zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0129/2017 · 2017-09-26 · de
Uetliberg. Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans Uto Kulm.

Die Baudirektion Kanton Zürich setzte mit Verfügung vom 21. Dezember 2016 den kantonalen Gestaltungsplan Uto Kulm fest, wogegen zwei Rekurse erhoben wurden. Das Baurekursgericht wies den einen Rekurs ab; auf den anderen trat das Gericht nicht ein.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
2. Abteilung
G.-Nr. R2.2017.00030
BRGE II Nr. 0129/2017
Entscheid vom 26. September 2017
Mitwirkende Abteilungspräsident Peter Rütimann, Baurichter Adrian Bergmann, Baurich-
ter Stefano Terzi, Gerichtsschreiber Robert Durisch
in Sachen Rekurrenten
1. Verein P., [.…]
2. Z., [….]
beide vertreten durch A, [….]
gegen Rekursgegnerin
1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
Mitbeteiligte
2. Gemeinderat Stallikon, 8143 Stallikon
vertreten durch Rechtsanwalt B, [….]
3. Stadt Zürich, Lindenhofstrasse 21, 8021 Zürich
mit Zustelladresse: Hochbaudepartement, Departementssekretariat,
Amtshaus IV, Postfach, 8021 Zürich 1
vertreten durch Stadtrat von Zürich, Stadthaus, 8022 Zürich
4. Hotel Uto Kulm AG, Gratstrasse, 8143 Stallikon
betreffend Verfügung der Baudirektion Nr. BVV 1778/16 vom 21. Dezember 2016;
Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans Uto Kulm, Kat.-Nrn. 1031
und 1032 (Stallikon) und WD8662 (Stadt Zürich), Uetliberg, Stallikon/Zürich
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Die Baudirektion Kanton Zürich setzte mit Verfügung vom 21. Dezember
2016 den kantonalen Gestaltungsplan Uto Kulm fest.
B.
Gegen diese Verfügung erhoben der Verein P. und der Z. (Rekurrenten 1
und 2) mit gemeinsamer Eingabe vom 5. Februar 2017 beim Baurekursge-
richt des Kantons Zürich Rekurs. Sie beantragten die Aufhebung des Ge-
staltungsplans und eventualiter dessen Abänderung unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin.
C.
Mit Verfügung vom 16. Februar 2017 wurden der Gemeinderat Stallikon,
die Stadt Zürich und die Hotel Uto Kulm AG als Mitbeteiligte 1-3 in das Ver-
fahren aufgenommen und es wurde das Vernehmlassungsverfahren eröff-
net.
Die Rekursgegnerin und die Mitbeteiligten 1 und 2 beantragten mit Ver-
nehmlassungen vom 15. März 2017, 17. März 2017 und 20. März 2017 die
Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge
zulasten der Rekurrenten. Die Mitbeteiligte 3 liess sich zum Rekurs nicht
vernehmen.
In der Replik vom 24. April 2017 hielten die Rekurrenten an ihren Anträgen
fest. Die Rekursgegnerin und die Mitbeteiligten sahen von einer weiteren
Stellungnahme ab.
R2.2017.00030 Seite 2

Es kommt in Betracht:
1.
Anordnungen, die in Anwendung des Planungs- und Baugesetzes (PBG)
ergehen, können beim Baurekursgericht angefochten werden. Der ange-
fochtene Gestaltungsplan fusst auf § 84 Abs. 2 PBG, womit das angerufene
Gericht für die Behandlung des Rekurses zuständig ist.
2.1.
Gemäss § 338a PBG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochte-
ne Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhe-
bung oder Änderung hat.
Der Rekurrent 1 bringt vor, dass er gestützt auf obige Bestimmung mit einer
sogenannten "egoistischen Verbandsbeschwerde" zum Rekurs zuzulassen
sei. Zur Begründung macht er geltend, der rund 350 Mitglieder zählende
Verein widme sich dem Natur- und Heimatschutz und bezwecke auf dem
Uetliberg die Wiederherstellung und die langfristige Erhaltung einer mög-
lichst ungestörten Naturlandschaft mit hohem Erholungswert. Der Verein
setze sich für den Erhalt von ruhigen, naturnahen Erholungsgebieten, für
die Pflege der Spazier- und Wanderwege, für die Durchsetzung des auf
dem Uetliberg geltenden Fahrverbots für Motorfahrzeuge und die restriktive
Handhabung von Ausnahmen zu diesem Verbot ein. Der Uetliberg sei das
primäre Erholungsgebiet der Vereinsmitglieder, die hier ihre Freizeit ver-
brächten und dessen Wanderwege benutzten. Von den im Gestaltungsplan
vorgesehenen Anordnungen, die auf der Uetliberg- und Gratstrasse ein ho-
hes Verkehrsaufkommen ermöglichten, seien sie besonders betroffen. Das
Ausmass des dabei bewilligten Strassenverkehrs zum und vom Gastrobe-
trieb Uto Kulm schränke die Benutzung der Wanderwege erheblich ein, was
sich auf die Freizeitaktivitäten seiner Mitglieder nachteilig auswirke. Auf den
Rekurs sei daher einzutreten.
In der Rekursschrift wird sodann auf einen Leitentscheid des Bundesge-
richts verwiesen, der die Anfechtung einer Tempo-30-Zone durch einen Au-
tomobilclub behandelt. Das Bundesgericht zog hierzu in Erwägung, dass
ein Verband insbesondere zur Wahrung der eigenen Interessen Beschwer-
R2.2017.00030 Seite 3

de führen könne. Darüber hinaus könne er durch "egoistische Verbandsbe-
schwerden" die Interessen seiner Mitglieder geltend machen, wenn es sich
um solche handle, die er nach seinen Statuten zu wahren habe, die der
Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder gemeinsam seien
und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder
befugt wäre. Diese Voraussetzungen müssten kumulativ erfüllt sein, um
unzulässige Popularbeschwerden auszuschliessen. In dem zu beurteilen-
den Falle des Automobilclubs bezwecke der Beschwerdeführer gemäss
den eigenen Statuten die Wahrung der Rechte und Interessen seiner Mit-
glieder im Strassenverkehr. Ausserdem stehe die Beschwerdebefugnis al-
len Verkehrsteilnehmern zu, welche die mit der umstrittenen Verkehrsvor-
schrift belegte Strasse mehr oder weniger regelmässig benützten, was bei
Anwohnern und Pendlern der Fall sei, während bloss gelegentliches Befah-
ren der Strasse nicht genüge. Zahlreiche von der umstrittenen Verkehrsre-
gelung betroffene Anwohner und Pendler seien Mitglieder des Beschwerde-
führers, womit der Automobilclub zur "egoistischen Verbandsbeschwerde"
berechtigt sei (BGE 136 II 542 f., E. 1.1).
Der Rekurrent 1 strebt für den Uetliberg eine umfassende Schutzverord-
nung an, er setzt sich auch für die Erhaltung von ruhigen, naturnahen Erho-
lungsgebieten und die Pflege von Spazier- und Wanderwegen ein. Gemäss
seinen Statuten ist er hingegen nicht mit der Aufgabe betraut, die Rechte
und die Interessen der Vereinsmitglieder wahrzunehmen. Bereits deswe-
gen ist dem Rekurrenten 1 die Befugnis zur "egoistischen Verbandsbe-
schwerde" abzusprechen. Ausserdem ist fraglich, ob eine grosse Zahl sei-
ner Mitglieder die Strassen und Wege auf dem Uetliberg im Sinne des
Bundesgerichtsentscheids mehr oder weniger regelmässig benützt. Die
meisten seiner Mitglieder sind nicht in der unmittelbaren Nähe der Uet-
liberg- und Gratstrasse wohnhaft (vgl. VB.2005.00324 vom 12. Dezember
2005, E. 2.2.2), womit eine alltägliche Benützung dieser Waldstrassen
durch Anwohner und Pendler ausser Betracht fällt. Aus dem geltend ge-
machten Freizeitverhalten dürfte demgegenüber keine gleich intensive,
sondern höchstens eine gelegentliche Strassenbenützung resultieren, die
wiederum nicht zur Beschwerde bzw. zum Rekurs berechtigt.
Der Rekurrent 1 ist demzufolge nicht mit einer "egoistischen Verbandsbe-
schwerde" zum Rekurs zuzulassen.
R2.2017.00030 Seite 4

2.2.
Gesamtkantonal tätige Verbände, die sich seit wenigstens zehn Jahren im
Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten,
rein ideellen Zielen widmen, können nach § 338b Abs. 1 lit. c PBG gegen
die Festsetzung von überkommunalen Gestaltungsplänen ausserhalb der
Bauzonen Rekurs erheben.
Ausser auf dem Uto Kulm hat sich der Rekurrent 1 gemäss seiner Website
bislang lediglich für die Wiedereröffnung der Gaststätte auf der X engagiert
(http://www.[....]). Daraus ergibt sich noch kein gesamtkantonales Tätig-
keitsfeld. Der Rekurrent 1 beruft sich deshalb zur Begründung seiner Legi-
timation zu Recht nicht auf § 338b Abs. 1 lit. c PBG.
Beim Rekurrenten 2 handelt es sich demgegenüber um eine anerkannte
Natur- und Heimatschutzorganisation, die zum vorliegenden Rekurs be-
rechtigt ist.
2.3.
Demnach ist nur auf den Rekurs des Rekurrenten 2 einzutreten. Dies so-
weit nachfolgend nicht anderweitig entschieden wird.
3.1.
Der Uetliberg bildet mit seiner abgerundeten Bergkuppe Uto Kulm ein be-
deutsames Erholungsgebiet in unmittelbarer Nähe der Stadt Zürich. Auf
dem Uto Kulm besteht eine eindrucksvolle Aussicht auf Zürich und die um-
liegende Landschaft. Der Berggipfel verzeichnet seit Jahren einen starken
Andrang von Besuchern. Die Kuppe steht im Privateigentum der Mitbeteilig-
ten 3, die auf dem Uto Kulm einen Gastrobetrieb mit Restaurant und Semi-
narhotel samt Wellnessbereich führt. Der Ausbau des Restaurants Uto
Kulm zu einem Seminarhotel erfolgte gestützt auf Bewilligungen aus den
Jahren 2000 und 2001. Die in der Folge bis 2006 erstellte Verglasung und
Überdeckung der Süd- und Rondoterrasse erwies sich hingegen als illegal.
Nachdem das Bundesgericht 2014 die Wiederherstellung des rechtmässi-
gen Zustands befahl (vgl. BGr 1C_730/2013 vom 4. Juni 2014), wurden
diese Bauten und Anlagen zurückgebaut.
R2.2017.00030 Seite 5

