zh_baurekursgericht · BRGE I Nrn. 0095-0099/2020 · 2020-08-21 · de
Gestaltungsplanung für Seilbahn von Stettbach zum Zoo Zürich (kantonaler Gestaltungsplan «Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich»)

Zu beurteilen waren die vom Stadtrat Dübendorf sowie verschiedenen Privaten erhobenen Rekurse gegen den von der Baudirektion am 26. April 2019 festgesetzten kantonalen Gestaltungsplan «Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich». Der Gestaltungsplan betrifft die Stadtgebiete von Zürich und Dübendorf. Die Rekurse gegen die Neufestsetzung – nach der Rückweisung mit Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2013.00722 vom 4. September 2014 – wurden vom Baurekursgericht abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde. Grund für die Abweisung war – neben verschiedenen im Jahr 2014 bereits beurteilten Aspekten –, dass die projektierte Anlage nach Massgabe eines eigens erstellten verkehrsplanerischen Gutachtens auf nachvollziehbaren Überlegungen hinsichtlich der Verlagerung der Anreise der Zoobesucherinnen und -besucher vom motorisierten Individualverkehr (MIV) auf den öffentlichen Verkehr (ÖV) beruht. Das Gutachten weist für das Jahr 2030 eine Modalsplitveränderung zwischen 4,2 % und 4,5 % (verkehrsmittelbezogener Modalsplit) hin zum ÖV aus, welche diejenige von Alternativvarianten (eng getaktete Shuttlebusverbindung) übersteigt. Zudem war aufgrund des Eintrags im kantonalen Richtplan von einem – politisch legitimierten – Konsens insofern auszugehen, als dass zwischen dem Zoo Zürich und der ÖV-Plattform Stettbach eine öffentlich zugängliche und zum Zürcher Nahverkehrssystem gehörende Seilbahnverbindung geschaffen werden soll. Demgegenüber hatten die Interessen am Natur- und Landschaftsschutz, insbesondere am ungeschmälerten Erhalt des Sagentobels (im Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung sowie teilweise im Inventar der Waldstandorte von naturkundlicher Bedeutung [WNB] verzeichnet), zurückzutreten. Eine wesentliche Beeinträchtigung des ISOS-Objekts Wohnkolonie «Im Klösterli» war zu verneinen. Nicht entgegen standen der Gestaltungsplanung sodann die – im Richtplaneintrag ebenfalls erwähnten – Bedenken bezüglich der verkehrlichen Mehrbelastung der Bevölkerung von Stettbach. Das Projekt weist als «flankierende Massnahme» zusätzlich ein in den Bestimmungen des Gestaltungsplans verankertes Verkehrs-, Massnahmen- und Monitoringkonzept aus. Eine Mehrbelastung würde damit, soweit überhaupt zu erwarten, abgemildert. Der Entscheid fiel nicht einstimmig; es wurde ein Minderheitsantrag (§ 18 Abs. 5 OV BRG) gestellt. Dessen Begründung kann dem nachfolgend verlinkten Entscheidauszug entnommen werden.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nrn. R1S.2019.05058, R1S.2019.05060, R1S.2019.05061, R1S.2019.05063
und R1S.2019.05065
BRGE I Nr. 0095/2020, 0096/2020, 0097/2020, 0098/2020 und 0099/2020
Entscheid vom 21. August 2020
Mitwirkende Abteilungspräsident Walter Linsi, Baurichter Felix Müller, Baurichter Claude
Reinhardt, Gerichtsschreiber Alain Thiébaud
in Sachen Rekurrierende
R1S.2019.05058
Stadt Dübendorf, Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf
vertreten durch […]
R1S.2019.05060
1. G. A. und S. H. […]
und weitere 115 Rekurrentschaften
alle vertreten durch […]
R1S.2019.05061
Genossenschaft S. […]
vertreten durch […]
R1S.2019.05063
1. T. H. […]
2. B. H. […]
3. C. H. […]
alle vertreten durch […]
R1S.2019.05065
M. B. […]
vertreten durch […]

gegen Rekursgegnerin
1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
Mitbeteiligte
R1S.2019.05058
2. Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17, 8022 Zürich
3. Zoo Seilbahn AG, Zürichbergstrasse 221, 8044 Zürich
Nr. 3 vertreten durch […]
R1S.2019.05060, R1S.2019.05061, R1S.2019.05063 + R1S.2019.05065
2. Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17, 8022 Zürich
3. Stadt Dübendorf, Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf
Nr. 3 vertreten durch […]
4. Zoo Seilbahn AG, Zürichbergstrasse 221, 8044 Zürich
Nr. 4 vertreten durch […]
betreffend Verfügung der Baudirektion vom 26. April 2019; Festsetzung des kantona-
len Gestaltungsplans "Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich" […] Dübendorf und
Zürich
_______________________________________________________
hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung Nr. ARE 10-0363 vom 26. April 2019 setzte die Baudirektion
(Amt für Raumentwicklung [ARE]) den kantonalen Gestaltungsplan "Seil-
bahn Stettbach-Zoo Zürich" (nachfolgend: GP) bestehend aus den Gestal-
tungsplanvorschriften (GPV), dem Situationsplan und Längenprofil (Mass-
stab 1:2500), dem Detailplan Teilgebiete/Baufelder (Massstab 1:500), dem
Detailplan Massnahmenperimeter (Teilgebiete F1-F4; Massstab 1:5000),
dem erläuternden Bericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung
(RPV) sowie dem Bericht zu den Einwendungen, alle datierend vom
4. März 2019, fest.
R1S.2019.05058 Seite 2

B.
a)
Hiergegen gelangte zunächst die Stadt Dübendorf mit fristgerechter Einga-
be vom 3. Juni 2019 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und stell-
te die folgenden Rekursbegehren:
" 1. Der angefochtene Beschluss sei aufzuheben;
2. eventualiter sei die Stütze Nr. 2, Baubereich B2, wegzulassen oder es
sei deren Lage anzupassen;
3. eventualiter seien Art. 3 B und 5 Abs. 1 sowie Art. 6 Abs. 1 der Vor-
schriften zum Gestaltungsplan (GPV) dahingehend zu ändern, dass
das Gebiet Heerenschürli auf dem Gebiet der Stadt Zürich (neu F5)
auch in den Massnahmenperimeter bzw. ins Monitoringkonzept auf-
genommen wird;
4. eventualiter sei Art. 5 GPV in dem Sinne zu ergänzen, dass sämtliche
Massnahmen zur Vermeidung des unerwünschten Privatverkehrs auf
Kosten des Seilbahnbetreibers vorzunehmen sind und dieser Dritte,
inkl. Gemeinwesen, für entsprechende Dienstleistungen vollumfäng-
lich zu entschädigen hat;
5. eventualiter sei Art. 5 GPV in dem Sinne anzupassen, als der Seil-
bahnbetreiber generell Verkehrsdienste zur Verhinderung von uner-
wünschten Auswirkungen in den angrenzenden Wohnquartieren an
Tagen mit erwartetem hohen Besucheraufkommen (z.B. Zoo-Spitzen-
tage) bereitzustellen hat;
6. eventualiter sei Art. 5 Abs. 3 lit. b GPV ersatzlos zu streichen;
7. eventualiter sei Art. 9 Abs. 1 GPV so zu ändern, dass im Perimeter
des Gestaltungsplans lediglich die für die Erstellung und den Betrieb
der Seilbahn notwendigen Bauten und Anlagen mit Betriebseinrich-
tungen und Nebenanlagen zulässig sind;
8. eventualiter sei Art. 10 Abs. 2 GPV zu ändern, als nur kleinere, tech-
nisch notwendige Aufbauten die maximale Höhe überschreiten dürfen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegne-
rin."
Der Rekurs der Rekurrentin Stadt Dübendorf wurde unter der G.-Nr.
R1S.2019.05058 anhand genommen.
b)
Weiter erhoben G. A. und S. H. und mit ihnen 115 weitere Rekursparteien
(gemäss Rubrum, im Einzelnen nachfolgend unter dem Titel Legitimation
aufgeführt; Ehepaare usanzgemäss als eine Partei erfasst) mit Rekurs-
schrift vom 6. Juni 2019 Rekurs an das Baurekursgericht mit dem Antrag,
R1S.2019.05058 Seite 3

der Entscheid der Baudirektion sei aufzuheben und die Genehmigung des
öffentlichen Gestaltungsplans "Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich" sei zu ver-
weigern; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz.
Dieses Rekursverfahren wurde unter der G.-Nr. R1S.2019.05060 anhand
genommen.
c)
Sodann rekurrierte gegen den Entscheid mit Eingabe vom 7. Juni 2019 die
Genossenschaft S., mit folgenden Anträgen:
" 1. [prozessualer Antrag: Augenschein]
2. Die Baudirektionsverfügung Nr. 0363/19 vom 26. April 2019 betref-
fend Festsetzung des Kantonalen Gestaltungsplans "Seil-
bahn Stettbach – Zoo Zürich" sei aufzuheben.
3. Eventuell (für den eventuellen Fall, dass dem Antrag Nr. 2 nicht statt-
zugeben sein sollte):
3.1. Betreffend Stützenhöhe:
a) Die Gestaltungsplanvorschriften seien durch folgende Be-
stimmung zu ergänzen (Art. 10 neuer Absatz 2bis, eventuell
Einfügung an anderer Stelle der Gestaltungsplanvorschriften):
"Die Höhe der Stützen 2 und 3 beiderseits der Düben-
dorferstrasse sei so gering zu halten, dass nur der aus Si-
cherheitsgründen erforderliche minimale Abstand zwischen
den Gondeln und den von diesen überquerten Fahrleitungen
der Schienenfahrzeuge eingehalten wird."
b) Im Plan "Situation und Längenprofil 1:2'500", Teilplan Län-
genprofil, sei für das Teilgebiet B3 (für Stütze 3) in der unters-
ten Zeile die maximale Höhe auf 463.00 (m.ü.M.), eventuell
auf ein zwischen 463.00 und 470.00 liegendes Mass herabzu-
setzen.
3.2. Betreffend Betriebslärm:
Die Gestaltungsplanvorschriften seien durch folgende Be-
stimmung zu ergänzen (Art. 10 neuer Absatz 2bis, eventuell
Einfügung an anderer Stelle der Gestaltungsplanvorschriften):
"Die Betriebslärmeinwirkungen auf die Nachbarschaft sind
insbesondere durch wirksame bauliche, betriebliche und seil-
bahntechnische Massnahmen im Bereich der Stationen und
der Stützen zu minimieren."
4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekurs-
gegnerin."
R1S.2019.05058 Seite 4

Dem Rekurs der Rekurrentin Genossenschaft S. wurde die G.-Nr.
R1S.2019.05061 zugewiesen.
d)
Mit Eingabe vom 11. Juni 2019 erhoben weiter T. H., B. H. und C. H. Re-
kurs an das Baurekursgericht mit dem Begehren, der Beschluss
Nr. 0363/19 vom 26. April 2019 über die Festsetzung des kantonalen Ge-
staltungsplans "Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich" sei aufzuheben und die
Festsetzung des Gestaltungsplans sei zu verweigern, eventualiter sei die
Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; unter Kos-
ten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Rekursgegnerin
und/oder der Vorinstanz. Dieses Verfahren wurde unter der G.-Nr.
R1S.2019.05063 eröffnet.
e)
Schliesslich gelangte M. B. mit Eingabe ebenfalls vom 11. Juni 2019 an das
Baurekursgericht und stellte folgende Anträge:
" 1. Die Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich Nr. 0636-19 vom
26. April 2019 und die Festlegungen im Kantonalen Richtplan für eine
Luftseilbahn Stettbach-Zoo Zürich (Objekt Nr. 10 gemäss Richtplan-
text, Kapitel 4.3.2, und Eintrag in der Karte des Verkehrsplanes) seien
ersatzlos aufzuheben;
2. [Prozessualer Antrag: Zustellung von Vernehmlassungen]
3. [Prozessualer Antrag: Augenschein]
4. Dem Rekurrenten sei eine angemessene Umtriebsentschädigung zu-
zusprechen;
5. Die Kosten des Verfahrens seien der Rekursgegnerin aufzuerlegen."
Dieses Rekursverfahren wurde unter der G.-Nr. R1S.2019.05065 anhand
genommen.
C.
Mit Präsidialverfügungen je vom 14. Juni 2019 wurde von den Rekursein-
gängen Vormerk genommen und wurden die Vernehmlassungsverfahren
eröffnet. Dem Rechtsvertreter der Rekurrierenden G. A. et al. (Verfahren
G.-Nr. R1S.2019.05060) wurden mit derselben Präsidialverfügung ver-
schiedene Fristen betreffend Bevollmächtigung, Adressen und weitere An-
R1S.2019.05058 Seite 5

gaben (insbesondere zwecks Beurteilung der Rechtsmittelegitimation) der
zahlreichen Rekursparteien angesetzt.
D.
Mit Rekursvernehmlassung vom 11. Juli 2019 beantragte die Baudirektion
die Abweisung des Rekurses der Rekurrentin Stadt Dübendorf, soweit da-
rauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zulasten der Rekurrentin Stadt Dü-
bendorf. Die Zoo Seilbahn AG schloss mit Eingabe vom 17. Juli 2019 auf
Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Rekurrentin Stadt Düben-
dorf (Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05058).
Mit Vernehmlassung ebenfalls vom 11. Juli 2019 beantragte die Baudirekti-
on die vollumfängliche Abweisung des Rekurses der Rekurrierenden G. A.
et al., soweit darauf einzutreten sei; unter der gesetzlichen Kostenfolge zu-
lasten der Rekurrierenden G. A. et al. Mit Rekursantwort vom 17. Juli 2019
stellte sodann die Zoo Seilbahn AG Antrag auf Abweisung des Rekurses,
soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
(zzgl. MwSt.) zulasten der Rekurrierenden G. A. et al. Die in diesem Ver-
fahren als Mitbeteiligte in das Verfahren aufgenommene Stadt Dübendorf
beantragte per 23. Juli 2019 die Gutheissung des Rekurses; unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Baudirektion (Verfahren G.-Nr.
R1S.2019.05060).
Im Rekursverfahren der Rekurrentin Genossenschaft S. schloss die Baudi-
rektion mit Vernehmlassung vom 11. Juli 2019 auf vollumfängliche Abwei-
sung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; unter der gesetzlichen
Kostenfolge zulasten der Rekurrentin Genossenschaft S. Die Zoo Seilbahn
AG beantragte per 17. Juli 2019 die Abweisung des Rekurses, soweit da-
rauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.)
zulasten der Rekurrentin Genossenschaft S. Die in diesem Verfahren als
Mitbeteiligte in das Verfahren aufgenommene Stadt Dübendorf ersuchte
per 23. Juli 2019 um Gutheissung des Rekurses; unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen zulasten der Baudirektion (Verfahren G.-Nr.
R1S.2019.05061).
R1S.2019.05058 Seite 6

Im Verfahren der Rekurrierenden H. [Anm.: T. H., B. H. und C. H.] liess sich
die Baudirektion per 11. Juli 2019 dahingehend vernehmen, als der Rekurs
vollumfänglich abzuweisen sei, soweit darauf einzutreten sei, unter der ge-
setzlichen Kostenfolge zulasten der Rekurrierenden H. Vonseiten der
Zoo Seilbahn AG wurde mit Rekursantwort vom 17. Juli 2019 die Abwei-
sung des Rekurses beantragt, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Rekurrierenden H.
Die in diesem Verfahren als Mitbeteiligte in das Verfahren aufgenommene
Stadt Dübendorf beantragte mit Eingabe vom 23. Juli 2019 die Rekursgut-
heissung; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Baudirek-
tion (Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05063).
Mit Vernehmlassung vom 11. Juli 2019 stellte die Baudirektion sodann An-
trag auf Abweisung des Rekurses des Rekurrenten M. B., soweit darauf
einzutreten sei; unter der gesetzlichen Kostenfolge zulasten des Rekurren-
ten M. B. Die Zoo Seilbahn AG ersuchte um Abweisung des Rekurses, so-
weit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl.
MwSt.) zulasten des Rekurrenten M. B. Die in diesem Verfahren als Mitbe-
teiligte in das Verfahren aufgenommene Stadt Dübendorf stellte per 23. Juli
2019 Antrag auf Rekursgutheissung; unter Kosten- und Entschädigungsfol-
gen zulasten der Baudirektion (Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05065).
Vonseiten des in allen Verfahren ebenfalls als Mitbeteiligten aufgenomme-
nen Stadtrats von Zürich ging in keinem Rekursverfahren eine Stellung-
nahme ein.
E.
Mit Präsidialverfügungen je vom 29. Juli 2019 wurde den Parteien der Re-
kursverfahren – unter Hinweis auf die örtliche Zuständigkeit sowohl der
1. Abteilung als auch der 3. Abteilung des Baurekursgerichts – von der Be-
setzung des Spruchkörpers Kenntnis gegeben. Die rekurrierenden Parteien
erhielten sodann Gelegenheit zur Replik.
F.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf hielt mit Replik vom 26. August 2019 im
Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05058 an den im Rekurs gestellten Anträgen
R1S.2019.05058 Seite 7

fest. Im Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05060 ergaben sich aus der Eingabe
der Rekurrierenden G. A. et al. vom 19. August 2019 (sinngemäss) eben-
falls keine neuen Begehren. Die Rekurrentin Genossenschaft S. replizierte
im Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05061 per 19. August 2019 unter Bekräfti-
gung der mit dem Rekurs gestellten Anträge. Auch die Rekurrierenden H.
stellten mit Replik vom 20. August 2019 im Verfahren G.-Nr.
R1S.2019.05063 unveränderte Anträge. Der Rekurrent im Verfahren G.-Nr.
R1S.2019.05065 M. B. bekräftigte per 22. August 2019 seinen Rekurs.
G.
Am 16. September 2019 führte der aus Mitgliedern der 1. Abteilung und der
3. Abteilung des Baurekursgerichts bestehende Spruchkörper an den
Standorten der Seilbahnstationen (Stettbach/Zoo Zürich) sowie an weiteren
drei Standorten in dem dazwischenliegenden Gebiet (zwischen Ma-
soalahalle und Bahnhof Stettbach) einen Abteilungsaugenschein durch.
H.
Die Zoo Seilbahn AG duplizierte auf den Rekurs der Rekurrentin Stadt Dü-
bendorf mit Eingabe vom 23. September 2019 und unveränderten Anträ-
gen. Die Baudirektion liess sich duplicando nicht weiter vernehmen (Verfah-
ren G.-Nr. R1S.2019.05058).
Im Verfahren der Rekurrierenden G. A. et al. duplizierte die Baudirektion
per 17. September 2019 und hielt (sinngemäss) an den gestellten Anträgen
fest. Auch die Zoo Seilbahn AG duplizierte per 23. September 2019 mit un-
veränderten Anträgen. Die Mitbeteiligte Stadt Dübendorf schloss sich am
23. September 2019 der rekurrentischen Argumentation an und stellte wei-
ter keine neuen Begehren.
Mit Duplik ebenfalls vom 17. September 2019 hielt die Baudirektion im Re-
kurs der Rekurrentin Genossenschaft S. (sinngemäss) an den gestellten
Anträgen fest. Die Duplik vom 23. September 2019 der Zoo Seilbahn AG
erfolgte unter Aufrechterhaltung der gestellten Anträge. Die Mitbeteiligte
Stadt Dübendorf verwies per 23. September 2019 darauf, dass sie sich der
rekurrentischen Argumentation anschliesse, und stellte weiter keine neuen
Begehren.
R1S.2019.05058 Seite 8

Im Verfahren der Rekurrierenden H. stellte die Baudirektion mit Duplik vom
17. September 2019 (sinngemäss) ebenfalls keine neuen Anträge. Die
Zoo Seilbahn AG duplizierte per 23. September 2019 unter Aufrechterhal-
tung der gestellten Anträge. Die Mitbeteiligte Stadt Dübendorf verwies per
23. September 2019 auf die rekurrentische Argumentation und erhob weiter
keine neuen Begehren.
Auf den Rekurs des Rekurrenten M. B. duplizierte die Baudirektion per
17. September 2019 (sinngemäss) unter Verzicht auf neue Anträge. Auch
die Zoo Seilbahn AG hielt mit Duplik vom 23. September 2019 die gestell-
ten Anträge aufrecht. Die Mitbeteiligte Stadt Dübendorf schloss sich per
23. September 2019 der rekurrentischen Argumentation an und stellte kei-
ne neuen Begehren.
Der Mitbeteiligte Stadtrat von Zürich liess sich in sämtlichen fünf Rekursver-
fahren auch duplicando nicht vernehmen.
I.
In den Rekursverfahren G.-Nrn. R1S.2019.05061 und R1S.2019.05065
gingen mit Datum vom 4. März 2020 und vom 6. April 2020 weitere Einga-
ben ein. Auf Ersuchen der Zoo Seilbahn AG wurde der Rekursgegnerschaft
diesbezüglich mit Präsidialverfügung je vom 8. April 2020 Frist zur Stel-
lungnahme angesetzt.
In der Folge gingen im Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05061 Stellungnahmen
der Zoo Seilbahn AG (vom 30. April 2020) und der Mitbeteiligten Stadt Dü-
bendorf (vom 26. Mai 2020) ein; im Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05065 je
eine solche der Baudirektion (per 28. April 2020), der Zoo Seilbahn AG (per
30. April 2020) sowie der Mitbeteiligten Stadt Dübendorf (per 26. Mai 2020).
R1S.2019.05058 Seite 9

