zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0147/2017 · 2017-12-07 · de
Bauen ausserhalb der Bauzonen. Zweckänderungen und Erweiterung gewerblicher Bauten und Anlagen gemäss Art. 37a RPG. Naturschutz als entgegenstehendes Interesse. Bauten und Anlagen im Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung.


BRGE IV Nr. 0147/2017 vom 7. Dezember 2017 in BEZ 2020 Nr. 25
(Bestätigt mit VB.2018.00050 vom;4. Oktober 2018; dieser bestätigt mit
BGr 1C_604/2018 vom16. April 2020.)
4. Im Jahr 1946 wurde eine Baubewilligung für ein Kiessortierwerk mit zwei
Baracken in der Kiesgrube A in B erteilt. Der Betrieb wurde in den folgenden
Jahren mehrmals erweitert und angepasst. (…) Nachdem der Abbau von Kies
um 1960 und die Herstellung von Beton in den 1980er Jahren eingestellt
wurden, diente das Areal vorübergehend einem Transportunternehmen. Ab
2002 wurde die umstrittene Recyclinganlage errichtet, die bis heute in Betrieb
ist.
Die Bauherrschaft ersuchte 2016 um nachträgliche Bewilligung der zuletzt
erfolgten Umnutzung. Sie beabsichtigt zudem eine Verbesserung des
Betriebsablaufs und plant darum bauliche Änderungen an der Recyclinganlage
(…).
Das Werksgelände auf den Parzellen Kat.-Nrn. 1 und 2 befindet sich in der
Landwirtschaftszone. Im kantonalen Richtplan ist für das Gelände ein
schützenswertes Gebiet und überkommunales Naturschutzobjekt festgelegt,
das mit «Lehmgrube beim C» bezeichnet ist. Die Grube bildet seit 2001 ein
Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung und ist im betreffenden
Bundesinventar als ortsfestes Objekt Nr. ZH XXX verzeichnet. Ausserdem
gehören Teile des Geländes einem Kiesbiotop an, das im Inventar der Natur-
und Landschaftsschutzgebiete von überkommunaler Bedeutung im Kanton
Zürich (Natur- und Landschaftsschutzinventar 1980) eingetragen ist.
5. Die Vorinstanzen haben die angefochtenen Entscheide wie folgt
begründet:
Mit der Inbetriebnahme der Recyclinganlage habe sich der Zweck der
gewerblich genutzten Bauten und Anlagen auf den Bauparzellen geändert.
Sodann bildeten die geplanten baulichen Massnahmen an den Gebäuden
Assek.-Nrn. 3, 4, 5 und 6 sowie auf dem Werksgelände Erweiterungen von
zonenwidrig gewordenen gewerblichen Bauten und Anlagen. Sowohl die
Zweckänderung als auch die vorgesehenen Bauarbeiten erfüllten sämtliche
Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 37a
des Raumplanungsgesetzes (RPG) in Verbindung mit Art. 43 der
Raumplanungsverordnung (RPV). So seien alle bestehenden Bauten und
Anlagen bewilligt. Durch die Recyclinganlage seien zudem keine wesentlichen
neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstanden. Im Vergleich zum
früheren Betrieb der Kiessortier- und Betonwerke würden heute auf dem
Werksgelände kleinere Fahrzeuge eingesetzt und weniger Fahrten absolviert,
was dem Naturschutzobjekt zugutekomme. Auch falle weniger Lärm an und
werde die Luft weniger stark belastet. Es sei sodann eingeplant, eine
Bodenfläche von rund 600 m2 dem Naturschutz vorzubehalten. Damit hielten
sich die aufgewerteten und die mit dem Bauvorhaben neu versiegelten Flächen
die Waage. Ausserdem werde durch die angeordnete Einzäunung des Werks

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sichergestellt, dass im Amphibienlaichgebiet kein Gerät und Material gelagert
würde. (…)
7.1 Gemäss Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter welchen
Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen
zulässig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge
von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind. Die
entsprechenden Voraussetzungen hat der Bundesrat insbesondere in Art. 43
RPV geregelt. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung können Zweckänderungen und
Erweiterungen von zonenwidrig gewordenen gewerblichen Bauten und Anlagen
bewilligt werden, wenn sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind (lit.
a), keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstehen
(lit. b) und die neue Nutzung nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig ist
(lit. c).
