zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0064/2022 · 2022-04-14 · de
Gebühren. Kehrichtgrundgebühren. Abgrenzung des Betriebsbegriffs


BRGE IV Nr. 0064/2022 vom 14. April 2022 in BEZ 2024 Nr. 17
(Bestätigt mit VB.2022.00305 vom 8. April 2024.)
Strittig waren Kehrichtgebühren für zwei Betriebe, die dem
einzelzeichnungsberechtigten Verwaltungsratspräsidenten zugestellt worden
waren, welcher dagegen rekurrierte. Dieser war zudem Geschäftsführer und
Eigentümer jener Liegenschaft, in welcher die Gesellschaften domiziliert waren
und wo er auch selbst wohnte. Strittig war, ob die Gesellschaften, die weder
Angestellte noch Betriebsmittel hatten und auch keine Waren oder
Dienstleistungen erzeugten und damit keinen Umsatz erzielten, die Gebühr zu
entrichten hatten und ob der Geschäftsführer als Schuldner bezeichnet werden
konnte.
Aus den Erwägungen:
3.1 Im angefochtenen Beschluss führt die Vorinstanz aus, gemäss
Handelsregister verfügten beide Gesellschaften über ein eigenes Rechtsdomizil,
womit gegenüber dem Handelsregisteramt der Nachweis erbracht worden sei,
dass die Gesellschaften gestützt auf einen Rechtstitel über eigene
Räumlichkeiten verfügten, andernfalls sie mit einer c/o-Adresse eingetragen
worden wären. Die beiden Gesellschaften würden daher die Voraussetzungen
von Betrieben erfüllen, weshalb sie - gestützt auf Art. 6 (namentlich Abs. 3) der
kommunalen Abfallverordnung - die Kehrichtgrundgebühr zu entrichten hätten,
unabhängig davon, ob sie Dienstleistungen der Gemeinde im Abfallbereich
beanspruchen würden.
3.2 Der Rekurrent macht geltend, die Erhebung einer Kehrichtgrundgebühr
sei unzulässig, wenn die Voraussetzungen zur Inanspruchnahme der
Abfallentsorgung nicht gegeben seien oder wenn die Abfallentsorgung weder
direkt noch indirekt in Anspruch genommen werde. Das kommunale
Ausführungs- und Gebührenreglement zur Abfallverordnung sei mangelhaft, da
es keine klaren Ausnahmetatbestände für die Erhebung der
Kehrichtgrundgebühr festlege. Auch die Betriebsdefinition in Art. 2 Abs. 2 dieses
Reglements sei fehlerhaft und rechtswidrig, da die festgelegten Kriterien zu einer
nicht sachgerechten Erhebung der Kehrichtgrundgebühr führten. Als Betrieb im
Sinne der Abfallgesetzgebung müsse «jede Wirtschaftsgüter produzierende oder
Dienstleistungserbringende wirtschaftliche Einrichtung» gelten, da bei diesen per
se davon auszugehen sei, dass durch ihre Tätigkeit Abfall anfalle. Werde
hingegen nicht produziert und nichts erbracht, bestehe zumindest die
Möglichkeit, dass kein Abfall anfalle bzw. anfallen könne und es sich somit nicht
um einen Betrieb im Sinne der Abfallgesetzgebung handle. Art. 2 Abs. 2 des
Reglements berücksichtige demgegenüber in unzulässiger Weise die
Konstituierung sowie ein einkommensabhängiges Kriterium für Einzelfirmen.
Dies führe dazu, dass in Missachtung von Art. 6 Abs. 3 der kommunalen
Abfallverordnung Betriebe aus rein formellen Gründen von der Gebührenpflicht
ausgenommen würden, während umgekehrt Gesellschaften, die überhaupt
keinen Abfall produzierten, die Gebühr bezahlen müssten. Darin liege auch ein
Verstoss gegen das Gebot der Rechtsgleichheit. Unzulässig sei es weiter, wenn
gemäss Art. 5 Abs. 2 des Reglements die Grundgebühr von demjenigen, der den

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Betrieb führe, geschuldet sei; dies entbehre zumindest für juristische Personen
jeglicher rechtlichen Grundlage.