Es kommt in Betracht:
1.
Angesichts dessen, dass die fünf Rekurse dieselbe kantonale Gestaltungs-
planung (Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich) bzw. mit der Verfügung der Baudi-
rektion vom 26. April 2019 dasselbe Anfechtungsobjekt betreffen, sind die
Rekursverfahren G.-Nrn. R1S.2019.05058, R1S.2019.05060,
R1S.2019.05061, R1S.2019.05063 und R1S.2019.05065 zu vereinigen.
2.1.
Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochte-
ne Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhe-
bung oder Änderung hat. Dasselbe gilt für die Anfechtung von Erlassen
(§ 338a des Planungs- und Baugesetzes [PBG]).
Das Erfordernis des Berührtseins beinhaltet, dass der Rekurrent oder die
Rekurrentin in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum
Streitgegenstand stehen und stärker als beliebige Dritte oder die Allge-
meinheit von diesem betroffen sein muss. Das vom Gesetz alsdann ver-
langte schutzwürdige Interesse (Anfechtungsinteresse) setzt voraus, dass
der Rekurrent mit der Gutheissung des Rekurses einen Nutzen erlangt
bzw. einen Nachteil abwendet. Sofern und soweit der Rekurs mit hierzu von
vornherein ungeeigneten Rügen begründet wird, fehlt es am Anfechtungs-
interesse. Das Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Das
Kriterium der Schutzwürdigkeit zeigt indes an, dass nicht jedes beliebige In-
teresse anerkannt wird; ob ein Interesse schutzwürdig ist, ergibt sich aus
seiner rechtlichen Würdigung. Der angestrebte Nutzen muss stets ein eige-
ner sein. Allein die Wahrnehmung von öffentlichen Interessen oder Interes-
sen Dritter genügt demnach nicht. Der fragliche Rekurrent oder die fragli-
che Rekurrentin muss zudem von der Anordnung unmittelbar betroffen
sein. Schliesslich ist zu verlangen, dass das Anfechtungsinteresse aktuell
ist (Martin Bertschi, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
[VRG], 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 10 ff. und 53 ff.).
Werden gestützt auf § 338a PBG raumplanungsrechtliche Festlegungen
angefochten, sei es durch den Eigentümer einer von der Festlegung erfass-
R1S.2019.05058 Seite 10

ten Parzelle, sei es durch einen Dritten (Nachbarn), entsprechen die Legi-
timationsvoraussetzungen grundsätzlich den vorstehend dargelegten für
die Anfechtung von baurechtlichen Entscheiden. Dies mit dem Unterschied,
dass das Interesse des Rekurrenten oder der Rekurrentin nicht zwingend
aktuell sein muss. So kann bei Nachbarrekursen gegen Ein- oder Aufzo-
nungen die Legitimation nicht mit der Begründung in Frage gestellt werden,
die Beeinträchtigung trete erst später mit der Ausschöpfung der neuen oder
erweiterten Baubefugnisse ein. Zudem kann, je nach Geltungsbereich bzw.
Auswirkungen der angefochtenen raumplanerischen Anordnung, eine Viel-
zahl von Grundstücken bzw. Personen betroffen sein, ohne dass diese
deswegen als – nicht legitimierte – Allgemeinheit zu betrachten wären
(Bertschi, § 21 Rz. 14 und Rz. 69).
2.2.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nachbarn zur Be-
schwerdeführung gegen ein Bauvorhaben legitimiert, wenn sie mit Sicher-
heit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm,
Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen) betroffen werden,
die der Bau oder Betrieb der fraglichen Anlage hervorruft. Bei weiträumigen
Einwirkungen kann ein grosser Kreis von Personen zur Beschwerdeführung
legitimiert sein, etwa beim Betrieb eines Flughafens oder einer Schiessan-
lage.
Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit dient in der Praxis
die räumliche Distanz zum Bauvorhaben bzw. zur Anlage. Die Rechtspre-
chung bejaht in der Regel die Legitimation von Nachbarn, deren Liegen-
schaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden. Bei grös-
seren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten
Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden. So ergibt sich – beispielswei-
se – bei Schiessanlagen (Lärm) ein erheblich weiterer Radius von
ca. 800-1000 m, oder wurde im Falle eines Windparks eine Legitimation
noch in 1,2 km Entfernung bejaht.
In der Rechtsprechung wurde auch stets betont, dass nicht schematisch
auf einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte) abgestellt werden dürfe,
sondern eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Verhältnisse erfor-
derlich sei (zum Ganzen BGE 140 II 214, E. 2.3; BGE 136 II 281, E. 2.3.2;
BGE 133 II 181, E. 3.2.2; BGr 1C_33/2011 vom 12. Juli 2011, E. 2).
R1S.2019.05058 Seite 11

2.3.
Das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen und damit der Legitimation ist
grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen. Dies entbindet die Rechtsu-
chenden jedoch nicht davon, ihre Legitimation zu substantiieren. Dies gilt
jedenfalls, wenn die Legitimation nicht offensichtlich ist. An eine anwaltlich
vertretene oder rechtskundige Partei dürfen punkto Substantiierung höhere
Anforderungen gestellt werden als an Laien, wobei auch letztere sinnge-
mäss darzulegen haben, welchen persönlichen, konkreten Nachteil sie mit
dem Rechtsmittel abwenden wollen. Die Anforderungen an die Begründung
hängen von den Umständen ab. Wenn die legitimationsbegründenden
Sachverhaltsumstände nicht offensichtlich sind, so sind sie soweit darzu-
tun, dass die Rechtsmittelinstanzen nicht danach zu forschen haben (zum
Ganzen Bertschi, § 21 Rz. 38).
2.4.-2.5.5.
[Ausführungen zur Legitimation der einzelnen Rekurrierenden.]
2.6.
Im Ergebnis ist, da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
auf die Rekurse der Rekurrentin Stadt Dübendorf, der Rekurrentin Genos-
senschaft S., der Rekurrierenden T. H., B. H. und C. H. sowie des Rekur-
renten M. B. – unter dem Vorbehalt nachfolgender Ausführungen zu einzel-
nen Rügen – einzutreten. Dasselbe gilt für die unter obgenannter Zif-
fer 2.5.5. erwähnten Rekursparteien des Rekursverfahrens G.-Nr.
R1S.2019.05060. Nicht einzutreten ist auf die Rekurse der unter vorste-
hender Ziffer 2.5.2. als vollmachtlos und unter vorstehender Ziffer 2.5.4. als
nicht rekurslegitimiert bezeichneten Rekursparteien des Rekursverfahrens
G.-Nr. R1S.2019.05060.
3.1.
Die Rekurrierenden G. A. et al. führen an, dass einzelne von ihnen – zu-
sätzlich – Rechte aus dem Enteignungsgesetz (EntG) geltend machen wür-
den; die entsprechenden Parzellen seien in der Liste der Rekurrierenden
besonders bezeichnet.
Das Bundesrecht sieht vor, dass dem Erbauer oder Betreiber einer Seil-
bahn das Enteignungsrecht gemäss der Bundesgesetzgebung zusteht, so-
R1S.2019.05058 Seite 12

fern die Anlage der Nutzungsplanung entspricht. Das Enteignungsverfahren
kommt erst zur Anwendung, wenn die Bemühungen für einen freihändigen
Erwerb der erforderlichen Rechte oder für eine Landumlegung nicht zum
Ziele führen (Art. 7 des Seilbahngesetzes [SebG]). Gemäss Seilbahngesetz
kann sodann, wer nach den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensge-
setzes (VwVG) oder des EntG Partei ist, während der Auflagefrist beim
Bundesamt für Verkehr (BAV) Einsprache erheben. Die Einsprache ist für
die Teilnahme am Verfahren konstitutiv (Art. 13 Abs. 3 SebG). Das weitere
Verfahren innerhalb der Bundesverwaltung richtet sich nach dem kon-
zentrierten Entscheidverfahren gemäss den Artikeln 62a ff. des Regie-
rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG).
Rechte aus Enteignung sind damit nicht Gegenstand des vorliegenden nut-
zungsplanerischen Verfahrens und können damit auch nicht Gegenstand
des Rechtsmittelverfahrens sein. Die betreffenden Rekurrierenden leiten,
mit Ausnahme der bereits behandelten Rekurslegitimation, gemäss dem
gestellten Rechtsbegehren aus der (allfälligen) Beeinträchtigung ihrer Ei-
gentumsrechte denn auch nichts ab. Auf die Ausführungen betreffend Ent-
eignung ist damit im vorliegenden Verfahren nicht weiter einzugehen. Ein
formelles Nichteintreten entfällt.
3.2.
Nicht zu prüfen sind im vorliegenden Verfahren die von verschiedenen Re-
kurrierenden erhobenen Rügen zur Wirtschaftlichkeit der Zoo-Seilbahn. Die
Wirtschaftlichkeit ist als eigentliche Konzessionsvoraussetzung einzig im,
wie erwähnt, bundesrechtlich zu führenden koordinierten Plangenehmi-
gungsverfahren zu beurteilen (Art. 9 Abs. 3 lit. c SebG in Verbindung mit
Art. 19a Abs. 3 lit. b der Seilbahnverordnung [SebV]). Soweit die Rügen
mittelbar die Zweckmässigkeit des Angebots – und damit eine Frage des
öffentlichen Interesses – betreffen, sind sie indes ohne weiteres beachtlich
und in der Abwägung zu berücksichtigen. Soweit die entsprechenden Be-
stimmungen des SebG und der SebV direkt angerufen werden, ist auf die
Rügen nicht einzutreten.
3.3.
Die Rekurrierenden G. A. et al. verweisen auf ihre Rechtsmitteleingabe ge-
gen das frühere Seilbahnprojekt – welches Gegenstand des Entscheides
des Verwaltungsgerichts VB.2013.00722 vom 4. September 2014 war –
R1S.2019.05058 Seite 13

vom 29. Juli 2009 und erklären diese mit sämtlichen Beilagen zum integrie-
renden Bestandteil des aktuellen Rekurses. Ein solch pauschaler Verweis
auf eine Rechtsschrift in einem anderen Verfahren – noch dazu vor einer
anderen Instanz – ist, wenngleich es sich vorliegend – wie sogleich zu er-
läutern sein wird – um die Neubeurteilung nach der mit VB.2013.00722
vom 4. September 2014 vorgenommenen Rückweisung handelt, nicht zu-
lässig. Dasselbe hat analog für die ebenfalls pauschal angerufenen Beila-
gen dieses Verfahrens sowie den Verweis auf einzelne Ziffern (Ziff. 13
bis 23 der Eingabe vom 29. Juli 2009) zu gelten. Der Verweis ist mithin
nicht weiter beachtlich.
3.4.
Die Rekurrierenden G. A. et al. führen weiter an, dass sie gemäss Ent-
scheid des Verwaltungsgerichts VB.2013.00722 vom 4. September 2014
bei der Prüfung des Umweltverträglichkeitsberichts (UVB) begrüsst werden
müssten und das Recht auf [recte: Teilnahme] an der Beweiserhebung und
Stellungnahme haben. Bei der Prüfung durch das zuständige Bundesamt
vor Ort, bei Besprechungen mit der Zoo Seilbahn AG (Schriftenwechseln,
Telefonaten, etc.) müssten sie künftig begrüsst werden. Dies sei beim Pro-
jekt 2009 nicht der Fall gewesen.
Der Rüge ist damit nicht zu entnehmen, bei welchen Prozesshandlungen
die Teilnahmerechte der Rekurrierenden G. A. et al. hätten verletzt werden
können. Soweit sich die Rüge auf das Vorgehen in dem im Vorfeld des
Entscheids VB.2013.00722 vom 4. September 2014 durchgeführten Ver-
fahren bezieht, ist sie nicht zu hören, zumal Entsprechendes bereits in je-
nem Verfahren (bzw. in den betreffenden Rechtsmittelverfahren) vorge-
bracht wurde. Das Verwaltungsgericht verwies in der entsprechenden Er-
wägung darauf, dass der Gehörsanspruch bzw. das Recht zur Stellung-
nahme zu den im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) von
Fachbehörden abgegebenen Stellungnahmen durchaus bestehe, aber – da
die Beurteilung der Umweltverträglichkeit im Plangenehmigungsverfahren
(PGV) vorzunehmen sei – vom BAV gewährt werden müsse
(VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 7.4.2). Dies hat auch im vor-
liegenden zweiten Rechtsgang Geltung. Soweit die Rüge ansonsten nicht
substantiiert ist und insbesondere keinen Bezug auf das von der Vorinstanz
vor dem Erlass des angefochtenen Entscheids durchgeführte Verfahren
nimmt, ist sie nicht weiter beachtlich.
R1S.2019.05058 Seite 14

Mit der Replik machen die Rekurrierenden G. A. et al. sodann geltend, das
Gutachten S. (Verkehrsgutachten der S. AG vom 26. April 2016; im Fol-
genden: Gutachten S.) sei unter Verletzung der Mitwirkungsrechte der Re-
kurrierenden erstellt worden. Sodann seien sie von der kantonalen Natur-
und Heimatschutzkommission (NHK) nie begrüsst oder eingeladen worden,
zu deren Erkenntnissen Stellung zu nehmen. Der Bericht der NHK (bzw.
die Berichte) seien nicht verwertbar, da das rechtliche Gehör verletzt wor-
den sei.
Entgegen dem Dafürhalten der Rekurrierenden G. A. et al. ergeben sich
derartige Erfordernisse weder aus dem materiellen Recht noch aus dem
Prozessrecht. Diesbezüglich kann auf die Erwägungen des verwaltungsge-
richtlichen Entscheids VB.2013.00722 vom 4. September 2014 (E. 7) ver-
wiesen werden. Zunächst besteht, zumal im Nutzungsplanverfahren das
rechtliche Gehör nur teilweise im Rahmen der Mitwirkung wahrgenommen
werden kann – welche höchstens indirekt einen Bestandteil des Rechts-
schutzes bildet –, vor der Festsetzung eines Gestaltungsplans kein An-
spruch auf vorgängige Stellungnahme zu einzelnen Berichten (etwa dem
erläuternden Bericht nach Art. 47 RPV). Die Anhörung zu den für die UVP
massgeblichen Berichten ist im Rahmen des PGV durchzuführen. Sodann
besteht aber auch diesbezüglich kein Anspruch auf Mitwirkung bei und
Stellungnahme zu Amtsberichten verwaltungsinterner Fachstellen. Dies hat
vorliegend namentlich für die Stellungnahmen und Berichte der NHK Gel-
tung, soweit deren Stellungnahme für die UVP überhaupt massgeblich ist.
Auch hinsichtlich der Erstellung des Gutachtens S. besteht kein grundle-
gender Anspruch, dessen Erstellung eng begleiten zu können. Mangels be-
sonderer Grundlagen hat es vorliegend – im Gegensatz zu den Unterlagen
der UVP im Rahmen des PGV – durchaus zu genügen, wenn sich die Re-
kurrierenden G. A. et al. zum Gutachten S. im Rechtsmittelverfahren äus-
sern können.
3.5.1.
Die Rekurrentin Genossenschaft S. beantragt – wie vorstehend als Rechts-
begehren wiedergegeben – die Ergänzung der GPV dahingehend, dass die
Höhe der Stützen 2 und 3 beidseits der D.-Strasse so gering zu halten sei,
dass nur der aus Sicherheitsgründen erforderliche minimale Abstand zwi-
schen den Gondeln und den von diesen überquerten Fahrleitungen der
Schienenfahrzeuge eingehalten wird; des Weiteren sei im Plan "Situation
R1S.2019.05058 Seite 15

und Längenprofil 1:2'500", Teilplan Längenprofil, für das Teilgebiet B3 (für
Stütze 3) die maximale Höhe auf 463 m.ü.M., eventuell auf ein zwischen
463.00 m.ü.M. und 470.00 m.ü.M. liegendes Mass herabzusetzen. Sodann
seien die GPV dahingehend zu ergänzen, dass die Betriebslärmeinwirkun-
gen auf die Nachbarschaft insbesondere durch wirksame bauliche, betrieb-
liche und seilbahntechnische Massnahmen im Bereich der Stationen und
der Stützen zu minimieren seien (Rekursantrag 3.1).
Begründet wird dieser Antrag einerseits damit, dass die Höhe der Seilfüh-
rung und damit auch die Höhe der festen und sich bewegenden Anlageteile
über der Horizontlinie landschaftlich und für die Nachbarschaft überaus stö-
rend seien; letzteres auch unter dem Aspekt der Privatsphäre. Die Stüt-
zen 2 und 3 beidseits der D.-Strasse kämen im Nahbereich der Liegen-
schaft […] der Rekurrentin zu stehen und würden eine Höhe von 15 m bzw.
gar 21 m aufweisen. Stütze 3 müsse keinesfalls höher sein als Stütze 2; in
jedem Fall sei die Höhe der Stütze 3 markant (um 6 m bis 8 m) zu reduzie-
ren. Es sei denkbar, die Stützen als Niederhaltestützen oder als Wechsel-
laststützen auszugestalten. Umzusetzen sei die Beschränkung der Höhe
der Stützen 2 und 3 sowohl im Gestaltungsplantext als auch im Längenpro-
filplan. Der Aussage im Einwendungsbericht, wonach nur der Mindestab-
stand (Lichtraumprofil) zu den Fahrleitungen über der D.-Strasse eingehal-
ten werde, treffe nicht zu.
Andererseits sei gemäss dem Betriebslärmgutachten vom 23. Februar
2017 beim Wohngebäude […] der Rekurrentin mit Überschreitungen des
Planungswerts um bis zu 7 dB (A) und damit auch einer Überschreitung
des Immissionsgrenzwerts zu rechnen. Das Gutachten fordere zu Recht
grosse Anstrengungen für die Einhaltung der Planungswerte und nenne
konkret mögliche lärmmindernde und lärmabschirmende Massnahmen
(bauliche Massnahmen bei den Stützen und Stationen, Begrenzung der
maximalen Betriebsgeschwindigkeit, seilbahntechnische Massnahmen).
Die Auffassung, wonach solches nicht im Gestaltungsplan geregelt werden
müsse, treffe nicht zu. Es sei geboten, die wirksame Lärmminderung be-
reits im Gestaltungsplan zu verlangen. So treffe es nicht zu, dass das Pro-
jekt lärmmindernde Massnahmen bereits konkret vorsehe; der angebrachte
Hinweis auf das Submissionsverfahren sei unbehelflich. Mit einem Gestal-
tungsplan könnten weitergehende und konkretisierende Massnahmen zur
Lärmverminderung vorgeschrieben werden; analog der gestaltungsplaneri-
R1S.2019.05058 Seite 16

schen besonderen Rücksichtnahme auf Schutzobjekte. Sodann habe der
Gestaltungsplan die Aufgabe, alle Auswirkungen einer Anlage aus einer
Gesamtschau zu betrachten bzw. abzuwägen.
Des Weiteren beantragt die Rekurrentin Genossenschaft S. – mit Eingabe
vom 4. März 2020 – für den eventuellen Fall, dass eine Seilbahn von Stett-
bach zum Zoo grundsätzlich in Betracht kommen sollte, eine Rückweisung
des Gestaltungsplans zur grundlegenden Überarbeitung an die Baudirekti-
on. Das Projekt und der Gestaltungsplan seien wie folgt zu ändern: Ver-
schiebung der Talstation auf die Südseite der D.-Strasse; eventuell tiefere
Seilführung über die D.-Strasse hinweg (entsprechend dem Rekursan-
trag 3.1); tiefe Seilführung von der Talstation bis zum Beginn des Sagento-
bels, insbesondere in den Landschaftsräumen Stettbach und in der Land-
schaftskammer Gfeller-Gut; Niederhaltestütze beim Geländeknick am
Übergang von der Landschaftskammer Gfeller-Gut zum Sagentobel; tiefe
Seilführung über dem Wald (nur wenige Meter über den höchsten Wipfeln),
soweit das Projekt nicht eine Schneise vorsehe, sowie punktuelle Kürzung
von in Zukunft allenfalls ein kritisches Mass erreichenden Einzelbäumen,
eventuell Erweiterung der Schneisenführung anstelle der Überwipfelfüh-
rung.
3.5.2.
Die Zoo Seilbahn AG verweist auf die Ausführungen im Einwendungsbe-
richt, wonach bezüglich der Höhe der Stützen 2 und 3 kein Spielraum mehr
bestehe, da bereits nur der Mindestabstand zu den Fahrleitungen über der
D.-Strasse eingehalten werde; eine weitere Reduktion würde zur Gefähr-
dung der Verkehrsteilnehmer auf der D.-Strasse führen. Bei tieferer Seilfüh-
rung sei zudem die Seillagestabilität gefährdet.
Sodann würden die lärmrechtlichen Planungswerte an sämtlichen relevan-
ten Eckpunkten eingehalten. Mit der Erstellung eines Lärmgutachtens seien
die Lärmeinwirkungen der Seilbahn vertieft geprüft worden. Aufgrund des
Gutachtens seien Massnahmen zur Einhaltung der massgebenden Lärm-
werte vorzusehen, welche unter anderem auch für die Dimensionierung der
Teilgebiete und Baufelder massgebend gewesen seien. Im Übrigen sei die
Einhaltung der massgeblichen Grenzwerte im PGV zu überprüfen.
R1S.2019.05058 Seite 17

