung po-
sitiv angeordnet worden sei, sondern ebenso auf Fälle, in denen geltend gemacht wer-
de, eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei zu Unrecht nicht erfolgt.

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4.a) Die sachliche Zuständigkeit betrifft die Obliegenheit einer Behörde, in einem
ordnungsgemäss anhängig gemachten Verfahren durch Erlass einer Anordnung tätig zu
werden. Die Zuständigkeitsordnung bestimmt die Gegenstände, die einer Behörde zur
Behandlung und Entscheidung zugewiesen sind. Zuständigkeitsordnungen stehen im
Dienste der Rechtsklarheit und des öffentlichen Interesses. Entsprechend sind sie als
Kompetenzbestimmungen des öffentlichen Rechts zwingender Natur. Es ist den Behör-
den verwehrt, auf ihre im Gesetz umschriebenen Zuständigkeiten zu verzichten, diese
abzuändern oder neue Zuständigkeiten zu begründen. Die Zuständigkeit ist eine Ver-
fahrens- bzw. Sachentscheidungsvoraussetzung, weshalb sie von der angerufenen Be-
hörde von Amtes wegen zu prüfen ist. Die Zuständigkeitsfrage darf wegen ihrer zwin-
genden Natur nicht zur Disposition der Verfahrensbeteiligten gestellt werden. Zudem hat
die Behörde entsprechend der Untersuchungsmaxime die tatsächlichen Voraussetzun-
gen der Zuständigkeit von sich aus zu untersuchen. Mit Bezug auf die Bestimmung der
sachlichen Kompetenz müssen bisweilen materiellrechtliche Vorfragen beantwortet wer-
den; dies insbesondere dann, wenn konkurrierende Zuständigkeiten gegeben sind und
klare formellrechtliche Kriterien fehlen (vgl. zum Ganzen: Kölz/Bosshart/Röhl, Kommen-
tar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 1999, N. 1 ff. zu § 5).
b) Das Verwaltungsgericht hielt der Baurekurskommission I im genannten Ent-
scheid entgegen, sie habe unzulässigerweise zusammen mit der Eintretensfrage den
materiellen Streit entschieden. Aus den dabei vom Gericht zitierten Bundesgerichtsent-
scheiden (BGE 116 Ib 418 und 117 Ib 135) ergibt sich indessen bloss, dass den be-
schwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen die Legitimation nicht zum vornher-
ein mit der Argumentation versagt werden könne, die Baubehörde habe keine Umwelt-
verträglichkeitsprüfung durchgeführt, weshalb kein UVP-pflichtiges Vorhaben vorliege.
Die Frage nach der Legitimation beantwortet sich - was das Verwaltungsgericht
übersehen hat - vorliegend nach dem materiellrechtlichen Kriterium der UVP-Pflicht.
Das ist zwar aussergewöhnlich, ergibt sich aber aus der gesetzlichen Regelung. Der
materiellrechtlich geregelte Sachverhalt (UVP-Pflicht ja oder nein) zieht formellrechtliche
Folgen für die Legitimation nach sich; die formellrechtliche Frage nach der Legitimation
des Rekurrenten ist mithin von der materiellrechtlichen Frage abhängig. Deren vorfra-
geweise Beantwortung erlangt keine materielle Rechtskraft, sondern entscheidet einzig
über die Zuständigkeit der Rechtsmittelinstanz bzw. über die Frage der Legitimation des
Rekurrenten.
c) Ist keine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden, sind nach dem
Grundsatz von § 329 Abs. 1 PBG die Baurekurskommissionen als erste Rechtsmit-
telinstanz zu bezeichnen. Sie haben indessen vorerst nur zu prüfen, ob zu Recht keine
Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden sei. Die Befassung mit dem
Rechtsmittel resultiert hier mit anderen Worten aus dem Vorgehen der Baubehörde, wie
sie sich beispielsweise bei den Zuständigkeiten nach § 329 Abs. 2 lit. a und b PBG nach
der anordnenden Behörde (staatlich oder kommunal) bzw. der Lage des Vorhabens
(ausser- oder innerhalb der Bauzonen) ergibt. Wird ein Rechtsmittel indessen (entgegen
der Rechtsmittelbelehrung) direkt beim Regierungsrat eingereicht und geltend gemacht,
es sei zu Unrecht eine Umweltverträglichkeitsprüfung unterblieben, hat nach dem
Grundsatz, dass jede Behörde ihre Zuständigkeit selbständig prüfen muss, natürlich der
Regierungsrat darüber zu befinden und die Sache entweder an die örtlich zuständige
Baurekurskommission zur Beurteilung materieller Einwände zu überweisen oder, wenn
der formellrechtliche Einwand zutrifft, die Gemeinde zur Durchführung einer Umweltver-
träglichkeitsprüfung anzuhalten.

