zh_baurekursgericht · BRGE III Nr. 0205/2022 · 2022-02-02 · de
Rechtsschutz. Zustellung baurechtlicher Entscheide direkt an vertretene Partei statt an den Vertreter. Fristauslösung.


BRGE III Nr. 0205/2022 vom 7. Dezember 2022 in BEZ 2023 Nr. 5
5.1 In Bezug auf den Wiedererwägungsentscheid vom 2. Februar 2022
(…) monieren die Rekurrierenden sodann einen Eröffnungsfehler, welcher dazu
geführt habe, dass die Rekursfrist nicht habe eingehalten werden können. Sie
führen hierzu aus, sie hätten den unterzeichnenden Rechtsvertreter
bevollmächtigt und die Vollmacht sei nicht widerrufen worden. (…) Dem
unterzeichnenden Rechtsvertreter, der das Wiedererwägungsgesuch namens
und mit Vollmacht der Rekurrierenden eingereicht habe, seien die Entscheide
indes nicht zugestellt worden, obwohl der Baubehörde das
Vertretungsverhältnis aufgrund mehrerer Rechtsschriften bekannt gewesen sei.
Die Eröffnung erweise sich daher als mangelhaft. Daraus dürfe den
Rekurrierenden kein Nachteil erwachsen. (…) Die am 21. Juni 2022 an die
Rekurrierenden gerichtete E-Mail der Baudirektion betreffend die nicht bezahlte
Rechnung für den Wiedererwägungsentscheid, welche der Rechtsvertreter im
CC erhalten habe, habe diesen stutzig gemacht, weshalb er sich am Sonntag,
den 26. Juni 2022, per E-Mail beim Bauamt gemeldet habe, welches ihm die
Entscheide am darauffolgenden Montag, den 27. Juni 2022, zugestellt habe. Mit
der Eingabe vom 12. Juli 2022 würden die Anordnungen innert vernünftiger
Frist in Frage gestellt. Somit habe der Unterzeichnende die gebotenen Schritte
unternommen, um die Situation zu klären. Mit Dispositivziffer I.1. der Verfügung
der Baudirektion vom 2. Februar 2022 sei deren Verfügung vom 5. Januar 2021
materiell aufgehoben worden. Sodann enthalte die Verfügung [vom 2. Februar
2022] in Dispositivziffer III. weitere Argumente für die Verweigerung der
nachträglichen Bewilligung (im Bereich der überkommunalen Schutzanordnung
und dem überkommunalen Landschaftsschutzinventar). Daraus folge, dass den
Rekurrierenden wesentliche Nachteile entstehen würden, wenn auf den Rekurs
infolge Verspätung nicht eingetreten werde. Als für den Fristenlauf
massgebliche Zustellung gelte somit jene vom 27. Juni 2022. Nach Massgabe
dieser Zustellung sei die Rekursfrist gewahrt, sodass auf den Rekurs gegen
den Wiedererwägungsentscheid der Baudirektion und die Vollzugsanordnungen
der Baubehörde einzutreten sei. (…)
5.3.1 Die Wahrung der Rekursfrist bildet eine objektive
Prozessvoraussetzung des Rekurses. Die angerufene Behörde prüft von Amtes
wegen, ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind; es gilt hier demnach der
Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (Martin Bertschi, in:
Kommentar VRG, 3. A., 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 52 f.).
Gemäss § 22 Abs. 1 VRG ist der Rekurs innert 30 Tagen bei der
Rekursinstanz schriftlich einzureichen. Die Rekursfrist beginnt grundsätzlich am
Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Entscheids zu laufen (§ 22 Abs. 2
VRG). Der Tag der Mitteilung eines Entscheids wird bei der Fristberechnung
nicht mitgezählt. Ist der letzte Tag einer Frist ein Samstag oder ein öffentlicher
Ruhetag, so endet sie am nächsten Werktag. Samstage und öffentliche
Ruhetage im Laufe der Frist werden mitgezählt. Schriftliche Eingaben müssen
spätestens am letzten Tag der Frist bei der Behörde eintreffen oder zu deren
Handen der schweizerischen Post übergeben sein (§ 11 VRG). Die Rekursfrist
ist eine gesetzliche Verwirkungsfrist. Ein verspäteter Rekurs ist unwirksam.

