zh_baurekursgericht · BRGE III Nr. 0108/2019 · 2019-08-21 · de
Bauvorschriften. Strassen- und Wegabstände.

Anwendbarkeit der §§ 100 und 101 PBG bei fehlenden Baulinien.

BRGE III Nr. 0108/2019 vom 21. August 2019 in BEZ 2019 Nr. 36
Streitgegenstand bildeten zwei abschliessbare Velounterstände auf einem
Schulhausareal. Während die kommunale Baubehörde aufgrund eines
Gemeinderatsbeschlusses über Jahre hinweg den Bau von Besonderen
Gebäuden im Strassenabstand mit Ausnahmebewilligungen zugelassen hatte,
sofern diese einen Abstand von 3,5 m zur Strassenparzelle einhielten,
verweigerte sie vorliegend die Baubewilligung wegen Verletzung des
Strassenabstandes. Sie verneinte weiter das Vorliegen besonderer Gründe im
Sinne von § 100 Abs. 3 PBG in Verbindung mit § 220 PBG.
Aus den Erwägungen:
4.1 Fehlen Baulinien für öffentliche und private Strassen und Plätze sowie
für öffentliche Wege und erscheint eine Festsetzung nicht nötig, so haben
oberirdische Gebäude einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen und Plätzen
und von 3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und
Zonenordnung (BZO) keine anderen Abstände vorschreibt (§ 265 Abs. 1 PBG).
Bei Baulinien dürfen gemäss § 100 Abs. 1 PBG einzelne oberirdische
Gebäudevorsprünge bis zu 1,5 m über Verkehrsbaulinien und Baulinien für
Versorgungsgebiete und Industriegeleise hinausragen, müssen jedoch
entschädigungslos beseitigt werden, sobald die Ausführung des Werks oder der
Anlage, wofür die Baulinie festgesetzt worden ist, dies erfordert. Weitergehende
und andersartige Beanspruchungen des Baulinienbereichs können gemäss §
100 Abs. 3 PBG mit der baurechtlichen Bewilligung, nötigenfalls unter
sichernden Nebenbestimmungen, gestattet werden. Im vorliegenden Fall
enthält die BZO keine gemäss § 265 Abs. 1 PBG einschlägigen abweichenden
Bestimmungen, sondern verweist auf die kantonalrechtlichen Mindestabstände.
Namentlich werden von der BZO Besondere Gebäude nicht privilegiert.
4.2 Voraussetzung für die Anwendung von § 265 Abs. 1 PBG ist das
Fehlen einer Baulinie oder der Umstand, dass die Festsetzung einer Baulinie
nicht notwendig erscheint. Die positive Vorwirkung einer – wenn auch nicht zur
Festsetzung beabsichtigten – Baulinie ist damit dem Gesetzeszweck immanent.
Ist eine Verkehrsbaulinie projektiert, so ist diese beachtlich, selbst wenn sich
der Strassenabstand nach § 265 PBG strenger auswirken würde (Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A.,
2011, Bd. 2, S. 824; mit Hinweis auf RRB Nr. 2644/1994 = BEZ 1994 Nr. 28).
4.3 Die Beurteilung von Ausnahmen von § 265 PBG richtet sich im
Allgemeinen nach § 220 PBG (Fritzsche/Bösch/Wipf, Bd. 2, S. 828). Fraglich ist
indes, ob – neben dieser Regelung – die Ausnahmeregelung von § 100 Abs. 3
PBG auch auf neue Bauten im Bereich des Strassenabstands angewendet
werden sollte. Das Verwaltungsgericht hat in einem Entscheid aus dem Jahr
2013 die Anwendbarkeit von § 101 PBG (bestehende baulinienwidrige Bauten
und Anlagen im Baulinienbereich) im Strassenabstandsbereich allgemein bejaht
(VB.2012.00810 = BEZ 2013 Nr. 21, E. 4.3). Diese vereinfachte Aussage
erscheint indes mit dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen nicht
vereinbar. Namentlich bedarf die Frage der analogen Anwendbarkeit der auf
den Sicherungszweck von Baulinien zugeschnittenen Ausnahmebestimmungen

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von § 100 f. PBG auf Bauten im Strassenabstandsbereich (§ 265 PBG) einer
eingehenden, einheitlichen Betrachtung.
