zh_baurekursgericht · BRKE IV Nr. 0093/2001 · 2001-08-16 · de
Sachliche Zuständigkeit der Baudirektion bei Bauvorhaben in Ortsbild von überkommunaler Bedeutung.


BRKE IV Nr. 93/2001 vom 16. August 2001 in BEZ 2001 Nr. 42
1. Das Baugrundstück liegt gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der Ge-
meinde X in der Kernzone. Diese beruht auf dem im kantonalen Richtplan (aufgrund des
kantonalen Inventars der schutzwürdigen Ortsbilder) festgelegten schutzwürdigen Orts-
bild. Das streitbetroffene Gebäude ist zudem im Inventar der kantonalen Denkmalpfle-
geobjekte als schutzwürdiges Objekt von regionaler Bedeutung aufgeführt.
Dem angefochtenen Beschluss liegt folgende Vorgeschichte zugrunde: Der Rekur-
rent führte eigenmächtig eine Dachsanierung aus. Dabei wurden auf der Westseite des
Gebäudes die beiden das Hauptdach abschleppenden und einen Dachknick bildenden
Pultdachanbauten über der Garage und dem offenen Unterstand durch ein durchgehen-
des, über dessen Traufe ins Giebeldach eingreifendes und die gleiche Neigung wie der
Aufschiebling auf der Ostseite aufweisendes Pultdach ersetzt. In der Folge forderte die
Vorinstanz den Bauherrn auf, für besagte bauliche Massnahmen ein nachträgliches
Baugesuch einzureichen. Hierauf überwies die kommunale Baubehörde die Bauge-
suchsakten in Anwendung von Ziffer 1.4 Anhang BVV zuhanden der kantonalen Denk-
malpflege an die Baudirektion Kanton Zürich. Mit Schreiben an den Gemeinderat X (un-
terzeichnet vom kantonalen Denkmalpfleger) erklärte die Baudirektion Folgendes: "Sie
haben der kantonalen Denkmalpflege das erwähnte Gesuch in Anwendung von § 19
BVV und Anhang Ziffer 1.4 zur Bewilligung überwiesen. Aus unserer Sicht steht dem
geplanten Vorhaben nichts entgegen. Die Bauarbeiten sind im Einvernehmen mit der
kantonalen Denkmalpflege auszuführen." In der Folge erliess die Vorinstanz jedoch ei-
nen abschlägigen Entscheid und ordnete an, das Dach sei so zu gestalten, dass es den
gesetzlichen Anforderungen von Art. 7 BZO entspreche.
2. Der Rekurrent ficht die kommunale Bauverweigerung mit der Begründung an,
das Bauvorhaben sei gestützt auf die Kernzonenbestimmung von Art. 7 der Bau- und
Zonenordnung der Gemeinde X zu bewilligen. Zudem sei der angefochtene Beschluss
auch aus Gründen von Treu und Glauben (Auskunftserteilung durch die Gemeinde) auf-
zuheben.
Die Vorinstanz begründet ihren ablehnenden Entscheid damit, dass das Dach in
der ursprünglichen Form Art. 7 Abs. 1 BZO entsprochen habe, nunmehr aber gegen die
einschlägigen kommunalen Kernzonenvorschriften verstosse. Mit Bezug auf das er-
wähnte Schreiben der Baudirektion macht die Vorinstanz geltend, der Gemeinderat ha-
be sich bei der Behandlung des Baugesuchs auch dann an die Bestimmungen der Bau-
und Zonenordnung zu halten, wenn die kantonale Denkmalpflege mitteile, dass dem
Vorhaben aus Sicht des Ortsbild- und Denkmalschutzes nichts entgegenstehe.
