zh_baurekursgericht · BRKE IV Nr. 0146/2009 · 2009-09-10 · de
Bauen ausserhalb der Bauzonen. Asphaltierung eines Flurweges.


BRKE IV Nr. 0146/2009 vom 10. September 2009 in BEZ 2009 Nr. 58
4. Vorliegend wird zwar nicht ausdrücklich, aber implizit die Frage nach der
Bewilligungsbedürftigkeit einer Asphaltierung der Flurwege aufgeworfen. Die Rekur-
rentin scheint sich auf den Standpunkt zu stellen, die Asphaltierung sei eine reine
Unterhaltsmassnahme und als solche nicht bewilligungspflichtig.
Die Frage der Bewilligungsbedürftigkeit ist insofern nicht entscheidend, als
auch nicht bewilligungsbedürftige bauliche Massnahmen selbstverständlich
vorschriftskonform sein müssen (§ 2 Abs. 2 der Bauverfahrensverordnung [BVV]).
Da die Vorinstanz in der Asphaltierung einen Verstoss gegen Rechtsnormen erblick-
te, war sie ungeachtet der Frage der Bewilligungspflicht berechtigt, ein baurechtli-
ches Verfahren durchzuführen und über die Bewilligungsfähigkeit einen Entscheid
zu treffen.
Im vorliegenden Fall konnte die Rekurrentin allerdings nicht gutgläubig davon
ausgehen, es bestehe keine Bewilligungspflicht, nachdem die Baudirektion schon
früher erklärt hatte, eine Bewilligung für eine Asphaltierung könne nicht in Aussicht
gestellt werden. Dass diese Äusserung im Zusammenhang mit der Schwerverkehrs-
erschliessung des Gartenbaubetriebs erfolgte, ist nicht entscheidend. Es ergäbe
keinen Sinn, den Einbau eines Teerbelags nur dann als bewilligungspflichtig zu er-
klären, wenn der Weg neben landwirtschaftlicher auch nichtlandwirtschaftlicher Be-
werbung dient, nicht aber dann, wenn er allein landwirtschaftlichen Zwecken offen
steht; die Frage der Zulässigkeit einer nichtlandwirtschaftlichen Bewerbung eines
Flurweges stellt sich nämlich unabhängig vom Belag. Die Bewilligungspflicht für die
Erstellung eines Hartbelages ergibt sich denn auch aus § 309 Abs. 1 lit. d PBG und
aus der Legaldefinition von Bauten und Anlagen in § 1 der Allgemeinen Bauverord-
nung (ABV). Ein Hartbelag ist eine «im Boden eingelassene» Baute oder Anlage (§
1 lit. a ABV); der Flurweg ist eine «Verkehrs- und andere Transportanlage» (§ 1 lit. b
ABV), die mit dem Einbau eines Asphaltbelages eine Änderung erfährt. Auch vom
Sinn und Zweck der Bewilligungspflicht her betrachtet stellt diese keine blosse For-
malität dar. Es können sich je nach den Umständen im Einzelfall namentlich er-
schliessungstechnische (Entwässerung), umweltrechtliche (Bodenbelastung durch
aus dem Belag ausgewaschene Schadstoffe), naturschützerische oder - wie vorlie-
gend - raumplanerische Fragen stellen, die nach einer behördlichen Beurteilung ru-
fen. (…)
6. Die Rekurrentin beruft sich darauf, dass die Anlage zonenkonform im Sinne
von Art. 16a RPG sei.
6.1 Die Landwirtschaftszone umfasst gemäss Art. 16 Abs. 1 lit. a RPG Land,
das sich für die landwirtschaftliche Nutzung eignet oder im Gesamtinteresse land-

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wirtschaftlich genutzt werden soll. Bauten und Anlagen in dieser Zone müssen ge-
mäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG dem Zweck der Landwirtschaftszone entsprechen.