3.2.
Der kantonale Richtplan bezeichnet den Uetliberg als Erholungsgebiet von
kantonaler Bedeutung und sieht für die Bergkuppe ein "Ausflugsrestaurant
mit Aussichtspunkt (Turm, Sporn, Känzeli)" vor. Im Richtplan ist zudem
vorgesehen, dass für den Uto Kulm ein kantonaler Gestaltungsplan festge-
setzt wird. Der Aussichtspunkt für sich ist kantonal bedeutsam. Für den
Kulm ist sodann im regionalen Richtplan ein Wanderweg eingetragen.
Der Uto Kulm befindet sich in der Landwirtschaftszone und ist von Wald
umgeben.
3.3.
Der Gipfel des Uetlibergs bildet Teil des im Bundesinventar der Landschaf-
ten und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) eingetragenen
Objekts Nr. 1306 (Albiskette-Reppischtal). Im Inventarblatt wird dieses
BLN-Objekt wie folgt umschrieben:
"Markante Molassekette des Albis zwischen den engen Tälern der Sihl und
der Reppisch. Junger Taleinschnitt der Reppisch mit aktiver Morphogene-
se. Bemerkenswerte Aufschlüsse der oberen Süsswassermolasse, beson-
ders an der Falätsche, Relikt der Überlagerung mit älterem Deckenschotter
(löchrige Nagelfluh). Durch Bergsturz gestauter Türlersee. Naturnahe und
natürliche Wälder als nicht häufige Ausnahme im Mittelland; nach Expositi-
on und Böden unterschiedliche Waldtypen. Sihlwald: seit dem 14. Jahrhun-
dert als Hochwald genutzt. Für das schweizerische Mittelland einzigartige
Vielfältigkeit natürlicher Pflanzengesellschaften. Artenreiche kleine Hang-
moore. Fauna mit breitem Artenspektrum. Beliebtes Wandergebiet."
Die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) formu-
lierte in ihrem Gutachten zum BLN-Objekt Nr. 1306 vom 19. Dezember
2008 für das Gebiet Uto Kulm folgende Schutzziele: Ungeschmälerte Erhal-
tung
- der Landschaft mit der prägenden Silhouette,
- des Uto Kulm als Aussichtspunkt mit öffentlich zugänglichem Aussichts-
turm und Aussichtsterrasse (genannt Känzeli),
- der prägenden geologischen und morphologischen Elemente,
- der prähistorischen Besiedlungsreste und der mittelalterlichen Zeugen der
Befestigungsanlagen,
R2.2017.00030 Seite 6

- der vielfältigen natürlichen und naturnahen Lebensräume und Waldgesell-
schaften mit ihren charakteristischen Pflanzen- und Tierarten, und
- der engen Verzahnung von Wald und offenen Kulturlandflächen.
Der Uto Kulm ist zudem als Landschaftsschutzobjekt im Inventar der Natur-
und Landschaftsschutzgebiete von überkommunaler Bedeutung im Kanton
Zürich (Natur- und Landschaftsschutzinventar 1980) verzeichnet. Ausser-
dem ist die Bergkuppe durch die Verordnung zum Schutz des Uetliberg-
Albis, Teilgebiet Uetliberg Nord (Landschafts- und Naturschutzgebiet mit
überkommunaler Bedeutung in den Gemeinden Stallikon, Uitikon und der
Stadt Zürich) vom 17. Januar 2017 geschützt.
4.1.
Der kantonale Richtplan teilte den Uto Kulm bis in das Jahr 2010 dem
Landwirtschaftsgebiet zu. Der Kantonsrat Zürich revidierte mit Beschluss
vom 28. Juni 2010 den kantonalen Richtplan und bezeichnete darin den
Uto Kulm neu als Erholungsgebiet von kantonaler Bedeutung. Der Karten-
eintrag lautete "Ausflugsrestaurant mit Aussichtspunkt (Turm, Sporn, Kän-
zeli)". Unter den geplanten Massnahmen sieht der Richtplan seither vor,
dass der Kanton für den Uto Kulm einen kantonalen Gestaltungsplan fest-
setze, "der die öffentlichen Interessen an der Nutzung des Aussenraumes
(Wanderweg, Ausflugsrestaurant, dauernd öffentlich zugänglicher und
grosszügiger Aussichtspunkt, Erhaltung des Lebensraums von Tier- und
Pflanzenwelt, Waldpflegekonzept, archäologische Fundstätte, Einhaltung
der Schutzziele des BLN-Gebiets) sichert, die zulässigen Bauten und Anla-
gen und deren Nutzung festlegt sowie die notwendigen verkehrlichen Re-
gelungen (Fahrtenkontingent, Controlling) trifft". Der Bundesrat genehmigte
die Richtplananpassung am 12. Januar 2011. Die ENHK hatte bereits mit
Gutachten vom 19. Dezember 2008 zur Richtplananpassung und zum Ent-
wurf eines Gestaltungsplans Stellung genommen.
4.2.
Mit Verfügung vom 6. Februar 2012 setzte die Baudirektion Kanton Zürich
den kantonalen Gestaltungsplan Uto Kulm (im Folgenden Gestaltungs-
plan2012) fest.
Gegen diese Verfügung erhob unter anderem der Rekurrent 2 beim Regie-
rungsrat des Kantons Zürich Rekurs mit dem Antrag auf Aufhebung der
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Richtplanänderung und des Gestaltungsplans. Der Regierungsrat wies mit
Beschluss vom 25. September 2013 (Regierungsratsbeschluss RRB
Nr. 1056/2013) den Antrag zur Richtplanänderung ab, hiess jedoch die Re-
kurse gegen den Gestaltungsplan im Wesentlichen gut, hob diesen auf und
wies die Sache zur Überarbeitung im Sinne der Erwägungen an die Vor-
instanz zurück. Die Rekursgegnerin wurde dabei insbesondere angewie-
sen, die Gestaltungsplanvorschriften zu den Baubereichen und Helikopter-
flügen fallenzulassen. Sie wurde zudem angehalten, die Vorschriften zum
Motorfahrzeugverkehr mit Kontroll- und Sanktionsbestimmungen zu verse-
hen und diejenigen zur Turmbeleuchtung zu überarbeiten.
Nicht zuletzt der Rekurrent 2 gelangte hiergegen mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Seitens der Beschwerdeführer
wurde unter anderem die Aufhebung des Rekursentscheides über die an-
gefochtene Richtplanänderung beantragt. Mit Urteil vom 21. August 2014
(VB.2013.00748) wies das Verwaltungsgericht sämtliche Beschwerden ab.
4.3.
Am 18. September 2015 bestätigte der Kantonsrat im Wesentlichen den
Richtplaneintrag für den Uto Kulm.
4.4.
Der überarbeitete Gestaltungsplan wurde vom 20. November 2015 bis
18. Januar 2016 öffentlich aufgelegt. Gleichzeitig fand die Anhörung der
weiteren Planungsträger statt. Die Rekursgegnerin erstattete einen Pla-
nungsbericht und einen Bericht zu den nicht berücksichtigten Einwendun-
gen und setzte am 21. Dezember 2016 den neuen – in diesem Verfahren
angefochtenen – Gestaltungsplan Uto Kulm fest.
Erläuternd hiess es dazu:
Der Gestaltungsplan schaffe die planungsrechtlichen Voraussetzungen für
die privaten und öffentlichen Nutzungen auf dem Uto Kulm. Er sichere der
Öffentlichkeit den Zugang zur Bergkuppe und ihre Benutzung, regle die zu-
lässigen Bauten und Anlagen, deren Nutzung und Gestaltung und ordne
die Aussenbereiche sowie die Erschliessung des Kulms. Der Gestaltungs-
plan weise Flächen aus, die der Öffentlichkeit dauernd zugänglich seien,
garantiere den öffentlichen Zugang zum Aussichtsbereich, zum Aussichts-
turm und zur WC-Anlage. Neben den öffentlichen Nutzungen regle der Ge-
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staltungsplan das private Gastgewerbe auf dem Uto Kulm. Es bestünden
einerseits Vorschriften über zulässige bauliche Massnahmen und über die
Nutzung der bestehenden Bauten und Anlagen. Anderseits ordne der Ge-
staltungsplan die Bewirtschaftung der Aussenflächen (Terrasse, Aussen-
restaurantbereiche) und gebe vor, inwiefern draussen permanente oder
temporäre Bauten und Anlagen zugelassen seien. Unter anderem seien im
Gestaltungsplan zwei mögliche Standorte für einen Kiosk bestimmt. Weiter
würden die Zufahrt zum Kulm mit Fahrtenkontingent und Kontrollmecha-
nismus und die auf der Bergkuppe zulässige Beleuchtung geregelt.
5.
Der Rekurrent 2 beantragt, es sei der neue Richtplaneintrag für den Uto
Kulm für rechtswidrig zu erklären und ihm deshalb die Anwendung zu ver-
sagen. Als Folge davon sei der angefochtene Gestaltungsplan aufzuheben.
Zu kassieren sei der Gestaltungsplan auch deshalb, weil durch ihn eine un-
zulässige Kleinbauzone geschaffen werde und er sich nicht an den Richt-
plan halte. Eventualiter seien verschiedene Bestimmungen des Gestal-
tungsplans zu ändern. So seien für den vorgesehenen Kiosk nicht zwei al-
ternative Baubereiche zu bezeichnen, sondern nur derjenige, der an die
Südterrasse anstosse (Art. 9 der Gestaltungsplanvorschriften [GPV]). Wei-
ter sei die Bestimmung, wonach es in begründeten Ausnahmefällen zuläs-
sig sei, die bestehenden Bauten und Anlagen geringfügig zu erweitern, er-
satzlos zu streichen (Art. 11 Abs. 3 GPV). Sodann seien die Terrassen der
Öffentlichkeit zugänglich zu machen und dort auf temporäre Bauten und
Anlagen für diverse Anlässe zu verzichten (Art. 12 Abs. 2 und Abs. 3 GPV).
Ebenfalls zu verzichten sei auf geschlossene Anlässe im Aussenrestau-
rantbereich A (Art. 13 Abs. 2 GPV). Der Aussenrestaurantbereich B sei
ganz wegzulassen, allenfalls sei dieser Bereich auf die Fläche zu be-
schränken, die für ihn im (aufgehobenen) Gestaltungsplan2012 vorgesehen
gewesen sei (Art. 14 GPV). Im Weiteren sei für die Weihnachtsbeleuchtung
eine Gesamtlichtmenge zu bestimmen (Art. 17 Abs. 4 GPV). Die Anzahl
Fahrten von der Bahnstation Uetliberg auf den Uto Kulm, die der Gastrobe-
trieb mit Motorfahrzeugen absolvieren dürfe, sei auf deutlich unter 4'000
herunterzusetzen; zudem seien die Fahrten mit dem Elektromobil zu be-
schränken (Art. 19 Abs. 2 und Abs. 3 GPV). Ferner sei das vom Gestal-
tungsplan erfasste Gebiet der lärmschutzrechtlichen Empfindlichkeitsstufe
(ES) I und nicht wie vorgesehen der ES III zuzuweisen (Art. 20 GPV).
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Zu dem zum Gestaltungsplan2012 ergangenen Rekurs- und Beschwerde-
entscheid merkt der Rekurrent an, dass er mit dem Ergebnis des ersten
Rechtsganges nicht vollumfänglich einverstanden sei. Verschiedene Streit-
punkte würden deshalb mit diesem Rekurs nochmals zur Diskussion ge-
stellt. Dabei sei zu berücksichtigen, dass inzwischen nicht mehr der Regie-
rungsrat, sondern das verwaltungsunabhängige Baurekursgericht zur Be-
handlung von Rekursen gegen die Festsetzung von überkommunalen Ge-
staltungsplänen zuständig sei. Wie die neue Rekursinstanz die betreffen-
den Rügen beurteile, sei völlig offen. Der Rekurrent sei deshalb mit allen
Rügen zuzulassen und der angefochtene Gestaltungsplan entsprechend
umfassend zu überprüfen.
6.1.
Der Rekurrent macht vorab geltend, dass der Kantonsrat den Richtplan am
28. Juni 2010 ohne ausreichenden Grund geändert und dabei den Uto
Kulm zu Unrecht als Erholungsgebiet von kantonaler Bedeutung bezeichnet
habe. Der im Jahr 1995 erstellte und 2001 teilweise revidierte kantonale
Richtplan habe der Situation auf der Bergkuppe genügend Rechnung ge-
tragen. Die planerischen Festlegungen für den Uto Kulm nach bereits rund
zehn Jahren wieder zu ändern, hätte eines gewichtigen Grundes bedurft
und im öffentlichen Interesse liegen müssen. Diese Voraussetzungen seien
nicht erfüllt gewesen. Die massgeblichen Verhältnisse auf dem Berggipfel
hätten sich derweil nicht entscheidend geändert. Die in den letzten Jahren
boomende Seminarnutzung und die Durchführung von zahlreichen Events
liege nicht im öffentlichen, sondern nur im privaten Interesse des Gastrobe-
triebs. Weiter seien die Rechte der Öffentlichkeit auch ohne Richtplanände-
rung und ohne Gestaltungsplan genügend gesichert. Auf dem Uto Kulm sei
ein Aussichtspunkt festgesetzt. Um seinen Zweck zu erfüllen, müsse der
Aussicht bietende Bereich der Bergkuppe samt Känzeli frei zugänglich sein.
Gleiches gelte für die über den Uto Kulm führenden Wanderwege, die im
regionalen Richtplan eingetragen seien. Sodann sei die Ausscheidung ei-
nes Erholungsgebiets nicht zweckmässig. Bei diesen Gebieten handle es
sich gemäss dem Richtplantext um ausgewählte Bereiche innerhalb grös-
serer Erholungsräume oder um solche mit speziellen Erholungsnutzungen,
die nicht mit anderen planungsrechtlichen Mitteln gesichert werden könn-
ten. Gemäss den richtplanerischen Vorgaben solle die grosse Bandbreite
an Erholungsnutzungen insgesamt natur- und landschaftsverträglich gestal-
R2.2017.00030 Seite 10

