zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0157/2023 · 2023-08-18 · de
Privater Gestaltungsplan "Areal Hardturm - Stadion" (1/2)

Der Perimeter umfasst eine Fläche von 54’619 m2auf dem Hardturm-Areal in der Stadt Zürich. Mit dem Gestaltungsplan sollen die Voraussetzungen für die Realisierung eines Fussballstadions mit einer Kapazität von maximal 18'500 Zuschauerplätzen, eines gemeinnützigen Wohnungsbaus sowie zweier Wohn- und Geschäftshochhäuser mit einer maximal zulässigen Gesamthöhe von 140 m geschaffen werden. Zahlreiche in der Umgebung wohnhafte Personen, ein Verein und eine Stockwerkeigentümergemeinschaft rekurrierten gegen das Projekt. In diesem Fall wehrte sich die Rekurrentin gegen die in den Gestaltungsplanvorschriften vorgesehene Suspendierung der Wirkung der Baulinie im Osten des Geltungsbereichs während der Geltungsdauer des Gestaltungsplans. Das Baurekursgericht wies beide Rekurse ab, soweit es darauf eintrat und bestätigte die Zustimmung der Stimmbevölkerung zum privaten Gestaltungsplan sowie die entsprechende Genehmigungsverfügung der kantonalen Baudirektion.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nr. R1S.2022.05184
BRGE I Nr. 0157/2023
Entscheid vom 18. August 2023
Mitwirkende Abteilungspräsident Claude Reinhardt, Baurichterin Beatrice Bosshard,
Baurichter Christian Hurter, Gerichtsschreiber Mario Gasser
in Sachen Rekurrentin
Stockwerkeigentümergemeinschaft A, […]
vertreten durch […]
gegen Rekursgegnerschaft
1. Gemeinderat Zürich, Stadthaus, 8022 Zürich
2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zü-
rich
3. Stadt Zürich, Stadthaus, Stadthausquai 17, Postfach, 8022 Zürich
Nr. 1 und 3 vertreten durch […]
4. B, […]
5. C, […]
6. D, […]
7. E, […]
8. F, […]
9. G, […]
Nr. 4 - 9 vertreten durch H, […]
diese vertreten durch […]
betreffend Festsetzungssbeschluss des Gemeinderats Zürich G.-Nr. 2019-235 vom
23. Oktober 2019 sowie Genehmigungsverfügung der Baudirektion Kanton
Zürich Nr. ARE 21-1065 vom 26. August 2022; Privater Gestaltungsplan
"Areal Hardturm - Stadion" mit Umweltverträglichkeitsprüfung, Grundstück
Kat.-Nr. 1, Zürich 5 - Escher Wyss
______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich stimmte mit Beschluss vom 23. Oktober
2019 dem privaten Gestaltungsplan "Areal Hardturm-Stadion" mit Umwelt-
verträglichkeitsprüfung zu. Der Geltungsbereich umfasst das Grundstück
Kat.-Nr. 1 in Zürich, welches im Eigentum der Stadt Zürich steht. Gegen den
Gemeinderatsbeschluss wurde das Referendum ergriffen, woraufhin die Vor-
lage in der Volksabstimmung vom 27. September 2020 angenommen wurde.
Nachdem das Bundesgericht letztinstanzlich mit Urteilen vom 17. Juni 2022
zwei Stimmrechtsrekurse abgewiesen hatte, erfolgte am 26. August 2022 die
Genehmigung durch die Baudirektion Kanton Zürich. Zustimmung und Ge-
nehmigung wurden am 5. Oktober 2022 im kantonalen Amtsblatt publiziert.
B.
Mit Eingabe vom 3. November 2022 erhob die Stockwerkeigentümergemein-
schaft A […] fristgerecht Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich
und beantragte die Aufhebung der beiden genannten Entscheide, unter Kos-
ten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegner.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 7. November 2022 wurde vom Rekurseingang
Vormerk genommen und der H eine Frist angesetzt, um bekannt zu geben,
wer den Gestaltungsplan aufgestellt hat.
D.
Am 16. November 2022 erklärten die B, die C, die D, die E, die F sowie die
G, dass sie als designierte Baurechtsnehmerinnen die H beauftragt hätten,
den privaten Gestaltungsplan aufzustellen.
R1S.2022.05184 Seite 2

E.
Mit Präsidialverfügung vom 18. November 2022 wurden die Baurechtsneh-
merinnen anstelle der H als private Rekursgegnerinnen ins Rubrum aufge-
nommen. Gleichzeitig wurde das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
F.
Mit Eingabe vom 15. Dezember 2022 beantragte die Baudirektion unter Ver-
weis auf den Mitbericht des Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 14. De-
zember 2022 die Abweisung des Rekurses. Die kommunale Vorinstanz und
die Stadt Zürich als Grundeigentümerin stellten mit Vernehmlassung vom
19. Dezember 2022 den Antrag, der Rekurs sei abzuweisen, soweit auf die-
sen einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Re-
kurrentin. Die privaten Rekursgegnerinnen beantragten mit Vernehmlassung
vom 19. Dezember 2022 ebenfalls die Abweisung des Rekurses, soweit da-
rauf einzutreten sei. Die Verfahrenskosten seien der Rekurrentin aufzuerle-
gen und diese sei zu verpflichten, den privaten Rekursgegnerinnen eine Um-
triebsentschädigung zu zahlen.
G.
Mit Replik vom 26. Januar 2023 und Dupliken vom 16., 20. bzw. 21. Februar
2023 blieben die Parteien bei ihren Anträgen. Die Rekurrentin nahm am
27. März 2023 ein weiteres Mal Stellung.
H.
Am 27. Juni 2023 führte die 1. Abteilung des Baurekursgerichts im Beisein
der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch. Im Nachgang dazu
erfolgten am 4., 6. und 20. Juli 2023 weitere Eingaben der Rekursgegner
1 und 3 sowie von der Rekurrentin.
I.
Auf die Vorbringen der Parteien und die anlässlich des Lokaltermins ge-
machten Feststellungen wird, soweit zur Entscheidbegründung erforderlich,
in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
R1S.2022.05184 Seite 3

Es kommt in Betracht:
1.1.
Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung
oder Änderung hat (§ 338a Satz 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG]).
1.2.
Das […] Grundstück Kat.-Nr. 3 steht im Eigentum der einzelnen Mitglieder
der rekurrierenden Stockwerkeigentümergemeinschaft. Sodann ist der Be-
schluss der Stockwerkeigentümergemeinschaft eingereicht worden, mit wel-
chem diese die Rekurserhebung einstimmig befürwortet (act. 5.4 und 5.5,
S. 9). Dieser Beschluss entspricht den spezifischen Voraussetzungen ge-
mäss Art. 712m Abs. 2 des Zivilgesetzbuches (ZGB). Weiter ergibt sich aus
dem Reglement der Stockwerkeigentümergemeinschaft, dass der Beschluss
rechtsgültig zustande kam (act. 5.6, S. 14). Angesichts dieser räumlichen
Verhältnisse sowie der nachfolgend zu behandelnden Einwände ist die Re-
kurrentin ohne weiteres zum Rekurs legitimiert. Da auch die weiteren Pro-
zessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
1.3.
Zu erwähnen bleibt in formeller Hinsicht das von der Rekurrentin am Augen-
schein gestellte Begehren auf Edition mehrerer Verträge (Prot. S. 7). In der
Eingabe vom 6. Juli 2023 wiederholte sie diese Begehren und ersuchte um
umgehende Behandlung. Wie nachfolgend noch darzulegen sein wird, kann
auf die Aktenedition mangels Entscheidrelevanz verzichtet werden.
1.4.
Sowohl die Rekurrentin, als auch die Rekursgegner 1 und 3 beantragen in
ihren nach dem Augenschein erfolgten Eingaben, mehrere protokollierte
Aussagen seien anzupassen bzw. zu ergänzen. Diesbezüglich gilt, dass
Ausführungen der Parteien nur dann und bloss im Ergebnis protokolliert wer-
den, wenn sie sich über die Schriftsätze hinausgehend zu den tatsächlichen
Gegebenheiten äussern – wie dies auch im Protokoll so vermerkt wurde. Die
fraglichen Aussagen sind weitgehend bereits im Schriftenwechsel zu finden,
R1S.2022.05184 Seite 4

sofern sie sich überhaupt zu tatsächlichen Gegebenheiten äussern. Das Pro-
tokoll ist daher nicht zu ergänzen, die Eingaben aber zu den Akten zu neh-
men.
2.1.
Der Gestaltungsplanperimeter umfasst das Grundstück Kat.-Nr. 1 mit einer
Fläche von 54’619 m2. Dieses wird im Süden von der Pfingstweidstrasse, im
Norden durch die Hardturmstrasse, nordöstlich durch die Förrlibuckstrasse
sowie […] durch die überbauten Grundstücke Kat.-Nrn. 2 und 3 begrenzt.
Der Gestaltungsplanperimeter liegt vollumfänglich in der Zentrumszone Z5
gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO).
2.2.
Auf dem streitbetroffenen Hardturm-Areal wurde bereits im Jahre 1929 ein
Fussballstadion erstellt, welches bis 1998 mehrere Umbauten erfuhr. Am
1. September 2007 fand das letzte Spiel in jenem Stadion statt und Anfang
Dezember 2008 wurde mit dem Abriss des Stadions begonnen. Seit der
Jahrtausendwende wurden nacheinander verschiedene Projekte für einen
Neubau des Stadions verfolgt, welche aus verschiedenen und nicht an dieser
Stelle zu vertiefenden Gründen gescheitert sind oder aufgegeben wurden.
2.3.
Im kantonalen Richtplan ist das Stadion Hardturm als Vorhaben "Ersatzneu-
bau Sportstadion" mit kurzfristigem Realisierungshorizont eingetragen. Der
Gestaltungsplanperimeter liegt gemäss kantonalem Richtplan sodann in ei-
nem Zentrumsgebiet von kantonaler Bedeutung ("Zürich-Hard/Alt-stetten").
Dieses Zentrumsgebiet ist als Entwicklungsgebiet vermerkt, welches mit
Ausrichtung auf die S-Bahn-Stationen sowie in Abstimmung mit dem West-
ast Zürich (Hauptverkehrsstrasse) und der Limmattalbahn weiterentwickelt
und verdichtet werden soll (Kantonaler Richtplan, Ziff. 2.3.2, Nr. 2). Der regi-
onale und der kommunale Richtplan legen u.a. ebenfalls fest, dass auf dem
fraglichen Areal eine sehr hohe bauliche Dichte anzustreben ist.
2.4.
Derzeit steht auf dem westlichen Arealbereich das Parkhaus Hardturm (samt
Parkplätzen für Schwerverkehr westlich des Parkhauses). Der Bereich des
R1S.2022.05184 Seite 5

