zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0177/2023 · 2023-09-12 · de
Besondere Planungsinstrumente. Gestaltungsplan. Aussetzen der Wirkung der Waldabstandslinie im Gestaltungsplan.


BRGE II Nr. 0177/2023 12. September 2023 in BEZ 2025 Nr. 2
(Bestätigt mit VB.2023.00621 vom 19. September 2024.)
Zu beurteilen war ein Gestaltungsplan, mit welchem im Hinblick auf die
Erweiterung eines bestehenden Pflegeheims für die Dauer der Geltung des
Gestaltungsplans die Wirkung der Waldabstandslinie ausgesetzt werden sollte.
Aus den Erwägungen:
2. Der Gestaltungsplanperimeter entspricht dem Grundstück Kat.-Nr. 8 im
Halte von 7'394 m2, das der Zone für öffentliche Bauten öB gemäss BZO der
Gemeinde K. zugeschieden ist. (…)
Der strittige Gestaltungsplan sieht - neben einem unterirdischen
Baubereich C und der Entfernung des erwähnten Zweifamilienhauses und (mit
Ausnahme eines Schopfs) der Kleinbauten sowie des Anbaus an das
Hauptgebäude - zwei oberirdische Baubereiche vor: Der für das Pflegeheim
vorgesehene (entsprechend dem Hauptgebäude im Bestand drei Vollgeschosse
zulassende) Baubereich A (mit einer maximal zulässigen Gebäudehöhe von
12 m) umfasst das bestehende Hauptgebäude sowie eine nordwestlich an dieses
anschliessende, sich nach Westen erstreckende Fläche, auf welcher die
Erstellung eines neuen, mit dem Bestandesbau zusammengebauten Gebäudes
ermöglicht werden soll, dessen nördliche Fassade in einem Abstand von 15 m
zum nördlich angrenzenden Waldareal liegen darf. Damit wird die im nördlichen
und nordwestlichen Teil des Grundstücks bestehende Waldabstandslinie , die
einen Abstand von ca. 23 m vorgibt, unterschritten; entsprechend sieht Art. 4
GPV vor, dass während der Dauer des privaten Gestaltungsplans innerhalb des
Baubereichs A die Wirkungen der Waldabstandslinie ausgesetzt sind, was
gemäss der angefochtenen Verfügung und dem Erläuterungsbericht den Grund
für die Aufstellung eines Gestaltungsplans darstellen soll (vgl. auch die
angefochtene Verfügung , wonach es sich dabei um die einzige Abweichung von
der Grundordnung handle). Im Baubereich B, der im Nordosten des Areals in
abfallendem Gelände liegt, soll neu ein punktförmiges Gebäude mit
Alterswohnungen entstehen, wobei sieben Vollgeschosse und eine maximale
Gebäudehöhe von 25 m zulässig sind. (…)
4.1 Der Gestaltungsplan ist ein Sondernutzungsplan, der eine städtebaulich,
architektonisch und wohnhygienisch einwandfreie Überbauung anstrebt. Zu
diesem Zweck stellt er für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung auf,
welche von den allgemeinen Festlegungen der Bau- und Zonenordnung abweicht
und diese überlagert. So werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte
Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und
Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt; dabei darf von den
Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen
Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). Der Gestaltungsplan
hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und
Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan
geregelt sind; überdies kann er Festlegungen über die weitere

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Umgebungsgestaltung enthalten (§ 83 Abs. 3 PBG). Bei der Festsetzung und
Genehmigung eines Gestaltungsplans besteht ein weiter Gestaltungsspielraum;
indessen muss er die Richtplanung und das übergeordnete Recht respektieren,
namentlich die Ziele und Grundsätze von Art. 1 und Art. 3 des
Raumplanungsgesetzes (RPG). Die Anforderungen und das Ausmass der
zulässigen Abweichungen von der Grundnutzungsordnung (Bau- und
Zonenordnung) sind gesetzlich nicht definiert. Nach der Rechtsprechung dürfen
Sondernutzungspläne zwar für einzelne Gemeindeabschnitte von der ihnen
zugrunde liegenden Grundnutzungsordnung abweichen. Die Abweichungen
dürfen die Grundordnung, welche auf eine Gesamtsicht der Gemeindeplanung
ausgerichtet ist, jedoch nicht ihres Sinngehalts entleeren. Ansonsten gerät das
wichtige Prinzip der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Planung in Gefahr und
kann die Bau- und Zonenordnung ihre Funktion, die zulässige Dimensionierung
und Nutzung der Bauten aus einer ganzheitlichen Optik festzulegen und
aufeinander abzustimmen, nicht mehr erfüllen (BGE 135 II 209, E. 5.2. f., VGr,
8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 5.2.1). Anders als bei Arealüberbauungen und
Sonderbauvorschriften sind die Grundeigentümer im Perimeter eines
Gestaltungsplans an dessen Festlegungen gebunden. Die Grundordnung wird
also ersetzt, womit nur noch gestaltungsplankonform gebaut werden darf (vgl.
