zh_baurekursgericht · BRGE III Nrn. 0110-0128/2016 · 2016-08-24 · de
Unterschutzstellung der Wohnsiedlungen Sängglen und Pfaffenstein II in Fällanden/Pfaffhausen.

Teilweise Gutheissung der Rekurse von Grundeigentümern in den streitbetroffenen Wohnsiedlungen. Rückweisung der Streitsache zur weiteren Prüfung und erneuter Beschlussfassung an die Baudirektion Kanton Zürich.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
G.-Nrn. R3.2016.00037, R3.2016.00056, R3.2016.00059, R3.2016.00060, R3.2016.00070,
R3.2016.00071, R3.2016.00072, R3.2016.00073, R3.2016.00074, R3.2016.00075,
R3.2016.00076, R3.2016.00077, R3.2016.00078, R3.2016.00079, R3.2016.00080,
R3.2016.00081, R3.2016.00082, R3.2016.00083, R3.2016.00084
BRGE III Nrn. 0110/2016 bis 0128/2016
Entscheid vom 24. August 2016
Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Ersatzrichterin Gabriele Kisker, Baurichter
Walter Linsi, Gerichtsschreiberin Karin Rüsch
in Sachen Rekurrierende
1. – 8. [….]
gegen Rekursgegnerin
1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
Mitbeteiligte
2. Gemeinderat Fällanden, 8117 Fällanden
3. - […..] diverse Mitbeteiligte
betreffend Verfügung der Baudirektion vom 12. Januar 2015 Nr. 1756/2015; Verzicht
auf Unterschutzstellung der Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II,
Pfaffhausen - Fällanden
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung vom 12. Januar 2015 (recte [auch nachfolgend]: 2016) ver-
zichtete die Baudirektion Kanton Zürich (nachfolgend Baudirektion) auf die
Unterschutzstellung der Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II im Ortsteil
Pfaffhausen der Gemeinde Fällanden.
B.
Hiergegen erhoben mit Eingabe vom 22. Februar 2016 [….] Rekurs beim
Baurekursgericht des Kantons Zürich mit den folgenden Anträgen:
1. Die angefochtene Verfügung sei aufzuheben;
2. die Siedlungen Sängglen (inkl. Erweiterung) und Pfaffenstein II seien
unter Schutz zu stellen;
3. die Akten seien an die Baudirektion zur Erarbeitung einer Schutzver-
ordnung zurückzuweisen (§ 205 lit. b-d PBG);
4. eventualiter seien die Akten an die Gemeinde Fällanden zu überweisen
zur Festsetzung einer Quartiererhaltungszone (§ 50a in Verbindung mit
§ 203 lit. c PBG);
5. es sei für die Schutzmassnahmen nach Ziffern 3 und 4 an den Entwurf
der Denkmalpflege vom 4. Februar 2014 anzulehnen;
6. unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.
(zum Verfahren)
7. Es sei zu einem allfälligen Augenschein des Baurekursgerichtes auch
die kantonale Denkmalpflege-Kommission beizuziehen;
8. es seien durch den Präsidenten des Baurekursgerichtes vorsorgliche
Massnahmen anzuordnen, welche gewährleisten, dass die Ziele der
angestrebten Schutzverordnung nicht während des Rechtsmittelverfah-
rens durch Bauvorhaben vereitelt werden;
9. dem Lauf der Beschwerdefrist und einer allfälligen Beschwerde gegen
die vorsorglichen Massnahmen sei die aufschiebende Wirkung zu ent-
ziehen.
C.
Mit Verfügung vom 26. Februar 2016 (zuzüglich ergänzende Verfügungen
vom 17. März 2016) wurde vom Rekurseingang Vormerk genommen. Das
Rekursverfahren wurde in Einzelgeschäfte gemäss den betroffenen Lie-
R3.2016.00037 Seite 2

genschaften aufgeteilt und unter den Geschäfts-Nrn. R3.2016.00027,
R3.2016.00037-56, R3.2016.00058-60 sowie R3.2016.00062-84 angelegt.
Gleichzeitig wurden für die Dauer des Rekursverfahrens vorsorgliche
Schutzmassnahmen zur Sicherung des Streitgegenstandes angeordnet.
D.
Die Baudirektion schloss in ihrer Vernehmlassung vom 24. März 2016 auf
Abweisung des Rekurses. Zuvor hatte die Gemeinde Fällanden mit Einga-
be vom 14. März 2016 auf die Erstattung einer Vernehmlassung ausdrück-
lich verzichtet.
E.
In den vorliegend zusammengefassten Rekursverfahren Geschäfts-Nrn.
R3.2016.00037, R3.2016.00056, R3.2016.00059-60 sowie R3.2016.00070-
84 liessen sich verschiedene Mitbeteiligte wie folgt vernehmen: [….]
F.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten (Parteien und Mitbeteiligte)
wird, soweit für die Entscheidbegründung erforderlich, in den nachfolgen-
den Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Im Streit liegt die Unterschutzstellung der Siedlungen Sängglen und Pfaf-
fenstein II in Fällanden, Ortsteil Pfaffhausen. Die Rekurrierenden streben
mit dem Rechtsmittelverfahren die Anordnung von Schutzmassnahmen
über diese Siedlungen an.
Vorab ist die Rekurslegitimation zu klären (§ 338a des Planungs- und Bau-
gesetzes [PBG]). Die Rekurrierenden sind Grundeigentümer von Liegen-
schaften innerhalb der hier streitbetroffenen Siedlungen Sängglen und Pfaf-
fenstein II. Mit ihrem Antrag auf Unterschutzstellung der beiden Siedlungen
R3.2016.00037 Seite 3

würden nicht nur ihre eigenen Gebäude unter Schutz gestellt, sondern es
resultierte auch eine Fixierung des bestehenden baulichen Umfeldes ein-
schliesslich der Freiräume. Entgegen den Ausführungen der Mitbeteiligten
geht es damit nicht nur um rein ideelle Interessen der Denkmalpflege. Mit
den Schutzmassnahmen würde die Realisierung baulicher Änderungen
eingeschränkt. Die Rekurrierenden haben ein schützenswertes Interessen,
die sich aus baulichen Änderungen ergebenden Einwirkungen im jeweiligen
Umfeld abzuwehren. Die Rekurrierenden sind somit zur Rekurserhebung
nach Massgabe von § 338a PBG legitimiert. Da auch die übrigen Prozess-
voraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
Zu bemerken bleibt, dass [….] als Mitglied der Erbengemeinschaft X auch
ohne Zustimmung bzw. entgegen den Miterben [….] zur Rekurserhebung
befugt ist.
2.
Da von der angefochtenen Verfügung eine Vielzahl von Grundeigentümern
betroffen sind, welche als Mitbeteiligte einzeln in das Verfahren aufzuneh-
men waren und denen je einzeln das rechtliche Gehör zu gewähren war,
wurde das Rekursverfahren in Einzelgeschäfte gemäss den betroffenen
Liegenschaften aufgeteilt.
Mit Blick auf den Endentscheid sind die einzelnen Rekursverfahren zweck-
mässigerweise gemäss den innerhalb der Siedlungen Teilgebiete formie-
renden Strassenzügen (und damit nach Postadressen) zusammenzufas-
sen.
Der vorliegende Entscheid betrifft sämtliche Grundstücke mit der Postad-
resse Sängglenstrasse, nämlich [….]
Diese Grundstücke sind Gegenstand der Rekursverfahren Geschäfts-Nrn.
R3.2016.00037, R3.2016.00056, R3.2016.00059-60 sowie R3.2016.00070-
84. Besagte Verfahren sind zu vereinigen.
3.
Mit Blick auf das Ergebnis dieses Rekursverfahrens (Aufhebung der ange-
fochtenen Anordnung) war kein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen.
R3.2016.00037 Seite 4

