zh_baurekursgericht · BRGE III Nr. 0116/2013 · 2013-09-25 · de
Natur- und Heimatschutz. Kompetenz der Gemeinde zur Unterschutzstellung eines im Baulinienbereich einer Nationalstrasse gelegenen Naturschutzobjektes.


BRGE III Nr. 0116/2013 vom 25. September 2013 in BEZ 2013 Nr. 38
Die Gemeinde hatte im Rahmen einer Naturschutzverordnung zahlreiche
Schutzobjekte ausgeschieden und mit Erhaltungs- und Pflegemassnahmen
belegt. Die Schweizerische Eidgenossenschaft erhob gegen die
Unterschutzstellung einer Hecke im Baulinienbereich einer Nationalstrasse
Rekurs, mit dem Antrag auf vollumfängliche Aufhebung der
Unterschutzstellung.
Aus den Erwägungen:
3. Die Rekurrentin macht geltend, dass entlang der Nationalstrassen
bundesrechtlich festgesetzte Baulinien verliefen. Im Rahmen der Festlegung
der Baulinien habe bereits eine Interessenabwägung stattgefunden. Mit der
Rechtskraft der Baulinien gemäss Nationalstrassengesetz (NSG) gingen
innerhalb des von den Baulinien geschützten Raums die mit den
Nationalstrassen verbundenen Interessen vor. Die Rekurrentin habe hoheitliche
Aufgaben wahrzunehmen. Höchste Priorität habe die Sicherheit im
Fahrbahnbereich; diese dürfe nicht eingeschränkt werden. Hohe Priorität
komme auch den Anforderungen des Betriebes und des Unterhaltes zu. Auch in
diesem Zusammenhang seien sicherheitsrelevante Aspekte zu beachten.
Handarbeiten beim Unterhalt der Nationalstrasse würden einen
unverhältnismässig grossen Mehraufwand verursachen und seien grundsätzlich
auf ein Minimum zu beschränken.
Es sei von grosser Wichtigkeit, den durch die Baulinien geschützten Raum
frei zu halten, nicht nur für künftige Ausbauten, sondern auch für die
Ermöglichung von Unterhalts- und Erneuerungsarbeiten. Der von den Baulinien
geschützte Raum dürfe deshalb vom angefochtenen Erlass nicht tangiert
werden. Die genannten Objekte seien in der von der Nationalstrasse
abgewandten Richtung soweit zu verschieben, dass die bundesrechtlichen
Baulinien nicht verletzt würden. Im Zusammenhang mit der Ausübung der
hoheitlichen Aufgaben der Rekurrentin und ihrer Beauftragten seien
ökologische und Umweltschutzaspekte bereits weitgehend berücksichtigt. Die
Rekurrentin vollziehe als Bundesbehörde ihre (notabene eigenen) Vorschriften
gemäss Umweltschutzgesetzgebung autonom. Das kantonale und kommunale
Recht werde dabei soweit als möglich und dienlich berücksichtigt, sei aber für
die Erfüllung bundesrechtlicher Aufgaben der Rekurrentin nicht verpflichtend.
Die Rekurrentin werde die Objekte auch ohne Unterschutzstellung mit der
nötigen ökologischen Sorgfalt behandeln. (…)
5. (…) Die einschlägigen Rechtsgrundlagen des vorliegenden Streites sind
wie folgt wiederzugeben:

5.1.1 Nach Art. 5 NSG haben die Nationalstrassen hohen verkehrs-
technischen Anforderungen zu genügen; sie sollen insbesondere eine sichere
und wirtschaftliche Abwicklung des Verkehrs gewährleisten (Abs. 1). Stehen
diesen Anforderungen andere schutzwürdige Interessen entgegen, wie
namentlich auch etwa die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes, so sind die
sich entgegenstehenden Interessen gegeneinander abzuwägen (Abs. 2).
Dem Bau von Nationalstrassen gehen die Planung und die generelle
Projektierung (Art. 9 ff. NSG) und alsdann die Ausführungsprojekte (Art. 21 ff.
