zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0054/2013 · 2006-04-05 · de
Behindertengerechtes Bauen. Behindertengerechte grundstücksinterne Zugänge auf für Behinderte schwer zugänglichem Grundstück. Behindertengerechter Ausbau bei Arealüberbauungen.


BRGE I Nr. 0054/2013 vom 15. März 2013 in BEZ 2013 Nr. 14
Vorliegend hatte die Vorinstanz die Baubewilligung für eine sieben
Mehrfamilienhäuser mit je mehr als acht Wohnungen umfassende Areal-
überbauung mit der Begründung verweigert, die grundstücksinternen Gebäude-
zugänge seien nicht behindertengerecht ausgestaltetet.
Aus den Erwägungen:
4.1 Das Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von
Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG) hat
gemäss dessen Artikel 1 Abs. 1 zum Zweck, Benachteiligungen zu verhindern,
zu verringern oder zu beseitigen, denen Menschen mit Behinderungen
ausgesetzt sind. Eine Benachteiligung beim Zugang zu einer Baute, einer
Anlage, einer Wohnung oder einer Einrichtung bzw. einem Fahrzeug des
öffentlichen Verkehrs liegt nach Art. 2 Abs. 3 BehiG vor, wenn der Zugang für
Behinderte aus baulichen Gründen nicht oder nur unter erschwerenden
Bedingungen möglich ist. Anwendung findet das Behindertengleich-
stellungsgesetz gemäss Artikel 3 lit. c auf Wohngebäude mit mehr als acht
Wohneinheiten, für welche nach Inkrafttreten des Behindertengleich-
stellungsgesetzes eine Bewilligung für den Bau oder für die Erneuerung erteilt
wird.
Dass diese Voraussetzungen beim strittigen Bauvorhaben erfüllt sind, wird
von der Rekurrentin grundsätzlich anerkannt. Sie hält jedoch dafür, dass die
von der Vorinstanz verlangte behindertengerechte Erschliessung von der W-
Strasse her eine unverhältnismässige Anordnung darstelle. § 239 Abs. 4 Satz 2
des Planungs- und Baugesetzes (PBG) sehe ausdrücklich vor, dass bei
Wohnüberbauungen und Geschäftshäusern die Bedürfnisse von Behinderten
und Betagten «angemessen», das heisst verhältnismässig, zu berücksichtigen
seien. Jedoch käme selbst ohne diese Regelung das allgemein geltende
Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung [BV]) zum
Tragen.
4.2 Auszugehen ist gemäss dem gestützt auf Art. 8 Abs. 4 BV erlassenen
Behindertengleichstellungsgesetz davon, dass die Neuerstellung von
Wohngebäuden mit mehr als acht Wohnungen grundsätzlich so zu erfolgen hat,
dass die Bedürfnisse Behinderter berücksichtigt sind. Soweit dies nicht der Fall
ist, hat die zuständige Behörde die notwendigen Anordnungen zu treffen. Da in
solchen indessen eine Einschränkung eines Grundrechts, nämlich der

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Eigentumsgarantie, liegt, müssen diese verhältnismässig sein und können sich
Massnahmen zugunsten Behinderter im Einzelfall selbst bei Neubauten als
unzulässig erweisen.
Davon, dass Massnahmen zugunsten Behinderter unter gewissen
Umständen unverhältnismässig sein können, geht auch das Behinderten-
gleichstellungsgesetz aus. Dessen Artikel 11 Abs. 1 lit. a statuiert den
allgemeinen Grundsatz, dass auf die «Beseitigung» von Benachteiligungen zu
verzichten ist, sofern der Nutzen für Behinderte zum wirtschaftlichen Aufwand in
einem Missverhältnis steht. Nicht völlig klar ist, ob mit der Regelung von Art. 11
Abs. 1 lit. a BehiG auch Neubauvorhaben angesprochen sind, oder ob sich der
in dieser Norm statuierte Grundsatz, worauf die Verwendung des Begriffs
«Beseitigung» zumindest schliessen liesse, lediglich auf die Erneuerung von
Gebäuden bzw. auf die Beseitigung bestehender Benachteiligungen bei
solchen beziehe. Eindeutig nur auf bestehende Gebäude zugeschnitten ist die
auf Art. 11 BehiG Bezug nehmende Regelung von Art. 12 Abs. 1 BehiG,
wonach Benachteiligungen nicht zu beseitigen sind, sofern der Aufwand für die
Anpassung fünf Prozent des Gebäudeversicherungswertes beziehungsweise
des Neuwertes oder zwanzig Prozent der Erneuerungskosten übersteigt.
