zh_baurekursgericht · BRGE III Nrn. 0145-0146/2018 · 2018-10-24 · de
Festsetzung kantonaler Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich". Dübendorf und Wangen-Brüttisellen.

Der "Innovationspark Zürich" ist auf dem heutigen Militärflugplatz Dübendorf geplant. Mit ihm soll ein neues Stadtquartier entstehen, in dem Arbeiten, Leben, Freizeit und Erholung sowie Wohnen kombiniert werden. Im Endausbau kann der Innovationspark bis auf die für ihn reservierte Fläche von 70 ha anwachsen. Die erste Etappe soll im Kopfbereich des Militärflugplatzes auf einer Fläche von rund 36 ha verwirklicht werden. Die zulässige Nutzung auf dieser Fläche wird im kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" geordnet. Die beiden Rekurrenten beanstandeten, dass dieser Gestaltungsplan gegen verschiedene Ziele und Grundsätze der Raumplanung und die einschlägigen Vorschriften verstosse. Das Baurekursgericht trat wegen mangelnder Legitimation auf den einen Rekurs nicht ein; den anderen wies sie vollumfänglich ab. Abweichende Meinung einer Minderheit des Gerichts bezüglich der Verfahrenskosten.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
G.-Nrn. R3.2017.00134 und R3.2017.00138
BRGE III Nrn. 0145/2018 und 0146/2018
Entscheid vom 24. Oktober 2018
Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Baurichter Kaspar Plüss, Ersatzrichterin
Marlen Patt und Gerichtsschreiber Robert Durisch
in Sachen Rekurrenten
R3.2017.00134
L. A., [….]
R3.2017.00138
1. L. A., [….]
2. T. N., [….]
gegen Rekursgegnerin
1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
Mitbeteiligte
2. Politische Gemeinde Dübendorf, Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf
3. Politische Gemeinde Wangen-Brüttisellen, Stationsstrasse 10,
8306 Brüttisellen
betreffend R3.2017.00134
Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 1881/16 vom 9. August
2017; Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes "Innovationspark Zü-
rich", Dübendorf und Wangen-Brüttisellen; Überweisung zum Entscheid mit
Verfügung des Bezirksrats Uster vom 30. August 2017
R3.2017.00138
Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 1881/16 vom 9. August
2017; Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes "Innovationspark Zü-
rich", Dübendorf und Wangen-Brüttisellen
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Die Baudirektion Kanton Zürich setzte mit Verfügung vom 9. August 2017
den kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" fest.
B.
Dagegen gelangte L. A. mit einer als "Stimmrechtsrekurs" betitelten Einga-
be vom 23. August 2017 an den Bezirksrat Uster. Der Rekurrent beantrag-
te, dass die angefochtene Verfügung unter Entschädigungsfolge zulasten
der Baudirektion aufzuheben sei.
Der Bezirksrat Uster trat mit Verfügung vom 30. August 2017 auf den Re-
kurs nicht ein und überwies diesen zur weiteren Behandlung an das Baure-
kursgericht des Kantons Zürich. Die gegen die Überweisung erhobene Be-
schwerde von L. A. wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit
Urteil vom 6. Dezember 2017 ab.
Die Stadt Dübendorf und die Gemeinde Wangen-Brüttisellen wurden mit
Verfügung des Baurekursgerichts vom 18. Januar 2018 als Mitbeteiligte 1
und 2 in das Rekursverfahren (Geschäftsnummer G.-Nr. R3.2017.00134)
beigeladen. Die Mitbeteiligte 1 und die Rekursgegnerin beantragten mit
Vernehmlassungen vom 2. Februar 2018 bzw. 22. Februar 2018, es sei auf
den Rekurs nicht einzutreten, derweil die Mitbeteiligte 2 auf eine Vernehm-
lassung verzichtete. In der Replik vom 24. März 2018 und den Dupliken
vom 12. April 2018 bzw. 17. April 2018 wurde an den jeweiligen Parteian-
trägen festgehalten.
C.
L. A. erhob sodann zusammen mit T. N. mit Eingabe vom 16. September
2017 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich einen zweiten Rekurs ge-
gen die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans "Innovationspark Zü-
rich" (Rekursverfahren G.-Nr. R3.2017.00138). Die Rekurrenten beantrag-
ten die Aufhebung der angefochtenen Verfügung vom 9. August 2017 unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin.
R3.2017.00134 Seite 2

Mit Vernehmlassungen vom 10. Oktober 2017, 17. Oktober 2017 und
18. Oktober 2017 beantragten die Rekursgegnerin und die Mitbeteiligten
die Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten-
folge zulasten der Rekurrenten.
In den separaten Repliken der Rekurrenten vom 7. November 2017 und
17. November 2017 und in der Duplik der Rekursgegnerin vom 8. Dezem-
ber 2017 wurde an den jeweiligen Parteianträgen festgehalten. Die Mitbe-
teiligten sahen von einer weiteren Stellungnahme ab.
Am 7. März 2018 führte die 3. Abteilung des Baurekursgerichts im Beisein
der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch.
L. A. liess sich hierauf mit Eingaben vom 20. März 2018, 22. März 2018,
26. März 2018 und 29. März 2018 vernehmen.
Mit Eingabe vom 6. April 2018 beantragten die Rekurrenten, dass das Ver-
fahren zu sistieren sei. Der Antrag wurde mit Verfügung vom 15. Mai 2018
abgewiesen.
Mit Eingabe vom 24. August 2018 liess sich L. A. erneut vernehmen.
Sodann reichte die Rekursgegnerin am 12. und 14. September 2018 die öf-
fentlich aufgelegene Fassung des umstrittenen kantonalen Gestaltungs-
plans zu den Akten.
Es kommt in Betracht:
1.
Der kantonale Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" wurde zunächst
durch L. A. mit als "Stimmrechtsrekurs" bezeichneter Eingabe vom
23. August 2017 angefochten.
Dazu hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 6. Dezember 2017 insbe-
sondere erwogen, dass sich die spezialgesetzliche Zuständigkeit des Bau-
rekursgerichts nach § 329 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes (PBG)
zwar nicht auf die Beurteilung von Stimmrechtsrekursen erstrecke. Solche
Rekurse seien daher nicht vom Baurekursgericht, sondern stets von den
R3.2017.00134 Seite 3

hierfür nach Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG) zuständigen ordentli-
chen Instanzen zu beurteilen. Würden raumplanungsrechtliche Festlegun-
gen angefochten und dabei sowohl Verstösse gegen das Planungs- und
Baurecht als auch eine Verletzung politischer Rechte gerügt, komme es
daher im Rekursverfahren zu einer Gabelung des Rechtswegs. Demnach
wäre die Vorinstanz an sich gehalten gewesen, die Rekurseingabe vom
23. August 2017 nicht als Ganzes an das Baurekursgericht weiterzuleiten,
sondern die den Stimmrechtsrekurs betreffenden Teile abzutrennen und
gemäss § 5 Abs. 2 VRG der dafür zuständigen Instanz zu überweisen. Wie
das Verwaltungsgericht jedoch weiter erwogen hat, ergebe sich aus der
Eingabe, dass die darin erhobenen Rügen allesamt auf die Geltendma-
chung von Verletzungen des Planungsrechts oder übergeordneten Rechts
hinausliefen und keinen unmittelbaren Bezug zum Stimmrecht aufwiesen.
Als Folge davon gelange allein das Rechtsmittel des ordentlichen Rekurses
zur Anwendung, der – bei gegebener Legitimation – durch das Baurekurs-
gericht zu entscheiden sei. Die angefochtene Überweisung sei somit im Er-
gebnis nicht zu beanstanden (VB.2017.00556, E. 3 und 4).
Das Baurekursgericht ist demzufolge für die Behandlung der genannten
anhängigen Rekurse zuständig.
2.
Die beiden Rekurse weisen denselben Streitgegenstand auf, weshalb die
betreffenden Verfahren G.-Nrn. R3.2017.00134 und R3.2017.00138 zu
vereinigen sind.
3.1.
Gemäss § 338a PBG ist zum Rekus berechtigt, wer durch die angefochte-
ne Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhe-
bung oder Änderung hat; dasselbe gilt für die Anfechtung von Erlassen.
Sodann gelangt die Bestimmung bei der Anfechtung von Gestaltungsplä-
nen sinngemäss zur Anwendung.
Die Legitimation ist zu bejahen, wenn eine hinreichend enge nachbarliche
Raumbeziehung und ein Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen
kumulativ gegeben sind. Die enge Nachbarbeziehung ergibt sich nicht al-
lein aus der in Metern gemessenen Entfernung bis zum Einzugsgebiet des
R3.2017.00134 Seite 4

Gestaltungsplans. Ob die konkrete Distanz eine solche begründet, hängt
vielmehr von der Art der geltend gemachten Einwirkungen ab. Die Legiti-
mationsvoraussetzungen sind nicht schon dann erfüllt, wenn irgendwelche
negativen Folgen des Gestaltungsplans möglich und erkennbar sind. Ein
schutzwürdiges Anfechtungsinteresse besteht dagegen dann, wenn die
Auswirkungen des Gestaltungsplans auf die Liegenschaft des Rekurrenten
nach Art und Intensität so beschaffen sind, dass sie auch bei objektivierter
Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden müssen. Eine besonde-
re persönliche Empfindlichkeit verdient wiederum keinen Rechtsschutz. Der
Rekurrent hat sowohl die erforderliche nachbarliche Beziehung als auch die
verlangte qualifizierte Beeinträchtigung eigener Interessen unter Bezug-
nahme auf den Sachverhalt darzutun. An diese Darlegung dürfen lediglich
dann keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden, wenn aufgrund der
bestehenden Sach- und Rechtslage ohne Weiteres ersichtlich ist, dass der
Gestaltungsplan die Interessen des Rekurrenten unmittelbar berührt oder in
nachfolgenden Bewilligungsverfahren berühren wird (vgl. Martin Bertschi,
in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, § 21 Rz. 10 ff., 32 ff.,
53 ff. und 69).
3.2.
Die Liegenschaft von L. A. [….] ist rund 1 km von der Grenze des festge-
setzten Gestaltungsplangebiets entfernt. Dawischen [….] verlaufen ver-
schiedene Strassenzüge. Von der Liegenschaft des Rekurrenten aus be-
steht demzufolge keine Sicht auf die Bauten und Anlagen, die gestützt auf
den Gestaltungsplan erstellt werden könnten.
L. A. hält seine Legitimation dennoch für gegeben. Er macht geltend, dass
sich die Lärmemissionen des geplanten Innovationsparks auf seine Liegen-
schaft spürbar auswirken würden. Obwohl die Nutzung des Militärflugplat-
zes Dübendorf eingeschränkt worden sei, habe er nun Fluglärm zu gewär-
tigen, da neu ein ziviles Flugfeld und Flugschneisen, die über seine Liegen-
schaft führten, vorgesehen seien. Zudem generiere das hohe Verkehrsauf-
kommen des Innovationsparks zusätzlichen starken Strassenverkehr [….].
Er sei deshalb auch von Strassenlärm betroffen.
3.2.1.
Im Jahr 2005 wurde der Kampfjetbetrieb auf dem Militärflugplatz Dübendorf
eingestellt und 2009 eine Wiederaufnahme dieses Betriebs endgültig aus-
R3.2017.00134 Seite 5

geschlossen. Das Stationierungskonzept der Armee vom 25. November
2013 sieht vor, den militärischen Flugbetrieb am Standort Dübendorf bis
2022 auf Kommando- und Führungseinrichtungen sowie einen Heliport zu
reduzieren und die Piste längerfristig nicht mehr durch das Militär zu betrei-
ben. Am 3. September 2014 beschloss der Bundesrat, den Militärflugplatz
Dübendorf neu als ziviles Flugfeld mit einer Bundesbasis zu nutzen und auf
einem Teil des Geländes die Errichtung eines nationalen Innovationsparks
zu ermöglichen.
Der Bund verfügt in der zivilen Luftfahrt über umfassende Kompetenzen.
Geplant und koordiniert werden die Standorte und betrieblichen Rahmen-
bedingungen der zivilen Aviatik durch den eidgenössischen Sachplan Infra-
struktur der Luftfahrt (SIL). Der SIL besteht aus einem Konzept- und einem
Objektteil. Der erstere enthält generelle Ziele und Vorgaben zur aviatischen
Infrastruktur und legt die Standorte und Funktionen der einzelnen Flugplät-
ze fest. Der Objektteil konkretisiert die konzeptionellen Vorgaben, indem für
jeden Flugplatz auf einem Objektblatt der Zweck, das Areal, die Nutzung
und Erschliessung der jeweiligen Infrastruktur sowie die betrieblichen Rah-
menbedingungen festgelegt werden. Das Objektblatt, das auch die Auswir-
kungen des Flugplatzes auf den Raum und die Umwelt mit der jeweiligen
Lärmbelastung aufzeigt, ist Voraussetzung für die Genehmigung des Be-
triebsreglements und Bewilligung der Flughafenanlage.
Zusammen mit dem Sachplan Militär passte der Bundesrat Ende August
2016 den Konzeptteil des SIL an, womit die Grundlage für die beabsichtigte
zukünftige Nutzung des Militärflugplatzes Dübendorf geschaffen wurde.
Seit Februar 2017 ist auch das Objektblatt Flugplatz Dübendorf in Überar-
beitung, mit dem, wie erwogen, die Infrastruktur und der künftige Betrieb
des zivilen Flugplatzes näher bestimmt werden. Das Objektblatt soll gegen
Ende dieses Jahres öffentlich aufgelegt und bis Mitte 2019 dem Bundesrat
zur Genehmigung vorgelegt werden.
Die Luftfahrt auf dem Militärflugplatz Dübendorf wird infolgedessen in den
genannten Sachplänen geregelt. Der angefochtene Gestaltungsplan hat
demgegenüber zum Zweck, die Voraussetzungen für eine hochwertige Er-
schliessung, Bebauung und Gestaltung des Innovationsparks zu schaffen
(Art. 1 der Vorschriften zum kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark
Zürich", GPV). Aussagen zum Flugwesen enthält der Gestaltungsplan nur
insofern, als die kantonale Planung auf die Sachpläne des Bundes abzu-
R3.2017.00134 Seite 6