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Die Zuständigkeit einer Rechtsmittelinstanz kann jedoch klarerweise nicht von den
Einwänden der Rekurrenten abhängen und je nachdem umspringen, sondern muss
schon beim Erlass des Verwaltungsaktes klar bestimmbar sein (vgl. BRKE IV Nrn. 167
und 168/1993). Die Behörde, bei welcher ein Rechtsmittel eingeht, prüft alsdann, ob die
dem Verwaltungsakt beigefügte Rechtsmittelbelehrung zutreffend bzw. das Rechtsmittel
zu Recht bei ihr eingereicht worden sei. Die Baurekurskommissionen entscheiden also
bei jeder Eingabe in Berücksichtigung aller massgeblichen Zuständigkeitsregelungen
(als welche sich auch § 329 Abs. 2 lit. c PBG qualifiziert) zunächst, ob sie zur materiel-
len Behandlung zuständig seien oder ob die Eingabe an eine andere Instanz und, wenn
ja, an welche zu überweisen sei. Liegt kein UVP-pflichtiges Projekt vor und spricht auch
sonst nichts gegen die Zuständigkeit der Baurekurskommissionen, schreiten diese zur
materiellen Beurteilung, bei welcher sie auch einen materiellrechtlichen Entscheid dar-
über zu fällen haben, ob im Zusammenhang mit einem Bauvorhaben zu Recht keine
Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden ist.
Ergibt die (formelle) Zuständigkeitsprüfung aber etwa, dass ein UVP-pflichtiges
Vorhaben ansteht, folgt zunächst, dass die Baurekurskommissionen zur Beurteilung
jedweder materiellrechtlicher Rügen nicht befugt sind. Über die Frage, ob in solchen
Fällen die Baubewilligung von den Baurekurskommissionen aufgehoben und die Sache
zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung an die Gemeinde zurückgewie-
sen werden dürfe oder ob die Baurekurskommissionen die Sache nunmehr dem Regie-
rungsrat zur weiteren Veranlassung zu unterbreiten habe, lässt sich streiten. Streng
formellrechtlich gesehen drängt sich diesfalls eine Überweisung an den Regierungsrat
auf, da mit der Aufhebung der Baubewilligung und Rückweisung an die Vorinstanz ein
materiellrechtlicher Entscheid getroffen würde.
Würde der Auffassung des Verwaltungsgerichts gefolgt, könnten Rekurrenten mit
dem blossen Einwand, es sei zu Unrecht eine Umweltverträglichkeitsprüfung unterblie-
ben, bei jedem beliebigen Bauvorhaben (z.B. Lärm reflektierende Wand, spiegelndes
Dachflächenfenster etc.) die umfassende (Koordination) Zuständigkeit des Regierungs-
rates anstelle der Baurekurskommissionen begründen. Dem könnte auch nicht entgeg-
net werden, der Regierungsrat sei natürlich nur in Fällen, da nicht offensichtlich klar sei,
dass keine Umweltverträglichkeitsprüfung zu erfolgen habe, zur entsprechenden Beur-
teilung zuständig, da dadurch die Zuständigkeitsordnung vollends diffus würde.
Die Baurekurskommission I hat demnach auch bezüglich des Abänderungsprojek-
tes keine Veranlassung, die Rekursakten unbesehen an den Regierungsrat zu überwei-
sen, sondern muss sich im Rahmen der Zuständigkeitsprüfung mit der Frage der UVP-
Pflicht des streitbetroffenen Bauvorhabens befassen.
5. Da die UVP-Pflicht in der Folge verneint werden wird, entfällt die Legitimation der
Umweltschutzorganisation und wird auf den Rekurs nicht eintreten.