zh_baurekursgericht · BRGE III Nrn. 0073-0074/2019 · 2009-06-30 · de
Quartierplan. Zulässigkeit der Einleitung eines Quartierplans zur Schaffung von Raum für einen Bushof.


BRGE III Nr. 0073/2018 und 00074/2018 vom 20. Juni 2018 in BEZ 2019 Nr. 35
(Bestätigt mit VB.2018.00515 vom 27. Juni 2019)
Streitgegenstand bildete die Quartierplaneinleitung. In Kombination mit der
Anpassung bzw. Neufestsetzung von Verkehrsbaulinien sowie der
Ausarbeitung eines öffentlichen Gestaltungsplans bzw. einer Änderung der
BZO sollte damit Raum für einen neuen Bushof angrenzend an das
Bahnhofsareal gesichert, die Baureife der den neuen Bushof umgebenden
Grundstücke bewirkt und die Festlegung der geeigneten Bau- und
Nutzungsbestimmungen erwirkt werden.
Aus den Erwägungen:
5.1 Der Rekurrent K. macht zusammenfassend geltend, die Stadt X wolle
mit dem strittigen Quartierplan zum einen das nicht in ihrem Eigentum stehende
Land für einen Bushof beschaffen und zum anderen die bestehenden, nicht in
ihrem Eigentum stehenden Häuser im Perimeter beseitigen, um einer
Neuüberbauung mit «zentrums- und zonengerechtem Charakter» Platz zu
machen. (...) Der strittige Quartierplan verfolge hauptsächlich
quartierplanfremde Ziele. (...)
5.2 Die Stadt X führt zum Rekurs des Rekurrenten K. an, die
Planungsbehörde habe bei ihren Entscheiden nebst den privaten Interessen
einzelner Grundeigentümer auch die privaten Interessen der übrigen
Grundeigentümer und die öffentlichen Interessen der Allgemeinheit zu
beachten. Die Parzelle Kat.-Nr. 6 verfüge über keine Zufahrt im Sinne von §
237 PBG. Eine verkehrssichere Zufahrt lasse sich ohne Neuregelung der
Eigentumsverhältnisse im Beizugsgebiet nicht realisieren. Die Parzelle Kat.-Nr.
6 sei daher nicht baureif, obwohl sie eine Fläche von 3'264 m2 aufweise und
direkt neben dem Bahnhof X liege. Es liege im übergeordneten öffentlichen
Interesse, das an derart zentraler Lage vorhandene Siedlungsent-
wicklungspotenzial zu nutzen. (...) Bis auf das Grundstück Kat.-Nr. 9 seien
heute alle Grundstücke im Beizugsgebiet unternutzt. Zudem seien zahlreiche
Grundstücke aufgrund der ungeeigneten Grundstücksform kaum oder nur sehr
schwer mit einer zentrumsgerechten Überbauung bebaubar. Der Quartierplan
bezwecke daher auch, die heute fehlende zentrumsgerechte Überbauung zu
verändern und eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende
Nutzung zu ermöglichen. (...)
6.1 Gemäss § 147 PBG wird das Quartierplanverfahren auf Gesuch eines
Grundeigentümers oder, wo die bauliche Entwicklung und der Erschliessungs-
plan es als wünschbar erscheinen lassen, durch den Gemeinderat von Amtes
wegen eingeleitet. Dabei ist darüber zu befinden, ob die Voraussetzungen für
die Durchführung eines amtlichen Quartierplanverfahrens erfüllt sind.
Insbesondere ist unter anderem die Quartierplanbedürftigkeit, die Zulässigkeit
des Verfahrens und die Zweckmässigkeit der Gebietsabgrenzung zu prüfen (§
23 der Quartierplanverordnung [QPV]). (...)