stimmen ist und Behinderungen der Luftfahrt durch den Innovationspark
auszuschliessen sind. Dementsprechend sieht der Gestaltungsplan vor,
dass die Bauten und Anlagen auf seinem Einzugsgebiet den Hindernisbe-
grenzungsflächen-Kataster des Flugplatzes Dübendorf einzuhalten haben
(Art. 10 Abs. 6 GPV). Die Planung des zukünftigen Flugbetriebs auf dem
Militärflugplatz Dübendorf fällt dagegen nicht in den Geltungsbereich des
Gestaltungsplans. Demzufolge enthält der angefochtene Entscheid auch
keine Aussagen zum vorgesehenen zivilen Flugfeld oder zum Verlauf von
zukünftigen Flugschneisen.
Daraus folgt, dass der von L. A. angeführte Fluglärm in diesem Verfahren
kein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse begründet.
3.2.2.
Eine Verkehrsanlage erzeugt wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen im
Sinn von Art. 9 lit. b der Lärmschutzverordnung, wenn der Lärmpegel um
1 dB(A) ansteigt. Diese Erhöhung des Lärmpegels entspricht einer Zunah-
me des Strassenverkehrs um 25%. Demgegenüber ist davon auszugehen,
dass ein um 5-10% erhöhtes Verkehrsaufkommen für Menschen nicht vom
allgemeinen Strassenverkehr unterscheidbar und daher nicht wahrnehmbar
ist. Als Folge davon ist den Anwohnern einer Strasse, die aufgrund eines
Gestaltungsplans eine Verkehrszunahme von unter 10% zu gewärtigen ha-
ben, die Berechtigung abzusprechen, gegen den Gestaltungsplan zu rekur-
rieren (VB.2002.00214, E. 2.b, in BEZ 2003 Nr. 7).
Das Verkehrsaufkommen, das der angefochtene Gestaltungsplan im Laufe
der Zeit auslösen wird, wurde vom Amt für Verkehr hochgerechnet. Ge-
mäss diesen Hochrechnungen ist auf der H.-Strasse im Südosten von Dü-
bendorf für das Jahr 2030 in Spitzenzeiten mit zusätzlich je 15 Motorfahr-
zeugen pro Stunde und Fahrtrichtung zu rechnen. Das entspricht einer rela-
tiven Verkehrszunahme von 4% (act. 16.2.3, Planungsbericht S. 47 ff.). Auf
der von der H.-Strasse abzweigenden R.-Strasse [….] dürfte das induzierte
Verkehrsaufkommen noch deutlich geringer ausfallen. Demzufolge begrün-
den der Strassenverkehr des Innovationsparks und die sich daraus erge-
benden Lärmimmissionen im Fall von L. A. keine Rekursberechtigung.
3.2.3.
L. A. ist folglich nicht zum Rekurs berechtigt. Auf seine Rekurse ist somit
nicht einzutreten.
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3.3.
Das von T. N. bewohnte Gebäude [….] liegt in der Nähe des Gestaltungs-
plangebiets [….]. Von seiner Wohnung aus besteht teilweise freie Sicht auf
den vorgesehenen Baubereich B, auf dem gemäss den Vorschriften des
Gestaltungsplans Gebäude mit einer Gesamthöhe von bis 27 m bewilligt
werden können. T. N. beanstandet in seiner Rekurseingabe unter anderem
die städtebauliche Dimension der Bebauungen im Innovationspark und de-
ren Einordnung in die bauliche Umgebung. Seine Rekursberechtigung ist
daher gegeben.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Re-
kurs von T. N., im Folgenden der Rekurrent genannt, einzutreten.
4.
Der Rekurrent beantragt vorab, die Eckpunkte der geplanten Baubereiche
seien für den Augenschein mit dem Baurekursgericht und für das Gutach-
ten, das von der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission
(ENHK) einzuholen sei, zu profilieren.
Gemäss § 311 Abs. 1 PBG sind darstellbare Vorhaben mit Ausnahme von
Grenzveränderungen auszustecken. Die Aussteckung bezweckt, die Nach-
barn auf ein Bauvorhaben und seine möglichen Auswirkungen auf ihre Par-
zellen aufmerksam zu machen. Sie erfolgt daher im baurechtlichen Bewilli-
gungsverfahren, während in planungsrechtlichen Verfahren eine Profilie-
rung nicht vorgesehen ist (vgl. §§ 83 ff. und §§ 87a ff. PBG).
Dem Antrag ist somit keine Folge zu geben.
5.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt der Rekurrent weiter, es sei ein
Gutachten der ENHK einzuholen. Zur Begründung macht er geltend, dass
im Gestaltungsplangebiet grosse Bebauungen mit riesigen Fassaden vor-
gesehen seien, welche die schützenswerte Gesamtanlage des Militärflug-
platzes Dübendorf und das bauliche Gefüge in den umliegenden Quartieren
beeinträchtigten. Für die Beurteilung dieser Rüge sei die Einholung eines
Gutachtens der ENHK unerlässlich.
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Die ENHK und die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD)
sind gemäss Art. 23 Abs. 4 der Verordnung über den Natur- und Heimat-
schutz (NHV) die beratenden Fachkommissionen des Bundes für Angele-
genheiten des Naturschutzes, des Heimatschutzes und der Denkmalpflege.
Sie begutachten entsprechende Fragen zuhanden der Behörden des Bun-
des und der Kantone (Art. 25 Abs. 1 lit. d und e NHV). Bei der Begutach-
tung durch die ENHK steht in der Regel die Frage im Zentrum, ob ein Vor-
haben zu einer Beeinträchtigung eines Schutzobjekts von nationaler Be-
deutung führt. National bedeutsame Objekte werden gemäss Art. 5 des
Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) in Inventaren
des Bundes verzeichnet. Bundesinventare bestehen über die schützens-
werten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS), die Land-
schaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) und die his-
torischen Verkehrswege der Schweiz (IVS). Davon zu unterscheiden sind
die übrigen Inventare des Bundes, die nicht auf Art. 5 NHG beruhen und,
wie das Inventar der militärischen Hochbauten der Schweiz (HOBIM), als
Arbeitsinstrument der Verwaltung dienen.
Ein grosser Teil der Gebäude, die zum Militärflugplatz Dübendorf gehören,
ist im HOBIM und zudem in den Inventaren der Denkmalschutzobjekte von
überkommunaler Bedeutung des Kantons Zürich und der schützenswerten
Kulturobjekte der Stadt Dübendorf verzeichnet. Wie sich aus den Bundes-
inventaren nach Art. 5 NHG ergibt, weisen der Militärflugplatz und die um-
liegenden Quartiere indes keine Schutzobjekte von nationaler Bedeutung
auf. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass vorliegend nicht die ENHK,
sondern die EKD mit der Begutachtung der Schutzwürdigkeit der inventari-
sierten Bauten und Anlagen betraut wurde.
Die EKD hat sich in ihrem Gutachten vom 3. April 2015 auch zur Erschlies-
sung des Gestaltungsplangebiets geäussert. Für weitere Abklärungen wur-
den sodann die Denkmalpflege-Kommission und die Natur- und Heimat-
schutzkommission des Kantons Zürich (KDK und NHK) beigezogen. Wäh-
rend die KDK in ihrem Gutachten vom 4. November 2014 unter anderem
zur Schutzwürdigkeit der Gesamtanlage Stellung bezogen hat, hat die NHK
mit Gutachten vom 5. Januar 2015 die Einordnung von Bauten und Anla-
gen im Gestaltungsplangebiet und den Ortsbildschutz abgehandelt. Zu den
Fragen, die im Rekurs aufgeworfen werden, liegen somit umfassende Gut-
achten verschiedener Fachkommissionen des Bundes und des Kantons
R3.2017.00134 Seite 9

Zürich vor. Von einer zusätzlichen Begutachtung durch die ENHK kann in-
folgedessen abgesehen werden.
Der Prozessantrag ist demnach abzuweisen.
6.
Ein Innovationspark ist eine entwicklungsfähige Infrastruktur, die optimale
Voraussetzungen für Innovation schafft und eine erfolgreiche wirtschaftliche
Umsetzung im Markt ermöglicht. Eine solche Infrastruktur liegt an attrakti-
ver, international leicht erreichbarer Lage und ist an öffentliche Verkehrs-
achsen und Verkehrsmittel angebunden. Innovationsparks umfassen nicht
nur Arbeitsplätze und Dienstleistungen, sondern bieten auch Raum für Er-
holung, Freizeit und Sport. Sie erleichtern den Austausch von Wissen, das
gemeinsame Arbeiten und die gegenseitige Inspiration und fördern durch
Vernetzung die Zusammenarbeit über institutionelle und fachliche Grenzen
hinaus. Dadurch wird insbesondere an den Schnittstellen unterschiedlicher
Disziplinen und Branchen die Wahrscheinlichkeit für Innovationen erhöht
(Botschaft zur Ausgestaltung und Unterstützung des Schweizerischen In-
novationsparks vom 6. März 2015, BBl 2015 2947 f.).
Der Schweizerische Innovationspark soll die etablierte Förderlandschaft in
der Schweiz ergänzen und dazu beitragen, die führende Rolle des Landes
in Sachen Innovation und seine Wettbewerbsfähigkeit für die kommenden
Jahre zu sichern. Das Vorhaben dient dazu, die Attraktivität des Landes für
transnationale Akteure in Forschung und Entwicklung zu erhalten und den
hiesigen Werkplatz im internationalen Wettbewerb zu stärken. Der Innova-
tionspark soll hierzu die öffentliche und private Forschung besser aufeinan-
der abstimmen, den Wissenstransfer und Technologietransfer zwischen
Wissenschaft und Wirtschaft beflügeln und neue Quellen für Forschungs-
gelder erschliessen. Neu ist dabei der Ansatz, die Schweiz über fertig er-
schlossene Flächen im Umfeld bestehender Hochschulen und Unterneh-
men für Forschung und Entwicklung international attraktiv zu machen.
Der Schweizerische Innovationspark beinhaltet zwei sogenannte Hub-
Standorte im Umfeld der Eidgenössischen Technischen Hochschulen ETH
Zürich und Lausanne – Innovationspark Zürich und Park Network West
EPFL –, die dank ihrer Grösse die Dreh- und Angelpunkte für die internati-
onale Ausstrahlung des Schweizerischen Innovationsparks bilden. Sie wer-
R3.2017.00134 Seite 10

den durch je einen Standort im Kanton Aargau, in der Nordwestschweiz
und in Biel – Park innovaare, Park Basel Area und Park Biel/Bienne – er-
gänzt und zu einem landesweiten Netz verknüpft. Realisiert wird der
Schweizerische Innovationspark durch die Standortkantone, die Privatwirt-
schaft und die beteiligten Hochschulen (Botschaft, a.a.O., BBl 2015 2944,
2952 und 2963).
Der Innovationspark Zürich ist auf dem heutigen Militärflugplatz Dübendorf
geplant. Mit ihm soll in Dübendorf ein neues Stadtquartier entstehen, in
dem Arbeiten, Leben, Freizeit und Erholung sowie Wohnen kombiniert wer-
den. Das Vorhaben soll schrittweise mit der bestehenden Bebauung ver-
schmelzen und sich natürlich in vorhandene Infrastrukturen einbetten. Im
Endausbau kann der Innovationspark Zürich bis auf die für ihn reservierte
Fläche von 70 ha anwachsen. Es ist vorgesehen, das Gebiet in Etappen zu
entwickeln. Die erste Etappe soll im Kopfbereich des Militärflugplatzes auf
einer Fläche von rund 36 ha verwirklicht werden. Die zulässige Nutzung auf
dieser Fläche wird im kantonalen Gestaltungsplan Innovationspark Zürich
geordnet (Botschaft, a.a.O., BBl 2015 2963 f., und Planungsbericht S. 5 f.).
7.1.
Gemäss § 83 Abs. 1 PBG werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt um-
grenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise
und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt; dabei darf von den
Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindest-
abständen abgewichen werden. Für die Projektierung ist nach Abs. 2 dieser
Bestimmung ein angemessener Spielraum zu belassen. Abs. 3 der Be-
stimmung sieht sodann vor, dass der Gestaltungsplan auch die Erschlies-
sung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu
ordnen hat, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind;
der Gestaltungsplan kann sodann Festlegungen über die weitere Umge-
bungsgestaltung enthalten.
Die zuständige Direktion setzt Gestaltungspläne für Bauten und Anlagen
fest, die im kantonalen oder in einem regionalen Richtplan enthalten sind
(§ 84 Abs. 2 PBG).
R3.2017.00134 Seite 11

