zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0090/2023 · 2023-05-05 · de
Zonenkonformität eines Primarschulhauses mit Tagesbetreuung in der Industriezone.

Keine Vorwirkung einer künftig geplanten Umzonung.

BRGE I Nr. 0090/2023 vom 5. Mai 2023 in BEZ 2023 Nr. 18
Die Bauherrin plante auf den streitbetroffenen, in der Industriezone I
gelegenen Grundstücken eine Schulanlage für 18 Primarklassen und zwei
Kindergartenklassen inkl. Tagesschulbetreuung zu erstellen, und ersuchte in
diesem Zusammenhang um den Erlass eines Vorentscheids zur Beantwortung
von Fragen betreffend die Zonenkonformität des Bauvorhabens. Gegen den
Vorentscheid wurde von rekurslegitimierten Dritten Rekurs erhoben.
Aus den Erwägungen:
5.2 Der Rekurrent macht zusammengefasst geltend, eine Schulanlage sei
in der Industrie- und Gewerbezone klarerweise nicht zonenkonform. Eine Schule
stelle kein Dienstleistungsgewerbe im Sinne von § 56 Abs. 3 des Planungs- und
Baugesetzes (PBG) dar, zumal es beim Schulbetrieb um die Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe gehe. Hierfür stünde eine eigene Zone, nämlich die Zone
für öffentliche Bauten, zur Verfügung. Aus der Rechtsprechung ergebe sich
entgegen rekursgegnerischer Auffassung nichts Anderes. (…)
5.3 Die Rekursgegnerinnen bringen zur Frage der Zonenkonformität im
Schriftwechsel zusammengefasst vor, die Schulanlage sei gemäss geltendem
Recht klar zonenkonform, was sich auch aus dem Entscheid des Bundesgerichts
1C_552/2020 vom 8. Februar 2022 ergebe. Ohnehin würden die streitbetroffenen
Grundstücke im Zuge der geplanten BZO-Teilrevision bald der Zone für
öffentliche Bauten zugewiesen. (…)
Alternativstandorte für den Bau des Schulhauses bestünden keine. Auch sei
der Bau des Schulhauses sehr dringlich, weil der Betrieb des
Schulhausprovisoriums S. nur bis ins Jahr 2030 möglich sei. (…)
5.6 (…) Nach Art. 22 Abs. 2 lit. a des Raumplanungsgesetzes (RPG)
müssen Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen. Das
kantonale Recht regelt die Industrie- und Gewerbezonen in den §§ 56 f. PBG
(sowohl in der Fassung mit Publikationsdatum vom 1. Juli 2015 als auch in der
hierzu unverändert gebliebenen Fassung mit Publikationsdatum vom 1.
September 2022). Danach sind Industrie- und Gewerbezonen in erster Linie für
die Ansiedlung industrieller und gewerblicher Betriebe der Produktion, der
Gütergrossverteilung, der Lagerhaltung und des Transportes bestimmt (§ 56 Abs.
1 PBG). In Abs. 2 wird die Zulässigkeit weiterer, hier nicht interessierender
Nutzungen (etwa Wohlfahrtseinrichtungen oder kleinere Läden für den täglichen
Bedarf der Beschäftigten) geregelt. Nach Abs. 3 kann die Bau- und
Zonenordnung auch Handels- und Dienstleistungsgewerbe zulassen; aus
planerischen oder infrastrukturellen Gründen kann sie bestimmte Betriebsarten
ausschliessen. Schliesslich regelt Abs. 4 die Zulässigkeit von Wohnungen in den
Industrie- und Gewerbezonen; erlaubt sind solche für standortgebundene
Betriebsangehörige. Zudem kann die Bau- und Zonenordnung provisorische
Gemeinschaftsunterkünfte für vorübergehend angestellte Personen zulassen.
Die hier massgebliche Bau- und Zonenordnung lässt gemäss Art. 24 Abs. 1
BZO in der Industriezone stark störende Betriebe sowie auch Handels- und

