zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0006/2013 · 2013-01-10 · de
Kernzone. Ersatz- oder Neubauweise. Pflicht zur Ersatzbauweise bei fehlendem Kernzonenplan. Tragweite von Kernzonen-Neubauvorschriften für Ersatzbauten.


BRGE IV Nr. 0006/2013 vom 10. Januar 2013 in BEZ 2013 Nr. 13
Geplant war, ein in der Kernzone stehendes Bauernhaus abzubrechen und
an dessen Stelle ein Mehrfamilienhaus zu errichten.
Aus den Erwägungen:
5.1 (…) Im Streit steht die Auslegung und Anwendung der Vorschrift von
Art. 3 Abs. 2 BZO. Diese lautet: Bestehende Bauten herkömmlicher Art dürfen
unter Beibehaltung der Masse, der Lage und des Erscheinungsbildes umgebaut
oder ersetzt werden.
Strittig ist, ob das Bauvorhaben nach dieser Vorschrift oder aber nach der
Neubauvorschrift von Art. 6 BZO zu beurteilen ist, in welcher die in der
Kernzonen I und II erlaubten Grundmasse (Vollgeschosszahl, Gebäudehöhe,
Gebäudelänge etc.) festgeschrieben sind.
5.2 Die Rekurrentschaft beruft sich auf den Entscheid BRKE III Nr.
0141/2004 vom 10. November 2004. Prozessthema in jenem Verfahren war die
rechtliche Tragweite von Ziffer 3.1.1 der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde
Hinwil. Nach jener Vorschrift sind beim Umbau und beim Ersatz bestehender
Hauptgebäude die Stellung und die kubische Gestaltung zu erhalten.
Geringfügige Abweichungen können bewilligt oder angeordnet werden, wenn
sie im Interesse der Wohnhygiene oder des Ortsbildschutzes liegen und für die
geänderte Nutzweise des Gebäudes erforderlich sind. Ziffer 3.1.2 BZO Hinwil
enthält die zulässigen Grundmasse für Neubauten.
Soweit vorliegend wesentlich, erwog die Rekursinstanz in jenem Entscheid
zusammengefasst wiedergegeben, bei der in Ziffer 3.1.1 BZO Hinwil geregelten
Ersatzbauweise handle es sich um ein Recht und nicht um eine Pflicht. Diese
Vorschrift eröffne einem Bauherrn die Möglichkeit, ein bestehendes
Kernzonengebäude abzubrechen und an dessen Stelle einen Ersatzbau mit
identischer Kubatur zu errichten. Von diesem Recht werde ein Bauwilliger
namentlich dann Gebrauch machen, wenn das Bauen nach den
Neubauvorschriften für ihn ungünstiger wäre. Einem Bauherrn stehe es frei,
anstelle der Ersatzbau- die Neubauweise zu wählen. Für diese Auslegung von
Ziffer 3.1.1 BZO Hinwil spreche neben dem an sich klaren Wortlaut der
Bestimmung vor allem die Tatsache, dass die Statuierung einer
Ersatzbaupflicht in den Zürcher Gemeinden in aller Regel mit einer planlichen
Bezeichnung derjenigen Gebäude einhergehe, die für das Ortsbild von
besonderer Bedeutung seien. Ein solcher Plan liege hier nicht vor. Gegen die
Annahme einer Ersatzbaupflicht spreche alsdann auch, dass Ziffer 3.1.2 BZO
Hinwil diesfalls auf jene äusserst seltenen Fälle beschränkt wäre, in denen das

- 2 -
betreffende Grundstück noch unüberbaut sei, was offenkundig nicht Sinn und
Zweck dieser Bestimmung sein könne. Somit sei festzustellen, dass Ziffer 3.1.1
BZO Hinwil einen Bauherrn berechtige, nicht aber verpflichte, ein in der
Kernzone situiertes Hauptgebäude unter Beibehaltung von Lage und
Gebäudeprofil zu ersetzen.