abgebrochenen Hardturm-Stadions wurde im Jahr 2010 mit einem Asphalt-
belag versehen, damit er für Spezialveranstaltungen (z. B. Zirkus) temporär
genutzt werden kann. Die ehemalige Trainingswiese im Osten weist heute
eine Wiesen und Buschvegetation auf, welche vereinzelt mit Neuanpflan-
zungen und kleineren Bauten durchsetzt ist. Am östlichen Rand des Perime-
‐
ters verläuft heute der Sportweg, eine von Blauen Zonen gesäumte Stich-
strasse.
2.5.
Im Jahr 2015 schrieb der Zürcher Stadtrat einen selektiven Investoren-Stu-
dienauftrag aus, um privaten Investoren den Weg zu ebnen, auf dem Hard-
turm-Areal ein neues Fussballstadion zu entwickeln. Aus diesem Studienauf-
trag ging das Projekt "Ensemble" als Siegerprojekt hervor. Das Projekt "En-
semble" setzt sich aus drei Teilen zusammen: einem Fussballstadion mit ma-
ximal 18’500 Zuschauerplätzen, einer genossenschaftlichen Wohnsiedlung
mit 174 Wohnungen und einem Investorenprojekt (zwei Wohn- und Ge-
schäftshäuser) mit rund 600 Wohnungen. Das Siegerprojekt wurde zum
Richtprojekt weiterentwickelt und diente als Grundlage für den vorliegenden
privaten Gestaltungsplan.
Der Gestaltungsplan setzt sich aus den Gestaltungsplanvorschriften (GPV)
und dem zugehörigen Plan im Massstab 1:1000 zusammen (Art. 2 GPV). Er
soll gemäss Art. 1 GPV die Voraussetzungen für die Realisierung und den
mit der Umgebung verträglichen Betrieb eines Fussballstadions, eines ge-
meinnützigen Wohnungsbaus und zweier Wohn- und Geschäftshäuser
schaffen. Der Geltungsbereich wird mit dem Gestaltungsplan in drei Teilge-
biete (A, B, C) gegliedert. Das im Osten liegende Teilgebiet A beinhaltet die
gemeinnützigen Wohngebäude, das Fussballstadion mit Umgebung ist im
mittigen Teilgebiet B vorgesehen und im westlichen Teilgebiet C sind die bei-
den Wohn- und Geschäftshochhäuser geplant. Grundlage bildet dabei das
zum Richtprojekt weiterbearbeitete Siegerprojekt aus dem Investoren-Studi-
enauftragsverfahren vom 13. November 2018.
Solange der Gestaltungsplan in Kraft ist, finden die Bestimmungen der BZO
im Geltungsbereich keine Anwendung (Art. 3 Abs. 1 GPV). Die Wirkung der
im Plan gekennzeichneten Baulinie im Osten des Geltungsbereichs ist wäh-
rend der Geltungsdauer des Gestaltungsplans suspendiert (Art. 3 Abs. 5
GPV).
R1S.2022.05184 Seite 6

Weitere wesentliche und erwähnenswerte Festlegungen lauten wie folgt:
Das Teilgebiet A dient der Wohnnutzung. Daneben sind mässig störende
Handels-, Dienstleistungs-, Gewerbe- und Gastronomienutzungen zulässig.
Im Teilgebiet B gilt die Sportnutzung mit zugehörigen Neben- und Infrastruk-
turnutzungen als Kernnutzung, wobei die Kapazität der festen Tribünen auf
18’500 Zuschauende beschränkt ist. Als Nebennutzung sind mässig stö-
rende Handels-, Dienstleistungs-, Gewerbe- und Gastronomienutzungen zu-
lässig. Im Teilgebiet C sind Wohnnutzungen sowie mässig störende Han-
dels-, Dienstleistungs-, Gewerbe- und Gastronomienutzungen zulässig
(Art. 5 GPV). Art. 11 GPV begrenzt die maximale anrechenbare Geschoss-
fläche in allen Geschossen im Teilgebiet A auf 22'000 m2, im Teilgebiet B auf
15'000 m2 und im Teilgebiet C auf 88'000 m2. Die Gebäude sind innerhalb
der im Plan angegebenen Baubegrenzungslinien anzuordnen (Art. 12 Abs. 1
GPV). Die maximale Gesamthöhe beträgt gemäss Art. 16 Abs. 1 GPV im
Teilgebiet A 25 m, im Teilgebiet B 20 m und im Teilgebiet C 140 m. Es sind
zudem drei öffentlich nutzbare Plätze zu erstellen, deren schematische Lage
im Plan festgelegt ist (vgl. Art. 23 GPV). Mindestens an den neun im Plan
bezeichneten Lagen sind überdies grosskronige Bäume zu pflanzen (Art. 26
Abs. 2 GPV).
Gemäss den Schlussbestimmungen der GPV wird mit Inkrafttreten des Ge-
staltungsplans Art. 81a der BZO bzw. werden die "Sonderbauvorschriften
Fussballstadion Zürich" aufgehoben (Art. 53). Ebenfalls mit Inkrafttreten des
Gestaltungsplans aufgehoben werden die Vorschriften zum privaten Gestal-
tungsplan Stadion Zürich vom 4. Juni 2003 (Art. 54 GPV).
3.1.
Der Gestaltungsplan ist ein Sondernutzungsplan, der eine städtebaulich, ar-
chitektonisch und wohnhygienisch einwandfreie Überbauung anstrebt. Zu
diesem Zweck stellt er für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung
auf, welche von den allgemeinen Festlegungen der Bau- und Zonenordnung
abweicht und diese überlagert. So werden mit Gestaltungsplänen für be-
stimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die
Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt; dabei darf
von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen
Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). Der Gestaltungs-
plan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen
R1S.2022.05184 Seite 7

und Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartier-
plan geregelt sind; überdies kann er Festlegungen über die weitere Umge-
bungsgestaltung enthalten (§ 83 Abs. 3 PBG). Bei der Festsetzung und Ge-
nehmigung eines Gestaltungsplans besteht ein weiter Gestaltungsspiel-
raum; indessen muss er die Richtplanung und das übergeordnete Recht res-
pektieren, namentlich die Ziele und Grundsätze von Art. 1 und Art. 3 des
Raumplanungsgesetzes (RPG). Die Anforderungen und das Ausmass der
zulässigen Abweichungen von der Grundnutzungsordnung (Bau- und Zo-
nenordnung) sind gesetzlich nicht definiert. Nach der Rechtsprechung dürfen
Sondernutzungspläne zwar für einzelne Gemeindeabschnitte von der ihnen
zugrunde liegenden Grundnutzungsordnung abweichen. Die Abweichungen
dürfen die Grundordnung, welche auf eine Gesamtsicht der Gemeindepla-
nung ausgerichtet ist, jedoch nicht ihres Sinngehalts entleeren. Ansonsten
gerät das wichtige Prinzip der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Planung
in Gefahr und kann die Bau- und Zonenordnung ihre Funktion, die zulässige
Dimensionierung und Nutzung der Bauten aus einer ganzheitlichen Optik
festzulegen und aufeinander abzustimmen, nicht mehr erfüllen (BGE 135 II
209, E. 5.2. f., VB.2018.00760 vom 8. Juli 2020, E. 5.2.1). Anders als bei
Arealüberbauungen und Sonderbauvorschriften sind die Grundeigentümer
im Perimeter eines Gestaltungsplans an dessen Festlegungen gebunden.
Die Grundordnung wird also ersetzt, womit nur noch gestaltungsplankonform
gebaut werden darf (vgl. zum Ganzen Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. Aufl.,
Wädenswil 2019, Bd. 1, S. 179 f.).
3.2.
Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der Über-
prüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen einschliesslich
Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten Überprü-
fungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
[VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 der Bundes-
verfassung [BV] und Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV]) abgeleite-
ten Planungsautonomie Zurückhaltung aufzuerlegen. Diese Zurückhaltung
gilt insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtlichen Verhält-
nisse ankommt. Zudem ist das den Gemeindebehörden bei der Nutzungs-
planung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermessen zu berück-
sichtigen. Die Rechtsmittelbehörde darf nicht unter mehreren verfügbaren
und angemessenen Lösungen wählen bzw. eine zweckmässige Würdigung
R1S.2022.05184 Seite 8