zum Ganzen Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz,
Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., 2019, Bd. 1, S. 179 f.). (…)
7.1 In materieller Hinsicht beanstandet die Rekurrentin zunächst eine
unzulässige Aussetzung und Überstellung der Waldabstandslinie. Zwar sei bei
gegebenen Voraussetzungen eine Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG
denkbar, doch seien an die entsprechenden besonderen Verhältnisse hohe
Anforderungen zu stellen, namentlich dann, wenn den besonderen örtlichen
Verhältnissen bereits im Rahmen der Festsetzung der Waldabstandslinie
Rechnung getragen worden sei. Letzteres sei vorliegend der Fall: Bei der 1995
erfolgten Ziehung der geltenden Waldabstandslinie sei der ordentliche
Waldabstand von 30 m deutlich unterschritten worden, um das
Bestandesgebäude Vers.-Nr. 5 nicht anzuschneiden; gleichzeitig sei mit der
Ziehung durch den (westlichen) Anbau dieses Gebäudes und die Anschneidung
bzw. den vollständigen Einbezug weiterer Gebäude klargestellt worden, dass bei
einem Abbruch derselben der reduzierte Waldabstand zu wahren sei. Dabei
bestehe für die geplante Überstellung umso weniger Raum, als das Grundstück
problemlos ohne solche Überstellung überbaut werden könne, wie das (nicht
weiterverfolgte) Wettbewerbsprojekt «B.» - das neben einem nach Osten
gerichteten Anbau an das Bestandesgebäude für die Erweiterung des
Pflegeheims ein Gebäude mit Alterswohnungen in der südwestlichen Ecke der
Parzelle vorsieht - zeige. Entgegen den im Erläuterungsbericht angeführten
Argumenten sei eine bauliche und betriebliche Entwicklung des E.-Heims
angesichts der Grösse des Areals unter vollumfänglicher Einhaltung des
Waldabstands möglich. Den im Erläuterungsbericht erwähnten Park im
Südwesten des Areals betreffend zeige sich, dass im Projektbeitrag «B.» (im
Sinne eines Beispiels) ebenfalls ein grosszügiger, parkartiger Garten erhalten
bleibe, der zudem im Gegensatz zum Richtprojekt nicht durch einen
Gebäuderiegel vom nördlichen Grundstücksteil und dem Wald abgeschnitten
werde, sodass der Grünraum deutlich besser und zusammenhängender erhalten
werde. Kein Argument bilde weiter der gewünschte Erhalt des

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Bestandesgebäudes, da daraus kein Anspruch auf Überstellung der
Waldabstandslinie abgeleitet werden könne. A fortiori kein (implizites) Argument
sei das Bedürfnis nach einem Bau von «Altersluxuswohnungen» mit bester
Aussicht; das Projekt «B.» zeige, dass eine Erweiterung des Haupthauses ohne
Überstellung der Waldabstandslinie und zugleich die Realisierung von
Alterswohnungen möglich sei; (…).
