zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0056/2015 · 2015-05-08 · de
Natur- und Heimatschutz. Unterschutzstellung von Nutzungen. Gesetzliche Grundlage.


BRGE I Nr. 0056/2015 vom 8. Mai 2015 in BEZ 2016 Nr. 30
(Bestätigt mit VB.2015.00362 vom 14. Juli 2016 = BEZ 2016 Nr. 26 [die
teilweise Beschwerdegutheissung bezieht sich auf die im Rahmen dieser
Publikation keine Rolle spielende Herabsetzung der Gerichtsgebühr].)
Der Stadtrat von Zürich stellte das Warenhaus Manor baulich integral unter
Schutz. Der Zürcher Heimatschutz ZVH verlangte darüber hinaus die
Unterschutzstellung der Nutzung des Gebäudes als Warenhaus.
Aus den Erwägungen:
4.1 Unter Schutz gestellt wurde das Manorgebäude (Bahnhofstrasse 75/
Lintheschergasse 2), welches an die Uraniastrasse, die Bahnhofstrasse und
rückwärtig an die Lintheschergasse anstösst, und das an den Manor-
Gebäudetrakt an der Lintheschergasse seitlich angebaute sogenannte
Naefenhaus (Bahnhofstrasse 79/Lintheschergasse 8), das mit seinen
Schmalseiten ebenfalls an die Bahnhofstrasse und die Lintheschergasse und
mit der freistehenden Längsseite an die Usteristrasse bei der Pestalozzianlage
angrenzt.
Zwischen Manorgebäude und Naefenhaus schiebt sich, seitlich an diese
und rückwärtig an den Manor-Gebäudetrakt an der Lintheschergasse angebaut,
das Gebäude Bahnhofstrasse 79, das sogenannte Nörrhaus. Dieses gehört
einer anderen Grundeigentümerschaft und wird vom Umbauvorhaben nicht
erfasst. Dementsprechend wurde es denn auch (noch) nicht unter Schutz
gestellt, welches Vorgehen nicht strittig ist.
4.2 Das Manorgebäude wird heute in allen Stockwerken vom Warenhaus
Manor genutzt. Das Näfenhaus und das Nörrhaus gehören ab dem zweiten
Obergeschoss zum Warenhaus Manor. Die Geschossflächen sind dort
durchgehend. In den Erdgeschossen und im Unter- und ersten Obergeschoss
dieser beiden Gebäude befinden sich demgegenüber andere Nutzungen. Im
Zuge des Umbaus soll das Nörrhaus wieder vollständig abgetrennt und hernach
autonom genutzt werden.
Nörr- und Näefenhaus sind nach aussen im Wesentlichen gleich gestaltet
und treten wie ein einziges Gebäude in Erscheinung. Die gestalterische Zäsur
verläuft zwischen dem Näfen- und dem Nörrhaus einerseits und dem
Manorgebäude andererseits. Während erstere, als Bürohäuser in den frühen
1930er-Jahren gebaut, ein sachlich-nüchternes Äusseres aufweisen, fällt das
Manorgebäude durch eine ausgeprägte, an eine gotische Kathedrale
erinnernde Vertikalgliederung auf. Mit diesem sehr speziellen Erscheinungsbild,
einem nicht allzu hochpreisigen Warensegment, angeboten in einem etwas in
die Jahre gekommenen Interieur, und einem gut frequentierten Restaurant im
Dachgeschoss ist «der Manor» heute im Bewusstsein eines breiten, die City
frequentierenden Publikums verankert.
4.3 Das heutige eine Blockrandbebauung bildende Gebäudeensemble ist
das Resultat von mehreren Bauetappen im Zeitraum von 1910 bis 1931. In der

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ersten Bauphase von 1910 bis 1912 wurde das Warenhaus Brann im Bereich
Bahnhofstrasse/Uraniastrasse/Lintheschergasse (Bahnhofstrasse 73 und
Lintheschergasse 2) durch die Architekten Otto Pfleghard und Max Haefeli
gebaut. In der 2. Bauphase von 1927 bis 1928 wurde, nachdem das an der
Bahnhofstrasse benachbarte Warenhaus Weil abgebrochen worden war, das
Warenhaus Brann dort um ein vierachsiges Segment erweitert, und zwar
fünfgeschossig und mit zurückspringendem Dachgeschoss. Dies wiederum
hatte eine 1928 - 29 realisierte Aufstockung des viergeschossigen Baukörpers
des ursprünglichen Warenhauses Brann zur Folge, so dass sich das gesamte
Warenhaus Brann ab 1929 mit einer zurückversetzten Attika unter einem
einheitlich gestalteten Walmdach präsentierte. Dieser Teil des Manorgebäudes
sieht heute noch weitgehend gleich aus. In der 3. Bauphase von 1928 bis 1929
wurde das Warenhauses Brann um einen Trakt entlang der Lintheschergasse
erweitert, wobei das bestehende, rechte Treppenhaus zum Turm erhöht wurde.
Schliesslich kam, in einer 4. Bauphase, 1930 das Naefenhaus von Otto
Honegger hinzu, das, wenn gleich nicht «gotisierend» in Erscheinung tretend,
mit seiner (dezenteren) Vertikalgliederung auf das Warenhausgebäude Bezug
nahm. Das gleichzeitig eingefügte Noerrhaus übernahm die Formensprache
des Naefenhauses.
Ab Ende der 1940er-Jahre erfolgten zahlreiche hier nicht im Einzelnen
wiederzugebende Eingriffe im Innern und am Äussern der Gebäude.
5. Im Zentrum des Streites steht die eventualiter beantragte Unterschutz-
stellung der Nutzung der streitbetroffenen Liegenschaften als Warenhaus.
