zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0131/2020 · 2020-09-10 · de
Mobilfunk-Basisstation ausserhalb der Bauzonen. Raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung. Standortbegründung.

Zu beurteilen war die Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage an einem bestehenden Hochspannungsmast in einer kommunalen Freihaltezone. Die für solche ausserhalb der Bauzone geplanten Vorhaben erforderliche Standortbegründung der Mobilfunkbetreiberin erwies sich als überzeugend. Dem Vorhaben standen ferner keine überwiegenden Interessen entgegen (Natur- und Landschaftsschutz sowie Ortsbildschutz). Die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung wurde damit zu Recht erteilt. Die in diesem Zusammenhang erhobenen sowie auch die diversen weiteren Rügen waren allesamt unbegründet, weshalb der Rekurs abzuweisen war.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
G.-Nr. R4.2019.00176
BRGE IV Nr. 0131/2020
Entscheid vom 10. September 2020
Mitwirkende Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichter Alexander Seiler, Baurichter
Urs Hany, Gerichtsschreiber Gianfranco Greco
in Sachen Rekurrierende
1. M. F.-M. […]
2. E. M. F. […]
3. S. A. F. […]
4. B. S. […]
5. U. und P. I. […]
6. M. T. […]
7. B. M. […]
8. M. K. […]
9. M. M. […]
10. S. K. […]
11. R. L. […]
12. H. und E. S. […]
13. E. B. […]
14. S. und Sw. N. […]
15. F. F. […]
16. R. und H. H. […]
17. M. und I. B. […]
18. C. H. […]
19. R. S. […]
20. H. R. W. […]
21. R. D. […]
22. A. L. […]
23. D. K. […]
24. P. und C. G. […]
25. R. R. […]
26. S. S. […]
27. B. L. […]
28. C. B. […]
alle vertreten durch M. F.-M. […]

gegen Rekursgegnerschaft
1. Baubehörde X […]
Nr. 1 vertreten durch […]
2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
3. Y AG, […]
Nr. 3 vertreten durch […]
betreffend […] Baubewilligung bzw. raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung
und landschaftsschutzrechtliche Bewilligung für Neubau Mobilfunkanlage
[…]
_______________________________________________________
hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom […] erteilte die Baubehörde X der Y AG die baurechtli-
che Bewilligung für eine Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 1 in X.
Gleichzeitig wurde die raumplanungs- und landschaftsschutzrechtliche
rechtliche Bewilligung der Baudirektion Kanton Zürich vom […] für das
Bauvorhaben eröffnet.
B.
Gegen diese Entscheide erhoben M. F.-M. und weitere Rekurrentschaften
mit gemeinsamer Eingabe vom 11. Dezember 2019 rechtzeitig Rekurs
beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten deren Aufhe-
bung sowie die Sistierung des Bewilligungs- bzw. Rekursverfahrens.
R4.2019.00176 Seite 2

C.
Mit Verfügung vom 13. Dezember 2019 wurde vom Rekurseingang Vor-
merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. M. F.-M.
wurde eingeladen, dem Baurekursgericht Vertretungsvollmachten für die in
der Rekurseingabe von ihr als "Einwohner der Aussenwachten I., T. und E."
bezeichneten Personen im Einzelnen nachzuweisen, ansonsten davon
ausgegangen würde, M. F.-M. haben nur im eigenen Namen rekurriert.
D.
Mit Eingabe vom 12. Januar 2020 legte M. F.-M. Vertretungsvollmachten
von 33 Rekurrierenden ins Recht.
E.
Mit Eingaben vom 13. und 15. Januar 2020 beantragten die Baudirektion
Kanton Zürich sowie die kommunale Vorinstanz die Abweisung des Rekur-
ses, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zulasten der Rekurrie-
renden.
Die private Rekursgegnerin beantragte mit Eingabe vom 13. Januar 2020
ebenfalls die Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; dies
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrierenden.
F.
Mit Verfügung vom 16. Januar 2020 wurde das Sistierungsbegehren abge-
wiesen und den Rekurrierenden Frist zur Replik anberaumt. M. F.-M. wurde
eingeladen, den Nachweis zu erbringen, dass die Rekurrierenden 21, 23
und 27 an der angegebenen Adresse in einem auf Dauer angelegten Miet-
verhältnis wohnen; dies unter der Androhung, dass widrigenfalls auf den
Rekurs dieser Rekurrierenden nicht eingetreten würde.
G.
Mit Replik vom 4. Februar 2020 bzw. Duplik vom 28. Februar 2020 und
vom 5. März 2020 hielten die privaten Parteien sowie die kommunale Vor-
instanz an ihren Anträgen fest. Die Baudirektion verzichtete stillschweigend
auf die Erstattung einer Duplik.
R4.2019.00176 Seite 3

H.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für den Entscheid erforderlich,
in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.1.
Die Rekurrierenden 21, 23 und 27 haben den Nachweis, dass sie an der
angegebenen Adresse in einem auf Dauer angelegten Mietverhältnis woh-
nen, entgegen der Aufforderung in der Verfügung vom 16. Januar 2020
nicht erbracht. Androhungsgemäss ist auf den Rekurs, soweit dieser von
den Rekurrierenden 21, 23 und 27 erhoben wurde, demnach nicht einzutre-
ten.
1.2.
Die übrigen Rekurrierenden sind Eigentümer von Liegenschaften, die sich
im gemäss bundesgerichtlicher Definition rechtsmittelberechtigten Umkreis
der strittigen Kommunikationsanlage – der hier knapp 1'290 m beträgt
(act. 18.8, S. 5) – befinden. Sie sind damit mehr als irgendwelche Dritte
oder die Allgemeinheit in ihren eigenen Interessen betroffen sowie aufgrund
ihren Rügen im Sinne von § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG)
rechtsmittellegitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist insoweit auf den Rekurs einzutreten.
2.
Aufgrund eines Kanzleifehlers wurde die Rekurrentin C. B. mit der Ein-
gangsverfügung vom 13. Dezember 2019 nicht ins Rubrum aufgenommen.
Ihr erwuchsen daraus indes keine Rechtsnachteile, da sie von M. F.-M. ver-
treten wird und mithin ihre Rechte im laufenden Rekursverfahren gewahrt
werden konnten. Das Rubrum ist deshalb ohne Weiterungen zu korrigieren.
R4.2019.00176 Seite 4