3. Die Baurekurskommission IV hatte ihren Entscheid vom 12. Oktober 2000 (BRKE

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IV Nr. 123/2000) damit begründet, dass sich das Bauvorhaben in einem kantonal ge-
schützten Ortsbild befinde und zudem ein im Inventar der kantonalen Denkmalpflegeob-
jekte verzeichnetes Einzelobjekt betreffe. Gemäss Ziffern 1.4.1.3 und 1.4.1.4 des An-
hangs zur Bauverfahrensverordnung in Verbindung mit § 7 BVV bedürften Bauvorhaben
im Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzanordnung bzw. eines überkommuna-
len Inventars betreffend Ortsbildschutz oder Denkmalpflege neben oder anstelle der
baurechtlichen Bewilligung der örtlichen Baubehörde einer Bewilligung der Baudirekti-
on. Die Beurteilungskompetenz der Baudirektion erstrecke sich hierbei auf alle gestalte-
rischen Belange eines Bauvorhabens, welche das betreffende Schutzobjekt beeinträch-
tigen könnten. Dazu gehörten zunächst die Kubaturen der Bauten und ihre Anordnung
auf dem Baugrundstück. Diese Gestaltungsmerkmale habe die Baudirektion nach
Massgabe von § 238 Abs. 2 PBG und allenfalls anhand besonderer Vorschriften der
Schutzanordnung zu überprüfen. Aber auch die Überprüfung der Detailgestaltung falle
in die Kompetenz der Baudirektion, seien doch auch Elemente wie Fassadengestaltung,
Farbgebung, (fehlender) Fassadenverputz, Fenstereinrahmungen, Rolläden oder (feh-
lende) Fenstersprossen geeignet, ein Bauvorhaben im Ortsbild störend erscheinen zu
lassen. Bei der Beurteilung der Detailgestaltung habe die Baudirektion neben § 238
Abs. 2 PBG auch die massgeblichen kommunalen Kernzonenvorschriften zu beachten,
weil diese Bestimmungen näher ausführten, welche Gestaltungselemente im jeweiligen
schützenswerten Ortsbild typisch, unerlässlich oder aber unerwünscht seien. Im Perime-
ter eines überkommunal geschützten Ortsbildes sei die Baudirektion somit umfassend
für die Beurteilung der Einordnung und der Einhaltung der massgeblichen Gestaltungs-
vorschriften zuständig.
Gestützt auf diese Erwägungen war die Baurekurskommission IV zum Schluss ge-
kommen, die Baudirektion sei in Bezug auf den Ortsbildschutz zur alleinigen und umfas-
senden Prüfung des Bauvorhabens zuständig. Mit dem erwähnten Schreiben habe die
Baudirektion denn auch kompetenzgemäss die entsprechende Bewilligung im Verfahren
gemäss § 19 BVV erteilt. In der Folge habe der Gemeinderat X das Bauvorhaben ohne
eigene Beurteilungskompetenz in gestalterischer Hinsicht nochmals geprüft und den po-
sitiven Entscheid der Baudirektion durch einen abschlägigen kommunalen Entscheid er-
setzt. Diese Bauverweigerung sei demnach in Verletzung der gesetzlichen Zuständig-
keitsordnung ergangen, was umso schwerer wiege, als der Kanton dem Bauvorhaben
zugestimmt habe. Damit sei der kommunale Beschluss als Ganzes rechtswidrig und in
Gutheissung des Rekurses aufzuheben.
4. Das Verwaltungsgericht stützte demgegenüber sein Urteil, das zur Aufhebung
des Entscheides der Baurekurskommission IV führte, auf folgende Erwägungen: Art. 22
RPG begründe eine direkte bundesrechtliche Bewilligungspflicht für die Errichtung und
Änderung von Bauten und Anlagen. Diese diene der präventiven Kontrolle, d.h. der be-
hördlichen Erklärung, dass einem baulichen Vorhaben keine Hindernisse aus dem an-
wendbaren Baurecht entgegenstünden (§ 320 PBG). Korrelat hierzu sei eine behördli-
che Prüfungspflicht. Die Funktion der Baubewilligung verlange, dass die zuständige Be-
hörde die entsprechende materielle Prüfung vornehme, d.h. in Form einer Verfügung
entscheide, ob die massgebenden Vorschriften eingehalten seien. Das Ortsbild von X
sei nicht nur kantonal geschützt, sondern es sei auch im Bundesinventar der schüt-
zenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) aufgeführt. Es stelle mithin ein schützenswer-
tes Ortsbild von nationaler Bedeutung dar. Dieses Inventar sei gemäss § 3 der (kanto-
nalen) Natur- und Heimatschutzverordnung nicht nur bei Fragen des Natur- und Hei-
matschutzes beizuziehen, sondern binde die Kantone auch bei der Erfüllung rein kanto-
naler Aufgaben. Nach der Rechtsauffassung der Baurekurskommission IV sei die Baudi-

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rektion im Perimeter eines überkommunal geschützten Ortsbildes umfassend für die Be-
urteilung der Einordnung und der Einhaltung der massgeblichen Gestaltungsvorschriften
zuständig. Da der Entscheid der Baudirektion in Anwendung von § 19 BVV ergehe, hät-
te dies zur Folge, dass die Beurteilung von Bauprojekten selbst in national geschützten
Ortsbildern dadurch abgeschlossen werden könnte, dass nach Ablauf von 30 Tagen die
