zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0134/2025 · 2025-10-09 · de
Umzonung Landwirtschaftszone in Erholungszone für Sport- und Erholungsanlage, Durchstossung kant. Richtplan, Massgeblichkeit der Gesamtanlage bei der Interessenabwägung

Mit der angefochtenen Teilrevision der Nutzungsordnung soll eine rund 14,5 ha grosse Fläche in eine Erholungszone umgezont und so die planungsrechtliche Grundlage für eine Sport- und Erholungsanlage geschaffen werden. Während das betroffene Gebiet im kantonalen Richtplan als Fruchtfolgefläche im Landwirtschaftsgebiet definiert wird, wird es gemäss regionalem Richtplan als Erholungsgebiet bezeichnet, in welchem die Sport- und Erholungsanlage realisiert werden soll. Letztere soll unter anderem fünf Fussballfelder inkl. Tribüne, Garderoben und Nebenräume, drei Beachvolleyballfelder (outdoor) und eine Beachvolleyballhalle (indoor) sowie eine Vierfachturnhalle umfassen. Der Entscheid enthält Erwägungen zur Interessenabwägung im Zusammenhang mit der Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets. Massgebend ist dabei die Anlage als Ganzes. Thematisiert wird ferner die Beanspruchung, Quantifizierung und Kompensation von Fruchtfolgeflächen. Die Anlage mit den genannten Dimensionen läuft dem Trennungsgrundsatz des Raumplanungsrechts zuwider und gehört in die Bauzone.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
G.-Nr. R4.2025.00057
BRGE IV Nr. 0134/2025
Entscheid vom 9. Oktober 2025
Mitwirkende Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichter Peter Heierle, Baurichter Ro-
land Keller, Gerichtsschreiber Till Kaufmann
in Sachen Rekurrierende
1. A
2. Erbengemeinschaft B, bestehend aus,
2.1. D
2.2. E
2.3. F
3. Architekturbüro G AG,
4. Erbengemeinschaft C, bestehend aus,
4.1. H
4.2. I
alle vertreten durch Rechtsanwalt J
gegen Rekursgegnerinnen
1. Politische Gemeinde X
Nr. 1 vertreten durch Stadtrat X
dieser wiederum vertreten durch Rechtsanwalt K
2. Baudirektion Kanton Zürich
betreffend Beschluss des Stadtparlaments vom 2. September 2024 sowie Genehmi-
gungsverfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. KS ARE 24-0355 vom
4. März 2025: Festsetzung bzw. Genehmigung Teilrevision kommunalen
Nutzungsplanung "Y", X
______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Am 2. September 2024 setzte das Stadtparlament der politischen Gemeinde
X u.a. die Teilrevision der Nutzungsplanung "Umzonung Y" fest. Mit Verfü-
gung der Baudirektion Kanton Zürich vom 4. März 2025 wurde die Teilrevi-
sion genehmigt.
B.
Gegen diese Entscheide erhoben A, die Erbengemeinschaft B, die Architek-
turbüro G AG sowie die Erbengemeinschaft C (nachfolgend: Rekurrierende
1-4) mit gemeinsamer Eingabe vom 14. April 2025 Rekurs beim Baurekurs-
gericht des Kantons Zürich und stellten dabei die nachfolgenden Rechtsbe-
gehren:
"1. Es seien der Festsetzungsbeschluss des Stadtparlaments X vom
2. September 2024 und der Genehmigungsentscheid der Baudirek-
tion Kanton Zürich (Ref. Nr. KS ARE 24-0355) vom 4. März 2025 be-
treffend Teilrevision Nutzungsplanung «Umzonung Y» aufzuheben.
2. Es sei festzustellen, dass der Richtplaneintrag für die Errichtung ei-
ner Sport- und Erholungsanlage im Gebiet Y eine unzureichende
Grundlage für die Umzonung im vorgesehenen Ausmass darstellt
und rechtswidrig ist.
3. Eventualiter sei die Sache an die Rekursgegner zurückzuweisen und
diese anzuweisen, die Umzonung unter Berücksichtigung einer Re-
dimensionierung des Angebots, einer Prüfung von Ersatzstandorten
und einer Interessenabwägung erneut zu prüfen.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich 8.1% MWST)
zu Lasten des Kantons Zürich und der Stadt X."
C.
Mit Präsidialverfügung vom 25. Juni 2024 wurde vom Rekurseingang Vor-
merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. Gleichzeitig
wurde Rechtsanwalt J eine Frist von 10 Tagen angesetzt, um dem Baure-
kursgericht eine Vertretungsvollmacht für D und F, Mitglieder der Rekurren-
tin 2, einzureichen. Für den Unterlassungsfall wurde angedroht, auf deren
Rekurs nicht einzutreten.
R4.2025.00057 Seite 2

D.
Innert einmal erstreckter Frist reichte Rechtsanwalt J die besagten Vollmach-
ten nicht ein.
E.
Mit Eingabe vom 19. Mai 2025 beantragte die Gemeinde die vollumfängliche
Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekurrierenden. Die Baudirektion Kan-
ton Zürich beantragte mit Eingabe vom 8. Mai 2025 ebenfalls die Abweisung
des Rekurses, unter Verweis auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwick-
lung (ARE) vom 8. Mai 2025.
F.
Mit Replik vom 12. Juni 2025 bzw. Duplik vom 9. Juli 2025 hielten die Rekur-
rierenden und die Gemeinde an ihren Anträgen fest. Die Baudirektion Kanton
Zürich verzichtete stillschweigend auf eine Duplik.
Es kommt in Betracht:
1.1.
Hintergrund des vorliegenden Rechtsstreites bildet folgender Sachverhalt:
Die Stadt X plant im Gebiet Y, welches sich am südwestlichen Rand der
Stadt X befindet, die Errichtung eines Sport- und Erholungsparks. Mit der
vorliegend angefochtenen Teilrevision der Nutzungsordnung soll eine rund
14,5 ha grosse Fläche und damit rund die Hälfte des Gebiets Y in die Erho-
lungszone Y (EE) umgezont und so die planungsrechtliche Grundlage für die
besagte Sport- und Erholungsanlage für die Bevölkerung und den Schul- und
Vereinssport geschaffen werden. Die umstrittene Umzonung betrifft die Par-
zellen Kat.-Nrn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 und 9, welche sich mehrheitlich in der
Reservezone befinden. Ein Teil davon liegt zudem in der Zone für öffentliche
Bauten IV sowie in der Erholungszone EB. [Ausschnitt Zonenplan]
R4.2025.00057 Seite 3

1.2.
Während das Gebiet Y im kantonalen Richtplan als Fruchtfolgefläche im
Landwirtschaftsgebiet definiert wird, wird es gemäss dem vom Regierungsrat
am 25. Oktober 2023 festgesetzten regionalen Richtplan Z als Erholungsge-
biet bezeichnet, in welchem eine Sport- und Erholungsanlage realisiert wer-
den soll. Letztere soll eine Gesamtfläche von rund 11,5 ha beanspruchen
und gemäss Machbarkeitsstudie "Sport und Erholung Y X" vom 30. Mai 2022
fünf Fussballfelder inkl. Tribüne, Garderoben und Nebenräume, drei Beach-
volleyballfelder (outdoor) und eine Beachvolleyballhalle (indoor) sowie eine
Vierfachturnhalle umfassen. Zudem sind eine Pumptrack-, Skate- und Cross-
fitanlage sowie Bouldersteine geplant und sollen ein Spielplatz sowie Pick-
nick- und Aufenthaltsbereiche im Park errichtet werden (vgl. act. 16.3, S. 15
f.).
Die Planung einer Sport- und Erholungsanlage im Gebiet Y war dabei bereits
Gegenstand früherer Verfahren und Gerichtsentscheide. So bestätigte das
Bundesgericht mit Urteil vom 5. Juli 2012 einen Entscheid des Verwaltungs-
gerichts des Kantons Zürich, welches die (damals) strittigen Umzonungen
aufhob, weil sie im Widerspruch zur Richtplanung standen. Grund dafür war,
dass die Sport- und Erholungsanlage auf dem Y im regionalen Richtplan Z –
zu diesem Zeitpunkt – noch nicht vorgesehen war und überdies die Frucht-
folgeproblematik nicht berücksichtigt wurde (vgl. BGr 1C_491/2011 vom
5. Juli 2012).
2.1.1.
Bevor im vorliegenden Fall auf die einzelnen materiellen Einwände einge-
gangen wird, ist in formeller Hinsicht vorab Folgendes festzuhalten: Jede
Partei kann sich in einem Prozess vertreten lassen. Ein Rechtsmittel, wel-
ches nicht im eigenen Namen erhoben wird, ist aber grundsätzlich nur gültig,
wenn eine schriftliche, vom Vertretenen unterzeichnete Vollmacht vorliegt
(Alain Griffel, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 22
Rz. 8 bzw. § 23 Rz. 25). Der Nachweis, dass ein wirksames Vertretungsver-
hältnis besteht, obliegt jener Partei, die sich darauf beruft (Kaspar Plüss, in:
Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 10 Rz. 66). Bevor man-
gels Vollmacht auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten werden darf, ist dem
Vertreter eine Nachfrist zur Behebung des Mangels anzusetzen und das
Nichteintreten im Säumnisfall anzudrohen (vgl. § 23 Abs. 2 des
R4.2025.00057 Seite 4

Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]; Griffel, § 23 Rz. 34 und 36; vgl.
zum Ganzen auch: VB.2021.00784 vom 24. März 2022, E. 2.3).
2.1.2.
Vorliegend erhob Rechtsanwalt J den Rekurs in Vertretung der Rekurrieren-
den 1-4 (vgl. act. 2, S. 1). Bei der Rekurrentin 2 handelt es sich um die Er-
bengemeinschaft B, bestehend aus den Mitgliedern D, E und F. Mit Re-
kurseingabe wurde dabei keine Vertretungsvollmacht von den Mitgliedern D
sowie F eingereicht, weshalb dem Vertreter diesbezüglich Frist angesetzt
wurde, eine solche nachzureichen (vgl. act. 8, Dispositivziffer III.). Innert (ein-
mal erstreckter) Frist ist jedoch keine Vollmacht von den entsprechenden
Mitgliedern der Erbengemeinschaft B eingegangen. Der Rechtsvertreter hat
innerhalb der erstreckten Frist seine Vertretungsbefugnis für die Rekurrentin
2 somit nicht nachgewiesen. Es wird daher davon ausgegangen, dass das
behauptete Vertretungsverhältnis nicht besteht, womit auf den Rekurs, so-
weit er durch die Rekurrentin 2 erhoben wurde, nicht einzutreten ist. Dass E
als Einzelperson Rekurs erheben wollte, geht aus der Rekursschrift sodann
nicht hervor und wurde dies vom Rechtsvertreter im Rahmen des Schriften-
wechsels auch nicht dargetan. Im Gegenteil wies der rekurrentische Vertre-
ter im Rahmen der Replik sogar ausdrücklich darauf hin, dass die Rekurren-
tin 2 aus dem Verfahren ausscheiden müsse, weil nicht alle Unterschriften
der Mitglieder der Erbengemeinschaft hätten eingeholt werden können
(act. 22, S. 2 Rz. 3). Weiterungen dazu erübrigen sich deshalb.
2.2.1.
Zu entscheiden ist im Weiteren über die Legitimation der Rekurrierenden.
Die Gemeinde macht in diesem Zusammenhang geltend, dass die im Eigen-
tum der Rekurrentin 3 befindlichen Liegenschaften Kat.-Nrn. 3 und 10 deut-
lich mehr als 100 m von der geplanten Erholungszone EE liegen würden.
Dabei gelinge der Rekurrentin 3 nicht, glaubhaft zu machen, weshalb sie
konkret – jedenfalls mehr als irgendwelche Dritte – von der fraglichen Umzo-
nung betroffen sein solle. Die potenziellen Einwirkungen auf die Grundstücke
der Rekurrentin 3 seien, wenn überhaupt, von untergeordneter Bedeutung.
Die Rekurrentin 3 habe demnach kein schutzwürdiges Interesse an der Auf-
hebung der gegenständlichen Planfestsetzung, weshalb auf ihren Rekurs
nicht einzutreten sei. Die Rekurrentin 3 ist demgegenüber der Ansicht, dass
die geplante Anlage zwangsläufig zu einer Nutzungsintensivierung von
Sport- und Freizeitaktivitäten im Umfeld der rekurrentischen Parzelle führen
R4.2025.00057 Seite 5

werde. Es sei mit stärkeren Verkehrs- und Lärmimmissionen sowie Littering
zu rechnen, womit ein schützwürdiges Interesse durchaus bestehe.
2.2.2.
Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung
oder Änderung hat. Dasselbe gilt für die Anfechtung von Erlassen (§ 338a
des Planungs- und Baugesetzes [PBG]).
Das Erfordernis des Berührtseins beinhaltet, dass der Rekurrent in einer be-
sonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand ste-
hen und stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von diesem be-
troffen sein muss. Das vom Gesetz alsdann verlangte schutzwürdige Inte-
resse (Anfechtungsinteresse) setzt voraus, dass der Rekurrent mit der Gut-
heissung des Rekurses einen Nutzen erlangt bzw. einen Nachteil abwendet.
Sofern und soweit der Rekurs mit hierzu von vornherein ungeeigneten Rü-
gen begründet wird, fehlt es am Anfechtungsinteresse. Das Interesse kann
rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Das Kriterium der Schutzwürdigkeit
zeigt indes an, dass nicht jedes beliebige Interesse anerkannt wird; ob ein
Interesse schutzwürdig ist, ergibt sich aus seiner rechtlichen Würdigung. Der
angestrebte Nutzen muss stets ein eigener sein. Allein die Wahrnehmung
von öffentlichen Interessen oder Interessen Dritter genügt demnach nicht.
Der Rekurrent muss zudem von der Anordnung unmittelbar betroffen sein.
Schliesslich ist zu verlangen, dass das Anfechtungsinteresse aktuell ist (Mar-
tin Bertschi, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21
Rz. 10 ff. und 53 ff.).
2.2.3.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nachbarn zur Be-
schwerdeführung gegen ein Bauvorhaben legitimiert, wenn sie mit Sicherheit
oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm,
Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen) betroffen werden,
die der Bau oder Betrieb der fraglichen Anlage hervorruft (BGE 136 II 281,
E. 2.3.1, mit Hinweisen). Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betrof-
fenheit dient in der Praxis die räumliche Distanz zum Bauvorhaben bzw. zur
Anlage. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel die Legitimation von Nach-
barn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m
befinden. Bei grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund
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der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden. Allerdings darf
nicht schematisch auf einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte) abge-
stellt werden, sondern ist eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Ver-
hältnisse erforderlich (BGr 1C_177/2014 vom 12. August 2014, E. 4.2).
2.2.4.
Werden gestützt auf § 338a PBG raumplanungsrechtliche Festlegungen an-
gefochten, sei es durch den Eigentümer einer von der Festlegung erfassten
Parzelle, sei es durch einen Dritten (Nachbarn), entsprechen die Legitimati-
onsvoraussetzungen grundsätzlich den vorstehend dargelegten für die An-
fechtung von baurechtlichen Entscheiden. Dies mit dem Unterschied, dass
das Interesse des Rekurrenten nicht zwingend aktuell sein muss. So kann
bei Nachbarrekursen gegen Ein- oder Aufzonungen die Legitimation nicht
mit der Begründung in Frage gestellt werden, die Beeinträchtigung trete erst
später mit der Ausschöpfung der neuen oder erweiterten Baubefugnisse ein
(Bertschi, § 21 Rz. 69).
2.2.5.
Die Rekurrentin 3 ist Eigentümerin der westlich des fraglichen Perimeters
liegenden Grundstücke Kat.-Nrn. 3 und 10. Während das Grundstück Kat.-
Nr. 3 rund 220 m von der geplanten Erholungszone EE entfernt liegt, reicht
das Grundstück Kat.-Nr. 10 bis rund 150 m an die geplante Erholungszone
EE heran. Insofern trifft es zwar zu, dass die besagten Grundstücke aus-
serhalb eines Umkreises von 100 Metern liegen. Indem die Rekurrentin 3
allerdings ausführt, die geplante Anlage führe zwangsläufig zu einer Nut-
zungsintensivierung von Sport- und Freizeitaktivitäten im Umfeld der rekur-
rentischen Parzelle und es sei mit stärkeren Verkehrs- und Lärmimmissionen
sowie Littering zu rechnen (vgl. oben E. 2.2.1.), macht sie eine besondere
Betroffenheit als Nachbarin durch das streitgegenständliche Projekt geltend,
welche aufgrund der Grösse der geplanten Sport- und Erholungsanlage so-
wie der Nähe zum Projektperimeter – der legitimationsbegründende Umkreis
von 100 m wird um lediglich 50 m überschritten – nicht von vorneherein aus-
geschlossen werden kann. Vielmehr kann sogar davon ausgegangen wer-
den, dass die Betroffenheit der Rekurrentin 3 ungleich stärker ist als für be-
liebige Dritte, zumal sie als Eigentümerin des ebenfalls im Gebiet Y liegen-
den Grundstücks Kat.-Nr. 10 einen direkten Sichtbezug zur geplanten An-
lage hat und aufgrund der Dimension der geplanten Anlage mit wahrnehm-
baren Immissionen zu rechnen ist. Ihre Rechtsmittellegitimation ist im Lichte
R4.2025.00057 Seite 7

der zitierten Rechtsprechung somit – entgegen der Ansicht der Gemeinde –
zu bejahen.
2.2.6.
Die Rekurrierenden 1 und 4 sind sodann Eigentümer der Grundstücke Kat.-
Nrn. 11 bzw. 12. Der streitbetroffene Perimeter der Umzonung grenzt unmit-
telbar an die betreffenden Grundstücke heran. Aufgrund dieser Nähe ist die
Betroffenheit der Rekurrierenden 1 und 4 allein aufgrund des Sichtbezugs
und der zweifellos deutlich wahrnehmbaren Lärmimmissionen offensichtlich
gegeben.
Zusammengefasst ist auf den Rekurs, soweit er durch die Rekurrentin 2 er-
hoben wurde, nicht einzutreten. Im Übrigen ist, da auch die weiteren Pro-
zessvoraussetzungen erfüllt sind, auf den Rekurs einzutreten.
3.
Die Rekurrierenden beantragen die Durchführung eines Augenscheins
(vgl. § 7 VRG; act. 2, S. 6 Rz. 11). Das Baurekursgericht hat unbesehen von
Parteianträgen nur dann einen Augenschein durchzuführen, wenn die Ver-
hältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant, auf Grund der Akten aber noch un-
klar sind. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, so dass kein Au-
genschein durchzuführen war.
4.1.1.
Die Rekurrierenden machen in materieller Hinsicht zunächst einen fehlenden
Richtplaneintrag auf Stufe des kantonalen Richtplans und insofern einen
Verstoss gegen § 16 PBG geltend. Vorgesehen sei die Errichtung von fünf
Fussballfeldern, einer Indoor- und einer Outdoor-Beachvolleyballanlage, ei-
ner Vierfachturnhalle, verschiedener öffentlich nutzbaren Outdooranlagen,
von Spazierwegen sowie eines Spielplatzes. Zudem solle die neu geschaf-
fene Erholungszone alle notwendigen Infrastrukturen für die Sportanlage be-
inhalten, wie z.B. Garderoben, Tribünen und Verpflegungsstätten. Gemäss
der Machbarkeitsstudie vom Juni 2022 sei auch eine Skateranlage beabsich-
tigt. Auch die Rekursgegnerschaft anerkenne, dass das geplante Projekt
nicht nur der lokalen Bevölkerung zukommen solle, sondern mindestens re-
gionale Bedeutung aufweisen werde. Die Beachvolleyballanlage gehe dabei
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auf Pläne der Stadt X zurück, mit der "United Volleyball Foundation" (UVOF)
zusammenzuarbeiten; offenbar sei bereits eine entsprechende Absichtser-
klärung unterzeichnet worden. Die UVOF wolle in X ein nationales Volleyball-
Leistungszentrum realisieren. Dieser Teil des Projekts gehe offenkundig
über ein lokales oder regionales Bedürfnis hinaus; es habe überregionale
Bedeutung. Aus dem Planungsbericht sowie der Machbarkeitsstudie gehe
zudem hervor, dass während des Winters unter der Woche mit einem Besu-
cheraufkommen von 30 Personen tagsüber und 290 Personen am Abend
sowie 260 Personen tagsüber bzw. 1'100 Personen am Abend an Wochen-
enden gerechnet werde. Für die Sommermonate gehe die Schätzung von 50
bis 310 Personen an Wochentagen und 290 bis 350 Personen am Wochen-
ende aus. Dies wirke widersprüchlich gegenüber den Angaben des Stadt-
rats, dass der Sportpark Y als nationales Leistungszentrum geplant sei. Ein
Grossteil der Benutzer der Anlage sei demnach nicht aus der Region X, son-
dern aus der ganzen Schweiz sowie u.U. auch aus dem Ausland. Es liege
deshalb keine kommunale oder bloss regionale Bedeutung der Sport- und
Erholungsanlage Y vor. Die Umzonung würde ferner dazu führen, dass min-
destens 7,3 ha Fruchtfolgeflächen zerstört würden. Die geplante Anlage
habe mit anderen Worten Einfluss auf eine Aufgabe, welche in der Verant-
wortung des Kantons und nicht der betroffenen Körperschaft auf kommuna-
ler bzw. regionaler Ebene liege. Die fragliche Sport- und Erholungsanlage
hätte somit einer Grundlage im kantonalen Richtplan bedurft.
4.1.2.
Die Gemeinde führt aus, dass bei der Beurteilung, ob ein Vorhaben unter
den Richtplanvorbehalt nach Art. 8 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes
(RPG) falle, dessen räumliche Wesentlichkeit wegleitend sei. Es stelle sich
die Frage, ob die Auswirkungen eines Vorhabens eine vorgängige umfas-
sende Interessenabwägung erfordern würden, die lediglich im Rahmen der
Richtplanfestsetzung erfolgen könnten. Dies sei insbesondere bei Vorhaben
der Fall, die einen hohen Zusammenarbeits- und Abstimmungsbedarf im
Kanton selbst, mit Nahbarkantonen oder dem Bund nach sich ziehen wür-
den. Solche Vorhaben bedürften zwingend einem Eintrag im kantonalen
Richtplan. Der geplanten Sport- und Erholungsanlage Y komme keine über-
regionale Bedeutung, sondern lediglich regionale Bedeutung zu. Die gemäss
Machbarkeitsstudie auf dem Y realisierbaren Anlagen würden generell nicht
zu übermässigen Besucherströmen führen; aufgrund ihrer Ausrichtung am
regionalen Bedarf sowie dem Umstand, dass entsprechende Anlagen
R4.2025.00057 Seite 9