Diesbezüglich lässt sich der Rekursschrift im Wesentlichen Folgendes
entnehmen:
Der Schutz gemäss Gesetz und Verordnung könne sich auf das Innere von
Schutzobjekten erstrecken und sich auch auf die Raumschale beziehen. Es
gehe um die Lesbarkeit des Zeugnisses als Denkmal. Im Fall des Kaufhauses
Füglistaller in Basel habe das Bundesgericht nicht nur die Aussenfassade unter
Schutz gestellt, sondern auch die Innenraumelemente, welche für ein typisches
Kaufhaus sprächen (u.a. Galerien, Verkaufsbereich).
Weitere Anordnungen könnten sich insbesondere auch auf die Nutzung
von Gebäuden, Gebäudeteilen oder Freiräumen erstrecken (§ 25 Abs. 2
Abschnitt 6 der Natur- und Heimatschutzverordnung [NHV]). Eine genügende
Normdichte und Normstufe für den Schutz einer Nutzung sei somit gegeben,
zumal § 203 Abs. 1 lit. c PBG politische, wirtschaftliche und soziale Zeugnisse
schützen wolle.
Die Denkmalpflege-Wissenschaft erkenne im Schutz von Nutzungen eine
wichtige Funktion des neueren Heimatschutzrechts und damit ein gewichtiges
öffentliches Interesse. Sie habe bereits in den 1970er- und 1980er-Jahren das
Hauptproblem von Innenstädten in der Diskrepanz zwischen alten Strukturen
einerseits und dem oft vorhandenen Anspruch an moderne, vor allem
wirtschaftlichere Nutzungen andererseits gesehen. Diese Diskrepanz könne nur
gemildert werden, wenn man auch die Nutzung als erhaltenswert betrachte und

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damit die sozialen Strukturen einer Stadt schütze. So spreche sich zum Beispiel
Norbert Huse wie folgt für eine enge Verbindung von Bausubstanz und Nutzung
aus: «Der Grundkonflikt zwischen modernen Funktionen und überkommenen
Strukturen kann auf die Dauer überhaupt nur dann zu einer plausiblen
Erhaltungsbegründung führen, wenn man die baulichen Strukturen im
Zusammenhang sieht mit den sozialen. Nicht allein die vorhandenen Formen
gilt es zu erhalten, sondern auch die Nutzungen…» (Norbert Huse, Denkmal-
pflege: Deutsche Texte aus drei Jahrhunderten, 1984, S. 213).
Auch Georg Mörsch, emeritierter Professor für Denkmalpflege an der ETH
Zürich, spreche sich für die Möglichkeit eines Schutzes von Nutzungen und
eine integrale Stadtentwicklung aus (Georg Mörsch, Denkmalpflege und
Stadtentwicklung, in: Ders., Aufgeklärter Widerstand: Das Denkmal als Frage
und Aufgabe, 1989, S. 28f.).
Die klare Haltung der Wissenschaft habe sich 1987 in der Charta von
Washington materialisiert, welcher eine sogenannt «persuasive» Wirkung auf
das Recht zugeschrieben werde. So gelte es gemäss Punkt 2 der Charta, den
historischen Charakter der Stadt und alle jene materiellen und geistigen
Elemente, in denen sich dieser Charakter ausdrücke, zu bewahren. Lehre und
Rechtsprechung bejahten ebenfalls das eminente öffentliche Interesse am
Erlass von Nutzungsvorschriften.
Im angefochtenen Beschluss sei der Schutz der Nutzung als Warenhaus
nicht einmal thematisiert worden. So sehe denn das bewilligte Bauprojekt neu
einen überwiegend sehr kleinteiligen Innenausbau für Büro- und Geschäfts-
räume vor.
Das Gutachten des Amtes für Städtebau vom 8. April 2013 wie auch schon
der Eintrag im Inventar der schutzwürdigen Objekte von kommunaler
Bedeutung liessen jegliche Überlegungen zum Schutz der bestehenden
Warenhausstruktur im Inneren und zum Schutz der Nutzung vermissen. Die
Gutachten Rooch und Bärtschi wiesen auf die weit über 100-jährige
Nutzungskontinuität als Warenhaus hin. Damit kämen baukünstlerische und
wirtschaftliche Zeugenschaften in seltener Übereinstimmung zur Geltung. Das
Gutachten Rooch hebe hierzu hervor, dass dieses Zeugnis bei der Bevölkerung
offensichtlich besonders tief verwurzelt sei. Das Schutzobjekt repräsentiere als
einziges der noch vorhandenen Warenhäuser alle Bevölkerungsschichten und
trage massgeblich zum sozialen Leben der unteren Bahnhofstrasse bei. Die
grosse Medienresonanz und die rekordhohe Anzahl von Leserkommentaren,
welche auf die Schliessungspläne gefolgt seien, seien Beleg hierfür. Bei der
Frage nach dem Schutz der inneren Warenhausstruktur, d.h. insbesondere der
öffentlich zugänglichen grosszügigen Raumfolgen und der Warenhausnutzung,
gehe es somit nicht um eine akademische Debatte, sondern um die Abklärung
eines historischen Zeugnisses, dessen Schutz von einem grösseren Teil der
Bevölkerung bejaht würde. Im Fall des Küchlin-Theaters in Basel habe das
Bundesgericht eine von zahlreichen Personen unterzeichnete Petition als ein
nicht unbeachtliches Indiz für die breite Zustimmung für den Schutz dieses
Theaters beurteilt. Dieses sei nach zunächst ablehnender Haltung der

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zuständigen Behörden vom Bundesgericht auch mit seiner inneren Ausstattung
unter Schutz gestellt worden.
Zusammenfassend bestünden deutliche Hinweise darauf, dass die
öffentlich zugängliche und grosszügige Innenraumstruktur sowie die Nutzung
als Warenhaus als Teil der wichtigen Zeugenschaft gelten müssten.
