zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0080/2020 · 2020-06-11 · de
Feuerpolizei. Brandabschnitte.

Erforderlichkeit der Anpassung des Fluchtwegkonzepts bei Nutzungsänderung einzelner Räume.

BRGE IV Nr. 0080/2020 vom 11. Juni 2020 in BEZ 2020 Nr. 38
Der streitbetroffene Raum wies einen rechteckigen Grundriss mit den
Abmessungen 15,04 m auf 7,63 m auf. Die Raumhöhe betrug 2,9 m. Innerhalb
des Raumes befand sich eine kleine Teeküche, in der gemäss Angaben der
Verwaltung nicht gekocht werden konnte. Gemäss Angaben der Betreiber
sollten sich bei der neuen kirchlichen Nutzung nie mehr als 20 Personen
gleichzeitig im fraglichen Raum aufhalten. An den Raum grenzten längsseitig
gewerblich genutzte Räume an. Die eine Schmalseite, an der sich der einzige
Zugang zum Raum befand, grenzte an einen Korridor, der in beiden Richtungen
– entlang weiterer gewerblich genutzter Räume – je zu einem Treppenhaus
führte. Streitgegenstand bildete die Frage, ob die Umnutzung des Raumes von
einem Gewerberaum in einen Raum für kirchliche Veranstaltungen die
Einreichung eines neuen Fluchtwegkonzepts erforderlich mache.
Aus den Erwägungen:
4.1 Hinsichtlich der feuerpolizeilichen Auflagen lässt sich dem
angefochtenen Beschluss Folgendes entnehmen: Aufgrund der geplanten
Nutzung des fraglichen Raumes als Vereinslokal könne der bestehende
Brandabschnitt nicht mehr als eine einzige Nutzungseinheit beurteilt werden.
Zwischen unterschiedlichen Nutzungseinheiten seien brandabschnittsbildende
Wände zu erstellen. Weiter sei aufgrund der unterschiedlichen Nutzungen der
bestehende Korridor als horizontaler Fluchtweg und damit als eigenständiger
Brandabschnitt auszubilden. Brandabschnittsbildung und Fluchtwegsituation
entsprächen somit nicht mehr den gültigen Brandschutzrichtlinien 2015 und
seien entsprechend anzupassen. Der Feuerpolizei sei ein neues
Fluchtwegkonzept zur Prüfung und Genehmigung einzureichen. Auch der
Abteilung Bau und Infrastruktur seien Änderungspläne betreffend Fluchtwege
einzureichen.
Die Rekurrentin führt aus, die brandschutzrechtlichen Auflagen seien
baulich, kosten- und aufwandmässig unverhältnismässig. (…) Vor ca. fünf
Jahren sei das ganze Gebäude brandschutztechnisch nachgerüstet und u.a.
eine flächendeckende Sprinkleranlage montiert worden. Es sei nicht
nachvollziehbar, weshalb eine kleine Privatkirche, die am Mittwochabend und
am Sonntag einen Raum unweit der Fluchttreppen benütze, einen
Komplettumbau der Fluchtwege auslösen solle. Die max. 20 Teilnehmer
könnten das Geschoss im Brandfall ungehindert verlassen, zumal das Gebäude
zu den fraglichen Zeiten zu 90 % leer sei. (…)
Dem hält die Vorinstanz im Rahmen der Vernehmlassung entgegen, beim
Gebäude handle es sich um eine grosse Anzahl gleichartig genutzter
Gewerberäume und somit um eine Nutzungseinheit. Werde ein Gewerberaum
(…) in einen Versammlungsraum einer Kirche umgenutzt, sei dies aus
feuerpolizeilicher Sicht eine Nutzungsänderung. (…)
4.2 Gestützt auf § 14 Abs. 1 des Gesetzes über die Feuerpolizei und das
Feuerwehrwesen (FFG) hat der Regierungsrat des Kantons Zürich die
Verordnung über den vorbeugenden Brandschutz (VVB) erlassen. Gemäss

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deren § 1 finden im Bereich des vorbeugenden Brandschutzes die
Brandschutznorm (BSN) 1-15 und die Brandschutzrichtlinien (BSR) 10-15 bis
28-15 gemäss Art. 6 der Interkantonalen Vereinbarung zum Abbau technischer
Handelshemmnisse vom 23. Oktober 1998 Anwendung. Art. 2 BSN hält fest,
dass die Brandschutzvorschriften zum einen für neu zu errichtende Bauten und
Anlagen gelten (Abs. 1). Zum andern sind bestehende Bauten und Anlagen
verhältnismässig an die Brandschutzvorschriften anzupassen (Abs. 2), wenn
alternativ (vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz,
Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., 2019, Bd. 2, S. 1329) wesentliche
bauliche oder betriebliche Veränderungen, Erweiterungen oder Nutzungs-
änderungen vorgenommen werden (lit. a) oder die Gefahr für Personen
besonders gross ist (lit. b). Die genannten Brandschutzvorschriften sind
grundsätzlich als genügende gesetzliche Grundlage für entsprechende
Anordnungen der Baubehörden anerkannt (vgl. VGr, 9. Februar 2017,
VB.2016.00061, E. 6.1).
