zh_baurekursgericht · BRGE III Nr. 0091/2021 · 2021-07-14 · de
Mobilfunk-Antennenanlage. Anpassung des Betriebs von nach dem "worst-case"-Szenario beurteilten adaptiven Antennen. Bewilligungspflicht.

Strittig war eine nach dem "worst-case"-Szenario beurteilte Mobilfunk-Antennenanlage mit adaptiven Antennen. Von den Rekurrierenden wurde die Frage aufgeworfen, ob bei einer künftigen Anpassung der dergestalt beurteilten Anlage an den Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV vom 23. Februar 2021 des BAFU auf ein neues Baugesuch verzichtet werden dürfe. Eine solche Anpassung bedeutet im Wesentlichen eine Erhöhung der maximalen Sendeleistung unter Anwendung eines Korrekturfaktors. Diese Frage wurde im vorliegenden Entscheid verneint. Entgegen der entsprechenden Übergangsregelung im Nachtrag bedeutet die Erhöhung der maximalen Sendeleistung eine Änderung der bestehenden Anlage; dies selbst dann, wenn die um den Korrekturfaktor rechnerisch reduzierte Sendeleistung nicht über den bislang bewilligten Höchstwert hinausgeht. Die Einhaltung der Grenzwerte der geänderten Anlage ist anhand des aktualisierten Standortdatenblattes in einem Baubewilligungsverfahren zu prüfen und es ist darüber in einem baurechtlichen Entscheid zu befinden. Zur Erhaltung des rechtmässigen Zustands war der angefochtene Bauentscheid mit einer entsprechenden Auflage zu ergänzen. Dies (sowie die Anordnung einer weiteren Auflage) führten zur teilweisen Gutheissung des Rekurses.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
G.-Nr. R3.2020.00184
BRGE III Nr. 0091/2021
Entscheid vom 14. Juli 2021
Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Baurichter Martin Farner, Baurichter Ro-
land Fraefel, Gerichtsschreiber Christoph Forster
in Sachen Rekurrierende
1. Verein I. […]
2. T. R. […]
3. H.-R. und B. K. […]
4. P. B. […]
5. C. und D. F. […]
6. K. A. […]
7. E. H. […]
8. M. L. […]
alle vertreten durch […]
gegen Rekursgegnerinnen
1. Baubehörde X […]
2. Y
Nr. 2 vertreten durch […]
betreffend Beschluss der Baubehörde vom 26. Oktober 2020; Baubewilligung für Mo-
bilfunk-Antennenanlage, Grundstück Kat.-Nr. 1, H.-Strasse 1, X
______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 26. Oktober 2020 erteilte die Baubehörde X der Y die
baurechtliche Bewilligung für die Erstellung einer Mobilfunk-
Antennenanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 an der H.-Strasse 1 in X.
B.
Gegen diesen Entscheid erhoben der Verein I. und sieben weitere Rekur-
rentschaften mit gemeinsamer Eingabe vom 25. November 2020 rechtzeitig
Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten das
Folgende:
" A) Rechtsbegehren/Rekurs
1. Die baurechtliche Bewilligung der Baubehörde X vom 26.10.2020
betreffend das Baugesuch Nr. 2020-0024 sei aufzuheben.
2. Die erteilte Baubewilligung sei aufzuheben.
3. Eventualiter sei das Bewilligungsverfahren betreffend das Bauge-
such Nr. Nr. 2020-0024 zu sistieren, bis die Vollzugsempfehlung
vorliegt bzw. bis die massgeblichen Grundlagen über die Beurtei-
lung adaptiver Antennen erarbeitet sind und ein auditiertes Quali-
tätssicherungssystem sowie ein taugliches Messverfahren für
adaptive Antennen vorliegt.
4. Subeventualiter sei das Baugesuch Nr. 2020-0024 zur Vervollstän-
digung und Neuauflage zurückzuweisen.
5. Die Verfassungs- und Gesetzeswidrigkeit von Anhang 1 Ziff. 63 der
NISV sei festzustellen.
B) Verfahrensanträge
1. Die Bauherrschaft sei zu verpflichten, das Audit und die Bewertung
der aktuellen ISO-Zertifizierung (Zertifikat CH16/1511) ihres Quali-
tätssicherungssystems einzureichen. Das Audit und die Bewertung
seien den Beschwerdeführenden zur Stellungnahme zu eröffnen.
2. Es sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten einzuho-
len zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahme-
messungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte
Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im
Standortdatenblatt prognostizierten Werten entsprechen.
R3.2020.00184 Seite 2

3. Es sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten (unab-
hängig vom bewilligenden Bauamt der Gemeinde X) einzuholen zu
den Fragen, ob die geplante Antenne gegen die Grundsätze des
Denkmal- und Landschaftsschutzes verstösst. Das Gutachten oder
der Amtsbericht seien den Beschwerdeführenden zur Stellungnah-
me zu eröffnen."
C.
Mit Verfügung vom 27. November 2020 wurde vom Rekurseingang Vor-
merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Eingabe vom 30. Dezember 2020 beantragte die private Rekursgegne-
rin die Abweisung des Rekurses sowie sämtlicher rekurrentischer Anträge,
soweit darauf einzutreten sei; dies unter Kostenfolge zulasten der Rekurrie-
renden.
Die Vorinstanz reichte mit Eingabe vom 14. Januar 2021 die Vorakten ins
Recht und verzichtete auf die Erstattung einer Vernehmlassung.
E.
Mit Replik vom 4. Februar 2021 bzw. Duplik vom 1. März 2021 hielten die
privaten Parteien an ihren Anträgen fest. Die Vorinstanz verzichtete mit
Eingabe vom 17. Februar 2021 ausdrücklich auf die Erstattung einer Dup-
lik.
F.
Am 11. März 2021 führte die 3. Abteilung des Baurekursgerichts im Beisein
der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch.
G.
Mit Eingaben vom 19. März 2021 erstatteten die Rekurrierenden ihre
Triplik. Darin beantragten sie über ihre bisherigen Begehren hinausgehend
die Einstellung des Verfahrens bis zu einem Entscheid des Bundesgerichts
sowie die Überprüfung der Strahlenbelastung an weiteren Orten.
R3.2020.00184 Seite 3

H.
Mit Eingabe vom 19. April 2021 legte die private Rekursgegnerin diverse
Pläne ins Recht.
I.
Mit Eingabe vom 26. April 2021 erstattete die private Rekursgegnerin ihre
Quadruplik und schloss darin auf Abweisung der von den Rekurrierenden
mit der Triplik gestellten Anträge.
Es kommt in Betracht:
1.1.
Die "I." ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuches (ZGB),
welcher aus 33 Mitgliedern besteht und sich gemäss Statuten für einen
vernünftigen Umgang mit Mobilfunk in X sowie die Vorsorge und den
Schutz vor nichtionisierender Strahlung, insbesondere von Kindern, kran-
ken und alten Menschen, einsetzt (act. 8.1 ff.).
1.2.
Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochte-
ne Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhe-
bung oder Änderung hat (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes [PBG]).
Ein als juristische Person konstituierter Verband kann in diesem Rahmen
insbesondere zur Wahrung der eigenen Interessen den Rechtsmittelweg
beschreiten. Er kann aber auch – im eigenen Namen, aber gewissermas-
sen stellvertretend – die persönlichen Interessen seiner Mitglieder geltend
machen, wenn es sich um solche handelt, die er nach seinen Statuten zu
wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder
gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Rekurs jedes dieser
Mitglieder befugt wäre (sogenannte egoistische Verbandsbeschwerde; vgl.
R3.2020.00184 Seite 4

BGE 142 II 80, E. 1.4.2.). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt
sein; sie sollen die Popularbeschwerde ausschliessen.
1.3.
Vorliegend sind 27 der 33 Mitglieder des rekurrierenden Vereins Eigentü-
mer von Liegenschaften, die sich im gemäss bundesgerichtlicher Definition
rechtsmittelberechtigten Umkreis der jeweils strittigen Kommunikationsan-
lage befinden, welcher hier rund 626 m beträgt (act. 15.7, S. 5). Diese 27
Personen sind deshalb jeweils selbst mehr als beliebige Dritte oder die All-
gemeinheit in ihren eigenen Interessen betroffen. Aufgrund der Rügen sind
sie mithin auch selbst im Sinne von § 338a PBG rechtsmittellegitimiert. Da-
raus folgt, dass eine Mehrheit der Vereinsmitglieder von der Erstellung der
strittigen Mobilfunk-Antennenanlage persönlich betroffen ist. Im Lichte des
Vereinszwecks ist deshalb davon auszugehen, dass sich der rekurrierende
Verein mit dem vorliegenden Rekurs für die Interessen einer Mehrheit der
Mitglieder einsetzt. Er ist deshalb als rechtsmittellegitimiert im Sinne von
§ 338a PBG zu betrachten. Dies gilt nach dem Gesagten auch für die wei-
teren, in eigenem Namen rekurrierenden Personen, welche allesamt Mit-
glieder des erwähnten Vereins sind. Da auch die übrigen Prozessvoraus-
setzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs grundsätzlich einzutreten. Soweit
bezüglich einzelner Rügen auf den Rekurs nicht einzutreten ist, wird dies
im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen darzulegen sein.
2.
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 1 ist der Wohnzone W2.6 gemäss Bau- und
Zonenordnung der Gemeinde X (BZO) zugewiesen und mit einem Gebäu-
de überstellt, das aus zwei in der Höhe abgestuften, jeweils mit einem Sat-
teldach bedeckten Teilen besteht. Nach den Plänen der privaten Rekurs-
gegnerin soll auf dem Dach des etwas höheren Gebäudeteils eine Mobil-
funk-Antennenanlage erstellt werden. Die einzelnen Antennenmodule sol-
len auf den Frequenzbändern 700-900, 1'400-2'600, 1'800-2'600 und
3'600 MHz und in den Azimuten (Abweichung in Grad von Nord) von 90°,
210° und 330° senden.
R3.2020.00184 Seite 5

3.1.
Die Rekurrierenden rügen diverse Verstösse gegen immissionsrechtliche
Vorschriften. Bevor im Einzelnen auf die Rügen eingegangen wird, ist zu-
nächst grundlegend Folgendes festzuhalten:
Der Schutz der Umwelt vor nichtionisierender elektromagnetischer Strah-
lung wird im Umweltschutzgesetz (USG) sowie in der bundesrätlichen Ver-
ordnung zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember
1999 (NISV) geregelt. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) konkretisierte
die NISV mit Vollzugsempfehlungen (Mobilfunk- und WLL-Basisstationen,
Vollzugsempfehlung zur NISV, BUWAL/BAFU, Bern 2003 [Vollzugsempfeh-
lung zur NISV]) und diversen diesbezüglichen Nachträgen (zuletzt mit dem
Nachtrag vom 23. Februar 2021 betreffend adaptive Antennen [Bundesamt
für Umwelt BAFU, Adaptive Antennen, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur
Vollzugsempfehlung NISV, fortan: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur
NISV]).
Die NISV regelt die Begrenzung von nieder- und hochfrequenten Strah-
lenemissionen, welche durch den Betrieb ortsfester Anlagen wie z.B. Mobil-
funk-Basisstationen erzeugt werden (Art. 2 Abs. 1 lit. a NISV). Es wurden,
wie im genannten Bundesgesetz vorgeschrieben, Immissionsgrenzwerte
und in Umsetzung des gesetzlichen Vorsorgeprinzips zudem Anlagegrenz-
werte festgelegt. Der NISV liegt das Konzept der technologieunabhängigen
Festlegung von Immissions- und Anlagegrenzwerten zugrunde. Es wird
nicht nach der Technologie bzw. dem Funkdienst unterschieden, sondern
es gelten je nach Sendeleistung der Anlage und Frequenz unterschiedliche
Grenzwerte (vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligungen von Mobilfunkanlagen,
2. Aufl., Zürich 2008, S. 55). Die entsprechenden Grenzwerte sind damit
von allen Mobilfunkanlagen mit einer Gesamtstrahlungsleistung von über
6 W – und vorliegend mithin von sämtlichen geplanten Antennen –
ERP
zwingend einzuhalten (Anhang 1 Ziffer 61 NISV).
Für die Beurteilung der Einhaltung der Grenzwerte gilt gemäss Anhang 1
Ziffer 63 NISV als massgebender Betriebszustand der maximale Ge-
sprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. In der seit 1. Juni
2019 geltenden Fassung der NISV wurde diese Bestimmung dahingehend
ergänzt, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen
und der Antennendiagramme berücksichtigt wird. Sendeantennen sind in
R3.2020.00184 Seite 6

diesem Sinne adaptiv, wenn ihre Senderichtung oder ihr Antennendia-
gramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst werden (An-
hang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV).
3.2.
Die Immissionsgrenzwerte (IGW) gelten an allen Orten, wo sich Menschen
normalerweise aufhalten können. Dies jedoch nicht permanent, sondern
jeweils nur für kürzere Dauer (OKA; Art. 13 Abs. 1 NISV). Das gilt bei-
spielsweise für Passanten auf Strassen oder bei einem Aufenthalt in Lager-
räumen. Die Immissionsgrenzwerte basieren auf den Empfehlungen bzw.
Richtlinien der Weltgesundheitsorganisation (WHO) sowie weiterer Fach-
gremien.
Die Anlagegrenzwerte (AGW) gehen erheblich über den Schutzumfang der
Immissionsgrenzwerte hinaus. Sie verlangen in Konkretisierung der Be-
stimmung von Art. 4 Abs. 1 NISV über die vorsorgliche Emissionsbegren-
zung an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN), welche in Art. 3 Abs. 3
NISV definiert werden, durchschnittlich um den Faktor 10 tiefere elektrische
Feldstärken. Als OMEN gelten nach dieser Bestimmung insbesondere
Räume in Gebäuden, in denen sich Menschen regelmässig während länge-
rer Zeit aufhalten (Wohn- und Schlafräume, permanente Arbeitsplätze etc.)
oder raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze. Die Anlage-
grenzwerte bewegen sich frequenzabhängig im Bereich zwischen 4 und
6 V/m. Für die hier in Frage stehenden Basisstationen, die in den erwähn-
ten Frequenzbereichen 700-900, 1'400-2'600, 1'800-2'600 und 3'600 MHz
senden sollen, gilt gemäss Ziffer 64 lit. c Anhang 1 NISV ein maximal zu-
lässiger Anlagegrenzwert von 5 V/m.
4.
Zunächst ist auf die formellen Vorbringen der Rekurrierenden in der Replik
(S. 13) einzugehen, wonach englischsprachige Eingaben nicht erlaubt sei-
en und dementsprechend nicht berücksichtigt werden müssten.
Damit sprechen die Rekurrierenden die in der Rekursvernehmlassung der
privaten Rekursgegnerin in der Originalsprache Englisch eingefügten Zitate
aus Publikationen der Internationalen Kommission für den Schutz vor nicht-
ionisierender Strahlung (ICNIRP) an.
R3.2020.00184 Seite 7

Die Rekurseingabe ist in der Amtssprache – in Zürich also auf Deutsch
(Art. 48 der Kantonsverfassung) – abzufassen. Fremdsprachige Rekurs-
schriften müssen nicht angenommen werden. Allerdings liegt es im Ermes-
sen der Behörde, solche Eingaben gleichwohl entgegenzunehmen (Alain
Griffel in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegesetz des Kantons Zü-
rich [VRG], 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 22 Rz. 7). Diese Grundsätze
sind auch für die weiteren Eingaben im Rahmen eines Rekursverfahrens
anzuwenden.
Bei diesem Ermessensentscheid ist vorliegend in Betracht zu ziehen, dass
die Rekurrierenden nicht geltend machen, sie seien wegen den fremdspra-
chigen Passagen in der Vernehmlassung der privaten Rekursgegnerin an
der Wahrnehmung ihrer prozessualen Rechte gehindert worden. Es sind
insbesondere auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass sie die eng-
lischsprachigen Zitate in der Rekursantwort der privaten Rekursgegnerin
aufgrund des Nichtbeherrschens dieser Fremdsprache nicht verstehen
konnten. Im Gegenteil verweisen selbst die Rekurrierenden im Rahmen ih-
rer Ausführungen auf englische Fachartikel hin. Der Entgegennahme der
Rekursvernehmlassung steht somit (auch) in Bezug auf die in Englisch ab-
gefassten Passagen nichts entgegen. Diese ist mithin weder aus dem
Recht zu weisen noch auf Deutsch übersetzt nachzufordern oder überset-
zen zu lassen.
Der Vollständigkeit halber ist diesen Ausführungen anzufügen, dass sich in
Anbetracht dieser Umstände und im Lichte der vorstehenden Grundsätze
auch nicht aufdrängt, die vom Baurekursgericht im vorliegenden Urteil zi-
tierten Fachartikel – soweit nur auf Englisch verfügbar – übersetzen zu las-
sen.
5.1.
Die Rekurrierenden beantragen eine Sistierung sämtlicher Bewilligungsver-
fahren für adaptive Antennen, bis die Vollzugsempfehlung vorliege bzw. bis
die massgeblichen Grundlagen für die Beurteilung adaptiver Antennen er-
arbeitet seien, ein auditiertes Qualitätssicherungssystem (QS-System) so-
wie ein taugliches Messverfahren für adaptive Antennen vorliegen würden.
R3.2020.00184 Seite 8