4.4 Dabei fällt ins Gewicht, dass es sich bei § 101 PBG (Änderungsverbot
im Baulinenbereich) um eine Sondernorm handelt, die der allgemeinen
Bauvorschrift von § 357 Abs. 1 PBG vorgeht. Baulinienwidrig sind Bauten und
Anlagen dann, wenn sie dem Zweck der Baulinie nicht entsprechen. Nicht
baulinienwidrig sind demnach Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinie
entsprechen. Etwa bei Verkehrsbaulinien, wohl dem häufigsten Anwendungsfall
von Baulinien, sind dies die Strassen und zugehörige Anlagen (vgl. § 3 des
Strassengesetzes [StrG]), aber auch etwa die Vorgärten. Die Bestimmung von
§ 101 PBG kommt sodann auch zur Anwendung, wenn der zur Änderung
vorgesehene Teil einer die Baulinie überstellenden Baute oder Anlage den
Baulinienbereich nicht in Anspruch nimmt. Verstösst die zu ändernde
baulinienwidrige Baute oder Anlage gleichzeitig gegen weitere Bauvorschriften,
greift § 357 Abs. 1 PBG zusätzlich zu § 101 PBG ein (zum Ganzen Konrad
Willi, Die Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen
innerhalb der Bauzonen, 2003, S. 134 ff.).
Mit dem in Rede stehenden VB.2012.00810 hat das Verwaltungsgericht
eine neue Praxis eingeführt; ältere Entscheide gleichen Inhalts gibt es soweit
ersichtlich nicht. Namentlich ist den vom Verwaltungsgericht angeführten
Entscheiden (VGr, 14. März 2007, VB.2006.00512, E. 2.2.1 = RB 2007 Nr. 65 =
BEZ 2007 Nr. 18; VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00640, E. 3.2) keine frühere
solche Praxis zu entnehmen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts findet
sich auch in der Lehre nicht. Dieser ist vielmehr ansatzweise eher das
Gegenteil zu entnehmen. Gemäss Willi, Besitzstandsgarantie, regelt die
Vorschrift von § 101 PGB die Voraussetzungen, unter denen bestehende
Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen, die durch die Ziehung von
Baulinien vorschriftswidrig geworden sind, weil sie ganz oder teilweise innerhalb
des Baulinienbereichs liegen und mit dem Zweck der Baulinie nicht vereinbar
sind, baulichen und bewerbungsmässigen Änderungen unterzogen werden
dürfen (S. 134). Mithin wird für die Anwendbarkeit von § 101 PBG die Geltung
einer Baulinie vorausgesetzt. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf,
Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., 2011, ist zu entnehmen, der Begriff der
Bauvorschriften in § 357 Abs. 1 PBG umfasse die im 1. Abschnitt des IV. Titels
des Planungs- und Baugesetzes enthaltenen Bestimmungen, nämlich die
Vorschriften von § 218 - § 306 PBG, sowie die entsprechenden
Ausführungsvorschriften in den kantonalen Verordnungen und in den
Bauordnungen der Gemeinden (S. 1136). Unter die Vorschriften von § 218 - §
306 PBG fällt auch jene von § 265 PBG über den Strassenabstand.
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist
der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so
muss nach seiner wahren Tragweite gefragt werden, unter Berücksichtigung
aller Auslegungselemente. Auslegung ist ferner notwendig, wo Zweifel
bestehen, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm
wiedergibt. Vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes darf aber nur abgewichen
werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn
der Bestimmung wiedergibt (BGE 131 II 697, E. 4.1). Was unter Baulinien zu

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verstehen ist, ergibt sich aus den §§ 96 ff. PBG, und die Bauten und Anlagen
sind in § 1 der Allgemeinen Bauverordnung (ABV) definiert. Mit dem Zusatz,
dass es wie erwähnt für die Anwendbarkeit von § 101 PBG keine Rolle spielt,
ob bei einer die Baulinie überstellenden Baute oder Anlage auch der zur
Änderung vorgesehene Teil den Baulinienbereich nicht in Anspruch nimmt,
erscheint die Klausel «Bauten und Anlagen im Baulinienbereich» mithin klar
und eindeutig. Ist dieser Tatbestand nicht erfüllt, fällt vom Wortlaut her
betrachtet die Anwendung von § 101 PBG ausser Betracht. Weshalb entgegen
dem Wortlaut von § 101 PBG unter diese Norm auch Änderungen an «Bauten»
fallen sollen, die nicht im Baulinien-, sondern im Strassenabstandbereich liegen,
wird im Entscheid VB.2012.00810 nicht dargetan. Die Praxisänderung ist ganz
und gar unbegründet geblieben. Gründe für die verwaltungsgerichtliche
Auffassung sind denn auch nicht zu erkennen. Hingegen bestehen nach
Massgabe der nachfolgenden Erwägungen triftige Gründe für die gegenteilige –
wortlautkonforme – Auffassung.