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6.2 Wichtigstes Kriterium für die Zulässigkeit der Verfahrenseinleitung stellt
die Notwendigkeit der Verfahrensdurchführung an sich dar (Quartierplan-
bedürftigkeit). Das Verfahren soll gemäss § 123 Abs. 1 PBG eine der planungs-
und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung ermöglichen. Erfüllt das
fragliche Gebiet diese den eigentlichen Quartierplanzweck darstellenden
Voraussetzungen bereits, so ist die Verfahrensdurchführung nicht sinnvoll. In
solchen Fällen fehlt dem Gebiet aus quartierplanerischer Sicht nicht mehr die
gemäss § 233 PBG für die Erteilung von baurechtlichen Bewilligungen
Voraussetzung bildende Baureife der Grundstücke. Die Durchführung eines
amtlichen Quartierplanverfahrens ist ferner nur dann zulässig, wenn ihr nicht
kantonales oder kommunales Recht, insbesondere nicht übergeordnete oder
auch kommunale planungsrechtliche Festlegungen entgegenstehen. Noch
fehlende oder in Änderung stehende Festlegungen dürfen nicht nachteilig
beeinflusst werden (zum Ganzen BRKE I Nr. 0008/1983 = BEZ 1984 Nr. 13).
(...)
6.3 Zu unterscheiden ist im Wesentlichen zwischen der dem Gemeinwesen
obliegenden Groberschliessung und der Feinerschliessung. Der Quartierplan
dient vorab der Feinerschliessung, zumal er nach § 123 Abs. 1 PBG wie
erwähnt im erfassten Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung
entsprechende Nutzung ermöglicht und die dafür nötigen Festlegungen enthält.
Die Erstellungskosten für die im Quartierplan festgesetzten (Fein-
)Erschliessungsanlagen sind gemäss § 146 PBG wie jene der
gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen von den Quartierplan-
genossen zu tragen. Die Quartierplangenossen können beim Bau von Grober-
schliessungsanlagen (im Sinne von § 93 PBG) auch dafür einstweilen oder gar
endgültig kostenpflichtig werden. (...)
6.4 Nach Massgabe der älteren verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung
ergibt sich aus den einschlägigen Vorschriften (§ 125 Abs. 1 PBG; § 138 Abs. 2
lit. b PBG) des Quartierplanrechts, dass der Planperimeter auch öffentliche
Strassen erfassen darf und im Verfahren ein Abzug für den Bau oder Ausbau
solcher Strassen zulässig ist, auch wenn es sich dabei nicht um quartier-
planerische Erschliessungsanlagen handelt. Dies hat zur Folge, dass das
Gemeinwesen das hierfür notwendige Land nicht auf dem Enteignungsweg
erwerben muss. Trotz der grundsätzlichen Zulässigkeit von Landabzügen ist bei
der Einleitung des Quartierplans stets die Zwecksetzung von § 123 PBG zu
beachten. Ein Quartierplanverfahren darf nicht allein deshalb eingeleitet
werden, um das für die Erstellung einer öffentlichen Strasse ohne
quartierplaninterne Erschliessungsfunktion notwendige Land zu sichern. Der
Quartierplan hat im erfassten Gebiet auch immer eine im Sinn von § 123 PBG
der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung zu
ermöglichen (VGr, 25. November 1980, VB 74/1980, E. 5b = RB 1980 Nr. 104).
Aus der neueren verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich
nichts Anderes. Gemäss § 128 Abs. 2 PBG sind Erschliessungen und
gemeinschaftliche Ausstattungen und Ausrüstungen so festzulegen, dass sie
bei vollständiger Nutzung der erfassten Grundstücke genügen. Darin liegt zwar
kein Verbot, dass gemeinschaftliche Ausstattungen nicht auch über das blosse
Genügen hinausgehen dürften. Allerdings muss in Anlehnung an § 126 Abs. 3

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PBG ein Bedürfnis für die ausgeschiedenen Flächen zugunsten
gemeinschaftlicher Ausstattungen bestehen. Damit werden solche Flächen
grundsätzlich auf das notwendige Mass beschränkt. Dies erscheint schon
deshalb als gerechtfertigt, weil die Quartierplangenossen in erheblichem
Umfang für die geplanten Anlagen aufzukommen haben. (...) Bei der Erstellung
von Erschliessungsanlagen hat sich die Quartierplanbehörde zwar nicht
zwingend auf das Minimum, welches für eine hinreichende Erschliessung
erforderlich ist, zu beschränken. Erforderlich ist jedoch, dass die fragliche
Erschliessungsanlage gewisse Vorteile und Erleichterungen für die
Quartierbewohner bewirkt und insofern einem weiter gefassten Erschliessungs-
zweck zugeordnet werden kann. Daraus kann nicht abgeleitet werden, es
könnten gemeinschaftliche Ausstattungen jeden Ausmasses grundsätzlich
unabhängig vom Erschliessungszweck im Quartierplan als solche vorgesehen
werden (zum Ganzen VGr, 30. Juni 2009, VB.2008.00271, E. 4.4.1, ebenfalls
die Gemeinde X betreffend).