5.2.
Sistierung bedeutet vorläufige Einstellung (Ruhenlassen) eines laufenden
Verfahrens. Die Sistierung eines Gerichtsverfahrens steht grundsätzlich im
Widerspruch zum Beschleunigungsgebot gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bun-
desverfassung (BV). Nach § 339a Abs. 1 PBG entscheiden die kantonalen
Behörden über ein Rechtsmittel innert sechs Monaten nach dessen Ein-
gang. Die Sistierung eines baurechtlichen Rekursverfahrens rechtfertigt
sich deshalb nur aus besonderen Gründen. Beim Entscheid über eine mög-
liche Sistierung sind die Interessen der Rekursparteien abzuschätzen und
mit zu berücksichtigen.
Der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV wurde mittlerweile (d.h.
nach der Erhebung des Rekurses mit dem erwähnten Sistierungsantrag)
publiziert. Eine Sistierung mit der Begründung, dass der Nachtrag noch
ausstehend sei, fällt mithin von vornherein ausser Betracht.
Mit Bezug auf die weiteren, zur Begründung des Sistierungsantrags geltend
gemachten Gründe, ist festzuhalten, dass die Frage, ob die Erteilung der
Bewilligung vom Bestehen eines auf adaptive Antennen ausgelegtes QS-
Systems oder einer Empfehlung eines entsprechenden Messverfahrens
abhängig gemacht werden kann, auf eine materielle Überprüfung abzielt.
Dementsprechend können allfällige diesbezügliche Mängel sowie auch das
Abwarten eines diese Punkte betreffenden potentiellen Urteils des Bundes-
gerichts nicht zur Begründung einer Sistierung herangezogen werden.
Gründe für eine Sistierung sind damit nicht ersichtlich und es überwiegt der
Anspruch der privaten Rekursgegnerin an der unverzüglichen Behandlung
des eingereichten Rekurses. Dem Sistierungsantrag ist mithin nicht stattzu-
geben.
6.1.1.
Die Rekurrierenden machen geltend, dass die Baugesuchsunterlagen un-
vollständig seien, weil Angaben zum Betriebszustand, zu den Anlage-
grenzwerten und zur messtechnischen Erfassung der beantragten Mobil-
funkantennen fehlten. Es sei nicht klar, wie die Variabilität der Senderich-
tungen und der Antennendiagramme vorliegend berücksichtigt würden.
Damit könne nicht klar festgestellt werden, ob an allen OMEN die Anlage-
grenzwerte eingehalten seien. Zudem sei die exakte Feststellung des Re-
R3.2020.00184 Seite 9

kursperimeters aufgrund der fehlenden Angaben hinsichtlich der Variabilität
der Senderichtungen und der Antennendiagramme nicht möglich. Es liege
ferner keine Vollzugsempfehlung für adaptive Antennen vor. In einem ers-
ten Schritt hätte eine provisorische Vollzugsempfehlung für die Beurteilung
des "worst-case" herausgegeben werden können. Da indes unklar sei, wel-
cher Fall der "worst-case" sei, gebe es auch keine provisorische Vollzugs-
empfehlung. Aufgrund der fehlenden Vollzugsempfehlung müssten die
Baugesuchsunterlagen die entscheidenden technischen Daten für adaptive
Antennen enthalten.
Die Bewilligung verstosse gegen Anhang 1 Ziffer 63 NISV, weil bei den An-
tennen des Frequenzbandes 3'600 MHz, welche als adaptive Antennen be-
trieben würden, entgegen der Verordnungsbestimmung der Betriebszu-
stand bei maximaler Sendeleistung mit maximalem Gesprächs- und Daten-
verkehr berücksichtigt worden sei. Die Variabilität der Senderichtungen und
der Antennendiagramme seien dabei ausser Acht gelassen worden. Die
Vorinstanz habe die Verordnungsbestimmung für konventionelle Antennen
auch für adaptive Antennen angewendet, was rechtswidrig sei. Es fehle
hierfür eine gesetzliche Grundlage. Die Beurteilung nach dem "worst-case"-
Szenario stelle eine Art Übergangsregelung dar, was rechtlich nicht haltbar
sei, da die NISV selbst keine Übergangsregelung beinhalte. Das BAFU sei
hierzu nicht ermächtigt. Dass die Antennendiagramme tatsächlich den
"worst-case" darstellen würden, werde bestritten. Ferner könne damit die
Einhaltung der Grenzwerte nicht sichergestellt werden, da derjenige Mo-
ment beurteilt werde, in dem die adaptive Antenne in die Breite strahle. Bei
einer Fokussierung des Signals könnten die Grenzwerte jedoch deutlich
überschritten werden. Adaptive Antennen müssten deshalb zwingend im
Moment des maximalen Antennengewinns beurteilt werden. Die Diagram-
me würden indes offensichtlich nicht den maximal möglichen Antennenge-
winn bei maximaler Sendeleistung für jede Richtung darstellen. Die Leis-
tungsangaben im Standortdatenblatt seien unrealistisch tief. Es sei davon
auszugehen, dass die adaptiven Antennen stärker strahlen als bewilligt.
Tatsache sei, dass bis heute nicht sicher sei, wie gross die effektive Strah-
lenbelastung durch adaptive Antennen sei.
Es fehle schliesslich ein auf adaptive Antennen ausgerichtetes QS-System.
Das bestehende QS-System sei nicht auf solche Antennen ausgelegt. Die
Wahrscheinlichkeit, dass Überschreitungen der bewilligten Werte mit dem
R3.2020.00184 Seite 10

bestehenden QS-System erkannt würden, sei gering. Dieses sei für adapti-
ve Antennen untauglich, weil diese Antennen die eingestellten Werte selb-
ständig jede Millisekunde ändern könnten und das herkömmliche QS-
System nur einmal pro Tag die eingestellten Werte in der Sendeanlage mit
den bewilligten Werten vergleiche. Ohne QS-System für adaptive Antennen
könne die Einhaltung der Grenzwerte nicht gewährleistet werden.
6.1.2.
Die private Rekursgegnerin entgegnet in der (noch vor der Publikation des
in Ziffer 3.1. hiervor erwähnten Nachtrags vom 23. Februar 2021 zur NISV
eingereichten) Vernehmlassung zusammengefasst, dass adaptive Anten-
nen bis zum Erlass einer Vollzugshilfe zur neuen Fassung von Anhang 1
Ziffer 63 NISV wie konventionelle Antennen nach dem "worst-case"-
Szenario zu beurteilen seien. Die Strahlung sei gemäss Empfehlungen des
BAFU wie bei konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs-
und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Anten-
nendiagrammen zu beurteilen, die für jede Senderichtung den maximal
möglichen Antennengewinn berücksichtigten. Unter Berücksichtigung die-
ser Empfehlungen könnten Entscheide zu adaptiven Antennen und zu 5G-
Basisstationen rechtssicher begründet werden. Das Vorliegen einer Voll-
zugsempfehlung sei nicht Bewilligungsvoraussetzung. Bei adaptiven An-
tennen werde der Datenverkehr nicht mehr wie anhin in die gesamte Funk-
zelle abgestrahlt, sondern tendenziell zum Nutzer hingelenkt. Damit könne
die über die Fläche und Zeit gemittelte Exposition mit dem Einsatz von
adaptiven Antennen reduziert werden. Deshalb sei Anhang 1 Ziffer 63 NISV
dahingehend ergänzt worden, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität
der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt würden.
Dieser Grundsatz solle gemäss Erläuterungen zur Änderung der NISV auf
Stufe Vollzugshilfe konkret ausgestaltet werden. Bis diese vorliege, könne
und werde der besagten Variabilität gerade eben nicht Rechnung getragen.
Der zurzeit massgebende Betriebszustand der maximalen Sendeleistung
bei maximalen Gesprächs- und Datenverkehr beinhalte auch den Fall, bei
dem sich die maximale Sendeleistung auf einen einzelnen Punkt konzent-
riere. Es werde jeweils die maximale Sendeleistung auf jeden einzelnen
möglichen Punkt berechnet und ein umfassendes Antennendiagramm er-
stellt, welches alle innerhalb der bewilligten Parameter möglichen Sende-
richtungen (sämtliche möglichen Beams) mit dem jeweils maximalen An-
tennengewinn beinhalte. Das aktuelle QS-System könne nach wie vor sei-
R3.2020.00184 Seite 11

ne Aufgabe erfüllen. Was adaptive Antennen betreffe, könnten und müss-
ten sämtliche Parameter, welche die äquivalente Sendeleistung (ERP) be-
einflussen könnten, in das QS-System aufgenommen werden. Dies gelte
für alle Antenenntypen und mithin auch für adaptive Antennen.
Die Vorinstanz verzichtete wie erwähnt auf eine Vernehmlassung.
6.1.3.
Die Rekurrierenden bringen replizierend vor, dass die geplante Anlage an-
ders beurteilt werde und die Baubewilligung deshalb verletzt werde, sobald
die erwartete Vollzugsempfehlung für adaptive Antennen erscheinen wer-
de. Dies sei der Grund, weshalb die Baugesuchsunterlagen als unvollstän-
dig zu betrachten seien. Die Baubewilligungsbehörde hätte sich auch mit
einer späteren Berechnungsmethode auseinandersetzen oder aber die
Rechtswidrigkeit des zweiten Teilsatzes von Anhang 1 Ziffer 63 NISV fest-
stellen müssen. Sie hätte "alle in Zukunft auftretenden und ohne weiteres
Baugesuch durchführbaren Änderungen in der Sendeleistung etc." bereits
bei der Baubewilligung prüfen müssen. Wenn die private Rekursgegnerin
ausführe, dass die Strahlung überschätzt werde, betrachte sie ausschliess-
lich einen Mittelwert und nicht die Belastung an einzelnen OMEN.
6.1.4.
Duplizierend weist die private Rekursgegnerin darauf hin, dass der Nach-
trag zur Vollzugsempfehlung zur NISV in der Zwischenzeit publiziert wor-
den sei. Dieser enthalte Empfehlungen, wann Mobilfunk-Antennenanlagen
als adaptiv gelten würden und wie die Variabilität zu berücksichtigen sei.
Insbesondere sei dieser zu entnehmen, dass die Berechnung der elektri-
schen Feldstärke im Standortdatenblatt für Mobilfunksendeanlagen mit
adaptiven Antennen so durchgeführt werde, wie in der Vollzugsempfehlung
samt Nachträgen beschrieben. Die Berechnung basiere auf dem massge-
benden Betriebszustand, welchem "umhüllende Antennendiagramme" zu-
grunde liegen würden. Solche Diagramme würden für jede Senderichtung
den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen. Da die vorlie-
gend geplanten adaptiven Antennen mittels "worst-case"-Betrachtung beur-
teilt worden seien, entsprächen sie sowohl der im Schreiben des BAFU
vom 31. Januar 2020 als auch der im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur
NISV empfohlenen Berechnungsmethode. Die zwei zusätzlichen Angaben,
welche das BAFU im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung für die Geltendma-
R3.2020.00184 Seite 12

chung des Korrekturfaktors voraussetze, führten weder bei der Berechnung
der elektrischen Feldstärke noch bei der zulässigen Sendeleistung zu einer
Änderung des massgebenden Betriebszustandes. Dass das vorliegende
Standortdatenblatt diese Angaben für die Inanspruchnahme des Korrek-
turfaktors nicht enthalte, führe lediglich dazu, dass dieser bis zur Aktualisie-
rung des Standortdatenblatts nicht beansprucht werden dürfe.
6.1.5.
In der Triplik führen die Rekurrierenden aus, dass mit den Vorgaben betref-
fend Korrekturfaktor gemäss Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV
adaptive Antennen zehnmal stärker strahlen dürften als konventionelle An-
tennen. Da es bereits mit der heutigen Strahlenbelastung zu Schäden
kommen könne, werde es bei einer zehnfachen "Sendeleistung" umso
mehr Schäden geben. Dass gemäss Nachtrag die Antennen über sechs
Minuten gemittelt die Grenzwerte einhalten sollen, sei rechtswidrig. Der
Korrekturfaktor dürfe im vorliegenden Verfahren nicht angewandt werden.
Sodann habe das Verwaltungsgericht Bern mit Entscheid VGE
100.2020.27U vom 6. Januar 2021 entschieden, dass jede Leistungserhö-
hung – auch mittels Korrekturfaktor – einer neuen Baubewilligung bedürfe.
Sodann müssten die neuen Anforderungen an die Kontrollsysteme gemäss
dem Nachtrag unabhängig dessen, ob der Korrekturfaktor angewandt wer-
de oder nicht, beachtet werden. Die neuen Kontrollsysteme müssten nach
ihrer Entwicklung zudem einen Zertifizierungs- und Auditierungsprozess
durchlaufen, bevor davon ausgegangen werden könne, dass sie vor
Grenzwert-Überschreitungen schützen würden. Da kein einziges dieser
Kontrollsysteme zum heutigen Zeitpunkt vorhanden sei, sei die Baubewilli-
gung aufzuheben. Ferner habe das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
im Entscheid VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021 entschieden, es könne
nicht ausgeschlossen werden, dass durch adaptive Antennen eine zu hohe
Strahlenbelastung resultiere. Neu könnten adaptive Antennen ihr Anten-
nendiagramm selbständig in der Form ändern. Im Standortdatenblatt weise
das Antennendiagramm gegen unten fälschlicherweise eine schwächere
Strahlung aus, obwohl die Antenne auch gegen unten eine Strahlenkeule
formen könnte. Die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in Bezug auf
die Widersprüche zwischen den angegebenen Neigungswinkeln und den
Antennendiagrammen würden auch vorliegend zu treffen. Das Verwal-
tungsgericht habe weiter festgestellt, dass die Anlage auch Strahlenkeule
formen könne, die durch das Antennendiagramm nicht erfasst seien. Das
R3.2020.00184 Seite 13

QS-System könne diese "unerlaubten" Keulen nicht erfassen, was sich aus
dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV ergebe. Demzufolge kön-
ne die Gemeinde nicht sicherstellen, dass die Grenzwerte eingehalten wür-
den, solange die Abnahmemessung massgeblich auf nicht überprüfbaren
Angaben der Mobilfunkbetreiberin beruhe und das QS-System Änderungen
des Antennendiagramms gar nicht erfasse. Die Voraussetzungen von
Art. 12 NISV seien damit nicht erfüllt und die Bewilligung könne nicht erteilt
werden.
6.1.6.
Die private Rekursgegnerin entgegnet in der Quadruplik, dass die im An-
tennendiagramm dargestellte Abstrahlcharakteristik im Polardiagramm je-
weils normiert über die x-Achse (0°) gelegt werde. Dies sei gängige Praxis.
Dieser Form der Darstellung sei keine Richtung zugrunde gelegt. Vielmehr
sei diese Darstellung einheitslos. Das Antennendiagramm in Polarform stel-
le einzig dar, wie stark ein Signal an den zur Hauptstrahlrichtung abge-
wandten Positionen abgeschwächt werde, dies in Bezug auf die normierte
Hauptstrahlrichtung. Die x-Achse stelle somit die Hauptstrahlrichtung des
Antennendiagramms dar, welches im Rahmen der Berechnung einer NIS-
Prognose über die jeweilige Senderichtung gelegt werde. Die Antennen-
hersteller würden für eine Vielzahl von Frequenzen und alle möglichen
Senderichtungen ein Einzeldiagramm erstellen. Aufgrund der Vielzahl von
bei adaptiven Antennen möglichen Beams sei die Anzahl Einzeldiagramme
entsprechend gross. Den rechnerischen Prognosen würden umhüllende
Antennendiagramme zu Grunde liegen, wobei die vom Antennenhersteller
für die verschiedenen Frequenzen und Winkelauslegungen erhaltenen Ein-
zeldiagramme übereinandergelegt würden. Das umhüllende Antennendia-
gramm bestehe sodann aus der um alle verschiedenen Einzeldiagramme
gelegten Hülle. Die in den umhüllenden Diagrammen enthaltenen Angabe
"TILT ELECTRICAL 0" beschreibe, dass das umhüllende Diagramm auf die
x-Achse gedreht worden sei und sich nicht auf die in Zusatzblatt 2 eines
Standortdatenblattes beantragten Winkelbereiche beziehe.
6.2.
Für Mobilfunk-Antennenanlagen gilt gemäss Anhang 1 Ziffer 63 NISV als
massgebender Betriebszustand der maximale Gesprächs- und Datenver-
kehr bei maximaler Sendeleistung. Bei adaptiven Antennen wird die Varia-
bilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt.
R3.2020.00184 Seite 14