(Fussballfelder, Turnhallen, Beachvolleyballfelder etc.) auch an diversen an-
deren Standorten im Kanton bestehen, sei nicht mit einer regelmässigen Fre-
quentierung durch nicht in der Region X wohnhafte Personen zu rechnen.
Explizit bestritten werden die Aussage der Rekurrierenden, dass eine mögli-
che Zusammenarbeit mit der UVOF dem gesamten Projekt eine überregio-
nale Bedeutung zukommen liesse. Zunächst sei diesbezüglich festzuhalten,
dass mit der UVOF lediglich eine mögliche Zusammenarbeit besprochen
worden sei. Weiter habe Volleyball in der Schweiz nach wie vor eine unter-
geordnete Bedeutung. Eine allfällige Zusammenarbeit mit der UVOF würde
insbesondere auch an Matchtagen nicht zu hohen Nutzer- und Besucherzah-
len und damit auch nicht zu einer deutlich intensiveren Raumnutzung führen.
Die Volleyballnutzung würde auch nichts am regionalen Bedarf an einer
Sporthalle auf dem Y ändern; dieser bestehe unabhängig davon. Dem anfal-
lenden Verlust von Fruchtfolgeflächen werde zudem entsprechend den hier-
für geltenden Vorgaben des kantonalen Richtplans Rechnung getragen.
Überdies verpflichte die beabsichtigte Nutzungsplanfestsetzung noch nicht
zur Errichtung der im Planungsbericht aufgeführten Vorhaben. Ob ein kon-
kretes Bauvorhaben dem vorgesehenen Zweck entspreche, sei erst im Rah-
men eines diesbezüglichen Bewilligungsverfahrens zu beurteilen. Insofern
sei für die Frage, ob die geplante Erholungszone EE eine regionale oder
überregionale Bedeutung habe, nicht auf die Machbarkeitsstudie im vorlie-
genden Planungsstadium abzustützen, da mit dieser nur potenziell mögliche
Vorhaben aufgeführt würden. Letztlich seien nur Vorhaben mit regionaler
Ausstrahlung bewilligungsfähig. Der bestehende Eintrag im regionalen Richt-
plan sei folglich ausreichend und ein Eintrag im kantonalen Richtplan nicht
erforderlich. Dies entspreche im Übrigen auch der Ansicht des Bundesge-
richts: In seinem Urteil vom 5. Juli 2012 betreffend einen Sport- und Erho-
lungspark auf dem Y habe es im Zusammenhang mit der dafür vorgesehe-
nen Nutzungsplanrevision eine vorgängige Festsetzung im regionalen Richt-
plan verlangt.
4.1.3.
Die Baudirektion Kanton Zürich ist der Ansicht, dass der fraglichen Sport-
und Erholungsanlage keine kantonale Bedeutung zukomme, wie dies bei-
spielsweise beim Innovationspark Dübendorf der Fall sei. Selbst bei einer
Zusammenarbeit mit der UVOF sei aufgrund der untergeordneten Bedeu-
tung dieser Sportart in der Schweiz nicht mit kantonalen oder gar nationalen
Auswirkungen (z.B. massiv zunehmenden Verkehrsströmen) zu rechnen,
R4.2025.00057 Seite 10

welche die Raumplanung auf kantonaler Ebene tangieren würden. Bereits
das Bundesgericht habe im Urteil 1C_491/2011 festgehalten, dass es sich
um ein Projekt von regionaler Bedeutung handle.
4.2.1.
Den Trägern raumwirksamer Aufgaben obliegen lediglich die "nötigen" Pla-
nungen (Art. 2 Abs. 1 RPG). Damit steht die Planungspflicht unter dem Vor-
behalt der Verhältnismässigkeit, sowohl was den Grundsatz der Planung als
auch was ihr Ausmass angeht. Eine Planung kann unterbleiben, wenn und
soweit eine zielgerichtete und allseitig abgestimmte Erfüllung der raumwirk-
samen Aufgabe auch ohne sie möglich bleibt. Der Abstimmungsnachweis ist
dann aber im Einzelfall zu erbringen. Umgekehrt muss eine Planung an die
Hand genommen werden, sobald das Lösungspotenzial eines einfachen Be-
willigungsverfahrens überanstrengt würde (Pierre Tschannen in: Heinz A-
emisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxis-
kommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc.
2019, Art. 2 Rz. 22). Besondere Richtpläne des kantonalen Rechts wie na-
mentlich auch regionale Richtpläne dürfen nicht dahin führen, dass der kan-
tonale Richtplan nach Art. 6 ff. RPG den bundesrechtlichen Anforderungen
zu Inhalt, Gliederung und Form nicht mehr genügt. Insbesondere wäre es
unzulässig, den kantonalen Richtplan unter Hinweis auf besondere Richt-
pläne um seinen bundesrechtlichen Pflichtinhalt zu bringen (Tschannen,
Art. 2 Rz. 45). Dies bestätigt sich auch durch die Grundsätze, die eine Dele-
gation vorsehen. Eine gezielte Delegation einzelner ausgewählter Umset-
zungsaufgaben an die regionalen Richtpläne ist lediglich unter strengen Vo-
raussetzungen möglich. Insbesondere muss der Kanton einen klar formulier-
ten Auftrag erteilen und verbindliche und präzise materielle und wo nötig
auch räumliche Vorgaben machen. Für die Vorhaben gemäss Art. 8
Abs. 2 RPG sind überdies die bestehenden Vorgaben der entsprechenden
Spezialgesetzgebung betreffend Behandlung im kantonalem Richtplan und
die Empfehlungen des Bundes zu beachten (vgl. ARE, Ergänzung des Leit-
fadens Richtplanung vom März 2014, S. 6 f.). Eine solche Delegation ist je-
doch vorliegend nicht gegeben und wurde auch nicht geltend gemacht.
4.2.2.
Sollte ein Projekt solche gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt
haben, dass es gemäss Art. 8 Abs. 2 RPG zum Mindestinhalt der Richtpläne
gehört, ist dafür infolgedessen ein Eintrag im kantonalen Richtplan
R4.2025.00057 Seite 11

erforderlich. Gewichtige Auswirkungen auf Raum und Umwelt liegen vor, so-
bald angesichts der weitreichenden Auswirkungen des Vorhabens eine vor-
gängige umfassende Interessenabwägung notwendig erscheint, die nur
durch den Prozess der Richtplanung garantiert werden kann. Die Schwelle
zum Richtplanvorbehalt überschreiten insbesondere Vorhaben, welche aus-
gedehnte Flächen beanspruchen, bedeutenden Einfluss auf die Nutzungs-
und Versorgungsstrukturen des Kantons zeitigen, erhebliche Verkehrs-
ströme erzeugen, grosse Kulturlandverluste sowie hohe Umwelt-, Natur- und
Landschaftsbelastungen verursachen oder sich erheblich auf den Unter-
grund auswirken. Solche Vorhaben ziehen typischerweise auch einen hohen
Zusammenarbeits- und Abstimmungsbedarf im Kanton selbst, mit Nachbar-
kantonen oder dem Bund nach sich. Zu diesen Vorhaben zählen u.a. Ent-
wicklungsschwerpunkte, strategische Arbeitszonen, verkehrs- und publi-
kumsintensive Einrichtungen, überörtliche Verkehrsinfrastrukturen, grössere
Golfplätze und sonstige Sportzentren etc. (vgl. kantonaler Richtplan,
Pt. 6.5.2). Als verkehrsintensive Einrichtungen gelten dabei grundsätzlich
Einzelobjekte und Anlagen mit räumlich oder erschliessungstechnisch zu-
sammenhängenden Gebäuden, die wesentliche Auswirkungen auf die räum-
liche Ordnung und die Umwelt haben und an mindestens 100 Tagen pro Jahr
mehr als 3'000 Fahrten (Summe der Zu- und Wegfahrten) von Personenwa-
gen erzeugen (vgl. kantonaler Richtplan, Pt. 4.5.1. lit. a sowie BRGE IV
Nrn. 0074-0075/2022, E. 5.4.).
4.3.
Wie bereits erwähnt, wird das Gebiet Y im kantonalen Richtplan als Frucht-
folgefläche im Landwirtschaftsgebiet definiert. Einzig in dem vom Regie-
rungsrat am 25. Oktober 2023 festgesetzten regionalen Richtplan Z ist ein
Eintrag für die fragliche Sport- und Erholungsanlage vorhanden (vgl. oben
E. 1.2.). Dabei ist für die geplante Anlage gemäss dem Planungsbericht nach
Art. 47 Raumplanungsverordnung (RPV) zur angefochtenen Teilrevision der
Nutzungsplanung vom 16. November 2023 (nachfolgend: Planungsbericht)
sowie der Machbarkeitsstudie im Winter an Wochentagen mit 320 Besuchern
und an Wochenenden mit 2360 Besuchern zu rechnen. Im Sommer sind
demgegenüber an Wochentagen 360 Besucher und an Wochenenden 640
Besucher zu erwarten (vgl. Planungsbericht, S. 61). Damit wird die Zahl von
100 Spitzentagen (mehr als 3'000 Fahrten pro Tag) in einem Jahr offensicht-
lich nicht erreicht. Dementsprechend handelt es sich nicht um eine verkehrs-
intensive Einrichtung im Sinne des kantonalen Richtplans. Soweit die
R4.2025.00057 Seite 12