7.2 Gemäss Art. 17 des Waldgesetzes (WaG) sind Bauten und Anlagen in
Waldesnähe nur zulässig, wenn sie die Erhaltung, Pflege und Nutzung des
Waldes nicht beeinträchtigen (Abs. 1). Die Kantone schreiben einen
angemessenen Mindestabstand der Bauten und Anlagen vom Waldrand vor,
wobei sie die Lage und die zu erwartende Höhe des Bestandes berücksichtigen
(Abs. 2; vgl. auch Abs. 3, wonach die zuständigen Behörden aus wichtigen
Gründen die Unterschreitung des Mindestabstands unter Auflagen und
Bedingungen bewilligen können). Entsprechend wird im Kanton Zürich in § 66
PBG statuiert, dass der Zonenplan im Bauzonengebiet Waldabstandslinien
festsetzt (Abs. 1). Die Linien sind in einem Abstand von 30 m von der Waldgrenze
festzusetzen; bei kleinen Waldparzellen oder bei besonderen örtlichen
Verhältnissen können sie näher an oder weiter von der Waldgrenze gezogen
werden (Abs. 2). § 262 PBG hält fest, dass oberirdische Gebäude die im
Zonenplan festgelegte Waldabstandslinie nicht überschreiten dürfen.
7.3.1 Wie bereits in E. 4.1 ausgeführt, darf mit einem Gestaltungsplan von
den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen
Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 Satz 2 PBG). Damit sind
auch abweichende Festlegungen hinsichtlich bestehender Waldabstandslinien -
die im Verhältnis zum Gestaltungsplan Teil der Abstandsregelungen der
Grundordnung bilden - möglich (vgl. zur Zulässigkeit VGr, 21. Mai 2014,
VB.2013.00291, E. 6.5). Diese Abweichungen können - wie vorliegend - im Sinne
einer (teilweisen) Aussetzung bzw. Suspendierung der bestehenden
Waldabstandslinie formuliert werden. Bezüglich Baulinien wird dies in der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ausdrücklich anerkannt (vgl. VGr,
30. Juni 2022, VB.2021.00730, E. 10, insb. E. 10.3). Nicht ersichtlich ist, weshalb
für Waldabstandslinien, mit denen ebenfalls eine die generellen
Abstandsvorschriften der Bau- und Zonenordnung ergänzende, die Bebaubarkeit
innerhalb der Linie einschränkende nutzungsplanerische Festlegung erfolgt,
etwas anderes gelten sollte. Dabei ist für die materielle Zulässigkeit einer
entsprechenden, im Gestaltungsplan statuierten Abweichung bzw. Aussetzung
zunächst im Sinne der allgemeinen Vorgaben (vgl. E. 4.1) massgebend, dass
dadurch die Grundordnung nicht ihres Sinngehalts entleert wird. Aus § 220 PBG
lassen sich demgegenüber entgegen der Rekurrentin keine weitergehenden
Voraussetzungen (im Sinne des Erfordernisses besonderer Verhältnisse)
herleiten, betrifft diese Bestimmung doch Ausnahmebewilligungen, mit denen im
Einzelfall - im Rahmen einer Bewilligungserteilung - von Bauvorschriften befreit
wird, was gerade nicht der vorliegend interessierenden Konstellation einer
sondernutzungsplanerisch statuierten Abweichung entspricht. Hingegen ist mit
Blick darauf, dass ein Gestaltungsplan im Genehmigungsverfahren umfassend
auf seine Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft wird
(§ 5 Abs. 1 PBG) und dass bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer
Aufgaben - soweit entsprechende Handlungsspielräume bestehen - eine

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umfassende Interessenabwägung vorzunehmen ist (Art. 3 der
Raumplanungsverordnung [RPV]; vgl. hierzu auch BGr, 22. März 2022,
1C_328/2020, E. 3), zu verlangen, dass sich auch der vorliegend strittige
Teilgehalt einer partiellen Aussetzung der Waldabstandslinie als zweckmässig
erweist und aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung rechtfertigt. Ob
darüber hinaus auch die spezifischen Voraussetzungen von § 66 Abs. 2 PBG zur
Anwendung gelangen, so dass für die geplante Abweichung von der
Waldabstandslinie unter diesem Titel besondere örtliche Verhältnisse erforderlich
wären, ist zumindest fraglich, da damit auf die bei (Neu-)Festsetzung von
Waldabstandslinien geltenden Vorgaben zurückgegriffen würde, obwohl die
massgebliche sondernutzungplanerische Festlegung mittels Gestaltungsplan
eigenen Regeln folgt (vgl. zur in diesem Punkt uneindeutigen
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung auch VGr, 21. Mai 2014,
VB.2013.00291, E. 6, insb. E. 6.4 und 6.5; VGr, 21. August 2014,
VB.2013.00748, E. 9, insb. E. 9.3 und 9.5). Die Frage kann vorliegend jedoch
offenbleiben, da sich im Folgenden zeigen wird, dass auch unter Einbezug einer
entsprechenden Vorgabe die strittige Festlegung zulässig ist (vgl. E. 7.3.3).