3.5.3.
Die Genossenschaft S. hält dem wiederum entgegen, die Zoo Seilbahn AG
vermöge den geometrischen bzw. technischen Nachweis für ihre Behaup-
tung nicht zu erbringen, wonach bei einer Höhenreduktion der Stützen 2
und 3 der erforderliche Sicherheitsabstand zu den Fahrleitungen verletzt
und die Seillagestabilität gefährdet würden. Letztere könne im Übrigen nö-
tigenfalls durch die im Seilbahnbau bewährten Mittel auch bei tiefer liegen-
den Stützen ohne weiteres gewährleistet werden.
Hiergegen führt die Zoo Seilbahn AG duplicando an, dass aufgrund der
wichtigen Schonung des schützenswerten Sagentobels eine Höhenreduk-
tion der Stützen 5-7 nicht möglich sei. Bei den Stützen 4-8 würde die Hö-
henreduktion zu einer Verringerung der Seillagestabilität führen, was mit
einer zusätzlichen Stütze kompensiert werden müsste.
3.5.4.
Art. 11 SebG statuiert, dass für den Bau von Seilbahnen mit Aufgabe des
Personentransports (im Sinne von Art. 2 SebG) dem BAV ein Plangeneh-
migungsgesuch einzureichen ist. Im Anschluss wird vom BAV ein Ein-
spracheverfahren durchgeführt (Art. 13 SebG). Art. 14 SebG sieht für das
weitere Verfahren innerhalb der Bundesverwaltung – wie bereits im Zu-
sammenhang mit dem Enteignungsrecht erwähnt – das konzentrierte Ent-
scheidverfahren gemäss den Art. 62a ff. RVOG vor. Die Grundidee dieser
mit dem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von Ent-
scheidverfahren vom 18. Juni 1999 (Sammelerlass) eingeführten Konzep-
tion bestand darin, für Vorhaben wie Bauten und Anlagen die Konzentration
von Entscheiden bei einer einzigen Behörde (Leitbehörde) vorzusehen,
welche alsdann vor ihrem Entscheid die Stellungnahmen der betroffenen
Fachbehörden einzuholen hat (vgl. Art. 62a RVOG). Für die parallel zum
konzentrierten bundesrechtlichen Verfahren erforderlichen raumplanungs-
rechtlichen Vorkehren sowie für den Erwerb der für Bau und Betrieb erfor-
derlichen Rechte sehen Art. 11 Abs. 1 lit. d und e SebV vor, dass den Bun-
desbehörden diesbezüglich ein Bericht über die erfolgte Abstimmung
(Raumplanung) sowie entsprechende Nachweise (Rechte) einzureichen
sind. Damit wird klar, dass die erforderlichen, vom kantonalen Recht gere-
gelten raumplanerischen Verfahren zwar mit dem seilbahnrechtlichen Ver-
fahren abzustimmen sind, der Grundsatz der Koordination in dieser Kon-
stellation aber nicht zur materiellen Obsoleszenz der Vor- oder Parallelver-
R1S.2019.05058 Seite 18

fahren auf kantonaler Stufe führt. Dahin geht auch die Rechtsprechung.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verweist diesbezüglich darauf,
dass dem Koordinationsgebot und den Vorschriften über die UVP in den
unterschiedlichen Verfahren betreffend Nutzungsplanung einerseits und
nach dem SebG andererseits Rechnung getragen werden müsse, sofern
die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen meh-
rerer Behörden (auch kantonaler Behörden) erfordere. Die projektbezogene
Nutzungsplanung und das Bewilligungsverfahren seien, auch wenn sie zeit-
lich gestaffelt durchgeführt werden, aufeinander abzustimmen. Möglich sei
auch ein Vorbehalt, welcher – zum Beispiel – die Rechtskraft der Nut-
zungsplanung bedinge (oder umgekehrt). Allerdings schliesse das an-
wendbare Recht faktisch eine umfassende Koordination aus, zumal der
Rechtsweg betreffend die verschiedenen Anordnungen ohnehin nicht koor-
diniert werden könne. Die nutzungsplanerischen Festlegungen seien vor
den kantonalen Behörden anzufechten, während die Plangenehmigung der
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliege. Die von Art. 25a
des Raumplanungsgesetzes (RPG) avisierte gleichzeitige oder gar gemein-
same Eröffnung der Entscheide könne folglich ihren Zweck, nämlich die
gesamthafte Beurteilung aller Aspekte in einem einheitlichen Rechtsmittel-
verfahren, ohnehin nicht erfüllen (zum Ganzen VB.2013.00722 vom 4. Sep-
tember 2014, E. 5).
3.5.5.
Das PGV hat dabei insbesondere die risikoorientierte Beurteilung der si-
cherheitsrelevanten Aspekte auf der Grundlage von Sicherheitsgutachten
oder Stichproben zum Gegenstand; daneben betrifft dieses – wie bereits
erwähnt – auch die Erteilung des Enteignungsrechts (Art. 6 f. SebG). Das
BAV beurteilt im Rahmen des PGV die eingereichten Unterlagen auf Ein-
haltung der übrigen Vorschriften sowie – insbesondere – die Erfüllung der
sicherheitsrelevanten Aspekte. Für die Beurteilung der Sicherheit führt es
die Prüfungen nach Anhang 2 der SebV durch (Art. 4 Abs. 3 und Art. 16
SebV). Anhang 2 der SebV statuiert, dass das BAV die folgenden Aspekte
risikoorientiert mit Stichproben zu überprüfen hat (hier auszugsweise wie-
dergegeben): (1) die Linienführung im Gelände; (2) die Tragkonstruktionen
der Stationen und Stützen bzw. bei Standseilbahnen die Tragkonstruktio-
nen der Stationen, der Fahrbahn und der Kunstbauten; [(3-8)]; (9) die Ab-
stände bei Parallelführungen und Kreuzungen mit anderen Transportanla-
gen bzw. Strassen und elektrischen Leitungen, die Abstände zum Boden
R1S.2019.05058 Seite 19

und gegenüber bahnfremden festen Gegenständen sowie die Freiheiten für
die Längs- und die Querbewegung der Fahrzeuge auf der Strecke und in
den Stationen; [(10)]; (11) die Gutachten zu den Umwelteinflüssen;
[(12-15)]. Basis der Prüfung sind die gemäss Anhang 1 SebV im PGV ein-
zureichenden Unterlagen (hier auszugsweise wiedergegeben): (1) Situie-
rung und Gesamtkonzeption sowie seilbahntechnische Ausgestaltung der
Anlage, mit folgenden Angaben: (a) Situationspläne mit Angaben zu den
geplanten Bauwerken und den betroffenen Baugrundparzellen, (b) Längen-
profil sowie massgebliche Querprofile mit Beurteilung von Parallelführun-
gen und Kreuzungen mit anderen Transportanlagen, Strassen und elektri-
schen Leitungen, (c) Übersichtspläne der Stationen und Stützen mit den
Angaben zu den relevanten Bauabmessungen und Raumnutzungen, zur
Anordnung der Teilsysteme sowie zur Anordnung von Leitern und Podes-
ten, (d) Übersichtspläne der Stützen oder der Fahrbahn mit den betroffenen
Parzellen und deren Grenzabständen, (e) Lichtraumprofile mit Längs- und
Querbewegungsfreiheiten in den Stationen und auf der Strecke mit den
einzuhaltenden Boden- und Sicherheitsabständen sowie (f) Unterlagen
über die elektrischen Stromversorgungsanlagen (Transformatorenstation,
Zuleitungen) inklusive Angaben über die Auswirkungen auf Mensch und
Umwelt; [(2-3)]); (4) technischer Bericht, enthaltend die Gestaltung, die An-
ordnung und den Verwendungszweck der hauptsächlichen Systemelemen-
te (inklusive Übersichtszeichnungen aller Teilsysteme); [(5-7)].
3.5.6.
Angesichts dieser hohen im PGV zu stellenden Anforderungen an die Do-
kumentation und sicherheitsrelevante Prüfung seilbahntechnischer Anlagen
wird offenkundig, dass sich der Grundsatz der Koordination zwischen dem
vom BAV durchzuführenden PGV und dem nutzungsplanerischen Verfah-
ren nicht in allen Einzelheiten verwirklichen lässt. Die Überprüfung der seil-
bahntechnischen und sicherheitsrelevanten Aspekte obliegt kraft der im
SebG und der SebV bundesrechtlich festgeschriebenen Grundlagen den
Bundesbehörden. Würde im vorliegenden nutzungsplanerischen Verfahren
auf eine Reduktion der Dimensionierung der Seilbahnstützen erkannt, hätte
dies die faktische Vorwegnahme – bzw., im ungünstigen Fall, sogar die
Präjudizierung – einer unter seilbahntechnischen Aspekten allenfalls nicht
realisierbaren Konzeption der Längenprofile sowie der massgeblichen
Querprofile, der Stützenstandorte, -höhen sowie weiterer technischer Ein-
zelheiten einer Seilbahn zur Folge. Eine solche Präjudizierung ist letztlich
R1S.2019.05058 Seite 20

nicht die Aufgabe eines nutzungsplanerischen Verfahrens. Es ist daher hin-
zunehmen, wenn die Bauherrschaft ein konkretes Projekt entwickelt, die-
sem bestimmte Eckwerte zugrunde legt und diese technischen Eckwerte in
den zu schaffenden nutzungsplanerischen Grundlagen in kohärenter Form
umsetzt.
3.5.7.
Daraus folgt, dass auf die Anträge der Rekurrentin Genossenschaft S. be-
treffend die Höhe der Stützen 2 und 3 nicht einzutreten ist. Die im vorlie-
genden nutzungsplanerischen Verfahren – nachfolgend – vorzunehmende
Interessenabwägung ist auf der Grundlage der von der Zoo Seilbahn AG im
PGV eingegebenen und der Festsetzung des angefochtenen Gestaltungs-
plans zugrundeliegenden Konzeption vorzunehmen. Der diesbezüglich all-
fällig entstehende – geringfügige – Nachteil ist von der Rekurrentin Genos-
senschaft S. hinzunehmen. Würde auf die Anträge betreffend die Stützen 2
und 3 eingetreten, wären diese mangels rechtlicher Grundlage für derart
detaillierte Anordnungen abzuweisen. Aus allgemeiner baurechtlicher sowie
nutzungsplanerischer Sicht besteht keine allgemeine Pflicht, die Höhe von
Bauten und Anlagen möglichst gering zu halten.
Daraus folgt sodann, dass auch auf den Antrag der Rekurrentin Genossen-
schaft S. auf Ergänzung der Gestaltungsplanvorschriften im Hinblick auf die
Minimierung der Betriebslärmeinwirkungen nicht einzutreten ist. Die lärm-
rechtliche Beurteilung ist Teil der im PGV vorzunehmenden UVP. Es ist
nicht darüber zu befinden, ob die Festsetzungen des rekursgegenständli-
chen Gestaltungsplans im Einzelnen genügende Massnahmen zur Lärmre-
duktion ermöglichen. Dass die Festlegungen eine Lärmreduktion nachge-
rade verunmöglichen würden, wird – zu Recht – nicht geltend gemacht. Die
nutzungsplanerische Interessenabwägung ist nach Massgabe der vorgeleg-
ten – und auch im PGV eingereichten – Grundlagen vorzunehmen. Das
Bundesrecht sieht sodann vor, dass das BAV die Plangenehmigung mit der
Auflage verbinden kann, dass spätestens fünf Jahre nach Inbetriebnahme
der Anlage festgestellt wird, ob die im PGV verfügten Massnahmen zum
Schutz der Umwelt sachgerecht umgesetzt wurden (Art. 17 SebV). Letzte-
res gilt selbstredend auch für Massnahmen zur Minimierung von Lärmim-
missionen. Für gesonderte Vorkehren im nutzungsplanerischen Verfahren
verbleibt mithin kein Raum.
R1S.2019.05058 Seite 21

3.5.8.
Daraus folgt weiter, dass auch auf die von der Rekurrentin Genossenschaft
S. in der Eingabe vom 4. März 2020 – im Übrigen, da sich die beantragten
Modifikationen auf die Dokumentation eines Vorprojekts aus dem Jahr
2004 beziehen, offenkundig verspätet – gestellten Anträge im vorliegenden
nutzungsplanerischen Verfahren nicht einzutreten ist. Die beantragten Än-
derungen würden eine grundsätzliche Neukonzeption des der rekursge-
genständlichen Gestaltungsplanung zugrundeliegenden Seilbahnprojekts
erfordern. Eine entsprechende Variantenprüfung und -modifikation über
den Perimeter des festgesetzten Gestaltungsplans hinaus kann nicht Ge-
genstand des vorliegenden Rekursverfahrens sein.
4.1.
Wie bereits ausgeführt, handelt es sich bei dem zu beurteilenden Projekt
um eine – insgesamt – geringfügige Modifikation des von der Baudirektion
zunächst mit Verfügung vom 27. Oktober 2011 festgesetzten und mit Ent-
scheid VB.2013.00722 vom 4. September 2014 beurteilten Gestaltungs-
plans. Das Verwaltungsgericht hob die Dispositiv-Ziffern I–III des Beschlus-
ses des Regierungsrats vom 18. September 2013 (ausser soweit sie den
Rekurs eines Mitbeteiligten betrafen) sowie die Verfügung der Baudirektion
vom 27. Oktober 2011 auf und wies die Sache im Sinn der Erwägungen zur
Ergänzung des Sachverhalts und zum Neuentscheid an die Baudirektion
zurück (Dispositiv-Ziffer 1 des VB.2013.00722 vom 4. September 2014). In
den Erwägungen des Entscheids hielt das Verwaltungsgericht zusammen-
fassend die folgenden, von der Baudirektion neu vorzunehmenden Unter-
suchungshandlungen bzw. neu abzuwägenden und auszufällenden Ent-
scheide fest (VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 13.1):
- Beizug des Plans der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen Ergän-
zungen des Sicherheitszonenplans sowie einer Stellungnahme des
Bundesamtes für Zivilluftfahrt (BAZL) zur Bewilligung der allfälligen
Durchstossung der Sicherheitszone (und gegebenenfalls der Anpas-
sung des Gestaltungsplans) oder – alternativ – Statuierung einer ent-
sprechenden Auflage durch die Baudirektion
- Beizug einer Stellungnahme des Bundesamtes für Kultur (BAK) zur
allfälligen Beeinträchtigung der Siedlungen Mattenhof und Im Klösterli
- Vornahme ergänzender Sachverhaltsfeststellungen mit Bezug auf das
aktuelle und prognostizierte Verkehrsaufkommen des Zoos sowie das
zu erwartende von der Seilbahn generierte Verkehrsaufkommen und
die wegen der Seilbahn zu erwartende Änderung des Modalsplits
R1S.2019.05058 Seite 22

- gestützt auf diese Feststellungen zumindest grundsätzliche Regelung
der Erschliessung der Station Stettbach, allenfalls in Koordination mit
den von der Stadt Dübendorf zu treffenden Anordnungen oder Statu-
ierung einer entsprechenden Gestaltungsplanvorschrift
- gestützt darauf – unter zusätzlicher Berücksichtigung der Möglichkei-
ten zur Optimierung der Bus- und Tramverbindungen sowie der Ge-
staltungsvorschriften über die Erschliessung – Neugewichtung des öf-
fentlichen Interesses an der Erstellung der Seilbahn
- Vornahme einer Gesamtabwägung der betroffenen öffentlichen und
privaten Interessen unter Einbezug namentlich der regionalen und
kommunalen Planung, des Grundsatzes, dass die Erschliessung von
Baugebiet durch das Siedlungsgebiet führen soll, sowie des Interes-
ses an der ungeschmälerten Erhaltung der Landschaft.
Auf Basis dieser Ausgangslage gab die Baudirektion – gemäss dem ange-
fochtenen Entscheid – zunächst ein verwaltungsexternes Verkehrsgutach-
ten in Auftrag, zwecks Überprüfung der beabsichtigten Modalsplitverände-
rung zugunsten des öffentlichen Verkehrs (ÖV), aber auch zwecks Über-
prüfung allfälliger Auswirkungen der Seilbahn auf den Strassenverkehr im
Raum Stettbach sowie allfälliger ÖV-Alternativen. Das entsprechende Gut-
achten S. datiert vom 26. April 2016. Gestützt darauf liess die Zoo Seil-
bahn AG zwecks Darlegens der Massnahmen zur Verhinderung der im
Gutachten S. aufgezeigten möglichen Auswirkungen im Raum Stettbach
bzw. zur Verhinderung unerwünschter Folgen für die Bewohner der an-
grenzenden Quartiere ein Verkehrs- und Erschliessungskonzept erstellen.
Letzteres wurde per 26. April 2016 von der X. AG vorgelegt (im Folgenden:
Verkehrs- und Erschliessungskonzept X. AG). Sodann wurde eine gestalte-
rische Überarbeitung des Richtprojekts, insbesondere der beiden Statio-
nen, vorgenommen; letzteres im Austausch mit der NHK.
Gestützt hierauf wurde der kantonale Gestaltungsplan Seilbahn Stettbach-
Zoo Zürich überarbeitet und wurden die Unterlagen des Plangenehmi-
gungsgesuchs (für das vom BAV durchzuführende PGV) angepasst. Die
beiden Dossiers wurden, gleichzeitig für beide Verfahren, öffentlich aufge-
legt. In der Folge erging der angefochtene Festsetzungsentscheid.
4.2.
Eine Rückweisung bewirkt, dass die Vorinstanz die Sache erneut beurteilen
muss. Sie ist dabei an die Rechtsauffassung der Rechtsmittelinstanz ge-
bunden (vgl. § 64 Abs. 2 Satz 2 VRG). Nicht bindend sind hingegen bloss
allgemeine Hinweise der Rechtsmittelinstanz, Eventualerwägungen und
R1S.2019.05058 Seite 23

sog. "obiter dicta". Die Vorinstanz darf ihrem neuen Entscheid auch weitere
Gesichtspunkte zugrunde legen, solange sie dabei die Vorgaben des Rück-
weisungsentscheids nicht unterläuft (Alain Griffel, in: Kommentar VRG,
3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 28 Rz. 42).
Wird die neue Verfügung der unteren Instanz wiederum an die höhere In-
stanz weitergezogen, so ist auch diese an ihren früheren Entscheid gebun-
den. Ein unangefochtener Rückweisungsentscheid erwächst mithin in for-
melle Rechtskraft. Die Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids ent-
fällt für die nachfolgenden Rechtsgänge lediglich insoweit, als aufgrund
neuer Tatsachenbehauptungen oder Beweismittel oder aufgrund einer Än-
derung des Streitgegenstandes im zweiten Rechtsgang ein geänderter
Sachverhalt zu beurteilen ist oder in der Zwischenzeit eine Rechts- oder
Praxisänderung erfolgte (zum Ganzen Griffel, § 28 Rz. 44; Bertschi, Vorbe-
merkungen zu §§ 86a-86d Rz. 6).
Dies hat auch vorliegend – mithin trotz des Wechsels der Zuständigkeit als
Rekursinstanz vom Regierungsrat zum Baurekursgericht – zu gelten
(BRGE II Nr. 0129/2017 vom 26. September 2017, E. 6.3). Im Ergebnis ist
vorliegend über die mit Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2013.00722
vom 4. September 2014 bereits beurteilten Sachverhalte und Rügen – je-
denfalls im Grundsatz – nicht erneut zu befinden. Namentlich besteht eine
Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids insoweit, als die darin sta-
tuierten Auflagen an die Sachverhaltsermittlung und die Planung zu beach-
ten sind. Letztere Feststellung führt indes – selbstredend – nicht dazu, dass
die Rekurrierenden mit bereits gegen die Festsetzung vom 27. Oktober
2011 erhobenen Rügen vorliegend oder im weiteren Verlauf des Verfah-
rens, insbesondere bei einem – allfällig – nachfolgenden Weiterzug des
Verfahrens an das Bundesgericht, ausgeschlossen wären. Die entspre-
chenden Rügen sind erneut, wenngleich bei unveränderter Sachlage und
unter Nachachtung der im ersten Rechtsgang von der höheren Instanz ver-
tretenen Rechtsmeinung, zu beurteilen.
4.3.
Dies betrifft zunächst die vom Rekurrenten M. B. erhobene Rüge betreffend
die Koordination mit dem vom BAV durchzuführenden PGV.
R1S.2019.05058 Seite 24

Im Einzelnen rügt der Rekurrent M. B., das bundesrechtliche PGV sei beim
BAV noch hängig. Eine Plangenehmigung gleichzeitig mit der Festsetzung
der rekursgegenständlichen Gestaltungsplanung sei nicht erfolgt. Das Ver-
waltungsgericht habe im Entscheid VB.2013.00722 vom
4. September 2014 auf die unterschiedlichen Rechtsmittelinstanzen ver-
wiesen. Dies betreffe aber lediglich die formelle Koordination. Massgebend
sei die materielle Koordination, die sicherstellen solle, dass Erkenntnisse
des einen Verfahrens auch im anderen Verfahren berücksichtigt werden.
Die Plangenehmigung hätte daher gleichzeitig mit der Festsetzung des
kantonalen Gestaltungsplans erfolgen müssen. In diesem Zusammenhang
verweist der Rekurrent darauf, dass die Bestimmungen des SebG – bzw.
die Voraussetzungen für eine Plangenehmigung gemäss Art. 9 Abs. 3
SebG – auch für die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes Gel-
tung hätten. Weil, unter Anderem, die Seilbahn nicht wettbewerbsfähig be-
trieben werden könne, lägen die Voraussetzungen für die Festsetzung des
kantonalen Gestaltungsplans nicht vor. Dass dies bei der geforderten Inte-
ressenabwägung ausser Acht gelassen werde, sei nicht nachvollziehbar.
Die Rüge einer mangelhaften Koordination wurde bereits mit Entscheid des
Verwaltungsgerichts VB.2013.00722 vom 4. September 2014 geprüft und
verworfen (VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 5). Die Rüge ist da-
her nicht abweichend zu behandeln, zumal der Rekurs des Rekurrenten M.
B. nicht auf die von der Baudirektion im Hinblick auf die zweite Festsetzung
des Gestaltungsplans Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich durchgeführten Ver-
fahrenshandlungen Bezug nimmt. Was die rechtliche Beurteilung angeht,
kann ohne weiteres auf die verwaltungsgerichtlichen Erwägungen im Ent-
scheid VB.2013.00722 vom 4. September 2014 (E. 5) verwiesen werden. In
der Sache ist nicht ersichtlich, inwiefern der geltende Grundsatz der mate-
riellen Koordination verletzt sein könnte. Die blosse Tatsache, dass keine
gleichzeitige Eröffnung der Entscheide im Gestaltungsplanverfahren einer-
seits und im PGV andererseits erfolgt ist, legt noch keine Verletzung des
Koordinationsgebots nahe. Insoweit der Rekurrent die Frage der Wirtschaft-
lichkeit – in vollem Umfang – auch im vorliegenden Verfahren geprüft und
beurteilt haben will, ist er auf die für beide Verfahren verschiedenen materi-
ellrechtlichen Bestimmungen zu verweisen. Über den Umweg der Koordi-
nation eine doppelte (volle) Beurteilung der Wirtschaftlichkeit zu fordern,
geht nicht an, zumal diese gerade nicht raumplanungsrechtliche Voraus-
setzung für die Nutzungsplanung ist und zumal die Gefahr bestünde, dass
R1S.2019.05058 Seite 25