Der Sinn von Ziffer 3.1.1 BZO Hinwil liege in der Privilegierung von
Gebäuden in der Kernzone, welche gestützt auf die Neubauvorschriften nicht
mehr an der gleichen Stelle oder in gleicher Grösse erstellt werden könnten. Es
solle ermöglicht werden, dass in der Kernzone ein Ersatz von nach Massgabe
der Neubauvorschriften nicht realisierbaren Gebäuden möglich sei. Könnten
Neubauten nur noch auf unüberbauten Parzellen erstellt werden, so wäre dies
mit den Prinzipien der Raumplanung, mit denen eine geordnete Überbauung
des Landes erreicht und der fortlaufenden Zersiedelung Einhalt geboten werden
solle, nur schwer vereinbar. Hiergegen könne nicht eingewendet werden, die
Kernzonen würden so nicht geschützt. Dies werde durch die weiteren
Kernzonenvorschriften sowie durch § 238 Abs. 2 PBG und allenfalls auch durch
Schutzmassnahmen im Sinne von § 203 ff. PBG erreicht. Lasse eine
Bauordnung alternativ die Erstellung von Ersatzbauten oder von Neubauten zu,
sei es dem Bauherrn anheimgestellt, in welcher Weise er sein Grundstück
überbauen wolle. Ein Ersatzbauzwang bedürfe einer ausdrücklichen
gesetzlichen Grundlage.
5.3.1 Nach § 203 Abs. 1 lit. c PBG sind Schutzobjekte Ortskerne,
Quartiere, Strassen und Plätze, Gebäudegruppen, Gebäude oder Teile sowie
Zugehör von solchen, die als wichtige Zeugen einer politischen,
wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind
oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre
Wirkung wesentlichen Umgebung.
Zu unterscheiden sind Ortsbildschutz und Denkmalschutz. Grundsätzlich
gilt hierzu Folgendes: Objekte des Ortsbildschutzes sind die in § 203 Abs. 1 lit.
c PBG genannten, in der Regel grösseren Baugesamtheiten (§ 23 Abs. 1 der
Natur- und Heimatschutzverordnung [NHV]). Ortsbilder werden
planungsrechtlich geschützt (vgl. § 205 lit. a PBG), und zwar vor allem mit
Kernzonen (vgl. § 24 NHV). Demgegenüber sind Objekte des Denkmalschutzes
Einzelgebäude und kleinere Gebäudegruppen (§ 23 Abs. 2 NHV). Deren
Unterschutzstellung erfolgt mittels Vertrag oder Verfügung (§ 205 lit. c und d
PBG). Während sich Ortsbildschutzmassnahmen in planlichen Festlegungen
und auf den Ortsbildschutz zugeschnittenen Bauvorschriften erschöpfen, aber
nie Verbote zur Beseitigung bestehender Bauten beinhalten, verlangen
Denkmalschutzmassnahmen Substanzerhaltung (§ 25 NHV) und verhindern
damit ganz oder teilweise die Beseitigung der erfassten Objekte. Insoweit sind
diese einschränkender (vgl. VGr, 28. August 1997, VB.96.00210, 00211 und
00217 = BEZ 1997 Nr. 21).
5.3.2 Nach § 50 PBG umfassen Kernzonen schutzwürdige Ortsbilder, wie
Stadt- und Dorfkerne oder einzelne Gebäudegruppen, die in ihrer Eigenart
erhalten oder erweitert werden sollen (Abs. 1). Die Bau- und Zonenordnung
kann das Bauen auf die Strassengrenze, die Verkehrsbaulinie oder bestehende

- 3 -
Baufluchten und, unter Wahrung schutzwürdiger nachbarlicher Interessen, an
die Grundstücksgrenze vorschreiben, das Bauen bis auf die Strassengrenze
gestatten sowie die Stellung und die Höhenlage der Bauten sonst näher
ordnen. Nutzungsziffern sind nur zulässig, soweit sie dem Zonenzweck nicht
zuwiderlaufen (Abs. 2). Die Bau- und Zonenordnung kann besondere
Vorschriften über die Masse und Erscheinung der Bauten enthalten; dabei sind,
sofern die Eigenart der bestehenden Überbauung es rechtfertigt und die
Verhältnisse es gestatten, unter Vorbehalt der Bestimmung über die
höchstzulässige Gebäudehöhe Abweichungen von den kantonalrechtlichen
Vorschriften über die Grenz- und Gebäudeabstände sowie über die
Gebäudehöhe erlaubt (Abs. 3).