tet und die Erlebbarkeit der Landschaft gestärkt werden, indem an geeigne-
ten Standorten Bauten und Anlagen für die Erholungsnutzung ermöglicht
und Beeinträchtigungen der Erholungsgebiete so weit wie möglich vermie-
den würden. Der Uto Kulm sei kein derartiges Erholungsgebiet. Das im
Richtplan ausgeschiedene Areal sei derart klein, dass es auf diesem Plan
gar nicht erst erfasst werden könne. Zudem sei es mit den bestehenden
Gebäuden weitgehend überstellt, weshalb für die umschriebene Erho-
lungsnutzung kaum mehr Platz vorhanden sei. Die Erlebbarkeit der Land-
schaft werde dadurch nicht gestärkt, sondern in Frage gestellt. Es handle
sich beim Uto Kulm folglich um einen überbauten Ort, dessen Ausschei-
dung als Erholungsgebiet sinnwidrig sei. Dem rechtswidrigen Richtplanein-
trag sei deshalb die Anwendung zu versagen.
6.2.
Dem hielt der Regierungsrat in seinem Rekursentscheid zum Gestaltungs-
plan2012 Folgendes entgegen:
Nach Art. 9 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes (RPG) sollten Richtpläne
nicht nur bei veränderten Verhältnissen überprüft und angepasst werden,
sondern auch dann, wenn eine gesamthaft bessere Lösung möglich sei.
Durch den bewilligten Ausbau zum Seminarhotel und die folgenden nicht
bewilligten weiteren Ausbauten bei gleichzeitiger intensiver Nutzung des
Gebiets als Erholungsraum und Wandergebiet hätten sich in den letzten
Jahren erhebliche Konflikte zwischen den verschiedenen Nutzern ergeben.
Auch wenn die wichtigsten Ansprüche der Öffentlichkeit durch die gelten-
den Regelungen gesichert seien, bestehe angesichts der engen Raumver-
hältnisse auf dem Uto Kulm weiterer Regelungsbedarf. Die Änderung des
Richtplans solle den Erlass eines Gestaltungsplans ermöglichen, der die öf-
fentlichen Interessen an der Nutzung des Aussenraums sichere, die zuläs-
sigen Bauten und Anlagen und deren Nutzung festlege und die notwendi-
gen verkehrlichen Regelungen treffe. Eine Entflechtung von wirtschaftlich
genutzten Flächen und der für die Erholungssuchenden freizuhaltenden
Gebiete sowie eine klare Regelung der konfliktträchtigen Punkte erscheine
angezeigt. Aufgrund der intensiven Nutzung des Uto Kulms als Start- und
Zielgebiet von Wanderungen sowie als Aussichtspunkt sei die Aufnahme
als Erholungsgebiet von kantonaler Bedeutung trotz der geringen Fläche
gerechtfertigt. Damit werde auch das öffentliche Interesse an der Zugäng-
lichkeit des Känzeli und des Aussichtsturms unterstrichen. Die ENHK habe
die Aufnahme des Uto Kulm im Richtplan als Erholungsgebiet begrüsst,
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weil dadurch die Grundlage für die Freihaltung des wichtigen Ausflugsorts
und des Aussichtsturms geschaffen werde. Die Teilrevision des kantonalen
Richtplans mit der Festsetzung des Uto Kulm als Erholungsgebiet sei daher
nicht zu beanstanden (RRB Nr. 1056/2013, E. 5.c-e).
Das Verwaltungsgericht bestätigte diesen Entscheid mit folgender Begrün-
dung:
Der Gipfel des Uetlibergs werde intensiv als Ausflugs- und Naherholungs-
gebiet genutzt. Es bestehe darum ein überwiegendes Interesse daran, auf
Richtplanebene nicht bloss einen Aussichtspunkt und einen Wanderweg
festzusetzen, sondern die Nutzungs- und Schutzinteressen näher zu regeln
und auf die Weise Nutzungskonflikten zu begegnen. Auch nach dem inzwi-
schen angeordneten Abbruch der illegal erweiterten Bauten gebe es auf
dem Uto Kulm Bedarf, der Bevölkerung den Berggipfel als Wandergebiet
und Erholungsraum dauerhaft zugänglich zu machen, Regeln für die ver-
schiedenen raumwirksamen Nutzungen und Schutzansprüche zu statuieren
und insbesondere die Nutzung des Aussenraums durch die Öffentlichkeit
und den Gastrobetrieb zu entflechten. Die Schlussfolgerung, wonach die
Erholungsnutzung auf dem Uetliberg heute gegenüber anderen Nutzungen
überwiege und die Ausscheidung eines Erholungsgebiets von kantonaler
Bedeutung mit Gestaltungsplanpflicht rechtfertige, erscheine deshalb ver-
tretbar (VB.2013.00748, E. 5.5.1).
6.3.
Der RRB Nr. 1056/2013, mit dem die Streitsache zur weiteren Behandlung
an die Rekursgegnerin zurückgewiesen wurde, und das Urteil des Verwal-
tungsgerichts VB.2013.00748, worin die Beschwerden gegen den Rück-
weisungsentscheid abgewiesen wurden, sind in formelle Rechtskraft er-
wachsen. Unabhängig von diesen Entscheiden hält der Rekurrent im vor-
liegenden Verfahren daran fest, dass die Richtplanänderung grundlos er-
folgt und der Uto Kulm zu Unrecht als Erholungsgebiet von kantonaler Be-
deutung bezeichnet worden sei. Es stellt sich deshalb die Frage, ob die er-
gangenen Rechtsmittelentscheide auch materiell rechtskräftig, d. h. für die
Behörden, namentlich das Baurekursgericht, verbindlich sind.
Die Rückweisung im Rekursverfahren bewirkt, dass die Vorinstanz die Sa-
che erneut beurteilen muss und dabei an die Rechtsauffassung der Rekurs-
instanz gebunden ist (Alain Griffel, in: Kommentar zum Verwaltungsrechts-
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pflegegesetz [VRG], § 28 Rz. 42 mit Verweis auf § 64 Abs. 2 VRG). Wird
die neue Verfügung der unteren Instanz, wie mit dem zu beurteilenden Re-
kurs, wiederum an die Rekursinstanz weitergezogen, so ist auch diese an
den – in der Regel – eigenen Rekursentscheid gebunden. Dieser Bindungs-
wirkung liegt die Überlegung zugrunde, dass Rückweisungsentscheide ge-
wöhnlich wie Endentscheide anfechtbar sind, weshalb ihnen grundsätzlich
materielle Rechtskraft zukommt (vgl. Marco Donatsch, in: Kommentar VRG,
§ 64 Rz. 20). Die Bindungswirkung entfällt deshalb nur insoweit, als im
zweiten Rechtsgang – aufgrund neuer Tatsachenbehauptungen oder Be-
weismittel oder aufgrund einer Änderung des Streitgegenstandes – ein ge-
änderter Sachverhalt zu beurteilen ist oder in der Zwischenzeit eine
Rechts- oder Praxisänderung erfolgte (Griffel, § 28 Rz. 44). Was die fragli-
che Rüge anbelangt, liegt indes ein unveränderter Sachverhalt vor, nach-
dem die Richtplanänderung vom 18. September 2015 für den Uto Kulm
keine inhaltlichen Neuerungen gebracht hat. Das Baurekursgericht ist dem-
zufolge an die rechtliche Beurteilung im Rückweisungsentscheid (RRB
Nr. 1056/2013) gebunden.
Der Umstand, dass Rekurse gegen die Festsetzung von überkommunalen
Gestaltungsplänen seit dem 1. Juli 2014 neu durch das Baurekursgericht
und nicht mehr durch den Regierungsrat behandelt werden, vermag daran
nichts zu ändern. Der Rekurrent macht zu Recht nicht geltend, der Regie-
rungsrat habe die Rekurse der Verbände im ersten Rechtsgang nicht (ver-
waltungs-)unabhängig beurteilt. Dafür lägen auch keine Anhaltspunkte vor,
zumal der Gestaltungsplan2012 vom Regierungsrat für rechtswidrig erklärt,
aufgehoben und die Angelegenheit zur neuen Entscheidung an die Re-
kursgegnerin zurückgewiesen wurde. In der Folge wies das Verwaltungsge-
richt die gegen den Rückweisungsentscheid erhobenen Beschwerden ab,
nachdem es die Fragen nach der Rechtmässigkeit der umstrittenen Richt-
planänderung und der Ausscheidung eines Erholungsgebiets für den Uto
Kulm einlässlich geprüft hatte. Dabei fällt in Betracht, dass die einschlägige
Beurteilung des Verwaltungsgerichts für das im Instanzenzug vorangestell-
te Baurekursgericht ebenfalls verbindlich ist.
Demnach ist auf die abgehandelte Rüge betreffend die Richtplanänderung
nicht einzutreten.
R2.2017.00030 Seite 13

