zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0124/2019 · 2019-10-10 · de
Zonenkonformität. Wohnanteilsvorschriften. Anrechnung von Alters- und Pflegewohnungen zur Wohnnutzung.

Geplant war die Erstellung eines Wohn- und Geschäftshauses samt eines Alters- und Pflegezentrums sowie sechs Mehrfamilienhäusern mit einer gemeinsamen Tiefgarage. Die kommunale Baubehörde verweigerte die Baubewilligung für das Alters- und Pflegezentrum mit der Begründung, dass gemäss Bau‑ und Zonenordnung ein Wohnanteil von 75 % vorgeschrieben sei, betreutes Alterswohnen und der Betrieb eines Pflegeheims indes den Charakter eines Dienstleistungsbetriebs aufwiesen, welcher nicht der Wohnnutzung zugerechnet werden könne. Dadurch war der einzuhaltende Wohnanteil nach Auffassung der Baubehörde unterschritten. Das Baurekursgericht verwarf diese Auffassung und hob den diesbezüglichen Entscheid in Gutheissung des Rekurses auf.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
G.-Nr. R4.2019.00054
BRGE IV Nr. 0124/2019
Entscheid vom 10. Oktober 2019
Mitwirkende Abteilungspräsident Reto Philipp, Ersatzrichter Daniel Dittli, Baurichter Urs
Hany, Gerichtsschreiber Christoph Forster
in Sachen Rekurrentin
B., […]
vertreten durch […]
gegen Rekursgegner
Gemeinderat X, […]
vertreten durch […]
betreffend Gemeinderatsbeschluss vom 11. März 2019; Baubewilligung bzw. teilweise
Bauverweigerung für Überbauung S., […]
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 11. März 2019 erteilte der Gemeinderat X der B. die
baurechtliche Bewilligung für die Überbauung S. auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 1 […] in X und verweigerte diese in Bezug auf die projektierte Nut-
zung des Gebäudes 5A/5B als Alters- und Pflegezentrum.
Gleichzeitig wurden die kantonalen Bewilligungen gemäss der Gesamtver-
fügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 31. Oktober 2018 eröffnet.
B.
Gegen diesen Entscheid erhob die Rekurrentin mit Eingabe vom 17. April
2019 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich mit
den folgenden Anträgen:
"1. Es sei die vorinstanzliche teilweise Bauverweigerung, mit welcher der
Rekurrentin die von ihr beantragte Errichtung und Nutzung der Gebäu-
de 5A/5B verweigert wird, d.h. Dispositiv Ziff. 1 Abs. 1 des vorinstanzli-
chen baurechtlichen Entscheides, vollumfänglich aufzuheben und der
Rekurrentin die Baubewilligung für die mit Baugesuch […] beantragte
Errichtung und Nutzung der Gebäude 5A/5B als Pflege- und Alters-
wohnungen zu erteilen.
2. Eventualiter sei Dispositiv Ziff. 1 Abs. 1 des vorinstanzlichen baurecht-
lichen Entscheides insoweit aufzuheben, als damit die Ausführung der
durch den vorinstanzlichen baurechtlichen Entscheid erteilten Baube-
willigung für das übrige Bauprojekt unter den Vorbehalt der Einreichung
und Genehmigung eines angepassten Baugesuchs für die Gebäude
5A/5B einschliesslich der erforderlichen Abstellplätze für Fahrzeuge
gestellt wird, und es sei die Ausführung der Baubewilligung für das üb-
rige Bauprojekt infolgedessen ohne einen solchen Vorbehalt zu erlau-
ben.
3. Subeventualiter sei die teilweise Bauverweigerung, d.h. Dispositiv
Ziff. 1 Abs. 1 des vorinstanzlichen baurechtlichen Entscheides, aufzu-
heben und die Angelegenheit zur erneuten Entscheidung unter Aus-
stand des Gemeindepräsidenten der Vorinstanz […] an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, einschliesslich MWST
von 7,7%, zulasten des Rekursgegners."
R4.2019.00054 Seite 2

C.