Voraussetzungslos dürfen Bauten und Anlagen im Baulinienbereich nur
unterhalten oder modernisiert werden. Demgegenüber kennt § 357 Abs. 1 PBG
keine solche Begrenzung. Somit sind nach dieser Bestimmung auch
Massnahmen zulässig, die weit über das Unterhalten und Modernisieren
hinausgehen. Überdies sind nach § 357 Abs. 1 PBG auch Nutzungsänderungen
erlaubt, während § 101 Abs. 1 PBG Unterhalt und Modernisierung nur
«entsprechend dem bisherigen Verwendungszweck» zulässt. Würde die
Vorschrift von § 101 PBG auch auf Bauten im Strassenabstandsbereich
angewandt, ergäbe sich hieraus eine erhebliche Einschränkung der
Baubefugnisse, ohne dass eine Begründung hierfür ersichtlich wäre. Dem kann
auch nicht die Einschränkung von § 357 Abs. 1 PBG entgegengehalten werden,
wonach Änderungen nicht zu neuen oder weitergehenden Abweichungen von
Vorschriften führen dürfen. Auch bei Änderungen nach § 101 PBG sind die
Vorschriften einzuhalten. Was die in § 357 Abs. 1 PBG verlangte
Berücksichtigung entgegenstehender überwiegender öffentlicher oder
nachbarlicher Interessen betrifft, ist zu sagen, dass jedenfalls Teile der Lehre
dies auch bei der Anwendung von § 101 PBG postulieren (Willi, S. 135 f.).
Ohnehin dürfte sich dieses Erfordernis in aller Regel weit weniger
einschränkend auswirken als die Beschränkung der zulässigen Änderungen auf
bauliche Massnahmen des Unterhalts und der Modernisierung.
Zudem beziehen sich die Strassenabstandsbestimmungen nur auf
Gebäude (§§ 260 und 265 PBG), nicht aber auf sonstige Bauten und Anlagen.
Sind im Strassenabstandsbereich solche situiert, fallen sie demnach nicht
einmal unter § 357 Abs. 1 PBG, womit eine Subsumption unter § 101 PBG auch
aus diesem Grund ausser Betracht fallen muss. Hält das Verwaltungsgericht die
Bestimmung von § 101 PBG für «Bauten» auch im Strassenabstandsbereich
massgebend, so ist dies nebenher auch deswegen unrichtig. Zwar sind nach §
101 Abs. 2 PBG auch weitergehende Vorkehren als blosse Unterhalts- und
Modernisierungsmassnahmen zu bewilligen. Dies aber nur, wenn die Baulinie in
absehbarer Zeit nicht durchgeführt werden soll und wenn mit sichernden
Nebenbestimmungen zur baurechtlichen Bewilligung ausgeschlossen wird,
dass das Gemeinwesen den bei der Durchführung der Baulinien entstandenen
Mehrwert zu entschädigen hat.

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Beim Fehlen einer Baulinie kann eine solche von vornherein nicht
«durchgeführt» werden, womit diese Voraussetzung gar nie erfüllbar wäre.