Zustimmung/Bewilligung der kantonalen Baudirektion als erteilt zu gelten hätte. Dies wi-
derspreche klar der bundesrechtlich statuierten Bewilligungs- und Prüfungspflicht der
Behörden im Sinn von Art. 22 RPG. Bereits im Zusammenhang mit der Anwendung von
Art. 24 RPG habe das Bundesgericht festgehalten, es bestehe bei allen im Sinne von
Art. 22 RPG bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen eine bundesrechtliche Prü-
fungspflicht, welcher das damals im Kanton Zürich festgelegte Meldeverfahren (anstelle
des Genehmigungsverfahrens) nicht genügt habe. Es sei mit Art. 22 RPG unvereinbar,
eine Bewilligung als erteilt anzunehmen, wenn die Bewilligungsbehörde innert einer be-
stimmten Frist keine Anordnung treffe. Ob dies auch für untergeordnete Bauvorhaben
zutreffe, könne offen bleiben. Das in der Bauverfahrensverordnung vorgesehene Ver-
fahren für Bewilligungen im Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzanordnung
oder eines überkommunalen Inventars betreffend Ortsbildschutz garantiere keine im
Sinn von Art. 22 RPG bundesrechtlich vorgeschriebene materielle Prüfung. Somit sei
ausgeschlossen, dass mit der Zustimmung der kantonalen Baudirektion gemäss Ziffer
1.4.1 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung auch die abschliessende Prüfung und
Beurteilung gemäss der kommunalen Bau- und Zonenordnung erfolgt sei. Vorliegend
komme hinzu, dass das Schreiben der Baudirektion an den Gemeinderat folgende For-
mulierung enthalten habe: "Aus unserer Sicht steht dem geplanten Vorhaben nichts ent-
gegen." Damit habe die Baudirektion klar kund gegeben, dass auch nach ihrem Ver-
ständnis die vorgenommene Prüfung nicht die ihr von der Baurekurskommission IV bei-
gemessene Bedeutung gehabt habe und demzufolge eine Zuständigkeit der örtlichen
Baubewilligungsbehörde zur Anwendung der massgeblichen kommunalen Kernzonen-
vorschriften nicht ausgeschlossen gewesen sei.
5. Der vorstehende, nunmehr in BEZ 2001 Nr. 19 publizierte Rückweisungsent-
scheid des Verwaltungsgerichts ist nicht in allen Teilen klar und insoweit, da im vorlie-
genden Verfahren bindend (§ 336 Abs. 1 PBG), konkretisierungsbedürftig. Das Verwal-
tungsgericht ging offenbar davon aus, es sei vorliegend unzulässig gewesen, über die
Ortsbildkonformität des fraglichen Daches im Verfahren gemäss § 19 BVV (nachfolgend
Anzeigeverfahren genannt), d.h. mit einer Zustimmungserteilung durch blossen Fristab-
lauf zu entscheiden. Dies auch, weil das Ortsbild von X von nationaler Bedeutung sei;
diese Begründung ist allerdings insofern nicht restlos nachzuvollziehen, als die Anforde-
rungen von Art. 22 RPG an die Bewilligungs- und Prüfungspflicht bei Ortsbildern von nur
überkommunaler Bedeutung wohl kaum geringer sind. Im Weiteren verhält es sich vor-
liegend nicht so, dass die Baudirektion innerhalb der Frist von 30 Tagen keine Anord-
nung getroffen hatte, wie dies § 19 Abs. 3 BVV für den Zustimmungsfall vorsieht; viel-
mehr hatte sie sich zum Bauvorhaben schriftlich geäussert, indem sie feststellte: "Aus
unserer Sicht steht dem geplanten Vorhaben nichts entgegen." Das Verwaltungsgericht
hat diese Äusserung wie folgt ausgelegt: "Damit gab die Baudirektion klar kund, dass
auch nach ihrem Verständnis die vorgenommene Prüfung nicht die ihr von der Baure-
kurskommission IV beigemessene Bedeutung hatte und demzufolge eine Zuständigkeit
der örtlichen Baubewilligungsbehörde zur Anwendung der massgeblichen kommunalen
Kernzonenvorschriften nicht ausgeschlossen war." Während die Baurekurskommission
IV in ihrem Entscheid davon ausgegangen war, die Baudirektion habe dem Bauvorha-
ben damit in Wahrnehmung der ihr zustehenden Kompetenz die ortsbildschutzrechtliche
Bewilligung umfassend und abschliessend erteilt, verneinte das Gericht diese Bedeu-

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tung. Wohl deswegen befasste sich das Gericht auch nicht mehr explizit mit der Frage,
ob die Form der Schriftlichkeit, welche die Baudirektion über die Anforderungen des An-
zeigeverfahrens hinausgehend gewählt hatte, die Frage nach der Bundesrechtswidrig-
keit des Anzeigeverfahrens in casu nicht obsolet werden lasse; dies, obwohl das Gericht
die Bundesrechtswidrigkeit des Verfahrens nach § 19 BVV gerade darin zu erblicken
scheint, dass die Bewilligungserteilung durch blossen Fristablauf erfolgt. Insgesamt
scheint das Verwaltungsgericht jedoch davon auszugehen, dass von Seiten der Baudi-
rektion beim heutigen Verfahrensstand keine bundesrechtskonforme ortsbildschutz-
rechtliche Bewilligung vorliege. Diese Auffassung ist dem vorliegenden Verfahren zu
Grunde zu legen (§ 336 Abs. 1 PBG).