Mit Verfügung vom 18. April 2019 wurde der Rekurseingang vorgemerkt
und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Eingabe vom 15. Mai 2019 beantragte die Vorinstanz die Abweisung
der Rekursanträge 1, 3 und 4, soweit darauf einzutreten sei, sowie die Be-
urteilung von Antrag 2 in einem separaten Entscheid oder in einer separa-
ten Dispositivziffer; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Rekurrentin.
E.
Mit Replik vom 7. Juni 2019 hielt die Rekurrentin an ihren Anträgen fest und
stellte zusätzlich den prozessualen Antrag, dass der Antrag der Vorinstanz,
wonach über Antrag 2 der Rekurrentin im Rahmen eines Teilentscheides
oder in einer separaten Dispositivziffer zu entscheiden sei, abzuweisen sei,
soweit darauf einzutreten sei. In ihrer Duplik vom 27. Juni 2019 hielt die Vo-
rinstanz an ihren Anträgen fest.
F.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für den Entscheid erforderlich,
in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
R4.2019.00054 Seite 3

Es kommt in Betracht:
1.
Die Rekurrentin ist als Eigentümerin des streitbetroffenen Grundstücks und
als Adressatin des angefochtenen Beschlusses im Sinne von § 338a des
Planungs- und Baugesetzes (PBG) ohne Weiteres zur Rekurserhebung le-
gitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
den Rekurs einzutreten.
2.
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 1 liegt in der Wohnzone W3.5 gemäss der
Bau- und Zonenordnung der Gemeinde X (BZO) sowie im Perimeter des
privaten Gestaltungsplans U. Die Rekurrentin beabsichtigt darauf die Er-
stellung der Arealüberbauung S., welche ein Wohn- und Geschäftshaus,
ein Alters- und Pflegezentrum sowie sechs Mehrfamilienhäuser mit einer
gemeinsamen Tiefgarage umfasst. Geplant sind total 291 Miet-, 94 Alters-
und 40 Pflegewohnungen. Die Alters- und Pflegewohnungen sind in den
Gebäuden 5A/5B geplant und sollen durch die S. AG betrieben werden.
3.
Im baurechtlichen Entscheid vom 11. März 2019 erteilte die Vorinstanz dem
Bauprojekt grundsätzlich die Bewilligung, verweigerte jedoch in Dispositiv-
ziffer 1 Abs. 1 die Bewilligung für die projektierte Nutzung der Gebäude
5A/5B als Alters- und Pflegezentrum. Die Vorinstanz stellte zudem die Aus-
führung des übrigen Bauprojekts unter den Vorbehalt der Genehmigung
des in Bezug auf die unzulässige Nutzung als Alters- und Pflegezentrum
angepassten Baugesuchs.
4.
Die Vorinstanz begründet ihre Verweigerung der Nutzung der Gebäude 5A
und 5B als Alters- und Pflegezentrum im Wesentlichen damit, dass in der
Zone W3.5 […] gemäss Ziff. 5.6 BZO ein Wohnanteil von 75 % vorge-
schrieben sei. Dieser Wohnanteil gelte für jedes einzelne Gebäude. Betreu-
tes Alterswohnen und der Betrieb eines Pflegeheims wiesen den Charakter
R4.2019.00054 Seite 4

eines Dienstleistungsbetriebs auf. Dieser könne nicht der Wohnnutzung
zugerechnet werden. Dadurch werde der vorgeschriebene Wohnanteil un-
terschritten, weshalb die projektierte Nutzung der Gebäude 5A/5B als Al-
ters- und Pflegezentrum nicht bewilligungsfähig sei. Die unzulässige Nut-
zungsweise beschlage rund einen Drittel des gesamten für die Wohnnut-
zung projektierten Bauvorhabens. Das Bauprojekt widerspreche insoweit
auch dem Gestaltungsplan und damit Ziff. 5.7 BZO, wonach die prioritäre
Nutzung Wohnen sei.
5.1.