7.2.
Der kantonale Richtplan enthält verschiedene Festlegungen, die für den In-
novationspark Zürich gelten. Diese Regelungen gehen auf den Beschluss
des Kantonsrates vom 29. Juni 2015 zurück, mit welchem eine Teilrevision
des kantonalen Richtplans festgesetzt wurde. Die Festlegungen erstrecken
sich sowohl auf die Richtplankarte als auch auf den Richtplantext.
Auf der Richtplankarte ist einerseits im Kopfbereich des Militärflugplatzes
Dübendorf die bestehende Gebietsplanung eingetragen, die für den Innova-
tionspark durchgeführt wurde. Anderseits ergibt sich aus der Richtplankar-
te, dass die Trasseeführung der Glattalbahn angepasst wurde und neu
durch das für den Innovationspark vorgesehene Gebiet verläuft.
Der Richtplantext behandelt den Innovationspark in den Kapiteln Verkehr
und öffentliche Bauten und Anlagen (Kapitel 4 und 6). In diesen beiden Ka-
piteln sind insbesondere Karteneinträge zum Strassenverkehr, öffentlichen
Verkehr und, im Kapitel öffentliche Bauten und Anlagen, zur Gesamtstrate-
gie enthalten. In Ziff. 6.2.2 des Richtplantextes wird sodann die Gebietspla-
nung erläutert, welche für die Realisierung des Innovationsparks die fol-
genden Eckwerte vorsieht:
"- Der Perimeter für den Innovationspark umfasst in der ersten Etappe bis 2030
maximal 37 ha, im Endausbau bis zu 70 ha im Kopfbereich des Flugplatzareals
Dübendorf.
- Der Kanton setzt für die Realisierung des Innovationsparks einen kantonalen
Gestaltungsplan fest. Der Gestaltungsplan legt die zulässigen Bauten und Anla-
gen, deren Nutzung und dem innovativen Standort angemessene Nachhaltig-
keitsstandards sowie die öffentlichen Räume fest. Er sichert die öffentliche Nut-
zung und naturnahe Gestaltung der freien Flächen und sorgt für die verkehrliche
Erschliessung.
- Zulässig sind Nutzungen, die unmittelbar dem Ziel dienen, Akteure aus For-
schung, Entwicklung und der Produkt- sowie Dienstleistungserzeugung mitei-
nander zu vernetzen und neues Wissen in Wertschöpfungsprozesse zu überfüh-
ren. Dazu gehören grundsätzlich auch Nutzungen für Freizeit und Erholung so-
wie Wohnnutzungen, soweit diese für im Innovationspark tätige Akteure erfor-
derlich sind.
- Zur Aufwertung der freien Flächen, zur Verbesserung der Zugänglichkeit und
zur Adressbildung des Flugplatzareals Dübendorf wird ein "Park" konzipiert,
der zunächst die gesamten freien Flächen des Gebietsplanungsperimeters um-
fasst. Er gliedert sich in einen Teil mit temporärem Charakter und einen Teil,
der dauerhaft zu erhalten ist. Der Teil mit temporärem Charakter weicht schritt-
weise der Entwicklung des Innovationsparks.
- Die Sichtachse vom Eingangsgebäude des Flugplatzareals Dübendorf Richtung
Säntis ist dauerhaft freizuhalten ("Säntisblick").
R3.2017.00134 Seite 12

- Die Glattalbahn wird zwischen Bahnhof Dübendorf und Flugplatzkopf auf der
Wangenstrasse geführt, danach zur optimalen Erschliessung des Innovations-
parks direkt über das Flugplatzareal bis zur Sportanlage Dürrbach (vgl. Pt. 4.3.2
Nr. 11). Diese Achse dient als funktionales Rückgrat des Innovationsparks und
ist mit hoher städtebaulicher und adressbildender Qualität zu gestalten.
- Die Erschliessung mit dem motorisierten Individualverkehr ist kurzfristig durch
eine Optimierung des Verkehrsmanagements (regionale Verkehrssteuerung
RVS) sicherzustellen. Die Erschliessung der ersten Etappe des Innovationsparks
soll vom bestehenden Strassennetz aus erfolgen. Mittel- bis langfristig ist – in
Abstimmung mit der Weiterentwicklung des übergeordneten Verkehrssystems –
eine Anpassung des regionalen Strassennetzes zu prüfen. Von zentraler Bedeu-
tung ist der Bau der Glattalautobahn, mit der die Funktionsfähigkeit der Hoch-
leistungsstrassen im mittleren Glattal wiederhergestellt wird.
- Der Fuss- und Veloverkehr soll grundsätzlich im ganzen Glattal gestärkt wer-
den. Im Umfeld des Innovationsparks sind zusätzliche attraktivitätssteigernde
Massnahmen unter Nutzung der öffentlichen Räume vorzusehen.
- Der Randbereich des Flugplatzareals mit den bestehenden markanten und gröss-
tenteils unter Denkmalschutz stehenden Bauten soll zu einem städtebaulich
prägnanten Übergangsbereich entwickelt werden, der die Siedlungsgebiete von
Dübendorf und Wangen-Brüttisellen mit dem Flugplatzareal vernetzt. Im Be-
reich bestehender Bauzonen schaffen die Gemeinden deshalb die nutzungspla-
nerischen Voraussetzungen für eine attraktive und gemischte Nutzung.
- Die etablierte Zusammenarbeit zwischen Bund, Kanton, Region Glattal und den
Standortgemeinden betreffend Flugplatzareal Dübendorf wird weitergeführt."
Die neuen Festlegungen im kantonalen Richtplan wurden am 31. August
2016 vom Bundesrat genehmigt.
7.3.
Der in der Folge für den Innovationspark erstellte kantonale Gestaltungs-
plan beruht auf einem Richtprojekt, das im Rahmen einer städtebaulichen
Studie ausgewählt und nach der Durchführung einer Umweltverträglich-
keitsprüfung (UVP) und der Einholung von verschiedenen Gutachten über-
arbeitet wurde. Vom 23. Januar 2015 bis 23. März 2015 fanden die öffentli-
che Auflage und die Anhörung der nach- und nebengeordneten Planungs-
träger statt (§ 7 Abs. 1 und 2 PBG). Nachdem die Standortgemeinden auf
eine Einigungsverhandlung nach § 84 Abs. 2 PBG verzichtet hatten, wurde
der kantonale Gestaltungsplan Innovationspark Zürich am 9. August 2017
festgesetzt. Der Gestaltungsplan besteht aus einem Situationsplan und den
Gestaltungsplanvorschriften, dem Planungsbericht im Sinne von Art. 47 der
Raumplanungsverordnung (RPV), dem Bericht zu den Einwendungen und
dem Richtprojekt.
R3.2017.00134 Seite 13

8.
Der Rekurrent hat gegen den kantonalen Gestaltungsplan rekurriert. Er ist
der Auffassung, dass der angefochtene Gestaltungsplan gegen die Ziele
und Grundsätze der Raumplanung und die einschlägigen Vorschriften
verstosse, und beantragt deshalb dessen Aufhebung.
Die Rekursgegnerin und die Mitbeteiligten halten demgegenüber sämtliche
Rügen für unbegründet und schliessen deshalb auf Abweisung des Rekur-
ses.
9.
Der Rekurrent bringt zunächst einmal vor, es ermangle sowohl dem Gestal-
tungsplan als auch dem Innovationspark an einer bundesgesetzlichen
Grundlage.
Art. 14 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes (RPG) be-
stimmen, dass Nutzungspläne die zulässige Nutzung des Bodens ordnen
und für jedermann verbindlich sind. Die Kantone ordnen Zuständigkeiten
und Verfahren (Art. 25 Abs. 1 RPG). Eine kantonale Behörde genehmigt
die Nutzungspläne und ihre Anpassungen (Art. 26 Abs. 1 RPG) und prüft
diese auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kan-
tonalen Richtplänen (Abs. 2); mit der Genehmigung durch die kantonale
Behörde werden die Nutzungspläne verbindlich (Abs. 3). Beim angefochte-
nen Gestaltungsplan handelt es sich um einen Nutzungsplan, der auf den
vorgenannten bundesrechtlichen Vorgaben beruht. Einer anderweitigen ge-
setzlichen Grundlage bedarf es für ihn auf Bundesebene nicht, zumal der
Bund gemäss Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung lediglich die Grundsät-
ze der Raumplanung festlegt und diese im Übrigen den Kantonen obliegt.
Sodann hat es sich der Bund gemäss Art. 1 lit. b des Bundesgesetzes über
die Förderung der Forschung und der Innovation (FIFG) zur Aufgabe ge-
macht, die wissenschaftsbasierte Innovation zu fördern. Darunter ist die
Entwicklung neuer Produkte, Verfahren, Prozesse und Dienstleistungen für
Wirtschaft und Gesellschaft durch Forschung, insbesondere anwendungs-
orientierte Forschung, und die Verwertung ihrer Resultate zu verstehen
(Art. 2 lit. b FIFG). Zur Sicherung des Forschungs- und Innovationsstandor-
tes Schweiz kann er namentlich die Errichtung eines Schweizerischen In-
novationsparks unterstützen (Art. 7 Abs. 2 FIFG). Neben der Rechtsgrund-
R3.2017.00134 Seite 14

lage für den Innovationspark ergibt sich daraus insbesondere, dass der
Bund ein Interesse an der Verwirklichung des Vorhabens aufweist und ihm
hohe Bedeutung beimisst (Botschaft, a.a.O., BBl 2015 2954 f.).
10.
Weiter beanstandet der Rekurrent, dass es nicht möglich gewesen sei, ge-
gen den Beschluss des Kantonsrats vom 29. Juni 2015, mit dem die ge-
nannte Teilrevision des kantonalen Richtplans gutgeheissen wurde, ein Re-
ferendum zu ergreifen oder diesen Beschluss anzufechten.
Weder das Bundes- noch das kantonale Recht sehen die Möglichkeit vor,
die Festsetzung des kantonalen Richtplans einem Referendum zu unter-
stellen. Nach § 7 Abs. 2 PBG steht es immerhin jedermann offen, sich in-
nert 60 Tagen nach der öffentlichen Auflage zum Planinhalt zu äussern,
von welchem Recht, den Akten zufolge, auch der Rekurrent Gebrauch ge-
macht hat (act. 2 S. 10).
Sodann ist der Rekurrent mangels Rechtsgrundlage nicht befugt, ein
Rechtsmittel gegen die Richtplanfestsetzung zu ergreifen. Akte des Kan-
tonsrats sind gemäss § 19 Abs. 2 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegeset-
zes (VRG) vom Rekurs an eine kantonale Rechtsmittelinstanz ausgenom-
men. Gemeinden, die sich durch einen kantonalen Richtplan in ihrer Auto-
nomie verletzt fühlen, können diesen jedoch mit Beschwerde vor Bundes-
gericht anfechten (Art. 89 Abs. 2 lit. c des Bundesgesetzes über das Bun-
desgericht). Die von der Richtplanänderung unmittelbar betroffenen Mitbe-
teiligten haben vom bundesrechtlichen Beschwerderecht nicht Gebrauch
gemacht. Wie erwogen haben sie auch auf die Durchführung einer Eini-
gungsverhandlung gemäss § 84 Abs. 2 PBG verzichtet.
Im Übrigen ist in Betracht zu ziehen, dass gemäss § 19 Abs. 2 PBG die
Recht- und Zweckmässigkeit von richtplanerischen Festlegungen in der
nachgelagerten Nutzungsplanung akzessorisch angefochten werden kann.
Dem Rechtsschutz des Rekurrenten wird deshalb in diesem Verfahren zum
Durchbruch verholfen.
R3.2017.00134 Seite 15