Konkret den angefochtenen Beschluss betreffend hält der Rekurrent sodann
fest, die Vorinstanz habe zu Unrecht Art. 6 Abs. 3 der kommunalen
Abfallverordnung zur Anwendung gebracht, da ausschliesslich Betriebe im Sinne
der Abfallgesetzgebung überhaupt eine Grundgebühr zu entrichten hätten. Da
diese Voraussetzung nicht erfüllt sei, komme die genannte Bestimmung gar nicht
zum Tragen. Die beiden Gesellschaften hätten weder Angestellte noch
Betriebsmittel, würden weder Waren noch Dienstleistungen erzeugen und keinen
Umsatz erzielen. Falsch sei weiter die Aussage, wonach die beiden
Gesellschaften als Firmen des Rekurrenten eingetragen seien, da
Handelsregistereinträge nichts über die Besitzverhältnisse aussagten. Die
Gesellschaften hätten auch keinen Geschäftsführer, da es keine Geschäfte zu
führen gebe. Im Übrigen sei es ohnehin unzulässig, dass die Gebühren dem
Rekurrenten privat in Rechnung gestellt worden seien, da weder die Eigentümer
noch die Organe Schuldner der Grundgebühr für eine juristische Person sein
könnten. Weiter sei es für die Erhebung der Grundgebühr irrelevant, ob die
Gesellschaften über eine Domizil- oder nur über eine c/o-Adresse verfügten, da
dies nichts darüber aussage, ob und in welchem Umfang eine Gesellschaft
wirtschaftlich tätig sei. Die weder in der kommunalen Abfallverordnung noch im
Reglement vorgesehene Ausnahme für «c/o-Gesellschaften» sei willkürlich und
somit rechtswidrig. (…)
3.3 Die Vorinstanz verweist in ihrer Vernehmlassung auf die
Betriebsdefinition gemäss Art. 2 Abs. 2 des Reglements und legt dar, die
Regelung basiere auf der Überlegung, dass nur effektiv bestehende und
konstituierte Gesellschaften als Betriebe gelten sollten und nicht auch
irgendwelche Hobbytätigkeiten eines Einfamilienhausbesitzers unter die
Betriebsdefinition fielen. Daher werde bei den juristischen Personen nebst der
Konstituierung auch auf das Bestehen eines Geschäftslokals abgestellt. Hierfür
stelle die Gemeinde auf den Handelsregistereintrag ab, da die Gesellschaft
gemäss Art. 117 der Handelsregisterverordnung (HRegV) gegenüber der
Handelsregisterbehörde schriftlich darzulegen habe, ob ein eigenes
Rechtsdomizil im Sinne eigener Räumlichkeiten bestehe. Die Unterscheidung
sage zwar nichts über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, wohl aber etwas
darüber aus, ob die Gesellschaft vor Ort ein Geschäftslokal führe. Dabei handle
es sich nicht um ein willkürliches Kriterium, da gerade der räumliche Bezug ein
entscheidendes Kriterium für eine abgaberechtliche Festlegung einer
Grundgebühr sei. Schliesslich weist die Vorinstanz darauf hin, bei der
streitgegenständlichen Grundgebühr handle es sich um eine
verbrauchsunabhängige Gebühr, womit der im Einzelfall bezogene konkrete
Nutzen für die Erhebung der Grundgebühr nicht entscheidend sei, sofern die
abgabepflichtige Gesellschaft die anderen Voraussetzungen, insbesondere die
Möglichkeit der Nutzung der Abfallinfrastruktur, erfülle.