In der Replik wird dieser Standpunkt weiter ausgeführt. Insbesondere hält
der Rekurrent daran fest, dass das Zürcher Recht die Unterschutzstellung einer
Nutzung zulasse.
Vorinstanz und Mitbeteiligte sprechen sich gegen eine Unterschutzstellung
der Warenhausnutzung aus.
6.1 Nach Art. 26 der Bundesverfassung (BV) ist das Eigentum
gewährleistet. Als Bestandesgarantie schützt die Eigentumsgarantie die
konkreten, individuellen Eigentumsrechte vor staatlichen Eingriffen. Staatliche
Beschränkungen des Eigentums sind nur zulässig, wenn sie – als eine von
mehreren Voraussetzungen – auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage
beruhen. Je nach Schwere des Eingriffs werden verschieden hohe
Anforderungen an die gesetzliche Grundlage gestellt (Art. 36 BV; Ulrich
Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A.,
2012, Rz. 599 ff.).
Zuständig für den Natur- und Heimatschutz sind die Kantone (Art. 78 Abs.
1 BV). Im Kanton Zürich ist der Natur- und Heimatschutz im III. Titel des
Planungs- und Baugesetzes und in der Natur- und Heimatschutzverordnung
geregelt.
Soweit es um den Ortsbild- und Denkmalschutz geht, findet sich die
gesetzliche Grundlage in § 203 Abs. 1 lit. c PBG. Danach sind Schutzobjekte
Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plätze, Gebäudegruppen, Gebäude und
Teile sowie Zugehör von solchen, die als wichtige Zeugen einer politischen,
wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind
oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre
Wirkung wesentlichen Umgebung.
6.2 Zunächst ist zwischen Ortsbild- und Denkmalschutz zu unterscheiden.
Objekte des Ortsbildschutzes sind die in § 203 lit. c PBG genannten, in der
Regel grösseren Baugesamtheiten, die in erster Linie mit dem Erlass von
Kernzonen planungsrechtlich geschützt werden (§ 50 und § 205 lit. a PBG; § 23
Abs. 1 und § 24 NHV). Kernzonenvorschriften verlangen bei Neuüberbauungen
die Übernahme wesentlicher Merkmale des tradierten Ortsbildes, beinhalten
aber keinerlei Substanzerhaltungspflichten, womit grundsätzlich der gesamte
Altbestand einer Kernzone ersetzt werden kann. Die streitbetroffenen Gebäude
liegen gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) in der
Kernzone City. Ersatzbauten hätten den Kubus und das wesentliche
Erscheinungsbild der bestehenden Gebäude zu übernehmen (Art. 28 BZO).
Diese planerische Schutzmassnahme wäre klar unzureichend. Dem-
entsprechend wurden die beiden Gebäude unter Denkmalschutz gestellt.

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Der Denkmalschutz erfasst Einzelgebäude und kleinere Gebäudegruppen
(§ 23 Abs. 2 NHV) sowie Teile und Zugehör von Gebäuden (§ 203 Abs. 1 lit. c
PBG; namentlich Brunnen, Skulpturen, Portale, Türen, Treppen, Schilder,
Wand- und Deckentäfer, Böden, eingebaute Schrankpartien, Gitterwerke,
Stukkaturen, Öfen, Inschriften, Wand- und Deckenmalereien sowie andere
Gegenstände und Anlagen der Baukunst, seien sie vollständig oder nur
fragmentarisch vorhanden; § 23 Abs. 3 NHV).
Der Denkmalschutz ist weiter in § 25 NHV mit dem Marginale «Besondere
Anordnungen» geregelt. Als besondere Anordnungen, insbesondere zum
Schutz von Einzelobjekten, sind Vorschriften zu erlassen und Verfügungen zu
treffen über die Zulässigkeit von tatsächlichen Veränderungen des
Schutzobjektes, dessen Pflege und Unterhalt und allfällige Restaurierungen,
welche die Zerstörung, den Zerfall oder die Beeinträchtigung von
Denkmalschutzobjekten und ihrer Umgebung verhindern (§ 25 Abs. 1 NHV).
Nach Absatz 2 können «insbesondere Vorschriften aufgestellt und Verfügungen
getroffen» werden über die Bewilligungspflicht, den Abbruch, bauliche
Veränderungen am Äussern und im Innern sowie in der Umgebung,
Materialwahl und Farbgebung, technische Anlagen wie Reklameeinrichtungen,
Aussenantennen, Hauszuleitungen, Liftaufbauten, Entlüftungen, Sonnen-
kollektoren, die Nutzung der Gebäude oder von Gebäudeteilen sowie von
Freiräumen, Pflege und Unterhalt sowie Restaurierung.
Denkmalschutz beinhaltet somit Substanzschutz. Das Objekt ist zu
erhalten, zu unterhalten, zu pflegen und nötigenfalls zu restaurieren. Zugleich
können bauliche Änderungen zugelassen werden. All dies ist in der
Denkmalschutzanordnung örtlich und sachlich genau zu umschreiben (§ 207
Abs. 1 PBG). Die Anordnung erfolgt namentlich mittels Verfügung oder Vertrag
(§ 205 lit. b und c PBG).
6.3.1 Die streitbetroffenen Gebäude sind einerseits als wichtige Zeugen
namentlich (aber mit Blick auf das Naefenhaus nicht nur) der Warenhaus-
architektur und andererseits auf Grund ihrer strassenraumprägenden Wirkung
schutzwürdig. Sie wurden vertraglich unter Denkmalschutz gestellt.