3.
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 1 ist der kommunalen Freihaltezone Fk sowie
– mit einem kleinen Teil im südöstlichen Bereich – der Waldzone W ge-
mäss Bau- und Zonenordnung von X (BZO) zugewiesen und mit einem
Hochspannungsmast in Stahlfachwerkbauweise überstellt. An diesem Mast
soll nach den Plänen der privaten Rekursgegnerin eine Mobilfunk-
Antennenanlage erstellt werden. Die einzelnen Antennenmodule sollen auf
den Frequenzbändern 700-900, 1'400-2'600 und 3'400-3'800 MHz und in
den Azimuten (Abweichung in Grad von Nord) von 60°, 220° und 320° sen-
den.
4.1.
Die Rekurrierenden rügen diverse Verstösse gegen immissionsrechtliche
Vorschriften. Bevor im Einzelnen auf die Rügen eingegangen wird, ist zu-
nächst grundlegend folgendes festzuhalten:
Der Schutz der Umwelt vor nichtionisierender elektromagnetischer Strah-
lung wird im Umweltschutzgesetz (USG) sowie in der bundesrätlichen Ver-
ordnung zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember
1999 (NISV) geregelt. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) konkretisierte
die NISV mit Vollzugsempfehlungen (Mobilfunk- und WLL-Basisstationen,
Vollzugsempfehlung zur NISV, BUWAL/BAFU, Bern 2003 [Vollzugsempfeh-
lung NISV]).
Die NISV regelt die Begrenzung von nieder- und hochfrequenten Strahlen-
emissionen, welche durch den Betrieb ortsfester Anlagen wie z.B. Mobil-
funk-Basisstationen erzeugt werden (Art. 2 Abs. 1 lit. a NISV). Es wurden,
wie im genannten Bundesgesetz vorgeschrieben, Immissionsgrenzwerte
und in Umsetzung des gesetzlichen Vorsorgeprinzips zudem Anlagegrenz-
werte festgelegt. Der NISV liegt das Konzept der technologieunabhängigen
Festlegung von Immissions- und Anlagegrenzwerten zugrunde. Es wird
nicht nach der Technologie bzw. dem Funkdienst unterschieden, sondern
es gelten je nach Sendeleistung der Anlage und Frequenz unterschiedliche
Grenzwerte (vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligungen von Mobilfunkanlagen,
2. Aufl., Zürich 2008, S. 55). Die entsprechenden Grenzwerte sind damit
von allen Mobilfunkanlagen mit einer Gesamtstrahlungsleistung von über
6 W – und vorliegend mithin von sämtlichen geplanten Antennen – zwin-
ERP
gend einzuhalten (Anhang 1 Ziffer 61 NISV).
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Für die Beurteilung der Einhaltung der Grenzwerte gilt gemäss Anhang 1
Ziffer 63 NISV als massgebender Betriebszustand der maximale Ge-
sprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. In der seit 1. Juni
2019 geltenden Fassung der NISV wurde diese Bestimmung dahingehend
ergänzt, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen
und der Antennendiagramme berücksichtigt wird. Sendeantennen sind in
diesem Sinne adaptiv, wenn ihre Senderichtung oder ihr Antennendia-
gramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst werden (An-
hang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV).
4.2.
Die Immissionsgrenzwerte (IGW) gelten an allen Orten, wo sich Menschen
normalerweise aufhalten können. Dies jedoch nicht permanent, sondern
jeweils nur für kürzere Dauer (OKA; Art. 13 Abs. 1 NISV). Das gilt beispiels-
weise für Passanten auf Strassen oder bei einem Aufenthalt in Lagerräu-
men. Die Immissionsgrenzwerte basieren auf den Empfehlungen bzw.
Richtlinien der Weltgesundheitsorganisation (WHO) sowie weiterer Fach-
gremien.
Die Anlagegrenzwerte (AGW) gehen erheblich über den Schutzumfang der
Immissionsgrenzwerte hinaus. Sie verlangen in Konkretisierung der Be-
stimmung von Art. 4 Abs. 1 NISV über die vorsorgliche Emissionsbegren-
zung an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN), welche in Art. 3 Abs. 3
NISV definiert werden, durchschnittlich um den Faktor 10 tiefere elektrische
Feldstärken. Als OMEN gelten nach dieser Bestimmung insbesondere
Räume in Gebäuden, in denen sich Menschen regelmässig während länge-
rer Zeit aufhalten (Wohn- und Schlafräume, permanente Arbeitsplätze etc.)
oder raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze. Die Anlage-
grenzwerte bewegen sich frequenzabhängig im Bereich zwischen 4 und
6 V/m. Für die hier in Frage stehenden Basisstationen, die in den erwähn-
ten Frequenzbereichen 700-900, 1'400-2'600 und 3'400-3'800 MHz senden
sollen, gilt gemäss Ziffer 64 lit. c Anhang 1 NISV ein maximal zulässiger
Anlagegrenzwert von 5 V/m.
5.1.
Die Rekurrierenden bringen vor, dass auf planerischer Ebene nicht ab-
schätzbar sei, welche Strahlenbelastung schlussendlich resultiere. Dies
deshalb, weil für ein funktionsfähiges 5G-Netz in der Gemeinde und in den
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Aussenwachten zusätzliche Antennen bzw. solche mit höheren Frequenzen
installiert werden müssten oder die Sendeleistung der geplanten Mobilfunk-
Antennenanlage erhöht werden müsse. Aus den Gesuchsakten sei weder
eine Gesamtplanung noch ein Endausbau des 5G-Netzes erkennbar. Um
die Gesamtbelastung aufgrund der zukünftigen Nutzung beurteilen zu kön-
nen, müsse die Netzplanung bekannt sein. Wie bei Hochspannungsleitun-
gen müsse der Netzplan auch für Mobilfunk-Antennenanlagen publiziert
werden. Nach dem Bundesgericht seien Standorte für Mobilfunk-Antennen-
anlagen nicht von einer umfassenden Planungs- und Koordinationspflicht
der Infrastruktur ausgenommen.
5.2.
Die Rekurrierenden verkennen, dass für die Errichtung von Mobilfunk-
anlagen keine Pflicht für das Einreichen eines Netzplans besteht. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann auch kein Sach- oder Richtplan
mit konkreten räumlichen (und zeitlichen) Vorgaben verlangt werden
(BGr 1C_685/2013 vom 6. März 2015, E. 2.4). Insofern kann auch keine
"Gesamtplanung" verlangt werden. Der rekurrentische Analogieschluss
vom Stromleitungsnetzbau zu Mobilfunk-Antennenanlagen geht deshalb
fehl, weil in Übereinstimmung mit der privaten Rekursgegnerin kein Plan-
genehmigungsverfahren für die Errichtung oder Änderung von Fernmelde-
anlagen vorgesehen ist. Auch aus BGE 133 II 321 vermögen die Rekurrie-
renden nichts für ihren Standpunkt abzuleiten (s. Rekurs S. 3). Die Ausfüh-
rungen in diesem Entscheid, wonach sämtliche Anlagen der Infrastruktur
Bestandteil einer umfassenden Planungs- und Koordinationspflicht seien,
wovon auch Antennenstandorte für die Mobiltelefonie nicht ausgenommen
seien, bezog sich nicht auf die Richt- oder Sachplanung. Sie erfolgten viel-
mehr im Zusammenhang mit dem Planungsgrundsatz, dass im ordentlichen
Baubewilligungsverfahren ein Bezug zu den Zonenflächen, auf welchen die
fragliche Baute oder Anlage erstellt werden soll, zu verlangen ist (E. 4.3.1).
Daraus kann indes nicht gefolgert werden, es bestehe die Pflicht zu einem
Sach- oder Richtplan bzw. zur Einreichung eines Netzplans durch Mobil-
funkanbieterinnen.
5.3.
Auch die rekurrentischen Vorbringen, dass die zukünftigen Auswirkungen
auf das Orts- und Landschaftsbild nicht abschätzbar seien und auch des-
halb die gesamte Netzplanung offenzulegen sei, überzeugt nicht. Zu beur-
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teilen ist vorliegend einzig, ob das geplante Bauvorhaben der privaten Re-
kursgegnerin den einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften ent-
spricht. Ob allfällige künftige Mobilfunk-Antennenanlagen – soweit erforder-
lich unter Berücksichtigung sämtlicher im jeweiligen Beurteilungszeitpunkt
allenfalls vorbestehender Anlagen – mit dem Orts- und Landschaftsbild zu
vereinbaren sein werden, ist nicht im vorliegenden Verfahren zu klären.
5.4.
Sodann wird dem rekurrentischen Anliegen, dass die Gesamtbelastung
aufgrund zukünftiger Nutzung beurteilbar sein müsse, in Übereinstimmung
mit den Ausführungen der privaten Rekursgegnerin bereits durch die NISV
Rechnung getragen.
Dies insofern, als die im Vergleich zu den Immissionsgrenzwerten erheblich
tiefer angesetzten Anlagegrenzwerte der vorsorglichen Emissionsbegren-
zung dienen und bei deren Festlegung gerade berücksichtigt wurde, dass
sie sich nur auf die von einer Anlage allein erzeugte Strahlung beziehen,
die Strahlung von mehreren Anlagen sich aber durchaus überlagern kann.
Deshalb musste sichergestellt werden, dass auch bei einer Kumulation der
Strahlungen der Immissionsgrenzwert nicht überschritten wird, aber auch
die Möglichkeit offengehalten werden, dass auch zukünftig noch neue, zu-
sätzliche Anlagen erstellt und betrieben werden (s. BUWAL, Erläuternder
Bericht zur Verordnung zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV]
vom 23. Dezember 1999, S. 7).
Das Zusammenwirken mehrerer Mobilfunk-Antennenanlagen wird ferner
von der NISV explizit geregelt. Für die Anwendbarkeit der Grenzwerte ist
entscheidend, ob die Antennen zusammen als eine Anlage zu beurteilen
sind oder nicht (erweiterter Anlagebegriff). Der Begriff der dabei zu berück-
sichtigenden massgeblichen Anlage findet sich in Ziff. 62 Abs. 1-4 An-
hang 1 NISV. Danach umfasst eine Antennengruppe alle Sendeantennen,
die am selben Mast oder an oder auf demselben Gebäude angebracht sind
(Abs. 1). Antennengruppen, die aus einem engen räumlichen Zusammen-
hang senden, gelten – ungeachtet des funktionellen Zusammenhangs – als
eine Anlage, unabhängig davon, in welcher Reihenfolge sie erstellt oder
geändert werden (Abs. 2). Aus einem räumlichen Zusammenhang senden
zwei Antennengruppen, wenn sich von jeder der beiden Antennengruppen
mindestens eine Sendeantenne im Perimeter der anderen Antennengruppe
befindet (Abs. 3). Schliesslich ist festgelegt, wie sich der massgebliche Pe-
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rimeter einer Sendeantenne berechnet (Abs. 4). Diese Regelung hat das
Bundesgericht als gesetzes- und verfassungskonform beurteilt
(s. BGr 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017, E. 3. sowie insbesondere
E. 3.6.4). Insofern wurde den rekurrentischen Bedenken im Verordnungs-
recht Rechnung getragen.
Diese Vorschriften sind bei einem fortlaufenden Ausbau der Mobilfunknetze
– soweit die Voraussetzungen gegeben sind – zu beachten. Indes wird erst
in den entsprechenden Bewilligungsverfahren zu den in Zukunft allenfalls
geplanten Mobilfunk-Antennenanlagen zu prüfen sein, ob auch diese die
Vorschriften der NISV – und damit auch diejenigen über die Erfassung von
Antennengruppen – einhalten. Heute bestehen weder Antennenanlagen
noch eine konkrete Planung über weitere Anlagen, die im Rahmen der Be-
urteilung der vorliegend strittigen Anlage nach Massgabe der vorstehenden
Bestimmungen hätten berücksichtigt werden müssen. Die rekurrentischen
Vorbringen, dass sich inskünftig die Perimeter von heute noch nicht konkret
geplanten Antennenanlagen dereinst überschneiden werden, sind spekula-
tiv und vorliegend nicht massgebend.
6.1.
Die Rekurrierenden machen sinngemäss geltend, dass die geplante Mobil-
funk-Antennenanlage am gewählten Standort nicht zonenkonform sei. Sie
widerspreche dem Zweck der Nutzungszone. Es sei kein Bezug der projek-
tierten Anlage zum Standort erkennbar. Infrastrukturanlagen könnten inner-
halb von Bauzonen nur als zonenkonform beurteilt werden, wenn sich ein
unmittelbarer Bezug zum Ort erkennen lasse. Dem eingereichten Gesuch
könne nicht entnommen werden, welche Bauzonen in den Aussenwachten
I., T. und E. mit der geplanten Anlage versorgt werden sollen.
6.2.1.
Die geplante Mobilfunk-Antennenanlage soll in der (kommunalen) Freihal-
tezone – und entgegen den rekurrentischen Vorbringen nicht in einer Bau-
zone – erstellt werden.
Gemäss § 40 Abs. 1 PBG dürfen in der Freihaltezone nur solche oberirdi-
schen Bauten und Anlagen erstellt werden, die der Bewirtschaftung oder
unmittelbaren Bewerbung der Freiflächen dienen und die den Zonenzweck
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nicht schmälern. Für andere Bauten und Anlagen gilt Art. 24 des Raumpla-
nungsgesetzes (RPG).
Da die geplante Mobilfunk-Antennenanlage nicht der Bewirtschaftung oder
unmittelbaren Bewerbung der Freiflächen dient, wurde diese von der Baudi-
rektion zu Recht in Übereinstimmung mit der Bestimmung von Art. 24 RPG
geprüft. Nach dieser Bestimmung können (Ausnahme-)Bewilligungen erteilt
werden, Bauten und Anlagen zu realisieren oder ihren Zweck zu ändern,
wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der
Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegen-
stehen (lit. b).
6.2.2.
Eine Baute oder Anlage ist im Sinne des Gesetzes dann standortgebunden,
wenn sie aus technischen oder betrieblichen Gründen oder wegen der Bo-
denbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewie-
sen ist. Die Standortgebundenheit kann eine positive oder eine negative
sein.
Positiv standortgebunden ist eine Baute oder Anlage dann, wenn sie aus
technischen oder betrieblichen Gründen oder aber aus Gründen der Bo-
denbeschaffenheit auf einen bestimmten Standort ausserhalb der Bauzo-
nen angewiesen ist. Dies trifft z.B. auf Energie- oder Rohstoffgewinnungs-
anlagen, auf Bergrestaurants oder auch auf bestimmte Kommunikations-
anlagen zu.
Negative Standortgebundenheit liegt vor, wenn eine Baute oder Anlage auf
Grund der von ihr ausgehenden Auswirkungen oder Gefahren nicht in einer
Bauzone realisiert werden kann (z.B. ein Schiessstand, eine Abfalldeponie
oder ein Tierheim). Können die Auswirkungen gestützt auf das Umwelt-
schutzrecht in einem Masse begrenzt werden, dass das Vorhaben in einer
Bauzone realisiert werden kann, fällt die Annahme der negativen Standort-
gebundenheit ausser Betracht (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-,
Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl., Zürich 1999, Rz. 709 ff. und dortige
Hinweise auf die Rechtsprechung).
6.2.3.
Ausreichend ist eine relative Standortgebundenheit. Es ist also nicht – im
Sinne einer absoluten Standortgebundenheit – erforderlich, dass überhaupt
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kein anderer Standort in Betracht fällt. Es müssen jedoch besonders wichti-
ge und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegen-
über andern Standorten innerhalb einer Bauzone als wesentlich vorteilhaf-
ter erscheinen lassen (u.a. BGE 141 II 245, E. 7.6.1.).
Kommunikationsanlagen wie Mobilfunk-Basisstationen können auf einen
Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sein, wenn eine Deckungs-
oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehre-
ren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise besei-
tigt werden kann oder es bei einem Standort innerhalb der Bauzonen zu ei-
ner nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des Netzes ver-
wendeten Frequenzen kommen würde. Ferner kann sich eine Standortge-
bundenheit dann ergeben, wenn mit einer Basisstation auch oder vor allem
Gebiete ausserhalb der Bauzonen mobilfunkmässig abgedeckt werden
müssen. Zu denken ist etwa an Verkehrsträger im privaten oder öffentli-
chen Verkehr (Strassen, Eisenbahnlinien), nicht eingezonte Weiler oder
touristische Anlagen (wie etwa Skigebiete), welche Orte grundsätzlich
ebenfalls einen Anspruch auf eine einwandfreie Mobilfunkversorgung ha-
ben.
Nicht ausreichend sind dagegen wirtschaftliche Vorteile des gewählten
Standorts (geringere Landerwerbskosten, voraussichtlich geringere Zahl
von Einsprachen) oder zivilrechtliche Gründe, wie z.B. die Weigerung von
anderen Eigentümern, einer Antenne auf ihren Grundstücken innerhalb der
Bauzonen zuzustimmen (u.a. BGr 1C_14/2008 vom 25. Februar 2009,
E. 4.1, mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung).
6.2.4.
Unter besonderen, im nachstehenden Sinne qualifizierten Umständen kann
sich allerdings ein Standort ausserhalb der Bauzonen im Vergleich zu ei-
nem Standort innerhalb der Bauzonen aufgrund einer Gesamtsicht unter
Beachtung aller massgebenden Interessen als derart vorteilhaft erweisen,
dass er ausnahmsweise in weiteren als den vorne genannten Fällen als
standortgebunden im Sinne von Art. 24 lit. a RPG anerkannt werden kann.
Im Unterschied zu anderen Bauten und Anlagen (wie Strassen, Parkplät-
zen, Deponien, Materialgewinnungsanlagen, Sportanlagen usw.) können
Funkantennen aufgrund ihrer Eigenschaft als in der Regel vergleichsweise
klein dimensionierte technische Infrastruktureinrichtung realisiert werden,
ohne dafür zwingend neues, unüberbautes Nichtbauzonenland in Anspruch
R4.2019.00176 Seite 11