7.1.
Der Rekurrent beanstandet, dass mit dem angefochtenen Gestaltungsplan
eine unzulässige Kleinbauzone errichtet und Art. 24 ff. RPG umgangen
würden. Geplant sei eine isolierte Sondernutzungszone, die in beträchtli-
cher Distanz zum Siedlungsgebiet dem Grundsatz zuwiderlaufe, Bau- und
Nichtbaugebiete voneinander zu trennen. Die erweiterten Bau- und Nut-
zungsmöglichkeiten erlaubten sodann eine grosse Ausdehnung und Inten-
sivierung des Gastrobetriebs. Gegenüber dem im Jahr 2002 bewilligten
baulichen Zustand würden dadurch auf dem Uto Kulm zusätzlich zulässig:
- ein Kiosk in einem der zwei möglichen Baubereiche (Art. 9 GPV),
- Erweiterungen der bestehenden Bauten (Art. 11 Abs. 3 GPV),
- ein transparenter und mobiler Windschutz im Westen der Südterrasse
(Art. 12 Abs. 1 GPV),
- temporäre Bauten und Anlagen für vier Anlässe (Zelte, Holzhütten und
dergleichen) auf den Terrassen (Art. 12 Abs. 2 GPV),
- temporäre Bauten und Anlagen für spezielle Anlässe (Hochzeits- und Ge-
burtstagsfeste) auf den Terrassen (Art. 12 Abs. 3 GPV),
- ein Aussenrestaurantbereich A (Teil des öffentlich zugänglichen Bereichs)
mit öffentlicher Selbstbedienung und Ausstattungen (Tische, Stühle und
Sonnenschirme) (Art. 13 Abs. 1 GPV),
- geschlossene Anlässe mit maximal 300 Personen im Aussenrestaurant-
bereich A (Art. 13 Abs. 2 GPV),
- ein – gegenüber dem Gestaltungsplan2012 noch vergrösserter – Aussen-
restaurantbereich B mit Ausstattungen (Art. 14 GPV), und
- ein Höhenversatz von 0,3 m für den Aussenrestaurantbereich B (Art. 16
Abs. 2 GPV).
Wie schon der Gestaltungsplan2012 sei die neue Planung wieder einseitig
auf die Ansprüche des Gastrobetriebs ausgerichtet. Die Planungsmass-
nahme sei somit als Ganze rechtsfehlerhaft und deshalb aufzuheben.
7.2.
Zu dieser bereits im ersten Rechtsgang erhobenen Rüge erwog der Regie-
rungsrat:
Schon 2002 sei auf dem Uto Kulm das zulässige Erweiterungsmass ausge-
schöpft gewesen. Hierauf folgte bis 2006 die Verglasung und Überdeckung
der Süd- und Rondoterrasse, wodurch die ganzjährig nutzbare Fläche des
Gastrobetriebs unzulässigerweise um rund 500 m2 erweitert worden sei.
Durch den Gestaltungsplan2012 werde diese Erweiterung faktisch nachträg-
R2.2017.00030 Seite 14

lich sanktioniert. Die Planungsmassnahme sehe zusätzlich zwei Aussen-
restaurantbereiche mit einer Fläche von je 60 m2, die Nutzung der öffentlich
zugänglichen Flächen für gelegentliche geschlossene Veranstaltungen, ei-
nen Kiosk sowie die Nutzung eines Helikopterlandeplatzes für maximal
12 Flüge pro Jahr vor. Das seit 2002 ausgeschöpfte Erweiterungsmass
werde dadurch deutlich überschritten. Allerdings ermögliche der Gestal-
tungsplan2012 lediglich eine nochmalige Erweiterung eines bestehenden
grösseren Gebäudekomplexes. Mit dieser Planung werde aber keine neue
Kleinbauzone geschaffen und die verpönte Streubauweise nicht gefördert
bzw. nicht das Gebot der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet
verstossen. Eine Umgehung von Art. 24 ff. RPG liege deshalb nicht "von
vornherein" vor; ob der Gestaltungsplan2012 auf einer sachlich vertretbaren
Interessenabwägung beruhe, sei anschliessend bei der Prüfung seiner
Bestimmungen zu prüfen (RRB Nr. 1056/2013, E. 6 und 11.d).
Das Verwaltungsgericht hiess diese Rechtsauffassung gut und erwog dazu:
Für die Beurteilung, ob auf dem Uto Kulm eine unzulässige Kleinbauzone
geschaffen werde, habe der Regierungsrat zu Recht auf den baulichen Zu-
stand von 2002 abgestellt. Im Vergleich zu damals ergebe sich aus dem
Gestaltungsplan2012 eine Ausdehnung der gewerblich nutzbaren Fläche von
rund 20 %. Dabei entfielen auf die Verglasung der Süd- und Rondoterrasse
rund 15 % und auf die Aussenrestaurantbereiche und den Kiosk zusammen
etwa 5 %. Gemessen an der geltenden Rechtslage handle es sich hierbei
um eine deutliche Überschreitung des zulässigen Erweiterungsmasses.
Diesmal stehe indes nicht mehr eine Ausnahmebewilligung im Sinn von
Art. 24 ff. RPG infrage, sondern eine neue Planungsmassnahme, die auf
einer gültigen richtplanerischen Grundlage beruhe. Die Auffassung des Re-
gierungsrats, derzufolge die vorgesehene Ausdehnung nicht zwingend un-
verhältnismässig sei, erscheine deshalb vertretbar (VB.2013.00748, E. 6.4).
7.3.
Die Schaffung einer Bauzone bzw. Spezialnutzungszone ist für ein konkre-
tes Projekt zulässig, wenn die Planungsmassnahme den Zielen und
Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes entspricht. Ist dies der Fall, so ist
sie rechtmässig und stellt keine Umgehung von Art. 24 ff. RPG dar, auch
wenn eine Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben ausgeschlossen wä-
re. Eine solche Umgehung ist nur anzunehmen, wenn mit der fraglichen
Planungsmassnahme eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen wird oder
R2.2017.00030 Seite 15