11.1.
Dementsprechend bemängelt der Rekurrent, dass die dem Gestaltungsplan
zugrundeliegende Revision des kantonalen Richtplans gegen das Raum-
planungsrecht verstosse. Er verlangt aus diesem Grund sinngemäss, dass
dem Richtplan die Anwendung zu versagen und infolgedessen der Gestal-
tungsplan aufzuheben sei.
Zur Begründung macht er Folgendes geltend: Es handle sich beim Innova-
tionspark nicht um eine gesetzlich vorgesehene Aufgabe des Kantons Zü-
rich, weshalb es nicht sachgerecht sei, das Vorhaben auf Stufe Richtpla-
nung im Teilrichtplan der öffentlichen Bauten und Anlagen zu regeln. Weiter
hätte der Innovationspark nicht in diesem Plan, sondern im Siedlungsplan
festgesetzt werden sollen, zumal letzterer das auf längere Sicht für die
Überbauung geeignete und benötigte Siedlungs- und Bauentwicklungsge-
biet enthalte. Zudem sei es unterlassen worden, die Kantonsstrasse mit
dem Namen Parkway, die den Innovationspark für den motorisierten Indivi-
dualverkehr (MIV) erschliesse, in der Richtplankarte einzutragen. Der Ein-
trag des Innovationsparks im Richtplan beruhe sodann auf städtebaulichen
Studien, die nicht im Konkurrenzverfahren erarbeitet worden seien. Davon
abgesehen ergebe sich aus der vorgesehenen Etappierung des Innovati-
onsparks, dass ein Standort auf dem Militärflugplatz Dübendorf für das
Vorhaben ungeeignet sei.
11.2.
Der Teilrichtplan der öffentlichen Bauten und Anlagen enthält gemäss § 26
PBG die für die Raumplanung wichtigen Bauten und Anlagen von öffentli-
chem Interesse und kantonaler Bedeutung, insbesondere für die öffentliche
Verwaltung und Justiz (lit. a), die Erziehung und Bildung (lit. b), die Kultur
und die gemeinschaftliche Begegnung (lit. c), die Kultuspflege und das Be-
stattungswesen (lit. d), das Gesundheitswesen (lit. e) und die Erholung und
den Sport (lit. f).
Nach dieser Bestimmung ist es nicht erforderlich, den Innovationspark in
einem Gesetz ausdrücklich zur kantonalzürcherischen Aufgabe zu erklären,
damit er in den genannten Teilrichtplan aufgenommen werden kann. Die
gesetzlichen Grundlagen zur Errichtung eines Schweizerischen Innovati-
onsparks finden sich, wie erwogen, im Bundesgesetz über die Förderung
der Forschung und Innovation, insbesondere in Art. 32-34 dieses Gesetzes.
R3.2017.00134 Seite 16

Demgemäss soll nicht der Bund direkt für die Errichtung des Innovations-
parks verantwortlich sein, sondern eine national breit abgestützte Träger-
schaft unter Beteiligung mehrerer Kantone und der Privatwirtschaft. Die
Trägerschaft soll namentlich für einen langfristig orientierten Aufbau und ei-
nen gesicherten Betrieb des Innovationsparks Gewähr bieten. Der Regie-
rungsrat des Kantons Zürich hat sich am 6. Juni 2012 in einem Grundsatz-
entscheid zum Ziel gesetzt, im Kanton einen Innovationspark zu schaffen.
Gleichzeitig hat er eine Projektorganisation unter der Leitung der kantona-
len Verwaltung beauftragt, die Realisierung des Innovationsparks voranzu-
treiben (RRB Nr. 604/2012). Am 4. Februar 2015 hat der Regierungsrat
entschieden, dass der Kanton Zürich bei der Gründung der Stiftung Swiss
Innovation Park mitwirkt (RRB Nr. 99/2015). Der Kanton bildet seither Teil
der für die Errichtung des Schweizerischen Innovationsparks verantwortli-
chen Trägerschaft.
Auf Bundesebene wurde am 6. März 2015 die Botschaft zur Ausgestaltung
und Unterstützung des Schweizerischen Innovationsparks verabschiedet,
worauf die eidgenössischen Räte am 15. September 2015 einen Rahmen-
kredit von insgesamt 350 Millionen Franken bewilligt haben. Der Bundesrat
hat am 5. April 2017 eine erste Tranche von 150 Millionen Franken freige-
geben. Mit Hilfe eines Teils dieser Beiträge soll im Innovationspark Zürich
eine Landschaft zur Forschung und Entwicklung entstehen, die auch der
Bevölkerung offensteht und hochwertige Freiräume enthält. Die erste Etap-
pe des Innovationsparks erstreckt sich, wie erwogen, über ein Gebiet von
beinahe 36 ha und soll dereinst eine Nutzfläche von 410'000 m2 und über
7'800 Arbeitsplätze aufweisen.
Aus der Zwecksetzung und Entstehungsgeschichte des Vorhabens folgt,
dass es sich beim Schweizerischen Innovationspark um ein Projekt von na-
tionalem Interesse und landesweiter Bedeutung handelt. Dabei ist es Auf-
gabe des Kantons Zürich, zusammen mit anderen Planungsträgern den
Hubstandort im Umfeld der ETH Zürich zu realisieren und die hierfür erfor-
derlichen Schritte in der Raumplanung zu veranlassen.
Die gesetzlichen Voraussetzungen für einen Eintrag in den Plan der öffent-
lichen Bauten und Anlagen sind deshalb erfüllt.
R3.2017.00134 Seite 17

11.3.
Der Innovationspark Zürich verfügt über ein besonderes städtebauliches
Potenzial mit einer hohen Dichte an öffentlichen Bauten und Anlagen. Die
Planung eines solchen Projekts löst einen grossen Koordinations- und
Handlungsbedarf aus. Der kantonale Richtplan sieht für die Entwicklung
von entsprechenden Vorhaben eine fachübergreifende Gebietsplanung vor,
die zum Beispiel in Form eines Masterplans erfolgen kann (Ziff. 6.1.1
Richtplantext). Die Gebietsplanung bezweckt, die raumwirksamen Tätigkei-
ten aufeinander abzustimmen, Synergien bestmöglich nutzbar zu machen
und die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen den Entscheidungs-
und Planungsträgern aller Stufen zu fördern. Für jede Gebietsplanung ist
ein geeignetes Verfahren und ein Perimeter zu bestimmen. Aufzuzeigen
sind auch der Flächenbedarf, die Massnahmen zur Bewältigung des Ver-
kehrs, die Struktur der Bebauung und das Anlegen von genügend Freiräu-
men, die gestalterische Aufwertung des Gebiets sowie die weiteren Umset-
zungsschritte. Mit einer Gebietsplanung erübrigen sich dafür Festlegungen
von einzelnen Bauten und Anlagen im Sinne von § 26 lit. a bis lit. f PBG,
sofern die planerischen Eckwerte im Richtplantext aufgeführt werden
(Ziff. 6.1.2 und Ziff. 6.2.2 Richtplantext, vgl. oben E. 6.2).
Ausgangspunkt der Gebietsplanung bildet vorliegend die Städtebauliche
Studie Nationaler Innovationspark Hubstandort Dübendorf vom August
2014 (act. 16.15). Die Studie erging in Form eines Masterplans, der von
den beteiligten Akteuren getragen wird und auf einen langfristigen Zeithori-
zont ausgerichtet ist (S. 5 und 7). Das Verfahren zur Aufstellung eines Mas-
terplans ist nicht reglementiert. Als informelles Planungsinstrument zeichnet
sich ein Masterplan vielmehr dadurch aus, dass er zum Zweck der Entwick-
lung von stadtplanerischen Lösungen frei ausgestaltet werden kann. Ent-
gegen der Auffassung des Rekurrenten stellt es deshalb keinen Mangel
dar, dass die in die städtebauliche Studie involvierten Teams ihre Konzepte
in einem kooperativen Verfahren entwickelt und dabei im Dialog mit den
Mitbewerbern gestanden haben (vgl. act. 15 S. 11 f. Rz. 49, act. 16.15 S. 5
und das Pflichtenheft für die städtebauliche Studie, act. 16.16 S. 30).
Das Ziel der von der Volkswirtschaftsdirektion Kanton Zürich in Auftrag ge-
gebenen städtebaulichen Studie war es, auf dem Areal des Militärflugplat-
zes Dübendorf ein räumliches Gesamtkonzept für den Innovationspark Zü-
rich zu erarbeiten. Eine wichtige Aufgabe bestand darin, die neuen Bebau-
ungsstrukturen des Innovationsparks mit den markanten und grösstenteils
R3.2017.00134 Seite 18

denkmalgeschützten Bauten auf dem Flugplatz sowie dem bestehenden
Siedlungsgefüge ausserhalb des Flugplatzes zu verbinden. Das Thema
wurde gleichzeitig in der im Frühjahr 2014 abgeschlossenen Testplanung
Wangenstrasse – Bahnhof Plus der Stadt Dübendorf bearbeitet. Erkennt-
nisse aus dieser Planung flossen in die städtebauliche Studie ein. Das im
Wettbewerb auserkorene Richtprojekt wurde in der Folge weiterentwickelt,
sodann wurden Gutachten von Fachkommissionen eingeholt und eine Um-
weltverträglichkeitsprüfung durchgeführt (vgl. act. 16.2.3, 16.2.5, 16.4 und
16.5). Im Vorfeld der Studie hatte die Baudirektion bereits den Bericht
Raumentwicklung Flugplatzareal Dübendorf – Testplanung vom 1. Dezem-
ber 2009, den Synthesebericht Vertiefungsstudie "Achse Bhf. Dübendorf –
Wangenstrasse" vom 18. Dezember 2011 und die Studie Stadtbahnkorridor
Flugplatz Dübendorf – Bahnhof Dietlikon zur integralen Betrachtung von
Städtebau, Landschaft, Ökologie und Wirtschaftlichkeit vom 22. Januar
2013 erstellen lassen (act. 16.17, 16.19 und 16.20).
Aus den Akten ergibt sich demzufolge, dass die durchgeführte Gebietspla-
nung den einschlägigen Vorgaben im kantonalen Richtplan entspricht. Der
Eintrag in den Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen ist somit nicht zu
beanstanden. Ob es unter den gegebenen Umständen auch zulässig ge-
wesen wäre, den Innovationspark im Siedlungsplan festzulegen, kann da-
her offenbleiben.
11.4.
Gemäss § 24 lit. a PBG gibt der Verkehrsplan unter anderem Aufschluss
über bestehende und geplante Anlagen und Flächen für Nationalstrassen
und Staatsstrassen von kantonaler Bedeutung. Von diesen Strassen wer-
den die Hochleistungs- und Hauptverkehrsstrassen, die zusammen das
übergeordnete Strassennetz bilden, in der Richtplankarte eingetragen.
Beim Parkway handelt es sich jedoch nicht um eine Hauptstrasse, die Teil
des übergeordneten Strassennetzes bildet, sondern um eine siedlungsori-
entierte Strasse, die ausschliesslich der Groberschliessung des Innovati-
onsparks dient. Solche Strasse werden allein im Richtplantext festgesetzt
(Ziff. 4.2.2 Richtplantext). Die Festsetzung des Parkway erfolgte mit dem
Karteneintrag für das Objekt Nr. 49, Erschliessung nationaler Innovations-
park, Hubstandort Zürich.
Das Weglassen der Kantonsstrasse Parkway im Richtplan ist deshalb nicht
zu beanstanden.
R3.2017.00134 Seite 19

11.5.
Das Gebiet im Kopfbereich des Militärflugplatzes Dübendorf hat sich wegen
seiner Grösse, Lage, Erschliessung und der Eigentumsverhältnisse als
ausgesprochen geeignet für die Planung eines Innovationsparks im Wirt-
schaftsraum Zürich erwiesen. Das Areal erstreckt sich über eine weitläufige
Ebene, die eine optimale Grösse für die Errichtung eines Innovationsparks
aufweist. In der Nähe befinden sich renommierte Forschungsstätten wie die
ETH Zürich, die Universität Zürich und das Universitätsspital Zürich, sowie
weitere namhafte Institutionen wie die Zürcher Hochschule für Angewandte
Wissenschaften ZHAW, die Eidgenössische Materialprüfungs- und For-
schungsanstalt Empa sowie das Wasserforschungsinstitut Eawag. Unweit
des Gebiets bestehen Anschlüsse an Auto- und Eisenbahn sowie an den
Flughafen Zürich. Der Militärflugplatz steht sodann im Alleineigentum des
Bundes, wodurch die benötigte Fläche für einen Hubstandort in hohem
Masse verfügbar ist. Eine Evaluation hat zudem ergeben, dass ein anderer
Standort von vergleichbarer Qualität in der Schweiz nicht vorhanden ist
(act. 16.2.6 S. 8, act. 16.9 S. 9 f., act. 16.20 S. 9 und S. 27, Botschaft,
a.a.O., BBl 2015 2963 und RRB Nr. 604/2012 S. 6 f.).
Die hohe Eignung des ausgesuchten Standorts erfährt durch die Etappie-
rung der Nutzungsplanung keinen Abbruch. Das für den Innovationspark
reservierte Gebiet umfasst, wie erwogen, rund 70 ha und soll angesichts
des Umfangs des Vorhabens schrittweise entwickelt werden. Für die Ent-
wicklung des gesamten Gebiets wird eine Zeitdauer von 20 bis 30 Jahren
veranschlagt (act. 16.15 S. 19, act. 16.16 S. 5 und Botschaft, a.a.O.,
BBl2015 2955). Bei diesem Zeithorizont trägt eine in Etappen aufgeteilte
Planung dem Gebot einer nachhaltigen Raumentwicklung Rechnung, die
einem haushälterischen Umgang mit der nicht vermehrbaren Ressource
Boden verpflichtet ist.
Der Rekurrent stellt somit den für den Innovationspark evaluierten Standort
zu Unrecht infrage.
11.6.
Die gegen den Richtplan erhobenen Rügen sind somit unbegründet.
R3.2017.00134 Seite 20