nehmen zu müssen. Dies ist im Wesentlichen dann der Fall, wenn sie auf
früher erstellten Gebäuden oder Infrastruktureinrichtungen realisiert werden
können. Diesem Umstand ist bei der im Rahmen der Standortevaluation
vorzunehmenden Interessenabwägung gebührend Rechnung zu tragen
(BGr 1C_345/2008 vom 29. Januar 2009, E. 2.3).
Als Standorte für Kommunikationsanlagen ausserhalb der Bauzonen kön-
nen also nicht mehr nur solche in Frage kommen, welche für eine ange-
messene Abdeckung für die Mobiltelefonie oder für andere Funkdienste
aus technischen Gründen unentbehrlich sind. Vielmehr können sich im
Lichte der vorzunehmenden Interessenabwägung auch Standorte auf be-
stehenden Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen gegenüber sol-
chen innerhalb der Bauzonen als wesentlich geeigneter erweisen
(BGr 1C_200/2012 vom 17. Dezember 2012, E. 4.2). Zwingende Grundvo-
raussetzungen für eine derartige erweiterte ausnahmsweise Bejahung der
Standortgebundenheit sind, dass die Kommunikationsanlage ausserhalb
der Bauzonen keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland
bewirkt und nicht störend in Erscheinung tritt. Solches trifft grundsätzlich
nur für Örtlichkeiten zu, an denen sich bereits zonenkonforme oder zonen-
widrige Bauten und Anlagen befinden (BGE 141 II 245, E. 7.6.2.;
BGr 1C_405/2012 vom 24. April 2012, E. 3.1). Zu denken ist etwa an
Hochspannungsmasten, bestehende Funkmasten, Verkehrsanlagen, Be-
leuchtungskandelaber, weitere vergleichbare Infrastrukturanlagen sowie
landwirtschaftliche Gebäuden und Anlagen.
Selbst bei dieser erweiterten, speziell auf die eigenen Verhältnisse der
Kommunikationstechnik zugeschnittenen Bejahung der Standortgebunden-
heit darf eine Ausnahmebewilligung für eine Antennenanlage nur dann er-
teilt werden, wenn als zusätzliche Voraussetzung gewährleistet ist, dass
dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. In die In-
teressenabwägung sind im Rahmen der Standortfrage auch allenfalls mög-
liche Alternativlösungen innerhalb und ausserhalb der Bauzonen einzube-
ziehen. Nur wenn sich im Rahmen eines solchen Vergleichs ein Standort
ausserhalb der Bauzonen als deutlich geeigneter erweist, kann die Stand-
ortgebundenheit bejaht werden. Beim Standortvergleich sind nicht nur funk-
technische Aspekte, sondern auch solche wie etwa des Landschaftsschut-
zes zu gewichten (BGr 1C_200/2012 vom 17. Dezember 2012, E. 4.2.).
R4.2019.00176 Seite 12