Der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV enthält technische Emp-
fehlungen für die Beurteilung adaptiver Antennen in Bezug auf ihre Kon-
formität mit der NISV und ist auf Mobilfunksendeanlagen mit adaptiv betrie-
benen Antennen, die mit Frequenzen bis 6 GHz senden, anwendbar. Darin
wird insbesondere das Vorgehen für die Berücksichtigung der besagten Va-
riabilität von Senderichtung und Antennendiagramm adaptiver Antennen
beschrieben. Hierzu wird im wesentlich vorgesehen, dass auf die maximale
Sendeleistung ERP einer adaptiven Antenne (die ERP entspricht
max, n (n) max
der totalen Eingangsleistung multipliziert mit dem maximalen Antennenge-
winn) ein Korrekturfaktor K angewendet werden kann (Nachtrag zur Voll-
AA
zugsempfehlung zur NISV, S. 8). Die massgebende Sendeleistung ERP
n
einer adaptiven Antenne wird bei der Anwendung eines Korrekturfaktors
(n)
definiert als ERP = K x ERP (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur
(n) AA max, n
NISV, S. 10; s. hierzu auch E. 6.5.2. nachfolgend).
Bei der vorliegend strittigen Mobilfunk-Antennenanlage wurde kein solcher
Korrekturfaktor berücksichtigt. Mithin gilt nur die im Standortdatenblatt an-
gegebene Leistung als beantragt und bewilligt, wobei es sich nicht um eine
den soeben genannten Faktor berücksichtigende Leistung handelt. Dieses
Vorgehen ohne Berücksichtigung eines Korrekturfaktors entspricht der bis-
lang angewandten "worst-case"-Beurteilung, wonach adaptive Antennen
wie konventionelle Antennen behandelt werden. Die Strahlung wird mithin
nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sende-
leistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt, die für jede
Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen
(s. dazu insbesondere das Schreiben des BAFU vom 31. Januar 2020 an
die kantonalen und städtischen NIS-Fachstellen, Informationen zu adapti-
ven Antennen und 5G [Bewilligung und Messung], S. 2). Diese Beurteilung
hat das Baurekursgericht in ständiger Rechtsprechung als mit der Umwelt-
schutzgesetzgebung vereinbar und zulässig eingestuft, da damit die tat-
sächliche Strahlung von adaptiven Antennen überschätzt wird und die Ein-
haltung der Grenzwerte deshalb sichergestellt ist (s. statt vieler BRGE I Nr.
0011/2020 in BEZ 2020 Nr. 17).
Dies ergibt sich nunmehr auch aus dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung
zur NISV bzw. den entsprechenden Erläuterungen zu adaptiven Antennen
und deren Beurteilung gemäss der NISV (nachfolgend: Erläuterungen zum
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV). Der "worst-case" entspricht
R3.2020.00184 Seite 15

demnach einem Zustand, bei welchem gleichzeitig in alle Richtungen die
maximal mögliche Sendeleistung abgestrahlt wird (s. Nachtrag zur Voll-
zugsempfehlung zur NISV, S. 8). Da die unterschiedlichen Antennendia-
gramme, die dem umhüllenden Diagramm zugrunde liegen, aber nicht alle
gleichzeitig auftreten können, überschätzen Berechnungen basierend auf
den umhüllenden Antennendiagrammen die in der Realität auftretende
Strahlung deutlich. Mit diesem bisher angewendeten "worst-case"-Szenario
werden adaptive Antennen folglich strenger beurteilt als konventionelle An-
tennen (Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S.
12).
Für die Beurteilung nach dem "worst-case"-Szenario ist mithin wesentlich,
dass die Beurteilung auf umhüllenden Antennendiagrammen basiert, wel-
che alle für die adaptiven Antennen vorgesehenen Szenarien enthalten.
6.3.
Von den Rekurrierenden wird das Vorliegen solcher Diagramme bestritten.
Sie sind der Auffassung, dass "gegen unten" noch weitere Strahlenkeulen
geformt werden könnten. Diese Auffassung begründen sie im Wesentlichen
mit dem Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2020.00544 vom 15. Janu-
ar 2021.
In jenem Verfahren war in tatsächlicher Hinsicht strittig, ob die rechnerische
Prognose in den Standortdatenblättern mit den angegebenen Neigungs-
winkeln bzw. Neigungswinkelbereichen die Variabilität adaptiver Antennen
umhüllend erfasste. Für die Antennen des bezüglich 5G-Technologie rele-
vanten Frequenzbandes von 3'600 MHz waren gemäss jenen Standortda-
tenblättern ein fester Neigungswinkel von 0° und für die übrigen Antennen
Winkelbereiche vorgesehen. Überdies enthielten die Diagramme sämtlicher
Antennen (d.h. in allen Frequenzbändern) den Vermerk ''tilt electrical 0''.
Für das Verwaltungsgericht lag deshalb der Schluss nahe, dass jene An-
tennendiagramme einer herkömmlichen Anlage mit einer (nahezu) waag-
rechten Hauptstrahlrichtung entsprechen. Es sei erklärungsbedürftig, wie
damit die Strahlenbelastung aus dem Beamforming bzw. der Variabilität
adaptiver Antennen umhüllend erfasst sein solle (E. 4.5).
Davon unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt zunächst einmal in-
sofern, als für sämtliche Antennen (und mithin auch für die mit dem bezüg-
R3.2020.00184 Seite 16

lich 5G-Technologie relevanten Frequenzband von 3'600 MHz) Winkelbe-
reiche angegeben werden (s. Zusatzblatt 2 des Standortdatenblattes). Die
diesbezüglichen Schlussfolgerungen in jenem Entscheid lassen sich mithin
bereits deshalb nicht auf den vorliegenden Fall übertragen. Zu konstatieren
ist überdies, dass für eine adäquate Beurteilung von adaptiven Antennen
gemäss dem nach dem erwähnten Verwaltungsgerichtsentscheid publizier-
ten Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV nicht zwingend Winkelbe-
reiche anzugeben sind. So wurde in einem im Nachtrag beispielhaft einge-
fügten Zusatzblatt 2 für sämtliche als adaptiv bezeichneten Antennen je-
weils ein fixer Winkel von 0° eingetragen (s. S. 16). Mithin ist selbst aus der
Angabe eines Neigungswinkels von 0° für eine adaptive Antenne nicht zu
schliessen, dass die entsprechenden Antennendiagramme einer herkömm-
lichen Anlage mit einer (nahezu) waagrechten Hauptstrahlrichtung entspre-
chen. Daraus folgt, dass die beantragten Winkel bzw. Winkelbereiche auch
nicht Auskunft darüber geben, in welchen Bereichen bzw. bis zu welchen
"seitlichen" Winkeln sich die Beams adaptiver Antennen bewegen können.
Vielmehr ist dies den Diagrammen selbst zu entnehmen (vgl. dazu die Er-
läuterung zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 10 ff. [insbe-
sondere die Illustration eines horizontalen Antennendiagramms, woraus er-
sichtlich wird, dass sich die einzelnen Beams innerhalb der Hüllkurve be-
wegen, Abb. 7 auf S. 11]). Dementsprechend ist auch aus dem den Dia-
grammen angefügten Vermerk "tilt electrical 0" nicht abzuleiten, dass die
jeweiligen Diagramme die Strahlenbelastung aus dem Beamforming bzw.
der Variabilität adaptiver Antennen nicht adäquat umhüllend erfassen. Bei
diesem Vermerk handelt es sich lediglich um den im Wesentlichen für das
Herauslesen der Richtungsabschwächung eines fraglichen Punktes mass-
gebenden Hinweis, dass die Hauptstrahlrichtung auf die x-Achse ausge-
richtet dargestellt wurde. Dieser Hinweis ist deshalb wichtig, weil der "Win-
kel des OKA zur kritischen Senderichtung, vertikal“ (vgl. Zusatzblatt 4) im
Antennendiagramm stets auf die eingezeichnete Hauptstrahlrichtung zu
beziehen ist, damit ein korrektes Herauslesen der Richtungsabschwächung
für einen fraglichen Punkt erfolgen kann (vgl. dazu den Hinweis in der Voll-
zugsempfehlung zur NISV, wonach bei Antennen mit elektrischem down tilt
diesbezüglich Vorsicht geboten ist, da der Hauptstrahl "in der Regel" [aber
eben nicht immer] bereits um den down tilt nach unten geneigt eingezeich-
net ist, S. 39 und 46, Fussnoten Nrn. 12 und 13).
R3.2020.00184 Seite 17

Die rekurrentischen Zweifel, dass es sich bei den Diagrammen gemäss
dem vorliegenden Standortdatenblatt nicht um umhüllende handelt, erhär-
ten sich damit nicht. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Ab-
strahlcharakteristik der Antennen jeweils korrekt dargestellt wird. Anzufü-
gen bleibt, dass die kantonale NIS-Fachstelle ins Baubewilligungsverfahren
miteinbezogen wurde, welche die eingereichten Baugesuchsunterlagen für
korrekt befunden hat. Es sind mithin keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich,
dass die Einhaltung der Grenzwerte an sämtlichen OMEN und OKA nicht
überprüft werden könnten. Auch die Feststellung des Einspracheperimeters
ist gestützt auf die Angaben im Standortdatenblatt entgegen den rekurrenti-
schen Ausführungen ohne weiteres möglich.
6.4.
In Bezug auf das von den Rekurrierenden geltend gemachte Ungenügen
des QS-Systems gilt Folgendes: Das Bundesgericht hat in zahlreichen Ur-
teilen festgehalten, dass die QS-Systeme der Mobilfunkbetreiberinnen die
Einhaltung der Grenzwerte bei den schweizerischen Mobilfunk-
Antennenanlagen vollumfänglich gewährleisten (u.a. in BGr 1C_492/2009
vom 20. Juli 2010, E. 4.2). Das BAFU geht alsdann davon aus, dass der
Betrieb adaptiver Antennen in den bestehenden QS-Systemen der Mobil-
funkbetreiberinnen und der Datenbank des BAKOM korrekt dargestellt wer-
den können, wenn diese gleich behandelt werden wie konventionelle An-
tennen (BAFU, Schreiben an die kantonalen und städtischen NIS-
Fachstellen vom 31. Januar 2020, S. 2). Vorliegend ist dies wie vorstehend
erwähnt der Fall, da der Beurteilung der strittigen Mobilfunk-
Antennenanlage eine "worst-case-Betrachtung" zugrunde liegt und die An-
tennen mithin wie konventionelle beurteilt werden. Die auf das Ungenügen
des QS-Systems abzielenden Vorbringen sind damit unbegründet. Für die
Einholung des Audits und die Bewertung der aktuellen ISO-Zertifizierung
des QS-Systems der privaten Rekursgegnerin besteht kein Anlass.
6.5.1.
Wie erwähnt wird auf der Sendeleistung der vorliegenden Antennen kein
Korrekturfaktor angewandt. Insofern zielen die diesbezüglichen rekurrenti-
schen Vorbringen grundsätzlich an der Sache vorbei. Da sich die angefoch-
tene Bewilligung nicht auf Anhang 1 Ziffer 63 Teilsatz 2 NISV stützt, ist von
vornherein nicht auf die rekurrentischerseits aufgeworfene Frage nach der
Rechtmässigkeit dieser Bestimmung einzugehen. Zu prüfen ist allerdings
R3.2020.00184 Seite 18

die von ihnen ebenfalls kritisierte Übergangsregelung im Nachtrag der Voll-
zugsempfehlung zur NISV betreffend die Anpassung von bestehenden An-
lagen an den Nachtrag. Die Rekurrierenden fordern diesbezüglich sinnge-
mäss, dass entgegen der Übergangsregelung für eine solche Anpassung
ein ordentliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen sei (s. act. 29,
S. 5). Dieser erst in der Triplik vom 19. März 2021 gestellte Antrag wurde
erst durch die Publikation des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung zur NISV
vom 23. Februar 2021 veranlasst. Der Antrag ist deshalb zu behandeln.
6.5.2.
Die beanstandete Übergangsregelung im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung
zur NISV lautet wie folgt:
" Bereits vor Inkrafttreten dieses Nachtrags zur Vollzugshilfe
sind adaptive Antennen mittels "worst case"-Betrachtung be-
willigt worden. Die Anpassung des Betriebs dieser Antennen
an den Nachtrag gilt nicht als Änderung im Sinne von Anhang
1 Ziffer 62 Absatz 5 NISV, wenn die bewilligte Sendeleistung
ERP unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors nicht ändert.
Gemäss Artikel 11 Absatz 2 Buchstabe b NISV ist im
Standortdatenblatt der massgebende Betriebszustand nach
Anhang 1 zu dokumentieren. Mit der Anwendung des Nach-
trags wird der massgebende Betriebszustand mit zwei Para-
metern ergänzt (vgl. Kap. 3.3.1). Es ist der Behörde daher ein
aktualisiertes Standortdatenblatt nachzureichen."
Die "Anpassung des Betriebs" von adaptiven Antennen, die vor dem In-
krafttreten des Nachtrags (wie die vorliegend strittige) nach dem "worst-
case"-Szenario bewilligt worden sind, bedeutet im Wesentlichen, dass bei
einer adaptiven Antenne n nunmehr ein Korrekturfaktor K auf die maximal
AA
mögliche Sendeleistung ERP angewendet wird, wobei dieser Korrek-
max,n
turfaktor K von der Antennengrösse, ausgedrückt in der Anzahl Sub-
AA
Arrays, abhängig ist und einem Wert von ≥ 0,1 entspricht. Die massgeben-
de Sendeleistung ERP der adaptiven Antenne n beträgt wie erwähnt ERP
n n
= K x ERP . Diese massgebende Sendeleistung ERP wird in das
AA max,n n
Standortdatenblatt eingetragen und in Kombination mit den umhüllenden
Antennendiagrammen zur Berechnung der elektrischen Feldstärke verwen-
det, um zu prüfen, ob der Anlagegrenzwert an den Orten mit empfindlichen
Nutzung eingehalten ist (s. Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugsemp-
fehlung zur NISV, S. 21). Eine Anpassung von bereits nach dem "worst-
case"-Szenario bewilligten adaptiven Antennen hat mithin zur Folge, dass
R3.2020.00184 Seite 19

die maximale Sendeleistung ERP (Eingangsleistung multipliziert mit
max,n
dem maximalen Antennengewinn) erhöht werden kann, ohne dass sich
dies rechnerisch auf die für die Berechnung der elektrischen Feldstärke
massgebende Sendeleistung (ERP ) auswirkt.
n
Entgegen dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung bedeutet die Erhöhung
der maximalen Sendeleistung ERP eine Änderung der bestehenden
max,n
Anlage im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 lit. d NISV. Dies gilt auch
dann, wenn die um den Korrekturfaktor K rechnerisch reduzierte Sende-
AA
leistung ERP nicht über den bislang bewilligten Höchstwert hinausgeht.
n
Massgebend ist die Erhöhung der tatsächlichen maximalen Sendeleistung.
Die Einhaltung der Grenzwerte der geänderten Anlage ist anhand des ak-
tualisierten Standortdatenblattes in einem Baubewilligungsverfahren zu prü-
fen und es ist darüber in einem baurechtlichen Entscheid zu befinden. Zu
prüfen ist namentlich die Anwendung des Korrekturfaktors auf die zu erhö-
hende Sendeleistung ERP , mithin die Ermittlung des massgebenden
max,n
Betriebszustandes gemäss Anhang 1 Ziff. 63 NISV, der sich gegenüber der
"worst-case"-Betrachtung ändert. Es geht darum nicht an, in Bezug auf die
Frage, ob eine Änderung der Anlage vorliegt oder nicht, erst bei der redu-
zierten Sendeleistung ERP anzusetzen. Dies zumal es im realen Betrieb
n
vorkommen kann, dass die Sendeleistung ERP kurzzeitig überschritten
n
wird (im Maximum bis zur maximal möglichen Sendeleistung ERP ; s.
max,n
Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 22) und
die Voraussetzungen dafür (namentlich eine automatische Leistungsbe-
grenzung) zu prüfen sind.
6.5.3.
Die besagte Anpassung des Betriebs adaptiver Antennen, die – wie vorlie-
gend – noch nach dem "worst-case"-Szenario beurteilt wurden, ist im vor-
liegenden Verfahren nicht streitgegenständlich. Wird die vorliegend strittige
Anlage indes erst einmal rechtskräftig bewilligt, kann die Anpassung des
Betriebs grundsätzlich jederzeit erfolgen. Wenn bei der absehbaren künfti-
gen Anpassung des Betriebs der strittigen Anlage auf die Durchführung ei-
nes ordentlichen Baubewilligungsverfahrens verzichtet wird, ist die Einhal-
tung der massgeblichen Grenzwerte nicht gewährleistet.
Beim Entscheid, ob es sich bei der Änderung um eine bewilligungspflichtige
baurechtliche Massnahme handelt, kommt den Gemeinden zwar ein gewis-
R3.2020.00184 Seite 20

ser Ermessensspielraum zu. Es ist indes nicht davon auszugehen, dass die
kommunale Baubehörde von der diesbezüglichen (klaren) Regelung im
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, die sich als unrechtmässig
herausgestellt hat, abweichen wird, zumal selbst die in Mobilfunkfragen den
Gemeinden zu Rate stehende kantonale Fachstelle sich auf ihrer Webseite
auf den Standpunkt stellt, dass die im Nachtrag zur Vollzugshilfe zur NISV
Mobilfunk des BAFU beschriebene Änderung keiner Bewilligungspflicht un-
terstehe.
Zur Erhaltung des rechtmässigen Zustands ist daher mit der angefochtenen
Baubewilligung die Auflagen zu statuieren, dass bei Erhöhung der (tatsäch-
lichen) maximalen Sendeleistung (ERP ) der Baubehörde ein neues
max,n
(ordentliches) Baugesuch einzureichen ist (§ 321 Abs. 1 PBG).
7.1.
Die Rekurrierenden beanstanden, dass die Angaben in den Standortdaten-
blättern hinsichtlich der OMEN 02 und 03 nicht korrekt seien. Beim OMEN
02 werde Eisenbeton für die Bauweise der Gebäudehülle sowie ein Dämp-
fungswert von 15 dB angegeben. Bei der massgebenden Hülle handle es
sich indes um ein Ziegeldach, wofür keine Dämpfung zu berücksichtigen
sei. Die Decke über dem ersten Obergeschoss des tieferen Teils des Ge-
bäudes H.-Strasse 1, worin sich eine Wohnung befinde, habe Treppenauf-
gänge und weitere Durchbrüche. Sie bestehe deshalb nicht nur aus Eisen-
beton, sondern aus unterschiedlichen Materialien, weshalb gemäss Voll-
zugsempfehlung kein Dämpfungswert eingesetzt werden dürfe. Beim
OMEN 03 sei die horizontale Distanz nicht auf der kürzesten und nicht auf
der kritischen horizontalen Senderichtung gemessen worden. Die relevante
Distanz betrage 31,6 m und nicht 39,6 m, wie im Standortdatenblatt ange-
geben. Deshalb sei auch der Winkel zur kritischen Senderichtung falsch
und die Richtungsabschwächung zu hoch. Damit seien bei beiden OMEN
die Feldstärken nicht richtig ausgewiesen. Die Grenzwerte seien massiv
überschritten. Ferner seien "weitere kritische OMEN" nicht berechnet wor-
den. Dies an der S.-Strasse 1, wo sich ein ausgebauter Dachstock unter
einem Ziegeldach mit Fenstern befinde.
R3.2020.00184 Seite 21