Die Vorinstanz bringt im Einzelnen vor, sie anerkenne, dass den Alters-
wohnungen nicht per se die Wohnnutzung abzusprechen sei. So heisse es
im angefochtenen Beschluss auch nur, dass "betreutes Alterswohnen" den
Charakter eines Dienstleistungsbetriebs aufweise. Es gehe bezüglich der
Alterswohnungen auch nicht darum, dass deren Bewohner nicht von einer
externen Spitex Pflegeleistungen beziehen sollten. Es stünden vorliegend
jedoch die projektierten Alterswohnungen im betrieblichen und baulichen
Zusammenhang mit dem Pflegezentrum und den Pflegewohnungen. Auf-
grund der Bauunterlagen sei daher eine scharfe Abgrenzung nicht möglich.
Die Vorinstanz habe daher die Alters- und Pflegewohnungen im betriebli-
chen Gesamtzusammenhang des Pflegezentrums gesehen (act. 8, Rz 32).
Die gesamte Fläche der Alterswohnungen wie auch der Pflegewohnungen
und die dazugehörigen Dienstleistungsflächen seien daher nicht der Wohn-
nutzung im Sinne der BZO zugerechnet worden.
Einschränkend hält die Vorinstanz dann jedoch vernehmlassungsweise
fest, dass jedenfalls der Betrieb des Pflegezentrums mit 40 Pflegewohnun-
gen gegen die Nutzungsvorschriften bzw. den vorgeschriebenen Wohnan-
teil der BZO verstosse. Der Vorinstanz komme bei der Frage, was der
Wohnnutzung zugeordnet werde, ein erheblicher Entscheidungsspielraum
zu. Die Vorinstanz hält dazu unter Verweis auf Art. 14 ff. des Raumpla-
nungsgesetzes (RPG) fest, dass der Begriff der Wohnzone nicht vom Bun-
desrecht bestimmt werde. Die (kantonale) Bestimmung gemäss § 52 PBG
bestimme, dass Wohnzonen gemäss Abs. 1 in erster Linie für Wohnbauten
bestimmt und gemäss Abs. 3 mässig störende Betriebe in den Wohnzonen
gestattet seien, wo die Bau- und Zonenordnung sie zulasse. Die BZO der
Gemeinde X bestimme, dass in allen Wohnzonen nicht störende Betriebe
R4.2019.00054 Seite 5

zulässig seien (Ziff. 5.5 Abs. 1 BZO). Zudem unterscheide die kommunale
BZO zwischen Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung und solchen, in wel-
chen auch mässig störende Betriebe zulässig seien (Ziff. 5.5 Abs. 2 und 3
BZO). Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts seien Ge-
meinden in Sachbereichen autonom, wo das kantonale Recht diese nicht
abschliessend ordne, sondern teilweise oder ganz der Gemeinde zur Rege-
lung überlasse und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit
einräume. Auch bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des kan-
tonalen Rechts komme der Vorinstanz eine relativ erhebliche Entschei-
dungsfreiheit zu, wenn der erstinstanzliche Vollzug des kantonalen Rechts
der Gemeinde übertragen sei und zudem die Art der geregelten Materie für
ein kommunales Selbstbestimmungsrecht Raum lasse.
§ 52 PBG enthalte den unbestimmten Rechtsbegriff "Wohnzone". Es lasse
sich zwar nicht von der Hand weisen, dass auch bei einem Pflegeheim be-
züglich dessen Bewohner eine mit der gewöhnlichen Wohnnutzung ver-
gleichbare Nutzungsweise vorliege, doch stelle ein Pflegeheim samt dazu-
gehörigen Einrichtungen einen Dienstleistungsbetrieb dar und diene den
Angestellten nicht zur Wohnnutzung. Eine gemischte Nutzweise mit Pfle-
geheim und Alterswohnungen sei jedoch nicht dem Wohnanteil anzurech-
nen, da Ziff. 5.7 BZO eine prioritäre Nutzung zum Wohnen verlange. Die
zutreffende, ohne Weiteres vertretbare und durch die Gemeindeautonomie
geschützte Auslegung von Ziff. 5.7 in Verbindung mit Ziff. 5.6 BZO ergebe
damit, dass der Betrieb des Pflegeheims mit den 40 Pflegewohnungen
nicht als Wohnnutzung im Sinne der genannten Bestimmungen gelten kön-
ne.
5.2.