wenn sie sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren Interessenabwägung
beruht. Kleinbauzonen sind dann unzulässig, wenn sie gegen das raumpla-
nerische Ziel verstossen, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzu-
fassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu ver-
hindern. Ermöglicht eine Kleinbauzone keine zusätzliche Streubauweise,
sondern eine geringfügige Erweiterung bereits bebauten Gebiets oder die
massvolle Erweiterung bestehender Bauten, ist sie zulässig, sofern sie
auch sonst auf einer sachlich vertretbaren Interessenabwägung beruht
(BGE 124 II 391, E.3a).
Unter diesen Voraussetzungen sind in Spezialnutzungszonen auch mass-
voll erweiterte Nutzungen zulässig (VB.2013.00291 vom 21. Mai 2014,
E. 4.8).
7.4.
Der Gestaltungsplan2012 sah verschiedene Baubereiche vor, in denen es
zulässig gewesen wäre, auf den bestehenden Geschossflächen Gebäude
zu erstellen. Diese Regelung hätte es erlaubt, die damals umstrittene Ver-
glasung der Süd- und Rondoterrasse samt Fluchtwegsteg nachträglich zu
legalisieren. Durch die Umnutzung der beiden Terrassen zum ganzjährig
bewirtschafteten Wintergarten wäre, wie die Rechtsmittelinstanzen darge-
legt haben, die gastgewerblich nutzbare Fläche um über 500 m2 erweitert
worden; von den insgesamt geplanten Erweiterungen wären damit rund 3/4
auf den Wintergarten entfallen. Die vorgesehenen Baubereiche wurden je-
doch im ersten Rechtsgang für rechtswidrig erklärt (RRB Nr. 1056/2013,
E. 11 und 14, und VB.2013.00748, E. 8.4 und 12).
Gemäss dem aktuell angefochtenen Gestaltungsplan sind Erweiterungen
der bestehenden Bauten und Anlagen demgegenüber nur noch aus-
nahmsweise zulässig, wobei sie in jedem Fall geringfügig auszufallen ha-
ben (Art. 11 Abs. 3 GPV). Auf den Terrassen soll es lediglich noch möglich
sein, für bestimmte Anlässe temporäre Bauten und Anlagen wie z. B. Zelte,
Holzhütten und dergleichen aufzustellen (Art. 12 Abs. 2 und 3 GPV). So-
dann ist neu ein etwas grösserer Aussenrestaurantbereich B vorgesehen
(Art. 14 GPV, vgl. act. 18.1 mit act. 22.4).
Aus dieser Gegenüberstellung der beiden Gestaltungspläne ergibt sich,
dass die aktuell geplante Vergrösserung der Nutzfläche auf dem Uto Kulm
R2.2017.00030 Seite 16

bedeutend kleiner ist als ursprünglich vorgesehen. Eine nochmalige erheb-
liche Erweiterung des bestehenden Gebäudekomplexes, wie es der Gestal-
tungsplan2012 ermöglicht hätte, fällt nach den neuen Bestimmungen ausser
Betracht. Daran vermögen die verschiedenen neuen Nutzungsmöglichkei-
ten im Aussenbereich samt temporären Bauten und mobilen Einrichtungen
nichts zu ändern. In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass die
Erstellung eines Kiosks bereits im aufgehobenen Gestaltungsplan vorgese-
hen war. Demzufolge trifft die Erkenntnis aus dem ersten Rechtsgang, wo-
nach keine Umgehung von Art. 24 ff. RPG durch Schaffung einer Klein-
bauzone gegeben sei, erst recht auf den angefochtenen Gestaltungsplan
zu.
Die Rüge erweist sich deshalb als unzutreffend.
8.1.
Nach Auffassung des Rekurrenten steht der Gestaltungsplan im Wider-
spruch zum Richtplaneintrag. Während im Richtplan von einem "Ausflugs-
restaurant" die Rede sei, werde auf dem Uto Kulm ein grosses Seminarho-
tel mit Wellnessbereich betrieben. Indem der Gestaltungsplan auf dieses
Resort abstelle (vgl. Art. 10 Abs. 1 GPV), gehe er weit über das hinaus,
was mit der Ausscheidung des Erholungsgebiets beschlossen worden sei.
8.2.
Auch diese Rüge bildete bereits Gegenstand des ersten Rechtsgangs. Der
Regierungsrat führte dazu unter anderem aus:
Es treffe zu, dass das vorhandene Seminarhotel mit Wellnessbereich im
Richtplan nicht erwähnt sei und der Gestaltungsplan2012 auch die zulässige
Ausdehnung und Nutzung des Seminarhotels regle. Damit gehe der Gestal-
tungsplan in seiner Zweckbestimmung und Zielrichtung über den Wortlaut
des Richtplaneintrages hinaus. Allerdings heisse es im Richtplan weiter,
der Gestaltungsplan solle "die zulässigen Bauten und Anlagen und deren
Nutzungen" festlegen sowie die notwendigen verkehrlichen Regelungen
treffen. Sodann ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte der Richtplan-
anpassung, dass mit ihr und dem Gestaltungsplan in erster Linie die lang-
jährige Diskussion um die Nutzung des Uto Kulm und um den Betrieb und
die Ausdehnung des Hotel-Restaurants beendet werden solle. Die Entflech-
tung der verschiedenen Nutzungen lasse sich nur mit einer den gesamten
R2.2017.00030 Seite 17

Bereich umfassenden Planungsmassnahme erreichen. Trotz des zu knapp
gehaltenen Wortlautes des Richtplans sei daher der Einbezug der entspre-
chenden Regelungen in den Gestaltungsplan notwendig (RRB
Nr. 1056/2013, E. 9).
8.3.
Die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse, die dieser Beanstandung
zugrunde liegen, haben sich seit dem Entscheid des Regierungsrats nicht
geändert. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Streitfrage durch den
Regierungsrat abschliessend entschieden wurde (vgl. oben E. 5.3.). Auf
diese Frage ist somit nicht weiter einzutreten.
9.
Die Kuppe des Uetlibergs gehört dem BLN-Objekt Nr. 1306 an.
Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inven-
tar des Bundes wird gemäss Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den
Natur- und Heimatschutz (NHG) dargetan, dass es in besonderem Mass
die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von Wiederher-
stellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche
Schonung verdient. Ein Abweichen von der geforderten ungeschmälerten
Erhaltung darf nach Abs. 2 dieser Bestimmung bei Erfüllung einer Bundes-
aufgabe nur dann in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte
gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung
entgegenstehen. Der von den Inventaren ausgehende Schutz ist demzufol-
ge an eine Interessenabwägung geknüpft.
Art. 6 NHG gilt nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben in unmittelbarer
Weise. Steht die Erfüllung von kantonalen Aufgaben wie der Erlass des an-
gefochtenen Gestaltungsplans infrage, ist diese Schutzbestimmung nicht
direkt anwendbar. Die Kantone sind allerdings verpflichtet, die Bundesin-
ventare bei ihren Entscheiden gebührend mit zu berücksichtigen.
Für das Gebiet um den Kulm wurden im Gutachten der ENHK vom 19. De-
zember 2008 verschiedene Ziele formuliert, die den Vorgaben der kantona-
len Schutzanordnungen weitgehend entsprechen (oben E. 3.3.). Die
R2.2017.00030 Seite 18

Schutzziele sind im Rahmen der nachfolgenden Interessenabwägungen zu
beachten.
10.1.
Der Gestaltungsplan bestimmt dauernd öffentlich zugängliche Flächen
(Art. 5 GPV), die den Besuchern Aussichtsbereiche eröffnen (Art. 6 GPV),
auf denen mithin Aussicht besteht.
Der Rekurrent macht geltend, dass die Aussicht auf dem Uto Kulm durch
den Gestaltungsplan in unzulässiger Weise eingeschränkt werde. Auf dem
Uto Kulm sei ein kantonal bedeutsamer Aussichtspunkt festgelegt worden.
Dieser umfasse nicht nur das Känzeli, sondern die gesamte Bergkuppe,
insbesondere auch den Bereich der Rondoterrasse. Das Känzeli selber bil-
de zudem einen regionalen oder kommunalen Aussichtspunkt. Im Gestal-
tungsplan werde der Aussichtsbereich auf den östlichen Teil des Gestal-
tungsplanperimeters eingeschränkt, was im Wesentlichen der Sicht auf
dem Zufahrtsweg vor dem Hotel Richtung Nordosten und auf dem Plateau
Richtung Norden, Osten und Süden entspreche. Die Aussicht von der
Rondoterrasse nach Westen falle hingegen nicht in den geplanten Aus-
sichtsbereich, obwohl auf dieser Terrasse eine schützenswerte Aussichts-
lage bestehe, die zufolge zweier Baubewilligungen aus den Jahren 1985
und 1990 auf einer Fläche von 8 m2 öffentlich zugänglich sei. Ausserdem
sei die offenzuhaltende Durchgangsbreite von 2,3 m entlang der nördlichen
Kante des Plateaus zu schmal. Die Besucher müssten sich dort neben den
Tischen des Aussenrestaurantbereichs A hindurchschlängeln, um zum
Känzeli zu gelangen. Durch die beiden Aussenrestaurantbereiche werde
der Zugang zu den Aussichtslagen erheblich erschwert. Zusätzlich behin-
derten geschlossene Veranstaltungen, insbesondere diejenigen auf dem
Plateau, den Zugang zur geschützten Aussicht. Mit dem Aussichtsturm sei
das Problem nicht behoben, da die Sicht vom Turm gebührenpflichtig sei
und Besuchern mit Gehbehinderung nicht zur Verfügung stehe.
10.2.
Die Streitfrage, inwieweit die Aussicht auf dem Uto Kulm öffentlich zugäng-
lich sein müsse, hat der Regierungsrat in Bezug auf den Gestaltungs-
plan2012 wie folgt beantwortet:
R2.2017.00030 Seite 19