7.2.
Als OMEN gelten gemäss Art. 3 Abs. 3 NISV Räume in Gebäuden, in de-
nen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (lit. a), öf-
fentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze
(lit. b) sowie diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in de-
nen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind (lit. c).
Gemäss Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 und 2 NISV sind Berechnungen einer-
seits beim strahlenmässig exponiertesten OKA und andererseits für jene
drei OMEN, an denen die elektromagnetische Strahlung am grössten ist
(Anlagegrenzwert), zu verlangen. Diese Berechnungen werden von den
Mobilfunkgesellschaften durchgeführt und müssen zwingend Teil des Bau-
gesuchs sein. Es ist Aufgabe der kommunalen Baubehörden, das jeweilige
Standortdatenblatt zusammen mit den übrigen Baugesuchsunterlagen auf
ihre Vollständigkeit und Richtigkeit zu überprüfen oder von einer externen –
bzw. in den Städten Zürich und Winterthur von der eigenen – Fachstelle
überprüfen zu lassen. Nach Art. 11 Abs. 2 lit. d NISV muss das Standortda-
tenblatt ferner einen Situationsplan enthalten, der die Angaben nach Buch-
stabe c darstellt.
Mit dem vorliegenden Standortdatenblatt hat die private Rekursgegnerin
Immissionsprognosen für einen OKA und fünf OMEN vorgenommen. Damit
ist sie der vorstehend dargelegten gesetzlichen Pflicht nachgekommen.
Auch der erforderliche Situationsplan liegt vor. Zu weiteren Nachweisen
kann die private Rekursgegnerin mangels gesetzlicher Grundlage grund-
sätzlich nicht verpflichtet werden. Insbesondere können keine Nachweise
über flächendeckende NIS-Berechnungen verlangt werden.
7.3.
Der von den Rekurrierenden beanstandete OMEN 02 befindet sich im ers-
ten Obergeschoss des Standortgebäudes. Es kann aufgrund der Darlegun-
gen der privaten Rekursgegnerin im Rekursverfahren davon ausgegangen
werden, dass die obersten Vollgeschosse des aus zwei Teilen bestehen-
den Standortgebäudes jeweils unter einer Betondecke liegen. Die zu den
Akten gereichten Pläne weisen dies zwar nur für den höheren Teil des
Standortgebäudes aus (s. act. 33.5-33.7). Es ist aufgrund des einheitlichen
Zusammenbaus davon auszugehen, dass der tiefere, damit verbundene
Gebäudeteil dieselbe Konstruktionsweise aufweist. Auf die Einholung wei-
R3.2020.00184 Seite 22

terer Pläne des tieferen Gebäudeteils konnte deshalb verzichtet werden.
Damit ist festzustellen, dass bei der Strahlungsprognose – vorbehältlich die
Bereiche mit den Durchbrüchen – der korrekte Dämpfungswert von 15 dB
berücksichtigt wurde. Was die geltend gemachten Durchbrüche anbelangt,
ist davon auszugehen, dass diese mit geeigneten Materialien, welche
ebenfalls einen Dämpfungswert von 15 dB aufweisen, abgeschirmt werden
können (zu den Dämpfungswerten s. Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 25).
Aus einer solchen Massnahme hätten die Rekurrierenden indes keinerlei
Vorteile. Dies einerseits deshalb, weil sie nicht selbst Bewohner der Lie-
genschaft sind. Zudem kann bei Berücksichtigung eines Dämpfungswerts
von 15 dB die Einhaltung der Grenzwerte sichergestellt werden. Mithin ist
weder die Aufhebung der angefochtenen Baubewilligung noch eine Reduk-
tion der Sendeleistung angezeigt. Auf die Rüge betreffend den OMEN 02
ist somit nicht einzutreten.
In Bezug auf OMEN 03 (B.-Strasse 1) ist zunächst in allgemeiner Hinsicht
festzuhalten, dass die an einem Punkt zu erwartende Strahlenbelastung
aus einem Zusammenspiel von Distanz sowie horizontaler und vertikaler
Abweichung von der Hauptstrahlrichtung resultiert und überdies von der be-
reits erwähnten Gebäudedämpfung unter Umständen massgeblich beein-
flusst wird. Der Hauptstrahl der Antennen 1SC0709/1826/3636 (Azimut 90°)
trifft unmittelbar auf den gemauerten Bereich der Westfassade des Gebäu-
des B.-Strasse 1 (s. dazu Prot. S. 12, Foto Nr. 8). Für einen OMEN in die-
sem Bereich des Gebäudeinnern wäre mithin ein Dämpfungswert von min-
destens 5 dB zu veranschlagen. Dies entspricht einem Abschwächungsfak-
tor von mindestens 3,2, was die Berechnung der Feldstärke erheblich be-
einflusst (s. zu den mit den Dämpfungswerten korrespondierenden Ab-
schwächungsfaktoren wiederum die Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 25).
Eine Überprüfung der entsprechenden Berechnungen im Standortdaten-
blatt hat ergeben, dass der Anlagegrenzwert von 5 V/m auch bei einem
Punkt direkt in der Hauptstrahlrichtung der besagten Antennen eingehalten
wäre. Die Feldstärke bei diesem Punkt läge gar tiefer als an dem von der
privaten Rekursgegnerin ausgewiesen OMEN 03. Es ist mithin schlüssig,
dass von der privaten Rekursgegnerin ein Punkt am Gebäude in einem Be-
reich mit Fassadenöffnungen gewählt wurde (s. wiederum Prot. S. 12, Foto
Nr. 8). Die Rekurrierenden scheinen davon auszugehen, dass aufgrund des
Fensters an der Nordfassade des Gebäudes B.-Strasse 1 in diesem Be-
reich eine OMEN-Berechnung hätte durchgeführt werden müssen (s. Rep-
R3.2020.00184 Seite 23

lik, S. 4). Sie verkennen indes, dass ein Punkt bei diesem Fenster in dem
durch die Westfassade bewirkten Abschirmungsschatten liegt.
Was die "weitere[n] kritische[n] OMEN" anbelangt, die nach Auffassung der
Rekurrierenden ebenfalls hätten berechnet werden müssen, ist wie ein-
gangs erwähnt festzuhalten, dass bei der Planung von Mobilfunk-
Antennenanlagen keine flächendeckenden Berechnungen anzustellen sind.
Mit Bezug auf den von ihnen konkret angesprochenen Punkt an der S.-
Strasse 1 ist naheliegend, dass dort eine erheblich tiefere Strahlenbelas-
tung als etwa bei den OMEN 04 und 05 resultiert, da der vorgebrachte
Punkt fast exakt in der Mitte der beiden Hauptstrahlrichtungen der Anten-
nen mit einer Ausrichtung Azimut 330° und 210° sowie beinahe exakt in der
entgegengesetzten Richtung der Antennen mit der Senderichtung Azimut
90° liegt (diese Überlegungen gelten analog auch für den rekurrentischer-
seits vorgebrachten Punkt in der Liegenschaft H.-Strasse 2, welcher eben-
falls in der Mitte zweier Hauptsenderichtungen liegt). Dass die Adresse S.-
Strasse 1 näher als die OMEN 04 und 05 bei der Antenne liegt, ändert da-
ran nichts. Auch gestützt auf die rekurrentischen Angaben zu diesem Punkt
(7,5 m über Kote 0 und 29,7 m Distanz zur Antenne) resultiert eine deutli-
che Einhaltung des Anlagegrenzwerts. Weitere Punkte sind angesichts der
unsubstantiierten Vorbringen der Rekurrierenden nicht zu prüfen (vgl. etwa
Triplik, S. 2). Es kann nicht angehen, ohne konkrete und im Einzelnen be-
gründete Hinweise auf ein möglicherweise rechtswidriges Ausserachtlas-
sen von weiteren Immissionspunkten lediglich eine Liste mit solchen Punk-
ten einzureichen.
8.1.
Die Rekurrierenden bringen vor, dass sich die Mobilfunk-Antennenanlage
nicht rechtsgenüglich einordne. Sie überrage den First des Standortgebäu-
des in erheblichem Mass, nämlich um mehr als 7,6 m bzw. denjenigen des
tieferen Gebäudes um mehr als 10 m. Die Antenne trete mithin überaus
prominent in Erscheinung, so dass sie das Wohnquartier mit mehrheitlich
klein strukturierten Wohnbauten sowie die Umgebung massiv und von weit
her dominiere. Die massive und ausladende Konstruktion falle optisch sehr
ins Gewicht. Der umstrittene Baukörper sei daher aufgrund seines im Ver-
gleich mit Wohnhäusern gänzlich anderen Erscheinungsbildes und mit sei-
ner erkennbaren Bestimmung zu einem technischen Zweck geeignet, das
R3.2020.00184 Seite 24

Quartier ästhetisch unzulässig zu beeinträchtigen. Deshalb seien die ge-
setzlichen Gestaltungsanforderungen nicht erfüllt, was eine Fachkommissi-
on begutachten solle. Das Vorhaben verstosse zudem gegen die Grunds-
ätze des Landschaftsschutzes. Die Gemeinde X sei im Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS)
aufgeführt (Nr. […]). Das Quartier fungiere als Klasse B. Die projektierte
Mobilfunk-Antennenanlage rage von öffentlichen Plätzen und Wegen her
gesehen massiv in das schöne Landschafts- oder Alpenpanorama. Dies sei
unzulässig und von einer vom Bauamt unabhängigen Fachkommission ent-
sprechend zu bestätigen. Weiter werde mit dem Vorhaben gegen die
Grundsätze des Denkmalschutzes verstossen. Die anfangs des 20. Jahr-
hundert erbaute Villa F. an der H.-Strasse 3 stehe unter Denkmalschutz. Es
handle sich um ein kommunales Schutzobjekt. Das Gebäude befinde sich
im Perimeter des ISOS (Gebiet […] mit Erhaltungsziel B). Die Distanz vom
geplanten Antennenstandort zum geschützten Objekt betrage 77 m (Luftli-
nie). Somit liege die Antenne im Wirkungsbereich des Schutzobjekts. Da
Mobilfunk-Antennenanlagen dort, wo sie vom öffentlichen Raum aus zu-
sammen mit einem schützenswerten Gebäude wahrgenommen werden
könnten, verboten seien, sei die Bewilligung zu verweigern. Schliesslich sei
zu beachten, dass das schützenswerte Gebiet bereits mit 5G abgedeckt
sei, weshalb eine zusätzliche Anlage gegen das Gebot der grösstmöglichen
Schonung verstosse. Ferner sei die Gesamthöhe der Antenne im Bauein-
gabeplan zu tief angegeben und dementsprechend auch das Bauvisier
nicht korrekt erstellt worden. Die Vorinstanz habe die Einordnung nicht als
wesentliches Element bei der Beurteilung einbezogen.
8.2.
Vorab ist mit Blick auf die bemängelte Aussteckung im Sinne von § 311
PBG festzuhalten, dass deren Zweck darin liegt, vor allem Nachbarn auf
ein geplantes Bauvorhaben und dessen mögliche Auswirkungen auf deren
Grundstücke aufmerksam zu machen und so auf die öffentliche Bekannt-
machung des Vorhabens (§ 314 Abs. 1 PBG) sowie die öffentliche Auflage
der Baugesuchsunterlagen (§ 314 Abs. 4 PBG) hinzuweisen. Dieser Zweck
wurde im vorliegenden Fall ohne weiteres erfüllt. Die Aussteckung kann
sich auf die wesentlichen Gebäude- und Anlageteile beschränken. Bezüg-
lich der genauen Dimensionierung und Detailgestaltung sind die von der
Bauherrschaft einzureichenden Gesuchsunterlagen (§ 310 Abs. 1 PBG und
§§ 3 ff. der Bauverfahrensordnung [BVV]) massgebend. Bei Mobilfunkan-
R3.2020.00184 Seite 25

tennen genügt es gemäss Rechtsprechung deshalb, wenn – wie im vorlie-
genden Fall – mit der Aussteckung lediglich die vorgesehene Masthöhe
und nicht auch noch der Durchmesser des Mastes sowie die horizontale
Ausdehnung der Antennenelemente visualisiert wird. Da der dünne Blitz-
fangstab nicht zu den wesentlichen Anlageteilen gehört und in der vorlie-
gend geplanten Form – wie im Folgenden noch darzulegen sein wird – oh-
nehin keine relevanten Auswirkungen auf das Standortgebäude und die
Umgebung zeitigt, ist er nicht auszustecken. Die Rüge ist unbegründet.
Nicht nachvollziehbar ist, was die Rekurrierenden aus dem Vorbringen,
dass die "Gesamthöhe der Antenne" im Baueingabeplan zu tief angegeben
worden sei, abzuleiten versuchen. Die Mobilfunk-Antennenanlage wird den
bewilligten Plänen entsprechend zu erstellen sein. Dass der in den Plänen
ebenfalls eingezeichnete Blitzfangstab nicht vermasst wurde, ändert daran
nichts.
Soweit die Rekurrierenden ferner einen Begründungsmangel geltend ma-
chen, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Die Vorinstanz verweist
zur Einordnung und Gestaltung der strittigen Anlage im angefochtenen Ent-
scheid auf die Bestimmung von § 238 Abs. 1 PBG und führt aus, dass sich
auch Antennenanlagen befriedigend einordnen und die Gestaltungsanfor-
derungen erfüllen müssen. Die Antenne überrage den First um 6,56 m, was
gemäss Rechtsprechung durchaus gewöhnlich sei und womit die Anforde-
rungen an eine befriedigende Gesamtwirkung erfüllt seien. Bezüglich der
Materialisierung, Oberflächenbeschaffenheit und Farbe sei die Anlage mög-
lichst unauffällig zu gestalten. Ein Begründungsmangel ist mithin nicht aus-
zumachen.
8.3.
Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich
und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Um-
gebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine
befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für
Materialien und Farben.
Diese Vorschrift enthält eine Grundanforderung an Bauten, Anlagen und
Umschwung. Verlangt wird sowohl eine gewisse Qualität der Gestaltung in
sich als auch der Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umge-
R3.2020.00184 Seite 26

bung. Dabei erfasst die Norm über den Wortlaut ihres Randtitels ("Gestal-
tung") hinaus nicht nur die Gestaltungselemente wie beispielsweise die
Dach- oder die Fassadengestaltung, sondern auch ortsbauliche Aspekte
wie etwa die Stellung der Baukörper, soweit jene nicht durch speziellere
Bauvorschriften geregelt sind. Die Frage, ob eine befriedigende Gesamt-
wirkung erreicht wird, ist gestützt auf objektive, nachvollziehbare Kriterien
zu beantworten. Blosses Empfinden rechtfertigt keinen Eingriff in das Ei-
gentum.
Nach § 238 Abs. 2 PBG ist auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes be-
sondere Rücksicht zu nehmen. In der Nachbarschaft von Schutzobjekten
bzw. bei Änderungen an solchen ist demnach mehr als eine bloss befriedi-
gende Gesamtwirkung zu verlangen. Was als Objekt des Natur- und Hei-
matschutzes zu betrachten ist, ergibt sich aus der Aufzählung in § 203
Abs. 1 PBG. Eine förmliche Unterschutzstellung wird für die Anwendung
von § 238 Abs. 2 PBG nicht vorausgesetzt. Vielmehr genügt es, dass sich
die Schutzwürdigkeit aus der Aufnahme des Objektes in ein Inventar im
Sinne von § 203 Abs. 2 PBG ergibt.
8.4.
Soweit den Gemeinden bei der Anwendung von Bestimmungen des kanto-
nalen Rechts als Ausfluss der Gemeindeautonomie eine besondere Ent-
scheidungs- und Ermessensfreiheit zukommt, überprüft das Baurekursge-
richt entsprechende Entscheide mit Zurückhaltung. Beruht der kommunale
Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände,
so hat ihn die Rekursinstanz zu respektieren. Die Rekursinstanz darf nur
dann einschreiten, wenn die Baubehörde ihren Ermessensspielraum über-
schreitet, indem sie sich von unsachlichen, dem Zweck der in Frage ste-
henden Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine
Rechtsprinzipien, wie das Verbot von Willkür oder den Grundsatz der Ver-
hältnismässigkeit, verletzt. Dabei darf sich die Rekursinstanz jedoch nicht
auf eine blosse Willkürprüfung beschränken, vielmehr muss die Eingriffs-
schwelle tiefer gesetzt werden (vgl. BGE 145 I 52, E. 3.6., mit Hinweisen).
Ob eine Bestimmung des kantonalen Rechts den Gemeinden einen auto-
nomen Entscheidungsspielraum einräumt, ist durch Auslegung zu ermitteln
(Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014,
§ 20 Rz. 62). Nach ständiger Praxis der kantonalen Instanzen betrifft dies
R3.2020.00184 Seite 27