Wohnzonen sind gemäss § 52 Abs. 1 PBG in erster Linie für Wohnbauten
bestimmt. In diesen Zonen kommt dem Wohnen der Vorrang zu, was sich
nicht nur im eigentlichen Zonenzweck äussert, sondern auch in der Ausge-
staltung und der Lage der Zone, aber auch in der Bauweise und der Nut-
zung der Bauten sowie in einem weitgehenden Immissionsschutz (Chris-
toph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs-
und Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, Bd. 2, S. 974). Zweck von § 52
Abs. 1 PBG ist es in erster Linie, der Zweckentfremdung von Wohnraum
entgegenzusteuern (VB.2015.00001 vom 19. August 2015, E. 2.2;
VB.2013.00289 vom 11. Juli 2013, E. 4.1).
R4.2019.00054 Seite 6

Der Begriff der "Wohnbauten", für welche gemäss § 52 Abs. 1 PBG Wohn-
zonen in erster Linie bestimmt sind, schliesst auch diejenigen Bauten ein,
die zum Wohnen nötig sind bzw. dazu gebraucht werden. Neben den ei-
gentlichen Wohnräumen gehören dazu etwa auch Garagen, Fahrradunter-
stände oder Gartenhäuser. Eine Wohnbaute dient dann dem Wohnen,
wenn sie bestimmungsgemäss dem wohnbezogenen Aufenthalt von Men-
schen dienen soll. Dies trifft nicht nur auf gewöhnliche Wohnhäuser mit
Wohnungen zu, sondern etwa auch auf Unterkünfte für Asylsuchende
(VB.2013.00289 vom 11. Juli 2013, E. 4.2 m.w.H. auch auf die Rechtspre-
chung in anderen Kantonen; BRKE IV Nr. 0051/2003 vom 3. April 2003;
BRKE III Nr. 75/2004 vom 19. Mai 2004), aber auch etwa auf Kindertages-
stätten (BGr 1C_148/2010 vom 6. September 2010, E. 2.2.5) und fraglos
auch auf Alterswohnungen, bei welchen allfällig bezogene Spitexleistungen
– sei es, dass diese von einer Spitex-Institution ausserhalb oder innerhalb
des gleichen Gebäudes bezogen werden – eine höchstens untergeordnete
Rolle spielen. Es handelt sich hierbei in erster Linie um auf die Bedürfnisse
betagter Menschen zugeschnittene Wohnungen, welche diesen Menschen
zum dauernden wohnbezogenen Aufenthalt dienen.
Es kann damit festgehalten werden, dass die Alterswohnungen zur für
Wohnzwecke genutzten Geschossfläche zu zählen sind. Dass die Alters-
wohnungen aufgrund der Bauunterlagen nicht vom Pflegeheim abgrenzbar
sein sollen, erweist sich beim Blick in dieselben als nicht nachvollziehbar
(act. 9.13-9.16; act. 5.36; act. 14.4). Auch beim erstellten Bau wird die
räumliche Trennung erkennbar sein (act. 5.16).
5.3.
Auch ein Pflegeheim dient dem wohnbezogenen Aufenthalt von Menschen,
wobei hier die angebotene Pflegedienstleistung einen wesentlichen Be-
standteil des Wohnens dieser Bewohner bzw. die Inanspruchnahme der
Pflegedienstleistungen eine wesentliche Bedingung für die Vermietung die-
ser Wohnungen darstellt. Umgekehrt sind die Bewohner von Pflegeheimen
aber auch auf die entsprechenden Pflegedienstleistungen angewiesen, um
den wohnbezogenen und dauernden Aufenthalt überhaupt wahrnehmen zu
können. Die Dienstleistungen eines Pflegeheims gehen in der Regel denn
auch nicht darüber hinaus, älteren, in der Selbstversorgung eingeschränk-
ten Personen das Wohnen zu ermöglichen, und dienen allein diesem
Zweck. Anders verhält sich dies etwa in Spitälern, wo die Pflegedienstleis-
R4.2019.00054 Seite 7

tung nicht dem Wohnen, sondern dem Heilungszweck dient, gleich aber
etwa in einem Heim für geistig oder körperlich behinderte Menschen oder in
einem Kinderheim. Dauernd auf Pflegedienstleistungen angewiesenen
Menschen kann kaum abgesprochen werden, dass sie an ihrem dauernden
Aufenthaltsort wohnen. Hauptzweck ist in diesen Fällen das Wohnen und
nicht die dazu benötigte Unterstützung bzw. Dienstleistung. Die Heimfläche
dient den Heimbewohnern wie eine normale Wohnung zum dauernden
Aufenthalt. Es handelt sich deshalb auch bei einem Pflegeheim um eine
Wohnnutzung. Gewisse, nicht der Wohnnutzung, sondern dem Betrieb des
Pflegeheims dienende Flächen können bei enger Auslegung des Begriffs
"Wohnnutzung" aber als zonenkonforme, nicht störende gewerbliche Nut-
zung gesehen werden. Dazu zählen Dienstleistungsflächen wie etwa die
Zimmer des Pflegepersonals, die Cafeteria oder die Büroräumlichkeiten.