Die Rekurrentinnen halten die beiden letztgenannten Voraussetzungen für
nicht erfüllt, weil die Umnutzung zur Recyclinganlage ein Biotop für Amphibien
beeinträchtige und mit der bundesrechtlichen Amphibienlaichgebiete-
Verordnung unvereinbar sei. Die insofern zuständige Baudirektion vertritt
demgegenüber die Auffassung, dass die früheren Kiessortier- und Betonwerke
für die Umwelt schädlicher gewesen seien und das Amphibienlaichgebiet bei C
stärker beeinträchtigt hätten als die bestehende Anlage, weshalb deren
Umnutzung nachträglich zu bewilligen sei.
7.2 Dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist gemäss Art.
18 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) durch
die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete
Massnahmen entgegenzuwirken. Der Bundesrat bezeichnet nach Anhören der
Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung; er bestimmt die Lage dieser
Biotope und legt die Schutzziele fest (Art. 18a Abs. 1 NHG). Die Kantone
ordnen den Schutz und den Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung;
sie treffen rechtzeitig die zweckmässigen Massnahmen und sorgen für ihre
Durchführung (Abs. 2). Der Bundesrat kann Fristen für die Anordnung der
Schutzmassnahmen bestimmen (Abs. 3).
7.3 Die Lehmgrube bei C ist ein Amphibienlaichgebiet von nationaler
Bedeutung, das im betreffenden Bundesinventar auf der Liste der ortsfesten
Objekte figuriert (Objekt Nr. ZH XXX). Die ortsfesten Objekte umfassen gemäss
Art. 2 Amphibienlaichgebiete-Verordnung (AlgV) das Laichgewässer und
angrenzende natürliche und naturnahe Flächen (Bereich A) sowie weitere
Landlebensräume und Wanderkorridore der Amphibien (Bereich B). Das
vorliegende Objekt weist im Bereich A eine Fläche von 4,6 ha und im Bereich B
eine solche von 7,9 ha auf. Das streitbetroffene Werksgelände befindet sich im
Bereich A. Dem Inventar zufolge umfasst das betreffende Amphibienlaichgebiet
grosse Bestände von Bergmolchen (Triturus alpestris), Gelbbauchunken
(Bombina variegata) und Teichfröschen (Rana esculenta), mittlere Bestände
von Fadenmolchen (Triturus helveticus), Geburtshelferkröten (Alytes
obstetricans) und Kreuzkröten (Bufo calamita) sowie kleine Bestände von
Erdkröten (Bufo bufo) und Grasfröschen (Rana temporaria). Aufgrund der
Roten Liste der gefährdeten Amphibien der Schweiz sind der Fadenmolch und

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die Erdkröte gefährdet und die Gelbbauchunke, die Geburtshelfer- sowie die
Kreuzkröte stark gefährdet (Rote Liste der gefährdeten Arten der Schweiz:
Amphibien, Bundesamt für Umwelt BAFU, 2005, S. 42, und Liste der National
Prioritären Arten, Bundesamt für Umwelt BAFU, 2011, S. 51).
7.4 Gemäss dem Schutzziel von Art. 6 AlgV sind die ortsfesten Objekte in
ihrer Qualität und Eignung als Amphibienlaichgebiete sowie als Stützpunkte für
das langfristige Überleben und die Wiederansiedlung gefährdeter
Amphibienarten ungeschmälert zu erhalten (Abs. 1). Zum Schutzziel gehören
insbesondere die Erhaltung und Förderung des Objekts als
Amphibienlaichgebiet und als Element im Lebensraumverbund sowie der
Amphibienpopulationen, die den Wert des Objekts begründen (Abs. 2 lit. a-c).