Auf der Kuppe des Uetlibergs bestehe eine Aussichtslage und damit ein
Schutzobjekt gemäss § 203 Abs. 1 lit. b PBG. Der Schutz erfolge durch
Massnahmen des Planungsrechts bzw. durch Bezeichnung im Richtplan.
Vor der Verglasung habe auf der Südterrasse während vieler Jahre eine
Gartenwirtschaft bestanden. Diese sei frei zugänglich gewesen, sodass
dort für die Besucher Sicht nach Süden und Westen geherrscht habe. Die
Terrasse stehe allerdings im Privateigentum. Ein Nutzungsrecht für die Öf-
fentlichkeit sei nirgends eingetragen und dürfte auch nicht durchsetzbar
sein, weil an anderen Stellen der Bergkuppe ebenfalls Aussicht bestehe.
Die Terrasse habe daher nicht öffentlich zugänglich zu sein. Auch die Aus-
senrestaurantbereiche seien Privateigentum. Ein privater Grundeigentümer
sei indes nicht verpflichtet, mehr als einer halben Million Besuchern pro
Jahr unbeschränkten Zutritt auf sein Grundstück zu gewähren. Die Zugäng-
lichkeit könne nur in einem für den Grundeigentümer zumutbaren Ausmass
durchgesetzt werden. Der Gestaltungsplan2012 gewährleiste auf bezeichne-
ten Mindestwegbreiten den Zugang zum Känzeli, zum Panoramastein und
zum Aussichtsturm, ausserdem sei das gesamte Plateau inklusive Aussen-
restaurantbereich A öffentlich zugänglich. Fänden dort gelegentlich Veran-
staltungen des Gastrobetriebs statt, müsse ein ausreichender Zugang of-
fengehalten werden. Diese Regelung sei insgesamt angemessen (RRB
Nr. 1056/2013, E. 15).
10.3.
Der im Situationsplan des neuen Gestaltungsplans gelb markierte Bereich
ist gemäss Art. 5 Abs. 1 GPV im Sinne eines Fusswegrechtes dauernd öf-
fentlich zugänglich zu halten. Der Zugang hat zwischen Känzeli und Aus-
sichtsturm mindestens 2,3 m und zwischen Turm und Zufahrtsweg mindes-
tens 4,6 m breit zu sein. In diesem Bereich des Uto Kulm besteht Aussicht
Richtung Norden, Osten und Süden. Auf dem Aussichtsturm, der ganzjäh-
rig öffentlich zugänglich ist (Art. 7 GPV), besteht eine Rundumsicht. Öffent-
lich zugänglich ist auch der Panoramastein.
Im Vergleich zum Gestaltungsplan2012 wird der Öffentlichkeit neuerdings ei-
ne kleinere Fläche zugestanden. Im Gegenzug wird insbesondere der Aus-
senrestaurantbereich B vergrössert, der nunmehr weiter unter den Turm
und entlang der südlichen Kante des Plateaus reicht. Die entsprechenden
Auswirkungen auf die Aussicht halten sich jedoch in Grenzen, zumal sich
der Standort unter dem Turm nicht zur Aussicht eignet und der Sporn im
R2.2017.00030 Seite 20

Süden öffentlich zugänglich bleibt. Neu wird sodann der öffentliche Aussen-
restaurantbereich A auf die Südseite des Sporns verschoben, was indes
keinen Einfluss auf die Aussicht hat. Unverändert bleiben im Übrigen die
freizuhaltenden Durchgangsbreiten, die auch bei Besucherandrang den
Bedürfnissen von Menschen mit Gehbehinderung Rechnung tragen (vgl.
act. 18.3 S. 9 und act. 18.4 S. 4). Es liegt damit ein im Wesentlichen unver-
änderter Sachverhalt vor. Die wiedergegebene Beurteilung durch den Re-
gierungsrat bleibt deshalb massgeblich.
Wie sich aus den vom Rekurrenten ins Recht gelegten Baubewilligungen
der Jahre 1985 und 1990 ergibt, wurden die damaligen Bauherrschaften
des Uto Kulm verpflichtet, auf der Rondoterrasse "eine der Öffentlichkeit
frei zugängliche, ca. 8 m2 grosse Aussichtsplattform für den Blick nach
Westen zu schaffen" und diese aufrecht zu erhalten (act. 5.11 ff.). Durch
die betreffenden Auflagen wurde der Restaurantbetrieb auf der Rondoter-
rasse eingeschränkt. Eine Schutzmassnahme gemäss § 205 lit. c PBG
wurde hingegen nicht getroffen, womit auch der Öffentlichkeit kein durch-
setzbarer Anspruch auf Benutzung der Aussichtsplattform eingeräumt wor-
den ist. Die damaligen Baubewilligungen üben demzufolge keine präjudizie-
rende Wirkung auf den Gestaltungsplan aus.
Der Aussichtsturm, der ebenfalls der Grundeigentümerin gehört, ist öffent-
lich zugänglich. Die zu bezahlende Benutzungsgebühr, die erschwinglich ist
und auch bei Gebrauch der öffentlichen WC's anfällt, ändert daran nichts.
Es besteht sodann keine Pflicht, den Turm für Menschen mit Gehbehinde-
rungen zugänglich und benutzbar zu machen (vgl. § 239a PBG in Verbin-
dung mit Art. 3 des Behindertengleichstellungsgesetzes). Die Installation
eines Aufzuges würde hohe Kosten verursachen, weshalb es sich als un-
verhältnismässig erwiese, eine solche Verpflichtung in den Gestaltungsplan
aufzunehmen.
Die Rüge der unzulässigen Einschränkung der Aussicht ist somit ebenfalls
unbegründet.
11.
Gemäss Art. 9 GPV ist in einem der beiden bezeichneten Baubereiche das
Aufstellen und der Betrieb eines eingeschossigen Kiosks mit einer maxima-
R2.2017.00030 Seite 21

len Grundfläche von 6 m auf 6 m und einer Gesamthöhe von maximal 4 m
zulässig. Der eine Baubereich befindet sich bei der südöstlichen Ecke des
Gebäudekomplexes und grenzt an die Südterrasse an, der andere liegt
teilweise unterhalb des Aussichtsturms im Grenzbereich des Aussenrestau-
rantbereichs B und der öffentlich zugänglichen Fläche auf dem Plateau.
Der Rekurrent beanstandet den letztgenannten Baubereich, der die öffent-
lich zugängliche Fläche beschneide; der Kiosk sei deshalb im andern Be-
reich bzw. beim Gebäude vor der Südterrasse zu realisieren. Die Rekurs-
gegnerin ist demgegenüber der Auffassung, der Gastrobetrieb solle den op-
timalen Standort selber auswählen.
Im Gestaltungsplan2012 war ein einziger grösserer Baubereich für den Kiosk
vorgesehen. Dieser befand sich hauptsächlich unter dem Aussichtsturm
und beinhaltete auch den jetzt umstrittenen Standort. Soweit aus den Akten
ersichtlich ist, hat der Rekurrent den ursprünglich vorgesehenen Baube-
reich nicht beanstandet. Das vorliegende Verfahren eröffnet dem Rekurren-
ten aber weder eine doppelte Rekursmöglichkeit noch ein Recht auf Wie-
dererwägung (vgl. Donatsch, § 64 Rz. 22). Seine Vorbehalte gegenüber
dem Baubereich beim Aussichtsturm sind deshalb verspätet, weshalb er
damit nicht zu hören ist.
Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die im Kiosk angebotene einfache
Verpflegung vorwiegend im öffentlich zugänglichen Aussenrestaurantbe-
reich A konsumiert wird, wo die Aussicht vom Uetliberg sitzend genossen
werden kann. Dieser Restaurantbereich ist nur ein paar wenige Schritte
vom umstrittenen Standort entfernt. Es läge deshalb durchaus auch im öf-
fentlichen Interesse, den Kiosk beim Aussichtsturm zu errichten. Davon ab-
gesehen wirkt sich die höchstens 4 m hohe Baute im Zentrum des Plateaus
nicht nachteilig auf die Landschaft aus. Der mögliche Kiosk beim Turm ist
deshalb nicht zu beanstanden.
12.
Der Gestaltungsplan sieht vor, dass die bestehenden Bauten und Anlagen
zu gastgewerblichen Zwecken innerhalb des vorhandenen Volumens an-
ders genutzt und umgebaut werden können (Art. 11 Abs. 1 GPV). Zulässig
ist auch deren Abbruch und ein Wiederaufbau an derselben Stelle (Abs. 2).
R2.2017.00030 Seite 22

Sodann kann "in begründeten Ausnahmefällen (im Sinne einer betriebli-
chen oder technischen Notwendigkeit) […] eine zusätzliche geringfügige
Erweiterung der bestehenden Bauten und Anlagen zugelassen werden,
wenn dadurch keine neuen, wesentlichen Auswirkungen auf Raum und
Umwelt entstehen und das äussere Erscheinungsbild keine wesentliche
Veränderung erfährt"; eine zusätzliche Unterschreitung des Waldabstandes
ist hierbei nicht zulässig (Abs. 3).
Der Rekurrent beantragt die Aufhebung der zuletzt genannten Bestimmung.
Es gebe keinen Grund für zusätzliche Erweiterungen, nachdem der Gast-
robetrieb bereits mit dem Umbau zum Seminarhotel sämtliche rechtlichen
Möglichkeiten zur Vergrösserung ausgeschöpft habe. Davon abgesehen
weise die Ausnahmebestimmung zu viele unbestimmten Rechtsbegriffe
auf, was zukünftige Rechtsstreitigkeiten unvermeidlich mache.
Erweiterungen sind zufolge der umstrittenen Vorschrift nur in begründeten
Ausnahmefällen zulässig, sofern eine betriebliche oder technische Notwen-
digkeit vorliegt. Eine solche Erweiterung muss zudem geringfügig sein, darf
demnach auch landschaftlich nicht ins Gewicht fallen, um bewilligt zu wer-
den. Wie dem Planungsbericht zu entnehmen ist (act. 18.2, S. 12), soll mit
dieser Ausnahmeregelung "eine gewisse unternehmerische Flexibilität" ge-
schaffen werden, um beispielsweise "die unterirdische Vergrösserung eines
Kühlraums" zu ermöglichen, die infolge Ersatz eines Kühlgeräts durch ein
neues und grösseres Gerät erforderlich werden könnte. Es ist naheliegend,
dass sich bei einem Restaurant und Seminarhotel wie dem Gastrobetrieb
auf dem Uto Kulm solche Konstellationen ergeben werden. Die umstrittene
Regelung trägt diesen Sonderfällen Rechnung, indem sie es ermöglicht,
betriebliche oder technische Mängel und Schäden zweckmässig zu behe-
ben. Dem Rekurrenten ist zwar zuzustimmen, dass der Wortlaut der um-
strittenen Vorschrift wenig anwenderfreundlich erscheint. Dieser Umstand
rechtfertigt es allerdings nicht, die inhaltlich nicht zu beanstandende Be-
stimmung aufzuheben.
Der Einwand des Rekurrenten ist demnach nicht gerechtfertigt.
R2.2017.00030 Seite 23

