zh_baurekursgericht · BRKE IV Nr. 0037/1997 · 1995-02-24 · de
Natur- und Heimatschutz. Aufhebung einer zu einer Entschädigungspflicht führenden Schutzmassnahme aus finanziellen Gründen. Voraussetzungen.


BRKE IV Nr. 37/1997 vom 6. März 1997 in BEZ 1998 Nr. 6
(bestätigt mit VB.97.00055 vom 27. November 1997; dieser bestätigt mit BGE
1P.98/1998 vom 28. April 1998)
3. Im Juni 1991 wurden die streitbetroffenen Gebäude sowie die zugehörige
Parkanlage unter kommunalen Denkmalschutz gestellt. Die Schutzverfügung er-
wuchs unangefochten in Rechtskraft.
Nachdem die Grundeigentümer Entschädigungsforderungen aus materieller
Enteignung angemeldet hatten, sprach ihnen die kantonale Schätzungskommission
IV mit Entscheid vom 24. Februar 1995 eine Entschädigung aus materieller Enteig-
nung in Höhe von Fr. 3'300'000.- zu und stellte fest, den Grundeigentümern stünde
im Falle der Geltendmachung des Heimschlagsrechts eine Entschädigung in Höhe
von Fr. 6'000'000.- zu. Auch dieser Entscheid erwuchs unangefochten in Rechts-
kraft. Im Oktober 1995 erklärten die Grundeigentümer den Heimschlag der Liegen-
schaft, worauf der Stadtrat am 28. Februar 1996 beschloss, die verfügte Unter-
schutzstellung aus finanziellen Erwägungen rückgängig zu machen.
…
5. Die Schutzwürdigkeit der im Jahre 1991 unter kommunalen Denkmalschutz
gestellten Liegenschaft ist unbestritten und demnach nicht Gegenstand des vorlie-
genden Verfahrens. Strittig ist einzig, ob der Stadtrat berechtigt sei, die Unter-
schutzstellung der Liegenschaft aus finanziellen Erwägungen wieder aufzuheben.
6. a) Grundsätzlich sind auch Verwaltungsverfügungen, mit denen Objekte des
Natur- oder Heimatschutzes unter Schutz gestellt worden sind (§ 203 in Verbindung
mit § 205 lit. c PBG), widerrufbar, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind
(vgl. dazu Alfred Kölz, Kommentar zum VRG, Zürich 1978, N 44 sowie NN 53, 55
und 56 zu § 20 VRG).
b) Die Initiative zur Abänderung einer Verfügung kann von den Behörden oder
vom betroffenen Bürger ausgehen. Die Zulässigkeit einer nachträglichen Änderung
beurteilt sich beim Fehlen einer ausdrücklichen Normierung aufgrund einer Interes-
senabwägung, bei welcher das Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven
Rechts dem (nicht nur privaten) Interesse an der Rechtssicherheit und dem Vertrau-
ensschutz gegenüber zu stellen ist. Dabei erscheint die Änderung einer belastenden
Verfügung zugunsten des Betroffenen zumindest aus dessen Sicht in aller Regel
unbedenklich und läuft dem Vertrauensschutz und dem privaten Interesse an der

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Rechtssicherheit kaum zuwider.
c) Als Grundvoraussetzung für die Rücknahme einer Verfügung wird in Lehre
und Rechtsprechung fast durchwegs die Fehlerhaftigkeit, d.h. Rechtswidrigkeit der
Anordnung genannt. Eine blosse Unzweckmässigkeit oder eine Änderung der
Rechtsauffassung genügt nicht. Die Fehlerhaftigkeit kann dabei ursprünglich oder
nachträglich durch eine Änderung der massgebenden Sachumstände oder Normen
eingetreten sein. Ist eine Verfügung nach Durchführung eines eingehenden Ermitt-
lungs- und Einspracheverfahrens ergangen, müssen gewichtige öffentliche Interes-
sen vorliegen, damit eine Änderung gerechtfertigt erscheint (vgl. hiezu Max Imbo-
den/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel und Stutt-
gart 1976, Bd I, Nr. 41 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, Zürich 1990, N. 764 ff.). Daraus folgt, dass der Stadtrat die Un-
terschutzstellung des Streitobjektes durch eine neue Verfügung aufheben kann, so-
fern sich seither die zugrundeliegenden Normen oder die massgeblichen Sachum-
stände geändert haben und — in Anbetracht der Tatsache, dass Unterschutzstel-
lungsverfügungen ein eingehendes Ermittlungsverfahren vorangeht — gewichtige
öffentliche Interessen für eine Aufhebung sprechen.