Ein Abweichen vom Schutzziel ist nur zulässig für standortgebundene
Vorhaben, die einem überwiegenden öffentlichen Interesse von ebenfalls
nationaler Bedeutung dienen (Art. 7 Abs. 1 AlgV; vgl. Art. 6 Abs. 2 NHG). Die
Kantone legen den genauen Grenzverlauf der ortsfesten Objekte fest; sie hören
dabei die Grundeigentümer und die Nutzungsberechtigten an (Art. 5 Abs. 1
AlgV). Ist die Abgrenzung noch nicht erfolgt, so trifft die kantonale Behörde auf
Antrag eine Feststellungsverfügung über die Zugehörigkeit eines Grundstücks
zu einem Objekt (Abs. 2). Weiter treffen die Kantone nach Anhören der
Grundeigentümer und der Nutzungsberechtigten die zur Erreichung des
Schutzziels geeigneten Schutz- und Unterhaltsmassnahmen (Art. 8 Abs. 1
AlgV). Die Abgrenzung der Objekte und die Schutz- und Unterhalts-
massnahmen müssen innert sieben Jahren nach Aufnahme der Objekte in das
Bundesinventar getroffen werden (Art. 9 AlgV). Solange die Kantone keine
Schutz- und Unterhaltsmassnahmen getroffen haben, sorgen sie mit
geeigneten Sofortmassnahmen dafür, dass sich der Zustand der ortsfesten
Objekte nicht verschlechtert (Art. 10 AlgV). Ausserdem sorgen sie dafür, dass
bestehende Beeinträchtigungen von Objekten bei jeder sich bietenden
Gelegenheit soweit möglich beseitigt werden (Art. 11 AlgV).
In der Vollzugshilfe zum Bundesinventar der Amphibienlaichgebiete von
nationaler Bedeutung wird erläutert, dass bei den ortsfesten Objekten der
Bereich A als Kernzone gilt und die Laichgewässer und angrenzende naturnahe
und für die Amphibien wichtige Strukturen umfasst. Dieser Bereich soll die
Fortpflanzung der Amphibien sicherstellen. Hier hat der Naturschutz strikten
Vorrang vor anderen Nutzungen. Eine Ausnahme stellen insbesondere
Nutzungen durch das Militär oder die Kieswirtschaft dar, die zur Erhaltung der
Laichgebiete beitragen. Diese Nutzungen sind für die Eignung und Erhaltung
des Amphibienlaichgebiets verantwortlich, d. h. Nutzung und Schutz laufen
parallel und die Nutzung kann mit der nötigen Rücksicht auf die Schutz-
interessen der Amphibien weitergeführt werden (besagte Vollzugshilfe,
[ehemaliges] Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL, 2002, S.
11). Da dem Naturschutz in den Bereichen A strikten Vorrang vor weiteren
Nutzungen einzuräumen ist, sind zumindest diese Flächen durch
grundeigentümerverbindliche Schutzzonen oder andere geeignete
Massnahmen zu schützen. Die zur Erhaltung und Förderung der Amphibien
notwendigen Unterhaltsmassnahmen sind in den dazugehörenden Regle-
menten festzulegen (Vollzugshilfe, S. 14).