6.3.
Im Rahmen ihrer Beurteilung der geplanten Mobilfunk-Antennenanlage er-
wog die Baudirektion hinsichtlich der Lage in der Freihaltezone zusammen-
gefasst, dass sich der geplante Standort am bestehenden Hochspan-
nungsmast auf dem Baugrundstück zwischen der Bauzone I. und dem Wei-
ler T. auf einer Erhöhung ([…]) des Moränenzugs befinde. Nach Prüfung
von Alternativstandorten in der Bauzone und auf bestehenden Mobilfunk-
masten von zwei anderen Mobilfunkgesellschaften, die sich jeweils 1'500 m
weit entfernt befinden würden, sei der geplante Standort als der geeignets-
te eruiert worden. Im Technischen Bericht vom 14. Juni 2019 sei plausibel
dargelegt worden, dass funktechnische Aspekte wie auch die Nutzung der
bestehenden Infrastruktur für den gewählten Standort sprechen würden.
Dieser überwiege somit gegenüber den Alternativstandorten durch seine
topografische Lage, Distanz zu den Zielgebieten und durch bessere Ver-
sorgung und/oder Kapazität. Überwiegende Interessen stünden keine ent-
gegen.
In der erwähnten Standortbegründung wird im Wesentlichen ausgeführt,
dass der vorgesehene Standort aus topografischen Gründen gewählt wor-
den sei. Die strittige Anlage werde integraler Bestandteil des Mobilfunknet-
zes der privaten Rekursgegnerin bilden und sei auf die Nachbarstandorte
abgestimmt. Das zu versorgende Gebiet bestehe aus den kleinen Ortschaf-
ten I., E., G. und einigen kleineren Weilern. Es umfasse auch einen gros-
sen Teil der Landwirtschaftszone, sowie einen Teil der Bauzone. Auf den
allesamt gut befahrenen Verbindungsstrassen zwischen den Ortschaften,
sowie auf den Haupt- und Nebenstrassen in Richtung X, K., W. und R. sei
eine bessere Versorgung mit Mobilfunkdienstleistungen notwendig. Auf
diesen Strecken soll für ausreichend Signalstärke, Verfügbarkeit sowie
auch Kapazität für die Nutzung von Mobilfunkdiensten gesorgt werden. An-
dernfalls könne beispielsweise während der Autofahrt ein Gespräch nicht
von der einen Antenne an eine andere "übergeben" werden und die Ver-
bindung werde unterbrochen. Die geplante Anlage diene der Behebung
dieses Problems. In dem zu versorgenden Gebiet bestehe mithin eine Ver-
sorgungslücke. Aufgrund der topografischen Lage des geplanten Standorts,
welcher mit Mobilfunk-Systemen der neuesten Technologie ausgestattet
werden solle, werde das bestehende Funknetz optimal ergänzt. Die Ver-
sorgungslücke könne geschlossen und Verbindungsunterbrüche eliminiert
werden. Die Versorgung durch Mobilfunkdienste auf der Frequenz
1'800 MHz könne auf einen durchgehend guten Pegel gebracht werden.
R4.2019.00176 Seite 13

Von den bestehenden Mobilfunkstandorten aus, sei dies aus topografi-
schen Gründen nicht möglich. Der Standort ermögliche in diesem Fre-
quenzbereich eine unterbrechungsfreie Versorgung von X in die südöstlich
gelegenen Ortschaften. Da die geplante Mobilfunk-Antennenanlage neben
dem Gebiet ausserhalb der Bauzone auch einen Anteil an Bauzonengebiet
versorgen solle, seien verschiedene Standorte innerhalb der Bauzone eva-
luiert worden. Indes könne mit keinem der geprüften Alternativstandorte in-
nerhalb der Bauzone die bestehende Versorgungs- und Kapazitätslücke
beseitigt werden. Der ausserhalb der Bauzone erzielbare Versorgungsvor-
teil sei so wichtig, dass die geplante Mobilfunk-Antennenanlage zwingend
ausserhalb der Bauzone erstellt werden müsse. Aufgrund der funktechni-
schen Aspekte und des Umstandes, dass die Mobilfunk-Antennenanlage
an einem bestehenden Hochspannungsmast errichtet werden könne, er-
weise sich der geplante Standort gegenüber einem Standort bzw. mehreren
Standorten innerhalb der Bauzone als derart vorteilhaft, dass er als stand-
ortgebunden im Sinn des Art. 24 lit. a RPG anzuerkennen sei. In der für ei-
ne Mitbenützung ausschlaggebenden Umgebung des geplanten Standortes
stehe keine Mobilfunk-Antennenanlage zur Mitbenützung zur Verfügung.
6.4.
Diese Ausführungen der Baudirektion sowie der privaten Rekursgegnerin
zur Standortgebundenheit überzeugen. Die Versorgungskarten in der er-
wähnten Standortbegründung zeigen auf, dass die zurzeit mangelhafte
Netzabdeckung in der Landwirtschaftszone, im Siedlungsgebiet G., E. und
I. sowie auf den Verbindungsstrassen […] sowie […] mit der strittigen Ba-
sisstation sendetechnisch behoben werden kann (act. 18.7, S. 6 f.). Für die
Standortgebundenheit spricht gemäss den vorstehenden Darlegungen be-
reits, dass vorliegend nicht nur Siedlungsgebiet, sondern auch ein grosses
Gebiet ausserhalb der Bauzone, nämlich das Landwirtschaftsgebiet samt
den genannten, dieses Gebiet durchkreuzenden Verbindungsstrassen, mo-
bilfunkmässig abgedeckt werden sollen. Es besteht ein genügend enger
funktionaler Zusammenhang zwischen dem Standort und dem zu versor-
genden Gebiet.
Sodann sind auch die Ausführungen in der Standortbegründung, wonach
keine vergleichbaren mobilfunktechnischen Alternativen innerhalb einer
Bauzone bestehen, welche die Versorgungslücken gleichermassen ausfül-
len könnten, nachvollziehbar und überzeugend. Der geplante Standort er-
scheint auch deshalb als besser geeignet als ein solcher innerhalb einer
R4.2019.00176 Seite 14

weiter entfernten Bauzone, weil für die auf dem bereits bestehenden Strom-
leitungsmast vorgesehene strittige Mobilfunk-Antennenanlage – obwohl in
der Landwirtschaftszone liegend – kein neues unüberbautes Nichtbauzo-
nenland in Anspruch genommen werden muss und daher keine (weitere)
Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland stattfindet. Die neuen damit
einhergehenden diesbezüglichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt sind
deshalb äusserst gering. Unter diesen Umständen ist auch kein anderer
Standort ausserhalb der Bauzone erkennbar, der besser geeignet wäre als
der vorliegend vorgesehene.
Angesichts der nachvollziehbaren Standortbegründung mit einer eingehen-
den Prüfung von Alternativstandorten (auch solche innerhalb von Bauzo-
nen) ist nicht nachvollziehbar, dass die Rekurrierenden vorbringen, es sei
"offensichtlich" keine Standortevaluation gemacht worden.
6.5.
Überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 lit. b RPG, welche der erteil-
ten Ausnahmebewilligung entgegenstehen, sind nicht ersichtlich und die
Rekurrierenden bringen nicht substantiiert vor, was in diesem Sinne gegen
den gewählten Standort sprechen könnte.
Auch wenn das Vorhaben gemäss dem Inventar der Natur- und Land-
schaftsschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung von X im Objekt
Nr. 1 (Moränenzug I. – E.) liegt, steht dieser Umstand einer Ausnahmebe-
willigung nicht per se entgegen. Dabei handelt es sich um ein geologisches
bzw. geomorphologisches Objekt, dessen Ziel die ungeschmälerte Erhal-
tung des den Maximalbestand des würmeeiszeitlichen Bodensee-
Rheingletschers dokumentierenden Moränenwalles ist. Verboten sind ins-
besondere beeinträchtigende Geländeveränderungen sowie – im Bauge-
biet I. – den wesentlichen Charakter des Moränenzugs beeinträchtigende
Bauten (s. Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von über-
kommunaler Bedeutung von X […]).
Die geplanten Antennenmodule sollen an einem bestehenden, rund 40 m
hohen und 14,6 m ausladenden Hochspannungsmast in Stahlfachwerk-
bauweise auf einer Höhe von ca. 25 m angebracht werden. Sie sollen sehr
nahe am Mast, d.h. ohne diesen seitlich erheblich zu überragen, installiert
und zudem diesem farblich angepasst werden. Geländeveränderungen
werden mit dem strittigen Bauvorhaben mithin keine vorgenommen. Die
R4.2019.00176 Seite 15

geplante Anlage tritt im Verhältnis zum dominanten Mast zudem äusserst
untergeordnet in Erscheinung und wird deshalb kaum auffallen. Es ist
schlichtweg nicht erkennbar, inwiefern die geplante Anlage im Widerspruch
zur Umgebung sowie zum vorgenannten Schutzziel des betroffenen geolo-
gischen bzw. geomorphologischen Objekts treten könnte. Eine Beeinträch-
tigung des wesentlichen Charakters des Moränenzugs hat die geplante
Baute nicht zur Folge. Die Rekurrierenden zeigen denn auch nicht substan-
tiiert auf, inwiefern das Objekt beeinträchtigt werden könnte.
Den Anliegen des Natur- und Landschaftsschutzes wurde entgegen den
sinngemässen Vorbringen der Rekurrierenden gebührend Rechnung getra-
gen. Angesichts der unsubstantiierten Vorbringen der Rekurrierenden ist
ferner nicht erkennbar, inwiefern die geplante Anlage gegen Anliegen eines
geschützten Ortsbildes verstossen soll.
6.6.
Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die Ausnahmebewilligung gemäss
Art. 24 RPG zu Recht erteilt wurde.
7.
Die Rekurrierenden monieren, dass die private Rekursgegnerin ohne neues
Baugesuch die Sendeleistung der adaptiven Antennen erhöhen könnte.
Hierzu müsste sie kein neues Standortdatenblatt einreichen, da sie einfach
die Berechnungsweise des Mittelwerts der Sendeleistung der adaptiven An-
tennen ändern könnte. Die effektive Strahlenbelastung sei in der Folge we-
der erkennbar noch abschätzbar.
Diese Vorbringen sind spekulativ und betreffen einen künftigen Sachver-
halt. Für die Beurteilung der vorliegend strittigen Mobilfunk-Antennenanlage
ist die aktuelle Rechtslage unter Beachtung der Vollzugsempfehlungen
bzw. des noch zu erwähnenden Informationsschreibens 5G des BAFU. Die
Strahlenbelastung der strittigen Mobilfunk-Antennenanlage lässt sich auf
der Grundlage der Angaben im Standortdatenblatt beurteilen und ist des-
halb auch ohne weiteres abschätzbar. Darüber, wie Mobilfunk-Antennen-
anlagen inskünftig zu beurteilen sein werden, ist nicht im vorliegenden Ver-
fahren zu befinden. Die gegenteiligen rekurrentischen Vorbringen sind un-
begründet.
R4.2019.00176 Seite 16