sich widersprechende Entscheide ergäben. Dies ändert selbstverständlich
nichts daran, dass – wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird – der Nutzwert
der Seilbahn unter dem Gesichtspunkt des Bedarfs (öffentliches Interesse)
abzuhandeln ist, welches Kriterium mit der Wirtschaftlichkeit in einem Zu-
sammenhang steht. Dass die kantonale Rechtsprechung in anderen Kan-
tonen, beispielsweise im Kanton Schwyz, Leitlinien für eine enger zu hand-
habende Koordination entwickelt habe, trifft nicht zu. Die entsprechende
Praxis orientiert sich an der Praxis anderer Kantone, so auch derjenigen
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich (VGer SZ III 2017 177 vom
18. Juli 2018, E. 4.3.1-4.4.3). Dass – andererseits – im Fall von (mit der
Baubewilligung gemeinsam zu eröffnenden) Spezialbewilligungen eine
bloss inhaltliche Abstimmung den Anforderungen von Art. 25a RPG grund-
sätzlich nicht genügt, kann vorliegend nicht relevant sein (VGer SZ III 2018
171, E. 2.4.2). Eine zeitliche Koordination der Nutzungsplanung einerseits
und des Baubewilligungsverfahrens (letzteres vorliegend in Gestalt des
beim BAV hängigen PGV) andererseits kann nicht gefordert werden. So-
dann braucht mit Bezug auf einen Sondernutzungsplan, der wichtige Rah-
menbedingungen, nicht aber Details zur zukünftigen Gestaltung der Anlage
enthält, nicht zwingend eine UVP auf der Stufe der Nutzungsplanung
durchgeführt zu werden (VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 6.4,
mit weiteren Hinweisen).
Die Rüge betreffend Koordination ist damit, in Nachachtung des verwal-
tungsgerichtlichen Entscheids im ersten Rechtsgang, unbegründet.
4.4.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf macht geltend, dass mit dem rekursge-
genständlichen Gestaltungsplan die Nutzungsplanung übersteuert werde,
da die Bergstation in der Freihaltezone liege und für die strittigen Bauten
und Anlagen ausserhalb des Baugebietes keine Notwendigkeit bestehe.
Auch der Rekurrent M. B. verweist darauf, dass Art. 24 ff. RPG für die Be-
urteilung der Nutzung des Gebiets ausserhalb der Bauzonen massgeblich
seien. Die entsprechenden Voraussetzungen (Erforderlichkeit des Stand-
orts ausserhalb der Bauzone; keine entgegenstehenden, überwiegenden
öffentlichen Interessen) seien nicht erfüllt. Ein bloss besserer Anschluss an
das Netz des öffentlichen Verkehrs (gemäss Art. 1 GPV) genüge raumpla-
nungsrechtlich (sowie gemäss den Festlegungen des kantonalen Richt-
R1S.2019.05058 Seite 26

plans Verkehr) für die Inanspruchnahme von Nichtbauzonen in keiner Wei-
se.
Die Rüge, der Gestaltungsplan für die Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich stelle
eine Umgehung von Art. 24 ff. RPG dar, wurde im Rechtsmittelverfahren
gegen den am 27. Oktober 2011 festgesetzten Gestaltungsplan bereits be-
urteilt. Das Verwaltungsgericht verwies darauf, dass eine Schaffung einer
Bauzone bzw. einer Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt nach
der Rechtsprechung zulässig sei, wenn die Planungsmassnahme den Zie-
len und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG entspreche. Sei
dies der Fall, so stelle die Planung keine Umgehung von Art. 24 ff. RPG
dar, auch wenn eine Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben ausge-
schlossen wäre. Eine Umgehung von Art. 24 ff. RPG sei nur anzunehmen,
wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige Kleinbau-
zone geschaffen würde oder wenn diese sonst auf einer sachlich nicht ver-
tretbaren Interessenabwägung beruhe. Für den Fall einer Sondernutzungs-
planung der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich sei nicht massgeblich, ob die
Seilbahn standortgebunden im Sinne von Art. 24 lit. a RPG sei. Eine Ver-
kehrserschliessung, welche Land ausserhalb der Bauzonen in Anspruch
nehme, um einen Anschluss an den ÖV zu gewährleisten, sei nicht von
vornherein ausgeschlossen. Massgebend sei einzig, ob der Gestaltungs-
plan sowie der akzessorisch zu überprüfende Richtplaneintrag dem Sinn
und Zweck der Raumplanung entsprächen (VB.2013.00722 vom 4. Sep-
tember 2014, E. 9.1-9.2, mit Hinweisen). Dieser Rechtsauffassung ist ohne
weiteres beizupflichten; im vorliegenden zweiten Rechtsgang ist dem nichts
beizufügen. Zu prüfen verbleibt – indes erst im Rahmen der nachfolgend
vorzunehmenden raumplanungsrechtlichen Interessenabwägung nach
Massgabe der Vorschriften des RPG und der RPV –, ob das Projekt für ei-
ne Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich ein genügendes öffentliches Interesse für
sich in Anspruch nehmen kann und ob eine (genügende) Standortgebun-
denheit für die Beanspruchung des ausserhalb der Bauzonen gelegenen
Gebiets vorliegt.
Die Rüge betreffend die Umgehung der Art. 24 ff. RPG erweist sich damit,
ebenfalls in Nachachtung des verwaltungsgerichtlichen Entscheids im ers-
ten Rechtsgang, als unbegründet.
R1S.2019.05058 Seite 27

4.5.1.
Die Rekurrierenden G. A. et al. kritisieren, die (horizontalen; auf die vertika-
le Linienführung ist nachfolgend einzugehen) Linienführungen der Seil-
bahn Stettbach-Zoo Zürich seien nur oberflächlich miteinander verglichen
worden. Alle Wertungen seien zugunsten der direkten, kostengünstigsten
Varianten ausgefallen. Die betroffene Bevölkerung in Stettbach und
Im Klösterli sowie das Naherholungsgebiet von Zürich-Nord hätten, wenn
überhaupt, eine geringe Gewichtung gehabt. Die Rekursgegnerin [recte:
Projektverfasserin Zoo Seilbahn AG] habe das Projekt Variante 3 als "Best-
variante" eingereicht. Dies möge aus Sicht der Rekursgegnerin [recte: Pro-
jektverfasserin Zoo Seilbahn AG] zutreffen, sei diese Variante doch der
schnellste und billigste Weg, eine Seilbahn zum Zoo zu bauen. Überdies
sei die Umsteigesituation und die Beförderungskapazität (Fahrzeit) sowie
der Attraktionswert mit der hohen Seilführung über die Landschaft für die
Zoo Seilbahn AG tatsächlich optimal. Für die Bevölkerung bzw. die Natur,
den Wald, das Sagentobel, mithin das Erholungs- und Freizeitgebiet, sei
diese Lösung aber die schlechteste und aus Sicht der Anwohner die gröss-
te Belastung. Diese Varianten würden alle nahe an Häusern vorbeiführen,
teilweise sogar über Wohnhäuser. Die Bergstation sei ganz in der Nähe der
Häuser des Quartiers Im Klösterli. Der Reiz und der Charme des ländlichen
Weilers Stettbach und des unter Heimatschutz stehenden Quartiers Im
Klösterli würden zerstört.
4.5.2.
Das Verwaltungsgericht hielt im Entscheid VB.2013.00722 vom 4. Septem-
ber 2014 – auf entsprechende Rügen betreffend die Wahl der horizontalen
Linienführung der Seilbahn, welche vor allem aufgrund des Kostenfaktors
erfolgt sei – fest, dass dem – damaligen – erläuternden Bericht gemäss
Art. 47 RPV sowie der Verfügung der Baudirektion vom 27. Oktober 2011
zur horizontalen Linienführung Folgendes zu entnehmen gewesen sei: Im
Rahmen des Vorprojekts hätten in einem umfassenden Evaluationsverfah-
ren (Nutzwertanalyse) zwei Varianten die höchste Nutzwertzahl erreicht,
wobei die projektierte Variante (Nr. 3) unter Einbezug der Erstellungs- und
Betriebskosten die deutlich höchste Nutzwertzahl pro Kosteneinheit erreicht
habe. Dem Bericht zum Vorprojekt bzw. dessen Anhang A6-9 lasse sich
entnehmen, dass ein Grobvergleich zwischen den sechs ins Auge gefass-
ten Varianten der Linienführung vorgenommen worden sei, bei der die Kri-
terien (aufgeschlüsselt in Unterkriterien) Umweltaspekte (Gewichtung:
R1S.2019.05058 Seite 28

35 %), Standort der Tal- und Bergstation, Realisierbarkeit, Fahrgastattrakti-
vität und Technik berücksichtigt worden seien. Das Kriterium der Realisier-
barkeit (Gewichtung: 20 %) habe unter anderem die Einhaltung planeri-
scher Vorgaben umfasst, wobei bei der Wahl der horizontalen Linienfüh-
rung auch die Aspekte des Umweltschutzes und der Raumplanung beach-
tet worden seien. Die zweitplatzierte Variante (Nr. 1), so das Verwaltungs-
gericht, hätte zwar einen grösseren Abstand zum Weiler Stettbach einge-
halten und keine Eingriffe in das überkommunale Schutzgebiet Sagentobel
zur Folge gehabt, jedoch das überkommunale Schutzgebiet Kiesgrube
Stettbach stärker beeinträchtigt. Mit Bezug auf die Prägung des Land-
schaftsbildes hätten sich die Varianten nicht wesentlich voneinander unter-
schieden. Wenn unter diesen Umständen die Kosten in die Abwägung ein-
bezogen worden seien, habe dies vertretbar erschienen. Im Gestaltungs-
planverfahren habe auf die erneute nähere Prüfung von Varianten verzich-
tet werden dürfen (zum Ganzen VB.2013.00722 vom 4. September 2014,
E. 11.2.7).
4.5.3.
Auf diesen Feststellungen punkto horizontaler Linienführung beruht denn
auch die rekursgegenständliche Gestaltungsplanung. Der dieser zugrunde-
liegende Bericht nach Art. 47 RPV fasst nochmals die Ergebnisse der Eva-
luation der horizontalen Linienführung zusammen. Untersucht worden seien
sechs sowohl gestreckte als auch geknickte Linienführungsvarianten; aus
wirtschaftlichen Gründen nicht jedoch Linienführungen mit mehr als einer
Knickstelle (Umlenkstation). Die Bestvariante (Variante 3) sei aus einem
umfassenden Evaluationsverfahren (erwähnte Nutzwertanalyse) unter Be-
teiligung aller massgebender Fachstellen und der Stadt Dübendorf hervor-
gegangen. Dabei hätten die Varianten 1 (Knickvariante Gfeller-Gut) und 3
die höchste Nutzwertzahl erreicht; unter Berücksichtigung der Erstellungs-
kosten habe schliesslich die Variante 3 den höchsten Nutzwert erzielt.
Die bereits der Verfügung der Baudirektion vom 27. Oktober 2011 zugrun-
deliegenden Abklärungen überzeugen ohne weiteres und haben inhaltlich
nach wie vor Gültigkeit. Von der verwaltungsgerichtlichen Beurteilung im
Entscheid VB.2013.00722 vom 4. September 2014 ist daher nicht abzuwei-
chen. Die Wahl der Kriterien gemäss Anhang A6-9 des Vorprojekts über-
zeugt; Umweltaspekten (Gewichtung: 35 %) wurde in der Abwägung das
nötige Gewicht zuerkannt. Punkto Linienführung lässt sich aufgrund den im
R1S.2019.05058 Seite 29

Anhang 6-2 des Vorprojekts aufgeführten Linienführungsalternativen nicht
darauf schliessen, dass die nun projektierte Streckenführung (Nr. 3) zu Un-
recht gewählt worden wäre. Grundsätzlich ist vor allem den – für das Sa-
gentobel möglicherweise schonenderen – Knickvarianten eigen, dass die
Streckenführung länger und damit die Beeinträchtigung von Natur und
Landschaft oder auch der Anwohnerschaft (bspw. im Weiler Stettbach) hö-
her wäre. Die einzige ebenfalls direkte Linienführung (Nr. 2) würde das Sa-
gentobel gerade in dessen Eingangsbereich markant überspannen. Inso-
weit kann nicht darauf geschlossen werden, dass keine sachliche Evaluati-
on durchgeführt worden wäre.
4.5.4.
Die Rüge betreffend die horizontale Linienführung erweist sich mit Blick auf
die bereits mit VB.2013.00722 vom 4. September 2014 vorgenommene Be-
urteilung und in der Sache selbst als unbegründet.
4.6.1.
In Anlehnung an den ersten Rechtsgang wird vom Rekurrenten M. B. im
Rekurs des Weiteren geltend gemacht, es sei entgegen der vom Verwal-
tungsgericht mit Entscheid VB.2013.00722 vom 4. September 2014 defi-
nierten Mindestanforderung keine Bestimmung in den Gestaltungsplan auf-
genommen worden, wonach der Sicherheitszonenplan des Flughafens Zü-
rich eingehalten werden müsse.
4.6.2.
Das Verwaltungsgericht statuierte im ersten Rechtgang – wie erwähnt – die
Auflage, den Plan der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen Ergänzun-
gen des Sicherheitszonenplans sowie eine Stellungnahme des BAZL zur
Bewilligung der allfälligen Durchstossung der Sicherheitszone (und gege-
benenfalls der Anpassung des Gestaltungsplans) beizuziehen oder – alter-
nativ – eine entsprechende Auflage durch die Baudirektion statuieren zu
lassen.
4.6.3.
Die Baudirektion verweist darauf, dass die Höhenbeschränkungen des Si-
cherheitszonenplans des Flughafens Zürich nicht tangiert würden. Die Zoo
Seilbahn AG führt an, die projektierte Seilbahn liege im Bereich der festge-
legten Sicherheitszonen für den Anflug auf Piste 34 des Flughafens Zürich
R1S.2019.05058 Seite 30

(Südanflug). Die projektierten Stützenhöhen seien anfangs 2017 durch den
Zonenschutz (kantonale Meldestelle für Luftfahrthindernisse) geprüft und
von diesem als korrekt befunden worden. Im entsprechenden Auszug aus
dem Sicherheitszonenplan vom 27. Januar 2017 habe der Zonenschutz für
jede Stütze die Koordinaten angegeben und den entsprechenden Abstand
zur Sicherheitszone. Da jede Stütze einen Abstand zur Sicherheitszone
aufweise, komme keine von ihnen in die unzulässige Zone zu liegen, was
der Zonenschutz mit E-Mail vom 27. Januar 2017 bestätigt habe.
4.6.4.
Der im Recht liegende Auszug der Abstände zur Sicherheitszone weist für
die (diesbezüglich relevanten) Stützen 5, 6, 7 und 8 Abstände von 47,10 m,
9 m, 3 m und 0,6 m auf; die weiteren bergseitigen Stützen 9-11 liegen aus-
serhalb der Sicherheitszone. Eine Tangierung der freizuhaltenden Bereiche
des Luftraums kann mithin ausgeschlossen werden, was von der kantona-
len Meldestelle Luftfahrthindernisse zuhanden der Zoo Seilbahn AG ent-
sprechend bestätigt wurde. Diese Sachdarstellung zog der Rekurrent M. B.
replicando denn auch nicht weiter in Zweifel. Eine Durchstossung der Si-
cherheitszone, welche vom BAZL zu bewilligen wäre, liegt beim rekursge-
genständlichen Projekt demgemäss offenkundig nicht (mehr) vor. Daraus
folgt, dass die Statuierung einer entsprechenden Auflage oder die Beibrin-
gung einer Stellungnahme des BAZL betreffend das in der Sache modifi-
zierte Projekt materiell nicht mehr erforderlich ist.
4.6.5.
Die Rüge betreffend den Plan der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen
Ergänzungen des Sicherheitszonenplans erweist sich als unbegründet.
5.1.
Der Rekurrent M. B. macht sodann – ebenfalls unter Bezugnahme auf die
Auflagen gemäss dem verwaltungsgerichtlichen Entscheid – geltend, dass
betreffend das Seilbahnprojekt, zumal es die im Bundesinventar der schüt-
zenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) ver-
zeichneten Siedlungen Mattenhof und Im Klösterli und damit eine Bundes-
aufgabe betreffe, die Eidgenössische Kommission für den Natur- und Hei-
matschutz (ENHK) zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten zu ver-
fassen habe (Art. 7 Abs. 2 NHG). Ein solches liege jedoch nicht vor, wes-
R1S.2019.05058 Seite 31

halb der Sachverhalt ungenügend abgeklärt worden sei. Ein Bericht des
behördenabhängigen BAK genüge nicht.
5.2.
Die Baudirektion führt an, dass die aus Gründen der hinreichenden Koordi-
nation zwingend einzuholende Stellungnahme des BAK – mit Datum vom
28. September 2018 – vorliege, und verweist zudem auf die Stellungnahme
der NHK vom 4. Juli 2018. Analog liess sich auch die Zoo Seilbahn AG
vernehmen. Zudem verwies sie darauf, dass die Seilbahn die entsprechen-
den Gebiete nicht überfahre, sondern durchwegs ausserhalb der Bauzonen
verlaufe.
5.3.
Ist für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Bund zuständig, so beurteilt je
nach Zuständigkeit das Bundesamt für Umwelt (BAFU), das BAK oder das
Bundesamt für Strassen (ASTRA), ob ein Gutachten durch eine Kommissi-
on nach Art. 25 Abs. 1 NHG erforderlich ist. Ist der Kanton zuständig, so
obliegt diese Beurteilung der kantonalen Fachstelle nach Art. 25 Abs. 2
NHG (Art. 7 Abs. 1 NHG). Kann bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein
Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG aufgeführt ist,
erheblich beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem Zusammenhang
grundsätzliche Fragen, so verfasst die Kommission zuhanden der Ent-
scheidbehörde ein Gutachten. Die Kommission gibt darin an, ob das Objekt
ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG).
Eine Kommission kann sodann in wichtigen Fällen von sich aus in jedem
Stadium des Verfahrens ihr Gutachten über die Schonung oder unge-
schmälerte Erhaltung von Objekten abgeben. Sie tut dies jedoch so früh
wie möglich. Auf Verlangen sind ihr alle erforderlichen Unterlagen zur Ver-
fügung zu stellen (Art. 8 NHG).
Art. 7 NHG ist damit keine blosse Ordnungsvorschrift. Könnte bei Erfüllung
einer Bundesaufgabe der natürliche und kulturelle Wert eines Objektes be-
einträchtigt werden – könnte also gerade das geschädigt werden, was die
Objekte einzigartig oder typisch macht, weshalb ihnen nationale Bedeutung
und verstärkter Schutz zuerkannt wurde – dann ist ein Gutachten zu erstel-
len, und zwar unabhängig davon, ob ein "Abweichen von der ungeschmä-
lerten Erhaltung" (Art. 6 Abs. 2 NHG) droht oder nicht. Gemäss Botschaft
zum revidierten Art. 7 NHG fällt dabei die Beurteilung bzw. Begutachtung
R1S.2019.05058 Seite 32

der Routinegeschäfte in die Zuständigkeit der Fachstelle. Die Botschaft
führt hierzu aus, dass eine Begutachtung durch die Kommission nur noch
bei Vorhaben erfolge, die einen massgeblichen Eingriff in das Inventarob-
jekt befürchten liessen oder die natur- und landschaftsschützerische Grund-
satzfragen aufwürfen. Zu unterscheiden ist dabei zwischen Eingriffen in
Form von (1) Veränderungen (am Inventarobjekt), welche keine Schutzziele
tangieren, (2) Eingriffen in Form von Beeinträchtigungen ohne Abweichen
von der ungeschmälerten Erhaltung und (3) Eingriffen in Form von Beein-
trächtigungen mit Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung. Ziel der
Regelung ist es, dass die Bundesämter (BAFU, BAK und ASTRA; bzw. al-
lenfalls zuständige kantonale Fachstellen) im Rahmen ihrer Mitwirkung be-
urteilen können, ob nach Massgabe von Art. 7 NHG ein Gutachten der zu-
ständigen Fachkommission des Bundes (ENHK, EKD) notwendig ist (zum
Ganzen Leimbacher, in: Kommentar NHG, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf
2019, Art. 6 Rz. 12 ff. und Art. 7 Rz. 5 ff.),
5.4.
Nach Kenntnisnahme des rekursgegenständlichen Projekts äusserte sich
das BAK zuhanden der Baudirektion – unter Hinweis auf die frühere Stel-
lungnahme vom 23. Juni 2017 und die Stellungnahme der NHK vom 4. Juli
2018 – wie folgt: Das Vorhaben stehe in keinem wesentlichen Konflikt mit
den im ISOS für den Ortsbildteil Im Klösterli stipulierten Erhaltungszielen.
Auch erachtet das BAK das für die Bergstation notwendige Bauvolumen im
Kontext der weiteren grossmassstäblichen Bauten auf dem Sportgelände
als grundsätzlich akzeptable Ergänzung des Baubestandes in der Umge-
bungszone XIV (Sportgelände Fluntern).
5.5.
Wenngleich im Sinne der vorerwähnten Rechtsgrundlagen die Frage nach
der Notwendigkeit einer Begutachtung durch die ENHK in der Substanz ei-
ner materiellen Beurteilung zu unterziehen ist, erscheint die vorliegende
Stellungnahme des BAK inhaltlich schlüssig. Eine direkte Veränderung an
den Schutzobjekten (Siedlungen Mattenhof und Im Klösterli) findet durch
die projektierte Seilbahn nicht statt. Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern
durch die benachbarte Realisierung des Seilbahntrassees von der unge-
schmälerten Erhaltung der Objekte abgewichen würde. In der unmittelbaren
Umgebung der Siedlung Im Klösterli finden sich bereits andere grossmass-
stäbliche Bauten bzw. Anlagen (Masoalahalle, Sportanlagen, FIFA-
R1S.2019.05058 Seite 33