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7.5 Die Auswirkungen der Recyclinganlage auf das Schutzobjekt bei C
sind aufgrund der Amphibienlaichgebiete-Verordnung zu beurteilen. Es ist dabei
insbesondere zu prüfen, ob mit dem Betrieb der Anlage das Schutzziel gemäss
Art. 6 AlgV erreicht wird. Wie sich aus den einschlägigen Bestimmungen der
Verordnung ergibt, lässt sich diese Frage allerdings nur dann schlüssig
beantworten, wenn der genaue Grenzverlauf des ortsfesten Objekts nach Art. 5
Abs. 1 AlgV festgelegt ist und die zur Zielerreichung geeigneten Schutz- und
Unterhaltsmassnahmen nach Art. 8 Abs. 1 AlgV bestimmt sind. Das Natur- und
Landschaftsschutzinventar 1980 vermag diesen Zweck nicht zu erfüllen, da es
weder die Schutzobjekte parzellenscharf abgrenzt noch öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkungen enthält und folgerichtig allein für die Behörden
verbindlich ist. Abgesehen von diesem Inventar und dem Verzeichnis der
national bedeutsamen Amphibienlaichgebiete bestehen jedoch zurzeit keine
Regelungen für das Schutzgebiet bei C. Daraus folgt, dass bislang weder das
Schutzobjekt abgegrenzt noch Schutzmassnahmen festgelegt worden sind. Mit
dem Verabschieden dieser Massnahmen ist der Kanton in Verzug, zumal die
Lehmgrube bei C seit dem Jahr 2001 auf der Liste der Amphibienlaichgebiete
von nationaler Bedeutung figuriert (vgl. Anhang 1 der Amphibienlaichgebiete-
Verordnung) und die in Art. 9 AlgV angesetzte Frist inzwischen vor geraumer
Zeit verstrichen ist. Dessen ungeachtet ist den Akten zufolge davon abgesehen
worden, eine Feststellungsverfügung über die Zugehörigkeit der Bauparzellen
zum Amphibienlaichgebiet nach Art. 5 Abs. 3 AlgV zu treffen.
Nachdem der Erlass der erforderlichen Ausführungsbestimmungen aus-
steht, kann zum jetzigen Zeitpunkt nicht abschliessend beurteilt werden, ob die
Umnutzung zur Recyclinganlage mit dem Schutzziel von Art. 6 AlgV in Einklang
steht oder diesem Ziel zuwiderläuft. Bereits heute lässt sich allerdings
feststellen, dass die Recyclinganlage im Gegensatz zu der einst vorhandenen
Kieswirtschaft nicht zur Erhaltung der Laichgebiete beiträgt; Nutzung und
Schutz laufen folglich nicht mehr parallel. Sodann macht der Standort der
Anlage mit einer Ausbreitung von rund 1,2 ha gut 1/4 der Fläche des Bereichs A
aus, wo der Naturschutz gemäss Weisung des zuständigen Bundesamtes
strikten Vorrang vor anderen Nutzungen haben soll. Das Werksgelände
beschlägt zudem im Norden grössere Teile des Kiesbiotops, das im Natur- und
Landschaftsschutzinventar 1980 eingetragen ist. Unter diesen Umständen ist es
daher fraglich, ob die Umnutzung zur Recyclinganlage dereinst mit der
ungeschmälerten Erhaltung des ortsfesten Objekts vereinbar sein wird. Zudem
wäre ein Abweichen vom Schutzziel nach Art. 7 Abs. 1 AlgV vorliegend nicht
zulässig, da Recyclinganlagen keinen Standort ausserhalb der Bauzonen
erfordern (Art. 24 lit. a RPG), sondern grundsätzlich innerhalb des
Siedlungsgebiets zu realisieren sind (Richtplan des Kantons Zürich,
Richtplantext Ziff. 5.7.2).
7.6 Aus alldem folgt als Zwischenergebnis, dass die Baudirektion verfrüht
zu dem Schluss kam, die Umnutzung zur Recyclinganlage sei mit den
Vorschriften des Naturschutzes vereinbar, nach Art. 43 Abs. 1 lit. b und c RPV
zulässig und dementsprechend nachträglich gutzuheissen. Die raumplanungs-
und naturschutzrechtlichen Bewilligungen sind deshalb zu Unrecht erteilt
worden, was zur Gutheissung des Rekurses und zur Aufhebung der
angefochtenen Entscheide führt.