6.5 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist es mit der
Eigentumsgarantie vereinbar, wenn bei einer Landumlegung für Anlagen, die
dem Umlegungsgebiet dienen, Landabzüge gemacht werden. Zum Wesen
einer Umlegung gehört – beispielsweise – die Erstellung von Erschliessungs-
strassen und der damit erforderliche Landabzug. Im Flächenabzug für derartige
Zwecke liegt keine Enteignung, weil er eine vorzugslastähnliche Gegenleistung
der Grundeigentümer für die ihnen aus der Ausführung der Umlegung
zukommenden Vorteile darstellt. Anders verhält es sich mit Bezug auf Anlagen,
die nicht in erster Linie den Interessen der an der Landumlegung beteiligten
Eigentümer dienen. Diesen können für solche Zwecke, zum Beispiel zu einer
allgemeinen Sanierung des Verkehrs, keine Sonderopfer auferlegt werden. Es
mag sogar fraglich erscheinen, ob für den im Interesse eines weiteren
Publikums liegenden Bau von Erschliessungsanlagen in einem Umlegungs-
verfahren überhaupt Landabzüge vorgenommen werden dürfen. Jedenfalls
kann nicht der Weg der Landumlegung gewählt werden, um dem Gemeinwesen
kostenlos Land zu beschaffen für öffentliche Anlagen, die nicht vorwiegend im
Interesse der Eigentümer umgelegter Parzellen liegen (BGE 100 Ia 223, E. 3c).
7.1 Die Einleitung des Quartierplans ist planungsrechtliche Folge der
Testplanung und der zur Lage des Bushofs durchgeführten Variantenstudien.
Nach den Erwägungen im angefochtenen Beschluss verfolgt der Quartierplan
zudem das Ziel, im den Bushof umgebenden Bereich mit einer neuen
Bebauung einen neuen städtebaulichen Akzent zu setzen. Dabei steht faktisch
ausser Frage, dass bezüglich der innerhalb des Quartierplanperimeters
gelegenen Grundstücke und der darauf vorhandenen Bebauung umfassende
Veränderungen angestrebt werden. Der Synthesebericht zur Testplanung
spricht von einer moderaten Verdichtung des Bahnhofgebiets im engeren
Bereich des Bushofs mit einer vier- bis fünfgeschossigen Bebauung mit
einzelnen Hochpunkten von maximal 25 m Höhe, wobei die genaue Setzung
der Volumen in einem zu späterem Zeitpunkt durchzuführenden Konkurrenzver-
fahren (Studienauftrag, Wettbewerb) präzisiert werden soll.
7.2 Nach dem Gesagten geht es vorliegend offenkundig nicht darum, die
bestehenden Parzellen – unter Vornahme von Landumlegungen und gewisser

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Landabzüge zwecks Realisierung der Erschliessungsanlagen – einer besseren
Überbaubarkeit zuzuführen. Dass die Parzellen im Quartierplanperimeter
zumindest für die aktuelle Nutzung genügend erschlossen sind, steht ausser
Frage. Einzig die noch unüberbaute Parzelle Kat.-Nr. 6 verfügt nicht über eine
genügende Zufahrt (...). Die Erschliessung der Parzelle Kat.-Nr. 6 wäre indes
über die im zivilrechtlichen Eigentum der Stadt X befindliche Parzelle Kat.-Nr. 7
ohne weiteres möglich. Die Durchführung des hier geplanten
Quartierplanverfahrens ist nicht erforderlich, zumal vorliegend gerade nicht
bezweckt wird, die Parzelle Kat.-Nr. 6 zu erschliessen. Auch die Parzelle Kat.-
Nr. 6 soll gemäss Plandarstellungen zu guten Teilen für den geplanten Bushof
in Anspruch genommen werden. Ein Bedürfnis zum Ausbau der Feiner-
schliessung im Quartierplanperimeter ist nicht ersichtlich.