4.
Es wird die Durchführung eines Augenscheins beantragt (vgl. § 7 des Ver-
waltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Das Baurekursgericht hat unbese-
hen von Parteianträgen nur dann einen Augenschein durchzuführen, wenn
die Verhältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant, auf Grund der Akten aber
noch unklar sind. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, so dass
kein Augenschein durchzuführen war.
5.
Mit Blick auf die von der Rekursinstanz angeordnete vorsorgliche Schutz-
massnahme ist darauf hinzuweisen, dass es Aufgabe der Rechtsmittelins-
tanz ist, den Streitgegenstand hinreichend zu sichern. Auf Grund ihrer zeit-
lichen Begrenztheit stellen vorsorgliche Schutzmassnahmen keinen schwe-
ren Eingriff in das Grundeigentum dar. Bei dieser Ausgangslage war die
Anordnung und Aufrechterhaltung der Massnahme während der Dauer des
Rekursverfahrens offenkundig geboten.
6.1.
Vorab stellt sich als erstes die Frage, ob mit Bezug auf die Anordnung von
Schutzmassnahmen eine Verwirkungsfolge eingetreten ist, was das vorlie-
gende Verfahren in einem grundlegend andern Lichte erscheinen liesse.
Hierbei ist zu unterscheiden zwischen der Frist für die Anordnung definitiver
Schutzmassnahmen (§ 213 Abs. 3 PBG) und der Frist für die Anordnung
vorsorglicher Schutzmassnahmen (mit Inventar nach § 209 PBG bzw. ohne
Inventar gemäss § 210 PBG).
6.2.
Gemäss § 213 PBG ist jeder Grundeigentümer jederzeit berechtigt, vom
Gemeinwesen einen Entscheid über die Schutzwürdigkeit seines Grund-
stücks und über den Umfang allfälliger Schutzmassnahmen zu verlangen,
wenn er ein aktuelles Interesse glaubhaft macht (Abs. 1). Das Begehren ist
schriftlich beim Gemeinderat einzureichen (Abs. 2). Das zuständige Ge-
meinwesen trifft den Entscheid spätestens innert Jahresfrist, wobei es in
Ausnahmefällen vor Fristablauf dem Grundeigentümer anzeigen kann, die
Behandlungsdauer erstrecke sich um höchstens ein weiteres Jahr. Liegt
R3.2016.00037 Seite 5

vor Fristablauf kein Entscheid vor, kann eine Schutzmassnahme nur bei
wesentlich veränderten Verhältnissen angeordnet werden (Abs. 3).
Gemäss § 209 PBG bewirkt die schriftliche Mitteilung an den Grundeigen-
tümer über die Aufnahme seines Grundstücks in ein Inventar das Verbot,
am bezeichneten Objekt ohne Bewilligung der anordnenden Behörde tat-
sächliche Veränderungen vorzunehmen (Abs. 2). Das Veränderungsverbot
fällt dahin, wenn nicht innert Jahresfrist seit der schriftlichen Mitteilung eine
dauernde Anordnung getroffen wird (Abs. 3).
Analoges gilt gemäss § 210 PBG für Objekte ohne Inventarisierung.
6.3.
Zunächst ist festzuhalten, dass ein Provokationsbegehren (in schriftlicher
Form beim Gemeinderat) nicht aktenkundig ist. Ohnehin könnte ein Grund-
eigentümer ein solches nur für sein eigenes Grundstück und nicht für eine
ganze Siedlung stellen. Die Verwirkungsfolge würde also nur für das
Grundstück des Gesuchstellers eintreten.
Im Weiteren ist die Frist nach § 213 Abs. 3 PBG zwar eine Verwirkungsfrist;
dies aber nur für die Verwaltungsbehörde. Nach Ablauf dieser Frist kann
zwar die Behörde ein Objekt nicht mehr unter Schutz stellen und muss
zwingend einen Nichtunterschutzstellungsentscheid treffen. Dieser Nichtun-
terschutzstellungsentscheid kann indes von Privaten und Verbänden ange-
fochten werden (BGE 1C_68/2009 vom 17. Juli 2009, E. 3). Ob ein Nicht-
unterschutzstellungsentscheid zufolge Fristversäumnis oder aber wie hier
aus materiellrechtlichen Gründen getroffen wurde, spielt bei der Anfechtung
durch rekurslegitimierte Verbände oder Private keine Rolle mehr. Im
Rechtsmittelverfahren kommt es in beiden Fällen uneingeschränkt zur Prü-
fung der materiellen Unterschutzstellungsvoraussetzungen.
Mit Bezug auf die Verwirkung vorsorglicher Schutzmassnahmen ist festzu-
stellen, dass die von der Baudirektion mit Schreiben vom 15. Oktober 2012
(act. 22.2 im Dossier Geschäfts-Nr. R3.2016.00027 [dieser Dossierverweis
gilt auch nachfolgend]) angekündigte Informationsveranstaltung keine In-
ventareröffnung darstellt. Es wurde in der Einladung zwar festgehalten,
dass die Siedlungen in das Inventar von überkommunaler Bedeutung auf-
genommen worden seien und den Grundeigentümern anlässlich der Ver-
anstaltung die Inventaraufnahme erläutert werden solle. Indes erfolgte eine
R3.2016.00037 Seite 6

Inventaraufnahme der streitbetroffenen Siedlungen bis heute nicht. Ohne
vorgängige Inventaraufnahme konnte auch keine Inventareröffnung statt-
finden. Vorsorgliche Schutzmassnahmen ohne Inventar (§ 210 PBG) sind
ebenfalls nicht aktenkundig.
Ohnehin lösten vorsorgliche Schutzmassnahmen keine Verwirkungsfolge
bezüglich definitiver Schutzmassnahmen aus. Im Weiteren hinderten vor-
sorgliche Schutzmassnahmen auf Verwaltungsebene auch nach Ausschöp-
fung der Jahresfrist von § 209 Abs. 3 PBG nicht an der Anordnung vorsorg-
licher Massnahmen im Rechtsmittelverfahren.
7.
Die streitbetroffenen Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II liegen im
Ortsteil Pfaffhausen der Gemeinde Fällanden inmitten eines in den 1960er-
Jahren erschlossenen Einfamilienhausgebietes. Gemäss der geltenden
Bau- und Zonenordnung (BZO) liegen sämtliche Grundstücke in der Wohn-
zone W1. Die Siedlungen wurden nach Plänen der Architekten Bridel & Spi-
rig in drei Etappen erstellt. Die Siedlung Sängglen bestand zunächst aus
31 Einfamilienhäusern und einem Mehrfamilienhaus (Postadressen: Sängg-
len- und Mooswiesstrasse). Direkt anschliessend wurden in der gleichen
Art und Gestaltung neun Einfamilienhäuser am Lindenweg erstellt, die
ebenfalls zur Siedlung Sängglen gezählt werden (Postadressen: Linden-
weg). In den 1970er Jahren entstand wiederum nach Plänen derselben Ar-
chitekten die benachbarte Siedlung Pfaffenstein II, bestehend aus 11 Ein-
familienhäusern und einem Kindergarten (Postadressen: Pfaffensteinstras-
se und Alte Zürichstrasse).
Die meisten Grundstücke in beiden Siedlungen sind mit bau- und ausnüt-
zungsbegrenzenden Servituten zu Gunsten von Nachbargrundstücken be-
legt, um bauliche Veränderungen zugunsten des einheitlichen Siedlungs-
bildes einzuschränken (act. 17.5).
Im Jahre 2002 wurde von der Baudirektion erstmals ein Gutachten der Kan-
tonalen Denkmalpflegkommission (KDK) in Auftrag gegeben. Das Gutach-
ten vom 10. Juni 2003 (act. 17.2.1) empfahl der Gemeinde, "die architekto-
nische und baukünstlerische Qualität der Wohnsiedlung an der Sängglen-
strasse in Pfaffhausen mit den zur Verfügung stehenden planerischen Mit-
R3.2016.00037 Seite 7