7. a) Der Stadtrat beruft sich ausschliesslich auf eine Änderung der tatsächli-
chen Verhältnisse, indem er vorbringt, die finanzielle Lage der Stadt habe sich seit
1991 drastisch und in unvorhersehbarem Masse verschlechtert. Es ist demnach zu-
nächst zu prüfen, ob finanzielle Aspekte für die Frage der Unterschutzstellung
grundsätzlich massgebend sein können. Wäre dies nicht der Fall, könnte eine
schlechtere finanzielle Lage der Stadt zum vornherein nicht als Änderung der vorlie-
gend relevanten, tatsächlichen Verhältnisse betrachtet werden.
b) Bei der Unterschutzstellung einer Baute oder einer Liegenschaft hat die zu-
ständige Behörde als erstes — sofern nötig unter Beizug von Fachleuten — die
denkmalpflegerische Bedeutung des Objektes abzuklären; anschliessend ist zu prü-
fen, ob die denkmalpflegerische Bedeutung das Objekt zum «wichtigen Zeugen» im
Sinne von § 203 lit. c PBG mache und ob es als solcher zu erhalten sei, das heisst,
ob das Schutzinteresse gegenüber entgegenstehenden öffentlichen oder privaten
Interessen überwiege. Bei dieser umfassenden Interessenabwägung kann das
Bestreben, finanzielle Entschädigungsfolgen zu vermeiden, durchaus als öffentli-
ches Anliegen in die Betrachtung einbezogen werden (vgl. etwa VB 94/0072, VB
92/0093 in RB 1992 Nr. 62, VB 91/0125 + 0140 sowie VB 88/0183).
Die finanzielle Lage des Gemeinwesens bildet daher Teil der für die Entscheid-
findung relevanten, tatsächlichen Verhältnisse. Dies bedeutet, dass eine Ver-
schlechterung der finanziellen Lage zu einer Änderung der massgebenden Sachum-
stände führen kann.
c) Wie die Vorinstanz ausführt und wie die eingereichten Jahresrechnungen
dokumentieren, hat sich die finanzielle Lage der Stadt seit 1991 in der Tat deutlich
verschlechtert. In Anbetracht der relativ kurzen Zeitspanne von 5 Jahren und ange-
sichts der Jahresrechnung 1991, welche bereits einen Aufwandüberschuss von über
16 Mio. Franken und Passivzinsen in Höhe von knapp 28 Mio. Franken aufwies, er-
scheint jedoch eher zweifelhaft, ob die eingetretene Verschlechterung nicht bereits
im Zeitpunkt der Unterschutzstellung absehbar und damit schon in die Interessen-

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abwägung einzubeziehen gewesen wäre. In diesem Falle könnte die heutige finan-
zielle Situation wohl nicht mehr herangezogen werden, um die Aufhebung der Un-
terschutzstellung zu rechtfertigen. Diese Frage kann indessen offen bleiben, da sie,
wie zu zeigen sein wird, für den Verfahrensausgang ohne Belang ist.
8. a) Wie bereits dargelegt, ist eine Änderung von Verfügungen, denen ein ein-
gehendes Ermittlungsverfahren vorausging, aus Gründen der Rechtssicherheit und
des Vertrauensschutzes nur bei Vorliegen gewichtiger öffentlicher Interessen zuläs-
sig. Das Interesse an der Sicherstellung eines ausgeglichenen oder wenigstens
tragbaren Finanzhaushaltes einer Gemeinde kann nicht zum vornherein als uner-
heblich bezeichnet werden. Zudem können an das Vorliegen gewichtiger öffentlicher
Interessen dann keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden, wenn aus der
Sicht der betroffenen Privaten einer Aufhebung der Unterschutzstellung weder der
Vertrauensschutz noch die Rechtssicherheit ernstlich entgegenstehen, wie dies der
Fall ist, wenn sie durch die Entlassung aus der Schutzmassnahme in aller Regel be-
günstigt würden. Auch unter diesen Aspekten kann somit nicht gesagt werden, dass
die Aufhebung der Unterschutzstellung nicht zulässig wäre.
b) Da vorliegend weder die denkmalpflegerische Bedeutung der streitbetroffe-
nen Liegenschaft noch deren wichtige Zeugenfunktion umstritten sind und da sich
auch die privaten Interessen der Betroffenen nicht in relevantem Masse geändert
haben, erübrigt sich eine erneute Überprüfung dieser Aspekte. Daran vermag auch
nichts zu ändern, dass die streitbetroffene Liegenschaft neu im Bereich einer Pla-
nungszone liegt, weil dadurch zwar wohl allenfalls der Weiterbestand der Grünflä-
che, nicht jedoch jener der unbestrittenermassen ebenso schutzwürdigen Gebäude
gesichert wäre. Wie die Vertreterin der Stadt anlässlich des Lokaltermins ausführte,
wäre die Unterschutzbelassung der Gebäude bei gleichzeitiger Entlassung des da-
zugehörigen Parks aufgrund des offensichtlichen Ensemblecharakters der streitbe-
troffenen Liegenschaft nicht glaubwürdig. Das Gleiche muss aber zweifelsfrei auch
umgekehrt gelten.
c) Somit bleibt zu prüfen, ob die im Jahre 1991 vorgenommene Interessenab-
wägung anders hätte ausfallen müssen, wenn die finanziellen Interessen des Ge-
meinwesens unter Zugrundelegung der heutigen finanziellen Situation in die Beurtei-
lung mit einbezogen worden wären.