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Wird die Frist nicht eingehalten und fällt deren Erstreckung oder
Wiederherstellung ausser Betracht, so ist ein Nichteintretensentscheid zu fällen
(Alain Griffel, in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 22 Rz. 13).
Schriftliche Anordnungen werden den Verfahrensbeteiligten mitgeteilt (§ 10
Abs. 3 lit. a VRG). Die fehlende oder fehlerhafte Zustellung einer individuell zu
eröffnenden Anordnung stellt einen Eröffnungsmangel dar. Sie darf für die
Betroffenen keinen Nachteil bewirken. Wenn eine mitteilungsberechtigte Person
vertreten wird, erfolgt die Mitteilung an die Vertretung. Die Zustellung einer
Verfügung an die Partei selber statt an ihren Vertreter ist zwar mangelhaft, lässt
die Verfügung aber nicht nichtig werden. Allfällige Fristen beginnen diesfalls
grundsätzlich erst zu laufen, wenn die Anordnung in den Machtbereich des
Vertreters gelangt. Selbst wenn die Behörde die Verfügung dem Vertreter nicht
(nachträglich) eröffnet, kann der Fristenlauf nicht beliebig hinausgezögert
werden. Vielmehr muss eine solche Verfügung innerhalb einer vernünftigen
Frist in Frage gestellt werden. Dabei ist eine Abwägung von Rechtsschutz- und
Rechtssicherheitsinteressen vorzunehmen. Wenn die vertretene Person aber
davon ausgehen muss, dass nur sie, nicht aber ihre Vertretung bedient worden
ist, würde es gegen Treu und Glauben verstossen, wenn sie die Eröffnung als
rechtsunwirksam betrachten wollte bzw. wenn sie nichts unternähme, um zur
Klärung der Situation beizutragen. In praktischer Hinsicht dürften allerdings
nicht selten erhebliche Beweisschwierigkeiten bestehen, wenn für die
Fristberechnung auf den Zeitpunkt abgestellt werden soll, in dem der Mandant
die ihm zugestellte Sendung seinem Anwalt übergibt (Kaspar Plüss, in:
Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 10 Rz. 66 f., 108 m.w.V.).
Anknüpfend an die gesetzlich verankerten Grundsätze im
Sozialversicherungsrecht des Bundes, dass der Versicherungsträger seine
Mitteilungen an den Vertreter einer Partei zu richten hat, solange diese ihre
Vollmacht nicht widerrufen hat, und dass der betroffenen Person aus der
mangelhaften Eröffnung einer Verfügung kein Nachteil erwachsen darf, hat sich
die folgende bundesgerichtliche Rechtsprechung herausgebildet: Nicht jede
mangelhafte Eröffnung ist schlechthin nichtig mit der Konsequenz, dass die
Rechtsmittelfrist nicht zu laufen beginnen könnte. Aus dem Grundsatz, dass
den Parteien aus mangelhafter Eröffnung keine Nachteile erwachsen dürfen,
folgt vielmehr, dass dem beabsichtigten Rechtsschutz schon dann Genüge
getan wird, wenn eine objektiv mangelhafte Eröffnung trotz ihres Mangels ihren
Zweck erreicht. Das bedeutet nichts anderes, als dass nach den konkreten
Umständen des Einzelfalls zu prüfen ist, ob die betroffene Partei durch den
gerügten Eröffnungsmangel tatsächlich irregeführt und dadurch benachteiligt
worden ist. Richtschnur für die Beurteilung dieser Frage ist der auch in diesem
prozessualen Bereich geltende Grundsatz von Treu und Glauben, an welchem
die Berufung auf Formmängel in jedem Fall ihre Grenze findet (s. namentlich
BGr, 10. November 2010, 9C_791/2010, E. 2.2). Mit Blick auf den Grundsatz
von Treu und Glauben kann auch eine fehlerhaft eröffnete Verfügung
rechtsbeständig werden, wenn sie nicht innert vernünftiger Frist seit Kenntnis
von deren Inhalt in Frage gestellt wird. Die Dauer der vernünftigen Frist bemisst
sich praxisgemäss nach den besonderen Umständen des Einzelfalls. Wird eine
Verfügung trotz eines bestehenden, der Verwaltung bekannten
Vertretungsverhältnisses nicht dem Rechtsvertreter, sondern nur der

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versicherten Person selbst zugestellt, ist diese aufgrund der sie treffenden
Sorgfaltspflicht in der Regel gehalten, spätestens am letzten Tag der in der
Verfügung genannten Rechtsmittelfrist an ihren Vertreter zu gelangen bzw. sich
bei diesem nach dem weiteren Vorgehen zu erkundigen. Am folgenden Tag
beginnt die Rechtsmittelfrist zu laufen. Ein anschliessendes Rechtsmittel gilt als
rechtzeitig eingereicht, wenn es innerhalb der Rechtsmittelfrist erhoben wird.