13.1.
Gemäss Art. 12 Abs. 2 GPV können für vier Anlässe pro Jahr auf den Ter-
rassen temporäre Bauten und Anlagen, z. B. Zelte, Holzhütten und derglei-
chen, aufgestellt werden. Die einzelnen Anlässe dürfen nicht länger als drei
Wochen dauern. Für sie gelten die Betriebszeiten der Sihltal Zürich Uetli-
berg Bahn SZU. Auf den Terrassen können nach Abs. 3 dieser Bestim-
mung zusätzlich zwei Mal pro Jahr während einer Woche für spezielle An-
lässe, z. B. Hochzeits- oder Geburtstagsfeste, temporäre Bauten und Anla-
gen errichtet werden. Die Öffnungszeiten dieser speziellen Anlässe richten
sich nach dem Gastgewerbegesetz. Sämtliche Veranstaltungen sind dem
Gemeinderat Stallikon im Voraus anzuzeigen. Im Gestaltungsplan sind ne-
ben anderem die höchstens zulässige Beschallung und die minimalen Zeit-
räume ohne Anlässe festgelegt.
Weiter sind gemäss Art. 13 Abs. 2 GPV im Aussenrestaurantbereich A, der
wie erwogen auf dem Sporn ausgeschieden und grundsätzlich öffentlich
zugänglich ist, an zehn nicht nacheinander folgenden Tagen pro Jahr ge-
schlossene Anlässe, wie Apéros an Hochzeiten und dergleichen, für höchs-
tens 300 Personen zulässig. Auch während dieser Anlässe haben das
Känzeli und die Wanderwege öffentlich zugänglich zu bleiben.
Wie erwähnt sieht der Gestaltungsplan zudem einen Aussenrestaurantbe-
reich B vor, der im Osten an das Hotel und die Süd-Terrasse anstösst und
teilweise bis unter den Aussichtsturm reicht. Dieser Bereich dient gemäss
Art. 14 GPV als Gartenwirtschaft.
13.2.
Nach Auffassung des Rekurrenten würden die diversen Anlässe auf den
Terrassen das Naturschutzgebiet und die nachtaktiven Tiere über Gebühr
belasten. Zugelassen seien Veranstaltungen, die bis Mitternacht dauerten
und Discolautstärke aufwiesen. Zusammengenommen erstreckten sich die-
se 1. Augustfeiern, Oktoberfeste und Weihnachtsevents usw. über drei Mo-
nate im Jahr. Eine so lange, lärmige und intensive Aussennutzung wider-
spreche den vielfältigen Schutzinteressen auf dem Uto Kulm. Mit diesen
Bestimmungen sei allein den überrissenen Forderungen des Gastrobe-
triebs nachgekommen worden; von einer sorgfältigen Interessenabwägung
könne keine Rede sein. Davon abgesehen wären die temporären Bauten
und Anlagen bewilligungspflichtig, was im Gestaltungsplan unterschlagen
R2.2017.00030 Seite 24

werde. Die geschlossenen Anlässe im Aussenrestaurantbereich A wider-
sprächen sodann der Vorgabe, den Sporn öffentlich zugänglich zu halten.
Schliesslich werde der Bedarf an einer Gartenwirtschaft bereits durch die
grossen Terrassen gedeckt, weshalb der Aussenrestaurantbereich B nicht
mehr nötig sei.
13.3.
Vorab ist daran zu erinnern, dass sowohl der Uto Kulm als auch der Gast-
robetrieb auf der Bergkuppe im Privateigentum stehen. Der Eigentümerin
ist ein erhebliches Interesse am weiteren Gedeihen ihres Betriebs zuzuge-
stehen. Für die Gäste des Restaurants und Hotels sind entsprechend at-
traktive kundenorientierte Angebote zur Verfügung zu stellen. Die übrigen
Besucher auf dem Uetliberg stellen für den Betrieb potentielle Kunden dar,
die auf interessante gastronomische Angebote aufmerksam gemacht wer-
den sollen. Dazu dienen nicht zuletzt betriebliche Veranstaltungen, die auf
den attraktiv gelegenen Terrassen des Restaurants und auf dem über Aus-
sicht verfügenden Plateau und Sporn durchgeführt werden können.
Die Gesamtdauer der auf den Terrassen vorgesehenen Anlässe, die mitun-
ter den Charakter von Festen und Feiern aufweisen werden, beträgt
14 Wochen, was dem Zeitraum eines Quartals entspricht. Mit Blick auf die
von der ENHK aufgestellten Schutzziele wird damit das umweltverträgliche
Ausmass an Veranstaltungen im Freien weitgehend ausgereizt. Der Gestal-
tungsplan gibt für die Anlässe allerdings zahlreiche Rahmenbedingungen
vor. So muss nach einem dreiwöchigen Anlass eine gleichlange Zeitdauer
ohne Durchführung eines solchen Events eingehalten werden (Art. 12
Abs. 2 Al. 3 GPV). Diese Anlässe haben sich sodann nach den Betriebszei-
ten der SZU zu richten (Art. 12 Abs. 2 Al. 5 GPV). Der Betrieb ist somit in
der Nacht einzustellen. Ferner ist davon auszugehen, dass die Anlässe erst
im Tagesverlauf oder gegen den frühen Abend Fahrt aufnehmen, sodass
neben den längeren Regenerationszeiten auch tägliche Erholungspausen
garantiert sind. Im Gestaltungsplan wird weiter für alle Anlässe vorge-
schrieben, dass der maximale Schallpegel Leq 93 dB(A) und die Schallpe-
geldifferenz dB(C) minus dB(A) von 12 Dezibel nicht überschritten werden
dürfen (Art. 12 Abs. 2 Al. 4 und Abs. 3 Al. 3 GPV). Dadurch werden die
Lärmemissionen eingeschränkt und insbesondere lästige akustische Stö-
rungen durch tiefe Frequenzen vermieden (act. 13 S. 8 Rz. 33 und act. 18.3
S. 12). Indem sämtliche Veranstaltungen beizeiten der Baubehörde Stalli-
R2.2017.00030 Seite 25

kon anzuzeigen sind, wird ausserdem sichergestellt, dass auf dem Uto
Kulm keine Anlässe ohne die erforderlichen Bewilligungen durchgeführt
werden (Art. 12 Abs. 2 Al. 7 und Abs. 3 Al. 6 GPV in Verbindung mit Art. 23
Abs. 2 GPV). Die genannten Vorschriften tragen allesamt dazu bei, den
Wald und Lebensraum um den Kulm mit ihren charakteristischen Pflanzen-
und Tierarten weitgehend zu schonen. Entscheidend ist ausserdem, dass
temporäre Bauten und Anlagen die Landschaft weit weniger belasten als
dauerhafte Gebäude. Insgesamt ist damit von einer streng reglementierten
Nutzung der Terrassen auszugehen, die nicht weiter gegen die Schutzziele
verstösst. Demzufolge überwiegt das unternehmerische Interesse an die-
sen Anlässen.
Der Regierungsrat hat keine Einwände gegen gelegentliche private Veran-
staltungen auf dem Sporn im Aussenrestaurantbereich A erhoben (RRB
Nr. 1056/2013, E. 15.d). Mit höchstens zehn Anlässen das ganze Jahr hin-
durch stellt die zeitweise Schliessung dieser grundsätzlich öffentlich zu-
gänglichen Fläche eine Ausnahme dar. Das Känzeli und die Wanderwege
bleiben derweilen öffentlich zugänglich und die geschützte Aussicht ge-
währleistet. Es besteht daher entgegen der Auffassung des Rekurrenten
kein Anlass, Art. 13 Abs. 2 GPV aufzuheben.
Der Aussenrestaurantbereich B ist zweckmässigerweise beim Hotel, vor
der Südterrasse und in der Nähe der beiden alternativen Standorte für den
Kiosk angeordnet. Er stellt nicht einen Gegensatz zu der Bewirtschaftung
der Terrassen, sondern deren Ergänzung dar. In der Gartenwirtschaft sind
weder Bauten und Anlagen noch Festivitäten zulässig. Eine Beeinträchti-
gung der Schutzziele ist dementsprechend auszuschliessen. Dem Antrag
auf Aufhebung oder Einschränkung dieses Bereichs ist somit nicht zu ent-
sprechen.
Die erwähnten Anträge sind deshalb abzuweisen.
14.
Von Mitte November bis Mitte Januar darf gemäss Art. 17 Abs. 4 GPV im
Nahbereich der Gebäude eine Weihnachtsbeleuchtung mit geringer Fern-
wirkung installiert werden. Die Leistung der Leuchtkörper ist gemäss dieser
R2.2017.00030 Seite 26