der Gemeinde durch ihre eigene ersetzen. Beruht der kommunale Entscheid
auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn
die Rekursinstanz zu respektieren. Indessen ist ein Einschreiten der Rekurs-
instanz nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde
schlechthin unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich die kommu-
nale Planung auf Grund überkommunaler Interessen als unzweckmässig er-
weist, den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung wider-
spricht oder wenn sie offensichtlich unangemessen ist. Insofern ist die Ge-
meindeautonomie durch übergeordnetes Recht eingeschränkt und die Ge-
meinde hat ihrem Planungsentscheid eine nachvollziehbare Würdigung der
massgebenden Verhältnisse des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interes-
senabwägung zu Grunde zu legen (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG,
3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 77 ff.; VB.2018.00151 vom
6. September 2018, E. 4.2.; VB.2014.00077 vom 9. April 2015, E. 2.1; BGr
1C_428/2014 vom 22. April 2015, E. 2.2).
4.1.
Die Rekurrentin bringt vor, ihr Rekurs richte sich ausdrücklich nicht gegen
das geplante Fussballstadion, sondern gegen zwei Festlegungen bzw. Vor-
schriften betreffend den Teilbereich A des privaten Gestaltungsplans: Die
Suspendierung der Baulinie im Osten und die Festlegung der Baubegren-
zungslinie […].
Die Rekursgegner 1 und 3 vertreten die Auffassung, dass selbst wenn die
Rekurrentin wider Erwarten mit ihrem Anliegen durchdringen würde, dies
nicht die Aufhebung des angefochtenen Gestaltungsplans, sondern höchs-
ten dessen Anpassung zur Folge habe. Deshalb könne die Rekurrentin mit
ihrem Antrag zum Vornherein nicht durchdringen, weil dieser auf Aufhebung
und nicht Anpassung des Gestaltungsplans laute.
Auch die privaten Rekursgegnerinnen sind der Ansicht, dass der rekurrenti-
sche Antrag weit über das Ziel hinausschiesse.
4.2.
Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich aus dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit ein Anspruch des Grundeigentümers
ableiten, dass untergeordnete Mängel eines privaten Gestaltungsplans im
R1S.2022.05184 Seite 9

Rechtsmittelverfahren über einschränkende Nebenbestimmungen behoben
werden. Dass solche Korrekturen nicht mehr vom ursprünglich berufenen
Gemeindeparlament bzw. dem Volk, sondern von der Exekutive vorgenom-
men werden, ist nach der Praxis unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten un-
bedenklich. Die Zustimmung zu privaten Gestaltungsplänen bedingt im We-
sentlichen ein Abwägen zwischen den Interessen des Plangebers an einer
optimierten Überbauung seines Areals einerseits und den allenfalls dage-
genstehenden öffentlichen Interessen sowie den privaten Nachbarinteres-
sen andererseits. Bei dieser Ausgangslage wird der Zustimmungsbeschluss
ausschliesslich von denjenigen Kreisen angefochten, welche zusätzliche Be-
schränkungen der Baumöglichkeiten anstreben. Notwendige Anpassungen
liegen daher stets ihm Rahmen der bereits mit dem Zustimmungsbeschluss
eingeräumten Baumöglichkeiten (zum Ganzen: VB.2007.00300 vom 4. Ok-
tober 2007, E. 6.6).
So wird denn auch vorliegend gemäss Ziffer 2 des angefochtenen kommu-
nalen Beschlusses der Stadtrat ermächtigt, Änderungen am privaten Gestal-
tungsplan "Areal Hardturm – Stadion" mit Umweltverträglichkeitsprüfung in
eigener Zuständigkeit vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von Rechts-
mittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen
würden.
Diese Kompetenzdelegation entspricht einer verbreiteten Praxis der Ge-
meinden bei der Festsetzung von Nutzungsplanungen und wird jedenfalls
insoweit als zulässig erachtet, als für die Neufestsetzung kein Spielraum für
eine nutzungsplanerische Ermessensbetätigung verbleibt (BEZ 1986 Nr. 40
und 1996 Nr. 7).
4.3.
Wie es sich mit dieser letztgenannten Voraussetzung im vorliegenden Fall
verhält, wenn die Suspendierung der Baulinie nicht rechtens wäre, kann of-
fen bleiben. Wie nachfolgend aufzuzeigen ist, verfangen die rekurrentischen
Rügen in materieller Hinsicht nicht, weshalb weder einem Antrag auf Aufhe-
bung noch einem auf Anpassung des Gestaltungsplans gefolgt werden
könnte. Ob der rekurrentische Hauptantrag überschiessend ist oder nicht, ist
aus diesem Grund nicht ausschlaggebend.
R1S.2022.05184 Seite 10

5.1.
Die Rekurrentin bezeichnet die in Art. 3 Abs. 5 GPV vorgesehene Suspen-
dierung der Baulinie BDV Nr. 2032/2003-08-28 als unzulässig und bringt vor,
der Festlegung einer Suspendierung der Baulinie ermangle es an einer ge-
setzlichen Grundlage. Die Bestimmung in § 83 Abs. 1 PBG sei jedenfalls
ungeeignet, zumal Baulinien keine Bestimmungen über die Regelbauweise
oder kantonale Mindestabstände seien.
5.2.
Die Rekursgegner 1 und 3 halten dem zusammengefasst entgegen, mit § 83
PBG bestehe eine gesetzliche Grundlage zum Erlass des vorliegenden Ge-
staltungsplans. Die in Art. 3 Abs. 5 GPV enthaltene Klärung bedürfe für sich
keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage, denn damit werde festgehal-
ten, was sowieso gelte. Als Kollisionsregel konkretisiere diese Bestimmung
den Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung. So-
dann verweisen die Rekursgegner 1 und 3 auf ein Urteil des Verwaltungsge-
richts des Kantons Zürich vom 30. Juni 2022, wonach eine Suspendierung
von Baulinien im Geltungsbereich und während der Geltungsdauer von Ge-
staltungsplänen grundsätzlich als zulässig erachtet werde (VB.2021.00730).
Die Suspendierung entspreche einer im Kanton Zürich etablierten, langjähri-
gen Praxis.
Die Baudirektion verweist ebenfalls auf dieses Urteil und bezeichnet die Sus-
pendierung als gängige und bisher unbestrittene Praxis. Auch in kantonalen
Gestaltungsplänen werde die Wirkung von Baulinien suspendiert.
Die privaten Rekursgegnerinnen machen ergänzend geltend, allein § 110a
PBG, der als Verdeutlichung des Anspruchs auf Überprüfung einer Baulinie
eingeführt worden sei, stelle eine hinreichende gesetzliche Grundlage dar.
Für Baulinien gelte als Teil der Nutzungsplanung auch der Grundsatz der
Planbeständigkeit, des Planungsrhythmus und der Pflicht zur Anpassung bei
veränderten Verhältnissen gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG. Da ein Gestaltungs-
plan die Grundordnung der Nutzungsplanung überlagere und demzufolge
auch ersatzlos wieder aufgehoben werden könne, sei es nur richtig, dass
eine Baulinie falls erforderlich lediglich suspendiert werde.
R1S.2022.05184 Seite 11

5.3.
Replicando ergänzt die Rekurrentin, dass es sich bei Baulinien eben gerade
nicht um die Grundordnung oder Bestimmungen über die Regelbauweise o-
der von den kantonalen Mindestabständen handle. Die eine Sondernut-
zungsplanung könne nicht von der anderen überlagert werden. Zudem
werde mit der fraglichen Gestaltungsplanvorschrift die Zwecksetzung der
Baulinie und insofern die Rechtsordnung ausgehebelt, denn deren "Suspen-
dierung" sei in casu eine eigentliche Aufhebung. Ferner sei der zitierte Ent-
scheid nicht einschlägig, da dort der Zweck der Baulinie gar nicht verwirklicht
werden könne.
5.4.1.
Baulinien dienen vor allem der Sicherung bestehender und geplanter Anla-
gen und Flächen (§ 96 Abs. 1 PBG). Je nach Zweckbestimmung stehen hier-
für verschiedene Baulinienarten zur Verfügung. Zur Sicherung von Strassen,
Wegen, Plätzen und Eisenbahnen – gegebenenfalls samt begleitenden Vor-
gärten, Lärmschutzanlagen, Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen – ge-
langen Verkehrsbaulinien zur Anwendung (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG). Sie stellen
in erster Linie die für den Strassenbau benötigten Flächen sicher und schaf-
fen zudem die für die Verkehrssicherheit erforderliche Sichtfreiheit; darüber
hinaus gewährleisten sie den an der Strasse liegenden Gebäuden ausrei-
chende Belichtung und Besonnung. Weiter vermindern sie auch die Einwir-
kungen, welche mit dem Strassenverkehr verbunden sind und sorgen für
Schaffung oder Erhalt von Grünflächen in den Siedlungsgebieten, womit
ihnen auch ästhetische Funktionen beizumessen sind.
5.4.2.
Wie bereits erwähnt ist der Gestaltungsplan ein Sondernutzungsplan, der für
ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung aufstellt, welche von den all-
gemeinen Festlegungen der Bau- und Zonenordnung abweicht und diese
überlagert. Auch der Baulinienplan zählt zu diesen allgemeinen nutzungspla-
nerischen Festlegungen, welche überlagert werden. Die Abstandsbestim-
mungen des Gestaltungsplans treten dann an die Stelle der ordentlicher-
weise geltenden Abstandsregelung, und zwar unbesehen davon, ob diese
sich aus einer Baulinie oder direkt gestützt auf § 265 PBG ergibt. Insofern
findet die strittige Gestaltungsplanvorschrift bereits in der allgemeinen Be-
stimmung von § 83 Abs. 1 PBG eine Grundlage, bzw. konkretisiert sie diese
R1S.2022.05184 Seite 12