Unklar ist allerdings die Bedeutung der verwaltungsgerichtlichen Erwägung: "... und
demzufolge eine Zuständigkeit der örtlichen Baubewilligungsbehörde zur Anwendung
der massgeblichen kommunalen Kernzonenvorschriften nicht ausgeschlossen war." Ei-
nerseits ist nicht zu erkennen, weshalb aus der - den Charakter einer Standardformulie-
rung aufweisenden - Äusserung der Baudirektion geschlossen werden könnte, die Bau-
direktion sehe eine Zuständigkeit der örtlichen Baubewilligungsbehörde zur Anwendung
der massgeblichen Kernzonenvorschriften als nicht ausgeschlossen an; insbesondere
könnte dies nicht etwa aus dem Passus "Aus unserer Sicht..." geschlossen werden. An-
dererseits ist auch gar nicht relevant, ob im Speziellen die Baudirektion eine solche
kommunale Zuständigkeit als gegeben erachtete oder nicht. Im Hinblick auf den weite-
ren Fortgang des Verfahrens sollte sich vielmehr aus dem Entscheid ergeben, ob das
Verwaltungsgericht von einer kommunalen Zuständigkeit zur Anwendung der kommuna-
len Ortsbildschutz-Vorschriften ausgehe oder nicht. Eine schlüssige Feststellung des
Verwaltungsgerichts zu dieser Frage wäre umso eher zu erwarten gewesen, als die An-
träge der Gemeinde X im Beschwerdeverfahren gerade darauf abzielten, eine Zustän-
digkeit der örtlichen Baubehörde zur Beurteilung der Einordnung und der Einhaltung der
massgeblichen kommunalen Kernzonenvorschriften im Perimeter des überkommunal
geschützten Ortsbildes von X feststellen zu lassen. Gerade zu diesem Punkt fehlen je-
doch schlüssige Erwägungen im Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts, auf
die hier abgestützt werden könnte. Das Gericht legte vielmehr einzig die genannte For-
mulierung der Baudirektion aus, und zwar (wohl zu Unrecht) dahingehend, dass die
Baudirektion der Auffassung gewesen sei, eine Zuständigkeit der örtlichen Baubewilli-
gungsbehörde zur Anwendung kommunaler Kernzonenvorschriften sei "nicht ausge-
schlossen". Welche Auffassung das Verwaltungsgericht selber zu dieser Frage hat, ist
damit offen geblieben. Daran ändert auch nichts, dass das Gericht seinen Rückwei-
sungsentscheid in BEZ 2001 Nr. 19 unter dem folgenden Resümee publizierte:
"Rechtsmittelverfahren. Die Zuständigkeit der Baudirektion zur Bewilligungsertei-
lung für Bauvorhaben in einem überkommunal geschützten Ortsbild schliesst diejenige
der kommunalen Bewilligungsbehörde zur Anwendung der Kernzonenvorschriften der
Bau- und Zonenordnung nicht aus. RPG 22; BVV-Anhang Ziff. 1.4.1."
Diese Zusammenfassung gibt nämlich die nachfolgende Publikation nicht wieder,
die sich (wie schon das Urteil) einzig mit der Bundesrechtswidrigkeit des Anzeigeverfah-
rens gemäss § 19 BVV befasst. Resümee und Entscheidpublikation beinhalten demnach
Verschiedenes, womit das Resümee wohl als publikatorisches Versehen verstanden
werden muss. Jedenfalls kann auch jenem Resümee nichts für das vorliegende Verfah-
ren Wegweisendes entnommen werden. Dies umso weniger, als auch gänzlich unklar
wäre, wo denn die Grenze zwischen kantonaler und kommunaler Bewilligungskompe-
tenz läge.