Die Festsetzung einer Kernzone bildet wie dargetan eine
planungsrechtliche Massnahme des Ortsbildschutzes. Als diesem Zweck
dienende Bauvorschriften fallen in erster Linie Vorschriften über die
Ersatzbauweise in Betracht. Die Ersatzbauweise beinhaltet im Wesentlichen,
dass sich ein projektiertes Gebäude bezüglich Stellung und Profil nicht nach
Massvorschriften, sondern nach der Stellung und dem Profil des bestehenden
Gebäudes richtet. Zudem muss auch das Erscheinungsbild des bestehenden
Gebäudes in den wesentlichen Zügen gewahrt werden. Demgegenüber gelten
für Neubauten abstrakte Massvorschriften und wird die zulässige Gestaltung mit
speziellen Gestaltungsvorschriften umschrieben.
Mit der Statuierung der Ersatzbauweise ist oftmals, aber nicht immer, die
planliche Bezeichnung der für das Ortsbild besonders wichtigen Gebäude
verbunden, mit der Rechtsfolge, dass an deren Stelle nur eine Ersatzbaute
treten darf. Damit besteht eine genügende gesetzliche Grundlage, die
Ersatzbauweise auch dann zu verlangen, wenn das Grundstück nach den
Neubauvorschriften in höherem Masse ausgenützt werden könnte.
Demgegenüber gibt es Bau- und Zonenordnungen wie etwa jene von
Hinwil, die zwar eine Ersatzbauvorschrift enthalten, aber keinen Plan, der
besagen würde, auf welchen Grundstücken diese gilt. Dies mit der Folge, dass
der Bauherr die für ihn günstigere Bauweise wählen kann. Ob damit den
Anforderungen an Schutzmassnahmen, welche nach § 207 Abs. 1 PBG
Beeinträchtigungen des Schutzobjektes verhindern sollen, jeweils effektiv
genügt wird, ist im Genehmigungsverfahren durch den Regierungsrat bzw. die
Baudirektion zu prüfen (§ 2 lit. a und b und § 89 PBG). So oder anders läuft
dieses Wahlrecht im Ergebnis auf eine Privilegierung des Bauherrn hinaus und
fördert zugleich den haushälterischen Umgang mit dem Boden, indem davon
ausgegangen werden kann, der Bauherr werde die höhere Ausnützung wählen.
5.3.3 Die Gemeinde Dägerlen weist insgesamt fünf in sich geschlossene
Ortsteile auf (Dägerlen, Berg, Rutschwil, Oberwil und Bänk), die zu
unterschiedlich grossen, regelmässig aber erheblichen Teilen jeweils mit
Kernzonen und im Übrigen vor allem mit Wohnzonen erfasst sind. Eine
planliche Festlegung, mit der die Ersatzbauweise auf einzelnen Grundstücken
vorgeschrieben würde, existiert nicht.

- 4 -
Allein hieraus kann indes noch nicht auf die besagte Wahlfreiheit
geschlossen werden. Zu konsultieren ist vielmehr die unbesehen des sich auf
Abs. 1 beziehenden Randtitels «Einordnung» als Ersatzbauvorschrift
einzustufende Bestimmung von Art. 3 Abs. 2 BZO. Anders als die fragliche
Vorschrift der Gemeine Hinwil enthält diese nicht einfach nur eine generelle
Umschreibung der Ersatzbauweise, sondern nennt ein Kriterium, wann die
Ersatzbauweise zum Zuge kommt. Sie statuiert, dass bestehende Bauten
«herkömmlicher Art» unter Beibehaltung der Masse, der Lage und des
Erscheinungsbildes ersetzt werden dürfen. Hierbei würde die Vorschrift
jeglichen Sinnes entbehren, wenn bei Bauten herkömmlicher Art die
Ersatzbauweise bloss zulässig wäre. Ihrem Sinngehalt entsprechend besagt die
Vorschrift demnach: «Bestehende Bauten herkömmlicher Art dürfen nur unter
Beibehaltung der Masse, der Lage und des Erscheinungsbildes umgebaut oder
ersetzt werden.»