Diese Rechtsprechung wurde vom Bundesgericht als konventions- und
verfassungsmässig bestätigt (s. BGr, 24. November 2020, 9C_266/2020, E. 2.3;
BGr, 6. Mai 2003, I 565/02, E. 3.1; BGr, 12. Dezember 2012, 9C_741/2012,
E. 2 und 3; SVGer, 3. September 2021, IV.2021.00348, E. 1.2, 1.3 und 2.4;
s. auch VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00526, E. 6.2.2, 6.2.3).
5.3.2 (…) Gemäss Sendungsverfolgung der Post wurden diese [hier
streitgegenständlichen] Entscheide am Freitag, den 18. Februar 2022, um
11:50 Uhr, an die private Adresse der Rekurrierenden zugestellt. Dies ist
unbestritten geblieben.
Der Poststempel auf dem Versandcouvert der Rekurseingabe (…) lautet
auf den 12. Juli 2022. Der Rekurs wurde damit beinahe fünf Monate nach
Zustellung der angefochtenen Entscheide an die Rekurrierenden erhoben.
Die Rekurrierenden wurden (…) vor der Baubehörde bzw. Baudirektion
unbestrittenermassen stets durch denselben Rechtsbeistand vertreten. Mangels
gegenteiliger Anhaltspunkte ist davon auszugehen, dass die an diesen am
2. März 2016 erteilte Vollmacht im Zusammenhang mit dem streitbetroffenen
Bauvorhaben im Zeitpunkt der Zustellung der angefochtenen Entscheide an die
Rekurrentschaft am 18. Februar 2022 nicht widerrufen war.
Gemäss der Verfügung der Baudirektion vom 2. Februar 2022 war diese
an die kommunale Baubehörde, «für sich und zur Weiterleitung/Eröffnung»
unter anderem an den Rechtsvertreter der Rekurrierenden, unter Beilage der
Rechnung für die Letzteren, mitzuteilen (Mitteilungssatz in Dispositivziffer VII.
der Verfügung vom 2. Februar 2022). Im Gegensatz dazu wurde der Beschluss
der Baubehörde vom 14. Februar 2022 (…) an die private Adresse der
Rekurrierenden, nicht jedoch an ihren Vertreter gesendet. (…)
Mit E-Mail vom 21. Juni 2022 an die Rekurrentschaft, in welcher deren
Vertreter im CC aufgeführt war, teilte die Baudirektion mit, dass das Gesuch um
Wiedererwägung betreffend das streitbetroffene Bauvorhaben in Rechtskraft
erwachsen sei, dass die Rekurrierenden diesbezüglich bereits eine
Zahlungserinnerung und eine Mahnung zum fälligen Rechnungsbetrag erhalten
hätten, und drohte die Betreibung an.
Den Angaben im Rekurs vom 12. Juli 2022 zufolge hat der Vertreter der
Rekurrierenden erstmals durch die E-Mail der Baudirektion vom 21. Juni 2022 –
und damit durch Zufall – vom Ergehen der angefochtenen Entscheide erfahren
und alsdann nach Zustellung der Entscheide mit E-Mail der Baubehörde X vom
27. Juni 2022 davon Kenntnis erlangt. Daraus wie auch aus den Ausführungen
in der Rekursschrift ist zu schliessen, dass sich die Rekurrierenden seit dem
Erhalt der angefochtenen Entscheide am 18. Februar 2022 bis zum 21. Juni

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2022 diesbezüglich zu keinem Zeitpunkt mit ihrem Vertreter in Verbindung
gesetzt haben. Darauf ist für die nachfolgenden Erwägungen abzustellen.