teln zu erhalten". Schutzmassnahmen wurden seitens der Gemeinde Fäl-
landen in der Folge nicht angeordnet.
Im November 2011 beauftragte die Baudirektion aufgrund allmählicher Ver-
änderungen der Substanz und des Gesamteindrucks der Siedlungen die
KDK mit der Erstellung eines zweiten Gutachtens. In diesem zweiten Gut-
achten vom 3. April 2012 (act. 17.2.2.) kam die Kommission zum Schluss,
dass es sich bei den Siedlungen Sängglen um Pfaffenstein II um Schutzob-
jekte von überkommunaler Bedeutung handelt (S. 2).
Damit ging nach Auffassung der Baudirektion die Zuständigkeit für die An-
ordnung von Schutzmassnahmen von der Gemeinde Fällanden an die Bau-
direktion über. Mit zwei Informationsveranstaltungen orientierte die kanto-
nale Denkmalpflege die betroffenen Grundeigentümer über die vorgesehen
Schutzmassnahmen. In der Folge wurde ein Entwurf für eine Schutzver-
ordnung erarbeitet (act. 17.6.4).
Mit Schreiben vom 11. Juli 2014 wurde der Entwurf den Grundeigentümern
zwecks Gewährung des rechtlichen Gehörs zur Stellungnahme zugestellt
(act. 17.6.1). Gleichzeitig wurden der Gemeinderat Fällanden sowie die
Zürcher Planungsgruppe Glattal (ZPG) gestützt auf § 211 Abs. 1 Satz 2
PBG angehört. Die ZPG und der Gemeinderat Fällanden stellten keine An-
träge (act. 17.7 und 17.8). Der überarbeitete Entwurf wurde in der Folge der
Baudirektion zum Entscheid überwiesen.
Diese hat in der Folge unter Verweis auf die entgegenstehenden privaten
Interesen der Grundeigentümer auf eine Unterschutzstellung verzichtet
(act. 3 S. 1-2 und 6).
8.1.
Die Rekurrierenden machen im Wesentlichen geltend, es handle sich bei
den Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II um wichtige Zeugen im Sinne
von § 203 Abs. 1 lit. c PBG. Auch die Baudirektion sei in den Erwägungen
der angefochtenen Verfügung, welche sich auf die Fachmeinung der KDK
abstütze, davon ausgegangen, dass es sich bei den beiden Gartensiedlun-
gen um überkommunale Schutzobjekte handle. Eine Interessenabwägung
habe indes in der Folge nicht stattgefunden, sondern man habe nur in äus-
serst knapper Form auf das Interesse der Grundeigentümer an einem un-
belasteten Eigentum verwiesen, welches das Interesse der Schutzbehörde
R3.2016.00037 Seite 8

überwiege, und sich gegen eine Unterschutzstellung entschieden. Eine
Abwägung der relevanten öffentlichen Interessen gegenüber den privaten
Interessen habe nicht stattgefunden. Die bestehenden privatrechtlichen
Dienstbarkeiten seien keineswegs geeignet, eine Schutzmassnahme zu er-
setzen.
8.2.
Dem wird mitbeteiligterseits entgegengehalten, es handle sich bei den
streitbetroffenen Siedlungen nicht um Schutzobjekte. Die Siedlungen seien
weder kommunal noch überkommunal schutzwürdig. Das Gegenteil sei
auch den Gutachten nicht eindeutig zu entnehmen. Eine Schutzwürdigkeit
der Siedlungen sei von der Baudirektion nie anerkannt worden. Die Baudi-
rektion habe in der angefochtenen Verfügung lediglich Auszüge aus dem
Gutachten wiedergegeben, ohne eine eigenständige Auseinandersetzung
mit der Frage der Schutzwürdigkeit der Siedlungen vorzunehmen. Die Bau-
direktion sei auch zu Recht zum Schluss gekommen, die bestehenden pri-
vatrechtlichen Servitute stellten einen genügenden Schutz der Siedlungen
dar. Diese Begründung sei zwar knapp, aber ausreichend. Mithin bestehe
auch kein Anlass für eine Inventaraufnahme.
Würden die Siedlungen wider erwarten als Schutzobjekte qualifiziert, so
wäre der Erlass einer Schutzverordnung unverhältnismässig. Denkbar wä-
ren als Kompromisslösung allenfalls Ortsbildschutzmassnahmen, beispiel-
weise die Festsetzung einer Kernzone oder einer Quartiererhaltungszone
oder allenfalls auch eines Gestaltungsplanes. Die bestehenden Servitute
bildeten bereits eine enorme Einschränkung für die Grundeigentümer und
seien völlig ausreichend, um den Bestand der Siedlungen zu schützen. Ei-
ne Unterschutzstellung hätte demgegenüber eine weitere Wertverminde-
rung der Liegenschaften zur Folge. Falls trotzdem eine Interessenabwä-
gung vorzunehmen wäre, so müsste auch das öffentliche Interesse an ei-
nem haushälterischen Umgang mit dem Boden berücksichtigt werden.
Ferner wird geltend gemacht, die Baudirektion habe in Unzuständigkeit
entschieden, da nicht erwiesen sei, dass es sich um überkommunale
Schutzobjekte handle. In einem ersten Gutachten habe die KDK noch die
Ansicht vertreten, es handle sich um kommunale Schutzobjekte. Eine
schlüssige Begründung für die plötzliche Annahme einer überkommunalen
Bedeutung fehle.
R3.2016.00037 Seite 9