Hauptsitz). Die Siedlung Mattenhof befindet sich ohnehin am Rand des
Siedlungsgebiets in Stettbach. Den ISOS-Inventareintrag daselbst bzw. die
darin statuierten Erhaltungsziele ruft der Rekurrent M. B. nicht an. Eine –
nachgerade – Verletzung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen
durch das BAK im Rahmen seiner Beurteilung der Notwendigkeit einer Be-
gutachtung durch die ENHK ist nicht ersichtlich.
5.6.
Die Rüge der fehlenden Begutachtung durch die ENHK ist unbegründet. Da
der Rekurrent M. B. keine Zweifel an der Stellungnahme des BAK vom
4. Juli 2018 zu erwecken vermag, entfällt die Einholung eines Gutachtens
der ENHK auch im vorliegenden Rechtsmittelverfahren.
6.
Die Rekurrierenden G. A. et al. bemängeln eine mangelhafte Aussteckung
der Seilbahn, welche nicht den gesetzlichen Anforderungen von Art. 13
SebV bzw. von § 311 PBG entspreche.
Im Rahmen von Gestaltungsplänen werden gemäss § 83 PBG für ein be-
stimmtes Gebiet die Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzwei-
se und Zweckbestimmung von Bauten bindend festgelegt. Obwohl äussere
Abmessungen festgelegt werden, werden hierfür keine Bauprofile verlangt.
Eine Aussteckung erfolgt erst im Rahmen des nachfolgenden Baubewilli-
gungsverfahrens (Carmen Walker Späh, Aussteckung – Hilfsmittel zur Vi-
sualisierung von Bauprojekten, PBG aktuell 4/2010, S. 8). Hinzu kommt,
dass, selbst wenn eine Aussteckung als notwendig erachtet und zu Unrecht
unterlassen worden wäre, deren Fehlen von den Rekurrierenden G. A. et
al. nicht erfolgreich gerügt werden könnte. Dies, weil die Rekurrierenden G.
A. et al. offenkundig in der Lage waren, sich über den Gestaltungsplan und
seine Auswirkungen zu informieren und ihre Rechte und Interessen zu
wahren, sodass der vorliegende Rekurs ergriffen werden konnte (BRGE III
Nr. 0063/2017 vom 3. Mai 2017, E. 4.2; bestätigt mit VB.2017.00371 vom
21. Dezember 2017, E. 6.2, mit weiteren Hinweisen).
Umso mehr erweist sich eine besondere Aussteckung im vorliegenden nut-
zungsplanerischen Verfahren als obsolet. Die Vorschrift von Art. 13 SebV
bezieht sich klarerweise auf das vom BAV durchzuführende PGV. Eine ge-
R1S.2019.05058 Seite 34

sonderte Aussteckung im Gestaltungsplanverfahren ergäbe mithin keinen
Sinn.
Die Rüge betreffend Aussteckung ist unbegründet.
7.1.
Die Rekurrent M. B. führt an, für die Inanspruchnahme des Gewässerraums
müssten Ausnahmebewilligungen in Anspruch genommen werden. Unzu-
lässigerweise sei darauf verzichtet worden, den Gewässerraum bereits ak-
tuell – im Zeitpunkt der Gestaltungsplanung – festzulegen.
7.2.
Die Zoo Seilbahn AG hält dem entgegen, für die Inanspruchnahme des
Gewässerraums sei keine Ausnahmebewilligung nötig, da die Stationen
und Stützen ausserhalb des Gewässerraums zu liegen kämen. Lediglich
die Stütze 3 liege innerhalb des provisorischen Uferstreifens. Die Standort-
gebundenheit dieser Stütze 3 sei durch das Amt für Wasser, Energie und
Luft (AWEL) geprüft und bestätigt worden.
7.3.
Die Baudirektion hält unter Ziffer 3.3.5 des erläuternden Berichts nach
Art. 47 RPV fest, dass zum Zeitpunkt der Berichterstellung der Gewässer-
raum in den Standortgemeinden Dübendorf und Zürich noch nicht festge-
legt worden sei. Bis zur Festlegung des Gewässerraums nach Art. 41 der
Gewässerschutzverordnung (GSchV) komme eine Übergangsbestimmung
zur Anwendung, welche auf beiden Gewässerseiten einen Uferstreifen fest-
lege. Stationen und Stützen seien grundsätzlich so angeordnet worden,
dass diese ausserhalb des Gewässerraums (bzw. Uferstreifens) zu liegen
kämen. Im Bereich der ÖV-Plattform Stettbach sei der Sagentobelbach
eingedolt und die Stütze 3 liege innerhalb des provisorischen Uferstreifens.
Das Projekt Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich sei standortgebunden (Sicher-
heitsabstände zu Fahrleitungen). Die Stütze komme sodann auf der bereits
bebauten Fläche der ÖV-Plattform Stettbach zu liegen und nicht im angren-
zenden Landwirtschaftsland. Stütze 1-3 sowie die Talstation würden eine
abgeschlossene Einheit bilden und sich ideal in die bestehende
ÖV-Plattform einfügen. Auch die Baudirektion verweist bezüglich des
Standorts der Stütze 3 auf die Prüfung des AWEL.
R1S.2019.05058 Seite 35

7.4.
Art. 41a GschV sieht vor, dass die Breite des Gewässerraums für Fliess-
gewässer mit einer Gerinnesohle von weniger als 2 m natürlicher Breite
11 m und bei einer Gerinnesohle von 2-15 m natürlicher Breite die
2,5-fache Breite der Gerinnesohle plus 7 m betragen muss (Abs. 2). Die so
berechnete Breite des Gewässerraums muss erhöht werden, soweit dies
zur Gewährleistung des Schutzes vor Hochwasser, des für eine Revitalisie-
rung erforderlichen Raumes, der Schutzziele besonders geschützter Natur-
schutzgebiete gemäss Abs. 1 sowie anderer Interessen des Natur- und
Landschaftsschutzes oder einer Gewässernutzung erforderlich ist (Abs. 3).
Soweit der Hochwasserschutz gewährleistet ist, kann die Breite des Ge-
wässerraums angepasst werden, mithin beispielsweise an die baulichen
Gegebenheiten in dicht überbauten Gebieten oder an die topografischen
Verhältnisse in Gewässerabschnitten (Abs. 4). Gemäss Abs. 5 kann auf die
Festlegung des Gewässerraums – unter anderem – verzichtet werden, so-
fern das Gewässer eingedolt ist.
Gemäss den Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom
4. Mai 2011 legen die Kantone den Gewässerraum gemäss den Art. 41a
und 41b GschV bis zum 31. Dezember 2018 fest. Solange sie den Gewäs-
serraum nicht festgelegt haben, gelten die Vorschriften für Anlagen nach
Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV entlang von Gewässern auf einem beidseiti-
gen Streifen mit einer Breite von – bei Fliessgewässern mit einer Gerinne-
sohle bis 12 m Breite – 8 m plus die Breite der bestehenden Gerinnesohle.
7.5.
Das für die Stütze 3 ausgeschiedene Baufeld B4 ist gemäss Detailplan
Teilgebiete/Baufelder (Massstab 1:500) gegenüber der (künstlichen) Gerin-
nesohle des an dieser Stelle eingedolten Sagentobelbachs 2 m entfernt.
Der Baubereich befindet sich sodann auf dem ca. 6,5-11 m breiten Trottoir-
bereich der Dübendorfstrasse, welcher seinerseits konstruktiv Teil der
ÖV-Plattform Stettbach ist.
7.6.
Wie erwähnt waren die Kantone gemäss den Übergangsbestimmungen zur
Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011 gehalten, den Gewässerraum ge-
mäss den Art. 41a und 41b GschV festzulegen. Diese Ausscheidung war
im Zeitpunkt der Festsetzung des rekursgegenständlichen Gestaltungs-
R1S.2019.05058 Seite 36

plans durch die Baudirektion am 26. April 2019 mit Bezug auf den Sagen-
tobelbach noch nicht vorgenommen worden. Gemäss den Übergangsbe-
stimmungen zur Änderung der GeschV vom 4. Mai 2011 gelangen damit
vorliegend die Bestimmungen von Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV zur An-
wendung. Art. 41c Abs. 1 GSchV schreibt vor, dass im Gewässerraum nur
standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss-
und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden dürfen.
Sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, sieht Art. 41c
Abs. 2 GSchV die Möglichkeit vor, in dicht überbauten Gebieten zonenkon-
forme Anlagen sowie ausserhalb dicht überbauter Gebiete zonenkonforme
Anlagen auf einzelnen unüberbauten Parzellen innerhalb einer Reihe von
mehreren überbauten Parzellen zu bewilligen.
Daraus folgt, dass weder aufgrund der fehlenden Festsetzung des Gewäs-
serraums des Sagentobelbachs noch aufgrund der kraft der Übergangsbe-
stimmungen vom 4. Mai 2011 in einem 8 m breiten Bereich von der Gerin-
nesohle direkt anwendbaren Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV im betroffenen
(Schutz-)Bereich auf ein absolutes Bauverbot geschlossen werden kann.
Der übergangsrechtliche Gewässerraum soll gewährleisten, dass im Zeit-
raum nach dem Inkrafttreten der Verordnung bis zur definitiven Festlegung
des Gewässerraums keine unerwünschten neuen Anlagen errichtet wer-
den. Ihm kommt insoweit die Funktion einer Planungszone zu. Die Erteilung
einer Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 GSchV darf daher die
künftige Gewässerraum- und Revitalisierungsplanung nicht erschweren und
ihr (soweit sie bereits konkretisiert ist) nicht widersprechen (BGE 140 II
437, E. 6.2).
Bei der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich handelt es sich, was im Weiteren
nachfolgend zu prüfen ist, um ein typisches Beispiel einer im öffentlichen
Interesse liegenden, standortgebundenen Verkehrsanlage, welche Art. 41c
Abs. 1 GSchV bereits grundsätzlich von Restriktionen ausnimmt. Dies gilt
sowohl für den Standort der Stütze 3 als auch für die weiteren – vom Seil-
bahntrasse lediglich in grosser Höhe überfahrenen – Gebiete des Schutz-
bereichs des Sagentobelbachs. Eine negative Präjudizierung des künftigen
Gewässerraums des Sagentobelbachs kann ausgeschlossen werden. Der
Standort der Stütze 3 auf der ÖV-Plattform Stettbach ist bereits heute Teil
eines rege genützten Verkehrsknotenpunkts mit zahlreichen anderen, im
grossen öffentlichen Interesse liegenden Verkehrsanlagen. Eine Renaturie-
R1S.2019.05058 Seite 37

rung des Sagentobelbachs in diesem Bereich ist offenkundig ausgeschlos-
sen. Bemerkungsweise ist sodann festzuhalten, dass bereits das Gesetz an
sich (bzw. die GSchV) solche Anlagen von einer besonderen Bewilligung
ausnimmt, weshalb für die Inanspruchnahme des übergangsrechtlichen
Schutzbereichs – zumal im Stadium des nutzungsplanerischen Verfah-
rens – keine gesonderte und separat anfechtbare Verfügung erforderlich
ist.
7.7.
Die Rüge betreffend die Beanspruchung des Gewässerraums ist unbe-
gründet.
8.1.
Die Rekurrierenden G. A. et al. führen weiter an, der Eintrag der Seilbahn
Stettbach-Zoo Zürich im kantonalen Verkehrsrichtplan sei nichtig, weil bei
dessen Erlass das rechtliche Gehör verletzt worden sei. Wie jeder Richt-
plan müsse auch der Verkehrsrichtplan öffentlich aufgelegt werden. Dies
sei zwar geschehen. Weil die Seilbahn bei der öffentlichen Auflage im
Richtplan nicht enthalten gewesen sei, habe in diesem Zeitpunkt niemand
mit dem Projekt gerechnet bzw. rechnen müssen. Aus diesem Grund habe
die Stadt Dübendorf auf einen Rekurs gegen den Verkehrsrichtplan ver-
zichtet. Als die Rekursfrist abgelaufen sei, habe der Zoo dem Kantonsrat
die Eintragung beantragt. Die vorberatende Kommission habe dann ent-
schieden, die Seilbahn in den Richtplan aufzunehmen und auf eine Neuauf-
lage mit Rekursfrist zu verzichten, mit der Begründung, der nachträgliche
Eintrag verhalte sich zum gesamten Inhalt marginal, weshalb es keine
Neuauflage brauche. Bei der Abstimmung des Kantonsrats sei es sodann
um den gesamten Richtplan gegangen, welchen die politischen Parteien
nicht auf Spiel hätten setzen wollten. Die Stadt Dübendorf habe darum nie
gegen den Richtplaneintrag opponieren können, weil sie dazu keine Gele-
genheit bekommen habe. Damit sei das rechtliche Gehör verweigert wor-
den. Der Eintrag sei nichtig.
8.2.
Eine Verfügung – und damit auch ein anderweitiger Rechtsakt – ist nach
der Rechtsprechung nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders
schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und zudem
R1S.2019.05058 Seite 38

die Rechtssicherheit dadurch nicht ernsthaft gefährdet wird. Die Nichtigkeit
kann grundsätzlich von jeder Behörde in jedem Verfahren – indes aus-
serhalb der ordentlichen Rechtsmittelverfahren bloss vorfrageweise – fest-
gestellt werden.
Beispielhaft ist eine Zonenplanänderung dann nichtig, wenn sie in Missach-
tung der vom Bundesrecht zwingend festgelegten und im kantonalen Recht
verankerten Voraussetzungen und Garantien – ohne Veröffentlichung und
folglich ohne Möglichkeit der Anfechtung – vorgenommen wurde. Die Ver-
weigerung des rechtlichen Gehörs allein zieht indes nicht ohne Weiteres
die Nichtigkeit einer Verfügung (bzw. eines Rechtsakts) nach sich (zum
Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1098 ff., mit Hinweisen).
8.3.
Eine – allfällige – Nichtigkeit des kantonalen Richtplans Verkehr (in der
Fassung vom 26. März 2007) war im Rahmen der Anfechtung des mit Ver-
fügung vom 27. Oktober 2011 festgesetzten und mit Entscheid
VB.2013.00722 vom 4. September 2014 beurteilten Gestaltungsplans nicht
Gegenstand (vgl. VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 11). Ange-
sichts der jederzeitigen vorfrageweisen Überprüfbarkeit der Nichtigkeit ei-
nes Rechtsakts ist dennoch auf die Ausführungen der Rekurrierenden G. A.
et al. einzugehen. Zunächst ist festzuhalten, dass die Rekurrierenden G. A.
et al. in der Substanz im Wesentlichen vorbringen, es seien ‒ zufolge feh-
lender öffentlicher Auflage des Richtplaneintrags Seilbahn Stettbach-
Zoo Zürich – Mitwirkungsrechte der ebenfalls rekurrierenden Stadt Düben-
dorf verletzt worden (vgl. § 7 PBG). Eine Verletzung derselben ‒ bzw. eine
damit begründete Nichtigkeit – wird von der Stadt Dübendorf vorliegend
nicht geltend gemacht. Demgemäss berufen sich die Rekurrierenden G. A.
et. al. nicht auf eigene, sondern – in grundsätzlich unzulässiger Weise – auf
Drittinteressen. Materiell schliesst der Verzicht auf eine öffentliche Auflage
des kantonalen Richtplans Verkehr, wie auch die Rekurrierenden G. A. et
al. konzedieren, dessen Anfechtung durch die Stadt Dübendorf nicht aus.
Darauf hinzuwiesen ist ferner, dass der kantonale Richtplan Verkehr seit
dem ursprünglichen Eintrag der Seilbahn im Jahr 2007 im Jahr 2014 erneut
revidiert wurde, wobei eine leichte Anpassung des Richtplaneintrags erfolg-
te, sodass seitens der Stadt Dübendorf erneut ein Rechtsmittel hätte ergrif-
fen werden können. Eine Gehörsverletzung liegt offenkundig nicht vor.
R1S.2019.05058 Seite 39

Kommt hinzu, dass eine allfällige Verletzung von § 7 PBG wohl ein wichti-
ges Mitwirkungsinstrument (Mitwirkung der nach- und nebengeordneten
Planungsträger) beträfe, aber allein auf dieser Grundlage noch kein
schwerwiegender Verfahrensfehler zu bejahen wäre. Die Festsetzung des
Richtplaneintrags erfolgte ohne weiteres in dem dafür vorgesehenen Ver-
fahren durch die dafür zuständige Instanz (Kantonsrat). Die Annahme der
Nichtigkeit des Richtplaneintrags geht daher von vornherein fehl.
8.4.
Die Rüge betreffend Nichtigkeit des Richtplaneintrags der Seilbahn Stett-
bach-Zoo Zürich ist unbegründet.
9.1.
Die Rekurrierenden H. verweisen auf die Bestimmung von Art. 38a Abs. 5
RPG sowie den Anhang zur RPV, wonach die Ausscheidung neuer Bauzo-
nen im Kanton Zürich unzulässig sei, solange der betreffende Kanton nicht
über einen angemessenen Mehrwertausgleich nach den Anforderungen
von Art. 5 RPG verfüge. Beim Erlass eines Gestaltungsplans handle es
sich um die Ausscheidung einer neuen Bauzone.
9.2.
Gemäss Art. 38a Abs. 4 RPG regeln die Kantone innert fünf Jahren nach
Inkrafttreten der Änderung vom 15. Juni 2012 den angemessenen Aus-
gleich für erhebliche Vor- und Nachteile nach den Anforderungen von Art. 5
RPG (Mehrwertausgleich). Das kantonale Recht hat diesbezüglich einen
angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile, die durch Pla-
nungen nach dem RPG entstehen, vorzusehen; Planungsvorteile sind mit
einem Satz von mindestens 20 Prozent auszugleichen (Art. 5 Abs. 1 und
Abs. 1bis RPG).
Dergestalt sieht das zürcherische Recht aktuell (noch) nicht vor. Das In-
krafttreten des kantonalen Mehrwertausgleichsgesetzes samt zugehöriger
Mehrwertausgleichsverordnung ist nicht vor dem 1. Januar 2021 zu erwar-
ten. Der Bundesrat hat den Kanton Zürich mit Beschluss vom 10. April
2019 gestützt auf Art. 52a Abs. 5 RPV in die Liste der Kantone aufgenom-
men, für welche ab dem 1. Mai 2019 ein Einzonungsverbot gilt. Seit dem
1. Juni 2020 figuriert nur noch der Kanton Zürich auf dieser Liste.
R1S.2019.05058 Seite 40

9.3.
Die soeben wiedergegebenen Übergangsbestimmungen sind zwar – zu-
nächst – im Rekursverfahren auch auf solche (nutzungsplanerischen) Fest-
setzungen anwendbar, welche am 1. Mai 2019 bereits festgesetzt worden
sind (vorliegend: fünf Tage vor Inkrafttreten des Moratoriums; am 26. April
2019). Dies, weil die entsprechenden Regelungen – im zitierten Beispiel
das Moratorium gemäss Art. 38a Abs. 2 RPG – einem wichtigen öffentli-
chen Interesse entsprechen, sodass die Umsetzung unverzüglich zu erfol-
gen hat, zumal die Rekursinstanz über volle Kognition verfügt (BGE 141 II
393, E. 2). Dasselbe hat analog für das vorliegend zu beurteilende Morato-
rium gemäss Art. 38a Abs. 5 RPG zu gelten.
Zu klären ist indes, ob das Moratorium gemäss Art. 38a Abs. 5 RPG auf die
vorliegende Ausscheidung eines kantonalen Gestaltungsplans im Sinne
von § 84 Abs. 2 PBG sachlich anwendbar ist. Die Baudirektion verweist in
ihrem Rundschreiben an die politischen Gemeinden im Kanton Zürich vom
18. April 2019 darauf, dass unter einer Einzonung im Sinne von Art. 38a
Abs. 5 RPG die Zuweisung von Land aus einer Nichtbauzone in eine
Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG (§ 48 Abs. 2 PBG) oder die Festset-
zung einer Spezialzone nach Art. 18 RPG, soweit in dieser Zone grössere
Baumöglichkeiten für nicht standortgebundene Nutzungen zugelassen wer-
den, zu verstehen sei. Dies treffe etwa dann zu, wenn in diesen Zonen
neue Hauptbauten erstellt werden dürfen, die dem Wohnen oder gewerbli-
chen Zwecken dienen. Gleich zu behandeln seien auch die projektbezoge-
nen Sondernutzungsplanungen (kommunale oder kantonale Gestaltungs-
pläne nach § 83 ff. PBG), mit denen die Rahmenbedingungen für nach
RPG ausserhalb der Bauzonen zulässige Vorhaben erlassen werden sol-
len. Ausnahmen sind – im Wesentlichen – vorgesehen bei der Ausschei-
dung von Freihalte- und Erholungszonen nach § 61 ff. PBG, bei der Aus-
scheidung von Reservezonen nach § 65 PBG und bei der Ausscheidung
von Zonen für öffentliche Bauten nach § 48 Abs. 2 lit. f PBG, soweit letztere
der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen.
Diese Definition der Einzonung entspricht im Wesentlichen der von der
Rechtsprechung zu Art. 15 RPG entwickelten Dogmatik: Lässt die Haupt-
bestimmung einer Zone regelmässige Bautätigkeiten zu, welche weder mit
bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der Landwirtschaft) verbunden noch
von ihrer Bestimmung her auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen
R1S.2019.05058 Seite 41

sind, so liegt von Bundesrechts wegen eine Bauzone vor, für welche die
Kriterien von Art. 15 RPG Geltung haben. So sind – beispielsweise – Sport-
und Freizeitanlagen, die mit einer erheblichen baulichen Veränderung des
Raums verbunden sind und nicht auf einen Standort ausserhalb der
Bauzonen angewiesen sind, grundsätzlich in Bauzonen zu realisieren; wo-
gegen Zonen für Sport und Erholung als "weitere Zonen" zum Nichtbauge-
biet gehören, wenn sie nach Zweck und Lage spezifische Nutzungsbedürf-
nisse ausserhalb der Bauzone abdecken, insbesondere wenn sie Teile des
Nichtbaugebiets für eine Sport- oder Freizeitaktivität freihalten, die grosse
nichtüberbaute Flächen beansprucht und hierfür nur eine beschränkte, für
die Sportausübung notwendige bauliche Nutzung zulassen (BGE 143 II
588, E. 2.5.1-2.5.3).
9.4.
Die rekursgegenständliche Gestaltungsplanung dient einzig der Realisie-
rung der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich – an welcher, wie an anderer Stelle
aufzuzeigen sein wird, ein erhebliches öffentliches Interesse besteht – und
damit der Verwirklichung eines von der Gestalt her im Wesentlichen be-
stimmten, konkret definierten Einzelvorhabens, wie es der Anwendungsbe-
reich von § 84 Abs. 2 PBG zulässt (VB.2018.00760 vom 8. Juli 2020,
E. 4.3.6). Dass ausserhalb der Bauzonen unspezifizierte Baumöglichkeiten
geschaffen würden, welche zu Wohn- oder Gewerbezwecken genutzt wer-
den könnten, trifft nicht zu. Der Charakter einer Bauzone im Sinne von
Art. 15 ff. RPG ist dem Gestaltungsplangebiet daher nicht zuzuerkennen.
Das Projekt ist sodann – wie ebenfalls aufzuzeigen sein wird – ohne weite-
res standortgebunden. Daraus folgt, dass das Einzonungsverbot gemäss
Art. 38a Abs. 5 RPG im Lichte seines Zweckes auf den vorliegenden Fall
eines kantonalen Gestaltungsplans nicht anwendbar ist. Dasselbe kann im
Übrigen aus einer teleologischen Reduktion von Art. 52a Abs. 2 lit. b RPV
abgeleitet werden, wonach Einzonungen – wenngleich solche im Zusam-
menhang mit der Anpassung der kantonalen Richtpläne – auch während
der Dauer des Moratoriums gemäss Art. 38a Abs. 2 RPG zulässig sein
können, sofern Zonen für öffentliche Nutzungen geschaffen werden, in de-
nen der Kanton sehr wichtige und dringende Infrastrukturen plant. Bei die-
ser Vorschrift handelt es sich um eine notwendige Präzisierung der Vorga-
ben für den Fall, dass für wichtige Vorhaben im öffentlichen Interesse – an-
ders als im vorliegenden Fall einer spezifizierten Sondernutzungsplanung –
R1S.2019.05058 Seite 42

unspezifizierte projektbezogene Sondernutzungsplanungen notwendig
werden.
9.5.
Die Rüge betreffend das Moratorium im Sinne von Art. 38a Abs. 5 RPG er-
weist sich als unbegründet.
10.1.
Verschiedene Rekurrierende beanstanden die der Baudirektion vorliegen-
den Entscheidgrundlagen, insbesondere das Gutachten S., den erläutern-
den Bericht nach Art. 47 RPV, den UVB und das Erschliessungskonzept.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf moniert zunächst, dass mit der Seilbahn
Stettbach-Zoo Zürich vorab die Verkehrsprobleme der Stadt Zürich im Be-
reich des Zoos teilweise auf Dübendorf abgewälzt werden (sollen). Die Re-
kurrentin Stadt Dübendorf sei nicht bereit, Konsequenzen zu tragen, die sie
nicht verursacht habe. Bei der den Modellrechnungen zugrundeliegenden
Prognosen werde zu Unrecht davon ausgegangen, dass sich die Zoobesu-
cher streng rational und ökonomisch verhielten. Dabei werde kritiklos an-
genommen, dass aus dem errechneten Reisezeitgewinn, welcher durch die
ÖV-Anbindung an den Bahnhof Stettbach entstehe, auf ein tatsächliches
Verhalten der Nutzer geschlossen werden könne. Eine der wichtigsten
Grössen sei die Elastizität (individuelle Bereitschaft zur Änderung des Mo-
bilitätsverhaltens). Im Freizeitverkehr würden fundierte Grundlagen über die
Einflussfaktoren auf den Umsteigeeffekt fehlen. Letztere Angaben würden
auf einer älteren Studie basieren (ICN-Projekt). Die Einführung der Seil-
bahn Stettbach-Zoo Zürich sei mit der Einführung der ICN-Züge nicht ver-
gleichbar. Die im Verkehrsgutachten angenommene hohe Elastizität sei
reine Spekulation. Würden die angenommenen Reisezeiten nur wenig ver-
kürzt, führe dies sehr schnell zu einer plötzlichen Verschiebung der Grös-
senordnung und zu Veränderungen, welche im Graubereich lägen. Zum
wissenschaftlichen Standard würde sodann gehören, dass die gewählte
Methode anderen denkbaren Methoden gegenübergestellt und auch die
Zuverlässigkeit bzw. die Genauigkeit der ermittelten Ergebnisse ausgewie-
sen würde. Dieser Nachweis fehle gänzlich. Bei einer errechneten Mo-
dalsplitverschiebung von (lediglich) 4-4.5 % zu Gunsten des ÖV und einer
etwas moderateren Annahme des Elastizitätswertes verschiebe sich das
R1S.2019.05058 Seite 43