Bestimmung auf maximal 1 Watt zu begrenzen. Die Beleuchtung muss so-
dann statisch sein und darf keine Beleuchtungswechsel aufweisen.
Der Rekurrent fordert, es sei zusätzlich die gesamte Menge an Licht, die
von der Weihnachtsbeleuchtung emittiert wird, zu begrenzen. Eine geringe
Fernwirkung sei nur erreichbar, wenn die ganze Lichtmenge und nicht bloss
die Leistung der einzelnen Leuchten beschränkt werde.
Die ENHK beurteilt in ihrem Gutachten über die Aussen- und Turmbeleuch-
tung auf dem Uto Kulm vom 2. Mai 2016 (act. 14.1) den Einsatz einer
Weihnachtsbeleuchtung folgendermassen:
"Bei einer insgesamt begrenzten Lichtstärke mit geringer Fernwirkung
‒ z. B. Lichtgirlanden mit geringer Leuchtkraft bestehend aus LED-
Leuchtkörper < 1 W Leistung –, bei einer Beschränkung auf den hotelna-
hen Bereich, bei einer statischen Beleuchtung ohne Beleuchtungswechsel
und bei einer zeitlichen Beschränkung auf die Weihnachtszeit (Mitte No-
vember – Mitte Januar) beurteilt die Kommission die von den Lichtemissio-
nen dieses Beleuchtungselements verursachte Beeinträchtigung der Werte
des BLN als gering. Die Betriebszeiten der Weihnachtsbeleuchtung müs-
sen neben der erwähnten jahreszeitlichen Beschränkung von Mitte Novem-
ber bis Mitte Januar ebenfalls die generell von der Baudirektion festzule-
genden tageszeitlichen Einschränkungen einhalten."
Der Gestaltungsplan kommt all diesen Empfehlungen nach, zumal Art. 17
Abs. 5 GPV die tägliche Betriebszeit sämtlicher Beleuchtungselemente,
einschliesslich der Weihnachtsbeleuchtung, an den Fahrplan der SZU kop-
pelt. Es besteht daher entgegen der Auffassung des Rekurrenten keine
Veranlassung, darüber hinaus die Gesamtlichtmenge der Weihnachtsbe-
leuchtung zu beschränken.
15.1.
Für den Motorfahrzeugverkehr auf der Uetlibergstrasse ab Ringlikon und
auf der Gratstrasse bis zum Pfadiheim Alt Uetliberg, Annaburg, gilt das in
den Regierungsratsbeschlüssen RRB Nrn. 2832/1981 und 285/1983 statu-
ierte Fahrverbot mit Ausnahmeregelung (vgl. Art. 19 Abs. 1 GPV). Zusätz-
lich sieht der Gestaltungsplan vor, dass für den Gastrobetrieb auf der
Gratstrasse von der Endstation der SZU bis zum Uto Kulm bis zu
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4'000 Fahrten mit Motorfahrzeugen zulässig sind, wobei jeweils die Hin-
und Rückfahrt zusammen als eine Fahrt gilt (Art. 19 Abs. 2 GPV). Auf der-
selben Strecke sind sodann Gepäck- und Behindertentransporte des Gast-
robetriebs mit einem Elektromobil zulässig; diese Fahrten sind nicht an das
Fahrtenkontingent anzurechnen (Art. 19 Abs. 3 GPV).
Der Rekurrent verlangt eine strengere Kontingentierung des Motorfahr-
zeugverkehrs und eine Beschränkung der Fahrten mit dem Elektromobil.
Derart viele motorisierte Fahrten zum Gastrobetrieb seien gar nicht erfor-
derlich, unter anderem auch darum, weil die im Freien geplanten Events
nicht im vorgesehenen Masse bewilligt werden könnten. Über die
Gratstrasse zwischen Bahnendhaltestelle und Uto Kulm führe sodann ein
Wanderweg, auf dem der unbeschränkt zulässige Einsatz des Elektromo-
bils stören würde.
15.2.
Zum Fahrtenkontingent äussert sich der Planungsbericht (act. 18.2, S. 15)
folgendermassen:
"Gemäss dem Fahrkonzept von Giusep Fry, welches im Rahmen des ur-
sprünglichen Gestaltungsplans erstellt worden ist, erfolgen pro Jahr rund
2060 Fahrten (eine Fahrt = Hin- und Rückfahrt) durch die Lieferanten des
Gastgewerbebetriebes der Hotel Uto Kulm AG (Hausdienst 290 Fahrten,
jedoch ohne Techniker und Installateure; Administration 135 Fahrten; Kü-
che/Getränke 1635 Lieferungen). Weiter verfügt der Patentinhaber über ei-
ne generelle Bewilligung zum Befahren der Uetlibergstrasse (insgesamt
sind in der Bewilligung 15 Fahrzeuge aufgeführt). Zulässig sind insgesamt
zwei Fahrten (d. h. zwei Bergfahrten und zwei Talfahrten) pro Tag, was
rund 750 Fahrten pro Jahr ergibt. Zudem werden pro Jahr für Fahrten zum
Gastgewerbebetrieb rund 1500 Tagesbewilligungen ausgestellt. Dies ergibt
insgesamt rund 4'250 Fahrten pro Jahr. Fahrten des Elektromobils sind
nicht an dieses Fahrtenkontingent anzurechnen. […]
Aufgrund dieser Ausgangslage und des Optimierungspotenzials – der Be-
treiber des Uto Kulm kann z. B. die heutigen Anlieferungen mit Sammel-
transporten ab Parkplatz Feldermoos optimieren – wird eine Beschränkung
der Fahrten auf 4'000 pro Jahr festgelegt, sodass die Konflikte zwischen
der Erholungsnutzung und dem Motorfahrzeugverkehr reduziert werden
können."
15.3.
Das Motorfahrzeugkontingent war bereits im ersten Rechtsgang umstritten.
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Der Regierungsrat erwog dazu, es sei unbestritten, dass für die Aufrechter-
haltung des Gastrobetriebs eine gewisse Anzahl Fahrten ermöglicht wer-
den müsse. Unklar sei einzig, wie viele Fahrten betriebsnotwendig seien.
Nach dem Fahrkonzept des Hoteliers ergäben sich im Jahr 4'250 Fahrten.
Die Rekursgegnerin sei grundsätzlich von dieser Zahl ausgegangen, habe
jedoch in der Möglichkeit von Sammeltransporten ein Optimierungspotenzi-
al geortet, weshalb schliesslich eine Beschränkung auf 4'000 Fahrten an-
geordnet worden sei. Die Rekursgegnerin sei dabei nicht einfach den Vor-
schlägen des Gastrobetriebs gefolgt, umso mehr, als dieser 5'000 Fahrten
verlangt habe. Es bestünden anderseits keine konkreten Hinweise, dass
der Gastrobetrieb mit weniger als 4'000 Fahrten vernünftig aufrechterhalten
werden könne. Die Rekurrenten machten lediglich allgemein geltend, die
Fahrtenzahl sei zu reduzieren und das Optimierungspotenzial weiter aus-
zuschöpfen. Ob und wie das möglich sein solle, bleibe aber offen. Das
festgelegte Kontingent sei daher nicht zu beanstanden (RRB
Nr. 1056/2013, E. 13.b).
Das Verwaltungsgericht schützte diese Rechtsauffassung unter anderem
mit dem Hinweis, dass auch künftig auf dem Uetliberg von einem hohen
Besucheraufkommen auszugehen sei (VB.2013.00748, E. 11.4).
15.4.
Die Rekurs- und Beschwerdeinstanzen sind in ihren Entscheiden davon
ausgegangen, dass die illegale Verglasung der Süd- und Rondoterrasse
zurückgebaut werden muss. Der damalige Wintergarten fiel somit bei ihren
Beurteilungen der Fahrtenzahl bereits ausser Anschlag. Demgegenüber
schlägt nun die zulässige Bewirtschaftung der Terrassen zu Buche, nach-
dem die geplante Restauration im Freien mit Anlässen entgegen der Auf-
fassung des Rekurrenten nicht zu beanstanden ist (vgl. oben E. 13). Es ist
deshalb anzunehmen, dass der im ersten Rechtsgang gutgeheissene Be-
darf an Motorfahrzeugfahrten weiterhin ausgewiesen ist. Die beschränkte
Zahl von motorisierten Fahrten steht sodann der Erreichung der Schutzzie-
le nicht entgegen. Es liegt deshalb kein Grund vor, das ursprünglich gutge-
heissene Kontingent infrage zu stellen.
Weiter entspricht auch die Regelung für das Elektromobil derjenigen des
Gestaltungsplans2012. Namentlich Gäste mit einer Behinderung dürften in
diesem Gefährt nicht nur leise und umweltschonend, sondern auch bedäch-
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tig befördert werden. Dadurch werden Nutzungskonflikte mit Wanderern
entschärft.
Dem Änderungsvorschlag des Rekurrenten ist deshalb nicht zu entspre-
chen.
16.
Für das Gestaltungsplangebiet gilt gemäss Art. 20 GPV die ES III.
Der Rekurrent hält diese Bestimmung für unangemessen und verlangt
stattdessen, das Gebiet der ES I zuzuweisen. Der Uto Kulm sei ein Schutz-
und Erholungsgebiet, für das nicht mehr die Vorschriften der Landwirt-
schaftszone massgeblich sei. Es sei deshalb dafür zu sorgen, dass die
Eventgastronomie auf dem Uto Kulm griffige Lärmschutzauflagen erfüllen
müsse.
Gemäss Art. 43 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung (LSV) gilt die ES I in
Zonen mit einem erhöhten Lärmschutzbedürfnis, namentlich in Erholungs-
zonen, während die ES III für Zonen bestimmt ist, in denen mässig stören-
de Betriebe zugelassen sind, wie in Wohn- und Gewerbezonen (Mischzo-
nen) sowie in Landwirtschaftszonen. Auch nachdem der Uto Kulm im
Richtplan als Erholungsgebiet von kantonaler Bedeutung bezeichnet wur-
de, liegt die Bergkuppe nach wie vor in der kantonalen Landwirtschaftszo-
ne. Auf dem Uto Kulm besteht somit keine Erholungszone gemäss §§ 61 ff.
PBG, wie sie namentlich für Spitäler, Krankenheime oder Kuranstalten
festgesetzt wird. Der Berggipfel, auf dem ein rechtmässig bewilligter Gast-
robetrieb mit Restaurant und Seminarhotel besteht, generiert anderseits ei-
nen grossen Besucherstrom von mehr als einer halben Million Menschen
pro Jahr. In Anbetracht der daraus resultierenden intensiven Freizeit- und
Gewerbenutzung ist die Zuordnung des Gestaltungsplangebiets zur ES III
nicht zu beanstanden. Darüber hinaus ist daran zu erinnern, dass der Ge-
staltungsplan bei Anlässen auf den Terrassen die zulässige Beschallung
begrenzt (Art. 12 Abs. 2 und 3 GPV).
Schliesslich erscheint auch diese Rüge verspätet, zumal das Gebiet schon
im Gestaltungsplan2012 der ES III zugewiesen wurde und die damalige Zu-
teilung den Akten zufolge unangefochten blieb.
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17.
Zusammengefasst ist somit auf den Rekurs des Rekurrenten 1 nicht einzu-
treten und derjenige des Rekurrenten 2 abzuweisen, soweit darauf einzu-
treten ist.
18.
[….]
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