Der Schutzumfang umfasst einerseits das Äussere der beiden streitbe-
troffenen Gebäude bis ins Detail. Ferner wurden auch die wesentlichen Teile
des Gebäudeinneren unter Schutz gestellt. Im Einzelnen sind dies:
Im Gebäude Bahnhofstrasse 75 und Lintheschergasse 2 die
Primärkonstruktion aus Eisenbeton mit den tragenden Wänden und Stützen und
der Dachstuhl; die originalen Betonhourdis-Decken, soweit es die Gebäude-
statik zulässt; das Treppenhaus C in der Gebäudeecke Bahnhof-/Uraniastrasse
vom 1. Obergeschoss bis in das Attikageschoss mit den original erhaltenen
Bauteilen wie den Treppenstufen, den Podesten, den Geländern und den
Handläufen; die Treppenhäuser A und B an der Lintheschergasse 2 vom
Erdgeschoss bis in das 4. Obergeschoss mit den original erhaltenen Bauteilen
wie den Treppen aus Kunststein, den Podesten und den originalen
keramischen Wand- und Bodenbelägen; zudem die Handläufe sowie die
Holzbrüstungen im Bereich der Fenster.

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Im Innern des Gebäudes Bahnhofstrasse 79 und Lintheschergasse 8
wurden unter Schutz gestellt die Primästruktur aus Eisenbeton mit den
tragenden Wänden und Stützen sowie der Dachstuhl; die originalen
Betonhourdis-Decken, soweit es die Gebäudestatik zulässt; das innenliegende
Haupttreppenhaus E vom 1. Untergeschoss bis in das 5. Obergeschoss mit den
original erhaltenen Bauteilen wie den Treppen, den Podesten, den
Bodenflächen aus Marmor und Granit sowie die Wandverkleidungen aus
Marmor; schliesslich die Treppengeländer und -brüstungen und die Handläufe.
Im Innern nicht unter Schutz gestellt wurde demgegenüber die Nutzung als
Warenhaus, und zwar weder im Umfang der heute so genutzten Flächen noch
auch nur von Teilen hiervon. Mit allfälligen sich aus der Unterschutzstellung der
Bausubstanz einschliesslich kleinmassstäblicher Bauteile ergebenden Ein-
schränkungen ist das Gebäudeinnere mithin nutzungsmässig freigegeben.
6.3.2 Gemäss dem auf dem vereinbarten Schutzumfang beruhenden,
bewilligten Umbau- und Umnutzungsprojekt wird das Manorgebäude und das
Naefenhaus im 1. Untergeschoss, im Erdgeschoss und im 1. Obergeschoss zu
einzelnen Ladengeschäften und im 2. bis 5. Obergeschoss zu Bürozwecken
umgenutzt.
Ferner werden die beiden Gebäude umfassend saniert. Im Einzelnen
werden die Natur- und Kunststeinfassaden, die Holzfenster und die Bleiglas-
fenster von Otto Morach denkmalgerecht saniert. Das Dach wird innen
gedämmt und erhält eine neue Dacheindeckung. Auf dem innerhalb des
Blockrandes befindlichen Flachdach wird die notwendige feuerpolizeiliche und
klimatechnische Infrastruktur installiert. An der Lintheschergasse 2 wird eine
zusätzliche Erschliessung der Laden- und Bürogeschosse realisiert. Die
Treppenhäuser in den Treppenhaustürmen A und B an der Lintheschergasse 2
werden in der vorgeschriebenen Mindestbreite ausgebildet. Die (früher
mehrfach veränderten) Dachflächen zwischen den Treppenhaustürmen A und B
werden neu gestaltet. Schliesslich wird auch die aus den 1960er-Jahren
stammende umlaufende Vordachanlage über dem Erdgeschoss beseitigt.
Im Innern werden die bestehenden Treppenhäuser saniert und die
originalen Oberflächen aufgearbeitet. Die Fenster und Bleiglasfenster werden
raumseitig mit einer Fensterschicht versehen. Der ursprüngliche, später
geschlossene Lichthof wird ab dem 2. Obergeschoss wieder geöffnet.
Die Baubewilligungen (Stammbaubewilligung und Projektänderungs-
bewilligung) wurden unter der Bedingung der Rechtskraft des vorliegend zu
beurteilenden Unterschutzstellungsbeschlusses erteilt. Diese Verknüpfung von
Unterschutzstellung und Baubewilligung bildet Thema in zwei parallelen
Rekursverfahren.
6.4.1 Der Denkmalschutz, wie er in § 203 Abs. 1 lit. c PBG ausgestaltet ist,
bezweckt nebst der Erhaltung siedlungs- oder landschaftsprägender Bauten die
Erhaltung historischer Baudenkmäler. Einer Baute können gegebenenfalls
beide Qualifikationen zukommen, wie dies beim streitbetroffenen Objekt der Fall
ist. Hier zu thematisieren ist der Schutz auf Grund des Zeugniswertes, also die

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Erhaltung von Baudenkmälern. Je nach Zeugniswert kann auch das Gebäude-
innere dazugehören. Regelmässig geht es indes um die Erhaltung von
«Gebautem», also um den Schutz materieller Kulturgüter. Gebäudenutzungen,
d.h. raumgebundene menschliche Tätigkeiten jeder Art, können demgegenüber
nicht unter Denkmalschutz gestellt werden. Dies auch dann nicht, wenn
Gebäude und Nutzung eine klar in Erscheinung tretende historische Einheit
bilden. Die gottesdienstliche Nutzung des Grossmünsters in der Stadt Zürich,
wenn gleich jahrhundertealter Tradition folgend und aufs Engste mit dem
Gebäude verbunden, ist nicht denkmalschutzfähig. Nicht einmal Nutzungen, die
selber als immaterielles Kulturgut betrachtet werden können bzw. mit einem
solchen in engem Zusammenhang stehen, sind schutzfähig. Zunftver-
anstaltungen in historischen Zunftlokalen in Zunfthäusern im Anschluss an das
Zürcher Sechseläuten, das als immaterielles Kulturerbe eingestuft werden kann
(www.bak.admin.ch/kulturerbe), können nicht unter Denkmalschutz gestellt
werden. Selbstredend nicht weniger fallen Nutzungen ausser Betracht, die nicht
als immaterielles Kulturgut einzustufen sind, wie dies bei einer Warenhaus-
nutzung der Fall ist – an welcher Wertung auch nichts ändert, dass die
«Erfindung» des Warenhauses sozial-, wirtschafts- und architekturhistorisch
unzweifelhaft sehr bedeutsam war und trotz der peripheren Einkaufszentren bis
auf den heutigen Tag geblieben ist.