Rekurrierenden in diesem Zusammenhang sodann ausführen, die UVOF
wolle in X ein nationales Volleyball-Leistungszentrum realisieren, womit die-
ser Teil des Projekts offenkundig über ein lokales oder regionales Bedürfnis
hinausgehe (vgl. oben E. 4.1.1.), ist Folgendes anzumerken: Auch wenn
(Beach-)Volleyball zu den prominenten Vereinsportarten zu zählen ist und
diese Sportart insbesondere im Amateurbereich grosser Beliebtheit erfährt –
gemäss der Statistik der im Kanton Zürich betriebenen Sportarten üben 2,2
% der Bevölkerung des Kantons Zürich (Beach-)Volleyball aus (vgl. Sportamt
des Kantons Zürich, Studie über das Sportverhalten und die Sportbedürf-
nisse der Zürcher Bevölkerung, Zürich, Oktober 2020, Tab. 4.2, www.zh.ch,
besucht am 23. September 2025) –, so sind professionelle Strukturen im
(Beach-)Volleyball – im Vergleich zu Fussball, Eishockey, Ski oder Tennis –
nach wie vor relativ klein. Dementsprechend besteht auch ein begrenztes
Publikum. (Beach-)Volleyballanlagen im Allgemeinen und der vorliegend in
Frage stehenden Anlage im Besonderen kommt aus Sicht des Kantons Zü-
rich damit keine erhebliche Bedeutung als Sportinfrastruktur zu, womit auch
kein raumplanerischer Abstimmungsbedarf auf kantonaler Ebene besteht.
Diese Anlagen sind von regionaler Bedeutung. Hierfür spricht letztlich auch
der Umstand, dass das Bundesgericht im bereits zitierten Urteil BGr
1C_491/2011 vom 5. Juli 2012 festgehalten hat, dass es sich bei der auf dem
Y geplanten Sport- und Erholungsanlage um ein grosses Projekt von regio-
naler Bedeutung handle, was für die Notwendigkeit einer Festsetzung zumin-
dest im regionalen Richtplan spreche (vgl. E. 6.4). Bezüglich des Verlustes
an Fruchtfolgeflächen ist sodann darauf hinzuweisen, dass nicht jede Bean-
spruchung von Fruchtfolgeflächen eine Grundlage im kantonalen Richtplan
voraussetzt und diesbezüglich kein genereller Richtplanvorbehalt gilt. Der
vorliegend in Frage stehende Verlust an Fruchtfolgeflächen ist zwar nicht un-
erheblich (vgl. nachfolgend E. 5.4.2.), überschreitet aber nicht ein Mass, bei
dem der Verzicht auf die Eintragung im kantonalen Richtplan und die Be-
rücksichtigung bloss im regionalen Richtplan nicht mehr im Ermessen der
Planungsträger liegen würde. Die für die Inanspruchnahme von Fruchtfolge-
flächen nötige Interessenabwägung kann auch auf den unteren Planungs-
stufen erfolgen, ebenso die Sicherstellung der Flächenkompensation, wes-
halb sich der diesbezügliche rekurrentische Einwand als unbehelflich erweist
(vgl. oben E. 4.1.1.).
Die Anlage wird aufgrund ihrer grossflächigen Ausdehnung am Siedlungs-
rand in der Landschaft prägnant in Erscheinung treten. Zu dieser Auswirkung
R4.2025.00057 Seite 13

auf die Landschaft hinzu kommen die Auswirkungen auf die Umwelt auf-
grund des Verkehrsaufkommens (Lärm, Luftschadstoffe) und des Betriebs
der Anlage selbst (Lärm- und Lichtimmissionen etc.). Die Belastung der
Landschaft und der Umwelt ist aber nicht derart hoch, dass eine Abstimmung
auf kantonaler Ebene zwingend erschiene. Um eine verkehrsintensive Ein-
richtung im Sinne des kantonalen Richtplans handelt es sich wie ausgeführt
nicht. Das Vorhaben untersteht auch nicht der UVP-Pflicht. Im Ergebnis zei-
tigt die geplante Anlage nicht derart weitreichende Auswirkungen, die eine
vorgängige umfassende Interessenabwägung notwendig erscheinen liesse,
die nur durch den Prozess der Richtplanung auf kantonaler Ebene garantiert
werden könnte. Die von den Rekurrierenden aufgeworfene Frage, ob die
Sport- und Erholungsanlage Y nicht nur im regionalen, sondern vielmehr im
kantonalen Richtplan hätte verankert werden müssen, ist demnach zu ver-
neinen.
5.1.1.
Die Rekurrierenden machen weiter zusammengefasst geltend, dass gemäss
Planungsbericht durch die Umzonung für die Sportanlage Y ca. 7,3 ha
Fruchtfolgeflächen verbraucht würden. Ein Verbrauch von Fruchtfolgeflä-
chen müsse jedoch kompensiert werden. Aus dem Planungsbericht gehe da-
bei in keiner Weise hervor, wie diese Kompensation vonstattengehen solle.
Der Bericht halte diesbezüglich fest, dass in der Stadt X kaum Flächen mit
der Möglichkeit bestehen würden, neue Fruchtfolgeflächen zu schaffen. Aus-
gehend davon könne bereits zum jetzigen Zeitpunkt festgehalten werden,
dass die tangierte Fruchtfolgefläche mit kleineren Teilflächen sowie Flächen
ausserhalb des Stadtgebiets zu kompensieren sein werde. Die Kompensa-
tion der Fruchtfolgefläche sei mit dem Bauvorhaben darzulegen (vgl. Pla-
nungsbericht, S 46). Es werde also weder ausgeführt, wo die Kompensati-
onsflächen konkret liegen würden noch, ob diese tatsächlich für eine Aufwer-
tung geeignet seien. Die Planungsbehörde lege lediglich dar, dass der ent-
sprechende Kredit zum Erwerb von Flächen bzw. Kompensationsrechten si-
chergestellt sei. Mit einer korrekten Interessenabwägung gegenüber dem
Schutz und Erhalt von Fruchtfolgeflächen habe dies allerdings nichts zu tun.
Es hätte vielmehr aufgezeigt werden müssen, dass das Projekt auf den
Standort im Kulturland angewiesen sei. Insofern stelle schon die fragliche
Umzonung den Schutz der Fruchtfolgefläche in Frage. Mit der Umzonung
erfolge der Startschuss zur Versiegelung der Böden und zum Bau von
R4.2025.00057 Seite 14

Gebäuden und Anlagen, die dem Sport dienen würden. Eine Prüfung im Rah-
men des Baubewilligungsverfahrens reiche diesbezüglich nicht aus, da der
Schutz und Erhalt der wertvollen Fruchtfolgeflächen vollständig ausgehebelt
würde. Die passive Haltung der Baudirektion sei auch vor dem Hintergrund
stossend, dass in naher Zukunft weitere Verluste von Fruchtfolgeflächen dro-
hen würden und die Kompensation hierfür überhaupt nicht gesichert sei: Für
die Schaffung von neuen Feuchtgebietsergänzungsflächen sollen rund 182
ha vollwertige und 424 ha bedingte Fruchtfolgeflächen verbraucht werde. Im
Rahmen der Revitalisierungsplanung im Kanton Zürich sollen in den kom-
menden 20 Jahren zudem mindestens rund 100 km an Fliessgewässern re-
vitalisiert werden, wobei noch völlig unklar sei, wie viele Fruchtfolgeflächen
davon betroffen seien und in welcher Form diese Verluste kompensiert wer-
den sollen. Weitere Verluste an Fruchtfolgeflächen würden sodann durch Inf-
rastrukturprojekte der SBB und des ZVV drohen, wobei auch hier noch nicht
geklärt sei, inwiefern die Kompensation erfolgen solle.
5.1.2.
Die Gemeinde führt diesbezüglich aus, dass die geplante Nutzung dem öf-
fentlichen Interesse am Erhalt der Fruchtfolgeflächen nicht entgegenlaufe.
Die bei einer späteren Überbauung beanspruchten Fruchtfolgeflächen wür-
den vollumfänglich kompensiert. Der kantonale Richtplan lasse Fruchtfolge-
flächen in Erholungsgebieten explizit zu. Folglich würden die Fruchtfolgeflä-
chen auch bei einer Umzonung bestehen bleiben. Eine Kompensation habe
erst im Zeitpunkt ihrer Beanspruchung und damit erst im Zeitpunkt eines kon-
kreten baulichen Eingriffs zu erfolgen. Ein Nachweis bereits mit der Nut-
zungsplanung werde gerade nicht verlangt. Die Gemeinde habe jedoch be-
treffend den Fruchtfolgeflächenverlust vorausschauend bereits sichernde
Massnahmen eingeleitet, indem die Stimmbevölkerung die notwendigen Gel-
der für die Kompensation bereits genehmigt habe (Kreditbeschlüsse). Zu-
dem würden auch die Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen eingehal-
ten. Im Übrigen habe sich die Gemeinde die entsprechenden Fruchtfolgeflä-
chenkompensationsrechte bereits vertraglich (und damit rechtlich) gesichert.
Die gesicherten Kompensationsrechte der Rekursgegnerschaft würden aus-
reichen, die heutigen Fruchtfolgeflächen im Planungsperimeter vollumfäng-
lich zu kompensieren.
R4.2025.00057 Seite 15

5.1.3.
Die Baudirektion Kanton Zürich ist der Ansicht, dass gemäss kantonalem
Richtplan Fruchtfolgeflächen in Erholungsgebieten möglich seien, womit die
Fruchtfolgeflächen selbst bei einer Umzonung bestehen blieben. Die Frucht-
folgeflächen seien erst bei der Beanspruchung, d.h. bei einem baulichen Ein-
griff, zu kompensieren. Folgerichtig sei ein Konzept erst im Rahmen des Bau-
bewilligungsverfahrens einzureichen. Im Bauprojekt könne sodann auch si-
chergestellt werden, dass die Fruchtfolgeflächen in möglichst geringem Aus-
mass überbaut würden. Diese Vorgehensweise sei sachgerecht, da erst mit
dem konkreten Projekt festgestellt werden könne, wie viele Fruchtfolgeflä-
chen tatsächlich verloren gehen würden. Bei der Realisierung der Sport- und
Erholungsanlage könnten sodann bei einer guten Planung mit spezifischen
Massnahmen Fruchtfolgeflächen erhalten bleiben und die verlustigen Flä-
chen "optimiert" bzw. verkleinert werden. Weiter habe die Stadt X bereits Be-
strebungen unternommen, die potenziellen Verluste der Fruchtfolgeflächen
zu kompensieren. Die Stimmbevölkerung von X habe die notwendigen Gel-
der für die Kompensation bereits gesprochen.
5.2.1.
Vorab ist in diesem Zusammenhang grundlegend Folgendes festzuhalten:
Das RPG definiert Bauzonen (Art. 15 RPG), Landwirtschaftszonen (Art. 16
RPG) und Schutzzonen (Art. 17 RPG). Art. 18 RPG erlaubt es zudem den
Kantonen, die bundesrechtlichen Grundtypen zu unterteilen, zu variieren, zu
kombinieren und zu ergänzen. Allerdings dürfen sie die in Art. 15–17 RPG
geschaffene Ordnung nicht unterlaufen und müssen insbesondere die für
das Raumplanungsrecht fundamentale Unterscheidung zwischen Bauzonen
und Nichtbauzonen (Trennungsgrundsatz) einhalten. Die weiteren Nut-
zungszonen nach Art. 18 RPG sind daher entweder der Kategorie Bauzonen
oder der Kategorie Nichtbauzonen zuzuordnen. Was zur Bauzone zu rech-
nen ist, wird in Art. 15 RPG bundesrechtlich abschliessend festgelegt. Lässt
die Hauptbestimmung einer Zone regelmässig Bautätigkeiten zu, welche we-
der mit bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der Landwirtschaft) verbunden
noch auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen sind, so liegt von Bun-
desrechts wegen eine Bauzone vor, für welche die Voraussetzungen ge-
mäss Art. 15 f. RPG gelten. Andernfalls ist das Gebiet als Nichtbauzone zu
qualifizieren, auch wenn gewisse standortspezifische Vorhaben zugelassen
werden (z.B. Materialabbauzonen, Energiegewinnungsanlagen oder touristi-
sche Anlagen).
R4.2025.00057 Seite 16