nur. Dass eine Suspendierung zweckmässig ist, zeigt auch die von der pri-
vaten Rekursgegnerschaft beispielhaft erwähnte Konstellation, wonach ein
Gestaltungsplan ersatzlos aufgehoben werden kann und dann folgerichtig
die Baulinie wieder auflebt – wie die übrige Grundordnung.
5.4.3.
Im von den Parteien erwähnten Urteil hatte das Verwaltungsgericht ebenfalls
einen privaten Gestaltungsplan zu beurteilen, der die Vorschrift enthielt, wo-
nach im Geltungsbereich des Gestaltungsplans die Baulinien und deren Wir-
kung nach § 279 Abs. 2 PBG suspendiert würden. Vom Beschwerdeführer
wurde im dortigen Fall gerügt, dass sich die Vorinstanz nur zur Kompetenz
für die Suspendierung ausgesprochen habe, die materiell-rechtliche Frage
jedoch nicht beantwortet habe, ob Baulinien im Rahmen eines Gestaltungs-
plans ignoriert werden dürften (VB.2021.00730 vom 30. Juni 2022, E. 10.2).
Insofern stellte sich genau diejenige Rechtsfrage, welche auch hier umstrit-
ten ist: ob die Suspendierung von Baulinien im Rahmen eines Gestaltungs-
plans an sich zulässig ist.
Das Verwaltungsgericht kam zum Schluss, es sei zwar davon auszugehen,
dass die angeordnete Suspendierung der Baulinien im Perimeter des Ge-
staltungsplans – jedenfalls nach einer entsprechenden Überbauung – fak-
tisch deren Aufhebung gleichkomme. Gegen diese Festlegung lasse sich je-
doch materiell nichts einwenden (VB.2021.00730 vom 30. Juni 2022,
E. 10.3).
Geprüft wurde somit die Frage der materiell-rechtlichen Zulässigkeit. Aus
dem Schweigen über die formelle Zulässigkeit der Suspendierung an sich
kann gedeutet werden, dass diese für das Verwaltungsgericht nicht zu bean-
standen war. Für eine Zulässigkeit spricht im vorliegenden Fall ergänzend,
dass – anders als im vom Verwaltungsgericht beurteilten Fall –sowohl für die
Festsetzung von Gestaltungsplänen als auch für die Aufhebung von Baulini-
enplänen der Gemeinderat zuständig ist (Art. 56 Abs. 1 lit. a und c der Ge-
meindeordnung). Obwohl der Sportweg eine kommunale Strasse ist, wurde
die für diesen bestimmte – und vorliegend in Frage stehende – Baulinie we-
gen des engen Zusammenhangs mit denjenigen für die städtische Natio-
nalstrasse SN 1.4.1 in Absprache mit der Stadt Zürich gemeinsam durch die
Baudirektion festgesetzt. Zweck der Baulinie am Sportweg war die Sicherung
des neuen Platzes, der angrenzend an die Ostseite des damals geplanten
R1S.2022.05184 Seite 13

Stadions vorgesehenen war. Da es sich dabei um eine kommunale Anlage
handelt, ist für die Festsetzung der Baulinie die Gemeinde zuständig (§ 108
Abs. 1 PBG). Die Baulinie fällt somit in die städtische Zuständigkeit, obschon
sie in formeller Hinsicht durch die Baudirektion festgesetzt wurde (s. Re-
kursantwort der Baudirektion Rz. 12, act. 16, sowie Festsetzungsverfügung
vom 28. August 2003, act. 5.14).
5.4.4.
Zusammengefasst besteht für die Suspendierung der Baulinie eine gesetzli-
che Grundlage und erweist sich die Suspendierung auch nicht von Vornhe-
rein als unzulässig.
6.1.
Die Rekurrentin macht weiter geltend, die Baulinie sei im Jahr 2003 explizit
mit dem Zweck festgesetzt worden, angrenzend an die Ostseite des Stadi-
ons einen Platz abzusichern. Mit dem Bau des Stadionplatzes könne der
Baulinienzweck jetzt in optima forma realisiert werden. Ein Anwendungsfall
von § 110a PBG liege nicht vor. Die Baulinie sei auch heute beachtlich und
sowohl unter städtebaulichen wie auch privaten Aspekten wichtig und zweck-
mässig. Mit der "Suspendierung" werde im Ergebnis nichts anderes als die
Aufhebung der lästigen Baulinie bezweckt und bewirkt. Das Vorgehen sei
auch deshalb unrechtmässig, weil in casu kein für eine Aufhebung einer Bau-
linie erforderliches separates Revisionsverfahren inkl. amtlicher Publikation
und persönlicher Anzeige an die Rekurrentin durchgeführt worden sei.
6.2.
Die Rekursgegnerschaft beruft sich auf Art. 21 Abs. 2 RPG und macht ver-
änderte Verhältnisse geltend. Die Rekursgegner 1 und 3 führen zusammen-
gefasst aus, die Festsetzung der Baulinie sei zur Sicherung des im Rahmen
der Planung des "Pentagon"-Projekts vorgesehenen Stadionplatzes erfolgt.
Gegen dieses Projekt seien Rechtsmittelverfahren angestrengt worden, was
schliesslich zu einem Verzicht auf die Ausführung des Projekts durch die da-
malige Grundeigentümerin K geführt habe. Die Planung für ein Fussballsta-
dion habe hierauf neu aufgenommen werden müssen, was in der Folge zu-
erst zum städtischen Projekt mit den Sonderbauvorschriften "Areal Hard-
turm, Stadion und Wohnungsbau" und nach der teilweisen Ablehnung der
diesbezüglichen Finanzvorlage nunmehr zum vorliegenden Gestaltungsplan
R1S.2022.05184 Seite 14

geführt habe. Bereits aufgrund des Alters des Baulinienplans habe diese
Nutzungsplanung einer Überprüfung unterzogen und diesbezüglich gegebe-
nenfalls neue Festlegungen getroffen werden dürfen. Sowohl die tatsächli-
chen wie auch die rechtlichen Gegebenheiten hätten sich seit der Planfest-
setzung massgeblich geändert.
6.3.
Die Rekurrentin repliziert, der fragliche Freiraum habe nichts von seiner Be-
deutung verloren, im Gegenteil. Die tatsächlichen Verhältnisse hätten sich
seither nicht derart erheblich verändert, dass eine vollständige und unbe-
grenzte Suspendierung der Baulinie nach Art. 21 Abs. 2 RPG rechtens sei.
6.4.1.
Nach Art. 21 Abs. 1 RPG sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich; ha-
ben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne
überprüft und nötigenfalls angepasst (Abs. 2). Ein Zonenplan kann seinen
Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Je neuer
eine Bauordnung bzw. ein Zonenplan ist, umso eher darf mit seiner Bestän-
digkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Än-
derung auswirkt, desto gewichtiger müssen die Gründe sein, welche für die
Planänderung sprechen. Nach Ablauf des Planungshorizonts (i.d.R. 15
Jahre für Bauzonen; vgl. Art. 15 Abs. 1 RPG) sind Zonenpläne grundsätzlich
einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Je näher
eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das
Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch ge-
änderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Be-
gründung für eine Revision berücksichtigt werden. Erst recht gilt dies, wenn
der Planungshorizont überschritten ist (BGr 1C_245/2017 vom 1. November
2017, E. 4.4., mit Hinweisen).
6.4.2.
Die umstrittene Baulinie am Sportweg wurde mit Verfügung der Baudirektion
vom 28. August 2003 neu festgesetzt. Erwogen wurde dabei, dass angren-
zend an die Ostseite des neuen Stadions ein Platz vorgesehen sei, der mit-
tels Baulinien gesichert werden soll. Der Platz diene sowohl als Aufstell- bzw.
Fluchtfläche bei Anlässen sowie als der Öffentlichkeit zugänglicher Raum.
Sodann wird in der Verfügung festgehalten, dass für die Sicherstellung der
R1S.2022.05184 Seite 15

Koordination der Baulinienfestsetzung und der Zustimmung der Stimmbür-
gerschaft zum privaten Gestaltungsplan Stadion Zürich beide Vorlagen ge-
meinsam zu publizieren, aufzulegen sowie mit einer einheitlichen Rechtsmit-
telbelehrung zu versehen seien.
Die Baulinie wurde somit im engen Zusammenhang mit der Planung des Sta-
dionprojekts "Pentagon" festgesetzt. Das damalige Projekt umfasste ein Sta-
dion mit Mantelnutzung, bestehend unter anderem aus einem Einkaufszent-
rum und einem Bürohochhaus. Der Gestaltungsplan sah vor, dass das Sta-
dion nur durch den zu sichernden Stadionplatz von der […] Überbauung M
getrennt wird und liess an der Ostfassade Gebäudehöhen bis zu einer Kote
von 440,70 m.ü.M. bzw. 449,47 m.ü.M. zu, während der gewachsene Boden
in jenem Bereich bei rund 400 m.ü.M. liegt (vgl. Situationsplan zum privaten
Gestaltungsplan "Stadion Zürich" vom 28. März 2003, abrufbar unter http://o-
erebdocs.zh.ch/documents/8884, ganz am Ende). Wie die Rekursgegner-
schaft schlüssig ausführt, erforderten diese Dimensionen einen hinreichen-
den Abstand von der umliegenden Überbauung, welcher durch die Baulinie
gesichert werden sollte – nebst den bereits genannten Zwecken als Aufstell-
bzw. Fluchtfläche.
6.4.3.
Unstrittig ist, dass das Projekt "Pentagon" trotz Zustimmung der Stimmbe-
rechtigen zum Gestaltungsplan im Jahr 2009 aufgegeben wurde (vgl. dazu
Planungsbericht S. 11). Der vorliegende Gestaltungsplan sieht ganz im Os-
ten einen Baubereich für den gemeinnützigen Wohnungsbau vor mit einer
zulässigen Gesamthöhe von 25 m (Art. 16 Abs. 1 GPV). Damit liegt in vieler-
lei Hinsicht ein gänzlich anderes Projekt vor: Der Baubereich des Stadions
liegt neu weiter westlich. Zwischen der […]Überbauung M und dem Stadion
ist eine Wohnüberbauung vorgesehen, welche im Vergleich zum Stadion des
Projektes "Pentagon" rund halb so hoch werden soll. Die Aufstell- bzw.
Fluchtflächen im Bereich der mit Baulinien gesicherten Fläche werden nicht
mehr (dort) benötigt. Öffentlicher Raum ist neu im südlichen Bereich des Teil-
gebiets A mit dem "Platz 1" vorgesehen.
Hinzu kommt, dass zwischenzeitlich die Aufgabe bzw. das Ziel zur Förderung
von preisgünstigem Wohnraum Eingang in die Gemeindeordnung fand
(Art. 17 f. Gemeindeordnung, vormals Art. 2quater). Sodann haben die über-
R1S.2022.05184 Seite 16