6.4.2 Das Gesagte wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass gemäss § 25
Abs. 2 Abschnitt 6 NHV «Vorschriften aufgestellt und Verfügung getroffen
werden» können über «die Nutzung der Gebäude oder von Gebäudeteilen
sowie von Freiräumen». Dieser Wortlaut besagt nicht, dass Nutzungen unter
Schutz gestellt, sondern nur, dass Nutzungen geregelt werden können. Bei der
Natur- und Heimatschutzverordnung handelt es um eine vom Regierungsrat
gestützt auf § 359 PBG erlassene und vom Kantonsrat genehmigte Voll-
ziehungsverordnung. Mit einer solchen Verordnung können keine neuen, nicht
schon im Gesetz enthaltenen Pflichten statuiert werden (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., 2010, Rz. 138).
Die abschliessend formulierte Bestimmung von § 203 Abs. 1 lit. c PBG
erwähnt Nutzungen als Schutzobjekte nicht. Die Konsultation der Protokolle der
Kommission zur Beratung des Antrags des Regierungsrats vom 5. Dezember
1973 zu einem Gesetz über die Neuordnung des Planungs- und Baurechts
(Vorlage 1928; S. 521 ff. und S. 811 ff.) ergibt, dass es die Kommission bei der
Beratung der damaligen Bestimmung von § 189 des Antrags des
Regierungsrates vom 5. Dezember 1973 (heute § 203 PBG) nie auch nur in
Erwägung zog, dass Nutzungen Schutzobjekte sein könnten. Solches war bei
der Beratung schlicht kein Thema. Als weitestgehende Massnahme wurde in
der Beratung beantragt, die Aufzählung der Denkmalpflegeobjekte um das
Zugehör zu ergänzen. Begründet wurde dieser Antrag unter anderem mit dem
Hinweis auf das Stadtzürcher Café Odeon (29. Sitzung vom 22. August 1974,
Antrag Jagmetti; Prot. S. 529). In der Folge hiess die Kommission diesen
Antrag gut (Prot. S. 532) und fand besagte Klausel Eingang in den
Kommissionsantrag vom 20. Dezember 1974. In der 45. Sitzung vom 11.
November 1974, Prot. S. 823, findet sich die Äusserung: «Ein Beispiel zu lit. d:
Die Möblierung im Café Odeon trotz Zweckänderung». Diese Äusserung bzw.
deren Protokollierung ist zwar nur eingeschränkt verständlich. Immerhin ergibt

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sich aus diesem Votum, dass die Zweckänderung des einstigen Literatencafés
mit hochwertigem Interieur in der Kommission ein Thema bildete. Dessen
ungeachtet wurde die Unterschutzstellung von Nutzungen nicht einmal erwähnt.
Geschlossen wurde vielmehr einzig auf die trotz (oder eben wegen) der
Zweckänderung (zu erhaltende) «Möblierung».
Mit der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 1. September 1991,
in Kraft seit 1. Februar 1992, ist der Wortlaut von § 203 Abs. 1 lit. c PBG
teilweise geändert worden. In der ursprünglichen Fassung vom 7. September
1975 lautete die Bestimmung: «Orts-, Quartier-, Strassen- und Platzbilder,
Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als
wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder bau-
künstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die ein Landschaftsbild
wesentlichen mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung».
Ein Abgleich mit dem vorstehend unter Ziffer 6.1. wiedergegebenen heute
geltenden Wortlaut ergibt ohne weiteres die Unerheblichkeit dieser Revision für
das vorliegende Prozessthema.
6.4.3 Die Nichterwähnung von Nutzungen in § 203 Abs. 1 lit. c PBG kann
demnach nur dahin gehend verstanden werden, dass solche als Schutzobjekte
von vornherein nicht in Betracht fallen. Wortlaut des Gesetzes und Wille des
Gesetzgebers stimmen einwandfrei überein, womit jeder Raum für eine
abweichende Auslegung des Gesetzes entfällt (zur Auslegungsmethodik vgl.
Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., 2012, Rz. 90
ff.).
Würde davon ausgegangen, der Verordnungsgeber habe mit der Klausel
von Abschnitt 6 der Bestimmung von § 25 Abs. 2 NHV die Möglichkeit zur
Unterschutzstellungen von Nutzungen eröffnen wollte, wäre dieser Norm
zufolge ihres klaren Widerspruchs mit dem übergeordneten Recht die
Anwendung zu versagen (akzessorische Normenkontrolle; vgl. hierzu Marco
Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 20 Rz. 23 ff.).
Wesentlich näherliegend ist es indes, § 25 Abs. 2 Abschnitt 6 NHV als
Grundlage zu verstehen, um Beeinträchtigungen von Schutzobjekten
erforderlichenfalls auch mit Nutzungsvorschriften verhindern zu können. Nach §
207 Abs. 1 Halbsatz 1 PBG verhindern Schutzmassnahmen Beeinträchtigungen
von Schutzobjekten. Ohne § 25 Abs. 2 Abschnitt 6 NHV wäre unklar, ob hierzu
auch Nutzungen und nicht nur bauliche Massnahmen untersagt werden
können. § 207 Abs. 1 Halbsatz 1 PBG wäre mithin nur unzureichend ausge-
führt. Soll beispielsweise in einem Raum mit konservatorisch heiklen schutz-
würdigen Innenmalereien ein privater Zigarrenrauchclub eingerichtet werden,
schafft die in Rede stehende NHV-Bestimmung eine einwandfreie Verbots-
grundlage. Nur hierfür dient die fragliche Norm.