insbesondere § 238 PBG, ferner aber auch etwa § 71 PBG betreffend die
bauliche Gestaltung und Einordnung von Arealüberbauungen, § 237 PBG
betreffend die Beurteilung der Verkehrssicherheit einer Zufahrt und § 357
Abs. 1 PBG betreffend die Beurteilung zulässiger Änderungen an vor-
schriftswidrigen Bauten (Donatsch, § 20 Rz. 72).
8.5.
Zunächst ist in tatsächlicher Hinsicht festzuhalten, dass die Gemeinde X im
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler
Bedeutung (ISOS) als "verstädtertes Dorf" aufgeführt ist (Objekt Nr. […])
und das Baugrundstück in der Umgebungszone X dieses Objekts liegt,
womit in rechtlicher Hinsicht Folgendes gilt:
Der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone sorgen gemäss
Art. 3 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) bei
der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Land-
schafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenk-
mäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen über-
wiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (Abs. 1). Sie erfüllen diese Pflicht,
indem sie unter anderem Konzessionen und Bewilligungen nur unter Be-
dingungen oder Auflagen erteilen oder aber verweigern (Abs. 2 lit. b).
Die Erteilung einer Baubewilligung für eine Mobilfunkantennenanlage ist
gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung – auch innerhalb der Bauzo-
ne – eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG. Die für die Erteilung
von entsprechenden Baubewilligungen zuständigen Behörden sind deshalb
zur Schonung der in Art. 3 NHG genannten Schutzobjekte und zur unge-
schmälerten Erhaltung und grösstmöglichen Schonung von Inventarobjek-
ten von nationaler Bedeutung nach Art. 6 NHG verpflichtet (BGE 131 II 547
f.).
8.6.
Wie gesagt liegt das Baugrundstück in der Umgebungszone […] des ISOS-
Perimeters von X. Bei den Umgebungszonen (U-Zo) handelt es sich ge-
mäss den Erläuterungen zum ISOS um einen Bereich von begrenzter Aus-
dehnung, meist in enger Beziehung zur schützenswerten Bebauung; Grün-
flächen, z. B. Hosteten, Wiesland oder Dorfanger, Rebhang, Parkanlage,
Areal öffentlicher Bauten.
R3.2020.00184 Seite 28

Im Inventarblatt wird die Umgebungszone […] von X wie folgt umschrieben:
"Wohnquartiere Z am leicht ansteigenden Hang, Ein- und Mehrfamilienhäu-
ser, 2. H. 20./A. 21. Jh.". Sie verfügt über eine "gewisse" Bedeutung, ist der
Aufnahmekategorie b zugewiesen und es gilt das Erhaltungsziel b, was
gemäss Erläuterungen zum ISOS Erhalten der Eigenschaften, die für die
angrenzenden Ortsbildteile wesentlich sind, bedeutet.
In Bezug auf die angrenzenden Ortsbildteile ist festzuhalten, dass die un-
mittelbar westlich des Baugrundstücks liegenden Grundstücke gemäss Ob-
jektblatt dem Gebiet Nr. […] zugewiesen sind. Der diesbezügliche Eintrag
lautet: "Kleinparzelliertes Wohnquartier am Hang, v.a. Einfamilienhäuser,
an hangparallelen Strassen regelmässig gereiht, 2. H. 20. Jh., am Hang-
fuss drei Villen, um 1930". Östlich bis nordöstlich folgt ein der Umgebungs-
zone […] zugewiesenes Quartier, worin sich insbesondere das Einzelobjekt
1 befindet. Der Eintrag in Bezug auf diese Zone lautet: "Wohnquartiere am
Hang und auf Geländeterrasse, v. a. Einfamilienhäuser, ab 1970er-Jahre,
dazwischen öffentliche Bauten und Anlage". In Bezug auf das Einzelobjekt
1 wird festgehalten: Pflegezentrum G., Altbau ursprünglich Krankenasyl,
1902, seitliche Anbauten, 1924/1934, Erweiterungsbauten, E. 20. und A.
21. Jh.".
8.7.
Der vorliegend geplante Mobilfunk-Antennenmast soll unmittelbar beim
First des höheren Teils des Standortgebäudes platziert werden und diesen
um 6,56 m sowie denjenigen des tieferen Gebäudeteils um rund 8,6 m
überragen. Der höchste Punkt der Antenne soll auf knapp 17 m bzw. unter
Berücksichtigung des dünnen (und daher kaum sichtbaren), rund 1 m ho-
hen Blitzfangstabs auf knapp 18 m über Boden zu liegen kommen. Die An-
tennenhöhe beträgt zwar mehr als die Hälfte der Gesamthöhe des
Standortgebäudes (d.h. die Höhe zwischen Boden und First). Gleichwohl
können die Proportionen des Standortgebäudes als gewahrt betrachtet
werden, zumal insbesondere der erwähnte Blitzfangstab entgegen der re-
kurrentischen Auffassung optisch nicht ins Gewicht fällt und auch die Aus-
ladung im Bereich der Antennenköper angesichts der Länge des Standort-
gebäudes von rund 28 m nicht zu einer Beeinträchtigung der Proportionen
führt. Ein durch die Antennenanlage bewirktes Übergewicht im Dachbereich
ist nicht erkennbar. Durch die Positionierung beim bestehenden Kamin er-
folgt ferner auch keine Zerstückelung der Dachfläche, zumal sich diese
R3.2020.00184 Seite 29

beiden Aufbauten auf einen einzigen Bereich konzentrieren. Die bestehen-
de Stabantenne auf dem Standortgebäude fällt aufgrund ihrer dünnen Kon-
struktion bzw. Ausgestaltung diesbezüglich nicht ins Gewicht. Es handelt
sich zusammengefasst um eine höchstens durchschnittlich dimensionierte
Antennenanlage, welche ohne Weiteres als technisch bedingte Dachauf-
baute erscheint.
Die nähere Umgebung wird geprägt durch die breite H.-Strasse samt den
hohen und auffälligen Kandelabern sowie diverse Gebäuden ohne beson-
dere gestalterische Ansprüche (s. Prot. S. 12, Foto Nr. 7 f.). In diesem bau-
lichen Umfeld ordnet sich die geplante Anlage ohne Weiteres rechtsgenü-
gend ein. Sodann vermag sie die erwähnten Eigenschaften, die für das an-
grenzende Gebiet Nr. […] wesentlich sind, weder zu tangieren noch zu
schmälern. Anlässlich des Augenscheins konnte festgestellt werden, dass
sich die Anlage dem aussenstehenden Betrachter aufgrund deren durch-
schnittlichen Dimensionen und der tieferen Lage des Baugrundstücks im
Vergleich zum nordwestlichen Gebiet Nr. […] nicht aufdrängt und mithin die
Eigenheiten dieses Gebiets nicht konkurrenziert. Sie soll zudem mit genü-
gend grossem Abstand zu diesem Gebiet erstellt werden. In Betracht zu
ziehen ist überdies, dass die innerhalb des Gebiets Nr. […] liegenden Ge-
bäude in der näheren Umgebung des Baugrundstücks nicht besonders
kleinmassstäblich sind und die Antenne im Vergleich dazu damit nicht do-
minant erscheint (s. dazu Prot. S. 10 ff., Fotos Nrn. 4 ff.). Es kann deshalb
nicht davon gesprochen werden, dass sie "prominent" in Erscheinung tritt.
Daran ändert nichts, dass die geplante Anlage die Bestandesbauten in der
Höhe überragt. Soweit die Rekurrierenden alsdann geltend machen, dass
die Anlage in das "schöne Landschafts- oder Alpenpanorama" rage, ver-
mögen sie daraus nichts für sich abzuleiten. Aus dem PBG ist kein diesbe-
züglicher Aussichtsschutz abzuleiten. Überdies ist zu konstatieren, dass
bereits andere Bauten das Alpenpanorama verdecken (s. insbesondere die
Fotomontage der Rekurrierenden unter Ziffer 2.3 der Rekursschrift). Das
"Landschafts- oder Alpenpanorama" als solches fungiert darüber hinaus
auch nicht im ISOS oder in einem sonstigen Inventar. Schliesslich wird
auch das hangseitig situierte Einzelobjekt 2 ("G.", Prot. S. 14, Foto Nr. 12)
in rund 170 m Entfernung zur geplanten Antenne durch das Bauvorhaben
nicht ansatzweise tangiert.
R3.2020.00184 Seite 30

Daraus ergibt sich, dass die streitbetroffene Mobilfunk-Antennenanlage den
Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG zu genügen vermag. Entgegen der
Auffassung der Rekurrierenden führt der Umstand, dass der Standort der
Antenne in einem ISOS-Gebiet liegt, nicht ohne Weiteres dazu, dass die
erhöhten Anforderungen an die Gestaltung und Einordnung gemäss § 238
Abs. 2 PBG zu beachten wären. Gründe, die dessen Anwendung vorlie-
gend erheischen würden, sind nicht ersichtlich. Insbesondere führt die ge-
meinsame Sichtbarkeit von Antenne und der "Villa F." nicht dazu. Die An-
tenne ist lediglich von einzelnen Standorten aus zusammen mit der Villa er-
kennbar (insbesondere von der Kreuzung H.-/H. Z.-Strasse beim Bahn-
übergang im Westen). Die geplante Anlage tritt derart in den Hintergrund
des stattlichen und prominent an der Kreuzung stehenden Gebäudes, dass
sich ein rechtserheblicher optischer Bezug zwischen der Anlage und der
Villa nicht herstellen lässt (vgl. Prot. S. 15, Foto Nr. 14). Die von den Rekur-
rierenden unter Ziffer 2.4 des Rekurses eingefügte Fotografie wurde offen-
bar mit einer verzerrenden Brennweite aufgenommen und gibt jedenfalls
nicht den anlässlich des Augenscheins durch die Abteilung unmittelbar vor
Ort gewonnen Eindruck der Situation wieder. Zusammenfassend kann der
geplanten Antennenanlage auch in Bezug auf die Villa F. eine rechtsgenüg-
liche Einordnung attestiert werden (§ 238 Abs. 1 PBG). Schliesslich ist aus
dem Grundsatzdokument der Eidgenössischen Kommission für Denkmal-
pflege vom 22. Juni 2018, Mobilfunkanlagen und Baudenkmäler, entgegen
der rekurrentischen Auffassung kein allgemeines Verbot für Mobilfunkanla-
gen im Nahbereich von Inventar- oder Schutzobjekte abzuleiten.
8.8.
Beim vorstehenden Ergebnis In Bezug auf die Verträglich des geplanten
Vorhabens mit den ISOS-Schutzzielen entfällt die Vornahme einer Interes-
senabwägung, welche nur bei Eingriffen in ein Schutzziel zumindest mit ei-
nem geringfügigen Nachteil für das Inventarobjekt Platz greifen würde.
Gleichwohl ist bemerkungshalber festzustellen, dass der gewählte Standort
auch angesichts der sich aus den Hauptstrahlrichtungen ergebenden künf-
tigen Abdeckung als adäquat erscheint. Mit den Antennen (Azimut 330°
und 210°) können etwa auch die Gebiete Nrn. […] und […] gemäss ISOS
versorgt werden, und dies mit einem Standort ausserhalb dieser sensiblen
Gebiete. Es ist deshalb nicht ersichtlich, dass eine Realisierung des stritti-
gen Vorhabens an einem weiter von den Gebieten entfernten Standort un-
ter gleichzeitiger Berücksichtigung von mobilfunktechnischen Anliegen aus
R3.2020.00184 Seite 31

ortsbildschutzrechtlicher Sicht vorteilhafter wäre. Eine Bauverweigerung
wäre unter diesem Aspekt damit unverhältnismässig.
8.9.
Die Rekurrierenden verlangen die Einholung eines unabhängigen Fachgut-
achtens. Soweit die Rekurrierenden damit den Beizug der kantonalen
Fachstelle gemäss Art. 7 Abs. 1 NHG ansprechen, ist dem entgegenzuhal-
ten, dass das Bauvorhaben als mit Art. 6 Abs. 1 NHG, wonach die Objekte
grösstmögliche Schonung verdienen, aus den erwähnten Gründen ohne
weiteres vereinbar ist und die Schutzziele der Inventarobjekte nicht an-
satzweise tangiert sind. Eine Beeinträchtigung des ISOS-Objekts kann bei
dieser Ausgangslage von vornherein ausgeschlossen werden und es konn-
te auf den Beizug der kantonalen Fachstelle zur Prüfung der Frage nach
einer Begutachtung von vornherein verzichtet werden (vgl. hierzu
VB.2008.00381 vom 26. August 2009, E. 4.6). Es liesse sich nicht mit der
mit der Revision von Art. 7 NHG vom 18. Juni 1999 unter anderem ange-
strebten Verfahrensbeschleunigung vereinbaren, wenn die kantonale Fach-
stelle im direkten Anwendungsbereich des ISOS für jedwede Bauten und
Anlagen beigezogen werden müsste (s. zu dieser Revision die Botschaft
des Bundesrats, BBl 1998 2608 f.). Darüber hinaus war auch im Rekursver-
fahren kein Gutachten einzuholen. Sowohl der Präsident der 3. Abteilung
des Baurekursgerichts als auch der für den vorliegenden Fall eingesetzte
Koreferent sind Fachpersonen im Bereich der Architektur. Der Referent ist
sodann Landschaftsarchitekt. In dieser Besetzung ist der Spruchkörper oh-
ne weiteres selbst in der Lage, die Einordnung und Gestaltung der geplan-
ten Anlage – insbesondere auch mit Bezug auf deren Auswirkungen auf
den ISOS-Eintrag von X – zu beurteilen (s. zu den Fachbereichen der Mit-
glieder Baurekursgerichts https://www.baurekursgericht-zh.ch/ueber-
uns/mitglieder-des-gerichts).
8.10.
Zusammengefasst ist festzuhalten, dass sich die rekurrentischen Rügen in
Bezug auf die Einordung als unbegründet erweisen. Dem Antrag auf Einho-
lung eines Gutachtens ist nicht stattzugeben.
R3.2020.00184 Seite 32