Gebäude sind zonenkonform in der Landwirtschaftszone, wenn sie hinsichtlich
Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum
Landwirtschaftsbetrieb (oder einem anderen zonenkonformen Betrieb wie insbeson-
dere einem Gartenbaubetrieb) stehen und im Hinblick auf die bodenabhängige Nut-
zung des Landes als unentbehrlich erscheinen. Die Gebäude müssen in ihrer kon-
kreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Bodens am vor-
gesehenen Standort objektiv notwendig und dürfen nicht überdimensioniert sein;
ausserdem dürfen keine überwiegenden öffentlichen Interessen gegen sie sprechen
(zum Ganzen: BGE 125 II 278 ff.). Diese für Gebäude entwickelten Grundsätze sind
ohne weiteres auf die der landwirtschaftlichen Nutzung dienenden Anlagen über-
tragbar und gelten demzufolge auch für Flurwege. Es würde raumplanerisch keinen
Sinn ergeben, die Kriterien des funktionalen Zusammenhangs mit der Landwirtschaft
und der Unentbehrlichkeit nur auf Gebäude anzuwenden, nicht aber auf das Er-
schliessungsnetz. Der mit der Gesetzesnovelle vom 20. März 1998 eingeführte Art.
16a RPG verdeutlicht denn auch in Abs. 1 Satz 1, dass in der Landwirtschaftszone
diejenigen Bauten und Anlagen als zonenkonform gelten, die zur landwirtschaftli-
chen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind (eine an
sich mögliche engere Umschreibung der Zonenkonformität durch kantonales Recht
gemäss Art. 16a Abs. 1 Satz 2 i.V.m. 16 Abs. 3 RPG fällt im vorliegenden Fall aus-
ser Betracht). Ein Hartbelag für einen in der Landwirtschaftszone verlaufenden Flur-
weg stellt wie bereits ausgeführt (vgl. vorstehende E. 4) eine Anlage im Sinne des
kantonalzürcherischen Baurechts dar. Es spricht nichts dagegen, darin auch eine
Anlage im Sinne des Bundesrechts (Art. 16a bzw. 22 RPG) zu erblicken; die raum-
planerische Relevanz einer solchen Anlage ist nicht zu übersehen.
Bei Flurwegen ist der Besonderheit Rechnung zu tragen, dass sie nicht aus-
nahmslos der Erschliessung von zonenkonformen (landwirtschaftlichen) Gebäuden
und bewirtschafteten Flächen dienen, sondern gelegentlich auch in der Landwirt-
schaftszone gelegene zonenfremde Bauten und Anlagen erschliessen oder als ein-
ziger Erschliessungszugang für in einer anderen Zone situierte Bauten und Anlagen
durch die Landwirtschaftszone hindurch führen. In solchen Fällen sind entsprechen-
de Ansprüche an den Ausbaugrad von Flurwegen nach Art. 24 ff. RPG zu würdigen.
6.2 Der streitbetroffene Flurweg als solcher ist in der Landwirtschaftszone un-
bestrittenermassen zonenkonform. Hieraus folgt aber nicht automatisch, dass auch
die Asphaltierung des Weges zonenkonform sein muss. Dieser Schluss wäre nur
dann richtig, wenn ein Asphaltbelag die vorherrschende Bauausführung eines Flur-
weges darstellen würde. Davon kann indessen nicht die Rede sein. Die grosse
Mehrzahl der Flurwege im Kanton Zürich und in der übrigen Schweiz weist keinen
Hartbelag auf. Zum allgemein vertrauten Bild der Landschaft ausserhalb des Sied-
lungsgebietes gehört im Kanton Zürich ein grossmehrheitlich aus Naturstrassen be-
stehendes Flurwegnetz.