5.2.2.
Die in §§ 61 ff. PBG vorgesehenen Erholungszonen können als Schutz- oder
Spezialzonen sowohl innerhalb wie ausserhalb des Siedlungsgebiets ausge-
schieden werden (vgl. BGE 118 Ib 503, E. 5c). Ausserhalb des Siedlungsge-
biets sind sie indessen nicht mehr Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG, son-
dern Sondernutzungszonen gemäss Art. 18 RPG. Solche Erholungszonen
sind im Ergebnis zur Kategorie der Nichtbauzonen zu rechnen. Das Sied-
lungsgebiet wird in der Richtplankarte des Kantonalen Richtplans generali-
siert und nicht parzellenscharf dargestellt. Das in diesem Richtplan bezeich-
nete Siedlungsgebiet kann auf regionaler und kommunaler Stufe grundsätz-
lich weder vergrössert noch verkleinert werden. Vorbehalten bleibt der An-
ordnungsspielraum bei der Abgrenzung der Bauzonen, worum es vorliegend
nicht geht, sowie in begründeten Fällen die Durchstossung des Landwirt-
schaftsgebiets namentlich durch die Ausscheidung einer Erholungszone
(vgl. den Text zum kantonalen Richtplan, Pt. 2.2.2 und 3.2.2). Nach der
grundsätzlich mit der diesbezüglichen kantonalen Praxis übereinstimmen-
den bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind im Landwirtschaftsgebiet
Sondernutzungszonen nicht ausgeschlossen. Dabei sind jedoch hohe Anfor-
derungen an die sachgerechte Interessenabwägung zu stellen. Insbeson-
dere ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig
innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht werden können, und es ist
den für Fruchtfolgeflächen geltenden Anforderungen Rechnung zu tragen.
5.3.1.
Im vorliegenden Fall ist unbestritten und aktenkundig, dass die geplante
Sport- und Erholungsanlage Y ausserhalb des Siedlungsgebiets erstellt und
durch die Ausscheidung der Erholungszone Y (EE) das Landwirtschaftsge-
biet gemäss kantonalem Richtplan "durchstossen" werden soll (vgl. oben E.
1.). Dabei ist, wie soeben erwähnt, insbesondere auch den für Fruchtfolge-
flächen geltenden Anforderungen Rechnung zu tragen. Bevor die Thematik
der Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets gemäss kantonalem Richt-
plan näher zu betrachten ist (vgl. E. 6.), ist nachfolgend deshalb zunächst
auf die Beanspruchung, Quantifizierung und Kompensation von Fruchtfolge-
flächen einzugehen.
5.3.2.
Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälte-
risch genutzt wird (Art. 1 Abs. 1 RPG). Sie unterstützen mit Massnahmen der
R4.2025.00057 Seite 17

Raumplanung insbesondere die Bestrebungen, die natürlichen Lebens-
grundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen
(Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG) und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes
zu sichern (Art. 1 Abs. 2 lit. d RPG). Die mit Planungsaufgaben betrauten
Behörden müssen darauf achten, die Landschaft zu schonen; insbesondere
sollen der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes er-
halten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG).
5.3.3.
Fruchtfolgeflächen sind Teil der für die Landwirtschaft geeigneten Gebiete
(Art. 6 Abs. 2 lit. a RPG). Sie umfassen das ackerfähige Kulturland, vorab
das Ackerland und die Kunstwiesen in Rotation sowie die ackerfähigen Na-
turwiesen, und werden mit Massnahmen der Raumplanung gesichert (Art. 26
Abs. 1 RPV). Ein Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen wird benötigt, damit
in Zeiten gestörter Zufuhr die ausreichende Versorgungsbasis des Landes
im Sinne der Ernährungsplanung gewährleistet werden kann (Art. 26 Abs. 3
RPV). Der Bund hat im Sachplan Fruchtfolgeflächen vom 8. Mai 2020 den
Mindestumfang der Fruchtfolgefläche und deren Aufteilung auf die Kantone
festgelegt (Art. 29 RPV). Dieser beträgt für den Kanton Zürich mindestens
44'400 ha (netto). Art. 30 RPV verpflichtet die Kantone dafür zu sorgen, dass
die Fruchtfolgeflächen den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden (Abs. 1),
und sicherzustellen, dass ihr Anteil am Mindestumfang der Fruchtfolgeflä-
chen dauernd erhalten bleibt (Abs. 2). Gemäss Sachplan (Grundsatz 4) müs-
sen die Kantone sämtliche Böden mit FFF-Qualität in einem Inventar aus-
weisen (vgl. Art. 28 Abs. 2 RPV). Dementsprechend wird im kantonalen
Richtplantext Pt. 3.2.3. lit. a) bestimmt, dass der Kanton Lage, Umfang und
Qualität der Fruchtfolgeflächen in einer Karte im Massstab 1:5'000 erfasst.
Die Karte "Fruchtfolgeflächen" kann im kantonalen GIS-Browser
(maps.zh.ch) eingesehen werden; sie ist massgebend dafür, was als Frucht-
folgefläche gilt. Im kantonalen Richtplan wird weiter festgehalten, dass die
Fruchtfolgeflächen in ihrem Gesamtumfang dauernd zu erhalten sind. Der
Gesamtumfang der Fruchtfolgeflächen beträgt rund 44'600 ha. Werden sie
beansprucht, muss grundsätzlich durch den Verursacher eine flächengleiche
Aufwertung der Nutzungseignung durch Verbesserung des Bodenaufbaus
eines geeigneten Gebietes erfolgen (vgl. Richtplantext Pt. 3.2.1. ff.).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dem Kulturlandschutz und
der Fruchtfolgeflächensicherung grosses Gewicht beizumessen. Dennoch ist
R4.2025.00057 Seite 18

es nicht von vornherein ausgeschlossen, Fruchtfolgeflächen zu anderen als
landwirtschaftlichen Zwecken in Anspruch zu nehmen, wenn dies durch ent-
gegenstehende, höher zu gewichtende Interessen gerechtfertigt erscheint.
Hierfür ist eine umfassende Abwägung aller privaten und öffentlichen Inte-
ressen erforderlich (Art. 3 RPV). Sichergestellt sein muss zudem, dass der
Anteil des Kantons am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen dauernd er-
halten bleibt (Art. 30 Abs. 2 RPV). Hierzu muss ermittelt werden, in welchem
Ausmass Fruchtfolgeflächen beansprucht werden und inwiefern diese im Kri-
senfall wieder rekultiviert werden können. Zu prüfen ist auch, ob eine Kom-
pensationsmöglichkeit für Fruchtfolgeflächen besteht, die aufgrund der Inan-
spruchnahme für landwirtschaftsfremde Zwecke verloren gehen; dies gilt je-
denfalls, wenn der bundesrechtlich gebotene Mindestumfang an Fruchtfol-
geflächen nur knapp gewährleistet oder gar unterschritten wird (BGr
1A_19/2007 vom 2. April 2008, E. 5.2). Solange der kantonale Mindestanteil
eingehalten ist, liegt es von Bundesrechts wegen grundsätzlich im Ermessen
der kantonalen Behörde, ob eine Kompensation von Fruchtfolgeflächen bei
deren Inanspruchnahme erfolgt (BGr 1C_429/2015 vom 28. Septem-
ber 2016, E. 6.3).
5.3.4.
Ende 2024 verfügte der Kanton Zürich über 44'604 ha Fruchtfolgeflächen,
davon 39'497 ha vollwertige (NEK 1–5) und 10’215 ha bedingt geeignete
(NEK 6) (www.zh.ch, besucht am 23. September 2025), die zur Hälfte ange-
rechnet werden. Flächen der Bodeneignungsklasse 6 sind ausgezeichnetes
Wies- und Weideland und werden bevorzugt für den Futterbau genutzt. Sie
sind aber nur stark eingeschränkt für den Ackerbau tauglich, vor allem aus
Gründen der Bearbeitbarkeit, Befahrbarkeit und aus Sorge um die Erhaltung
der Bodenfruchtbarkeit (vgl. Eidgenössische Forschungsanstalt für Ag-
rarökologie und Landbau, Grundlagenbericht zur Bodenkartierung des Kan-
tons Zürich, 1998, S. 63 f.). Insofern entsprechen diese Böden nicht den An-
forderungen von Art. 26 RPV. Immerhin können sie in Krisenzeiten zumin-
dest vorübergehend für den Ackerbau herangezogen werden, weshalb es
nicht unzweckmässig erscheint, sie ebenfalls den Fruchtfolgeflächen zuzu-
weisen, jedenfalls wenn nicht genug Böden höherer Eignungsklassen zur
Verfügung stehen. Dagegen wäre es unzulässig, das kantonale Kontingent
mit nur bedingt geeigneten Flächen aufzufüllen, um höherwertige Böden aus
den Fruchtfolgeflächen entlassen zu können (BGr 1A_19/2007, E. 6.1).
R4.2025.00057 Seite 19