Auch sonst zeigt sich in aller Deutlichkeit, dass die Vorschrift von § 101 PBG
auf die Situation der blossen Strassenabstandswidrigkeit nicht zugeschnitten
ist. Baulinien dienen der Sicherung bestehender und geplanter Flächen und
Anlagen, Verkehrsbaulinien also der Sicherung von Strassen, Wegen, Plätzen
etc. (§ 96 Abs. 1 und 2 lit. a PBG). Baulinien verleihen das Enteignungsrecht (§
110 PBG). All dies kommt dem Strassenabstand von § 265 nicht zu. Mit dem
spezifisch instrumentierten Sonderregime von § 101 PBG werden
baulinienwidrige Bauten und Anlagen dem Sicherungszweck der Baulinie
unterworfen. Einzig dieser rechtfertigt, dass die Möglichkeiten für die Änderung
von Bauten und Anlagen im Baulinienbereich weiter eingeschränkt sind als von
Bauten und Anlagen, die im Sinne von § 357 Abs. 1 PBG anderen Vorschriften
widersprechen. Nebst der erwähnten Einschränkung, wonach über Unterhalt
und Modernisierung hinausgehende Massnahmen voraussetzen, dass es der
Baulinie an Aktualität fehlt, muss bei solchen Massnahmen zudem mit
Nebenbestimmungen gesichert werden, dass bei einer hernach doch noch
erfolgenden Durchführung der Baulinie der entstandene Mehrwert nicht zu
entschädigen ist (§ 101 Abs. 2 PBG). Demgegenüber bietet die Bestimmung
von § 265 PBG keine gesetzliche Grundlage für die Statuierung von
Mehrwertreversen bezüglich strassenabstandswidriger Gebäude oder
Gebäudeteile (BRKE II Nr. 0007/2004 vom 20. Januar 2004; nicht publiziert).
Insgesamt ergibt somit die Anwendung von § 101 PBG auf Gebäude, welche
den Strassenabstand verletzen, keinerlei Sinn (zum Ganzen BRGE III Nr.
0041/2016 = BEZ 2016 Nr. 39, E. 4.2.1-4.3.2; im Ergebnis bestätigt mit VGr, 12.
Oktober 2016, VB.2016.00285; www.vgr.zh.ch).
4.5 Das Gesagte trifft auch – selbstredend – auf die vorliegend strittige
Anwendung von § 100 Abs. 3 PBG mit Bezug auf die Bewilligung von neuen
Bauten und Anlagen im Strassenabstandsbereich (§ 265 PBG) zu. Im Vergleich
zur allgemeinen, vom Wortlaut und der Gesetzessystematik her ohnehin
anwendbaren Ausnahmebestimmung von § 220 PBG hätte eine analoge
Anwendung von § 100 Abs. 3 PBG – unschwer erkennbar – zur Folge, dass die
Errichtung von Gebäuden im Strassenabstandsbereich erheblich erleichtert
würde. Angesichts des beim Strassenabstand – mangels besonderer
Zwecksetzung im Sinne von § 96 f. PBG bei Baulinien – fehlenden unmittelbar
konkreten Zwecks wäre zudem die Anordnung des in § 100 Abs. 3 PBG
vorgesehenen Revers, welcher einzig mit dem allgemeinen gesetzgeberischen
Interesse am Strassenabstand begründbar wäre, faktisch ausgeschlossen. Der
Zweck von § 265 PBG würde mithin vollständig unterlaufen, was dem Willen
des Gesetzgebers nicht entsprechen kann. Letztlich ergibt sich die
Zweckwidrigkeit einer vereinfachten Bewilligung strassenabstandswidriger
Bauten und Anlagen schon aus den bereits erwähnten Vorschriften betreffend
baulinien- bzw. anderweitig vorschriftswidrige Bauten und Anlagen (§ 101 PBG;
§ 357 PBG). Während eine analoge Anwendung von § 100 Abs. 3 PBG die
(Neu-) Erstellung von Bauten und Anlagen im Strassenabstandsbereich faktisch
ins freie Ermessen der örtlichen Baubehörde stellen würde, hätte diese bei der
Erweiterung bereits in diesem Bereich bestehender Gebäude statt der milderen
Bestimmung von § 357 PBG die einschränkende Bestimmung von § 101 PBG
zu beachten, weshalb – beispielsweise – Nutzungserweiterungen einzig unter

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sichernden Nebenbestimmungen (Mehrwertrevers) bewilligt werden könnten.
Die Verquickung der für Bauten und Anlagen im Strassenabstandsbereich mit
den für Gebäude im Baulinenbereich geltenden Bestimmungen führt zu
unvorhersehbaren und letztlich nicht mehr plausibel erklärbaren Resultaten.
4.6 Die vorliegend strittige Beanspruchung des Strassenabstandsbereichs
ist im Folgenden einzig unter dem Titel von § 220 PBG zu prüfen. Die (analoge)
Anwendung von § 100 Abs. 3 PBG fällt aus den erwähnten Gründen ausser
Betracht.