Schliesslich wird im Kontext mit den in Rede stehenden Gutachten die Un-
abhängigkeit der KDK bestritten. Gemäss einem Artikel in der Neuen Zür-
cher Zeitung (NZZ) sei der Anstoss zur ersten Begutachtung vom Erbauer
Hugo Spirig gegeben worden. Den Grundeigentümern sei keine Gelegen-
heit gegeben worden, sich in irgendeiner Weise an dieser Begutachtung zu
beteiligen. Demgegenüber scheine Hugo Spirig sehr wohl Einfluss genom-
men zu haben. Auch das zweite Gutachten habe gemäss dem Bericht der
NZZ einen ungewöhnlichen Ursprung. Es sei im Zusammenhang mit einem
Nachbarschaftsprozess aufgetaucht. Den Grundeigentümern sei nie mitge-
teilt worden, dass die KDK mit der Erstellung eines erneuten Gutachtens
beauftragt worden sei, sie hätten keine Kenntnis von einem Augenschein
gehabt und seien auch nie angehört worden. Die Mitwirkungsrechte der
Grundeigentümer seien damit verletzt worden. Auch sei in keiner Weise
gewährleistet worden, dass die Begutachtung unabhängig erfolge.
9.
Vorab stellt sich die Frage, ob die Baudirektion die zum Erlass der ange-
fochtenen Verfügung zuständige Behörde ist. Die Zuständigkeit richtet sich
nach § 211 PBG. Die Baudirektion trifft Schutzmassnahmen für Objekte,
denen über den Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zukommt
(Abs. 1). Der Gemeinderat trifft Schutzmassnahmen für Objekte von kom-
munaler Bedeutung (Abs. 2).
Die streitbetroffenen Siedlungen sind unbestrittenermassen in keinem In-
ventar verzeichnet. Ein Abstellen auf eine kommunale oder überkommuna-
le Inventarisierung zur Klärung der Zuständigkeitsfrage ist damit nicht mög-
lich. Ob das erste Gutachten der KDK aus dem Jahre 2003 zum Schluss
kam, es handle sich um Objekte von kommunaler Bedeutung, erscheint in-
soweit fraglich, als dies dem Gutachten explizit nirgends zu entnehmen ist.
Zwar ist der Gutachtensantrag, die Qualität der Wohnsiedlung mit den zur
Verfügung stehenden planerischen Mitteln zu erhalten, an die Gemeinde
adressiert (act. 17.2.1 S. 1). Dies dürfte indes zumindest primär damit zu
erklären sein, dass mit Ausnahme des in der Praxis seltenen kantonalen
Gestaltungsplans (§ 84 Abs. 2 Satz 1 PBG) planerische Massnahmen in
die Kompetenz der Gemeinde fallen (§ 88 PBG).
Die Baudirektion geht in der angefochtenen Verfügung davon aus, dieses
Gutachten habe den beiden Siedlungen kommunale Bedeutung zugemes-
R3.2016.00037 Seite 10

sen (act. 3 S. 1). Sinngemäss mag dies im Gutachten mit enthalten sein.
Letztlich kann diese Frage indes offen bleiben.
Das zweite Gutachten aus dem Jahre 2012 attestierte den streitbetroffenen
Siedlungen eine "überkommunale Bedeutung" (act. 17.2.2 S. 3). Diese bei-
den Gutachten stehen keineswegs in einem Widerspruch, kann doch einem
Schutzobjekt, dem eine überkommunale Bedeutung zugemessen wird, oh-
ne weiteres auch eine kommunale Bedeutung zukommen. Dies könnte so-
gar häufig der Fall sein; einem im überkommunalen Vergleichskreis be-
deutsamen Bauwerk dürfte oftmals auch innerhalb der Gemeinde ein hoher
Stellenwert zugemessen werden (während dies umgekehrt so nicht gesagt
werden kann). Mithin entfällt es, die sich aus der überkommunalen Bedeu-
tung ergebende Zuständigkeit der Baudirektion mit dem Hinweis auf eine
ebenfalls gegebene kommunale Bedeutung in Frage zu stellen.
Die Baudirektion ging bei ihrer Beurteilung davon aus, es handle es sich bei
den streitbetroffenen Siedlungen um ein Objekt von überkommunaler Be-
deutung. Ein Anlass, diese Auffassung in Frage zu stellen, besteht im Lich-
te der gutachtlichen Feststellung nicht. Dem zweiten Gutachten ist zu ent-
nehmen, den Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II komme aus architek-
turgeschichtlicher Sicht gegenüber vergleichbaren Bauten in der Region, im
Kanton Zürich und sogar darüber hinaus ein hoher Stellenwert zu. Sie lies-
sen sich gar "an den grossen internationalen Vorbildern ihrer Zeit messen".
Konkret Bezug genommen wird auf weltweit bekannte Architekten wie
Frank Lloyd Wright, Ludwig Mies van der Rohe und Marcel Breuer
(act. 17.2.2 S. 9 und 11).
Damit ist eine überkommunale Bedeutung und mithin die Zuständigkeit der
Baudirektion ohne weiteres ausgewiesen. Ob den Siedlungen zugleich
auch eine kommunale Bedeutung zukommt, ist unerheblich.
10.
Im Weiteren ist festzuhalten, dass die Unabhängigkeit der KDK nicht ernst-
haft bestritten werden kann; dies vollkommen unabhängig davon, ob einer
der seinerzeitigen Projektverfasser den Anstoss für die Erstellung eines
Gutachtens gab, hat doch ein solcher Anstoss keinerlei Einfluss auf den In-
halt des Gutachtens. Jeder anders lautende Schluss bildete eine blosse
Vermutung.
R3.2016.00037 Seite 11

Die Frage, ob allfällige Verfahrensfehler bei der Erstellung der Gutachten
(Mitwirkungsrechte der Grundeigentümer) gemacht wurden, kann offen
bleiben. Auf die inhaltliche Richtigkeit des Gutachtens hätte das Vorliegen
entsprechender Verfahrensfehler keinen Einfluss, ebenso wenig auf den
Ausgang des vorliegenden Rekursverfahrens (vgl. nachstehend Ziffer 13
der Erwägungen).
11.
Dem Gutachten der KDK aus dem Jahre 2012 (act. 17.2.2) kann folgendes
entnommen werden:
Die 1960 bis 1964 erbaute Siedlung Sängglen inklusive die 1965 und 1968
erstellten angrenzenden Häuser am Lindenweg 5-15 sowie die 1971 und
1976 entstandene benachbarte Siedlung Pfaffenstein II mit dem Kindergar-
ten seien Schutzobjekte von überkommunaler Bedeutung. Insbesondere
seien es sowohl typologisch aussergewöhnliche wie von der Architektur her
qualitativ hochstehende Wohnsiedlungen aus der Epoche nach dem zwei-
ten Weltkrieg. Es handle sich bei beiden Siedlungen um bedeutende Zeu-
gen der Nachkriegsmoderne im Kanton Zürich.
1960 hätten die beiden Architekten Philip Bridel und Hugo Spirig zusam-
men mit dem Bauern und Landbesitzer Willi Hofstetter die Sängglen AG
gegründet. Daraufhin hätten Bridel & Spirig einen gesamthaften Bebau-
ungsplan sowie die Projektpläne für die ersten Einfamilienhäuser erstellt. In
drei Etappen seien dann Jahr für Jahr im Auftrag privater Bauherren grup-
penweise Einfamilienhäuser erstellt worden. 1966 seien die beiden turmar-
tigen Mehrfamilienhäuser im Norden der Siedlung in Angriff genommen
worden. Im Gegensatz zum Mehrfamilienhaus am Lindenweg 17 sei das
Mehrfamilienhaus am Lindenweg 19 nicht für die Sängglen AG, sondern im
Auftrag der Göhner AG errichtet, später verkauft und stark verändert wor-
den. 1968 und 1976 seien die Siedlungen südlich des Lindenweges um
weitere Einfamilienhäuser ergänzt worden. Obschon hier teilweise andere
Architekten mitgewirkt hätten, sei die Gestaltungshoheit bei den Architekten
Bridel & Spirig verblieben. Dieses Architekturbüro habe schliesslich auch
die 1972 bis 1974 gebaute Siedlung Pfaffenstein II geplant.
Stilistisch seien die ab 1960 entworfenen Flachdachbauten mit den Sicht-
betonmauern und Holzverschalungen als höchst zeitgemäss und modern
R3.2016.00037 Seite 12