Betrachtet man nur die Flächen der NEK 1-5, so liegen die im Kanton Zürich
gesicherten Fruchtfolgeflächen bereits heute unter dem im Sachplan gebo-
tenen Minimum. Ob der kantonale Mindestumfang gesichert ist, hängt davon
ab, inwieweit bzw. in welchem Verhältnis die Böden der NEK 6 angerechnet
werden. Nach der Rechtsprechung und den Richtlinien des ALN können die
Böden der NEK 6 angerechnet werden, ebenso gemäss kantonalem Richt-
plan (vgl. BGr 1C_429/2015 vom 28. September 2016, E. 6.2;
VB.2017.00408 vom 25. Januar 2018, E. 8.5; Richtplantext Pt. 3.2.2). Über-
dies ist zu berücksichtigen, dass jeder Hektar Fruchtfolgefläche, der für eine
Anlage in Anspruch genommen wird, die Planungsmöglichkeiten von Kanton
und Gemeinden für andere Bauten und Anlagen, die Fruchtfolgefläche be-
anspruchen, entsprechend einschränkt (BGr 1A_19/2007 vom 2. April 2008,
E. 6.2).
5.3.5.
Dass der kantonale Mindestanteil an Fruchtfolgeflächen nicht gefährdet wird,
ist bereits auf Stufe Nutzungsplanung auszuweisen. Zu beantworten ist mit-
hin die Grundsatzfrage, ob überhaupt an der betreffenden Stelle landwirt-
schaftliches Kulturland für einen Sport- und Erholungspark in Anspruch ge-
nommen werden soll und ob es genügende geeignete Kompensationsflä-
chen in der Umgebung gibt. Die Prüfung der Kompensationsmöglichkeit er-
folgt somit bereits auf Stufe Nutzungsplanung, während die eigentliche Kom-
pensation (i.d.R. durch die Aufwertung von anthropogen veränderten Böden)
im Baubewilligungsverfahren erfolgt (vgl. BGr 1C_491/2011 vom
5. Juli 2012, E. 5.3 f.; VB.2002.0400 vom 23. Oktober 2003, E. 5.bb).
5.4.1.
Im vorliegenden Fall wird im Planungsbericht in Bezug auf die Kompensation
von Fruchtfolgeflächen festgehalten, dass in der Stadt X kaum Flächen mit
der Möglichkeit vorhanden seien, neue Fruchtfolgeflächen zu schaffen. Aus-
gehend davon könne bereits zum jetzigen Zeitpunkt festgehalten werden,
dass die tangierte Fruchtfolgefläche mit kleineren Teilflächen sowie aus-
serhalb des Stadtgebiets kompensiert werde. Die Kompensation der Frucht-
folgefläche sei mit dem Bauvorhaben darzulegen (Planungsbericht, S. 46 f.).
Auch die Baudirektion Kanton Zürich führt im Rahmen ihrer Rekursantwort
aus, dass die Fruchtfolgeflächen erst bei der Beanspruchung, d.h. bei einem
baulichen Eingriff, zu kompensieren seien und folgerichtig ein entsprechen-
des Konzept erst im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens einzureichen
R4.2025.00057 Seite 20

sei (vgl. oben E. 5.1.3.). Diesbezüglich ist allerdings darauf hinzuweisen,
dass die Prüfung der Kompensationsmöglichkeit durchaus bereits auf Stufe
Nutzungsplanung zu erfolgen hat, während erst die eigentliche Kompensa-
tion im Baubewilligungsverfahren erfolgt (vgl. oben E. 5.3.5.). Entgegen den
Ausführungen im Planungsbericht sowie der Ansicht der Baudirektion Kan-
ton Zürich ist nachfolgend somit durchaus näher auf die Kompensation von
Fruchtfolgeflächen einzugehen.
5.4.2.
Der gesamte Perimeter der Umzonung umfasst eine Fläche von 145'396 m2,
wovon es sich bei 125'457 m2 um Fruchtfolgeflächen handelt. Ein Grossteil
des Perimeters der Umzonung betrifft damit Fruchtfolgeflächen (vgl. dazu
den GIS-Browser, https://maps.zh.ch und act. 16.7.7, S. 46). Fraglich ist je-
doch, in welchem Umfang Fruchtfolgeflächen aufgrund der geplanten Sport-
und Erholungsanlage tatsächlich verloren gehen. Aus dem Planungsbericht
geht in diesem Zusammenhang einzig hervor, dass durch die Umzonung für
die Sportanlage Y ca. 7,3 ha Fruchtfolgeflächen betroffen seien (act. 16.7.7,
S. 58). Auch die Rekurrierenden machen geltend, dass aufgrund der geplan-
ten Sport- und Erholungsanlage mindestens 7,3 ha Fruchtfolgeflächen zer-
stört würden (vgl. oben E. 5.1.1.). Wie sich dieser Betrag konkret zusammen-
setzt, bleibt dabei allerdings unklar. Festgehalten werden kann immerhin,
dass die geplante Sport- und Erholungsanlage Y voraussichtlich eine Fläche
von rund 114'087 m2 benötigt (vgl. act. 16.3, S. 13). Dabei ist nicht im ge-
samten Umfang der für die Sport- und Erholungsanlage benötigten Fläche
eine Veränderung des Oberbodens erforderlich, womit die Fruchtfolge-Qua-
lität in geringerem Umfang verloren geht. Dies gilt insbesondere für die ge-
planten Grünflächen, zumal es sich dabei um Flächen handelt, die inklusive
erforderlicher bodenschonender Folgebewirtschaftung innerhalb eines Jah-
res wiederhergestellt werden können (vgl. Baudirektion Kanton Zürich, Krite-
rien für Fruchtfolgeflächen im Kanton Zürich, Oktober 2014, www.zh.ch). Auf
dieser Fläche hat folglich keine Kompensation stattzufinden, da es sich be-
reits um Fruchtfolgeflächen handelt. Folglich ist von einem massgeblich ge-
ringeren Verlust an Fruchtfolgeflächen als die für die gesamte Sport- und
Erholungsanlage benötigte Fläche im Umfang von 114'087 m2 auszugehen.
Angesichts dessen, dass für die geplanten Bauten sowie die versiegelten
und sickerfähigen Belagsflächen eine Fläche von rund 62'000 m2 vorgese-
hen ist (vgl. act. 16.7.7., S. 21) und somit mindestens in diesem Umfang von
einem Verlust an Fruchtfolgeflächen ausgegangen werden kann, erscheint
R4.2025.00057 Seite 21

der im Planungsbericht enthaltene Betrag von 7,3 ha zumindest plausibel.
Das genaue Mass der beanspruchten Fruchtfolgeflächen kann allerdings of-
fenbleiben, zumal vorliegend genügend Kompensationsflächen zur Verfü-
gung stehen, um die voraussichtlich in Anspruch zu nehmenden Fruchtfol-
geflächen zu kompensieren und die mit der Umzonung angestrebten Nut-
zungen zu ermöglichen: Wie aus dem von der Gemeinde eingereichten Kon-
toauszug vom 31. Oktober 2024 betreffend "Fruchtfolgeflächen-Kompensa-
tion" hervorgeht, verfügt die Gemeinde – unbestrittenermassen – über ein
Guthaben an noch nicht zur Kompensation genutzten sowie neu erstellten
Fruchtfolgeflächen im Umfang von total 104'593 m2, wobei gleichzeitig keine
noch nicht kompensierte Verluste an Fruchtfolgeflächen ausstehend sind
(vgl. act. 16.6). Damit sind für den zu erwartenden Verlust an Fruchtfolgeflä-
chen, der zur Erreichung des Zonenzwecks unabdingbar ist, hinreichende
Kompensationsmöglichkeiten nachgewiesen worden, womit der kantonale
Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen erhalten bleibt. Die konkrete Kompen-
sationspflicht wird, wie bereits ausgeführt, im Baubewilligungsverfahren fest-
zulegen sein. Der diesbezügliche rekurrentische Einwand erweist sich auf-
grund des Gesagten somit als unbegründet.
6.1.1.
Die Rekurrierenden machen weiter geltend, dass die für die Sport- und Er-
holungsanlage vorgesehenen Flächen gemäss dem kantonalen Richtplan
dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen seien. Mit der Umzonung in die Er-
holungszone werde das kantonale Landwirtschaftsgebiet durchstossen. Da-
bei seien aber hohe Anforderungen an die sachgerechte raumplanerische
Interessenabwägung zu stellen; insbesondere sei darzulegen, weshalb die
betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets
untergebracht werden können, und es seien die Anordnungen des Sach-
plans Fruchtfolgeflächen zu berücksichtigen. Diese Punkte hätten zwingend
im Rahmen des Planungsverfahrens zu erfolgen und können nicht auf das
spätere Bewilligungsverfahren verschoben werden. Für das Gebiet Y be-
stehe ein Eintrag im regionalen Richtplan, der als Grundlage für die vorlie-
genden Planungsabsichten gelte. Der Richtplaneintrag lege jedoch nicht
fest, welche konkreten Bedürfnisse im Bereich Sportnutzung überhaupt ab-
gedeckt werden sollen. Die Gemeinde habe wiederholt von einem bedürfnis-
gerechten Angebot an Sportanlagen für die Bevölkerung gesprochen. Für
das Bedürfnis verweise sie jeweils auf das Sportanlagenkonzept von 2017
R4.2025.00057 Seite 22

sowie die darauffolgende Machbarkeitsstudie. Gemäss dem Sportanlagen-
konzept vom 15. Juni 2017 bestehe primär Handlungsbedarf in Bezug auf
den Fussballsport und das Bedürfnis nach drei neuen Rasensportfeldern.
Hingegen können die bestehenden Anlagen den Bedarf im Bereich Leicht-
athletik decken. Bezüglich Volleyball-Sport gehe aus dem Konzept hervor,
dass der Bedarf an Sporthallen bei einem Bevölkerungswachstum von
25 % bis ins Jahr 2035 "ausreichend" und bei einem Bevölkerungswachstum
von 35 % immerhin "knapp ausreichend" sei. Für Skateboarding befänden
sich gemäss Konzept bereits bestehende Infrastrukturen in der Region und
ein Pumptrack finde im Konzept gar keine Erwähnung. Plötzlich sei nun aber
von einem Bedarf an fünf Fussballfeldern (das Sportanlagenkonzept spreche
bloss von drei), einer Indoor- und einer Outdoor-Beachvolleyballanlage, ei-
ner Vierfachturnhalle, verschiedenen öffentlich nutzbare Outdooranlagen,
Spazierwegen und einem Spielplatz die Rede. Die Rekurrierenden würden
die Bedürfnisse des lokalen Fussballvereins nicht in Abrede stellen. Dieser
verfüge heute über zwei Fussballfelder und Infrastrukturanlagen im Areal L.
Diese Bedürfnisse können aber auch mit den bereits der Erholungszone zu-
gewiesenen Parzellen sowie einer Umzonung des Teils in der Zone für öf-
fentliche Bauten südwestlich des M-Wegs befriedigt werden. Die vorliegend
vorgesehene zusätzliche Ausdehnung der Erholungszone auf die Parzellen
nordöstlich des M-Wegs gehe über die realen Bedürfnisse hinaus. Soweit
auf die Machbarkeitsstudie verwiesen werde, so sei festzuhalten, dass diese
aufzeige, was möglich sei, nicht aber, was notwendig sei. Insbesondere die
Crossfit- und Boulderanlage, die Vierfachturnhalle, der Spielplatz im Park so-
wie der Pumptrack seien klassische Beispiele für Freizeitanlagen, welche
nicht zwingend auf grosse Flächen ausserhalb des Siedlungsgebiets ange-
wiesen seien (anders als z.B. Golfplätze oder Skigebiete). Für die Realisie-
rung solcher Anlagen seien primär Standorte innerhalb des Siedlungsgebiets
in Anspruch zu nehmen bzw. es müsse ein klarer Nachweis erbracht werden,
dass dort keine entsprechenden Alternativen vorhanden seien. Das Vorha-
ben sei in der jetzigen Form überdimensioniert und ein Überwiegen des öf-
fentlichen Interesses gegenüber dem Erhalt der Fruchtfolgeflächen werde im
Planungsbericht behauptet, aber nicht belegt. Auch werde eine den Dimen-
sionen der geplanten Anlage angemessene Standortevaluation vermisst. Die
Anzahl der geprüften Alternativstandorte sei grundsätzlich nicht zu beanstan-
den, doch falle die Prüfung an sich ungenügend aus.
R4.2025.00057 Seite 23