5.3.3 Die vorstehend wiedergegebene bundesgerichtliche Rechtsprechung
zur Frage nach dem Beginn des Laufs einer Rechtsmittelfrist im Fall einer
lediglich an die vertretene Partei selbst und nicht an ihren Vertreter eröffneten
Verfügung knüpft an dieselben Grundsätze an, wie sie auch nach dem
zürcherischen Verwaltungsrechtspflegegesetz gelten, nämlich, dass
Mitteilungen an den Vertreter einer Partei zu erfolgen haben, solange das
Vertretungsverhältnis besteht, sowie ferner, dass die mangelhafte Eröffnung
einer Verfügung für die Betroffenen keinen Nachteil bewirken darf. Demzufolge
erscheint es als gerechtfertigt, diese Rechtsprechung des Bundesgerichts zur
genannten Frage analog im vorliegenden Fall anzuwenden. Es sind vorliegend
keine Gründe ersichtlich, die der Anwendung der genannten Rechtsprechung
entgegenstehen würden; die konkreten Umstände sprechen vielmehr für eine
solche Anwendung (s. sogleich Ziff. 5.3.4). Ob die im Rahmen der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung etablierten Grundsätze als
Mindestanforderungen zu betrachten sind oder ob bei der Anwendung des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes allenfalls strengere Anforderungen
hinsichtlich der Einhaltung des Grundsatzes von Treu und Glauben gelten
würden bzw. für den Beginn der Rechtsmittelfrist auch auf einen früheren
Zeitpunkt als jenen gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung abgestellt
werden könnte (s. dazu namentlich VB.2009.00526 vom 10. Februar 2010,
E. 6.2.2, 6.2.3), braucht nicht abschliessend beantwortet zu werden, da die
Rekursfrist vorliegend bereits bei Anwendung der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung abgelaufen ist.
In analoger Anwendung der genannten Rechtsprechung hätten sich die
Rekurrierenden nach dem Grundsatz von Treu und Glauben aufgrund der sie
treffenden Sorgfaltspflicht innert einer vernünftigen Frist an ihren Vertreter
wenden müssen. Diese Frist ist entsprechend der in den
Rechtsmittelbelehrungen der angefochtenen Entscheide genannten Rekursfrist
auf dreissig Tage festzusetzen. Angesichts der konkreten Umstände erscheint
dies auch als angemessen, da es den Rekurrierenden ohne Weiteres zumutbar
war, sich spätestens innert dreissig Tagen nach der erfolgten Zustellung der
baurechtlichen Entscheide bei ihrem Vertreter danach zu erkundigen, ob die
Entscheide auch ihm zugestellt worden sind (s. sogleich Ziff. 5.3.4.). Die
Rekursfrist hätte alsdann – bei Weiterleitung der zugestellten Entscheide an
den Rechtsvertreter innert dreissig Tagen seit Zustellung – am Tag nach der
effektiven Kenntnisnahme der Entscheide durch den Vertreter zu laufen
begonnen bzw., im Fall, dass der Vertreter wie vorliegend innert dreissig Tagen
seit Zustellung der Entscheide an die Rekurrierenden keine Kenntnis davon
erlangte, am Tag nach Ablauf der seit Zustellung an die Rekurrierenden
laufenden dreissigtägigen Frist.
5.3.4 (…) Es stellt sich damit die Frage, ob die Entscheide vorliegend mit
der Rekurseingabe vom 12. Juli 2022 noch innerhalb einer vernünftigen Frist in
Frage gestellt wurden.

