zh_baurekursgericht · BRGE I Nrn. 0086-0087/2014 · 2014-07-11 · de
Legitimation. Drittrekurs pro Verfügungsadressat. Allgemeines und Kasuistik.


BRGE I Nrn. 0086 und 0087/2014 vom 11. Juli 2014 in BEZ 2014 Nr. 47
Die Bausektion des Stadtrates von Zürich verweigerte dem Kanton Zürich
die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung eines auf 20 Jahre befristeten
provisorischen Spitalgebäudes für das Universitätsspital Zürich. Hiergegen
erhob nebst dem Kanton Zürich auch das Universitätsspital Zürich Rekurs (mit
separater Eingabe).
Aus den Erwägungen:
2.1 Das Universitätsspital Zürich (USZ) bringt zur Begründung seiner
Rekurslegitimation zusammengefasst vor, die Bauverweigerung beeinträchtige
die geplante Gesamterneuerung des Universitätsspitals, gefährde die Erfüllung
des gesetzlichen Leistungsauftrages und stelle das Funktionieren des Spitals
am heutigen Standort massiv in Frage. Die Bauverweigerung führe zu hohen
Kosten und Ertragsausfällen. Das USZ sei mindestens ebenso beschwert wie
der Staat Zürich. Nebst den faktischen Auswirkungen sei es auch in seinem
gesetzlichen Nutzungsrecht nach § 22 des Gesetzes über das Universitätsspital
Zürich (USZG) betroffen. Schliesslich seien auch die Legitimations-
voraussetzungen für Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben (wie
das USZ) nach § 21 Abs. 2 lit. a und c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRG) erfüllt, denn das USZ sei wie ein Privater (Mieter, Wohnrechts-
berechtigter) betroffen und die Auswirkungen der Bauverweigerung auf seine
finanzielle Situation würden eine «anderweitige» Verletzung der schutzwürdigen
Interessen gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG darstellen. (…)
3.3.1 Zum Rekurs ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung
hat (§ 338a PBG). Mit dieser Umschreibung verlangt das Gesetz zunächst eine
besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zum Streitgegenstand, kraft derer
der Rekurrent stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von der
angefochtenen Verfügung betroffen ist. Das vom Gesetz alsdann verlangte
schutzwürdige Interesse des Rekurrenten besteht in der Abwendung eines
Nachteils bzw. in der Erlangung eines Nutzens im Falle des erfolgreichen
Rekurrierens. Das Interesse des Rekurrenten kann rechtlicher oder rein
tatsächlicher, wirtschaftlicher, ideeller oder anderer Natur sein. Allerdings muss
es objektiv nachvollziehbar sein. Ein bloss affektives Interesse ist nicht
legitimationsbegründend.
Ferner ist stets zu verlangen, dass der Rekurrent in erster Linie seine
eigenen und nicht öffentliche oder Drittinteressen wahrnimmt. Der Rekurrent
muss zudem von der angefochtenen Verfügung in seinen Interessen unmittel-
bar betroffen sein, was beispielsweise auf den gegen eine Bauverweigerung