12.
Der Rekurrent beanstandet sodann, dass der angefochtene Gestaltungs-
plan vom Richtplan abweiche. Im Richtplan sei ein Gebiet in der Grösse
von 70 ha für den Innovationspark ausgeschieden worden, der Perimeter
des Gestaltungsplans umfasse hingegen lediglich 36 ha. Ausserdem sei
der Innovationspark im Gestaltungsplan anders als im Richtplan bezeichnet
worden; so laute die Überschrift des Gestaltungsplans "Innovationspark Zü-
rich", während im Richtplan vom "Nationalen Innovationspark, Hubstandort
Dübendorf" die Rede sei.
Gemäss § 16 Abs. 1 PBG haben die Planungen unterer Stufen denjenigen
der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtpla-
nung zu entsprechen. Abweichungen sind zufolge Abs. 2 dieser Bestim-
mung nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter
Natur sind.
Wie erwogen trifft es zu, dass im Richtplan ein Gebiet von 70 ha für den In-
novationspark ausgeschieden wurde. Der Richtplan hält jedoch fest, dass
der betreffende Perimeter in der ersten Etappe der Nutzungsplanung ma-
ximal 37 ha gross sein soll (vgl. Ziff. 6.2.2 Richtplantext, oben E. 7.2). Der
Gestaltungsplan weist ein Einzugsgebiet von rund 36 ha auf (act. 3 und
act. 16.2.2 je S. 2) und hält damit die Vorgaben der Richtplanung ein.
Der Bund, die Kantone und die Gemeinden erarbeiten die für ihre raum-
wirksamen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab
(Art. 2 Abs. 1 RPG). Das Ziel der Abstimmung liegt darin, eine kohärente
und in sich widerspruchsfreie Raumordnung zu schaffen (vgl. Art. 2 Abs. 3
RPV). Das schliesst nicht aus, dass ein und dasselbe planerische Vorha-
ben in der Richt- und Nutzungsplanung voneinander abweichend bezeich-
net wird. Die für den Gestaltungsplan gewählte Bezeichnung "Innovations-
park Zürich" bringt den wesentlichen Inhalt der Planung in konzentrierter
Form zum Ausdruck und widerspiegelt den metropolitanen Anspruch des
Ballungsraums Zürich (vgl. act. 15 S. 9 Rz. 38) und weicht folglich nicht auf
unzulässige Weise von der übergeordneten Richtplanung ab.
Ein Verstoss gegen § 16 PBG liegt somit nicht vor.
R3.2017.00134 Seite 21

13.
Der Rekurrent rügt, dass der Gestaltungsplan gegen den Grundsatz des
Raumplanungsrechts verstosse, demzufolge Bau- und Nichtbaugebiete
voneinander klar zu trennen seien. Das Gestaltungsplangebiet befinde sich
zur Hauptsache in der Landwirtschaftszone, die von Gesetzes wegen von
Überbauungen weitgehend freizuhalten sei. In dieser Zone sehe der Ge-
staltungsplan aber den wesentlichen Teil des Innovationsparks mit diversen
Baubereichen vor, in denen grosse Bebauungen zulässig seien. Das Gebot
der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet werde dadurch unterlaufen.
Mit dem Gestaltungsplan wird im Sinne von § 83 PBG eine Spezialbauord-
nung aufgestellt, die ein bestimmtes Gebiet einer besonders angepassten,
strengen planungs- und baurechtlichen Regelung unterwirft. Als Folge da-
von können Gestaltungspläne auch in einer Nichtbauzone, namentlich in
der Landwirtschaftszone festgesetzt werden. Sie dürfen jedoch nicht dazu
missbraucht werden, die Bestimmungen über die Erteilung von Ausnah-
menbewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, d. h.
Art. 24 ff. RPG, zu umgehen (VB.2010.00062 vom 13. Januar 2011, E. 3.2).
Eine Umgehung dieser Bestimmungen ist dann anzunehmen, wenn mit
dem Gestaltungsplan eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen oder eine
sachlich nicht vertretbare Abwägung der berührten räumlichen Interessen
getroffen wird (BGE 124 II 394 E. 2c).
Das Gestaltungsplangebiet auf dem Militärflugplatz Dübendorf umfasst in
erster Linie den westlichen Teil des Flugfelds, das seinem vorgesehenen
Zweck entsprechend weitgehend frei von Bauten und Anlagen ist; das Flug-
feld ist der Landwirtschaftszone Lw zugewiesen. Im Westen ist dieses Ge-
biet vom Randstreifen des Flugplatzes umgeben, der mit militärischen Ver-
waltungsgebäuden und Hangars überstellt ist; der Randstreifen, welcher
ebenfalls zum Perimeter des Gestaltungsplans gehört, fällt in die Zone für
öffentliche Bauten Oe. Mit dieser Zone beginnt in westlicher Richtung ein
grosses zusammenhängendes Bauzonengebiet. Unmittelbar östlich davon
soll der Innovationspark entstehen. Der Gestaltungsplan läuft demzufolge
nicht auf die Schaffung einer isolierten Bauzone hinaus, die als Umgehung
von Art. 24 ff. RPG gewertet werden könnte. Daran vermag der Umstand,
dass der Innovationspark grösstenteils in der Landwirtschaftszone geplant
ist, nichts zu ändern.
R3.2017.00134 Seite 22

Davon abgesehen waren dem Kantonsrat bei der Festsetzung des revidier-
ten kantonalen Richtplans die genannten Landwirtschafts- und Bauzonen
bekannt. Ebenso wusste der Bundesrat um die bestehende Zonierung, als
er die Revision des kantonalen Richtplans genehmigte. Aufgrund der
rechtsgültigen Revision sieht die Richtplanung nunmehr einen Innovations-
park im Kopfbereich des Militärflugplatzes Dübendorf vor. Mit dem ange-
fochtenen Gestaltungsplan wird diese Vorgabe umgesetzt. Eine Umgehung
von raumplanungsrechtlichen Bestimmungen fällt aufgrund dessen ausser
Betracht.
Die Rüge ist somit unbegründet.
14.1.
Im Weiteren macht der Rekurrent geltend, dass der angefochtene Gestal-
tungsplan von der Nutzungsordnung der Stadt Dübendorf grundlegend ab-
weiche. Der Gestaltungsplan sehe in der Landwirtschaftszone ausgedehnte
Baubereiche vor, die aufgrund der Bau- und Zonenordnung (BZO) nur unter
der Voraussetzung einer demokratisch beschlossenen Umzonung realisier-
bar wären. Das kommunale Recht werde dadurch ausgehebelt. Zudem lös-
ten die im Gestaltungsplan getroffenen Anordnungen grosse Investitionen
aus, die von der Stadt Dübendorf zu bezahlen seien. Hohe Kosten erwüch-
sen dem hiesigen Steuerzahler nicht zuletzt aus dem Erschliessungsver-
trag, der nach Art. 4 GPV von den verschiedenen Planungsträgern abzu-
schliessen sei. Der Gestaltungsplan beschneide demzufolge wesentliche
Entscheidungsbefugnisse der Stadt Dübendorf und verletze deren Ge-
meindeautonomie.
14.2.
Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale
Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise
der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vor-
schriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwen-
dung kantonalen oder eidgenössischen Rechts beinhalten. Im Einzelnen
ergibt sich der Umfang der Gemeindeautonomie aus dem kantonalen Ver-
fassungs- und Gesetzesrecht. Nach Art. 85 der Kantonsverfassung regeln
R3.2017.00134 Seite 23

die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbständig. Ihre planungs- und bau-
rechtliche Autonomie reicht deshalb so weit, als dies die kantonale Gesetz-
gebung zulässt (BGE 136 I 269 f. E. 2.1 und 2.2).
Gemäss § 45 Abs. 1 PBG erlassen die Gemeinden eine Bau- und Zonen-
ordnung. Sie sind dabei an die Institute, Begriffe, Mess- und Berechnungs-
weisen sowie an die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts gebun-
den, soweit es ihnen nicht ausdrücklich Abweichungen gestattet (§ 45
Abs. 2 PBG). Die Bau- und Zonenordnung regelt die Überbaubarkeit und
die Nutzweise der Grundstücke, soweit diese nicht abschliessend durch
eidgenössisches oder kantonales Recht bestimmt sind (§ 46 Abs. 1 PBG).
Zu diesem Zweck wird der nicht von übergeordneten Zonen und nicht von
Waldareal erfasste Gemeindebann rechtsverbindlich in Bauzonen, Erho-
lungszonen, Freihaltezonen und Reservezonen unterteilt (§ 46 Abs. 2
PBG). Ferner können ergänzende Landwirtschaftszonen, namentlich im
Siedlungsgebiet, festgesetzt werden (§ 46 Abs. 3 PBG). Aus dem Pla-
nungs- und Baugesetz folgt demnach, dass den Zürcher Gemeinden beim
Erlass der Ortsplanung ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht und sie in-
sofern autonom sind (BGE 136 I 269 f. E. 2.2, vgl. § 2 lit. c PBG).
14.3.
Ein weiter Gestaltungsspielraum besteht allerdings auch beim Erlass eines
kantonalen Gestaltungsplans. Das ergibt sich bereits aus § 83 Abs. 1 PBG,
wonach mit dem Gestaltungsplan nicht nur von den kantonalen Mindestab-
ständen, sondern auch von den Bestimmungen über die Regelbauweise
abgewichen werden darf. Wie weit sich ein Gestaltungsplan von der kom-
munalen Grundnutzungsordnung abheben darf, geht indes aus dem kanto-
nalen Planungs- und Baurecht nicht hervor. Gemäss Rechtsprechung des
Bundesgerichts dürfen die Abweichungen jedenfalls nicht dazu führen,
dass die planerisch und demokratisch abgestützte Bau- und Zonenordnung
ihres Sinngehalts entleert würde (BGE 135 II 219 E. 5.2).
Das Gebiet im Nordosten des Gestaltungsplanperimeters, welches um die
Baubereiche K1 und K2 vorgesehen ist, fällt in den Gemeindebann von
Wangen-Brüttisellen. Im Übrigen erstreckt sich der Perimeter auf das Ge-
meindegebiet der Stadt Dübendorf.
Abgesehen vom beschriebenen Randstreifen in der Zone für öffentliche
Bauten Oe liegt das Gestaltungsplangebiet in der Landwirtschaftszone Lw.
R3.2017.00134 Seite 24