4. Entsorgungsgebühren dienen der Finanzierung der Kosten für den Bau,
Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung von Abfallanlagen sowie der
übrigen Kosten der Abfallbewirtschaftung. Mit dieser Zwecksetzung
kennzeichnen sie sich regelmässig als Benutzungsgebühren. Als solche

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bedürfen sie einer formellen gesetzlichen Grundlage. Auch haben sich
Kehrichtgebühren als Benutzungsgebühren am Kostendeckungsprinzip zu
orientieren, dem aus dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz abgeleiteten
Äquivalenzprinzip zu genügen sowie dem Willkürverbot und dem
Rechtsgleichheitsgebot standzuhalten. Sie haben zudem dem im
Umweltschutzrecht des Bundes verankerten Verursacherprinzip zu entsprechen
(vgl. zum Ganzen VB.2000.00105, E. 3. = BEZ 2000 Nr. 42).
Aus dem Äquivalenzprinzip, welches namentlich das
Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Ab. 3 der
Bundesverfassung [BV]) konkretisiert, ergibt sich, dass die Höhe der Gebühr im
Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert der staatlichen Leistung
stehen muss. Dieser Wert bestimmt sich nach dem (nicht notwendigerweise
wirtschaftlichen) Nutzen, welchen die Leistung dem Pflichtigen bringt, oder aber
nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme der Verwaltung im
Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges (vgl.
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
2020, Rz. 2758 ff. und 2785 ff.). Allerdings sind Pauschalierungen aus Gründen
der Verwaltungsökonomie zulässig. Nicht notwendig ist, dass die Gebühren in
jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen
nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen
treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2787, mit weiteren Hinweisen).
Auf bundesrechtlicher Ebene gründet die streitige Kehrichtgrundgebühr in
Art. 32a des Umweltschutzgesetzes (USG). Bei der Ausgestaltung der Abgaben
werden insbesondere Art und Menge des übergebenen Abfalls berücksichtigt
(Abs. 1 lit. a). Würden kostendeckende und verursachergerechte Abgaben die
umweltverträgliche Entsorgung der Siedlungsabfälle gefährden, so kann diese
soweit erforderlich anders finanziert werden (Abs. 2). Im kantonalen Recht ist §
37 des Abfallgesetzes (AbfG) massgebend, wonach die Gemeinden nach
Volumen oder Gewicht bemessene kostendeckende Gebühren, wie Sack-,
Marken- oder Containergebühren mit oder ohne pauschale Grundgebühr
erheben (Abs. 2 Satz 1). Die unmittelbare kommunale Grundlage der
streitbetroffenen Gebühr findet sich in Art. 6 der kommunalen Abfallverordnung
(im Folgenden: Abfallverordnung). Danach werden die Kosten für die Entsorgung
von Siedlungsabfällen den Verursachern oder Inhabern mittels kostendeckenden
Gebühren überbunden (Abs. 1). Die Gebühren setzen sich zusammen aus einer
Grundgebühr und teils mengenabhängigen Gebühren (Abs. 2). Die
Grundgebühren werden pro Wohneinheit und pro Betrieb einmal pro Jahr
erhoben, wobei die Grundgebühr auch zu entrichten ist, wenn keine
Dienstleistungen der Gemeinde im Abfallbereich beansprucht werden (Abs. 3).