Weitere diesbezügliche Ausführungen erübrigen sich. Selbst wenn sich
das Behindertengleichstellungsgesetz lediglich zur Verhältnismässigkeit bei der
Erneuerung von Gebäuden äussern sollte, würde dies nichts daran ändern,
dass das allgemein zu beachtende Verhältnismässigkeitsprinzip auch bei
Neubauten zum Tragen kommt.
4.3 Das Behindertengleichstellungsgesetz setzt nach Artikel 1 Abs. 2
Rahmenbedingungen, die es Menschen mit Behinderungen erleichtern, am
gesellschaftlichen Leben teilzunehmen und insbesondere selbständig soziale
Kontakte zu pflegen, sich aus- und fortzubilden und eine Erwerbstätigkeit
auszuüben. Detaillierte Anordnungen trifft das Behindertengleichstellungs-
gesetz, das sich inhaltlich – soweit hier von Interesse – auf Benachteiligungen
beim Zugang zu einer Baute, einer Anlage, einer Wohnung oder einer
Einrichtung oder einem Fahrzeug des öffentlichen Verkehrs beschränkt (Art. 2
Abs. 3 BehiG), nicht. Solche werden durch Art. 4 BehiG, wonach
«weitergehenden Bestimmungen der Kantone zu Gunsten der Menschen mit
Behinderung» nichts entgegensteht, vielmehr dem kantonalen Recht
überlassen.
Der Kanton Zürich hat in § 34 Abs. 2 der Besonderen Bauverordnung I
(BBV I) bestimmt, dass beim behindertengerechten Bauten die Richtlinien und
Normalien gemäss Ziffer 2.5 des Anhangs dieser Verordnung zu
berücksichtigen sind, insbesondere auch für das Innere der Gebäude. Bei
diesen Richtlinien und Normalien handelt es sich um die Norm SIA 500:2009
(Hindernisfreie Bauten) sowie um die «Empfehlung Wohnungsbau hindernisfrei
– anpassbar», Ausgabe 1992, der Schweizerische Fachstelle für
behindertengerechtes Bauen. Beide Publikationen, die sich sowohl mit der
Ausgestaltung des Gebäudeinnern aus auch mit den Aussenanlagen befassen,
schreiben vor, dass allfällige Höhenunterschiede vom öffentlichen Grund bis zu
den Gebäudezugängen durch Rampen mit einem Gefälle von grundsätzlich

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nicht mehr als 6 Prozent zu überwinden sind. Nach Ziffer 9.4.1 in Verbindung
mit Ziffer 1.2 der Norm SIA 500 ist «im begründeten Einzelfall» ein Gefälle bis
max. 12 Prozent «bedingt zulässig». Hierbei ist nachzuweisen, dass die
bestehenden Gegebenheiten die Erfüllung der Regelvorgabe verunmöglichen
oder einen unverhältnismässigen Aufwand erfordern. Dies könne «ins-
besondere durch bestehende Bausubstanz oder Topografie gegeben sein».
4.4 Den vorgenannten Anforderungen wird beim geplanten Bauvorhaben
klarerweise nicht genügt. Allenfalls kann bei dem über eine Rampe mit einem
Gefälle von 8 Prozent zugänglichen Haus B4 von einer noch bedingt zulässigen
behindertengerechten Erschliessung ausgegangen werden. Die zu den übrigen
Gebäuden führenden Rampen sind für Mobilitätsbehinderte eindeutig zu steil.