6.5.1 Die Nichtschutzfähigkeit von Nutzungen gemäss Planungs- und
Baugesetz ergibt sich auch aus dem Bundesgerichtsentscheid 1P.660/1991
vom 18. November 1992. In jeden Fall ging es um die Unterschutzstellung
eines Stadtzürcher Kinos, das als «Kino Seefeld» am 19. Oktober 1922 seinen
Betrieb aufnahm und als «Kino Razzia» Ende März 1989 seinen Betrieb

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einstellte. Der Stadtrat von Zürich stellte mit Beschluss vom 11. April 1990 das
Kinogebäude gesamthaft unter Denkmalschutz. Geschützt wurden das
Gebäudeäussere, bestehend aus den Fassaden und dem Dach, sowie im
Gebäudeinnern die konstruktive Gebäudestruktur (Böden, Geschossdecken,
Tragmauer und Dachstuhl), die architektonische und technische Ausstattung,
soweit sie auf die Zeit vor dem Umbau im Jahre 1952 zurückging, und die
Wand- und Deckenmalereien, welche unter der Verkleidung der Renovation von
1952 abgesehen von kleineren Beschädigungen erhalten geblieben waren.
Hiergegen klagten die Eigentümer bis vor Bundesgericht.
Die kantonalen Instanzen hatten übereinstimmend die Schutzwürdigkeit
der äusseren Fassade und der Wand- und Deckenmalereien im Innern des
Kinogebäudes bejaht. Sie sprachen diesen Teilen nicht nur einen
überragenden architektonischen und künstlerischen Wert zu, sondern hoben
auch die kulturhistorische Bedeutung des Objektes als eines der
gesamtschweizerisch letzten Zeugen der Kinoarchitektur aus der Zeit des
Stummfilms hervor. Das Bundesgericht kam gestützt auf zwei Gutachten und
nach Durchführung eines Delegationsaugenscheins zum Schluss, das
Kinogebäude bzw. dessen unter Schutz gestellte Teile seien ein bedeutendes
Denkmal. Dessen Ausstrahlung dürfte sogar über den lokalen Rahmen
hinausgehen. Dementsprechend bestehe ein sehr gewichtiges öffentliches
Interesse an deren Erhaltung.
6.5.2 Nachdem der Kinobetrieb im streitbetroffenen Gebäude 1989
eingestellt worden war, stellte sich dem Bundesgericht die Frage, ob die
Unterschutzstellung im fraglichen Umfang auch gerechtfertigt sei, wenn die
Nutzung des Gebäudes als Kino nicht mehr weitergeführt wurde. Die damaligen
Beschwerdeführer hatten dies mit der Begründung verneint, die Wand- und
Deckenmalereien seien nur bei gleichzeitiger Nutzung des Raums als Kinosaal
erhaltenswert. Sie hätten aber den Kinobetrieb aufgegeben, weshalb die
Schutzanordnung ihre Berechtigung verloren habe.
Das Bundesgericht erwog hierzu: «Den Beschwerdeführern kann mit der
Unterschutzstellung die Weiterführung des Kinobetriebs nicht vorgeschrieben
werden. Es ist auch nicht möglich sicherzustellen, dass der ehemalige
Kinoraum weiterhin der Öffentlichkeit zugänglich bleibt. Aus der Sicht des
Denkmalschutzes erscheint zwar die Erhaltung des Kinobetriebs und die
Gewährleistung des öffentlichen Zugangs zum ehemaligen Kinoraum
wünschenswert. Entscheidend – und aus den zwei erwähnten Gutachten geht
nichts anderes hervor – ist jedoch beides nicht. Der ehemalige Innenraum des
Kinos Seefeld behält unabhängig von seiner ehemaligen Funktion als Kinosaal
einen Eigenwert, eine Ausstrahlung, die sich keineswegs nur den
Kinobesuchern, sondern ebenso sehr andern Besuchern mitteilt und deren
Interesse zu wecken vermag. Zu beachten ist auch, dass bei der Anordnung
von Denkmalschutzmassnahmen die künftigen Verwendungen eines
Schutzobjektes kaum je für immer feststehen. Auch eine heute noch
bestehende Kinonutzung könnte später einmal aufgegeben werden. Daher
muss es genügen, dass im Zeitpunkt der Unterschutzstellung jedenfalls
Nutzungen möglich sind, bei denen das Denkmal seine Aussage und
'Lesbarkeit' behält.

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Wie der Beschwerdeführer selber ausführt, gibt es für ihr ehemaliges
Kinogebäude durchaus solche Verwendungszwecke. Die Erhaltung der Wand-
und Deckenmalereien erschiene etwa bei einer Nutzung als Büro- oder
Ausstellungsraum keineswegs als ungerechtfertigt. Unter diesen Umständen
vermindert die Aufgabe des Kinobetriebs das öffentliche Interesse an der
Unterschutzstellung der Wand- und Deckenmalereien nicht entscheidend» (E.
3.d).