Im kommunalen Ausführungs- und Gebührenreglement zur Abfallverordnung (im
Folgenden: Reglement) wird zunächst in Art. 1 festgehalten, die festgesetzten
Gebühren hätten den Aufwand für die Entsorgung von Siedlungsabfällen in der
Gemeinde A zu decken (Abs. 1), wobei die Gebühren gemäss Abs. 2 aus (a)
einer Grundgebühr pro Wohneinheit und pro Betrieb (zur Finanzierung der
Separatsammlungen und der Administration) sowie (b) mengenabhängigen
Gebühren (nach Gewicht oder Volumen für Kehricht und Sperrgut) bestehen. Die
Erhebung der Grundgebühr wird sodann in Art. 2 geregelt, wobei Abs. 2 festhält,

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als Betriebe für die Verrechnung einer Grundgebühr würden Gewerbe-, Industrie-
, Handels-, Dienstleistungs-, Büro- und Landwirtschaftsbetriebe gelten, wenn sie
entweder als juristische Person (des ZGB und des OR) oder als
Personengesellschaft konstituiert seien oder der Inhaber als Einzelfirma
konstituiert sei und der Inhaber mehr als 50 % des Einkommens aus dieser
Tätigkeit generiere. Art. 5 des Reglements schreibt sodann unter anderem vor,
die Grundgebühr werde von demjenigen geschuldet, welcher im Zeitpunkt der
Rechnungsstellung Eigentümer der Liegenschaft sei oder einen Betrieb gemäss
Art. 2 Abs. 2 führe; mit Mietern und Pächtern würden keine Verbindlichkeiten
eingegangen (Abs. 2). Würden Betriebe gemäss Art. 2 Abs. 2 in einer
Wohneinheit geführt, sei sowohl eine Grundgebühr für die Wohneinheit wie auch
eine für den Betrieb geschuldet (Abs. 4).
5.1 Was zunächst die Regelung in Art. 5 Abs. 2 des Reglements anbelangt,
so erscheint in der Tat fraglich, ob es zulässig ist, bei einem einer juristischen
Person zuzuordnenden Betrieb eine als Geschäftsführer qualifizierte natürliche
Person als Schuldner der Kehrichtgrundgebühr zu bezeichnen, ganz abgesehen
davon, dass mit «demjenigen … der einen Betrieb gemäss Art. 2 Abs. 2 führt»
an sich auch die entsprechende juristische Person selbst gemeint sein könnte.
Die Frage kann allerdings offen bleiben, da die genannte Bestimmung wie
vorstehend dargelegt alternativ auch den Grundeigentümer als Schuldner
bezeichnet, was durch den ausdrücklichen Hinweis, wonach mit Mietern und
Pächtern keine Verbindlichkeiten eingegangen würden, bekräftigt wird. Diese
Regelung ist jedenfalls hinsichtlich einer Grundgebühr nicht zu beanstanden und
im Übrigen nicht unüblich (vgl. Abs. 6 der in VB.2000.00105, E. 3.c = BEZ 2000
Nr. 42, zitierten kommunalen Bestimmung). (…) Bereits unter diesem Titel war
es mithin gestützt auf Art. 5 Abs. 2 des Reglements zulässig, die strittigen
Grundgebühren der beiden Gesellschaften, deren Domiziladresse sich auf diese
Parzelle bezieht, dem Rekurrenten in Rechnung zu stellen. (…)
5.2 Zu prüfen sind somit die materiellen Einwände, welche der Rekurrent
einerseits - im Sinne einer akzessorischen Normenkontrolle - gegen die
einschlägigen kommunalen Bestimmungen und andererseits gegen deren
konkrete Anwendung im vorliegenden Fall vorbringt. Dabei lässt sich der
einschlägigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung Folgendes entnehmen:
Soweit eine Grundgebühr mengenunabhängige Kosten (beispielsweise für
Administration) abdeckt, widerspricht sie dem Verursacherprinzip nicht; soweit
über die Grundgebühr die Kosten von Separatsammlungen gedeckt werden,
lässt sich diese Art der Finanzierung zwar nicht mehr unter Hinweis auf das