geordneten Richtpläne den Innenverdichtungsgrundsatz übernommen, wo-
von der Gestaltungsplanperimeter besonders betroffen ist (vgl. E. 2.3. vor-
stehend sowie Art. 1 Abs. 2 lit. abis RPG).
Die tatsächlichen und auch die rechtlichen Verhältnisse haben sich daher
seit der Planfestsetzung erheblich verändert, weshalb der Planungsträger
sein nutzungsplanerisches Ermessen mit der Suspendierung der Baulinie im
Rahmen des Gestaltungsplans nicht überschritt.
Da seit der Festsetzung der Baulinie weit mehr als 15 Jahre vergangen sind,
steht einer Suspendierung schliesslich auch der Grundsatz der Planbestän-
digkeit nicht entgegen. Entgegen der replicando geäusserten Auffassung der
Rekurrentin, ist für diese Fristberechnung nicht relevant, bis wann der Bedarf
an der Nutzungsplanung gegeben ist bzw. war, sondern seit wann diese in
Kraft ist (vgl. BGr 1C_543/2016 vom 13. Februar 2017, E. 2.4, auch zum
Folgenden). Nachdem der Planungshorizont wie vorliegend abgelaufen ist,
kann die Nutzungsplanung gar unabhängig von einer Änderung der massge-
blichen Verhältnisse einer Überprüfung unterzogen werden.
6.4.4.
Der rekurrentische Vorwurf, die Suspendierung komme einer Aufhebung der
Baulinie gleich, weshalb gemäss § 108 Abs. 3 PBG eine persönliche Mittei-
lung hätte erfolgen sollen, ist sodann nicht zielführend: Verfahrensmängel
können von einem Nachbarn dann erfolgreich gerügt werden, wenn sie sich
auf dessen Rechts- und Interessenwahrnehmung nachteilig auswirken (vgl.
zum Baubewilligungsverfahren VB.2000.00086 in BEZ 2000 Nr. 39). Da die
Rekurrentin gegen die geplante Suspendierung fristgerecht ein Rechtsmittel
erhob, hatte sie offenkundig von der Planung Kenntnis gehabt und keinen
Rechtsverlust erlitten. Damit kann von Vornherein offenbleiben, ob mit der
unterlassenen Anzeige überhaupt ein Verfahrensmangel vorliegt. Der Rüge
ist daher nicht weiter nachzugehen.
7.1.
Die Rekurrentin rügt sodann ein fehlendes öffentliches Interesse an der Sus-
pendierung der Baulinie. Sie vermute das Vorliegen eines privaten und un-
tergeordneten Interesses der Rekursgegnerin 3 an einem grösseren Woh-
nungsbau im Teilgebiet A.
R1S.2022.05184 Seite 17

Selbst wenn ein öffentliches Interesse an der Suspendierung resp. Aufhe-
bung der Baulinie existieren würde, müsse sich dieses Interesse nachvoll-
ziehbar herleiten lassen und die entgegenstehenden privaten (rekurrenti-
schen) und öffentlichen Interessen auch noch überwiegen, so die Rekurren-
tin weiter. Ob dies der Fall sei, hätte im Planungsbericht dargetan und im
Rahmen einer Interessenabwägung ermittelt werden müssen, was unzuläs-
sigerweise unterlassen worden sei. Es sei nicht berücksichtigt worden, dass
nach wie vor ein grosses öffentliches und privates Interesse an einem gross-
zügigen übergeordneten Freiraum in der Form eines Platzes […] bestehe.
Die massive Verkleinerung der Frei- und Grünfläche zwischen den Gebäu-
den verschlechtere auch die Sicherheit, gerade bei sportlichen Grossanläs-
sen. Schliesslich hätte die mit der Interessenabwägung einhergehende
Selbstkontrolle der Rekursgegnerin 3 auch ihren Interessenskonflikt in der
Sache aufgedeckt.
7.2.
Die Rekursgegner 1 und 3 entgegnen im Wesentlichen, die Festlegungen
des Gestaltungsplans würden von sich aus der übergeordneten Richtpla-
nung ergebenden öffentlichen Interessen getragen werden, wie diese im Pla-
nungsbericht und der Rekursantwort dargelegt worden seien. Den privaten
Interessen der Rekurrentin […] werde […] hinreichend Rechnung getragen.
Die privaten Rekursgegnerinnen argumentieren entsprechend.
7.3.1.
Im Rahmen der Nutzungsplanung sind die in Betracht fallenden öffentlichen
und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die anzustrebende
räumliche Entwicklung im Licht der Ziele und Grundsätze der Raumplanung
gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 RPG; Art. 2 und 3 RPV). Gestützt
auf Art. 3 RPV nehmen die Behörden bei der Genehmigung der Nutzungs-
planung und entsprechend auch bei einer Sondernutzungsplanung demnach
eine umfassende Interessenabwägung vor (BGE 145 II 70, E. 3.2 m.w.H.).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wirkt die Interessenabwä-
gung bei der Nutzungsplanung selbst rechtsbildend. Zur Überprüfung der
Richtigkeit des Entscheidungsinhalts ist daher grundsätzlich die Interessen-
abwägung, die zu dieser Entscheidung geführt hat, massgeblich einzubezie-
hen. Dies bedingt, dass die zuständige Behörde die wesentlichen Schritte
R1S.2022.05184 Seite 18

ihrer Interessenabwägung (Ermittlung, Beurteilung und Optimierung der In-
teressen) offenlegt. Bei der Festlegung eines Gestaltungsplans hat die Inte-
ressenabwägung nach Art. 3 RPV im Hinblick auf die im erläuternden Bericht
zum Gestaltungsplan darzulegende Abweichung von der Grundordnung zu
erfolgen. Die Anforderungen hängen dabei von ebendieser Abweichung ab.
Je grösser die Abweichung, umso höher sind die Anforderungen an deren
Begründung (zum Ganzen: BGr 1C_328/2020 vom 22. März 2022, E. 3.4.3.
und 3.4.5.). Bei der Interessenabwägung sind allein die berührten Interessen
zu ermitteln bzw. fallen sachlich nicht erhebliche Interessen ausser Betracht
(Pierre Tschannen, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, In-
teressenabwägung, Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 3 Rz. 24).
7.3.2.
Dass eine diesen Vorgaben genügende Interessenabwägung vorliegend un-
terblieben wäre, ist nicht ersichtlich. Vorauszuschicken ist, dass ein privater
Gestaltungsplan – im Gegensatz zum öffentlichen Gestaltungsplan – an sich
gerade keine spezielle Rechtfertigung im Sinne eines öffentlichen Interes-
sens voraussetzen würde (vgl. BGr 1C_146/2007 vom 4. März 2008, E. 2.3;
vgl. auch Fritzsche/Bösch/Wipf/ Kunz, a.a.O., S. 182 m. H. auf
VB.2004.00135 vom 7. April 2005). Gleichwohl lässt sich insbesondere dem
Planungsbericht gemäss Art. 47 RPV eine umfassende Ermittlung und Be-
urteilung der betroffenen Interessen und damit letztlich auch deren Abwä-
gung bzw. Optimierung entnehmen. Mit der grossen Zahl an Fachberichten,
auf welche im Planungsbericht verwiesen wird, liegt eine sehr umfangreich
dokumentierte Planung vor. Diese nimmt auf die einzelnen öffentlichen und
privaten Interessen eingehend Bezug, besonders soweit sie mit der vorge-
sehenen Überbauung in Konflikt stehen. Ferner ergibt sich eine Darlegung
des erheblichen öffentlichen Interesses am strittigen Gestaltungsplan aus
S. 15 f. des Planungsberichts, wo die bereits erwähnten übergeordneten
richtplanerischen Grundlagen dargelegt werden, wonach der Gestaltungs-
planperimeter dem Zentrumsgebiet zugewiesen wird und ein Fussballstadion
zu realisieren ist. Auf S. 47 des Planungsberichts wird sodann ausgeführt,
dass die Wirkung der im Plan gekennzeichneten Baulinie im Osten des Pe-
rimeters suspendiert wird, um den gemeinnützigen Wohnungsbau wie ge-
plant realisieren zu können. Dass im Grenzbereich […] die Pflicht zur Pflan-
zung von grosskronigen Bäumen besteht, zeugt von der Berücksichtigung
der nachbarlichen Interessen (vgl. dazu sogleich E. 8.2.). Zu erwähnen ist
auch Art. 23 Abs. 2 GPV, wonach beim Platz 1 zu gewährleisten ist, dass
R1S.2022.05184 Seite 19