Resultat deutlich und schnell in einen Unschärfebereich, welcher nicht
mehr spürbar wäre. Die Rekurrierenden G. A. et al. fügen diesbezüglich an,
dass die im Gutachten S. ausgewiesene Anzahl Benutzer an Werktagen
und Wochenenden rein spekulativ bzw. ohne fundierte Grundlage sei. Dies
treffe auch auf die Grundlage zu, wonach ein Anteil mit der Bahn und ein
Anteil mit dem Auto anreise. Die Rekurrentin Genossenschaft S. macht gel-
tend, dass es sich beim Zielpublikum der Seilbahn (gemäss dem erläutern-
den Bericht nach Art. 47 RPV) aus der Nordostschweiz sowie dem süd-
deutschen Raum über Personen mit einem überdurchschnittlichen Motori-
sierungsgrad handle. Bei diesen Personen liege die Schwelle für ein Um-
steigen auf den ÖV sehr hoch, da sie bei einer Fahrt mit dem öffentlichen
Verkehr ab Haustür in den Zoo viele Male umsteigen müssten. Die Rekur-
rierenden H. ergänzen diesbezüglich, der motorisierte Individualverkehr
(MIV) geniesse gegenüber dem ÖV im konkreten Fall einen Komfortvorteil,
insbesondere für Zoobesucher mit Kindern (mitsamt Kinderwagen und
sonstigem Gepäck). Sowohl das Verstauen von solchem Gepäck als auch
das Umsteigen damit sei relativ umständlich. Eine Verbesserung des ÖV-
Angebots werde nur in reduziertem Masse zu einer Verlagerung führen.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf moniert sodann, das Gutachten S. weise
ein zu grosses Gebiet aus, in welchem mit einer Verkürzung der ÖV-
Fahrzeit von 19-22 Minuten bzw. grösser als 22 Minuten zum Zoo zu rech-
nen sei. Gemäss Fahrplan des Zürcherischen Verkehrsverbundes (ZVV)
bestehe bereits eine direkte Busverbindung zwischen dem Bahnhof Stett-
bach und der Station Forrenweid beim Zoo. Die Fahrt mit der Linie 751
dauere 9 Minuten; der Zoo sei von der Busstation in wenigen Minuten gut
zu Fuss zu erreichen. Über den Bahnhof Stadelhofen gelange man zudem
via Bellevue in 23 bzw. 33 Minuten zum Zoo. Die reine Fahrzeit mit der
Seilbahn betrage 7 min. An Spitzentagen, wenn Besucher aus vollen
S-Bahnen umsteigen müssten, sei die im Gutachten behauptete Reisezeit-
verkürzung unrichtig. Bereits kurze Wartezeiten bei der Talstation in Stett-
bach würden zu einer wesentlichen Verschlechterung des Modalsplits füh-
ren. Bereits bei Wartezeiten von nur 3 Minuten wäre nurmehr von einer
Verlagerung von 3,3 % und nicht mehr von 4,5 % auszugehen. Die Alterna-
tive mit Shuttlebussen schneide daher besser ab. Diese Darstellung ver-
fechten auch die Rekurrierenden G. A. et al. An Sonn- und Feiertagen ge-
lange man bereits in 22 Minuten von Stettbach über den Bahnhof Stadel-
hofen mit dem Tram 5 zur Haltestelle Zoo. Da die Fahrzeit mit der Seilbahn
R1S.2019.05058 Seite 44

mehrere Minuten betrage, sei eine Einsparung von mehr als 19 Minuten
speziell an den besucher- und verkehrsreichen Sonn- und Feiertagen unre-
alistisch. Die Rekurrierenden H. fügen an, das Gutachten S. berücksichtige
den im Langsamverkehr zurückgelegten Teil des Anreisewegs (der MIV-
oder ÖV-Reise vorgelagerte Fuss- und Veloverkehrsetappen) nicht. Im Er-
gebnis resultiere eine Verlängerung der Reisezeit. Dass die Baudirektion
einerseits den Fussweg vom Fahrzeugabstellplatz zur Seilbahnstation be-
rücksichtige, nicht aber den Fussweg von der Haustür zur Haltestelle, sei
widersprüchlich.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf weist des Weiteren darauf hin, dass die
Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich gemäss Modellrechnung in Kapitel 4 des
Gutachtens S. an einem durchschnittlichen Tag von rund 1'520 Personen
genutzt werde. Allerdings handle es sich dabei nur bei 1'340 Personen um
Zoobesucher. Das Gutachten schweige sich darüber aus, welche Ziele die
restlichen 180 Personen hätten. Falls tatsächlich rund 10 % der Benutzer
die Seilbahn als Pendler (bspw. aus dem Quartier Im Klösterli) benützen
würden, führe dies wiederum zu einer deutlichen Korrektur am Modalsplit.
Insgesamt dürfte die tatsächliche Auslastung der Seilbahn etwa bei 10,6 %
liegen; was in etwa der Kapazität von neun Cobra-Trams entspreche. Die
Rekurrierenden G. A. et al. fügen dem an, dass – zufolge Inbetriebnahme
der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich – in einem Netzverbund mit einer star-
ken Abnahme der Nachfrage auf den Tramlinien 5 und 6 gerechnet werden
müsse. Letztere Tatsache verringere den (rechnerischen) Modalsplit. Die
Rekurrentin Genossenschaft S. führt an, der UVB blende aus, dass zwar
der Anteil des öffentlichen Verkehrs leicht zunehmen könnte, aber dass
wegen der Seilbahn insbesondere der motorisierte Privatverkehr in absolu-
ten Zahlen zunehmen werde. Dies deshalb, weil die Seilbahn als Attraktion
insgesamt zu mehr Zoobesuchern führen werde, aber auch Seilbahngäste
anlocken werde, die den Zoo gar nicht besuchen wollten. Weil beim Zoo
keine Abstellplätze abgebaut würden, führe dies insgesamt (aufgrund der
höheren Kapazitäten) zu mehr Verkehr und damit auch mehr MIV. An den
relevanten Spitzentagen, so die Rekurrentin Genossenschaft S. weiter, sei
entgegen den Annahmen der Baudirektion zufolge Wartezeiten an den
Seilbahnstationen mit einer deutlich tieferen (3 % oder noch tiefer) als der
im Gutachten S. ermittelten Modalsplitverschiebung zugunsten des ÖV zu
rechnen. Dieser Wert sei noch schlechter als der ausgewiesene Wert von
3,6 %. Die Rekurrierenden H. machen geltend, das Gutachten S. berück-
R1S.2019.05058 Seite 45

sichtige bei der Errechnung des Modalsplits (fälschlicherweise) die via
Park + Ride (P+R) in Stettbach anreisenden Besucher als ÖV-Benützer. An
Sonn- und Feiertagen würden – ausgehend von 480 Fahrzeugen pro Tag –
insgesamt 1'050 Personen auf der letzten Etappe (Stettbach-Zoo Zürich)
auf den ÖV umsteigen. Des Weiteren sei die Berechnung der Baudirektion
im UVB, wonach mit der Seilbahn jährlich 60'000 PW-Fahrten eingespart
werden könnten, fehlerhaft. Eine Verschiebung um 4 % würde heissen,
dass von den für das Jahr 2030 prognostizierten 1,4 Mio. Besuchern ein
zusätzlicher Anteil von 56'000 Besuchern nicht mit dem MIV, sondern dem
ÖV anreise; bei 4,5 % wären es 63'000 Besucher. Der Mittelwert betrage
59'500 Besucher. Angesichts der durchschnittlichen Belegung von
2,2 Personen pro Fahrzeug ergebe sich auf Basis einer Reduktion um
59'500 Besucher eine Reduktion bzw. ein Wegfallen von 54'000 Fahrten
(statt 60'000 Fahrten). Letzteres entspreche 27'000 Zu- und Wegfahrten.
Diese Reduktion sei kaum spürbar. Auch die Rekurrierenden H. verweisen
sodann auf die Eignung der Seilbahn, zusätzliche Besucher anzuziehen,
sodass sich zwar der Modalsplit zugunsten des ÖV verändere, nicht aber
die Fahrten des MIV verringert würden.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf macht des Weiteren geltend, dass das
Gutachten S. trotz optimistischer Annahmen bezüglich Umsteigepotential
von einer Mehrbelastung von über 600 parkierenden Fahrzeugen in Stett-
bach ausgehe (Kapitel 6.4.2). Dabei bleibe die Anzahl derjenigen, welche
‒ entgegen der Aussage in Kapitel 6.4.1 des Gutachtens S. – aufgrund
günstiger Parkplätze die Variante via Forchstrasse und Witikon nach Stett-
bach wählen würden, um dort zu parkieren, unberücksichtigt. Die Darstel-
lung der Parkierungssituation gemäss Abbildung 24 des Gutachtens S. sei
überholt und damit falsch. Zwar werde im Gutachten eingeräumt, dass die
künftige Situation bezüglich Abstellplätzen aufgrund der weiteren Entwick-
lungen nicht prognostiziert werden könne. Bereits mit Bezug auf die aktuel-
le Situation entspreche das Gutachten nicht den Tatsachen. Aufgrund der
Bautätigkeit seien im Zuge der Neuüberbauung des Areals Mattenhof über
100 Abstellplätze aufgehoben worden. Auf dem Gebiet der Stadt Zürich
seien zudem nur halb so viele blaue Abstellplätze vorhanden (als ausge-
wiesen). Das Angebot an Abstellplätzen rund um die Talstation sei sehr he-
terogen zusammengesetzt und bestehe aus privaten Abstellplätzen in Ein-
kaufsgeschäften, öffentlichen Abstellplätzen bei der Sportanlage Heeren-
schürli, der P+R-Anlage sowie aus Abstellplätzen in der blauen Zone. Dar-
R1S.2019.05058 Seite 46

aus würden die nötigen Schlüsse nicht gezogen. Private Eigentümer von
Abstellplätzen könnten mangels gesetzlicher Grundlage nicht zu einer be-
stimmten Bewirtschaftungsform gezwungen werden. Zudem dürften gewis-
se Parkierungsanlagen (z.B. diejenige der Sportanlage Heerenschürli) nur
für Sporttreibende und andere Freizeitnutzungen zur Verfügung stehen,
weshalb sie nicht für Zoobesucher zweckentfremdet werden dürften. Die
Rekurrierenden G. A. et al. machen zudem geltend, dass es weder im
Raum Hochbord noch im Raum Schwamendingen oder Stettbach viele öf-
fentliche Abstellplätze gebe. Die Sportanlage Heerenschürli sei gerade an
Wochenenden stark ausgelastet. Sodann werde das Entwicklungskonzept
Hochbord (mit 2'800-6'800 neuen Einwohnern sowie zahlreichen neuen Ar-
beitsplätzen) ausser Acht gelassen. Es gebe bereits jetzt kaum öffentliche
Abstellplätze im Raum Hochbord. Zudem komme ein möglicher Bedarf für
die "Samsung-Hall" (mit einer Kapazität von 5'000 Plätzen) hinzu. Die Re-
kurrentin Genossenschaft S. weist ebenfalls darauf hin, dass von den in
Abbildung 24 des Gutachtens S. ausgewiesenen Parkierungsanlagen auf
dem Stadtgebiet Dübendorf wegen der in den letzten Jahren erstellten oder
derzeit im Entstehen begriffenen Bauten einige gar nicht mehr benützbar
sein werden. Die Rekurrierenden H. monieren, dass die im Gutachten S.
ausgeschiedenen Szenarien 3 und 4 eine einheitliche Bewirtschaftung der
Parkierungsflächen in Stettbach erfordern würden, was sich angesichts der
zumeist privaten Anbieter bzw. Betreiber aber nicht umsetzen lasse. So-
dann verweisen sie darauf, dass bei einer Reduktion des zumutbaren Ra-
dius (betreffend die Distanz von Abstellplätzen zur Seilbahnstation) von
800 m auf 600 m in der Berechnung des Gutachtens S. rund
400 Abstellplätze (Möbel Pfister) und ein grosser Teil der Abstellplätze in
der blauen Zone wegfielen. Ein Teil der Abstellplätze stehe nicht für die Öf-
fentlichkeit zur Verfügung; so müsse bei einem Teil der privaten Anlagen
angenommen werden, dass die Betreiber Massnahmen treffen würden, um
eine Zweckentfremdung durch Zoobesucher zu verhindern. Einige der be-
rücksichtigten Abstellplätze fielen aufgrund der Nutzungen (Hotel, Bordell)
von vornherein ausser Betracht. Sodann berücksichtige das Gutachten S.
die vorbestehende Ausnützung der Abstellplätze nicht.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf moniert im Übrigen, die Feststellung des
Gutachtens S. zum Einfluss der Preisgestaltung der Seilbahn Stettbach-
Zoo Zürich (Szenario 1: Integration ins ZVV-Tarifsystem), wonach die Seil-
bahn für ÖV-Besucher des Zoos attraktiv sei, da diese bereits im Besitz des
R1S.2019.05058 Seite 47

entsprechenden Tickets für die Zone 110 seien, treffe in dieser Form nicht
zu. Zone 110 sei nur bei einer Anreise über den HB oder mit dem Bus be-
reits im Ticket enthalten. Dieser Darstellung schliessen sich die Rekurrie-
renden G. A. et al. an. Sowohl das prognostizierte Verkehrsaufkommen als
auch die Änderung des Modalsplits durch die Seilbahn Stettbach-Zoo Zü-
rich (insbesondere auch die Fahrgastzahlen) seien wertlos, da sämtliche
Berechnungen auf der Annahme basieren würden, dass die Seilbahn in
den ZVV aufgenommen werde, was aber nicht der Fall sei. Eine Berech-
nung ohne Aufnahme in den ZVV sei nicht vorgenommen worden. Aus der
Ostschweiz anreisende ÖV-Benützer würden den Bahnhof Stettbach errei-
chen, ohne die Zone 110 bezahlen zu müssen. Die Kosten mit Seilbahn
seien folglich schlicht dieselben wie bereits heute bei einer Anreise über
den HB oder mit dem Bus 751. Sodann weisen die Rekurrierenden G. A. et
al. darauf hin, dass der Bahnhof Stettbach keine SBB-Station sei. Besu-
cher, welche mit den SBB anreisen, müssten – um die Seilbahn zu benüt-
zen – am HB auf das Tram umsteigen und würden daher das Tram neh-
men. Das Einzugsgebiet der Seilbahn sei mithin auf die Ostschweiz be-
schränkt. Letzterer Rüge schliesst sich auch die Rekurrentin Genossen-
schaft S. an.
Als beste Alternative dränge sich eine Zahnradbahn auf, für die auch be-
reits ein Trassee (in Form der Verbindung Zürichbergstrasse/Stadtweg) be-
stehe. Im erläuternden Bericht nach Art. 47 RPV werde ein sog. Coaster
mit der Seilbahn verglichen. Die Begründung zugunsten der Seilbahn sei
schlicht ein Hohn, absolut unprofessionell und ohne die geringste Prüfung
oder sachliche Begründung. Dieser Vergleich untermauere eindrücklich,
dass das Planungsbüro P. AG, welches vom Zoo schon mehrere Aufträge
erhalten habe, nicht gewillt gewesen sei, Alternativen zur Seilbahn neutral
und fundiert zu prüfen.
Die Rekurrierenden G. A. et al. beantragen insgesamt, das Gericht habe
ein neutrales Verkehrsgutachten in Auftrag zu geben, welches auf den
Grundlagen der heutigen Situation betreffend Abstellplätze, die bauliche
Entwicklung rund um den Bahnhof Stettbach sowie gestützt auf verlässliche
Angaben zu den Fahrpreisen einen möglichen Modalsplit errechne. Sodann
sei auch ein Gutachten bzw. eine Variantenprüfung zur Alternative einer
Zahnradbahn in Auftrag zu geben. Die Rekurrentin Genossenschaft S. ver-
langt betreffend die Anzahl der auf dem Stadtgebiet Dübendorf verfügbaren
R1S.2019.05058 Seite 48

Abstellplätze die Erstellung eines Gutachtens bzw. jedenfalls die Einholung
eines Amtsberichts der Stadt Dübendorf. Die Rekurrentin Genossenschaft
S. verlangt des Weiteren die Einholung eines sich speziell auf die Zoo-
Spitzentage beziehenden Gutachtens bezüglich der Modalsplitverschie-
bung.
10.2.
Die Baudirektion hält dem gesamthaft entgegen, das Gutachten S. weise
nach, dass mit der Seilbahn ein wesentlicher Beitrag zur Stärkung des öf-
fentlichen Verkehrs im Sinne einer namhaften Verschiebung des Mo-
dalsplits resultiere. Der Umsteigeeffekt von insgesamt 4 bis 4,5 % der Zoo-
besucher entspreche einer Steigerung von rund 10 % (bezogen auf die
Zahl heutiger ÖV-Benützer) und einem Wegfall von ca. 60'000 Fahrten des
MIV. Die der Planung zugrundeliegende Interessenabwägung sei in den
Planungsunterlagen samt UVB und dem angefochtenen Entscheid umfas-
send begründet worden. Die Erstellung des Gutachtens S. sei durch die In-
stallation einer Begleitgruppe mit fachlichen Vertretungen (Städte Düben-
dorf und Zürich, Verkehrsbetriebe, Zoo Seilbahn AG, Fachvertreter des
Kantons) methodisch und fachlich begleitet worden. Insgesamt bestünden
in der Schweiz zum Einfluss der Reisezeit auf Umsteigeeffekte im Freizeit-
verkehr nicht viele empirisch ermittelte Grundlagen. Die Studie (ICN-
Projekt; 2012) sei für den Freizeitverkehr herangezogen worden, weil sie
die einzige Studie in der Schweiz sei, in welcher entsprechende Werte be-
rechnet worden seien. Deren Ergebnisse seien weltweit publiziert und bei
verschiedenen internationalen Verkehrsplaner-Konferenzen vorgestellt
worden. Die Studie könne deshalb als korrekt und die Inhalte als erhärtet
bezeichnet werden. Unter dem Aspekt einer möglichst hohen Elastizität
weise eine Seilbahn als Teil der ÖV-Reisekette zum Zoo eine besondere
Attraktivität aus, was sich notorisch positiv auf den gesamträumlich ange-
strebten Modalsplit auswirken werde.
Die Personengruppen aus der Nordostschweiz und aus Süddeutschland
würden nur einen Teil der potentiellen Zielgruppe der Seilbahn darstellen.
Der Umstand der Wartezeiten in den Stunden mit dem höchsten Nachfra-
geaufkommen sei im Gutachten S. berücksichtigt worden. Auch in solchen
Situationen dürfte sich der Erlebniswert im Ergebnis positiv auf den Mo-
dalsplit auswirken. Die Wartezeiten müssten zudem in Relation zu den von
MIV-Benützern zu erwartenden Reisezeitverlusten aufgrund von zuneh-
R1S.2019.05058 Seite 49

menden Netzüberlastungen und Stausituationen bei der Anfahrt (z.B. am
Gubrist oder auf dem Stadtgebiet von Zürich) in Relation gesetzt werden.
Die Umsteigevorgänge von der S-Bahn sowie dem Tram bzw. der Glatttal-
bahn seien aus verkehrsplanerischer Sicht unproblematisch. Mit einer Seil-
bahn lasse sich kurzfristig und nachfrageorientiert eine hohe Kapazität be-
reitstellen, sodass selbst ein hohes Besucheraufkommen mit wenig oder
keinen Wartezeiten bewältigt werden könne. Der zusätzliche Personalauf-
wand sei nur sehr gering. Eine geringe Auslastung könne daher nicht als
Argument gegen die Seilbahn angeführt werden, da auf Nachfragespitzen
schneller reagiert werden könne. Die einzelnen von den Rekurrierenden in-
frage gestellten Elemente des Gutachtens S. vermöchten keine offensichtli-
chen Irrtümer, Lücken oder Widersprüche aufzudecken.
10.3.
Die Zoo Seilbahn AG verweist zunächst auf den erhöhten Beweiswert des
durch die Baudirektion in Auftrag gegebenen Gutachtens S. Der behördli-
che Auftrag zur Erstellung dieses Gutachtens sei einem unabhängigen Pla-
nungsbüro (S.) erteilt worden. Ein Gutachten sei auch keine wissenschaftli-
che Arbeit; das Gutachten S. stütze sich auf den aktuellen Stand der fachli-
chen Erkenntnisse. Bei einem Gutachten handle es sich um ein Grundla-
gen-Dokument. Verkehrsdaten seien nicht bereits nach wenigen Jahren
überholt. Auch sei auf die Begleitung des Gutachtensprozesses (Begleit-
gruppe) zu verweisen. Die Datengrundlagen im Gutachten S. betreffend die
Besucherzahlen des Zoos würden auf regelmässig und über Jahre erfolg-
ten Erhebungen basieren, weshalb umfangreiche, aussagekräftige Daten-
grundlagen vorliegen würden. Methodisch seien anhand von Quell-
Zielmatrizen, welche auf erhobenen Daten beruhen, anhand des Gesamt-
verkehrsmodells des Kantons Zürich die Fahrten im Referenz-Zustand Z1.1
(2030 ohne Seilbahn) und im Referenz-Zustand Z1.2 (2030 mit Seilbahn)
berechnet worden. Zur Reisezeit-Elastizität seien nicht irgendwelche An-
nahmen getroffen, sondern die aktuellen Forschungserkenntnisse verwen-
det worden. Die Seilbahn werde nicht etwa ICN-Zügen gleichgestellt, son-
dern es seien generelle Erkenntnisse der Reisezeit-Elastizität im Freizeit-
verkehr verwendet (und von anderen Elastizitäten abgegrenzt) worden.
Im Kern komme das Gutachten S. in keiner Weise zum Schluss, dass die in
Stettbach damals (2015-2016) verfügbaren Abstellplätze für einen rei-
bungslosen Ablauf des Besucherverkehrs benötigt würden, sodass beim
R1S.2019.05058 Seite 50