8.1.
Die Rekurrierenden bringen vor, dass weder eine auf adaptive bzw.
5G-Antennen ausgerichtete Vollzugsempfehlung zur NISV noch diesbezüg-
liche Messvorschriften bestünden. Die herkömmlichen Messverfahren
könnten für adaptive 5G-Antennen aufgrund deren Funktionsweise nicht
herangezogen werden. Die zu erwartende Ergänzung zur Vollzugsempfeh-
lung solle darüber Auskunft geben, wie die adaptiven Antennen behandelt
werden sollen, sodass eine Überschreitung der Grenzwerte ausgeschlos-
sen werden könne. Deshalb sei das "Baubewilligungsverfahren" zu sistie-
ren.
8.2.
Die beantragte Sistierung wurde bereits mit Präsidialverfügung vom 16. Ja-
nuar 2020 mit Verweis auf das Beschleunigungsgebot abgewiesen. Dieser
Entscheid ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen. Um den Sorgen der
Rekurrierenden zu begegnen sind sie bemerkungshalber auf Folgendes
hinzuweisen:
Vollzugsempfehlungen oder -hilfen richten sich primär an Vollzugsbehörden
und ihr Zweck liegt darin, unbestimmte Rechtsbegriffe von Gesetzen und
Verordnungen zu konkretisieren und eine einheitliche Vollzugspraxis zu
ermöglichen. In diesem Sinn enthält die Vollzugsempfehlung NISV Erläute-
rungen und Präzisierungen hinsichtlich Mobilfunk-Basisstationen. Sie dient
als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu setzen. Daraus folgt, dass ande-
re Lösungen nicht ausgeschlossen sind, sofern sie ebenfalls rechtskonform
sind (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, Bd. 2, S. 1412 f.). Der
Umstand, dass adaptive 5G-Antennen in der aktuell publizierten Fassung
der Vollzugsempfehlung NISV nicht thematisiert werden und ein diesbezüg-
licher Nachtrag noch ausstehend ist, kann deshalb nicht pauschal zur Bau-
verweigerung der geplanten Mobilfunk-Antennenanlage führen. Entschei-
dend ist vielmehr, ob das Vorgehen der Rekursgegnerinnen, wonach adap-
tive Antennen nach dem sog. "worst-case"-Szenario behandelt werden, mit
den Vorgaben der NISV zu vereinbaren ist.
Das BAFU und mithin dieselbe Fachbehörde, welche die Vollzugsempfeh-
lung NISV erlassen hat und auch einen Nachtrag in Bezug auf die Berück-
sichtigung adaptiver Antennen ausarbeiten wird, wendet sich im Informati-
onsblatt "Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz"
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vom 17. April 2019 (nachfolgend: Informationsschreiben 5G) an die Kanto-
ne, mit dem Zweck, für die Zeit bis zur Publikation einer ergänzten Voll-
zugsempfehlung eine einheitliche Vollzugspraxis zu ermöglichen. In diesem
Informationsschreiben empfiehlt das BAFU, adaptive Antennen bis zum
Vorliegen des Nachtrages nach dem sog. "worst-case"-Szenario zu behan-
deln. D.h. die Strahlung soll wie bei konventionellen Antennen anhand des
maximalen Gesprächs- und Datenverkehrs bei maximaler Sendeleistung
beurteilt werden. Damit – so das BAFU – wird die tatsächliche Strahlung
von adaptiven Antennen überschätzt und ist die Beurteilung auf der siche-
ren Seite (Informationsschreiben 5G, S. 4). Sodann wandte sich das BAFU
mit Schreiben vom 31. Januar 2020 "Informationen zu adaptiven Antennen
und 5G (Bewilligung und Messung)" an die kantonalen bzw. städtischen
Fachstellen und bestätigte darin diese Empfehlung. Dem ist nichts entge-
gen zu halten, zumal die Einhaltung der Grenzwerte mit diesem Vorgehen
sichergestellt ist und kein Widerspruch zu den Anliegen der Umweltschutz-
gesetzgebung vorliegt.
8.3.
Ebenfalls lediglich bemerkungshalber ist auf die weitere rekurrentische Be-
gründung des Sistierungsantrags einzugehen, wonach es an einer die Be-
sonderheiten von adaptiven 5G-Antennen berücksichtigenden amtlichen
Messempfehlung mangle.
Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berech-
nungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach An-
hang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen
Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt geeignete Mess- und
Berechnungsmethoden.
Weder die Vollzugsempfehlung zur NISV noch die Messempfehlung NISV
(Nichtionisierende Strahlung, Mobilfunk-Basisstationen [GSM], Messemp-
fehlung, BUWAL/BAFU, Bern 2002) sehen explizit auf die 5G-Technologie
zugeschnittene Messempfehlungen vor. Im erwähnen Informationsschrei-
ben 5G hielt das BAFU allerdings fest, dass, selbst wenn für die Messfir-
men noch keine Akkreditierungsmöglichkeit basierend auf einer Messemp-
fehlung des BAFU bzw. des Eidgenössischen Instituts für Metrologie
(METAS) bestehe, Messungen vorgenommen werden könnten. In diesem
Fall hätten sich die Messfirmen am aktuellen Stand der Technik zu orientie-
R4.2019.00176 Seite 18

ren (Informationsschreiben 5G, S. 5). Dieses Vorgehen empfahl das BAFU
auch im Schreiben vom 31. Januar 2020.
Am 18. Februar 2020 wurde sodann der technische Bericht des METAS
"Measurement Method for 5G NR Base Stations up to 6 GHz" publiziert
(https://www.metas.ch/metas/de/home/dok/publikationen/meldungen/2020-
02-18.html; zuletzt besucht am 10. Juli 2020). Darin wird ausgeführt, dass
die mit der Einführung von New Radio (NR) als Technologie in 5G-Mobil-
funknetzen zu erarbeitende Referenzmethode für die Messung der Feld-
stärke von NR-Anlagen im Innen- und Aussenbereich folgende Anforderun-
gen erfüllen müsse: Robustheit und Durchführbarkeit, Bereitstellung von
präzisen Hochrechnungen unter Vermeidung von Über- oder Unterschät-
zung der elektrischen Feldstärken im massgebenden Betriebszustand, Be-
rücksichtigung der Steuerungsfunktionen der Strahlungskeule in der
5G-Technologie, Berücksichtigung der Variabilität der Senderichtung und
der Antennendiagramme bei 5G-adaptiven Antennen gemäss Anhang 1
Absatz 63 NISV, Übereinstimmung mit früheren Messempfehlungen sowie
die Anwendbarkeit auf FDD- und TDD-Duplexverfahren. Das METAS
schlägt dabei zwei verschiedene Messmethoden vor: Die code-selektive
Messmethode (Referenzmethode) und die frequenzselektive Messmetho-
de. Mit der code-selektiven Messmethode lasse sich die Konformität oder
Nichtkonformität einer Anlage eindeutig nachweisen. Mit der frequenzselek-
tiven Messmethode hingegen lasse sich lediglich die Konformität einer An-
lage mit den Vorgaben bestätigen, nicht hingegen die Nichtkonformität,
womit die METAS diese Messmethode nur als orientierende Messung emp-
fiehlt (S. 4, 14 und 16).
Somit lässt sich festhalten, dass durchaus von der Fachbehörde des Bun-
des empfohlene Messverfahren für die Überprüfung der Strahlenbelastung
adaptiver 5G-Antennen bestehen und es liegen keine Anhaltspunkte vor,
um an der Richtigkeit der diesbezüglichen fachbehördlichen Einschätzung
zu zweifeln.
9.1.
Die Rekurrierenden machen geltend, dass die Grenzwerte bei der strittigen
Mobilfunk-Antennenanlage überschritten seien, weil die Anlage technisch
bedingt mit voller Leistung betrieben werden müsse, um eine sinnvolle Ab-
deckung zu erreichen. Die adaptiven Antennen seien für eine zehnmal
R4.2019.00176 Seite 19