6.1.2.
Die Gemeinde führt zusammengefasst aus, dass es unzutreffend sei, dass
der Eintrag für das Gebiet Y im regionalen Richtplan nicht festlege, welche
konkreten Bedürfnisse im Bereich Sportnutzung überhaupt abgedeckt wer-
den sollen. Das Gebiet Y werde im regionalen Richtplan explizit als Erho-
lungsgebiet von regionaler Bedeutung aufgeführt. Damit sei klar, dass die
geplante Sport- und Erholungsanlage die regionalen Bedürfnisse abzude-
cken habe. Was diese Bedürfnisse konkret beinhalten würden, könne nicht
im regionalen Richtplan – dem strategischen Plan einer Planungsgruppe –
geregelt werden. Sodann sei es korrekt, dass das Sportanlagenkonzept für
das Jahr 2017 einen dringenden Bedarf an drei neuen Fussballfeldern aus-
weise. Für das Jahr 2035 gehe das Sportanlagenkonzept aufgrund des Be-
völkerungswachstums und der steigenden Beliebtheit des Fussallsports je-
doch von einen Bedarf an sieben bis acht Fussballfeldern in Normgrösse
aus. Vor dem Hintergrund, dass im Raum X bereits drei Felder bestehen
würden, müssten bis dann somit nicht drei, sondern insgesamt fünf neue Fel-
der erstellt werden. Die geplante Sportanlage solle so auch den langerfristen
Bedarf decken. Das Sportanlagenkonzept führe sodann aus, dass ein Gross-
teil der bestehenden Sporthallen in X sog. Einfachhallen seien, die sich ei-
nerseits nicht für Trainings und Wettkämpfe eigenen und andererseits zu
niedrige Hallendecken aufweisen würden. Die bestehenden Sporthallen mö-
gen bis ins Jahr 2035 "knapp ausreichend" sein. Diese Voraussage betreffe
jedoch lediglich die Quantität, nicht auch die Qualität der bereits bestehen-
den Hallen. Bezüglich Skateboarding sei zudem darauf hinzuweisen, dass
es in der Stadt X bis heute – trotz entsprechendem Bedarf – keine solche
Anlage gebe. Diese Lücke gelte es zu schliessen. Im Sinne einer langfristen
Planung sei es angebracht, Synergien zu nutzen, anstatt jeweils nur den
kurzfristig notwendigen Bedarf an Sportanlagen abzudecken und "flickentep-
pichartig" innerhalb des Siedlungsgebiets einzelne Sport- und Erholungsan-
lagen zu erstellen. Ausgehend davon habe die Gemeinde mit ihrer Standor-
tevaluation hinreichend einen Mangel an geeigneten Flächen innerhalb des
Siedlungsgebiets aufgezeigt. Der Standort Y sei somit nicht zu beanstanden,
was umso mehr gelte, als in der Stadt X (mit Ausnahme des Ys) sämtliche
aufgrund Zonierung und Lage in Frage kommenden Grundstücke eine Flä-
che von maximal 10'000 m2 aufweisen würden.
R4.2025.00057 Seite 24

6.1.3.
Die Baudirektion Kanton Zürich stellt sich auf den Standpunkt, dass schlüs-
sig aufgezeigt worden sei, dass lediglich in der Stadt X im Gebiet Y genügend
grosse, freie Flächen für die Sport- und Erholungsanlage bestehen würden.
Auch sei aufgezeigt worden, dass es in X und Region keine genügend grosse
Flächen in einem Siedlungsgebiet geben würde, auf der die Anlage verwirk-
licht werden könne. Im Weiteren stütze sich die Dimensionierung bzw. der
Bedarf an Sportnutzungen auf das Sportanlagenkonzept Raum X vom Juni
2017. Seither habe die Bevölkerung im Raum X zugenommen. Ferner sei zu
beachten, dass gemäss kantonalem Raumordnungskonzept in diesem
Raum ein weiteres (starkes) Bevölkerungswachstum angestrebt werde. Ent-
sprechend werde der Bedarf an Erholung- und Sportinfrastruktur weiter stei-
gen. Ferner seien Bauten und Anlagen in den Erholungszonen nach den
Vorgaben der Richtplanung zulässig. Als Beispiele könnten Frei- und Hallen-
bäder oder Fussballstadien, Familiengärten, Pferde- und Polosport oder
Golfplätze genannt werden. Schliesslich werde in der BZO eine Überbau-
ungsziffer von 10 % festgelegt. Es seien somit 90 % der Flächen in der Er-
holungszone Y freizuhalten. Überdies werde festgelegt, dass Bauten und An-
lagen ausschliesslich für den Sport- und Erholungsbetrieb zulässig seien. Mit
diesen Bestimmungen werde ein angemessener Entwicklungsspielraum si-
chergestellt.
6.2.1.
Wie bereits erwähnt, kann in begründeten Fällen durch die Ausscheidung
einer Erholungszone das Landwirtschaftsgebiet "durchstossen" werden. Da-
bei sind jedoch hohe Anforderungen an die sachgerechte Interessenabwä-
gung zu stellen. Insbesondere ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nut-
zungen nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht
werden können, und es ist den für Fruchtfolgeflächen geltenden Anforderun-
gen Rechnung zu tragen (vgl. Text zum kantonalen Richtplan, Pt. 2.2.2 und
3.2.2 sowie oben E. 5.2.2.).
6.2.2.
Die Ausscheidung einer Erholungszone ausserhalb des Baugebiets zur Er-
richtung eines regionalen Sport- und Erholungsparks setzt die Festlegung
eines Erholungsgebiets im regionalen Richtplan voraus (vgl. § 62 Abs. 2 PBG
sowie oben E. 4.). Im Hinblick auf die Nutzung für eine Sportanlage steht die
Erholungszone dabei einer Zone für öffentliche Bauten nahe; der Übergang
R4.2025.00057 Seite 25

kann fliessend sein. Auch entsprechende private Nutzungen sind nicht aus-
geschlossen. Gerade bei Mannschaftssportarten wie Fussball oder bei ei-
nem Freibad ist mit einer intensiven Nutzung zu rechnen (vgl.
BGr 1C_473/2017 vom 3. Oktober 2018, E. 2.7). Immerhin sind nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung Sport- und Freizeitanlagen, die mit ei-
ner erheblichen baulichen Veränderung des Raums verbunden und nicht auf
einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sind, grundsätzlich in
Bauzonen zu realisieren. Dagegen können Zonen für Sport und Erholung als
weitere Zonen gemäss Art. 18 RPG zum Nichtbaugebiet gehören, wenn sie
nach Zweck und Lage spezifische Nutzungsbedürfnisse ausserhalb der
Bauzone abdecken. Dies ist insbesondere der Fall, wenn sie Teile des Nicht-
baugebiets für eine Sport- oder Freizeitaktivität freihalten, die grosse nicht-
überbaute Flächen beansprucht (wie z.B. der Ski- oder Golfsport) und hierfür
nur eine beschränkte, für die Sportausübung notwendige bauliche Nutzung
zulassen (BGE 143 II 588, E. 2.5.3). Im zuletzt genannten Urteil gelangte das
Bundesgericht zum Schluss, das Projekt für eine Ringkuhkampfarena mit
4'000 Zuschauerplätzen und eine Markthalle von 800 m2 im Kanton Wallis
sei – ähnlich wie ein Stadion mit Mantelnutzung – in einer Bauzone im Sinn
von Art. 15 RPG zu realisieren; die fragliche Zone ausserhalb des Bauge-
biets könne nicht gestützt auf Art. 18 RPG zugelassen werden (BGE 143 II
588 E. 2.6; vgl. zum Ganzen VB.2022.00328 vom 13. Juli 2023, E. 4.).
6.2.3.
Auch wenn eine Spezialnutzungszone ausserhalb des Baugebiets nicht das
Erfordernis der Standortgebundenheit im Sinn von Art. 24 RPG zu erfüllen
hat, so muss die fragliche Nutzung in diesem Rahmen doch in raumplane-
risch relevanter Weise auf den fraglichen Standort angewiesen bzw. mit dem
Trennungsgrundsatz vereinbar sein (vgl. Rudolf Muggli, in: Heinz Aemiseg-
ger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommen-
tar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016 [Praxiskommentar RPG: Nut-
zungsplanung], Art. 18 Rz. 22 f.). Der Randbereich des Siedlungsgebiets ist
im Licht der Planungsgrundsätze und vom Landangebot her oft besonders
gut für die Lokalisierung von Sportanlagen geeignet. Dabei besteht allerdings
die Gefahr, dass Vorhaben, die sich innerhalb der Bauzonen verwirklichen
lassen, ins Nichtbaugebiet verschoben werden (Thomas Widmer Dreifuss,
Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zürich etc. 2002, S. 148). Das
zürcherische Recht knüpft diese Angewiesenheit auf einen Standort aus-
serhalb des Baugebiets bei entsprechenden Erholungszonen an den
R4.2025.00057 Seite 26