Wegfall gewisser Abstellplätze ein Verkehrsproblem entstünde. Das Gut-
achten S. komme auch nicht zum Schluss, die vorhandenen Parkierungs-
möglichkeiten könnten den von der Seilbahn verursachten Verkehr auf-
nehmen und seien aus diesem Grund notwendig. Das Gutachten S. sage
sodann namentlich nicht aus, die Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich löse allfäl-
lige Parkierungsprobleme beim Zoo. Vielmehr sei mittels einer Verkehrsbe-
rechnung aufgezeigt worden, mit wie vielen Fahrten möglicherweise im
Raum Stettbach zu rechnen sei, wenn die Seilbahn in Betrieb gehe. Gebe
es im Raum Stettbach weniger Abstellplätze, führe dies nicht zu einem
Verkehrschaos in Stettbach (dafür sei die Menge Fahrzeuge zu gering),
sondern zu weniger Verkehr. Die Wahl des Motorfahrzeugs als Verkehrs-
mittel hänge unter anderem von der Erwartung ab, am Zielort in vernünfti-
ger Distanz einen Abstellplatz zu finden. Die Fragestellung sei mithin ge-
wesen, wie viel Verkehr die Seilbahn unter den gegebenen Umständen
verursache. Die Verhinderung von MIV-Fahrten entspreche dem Zweck des
Gestaltungsplans (Art. 1 GPV).
Mit Bezug auf die Zahl der Fahrzeugabstellplätze im Raum Stettbach sei
konkret darauf zu verweisen, dass das Gutachten S. 2015-2016 erstellt
worden sei, weshalb es sich auf die zu diesem Zeitpunkt verfügbaren Da-
tengrundlagen stütze. Das Gutachten führe daselbst aus, dass infolge von
Bautätigkeiten nach deren Abschluss mit weniger Abstellplätzen zu rech-
nen sei. Das Gutachten weise sodann auch (noch) nicht berücksichtigte
Parkierungsanlagen aus, so beispielsweise die derzeit vorübergehend auf-
gehobene P+R-Anlage in Stettbach, welche voraussichtlich im September
2021 wieder zur Verfügung stehe. Es könne auch nicht von einer Mehrbe-
lastung "über 600 Personenwagen" ausgegangen werden. Diese Zahl sei
einzig das Potential für einige wenige Zoo-Spitzentage pro Jahr mit über
10'000 Zoobesuchern. Sogar in der Kategorie Sonntag/Feiertag müsse in
den ungünstigsten Szenarien 1 und 2 nur mit 480 zusätzlichen Fahrten ge-
rechnet werden. Diese Fahrten würden angesichts des Verkehrsaufkom-
mens auf der Zürichstrasse (8'000 Fahrten täglich) nicht besonders ins
Gewicht fallen.
Zur Rüge mehrerer Rekurrierender, dass an Spitzentagen eine deutlich tie-
fere als die im Gutachten S. ausgewiesene Modalsplitverschiebung zu-
gunsten des öffentlichen Verkehrs stattfinde, sei Folgendes anzufügen: Das
Gutachten S. führe im Rahmen der Sensitivitätsbetrachtung der Ergebnisse
R1S.2019.05058 Seite 51

zwar aus, dass eine zusätzliche 3-minütige Wartezeit zu einer Reduktion
der Modalsplitverschiebung von 4,5 % in der Tageskategorie Sonn- und
Feiertage auf 3,3 % führen würde. Schliesslich werde aber festgehalten,
dass bei kleineren Wartezeiten nicht mit einer Änderung der Modalsplitver-
schiebung zu rechnen sei, da die Besucher einer Umlaufseilbahn mit unun-
terbrochener "Abführung" der Passagiere aus den Stationen im Voraus –
im Gegensatz etwa zu einem periodisch verkehrenden Shuttlebus – nicht
informiert seien. Die Frage der Wartezeit bei einer Seilbahn sei daher nicht
vergleichbar mit Wartezeiten mit anderen Verkehrsmitteln. Ausserdem wür-
den – etwa von der S-Bahn in Stettbach – nie alle Verkehrsteilnehmer
gleichzeitig bei der Seilbahn eintreffen. Im Schnitt könnten 25 Personen pro
Minute transportiert werden, was bei 300 Personen aus derselben S-Bahn
(an absoluten Spitzentagen) eine Wartezeit von 4,25 Minuten bedeute.
Ausserdem sei der Modalsplit über alle Tage zu mitteln. Die Baudirektion
sei mithin von korrekten Zahlen bezüglich Modalsplit-Veränderung ausge-
gangen. Das Gutachten S. gehe sodann bei der Errechnung der Mo-
dalsplitverschiebung von Shuttlebussen von einem störungsfreien Betrieb
auf dem Strassennetz aus, was gerade an Zoo-Spitzentagen (oft) nicht der
Fall wäre. Letzteres würde bedeuten, dass der für Shuttlebusse angenom-
mene Modalsplit aufgrund von Verzögerungen und Wartezeiten an Spitzen-
tagen ebenfalls reduziert werden müsste.
Wenn angeführt werde, die Reisezeit mit der Seilbahn (7 Minuten) sei mit
derjenigen von Bus 751 (10 Minuten) vergleichbar, lasse dies ausser Acht,
dass die Haltestelle Forrenweid rund 600 m vom Zoo entfernt und folglich
mitten im Wald liege. Erforderlich sei ein zusätzlicher Fussmarsch über ei-
nen Schotterweg von ca. 8-10 Minuten. Die Reisezeiten würden daher nicht
falsch gewichtet, schon gar nicht zugunsten der Seilbahn. Das Gutachten
S. berücksichtige bewusst nur die Reisezeit und lasse andere Aspekte,
welche bei der Verkehrsmittelwahl schwierig quantifizierbar seien, ausser
Betracht (Zuverlässigkeit, Reisekomfort). Würden letztere berücksichtigt, so
fiele das Ergebnis zugunsten der Seilbahn noch besser aus. Wenn die Re-
kurrierenden H. geltend machten, der der ÖV-Reise vorgelagerte Lang-
samverkehrsteil werde nicht eingerechnet, würden sie das entsprechende
Kapitel C.1.4 des Gutachtens S. missverstehen. Dort würden die verschie-
denen Kerngrössen des Modalsplits erläutert.
R1S.2019.05058 Seite 52

Zu den Fahrpreisen sei auszuführen, dass auf der Seilbahn Stettbach-Zoo
Zürich die ZVV- und Z-Pass-Fahrausweise vollumfänglich anerkannt wür-
den. Derzeit sei zwar vorgesehen, dass die Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich
zu Beginn nicht Teil des ZVV sein werde (keine Vollintegration). Dies werde
für die Seilbahnbenützer jedoch nicht erkennbar sein; zumal ihre Fahraus-
weise für die Seilbahn Geltung hätten. Die Zoo Seilbahn AG und der ZVV
hätten die Einzelheiten in einem rechtsverbindlichen Vorvertrag geregelt.
Dass – weil noch unklar sei, wie hoch der Fahrpreis ausfalle – der Umstei-
geeffekt nicht errechnet werden könne, treffe nicht zu. Wie erwähnt könne
die Seilbahn mit einem in der Zone 110 gültigen Ticket oder einem Z-Pass-
Zonenticket benützt werden. Wie hoch der Preis für diese Tickets im Zeit-
punkt der Inbetriebnahme der Seilbahn sein werde, sei derzeit zwar unbe-
kannt, habe aber keine Auswirkungen auf die Modalsplitverschiebung, da
es für die Seilbahn keinen Sondertarif geben werde. Was die Besucher aus
der Ostschweiz angehe, würden diese mit einem Z-Pass-Zonenticket bzw.
einem Ostwind-ZVV-Ticket anreisen. Reine Fernverkehrstickets seien in-
nerhalb des Z-Pass-Gebiets nicht mehr erhältlich.
Allfällige Pendler würden – entgegen den Vorbringen der Stadt Dübendorf –
die Modalsplitverschiebung nicht beeinflussen. Das Gutachten S. gehe von
rund 1'520 Personen aus, welche die Seilbahn täglich nutzen werden, wo-
von rund 180 Personen keine Zoobesucher seien. Bei der Berechnung des
Modalsplits seien in der Folge auch effektiv nur die 1'340 Zoobesucher be-
rücksichtigt worden. Auch dass – wie die Rekurrierenden H. ausführten –
ein Grossteil der "Umsteiger" auf die Seilbahn nur die letzte Etappe mit
dem ÖV (sprich: der Seilbahn) absolvierten, aber zuvor mit dem Motorfahr-
zeug nach Stettbach fahren würden, treffe nicht zu. Die Modalsplitverschie-
bung sei anhand der gewählten Methodik mit dem Verkehrsmodell berech-
net worden. Erfasst worden seien dabei nur diejenigen Personen, welche
den ganzen Weg mit dem ÖV zurücklegen würden, nicht aber P+R-Nutzer.
Aus Kapitel 4.4 des Gutachtens S. gehe hervor, dass nur 10 Personen neu
mit dem Motorfahrzeug nach Stettbach fahren würden. Das Potential der
übrigen P+R-Benutzer in Stettbach (an Sonntagen bis zu 480) seien ohne-
hin MIV-Benützer, welche statt beim Zoo nunmehr in Stettbach parkieren
wollten. Diese hätten auf die Modalsplitverschiebung keinen Einfluss. Bei
der sodann beanstandeten Zahl von rund 60'000 (reduzierten) Fahrten
handle es sich um eine Rundung. Genau gerechnet handle es sich um
R1S.2019.05058 Seite 53

56'210 Fahrten; die Rundung auf die nächstgelegenen 10'000 sei bei Prog-
nosen üblich.
Auf die vertiefte Prüfung von Alternativen, die von vornherein als unrealis-
tisch oder untauglich erschienen, könne verzichtet werden. So sei auch die
von einigen Rekurrierenden erwähnte Idee des Coasters nicht näher unter-
sucht worden. Auch das Verwaltungsgericht habe im Entscheid
VB.2013.00722 vom 4. September 2014 festgehalten, dass als Alternativen
nur Bus oder Tram in Frage kommen würden. Diese Alternativen seien
denn auch intensiv und detailliert geprüft worden, hätten jedoch nur eine
ungenügende Wirkung auf die Veränderung des Modalsplits (z.B. Shuttle-
bus), seien vom Stimmvolk abgelehnt worden (Verlängerung der Tramli-
nie 6) oder könnten nur unwirtschaftlich betrieben werden. Zusätzlich sei zu
berücksichtigen, dass der zwischen 1997 und 2004 bestehende Versuchs-
betrieb der Buslinie 751 (Taktverdichtungen und Zusatzschlaufe bis zum
Zooeingang) habe eingestellt werden müssen (grosse Verspätun-
gen/Fahrplanabweichungen wegen Staus; fehlende Fahrgastfrequenzen).
Der Shuttle vom Irchelparking habe wegen fehlender Nachfrage vorläufig
sistiert werden müssen. Auch neue Buslinien, die direkt zum Zooeingang
führen, wären ungeeignet, weil die Strasse Richtung Stettbach insbesonde-
re zu Hauptverkehrszeiten verstopft sei und der Fahrplan nicht eingehalten
werden könne. Der Bus sei gerade für Familien mit Kinderwagen kein ge-
eignetes Verkehrsmittel. Sodann habe die Seilbahn den Vorteil, dass die
beim Zoo kurzfristig und unvorhersehbar auftretenden Verkehrsspitzen
besser abgefangen werden könnten (Geschwindigkeit; Einsatz von mehr
Gondeln).
Was die von den Rekurrierenden G. A. et al. geforderte Alternative einer
Zahnradbahn angehe, habe die Zoo Seilbahn AG in einer Grobstudie deren
Eckdaten zusammengestellt. Eine Zahnradbahn würde rund 24 Mal soviel
Land für die Erstellung beanspruchen wie eine Seilbahn. Ausserdem stelle
sich das Problem der Schutzgebiete (Sagentobel, Hohmoos), welche direkt
durchfahren werden müssten. Insofern würden auch nicht weniger Rodun-
gen resultieren. Auch könnten nicht einfach unbesehen bestehende Wald-
wege zu Zahnradbahntrassen umfunktioniert werden. Eine Zahnradbahn
sei zusätzlich unter dem Aspekt des Grundwasserschutzes nachteilig. Die
Investitionskosten wären mit ca. Fr. 65 Mio. doppelt so hoch wie bei der
R1S.2019.05058 Seite 54

Seilbahn mit ca. Fr. 26 Mio. Eine Zahnradbahn habe sodann nicht den Vor-
teil, flexibel auf veränderte Kapazitätsbedürfnisse zu reagieren.
Indem die Rekurrierenden G. A. et al. die Einholung eines gerichtlichen
Universalgutachtens beantragen (welches den UVB, das Gutachten S., die
Prüfung von ÖV-Alternativen und Wirtschaftlichkeitsberechnungen ersetzen
sollen), würden sie übersehen, dass es für ein solches Gutachten keine
Rechtsgrundlage gebe. Vielmehr sei in den einschlägigen Gesetzen gere-
gelt, wer solche Gutachten und Berichte beizubringen habe und in welchem
Verfahren sie abzuhandeln seien. Die gesetzlichen Vorgaben seien einge-
halten worden. Beim Gutachten S. handle es sich sodann klarerweise nicht
um ein Gefälligkeitsgutachten. Die Forderung auf Einholung eines weiteren
Gutachtens entbehre der Grundlage.
Die Behauptung der Rekurrentin Genossenschaft S., wonach die Seilbahn
zu einer generellen Zunahme des MIV führen werde, werde nicht ausge-
blendet, sondern sei in dieser pauschal im Rekurs geäusserten Form eine
nicht näher begründete Annahme. Zwar würden der UVB und das Gutach-
ten S. aufzeigen, dass sich eine gewisse, angesichts des bestehenden
Verkehrsaufkommens in Stettbach aber vernachlässigbare Anzahl Fahr-
zeuglenker nach Stettbach begeben werden. Eine Erhöhung des Gesamt-
verkehrs sei damit aber nicht erstellt. Zwar stimme der Satz, wonach mehr
Verkehrskapazität mehr Verkehr anziehe, jedoch brauche es dafür aber
grössere Strassen oder mehr Abstellplätze, was der vorliegende Gestal-
tungsplan gerade verbiete. Bei der Erstellung anderweitiger öffentlicher
Verkehrsanlagen werde auch nicht behauptet, dass deren Realisierung zu
einer Zunahme des MIV führe. Eine Reduktion der Anzahl Abstellplätze in
Stettbach führe gemäss dieser Regel ohne weiteres zu einer Reduktion der
MIV-Benützer, welche mit ihrem Fahrzeug zur Seilbahn kommen.
10.4.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf hält den Vernehmlassungen entgegen,
dass die an Spitzentagen zu erwartenden Fahrten sehr wohl zu einem Ver-
kehrschaos im Raum Stettbach führen würden. Das "Prinzip Hoffnung"
funktioniere nicht. Käme den heute bestehenden Abstellplätzen keine Be-
deutung zu, würde sich die Frage stellen, weshalb diese im Gutachten
überhaupt hätten thematisiert werden müssen. Das Gutachten S. schätze
die Elastizität der Nachfrage absolut einseitig bzw. viel zu rosig ein. Die
R1S.2019.05058 Seite 55

Umsteigebereitschaft der (noch nicht umgestiegenen) MIV-Nutzer liege
massiv tiefer. Auch bei einer Seilbahn könnten Familien mit Kinderwagen
bzw. deren Einstieg zu Problemen führen. Tariflich sei der Umstieg auf den
ÖV insbesondere für jene Familien schwierig, die nicht über ein Halbtax-
Abonnement verfügen würden. Kinder von befreundeten Familien könnten
sodann nicht von einem Familienpass profitieren.
Die Rekurrierenden G. A. et al. verweisen darauf, dass das Gutachten S.
an Wochenenden bzw. an Spitzentagen von zusätzlich 1'500 Fahrzeugen
ausgehe, welche im Raum Stettbach parkieren wollten. Dies führe unwei-
gerlich zu Stau und Verkehrschaos. Auch die Strassenverkehrszählungen
seien nicht aktuell; da die Bauentwicklung in den Quartieren Hochbord und
Mattenhof (z.B. "Jabee-Tower") nicht berücksichtigt worden sei. Die beste
Verlagerungswirkung hätte sodann die Tramverlängerung (Tramlinie 6),
welche der Zoo allerdings bekämpft habe. Die von der Zoo Seilbahn AG
erwähnten Shuttle-Angebote seien gar nicht angepriesen, sondern totge-
schwiegen worden. Ein Bus zur Haltestelle Forrenweid stehe sodann nicht
zur Debatte, sondern ein Shuttle zum Zoo-Eingang. Die zu einer Zahnrad-
bahn gemachten Angaben punkto Flächenverbrauch und Betriebskosten
seien unzutreffend. Ausserdem werde daran festgehalten, dass im Gutach-
ten S. der Effekt des Fahrpreises überhaupt nicht berücksichtigt werde.
Die Rekurrierenden H. halten den Vernehmlassungen entgegen, dass bei
Befragungen in der Regel mehr Personen auf den ÖV umsteigen wollten,
als dies tatsächlich der Fall sei (Methode der Stated Preference [SP]). Die
effektive Verschiebung des Modalsplits werde daher tiefer ausfallen. So-
dann ergebe sich bereits aus der Berechnungsmethode, dass die Gesamt-
reisezeit für den Verschiebungseffekt einer Reisezeitverkürzung relevant
sei. Die Vorstellung, dass fehlende Abstellplätze (in Stettbach) zu weniger
Verkehr führen würden, sei unzutreffend. Dies habe sich im städtischen
Gebiet mehrfach gezeigt. Eine Zunahme des Suchverkehrs wäre die Folge.
Sodann sei beim Verkehrsmodell (verkehrsmittelbezogener Modalsplit) das
Verkehrsmittel auf der längsten zurückgelegten Strecke für die Zuordnung
zu MIV oder ÖV massgeblich. In welchem Umfang die P+R-Nutzer dem
MIV oder dem ÖV zugerechnet würden, hänge demzufolge von ihrem An-
reiseweg ab. Dem Verkehrsgutachten könne indes nicht entnommen wer-
den, in welchem Umfang die P+R-Nutzer dem ÖV zugerechnet würden.
Des Weiteren würde sich eine allfällige Reduktion der (maximalen) Fahrge-
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schwindigkeit der Seilbahn (im Normalbetrieb) negativ auf den Modalsplit
auswirken. Über mögliche Auswirkungen des Verkehrsaufkommens auf die
durch ÖV-Alternativen bewirkte Modalsplitverschiebung zu sprechen, erüb-
rige sich. Wenn diese Einfluss auf die Modalsplitverschiebung hätten,
müssten sie im Gutachten berücksichtigt werden. Die ÖV-Alternativen sei-
en zur Hauptsache aus wirtschaftlichen Gründen verworfen worden.
10.5.1.
Grundlagendaten über das Verkehrsverhalten der Bevölkerung können in
der Schweiz über das Bundesamt für Statistik bezogen werden. Die Daten
beruhen auf den alle fünf Jahre vom Bundesamt für Statistik (BFS) und
vom Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) im Mikrozensus Mobilität und
Verkehr (MZMV) durchgeführten Untersuchungen. Die letzte Datenerhe-
bung erfolgte dabei im Jahr 2015. Der MZMV enthält Informationen sozio-
ökonomischer Art über die Haushalte und Personen, zu den Mobilitätstools
(Fahrzeuge und Abonnemente), zu den an einem Stichtag zurückgelegten
Wegen, über die Gelegenheitsreisen und über die politischen Meinungen
zum Verkehrsangebot in der Schweiz. Aufgrund der Stichprobengrösse von
über 57'000 Personen (Erhebungen 2015) und des umfassenden Fragen-
katalogs handelt es sich bei dieser Umfrage um die grösste auf gesamt-
schweizerischer Ebene durchgeführte Untersuchung zum Verkehrsverhal-
ten der Bevölkerung.
Die im Gutachten S. vorgenommenen Berechnungen betreffend die Ver-
schiebung des Modalsplits wurden, wie bereits erwähnt, aufgrund eines
vom Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) im Jahr 2012 publizierten Be-
richts ("Übersicht zu Stated Preference-Studien in der Schweiz und Ab-
schätzung von Gesamtelastizitäten, Statusbericht 2012", im Folgenden:
Statusbericht 2012) vorgenommen. Unter Federführung des Bundesamtes
für Raumentwicklung (ARE) wurde sodann 2010/2011 eine SP-Befragung
(SP-B 2010) durchgeführt. Die dabei untersuchte Zahl von Beobachtungen
lag weit über den bisherigen SP-Befragungen in der Schweiz; insbesondere
auch aufgrund der zusätzlichen Ausdifferenzierung der Situationen mit den
zusätzlichen Alternativen Velo und Fuss sowie zufolge des Einbezugs von
Wegen an Wochenenden. Die Zeitwerte (VTTS; Value of Travel Time
Savings) für den MIV und den ÖV lagen im Rahmen der SP-B 2010 im Be-
reich der vorangegangenen Studien. Das Bundesamt für Raumentwicklung
(ARE) schätzt die SP-B 2010 als solide und umfangreiche Datengrundlage
R1S.2019.05058 Seite 57