Bei dieser Zone handelt es nicht um eine ergänzende Landwirtschaftszone,
die gemäss § 46 Abs. 3 PBG von den Gemeinden in der Bau- und Zonen-
ordnung festgesetzt wird, sondern um eine kantonale Landwirtschaftszone
nach § 36 PBG. Die kantonale Landwirtschaftszone gilt im Sinne von § 46
Abs. 2 PGB als übergeordnet. Sie fällt deshalb nicht in den planungsrechtli-
chen Zuständigkeitsbereich der Gemeinde. Demnach besteht insoweit auch
keine Diskrepanz zwischen Gestaltungsplan und Grundnutzungsordnung.
Weiter legt der Gestaltungsplan für den in der Zone für öffentliche Bauten
Oe liegenden Randstreifen die zwei Baubereiche M und N fest. Gemäss
Art. 3 Abs. 2 GPV gelangt in diesen Baubereichen die Bau- und Zonenord-
nung der Stadt Dübendorf zur Anwendung, soweit die Art der Nutzung und
die Gebäudemasse von Bauten und Anlagen infrage stehen. In dieser Zone
gilt somit auch weiterhin in erster Linie die kommunale Grundnutzungsord-
nung (vgl. Planungsbericht S. 61).
Daraus ergibt sich, dass der Gestaltungsplan nicht in unzulässiger Weise
von der Bau- und Zonenordnung der Stadt Dübendorf abweicht.
14.4.
Die Grundsätze des Bundes für die Ausgestaltung und Unterstützung des
Schweizerischen Innovationsparks sehen unter anderem die Eigenfinanzie-
rung der jeweiligen Standorte durch die Kantone und private Investoren vor;
diese haben insbesondere ihre Erschliessungskosten selber zu tragen
(Botschaft, a.a.O., BBl 2015 2956). Die Erschliessung des Gestaltungs-
plangebiets wird gemäss Art. 4 Abs. 1 GPV in einem Vertrag geregelt, der
vor Erteilung der ersten Baubewilligung für einen Neubau in den Bauberei-
chen A bis L vorliegen muss. Nach Abs. 2 dieser Vorschrift regelt der Er-
schliessungsvertrag insbesondere, wer für die Realisierung der öffentlichen
Freiräume, die ökologischen Ausgleichsmassnahmen und Infrastrukturan-
lagen, namentlich für das Erstellen von Strassen und Wegen, Werkleitun-
gen sowie Entwässerungs- und Gemeinschaftsanlagen, zuständig ist. Der
Kanton Zürich und die Standortgemeinden haben sich hierbei über die
Rechte und Pflichten und insbesondere über die Verteilung der Kosten zu
einigen, welche die Erstellung und der Unterhalt dieser Anlagen verursa-
chen (Planungsbericht S. 61).
Verträge beruhen stets auf einer übereinstimmenden Willenserklärung der
vertragsschliessenden Parteien. Infolgedessen bedarf auch der Abschluss
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des Erschliessungsvertrages der Überein- und Zustimmung sämtlicher Ver-
tragsparteien (vgl. act. 15 S. 15 Rz. 66). Aus Art. 4 GPV ergibt sich mithin,
dass allfällige Kostenbeteiligungen der Standortgemeinden auszuhandeln
sind und nicht ohne deren Einverständniserklärung angeordnet werden
können. Dass die übrigen Bestimmungen des Gestaltungsplans unmittelbar
Kosten zu Lasten der Standortgemeinden auslösen, macht der Rekurrent
im Übrigen zu Recht nicht geltend. Die finanziellen Entscheidungsbefugnis-
se der Stadt Dübendorf bleiben folglich gewahrt.
14.5.
Die Rüge ist daher unbegründet.
15.
Der Rekurrent stellt sodann die Modellrechnungen infrage, die der geplan-
ten Verkehrserschliessung zugrunde liegen. Diese seien weder vollständig
noch ausreichend zukunftsbezogen.
Das Verkehrskonzept für den Innovationspark sieht zusammengefasst vor,
den MIV über die Wangen- und Weidstrasse zum Gestaltungsplangebiet zu
leiten und dort über die neu zu erstellende Staatsstrasse "Parkway" abzu-
wickeln, welche die Baubereiche im Wesentlichen von rückwärts erschliesst
(Art. 15 Abs. 1-3 GPV und Planungsbericht S. 40 f.). Der öffentliche Ver-
kehr (ÖV) soll via Wangen-, Weid- und Dübendorfstrasse an den Perimeter
des Gestaltungsplans angeschlossen werden und in der Glattalbahn und in
Bussen über die von Baubereichen gesäumte Allee mit dem Namen "Inno-
vation Mall" fahren (Art. 15 Abs. 5 GPV und Planungsbericht S. 43).
Die Erschliessung des Perimeters wurde aufgrund von Verkehrsmodellen
geplant. Diese Modelle bezwecken, die Auswirkungen von Infrastrukturpro-
jekten auf den Verkehr zu analysieren. Sie ermöglichen es, die Verände-
rung von Verkehrsverhältnissen mit den sich abzeichnenden Engpässen im
Verkehrsnetz aufzuzeigen und die zukünftigen Verkehrsaufkommen zu
prognostizieren. Die voraussichtlichen Verkehrsaufkommen, die für die ers-
te Etappe des Innovationsparks zu erwarten sind, wurden mit Hilfe des Ge-
samtverkehrsmodells des Kantons Zürich hochgerechnet, das insbesonde-
re den gesamten MIV und ÖV im Grossraum Zürich berücksichtigt. Der Ge-
staltungsplan gründet somit auf einer ganzheitlichen Betrachtungsweise
R3.2017.00134 Seite 26

des zukünftigen Verkehrs, womit sichergestellt ist, dass keine massgebli-
chen Verkehrsströme ausser Acht gelassen wurden.
Die Verkehrsentwicklung wurde aufgrund des Gesamtverkehrsmodells bis
in das Jahr 2030 fortgeschrieben. Der Zeithorizont der Prognosen stimmt
daher mit dem Planungshorizont des kantonalen Richtplans überein, der für
die Entwicklung der ersten Etappe des Innovationsparks von einem Zeit-
rahmen bis in das Jahr 2030 ausgeht (Richtplan Ziff. 6.2.2).
Der Einwand ist folglich unbegründet.
16.1.
Wie der Rekurrent weiter beanstandet, schaffe der angefochtene Gestal-
tungsplan die nutzungsplanerische Grundlage für "ein städtebauliches
Monster". Im Gestaltungsplangebiet seien diverse Baubereiche vorgese-
hen, in welchen ausserordentlich grossvolumige Baukörper zulässig seien,
die keinen Bezug zu den bestehenden Überbauungen ausserhalb des Mili-
tärflugplatzes aufwiesen. Die Gebäude des Innovationsparks verfügten
dereinst über riesige Fassaden, die von der Bevölkerung in den umliegen-
den Wohnquartieren als Bedrohung empfunden würden. Der Gestaltungs-
plan trage auch den schutzwürdigen Gebäuden und Anlagen des Militär-
flugplatzes zu wenig Rechnung; es drohe insbesondere die Zerstörung der
schutzwürdigen Gesamtanlage.
16.2.
Im Gestaltungsplangebiet dürfen oberirdische Gebäude nur in den eigens
dafür vorgesehenen Baubereichen erstellt werden. Während die auf dem
Flugfeld ausgeschiedenen Baubereiche A bis L für Neubauten zur Verfü-
gung stehen, umfassen die Baubereiche M und N die bestehenden Gebäu-
de am Rand des Flugplatzes. Gemäss Art. 10 Abs. 1 GPV wird für jeden
Baubereich eine maximale Gesamtnutzfläche (GNF) festgelegt. Zufolge
Abs. 2 dieser Bestimmung darf auf dem Gestaltungsplangebiet insgesamt
eine GNF von höchstens 410'000 m2 konsumiert werden. Nach Abs. 4 ha-
ben sodann sämtliche Bauten und Anlagen die im Situationsplan angege-
benen Höhenkoten einzuhalten. Die maximalen Höhen werden in einzelnen
Teilbereichen durch den Hindernisbegrenzungsflächen-Kataster (HBK) zu-
gunsten des Flugverkehrs begrenzt, so dass die Bauten in den westlichen
drei Baubereichen A, F und L nicht höher als rund 14 m ausfallen dürfen. In
R3.2017.00134 Seite 27

den weiter östlich gelegenen Baubereichen B bis E und G bis J1 bestehen
mehrteilige Höhenbeschränkungen, die entlang der Innovation Mall höhere
Bauten mit einer Gesamthöhe von gegen 27 m zulassen. Diese maximale
Höhe gilt auch für den Baubereich K1, wohingegen in den Bereichen J2
und K2 bis 60 m hohe Hochhäuser zulässig sind.
16.3.
Von den Hangars, Montagehallen, Werkstätten und weiteren militärischen
Bauten und Anlagen, die am Rand des Flugplatzes stehen, sind die meis-
ten, wie erwogen, im HOBIM, der Denkmalschutzobjekte von überkommu-
naler Bedeutung des Kantons Zürich und der schützenswerten Kulturobjek-
te der Stadt Dübendorf verzeichnet. Den Akten zufolge wurde darauf ver-
zichtet, die verschiedenen Denkmalschutzobjekte vor der Festsetzung des
Gestaltungsplans einem Unterschutzstellungsverfahren zu unterziehen. Der
Rekurrent stellt den Verzicht auf einen Entscheid über Schutzmassnahmen
gemäss § 205 PBG nicht infrage, ist aber dennoch überzeugt, dass die
Schutzobjekte auf Kosten der Wirtschaftsförderung beeinträchtigt, wenn
nicht sogar zerstört würden (act. 2 S. 5). Es ist deshalb zu überprüfen, ob
mit der Festsetzung des Gestaltungsplans § 204 Abs. 1 PBG befolgt wurde,
wonach nicht zuletzt der Kanton dafür zu sorgen hat, dass in seinem Tätig-
keitsbereich Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an
ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben.
Die Baudirektion liess in diesem Zusammenhang den Entwurf des Gestal-
tungsplans (vgl. act. 45) begutachten. Aus dem Gutachten der EKD vom
3. März 2015 ergibt sich, dass die Bauten und Anlagen und das Flugfeld
des Militärflugplatzes zusammen aus Sicht des Denkmalschutzes ein un-
trennbares Ganzes bildeten, bei welchem das eine ohne das andere keinen
Sinn ergebe. Die Gesamtanlage sei in der Schweiz einzigartig und darum in
ihrer Substanz und Wirkung möglichst ungeschmälert zu erhalten. Das
Baudenkmal nähme sodann Schaden, falls wie geplant einzelne schüt-
zenswerte Gebäude oder Teile davon abgebrochen würden; das gelte ins-
besondere für die ehemalige Soldatenstube an der Wangenstrasse 47 aus
dem Jahr 1917, die ursprünglich vom Fliegerhorst Fürth-Atzenhof in Bayern
stammende und daher in Dübendorf einzigartige Halle 1 aus dem Jahr
1922 und die Eingangs- und Unterrichtsbaute mit dem "Götterbogen" aus
dem Jahr 1939/40. Ausserdem sei in denkmalpflegerischer Hinsicht zu be-
achten, dass die Frontseite des schützenswerten Gebäudekomplexes mit
R3.2017.00134 Seite 28

seiner zum Teil monumentalen Architektur auf das Flugfeld weise. Diesem
Umstand werde zu wenig Rechnung getragen, wenn die Baubereiche auf
dem Flugfeld zu nahe an die Hangars und Hallen heranrückten. Gefährdet
sei unter anderem die besondere Ausstrahlung des im Jahr 1940 erstellten
zweigeschossigen, zylinderförmigen Kontrollturms aus Holz, dem in unmit-
telbarer Nähe eine neue Bebauung von gigantischem Ausmass gegen-
übergestellt werden solle; das kleinmassstäbliche Denkmal würde im ge-
planten baulichen Umfeld geradezu lächerlich wirken. Die EKD beantrage
deshalb, dass der Gestaltungsplan in den genannten Punkten anzupassen
sei.
Nach der öffentlichen Auflage wurden die Gestaltungsplanvorschriften und
der Situationsplan zusammen mit dem Richtprojekt überarbeitet. Im Unter-
schied zum Entwurf sieht der Gestaltungsplan neu vor, die inventarisierten
Bauten und Anlagen der Randbebauung integral zu erhalten. Hierfür wurde
die Streckenführung der Glattalbahn so abgeändert, dass von einem Ab-
bruch des Götterbogens und der Halle 5 abgesehen werden kann (Richt-
projekt act. 16.2.4 und Planungsbericht S. 21). Die Halle 1 hat zwar nach
wie vor dem geplanten Strassen- und Bahnanschluss zu weichen, soll aber
nicht mehr abgebrochen, sondern nunmehr nach Osten verschoben wer-
den (Richtprojekt und Art. 9 Abs. 1 GPV). Unversehrt bleibt auch die ehe-
malige Soldatenstube, die sich zu keinem Zeitpunkt im Gestaltungsplange-
biet befunden hat (Entwurf des Situationsplans act. 45.3 und festgesetzter
Situationsplan act. 16.2.1). Im Weiteren zeichnet sich der überarbeitete
Gestaltungsplan insbesondere durch die neu platzierten Baubereiche A bis
E und L aus, die allesamt von der Randbebauung weiter weggerückt wer-
den (vgl. den Entwurf des Situationsplans mit dem festgesetzten Situati-
onsplan). Während die erstgenannten Baubereiche bislang durchwegs
27 m von den Hallen 2 bis 5 entfernt waren, betragen die Abstände zu die-
sen Bauten mittlerweile beim Baubereich A 30-35 m, bei den Bauberei-
chen C und E je 55 m und bei den Baubereichen B und D je 60 m. Der Ab-
stand zwischen dem Baubereich L und dem Bogenhangar soll von vormals
30 m auf 40 m heraufgesetzt werden. Zudem ist vorgesehen, den Ein-
gangsplatz und den Säntispark auf Kosten der umliegenden Baubereiche F
und L zu vergrössern.
Der revidierte Gestaltungsplan sieht demnach von einem teilweisen Ab-
bruch der schützenswerten Randbebauung ab. Zudem werden die Denk-
malschutzobjekte neuerdings durch stark ausgeweitete Freiflächen von den
R3.2017.00134 Seite 29