Verursacherprinzip rechtfertigen, doch liegt stattdessen ein Anwendungsfall von
Art. 32a Abs. 2 USG vor (VB.99.00169, E. 6.a = BEZ 1999 Nr. 34). Hinsichtlich
des Äquivalenzprinzips und des Rechtsgleichheitsgebots ist sodann zu
beachten, dass eine gewisse Pauschalierung bei der Gebührenbemessung aus
Gründen der Verwaltungsökonomie zulässig ist (vgl. bereits vorstehend E. 4),
und sich eine solche Pauschalierung nach einheitlichen Grundsätzen
insbesondere rechtfertigt, wenn es sich um tiefe Gebührensätze handelt, da der
Aufwand der Verwaltung zur Gebühreneintreibung wie auch der zusätzliche
Erfassungsaufwand für eine differenzierte Gebührenerhebung in einem
vernünftigen Verhältnis zum Gesamtertrag aus dieser Gebühr stehen sollte
(a.a.O., E. 6.b). Ausgehend von diesen Grundsätzen wird eine

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Kehrichtgrundgebühr mit entsprechender - auch vorliegend (vgl. E. 4) gegebener
- Zwecksetzung als zulässig erachtet, sobald die blosse Möglichkeit besteht, die
Kehrichtabfuhr jederzeit zu benützen. Ob das Äquivalenzprinzip eingehalten ist,
beurteilt sich daher unabhängig von der effektiven Benützung der
Entsorgungsinfrastruktur (a.a.O., E. 6.c, auch zum Folgenden). Das
Äquivalenzprinzip kann im Übrigen im Rahmen der Festsetzung von
Kehrichtgrundgebühren keine absolute Geltung beanspruchen, da es durch die
Steuerungsfunktion, die der Grundgebühr im Rahmen der gesamten
Abfallentsorgung zukommt - insbesondere Verhinderung unzweckmässiger oder
rechtswidriger Entsorgungswege -, relativiert wird.
Aufgrund dieser Ausführungen zeigt sich zunächst, dass bezüglich der
Erhebung von Kehrichtgrundgebühren als per definitionem
mengenunabhängigen Gebühren die Anforderungen sowohl des Verursacher-
als auch des Äquivalenzprinzips zwangsläufig gelockert sind. Wie aufgezeigt
kommt dies in Art. 6 der Abfallverordnung denn auch insofern zum Ausdruck, als
ausdrücklich festgehalten wird, die Grundgebühr sei unabhängig von der
effektiven Inanspruchnahme kommunaler Dienstleistungen im Abfallbereich zu
entrichten. Nicht überzeugend erscheint die Differenzierung, die der Rekurrent
hinsichtlich dieser Bestimmung vorzunehmen versucht, indem er sie zwar für
Abfall produzierende Betriebe, die eine bestimmte Dienstleistung nicht
beanspruchen, gelten lassen will, davon jedoch die streitbetroffenen
Gesellschaften unterscheidet, da diese gar keine Betriebe im Sinne der
Abfallverordnung seien. Zwar trifft es zu, dass bezüglich des Verhältnisses von
Verursacherprinzip und Kehrichtgrundgebühr in der Rechtsprechung - nebst dem
vorstehend Dargelegten - ausgeführt wird, spezifisch die Festlegung der
Bemessungsgrundlage betreffend sei das Verursacherprinzip zu beachten
(VB.2000.00105, E. 5.b = BEZ 2000 Nr. 42, auch zum Folgenden). Dabei wird
jedoch festgehalten, mit einer Umschreibung wie «Wohnungen und Betriebe»
werde auf diejenigen Einheiten Bezug genommen, die «in der Regel» Abfälle
entsorgen und deshalb als Verursacher der Beseitigungskosten anzusehen
seien. Als massgebliches und sachgerechtes Kriterium für die Bestimmung der
zur Entrichtung einer Kehrichtgrundgebühr Verpflichteten erweist sich damit - in
Übereinstimmung mit der zutreffenden Auffassung der Vorinstanz - zunächst der
Umstand, dass das Vorliegen der Einheit (Wohneinheit oder Betrieb), an die
angeknüpft werden soll, mit der Möglichkeit einer Nutzung der Abfallinfrastruktur
einhergeht.