NSG) voraus. In den Ausführungsprojekten sind beidseitig der projektierten
Strasse Baulinien festzulegen. Zwischen den Baulinien dürfen ohne Bewilligung
weder Neubauten erstellt noch Umbauten vorgenommen werden. Bauliche
Massnahmen innerhalb der Baulinien sind unter Vorbehalt strengerer
Bestimmungen des kantonalen Rechts zu bewilligen, wenn die gemäss Art. 22
NSG zu wahrenden (hier nicht im Einzelnen wiederzugebenden) öffentlichen
Interessen nicht verletzt werden. Über Baugesuche entscheiden die von den
Kantonen bezeichneten Behörden, im Kanton Zürich in der Regel also die
Gemeinden. Hierbei wird vor der Erteilung der Baubewilligung das zuständige
Bundesamt angehört. Dieses ist berechtigt, gegen Baubewilligungen in
Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen die
Rechtsmittel des eidgenössischen und kantonalen Rechts zu ergreifen (Art. 22 -
24 NSG).
5.1.2 Bei ihren Tätigkeiten ist jede Bundebehörde verpflichtet, die
Interessen des Natur- und Heimatschutzes zu berücksichtigen (Art. 78 Abs. 2
der Bundesverfassung [BV]). Dies gilt unabhängig von der Bedeutung des
tangierten Objektes, also unabhängig davon, ob es sich um ein Objekt von
nationaler, regionaler oder lokaler Bedeutung handelt. Ungeschmälert zu
erhalten sind indes nicht alle Objekte, sondern nur diejenigen, an denen das
allgemeine Interesse überwiegt (vgl. zum Ganzen auch R. Imholz, Die
Zuständigkeit des Bundes auf dem Gebiete des Natur- und Heimatschutzes,
Schriftenreihe zur Orts-, Regional- und Landesplanung Nr. 25, Juni 1975).
Dementsprechend statuiert Art. 3 des Bundesgesetzes über den Natur- und
Heimatschutz (NHG) eine von Bund und Kantonen wahrzunehmende
Schonungs- und gegebenenfalls Erhaltungspflicht. In Art. 2 des
Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) sind (nicht
abschliessend) einzelne Bundesaufgaben aufgezählt, die mit den Natur- und
Heimatschutzinteressen in Konflikt geraten können; so unter anderem der Bau
von Nationalstrassen.
Für den Natur- und Heimatschutz sind die Kantone zuständig (Art. 78 Abs.
1 BV). Mit andern Worten obliegt es den Kantonen bzw. den Gemeinden, die
erforderlichen Schutzmassnahmen anzuordnen. Der Gemeinderat trifft die
Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung (§ 211 Abs. 2
PBG). Die Unterschutzstellung kann bei Schutzmassnahmen, die ein grösseres
Gebiet umfassen, mittels Verordnung erfolgen (§ 205 lit. b PBG). Nach § 203 lit.
f und g PBG gelten als Schutzobjekte wertvolle Park- und Gartenanlagen,
Bäume, Baumbestände, Feldgehölze und Hecken; ferner seltene oder vom
Aussterben bedrohte Tiere und Pflanzen und die für ihre Erhaltung nötigen
Lebensräume.

5.2 Mit Blick auf die vorstehend dargelegten Grundlagen ist zunächst
festzustellen, dass es den Gemeinden nicht generell verwehrt ist, kommunale
Schutzobjekte im Bereich von Baulinien entlang von Nationalstrassen mit
Schutzmassnahmen zu erfassen. Im NSG findet sich keinerlei Aufhebung oder
Beschränkung der kantonalen bzw. kommunalen Anordnungskompetenz in
Natur- und Heimatschutzsachen. Auch in Art. 8 NSG, wonach die
Nationalstrassen unter der Hoheit und im Eigentum des Bundes stehen, kann
keine solche Kompetenzaufhebung erblickt werden. Nur bezüglich der
Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen statuiert das NSG
Einschränkungen (Art. 23 und 24 NSG). Hieraus kann geschlossen werden,
dass die Anordnung von Schutzmassnahmen den Gemeinden aus der Sicht
des NSG nicht von vornherein untersagt ist.
Auch Art. 5 Abs. 2 NSG lässt diesbezüglich keinen andern Schluss zu.