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Unbesehen dieser sich aus dem Verwaltungsgerichtsentscheid ergebenden erheb-
lichen Unklarheiten ist schliesslich festzustellen, dass angesichts der Kompetenzord-
nung von Ziffer 1.4.1 Anhang BVV, über die sich die Baurekurskommission IV in BEZ
2000 Nr. 30 umfassend geäussert hat, eine kommunale Kompetenz zur gestalterischen
Beurteilung von Bauvorhaben in geschützten Ortsbildern von überkommunaler Bedeu-
tung auch gar nicht zu begründen wäre (das Verwaltungsgericht hat sich denn auch mit
jenem Entscheid der Baurekurskommission IV nicht weiter auseinandergesetzt). Insbe-
sondere kann allein der Umstand, dass das in § 19 BVV in Verbindung mit Ziffern
1.4.1.3 und 1.4.1.4 Anhang BVV für die Baudirektion vorgesehene Verfahren bundes-
rechtswidrig ist, nicht zu einer Kompetenzverschiebung zu Gunsten der kommunalen
Baubewilligungsbehörde, sondern nur dazu führen, die zuständige Baudirektion zu einer
bundesrechtskonformen Bewilligungsform anzuhalten und die Bauverfahrensverordnung
in diesem Punkt zu revidieren. Somit muss hier in Übereinstimmung mit BEZ 2000 Nr.
30 unverändert davon ausgegangen werden, dass im Perimeter eines überkommunal
geschützten Ortsbildes die Baudirektion umfassend für die Beurteilung der Einordnung
und Einhaltung der massgeblichen Gestaltungsvorschriften zuständig ist.
Dies würde sich nur dann anders verhalten, wenn seitens der Baudirektion von der
in Ziffer 1.4.1.3 und 1.4.1.4 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vorgesehenen
Kompetenzdelegation gegenüber der Gemeinde X Gebrauch gemacht worden wäre. Die
Baudirektion hat ihre diesbezüglichen Bewilligungskompetenzen gegenüber der Ge-
meinde X jedoch weder allgemein noch mit Bezug auf den vorliegenden Fall abgetreten.
Etwas anderes wird denn auch vom Verwaltungsgericht nicht gesagt. Demnach ist vor-
liegend davon auszugehen, dass - jedenfalls solange keine explizite Delegation seitens
der Baudirektion ergeht, von welcher die Baurekurskommission IV in Kenntnis zu setzen
wäre - die Kompetenz zur Beurteilung der Einordnung und der Einhaltung der massgeb-
lichen kommunalen Kernzonenvorschriften ausschliesslich bei der Baudirektion liegt.
6.a) Damit ist der Beschluss des Gemeinderats X erneut aufzuheben. Die Akten
sind an die Vorinstanz zur Fortsetzung des Baubewilligungsverfahrens zurückzuweisen
und die Vorinstanz ist einzuladen, von der Baudirektion einen im Sinne des verwal-
tungsgerichtlichen Rückweisungsentscheids bundesrechtskonformen Entscheid über die
Bewilligung oder Verweigerung des streitbetroffenen Daches einzuholen.
Anschliessend wird der Gemeinderat X als für die Koordination verantwortliche Be-
hörde die Verfügung der Baudirektion zusammen mit ihrem eigenen baurechtlichen Ent-
scheid im koordinierten Verfahren zu eröffnen haben. Dabei hat sich der Entscheid der
örtlichen Baubehörde im kompetenzgemässen Rahmen zu halten. Dies bedeutet insbe-
sondere, dass dem Gemeinderat dort nicht mehr zu entscheiden bleibt, wo bereits die
Baudirektion kompetenzgemäss verfügt hat. Zudem hat auch die kommunale Baubewil-
ligung im ordentlichen und nicht etwa im Anzeigeverfahren (§§ 13 ff. BVV) zu erfolgen.
Die kommunalen und kantonalen Entscheide sind aufeinander abzustimmen, mit einer
einheitlichen, auf die Baurekurskommission IV des Kantons Zürich lautenden Rechtsmit-
telbelehrung zu versehen und dem Gesuchsteller (Dritte scheinen kein Begehren nach §
315 PBG gestellt zu haben) gleichzeitig zu eröffnen (§ 12 BVV). Sollte sich die Gemein-
de X mit dem Entscheid der Baudirektion nicht abfinden können, stünde ihr (soweit die
Legitimation nach § 21 lit. b VRG zu bejahen ist) der Rekurs an die Baurekurskommissi-
on offen.