Letzteres wird von der Rekurrentin auch gar nicht bestritten. Ihre Argu-
mentation geht dahin, dass die von der Vorinstanz verlangte
behindertengerechte Zugänglichkeit der geplanten Gebäude ab der W-Strasse
deswegen unverhältnismässig ist, weil der Zugang für Mobilitätsbehinderte
schon an der durch die topografischen Verhältnisse bedingten Steilheit der zum
Rekursgrundstück führenden öffentlichen Verkehrsanlagen scheitert.
Dieser Einwand ist nicht unberechtigt. Die Delegation der Rekursinstanz
hat sich anlässlich des am 1. November 2012 durchgeführten Augenscheins
von der Station F (Tram Linie A) her via die B-Strasse zum Rekursgrundstücks
begeben. Diese deutlich abfallende bzw. ansteigende Verkehrsanlage kann
durch Personen, die auf einen Rollstuhl, einen Rollator oder eine sonstige
Gehhilfe angewiesen sind, als Zugang zum Rekursgrundstück aus eigener Kraft
– und damit im Sinne von Art. 1 Abs. 2 BehiG selbständig – nicht benützt
werden. Gleiches gilt (…) für den Zugang ab der hangwärts gelegenen
Bushaltestelle auf der V-Strasse. Auch die W-Strasse selbst ist teilweise zu
steil. Dies gilt einerseits für den Beginn dieser von der V-Strasse abzweigenden
Stichstrasse. Ein zu grosses Gefälle weist, wie die Delegation der
Rekursinstanz anlässlich des Augenscheins feststellte, auch der im Bereich des
Kraftwerks H verlaufende Abschnitt dieser Verkehrsanlage auf.
4.5 Wenn mithin das Rekursgrundstück über die dieses erschliessenden
öffentlichen Verkehrsanlagen für Behinderte selbständig nicht erreichbar ist,
stellt sich zwangsläufig die Frage nach der Zweckmässigkeit bzw. dem
Erfordernis von behindertengerecht ausgestalteten grundstücksinternen
Gebäudezugängen. Hierbei ist – anders als bei dem von Art. 11 Abs. 1 lit. a
BehiG für die Beseitigung von Benachteiligungen statuierten allgemeinen
Grundsatz – unwesentlich, ob ein Missverhältnis zwischen dem wirtschaftlichen
Aufwand und dem für Behinderte zu erwartende Nutzen vorliege. Entscheidend
ist vielmehr, dass der für Behinderte zu erwartende Nutzen unabhängig von den
mit einer behindertengerechten Erschliessung ab der W-Strasse verbundenen
Kosten gering, wenn nicht gar inexistent wäre.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz spielt daher keine entscheidende
Rolle, dass beim vorliegend strittigen Projekt aufgrund der Anordnung der
geplanten Bauten keine auf dem Niveau der W-Strasse bzw. des entlang dieser
Verkehrsanlage verlaufenden Fusswegs erfolgende Gebäudezugänge möglich

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sind. Solche würden, weil eben schon die W-Strasse nicht
«behindertentauglich» ist, nicht weiterhelfen. Insofern ist nachvollziehbar, dass
die Vertreter der Behindertenkonferenz Kanton Zürich sowie der
Schweizerischen Fachstelle für behindertengerechtes Bauen anlässlich der
Sitzung vom 16. November 2011 zum Schluss kamen, dass Massnahmen für
eine behindertengerechte Erschliessung ab der W-Strasse nicht «zielführend»
und daher unverhältnismässig seien.