Der Ermessensspielraum, der den kommunalen Behörden bei der Anwen-
dung ihres eigenen kommunalen Rechts zusteht, ist zwar, wie die Vor-
instanz ausführt, in der Tat vergleichsweise gross. Dieser Grundsatz kommt
jedoch nur dort zum Tragen, wo eine Ermessensausübung überhaupt an-
gebracht ist bzw. sich nicht aufgrund des Gesetzmässigkeitsprinzips verbie-
tet, wo also entweder der kommunale Gesetzgeber den Verwaltungsbehör-
den bewusst einen Entscheidungsspielraum einräumen wollte oder wo sich
aufgrund von unbestimmten Rechtsbegriffen, Unklarheiten oder Unvoll-
ständigkeiten die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm ergibt. Ziff. 5.6 und
Ziff. 5.7 BZO, auf welche sich die Vorinstanz beruft, lassen indessen keine
Fragen bezüglich des Begriffs der Wohnnutzung offen. Die Definition des
Begriffs der Wohnnutzung bestimmt sich nach Massgabe des kantonalen
Rechts. Es rechtfertigt sich vorliegend auch keine enge Auslegung des Be-
griffs "Wohnen", welche es allenfalls erlauben würde, Pflegewohnungen
nicht unter die Wohnnutzung zu subsumieren. Namentlich handelt es sich
vorliegend nicht etwa um eine Kernzone, in welcher die BZO gemäss
Ziff. 2.5 Abs. 1 zu Wohnzwecken lediglich "Wohnungen" zulässt und der
Begriff des Wohnens im Hinblick auf den Zonenzweck entsprechend eng
ausgelegt werden darf (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, Bd. 2, S. 975 f.). Viel-
mehr handelt es sich bei der Wohnzone W3.5 […], welche direkt an die […]
Zone für öffentliche Bauten und auf der anderen Seite an das Gemeinde-
haus angrenzt, um eine Zone, die einen minimalen Anteil der für Wohn-
zwecke genutzten Geschossfläche von jedenfalls 75 % verlangt und damit
neben dem Wohnen auch Flächen für nicht störende Betriebe vorsieht
R4.2019.00054 Seite 8

(Ziff. 5.6 Abs. 1 BZO). Der kommunale Gesetzgeber hat nicht zuletzt für
das Areal U. bei dessen Einzonung eine Arealüberbauung mit entspre-
chender Gestaltungsplanpflicht vorgesehen (Ziff. 5.7 BZO). Eine Areal-
überbauung charakterisiert sich regelmässig durch grossvolumige, moder-
nere Gebäude, in welchen neben gewöhnlichen Wohnungen auch Alters-
und Pflegewohnungen untergebracht werden können, ohne den Charakter
und Zweck der Zone zu beeinträchtigen bzw. gerade um das Areal mit der
Durchmischung von jung bis alt aufzuwerten.
Zusammengefasst kann festgehalten werden, dass Alters- wie Pflegewoh-
nungen bzw. ein Pflegeheim als Wohnnutzung gelten und damit Geschoss-
flächen im Sinne von Art. 5.6 Abs. 1 BZO zu Wohnzwecken nutzen. Für die
enge Auslegung des Begriffs "Wohnzwecke" durch die Vorinstanz besteht
kein Raum.
