zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0196/2015 · 2015-12-15 · de
Ausstand. Ausstandsbegehren haben sich immer gegen natürliche Personen und nicht gegen eine Gesamtbehörde zu richten.


BRGE II Nr. 0196/2015 vom 15. Dezember 2015 in BEZ 2016 Nr. 6
1. Die Rekurrentin ist Einsprecherin im bei der Baudirektion noch
anhängigen Konzessionsverfahren. Vorliegend streitgegenständlich ist das im
Rahmen jenes Verfahrens von der Rekurrentin gestellte und durch die
Baudirektion abschlägig beurteilte Ausstandsbegehren. (…)
2. Mit Eingabe vom 27. Mai 2015 beantragte die Rekurrentin bei der
Baudirektion, «den Entscheid über die Einsprachen und das Konzessions-
gesuch einer unbefangenen Stelle zu übertragen und die vorbefassten Stellen
in Ausstand treten zu lassen». Zur Begründung brachte sie vor, es seien ihr die
anlässlich eines im Jahre 2008 durchgeführten und von Vertretern des Amtes
für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) geleiteten Augenscheins gefassten
(informellen) Beschlüsse nicht offengelegt worden, weshalb sie als
Einsprecherin das rechtliche Gehör «verliere». Sie habe den Eindruck, dass die
Stellen der Baudirektion des Kantons Zürich, die sich seit Jahren mit dem
Hafenprojekt befasst und die Gesuchsteller der Konzession bis in Detailfragen
beraten hätten, nicht in der Lage seien, das Einspracheverfahren unabhängig
und unbefangen durchzuführen. Die Verwaltung habe Vorgaben gemacht, von
denen sie sich kaum mehr lösen könne. In den Konzessionsakten bestünden
derart viele Festlegungen, dass die Verwaltung nicht mehr neutral sein könne.
Nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) hätten Einsprecher Anspruch
auf gleiche und gerechte Behandlung. Dazu habe sich das Bundesgericht in
BGE 140 I 326 ausführlich geäussert.
In ihrer Rekursschrift wirft die Rekurrentin dem AWEL sodann
zusammengefasst ein Verstoss gegen Treu und Glauben sowie eine Verletzung
des Anspruchs auf rechtliches Gehör und der Pflicht zu neutralem Verhalten der
Verwaltung in einer Vermittlungsverhandlung vor. Dies aufgrund der Nicht- bzw.
verspäteten Herausgabe des besagten Augenscheinprotokolls aus dem Jahre
2008, als das Hafenprojekt bereits als grundsätzlich bewilligungsfähig beurteilt
worden sei. Die informellen Beschlüsse der Baudirektion hätten den
Einsprechern unter keinen Umständen verschwiegen werden dürfen. Sie habe
den Eindruck gehabt, dass das AWEL gezielt Dokumente nicht oder nicht
rechtzeitig offen lege. Dem abschlägig beurteilten Ausstandsbegehren hält sie
erneut das Urteil des Bundesgerichts BGE 140 I 326 entgegen, worin ihrer
Ansicht nach direkt auf die Frage eingegangen werde, dass die Gefahr der
Befangenheit besonders gross sei, wenn eine Behörde die Gesuchsteller bis in
Detailfragen berate. Die Konzessionsakten würden zahlreiche Vorbefassungen
enthalten. Besonders gravierend sei hierbei besagte Beschlussfassung am
Augenschein des Jahres 2008. Es frage sich, ob die Beurteilung des
Konzessions- und Einspracheverfahrens «durch die einzelnen Stellen» noch
frei und unabhängig erfolgen könne.
Sowohl die Baudirektion als auch die Beigeladene verneinen demgegen-
über jegliche Verletzung der Ausstandspflicht. Die Beigeladene macht überdies
geltend, das Ausstandsbegehren richte sich gegen eine Gesamtbehörde und
erweise sich daher von vornherein als unzulässig.