4.6 Nicht unerwähnt bleiben soll, dass die Vertreter der genannten
Behindertenorganisationen bei ihrer Beurteilung davon ausgingen, dass das
Rekursgrundstück dank des talwärts an diesem vorbeiführenden, mehr oder
weniger eben verlaufenden K-Wegs über eine für Behinderte ganzjährig
benützbare alternative Erschliessung verfügt. Diese Einschätzung erfolgte im
Wissen darum, dass dieser Weg über keinen festen Belag verfügt, sondern
lediglich chaussiert ist. Dies erstaunt insofern etwas, als eine Chaussierung
nach Tabelle 7 der SIA Norm 500 für Behinderte, jedenfalls solche, die auf
einen Rollstuhl angewiesen sind, nur «beschränkt geeignet» ist. Für das
Vorliegen einer valablen Alternativerschliessung wurde überdies vorausgesetzt,
dass die Schneeräumung auf dem K-Weg gewährleistet ist. Eine solche findet
aufgrund eines von der Delegation der Rekursinstanz anlässlich des
Augenscheins beim Kraftwerk H festgestellten Hinweisschildes («Kein
Winterdienst») indessen nicht statt. Es liesse sich daher fragen, ob die Vertreter
der genannten Behindertenorganisationen bei Kenntnis dieses Umstandes zu
einer anderen Einschätzung gelangt wären.
4.7 Letzteres kann jedoch dahingestellt bleiben. Selbst wenn der K-Weg
ganzjährig uneingeschränkt benützbar wäre, stellte er keine wirklich taugliche
Alternativerschliessung dar. Mobilitätsbehinderte könnten über diesen Weg –
unter aufgrund des Belages erschwerten Bedingungen – zwar das ab dem
Kraftwerk H nach Osten hin flache Teilstück der W-Strasse erreichen, sähen
sich jedoch in der Folge mit dem bei der Einmündung dieser Verkehrsanlage in
die V-Strasse gegebenen Gefälle konfrontiert, weshalb die bei jener
Einmündung befindliche Bushaltestelle W für sie kaum erreichbar wäre. Auf
ebenem Gelände könnte sie via die W-Insel und den F-Weg zur Bushaltestelle
T gelangen. Die Wegstrecke dorthin beträgt allerdings rund eineinhalb
Kilometer und ist, weil auch der F-Weg chaussiert ist, für Behinderte nur mit
einem grösseren Zeitaufwand bewältigbar.
Auch über den K-Weg ist das Rekursgrundstück für Behinderte mithin
selbständig kaum erreichbar und für solche Personen als Wohnort daher
weitgehend ungeeignet. Das Rekursgrundstück ist aufgrund seiner
topografischen Einbettung im Wesentlichen nur für (Mobilitäts-)Behinderte
erreichbar, die zur Lenkung eines Motorfahrzeugs in der Lage sind. Wo dies
nicht zutrifft, sind sie auf die Hilfe diesbezüglicher Transportdienste
angewiesen. Die für motorisierte Behinderte oder Behindertentransporte
notwendigen verbreiterten Abstellplatzflächen in der Nähe der Aufzüge, welche
die nach Ziff. 3.7 der SIA-Norm 500 erforderliche Kabinengrösse aufweisen und
vor welchen auch die notwendigen Manövrierflachen bestehen, sind in der
geplanten Unterniveaugarage vorhanden.

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5. Daran, dass eine grundstücksinterne behindertengerechte Er-
schliessung des Rekursgrundstücks ab der W-Strasse nicht erforderlich ist,
ändert auch der Umstand nichts, dass es sich beim strittigen Bauvorhaben um
eine Arealüberbauung handelt. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz lässt
sich aus § 71 PBG, wonach Bauten und Anlagen einer Arealüberbauungen
zweckmässig ausgestattet und ausgerüstet sein müssen, nicht ableiten, dass
eine Zusatzleistung gegenüber der in § 239 Abs. 4 PBG statuieren Anforderung
nach einer angemessenen Berücksichtigung der Bedürfnisse von Behinderten
und Betagten erforderlich sei (vgl. VGr, 5. April 2006, VB.2005.00558, E. 4.3.1,
www.vgrzh.ch).
6. Zusammenfassend ergibt sich aus dem vorstehend Gesagten, dass der
Rekurs gutzuheissen und der angefochtene Beschluss demzufolge aufzuheben
ist.