Art. 9 Abs. 1 BSN hält fest, die Anforderungen an den Brandschutz in
Bauten und Anlagen würden insbesondere bestimmt nach Massgabe von
Bauart, Lage, Nachbarschaftsgefährdung, Ausdehnung und Nutzung (lit. a),
Gebäudegeometrie und Geschosszahl (lit. b), Personenbelegung (lit. c),
Brandbelastung und Brandverhalten der Materialien sowie Verqualmungsgefahr
(lit. d), Aktivierungsgefahr aufgrund der Nutzungen und Tätigkeiten (lit. e) sowie
Brandbekämpfungsmöglichkeiten durch die Feuerwehr (lit. f). Dabei werden die
in Art. 8 BSN umschriebenen Schutzziele grundsätzlich mit vorgeschriebenen
Massnahmen gemäss Standardkonzepten der Brandschutzvorschriften erreicht
(Art. 10 BSN). Art. 11 BSN statuiert, dass im Rahmen von Standardkonzepten
anstelle vorgeschriebener Brandschutzmassnahmen alternative Brandschutz-
massnahmen als Einzellösungen treten können, soweit für das Einzelobjekt die
Schutzziele gleichwertig erreicht werden (Abs. 1). Weicht die Brandgefahr im
Einzelfall so vom Standardkonzept der Brandschutzvorschriften ab, dass
vorgeschriebene Anforderungen als ungenügend oder unverhältnismässig
erscheinen, sind die zu treffenden Massnahmen angemessen zu erweitern oder
zu reduzieren (Abs. 2). Zumindest in diesem Sinn hat somit bezüglich
Brandschutzmassnahmen stets eine Verhältnismässigkeitsprüfung zu erfolgen.
Gemäss Art. 31 BSN sind Brandabschnitte Bereiche von Bauten und
Anlagen, die durch brandabschnittsbildende Bauteile voneinander getrennt sind
(Abs. 2). Brandabschnittsbildende Bauteile sind raumabschliessende Bauteile
wie Brandmauern, Brandabschnittsbildende Wände und Decken, Brandschutz-
abschlüsse und Abschottungen; sie müssen den Durchgang von Feuer, Wärme
und Rauch begrenzen (Abs. 3). Art. 34 BSN sieht vor, dass sich die
Brandabschnittsbildung in Bauten und Anlagen nach deren Bauart, Lage,
Ausdehnung, Gebäudegeometrie und Nutzung richtet. Ziff. 3.1.2 Abs. 2 der
Brandschutzrichtlinie 15-15 «Brandschutzabstände Tragwerke Brandab-
schnitte» (BSR 15-15) listet nicht abschliessend Konstellationen auf, in denen
Brandabschnitte abzutrennen sind. Dazu zählen (gemäss lit. f) Räume
unterschiedlicher Nutzung, insbesondere bei unterschiedlicher Brandgefahr. In
Ziff. 3.7 der BSR 15-15 werden sodann Anforderungen für bestimmte
Nutzungen und Gebäudearten umschrieben. Dabei wird beispielsweise in
Ziff. 3.7.5 Abs. 1 bezüglich Gewerbe und Industrie festgehalten, Nutzungen wie

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Fabrikationen, Labors und Werkstätten ohne besondere Brandgefahr, Lager,
Büros und Garderoben könnten im gleichen Brandabschnitt zusammengefasst
werden.