zu bezeichnen. Die Häuser seien in Gruppen von drei bis vier Einfamilien-
häusern am Ende von kurzen Stichstrassen zusammengefasst. Es sei dies
eine Sonderform der aufgelockerten Bebauungsform nach dem Vorbild des
organischen Städtebaus. Die ein- bis zweigeschossigen Einfamilienhäuser,
die zuweilen aneinandergebaut seien, würden sich in der vielfältigen Varia-
tion der grundrisslichen Organisation unterscheiden. Jedes Haus sei indivi-
duell mit Vor- und Rücksprüngen, Erkern und Nischen abwechslungsreich
geformt. Auch in den Grundrissen sei eine virtuose typologische Differen-
zierung zu erkennen. Architektonisch konstant bleibe hingegen nicht nur die
vielgestaltige Form des Baukörpers, sondern auch die einheitliche Materia-
lisierung mit Sichtbeton, Holzverschalungen und Kupferblech.
Der Innenausbau wie die Fassaden seien geprägt von wenigen Materialien
in reduzierter Detaillierung und einer zurückhaltenden Farbigkeit mit Tönen
vorwiegend in grau und beige und einzelnen Akzenten in schwarz.
Die Fassaden der Siedlung Pfaffenstein II würden Verwandtschaft zur Sied-
lung Sängglen aufweisen und die gleichfarbigen Holzverschalungen auf-
weisen; die massiven Wände seien jedoch nicht mit Sichtbeton, sondern
mit einem groben Spritzputz versehen.
Die Wohn-/Essräume seien durch das Cheminée und teilweise durch Trep-
penstufen in verschiedene Bereiche zoniert. Vom Wohn-/Essraum gelange
man durch raumhohe Fenstertüren in den Garten und gemeinschaftlichen
Aussenraum. Es bestehe ein dosierter Bezug zwischen Innen- und Aussen-
räumen. Dagegen seien die Zimmer als privatere Raumzellen mit Fenster-
brüstungen konzipiert. Die Küchen hätten meist einen Zugang vom Flur und
vom Wohn-/Esszimmer, sodass sie mit den gemeinschaftlichen Räumen
verknüpft würden und nicht als abgeschlossene Räume wirkten.
Sozial- und wirtschaftsgeschichtlich würden die beiden Siedlungen im Ver-
gleich zu anderen verdichteten Bebauungsformen eine sowohl zeittypische
wie originelle Position einnehmen. Die beiden Siedlungen stünden dabei für
die allgemeine Zunahme von Wohlstand und Einfamilienhäusern sowie für
innovative Siedlungsformen der 1960er Jahre.
Gartengeschichtlich repräsentierten die gliedernden und zwischen den
Baukörpern durchfliessenden Grünflächen das Ideal der natürlichen Gestal-
tungsweise der Moderne. Die kunstvolle Verwendung von Gehölzen mit pit-
toreskem Habitus, der Verzicht auf Formgehölze sowie die Vorliebe für
R3.2016.00037 Seite 13

skandinavisch anmutende Bepflanzungsaspekte seien typische Darstellun-
gen von Natur zu jener Zeit. Auf trennende Zäune und Mauern sowie auf
Nutzgärten und Schmuckbeete sei zugunsten einer parkartigen Landschaft
verzichtet worden. Bäume seien dabei gezielt in spannungsvollen Gruppen
und aufgrund ihres pittoresken und skulptural wirkenden Habitus gewählt
und verteilt worden. Das Bepflanzungskonzept sei heute noch erhalten und
gut ablesbar.
Die Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II wiesen hohe städtebauliche,
architektonische, typologische sowie landschaftsarchitektonische, aber
auch sozial- und wirtschaftshistorische Qualitäten auf. Aus architekturge-
schichtlicher Sicht komme ihnen gegenüber vergleichbaren Bauten in der
Region, im Kanton Zürich und darüber hinaus ein hoher Stellenwert zu. Die
Siedlungen liessen sich an den grossen internationalen Vorbildern ihrer Zeit
messen. Als Vorbilder könnten sowohl Frank Lloyd Wright für die vielgestal-
tigen Grundrisse und Differenzierungen in der Raumdisposition als auch
Ludwig Mies van der Rohe in Bezug auf die Reduktion von Formen, Farben
und Materialien genannt werden.
Die meisten Häuser seien in ihrem ursprünglichen Habitus gut erhalten, bei
anderen Häusern seien hingegen schon beeinträchtigende Veränderungen
vorgenommen worden. Die städtebauliche Struktur der Siedlung Sängglen
sei weitherum einzigartig. Die gruppenweise Anordnung von drei bis vier
Einfamilienhäuser an kurzen Stichstrassen entlang von Quartierstrassen
sei eine Antwort auf die zunehmende Überbauung des Landes mit einem
gleichmässigen Teppich von Einfamilienhäusern gewesen. Anders als die
typischen gleichförmigen Einfamilienhausquartiere seien die einzelnen
Häuser zu kleinen Gruppen zusammengefasst worden, was weitläufigere
Grünflächen erlaubt habe.
Die einheitliche Erscheinung sei auf die über Jahre konstante Planung
durch die Zürcher Architekten Philip Bridel und Hugo Spirig zurückzuführen,
in deren Werk vor allem die Siedlung Sängglen einen wichtigen Stellenwert
einnehme. Die weitgehend intakt erhaltenen Einzelbauten und der verbin-
dende Grünraum seien vor Veränderungen unbedingt zu bewahren und zu-
künftige bauliche Eingriffe, Rennovationen und Baumfällungen seien von
der Denkmalpflege zu begleiten.
Der vorgeschlagene Schutzumfang wurde im Gutachten detailliert darge-
legt und umfasst im Wesentlichen die Siedlungsstruktur, die Erschliessung,
R3.2016.00037 Seite 14