schnellere Datenübertragung als 4G-Antennen ausgelegt, was physikalisch
eine höhere Sendeleistung voraussetze. Nach Angaben des Herstellers sei
die Antenne auf 31'500 W ausgelegt. Durch die Änderung der NISV be-
ERP
stehe die Möglichkeit, bei adaptiven Antennen nicht mehr den Spitzenwert,
sondern einen anderen Wert als Sendeleistung zu berücksichtigen. Auf-
grund der verhältnismässig kleinen Sendeleistung und den Versprechen
der privaten Rekursgegnerin als Mobilfunkanbieterin müsse es sich bei der
angebenden Sendeleistung um einen Mittelwert handeln. Es könne heute
nicht festgestellt werden, wie der Mittelwert ermittelt werde und welche
Spitzenwerte zwischenzeitlich erreicht würden. Da am OMEN mit der
höchsten Belastung der Grenzwert bereits beinahe erreicht werde, müsse
im Moment der maximalen Datenübertragung davon ausgegangen werden,
dass die Grenzwerte erheblich überschritten seien. Bei der Anwendung des
sog. "worst-case" sei missachtet worden, dass sich adaptive Antennen von
herkömmlichen unterscheiden würden. Der "worst-case" bei adaptiven An-
tennen sei im Moment der maximalen Datenübertragung in eine einzige
Senderichtung. In diesem Moment fokussiere die Sendeantenne ihre Leis-
tung auf eine kleine Fläche. Es werde im Baugesuch indes nur das "worst-
case"-Szenario herkömmlicher Antennen behandelt. Die zu erwartende
Strahlung werde enorm unterschätzt und die Grenzwerte könnten fast um
das Vierfache überschritten sein.
9.2.
Wie erwähnt empfehlt das BAFU, adaptive Antennen wie herkömmliche An-
tennen nach dem sog. "worst-case"-Szenario zu beurteilen. D.h. die rekur-
rentischerseits angesprochenen Änderung von Anhang 1 Ziffer 63 NISV,
wonach bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen und
der Antennendiagramme berücksichtigt werden, wird vorliegend nicht be-
rücksichtigt. Dies hat zur Folge, dass es sich bei den im Standortdatenblatt
angegebenen Sendeleistungen, auf welcher Grundlage die Ermittlung der
Immissions- und Anlagegrenzwerte erfolgten, um Maximalleistungen han-
delt, die im Betrieb – auch beim maximalen Gesprächs- und Datenver-
kehr – nicht überschritten werden dürfen. Es wird entgegen den rekurrenti-
schen Vorbringen mithin nicht nur ein Teil der angegebenen Sendeleistung
berücksichtigt, sondern die konkret eingegebene und bewillige (Maximal-)
Leistung. Gemäss Standortdatenblatt sind die Grenzwerte bei sämtlichen
OMEN eingehalten, womit die diesbezüglichen Vorbringen der Rekurrie-
renden ins Leere zielen. Eine Grenzwertüberschreitung findet entgegen ih-
R4.2019.00176 Seite 20

rer Auffassung auch dann nicht statt, wenn die Antennen in eine einzige
Senderichtung strahlen sollten. Die Antennen vermögen auch in diesem
theoretischen Fall keine höhere Leistung zu erbringen als die maximal ein-
gestellte und bewilligte Leistung. Ausgehend von der beantragten Sende-
leistung als Maximalleistung resultiert daher auch in diesem Fall keine hö-
here Strahlenbelastung als die errechnete und im Standortdatenblatt dekla-
rierte.
An alledem vermag nichts zu ändern, dass die vorgesehenen Antennen-
module gemäss Herstellerangaben eine viel höhere Leistung zu erbringen
vermögen. Es bleibt dabei, dass die strittige Mobilfunk-Antennenanlage nur
mit der im Standortdatenblatt ausgewiesenen und bewilligten Sendeleis-
tung betrieben werden darf. Dies gilt auch in Bezug auf den Umstand, dass
die Antennen in der Lage sind, in alle Richtungen des Sektors zu strahlen
(s. Rekurs, S. 5). Die Strahlungscharakteristika der strittigen Antennen sind
im Standortdatenblatt ausgewiesen. Ob diese technisch gesehen noch in
andere Richtungen strahlen könnten, ist für die Beurteilung nicht von Be-
lang. Die Einhaltung der Grenzwerte ist mithin – im Zusammenspiel mit den
durchzuführenden Abnahmemessungen und dem QS-System (s. dazu
nachfolgend Ziffer 10.1. f.) – sichergestellt.
Da die Variabilität nicht berücksichtigt wird und die besagte Neuerung der
Bestimmung Anhang 1 Ziffer 63 NISV nicht zur Anwendung gelangt, erüb-
rigt sich auch die Überprüfung dieser Verordnungsbestimmung auf ihre
Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht (s. Rekurs, S. 7).
Die Rüge ist unbegründet.
10.1.
Die Rekurrierenden machen zusammengefasst geltend, dass das
QS-System für die Erfassung adaptiver Antennen untauglich sei. Deshalb
könne die Strahlenbelastung nicht abgeschätzt werden und das Baugesuch
sei abzuweisen.
10.2.
Das Bundesgericht hat in zahlreichen Urteilen festgehalten, dass die
QS-Systeme der Mobilfunkbetreiberinnen die Einhaltung der Grenzwerte
bei den schweizerischen Mobilfunk-Antennenanlagen vollumfänglich ge-
R4.2019.00176 Seite 21

währleisten (u.a. in BGr 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010, E. 4.2). Es ist
nicht erkennbar, inwiefern dies bei 5G-Antennen nicht mehr zutreffen soll.
Die private Rekursgegnerin legt im Schreiben vom 2. September 2019 zu-
dem schlüssig dar, wie die von der privaten Rekursgegnerin eingesetzten
adaptiven Antennen von ihrem QS-System erfasst werden (s. act. 12.3).
Die Rekurrierenden vermögen dies allein mit ihren pauschalen Vorbringen,
wonach die Antennen mit einer höheren Sendeleistung senden können als
auf dem Standortdatenblatt vermerkt ist, nicht in Frage zu stellen. Wie er-
wähnt ist die technisch mögliche Maximalleistung der Antennen für die Be-
urteilung der Rechtmässigkeit der nachgesuchten, bewilligten und im Be-
trieb einzustellenden Leistung nicht ausschlaggebend. Es sind somit keine
Mängel am QS-Systems der privaten Rekursgegnerin feststellbar. Auch
diese Rüge ist unbegründet.
11.1.
Die Rekurrierenden äussern gesundheitliche Bedenken in Bezug auf die
von der strittigen Mobilfunk-Antennenanlage ausgehenden hochfrequenten
Strahlung. Sie bringen vor, dass das "neue Mobilfunknetz" mit einem höhe-
ren Frequenzband betrieben werde und sehr hohe Bitraten aufweise. Die
Signalformen von 5G-Antennen und insbesondere die Höhe der Spitzen
der gepulsten Strahlung seien nicht bekannt. Die Feldstärken würden ext-
reme Schwankungen aufweisen. Wenn nur mittlere Sendeleistungen ange-
ben würden, werde über die Überschreitung der Anlagegrenzwerte hinweg-
getäuscht. Etwa könnten Menschen mit Herzschrittmachern in Lebensge-
fahr geraten, wenn die Grenzwerte auch nur kurzzeitig, aber massiv über-
schritten würden. Es sei bisher noch nicht untersucht worden, wie sich die
Technologie auf die Gesundheit des Menschen auswirke. Sie könne jeden-
falls nicht als unbedenklich eingestuft werden. Für die Belastung durch orts-
feste Anlagen fehlten aussagekräftige Langzeituntersuchungen. Auch ein
Bericht der Weltgesundheitsorganisation (WHO) sei noch ausstehend und
es sei unklar, wann dieser fertiggestellt werde. Es lägen keine Untersu-
chungen vor, welche die Folgen des Kommens und Gehens von hochfre-
quenter Strahlung auf den Körper habe. Weder die kantonalen noch die
kommunalen Bewilligungsbehörden seien technisch und wissenschaftlich in
der Lage, das Baugesuch auf seine Auswirkungen auf die Umwelt gemäss
dem USG zu prüfen. Es gebe unzählige Studien, welche eine Gefährdung
durch "diese Strahlenbelastung" nachweisen.
R4.2019.00176 Seite 22

11.2.
Wie bereits dargelegt kann auch bei (adaptiven) 5G-Antennen die Einhal-
tung der Grenzwerte gewährleistet werden. Der Rüge, dass deshalb
schwere Gesundheitsschäden drohten, weil bei adaptiven Antennen über
die Überschreitung der Anlagegrenzwerte hinweggetäuscht werde oder bei
5G-Antennen die Einhaltung der Grenzwerte nicht gewährleistet werden
könne, ist damit die Grundlage entzogen. Dies insbesondere auch deshalb,
weil bei der Berechnung der Strahlen der strittigen Mobilfunk-Antennen-
anlage wie erwähnt nicht von mittleren, sondern von Maximalwerten aus-
gegangen wird.
11.3.
Sodann ist zunächst auf die konzeptionelle Ausgestaltung des Schutzes vor
nichtionisierender Strahlung hinzuweisen: Der Verordnungsgeber hat in der
NISV zwei Grenzwerte festgelegt, um sowohl den wissenschaftlich nach-
gewiesenen Gesundheitsauswirkungen (Erwärmung des Körpers/ther-
mische Wirkungen) als auch mögliche andere (noch unklare) Effekten
(nicht-thermische bzw. biologische Effekte) Rechnung zu tragen. Es han-
delt sich dabei um die eingangs dieses Entscheids erwähnten Immissions-
grenzwerte einerseits und die Anlagegrenzwerte andererseits. Letztere
wurden in Umsetzung des gesetzlichen Vorsorgeprinzips festgelegt. Das
Bundesgericht hat in dem von der privaten Rekursgegnerin ebenfalls zitier-
ten Entscheid BGE 126 II 399 (= Pra 2001 Nr. 44) zu dieser Problematik
zudem ausgeführt, dass der Verordnungsgeber erkannt habe, dass mit der
blossen Übernahme der ICNIRP-Grenzwerte (International Commission On
Non-ionizing Radiation Protection [ICNIRP]) mit Blick auf mögliche nicht-
thermische Wirkungen der Schutz vor nichtionisierender Strahlung lücken-
haft wäre. Er habe daher zusätzlich vorsorgliche Emissionsbegrenzungen
angeordnet (Art. 4 NISV), die das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum
Teil erst vermutet würden und noch nicht absehbar seien, möglichst gering
halten sollen. Für verschiedene Kategorien von Anlagen bestimme sich die
vorsorgliche Emissionsbegrenzung auf Grund besonderer Anlagegrenzwer-
te (Art. 4 Abs. 1 NISV), bei den übrigen Anlagen seien die Emissionen so
weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirt-
schaftlich tragbar sei (Art. 4 Abs. 2 NISV). Mit diesen zusätzlichen Emissi-
onsbegrenzungen trage die neue Verordnung dem Vorsorgeprinzip Rech-
nung (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG) und konkretisiere die im Sinne
der Vorsorge erforderlichen Massnahmen.
R4.2019.00176 Seite 23