diese Fläche mit der östlich angrenzenden Platzfläche ausserhalb des Gel-
tungsbereichs ein Ganzes bildet. Damit wird wiederum die Berücksichtigung
nachbarlicher Interessen sowie eine gesamtheitliche planerische Wahrneh-
mung der Planungsbehörde aufgezeigt. Auch die von der Rekurrentin er-
wähnten Themen der Freiräume und Sicherheit werden abgehandelt (vgl.
Planungsbericht S. 31 f. und Sicherheitskonzept Aussenraum [act. 19.2.17]).
Das Bedürfnis nach öffentlichen Freiräumen wurde klar berücksichtigt, zumal
drei Plätze vorgesehen sind. Wenn diese im Unterschied zu den vorherigen
Planungen neu an einem anderen Ort zu liegen kommen sollen, liegt dies
ohne Weiteres im Ermessen des Planungsträgers.
Hinzu kommt, dass eine grosse Zahl privater Interessen, welche im Mitwir-
kungsverfahren eingebracht wurden, im Einwendungsbericht ausführlich ab-
gehandelt werden. Die Thematik der Baulinie wurde in den zahlreichen An-
trägen nicht aufgeworfen und entsprechend auch nicht beantwortet.
7.3.3.
Es ergibt sich somit, dass die Rüge der ungenügenden planungsrechtlichen
Interessenabwägung unbegründet ist.
8.1.
Die Rekurrentin macht weiter geltend, ihr sei die Suspendierung nicht zumut-
bar. […]
Zudem liesse sich das Interesse einer Wohnsiedlung mit gemeinnützigem
Wohnungsbau auch ohne Aufhebung bzw. vollständiger Suspendierung der
Baulinie bewerkstelligen. Es sei nicht erforderlich, die Baulinie zu suspendie-
ren, weil gleichermassen geeignete, aber mildere in den GP-Vorschriften be-
gründete Anordnungen das angestrebte Ziel ebenso erreichen würden.
8.2.
[…] Eine Unzumutbarkeit des angefochtenen Gestaltungsplans ist gesamt-
haft zu verneinen.
8.3.
Auch wenn mit anderen Varianten das Ziel des gemeinnützigen Wohnungs-
baus ebenfalls erfüllt werden könnte, ist es der Rekursinstanz verwehrt, in
R1S.2022.05184 Seite 20

einen zweckmässigen Entscheid der Planungsbehörde einzugreifen. Aus
diesem Grund ist nicht zu prüfen, ob es eine mildere Lösung gäbe, sondern
einzig, ob die vorgenommene Planung mitsamt Interessenabwägung vertret-
bar ist. Nach dem bislang Erwogenen, ist die Planung nicht zu beanstanden.
9.1.
Die Rekurrentin rügt weiter eine Verletzung von Treu und Glauben. Die Re-
kursgegnerin 3 verhalte sich widersprüchlich und bewirke damit eine Un-
gleichbehandlung der unterschiedlichen Grundeigentümerinnen des Areals
Hardturm. Die Rekursgegnerin 3 sowie die betroffenen Grundeigentümerin-
nen und Investoren hätten im Jahr 2003 die Abrede getroffen, zwischen den
beiden Arealen Stadion Hardturm und Gesamtüberbauung M einen Stadion-
platz zu realisieren. Auf Initiative der Stadt hin sei zu dessen Absicherung
mit einer städtebaulichen Baulinie ein Bauverbot festgesetzt worden, das bis
heute gelte. Die Baulinie sei einst absichtlich zur Qualitätssicherung des Frei-
raums zwischen der Stadt Zürich und den damaligen Grundeigentümerinnen
K und L ausgehandelt worden. Bis zum Kauf des Baugrundstücks durch die
Stadt Zürich im Jahr 2010 sei der Stadionplatz in der planerischen Umset-
zung ein bedeutender Bestandteil des Entwicklungskonzepts Zürich-West
gewesen. Der gemeinnützige Wohnungsbau sei erst im Jahr 2011 unter po-
litischem Druck und als schlagendes Argument für das Stadionprojekt als
Anforderung eingepflegt worden. Mit dieser Forderung nach mehr Wohn-
raum zeige sich der Interessenkonflikt der Stadt: Diese sei nicht mehr nur
Aufsichtsbehörde über die Planung und Initiantin der Baulinie, sondern neu
auch alleinige Grundeigentümerin und Baurechtsgeberin des Areals. Als sol-
che habe sie auch ganz gewichtige finanzielle Interessen.
9.2.
Die Rekursgegner 1 und 3 entgegnen zusammengefasst, dass den Grund-
lagen für die koordinierte Anpassung bzw. Erarbeitung der Planungsinstru-
mente, wie dem Entwicklungskonzept, keine höhere Verbindlichkeit zukom-
men könne, als den hoheitlichen Planungsinstrumenten selber. Die von der
Rekurrentin ins Feld geführten Vereinbarungen würden an der Recht- und
Zweckmässigkeit sowie Angemessenheit der gestaltungsplanerischen Fest-
legungen nichts zu ändern vermögen. Dennoch sei festzuhalten, dass mit
dem Verzicht auf die Realisierung des Projekts "Pentagon" und dem Land-
R1S.2022.05184 Seite 21

verkauf von der K an die Stadt Zürich, für alle betroffenen Parteien klar ge-
wesen sei, dass sich eine völlig neue Ausgangslage präsentiert hätte. Im
Stadtratsbeschluss zum Landkauf sei daher festgehalten worden, dass die
im Zusammenhang mit dem früheren Projekt abgeschlossenen Verträge
weitgehend hinfällig würden und daher aufzuheben seien, soweit sie nicht
bereits dahingefallen seien. Verträge mit Drittwirkung, z.B. bezüglich des ge-
planten Stadionplatzes, seien zu überprüfen und anzupassen oder aufzuhe-
ben. Die Rekurrentin könne sich als Nichtvertragspartei mit Blick auf diese
Vereinbarung ohnehin nicht auf den Vertrauensschutz berufen. Zudem sei
die von der Rekurrentin ins Feld geführte Vereinbarung aus dem Jahr 2003
nicht mehr aktuell und sei die damalige Eigentümerschaft des Areals der Re-
kurrentin mit einer der neuen planerischen Situation angepassten Gestaltung
des Stadionplatzes in Form des städtischen Projekts einverstanden gewe-
sen. Von einer angeblichen Verletzung von Treu und Glauben infolge der
erneuten Anpassung der Platzsituation könne nach dem Scheitern des städ-
tischen Projekts damit nicht die Rede sein. Es hätten sich seit der Festset-
zung der Baulinien zur Sicherung des Stadionplatzes diverse für die Planung
massgebliche Parameter wesentlich verändert, weshalb diese Planung einer
neuen Beurteilung zu unterziehen und an die neue Realität anzupassen ge-
wesen sei, wobei sich diese Überarbeitungspflicht bereits aufgrund des Zei-
tablaufs ergebe. Sodann habe die Finanzvorlage vom 22. September 2013
für das städtische Stadionprojekt den Stimmberechtigten die Möglichkeit ge-
geben, sich separat sowohl zum gemeinnützigen Wohnungsbau wie auch
zum Stadion zu äussern. Während die Stimmbevölkerung das Stadionprojekt
knapp abgelehnt habe, habe sie die Finanzierungsvorlage für den gemein-
nützigen Wohnungsbau deutlich angenommen, was – neben den richtplane-
rischen Festsetzungen sowie dem Programmartikel in der Gemeindeord-
nung – auch das hohe öffentliche Interesse hieran belege. Inwiefern die Stadt
in dieser Planung einem Interessenkonflikt unterlegen sein solle, sei uner-
findlich. Die Stadt habe mit diesem Areal zu keinem Zeitpunkt gewinnorien-
tierte Absichten verfolgt.
9.3.
In ihrer Replik bringt die Rekurrentin noch ergänzend vor, dass sich aus den
Ausführungen der Rekursgegnerschaft 1 und 3 zu den Vereinbarungen zwi-
schen den Parteien folgern lasse, dass eine spätere Anpassung der Baulinie
R1S.2022.05184 Seite 22

wiederum Sache von Verhandlungen zwischen den betroffenen Grundeigen-
tümerinnen hätte sein müssen, und, dass die Baulinie und der Freiraum eben
gerade nicht einseitig von der Stadt Zürich hätten angepasst werden können.
9.4.1.
Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer
Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zu-
sicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhal-
ten der Behörden, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden
Bürger berührende Angelegenheit bezieht (BGE 131 II 627, E. 6.1 mit Hin-
weisen). Vorausgesetzt ist, dass die Person, die sich auf Vertrauensschutz
beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt
darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig
machen kann; die Berufung auf Treu und Glauben scheitert sodann stets,
wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (BGE 137 I
69, E. 2.3 und E. 2.5.1 mit Hinweisen).
9.4.2.
Wie bereits erwähnt sind Zonenpläne nach Ablauf des Planungshorizonts,
der für Bauzonen 15 Jahre beträgt, grundsätzlich einer Überprüfung zu un-
terziehen und nötigenfalls anzupassen. Je näher eine Planungsrevision die-
ser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständig-
keit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und
Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision
berücksichtigt werden (BGr 1C_121/2020 vom 9. Februar 2021, E. 6.1).
9.4.3.
Dass der Baulinienplan den Planungshorizont bereits überschritten hat und
überdies veränderte Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG vorliegen,
wurde bereits dargelegt. Im Planungsrecht manifestiert sich das – mit dem
Prinzip von Treu und Glauben verwandte, aber keine besondere Vertrauens-
situation voraussetzende – Gebot der Rechtssicherheit im Grundsatz der
Planbeständigkeit: Innerhalb des Planungshorizontes ist das Vertrauen der
Grundeigentümerschaft in die Planung weitgehend geschützt, ausserhalb je-
doch nicht mehr. Die Rekurrentin durfte somit nicht mehr auf die Beständig-
keit der Baulinie vertrauen. Dass es beim Planungsträger zu einer geänder-
ten Anschauung kam, konnten die Rekursgegner 1 und 3 nachvollziehbar
darlegen, gerade auch mit der Auswertung des Abstimmungsergebnisses
R1S.2022.05184 Seite 23