das Grünraumkonzept, die Formenvielfalt, die Dachgestaltung, die beste-
hende Materialisierung, die Geschossigkeit, die innere Raumstruktur und
Erschliessung sowie die Materialisierung des Innenraums.
12.
Die Baudirektion kommt in der angefochtenen Verfügung gestützt auf das
Gutachten der KDK ebenfalls zum Schluss, dass die streitbetroffenen Sied-
lungen schutzwürdig sind. Die Baudirektion folgt in ihren ausführlichen und
detaillierten Erwägungen im Sinne einer eigenen Würdigung ("Unter Be-
rücksichtigung der Begutachtung durch die KDK […] kommt die Baudirekti-
on zu folgender Würdigung…" [act. 3 S. 2]) weitgehend den Ausführungen
im wiedergegebenen Gutachten und verweist dabei auf die hohe Qualität
und die Wichtigkeit der Siedlungen als architektur- und gartengeschichtli-
chen Zeugen; sie attestierte den Siedlungen zudem auch eine sozial- und
wirtschaftsgeschichtliche Bedeutung. So hielt die Baudirektion unter ande-
rem fest, die Siedlungen würden das Ideal der natürlichen Gestaltungswei-
se der Moderne repräsentieren und sich durch ein stark einheitlich gedach-
tes Konzept auszeichnen, dass nach wie vor in grossen Teilen gewahrt sei
und trotz des Belassens von Raum für individuelle Wünsche eine starke
Gestaltungskraft besitze. Die Siedlungen könnten daher mit bedeutenden
Zeugen der Moderne verglichen werden und seien diesen in vielen Berei-
chen ebenbürtig.
Entsprechend diesen Ausführungen ging die Baudirektion offenkundig da-
von aus, es handle sich bei den beiden Siedlungen um einen wichtigen
Zeugen im Sinne § 203 Abs. 1 lit. c PBG.
13.1.
Die Annahme eines Schutzobjektes, wozu gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG
unstrittigerweise auch ganze Siedlungen wie die vorliegend streitbetroffe-
nen gehören können, löst ein weiteres Prüfprogramm aus, welches die
Denkmalpflegebehörde vollständig durchzuführen hat, um das Unter-
schutzstellungsverfahren mängelfrei abzuschliessen.
Namentlich ist zu prüfen, ob eine Unterschutzstellung verhältnismässig ist.
Hinzu kommt gegebenenfalls die weitere Prüfung, ob dem öffentlichen Inte-
R3.2016.00037 Seite 15

resse an einer Unterschutzstellung andere öffentliche Interessen entgegen-
stehen.
Zum Thema der Verhältnismässigkeit ist Folgendes auszuführen: Staatli-
ches Handeln, namentlich auch die Einschränkung von Grundrechten wie
der Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung [BV]) oder der Wirt-
schaftsfreiheit (Art. 27 BV), muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 und
Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Damit wird zunächst verlangt, dass staatliche
Massnahmen zwecktauglich und notwendig sind (Verhältnismässigkeit im
weiteren Sinne). Die Notwendigkeit bedeutet, dass eine Massnahme in ih-
rer konkreten Ausgestaltung über das zur Erreichung ihres Ziels Notwendi-
ge nicht hinausgehen darf (Verhältnismässigkeit im weiteren Sinn).
Alsdann muss auch die Verhältnismässigkeit im engeren Sinne gewahrt
werden. Dies bedeutet, dass ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem an-
gestrebten Ziel und dem mit der Massnahme verbundenen Eingriff in die
Rechtsstellung der betroffenen Person bestehen muss. Staatliche Mass-
nahmen müssen durch ein öffentliches Interesse, welches das private
überwiegt, gerechtfertigt sein, andernfalls sie für den Betroffenen unzumut-
bar sind. Für die Interessenabwägung massgeblich sind einerseits die Be-
deutung der mit einer staatlichen Massnahme verfolgten öffentlichen Inte-
ressen und andererseits das Gewicht der im Spiele stehenden privaten In-
teressen. Eine Massnahme, die tief greifende Auswirkungen auf die
Rechtsstellung des betreffenden Rechtssubjektes hat, jedoch bloss von ge-
ringem öffentlichen Interesse ist, ist somit als unzulässig einzustufen (vgl.
zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 581 ff.).
13.2.
Gründe, welche von vornherein gegen eine Unterschutzstellung sprächen,
werden seitens der Baudirektion nicht angeführt. Die Baudirektion geht wie
gesagt vom Vorliegen eines wichtigen Zeugen im Sinne von § 203 Abs. 1
lit. c PBG aus. Der diesbezügliche Standpunkt der Baudirektion ist klar
ausgewiesen. Damit war die Baudirektion nach dem Gesagten gehalten,
das einschlägige Prüfprogramm weiter und zu Ende zu führen, mithin also
die Verhältnismässigkeit einer Unterschutzstellung im dargelegten weiteren
und engeren Sinne nachvollziehbar zu prüfen.
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Diesbezüglich ist den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses Fol-
gendes zu entnehmen: "In Abwägung der entgegenstehenden privaten In-
teressen kommt die Baudirektion zum Schluss, dass das Interesse der pri-
vaten Eigentümerinnen und Eigentümer an unbelastetem Eigentum dasje-
nige der Schutzbehörde an der ungeschmälerten Erhaltung überwiegt,
weshalb die Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II (…) nicht unter
Schutz zu stellen sind."
Zuvor wurde in den Erwägungen festgehalten: "Das bestehende System
privatrechtlich vereinbarter und grundbuchlich gesicherter Beschränkungen
vermag die vorstehend dargestellte Zeugeneigenschaften aus denkmal-
pflegerischer Sicht genügend zu bewahren."
Dies wird im Einzelnen wie folgt begründet: Gemäss den Beschränkungen
dürften auf den Grundstücken der Siedlung Sängglen grundsätzlich nur
Einfamilienhäuser mit Flachdach und höchstens zwei Vollgeschossen er-
stellt werden; die Ausnützung sei ebenfalls geregelt; die Einfamilienhäuser
müssten sich bezüglich Architektur, Material und Farbe der Gesamtüber-
bauung anpassen; ebenfalls geregelt seien Gestaltung und Höhe von Ein-
friedung; teilweise bestünden weitergehende Bepflanzungsbeschränkungen
sowie Bauverbote für Einfriedungen; in der Siedlung Pfaffenstein II dürften
die erstellten Gebäude beibehalten werden; eine weitere Ausnützung sei
nicht gestattet; es dürften nur baupolizeilich vorgeschriebene Einfriedungen
erstellt werden und die Bepflanzung sei auf eine Höhe von 1,5 m be-
schränkt (act. 3. S. 5).
Weitere Ausführungen zur Verhältnismässigkeit unterblieben gänzlich.
13.3.
Indem die Baudirektion erwogen hat, dass die privatrechtlich vereinbarten
und grundbuchlich gesicherten Beschränkungen die "Zeugeneigenschaf-
ten" der streitbetroffenen Siedlungen aus denkmalpflegerischer Sicht genü-
gend zu bewahren vermöchten, nimmt sie sinngemäss den Standpunkt ein,
die Anordnung von (weiteren) Schutzmassnahmen durch die Behörde sei
nicht notwendig. Mithin verneint sie (sinngemäss) die Verhältnismässigkeit
im weiteren Sinn.
R3.2016.00037 Seite 17

Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Die bestehenden privatrecht-
lichen Dienstbarkeiten sind von vornherein kein genügendes Instrument der
Denkmalpflege.
Die zulässigen Schutzmassnahmen sind in § 205 PBG abschliessend auf-
gezählt. Gemäss lit. d der genannten Bestimmung kann zwar auch ein
(dienstbarkeitsrechtlich gesicherter) Vertrag als Schutzmassnahme in Fra-
ge kommen. Gemeint ist hierbei indes offensichtlich ein öffentlich-recht-
licher Vertrag zwischen dem Grundeigentümer und dem Gemeinwesen.
Demgegenüber beruhen die fraglichen Dienstbarkeiten (act. 17.5) auf Ver-
trägen zwischen Privaten. Diese Verträge bzw. die so begründeten Dienst-
barkeiten unterstehen der alleinigen Disposition der Privaten und können
demnach jederzeit abgeändert oder aufgehoben werden, ohne dass Be-
hörden sich dem entgegenstellen könnten. Ob mit diesen Dienstbarkeiten
auch öffentliche Interessen an der Erhaltung der Überbauungsstruktur mit
berücksichtigt sind, ist angesichts der Dispositionsfreiheit der Privaten un-
erheblich.
Geht es darum, dass der Eigentümer einer Liegenschaften in einer der bei-
den Siedlungen sein Haus umbauen möchte, wären einzig die öffentlich-
rechtlichen Bauvorschriften zu beachten; die fraglichen Dienstbarkeiten
könnten von der Baubehörde nicht berücksichtigt werden (§ 317 PBG).
Dasselbe gälte im Rechtsmittelverfahren (§ 1 VRG).
Hinzu kommt, dass die fraglichen Dienstbarkeiten nur Um- und Neubauten
regeln, aber keinerlei Substanzschutz beinhalten. Die Dienstbarkeiten hin-
derten demnach an der gänzlichen Beseitigung sämtlicher Gebäude beider
Siedlungen nicht. Hierin ernstlich eine Massnahme des Denkmalschutzes
zu erblicken, fällt offensichtlich ausser Betracht.
Als Schutzmassnahme sind die fraglichen privatrechtlichen Dienstbarkeiten
daher vollkommen ungeeignet. Von ihnen geht keinerlei Schutz aus, jeden-
falls keiner, der öffentlich-rechtlich durchsetzbar wäre. Substanzschutz ist
nicht einmal auf privater Ebene gewährleistet. An diesem Befund ändert
selbstredend auch die Übergangsbestimmung von § 352 PBG nichts.
Dass die Anordnung von effektiv als solchen zu bezeichnenden Schutz-
massnahmen durch die Behörde wegen der bestehenden Dienstbarkeiten
nicht notwendig wäre, ist mithin klar zu verneinen. Auch sonst ist keinerlei
R3.2016.00037 Seite 18

Grund zu erkennen, behördlich angeordneten Schutzmassnahmen die Ver-
hältnismässigkeit im weiteren Sinne abzusprechen.
13.4.1.
Mithin ist der Aspekt der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne bzw. die
vorinstanzliche Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne zu fo-
kussieren. Die angefochtene Verfügung enthält hierzu einzig die bereits
vorstehend wiedergegebene Feststellung, wonach die Baudirektion in Ab-
wägung der entgegenstehenden privaten Interessen zum Schluss komme,
dass das Interesse der privaten Eigentümerinnen und Eigentümer an unbe-
lastetem Eigentum dasjenige "der Schutzbehörde" an der ungeschmälerten
Erhaltung überwiege.
Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass die Prüfung der Verhältnismässigkeit
im engeren Sinne umso mehr der Einlässlichkeit bedarf, als nach der bun-
desgerichtlichen Rechtsprechung das finanzielle Interesse an einer ge-
winnbringenden oder gar höchstmöglichen Ausnützung einer Liegenschaft
für sich allein das öffentliche Interesse an Denkmalschutzmassnahmen
grundsätzlich nicht zu überwiegen vermag (BGE 120 Ia 270 ff., E. 6c). Dies
ist allerdings nicht so zu verstehen, dass den wirtschaftlichen Interessen
privater Eigentümer bei der Interessenabwägung überhaupt keine Bedeu-
tung zukommt. Vielmehr ist im Rahmen der Interessenabwägung auch das
Mass des öffentlichen Interesses an der Unterschutzstellung und damit der
Grad der Schutzwürdigkeit zu berücksichtigen. Dabei gilt der Grundsatz,
dass, je schutzwürdiger eine Baute ist, desto geringer die Rentabilitätsüber-
legungen zu gewichten sind (BGr 1P.584/1995, E. 6b, in ZBl 1996 366 ff.).
Es ist offensichtlich, dass die von der Baudirektion vorgenommene "Prü-
fung", bestehend aus einem einzigen, denkbar allgemein gehaltenen Satz,
mit dem letztlich regelmässig auf Schutzmassnahmen verzichtet werden
könnte, schlechterdings einer Nichtprüfung gleichkommt. Eine umfassende
Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn, wie sie hier zu verlan-
gen ist, umfasst zahlreiche Parameter, deren Berücksichtigung auch nicht
ansatzweise zu erkennen ist.
Zunächst hätte die Baudirektion, nach dem sie zum Schluss gelangt ist, es
liege ein wichtiger Zeuge vor, im Sinne eines Ausgangswertes den Grad
der Schutzwürdigkeit der beiden Siedlungen und ihrer einzelnen Teile und
damit das Mass des öffentlichen Interesses an deren Unterschutzstellung
R3.2016.00037 Seite 19