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Die angefochtenen Entscheide wurden auf Veranlassung der
Rekurrierenden erlassen, die am 27. April 2021 ein Wiedererwägungsgesuch
betreffend die streitbetroffene Projektänderung gestellt haben, nachdem die
entsprechende Baubewilligung mit Verfügung der Baudirektion vom 5. Januar
2021 nachträglich teilweise verweigert worden war. Mit Eingabe vom
1. Dezember 2021 reichten die Rekurrierenden innert einer letzten
Fristansetzung noch Unterlagen zum Wiedererwägungsgesuch nach. Es sollte
ihnen klar gewesen sein, dass mit der Zustellung des
Wiedererwägungsentscheids, der mit Datum vom 2. bzw. 14. Februar 2022
erging, jederzeit zu rechnen war. Vor diesem Hintergrund ist es unverständlich,
dass die Rekurrierenden nach Erhalt der eingeschriebenen Sendung der
Baubehörde – mit den die Baubewilligung wiederum teilweise verweigernden
Entscheiden – am 18. Februar 2022 diesbezüglich während mehreren Monaten
gar nichts unternommen haben und sich insbesondere nicht bei ihrem Vertreter
insofern erkundigt haben. Dies ist umso weniger nachzuvollziehen, als sich die
Bewilligungsverweigerung auf eine bereits ausgeführte Projektänderung
bezieht, für welche die Rekurrierenden Auslagen getätigt haben. Auch leuchtet
nicht ein, weshalb die Rekurrierenden, nachdem sie die Zahlungserinnerung
und Mahnung zur Rechnung der Baudirektion vom 2. Februar 2022 zu den
Gebühren für die Behandlung des Gesuchs um Wiedererwägung erhalten
hatten, weiterhin untätig blieben, bis ihnen mit E-Mail der Baudirektion vom
21. Juni 2022 die Betreibung angedroht wurde. Dass sie die
Zahlungserinnerung und Mahnung zur fraglichen Rechnung nicht erhalten
haben sollen, machen sie im vorliegenden Verfahren im Übrigen nicht geltend;
Äusserungen dazu sind gänzlich unterblieben.
Nachdem die Rekurrierenden nach Erhalt der angefochtenen Entscheide
auch noch gegen Ende der Rekursfrist von dreissig Tagen, auf die in den
Rechtsmittelbelehrungen hingewiesen worden war, nichts von ihrem Vertreter
gehört hatten, hätten ihnen Zweifel darüber aufkommen müssen, ob die
Entscheide auch diesem zugestellt wurden. (…) Selbst wenn die
Rekurrierenden angenommen hätten, dass ihr Vertreter die angefochtenen
Entscheide ebenfalls erhalten hat, hätten sie erwarten müssen, dass dieser
innert der Rechtsmittelfrist bei ihnen Instruktionen zum Erheben des Rekurses
einholt bzw. das weitere Vorgehen bespricht und alsdann gegebenenfalls innert
dieser Frist auch die Rekursschrift verfasst. Eine solche Rückmeldung seitens
ihres Vertreters unterblieb jedoch ganz. Aufgrund der ihnen obliegenden
zumutbaren Sorgfalt wären die Rekurrierenden damit vorliegend gehalten
gewesen, sich jedenfalls spätestens innert der in der Rechtsmittelbelehrung
angegebenen Frist von dreissig Tagen ab Zustellung der Entscheide
diesbezüglich bei ihrem Vertreter zu melden. Weshalb dies nicht möglich oder
nicht zumutbar gewesen sein soll, vermochten die Rekurrierenden nicht
darzulegen. Da sie folglich ihrer Sorgfaltspflicht aus nicht nachvollziehbaren
Gründen nicht nachgekommen sind, erscheint eine Berufung auf den
Eröffnungsmangel angesichts des Geschilderten als treuwidrig.
(…) Im vorliegenden Fall gegenteilig zu entscheiden und die Rekursfrist mit
dem Einreichen der Rekursschrift vom 12. Juli 2022 beinahe fünf Monate nach
Zustellung der Entscheide an die Rekurrierenden als eingehalten anzusehen,
würde dem Grundsatz von Treu und Glauben und der Rechtsgleichheit

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diametral zuwiderlaufen. Auch hat das Rechtsschutzinteresse der
Rekurrierenden in Anbetracht aller Umstände im vorliegenden Fall gegenüber
dem Interesse an Rechtssicherheit in den Hintergrund zu treten. Wenn den
Rekurrierenden am Erhalt ihrer Anfechtungsmöglichkeiten wirklich gelegen
wäre, hätten sie so rasch wie möglich und spätestens innert dreissig Tagen
reagieren und sich über den Lauf der Rechtsmittelfrist informieren müssen, statt
mehrere Monate zuzuwarten und dabei das Risiko in Kauf zu nehmen, dass die
Rechtsmittelfrist längst verpasst sein könnte. Hätten sie ihren Vertreter innert
dreissig Tagen informiert, wäre alsdann immer noch die volle Dauer der
Rechtsmittelfrist zur Verfügung gestanden, um die Rekursschrift einzureichen.
Angesichts des Gesagten verstiesse es unter den gegebenen Umständen
gegen Treu und Glauben, die Eröffnung der angefochtenen Entscheide an die
Rekurrierenden als rechtsunwirksam zu betrachten.