Dass bei der Beurteilung der Erschliessungssituation der Parzellen im
Quartierplanperimeter bereits auf die Möglichkeiten einer künftigen besseren
Nutzung abzustellen wäre, trifft nicht zu. Besteht kein funktionaler
Zusammenhang zwischen mehreren Bauvorhaben, so können diese unter dem
Blickwinkel von § 237 Abs. 1 PBG nicht als Einheit betrachtet werden. Die
hinreichende Erschliessung gehört zu den «Grundanforderungen an Bauten
und Anlagen» und ist deshalb jeweils mit Bezug auf die einzelne Baute oder
Anlage zu prüfen. Dass im entsprechenden Gebiet nach den geltenden
Bauvorschriften zusätzliche Flächen realisiert werden können, ist nicht relevant.
Die grundsätzliche Verpflichtung zum Ausbau der Erschliessungs- und
Versorgungsanlagen gilt gemäss § 236 Abs. 2 PBG nur dort, wo
entsprechende, grundeigentümerverbindliche Pläne (wie insbesondere
Quartierpläne) bestehen (VGr, 7. November 2011, VB.2007.00136, E. 2.4;
Fritzsche/Bösch/Wipf, Bd. 2, S. 575). Berücksichtigung finden können
vorliegend daher weder eine nach Massgabe der aktuellen Zonierung
bestehende Unternutzung noch die Nutzungsmöglichkeiten, welche sich nach
einer allfälligen Aufzonung des Gebiets um den Bushof ergäben. Aus dem
streitgegenständlichen, gegen den Willen der rekurrierenden Grundeigentümer
eingeleiteten (prospektiven) Quartierplan kann selbstredend keine
weitergehende Erschliessungspflicht abgeleitet werden.
Die Durchführung eines Quartierplanverfahrens erscheint mit Blick auf die
Erschliessung der Parzellen im Quartierplangebiet im Ergebnis nicht als
notwendig.
7.3 Der vorgesehene Bushof ist im kommunalen Teilrichtplan verzeichnet
und als Anlage der Groberschliessung zu qualifizieren. Als solche dient er nicht
vordringlich der Erschliessung des Quartierplangebiets. Der Bushof soll die
weitere Entwicklung des kommunalen und regionalen öffentlichen Nahverkehrs
ermöglichen, zumal er als Verkehrsdrehscheibe mit Umsteigefunktion konzipiert
ist. Die Realisierung liegt damit im öffentlichen Interesse eines breiten
potentiellen Nutzerkreises. Diese öffentlichen Interessen sind vorliegend
privaten Interessen eines einzelnen Grundeigentümers im Quartierplan-
perimeter (mithin: der Stadt X) gleichzusetzen. Ein quartierplantypisches
öffentliches Interesse an einer Verbesserung der Erschliessung des
Quartierplangebiets oder der Beseitigung eines polizei- oder planwidrigen
Zustands im Quartierplangebiet ist hingegen nicht ersichtlich.

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Die mit einem Quartierplan verbundenen Belastungen der Eigentümer sind
nur gerechtfertigt, wenn der Plan nicht nur öffentlichen Interessen, sondern
zugleich auch privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümer dient. Der
Quartierplan ermöglicht eine im öffentlichen Interesse liegende, geordnete
Überbauung. Gleichzeitig verschafft er dem Grundeigentümer eine
Erschliessung und ermöglicht so die Überbauung des Grundstücks und damit
die Erzielung eines Mehrwerts. Dass ein solches privates Interesse tatsächlich
vorliegt, ist Voraussetzung für die mit dem Einbezug eines Grundstücks in den
Quartierplan verbundenen Belastungen (BGr, 14. März 2000, 1P.721/1999, E.