Baubereichen auf dem Flugfeld abgegrenzt. Zwischen den Hallen 2 bis 5
und den Neubaubereichen sind weitläufige Vorfelder geplant (vgl. die an-
lässlich des Augenscheins erstellten Fotografien, act. 1 Protokoll S. 8 f.,
Art. 19 Abs. 6 GPV und Planungsbericht S. 21 und S. 29). Gegenüber dem
Götterbogen und Bogenhangar schaffen der Eingangs- und Hangarplatz
sowie der Säntispark weitreichende Räume, die nicht nur den inventarisier-
ten Kontrollturm grosszügig freispielen (vgl. Planungsbericht S. 21), son-
dern auch lang gestreckte Blickfelder auf das Flugfeld eröffnen (Art. 19
Abs. 2 und 4 GPV). Die im Gutachten der EKD geäusserten Bedenken
wurden somit ausgeräumt (vgl. act. 16.2.3 S. 13 und Planungsbericht
S. 22). Daraus folgt, dass der Kanton seiner Verpflichtung zur Selbstbin-
dung gemäss § 204 Abs. 1 PBG vollumfänglich nachgekommen ist.
16.4.
Im Anschluss an die Randbebauung folgt west- und nordwärts ein zusam-
menhängendes Baugebiet, das den Wohnzonen W3 und W2c zugewiesen
ist. Dieses Gebiet weist keine Ortskerne oder Quartiere auf, die im ISOS
oder im kantonalen Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von überkom-
munaler Bedeutung verzeichnet sind. Es ist daher davon auszugehen, dass
das betreffende Wohngebiet als solches im Gegensatz zu den inventarisier-
ten Bauten und Anlagen der Randbebauung kein Schutzobjekt gemäss
§ 203 Abs. 1 lit. c PBG bildet und insoweit keine Verpflichtung des Kantons
nach § 204 Abs. 1 PBG besteht.
Die städtebauliche Rüge, wonach die im Innovationspark zulässigen Über-
bauungen gigantische Dimensionen aufwiesen und deswegen das Wohn-
gebiet in der Nachbarschaft beeinträchtigten, ist daher ausschliesslich nach
Massgabe von Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b RPG zu beurteilen. Diese Vor-
schrift verlangt, dass die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden auf
den Planungsgrundsatz achten, wonach die Landschaft zu schonen ist und
sich sowohl Siedlungen als auch Bauten und Anlagen in die Landschaft
einordnen sollen. Bauten und Anlagen ordnen sich gemeinhin dann ein,
wenn sie unter Berücksichtigung ihres Standorts und ihrer Gestaltung die
charakteristischen Eigenheiten der beanspruchten Landschaft nicht störend
verändern.
Zur fraglichen Einordnung des Innovationsparks lässt sich insbesondere
bemerken, dass die Bauten und Anlagen, die in den westlichen Bauberei-
chen A, F und L sowie in der benachbarten Wohnzone W3 zulässig sind,
R3.2017.00134 Seite 30

nach den einschlägigen Bestimmungen des Gestaltungsplans und der Bau-
und Zonenordnung Dübendorf in etwa vergleichbare Gesamthöhen aufwei-
sen dürfen (vgl. Art. 10 Abs. 2 GPV und Art. 19 BZO Dübendorf). Weiter
liegen die Baubereiche B bis E im Norden des Gestaltungsplangebiets ge-
gen 100 m Luftlinie weit von der gegenüberliegenden Wohnzone W2c ent-
fernt. Zwischen dieser Zone und den Baubereichen J2 und K2, die im
Nordosten des Perimeters für Hochhäuser vorgesehen sind, beträgt die
Entfernung sodann über 200 m Luftlinie. Es kommt hinzu, dass die Neu-
baubereiche und die umliegenden Wohngebiete durch die verschiedenen
Hallen und Hangars voneinander getrennt sind und die Randbebauung von
allen Seiten als markante Abriegelung des Militärflugplatzes in Erscheinung
tritt (vgl. die Fotografie Nr. 3 Protokoll S. 9 und act. 16.2.3 S. 12). Davon
abgesehen stellt der Gestaltungsplan hohe Anforderungen an die Ausfüh-
rung und Aussenwirkung von Bauwerken. So sind in den Baubereichen A,
F, J2, K1, K2 und L sogenannte Konkurrenzverfahren durchzuführen, die
eine qualitativ hochstehende Anordnung und Ausformung von Bauten und
Anlagen gewährleisten sollen (Art. 11 Abs. 1 GPV und Planungsbericht
S. 68 f.). Zudem sind die übrigen Bauten entlang der Innovation Mall nach
den Bestimmungen über die Arealüberbauungen besonders gut zu gestal-
ten (Art. 11 Abs. 2 GPV in Verbindung mit § 71 PBG).
Ein Verstoss gegen das raumplanungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot
ist daher nicht auszumachen.
16.5.
Die Rüge ist somit unbegründet.
17.
Der Rekurrent bemängelt sodann die im Gestaltungsplan vorgesehenen
Grünanlagen. Er führt dazu aus, dass der Kernpark unattraktiv sei, weil er
am Rande des weitläufigen Innovationsparks gelegen, durch den Parkway
von den Baubereichen getrennt und von einem 2,5 m hohen Zaun umge-
ben sei. Dem Kernpark stehe auch ein Radweg entgegen, der im regiona-
len Richtplan festgesetzt sei. Es sei ferner verpasst worden, den Chrebs-
schüsselibach (öffentliches Gewässer 6.0) als Struktur- und Gestaltungs-
element in die Parklandschaft einzubetten.
R3.2017.00134 Seite 31

Der Gestaltungsplan sieht verschiedenartige Freiflächen und Parkanlagen
vor, die aufgrund eines Freiraumkonzepts angeordnet und gestaltet sind.
Das Konzept berücksichtigt unter anderem, dass das Gebiet des Militär-
flugplatzes vordem ein Ried war, das heute mit Drainagen entwässert wird.
Es trägt auch dem Umstand Rechnung, dass der Chrebsschüsselibach auf
dem Flugplatzgelände in einer Dole abgeführt wird. Der Gestaltungsplan
greift diese Themen auf und inszeniert dabei das Element Wasser varian-
tenreich und lebhaft in der Landschaft. Im Zentrum der Inszenierung stehen
insbesondere der Eingangsplatz und Säntispark mit unterschiedlich be-
pflanzten Feucht- und Wasserflächen (Art. 19 Abs. 2 und Abs. 4 GPV), der
Kernpark und Parkway als grosse zusammenhängende und frei gestaltete
Parkfläche mit beidseits integrierten Retentionsräumen (Art. 19 Abs. 1 und
Abs. 7) und der Chrebsschüsselipark, durch den der teilweise offengelegte
Chrebsschüsselibach fliesst (Art. 19 Abs. 3 GPV). Diese Freiflächen sollen
inskünftig ineinandergreifen, wodurch in der grosszügig ausgelegten Park-
landschaft vielfältige und dynamische Lebensräume für Menschen, Fauna
und Flora entstehen (Planungsbericht S. 30 ff.).
Der Kernpark, der sich im Süden des Innovationsparks und inmitten des
Flugfelds befindet, stellt mit einer Fläche von mindestens 42'000 m2 die
grösste zusammenhängende Freifläche und das Kernstück der geplanten
Parkanlagen dar. Er dient der Bevölkerung in der Region zur Erholung,
dem Regenwassermanagement und dem ökologischen Ausgleich (Art. 19
Abs. 1 GPV). Der Park ist gemäss Konzept offen und weitläufig zu gestal-
ten und im Übergang zum Parkway mit einem grossen Baumbestand zu
versehen. Der Parkway soll im Rahmen der Gartengestaltung in den Kern-
park integriert werden und zu diesem Zweck einen breiten Streifen für den
Langsamverkehr und einen durchgängig grünen Mittelstreifen mit grosszü-
gigen Bauminseln aufweisen. Einen wichtigen Bestandteil des Kernparks
bilden auch die bestehenden Magerwiesen, die ökologisch wertvoll und zu
ihrem Schutz einzuzäunen sind (Planungsbericht S. 31 und 75 f.). Abgese-
hen von diesem Schutzzaun sind in der öffentlichen Grünanlage keine
Zäune vorgesehen. Zugänglich ist der Kernpark für die Allgemeinheit ins-
besondere über den Eingangsplatz und Säntispark, über den Chrebs-
schüsseli-Park sowie über sämtliche südlich gelegenen Baubereiche. Der
Parkway kann dazu gemäss Richtprojekt an vier Stellen auf Fussgänger-
streifen gequert werden (act. 16.2.4). Im Übrigen steht dem Kernpark in der
aktuell gültigen Fassung des Regionalen Verkehrsrichtplans Glattal nicht
länger ein widersprechender Eintrag im Wege (RRB Nr. 123/2018).
R3.2017.00134 Seite 32

Gemäss Art. 25 GPV ist sodann vorgesehen, den heute eingedolten
Chrebsschüsselibach zu revitalisieren. Der Bach soll im Westen des Kern-
parks und danach auf der ganzen Länge des Chrebsschüsseliparks offen
geführt und mit flachen, zugänglichen Borden versehen werden (vgl. Art. 19
Abs. 3 GPV und Planungsbericht S. 33 und 75).
Die Gestaltung der vorgesehenen Freiflächen ist demzufolge nicht zu be-
anstanden und die betreffende Rüge nicht begründet.
18.
Der Rekurrent macht schliesslich geltend, dass erhebliche Hochwasserge-
fahr drohe, wenn im Zuge des Aufbaus des Innovationsparks der Militär-
flugplatz immer mehr zubetoniert werde. Gefährdet sei insbesondere das
Wohngebiet zwischen Wangenstrasse und Chriesbach im Nordwesten des
Innovationsparks. Für dieses Gebiet sei der Hochwasserschutz nicht nach-
gewiesen.
Der Gestaltungsplan sieht ein Regenwassermanagement vor. Es bestimmt
insbesondere, dass das nicht verschmutzte Regenabwasser von Dächern
und von befestigten Erschliessungs- und Freiflächen innerhalb und aus-
serhalb der Baubereiche möglichst weitgehend vor Ort zurückzuhalten und
oberflächlich zu versickern ist; befestigte Flächen sind, soweit wie möglich,
mit wasserdurchlässigen Belägen zu versehen (Art. 23 Abs. 2 GPV). Neben
dem Chrebsschüsselipark dienen vor allem der Säntispark und der Kern-
park dem Regenwassermanagement (Art. 19 Abs. 1-3 GPV). Über letzteren
wird beispielsweise mit Hilfe von Rückhaltemassnahmen die Entwässerung
des Parkways sichergestellt (Planungsbericht S. 31 und S. 75). Falls die
örtlichen Verhältnisse nachweislich keine vollständige Versickerung erlau-
ben, ist das überschüssige Regenabwasser in die bestehenden Bäche,
namentlich in den Chrebsschüsselibach einzuleiten (Art. 23 Abs. 3 GPV),
der rund 400 m im Norden des Militärflugplatzes in den Chriesbach mündet.
Es ist, wie erwogen, geplant, den Chrebsschüsselibach auf dem Gestal-
tungsplangebiet teilweise offen zu führen; der Bach soll im Chrebsschüs-
selipark zwischen den Baubereichen F und G sowie A und B revitalisiert
werden. In einer zu diesem Zweck durchgeführten fachlichen Studie wurde
aufgezeigt, dass die Revitalisierung des Gewässers hydraulisch durchführ-
bar und dabei der Hochwasserschutz selbst im Falle des Eintritts eines im
R3.2017.00134 Seite 33