zu bestimmen gehabt. Alsdann wäre ein Vergleich zwischen der bestehen-
den baulichen Ausnützung bzw. den Baumöglichkeiten nach einer Unter-
schutzstellung und den Baumöglichkeiten gemäss der Bau- und Zonenord-
nung anzustellen gewesen. Das entgegenstehende private Interesse wiegt
in dem Masse schwerer, als die Baumöglichkeiten mit einer Unterschutz-
stellung gegenüber dem nach der Bau- und Zonenordnung Erlaubten stär-
ker eingeschränkt werden, und umgekehrt.
Für diesen Vergleich müssten die schutzwürdigen Elemente der beiden
Siedlungen, die Schutzziele und der zu deren Erreichung notwendige
Schutzumfang genau definiert werden. Dies wiederum verlangt, die ver-
schiedenen möglichen Ausgestaltungen einer Unterschutzstellung unter
Berücksichtigung namentlich auch des baulichen Zustandes sowie der in
der Vergangenheit bereits erfolgten baulichen Veränderungen detailliert zu
benennen. Schutzmassnahmen können weiter oder weniger weit gehen. Es
geht vorliegend keineswegs von vornherein um eine "ungeschmälerte" Er-
haltung der beiden Siedlungen, wie dies die Baudirektion in die Waagscha-
le wirft. Eine Unterschutzstellung kann sich auf das Äussere von Bauten
und auf die Erhaltung der Freiflächen beschränken oder aber darüber hin-
aus auch das Innere beschlagen, wobei auch dies sehr unterschiedlich
ausgestaltet werden kann. Es würde sich demnach die Frage stellen, wie
weit die Substanzerhaltung vorliegend gehen soll und muss; insbesondere,
von welchen Gebäuden welche Teile des Gebäudeäussern und allenfalls
auch des Gebäudeinnern unter Schutz zu stellen wären. Stark veränderte
Gebäude wären wohl anders zu behandeln als weitestgehend im Original-
zustand erhaltene. Eine Abwägung mit den entgegen stehenden Interessen
kann nur dann valabel vorgenommen werden, wenn feststeht, wie weit die
Eingriffe in das Eigentum gehen sollen bzw. zur Erreichung der Schutzziele
gehen müssen.
13.4.2.
Nebst der Erhaltung geht es in aller Regel und so auch hier auch um Zu-
lässigkeit und Ausmass baulicher Eingriffe in die bestehende Substanz
(Umbauten, Anbauten, Erweiterungen, Nebenbauten auf Freiflächen etc.).
Auch dies kann in unterschiedlicher Weise ausgestaltet werden; wie, muss
hier offen bleiben. Im Rahmen einer Schutzanordnung können und müssen
die allenfalls zulässigen baulichen Änderungen und Erweiterungen detail-
liert benannt und geregelt werden. Je mehr (ohne die Schutzziele in Frage
zu stellen) an Änderungen zugelassen wird, desto weniger ausgeprägt ist
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der Eingriff in das Eigentum und stehen private Grundeigentümerinteressen
einer Unterschutzstellung entgegen. Grundsätzlich bestehen grosse Spiel-
räume, den Schutzzielen entsprechende und zugleich aber auch im enge-
ren Sinne verhältnismässige Massnahmen anzuordnen.
Was die Art der Schutzmassnahmen anbelangt (Massnahmen des Pla-
nungsrechts, Verordnung, Verfügung oder Vertrag; § 205 PBG), kann dies
mittelbar einen Einfluss auf die Frage der Verhältnismässigkeit von
Schutzmassnahmen haben, indem mit planungsrechtlichen Schutzmass-
nahmen in aller Regel nur (das Bestehende in besonderem Masse berück-
sichtigende) Bauvorschriften aufgestellt werden, nicht aber Substanzerhal-
tung angeordnet wird. Dieser dienen Schutzverordnungen bzw. Schutzver-
fügungen, aber auch öffentlich-rechtliche Schutzverträge. Individuelle
Schutzmassnahmen können mit planerischen Schutzmassnahmen verbun-
den werden, wobei ein grundsätzlich in Frage kommender kantonaler Ges-
taltungsplan einen entsprechenden Richtplaneintrag voraussetzte (§ 84
Abs. 2 Satz 1 PBG). Bauvorschriften für Umbauten, Ersatzbauten und Er-
weiterungen lassen sich aber auch im Rahmen einer auf Substanzerhal-
tung angelegten Schutzverordnung festsetzen. In dem Umfange, in wel-
chem eine "ungeschmälerte" Erhaltung (der Substanz) – stets unter Wah-
rung der Schutzziele – durch Um- oder Ersatzbauvorschriften substituiert
bzw. ergänzt würde, würde der Eingriff in das Grundeigentum gemildert.
Die Festsetzung einer Quartiererhaltungszone oder einer Kernzone er-
scheint demgegenüber vorliegend als Schutzmassnahme ungeeignet; es ist
zumindest teilweise Substanzschutz vorauszusetzen. Zudem ist es äus-
serst fraglich, ob im vorliegenden Rekursverfahren die Gemeinde (mittel-
bar) zu einer solchen nutzungsplanerischen Massnahme verpflichtet wer-
den könnte.
Als öffentliches Interesse wäre das raumplanungsrechtliche Interesse an
einem haushälterische Umgang mit dem Boden zu berücksichtigen (Art. 1
Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes [RPG]), wobei wiederum als Ver-
gleichsmassstab zunächst abzuklären wäre, ob und in welchem Ausmass
mit der ungeschmälerten Ausschöpfung der Bauvorschriften überhaupt ein
Mehreres an Ausnützung bestünde. Im Ergebnis dürfte dieses Interesse
kaum ins Gewicht fallen.
R3.2016.00037 Seite 21

13.4.3.
Eine Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen setzt voraus, dass
feststeht, in welcher Art und mit welcher Schwere die Eingriffe in das Eigen-
tum auszugestalten sind. All dies, was vorstehend angesprochen wurde,
wäre von der Baudirektion zu eruieren und zu prüfen gewesen. Die Ver-
hältnismässigkeit im engeren Sinne mit einer einzigen, gänzlich unsubstan-
tiierten Feststellung zu negieren, genügt offenkundig nicht.
Die fehlende Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne ist erstin-
stanzlich nicht durch das Baurekursgericht, sondern durch die Baudirektion
vorzunehmen. Dies umso mehr, als die Baudirektion bezüglich der Um-
schreibung des Schutzumfangs und der Schutzmassnahmen, von der wie-
derum die Verhältnismässigkeitsprüfung abhängt, über einen qualifizierten
Beurteilungs- und Ermessensspielraum verfügt. Gleiches gilt auch für die
zur Beurteilung der Verhältnismässigkeit erforderliche Gewichtung des öf-
fentlichen Interesses am Erhalt der Siedlungen. Hierzu ist in erster Linie die
für die Schutzanordnung zuständige Verwaltungsbehörde berufen. Die Prü-
fung ist daher durch die Baudirektion vorzunehmen.
Die Baudirektion geht wie mehrfach festgestellt davon aus, dass die streit-
betroffenen Siedlungen Schutzobjekte sind. Dies war hier nicht abschlies-
send zu beurteilen, weil im Übrigen die vorinstanzliche Prüfung weitgehend
unvollständig geblieben ist, was zur Rückweisung des Geschäftes, mithin
also zu einem Zwischenentscheid und nicht zu einem Endentscheid führt.
Sollte die Baudirektion bei erneuter Prüfung nach wie vor von der Schutz-
würdigkeit der Siedlungen ausgehen (wofür auf Grund der Gutachtenslage
gute Gründe sprechen) und zudem anders als bisher auch die Verhältnis-
mässigkeit öffentlich-rechtlicher Schutzmassnahmen bejahen, würde dies
zwingend in eine Schutzanordnung münden. Diesfalls könnte sich auch die
Frage nach der Aufhebung der baubegrenzenden Dienstbarkeiten stellen,
auch wenn diese nur solche zwischen Privaten sind; diese Dienstbarkeiten
würde ihre Begründung und Bedeutung wohl weitestgehend verlieren und
stünden im Rahmen einer von der Baudirektion veranlassten denkmalpfle-
gerechtlichen Ordnung über die beiden Siedlungen gleichsam quer in der
Landschaft. Auch mit diesem Punkt wird sich erstinstanzlich die Baudirekti-
on auseinanderzusetzen haben. Dies im Übrigen um der Klarheit willen er-
neut mit dem Hinweis, dass solche Dienstbarkeiten Schutzmassnahmen
gemäss § 205 PBG in keiner Weise zu ersetzen vermögen.
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14.1.
Somit ist der Rekurs teilweise gutzuheissen. Die angefochtene Verfügung
der Baudirektion vom 12. Januar 2016 ist aufzuheben und die Sache ist zur
weiteren Prüfung und erneuten Beschlussfassung an die Baudirektion zu-
rückzuweisen.
14.2.
Die mit Verfügungen vom 26. Februar 2016 bzw. 17. März 2016 angeord-
nete vorsorgliche Massnahme endet mit dem Abschluss des Rekursverfah-
rens. Bis zur erneuten Beschlussfassung durch die Baudirektion hat diese
somit unverzüglich vorsorgliche Schutzmassnahmen anzuordnen (§ 210
PBG).
Zudem hat die erneute Beschlussfassung innerhalb eines Jahres zu erge-
hen, damit keine Schutzlücke entsteht (§ 209 Abs. 3 PBG).
14.3.
Dem Lauf der Beschwerdefirst und einer allfälligen Beschwerde ist, soweit
sich diese gegen die Einladung der Baudirektion zum Erlass vorsorglicher
Schutzmassnahmen richtet, die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
[….]
R3.2016.00037 Seite 23