3a, mit Hinweis auf BGE 100 Ia 223, E. 3c). Den rekurrierenden privaten
Grundeigentümern ist die Belastung bzw. die Auferlegung von Kostentragungs-
pflichten für den Bau von Groberschliessungsanlagen, die einem sehr breiten
Nutzerkreis dienen, nicht zuzumuten. Es verhält sich mit der Zwecksetzung von
§ 123 Abs. 1 PBG nicht konform, die rekurrierenden Grundeigentümer in ein
Quartierplanverfahren einzubeziehen, welches offensichtlich vordringlich der
Erstellung einer Anlage des öffentlichen Verkehrs dient. Eine angemessene
Gewichtung der privaten Interessen der Grundeigentümer erscheint bei dieser
Sachlage nicht als gegeben. (…)
7.4 Der Landbedarf für den vorgesehenen Bushof ist erheblich. Gemäss
Kartenausschnitt im Objektblatt Nr. 1.10 zum Gesamtverkehrskonzept soll
dieser inklusive Zufahrten ca. 25 % der Grundfläche des gesamten
Quartierplangebiets beanspruchen. Der im Rahmen eines Quartierplanver-
fahrens auch ohne formelles Enteignungsverfahren zulässige Landabzug ist
zwar nicht strikt auf quartierplanerische Erschliessungsanlagen beschränkt.
Dennoch widerspricht die aus dem Landbedarf für den Bushof folgende
massive Verkleinerung der Grundstücksflächen der privaten Grundeigentümer
der Zielsetzung von § 123 Abs. 1 PBG. Dies unabhängig davon, ob ein Bushof
nach den für die Zentrumszone Z1 Bahnhofgebiet und die Zentrumszone Z2
geltenden Nutzungsvorschriften noch als zonenkonform gelten könnte.
Angesichts des breiten Nutzerkreises wäre bei einer Realisierung des Bushofs
angesichts der Verfügungsmacht der Stadt X von einer Widmung zum
Gemeingebrauch auszugehen. Hierfür genügt auch ein konkludentes Verhalten
(VGr, 10. Mai 2000, VB.2000.00025, Leitsatz und E. 4b cc; VB 88/0067 = RB
1988 Nr. 64 [Leitsatz] = BEZ 1989 Nr. 2 [voller Text]). Ein Flächenanteil von
einem Viertel für öffentliche Verkehrsanlagen erscheint übermässig, zumal es
sich beim vorgesehenen Bushof nicht um eine gemeinschaftliche Anlage im
Sinne von § 126 Abs. 3 PBG handelt (vgl. VGr, 30. Juni 2009, VB.2008.00271,
E. 4.4.1). Die Summe aller Abzüge würde das gemäss § 138 Abs. 3 PBG
zulässige Maximum an Abzügen von 25 % übersteigen. Dabei fiele zusätzlich
ins Gewicht, dass Teile des Quartierplangebiets bereits überbaut sind. Mit den
rekurrierenden Grundeigentümern (...) ist davon auszugehen, dass das
Quartierplanverfahren nicht allein zur Sicherung des für die Erstellung des
Bushofs notwendigen Landes eingeleitet werden darf. Die Betroffenen haben
Anspruch auf Beurteilung im Rahmen eines formellen Enteignungsverfahrens
nach Massgabe des Gesetzes über die Abtretung von Privatrechten (AbtrG).
Letzteres umso mehr, als die Beseitigung massgeblicher Gebäude oder
Gebäudeteile im Rahmen eines Quartierplanverfahrens ohne Zustimmung des
Eigentümers nur ausnahmsweise zulässig ist (§ 127 Abs. 2 PBG). (...)

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7.6 Die Einleitung eines Quartierplanverfahrens erweist sich aufgrund
mangelnder Quartierplanbedürftigkeit des Quartierplangebiets und der
ungenügenden Berücksichtigung der Interessen der betroffenen privaten
Grundeigentümer zusammengefasst als unzulässig.