Damit (…) wird zwar (…) der Baubehörde jener Entscheid überlassen, der
bei planlicher Festlegung der Ersatzbaupflicht dem kommunalen Gesetzgeber
zustünde. Ein Verstoss gegen die Zuständigkeitsausscheidung zwischen
Baubehörde und Planungsträger (§ 45 Abs. 1 und § 318 PBG) kann hierin indes
nicht erblickt werden, weil die den Gemeinden obliegende Planungspflicht (§ 45
PBG) nicht auch die parzellenweise Festsetzung der Ersatzbaupflicht
beinhaltet. Andernfalls würden der Verzicht hierauf und das sich daraus
ergebende Wahlrecht dem übergeordneten Recht widersprechen und wäre
daher unbeachtlich, was nach dem Gesagten nicht der Fall ist.
Nicht zu beanstanden ist, dass der Baubehörde mit der Bestimmung von
Art. 3 Abs. 2 BZO ein sehr weit gehender Ermessensspielraum eingeräumt
wird. Im Zusammenhang mit Fragen des Ortsbildes erscheint dies angemessen
(vgl. dazu den [beim Verwaltungsgericht angefochtenen] Entscheid BRGE I
Nrn. 0168, 0169 und 0170/2012 vom 5. Oktober 2012, E. 5, betreffend eine
Neubaute in der Kernzone Altstadt in der Stadt Zürich). Das materielle Kriterium
der «Baute herkömmlicher Art» ist zwar weit gefasst, aber sachadäquat, denn
solche Gebäude bestimmen das schutzwürdige Ortsbild. Im Übrigen müssen
mit einer Kernzone erfasste Gebäude nicht etwa auch als Einzelschutzobjekt im
Sinne von § 23 Abs. 2 NHV eingestuft werden können. Zu verlangen ist
vielmehr einzig, dass die erfasste Baugesamtheit schutzwürdig ist, und dies
auch nur in einem Masse, dass die grundsätzlich mildere Massnahmen der
Kernzonenfestetzung gerechtfertigt ist.
Schliesslich bleibt festzustellen, dass trotz der Unbestimmtheit der
fraglichen Klausel die Rechtssicherheit für den Grundeigentümer nicht in Frage
gestellt ist. Denn dieser kann über die Frage «Ersatz- oder Neubau» jederzeit
mit geringem Aufwand einen für die Baubehörde und Dritte verbindlichen
Vorentscheid einholen (vgl. § 323 f. PBG).
5.4 Beim bestehenden Gebäude handelt es sich um ein «Dreisässen-»
oder Vielzweckbauernhaus, bestehend aus Wohnhaus, Scheune, Stall und
diversen Anbauten. Das Gebäude ist, wie auch die von der Vorinstanz
eingereichten Fotos zeigen, offensichtlich als ein solches «herkömmlicher Art»
einzustufen. Die Rekurrentschaft scheint dies denn auch nicht zu bestreiten.

- 5 -
Nicht minder offensichtlich ist, dass das geplante Gebäude die Masse und
das Erscheinungsbild des bestehenden Gebäudes nicht wahrt und daher als
Ersatzbaute nicht bewilligungsfähig ist, was die Rekurrentschaft ebenfalls nicht
zu bestreiten scheint. Die charakteristische Dreigliederung des Baukörpers ist
mitnichten mehr ablesbar. Die in sich zweigeschossige, mächtige Giebelgaube
auf der Südseite bildet ein neues, Masse und Erscheinungsbild sprengendes
Element. Dasselbe gilt für den Fassadenvorsprung unter dem vorspringenden
Gaubendach und für die diesem Vorsprung über seine ganze Breite
vorgelagerten Balkone im Obergeschoss und im ersten Dachgeschoss. Fremd
sind schliesslich auch die an den südlichen Gebäudeecken über einen Teil ihrer
Fläche vorstehenden und im Übrigen in Fassadenrücksprünge eingelassenen
Balkone. Anzumerken bleibt, dass damit nur die wesentlichsten Abweichungen
genannt sind, die Aufzählung also nicht abschliessend ist.
Mangelhaft ist schliesslich auch die Baueingabe, weil in den Fassaden-
und Schnittplänen das Profil des bestehenden Gebäudes nicht eingezeichnet
ist.
5.5 Wo nach kommunalem Recht getroffene Ermessensentscheide oder
die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe des kommunalen Rechts zu
überprüfen sind, bestehen auf Grund der Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1
der Bundesverfassung [BV]) Einschränkungen in der Kognition der
Rekursinstanz (§ 20 Abs. 1 VRG). In solchen Fällen auferlegt sich das
Baurekursgericht Zurückhaltung, indem es davon absieht, einen noch
vertretbaren vorinstanzlichen Entscheid durch eigene Auslegung und
Ermessensbetätigung zu ersetzen.