Diese Möglichkeit einer entsprechenden Nutzung ist im Falle der
streitbetroffenen Gesellschaften gegeben. Gemäss Art. 117 Abs. 4 HRegV
fordert das Handelsregisteramt bei Umständen, die den Anschein erwecken,
dass die als Rechtsdomizil angemeldete Adresse eine c/o-Adresse ist, die
Rechtseinheit auf, entweder eine Erklärung des Domizilhalters oder Belege für
eine eigene Adresse, insbesondre Mietverträge oder Grundbuchauszüge,
einzureichen. Daraus erhellt, dass bei Domizil- im Unterschied zu c/o-Adressen
gerade davon ausgegangen wird, dass die fragliche Rechtseinheit über eigene
Räumlichkeiten verfügt (…). Nachdem vorliegend die fraglichen Gesellschaften
je eine Domiziladresse in der rekurrentischen Liegenschaft ausweisen, ist es
somit nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz davon ausgegangen ist, es
bestehe ein räumlicher Anknüpfungspunkt im Sinne eines Geschäftslokals. Mit

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der Nutzung von Räumen geht aber zwangsläufig zumindest die Möglichkeit
einer Inanspruchnahme der Abfallinfrastruktur einher. Ob eine solche effektiv
erfolgt, ist demgegenüber nicht massgeblich, weshalb der rekurrentische Hinweis
auf die konkrete Ausgestaltung der Tätigkeit der beiden Gesellschaften
unbehelflich ist. Damit ist zugleich gesagt, dass die von der Vorinstanz
vorgenommene Unterscheidung zwischen Gesellschaften mit Domizil- und
solchen mit c/o-Adressen sich mit seiner Anknüpfung an ein raumbezogenes
Kriterium als sachgerecht erweist. Dass demgegenüber - wie dies der Rekurrent
vertritt - ein Betrieb im Sinne der Abfallverordnung von vornherein nur vorliegen
könnte, wenn Wirtschaftsgüter produziert oder Dienstleistungen erbracht werden,
bzw. dass massgeblich wäre, ob effektiv Abfall anfällt, trifft wie aufgezeigt gerade
nicht zu.
Der Rekurrent beanstandet die in Art. 2 Abs. 2 des Reglements enthaltene
Betriebsdefinition auch insofern, als sie zu ungerechtfertigten Ausnahmen von
der Gebührenpflicht führe, was das Gleichbehandlungsgebot verletze.
Angesichts des umfassenden Einbezugs von juristischen Personen und
Personengesellschaften richtet sich diese Kritik primär gegen die Behandlung der
Einzelfirmen, bei denen eine Differenzierung nach Massgabe des (relativen)
Umfangs der Tätigkeit vorgenommen wird. In gleicher Weise beanstandet der
Rekurrent hinsichtlich der (zusätzlich zur Umschreibung in Art. 2 Abs. 2 des
Reglements vorgenommenen) Unterscheidung von Gesellschaften mit Domizil-
und solchen mit c/o-Adressen, dass auch letztere eine wirtschaftliche Tätigkeit
ausüben könnten. Zwar trifft es zu, dass mit den konkret verwendeten
Abgrenzungen Fallkonstellationen auftreten können, in denen Gesellschaften
oder Einzelfirmen, welche die Abfallinfrastruktur in Anspruch nehmen, dennoch
keine Kehrichtgrundgebühr entrichten müssen. Indessen ist zu berücksichtigen,
dass bereits die Bestimmung der Abgabepflichtigen im Interesse einer
ökonomischen Verwaltungsführung nach verhältnismässig einfach zu
handhabenden Kriterien erfolgen muss, andernfalls der generierte
Verwaltungsaufwand zum Gebührenertrag - namentlich mit Blick auf den tiefen
Ansatz von Fr. 190.-- pro Jahr - in einem offenkundigen Missverhältnis stehen
würde. Aus diesem Grund vermögen die vom Rekurrenten angeführten
Fallkonstellationen auch keine rechtserhebliche Ungleichbehandlung zu
begründen, die Anlass für eine Änderung der einschlägigen Betriebsdefinition
bzw. der diese umsetzenden kommunalen Verwaltungspraxis bieten würde. (…)