Bei Flurwegen, die allein dem landwirtschaftlichen Verkehr dienen, ist in der
Regel keine Notwendigkeit für den Einbau eines Hartbelages ersichtlich, da sie als
Naturstrassen sehr wohl so ausgebaut werden können, dass sie der normalen Be-
anspruchung selbst durch grössere landwirtschaftliche Fahrzeuge und Maschinen
standhalten. So gibt es geeignete Kiesverdichtungen, etwa den sog. Netstaler Be-

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lag. Für den als zonenkonform anzuerkennenden Einbau eines Hartbelages ist es
somit nicht ausreichend, nur auf die landwirtschaftliche Beanspruchung hinzuwei-
sen, da dieses Argument Allgemeinplatzcharakter hat, weil es schlechterdings für
jeden Weg des landwirtschaftlichen Erschliessungsnetzes angeführt werden könnte.
Vielmehr muss eine Notwendigkeit belegt werden, weshalb gerade der anvisierte
Wegabschnitt auf einen weitergehenden Ausbau als die übrigen Flurwege angewie-
sen sein soll, damit der Hartbelag im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG als dem
Zweck der Landwirtschaftszone entsprechend anerkannt werden kann.
6.3 Die Beurteilung des von der Bauherrschaft zu erbringenden Nachweises der
Zonenkonformität obliegt der Baudirektion. Dieser steht ein Ermessensspielraum bei
der Würdigung der konkreten Verhältnisse zu, den sie pflichtgemäss zu handhaben
hat. Wenn die Rekurrentin geltend macht, ihr selber sei ein Ermessen zuzugeste-
hen, ist dies klarerweise unzutreffend; das Raumplanungsgesetz enthält keine
Norm, mit der das Ermessen an die Bauherrschaft übertragen würde.
6.4 Die Rekurrentin begründet das Erfordernis einer Asphaltierung des Weges
mit dessen speziell hohen Beanspruchung und mit dem Erfordernis einer dauerhaf-
ten, kostengerechten Sanierungslösung.
Eine Bewirtschaftungsfläche von rund 50 Hektaren ist stattlich, aber nicht aus-
sergewöhnlich gross. Der Einsatz von schweren Landwirtschaftsmaschinen ist sai-
sonal bedingt und belastet den strittigen Flurwegabschnitt somit nicht permanent;
dies gilt auch unter Berücksichtigung der geltend gemachten «Umwegfahrten», mit
denen der T-Strasse ausgewichen werden soll. Wie bereits vorstehend angedeutet,
ist es sehr wohl möglich, einen Flurweg auch ohne Verwendung eines Teerbelages
fachgerecht so anzulegen, dass er den Einsatz auch von grösseren Landwirt-
schaftsmaschinen verkraftet. Zutreffend weist die Vorinstanz sodann auf die topo-
graphischen Verhältnisse im fraglichen Gebiet hin. Das Gelände verläuft flach und
das Befahren der Wege in diesem Gebiet ist entsprechend problemlos. Für eine rein
landwirtschaftliche Bewerbung des Flurwegs ist das Erfordernis für eine Asphaltie-
rung objektiv nicht ausgewiesen.