Die Vorinstanz hat den ihr zustehenden Beurteilungs- und
Ermessenspielraum vertretbar ausgeübt, wenn sie davon ausgegangen ist,
dass erstens an die Stelle des bestehenden Gebäudes nur eine Ersatzbaute im
Sinne von Art. 3 Abs. 4 BZO treten darf und zweitens das Projekt den
Anforderungen an einen solchen mehrfach nicht genügt. Beides ist in einem
Masse offensichtlich, dass die Rekursinstanz auch bei voller Kognition die
Vorinstanz schützen würde.
5.6 Die Vorinstanz hat in der Baubewilligung wie auch in der
Rekursvernehmlassung einlässlich auch zur Dachgestaltung Stellung
genommen. Sie ist zum Schluss gekommen und hat daran festgehalten, dass
es sich bei dem auf dem Dach geplanten Gebäudeteil um eine Giebelgaube
und nicht um einen Kehrfirst handle, und dass diese Giebelgaube Art. 13 BZO
verletzte.
Hierzu bleibt festzuhalten, dass der in Rede stehende Gebäudeteil
unbesehen dieser Qualifikationsfrage unzulässig ist. Dies allerdings gestützt auf
Art. 3 Abs. 2 BZO, weil damit erheblich von den Vorgaben der Altbaute
abgewichen wird. Gilt die Ersatzbauweise, richten sich auch Dachform und die
Dachgestaltung nach dem bestehenden Gebäude.
Allgemein gesprochen handelt es sich bei den Vorschriften von Art. 7 ff.
BZO jedenfalls in erster Linie um Neubauvorschriften. Mit diesen Vorschriften

- 6 -
werden die Bauweise (offene oder geschlossene; Art. 7 BZO), die Firstrichtung
(Art. 9 BZO), die Dachneigung (Art. 10 BZO), die Dachvorsprünge (Art. 12
BZO), die Dachgestaltung (Art. 13 BZO), die Fassadengestaltung (Art. 14 BZO)
und die Zulässigkeit von Lauben und Balkone (Art. 15 BZO) geregelt. Bei der
Ersatzbauweise richten sich diese Parameter demgegenüber grundsätzlich
nach den Vorgaben der Altbaute. Sinn und Zweck von Art. 3 Abs. 2 BZO ist es,
Masse, Lage und Erscheinungsbild der Altbaute zu perpetuieren. Immerhin
kann gesagt werden, dass Ersatzbauvorschriften keine Kopie der Altbaute
verlangen. Es sollen nur, aber immerhin die wesentlichen Elemente der
Altbaute adäquat umgesetzt werden; dies teilweise auch mit Umnutzungen,
etwa von Scheunenteilen in Wohnräume. Soweit davon ausgegangen wird, Art.
3 Abs. 2 BZO lasse hierbei Abweichungen vom Vorbild der Altbaute zu, auch
wenn die Vorschrift dies nicht explizit vorsieht, dürften solche Abweichungen
nicht gegen die genannten Normen verstossen. Nur, aber immerhin insoweit
würde diesen auch eine Bedeutung für die Ersatzbauten zukommen. Offen
bleiben kann alsdann, ob diese Vorschriften darüber hinaus auch die Rolle
eines Korrektivs spielen können. Diese Frage würde sich dann stellen, wenn ein
Gebäude grundsätzlich herkömmlicher Art, das aber später angebaute
ortsbildfremde Teile wie beispielweise einen über den Dachvorsprung
hinausragender Balkon aufweist (vgl. Art. 15 BZO), gemäss Art. 3 Abs. 2 BZO
ersetzt werden sollte. Stets zu berücksichtigen sind schliesslich auch die
Gestaltungsvorschriften von Art. 3 Abs. 1 BZO und § 238 Abs. 2 PBG.
6.1 Zusammenfassend ergibt sich, dass das Bauvorhaben gegen die
Vorschrift von Art. 3 Abs. 2 BZO verstösst. Die Bauverweigerung ist somit zu
schützen.
Demnach ist der Rekurs abzuweisen.