bzw. der klaren Zustimmung der Stimmberechtigten zum gemeinnützigen
Wohnungsbau oder der richtplanerisch verstärkt geforderten hohen bauli-
chen Dichte und nicht zuletzt mit der bislang gescheiterten Realisierung des
Stadionprojekts.
Schliesslich ist der rekurrentische Vorwurf unbegründet, wonach die Stadt
Zürich als Grundeigentümerin finanzielle Absichten verfolge. Die Suspendie-
rung mag zwar eine grosszügigere Bebauung des Teilgebiets A ermögli-
chen. Jedoch ist dort nur ein gemeinnütziger Wohnungsbau zulässig, wel-
cher naturgemäss gerade nicht gewinnorientiert ist bzw. teils sogar subven-
tioniert wird (wie auch hier, vgl. Stadtratsbeschluss 448 vom 23. Mai 2019,
S. 5). Finanzielle Interessen der Rekursgegnerin 3 an der Suspendierung
der Baulinie sind daher nicht zu erblicken.
9.4.4.
An der Zulässigkeit der Suspendierung zufolge Ablauf des Planungshorizon-
tes und veränderter Verhältnisse ändern auch die erwähnten Vereinbarun-
gen der Parteien oder gar deren Rechtsvorgänger nichts. Die Rekurrentin
macht nicht geltend, dass von Seiten der Behörden eine Vertrauensgrund-
lage geschaffen worden wäre, gestützt auf welche sie nachteilige Dispositi-
onen getroffen hätte. Nur auf diesem Weg liesse sich aber aus öffentlich-
rechtlicher Sicht etwas für ihren Standpunkt ableiten. Dass eine künftige
Überbauung auf dem Hardturm-Areal […], mag für die Rekurrentin Nachteile
bringen, stellt aber keine nachteilige Disposition im Rechtssinne dar. Hinzu
kommt, dass die vorliegende Planung durch das öffentliche Interesse ge-
deckt wird, was einen Vertrauensschutz der Rekurrentin scheitern lassen
würde.
Der genaue Inhalt der Verträge ist daher nicht ausschlaggebend, weshalb
auf die von der Rekurrentin beantragte Edition derselben verzichtet werden
kann. Dies gilt umso mehr, als dass dieser Antrag weder am Augenschein
noch in der Eingabe vom 6. Juli 2023 begründet wurde. Wenn die Rekurren-
tin aus den Verträgen zitiert (vgl. act. 2, S. 9), diese aber nicht selbst ins
Recht legt (vgl. act. 26, S. 15) und schliesslich die Edition derselben bean-
tragt, ist dies aber ohnehin nicht nachvollziehbar und läuft der Mitwirkungs-
pflicht gemäss § 7 Abs. 2 VRG zuwider.
R1S.2022.05184 Seite 24

10.1.
Die Rekurrentin vertritt sodann die Auffassung, dass mit dem streitgegen-
ständlichen Gestaltungsplan und konkret mit der Festlegung der Baubegren-
zungslinie im Osten des Teilgebiets A eine signifikante, offensichtlich unhalt-
bare Verschlechterung der städtebaulichen (Freiraum-)Qualität des Areals
Hardturm ermöglicht werde. In diesem Zusammenhang legt die Rekurrentin
ein städtebauliches Gutachten vom 20. April 2020 zweier sachverständigen
Personen ins Recht, welches ihre Einschätzung stütze und schlüssig unter-
mauere. Die Rekurrentin zitiert sodann aus dem Gutachten und führt zusam-
mengefasst aus, die Festlegung der Baubegrenzungslinie parallel zum
Sportweg sei weder mit dem entwidmeten Sportweg selbst, noch mit dem
darunter eingedolt verlaufenden Döltschibach begründbar. Mit dem Bau der
Pfingstweidstrasse habe sich die Hierarchie in der geometrischen Ausrich-
tung der Parzellen in Zürich-West verändert. Der Gestaltungsplan führe ohne
Rücksicht auf die fortgeschrittene Entwicklung und den damit einhergehen-
den Paradigmenwechsel in der geometrischen Hierarchie wieder die veral-
tete, orthogonale Struktur zur Förrlibuckstrasse ein. Städtebaulich lasse sich
diese Abkehr vom orthogonalen Raster zur Pfingstweidstrasse nicht begrün-
den.
Die Abkehr von der Orthogonalität gegenüber der Pfingstweidstrasse trage
das Risiko in sich, städtebaulich nicht überzeugende Projekte hervorzubrin-
gen, wie die Planungsepisode 2010 bis 2013 zeige. Mit dem Siegerprojekt
des selektiven Wettbewerbs "Ensemble" 2016 sei eine Planung erschaffen
worden, die sich an den städtebaulichen Leitlinien, -bildern und -grundsätzen
des Hardturm-Areals 2003 orientiere und gleichzeitig vorführe, dass diese
Leitbilder und Grundsätze auch mit dem Anspruch eines gemeinnützigen
Wohnungsbaus an diesem Ort vereinbar seien. Dieser "offensichtliche Er-
kenntnisgewinn" sei nicht in den streitgegenständlichen Gestaltungsplan ein-
geflossen. Der Gestaltungsplan lasse im Teilgebiet A einen Blockrandbau
zu. Das Vorgehen der Rekursgegnerin 3 lasse sich nur mit dem Fokus auf
ihre Rolle als Grundeigentümerin und Baurechtsgeberin und damit auf ihren
Interessenkonflikt erklären.
10.2.
Die Rekursgegner 1 und 3 stellen sich auf den Standpunkt, dass mit dem
Gestaltungsplan stufengerecht die aufgrund der Planungsziele verschiede-
ner Ebenen als wichtig erkannten Merkmale gesichert würden, welche dafür
R1S.2022.05184 Seite 25

sorgten, dass ein darauf abgestütztes Projekt sich qualitätsvoll in die beste-
hende Umgebung einordne und im Einzelnen wie auch als Ganzes zu einem
ortsbaulichen Gewinn führe. Gleichzeitig würden damit auch die übergeord-
neten Vorgaben insbesondere hinsichtlich Stadionstandort, Zentrumsbil-
dung, Dichte, Nutzweise und Freiraumversorgung umgesetzt. Die Gliede-
rung in drei Teilgebiete und die damit einhergehende offene Bebauungs-
struktur, die hierfür geltende unterschiedliche Höhenentwicklung und die un-
terschiedlichen Nutzweisen, Dichtevorgaben und Freiflächenziffern würden
für eine gute städtebauliche Einordnung der drei verschiedenen Stadtbau-
steine in die bestehende heterogene Stadtstruktur sorgen.
Sodann sei die der Gemeinde zustehende Planungsautonomie zu respektie-
ren. Weiter wird erwähnt, dass das Entwicklungskonzept Zürich West als ei-
nes von 12 städtebaulichen Prinzipien das "orthogonale Raster" festlege,
wonach die rechtwinklige Bebauungsstruktur innerhalb der Einzelareale
übernommen werde. Zudem sollten sich die Mehrzahl der Bauten, Freiräume
und Wegnetze auf dieses grossräumige Raster beziehen. Dieses Prinzip
werde von der Planung für das Areal Hardturm ohne Weiteres respektiert.
Insbesondere sehe das Richtprojekt "Ensemble" eine orthogonale Ausrich-
tung sämtlicher Bauten zur Pfingstweidstrasse vor. Die Festlegung der Bau-
begrenzungslinie, welche gerade keine Pflichtbaulinie darstelle, sei durch
den zu gewährenden angemessenen Projektierungsspielraum sowie durch
den Verlauf des Döltschibachs begründet. Die Förrlibuckstrasse verlaufe im
hier interessierenden Abschnitt zum grossräumigen Raster und damit auch
zur Pfingstweidstrasse gerade nicht orthogonal und die Planung habe eine
Antwort auf diese städtebauliche Situation geben müssen. Ein angeblicher
Paradigmenwechsel gegenüber dem Entwicklungskonzept liege in keiner
Weise vor.
10.3.1.
Der Gestaltungsplan muss die übergeordnete Planung sowie das übergeord-
nete Recht respektieren, namentlich die Ziele und Grundsätze von Art. 1 und
3 RPG. Darüber hinaus bedarf es keiner speziellen Rechtfertigung für eine
bestimmte Planung, solange es sich um eine sachgerechte Nutzungspla-
nung handelt, die sich an den objektiven Gegebenheiten orientiert (vgl.
VB.2004.00135 vom 7. April 2004, E. 4.2).
R1S.2022.05184 Seite 26

Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG verlangt, dass Siedlungen, Bauten und Anlagen sich
in die Landschaft einordnen. Diese Bestimmung beinhaltet einerseits einen
Rechtssetzungsauftrag an die Kantone, welche die Einordnung auf der Stufe
der Baubewilligungen regelmässig mittels ästhetischer Generalklauseln ver-
langen (vgl. § 238 PBG), bezeichnet gleichzeitig aber auch einen allgemei-
nen Planungsgrundsatz, welchen die Behörden bei der Ausübung des ihnen
zustehenden Ermessens – sei es bei der Planfestsetzung oder bei der Plan-
verwirklichung – zu beachten haben. So hat sich auch die zweckmässige
Unterteilung der Bauzonen in Teilzonen mit unterschiedlichen Nutzungen,
Nutzungsdichten und Bauvorschriften unter anderem an der Einordnung von
Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft zu orientieren. Dabei ist
insbesondere zu beachten, dass die von der Zonenordnung einmal vorgege-
benen Nutzungsmöglichkeiten in der Regel im Baubewilligungsverfahren
auch ausgeschöpft werden dürfen, ohne dass einem Bauvorhaben mit Be-
zug auf sein Volumen eine Verletzung der ästhetischen Generalklausel vor-
geworfen werden kann (BGE 115 Ia 114 und 115 Ia 363, E. 3a; RB 1992 Nr.
66 mit Hinweisen). Soweit es demnach um die Zulassung der einzelnen Bau-
körper geht, insbesondere um deren Höhe, Länge, Geschosszahl und um
die Grundstücksausnützung, obliegt es der Gemeinde, die unterschiedlichen
Zonenarten und Teilzonen im Rahmen der Zonenplanung derart in Bezie-
hung zu einander zu setzen, dass sich die Bauten und Siedlungen auch bei
Ausschöpfen der zugelassenen Bauvolumina genügend in die Landschaft
einordnen. Dabei ist generell den Siedlungsrändern, dies insbesondere im
Bereiche naturnaher Landschaften und Wälder, spezielle Aufmerksamkeit zu
schenken (vgl. Art. 3 Abs. 2 lit. d und e RPG; VB.2004.00135 vom 7. April
2004, E. 4.3.1).
Daraus folgt für den vorliegenden Fall, dass die allgemeine Gestaltungsvor-
schrift von § 238 Abs. 1 PBG nicht direkt anwendbar ist. Eine ästhetische
Würdigung der aufgrund des Gestaltungsplans möglichen Überbauung ist
vorliegend nur insoweit vorzunehmen, als es um die Zulassung von Baukör-
pern mit den im Situationsplan Mst. 1:1000 definierten Ausmassen geht.
Demgegenüber ist die Detailprojektierung im Baubewilligungsverfahren vor-
zunehmen und die Frage der rechtsgenügenden Einordnung in einem allfäl-
ligen Rechtsmittelverfahren gegen die nachfolgende Baubewilligung gericht-
lich zu beurteilen (vgl. VB.2019.00017 vom 14. November 2019, E. 8.2 ff. mit
Hinweis auf VB.2006.00396 vom 10. Mai 2007, E. 4.3.; vgl. zum Ganzen
R1S.2022.05184 Seite 27

auch BRGE III Nr. 0208/2015 vom 15. Dezember 2015, E. 6.5.2; BRGE I Nr.
0095/2017 vom 14. Juli 2017, E. 10.3.5).
10.3.2.
Wie erwähnt, sehen die Gestaltungsplanvorschriften im umstrittenen Teilge-
biet A einen gemeinnützigen Wohnungsbau vor, wobei eine Gesamthöhe
von 25 m zulässig ist. Die Baubegrenzungslinie verläuft in der nordöstlichen
Ecke des Gestaltungsplanperimeters abgerundet und weiter nach Südwes-
ten. Sie folgt dabei weitgehend parallel der Grundstücksgrenze sowie dem
eingedolten Döltschibach. Dies führt dazu, dass sie orthogonal zur Förrli-
buckstrasse, nicht aber zur Pfingstweidstrasse liegt. Östlich angrenzend an
den Gestaltungsplanperimeter liegt die […] Überbauung M, welche ebenfalls
ca. 25 m hoch und orthogonal zur Pfingstweidstrasse ausgerichtet ist (vgl.
Augenschein-Protokoll, Fotos Nrn. 1 bis 11).
10.3.3.
Die Rekurrentin erwähnt zwar zutreffend, dass sich die entlang der Pfingst-
weidstrasse erstellten grossvolumigen Bauten jüngeren Alters orthogonal zur
Pfingstweidstrasse ausrichten. Allerdings muss dieser Umstand nicht zwin-
gend auch zu einer orthogonalen Baubegrenzungslinie im Teilgebiet A füh-
ren: Die dortige Baubegrenzungslinie zeichnet weitgehend parallel die be-
stehende Grundstücksgrenze nach und führt gleichzeitig dem Döltschibach
bzw. dem derzeit geltenden übergangsrechtlichen Gewässerraum entlang
(vgl. Abs. 2 lit. a ÜbBest. der Gewässerschutzverordnung). Damit liegen zwei
sachliche Gründe für die gewählte Setzung der Baubegrenzungslinie vor.
Weiter muss der Gestaltungsplan gemäss § 83 Abs. 2 PBG für die Projektie-
rung einen angemessenen Spielraum belassen. Dass die Baubegrenzungs-
linie deshalb nicht allzu eng gezogen wird, ist nachvollziehbar und liegt im
planerischen Ermessen des Planungsträgers. Sodann muss das künftige
Bauprojekt Art. 27 GPV einhalten, wonach Bauten, Anlagen und Um-
schwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und land-
schaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren Teilen so zu gestalten sind,
dass eine besonders gute Gesamtwirkung entsteht. In diesem Zusammen-
hang werden auch städtebauliche Aspekte zu prüfen sein, wie etwa die Aus-
richtung der geplanten Wohnsiedlung. Dass der Gestaltungsplan eine zur
Pfingstweidstrasse orthogonal ausgerichtete Wohnsiedlung im Teilgebiet A
ermöglicht, wird durch das Richtprojekt nachgewiesen: Es veranschaulicht
R1S.2022.05184 Seite 28

gar, dass eine ähnlich der rekurrentischen Überbauung geformte und ausge-
richtete Baute möglich ist (vgl. Plan Situation_Stadtraum zum Richtprojekt in
act. 18.2.5). Demgegenüber ist die von der Rekurrentin befürchtete Block-
randbaute im Teilgebiet A insbesondere wegen der Lage der zwingend zu
pflanzenden grosskronigen Bäumen mitten im Baubereich kaum realisierbar.
Schlüssig ist die Argumentation der Rekursgegner 1 und 3 schliesslich auch
deshalb, weil sie sich auf die Einschätzung des Ausschusses des Fachgre-
miums stützen, welcher die städtebaulichen und architektonischen Aspekte
beurteilt und eingehend erläutert (Protokoll des Amts für Städtebau vom
1. März 2019 zur Beurteilung der Weiterbearbeitung). Die Rekurrentin bzw.
das von ihr eingeholte Gutachten vermögen hingegen nicht aufzuzeigen, in-
wiefern das nutzungsplanerische Ermessen in nicht mehr haltbarer Weise
ausgeübt worden wäre.
10.3.4.
Gesamthaft ist das Bebauungskonzept sachlich begründet, in sich stimmig
und den örtlichen Gegebenheiten hinsichtlich Siedlung und Landschaft an-
gemessen. Die Rüge verfängt nicht.
11.
Zusammengefasst ergibt sich, dass der strittige Gestaltungsplan zu Recht
festgesetzt und seitens der Baudirektion als rechtmässig, zweckmässig und
angemessen beurteilt und entsprechend genehmigt worden ist, so dass der
Rekurs vollumfänglich abzuweisen ist.
12.1.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen
(§ 13 VRG).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
R1S.2022.05184 Seite 29

VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr bis auf
das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei der Bemessung der
Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu
(Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13
Rz. 25 ff.).
Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses (Bedeu-
tung des mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauvorhabens im streitge-
genständlichen Umfang: Fussballstadion mit bis 18’500 Zuschauerplätzen,
genossenschaftliche Wohnsiedlung mit 174 Wohnungen und einem Investo-
renprojekt mit rund 600 Wohnungen zzgl. Gewerberäume), des getätigten
Verfahrensaufwandes (doppelter Schriftenwechsel, weitere Eingaben der
Parteien, Abteilungsaugenschein), des Umfangs des vorliegenden Urteils
und des Streitinteresses der zahlreichen Mitglieder der Rekurrentin (vgl.
VB.2018.00760 vom 8. Juli 2020, E. 6.7) ist die Gerichtsgebühr auf
Fr. 10'000.-- festzusetzen (BGr 1C_566/2015 vom 18. Februar 2016, E. 2;
BGr 1C_244/2013 vom 4. Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162 und 0163/2012
vom 23. Oktober 2012, E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36; Entscheid bestätigt mit
VB.2012.00774 vom 22. August 2013, dieser bestätigt mit BGr 1C_810/2013
vom 14. Juli 2014).
12.2.
Die privaten Rekursgegnerinnen beantragen eine Umtriebsentschädigung.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-
triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-
sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom
16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend der privaten Rekursgeg-
nerschaft zulasten der Rekurrentin eine Umtriebsentschädigung zuzuspre-
chen. Angemessen erscheint ein Betrag von gesamthaft Fr. 2’500.--. Da die
Umtriebsentschädigung pauschal festgelegt wird, entfällt die Zusprechung
R1S.2022.05184 Seite 30

eines Mehrwertsteuerzusatzes von vornherein (BRKE II Nrn. 0247 und
0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56).
Auch die Rekursgegner 1 und 3 beantragen die Zusprechung einer Um-
triebsentschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG). Stehen sich im Verfahren private
Parteien mit gegensätzlichen Begehren gegenüber, so wird die Gemeinde
im Falle des Unterliegens in der Regel nicht entschädigungspflichtig (§ 17
Abs. 3 VRG). Umgekehrt entfällt im Falle des Obsiegens auch ein entspre-
chender Entschädigungsanspruch. Gründe, von dieser Regel abzuweichen,
sind vorliegend nicht gegeben. Demnach ist der kommunalen Rekursgegner-
schaft keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen.
Der unterliegenden Rekurrentin steht keine Umtriebsentschädigung zu (§ 17
Abs. 2 VRG).
R1S.2022.05184 Seite 31