Dies ist nicht der Fall: Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass der Entscheid
über die Unterschutzstellung nur gestützt auf eine Gesamtwertung erfolgen und dem
wichtigen bundesrechtlichen Anliegen des Natur- und Heimatschutzes nicht zuwider-
laufen darf. Je bedeutender die Zeugeneigenschaft und damit die Schutzwürdigkeit
eines Objektes, desto schwerwiegender müssen gegenläufige Interessen – wie etwa
das finanzielle Interesse des Gemeinwesens – sein, damitauf eine Unterschutzstel-
lung verzichtet werden darf. So hielt denn auch das Verwaltungsgericht zu Recht
fest (VB 94/0072), wenn einem Objekt ein hoher Grad von Schutzwürdigkeit zukom-
me, dürften die finanziellen Überlegungen der Gemeinde nicht ausschlaggebend
sein. In einem ähnlich gelagerten Fall, in welchem allerdings das bundesrechtliche
Anliegen an der Einhaltung der Planungsgrundsätze gegenüber dem finanziellen In-
teresse einer Gemeinde abzuwägen war, kam das Bundesgericht zum Schluss, ers-
teres überwiege, sofern durch die der Gemeinde daraus erwachsende finanzielle
Verpflichtung (in Form zu leistender Entschädigung aus materieller Enteignung)

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nicht eine notstandsähnliche Situation entstünde (vgl. BGE 107 la 240 ff.). Unab-
hängig davon, ob dem Natur- und Heimatschutz eine ebenso grosse Bedeutung zu-
gemessen werde, wie der Einhaltung von Planungsgrundsätzen, verdeutlicht dieser
Entscheid, dass finanzielle Überlegungen, welche einem ausgewiesenen, bedeuten-
den Anliegen des Bundesrechts entgegenstehen, diesem nur in speziell begründe-
ten, finanziell gravierenden Situationen vorgehen können.
Solche Gründe liegen hier entgegen der Ansicht der Rekursgegner keinesfalls
vor. Die von der Stadt im Heimschlagsfall zu erbringende Summe beläuft sich auf 6
Mio. Franken. Der Gesamtaufwand der Stadt betrug im Jahre 1995 total zirka 878
Mio. Franken bzw. nach Abzug interner Verrechnungen bereinigt zirka 760 Mio.
Franken und wird gemäss Voranschlag 1996 total zirka 912 Mio. Franken bzw. be-
reinigt zirka 785 Mio. Franken betragen. Diese Beträge machen deutlich, dass eine
zusätzliche Verpflichtung von 6 Mio. Franken (weniger als 0,8 % des bereinigten
Gesamtaufwandes), denen zudem ein nicht unbeträchtlicher Gegenwert in Form des
streitbetroffenen Grundstücks gegenübersteht (gemäss kantonaler Schätzungskom-
mission im Jahre 1995 mit 2,7 Mio. Franken beziffert), zwar nicht vernachlässigbar
und möglicherweise finanzpolitisch nicht opportun, jedoch in keiner Weise von derart
einschneidenden Konsequenzen für den Finanzhaushalt der Stadt ist, dass das fi-
nanzielle Interesse überwiegen würde. Auf keinen Fall kann gesagt werden, durch
die zu erbringende Summe von 6 Mio. Franken werde die Stadt in eine auch nur an-
nähernd finanziell schwerwiegende oder gar notstandsähnliche Situation geraten.
Würde bereits in einem solchen Fall das finanzielle Interesse des Gemeinwesens
schwerer gewichtet als das Interesse an der Erhaltung des unzweifelhaft bedeuten-
den Natur- und Heimatschutzobjektes, bestünde angesichts der schlechten Finanz-
lage vieler Gemeinwesen die erhebliche Gefahr, dass inskünftig zahlreiche Schutz-
objekte, für welche das Heimschlagsrecht geltend gemacht wird oder geltend ge-
macht werden könnte, aus dem Schutz entlassen bzw. gar nicht erst unter Schutz
gestellt würden. Damit würde jedoch die Durchsetzung des bundesrechtlich veran-
kerten Auftrages zum Schutz von Natur- und Heimatschutzobjekten auf unhaltbare
Weise erschwert. Es bestünde namentlich auch die Gefahr, dass ausgerechnet
wertvolle Schutzobjekte oder solche mit grösseren Freiflächen nicht mehr genügend
konsequent von Schutzmassnahmen erfasst würden, was mit dem Institut des Natur-
und Heimatschutzes unvereinbar wäre.
d) Es ist demnach angesichts der unbestrittenermassen wichtigen Zeugenfunk-
tion der streitbetroffenen Liegenschaft davon auszugehen, dass die Interessenab-
wägung trotz der geänderten finanziellen Lage der Stadt auch heute erneut zuguns-
ten der Unterschutzstellung ausfallen müsste. Dies um so mehr, als gemäss Anga-
ben des Stadtrates bislang in der Stadt kein vergleichbares Objekt unter Schutz ge-
stellt (und entschädigt) wurde.
9. Zusammenfassend ist der angefochtene Beschluss in Gutheissung des Re-
kurses aufzuheben.