Richtplaneintrag (vgl. § 62 Abs. 2 PBG). Ein Richtplaneintrag vermag aber
nicht in jedem Fall eine raumplanerisch relevante Angewiesenheit auf einen
Standort ausserhalb des Baugebiets zu begründen, sondern ist seinerseits
vorfrageweise auf die Rechtmässigkeit zu überprüfen.
6.3.1.
Mit der vorliegend angefochtenen Teilrevision der Nutzungsordnung soll, wie
bereits erwähnt, eine insgesamt rund 14,5 ha grosse Fläche in die Erho-
lungszone Y (EE) umgezont werden und so die planungsrechtliche Grund-
lage für eine Sport- und Erholungsanlage für die Bevölkerung und den Schul-
und Vereinssport geschaffen werden (vgl. oben E. 1.). Bei der umstrittenen
Umzonung handelt es sich somit im Wesentlichen um eine projektbezogene
Umzonung. Gemäss Machbarkeitsstudie setzt sich die dabei geplante Sport-
und Erholungsanlage Y aus einer Vierfachhalle mit ca. 1'000 Zuschauerplät-
zen, einer Beachvolleyballhalle, fünf Fussballfeldern inkl. Tribüne, Gardero-
ben und Nebenräumen sowie drei Beachvolleyballfeldern zusammen. Zu-
dem sind eine Pumptrack-, Skate- und Crossfitanlage geplant und sollen
Bouldersteine, ein Spielplatz sowie Picknick- und Aufenthaltsbereiche im
Park errichtet werden (vgl. zum Ganzen act. 16.3). Die Hauptbestimmung
der neuen Erholungszone ist somit die Zulassung der soeben erwähnten
Bauten und Anlagen.
6.3.2.
Auch wenn im vorliegenden Fall ein öffentliches Interesse an einer angemes-
senen Sportinfrastruktur im Raum X – unbestrittenermassen (vgl. act. 2, S.
7 Rz. 14) – gegeben ist, so übersteigen die soeben erwähnten Bauten bei
Weitem die Grössenordnung von Anlagen und Gebäuden in einer typischen
Erholungszone. Die fraglichen Bauten – insbesondere die Vierfach- sowie
Beachvolleyballhalle mit dazugehöriger Infrastruktur – sind mit einer erhebli-
chen baulichen Veränderung des Raums verbunden: Während die Beach-
volleyballhalle eine Fläche von 1'600 m2 benötigt, soll die Vierfachhalle eine
Fläche von 5'200 m2 beanspruchen (vgl. act. 16.3, S. 12). Hinzu kommen
Anlagen für die Infrastruktur (wie etwa Parkplätze), für die eine Fläche von
mindestens 14'000 m2 vorgesehen ist. Von einer minimalen Infrastruktur
kann insofern nicht mehr gesprochen werden. Die umstrittene Nutzungspla-
nungsrevision lässt insofern ein derart erhebliches bauliches Ausmass zu,
welches den in einer Erholungszone ausserhalb des Baugebiets bzw. den in
einer Zone nach Art. 18 Abs. 1 RPG zulässigen Umfang sprengt. Die
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vorliegend zugelassene Sportanalage weist in dieser Hinsicht Parallelen zu
der in BGE 143 II 588 beurteilten Ringkuhkampfarena auf. Dort ging die An-
lage ebenfalls weit über eine minimale Infrastruktur für öffentlich ausgetra-
gene Kuhkämpfe hinaus und war mit einer erheblichen baulichen Verände-
rung des Raums verbunden (vgl. oben E. 6.2.2.). Im Weiteren ist darauf hin-
zuweisen, dass die soeben erwähnten Bauten weder der Landwirtschaft die-
nen noch auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sind.
Selbst wenn der Standort am besten abschneidet oder sogar als einziger in
Frage kommt – wie von der Rekursgegnerschaft vorgebracht (vgl. oben
E. 6.1.) –, begründet dies deshalb noch kein überwiegendes öffentliches In-
teresse an der geplanten Nutzung für die Durchstossung des Landwirt-
schaftsgebiets. Eine Anlage dieser Dimension ist von der Lokalisierung her
nicht auf einen Standort im Randbereich des Siedlungsgebiets bzw. aus-
serhalb des Baugebiets angewiesen bzw. läuft dem Trennungsgrundsatz
des Raumplanungsrechts zuwider. Das Siedlungsgebiet hat in geeigneter
Weise den Raum für sportliche Grossanlagen bereitzustellen. Dieser Kate-
gorie ist die fragliche Sportanlage zuzurechnen. Auch wird ihre räumliche
Bedeutung nicht relativiert, wenn sie mit baulich weniger intensiven Freizeit-
anlagen wie Fussball- und Volleyballfeldern und einer naturnahen Parkan-
lage kombiniert wird, zumal das überwiegende Interesse für die Anlage als
Ganzes gegeben sein muss, d.h. für die Fussball- und Beachvolleyballfelder
sowie auch für die weiteren Nutzungen. Im Ergebnis kann das in der umstrit-
tenen Nutzungsplanung zugelassene Vorhaben mit der Grossanlage somit
nicht einer Zone im Sinn von Art. 18 RPG zugewiesen werden, sondern ge-
hört in eine Bauzone gemäss Art. 15 RPG. Der entsprechende rekurrenti-
sche Einwand erweist sich damit als begründet.
Vor diesem Hintergrund erübrigt sich die Prüfung der materiell-rechtlichen
Rüge zur angeblichen Littering-Problematik und kann auf den rekurrenti-
scherseits beantragten Beizug des kantonalen Vorprüfungsberichts sowie
des Kompensationskonzepts verzichtet werden (vgl. act. 2, S. 14 f.).
7.1.
Soweit die Rekurrierenden sodann beantragen, es sei festzustellen, dass der
(regionale) Richtplaneintrag für die Errichtung einer Sport- und Erholungsan-
lage im Gebiet Y eine unzureichende Grundlage für die Umzonung im
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vorgesehenen Ausmass darstellt und rechtswidrig ist (act. 2, S. 2 Antrag 2),
ist Folgendes festzuhalten:
7.2.
Ein Feststellungsbegehren setzt ein schutzwürdiges Interesse für den Fest-
stellungsanspruch voraus. Es gelten spezifische Kriterien für die Schutzwür-
digkeit des Feststellungsinteresses und damit die Zulässigkeit der Feststel-
lungsverfügung. Es muss insbesondere über den Bestand, Nichtbestand und
Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten Unklarheit bestehen. Ge-
genstand der Feststellungsverfügung muss ein konkretes Rechtsverhältnis
sein; es muss sich um verwaltungsrechtliche Rechte oder Pflichten eines in-
dividuell bestimmten Rechtssubjekts handeln, die sich aus einem bestimm-
ten Sachverhalt ergeben. Ein Feststellungsanspruch besteht regelmässig
dann nicht, wenn die gesuchstellende Person in der betreffenden Angele-
genheit ebenso gut – bzw. ohne unzumutbare Nachteile – eine Gestaltungs-
verfügung oder ein im gerichtlichen Klageverfahren zu treffendes Gestal-
tungsurteil erwirken kann; in diesem Sinn ist der Feststellungsanspruch sub-
sidiär (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zü-
rich/Basel/Genf 2014, § 19 Rz. 25 f.).
7.3.
Da der regionale Richtplan nicht grundeigentümerverbindlich ist, womit sich
daraus für die Rekurrierenden keine Rechte oder Pflichten ergeben, und
nachdem der regionale Richtplan im vorliegenden Verfahren akzessorisch
überprüft wurde, fehlt es den Rekurrierenden an einem schutzwürdigen Fest-
stellungsinteresse. Auf diesen Antrag ist somit nicht einzutreten.
8.
Zusammengefasst ist der Rekurs der Rekurrierenden 1, 3 und 4 gutzuheis-
sen, soweit darauf einzutreten ist. Demgemäss sind der Beschluss des
Stadtparlaments vom 2. September 2024 und die Genehmigungsverfügung
der Baudirektion Kanton Zürich vom 4. März 2025 aufzuheben. Auf den Re-
kurs der Rekurrentin 2 ist nicht einzutreten.
R4.2025.00057 Seite 29

9.1.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten zu 19/40 der politischen Ge-
meinde X und zu 19/40 der Baudirektion Kanton Zürich aufzuerlegen. Soweit
es in Bezug auf die Rekurrentin 2 an entsprechenden Vollmachten fehlt (vgl.
oben E. 2.1.), wird der vollmachtlos handelnde Vertreter kostenpflichtig (vgl.
RG.2004.00004 in RB 2004 Nr. 104). Folglich sind in Bezug auf das Nicht-
eintreten auf den Rekurs der Rekurrentin 2 die Kosten zu 1/20 dem Vertreter
Rechtsanwalt J aufzuerlegen. Das Nichteintreten auf den Rekursantrag 2
rechtfertigt infolge des vernachlässigbaren Aufwandes keine weitere Kosten-
entlastung der Rekursgegnerinnen.
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr bis auf
das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei der Bemessung der
Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu
(Plüss, § 13 Rz. 25 ff.).
Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses, des ge-
tätigten Verfahrensaufwandes (umfangreiche Rechtsschriften, zweiter
Schriftenwechsel) und des Umfangs des vorliegenden Urteils ist die Ge-
richtsgebühr auf Fr. 12’000.-- festzusetzen (BGr 1C_566/2015 vom 18. Feb-
ruar 2016, E. 2; BGr 1C_244/2013 vom 4. Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162
und 0163/2012 vom 23. Oktober 2012, E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36; Entscheid
bestätigt mit VB.2012.00774 vom 22. August 2013, dieser bestätigt mit BGr
1C_810/2013 vom 14. Juli 2014; www.baurekursgericht-zh.ch).
9.2.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
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den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-
triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-
sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom
16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend den Rekurrierenden 1, 3
und 4 zulasten der Rekursgegnerinnen eine Umtriebsentschädigung zuzu-
sprechen. Angemessen erscheint ein Betrag von insgesamt Fr. 3'000.--,
zahlbar zu 1/2 durch die politische Gemeinde X und zu 1/2 durch die Baudi-
rektion Kanton Zürich. Da die Umtriebsentschädigung pauschal festgelegt
wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusatzes von vornherein
(BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56; www.baurekursge-
richt-zh.ch).
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Das Baurekursgericht erkennt:
I.
Auf den Rekurs der Rekurrentin 2 wird nicht eingetreten.
II.
Der Rekurs der Rekurrierenden 1, 3 und 4 wird gutgeheissen, soweit darauf
eingetreten wird.
Demgemäss werden der Beschluss des Stadtparlaments der politischen Ge-
meinde X vom 2. September 2024 und die Genehmigungsverfügung der
Baudirektion Kanton Zürich vom 4. März 2025 aufgehoben.
III.
Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus
Fr. 12'000.-- Gerichtsgebühr
Fr. 205.-- Zustellkosten
Fr.12'205.-- Total
=========
werden zu je 19/40 der politischen Gemeinde X und der Baudirektion Kanton
Zürich sowie zu 1/20 Rechtsanwalt J auferlegt. Rechnungen und Einzah-
lungsscheine werden den Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft die-
ses Entscheides zugestellt. Die Kosten sind innert 30 Tagen ab Zustellung
der Rechnung zu bezahlen.
IV.
Den Rekurrierenden 1, 3 und 4 wird eine Umtriebsentschädigung von total
Fr. 3’000.-- zugesprochen, zahlbar zu je 1/2 durch die politische Gemeinde
X und die Baudirektion Kanton Zürich.
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