Gemäss Art. 35 BSN gilt als Fluchtweg der kürzeste Weg, der Personen
zur Verfügung steht, um von einer beliebigen Stelle in Bauten und Anlagen an
einen sicheren Ort ins Freie oder an einen sicheren Ort im Gebäude zu
gelangen. Flucht- und Rettungswege sind so anzulegen, zu bemessen und
auszuführen, dass sie jederzeit rasch und sicher benützbar sind (Art. 36 Abs. 1
BSN); massgebend sind dabei insbesondere Nutzung und Lage von Bauten,
Anlagen oder Brandabschnitten (lit. a), Gebäudegeometrie (lit. b) und
Personenbelegung (lit. c). Die entsprechenden Anforderungen werden in der
Brandschutzrichtlinie 16-15 «Flucht- und Rettungswege» (BSR 16-15)
konkretisiert. Ziff. 3 der BSR 16-15 umschreibt spezifische Anforderungen für
bestimmte Nutzungen und Gebäudearten, Ziff. 3.3 solche für Büro, Gewerbe
und Industrie. In diesem Rahmen statuiert Ziff. 3.3.4 der BSR 16-15, dass
innerhalb eines Geschosses oder einer Nutzungseinheit der Fluchtweg über
maximal einen angrenzenden Raum zu einem horizontalen oder vertikalen
Fluchtweg führen darf.
4.3 Bei der vorliegend zu beurteilenden Umnutzung handelt es sich nicht
um die Neuerrichtung einer Baute oder Anlage. Damit stellt sich zunächst die
Frage, ob die Nutzungsänderung als wesentlich im Sinne von Art. 2 Abs. 2 BSN
erscheint, was Voraussetzung einer Anpassung an die Brandschutzvorschriften
wäre. Bedeutsam erscheint in diesem Zusammenhang vorab, ob die
Wesentlichkeit der Nutzungsänderung lediglich auf den konkret in Frage
stehenden Raum oder aber auf das gesamte Gebäude (…) zu beziehen ist.
Eine abschliessende Klärung der Frage würde jedoch so oder so eine genaue
Kenntnis der Vergleichsgrösse, also der bisherigen Nutzung des fraglichen
Raums sowie gegebenenfalls der Nutzung der anderen Räume des Gebäudes,
erfordern. Wie sogleich aufzuzeigen ist, erweist sich der von der Vorinstanz
erstellte Sachverhalt insoweit als lückenhaft. Entsprechend kann über die
Anwendbarkeit der Brandschutzvorschriften im vorliegenden Fall nicht
abschliessend entschieden werden. Dies ist indessen entbehrlich, da der
Rekurs – wie sogleich dargelegt wird – auch bei Anwendung der Brandschutz-
vorschriften gutzuheissen ist.
Wie vorstehend erwähnt, argumentiert die Vorinstanz dahingehend, aus
Ziff. 3.3.4 der BSR 16-15 lasse sich im Umkehrschluss entnehmen, dass ein
Fluchtweg nicht durch andere Nutzungen führen dürfe. Die von der Rekurrentin
auflageweise verlangte Ausbildung des bestehenden Korridors als horizontaler
Fluchtweg beruht somit auf der Prämisse, beim strittigen Raum und dem derzeit
vor diesem befindlichen Korridor handle es sich im feuerpolizeilichen Sinn um
unterschiedliche Nutzungen. Dies im Gegensatz zur bisherigen Situation, in
welcher der fragliche Raum als Teil einer grossen Anzahl gleichartig genutzter
Gewerberäume einer Nutzungseinheit zugerechnet worden war. Dabei soll die
kirchliche Nutzung des strittigen Raums automatisch dazu führen, dass von
feuerpolizeilich relevanten unterschiedlichen Nutzungen auszugehen ist. Denn
zur Begründung heisst es insoweit lapidar: «Wird ein Gewerberaum (…) in
einen Versammlungsraum einer Kirche umgenutzt, ist dies aus

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feuerpolizeilicher Sicht eine Nutzungsänderung». Aus der unterschiedlichen
Nutzung wird sodann auch das Erfordernis, den fraglichen Raum als eigenen
Brandabschnitt auszugestalten, abgeleitet.