Das Bundesgericht hat die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV im
grundlegenden Entscheid BGE 126 II 399 als gesetzes- und verfassungs-
konform beurteilt (E. 4) und festgehalten, dass die NISV die vorsorgliche
Emissionsbegrenzung abschliessend regle und die rechtsanwendenden
Behörden im Einzelfall keine weitergehende Begrenzung verlangen könn-
ten (E. 3c). Diese Rechtsprechung wurde vom Bundesgericht in den letzten
Jahren mehrfach bestätigt (statt vieler: BGE 138 II 173, E. 5.1;
BGr 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017, E. 3.5.2; BGr 1C_340/2013 vom
4. April 2014, E. 3.3). Sodann hat das Bundesgericht festgehalten, dass es
in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden sei, die internationale
Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenen-
falls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV beim Bundesrat zu bean-
tragen (BGr 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010, E. 4.2; BGr 1C_340/2013
vom 4. April 2014, E. 3.3).
11.4.
Das BAFU als Umweltfachstelle des Bundes hat mithin die Aufgabe, die
Forschung über gesundheitliche Auswirkungen nichtionisierender Strahlung
(NIS) zu verfolgen, die Ergebnisse zu bewerten und die Öffentlichkeit über
den Stand der Wissenschaft und der Erfahrung zu informieren. Dieser bil-
det die Grundlage für die Immissionsgrenzwerte der NISV. Das BAFU wür-
de dem Bundesrat eine Anpassung dieser Grenzwerte empfehlen, wenn
neue gesicherte Erkenntnisse aus der Forschung oder aufgrund von All-
tagserfahrungen dies erforderten.
Sodann ist darauf hinzuweisen, dass im Jahr 2018 von der damaligen Vor-
steherin des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunika-
tion (UVEK) eine Arbeitsgruppe eingesetzt wurde, welche die Bedürfnisse
und Risiken für die nähere und weitere Zukunft von Mobilfunk und Strah-
lenbelastung, insbesondere mit der Einführung von 5G, analysieren soll. In
ihrem Bericht "Mobilfunk und Strahlung" vom 18. November 2019 fasste die
Arbeitsgruppe den Stand des Wissens über gesundheitliche Folgen zu-
sammen. Sie hält fest, dass es hinsichtlich eventueller gesundheitlicher
Auswirkungen der 5G-Funktechnologie bisher nur wenige Studien an Zellen
und Tieren zu akuten Effekten gebe. Die Risikoabschätzung der Arbeits-
gruppe habe sich deshalb auf Studien abgestützt, die in der Vergangenheit
zur 2G-, 3G- und 4G-Technolgie durchgeführt worden seien und mit Fre-
quenzen arbeiten würden, die im selben Bereich lägen wie diejenigen Fre-
quenzen, die gegenwärtig für 5G genutzt würden. Gesundheitsauswirkun-
R4.2019.00176 Seite 24

gen unterhalb der Immissionsgrenzwerte der NISV seien bisher nicht kon-
sistent nachgewiesen worden. Aus Wissenschaft und Praxis lägen indes
gleichzeitig unterschiedlich gut abgestützte Beobachtungen für Effekte un-
terhalb der Immissionsgrenzwerte vor. Die Evidenzlage dieser Effekte im
Hinblick auf das Vorsorgeprinzip schätzte die Arbeitsgruppe zusammenge-
fasst indes als ungenügend ein (s. Bericht "Mobilfunk und Strahlung",
S. 8 f.).
Zu beachten ist ferner, dass das BAFU bereits im Jahr 2014 eine Beraten-
de Expertengruppe NIS (BERENIS) einberufen hat. Diese sichtet die neu
publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema und wählt diejenigen
zur detaillierten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht für den Schutz des
Menschen von Bedeutung sind oder sein könnten. Die Ergebnisse der Eva-
luation werden vierteljährlich in Form eines Newsletters auf der Internetsei-
te des BAFU publiziert (https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/
elektrosmog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-berenis.html, zuletzt
besucht am 6. Juli 2020), womit das BAFU gleichzeitig auch die Bevölke-
rung informiert und auf dem neusten Stand hält. Auch die BERENIS hat im
Rahmen ihrer Tätigkeit keine Studie sichten können, aufgrund welcher sie
eine Grenzwertanpassung – insbesondere auch im Hinblick auf die fünfte
Mobilfunkgeneration – hätte empfehlen können und müssen.
11.5.
Die Rekurrierenden vermögen nicht aufzuzeigen, dass die zuständigen
Fachbehörden oder der Bundesrat als Verordnungsgeber angesichts einer
wissenschaftlich nachgewiesenen Gefährdung oder Belästigung untätig
geblieben sind und es unterlassen haben, eine gebotene Anpassung der
Grenzwerte zu beantragen beziehungsweise vorzunehmen. Es ist daher
davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wis-
senschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehen-
de Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt und folglich auch
anzuwenden ist. Dies gilt auch hinsichtlich der in den Informationsschreiben
abgegebenen Empfehlungen des BAFU in Bezug auf adaptive bzw.
5G-Antennen. Anhand des gegenwärtigen Kenntnisstandes über die Ge-
sundheitsgefährdung lässt sich nichts dagegen einwenden. Daran ändert
sodann auch nichts, dass aus der Forschung unterschiedlich gut abgesi-
cherte Beobachtungen vorliegen, wonach es noch andere biologische Ef-
fekte geben soll, die nicht auf eine Erwärmung des Körpergewebes infolge
Absorption der Strahlung zurückgeführt werden können, zumal damit ver-
R4.2019.00176 Seite 25

bundene Gesundheitsfolgen nicht bekannt sind (s. BAFU, Information an
die Kantone, Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der
Schweiz, vom 17. April 2019, S. 6).
Ferner ist nicht erkennbar, dass die kommunalen und kantonalen Bewilli-
gungsbehörden nicht in der Lage sein sollen, Baugesuche betreffend Mobil-
funk-Antennenanlagen im Hinblick auf deren Auswirkungen auf die Umwelt
bzw. Gesundheit zu beurteilen. Der Schutz vor nichtionisierender Strahlung
wird in der NISV abschliessend geregelt. Die Bewilligungsbehörden haben
die entsprechenden Bauvorhaben in dieser Hinsicht einzig auf Überein-
stimmung mit diesen Vorschriften zu prüfen. Dabei können sie die vom
Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommu-
nikation (UVEK) bezeichneten kantonalen oder – im Falle von Zürich und
Wnterthur – städtischen Fachstellen beiziehen. Bei Einhaltung der Grenz-
werte ist der beschriebenen Konzeption entsprechend davon auszugehen,
dass insbesondere dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip genügend
Rechnung getragen wurde. Darüberhinausgehende technische und wis-
senschaftliche Überprüfungen der Auswirkungen von Mobilfunk-
Antennenanlage auf die Umwelt haben Behörden deshalb nicht vorzuneh-
men.
11.6.
Die Rekurrierenden verlangen zumindest sinngemäss einen Unbedenklich-
keitsnachweis für hochfrequente Strahlung. Ein solcher kann nach der bun-
desgerichtlichen Rechtsprechung gestützt auf die umweltschutzrechtlichen
Vorschriften von den Betreibergesellschaften indes nicht verlangt werden.
Gemäss Bundesgericht ist der wissenschaftliche Nachweis der Unbedenk-
lichkeit von Kommunikationsanlagen bereits aus prinzipiellen Gründen nicht
zu erbringen. Wissenschaftlich gesicherte Aussagen könnten nur zum Vor-
handensein von Effekten gemacht werden, während zur Abwesenheit von
Effekten nur Wahrscheinlichkeitsaussagen möglich seien, basierend auf
der Häufigkeit von Studien, in denen kein biologischer Effekt gefunden
werden konnte. Eine 100-prozentige Sicherheit sei jedoch nie möglich
(BGr 1A.106/2005 vom 17. November 2005, E. 4).
11.7.
Zu den rekurrentischen Vorbringen betreffend besonders empfindliche
Menschen ist festzuhalten, dass aufgrund der beschriebenen gesetzlichen
Konzeption auch eine allfällige Empfindlichkeit einzelner Bevölkerungs-
R4.2019.00176 Seite 26