- 2-
3.1 Die Rekurrentin rügt eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV. Nach
dieser Bestimmung hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie
auf Beurteilung innert angemessener Frist. Sie enthält eine zu Art. 30 Abs. 1 BV
analoge Garantie, wonach jeder Einzelne Anspruch darauf hat, dass seine
Sache von einem durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und
unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden
wird. Dieser Anspruch ist verletzt, wenn bei einem Richter − objektiv
betrachtet – Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und
der Gefahr der Voreingenommenheit begründen. Solche Umstände können
entweder in einem bestimmten Verhalten des betreffenden Richters oder in
gewissen äusseren Gegebenheiten funktioneller und organisatorischer Natur
begründet sein. Für Verwaltungsbehörden gilt dies indes nicht uneingeschränkt.
Die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- und Exekutiv-
behörden muss unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion
und Organisation ermittelt werden. Im verwaltungsinternen Verfahren wird eine
Ausstandspflicht deshalb in der Regel nur dann bejaht, wenn der Amtsträger
selbst Partei des Verfahrens ist oder ein persönliches Interesse am
Verfahrensgegenstand hat und insoweit in «eigener Sache» entscheidet. Eine
Beurteilung aller konkreten Umstände ist indessen in jedem Fall unabdingbar.
In jedem Falle gilt, dass sich das Ausstandsbegehren immer gegen eine (oder
mehrere) natürliche Personen zu richten hat, und nicht gegen eine
Gesamtbehörde (BGr, 22. August 2011, 2C_305/2011, E. 2.4 f.).
3.2 Letzteres ist vorliegend indes nicht der Fall. Die Rekurrentin richtete ihr
Ausstandsbegehren nicht gegen eine oder mehrere natürliche Personen. Indem
sie darin beantragte, die «vorbefassten Stellen» hätten in den Ausstand zu
treten sowie der «Entscheid über die Einsprachen und das
Konzessionsgesuch» sei an eine «unbefangene Stelle» zu übertragen,
verlangte sie unmissverständlich den Ausstand der mit dem Hafenprojekt
befassten Ämter und somit von Gesamtbehörden. Zudem stellte sie in Frage,
ob die «Stellen der Baudirektion des Kantons Zürich» in der Lage seien, das
Einspracheverfahren «unabhängig und unbefangen» durchzuführen, zumal die
«Verwaltung» Vorgaben gemacht habe, von denen sie sich kaum mehr lösen
könne. In der Rekursschrift wirft die Rekurrentin wiederum die Frage auf, ob die
«einzelnen Stellen» das Konzessions- und Einspracheverfahren noch «frei und
unabhängig» beurteilen könnten; dies unter Hinweis auf die hierarchische
Organisation der Baudirektion. Ein derart begründetes Begehren kann nur als
bewusst gegen eine Gesamtbehörde gestellt verstanden werden. Solche – von
Laien gestellte – Begehren nimmt die Praxis zwar regelmässig als gegen jedes
Einzelmitglied der fraglichen Behörde erhoben an die Hand (Regina Kiener, in:
Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 5a Rz. 42). Hierzu besteht vorliegend indes
kein Anlass, handelt es sich beim Vertreter der Rekurrentin doch um einen
(ehemaligen) langjährigen Friedensrichter und deshalb nicht um einen
juristischen Laien. Zudem machte dieser selbst auf die entsprechenden
Vorbringen der Beigeladenen in der Rekursvernehmlassung nicht geltend, dass
das gestellte Ausstandsbegehren in einem solchen Sinne zu verstehen sei.
Nach Massgabe der erwähnten Praxis des Bundesgerichts, wonach eine
Behörde nicht als Ganzes abgelehnt werden kann, erweist sich das
Ausstandsbegehren deshalb als von vornherein unzulässig. Es mangelt bereits

- 3-
am Vorliegen eines gültigen Ausstandsbegehrens als Voraussetzung für die
Durchführung eines Ausstandsverfahrens. Seitens der Baudirektion wäre auf
das Begehren demnach erst gar nicht einzutreten gewesen (vgl. BGE 105 Ib
304). Diese Überlegungen haben auch für die von der Rekurrentin behaupteten
Verfahrensfehler hinsichtlich einer Verletzung des rechtlichen Gehörs, eines
Verstosses gegen Treu und Glauben sowie gegen die Pflicht zu neutralem
Verhalten in einer Vermittlungsverhandlung zu gelten. Diese sind ebenfalls von
vornherein nicht geeignet, einen Ausstand zu begründen. Das Ablehnungs-
gesuch dient nicht der Beurteilung solcher Rügen, welche vielmehr im dafür
vorgesehenen Rechtsmittelverfahren zu erheben sind. Auch insoweit wäre auf
das Ausstandsbegehren der Rekurrentin somit ebenfalls nicht einzutreten
gewesen.
An diesem Ergebnis vermag der von der Rekurrentin angerufene
Entscheid des Bundesgerichts (BGE 140 I 326) nichts zu ändern. Diesem
Entscheid lag insoweit ein anderer Sachverhalt als vorliegend zugrunde, als das
Ausstandsbegehren gegen zwei natürliche Personen – gegen den
Gemeindepräsidenten sowie den Bauverwalter – erhoben wurde, womit die
Voraussetzungen zur Durchführung eines Ausstandsverfahrens in jenem
Verfahren im Gegensatz zum vorliegenden gegeben waren.
3.3 Zusammenfassend führt dies zur Abweisung des Rekurses. Da hiermit der
Endentscheid ergeht, ist über den Antrag der Rekurrentin auf Erteilung (bzw.
Wiederherstellung) der aufschiebenden Wirkung des Rekurses nicht mehr zu
befinden.