9.1.
Die Rekurrierenden monieren, dass das Dialogmodell nicht angewandt
worden sei. Überdies hätten sich die Mobilfunkbetreiber verpflichtet, Stand-
orte von Mitbewerbern zu benützen, soweit dies technisch sinnvoll und
wirtschaftlich machbar sei. Es gebe indes weder technische noch wirt-
schaftliche Abklärungen diesbezüglich. Es werde deshalb verlangt, dass
"Baubewilligungsverfahren für Mobilfunkanlagen" sistiert würden, bis eine
übergeordnete Netzplanung und kooperative Standortevaluation erfolgt sei
und technische und wirtschaftliche Begründungen vorlägen. Damit die Ge-
samtbelastung aufgrund der zukünftigen Nutzung beurteilbar sei, müssten
die gesamte Netzplanung sowie die längerfristige "Nutzungsplanung" be-
kannt sein. Es sei nicht klar, wie mit den aktuellen Vorgaben und Grenzwer-
ten die Flächendeckung von 5G erreicht werden solle. Das 5G-Netz müsse
als Ganzes betrachtet werden; analog zum oberirdischen Stromleitungs-
netz. Gemäss einem Bundesgerichtsentscheid (BGE 133 II 321) seien auch
Antennenstandorte nicht davon ausgenommen, dass sämtliche Anlagen
der Infrastruktur Bestandteil einer umfassenden Planungs- und Koordinati-
onspflicht seien. Es sei damit zwingend ein Netzplan zu publizieren.
9.2.
Das Dialogmodell ermöglicht den Gemeinden, im Rahmen eines festgeleg-
ten Prozederes eine aktive Einflussnahme auf zukünftige Standorte von
Mobilfunk-Antennenanlagen auszuüben. Hierzu hat die Baudirektion mit
Mobilfunkbetreiberfirmen eine Vereinbarung über die Standortevaluation
und -koordination ausgearbeitet, welche diese verpflichtet, angeschlossene
Gemeinden – zu welchen auch die Gemeinde X gehört – jährlich über den
aktuellen Stand der langfristigen Netzplanung sowie möglichst frühzeitig
über kurzfristige Planungsänderungen zu unterrichten. Standorte für neue
Mobilfunksendeanlagen sollen im Dialog mit der jeweiligen Standortge-
meinde erarbeitet werden (https://www.zh.ch/de/umwelt-tiere/luft-
strahlung/mobilfunk.html; mit Link auf den vollständigen Text dieser Verein-
barung).
Allerdings vermag dieses Modell die gesetzlichen Regelungen weder zu er-
setzen noch zu verhindern. Insbesondere darf damit keine Verschärfung
des geltenden Bundesumweltschutzrechts einhergehen. Die beigetretenen
Gemeinden können die genannte Vereinbarung im Übrigen jederzeit durch
schriftliche Mitteilung an die Baudirektion kündigen. Daraus ergibt sich,
R3.2020.00184 Seite 33

dass ein eingereichtes Baugesuch – sei es nun "dialogmodellkonform"
ausgearbeitet worden oder nicht – ausschliesslich im Lichte der massge-
benden Gesetzesvorschriften zu beurteilen ist. Folglich sind das Dialogmo-
dell und die damit verbundene Suche nach alternativen Standorten für die
Rechtmässigkeit der streitbetroffenen Anlage in keiner Weise relevant. Die
Rekurrierenden vermögen die Rechtmässigkeit der geplanten Anlage mit
ihren Vorbringen betreffend das Dialogmodell deshalb nicht in Frage zu
stellen.
9.3.
Bei der Errichtung von Mobilfunk-Antennenanlagen innerhalb der Bauzone
sind sodann weder Bedürfnisnachweise noch eine Interessenabwägung er-
forderlich (BGr 1C_245/2013 vom 10. Dezember 2013, E. 2.3 mit Hinweis).
Innerhalb der Bauzone besteht auch keine Verpflichtung zur Standortkoor-
dination und zur Prüfung von Alternativstandorten (vgl. BGr 1C_193/2011
vom 24. August 2011, E. 5 mit Hinweisen). Für die Errichtung von Mobil-
funkanlagen kann nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ferner
auch kein Sach- oder Richtplan mit konkreten räumlichen (und zeitlichen)
Vorgaben verlangt werden (BGr 1C_685/2013 vom 6. März 2015, E. 2.4).
Mithin kann das vorliegend strittige Bauvorhaben – auch in Bezug auf 5G –
weder von einer Bekanntgabe der "gesamten Netzplanung" noch von einer
Standortevaluation abhängig gemacht werden. Daraus folgt, dass die pri-
vate Rekursgegnerin auch nicht zur gemeinsamen Benutzung von Anten-
nenstandorten anderer Mobilfunkbetreiberinnen verpflichtet werden kann.
Es mangelt hierfür an einer gesetzlichen Grundlage. Eine Sistierung ist
ebenfalls nicht angezeigt.
Auch aus BGE 133 II 321 vermögen die Rekurrierenden nichts für ihren
Standpunkt abzuleiten (s. Rekurs S. 13). Die Ausführungen in diesem Ent-
scheid, wonach sämtliche Anlagen der Infrastruktur Bestandteil einer um-
fassenden Planungs- und Koordinationspflicht seien, wovon auch Anten-
nenstandorte für die Mobiltelefonie nicht ausgenommen seien, bezogen
sich nicht auf die Richt- oder Sachplanung. Sie erfolgten vielmehr im Zu-
sammenhang mit dem Planungsgrundsatz, dass im ordentlichen Baubewil-
ligungsverfahren ein Bezug zu den Zonenflächen, auf welchen die fragliche
Baute oder Anlage erstellt werden soll, zu verlangen ist (E. 4.3.1). Daraus
kann indes nicht gefolgert werden, es bestehe die Pflicht zu einem Sach-
R3.2020.00184 Seite 34

oder Richtplan bzw. zur Einreichung eines Netzplans durch die Mobilfunk-
anbieterinnen.
9.4.
Die Rekurrierenden sind weiter der Auffassung, dass zur Beurteilung der
Gesamtbelastung aufgrund der zukünftigen Nutzung die gesamte Netzpla-
nung und die längerfristige "Nutzungsplanung" bekannt sein müssten.
Diesbezüglich ist festzuhalten, dass für die Anwendbarkeit der Grenzwerte
entscheidend ist, ob die Antennen zusammen als eine Anlage zu beurteilen
sind oder nicht (erweiterter Anlagebegriff). Der Begriff der dabei zu berück-
sichtigenden massgeblichen Anlage findet sich in Ziff. 62 Abs. 1-4 An-
hang 1 NISV. Danach umfasst eine Antennengruppe alle Sendeantennen,
die am selben Mast oder an oder auf demselben Gebäude angebracht sind
(Abs. 1). Antennengruppen, die aus einem engen räumlichen Zusammen-
hang senden, gelten – ungeachtet des funktionellen Zusammenhangs – als
eine Anlage, unabhängig davon, in welcher Reihenfolge sie erstellt oder
geändert werden (Abs. 2). Aus einem räumlichen Zusammenhang senden
zwei Antennengruppen, wenn sich von jeder der beiden Antennengruppen
mindestens eine Sendeantenne im Perimeter der anderen Antennengruppe
befindet (Abs. 3). Schliesslich ist festgelegt, wie sich der massgebliche Pe-
rimeter einer Sendeantenne berechnet (Abs. 4). Diese Regelung hat das
Bundesgericht als gesetzes- und verfassungskonform beurteilt (s.
BGr 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017, E. 3. sowie insbesondere
E. 3.6.4).
Insofern wurde den rekurrentischen Bedenken in Bezug auf Grenzwert-
überschreitungen beim Zusammenwirken mehrerer Anlagen im Verord-
nungsrecht Rechnung getragen. Bei einem fortlaufenden Ausbau der Mobil-
funknetze sind diese Vorschriften – soweit die Voraussetzungen gegeben
sind – zu beachten. Darüber hinaus können die Mobilfunkbetreiberinnen
nicht verpflichtet werden, bei einem fortlaufenden Ausbau des Netzes im
jeweiligen Beurteilungszeitpunkt allfällig vorbestehende Strahlenbelastun-
gen von Mobilfunkantennen bei der Standortplanung bzw. der jeweiligen
Gesuchseinreichung zu berücksichtigen. Schliesslich bleibt festzuhalten,
dass – worauf bereits hingewiesen wurde bzw. was noch auszuführen sein
wird – mittels QS-System und Abnahmemessungen sichergestellt werden
kann, dass die strittige Anlage nicht mit höherer Sendeleistung als im
R3.2020.00184 Seite 35

Standortdatenblatt ausgewiesen betrieben wird. Die entsprechenden rekur-
rentischen Befürchtungen sind unbegründet.
10.1.
Die Rekurrierenden machen geltend, dass dem Prüfbericht der kantonalen
NIS-Fachstelle zufolge bei einer im Rahmen der Abnahmemessung festge-
stellten Grenzwertüberschreitung die Betriebsparameter im Standortdaten-
blatt und damit nicht die Mobilfunk-Antennenanlage selber angepasst wer-
den müssten. Dies verstosse gegen die NISV. Zudem gebe es kein Mess-
verfahren, mit welchem die Strahlenbelastung von adaptiven Antennen
gemessen werden könne. Die derzeitigen Beurteilungsmethoden des BAFU
und des METAS basierten auf Berechnungsmodellen und Hypothesen, de-
ren Richtigkeit nicht überprüft werden könne. Deshalb könne auch nicht ge-
sagt werden, ob bei 5G-, 4G wide- und 4G+-Anlagen die Grenzwerte einge-
halten werden könnten bzw. ob die Aufrüstung bestehender Anlagen auf
diese Standards mit signifikanten Erhöhungen der Strahlenbelastung ein-
hergehe. Zudem wiesen adaptive im Gegensatz zu konventionellen Anten-
nen nicht nur eine Sendekeule (Beam) pro Frequenzband und Senderich-
tung auf, sondern (etwa bei Ericsson-Antennen) mindestens deren 64 und
sogar Rundstrahler mit 128 Einzelantenennen. Mit der konventionellen
Messmethode bzw. der "worst-case"-Beurteilungsmethode könne die Ein-
haltung der Grenzwerte aufgrund der dynamischen Strahlungscharakteristik
nicht überprüft werden. Gestützt auf Technical Report: Measurements Me-
thod für 5G NR Base Stations up to 6 GHz vom 18. Februar 2020 des Eid-
genössischen Instituts für Metrologie (METAS) könne 90 % der 5G-
Strahlung nicht gemessen werden. In Frankreich sei eine Möglichkeit ge-
funden worden, die "herumtanzenden Datenbeams" so lange zu blockieren,
dass sie mit heutigen Messgeräten messbar seien. Die Resultate seien in-
des erschreckend. An Orten mit empfindlicher Nutzung, wo in der Schweiz
ein Grenzwert von 5 V/m gelte, seien in Frankreich Werte zwischen 32 V/m
und 48 V/m gemessen worden.
10.2.
Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berech-
nungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach An-
hang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen
R3.2020.00184 Seite 36

Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt geeignete Mess- und
Berechnungsmethoden.
Weder die Vollzugsempfehlung zur NISV noch die Messempfehlung zur
NISV (Nichtionisierende Strahlung, Mobilfunk-Basisstationen [GSM], Mess-
empfehlung, BUWAL/BAFU, Bern 2002) sehen explizit auf die 5G-
Technologie zugeschnittene Messempfehlungen vor. Das Eidgenössische
Institut für Metrologie (METAS) hat indes im Jahr 2020 den technischen Be-
richt "Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu
6 GHz" publiziert, worauf auch der Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur
Vollzugsempfehlung NISV verweist (s. S. 14). Im technischen Bericht wird
ausgeführt, dass die mit der Einführung von New Radio (NR) als Technolo-
gie in 5G-Mobilfunknetzen zu erarbeitende Referenzmethode für die Mes-
sung der Feldstärke von NR-Anlagen im Innen- und Aussenbereich folgen-
de Anforderungen erfüllen müsse: Robustheit und Durchführbarkeit, Bereit-
stellung von präzisen Hochrechnungen unter Vermeidung von Über- oder
Unterschätzung der elektrischen Feldstärken im massgebenden Betriebs-
zustand, Berücksichtigung der Steuerungsfunktionen der Strahlungskeule
in der 5G-Technologie, Berücksichtigung der Variabilität der Senderichtung
und der Antennendiagramme bei 5G-adaptiven Antennen gemäss An-
hang 1 Ziffer 63 NISV, Übereinstimmung mit früheren Messempfehlungen
sowie die Anwendbarkeit auf FDD- und TDD-Duplexverfahren. Das METAS
schlägt dabei zwei verschiedene Messmethoden vor: Die code-selektive
Messmethode (Referenzmethode) und die frequenzselektive Messmetho-
de. Mit der code-selektiven Messmethode lasse sich die Konformität oder
Nichtkonformität einer Anlage eindeutig nachweisen. Mit der frequenzselek-
tiven Messmethode hingegen lasse sich lediglich die Konformität einer An-
lage mit den Vorgaben bestätigen, nicht hingegen die Nichtkonformität,
womit die METAS diese Messmethode nur als orientierende Messung emp-
fiehlt (METAS, Technischer Bericht: Messmethode für 5G-NR-
Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz, Version 2.1 vom
20. April 2020, S. 4, 14 und 16). Damit ist festzuhalten, dass durchaus von
der Fachbehörde des Bundes empfohlene Messverfahren und Berech-
nungsmethoden für die Überprüfung der Strahlenbelastung adaptiver 5G-
Antennen bestehen. Bei dieser Ausgangslage rechtfertigt sich entgegen
dem rekurrentischen Antrag nicht, ein Amtsbericht bzw. Gutachten zur Fra-
ge der Möglichkeit von Abnahmemessungen einzuholen. Unnötig und des-
halb entbehrlich ist auch die Einholung eines Gutachtens bzw. Amtsbe-
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richts zur Frage, ob die Messwerte von (irgendwelchen) bereits in Betrieb
genommenen Anlagen den in den jeweiligen Standortdatenblättern prog-
nostizierten Werten entsprechen.
Sodann ist darauf hinzuweisen, dass die frequenzselektive Messmethode
keine Unterscheidung zwischen zwei verschiedenen Zellen eines gleichen
Betreibers oder einer gleichen Anlage erlaubt, womit zwar die Konformität
einer Anlage mit den Vorgaben bestätigt werden könne, nicht aber eine ab-
schliessende Beurteilung der Nichtkonformität (technischer Bericht des
METAS vom 20. April 2020, S. 4 f., s. auch BAFU, Erläuterungen zur
Messmethode für adaptive Antennen vom 30. Juni 2020, S. 6). Dies bedeu-
tet, dass bei einem grenzwertkonformen Messergebnis einer bestimmten
Anlage diese die Grenzwerte in jedem Fall einhält. Der Schwachpunkt der
frequenzselektiven Messung, dass die Nichtkonformität einer Anlage nicht
abschliessend beurteilt werden kann, zeigt sich nach dem vorstehend Dar-
gelegten damit erst, wenn der Beurteilungswert über dem einzuhaltenden
Anlagegrenzwert liegt, da nicht auszuschliessen ist, dass weitere Zellen
miterfasst werden. In diesem Fall darf die Anlage nicht mit den ursprüngli-
chen Sendeleistungen weiterbetrieben werden. Die Behörde hat in diesem
Fall eine Reduktion der Sendeleistung oder eine sonstige Anpassung der
Anlage zu verfügen (s. Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 20). Zur diesbe-
züglichen Sicherstellung ist eine entsprechende Auflage grundsätzlich aus-
reichend.
Im angefochtenen Entscheid wurde indes keine solche Auflage statuiert.
Dispositivziffer 2 hält lediglich die Pflicht zur Abnahmemessung an den dort
aufgelisteten Orten und nach Vornahme der Messung zur unverzüglichen
Vorlage des Prüfberichts an die Adresse der Baubehörde und des Amts für
Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) zur Kontrolle. Richtigerweise hät-
te die Vorinstanz zusätzlich anordnen müssen, dass im Falle eines den
massgebenden Anlagegrenzwert überschreitenden Messergebnisses bei
einem der zu überprüfenden Orten, die Leistung der vorliegend strittigen
Mobilfunk-Antennenanlage umgehend so weit zu reduzieren ist, dass ein
positives Messergebnis resultiert. Die angefochtene Bewilligung ist daher
mit einer entsprechenden Auflage zu ergänzen. Es bleibt darauf hinzuwei-
sen, dass der Prüfbericht der kantonalen NIS-Fachstellen keinen anfecht-
baren Entscheid darstellt und diese Fachstelle keine verfügende Behörde
im Baubewilligungsverfahren ist. Insofern sind die von den Rekurrierenden
R3.2020.00184 Seite 38

beanstandeten Ausführungen auf S. 5 des Prüfberichts, wonach bei
Grenzwertüberschreitung die Betriebsparameter im Standortdatenblatt (und
nicht die Mobilfunk-Antennenanlage selber) angepasst werden müssten,
als allgemeine Hinweise zu verstehen (so auch der entsprechende Titel).
Mit der auflageweisen Ergänzung des angefochtenen Bauentscheids wird
der rekurrentischen Rüge aber ohnehin bereits entsprochen. Der Vorwurf,
dass sich die NIS-Fachstelle aufgrund des Procederes im Zusammenhang
mit den Abnahmemessungen selber kontrolliere (s. Replik, S. 11) zielt von
vornherein ins Leere. Dies deshalb, weil es sich hierbei wie gesagt nicht um
eine zum Entscheid befugte Behörde handelt. Ferner erweisen sich die re-
kurrentischen Vorbringen betreffend die Einsichtnahme in die Messproto-
kolle als verfrüht, zumal solches nicht Gegenstand des vorliegenden Ver-
fahrens ist (s. ebenfalls Replik, S. 11). Insoweit ist auf den Rekurs nicht
einzutreten.
Schliesslich ist in Bezug auf Abnahmemessungen nicht erkennbar, was die
Rekurrierenden mit dem Verweis auf Testmessungen in Frankreich für ih-
ren Standpunkt abzuleiten versuchen (s. Rekurs, S. 12), zumal daraus zu
schliessen ist, dass Messungen nun tatsächlich möglich sind, was ihrem
grundsätzlichen Standpunkt widerspricht. Im Übrigen wird vorliegend nicht
eine Sendeleistung von 16'800 W bewilligt, welche Leistung gemäss den
Rekurrierenden zu den zu hohen Feldstärken führe. Die entsprechenden
rekurrentischen Vorbringen zielen daher ins Leere.
An alledem ändern die rekurrentischen Vorbringen in der Triplik nichts, zu-
mal die diesbezügliche Argumentation auf haltlosen Vorwürfen der Manipu-
lationen der Abnahmemessung durch die Betreiberin gründet (s. S. 6).
10.3.
Die Rekurrierenden machen in der Replik und damit verspätet geltend,
dass die Baubewilligung nur mit der Auflage hätte erteilt werden dürfen,
wonach auch an der S.-Strasse 1 und 2 sowie an der H.-Strasse 2 Abnah-
memessungen durchzuführen seien. Trotz verspäteten Vorbringen ist dies-
bezüglich Folgendes festzuhalten:
Abnahmemessungen sind grundsätzlich nur insoweit anzuordnen, als die
rechnerische Prognose an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) 80 %
des Anlagegrenzwertes erreicht. Diese von der Vollzugsempfehlung vorge-
R3.2020.00184 Seite 39