Damit würde das Bauprojekt selbst die in der Auslegung der Vorinstanz
gemäss BZO geforderte Wohnnutzung von 75 % pro Gebäude (act. 13
Rz 20 und act. 14.3) erfüllen. Der Rekurs ist schon aus diesem Grunde
gutzuheissen. Wie im Folgenden zu zeigen sein wird, bezieht sich der in
der BZO geforderte Mindestwohnanteil jedoch nicht auf jedes einzelne Ge-
bäude.
6.1.
Die Rekurrentin ist der Meinung, dass Ziff. 5.7 BZO, welche Bestimmung
eine Gestaltungsplanpflicht für die Wohnzone W3.5 […] vorschreibt und
gleichzeitig festhält, dass prioritäre Nutzung das Wohnen sei, Ziff. 5.6 BZO
vorgehe. Es müsse daher auf dem Areal U. lediglich eine mehrheitliche, al-
so über 50%ige Wohnnutzung eingehalten werden, welche auch nicht in
jedem einzelnen Gebäude, sondern über das ganze Areal gesehen einge-
halten werden müsse (act. 2, Rz 36).
Die Vorinstanz hingegen vertritt die Auffassung, Ziff. 5.6 BZO schreibe vor,
dass in Wohnzonen ohne Gewerbeerleichterung, wozu auch die Wohnzone
W3.5 gehöre, die für Wohnzwecke genutzte Geschossfläche mindestens
75 % betragen müsse. Für die Wohnzone W3.5 […] schreibe Ziff. 5.7 BZO
als prioritäre Nutzung das Wohnen vor, womit die kommunale BZO zum
Ausdruck bringe, dass das gesamte in der Wohnzone W3.5 gelegene Areal
R4.2019.00054 Seite 9

mit der Wohnnutzung dienenden Gebäuden bebaut werden solle. Es solle
mithin nicht eine Bebauung entstehen, in welcher einzelne Gebäude für
nicht störende (Dienstleistungs-)Betriebe entstünden. Es heisse denn auch
im erläuternden Bericht zum privaten Gestaltungsplan, dass die Rekurren-
tin das Areal als "hochwertige Wohnüberbauung mit einem geringen Ge-
werbeanteil" entwickeln wolle. Im Richtprojekt werde ebenfalls betont, dass
es sich beim Areal U. um eine Wohnsiedlung handle. Im Erdgeschoss sei-
en daher in erster Linie Wohnungen angesiedelt; zur R.-Strasse hin und
entlang des Vorplatzes seien im Erdgeschoss Dienstleistungsflächen wie
Büro, Kleingewerbebetriebe etc. geplant. Hieraus erhelle, dass die Vo-
rinstanz Ziff. 5.7 BZO immer so verstanden habe, dass sich die prioritäre
Wohnnutzung auf die gesamte Wohnüberbauung der Wohnzone W3.5 mit
der Gestaltungsplanpflicht beziehe, womit sämtliche Gebäude des vom
Gestaltungsplan erfassten Areals Wohnzwecken dienen müssten. Ziff. 5.7
BZO statuiere daher entgegen der Meinung der Rekurrentin nicht eine Er-
leichterung der erforderlichen Wohnanteils nach Ziff. 5.6 BZO, sondern im
Gegenteil eine Erschwerung, indem in sämtlichen Gebäuden der Wohnan-
teil mindestens 75 % betragen müsse. Entsprechend habe auch keine Ver-
anlassung bestanden, diese Auslegung von Ziff. 5.7 BZO ausdrücklich in
die Bestimmungen des privaten Gestaltungsplans U. aufzunehmen, da die
zulässige Nutzweise durch die kommunale BZO verbindlich und den Ge-
staltungsplanvorschriften übergeordnet bereits abschliessend festgelegt
sei. Die Formulierung "Prioritäre Nutzung ist Wohnen" sei ein unbestimmter
Rechtsbegriff des autonomen kommunalen Rechts. Dem Baurekursgericht
stehe daher nur eine beschränkte Überprüfungsbefugnis zu, während den
zuständigen Gemeindebehörden bei deren Auslegung ein erheblicher Beur-
teilungsspielraum zukomme, so dass das Baurekursgericht eine vertretbare
Auslegung zu akzeptieren habe (act. 8, Rz. 23 ff.).