Durchschnitt alle 100 Jahre erreichten oder übertroffenen Hochwasserer-
eignisses gewährleistet ist (Planungsbericht S. 54 und Umweltverträglich-
keitsbericht [act. 16.2.5] S. 44 f. sowie Anhang 6.6-A, Machbarkeitsstudie
S. 8 ff.). Der für das Gerinne erforderliche Gewässerraum von 12 m ist im
wasserbaupolizeilichen Bewilligungsverfahren festzulegen (Art. 25 GPV,
vgl. § 18 Abs. 4 des Wasserwirtschaftsgesetzes in Verbindung mit § 15j der
Verordnung über den Hochwasserschutz und die Wasserbaupolizei). Der
Gestaltungsplan spart dazu gemäss Situationsplan (act. 16.2.1) einen aus-
reichenden Spielraum von 18 m aus.
Mit der Gewässerrevitalisierung erhält der Chrebsschüsselibach wieder
mehr Raum, wodurch er bei Hochwasser die Wassermassen besser auf-
nehmen kann und weniger über die Ufer tritt (Art. 19 Abs. 3 GPV). Diese
Hochwasserschutzmassnahme gilt aufgrund der erwähnten Studie und des
durchgeführten Vorprojekts als hochwassersicher. Sollte sich im Verlaufe
der Weiterführung des Wasserbauprojekts herausstellen, dass mit der Re-
vitalisierung allein keine ausreichende Hochwassersicherheit hergestellt
werden kann, sieht Art. 26 Abs. 1 GPV vor, dass im Rahmen der Baubewil-
ligungsverfahren zusätzliche Schutzmassnahmen zu treffen sind. Mit die-
sem mehrstufigen Vorgehen stellt der Gestaltungsplan sicher, dass auf sei-
nem Einzugsgebiet kein Hochwasserereignis eintreten und bachabwärts
zusätzliche Wohngebiete gefährden kann.
Die Rüge ist demnach unbegründet.
19.
Der Rekurs von T. N. ist somit abzuweisen, während auf diejenigen von L.
A. nicht einzutreten ist.
20.1.
Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Verfahrenskosten in der Regel
entsprechend ihrem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Haben die Beteiligten
dasselbe Begehren gestellt, so tragen sie die ihnen auferlegten Kosten zu
gleichen Teilen (vgl. § 14 VRG). Wird, wie hier im Falle L. A., ohne materi-
elle Prüfung der Begehren entschieden, kann die Gerichtsgebühr bis auf
einen Fünftel herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 2 der – auch für das Baure-
kursgericht geltenden – Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
R3.2017.00134 Seite 34

[GebV VGr]). Bei einem auf Nichteintreten lautenden Entscheid, in welchem
die Erfüllung von Prozessvoraussetzungen geprüft und diese Prüfung ein-
lässlich dargelegt wird, kann auch über den Ansatz von einem Fünftel der
Gebühr für den Sachentscheid hinausgegangen werden. Demnach ist es
vorliegend angebracht, die Kosten zu 1/5 L. A. und im Übrigen T. N. aufzu-
erlegen.
Die Rekurrenten, die einen gemeinsam unterzeichneten Rekurs eingereicht
haben, haften nach § 14 VRG für die Kosten solidarisch (vgl. Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, § 14 Rz. 11).
20.2.
Das Baurekursgericht legt die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand,
nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tat-
sächlichen Streitinteresse fest (§ 338 Abs. 1 PBG und § 2 GebV VGr). Bei
Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr in der
Regel Fr. 1'000.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG und § 3 Abs. 3 GebV
VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr ver-
doppelt werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr).
Bei Rechtsstreitigkeiten über die Nutzungsplanung bemisst sich die Ge-
richtsgebühr in erster Linie nach dem Streitwert beziehungsweise Streitinte-
resse (VB.2017.00432 vom 11. Januar 2018, E. 7, und VB.2017.00371 vom
21. Dezember 2017, E. 14). Dazu fällt in Betracht, dass das Gestaltungs-
plangebiet eine Fläche von etwa 50 Fussballfeldern umfasst und die ge-
plante GNF rund sieben Mal so gross wie die Ausstellungsfläche des Louv-
re in Paris und zehn Mal grösser als die Mietfläche des Prime Tower in Zü-
rich ist. Der angefochtene Gestaltungsplan bildet mithin die Vorstufe einer
weiträumigen Stadtentwicklung mit zahlreichen bedeutsamen Bauprojekten
und einem ausserordentlich hohen Investitionsvolumen. Das Streitinteresse
kann deshalb nicht hoch genug eingeschätzt werden. Wie sich aus den Er-
wägungen ergibt, hat sodann die Bearbeitung des Rekurses aufgrund der
Anzahl der aufgeworfenen Rügen und der umfangreichen Akten, denen
auch 10 Eingaben der Rekurrenten zugrunde liegen, zeitaufwendige recht-
liche Abklärungen erfordert. Es handelt sich daher um ein besonders auf-
wendiges Verfahren, bei dem die Kosten nach § 4 Abs. 1 GebV VGr über
den Höchstbetrag des vorgesehenen Gebührenrahmens hinaus erhöht
werden können. Als Folge davon ist es angemessen, die Gerichtsgebühr
vorliegend mit Fr. 50'000.-- am oberen Ende des ordentlichen Gebühren-
R3.2017.00134 Seite 35

rahmens festzusetzen (vgl. die folgenden Präjudize: VB.2017.00432 vom
11. Januar 2018, E. 7; BRGE I Nrn. 0029/2018, 0030/2018 und 0031/2018
vom 23. März 2018, E. 5; BGr 1C_566/2015 vom 18. Februar 2016, E. 2;
BGr 1C_244/2013 vom 4. Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162 und
0163/2012 vom 23. Oktober 2012, E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36, Entscheid
bestätigt in VB.2012.00774 vom 22. August 2013, dieser wiederum bestä-
tigt in BGr 1C_810/2013 vom 14. Juli 2014, www.baurekursgericht-zh.ch).
Der Vollständigkeit halber ist anzufügen, dass die Rekurrenten, die nicht
durch einen Rechtsbeistand vertreten sind, im Verlaufe des Rekursverfah-
rens mehrfach über die anfallenden hohen Verfahrenskosten im Falle des
Unterliegens aufgeklärt wurden (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13
Rz. 37).
21.
Den im Verfahren unterliegenden Rekurrenten steht nach § 17 Abs. 2 VRG
keine Umtriebsentschädigung zu.
[….]
Anlässlich der Beratung des Geschäfts wurde der folgende Minderheitsan-
trag gestellt: (vgl. § 18 Abs. 5 der Organisationsverordnung des Baurekurs-
gerichts vom 12. November 2010, OV BRG)
„Die Gerichtsgebühr wird auf Fr. 20'000.-- festgesetzt. Von einer solidari-
schen Haftung der Rekurrenten für die gesamten Verfahrenskosten wird
abgesehen.“
R3.2017.00134 Seite 36

Erwägungen:
1.
Der Aufwand des Baurekursgerichts für das vorliegende Verfahren war er-
heblich, was prinzipiell einen sachlichen Grund dafür darstellt, innerhalb
des gesetzlichen Kostenrahmens eine relativ hohe Gerichtsgebühr zu er-
heben (vgl. BGE 143 I 147 E. 6.3.1).
2.
Der Verfahrensaufwand darf allerdings nicht das alleinige Kriterium zur
Bemessung der Gerichtsgebühr sein. Unzulässig ist eine rein aufwandori-
entierte Bemessung insbesondere dann, wenn der Verfahrensaufwand
derart gross ist, dass der Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche
Behörde faktisch verunmöglicht oder übermässig erschwert wird. Die
Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) gebietet es in solchen Fällen, die Ge-
richtsgebühren gegenüber dem effektiven Kostenaufwand zu reduzieren
und dadurch zu verhindern, dass die Gerichtsgebühr für Personen, die kei-
nen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege haben, eine prohibitive Wir-
kung entfaltet (vgl. BGE 143 I 227 E. 4.3.1; BGE 141 I 105 E. 3.3.2;
BGer, 22.3.2017, 1C_327/2016, E. 10.3). Wenn die Nachbarschaft eines
grossen Gestaltungsplangebiets befürchten muss, im Fall einer gerichtli-
chen Anfechtung ein Gebührenrisiko von Fr. 50'000.-- einzugehen, ohne im
Gutheissungsfall von einem auch nur annähernd äquivalenten Nutzen zu
profitieren, wird dies zahlreiche Nachbarinnen und Nachbarn aus Furcht vor
hohen Kosten von einer Rekurserhebung abhalten („chilling effect“). Ent-
sprechend hat die Rechtsweggarantie im vorliegenden Fall zur Folge, dass
trotz des grossen Investitionsvolumens und des umfangreichen Verfahren-
saufwands eine Gerichtsgebühr anzusetzen ist, die die gesetzliche Ober-
grenze von Fr. 50'000.-- deutlich unterschreitet. Anders wäre im Fall einer
missbräuchlichen Rekurserhebung zu urteilen, wofür hier jedoch keine An-
zeichen vorhanden sind.
3.
Nach dem Äquivalenzprinzip muss die Höhe der Gerichtsgebühr nicht nur
zum Verfahrensaufwand in einem vernünftigen Verhältnis stehen, sondern
auch zum wirtschaftlichen Nutzen, der für die gebührenpflichtige Person re-
sultiert (vgl. BGer, 22.3.2017, 1C_327/2016, E. 10.3). Im zürcherischen
Baurechtsverfahren kommt dem Äquivalenzprinzip eine besondere Bedeu-
R3.2017.00134 Seite 37

tung zur Wahrung vernünftiger Grenzen bei der Gebührenbemessung zu,
weil der Gebührenrahmen – im Vergleich zu den anderen Kantonen – be-
sonders weit und die Obergrenze von Fr. 50'000.-- besonders hoch ist (vgl.
BGer, 5.9.2018, 1C_358/2017, gemäss Medienmitteilung des Bundesge-
richts [schriftliche Urteilsbegründung noch ausstehend]; BGE 143 I 227
E. 4.2.2 und 4.5.2). Im Fall eines Bauherrenrekurses ist es zulässig und
sachgerecht, den wirtschaftlichen Nutzen des Bauherrn – bzw. das Streitin-
teresse – anhand der Bausumme zu bemessen (vgl. z.B. BGer, 15.8.2008,
2C_517/2007, E. 2.4). Im Fall eines Nachbarrekurses gegen ein grosses
Bauvorhaben kann hingegen eine erhebliche Interessendiskrepanz beste-
hen, wie gerade der vorliegende Fall zeigt: Das Interesse der benachbarten
Rekurrenten, die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans zu verhin-
dern, ist um ein Vielfaches kleiner als das Interesse der Planungsträger und
Investoren, den Gestaltungsplan zu realisieren. In solchen Fällen verstösst
es gegen das Äquivalenzprinzip, wenn die Bemessung der Gerichtsgebühr
einzig nach den (Realisierungs-)Interessen der Planungs- und Bauherr-
schaft bemessen wird, ohne zu berücksichtigen, dass die (Verhinde-
rungs-)Interessen der benachbarten Rekurrenten viel geringer sind. Im Er-
gebnis führt eine auf das Bauvolumen fokussierte Streitwertberechnung
dazu, dass Nachbarn grosser Planungs- und Bauprojekte aufgrund des
enorm hohen finanziellen Prozessrisikos regelmässig davon abgehalten
würden, ein Rechtsmittel zu erheben, was wie erwähnt im Widerspruch zur
Rechtsweggarantie steht. Bei grossen Planungsprojekten kommt – ähnlich
wie bei abstrakten Normenkontrollen – hinzu, dass eine gerichtliche
Rechtmässigkeitsprüfung in der Regel nicht nur im Interesse der Rekurren-
ten steht, sondern bis zu einem gewissen Grad auch im Interesse der Öf-
fentlichkeit. Auch diesem Umstand sollte durch eine Reduktion der Gebühr
Rechnung getragen werden (vgl. BGE 132 II 47 E. 4.7).
4.
Berücksichtigt man im vorliegenden Fall, dass die Gerichtsgebühr nicht
prohibitiv hoch sein darf, dass das Streitinteresse in erster Linie aus der
Optik der kostenpflichtigen Nachbarn bemessen werden muss, und dass
bis zu einem gewissen Grad ein öffentliches Interesse daran besteht, die
Rechtmässigkeit des Gestaltungsplans zu überprüfen, so erweist sich eine
Gerichtsgebühr in der Höhe von Fr. 20'000.-- als angemessen.
R3.2017.00134 Seite 38

5.
Die Verfahrenskosten dürfen den beiden Rekurrenten nicht unter solidari-
scher Haftung auferlegt werden: Der Grundsatz der solidarischen Haftung
mehrerer Rekurrenten, die die gleichen Begehren stellen, gilt gemäss § 14
VRG nur „in der Regel“. Eine Abweichung von dieser Regel rechtfertigt sich
dann, wenn das Verfahren in Bezug auf die verschiedenen Rekurrenten auf
ganz unterschiedliche Weise bzw. mit erheblich unterschiedlichem Aufwand
erledigt wird. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn – wie hier – auf die
Begehren eines Rekurrenten nicht eingetreten wird, während die Begehren
des anderen Rekurrenten materiellrechtlich geprüft werden (vgl.
Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar VRPG/BE, Art. 106 N. 2). Es wäre
unbillig, wenn der Rekurrent, auf dessen Rechtsmittel nicht eingetreten
wird, solidarisch für den Gesamtbetrag haften würde, obwohl er nur einen
relativ geringen Anteil des Aufwands (hier: 20%) «verursacht» hat. Die bei-
den Rekurrenten sollten entsprechend lediglich individuell für ihren jeweili-
gen Kostenanteil haften.
R3.2017.00134 Seite 39