Das Argument der kostengünstigen Sanierung ist subjektiver Natur und vermag
den Nachweis der Notwendigkeit der Anlage grundsätzlich nicht zu ersetzen. Es
vermag auch sachlich nicht zu überzeugen. Die Notwendigkeit eines Hartbelages als
Voraussetzung für die zonenkonforme Bewerbung des Weges einerseits und die
Erleichterung des Wegunterhaltes anderseits sind nicht gleichzusetzen. Dass ein
Flurweg Unterhalt benötigt, ist selbstverständlich. Dieser wird indessen mit einer
Asphaltierung nicht obsolet, denn auch ein mit einem Hartbelag versehener Weg
löst einen gewissen Unterhaltsbedarf aus. Wenn nun noch die nicht unerheblichen
Kosten des Hartbelages mit einberechnet werden, wäre erst noch zu untersuchen,
ob dieser Hartbelag auf lange Sicht wesentlich kostengünstiger zu stehen kommen
würde. Die Rekurrentin hat ihre Behauptung jedenfalls nicht mit einer entsprechen-
den Kostenvergleichsrechnung belegt und demgemäss auch keine Angaben darüber
gemacht, was eine Sanierung des Flurwegs ohne Hartbelag kosten würde; dass vor
einigen Jahren einmal Fr. 9000.-- für Arbeiten am Weg aufgewendet worden sind,
besagt noch nichts. Selbst wenn ein Naturweg auf lange Sicht weniger kostengüns-
tig unterhalten werden kann als ein Asphaltweg, wäre dies angesichts der raumpla-
nerischen Interessen an der Beibehaltung von Naturwegen grundsätzlich hinzuneh-

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men. Das Argument der Unterhaltskosten würde die Bewilligung für einen Hartbelag
erst dann nahelegen, wenn die Mehrkosten unvertretbar hoch wären, da dies auf die
Erkenntnis hinauslaufen würde, dass sich ein blosser Naturweg für die anvisierte
Bewerbung nicht eigne. Der Nachweis, dass im vorliegenden Fall der Einbau eines
Hartbelages für die mit dem Baugesuch allein geltend gemachte landwirtschaftliche
Bewerbung des Flurweges zwingend nötig sei, ist grundsätzlich nicht erbracht.
6.5 Innerhalb der bundesrechtlichen Schranken steht der kantonalen Bewilli-
gungsbehörde, wie bereits erwähnt, ein gewisser Ermessensspielraum zu. In diesem
Rahmen kann sie die Schärfe ihrer Bewilligungspraxis auch von grundlegenden
raumplanerischen Überlegungen abhängig machen, wobei die entwickelte Praxis
dem Gleichbehandlungsgebot unterworfen ist. Dass die Baudirektion im vorliegen-
den Fall praxiswidrig - und damit willkürlich - entschieden habe, wird nicht geltend
gemacht. Die von der Baudirektion dargelegte Praxis, wonach bei Flurwegen allge-
mein der naturnahe Ausbau angestrebt wird und bitumen-, teer- oder zementgebun-
dene Deckbeläge daher grundsätzlich unerwünscht sind, ist raumplanerisch nach-
vollziehbar und sinnvoll. Das weit reichende Verbot von Bauten und Anlagen in der
Landwirtschaftszone - und auch den übrigen Nichtbauzonen - dient nicht nur dem
Schutz der landwirtschaftlichen Produktionsflächen, sondern auch der möglichst un-
geschmälerten Erhaltung der Landschaft an sich (Art. 1 Abs. 2 lit. a und 3 Abs. 2 lit.
d RPG). Es ist daher nur konsequent, wenn in diesem Rahmen auch die möglichst
naturnahe und landschaftsverträgliche Ausgestaltung bzw. Erhaltung des Flurweg-
netzes in Form von Naturstrassen angestrebt wird, zumal das Naturstrassennetz wie
bereits angedeutet zum althergebrachten, vertrauten Landschaftsbild gehört. Selbst
eine relativ strenge Praxis ist nicht zu beanstanden, solange sie sich nicht prohibitiv
auswirkt, d.h. sofern die Anforderungen an die Zonenkonformität von Hartbelagswe-
gen nicht derart hoch geschraubt werden, dass Bewilligungen kaum möglich er-
scheinen. Dies ist nicht der Fall. Die Baudirektion nennt beispielhaft die Möglichkeit,
die Asphaltierung von Hofzufahrten - d.h. also der Verbindungswege von der öffent-
lichen Strasse bis zum Hof - zu bewilligen. Dies leuchtet unter dem von Art. 16a Abs.
1 RPG verlangten Erfordernis der Notwendigkeit ein, da der Zubringerverkehr zum
Hof - zumal wenn er auch aus Lastwagen oder sogar Lastenzügen besteht - zu einer
erheblich höheren Belastung des Flurweges führen kann, als er durch landwirt-
schaftliche Fahrzeuge und Personenwagen allein ausgelöst wird.