6.2.
Wie bereits erwähnt (Erw. 5.3), geht die Vorinstanz in der Einschätzung ih-
res Beurteilungsspielraums bei der Auslegung des Begriffs "Wohnnutzung"
fehl.
Auslegungsspielraum lässt die kommunale BZO hingegen bezüglich des
Verhältnisses zwischen Ziff. 5.6 BZO, welche eine Wohnnutzung von 75 %
für alle Wohnzonen ohne Gewerbeerleichterung vorschreibt, und Ziff. 5.7
BZO, welche vorschreibt, dass die Wohnnutzung auf dem in der Wohnzo-
R4.2019.00054 Seite 10

ne W3.5 gelegenen Areal U. prioritär sei. Zwar kommt dem Baurekursge-
richt als Rekursbehörde bezüglich der Auslegung unbestimmter Rechtsbe-
griffe des kommunalen Rechts sowie bei Ermessensentscheiden gestützt
auf kommunales Recht nur eine beschränkte Überprüfungsbefugnis zu,
was bedeutet, dass den zuständigen kommunalen Behörden bei der Ausle-
gung ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht. Indes hat das Baure-
kursgericht lediglich vertretbare Auslegungen zu respektieren, was vorlie-
gend nicht der Fall ist (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zü-
rich/Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 59 f.). Der Gemeindeautonomie kommt zu-
dem nicht einfach ein allgemeiner Vorrang gegenüber anderen verfas-
sungsrechtlichen Garantien zu. Das Baurekursgericht hat daher im konkre-
ten Einzelfall den auf dem Spiel stehenden Interessen, also auch dem
Rechtsschutzbedürfnis der Rekurrentin, verstärkt Rechnung zu tragen. Es
ist zwischen der Gemeindeautonomie und dem Anspruch auf wirksamen
Rechtsschutz (Art. 77 Abs. 1 der Kantonsverfassung [KV] bzw. Art. 29a der
Bundesverfassung [BV]) aufgrund der Interessenlage im Einzelfall prakti-
sche Konkordanz herzustellen (Donatsch, § 20 Rz. 67).
Gemäss dem Wortlaut von Ziff. 5.6 Abs. 1 BZO gilt, dass grundsätzlich für
alle Wohnzonen ohne Gewerbeerleichterung, zu welchen auch die Wohn-
zone W3.5 […] gehört, die für Wohnzwecke genutzte Geschossfläche min-
destens 75 % betragen muss (Abs. 1). Weder aus dem Wortlaut von
Ziff. 5.7 BZO noch aus der Systematik der BZO lässt sich hingegen ent-
nehmen, dass die Mindestquote zur Wohnnutzung auf dem Areal U. für je-
des einzelne Gebäude gelten sollte. Der unklare Wortlaut in Ziff. 5.7 BZO
("Prioritäre Nutzung ist Wohnen") kann aufgrund der Systematik, aus wel-
cher hervorgeht, dass Ziff. 5.7 BZO als lex specialis zu Ziff. 5.6 BZO gilt, so
verstanden werden, dass eine im Gestaltungsplan festgesetzte Wohnnut-
zung über das Areal gesehen mehr als 50 % der Geschossflächen betra-
gen muss. Vorliegend wurde im Gestaltungsplan jedoch keine solche
Wohnquote festgesetzt, womit wenigstens die Auslegung der Vorinstanz
als vertretbar erscheint, dass die allgemeine Mindestquote von Ziff. 5.6
BZO (75 % Wohnnutzung) greift. Nicht vertretbar ist hingegen die Ausle-
gung der Vorinstanz, dass die Mindestquote gemäss Ziff. 5.6 BZO beim
Areal U. für jedes einzelne Gebäude gelten sollte. Dafür, dass die
Wohnquote nicht für jedes einzelne Gebäude gilt, spricht auch der Wortlaut
von Ziff. 5.7 BZO, welcher einzig Vorschriften für das gesamte Gestal-
tungsplangebiet, in keiner Art und Weise jedoch für einzelne Gebäude in
R4.2019.00054 Seite 11

diesem beschreibt. Der kommunale Gesetzgeber wollte mit der offenen
Regelung der Wohnanteilsvorschrift in Ziff. 5.7 BZO wohl viel eher Raum
lassen, um im Gestaltungsplan für das Areal U. allenfalls auch einen tiefe-
ren Wohnanteil festzulegen, wobei das Areal mit der Vorschrift, dass die
Wohnnutzung prioritär sei, den Charakter eines Wohnquartiers nicht verlie-
ren sollte. Hätte der kommunale Gesetzgeber für das Areal U. eine den
Grundeigentümer stark einschränkende Wohnanteilsquote von 75 % pro
Gebäude vorgesehen, hätte er dies in Ziff. 5.7 BZO so festgehalten.