gruppen wie beispielsweise von Betagten, Kranken und Kindern bei der
Festlegung der Grenzwerte zu berücksichtigen ist (Art. 13 Abs. 2 USG). Die
NIS-Verordnung sieht indes keine niedrigeren Grenzwerte für besonders
empfindliche Personen oder Kinder vor. Der schweizerische Gesetzgeber
hat indes bei der Festlegung der Anlagegrenzwerte der NISV den höchst-
zulässigen Basisgrenzwert der WHO-Richtlinien gerade zum besseren
Schutz elektrosensibler Menschen verschärft. Da wie erwähnt die Grenz-
werte auch bei Leistungsspitzen einzuhalten sind und die Angaben sich auf
die maximale Sendeleistung beziehen – und entgegen der rekurrentischen
Auffassung nicht auf einen Mittelwert –, stossen ihre Vorbringen in Bezug
auf Gefahren für Menschen mit Herzschrittmachern ins Leere.
11.8.
Die Rekurrierenden äussern ihre Bedenken auch in Bezug auf Tiere, insbe-
sondere Hautflügler und Käfer sowie Wildbienen und andere Insektenarten
sowie Vögel und Pflanzen.
Diesbezüglich ist zunächst festzuhalten, dass Wissenschaft und Recht-
sprechung grundsätzlich davon ausgehen, dass Tiere nicht empfindlicher
auf nichtionisierende Strahlung reagieren als Menschen und sie mit der
Verordnung, obgleich darin nicht genannt, mitgeschützt werden. Für Tiere
kann also insoweit die Einhaltung der Grenzwerte der NISV beansprucht
werden, als diese wegen den dort lebenden und arbeitenden Menschen
ohnehin gelten (BRKE I Nr. 0064/2009 vom 7. April 2009, E. 10.2, in
BEZ 2011 Nr. 18; www.baurekursgericht-zh.ch). Dies dürfte vor allem für
Haustiere sowie für Nutztiere im Bereich von Ställen, nicht jedoch für freile-
bende Wildtiere und weidende Nutztiere zutreffen. Für solche ist der
Schutzumfang mangels einer expliziten Regelung jeweils im Rahmen einer
Einzelfallbeurteilung gestützt auf die Bestimmungen des USG zu prüfen
(BGr 1C_450/2010 vom 12. April 2011, E. 3.3).
Dabei stellt sich die Frage, inwieweit eine sinngemässe Beachtung der Im-
missions- und Anlagegrenzwerte Platz greifen kann. Sowohl im Sinne einer
allgemeinen, ethischen Betrachtungsweise wie auch im Lichte von Art. 1
Abs. 1 USG darf es bei dieser Beurteilung in der Regel keine Rolle spielen,
ob Wildtiere unter Artenschutz stehen oder nicht. Eine andere Betrach-
tungsweise drängte sich nur dann auf, wenn Mobilfunkstrahlung den gene-
rellen Weiterbestand einer geschützten Tierart erwiesenermassen gefähr-
den würde (BGr 1C_450/2010 vom 12. April 2011, E. 3.5). Das trifft hier je-
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doch nicht zu. Die Rekurrierenden nennen pauschal Hautflügler (Hymenop-
tera) und Käfer (Coleoptera) sowie Bienen und Vögel als von der geplanten
Mobilfunk-Antennenanlage gefährdete Tiere. Dabei handelt es sich um Gat-
tungen (Hymenoptera, Coleoptera) bzw. um eine Klasse von Tieren (Vö-
gel), welche nicht insgesamt unter Schutz steht. Zudem vermögen die Re-
kurrierenden nicht aufzuzeigen, dass der generelle Weiterbestand der er-
wähnten Tiere wegen der Mobilfunkstrahlung erwiesenermassen gefährdet
ist. Ohne einen entsprechenden wissenschaftlichen Nachweis kann nicht
von einem höheren Schutzstandard als für Menschen ausgegangen wer-
den (s. dazu BGr 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018, E. 5.7). Es besteht da-
her – nach dem heutigen Kenntnisstand – kein Anlass, von einem ungenü-
genden Schutz der erwähnten Tiere auszugehen. Ohnehin weisen die
durch die vorgesehenen Mobilfunkanlagen verursachten Immissionen nicht-
ionisierender Strahlung eine maximale Stärke auf, die erheblich unterhalb
des für den Schutz des Menschen massgeblichen Werts liegen (Ausschöp-
fung der Immissionsgrenzwerte der vorliegend fraglichen Mobilfunk-
Antennenanlagen zu lediglich 26,4 %).
11.9.
Zu den gesundheitlichen bzw. umweltrechtlichen Bedenken ist abschlies-
send festzuhalten, dass die Beurteilung der adaptiven Antennen vorliegend
nach der aktuellen Rechtslage und den entsprechenden aktuellen Empfeh-
lungen der Fachbehörde des Bundes erfolgte und die Rekurrierenden keine
Gründe aufzuzeigen vermögen, welche eine andere vertretbare Beurteilung
nahelegen würde. Es ist nach dem heutigen Kenntnisstand nicht davon
auszugehen, dass der Betrieb von adaptiven (5G-) Antennen unter Beach-
tung der hierzulande geltenden Grenzwerte zu einer Gefährdung der Be-
völkerung, von Tieren oder Pflanzen führt. Ebenso wenig ist davon auszu-
gehen, dass deren Betrieb bzw. der Umstand, dass elektromagnetische
Wellen grundsätzlich Wärme erzeugen können, zu einer negativen Beein-
flussung des Ökosystems führt. In Übereinstimmung mit den Ausführungen
der Rekurrierenden trifft es zwar zu, dass hinsichtlich den Auswirkungen
hochfrequenter Strahlung auf die Gesundheit von Mensch und Tier – ins-
besondere auch unter Berücksichtigung von adaptiven 5G-Antennen –
noch Klärungsbedarf besteht. Es wird indes Sache der Forschung sein, die
noch offenen Fragen zu klären und die Öffentlichkeit sowie die Politik über
allfällige neue Erkenntnisse zu informieren. Insbesondere ist es überdies
Sache der erwähnten Fachstelle des Bundes, bei gegebenem Anlass beim
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Verordnungsgeber zu intervenieren und gegebenenfalls Anpassungen der
Vorschriften zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung zu beantragen.
Die NISV hat denn auch grundsätzlich für den Fall vorgesorgt, dass
Grenzwertverschärfungen stattfinden sollen. Gemäss Art. 7 Abs. 1 NISV
sorgt die Behörde dafür, dass alte Anlagen, die den Anforderungen der Ar-
tikel 4 und 5 nicht entsprechen, saniert werden. Damit wird gewährleistet,
dass bereits bewilligte und in Betrieb stehende Mobilfunk-Antennenanlagen
auch dann umgehend gesetzeskonform betrieben werden, wenn die
Grenzwerte aufgrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse angepasst
würden; allenfalls wäre auch eine Stilllegung der Anlage in Erwägungen zu
ziehen (vgl. Art. 7 Abs. 2 NISV).
12.
Soweit die Rekurrierenden mit ihren Vorbringen, dass eine Wertverminde-
rung der betroffenen Liegenschaften im Einspracheperimeter unbestritten
sei, eine Entschädigung verlangen, sind sie darauf hinzuweisen, dass eine
allfällige Wertverminderung baurechtlich nicht relevant und somit nicht im
vorliegenden Verfahren zu beurteilen ist (vgl. VB.2001.00046 vom 12. Sep-
tember 2001, E. 3a, und VB.1999.00395 vom 24. August 2000, E. 15). Die
Wahrung privatrechtlicher Ansprüche – wie zum Beispiel Schadenersatz-
begehren im Zusammenhang mit geplanten oder bereits realisierten Bau-
vorhaben – ist vor den Zivilgerichten geltend zu machen (§ 317 PBG, § 1
VRG) und kann deshalb nicht zum Inhalt von Baurekursen gemacht wer-
den. Auf den Rekurs ist insoweit mangels Zuständigkeit nicht einzutreten.
Gleiches gilt für die von den Rekurrierenden aufgeworfenen Versicherungs-
fragen. Auch der Abschluss einer Haftpflichtversicherung durch Mobilfunk-
anbieter ist baurechtlich nicht relevant.
13.
Die Rekurrierenden halten der angefochtenen Bewilligung schliesslich ent-
gegen, dass das geplante 5G-Netz gegenüber dem bestehenden 4G-Netz
einen relativ hohen Stromverbrauch habe. Eine Umstellung sei nicht effi-
zient. Die durch den Bau und die Nutzung des 5G-Netzes benötigten Elekt-
rogeräte und der später anfallende Elektroschrott stünden im Konflikt mit
den Klimaschutzzielen der Schweiz.
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Für Mobilfunk-Antennenanlagen besteht keine Pflicht zur Einhaltung ener-
getischer Anforderungen. Auch sind keine Vorschriften über den Umgang
mit ausgedienten Geräten auszumachen, von deren Einhaltung die nach-
gesuchte Bewilligung für die geplante Mobilfunk-Antennenanlage abhängen
würde. Die Bewilligung wurde auch unter diesem Aspekt zu Recht erteilt.
Die Rüge ist unbegründet.
14.
Zusammengefasst ist der Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten zu je 1/28 den 28 solidarisch
haftenden Rekurrentschaften aufzuerlegen (§ 13 des Verwaltungsrechts-
pflegegesetzes [VRG]).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal-
tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr
nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem
bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt
wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge-
richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3
Abs. 2 GebV VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Ge-
richtsgebühr bis auf das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr).
Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser
Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zü-
rich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Im Lichte des vorliegend getätigten Verfahrensaufwandes (zweiter Schrif-
tenwechsel, ausserordentlich hohe Anzahl Rügen) und des Umfangs des
vorliegenden Urteils ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 6'500.-- festzusetzen
(BGr 1C_566/2015 vom 18. Februar 2016, E. 2; BGr 1C_244/2013 vom
4. Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162 und 0163/2012 vom
23. Oktober 2012, E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36; Entscheid bestätigt mit
VB.2012.00774 vom 22. August 2013, dieser bestätigt mit
BGr 1C_810/2013 vom 14. Juli 2014; www.baurekursgericht-zh.ch).
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15.
Die private Rekursgegnerin beantragt die Zusprechung einer Umtriebsent-
schädigung.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte
oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der
Umtriebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
Die private Rekursgegnerin ist nicht anwaltlich vertreten. Bei ihrer Vertrete-
rin handelt es sich um eine ihrer Angestellten. Der privaten Rekursgegnerin
entstanden damit keine Rechtsverfolgungskosten, die zu entschädigen wä-
ren. Es ist ihr mithin keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen.
[…]
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