7.3.2 Entgegen der Rekurrentin ergibt sich die behauptete Unzulässigkeit
einer Aussetzung der Waldabstandslinie sodann nicht bereits aufgrund des
Umstands, dass für letztere bei ihrer Festsetzung bzw. Anpassung im Jahr 1995
die konkreten Verhältnisse abschliessend berücksichtigt worden wären und der
Gemeinde insofern kein «Spielraum» mehr verbliebe. Als entscheidend erweist
sich insoweit zum einen, dass aufgrund der zwischenzeitlich eingetretenen
Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse - im Sinne des Erneuerungsbedarfs
der baulichen Infrastruktur der Stiftung E.-heim - eine Anpassung der Planung an
die aktuellen Bedürfnisse nicht per se ausgeschlossen ist, soweit sie die
vorstehend (E. 7.3.1) referierten Voraussetzungen einhält. Hinzu kommt zum
andern, dass die fragliche Waldabstandslinie vor mehr als 25 Jahren festgesetzt
wurde, die entsprechende nutzungsplanerische Festlegung mithin den üblichen
Planungshorizont von 15 Jahren weit überschreitet, so dass sie selbst
unabhängig von einer Änderung der massgeblichen Verhältnisse einer
Überprüfung unterzogen werden könnte. Unter Berufung auf Art. 21 Abs. 2 des
Raumplanungsgesetzes (RPG) - wonach Nutzungspläne bei erheblicher
Änderung der Verhältnisse überprüft und nötigenfalls angepasst werden - bzw.
den Planungshorizont von 15 Jahren (vgl. bezogen auf die Festlegung von
Bauzonen Art. 15 Abs. 1 RPG) könnte demnach eine Überprüfung und
gegebenenfalls Anpassung der Waldabstandslinie erfolgen. Umso mehr muss es
grundsätzlich zulässig sein, im Rahmen eines Gestaltungsplans - mit dem
Abweichungen von der Grundordnung auch dann statuiert werden können, wenn
letztere noch nicht einer regulären Überprüfung zugänglich wäre - Festlegungen
zu treffen, mit denen die im Jahr 1995 getroffenen (vorübergehend) abgeändert
werden. (…).
7.3.3 (…) Vorauszuschicken ist sodann, dass sich die im Baubereich A
vorgesehene Ermöglichung eines einen Abstand von 15 m zum Wald
aufweisenden Gebäudes nicht von vornherein in Widerspruch zu den
entsprechenden rechtlichen Vorgaben setzt. So hat das Verwaltungsgericht
wiederholt einen Waldabstand von weniger als 10 m als (in der Regel)
ungenügend erachtet (VGr, 21. August 2014, VB.2013.00748, E. 9.4; VGr,

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21. Mai 2014, VB.2013.00291, E. 6.6, je mit weiteren Hinweisen; vgl. auch VGr,
25. August 2011, VB.2011.00083, E. 4). Der vorliegend vorgesehene Abstand
von 15 m findet sodann eine Entsprechung in § 3 der kantonalen
Waldverordnung (KWaV), wonach Bauten und Anlagen innerhalb der
Waldabstandslinie oder bei deren Fehlen innerhalb eines Waldabstandes von
15 m bewilligungspflichtig sind. Zu berücksichtigen ist insoweit auch, dass in
Gestaltungsplan und Richtprojekt verschiedene Schutzmassnahmen (wie
namentlich fehlender Aufenthaltsbereich zwischen Baubereich A und Wald sowie
Fehlen von Balkonen und Loggias im Baubereich A zum Wald hin) vorgesehen
sind, mit denen sowohl dem baupolizeilichen (Schutz der Bauten, Wohnhygiene)
als auch dem forstpolizeilichen (Schutz des Waldrandes) Gehalt der
Waldabstandsvorschriften Rechnung getragen wird.