6.5.3 Das Bundesgericht hat demnach klar verneint, dass der
Eigentümerschaft die Weiterführung der angestammten Nutzung vorge-
schrieben werden kann. Dies, obwohl es die Erhaltung des Kinobetriebs aus
der Sicht des Denkmalschutzes als wünschenswert einstufte. Dass das
Bundesgericht auf § 25 Abs. 2 Abschnitt 6 NHV nicht Bezug nahm, stellt die
klare Feststellung der fehlenden Rechtshandhabe nicht in Frage. Diese
Feststellung wird auch nicht dadurch relativiert, dass sie in einem anderen
Zusammenhang getroffen wurde, nämlich im Kontext mit der Frage, ob die
Unterschutzstellung des Gebäudeinnern auch noch dann verhältnismässig sei,
wenn die Nutzung nicht mehr weiter geführt werde, ja nicht einmal die
Zugänglichkeit des Gebäudeinnern für die Öffentlichkeit gewährleistet sei. Im
Gegenteil stellte sich damit die Frage der Schutzfähigkeit der Nutzung dem
Bundesgericht sogar noch zugespitzt, indem bei Verneinung der Verhältnis-
mässigkeit nicht nur die Nutzung, sondern auch das als wertvoll erkannte
Gebäudeinnere nicht hätte unter Schutz gestellt werden können.
6.5.4 Auch aus den vom Rekurrenten angeführten Rechtsmittel-
entscheiden ergibt sich nichts anderes.
In BGE 109 Ia 257 (von 1983) betreffend das bereits vorstehend erwähnte
Café Odeon in Zürich ging es um die Unterschutzstellung des Innenraums des
Cafés. Dieser Entscheid gilt als Referenzentscheid für die Unterschutzstellung
von Innenräumen (Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortbildschutz,
Die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts,
Zürich 1999, S. 105), die heute bei entsprechendem Denkmalwert gang und
gäbe ist. Besagtem Entscheid ist auch nicht ansatzweise zu entnehmen, dass
auch Nutzungen unter Schutz gestellt werden könnten. Vielmehr führte das
Bundesgericht aus, der Schliessung des Café-Betriebes komme keine
entscheidende Bedeutung zu. Das Café Odeon sei zwar als typisches Wiener
Kaffehaus konzipiert worden, doch komme dem Innenraum heute unabhängig
von dessen Betrieb ein schutzwürdiger Eigenwert zu. Der Umstand, dass die
ehemaligen Strukturen nicht aufrechterhalten würden, vermöge das öffentliche
Interesse an einer Denkmalschutzmassnahme nicht wesentlich zu be-
einträchtigen. Andernfalls könnten zum Beispiel auch alte Mühlen, Patrizier-
häuser oder Klöster nicht unter Schutz gestellt werden (E. 5.c). Diese
Erwägungen vermögen den Rechtsstandpunkt des Rekurrenten offenkundig
nicht zu stützen. Das Bundesgericht hatte auch schon hier den Standpunkt
eingenommen, dass die Umnutzung – die eine Hälfte des Caféhauses wurde
abgetrennt und in eine Boutique (heute Apotheke) umgenutzt – am öffentlichen
Interesse an der Unterschutzstellung nichts ändert. Hierbei setzte es
stillschweigend voraus, was es später im Entscheid betreffend das Kino Razzia

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explizit zu Grunde legte, dass nämlich die Weiterführung der ursprünglichen
Nutzung nicht vorgeschrieben werden kann.
Mit dem vom Rekurrenten angeführten Entscheid des Verwaltungsgerichts
VB.2011.00676 wurde das Urteil der Baurekurskommission II (heute 2.
Abteilung des Baurekursgerichts) vom 26. Oktober 2010 aufgehoben, mit
welchem die Rekursinstanz die Schutzwürdigkeit eines Wohnhauses verneint
und die angefochtene Schutzanordnung aufgehoben hatte, und wurde die
Sache zur weiteren Prüfung der Schutzanordnung an die Rekursinstanz
zurückgewiesen. Im Folgeentscheid des Baurekursgerichts (BRGE II Nr.
0023/2013 vom 19. Februar 2013) ging es unter anderem um die beantragte
Aufhebung einer Anordnung in der Schutzverfügung, welche lautete: «(…)
Wohnungen müssen dem Wohnen erhalten bleiben, wobei Einrichtungen
kleinerer Ateliers und Praxen für gewerbliche oder freiberufliche Tätigkeiten (…)
zulässig sind.» Mit der Begründung, die Unterschutzstellung eines Wohnhauses
verlange nicht, auch das Wohnen selbst unter Schutz zu stellen, hob das
Baurekursgericht die angefochtene Anordnung auf (E. 4). Jener Rekurs-
entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Aus dem Rückweisungs-
entscheid des Verwaltungsgerichts ergibt sich nirgends auch nur ansatzweise
die Schutzfähigkeit von Nutzungen, in jenem Fall also der Wohnnutzung,
andernfalls das Baurekursgericht an diese Auffassung gebunden gewesen wäre
(§ 64 Abs. 2 Satz 2 VRG).
Die vom Rekurrenten angeführten Urteile, die nicht Objekte im Kanton
Zürich betreffen (BGr 1P.79/2005 sowie BGE 118 Ia 384 und 120 Ia 270 [alle
drei Kanton Basel]; ferner BGE 126 I 219 [Kanton Genf]), sind von vornherein
nicht einschlägig, weil sich die Frage, was als Objekt von Denkmalschutz-
anordnungen in Betracht fällt, ausschliesslich nach kantonalem Recht beurteilt.
Nach Bundesrecht entscheidet sich die Frage der Verhältnismässigkeit von
Schutzmassnahmen (Art. 36 Abs. 3 BV), die sich vorliegend mangels einer
kantonalrechtlichen Grundlage zur Unterschutzstellung von Nutzungen gar nicht
erst stellt.
6.5.5 Die Auffassung, dass Nutzungen gemäss Planungs- und Baugesetz
nicht schutzfähig sind, hat sich schliesslich auch die Lehre zu Eigen gemacht.