Mit dem so umschriebenen Automatismus nimmt die Vorinstanz gerade
keine einzelfallbezogene Beurteilung vor, wozu sie indessen schon aufgrund
des Verhältnismässigkeitsprinzips gehalten gewesen wäre. Der fragliche
Automatismus wird darüber hinaus auch den einschlägigen
Brandschutzvorschriften nicht gerecht: Zum einen enthält Ziff. 3.1.2 Abs. 2 lit. f
der BSR 15-15 wie gesehen die Vorgabe, dass «Räume unterschiedlicher
Nutzung, insbesondere bei unterschiedlicher Brandgefahr» in Brandabschnitte
abzutrennen seien. Selbst wenn also mit der Vorinstanz grundsätzlich von einer
unterschiedlichen Nutzung ausgegangen würde, wäre jedenfalls abzuklären
gewesen, ob die kirchliche Nutzung des Raums zu einer im Vergleich mit den
umliegenden Räumen unterschiedlichen Brandgefahr führt. Denn dieser
Umstand wäre bei Beurteilung der Frage, ob der Raum als eigener
Brandabschnitt auszugestalten ist, mitzuberücksichtigen gewesen. Zum andern
zeigt sich, dass die BSR 15-15 auf einer Konzeption beruht, der zufolge
bestimmte Nutzungen ohne weiteres im gleichen Brandabschnitt
zusammengefasst werden können (vgl. beispielhaft die in E. 4.2 angeführte
Ziff. 3.7.5 der BSR 15-15). Wenn aber etwa Fabrikationen, Labors, Werkstätten,
Lager, Büros und Garderoben im gleichen Brandabschnitt zusammengefasst
werden können, so würde das Erfordernis einer Brandabschnittsbildung für den
vorliegend strittigen Raum voraussetzen, dass dieser sich bezüglich seiner
Nutzung stärker von den anderen Räumen des Gebäudes unterscheidet als
dies bei den beispielhaft genannten Raumnutzungen der Fall ist. Wie es sich
damit verhält, lässt sich zufolge fehlender Angaben im angefochtenen
Beschluss nicht beurteilen. Eine feuerpolizeilich relevante unterschiedliche
Nutzung erscheint jedenfalls keineswegs offensichtlich: So wäre etwa denkbar,
dass Räume des Gebäudes als Büros, Konferenzräume oder
Verkaufsgeschäfte genutzt werden und dabei eine ähnlich hohe
Personenbelegung wie der strittige Raum im Falle der kirchlichen Nutzung
aufweisen. Nachdem sich im Rahmen der (beispielhaft betrachteten) Ziff. 3.7.5
der BSR 15-15 die aufgeführten Nutzungen in einem Brandabschnitt
zusammenfassen lassen, ist durchaus denkbar, dass Gleiches auch für die
strittige kirchliche Nutzung im Verhältnis zu den anderen Raumnutzungen (…)
gilt, da sich die feuerpolizeiliche Relevanz bzw. Irrelevanz der unterschiedlichen
Raumnutzungen als vergleichbar erweist.
Eine abschliessende Beurteilung dieser Fragen ist indessen nicht möglich,
da der massgebliche Sachverhalt seitens der Vorinstanz nicht erstellt worden
ist. Der angefochtene Beschluss ist daher aufzuheben und die Sache zur
Sachverhaltsfeststellung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird nach
dem Gesagten insbesondere zu eruieren haben, welche weiteren
Raumnutzungen im Gebäude bestehen, um gestützt darauf die Frage der
Brandabschnittsbildung zufolge kirchlicher Nutzung des strittigen Raumes
erneut zu beurteilen. Aufgrund des derzeit bekannten Sachverhalts ist
demgegenüber gerade nicht erstellt, dass sich die kirchliche Raumnutzung von
den anderen Raumnutzungen im gleichen Gebäude in feuerpolizeilicher
Hinsicht genügend stark unterscheidet, dass eine Brandabschnittsbildung

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erforderlich erschiene. Damit kann aber ebenfalls nicht als erstellt gelten, dass
es sich um brandschutzrechtlich relevante unterschiedliche Nutzungen handelt,
aufgrund derer bezüglich des Fluchtwegs von einem Durchqueren mehrerer
Nutzungen auszugehen wäre. Unabhängig davon, ob die von der Vorinstanz
angerufene Ziff. 3.3.4 der BSR 16-15 vorliegend einschlägig ist und ob sich aus
ihr der erwähnte Umkehrschluss ziehen lässt, kann damit jedenfalls aufgrund
des derzeit bekannten Sachverhalts die Erstellung eines neuen
Fluchtwegkonzepts nicht verlangt werden. Auch insoweit erweist sich die
Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zwecks Erstellung des Sachverhalts
als unumgänglich. Bei diesem Ergebnis muss im vorliegenden Rekursverfahren
zwangsläufig auch die Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten
Brandschutzmassnahmen entfallen.