Es fragt sich allerdings, ob die Vorinstanz ihre Praxis auch im vorliegenden Fall
konsequent angewendet habe. Die Hofzufahrt führt ab der T-Strasse südwestlich der
landwirtschaftlichen Siedlung bis zum Hof und an diesem vorbei zu weiter rückwärtig
befindlichen Gebäuden. Der vorliegend strittige Flurweg zweigt südlich der neu er-
stellten Siedlung von der Hofzufahrt ab. Aus dem provisorischen Katasterplan und
dem Situationsplan der Baueingabe für die Hoferweiterung ist ersichtlich, dass die
vorbestehende Hofzufahrt heute vor allem das neuerstellte Wohnhaus erschliesst,
während die landwirtschaftlichen Gebäude in einem Gelände situiert sind, das über
zwei Zufahrten an den verlegten Abschnitt des Flurweges angeschlossen ist. Bei
dieser Sachlage stellt sich die naheliegende Frage, ob der Flurwegabschnitt, an den
die beiden Zufahrten angeschlossen sind, nicht auch noch als Bestandteil der Hof-
zufahrt im Sinne der Praxis der Baudirektion qualifiziert werden müsste. Aus den
Akten geht nicht hervor, dass die Baudirektion diese Frage speziell geprüft hätte;
vielmehr wurde die Asphaltierung des ganzen strittigen Flurweges pauschal als nicht
bewilligungsfähig erklärt. Nach dem Ausgeführten kann dies vorerst nur ab der östli-

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chen Zufahrt zum Landwirtschaftsbetrieb bis zur Grenze des Gestaltungsplangebie-
tes als erstellt gelten, da diese Flurwegstrecke offensichtlich nicht mehr als Hofzu-
fahrt qualifiziert werden kann. Für den Abschnitt des Flurweges von der Hofzufahrt
bis zur vorbestandenen Hofzufahrt wird die Baudirektion zu prüfen und zu entschei-
den haben, ob er im Sinne ihrer Praxis noch zur Hofzufahrt gehöre und unter diesem
Titel ein Hartbelag bewilligt werden könne. In diesem Punkt ist der Rekurs damit
teilweise - im Sinne eines Zwischenentscheides - gutzuheissen.
6.6 Es stellt sich schliesslich die Frage nach der Möglichkeit einer Ausnahme-
bewilligung nach Art. 24 RPG.
Mit der beantragten landwirtschaftlichen - d.h. also der zonenkonformen - Be-
werbung lässt sich eine ordentliche Bewilligung nach Art. 16a Abs. 1 RPG aus den
vorstehend dargelegten Erwägungen nicht begründen, da die Notwendigkeit für den
Hartbelag nicht ausgewiesen ist. Was hier erfolglos zur Begründung der ordentli-
chen Bewilligungsfähigkeit angeführt wird, ist erst recht nicht geeignet, eine Stand-
ortbedingtheit im Sinne von Art. 24 lit. a RPG zu begründen, denn auf dem Umweg
über eine Ausnahmebewilligung können nicht mildere Voraussetzungen an die Be-
willigungsfähigkeit gestellt werden, als sie für die Anerkennung der Zonenkonformi-
tät verlangt werden.
Selbst wenn unzutreffenderweise von der Standortbedingtheit der strittigen An-
lage ausgegangen werden wollte, so würde eine Ausnahmebewilligung an entge-
genstehenden überwiegenden Interessen im Sinne von Art. 24 lit. b RPG scheitern.
Wie bereits ausgeführt wurde, ist das raumplanerische Ziel der möglichst naturna-
hen Erhaltung des Flurwegnetzes durchaus vertretbar. Der strittige Einbau eines
Hartbelages würde diesem Ziel offenkundig widersprechen.
(Mit diesen Erwägungen wurde die Bewilligungs- und Dispensfähigkeit der As-
phaltierung des Flurweges in der Landwirtschaftszone verneint.)