schriebene Vorgehensweise ist gemäss der Rechtsprechung des Bundes-
gerichtes nicht nur zulässig, sondern sogar geboten (BGr 1A.264/2000 vom
24. September 2002, E. 3.1 und BGr 1A.118/2005 vom 12. Dezember
2005, E. 5). Die Rekurrierenden vermögen nicht aufzuzeigen, dass die
rechnerische Prognose für die Adressen S.-Strasse 1 und 2 sowie H.-
Strasse 2 80 % des Anlagegrenzwerts erreichen (s. dazu die Ausführungen
zu den Berechnungen an den OMEN unter Ziffer 8.3., wobei dieselben
Überlegungen für die "hinter" der Adresse S.-Strasse 1 liegende Liegen-
schaft S.-Strasse 2 gelten).
11.1.
Die Rekurrierenden befürchten eine Beeinträchtigung der menschlichen
Gesundheit durch 5G-Strahlung und machen geltend, dass aus der For-
schung unterschiedlich gut abgesicherte Beobachtung vorliegen würden,
wonach es noch andere biologische Effekte gebe, die nicht auf eine Er-
wärmung zurückgeführt werden könnten. Verschiedene biologische Effekte
könnten auch unter 6 V/m festgestellt werden. Bezüglich Wärmebildung sei
auf die Studie von Niels Kuster (Systematic derivation of safety limits for ti-
me-varying 5G radiofrequency expoure based on analytical models an
thermal dose, 2018) zu verweisen. Die Ergebnisse würden zeigen, dass ei-
ne Exposition selbst nach den Richtlinien der ICNIRP zu dauerhaften Ge-
webeschäden führe; dies auch nach kurzzeitiger Exposition. Die ICNIRP
gehe jedoch davon aus, dass die Schädlichkeitsgrenze zwar erreicht, dabei
aber nicht überschritten werde. Eine Überschreitung passiere nun aber
erstmals mit 5G. Mit 5G würden Menschen an Orten für kurzfristigen Auf-
enthalt (OKA) mit mehr als 1° C erwärmt. Da die ICNIRP davon ausgehe,
dass der Körper bei einer solchen Erwärmung geschädigt werde, müssten
die Immissionsgrenzwerte verschärft werden. Besonders gefährdet seien
Menschen mit medizinischen Hilfsmitteln, wie Herzschrittmachern. Dass
diese durch Mobilfunkantennen über elektrische bzw. elektromagnetische
Felder direkt beeinflusst und gestört würden, würden sowohl die NISV als
auch das BAFU bestätigen. Da bezüglich Herzschrittmachern mit grosser
Wahrscheinlichkeit von einem Störpotential verursacht durch Mobilfunkan-
tennen ausgegangen werden könne, sei die Baubewilligung aufzuheben.
Weiter müsse der Auffassung des BAFU, dass über die Schädlichkeit bio-
logischer Effekte nichts bekannt sei, widersprochen werden. Die Schädi-
gung der DNA sei einer der wichtigsten biologischen Effekte und Vorstufe
R3.2020.00184 Seite 40

von Krebs, wie auch eine Studie des National Toxicology Institut (NTP-
Studie) aufzeige. Diese komme zum Schluss, dass es eindeutige Beweise
für krebserregende Effekte durch Mobilfunkstrahlung bei bestrahlten Nage-
tieren gebe. Die Ramazzani-Studie zeige ähnliche Ergebnisse. Das Beru-
fungsgericht in Turin habe sodann den Zusammenhang zwischen Mobil-
funkstrahlung und Gehirntumoren bestätigt. Mobilfunkstrahlen seien für
oxidativen Stress verantwortlich (Yakymenko, Igor et al.). Auch WLAN-
Netzwerke führten zu oxidativen Stress (Ali Masoumi et al.). Ursache für die
Schädigung der DNA und Krebs sei die Pulsation. Die Forschungsergeb-
nisse mit Hinweisen zu einer Änderung der Schädlichkeit durch Änderung
der Technologie seien in der grossen Überzahl und von höchster Qualität.
Sie seien sogar das Hauptargument des wissenschaftlichen Dienstes des
EU-Parlaments in ihrem Briefing vom Februar 2020. Darin wird davon aus-
gegangen, dass gepulste elektromagnetische Strahlung biologisch aktiver
und daher gefährlicher sei als nicht gepulste. Da durch den Betrieb von
adaptiven 5G-Antennen oder durch die Nutzung des Frequenzbandes
3'600 MHz die menschliche Gesundheit sehr wahrscheinlich beeinträchtigt
werden könne, sei die Zustimmung der betroffenen Personen zumindest im
Einspracheradius für den Bau der strittigen Mobilfunk-Antennenanlage ge-
mäss den Menschenrechten zwingende Voraussetzung.
11.2.
Diesbezüglich ist zunächst auf die eingangs bereits angesprochene kon-
zeptionelle Ausgestaltung des Schutzes vor nichtionisierender Strahlung
hinzuweisen: Der Verordnungsgeber hat in der NISV zwei Grenzwerte fest-
gelegt, um sowohl den wissenschaftlich nachgewiesenen Gesundheitsaus-
wirkungen (Erwärmung des Körpers/thermische Wirkungen) als auch mög-
lichen anderen (noch unklaren) Effekten (nicht-thermische bzw. biologische
Effekte) Rechnung zu tragen. Es handelt sich dabei um die eingangs die-
ses Entscheids erwähnten Immissionsgrenzwerte einerseits und die Anla-
gegrenzwerte andererseits. Letztere wurden in Umsetzung des gesetzli-
chen Vorsorgeprinzips festgelegt. Das Bundesgericht hat in BGE 126 II 399
(= Pra 2001 Nr. 44) zu dieser Problematik zudem ausgeführt, dass der Ver-
ordnungsgeber erkannt habe, dass mit der blossen Übernahme der
ICNIRP-Grenzwerte (International Commission On Non-ionizing Radiation
Protection [ICNIRP]) mit Blick auf mögliche nicht-thermische Wirkungen der
Schutz vor nichtionisierender Strahlung lückenhaft wäre. Er habe daher zu-
sätzlich vorsorgliche Emissionsbegrenzungen angeordnet (Art. 4 NISV), die
R3.2020.00184 Seite 41

das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet würden und
noch nicht absehbar seien, möglichst gering halten sollen. Für verschiede-
ne Kategorien von Anlagen bestimme sich die vorsorgliche Emissionsbe-
grenzung auf Grund besonderer Anlagegrenzwerte (Art. 4 Abs. 1 NISV), bei
den übrigen Anlagen seien die Emissionen so weit zu begrenzen, als dies
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sei (Art. 4
Abs. 2 NISV). Mit diesen zusätzlichen Emissionsbegrenzungen trage die
neue Verordnung dem Vorsorgeprinzip Rechnung (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11
Abs. 2 USG) und konkretisiere die im Sinne der Vorsorge erforderlichen
Massnahmen. Die geltenden Grenzwerte wurden mithin nicht eins zu eins
von den "Vorgaben" der ICNIRP übernommen, sondern gerade im Hinblick
auf (noch unklare) nicht-thermische Effekte verschärft. Festzuhalten ist an
dieser Stelle zudem, dass die NISV keine besonderen Grenzwerte für Kin-
der, Jugendliche, andere besonders empfindliche sowie ältere oder kranke
Personen festlegt. Es wird davon ausgegangen, dass die festgelegten
Grenzwerte auch diese Personengruppen ausreichend schützen. Es beste-
hen ferner auch keine Anhaltspunkte dafür, dass Personen mit medizini-
schen Hilfsmitteln (etwa mit Herzschrittmachern) durch die referierte
Grenzwertregelung nicht ausreichend geschützt werden. Aus den von den
Rekurrierenden genannten Publikationen des BAFU (Hochfrequente Strah-
lung und Gesundheit, Bewertung von wissenschaftlichen Studie im Niedrig-
dosisbereich, 2007) und der SUVA (Medical 2010, elektromagnetische Ver-
träglichkeit von aktiven medizinischen Implantaten am Arbeitsplatz) sowie
aus der NISV selbst ergibt sich nichts Gegeneiliges. Insbesondere ist mit
Blick auf die Ergebnisse der soeben erwähnten Publikation des BAFU fest-
zuhalten, dass danach lediglich Interferenzen bei Implantaten als gesichert
gelten könnten, die im Zusammenhang mit elektronischen Geräten (z.B.
Mobiltelefonen) – und nicht mit vorliegend einzig zu interessierenden Mobil-
funk-Antennenanlagen – stünden. Bemerkungshalber ist darauf hinzuwei-
sen, dass dieser Befund gleich wieder dahingehend relativiert wird, dass
viele (medizinische) Geräte weitgehend unempfindlich gegenüber der
Strahlung von Mobiltelefonen seien (s. S. 10).
Das Bundesgericht hat die dargelegte Konzeption bzw. die Immissions- und
Anlagegrenzwerte der NISV im grundlegenden Entscheid BGE 126 II 399
als gesetzes- und verfassungskonform beurteilt (E. 4) und festgehalten,
dass die NISV die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend regle
und die rechtsanwendenden Behörden im Einzelfall keine weitergehende
R3.2020.00184 Seite 42

Begrenzung verlangen könnten (E. 3c). Diese Rechtsprechung wurde vom
Bundesgericht in den letzten Jahren mehrfach bestätigt (statt vieler:
BGE 138 II 173, E. 5.1; BGr 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017, E. 3.5.2;
BGr 1C_340/2013 vom 4. April 2014, E. 3.3). Sodann hat das Bundesge-
richt festgehalten, dass es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbe-
hörden sei, die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung
zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV
beim Bundesrat zu beantragen (BGr 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010,
E. 4.2; BGr 1C_340/2013 vom 4. April 2014, E. 3.3).
11.3.
Das BAFU als Umweltfachstelle des Bundes hat mithin die Aufgabe, die
Forschung über gesundheitliche Auswirkungen nichtionisierender Strahlung
(NIS) zu verfolgen, die Ergebnisse zu bewerten und die Öffentlichkeit über
den Stand der Wissenschaft und der Erfahrung zu informieren. Dieser bil-
det die Grundlage für die Immissionsgrenzwerte der NISV. Das BAFU wür-
de dem Bundesrat eine Anpassung dieser Grenzwerte empfehlen, wenn
neue gesicherte Erkenntnisse aus der Forschung oder aufgrund von All-
tagserfahrungen dies erforderten.
Sodann ist darauf hinzuweisen, dass im Jahr 2018 von der damaligen Vor-
steherin des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunika-
tion (UVEK) eine Arbeitsgruppe eingesetzt, welche die Bedürfnisse und Ri-
siken für die nähere und weitere Zukunft von Mobilfunk und Strahlenbelas-
tung, insbesondere mit der Einführung von 5G, analysieren soll. In ihrem
Bericht "Mobilfunk und Strahlung" vom 18. November 2019 fasste die Ar-
beitsgruppe den Stand des Wissens über gesundheitliche Folgen zusam-
men. Sie hält fest, dass es hinsichtlich eventueller gesundheitlicher Auswir-
kungen der 5G-Funktechnologie bisher nur wenige Studien an Zellen und
Tieren zu akuten Effekten gebe. Die Risikoabschätzung der Arbeitsgrup-
pe habe sich deshalb auf Studien abgestützt, die in der Vergangenheit zur
2G-, 3G- und 4G-Technolgie durchgeführt worden seien und mit Frequen-
zen arbeiten würden, die im selben Bereich lägen wie diejenigen Frequen-
zen, die gegenwärtig für 5G genutzt würden. Gesundheitsauswirkungen un-
terhalb der Immissionsgrenzwerte der NISV seien bisher nicht konsistent
nachgewiesen worden. Aus Wissenschaft und Praxis lägen indes gleichzei-
tig unterschiedlich gut abgestützte Beobachtungen für Effekte unterhalb der
Immissionsgrenzwerte vor. Die Evidenzlage dieser Effekte im Hinblick auf
R3.2020.00184 Seite 43

das Vorsorgeprinzip schätzte die Arbeitsgruppe zusammengefasst indes
als ungenügend ein (s. Bericht "Mobilfunk und Strahlung", S. 8 f.).
Zu beachten ist ferner, dass das BAFU bereits im Jahr 2014 eine Beraten-
de Expertengruppe NIS (BERENIS) einberufen hat. Diese sichtet die neu
publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema und wählt diejenigen
zur detaillierten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht für den Schutz des
Menschen von Bedeutung sind oder sein könnten. Die Ergebnisse der Eva-
luation werden vierteljährlich in Form eines Newsletters auf der Internetsei-
te des BAFU publiziert (https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/
elektrosmog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-berenis.html), womit
das BAFU gleichzeitig auch die Bevölkerung informiert und auf dem neus-
ten Stand hält. Auch die BERENIS hat im Rahmen ihrer Tätigkeit keine
Studie sichten können, aufgrund welcher sie eine Grenzwertanpassung –
insbesondere auch im Hinblick auf die fünfte Mobilfunkgeneration – hätte
empfehlen können und müssen.
Im Newsletter vom Januar 2021 hat die BERENIS zusammenfassend fest-
gehalten, dass die Mehrzahl der Tierstudien und mehr als die Hälfte der
Zellstudien Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch hochfrequen-
te elektromagnetische Felder (HF-EMF) und niederfrequente Magnetfelder
(NF-MF) gebe. Dies beruhe auf Beobachtungen bei einer Vielzahl von Zell-
typen, Expositionszeiten und Dosierungen (SAR oder Feldstärken), auch im
Bereich der Anlagegrenzwerte. Trotz einigen methodischen Schwächen
zeichne sich ein Trend ab, nämlich, dass EMF-Exposition, sogar im niedri-
gen Dosisbereich, durchaus zu Veränderungen des oxidativen Gleichge-
wichtes führen könne. Im Newsletter wird aber auch festgehalten, dass wei-
terführende Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen notwen-
dig seien, um diese Phänomene und Beobachtungen besser zu verstehen
und zu bestätigen (S. 8).
Bei dieser Ausgangslage kann entgegen der Auffassung der Rekurrieren-
den mithin nicht von einer Gesetzes- oder Verfassungswidrigkeit der Im-
missions- und Anlagegrenzwerte gemäss NISV ausgegangen werden. Die-
se sind deshalb vorliegend anzuwenden.
R3.2020.00184 Seite 44

11.4.
Auch die übrigen rekurrentischen Vorbringen vermögen nichts daran zu
ändern:
Die rekurrentischerseits erwähnte Studien des National Toxicology Pro-
gram (NTP; "NTP-Studie") und des Ramazzini Instituts (Falconi et al. 2018,
"Ramazzini-Studie") wurden in der Sonderausgabe des BERENIS-
Newsletters vom November 2018 detailliert diskutiert. Es wurden indes kei-
ne Grenzwertanpassungen empfohlen. Vielmehr hielt die BERENIS darin
fest, dass eine vollständige Risikobewertung unter Berücksichtigung aller
verfügbaren Studien (Tierstudien und epidemiologische Studien) notwendig
sei, um abzuschätzen, ob die derzeitig gültigen Grenzwerte geändert wer-
den sollen. Weder aus der Studie der ICNIRP, NOTE ON RECENT
ANIMAL CARCINOGENESIS STUDIES, München, 2018
(https://www.icnirp.org/cms/upload/publications/£ICNIRPnote2018.pdf, zu-
letzt besucht am 16. Juni 2021) noch aus der Meta-Studie der U.S. Food &
Drugs Administration (FDA), Review of Published Literature between 2008
and 2018 of Relevance to Radiofrequency Radiation and Cancer vom Feb-
ruar 2020 (www.fda.gov/media/135043/download, zuletzt besucht am
16. Juni 2021) lässt sich etwas Gegenteiliges in Bezug auf die Schlussfol-
gerungen aus der NTP- und Ramazzani-Studie ableiten.
Sodann ist das von den Rekurrierenden erwähnte Urteil des Turiner Beru-
fungsgerichts für die Frage nach den gesundheitlichen Auswirkungen der
strittigen Mobilfunk-Antennenanlage nicht einschlägig, da es die Nutzung
von Mobiltelefonen und eine damit in Verbindung gebrachte Erkrankung be-
traf.
Zu den rekurrentischerseits angesprochenen, von der Pulsation des
5G Signals ausgehenden Risiken ist festzuhalten, dass sich die diesbezüg-
lichen Ausführungen in dem von ihnen zitierten Briefing des Wissenschaftli-
chen Dienstes des Europäischen Parlaments (EPRS) im Wesentlichen auf
Millimeterwellen beziehen (s. S. 8). Gestützt hierauf kann nicht von einer
erhöhten schädlichen Wirkung von gepulsten Feldern ausgegangen wer-
den, vor denen die geltende Grenzwertregelung nicht ausreichend schüt-
zen würde. Dies insbesondere auch deshalb, weil in einer neuen Empfeh-
lung der ICNIRP festgehalten wurde, dass keine Belege dafür bestünden,
dass kontinuierliche (z.B. sinusförmig) und diskontinuierliche (z.B. gepulste)
R3.2020.00184 Seite 45