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Dienstleistungsbetriebe zu. Die Ausführungen der Rekursgegnerinnen 1 und 3
zur Auslegung dieser Bestimmung, wonach Schulen der hier zur Diskussion
stehenden Art als Dienstleistungsbetriebe betrachtet werden könnten, überzeugt
indes nicht. Der von ihnen in diesem Zusammenhang angeführten Entscheid des
Bundesgerichts 1C_552/2020 vom 8. Februar 2022 vermag diese Auffassung
nicht zu stützen. Bei diesem Entscheid erwog das Bundesgericht einzig, dass die
Qualifikation einer Fachhochschule als Dienstleistungsbetrieb nicht willkürlich
sei. Nicht nur war die Kognition des Bundesgerichts auf eine blosse
Willkürprüfung des in diesem Entscheid einschlägig gewesenen baselstädtischen
Rechts beschränkt. Auch lässt sich der in diesem Entscheid zur Diskussion
gestandene Hochschulbetrieb mit dem vorliegend strittigen Primarschulhaus mit
Kindergarten und Tagesschulbetreuung offensichtlich nicht vergleichen, sind
doch die räumlichen Folgen dieser Bildungs- bzw. Bildungs- und
Betreuungseinrichtungen sehr unterschiedlich. Während Unterstufenschüler
bzw. Kinder den Schulweg primär idealerweise zu Fuss zurücklegen und –
anders als Studenten – weniger auf öffentliche Verkehrsmitteln angewiesen sind,
unterscheidet sich auch ihre Wahrnehmung und ihr Gruppenverhalten im Verkehr
entwicklungsbedingt stark von erwachsenen Studenten, weshalb an die
Erschliessung von Primarschulhäusern und Kindergärten besondere
Anforderungen zu stellen sind. Selbst wenn man ein Unterstufenschulhaus im
Weitesten Sinne noch als Dienstleistungsbetrieb betrachten würde, steht die
Industrie- und Gewerbezone einer Schulinfrastruktur mit Tagesbetreuung, wie sie
hier zur Diskussion steht, nicht offen. Nutzungen, die mit der Wohnnutzung eng
verwandt sind, wozu gemäss Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nicht nur
Hotels, Spitäler, Alters-, Pflege- und Erholungsheime, sondern auch
Kinderheime, Internate und Horte zählen, sind in solchen Zonen nicht zulässig
(s. VB 111/1986 = BEZ 1987 Nr. 1 = RB 1987 Nr. 57). An diesen Ausführungen
des Verwaltungsgerichts ist festzuhalten. Als Betreuungsstätte mit einem
Tagesschulangebot, d.h. einem ergänzenden Betreuungsangebot vor und nach
dem Unterricht und über Mittag, ist das im Streit stehende Schulhaus mit einer
Wohnnutzung – zumindest während des Tages – grundsätzlich eng verwandt,
zumal die fragliche Nutzung etwa auch Ruhephasen und das Spielen (insb. auch
im Freien) umfasst. Letzteres gilt ohne weiteres auch für die reine Nutzung als
Primarschulhaus. Die räumlichen Folgen des strittigen Primarschulhauses mit
Kindergarten und Tagesschulbetreuung sind mithin tagsüber vergleichbar mit
jener einer Wohnnutzung und unterscheiden sich stark von denjenigen, die von
den in der Industrie- und Gewerbezone zulässigen Tätigkeiten ausgehen.
Wohnnutzungen sind aber nur unter den sehr eingeschränkten Voraussetzungen
von § 56 Abs. 4 PBG zulässig. Damit erweist sich das in Frage stehende
Bauprojekt gemäss geltender BZO als nicht zonenkonform.
Unerheblich ist dabei, dass im Rahmen der anstehenden Teilrevision der
BZO die streitbetroffenen Grundstücke Kat.-Nrn. 10554 und 10555 künftig der
Zone für öffentliche Bauten zugewiesen werden sollen, wie dies die
Rekursgegnerinnen vorbringen. § 234 PBG reguliert nur eine negative und keine
positive Vorwirkung. D.h. ein nach geltendem Recht unzulässiges Vorhaben
kann nicht mit der Begründung als rechtmässig erachtet werden, das künftige
Recht lasse es zu (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz,
Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., 2019, Bd. 2, S. 710). (…)

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Zusammenfassend erweist sich das strittige Bauvorhaben als nicht
zonenkonform. Die erste Teilfrage der Vorentscheidfrage 1 wäre im Sinne der
vorstehenden Erwägungen richtigerweise abschlägig zu beantworten gewesen
und dem geplanten Schulhaus hätte die Zonenkonformität abgesprochen werden
müssen.