Damit kann festgehalten werden, dass für das Areal U. eine Wohnanteils-
quote von 75 % gilt. Die Auslegung der Vorinstanz, wonach diese Wohnan-
teilsquote für jedes einzelne Gebäude gelten soll, erweist sich hingegen
weder als nachvollziehbar noch als vertretbar. Damit hält das Bauvorhaben
die Wohnanteilsquote – selbst wenn die Pflegewohnungen als Dienstleis-
tungsfläche gelten würden – ein (act. 2, Rz. 51; act. 5.36). Der Rekurs ist
auch aus diesem Grunde gutzuheissen.
Zusammengefasst ist damit festzustellen, dass das Bauvorhaben die für
Wohnzwecke mindestens zu nutzende Geschossfläche von 75 %, welche
nicht für die einzelnen Gebäude, sondern für das gesamte Areal U. gilt, oh-
ne Weiteres einhält. Für die in Dispositivziffer 1 Abs. 1 der Baubewilligung
statuierte Verweigerung der projektierten Nutzung des Gebäudes 5A/5B als
Alters- und Pflegezentrum besteht kein Raum. Dementsprechend ist Dispo-
sitivziffer 1 Abs. 1 der Baubewilligung in Gutheissung des rekurrentischen
Hauptantrages aufzuheben und die Vorinstanz einzuladen, auch bezüglich
dieser Nutzung die Baubewilligung unter den allenfalls erforderlichen Ne-
benbestimmungen zu erteilen, sofern die Nutzung auch den übrigen ein-
schlägigen, allenfalls noch nicht geprüften Vorschriften entspricht. Nicht er-
forderlich ist sodann die ergänzende Einreichung eines "der zulässigen
Nutzungsweise" angepassten Baugesuches betreffend die erforderlichen
Abstellplätze für das Gebäude 5A/5B, sondern die – bislang zufolge unzu-
treffender Verneinung einer Wohnnutzung offenbar noch nicht abschlies-
send vorgenommene – erstinstanzliche Beurteilung der von der Rekurrentin
eingereichten Berechnung der Abstellplätze für das Alters- und Pflegezent-
rum durch die Vorinstanz. In diesem Sinne sind die Akten zur weiteren Be-
handlung an die Vorinstanz zurückweisen.
R4.2019.00054 Seite 12

7.1.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Vorinstanz aufzuerlegen
(§ 13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal-
tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr
nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem
bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt
wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge-
richtsgebühr in der Regel Fr. 1'000.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG;
§ 3 Abs. 3 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der
Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in:
Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 6'000.-- festzusetzen.
7.2.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte
oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der
Umtriebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
Vorliegend sind die Voraussetzungen für die Ausrichtung einer Umtriebs-
entschädigung erfüllt. Demnach ist der Rekurrentin zulasten der Vorinstanz
eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Angemessen erscheint ein Be-
trag von Fr. 2'000.--. Da die Umtriebsentschädigung pauschal festgelegt
wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusatzes von vornhe-
rein (BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56; www.bau-
rekursgericht-zh.ch).
Demgegenüber entfällt die Zusprechung einer Umtriebsentschädigung an
die Vorinstanz ausgangsgemäss von vornherein.
R4.2019.00054 Seite 13

8.
Der vorliegende Entscheid stellt einen Zwischenentscheid dar. Dessen An-
fechtbarkeit richtet sich sinngemäss nach Art. 91-93 des Bundesgerichts-
gesetzes (§ 19a Abs. 2 VRG).
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R4.2019.00054 Seite 14