«Nicht unter Denkmalschutz gestellt und damit erhalten werden kann die
Nutzung des geschützten Objekts, welche unter Umständen mit der inneren
Ausstattung in einem engen Zusammenhang steht» (Wiederkehr Schuler, S.
104).
6.6.1 Demnach ergibt sich, dass für die vom Rekurrenten beantragte
Unterschutzstellung der bestehenden Warenhausnutzung keine gesetzliche
Grundlage besteht. Nutzungen fallen nicht unter die Schutzobjekte gemäss §
203 Abs. 1 lit. c PBG. Der Denkmalbegriff im III. Titel des Planungs- und
Baugesetzes umfasst die Nutzungen nicht. Hieran ändert auch die vom
Rekurrenten angeführte «Charta von Washington» nichts.
Dies konnte – und musste – die Rekursinstanz in voller Ausschöpfung ihrer
Kognition prüfen (Marco Donatsch, § 20 Rz. 86 in fine).

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Mithin fällt die beantragte Unterschutzstellung der bestehenden Waren-
hausnutzung ausser Betracht.
Angesichts dieses Schlusses erübrigt es sich, auf die – wenn gleich
privatgutachtlich sehr qualifiziert unterlegten – Ausführungen des Rekurrenten
über die hohe Qualität der streitbetroffenen Gebäude als Zeuge der
Warenhausarchitektur im Einzelnen Bezug zu nehmen (Gutachten Prof. Dr.
Alarich Rooch vom 28. Februar 2014; Gutachten Dr. Hans-Peter Bärtschi vom
20. Dezember 2013). Geschichte und Qualität des streitbetroffenen
Schutzobjektes sind bekannt. Nicht um diese geht es indes und auch nicht um
die Frage, ob eine Baute aus denkmalpflegetheoretischer Sicht nur zusammen
mit seiner angestammten Nutzung adäquat erhalten werden kann bzw. ob dies
auf das streitbetroffene Schutzobjekt so zutreffe. Entscheidend ist das
Legalitätsprinzip (vgl. Art. 5 Abs. 1 BV), welches Eingriffe in das Eigentum ohne
genügende gesetzliche Grundlage untersagt.
6.6.2 Wird die Warenhausnutzung nicht unter Schutz gestellt, ist auch kein
Grund zu erkennen, «die weiten, frei zugänglichen Innenräume» zu schützen.
Eine solche Anordnung würde auf ein Verbot der Herrichtung fester innerer
Raumeinteilungen etwa zu Bürozwecken hinauslaufen. Die schutzwürdige
Bausubstanz wird mit Unterteilungen nicht geschädigt. Eine Freihaltung
gleichsam als Reminiszenz an die frühere Warenhausnutzung kann ernstlich
nicht in Betracht fallen. Ohnehin zeichnet sich die bestehende Warenhaus-
nutzung just dadurch aus, dass die Geschossflächen, wenn auch wohl
weitestgehend variabel, völlig verstellt sind.
Damit fällt es auch ausser Betracht, die Vorinstanz unter Aufhebung des
angefochtenen Beschlusses «zur vertieften Prüfung der Schutzwürdigkeit
anzuweisen». Es ist nicht zu erkennen und wird vom Rekurrenten denn auch
nicht benannt, was an Bauteilen im und am Gebäude mehr unter Schutz gestellt
werden könnte.
6.6.3 Nur bemerkungsweise sei schliesslich festgehalten, dass die
Erhaltung schutzwürdiger Bauten in der Praxis in zahlreichen Fällen mit
Umnutzungen verbunden ist. So wird heute im vorerwähnten Kino Razzia unter
Wahrung von Gebäude und Interieur ein Restaurant betrieben. Als frühes
Beispiel einer geglückten Synthese von Denkmalschutz und Umnutzung ist die
stadtbekannte Mühle Tiefenbrunnen zu nennen. Alsdann ist etwa auf die
Bauten der Kaserne hinzuweisen, ein Ensemble von überkommunaler
Bedeutung (RRB Nr. 917 vom 7. Juni 2000); Reithalle und Stallungen bilden
heute die Kulturinsel Gessnerallee mit dem Theaterhaus Gessnerallee und dem
Restaurant Reithalle. Schliesslich ist an die ehemaligen grossen Industriearale
in Zürich Stadkreis 5 (heute Schiffbau-Theater, Puls 5, Maaghalle etc.) zu
erinnern. Alle diese Zeugen der Vergangenheit haben dank Umnutzungen ihren
festen Platz in der Gegenwart und bilden Teil der gelebten Stadt. Die geltenden
gesetzlichen Grundlagen und ihre Anwendung haben sich bewährt. Entgegen
jeder kulturellen, technologischen oder ökonomischen Realität Nutzungen
konservieren zu wollen, mithin vorliegend der Eigentümerschaft den Betrieb
eines Warenhauses in den streitbetroffenen Gebäuden vorzuschreiben, hätte
mit sinnvollem Denkmalschutz nichts mehr zu tun. Die Praxisferne des

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rekurrentischen Ansinnens zeigen auch die vorstehend genannten Beispiele: Es
wären u.a. Hallenindustrie und die Kavallerie unter Schutz zu stellen gewesen.
Um Einkaufsmöglichkeiten zu fördern und zu wahren, besteht die
raumplanungsrechtliche Grundlage von § 49a Abs. 3 Satz 2 PBG, wonach mit
der Bau- und Zonenordnung in Kern-, Quartiererhaltungs- und Zentrumszonen
für geeignete Lagen bestimmt werden kann, dass im Erdgeschoss nur Läden
und Gaststätten zulässig sind. Die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich
enthält eine solche Vorschrift nicht. Andernfalls wäre sie mit dem
Umbauvorhaben eingehalten; im Erdgeschoss der beiden streitbetroffenen
Gebäude sind Läden vorgesehen.
7.1 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen ist.