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rekurrierenden Bauunternehmer, der das Bauprojekt realisiert hätte, nicht
zutrifft. Schliesslich muss das Anfechtungsinteresse ein aktuelles sein, was
namentlich dann nicht der Fall ist, wenn bloss ein Entscheid über eine
theoretische Rechtsfrage angestrebt wird (vgl. zum Ganzen Martin Bertschi, in:
Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 21 Rz. 10 ff.)
Regelmässig anfechtungsbefugt ist mithin der Adressat einer ganz oder
teilweise abschlägigen Verfügung. Einer genaueren Prüfung bedarf
demgegenüber die Rekurs- oder Beschwerdelegitimation von Dritten. Im
baurechtlichen Rechtsmittelverfahren den Regelfall bildet die Anfechtung einer
Verfügung durch einen Dritten zuungunsten des Verfügungsadressaten.
Ergreifen demgegenüber Drittpersonen – wie hier – zugunsten des Verfügungs-
adressaten ein Rechtsmittel (Drittbeschwerde «pro Adressat»), kommt den
vorstehend genannten Anforderungen ganz besondere Bedeutung zu. Eine
Drittbeschwerde zugunsten des Adressaten eines Entscheides wird im
Allgemeinen als unnötig abgelehnt; sie kommt, sofern sie nicht
spezialgesetzlich vorgesehen ist, nur in Frage, wenn der Dritte ein eigenes,
selbständiges und unmittelbares Rechtsschutzinteresse besitzt.
Eine Vertragspartei des Verfügungsadressaten wird dadurch, dass ein
Entscheid Rückwirkungen auf das Vertragsverhältnis zeitigen kann, nicht ohne
weiteres zum unmittelbar Betroffenen. Nur in besonders gelagerten Fällen kann
sich für sie eine unmittelbare, legitimationsbegründende Betroffenheit ergeben.
In Baubewilligungsstreitigkeiten haben regelmässig verschiedene Vertrags-
partner der Bauherrschaft, wie Architekten, Unternehmer oder Kreditgeber ein
Interesse am Ausgang des Verfahrens; die Rechtsprechung hat daraus jedoch
bisher nicht den Schluss gezogen, dass diesen Beteiligten die Legitimation zur
Anfechtung eines negativen Bewilligungsentscheides anstelle oder neben der
Bauherrschaft zustehe (vgl. RB 1998 Nr. 11, mit Hinweisen).
3.3.2 Nebst der spezialgesetzlichen Legitimationsvorschrift von § 338a
PBG ergibt sich die allgemeine Rekursberechtigung im Verwaltungsverfahren
aus § 21 VRG. Demgemäss gilt für Private wiederum, dass sie zum Rekurs
berechtigt sind, wenn sie durch die Anordnung berührt sind und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (Abs. 1).
Gemäss § 21 Abs. 2 VRG sind auch Gemeinden und andere Träger öffentlicher
Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit rekursberechtigt, wenn sie durch die
Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a). Damit wird mit der seit 1. Juli
2010 geltenden Fassung von § 21 VRG die herkömmliche Praxis, wonach
juristische Personen des öffentlichen Rechts auch dann rekursberechtigt sind,
wenn sie wie eine Privatperson betroffen sind (z.B. als Bauherrin oder als
Nachbarin), erstmals explizit geregelt. Das Gemeinwesen kann sich somit auch
auf die für Private geltenden Legitimationsvoraussetzungen berufen (vgl. Martin
Bertschi, § 21 Rz. 103 und 117; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., 2010, Rz. 1467; VGr, 02.12.2004,
VB.2004.00423, E. 1.2.1.; Gesetz über die Anpassung des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts vom 22. März 2010, Weisung 2009, S. 961).
Ausserdem sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit
Rechtspersönlichkeit rekursberechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien

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rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei
der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr
Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).
3.3.3 Beim USZ handelt es sich um eine Anstalt des kantonalen
öffentlichen Rechtes mit eigener Rechtspersönlichkeit (§ 1 des Gesetzes über
das Universitätsspital Zürich [USZG]). Der Kanton stellt dem Universitätsspital
die Bauten gegen Verrechnung der Anlagenutzungskosten zur Verfügung (§ 22
Abs. 1 USZG). Er erstellt Neu-, Um- und Erweiterungsbauten und führt
wertvermehrende Unterhaltsarbeiten aus (Abs. 2). Dementsprechend reichte
die Baudirektion (Hochbauamt) als Vertreterin des Kantons Zürich und Bauherr
das Baugesuch für den Modulbau ein und richtet sich der angefochtene
Beschluss an eben diese. Insofern kommt der Rekurrentin als Bestellerin und
künftigen Nutzerin des geplanten Gebäudes die Rolle einer Dritten zu.
Die vom USZ vorgebrachten, mit der Bauverweigerung ihrer Ansicht nach
verbundenen betrieblichen Nachteile wie die Beeinträchtigung der
Gesamterneuerung des Spitals, die Gefährdung des Leistungsauftrags und
Betriebsunterbrüche ergeben sich – wenn überhaupt – nicht unmittelbar aus
dem angefochtenen Beschluss. Vielmehr wäre dies erst eine Folge davon, dass
der Kanton dem USZ den Modulbau nicht zur Verfügung stellen kann. Gleich
verhält es sich mit allfälligen finanziellen Einbussen. Zum geltend gemachten
Verlust der Projektierungskosten ist festzuhalten, dass diese als Teil der
Investitionen für das Gebäude beim Kanton als Eigentümer und Bauherrn
anfallen, der die Bauten vorfinanziert und dem USZ die Anlagenutzungskosten
verrechnet. Die Anlagenutzungskosten setzen sich aus dem Abschreibungs-
aufwand und der Zinsbelastung zusammen (Jahresbericht USZ 2012, S. 70 und
82, www.usz.ch). Wird der verweigerte Modulbau nicht realisiert, entstehen dem
USZ dafür auch keine Anlagenutzungskosten. Somit schlagen sich die
(vergeblichen) Projektierungskosten des Kantons weder direkt noch indirekt in
der Rechnung des USZ nieder. Schliesslich hat die angefochtene
Bauverweigerung keine Auswirkungen auf die sich aus der Bestimmung von §
22 Abs. 1 und 2 USZG ergebenden Ansprüche des USZ, denn daraus ergibt
sich kein Anspruch auf Erstellung des konkret streitbetroffenen Modulbaus.
Daraus folgt, dass auf den Rekurs des USZ mangels einer unmittelbaren
Betroffenheit nicht einzutreten ist.