Vielmehr können die nach dieser Vorschrift einzubeziehenden Interessen des
Natur- und Heimatschutzes bei Objekten von kommunaler Bedeutung
gegebenenfalls sogar überhaupt erst auf Grund einer kommunalen
Schutzmassnahme wahrgenommen werden. Der Bund als Nationalstrassen-
betreiber könnte zwar allenfalls Kenntnis davon erlangen, welche Objekte als
kommunale Schutzobjekte im Inventar aufgeführt sind. Damit wäre aber noch
nicht bestimmt, welche dieser Objekte definitiv schutzwürdig sind, was
festzustellen nach dem Gesagten Aufgabe der Gemeinden ist. Die Interessen
des Natur- und Heimatschutzes können bei Objekten von kommunaler (und
überkommunaler) Bedeutung erst dann berücksichtigt werden, wenn diese
Objekte in geeigneter Form bezeichnet sind; die zweckmässige und gesicherte
Handhabung der dem Bund auferlegten Selbstbindung setzt dies offenkundig
voraus.
Daran ändert auch nichts, dass die Selbstbindung des Bundes als
Nationalstrassenbetreiber auch die Schonung von Schutzobjekten von
kommunaler Bedeutung mit einschliesst. Damit ist noch nicht gewährleistet,
dass diese Objekte überhaupt als solche erkannt werden. Mithin darf und muss
die Gemeinde die betreffenden Objekte mittels förmlichen Unterschutz-
stellungen genau bezeichnen.
Die Unterschutzstellung der Hecke ist insoweit zu schützen.
5.3 Soweit es darüber hinaus um das Erhaltungsgebot, um Veränderungs-
verbote oder um die Anordnung von Pflege- und Unterhaltsmassnahmen geht,
ist demgegenüber die Selbstbindung des Bundes als genügend zu betrachten.
Diese beinhaltet eine Schonungspflicht und, je nach Ausgang der Interessen-
abwägung, die Pflicht zur ungeschmälerten Erhaltung. Damit wird den
Interessen des Natur- und Heimatschutzes hinreichend Rechnung getragen.
Die Rechtstatsache, dass das Gesetz eine Selbstbindung vorsieht, lässt darauf
schliessen, dass diese – wenn denn die zu schützenden Objekte als solche
erkannt sind – ihre Beachtung findet und damit genügt. Es ist nicht in Zweifel zu
ziehen, dass dieses Institut geeignet ist, sein Ziel zu erreichen. Unter dem
Gesichtspunkt der Praktikabilität wäre es kaum mehr haltbar, wenn der Bund im
Rahmen des Strassenunterhaltes oder Strassenausbaus etwa über einen
längeren, gegebenenfalls mehrere Gemeinden erfassenden Strassenabschnitt

bei Gefährdung von kommunalen Schutzobjekten im Baulinienbereich zunächst
bei den Gemeinden Widerrufsgesuche stellen oder sich die erforderlichen
Widerrufe gar auf dem Rechtsmittelwege erstreiten müsste.
Die kommunale Kompetenz zur Anordnung von Schutzmassnahmen
erschöpft sich damit nur, aber immerhin in der Bezeichnung des Schutzobjektes
(in casu Art. 3 der Verordnung; Verordnungstext S. 3). Hingegen haben die in
Art. 4-6 angeordneten Schutzmassnahmen (Beeinträchtigungsverbot; Unterhalt-
und Pflegevorschriften) für das streitbetroffene Schutzobjekt keine Geltung.
Diesbezüglich greift vielmehr die Selbstbindung Platz.
Die Frage der Verhältnismässigkeit der Unterschutzstellung entfällt damit,
kann doch die dem Bund vom Gesetz auferlegte Selbstbindung per se nicht
unverhältnismässig sein. Eine Verletzung von Art. 36 Abs. 3 BV fällt damit ohne
weiteres ausser Betracht.
Demzufolge ist der angefochtene Beschluss insoweit aufzuheben, als
damit die Hecke (Objekt Nr. 181b) den Anordnungen der Art. 4-6 der
angefochtenen Verordnung zum Schutze der kommunalen Naturschutzobjekte
unterstellt ist.