Die Überschreitung der Waldabstandslinie im Baubereich A wird im
Erläuterungsbericht insbesondere damit begründet, bei vollumfänglicher
Einhaltung des geltenden Waldabstands wäre eine mit dem bestehenden
Hauptbau zwingend zu verbindende Erweiterung des Pflegebereichs, die zudem
noch den kommunalen Aussichtsschutz einhalten müsste, unmöglich. (…) Die
besonderen Verhältnisse lägen darin begründet, dass die Eigenart und der
öffentliche Nutzen des Bauvorhabens (Pflege- und Wohnheim für Sehbehinderte
und Blinde), die besondere Topografie, die ortsbauliche Situation sowie die
übrigen öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkungen (Aussichtsschutz)
andernorts nicht vorkämen.
Entgegen dem Dafürhalten der Rekurrentin sind die angeführten Gründe
geeignet, die Zulässigkeit der strittigen Aussetzung der Waldabstandslinie im
Lichte der in E. 7.3.1 referierten Vorgaben darzutun: Ohne weiteres einleuchtend
ist zunächst die Prämisse einer aus betrieblichen Gründen zwingend mit dem
bestehenden Hauptgebäude zu verbindenden baulichen Erweiterung des
Pflegebereichs, wobei sich im Übrigen auch das Festhalten an der genannten
Bestandesbaute als nachvollziehbar und in ortsbaulicher, ökologischer und
ökonomischer Hinsicht sinnvoll erweist. (…) Geht man entsprechend davon aus,
dass weder die Erweiterung des Pflegeheims noch der geplante Neubau mit
Alterswohnungen die südwestliche Gartenanlage beeinträchtigen sollten, so
kommen die Baubereiche - unter Berücksichtigung auch der Erschliessung des
Grundstücks im Südosten - nachgerade zwingend im nördlichen Grundstücksteil
zu liegen. (…). Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass zwar mit der geplanten
Lage des Baubereichs A in der Tat eine gewisse Riegelwirkung in Bezug auf das
L.-hölzli resultiert, zugleich aber - neben dem ohnehin im Vordergrund stehenden
Erhalt der bestehenden Gartenanlage im flachsten Teil des Grundstücks - die
Verbindung nach Süden (…) aufrechterhalten wird, bezüglich derer am
Augenschein in plausibler Weise aufgezeigt werden konnte, dass ihr hinsichtlich
Vernetzung und Biodiversität eine besondere Bedeutung zukommt.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die strittige Festlegung in Art. 4
GPV zweckmässig und aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung -
welche insbesondere auch das bei einem Waldabstand von 15 m zu erwartende
Fehlen massgeblicher Beeinträchtigungen des Waldrandes mitberücksichtigt -
gerechtfertigt ist. Damit ist zugleich gesagt, dass die Grundordnung durch die
Aussetzung der Waldabstandslinie von vornherein nicht ihres Sinngehalts

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entleert wird. Selbst wenn sodann auch das Kriterium der besonderen örtlichen
Verhältnisse als einschlägig erachtet würde, wären solche vorliegend -
insbesondere aufgrund der vorstehend referierten Verschränkung betrieblicher
Gründe (bauliche Verbindung, Erschliessung) mit dem begründeten Bedürfnis
des Erhalts der bestehenden parkartigen Gartenanlage - zu bejahen. Damit
erweist sich auch die gegen Art. 4 GPV gerichtete Rüge als unbegründet.