EMF zu unterschiedlichen biologischen Wirkungen führten (ICNIRP Guide-
lines for limiting exposure to electromagnetic fields [100 kHz to 300 GHz],
publiziert in Health Phys 118[5]: 483-524, 2020, S. 487; https://www.icnirp.
org/cms/upload/publications/ICNIRPrfgdl2020.pdf, zuletzt besucht am
16. Juni 2021). Daran ändert auch der von den Rekurrierenden in der
Triplik erwähnte Bericht "An Assessment of Illness in U.S. Government
Employees and Their Families at Overseas Embassies" der National
Academies of Sciences, Engineering, and Medicine, 2020 Washington, DC,
The National Academies Press, nichts (s. unter https://doi.org/10.17226/
25889, zuletzt besucht am 16. Juni 2021). Daraus kann nicht geschlossen
werden, dass die hiesigen Grenzwerteregelung mit Blick auf den Gesund-
heitsschutz unzureichend wäre.
Die von den Rekurrierenden weiter genannte Studie Kuster/Neufeld befasst
sich ferner mit Strahlung in höheren Frequenzbereichen als sie in der
Schweiz für Mobilfunkanwendungen zur Verfügung stehen (s. Kus-
ter/Neufeld, S. 1 f.). Es kann gestützt hierauf damit nicht davon ausgegan-
gen werden, dass unter Beachtung der hiesigen Grenzwerte die "Schäd-
lichkeitsgrenze" infolge der durch die geplante Mobilfunk-Antennenanlage
emittierten Strahlung erreicht und menschliches Gewebe an Orten für kurz-
fristigen Aufenthalt um mehr als 1°C erwärmt wird. Bei der Studie von Igor
Yakymenko et al. 2015 betreffend auf Mobilfunkstrahlung zurückzuführen-
den oxidativen Stress handelt es sich um eine Übersichtsarbeit mit unter-
schiedlichen Expositionsarten und -objekten, womit die Evidenzlage zu den
darin beschriebenen Effekten im Hinblick auf das Vorsorgeprinzip unklar
bleibt. Gleiches gilt für die tierexperimentelle Studie von Ali Masoumi et al.
aus dem Jahr 2018. Die Rekurrierenden vermögen nicht aufzuzeigen, dass
sich die Erkenntnisse dieser Studien ohne Weiteres auf den Menschen und
insbesondere auf die schweizerische Grenzwerteregelung übertragen las-
sen.
11.5.
Soweit die Rekurrierenden sinngemäss einen Unbedenklichkeitsnachweis
für die 5G-Technologie verlangen, ist festzuhalten, dass ein solcher Nach-
weis nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung gestützt auf die
umweltschutzrechtlichen Vorschriften nicht verlangt werden kann. Dies be-
reits aus prinzipiellen Gründen. Wissenschaftliche gesicherte Aussagen
können nur zum Vorhandensein von Effekten gemacht werden, während
R3.2020.00184 Seite 46

zur Abwesenheit von Effekten nur Wahrscheinlichkeitsaussagen möglich
sind, basierend auf der Häufigkeit von Studien, in denen kein biologischer
Effekt gefunden werden konnte. Eine 100-prozentige Sicherheit ist jedoch
nie möglich (BGr 1A.106/2005 vom 17. November 2005, E. 4). Das in die-
sem Zusammenhang von den Rekurrierenden erwähnte Produktehaft-
pflichtgesetz (PrHG) hilft ihnen auch nicht weiter (s. die rekurrentischen
Vorbringen, S. 21 der Rekursschrift). Dieses Gesetz regelt (privatrechtliche)
Haftungsansprüche und stellt keine Grundlage dar, um Mobilfunkanbiete-
rinnen im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens zum Beweis der Un-
schädlichkeit von Mobilfunkstrahlen zu verpflichten (s. zudem zur Unzu-
ständigkeit des Baurekursgerichts für solche Haftungsansprüche unten Zif-
fer 14).
11.6.
Zusammengefasst bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die zuständi-
gen Fachbehörden oder der Bundesrat als Verordnungsgeber angesichts
einer wissenschaftlich nachgewiesenen Gefährdung oder Belästigung untä-
tig geblieben sind und es unterlassen haben, eine gebotene Anpassung der
Grenzwerte zu beantragen beziehungsweise vorzunehmen. Es ist daher
davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wis-
senschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehen-
de Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt und damit auch
anzuwenden ist. Dies gilt auch hinsichtlich der in den Informationsschreiben
abgegebenen Empfehlungen des BAFU in Bezug auf adaptive bzw.
5G-Antennen. Anhand des gegenwärtigen Kenntnisstandes über die Ge-
sundheitsgefährdung lässt sich nichts dagegen einwenden. Dass aus der
Forschung unterschiedlich gut abgesicherte Beobachtungen vorliegen, wo-
nach es noch andere biologische Effekte geben soll, die nicht auf eine Er-
wärmung des Körpergewebes infolge Absorption der Strahlung zurückge-
führt werden können, ändern daran wiederum nichts, zumal damit verbun-
dene Gesundheitsfolgen nicht bekannt sind (s. BAFU, Information an die
Kantone, Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz,
vom 17. April 2019, S. 6).
Damit ist auch den rekurrentischen Vorbringen, wonach das Recht auf kör-
perliche Unversehrtheit bzw. Menschenrechte verletzt sei, weil die geplan-
ten Antennen die menschliche Gesundheit ernsthaft beeinträchtigen könn-
ten, die Grundlage entzogen. Die Herleitung dieses Rechtsverstosses ist
R3.2020.00184 Seite 47

ohnehin nachgerade absurd. Die Rekurrierenden vergleichen den Bau von
Mobilfunk-Antennenanlagen mit experimentellen Studien an Menschen, die
nur mit deren Einwilligung durchgeführt werden dürften. Deshalb sei vor-
gängig die Zustimmung der betroffenen Bevölkerung zumindest im Ein-
spracheperimeter einzuholen. Von solchen Experimenten kann angesichts
dessen, dass die aktuelle Studienlage wie erwähnt laufend beobachtet
wird, nicht gesprochen werden.
12.
Die Rekurrierenden führen aus, dass der Wert von Liegenschaften in der
Nähe von Mobilfunk-Antennenanlagen effektiv vermindert werde. Wertver-
minderungen der rekurrentischen Liegenschaften seien von der Rekurs-
gegnerin sicherzustellen.
Die Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen ist vor den Zivilgerich-
ten geltend zu machen (§ 317 PBG) und kann deshalb nicht zum Inhalt von
Baurekursen gemacht werden. Dasselbe gilt für Sicherstellungen für solche
Ansprüche.
13.1.
Die Rekurrierenden machen geltend, dass eine Revision der Bau- und Zo-
nenordnung im Gange sei und eine Kaskadenregelung statuiert werden
würde. Die erteilte Bewilligung widerspreche der Revision.
13.2.
Bauten und Anlagen dürfen nur auf Grundstücken erstellt werden, die bau-
reif sind oder deren Baureife auf die Fertigstellung oder, wo die Verhältnis-
se es erfordern, bereits auf den Baubeginn hin gesichert ist (§ 233 Abs. 1
PBG).
Gemäss § 234 PBG gilt ein Grundstück als baureif, wenn es erschlossen ist
und wenn durch die bauliche Massnahme keine noch fehlende oder durch
die Gemeindeexekutive beantragte planungsrechtliche Festlegung nachtei-
lig beeinflusst wird. Diese Bestimmung bezweckt somit den Schutz fehlen-
der oder in Änderung stehender planungsrechtlicher Festlegungen. Das Er-
fordernis der planungsrechtlichen Baureife löst eine befristete Bausperre
R3.2020.00184 Seite 48

aus, wenn eine noch ausstehende Planung oder eine Planänderung durch
ein Bauvorhaben negativ präjudiziert würde. Künftige Planfestsetzungen
entfalten auf diese Weise eine negative Vorwirkung. Dabei sind für die An-
nahme einer nachteiligen Beeinflussung künftigen Rechts nicht in erster Li-
nie die Auswirkungen des betreffenden Vorhabens an sich massgebend;
vielmehr kommt es auf dessen präjudizielle Bedeutung an. Zu fragen ist
demnach nach den Folgen einer Vielzahl gleichartiger Projekte (RB 1995
Nr. 78).
§ 234 PBG dient nicht allgemein der Voranwendung künftigen Rechts, son-
dern ausschliesslich der Plansicherung (BGE 116 Ia 449 ff., E. 4a; RB 1984
Nr. 96). Geschützt werden sollen mit anderen Worten planungsrechtliche
Festlegungen, d.h. alle jene Normen, die einen planerischen Gehalt auf-
weisen. Dazu gehören etwa die Bestimmungen über die Nutzweise, die
Ausnützung, die erlaubte Überbauungsart oder die Geschosszahl, nicht
aber allein Messvorschriften oder Bestimmungen, die überwiegend feuer-
polizeilichen Zwecken dienen (VB.95.00066 und 00067 vom 3. November
1995, E. 3b). Um negativ präjudiziert werden zu können, muss eine Pla-
nungsabsicht überdies einen bestimmten Konkretisierungsgrad erreicht ha-
ben. Als von der Gemeindeexekutive beantragt im Sinne von § 234 PBG
und damit ausreichend konkretisiert gilt eine planerische Festlegung in der
Regel dann, wenn sie zuhanden der öffentlichen Auflage gemäss § 7 PBG
verabschiedet worden ist (BRKE IV Nr. 166/1993 in BEZ 1994 Nr. 3,
E. 2e/f; www.baurekursgericht-zh.ch). Sodann muss die vom Gemeinderat
verabschiedete oder bereits vom Souverän angenommene Vorlage eine
ernsthafte Realisierungschance haben. Andernfalls kann sie einem Bau-
vorhaben nicht entgegengehalten werden (RB 1999 Nr. 113 E. 3a; RB 1993
Nr. 40).
13.3.
An der Gemeindeversammlung vom 7. Dezember 2020 wurde die als all-
gemeine Anregung im Sinne von § 148 Abs. 1 des Gesetzes über die politi-
schen Rechte (GPR) in Verbindung mit Art. 25 KV eingereichte Einzelinitia-
tive „Kaskadenmodell für Mobilfunkantennen" angenommen. Diese sieht
die Beauftragung des Gemeinderates zur Ergänzung der Bau- und Zonen-
ordnung mit einem Kaskadenmodell und die Unterbreitung einer konkreten
Vorlage der Gemeindeversammlung zur definitiven Beschlussfassung.
R3.2020.00184 Seite 49

Es liegt mithin noch keine zur öffentlichen Auflage gemäss § 7 PBG verab-
schiedeten Vorlage zur Änderung der BZO vor. Es kann deshalb nicht von
einer als von der Gemeindeexekutive beantragten und damit ausreichend
konkretisierten planerischen Festlegung ausgegangen werden. Zudem hät-
te eine solche Regelung dem Ansinnen der Initianten entsprechend ledig-
lich eine Prioritätenregelung und nicht etwa ein generelles Bauverbot in der
Bauzone zur Folge. So bliebe die Erstellung der strittigen Mobilfunk-
Antennenanlage am vorliegenden der Wohnzone W2.6 zugewiesenen
Standort grundsätzlich auch dann noch zulässig, wenn diese Zone der drit-
ten Priorität (wovon die Rekurrierenden ausgehen) gemäss der angedach-
ten Regelung zugeteilt würde. Würde indes bereits heute von der Betreibe-
rin der Nachweis verlangt, dass aus funktechnischen Gründen kein anderer
Standort in Frage kommt, liefe dies auf eine unzulässige Voranwendung
künftigen Rechts aus. Auch eine Sistierung des Verfahrens bis zum Inkraft-
treten einer solchen Regelung wäre unzulässig. Die strittige Mobilfunk-
Antennenanlage ist nach dem geltenden Recht und den geltenden pla-
nungsrechtlichen Festlegungen zu beurteilen.
Dem bleibt anzufügen, dass entgegen den rekurrentischen Vorbringen (s.
insbesondere Replik, S. 11) vorliegend grundsätzlich nicht darüber zu be-
finden ist, ob die Gemeinde eine Planungszone im Sinne von § 346 PBG
hätte erlassen müssen. Jedenfalls gilt diesbezüglich, dass die Annahme
der genannten Initiative keine solche Pflicht der Gemeinde nach sich zieht.
Dem Bauvorhaben kann mithin auch insofern keine fehlende planungs-
rechtliche Festlegung entgegengehalten werden.
14.
Die Rekurrierenden fordern, dass von der privaten Rekursgegnerin der
Nachweis über die Deckung allfälliger Schadenersatzansprüche aus dem
Betrieb der Mobilfunk-Antennenanlage zu verlangen sei, sei es durch ge-
nügende finanzielle Mittel oder durch den Abschluss einer Haftpflichtversi-
cherung.
Ein solcher Nachweis ist nicht Voraussetzung der Bewilligungserteilung für
Mobilfunk-Antennenanlagen. Insbesondere hat der Bundesrat keine ent-
sprechende Verpflichtung gestützt auf Art. 59b USG zur Sicherstellung ei-
ner allfälligen Haftpflicht statuiert. Es kann der erteilten Baubewilligung mit-
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hin nicht entgegengehalten werden, dass der besagte Nachweis nicht vor-
liegt. Ebenso wenig kann eine entsprechende Nebenbestimmung statuiert
werden.
Daran ändert auch das von den Rekurrierenden erwähnte PrHG nichts.
Solche Ansprüche sind nicht Gegenstand des vorliegenden Rekursverfah-
ren und wäre das Baurekursgericht hierfür ohnehin nicht zuständig (§ 1
VRG).
15.
Zusammengefasst ist der Rekurs teilweise gutzuheissen und mit den er-
wähnten Auflagen zu ergänzen. Im Übrigen ist er abzuweisen, soweit da-
rauf einzutreten ist.
16.1.
Gemäss § 13 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) tragen
mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ih-
rem Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von Verfah-
rensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen von Tatsachen oder
Beweismitteln verursacht, die er schon früher hätte geltend machen kön-
nen, sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbin-
den.
Damit verlangt das Gesetz in erster Linie, die Kosten des Rekursverfahrens
den Verfahrensbeteiligten gemäss ihrem Unterliegen zu überbinden. Das
Obsiegen (als Gegenstück zum Unterliegen) wird grundsätzlich daran ge-
messen, ob und in welchem Umfange die anfechtende Partei mit ihrem
Rechtsmittel zum Nachteil der Gegenpartei eine Änderung der angefochte-
nen Anordnung bewirkt. Massgebend sind die gestellten Anträge. Auf die
Begründetheit einzelner Rügen kommt es nicht an (Kaspar Plüss, in: Kom-
mentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 50 f.).
Nebst dem Unterliegerprinzip sind die Verfahrenskosten ausnahmsweise
(auch) gemäss dem Verursacherprinzip zu verlegen. Dies einerseits in den
im Gesetz explizit genannten Fällen; andererseits aber auch in Fällen, in
denen ein Beteiligter Verfahrenskosten durch anderes schuldhaftes oder
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ordnungswidriges Verhalten verursacht hat. Nach dem Verursacherprinzip
können sowohl Vorinstanzen wie auch private Parteien kostenpflichtig wer-
den (zur Kasuistik vgl. Plüss, § 13 Rz. 58 ff.). Der Umfang der Kostenaufla-
ge ist regelmässig auf die durch das Verhalten des Beteiligten verursachten
Kosten beschränkt, was ohne weiteres auch zu einer vollumfänglichen Kos-
tenbelastung des Verursachers führen kann.
Da die Kostenverlegung nach dem Unterlieger- bzw. Verursacherprinzip mit
einer gewissen Starrheit behaftet ist und im Einzelfall zu unbilligen Ergeb-
nissen führen kann, verbleibt der anordnenden Behörde ein Spielraum, um
bei besonderen Umständen die Kosten nach Gesichtspunkten der Billigkeit
aufzuerlegen (zur Kasuistik vgl. Plüss, § 13 Rz. 64.).
16.2.
Die Verfahrenskosten sind zunächst ausgangsgemäss (Unterliegerprinzip)
zu je 7/80 den solidarisch haftenden acht Rekurrentschaften und zu je 1/10
den Rekursgegnerinnen aufzuerlegen. Die Kosten im Umfang von 1/10 der
Gesamtkosten für den Aufwand betreffend die Statuierung der Auflage,
dass bei Erhöhung der maximalen Sendeleistung ein neues Baugesuch
einzureichen ist, sind auf die Staatskasse zu nehmen.
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal-
tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr
nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem
bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt
wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge-
richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3
Abs. 2 GebV VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Ge-
richtsgebühr bis auf das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr).
Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser
Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zü-
rich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Im Lichte des getätigten Verfahrensaufwandes (dreifacher Schriftenwech-
sel, Abteilungsaugenschein) und des erheblichen Umfangs des vorliegen-
den Urteils ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 8'500.-- festzusetzen (BGr
1C_566/2015 vom 18. Februar 2016, E. 2; BGr 1C_244/2013 vom 4. Juli
2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162 und 0163/2012 vom 23. Oktober 2012,
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E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36; Entscheid bestätigt mit VB.2012.00774 vom 22.
August 2013, dieser bestätigt mit BGr 1C_810/2013 vom 14. Juli 2014;
www.baurekursgericht-zh.ch).
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