für verschiedene Modellschätzungen zu unterschiedlichen Fragestellungen
in der Verkehrsplanung und -politik ein (Statusbericht 2012, S. III). Die
SP-B 2010 wurde dahingehend konzipiert und durchgeführt, dass sie be-
züglich der Wegecharakteristiken und der räumlichen und soziodemogra-
phischen Merkmale der Befragten die Stichprobe des MZMV 2010 reprä-
sentativ widerspiegelt.
Eine der im Rahmen der SP-Befragungen bzw. -Studien durchgeführten
Untersuchungen war das Projekt "Verifizierung von Prognosemethoden im
Personenverkehr: Ergebnisse einer Vorher-/Nachher Untersuchung auf der
Grundlage eines netzbasierten Verkehrsmodells", wobei diese Erhebungen
erfolgten, um die zu erwartenden Nachfrageveränderungen aufgrund der
Einführung von Neigezügen zwischen Zürich und Lausanne (Jurasüdfussli-
nie) zu berechnen (Vrtic, Axhausen, Maggi und Rossera, 2003; nachfol-
gend: ICN-Studie). Bei allen Befragungen wurden die Experimente als
Stated Choice-Situation abgefragt, wobei der jeweils Befragte aus einer Al-
ternativenmenge eine auswählen muss (zum Ganzen Statusbericht 2012,
S. 3 f.).
10.5.2.
Untersuchungen zwecks Elastizitätsberechnung können zunächst am Ob-
jekt, bzw. als Vorher-Nachher-Untersuchungen mit einem Vergleich des
Verkehrsaufkommens vor und nach einer Massnahme, durchgeführt wer-
den. Solchen Untersuchungen wird aufgrund der schwierigen Isolierung
von Wirkungen indes (fachlich) eine geringe Aussagekraft zugesprochen.
Ausserdem beinhalten diese Untersuchungen die Probleme der Trennung
von verschiedenen Nachfrageveränderungen, die zeitliche Entwicklung und
externe Einflüsse. Auch sind in solchen Untersuchungen Wechselwirkun-
gen zwischen ÖV und MIV schwierig abzuschätzen. Alternativ bieten sich
ÖV-Gebietsmodelle an, was allerdings das Vorliegen von Datenreihen für
einen längeren Zeitraum bedingt, um kurz- und langfristige Gesamtelastizi-
täten von ÖV-Fahrten im Nahverkehr zu bestimmen (Statusbericht 2012,
S. 9 f., mit Hinweisen).
10.5.3.
Für die vorliegende Frage der Modalsplitverschiebung aufgrund der Erstel-
lung der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich war bzw. ist, da als Rahmenbedin-
gung die – jedenfalls aus Sicht der ÖV-Nutzer – volle tarifliche Integration in
R1S.2019.05058 Seite 58

den ZVV definiert wurde, die Zeitelastizität bzw. die Frage nach dem Ein-
fluss von (Fahr-)Zeitänderungen auf die Verkehrsnachfrage von Interesse.
Dabei relevant ist nicht die Eigenelastizität, sondern die Kreuzelastizität,
welche die relative Veränderung in Prozenten der Marktanteile einer be-
stimmten Alternative in Bezug auf die relative Veränderung eines Attributes
einer konkurrierenden Alternative misst.
Eine Untersuchung am Objekt ist dabei, aus naheliegenden Gründen, für
eine erst noch zu erstellende Verkehrsanlage nicht möglich. Besondere
ÖV-Gesamtverkehrsmodelle sind für den Raum Zürich nicht ersichtlich. Es
ist deshalb naheliegend, dass für die Erstellung des Gutachtens S. auf die
für die Schweiz bereits vorhandene Datenlage – in der Substanz bestehend
in Form der ICN-Studie – abgestellt wurde. Entsprechende ausländische
Datengrundlagen wären, insbesondere aufgrund der unterschiedlichen ört-
lichen Gegebenheiten (Landestopographie), unterschiedlicher ÖV-Systeme
und -dichten sowie unterschiedlicher ÖV-Tarifmodelle, mit schweizerischen
Gegebenheiten nur sehr bedingt vergleichbar. So sind die ÖV-
Gesamtkreuzelastizitäten gegenüber den Werten aus der europäischen Li-
teraturanalyse höher, weil in weiten Teilen der Schweiz ein signifikant bes-
seres ÖV-Angebot vorliegt und somit der ÖV zum MIV konkurrenzfähiger
ist als in vielen anderen Ländern (vgl. Statusbericht 2012, S. 15 ff.).
10.5.4.
Die ICN-Studie enthält, bezogen auf Wege von mehr als 10 km, ohne wei-
teres Verkehrsmittelwahl-Elastizitäten für Freizeit- bzw. Urlaubsaktivitäten,
welche sich doch erheblich von den Elastizitäten weiterer Kategorien
(Pendler, Geschäft, Einkauf) unterscheiden (Statusbericht 2012, S. 18).
10.5.5.
Die rekurrentische Kritik, wonach fundierte Grundlagen über die Einfluss-
faktoren auf den Umsteigeeffekt fehlen würden, ist demzufolge unberech-
tigt. Im Grundsatz dürfte aus wissenschaftlicher Perspektive ohnehin unbe-
stritten sein, dass ÖV-Verkehrsmittel bei ÖV-Reisezeitgewinnen attraktiver
werden, was sich auf die Marktanteile der Verkehrsträger auswirkt. Dem
Gutachten S. liegen auch nicht spekulative, sondern durch die ICN-Studie
erhärtete Werte zugrunde. Die errechneten Modalsplit-Verschiebungen er-
scheinen denn auch nicht als unrealistisch, sondern aufgrund der spezifisch
R1S.2019.05058 Seite 59

schweizerischen Gegebenheiten mit in weiten Gebieten guter ÖV-
Anbindung durchaus als realistisch.
Dass – insbesondere mit Bezug auf den Vergleich zwischen Shuttlebus-
und Seilbahn-Lösung – keine sehr hohen Differenzen punkto Modalsplit-
Veränderung (ca. 1,1 %) bestehen, ergibt sich aus dem Gutachten S. da-
selbst und ist im Rahmen der nachfolgenden Interessenabwägung zu be-
rücksichtigen. Eine methodische Gegenüberstellung verschiedener Erhe-
bungsmethoden drängt sich nicht auf. Einerseits fällt, wie erwähnt, eine hy-
pothetische Untersuchung am konkreten Objekt ausser Betracht. Anderer-
seits käme, weil der Beizug der Ergebnisse von auf andere Objekte kon-
zentrierten Erhebungen eine Adaption auf den vorliegenden Fall erfordern
würde, der Adaption von vornherein nur eine geringe Aussagekraft zu. Auf
andere Fallstudien ist daher nicht zurückzugreifen.
Es entspricht daher ohne weiteres dem zur Beantwortung der gutachterlich
zu klärenden Untersuchungsfragen probaten Standard, wenn die Ergebnis-
se der spezifisch auf Verkehrsmittel- und Routenwahlexperimente ausge-
richteten ICN-Studie – welche sich sachlogisch nicht einfach auf die Nach-
frage spezifisch nach ICN-Reisen bezieht bzw. beziehen kann – beigezo-
gen werden. Zwei der bereits an der ICN-Studie beteiligten Experten (Vrtic,
Axhausen) wirkten auch an der Erstellung der SP-B 2010 mit. Letztere Un-
tersuchung bestätigte, wie erwähnt, die Ergebnisse der zuvor durchgeführ-
ten Untersuchungen. Dass die verwendeten Zahlen bzw. die ICN-Studie
nicht mehr aktuell wären, kann daher nicht gesagt werden. Die ICN-Studie
entspricht durchaus dem aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkennt-
nisse über die Verkehrselastizität in der Schweiz. Dass aktuellere Ergeb-
nisse des MZMV zu verwenden wären, trifft nicht zu. Diese Untersuchung
widmet den Verkehrselastizitäten keine besondere Betrachtung bzw. hat
eher sozioökonomischen Charakter.
Die von den Rekurrierenden erhobenen Einwände gegen die Stated
Choice-Methode (zu optimistische Einschätzung der Wechselbereitschaft
auf den ÖV) mögen nur auf den ersten Blick zu verfangen. Angesichts des-
sen, dass eine anderweitige, auf das Verhalten der Verkehrsteilnehmer fo-
kussierte Untersuchung nur an einem konkreten Objekt durchführbar und –
wie erwähnt – aus diesem Grund mit erheblichen Unsicherheiten behaftet
wäre, ist die gewählte Methodik nicht zu beanstanden. Ein Vergleich mit
R1S.2019.05058 Seite 60

ausländischen Untersuchungen drängt sich aufgrund der doch erheblichen
Unterschiede der Verkehrssysteme und der Dichte der ÖV-Anbindung nicht
auf, zumal eine solche Adaption mit noch erheblicheren Unsicherheiten be-
haftet wäre.
10.5.6.
Dass eine entsprechende – am hypothetischen Objekt durchzuführende –
gutachterliche Untersuchung stets – ebenfalls – hypothetischen Charakter
aufweist, ist offenkundig. Die Anzahl der Benutzer an Werktagen und Wo-
chenenden ergibt sich klarerweise aus den von der Zoo Zürich AG daselbst
zur Verfügung gestellten Datengrundlagen (Besucherzahlen sowie entspre-
chende Prognosen bis 2030). Wenn die Rekurrierenden ausführen, bei
Zoobesuchern handle es sich um eine Personengruppe mit überdurch-
schnittlichem Motorisierungsgrad, so findet dies in den aktuellen – unbe-
strittenen – Zahlen des Zoos Zürich keine Stütze. Insgesamt beträgt im Ist-
Zustand der MIV-Anteil 56,7 % und der ÖV-Anteil 43,3 % (verkehrsmittel-
bezogener Modalsplit). Dass die Bereitschaft eines Wechsels der Ver-
kehrsmittel mit zunehmend bereits ausgeschöpftem ÖV-Anteil statistisch
tendenziell abnehmen dürfte, ist zwar im Allgemeinen notorisch, kann aber
aufgrund des gutachterlich durchwegs zwischen 40 % und 60 % verorteten
Modalsplits keine Rolle spielen. Die Feststellung, wonach der MIV bei Zoo-
besuchern einen besonderen Komfortvorteil biete, namentlich mit Bezug
auf Familien, kann in einer objektiven Betrachtung nicht von Belang sein.
Die aus der ICN-Studie gezogenen Elastizitätszahlen beziehen sich auf den
Freizeit- und Urlaubsverkehr. Weil auf Freizeit- und Urlaubsreisen der Fra-
ge nach dem Transport von Gepäck, den Umsteigevorgängen und ähnli-
chen Aspekten im Allgemeinen grosses Gewicht zukommt, berücksichtigen
die Erkenntnisse aus der ICN-Studie bereits, dass bei der Verkehrsmittel-
wahl diesbezüglich Motivationsfaktoren eine Rolle spielen bzw. spielen
können. Sodann ist, zumindest für Familien mit Kindern ab einem gewissen
Alter, nicht mehr mit einem allzu stark ins Gewicht fallenden Bedürfnis nach
Gepäcktransport zu rechnen. Nicht vergessen werden sollte, dass – je-
weils – dieselben Bedenken auch auf die untersuchte Alternative bzw. den
Shuttlebus-Betrieb anwendbar sind, sodass derartige Faktoren allenfalls ei-
ne gesamthafte, nicht aber eine relative Veränderung in der Gunst der ver-
schiedenen Verkehrsmittel zu bewirken vermöchten.
R1S.2019.05058 Seite 61

10.6.
Was die im Gutachten S. ausgewiesenen Fahrzeitverkürzungen angeht,
trifft die Rüge, dass diesbezüglich mit zu grossen zeitlichen Verkürzungen
gerechnet werde, nicht zu. Zwar ist der rekurrentische Hinweis auf die be-
stehende Busverbindung via Linie 751 (Bahnhof Stettbach-Station Forren-
weid) korrekt. Indes berücksichtigt das Gutachten – durchaus korrekter-
weise – Wartezeiten mit Bezug auf die lediglich halbstündlich verkehrende
Busverbindung (Gutachten S., Teil C, Kapitel C 3.1, S. 98, am Beispiel
HB Winterthur; Mo.; vgl. www.sbb.ch/fahrplan, abgefragt am 10. Februar
2020, Abfahrt 13:49 Uhr ab Stettbach: Busverbindungen jeweils zur vollen
und zur halben Stunde). Die – ebenfalls am Beispiel HB Winterthur – unter-
suchten Fahrzeiten mit Umstieg am HB Zürich/Haltestelle Bahnhofquai
(Tram 6) betragen jeweils zwischen 49 und 51 Minuten (vgl.
www.sbb.ch/fahrplan, abgefragt am 10. Februar 2020, Abfahrt 13:49 Uhr ab
Winterthur). Dieselbe Verbindung via Tramlinie 5 (Via-Station: Zürich,
Kunsthaus) erfordert um diese Zeit ebenfalls einen Zeitaufwand zwischen
49 und 51 Minuten, mit Umsteigevorgang am Bahnhof Stadelh-
ofen/Bellevueplatz sowie bei der Kirche Fluntern (von Tramlinie 5 auf Tram-
linie 6; vgl. www.sbb.ch/fahrplan, abgefragt am 10. Februar 2020, Ab-
fahrt 13:49 ab HB Winterthur). Selbst unter Auslassung des Umsteigevor-
gangs bei der Kirche Fluntern – für den hypothetischen Fall einer Verlänge-
rung der Tramlinie 5 zum Zoo – resultierte ein Zeitaufwand zwischen 43
und 45 Minuten. Zu den drei letzteren (reinen) Fahrzeiten hinzu käme der
Weg von der Haltestelle Zürich, Zoo bis zum Zooeingang (schätzungsweise
ca. 5 Minuten). Im Vergleich zu der mit der Seilbahn ausgewiesenen Weg-
zeit vom HB Winterthur (23 Minuten) resultiert daraus ein Zeitgewinn zwi-
schen (mindestens) 25 Minuten bis 27 Minuten. Dass die Verbindung über
den Bahnhof Stadelhofen oder den HB Zürich für Reisende aus Winterthur
und Umgebung generell vorteilhafter wäre als eine Verbindung über den
Bahnhof Stettbach, trifft mithin nicht zu. Die Vorgehensweise des Gutach-
tens S., die bestehenden Reisezeiten über den Bahnhof Stettbach zugrun-
de zu legen, ist demnach korrekt. Ebenfalls unzutreffend ist die Feststel-
lung, dass man an Sonn- und Feiertagen bereits in 22 Minuten von Stett-
bach über den Bahnhof Stadelhofen mit dem Tram 5 zur Haltestelle Zoo
gelange. Die diesbezüglich ausgewiesenen Fahrzeiten betragen – unter
Auslassung allfälliger Wartezeiten in Stettbach und Wegzeiten zum Zoo –
durchwegs zwischen 34 und 37 Minuten (vgl. www.sbb.ch/fahrplan, abge-
R1S.2019.05058 Seite 62

fragt am 10. Februar 2020 für 16. Februar 2020, Abfahrt 14:43 ab Bahnhof
Stettbach; Via-Station: Zürich, Kunsthaus).
Nicht zu erschüttern mögen die gutachterlichen Feststellungen auch die re-
kurrentischen Ausführungen dahingehend, dass bei der Seilbahn an Spit-
zentagen (Sonn- und Feiertage) mit Wartezeiten zu rechnen sei. Dies mag
im realen Betrieb, trotz der hohen Kapazitäten der Seilbahn, zutreffen, kann
aber für die gutachterlichen Feststellungen nicht relevant sein. Sowohl die
Verbindungen des ÖV als auch des MIV können von Störungen, Wartezei-
ten oder Verspätungen betroffen sein. Diese für jeden Fall gesondert abzu-
bilden, ist nicht möglich. Sodann gehen auch – beispielsweise – die vorste-
hend zitierten Fahrzeiten von standardisierten Umsteigezeiten aus, welche
in der Realität variieren können. Die Aussagekraft der gutachterlichen Fest-
stellungen schmälert dies nicht. Namentlich liegt keine unzulässige Bevor-
teilung der Verbindung mittels Seilbahn vor, zumal in der Betrachtung auch
für die konkurrierenden Verkehrsmittel von verfügbarer Kapazität und
pünktlichem, störungsfreiem Verkehr ausgegangen wird. Sodann sind,
ebenfalls korrekterweise, Fusswegzeiten zu den Ausgangsstationen (am
Beispiel: zum HB Winterthur) nicht einzuberechnen, da diese naturgemäss
individuell anfallen. In einem Fahrzeitvergleich zu den bestehenden
ÖV-Verbindungen sind diese Angaben ohnehin nicht relevant, da die
Fusswegzeiten von vornherein dieselben sind. Richtig ist es indes, von
ÖV-Teilnehmern gleich und zwingend zurückzulegende Fusswegstrecken
von der letzten ÖV-Haltestelle zum Zoo zu berücksichtigen, weil diese
Strecken für alle Personen gleich anfallen und die Entscheidung für oder
wider eine bestimmte Streckenwahl entscheidend beeinflussen können. Ein
Fehler liegt darin auch dann nicht, wenn ein Vergleich mit dem MIV ange-
strebt wird. Für das Gutachten wurde der hauptverkehrsmittelbezogene
Bimodalsplit sowie der distanzbezogene Bimodalsplit gewählt (Unterschei-
dung nur zwischen den Hauptmodi MIV und ÖV). Für tri- oder quadmodale
Betrachtungen, welche zusätzlich den Fuss- und Veloverkehr unterschei-
den, besteht angesichts des geringen direkten Fuss- und Veloverkehrs zum
Zoo kein Anlass; zudem würden entsprechende für Berechnungen ver-
wendbare Datengrundlagen fehlen, da – aufgrund der erwähnten ICN-
Studie – entsprechende Grundlagen nicht verfügbar wären. Weil die Me-
thodik der ICN-Studie auf die Kreuzelastizität abstellt, welche die relative
Veränderung in Prozenten der Marktanteile einer bestimmten Alternative in
Bezug auf die relative Veränderung eines Attributes einer konkurrierenden
R1S.2019.05058 Seite 63

Alternative (ÖV und MIV jeweils reziprok) darstellt, ist auch der Einwand,
dass vor dem Zusteigen zum ÖV (zusätzlich) eine im Vergleich zum priva-
ten Motorfahrzeug längere Fuss- oder Velowegstrecke zu berücksichtigen
wäre, unbegründet. Eine Datengrundlage, welche diese Inkonvenienzen
bereits im Rahmen der Eruierung der Elastizitäten berücksichtigt, bedarf
keiner zusätzlichen Ergänzung ihrer Ergebnisse. Dies trifft selbst bei der
Verwendung der Stated Choice-Methode zu. Ein Befragter oder eine Be-
fragte, welche bis zur nächsten ÖV-Haltestelle erhebliche Wegstrecken zu-
rückzulegen hat, wird sich, auf einen Wechsel des Verkehrsmittels von MIV
zu ÖV angesprochen, eher zurückhaltend äussern.
10.7.
Ein weiteres Vorbringen geht dahin, dass die auf der Seilbahnverbindung
im Referenzzustand Z1.2 ausgewiesenen 1'510 Personen allesamt dem
Modalsplit zugunsten des ÖV zugerechnet worden seien. Dies trifft nicht zu.
In der Berechnung geht das Gutachten in den Referenzzuständen Z1.1 und
Z1.2 gleichermassen von (gesamthaft) durchschnittlich
3'860 Besucherinnen und Besuchern pro Tag aus, was die zusätzlich auf
der Seilbahn verkehrenden 170 reinen Seilbahnnützer (etwa Pendler) nicht
mit umfasst. Eine Kontrollrechnung ergibt, dass im Referenzzustand Z1.1
(2030, ohne Seilbahn) der Anteil ÖV-Anreisender (1'800/3'860*100) ca.
46,6 % betragen wird, im Referenzzustand Z1.2 (2030, mit Seilbahn) resul-
tiert ein solcher von ca. 50,5 % (1'950/3'860*100) (verkehrsmittelbezogener
Modalsplit). Die im Gutachten S. ausgewiesenen Werte erweisen sich da-
her als korrekt bzw. beinhalten insbesondere keine reinen Seilbahngäste.
Dass dabei P+R-Benützer (rechnerisch: 10 MIV P+R) eingerechnet worden
wären, trifft ebenfalls nicht zu bzw. ist nicht anzunehmen. Der verkehrsmit-
telbezogene Modalsplit wertet bei einer Aufteilung MIV/ÖV die längere der
Strecken als prävalent. Eine (kurzstreckige bzw. jedenfalls [kilometerbezo-
gen] kürzere als die Seilbahnfahrt) MIV-Anreise zur Station Stettbach kann
angesichts der knappen Parkierungsverhältnisse im Umfeld der Station
Stettbach ausgeschlossen werden.
Dass das Gutachten S. sich über die Reiseziele der weiteren Seilbahnbe-
nützer ausschweigt, ist kein Mangel. Dass die Eröffnung der Seilbahn zu
einer Reduktion der Nachfrage auf den Tramlinien 5 und 6 führt, ist im Gut-
achten S. ohne weiteres ausgewiesen. Zu korrigieren gewesen wäre in die-
sem Lichte freilich die Zahl von 60'000 verhinderten MIV-Fahrten jährlich.
R1S.2019.05058 Seite 64

Die Differenz zwischen den ausgewiesenen ÖV-Fahrten und MIV-Fahrten
beträgt, wie ohne weiteres ersichtlich, 150 Fahrten täglich, was in
365 Betriebstagen 54'750 Fahrten ergibt. Unter Berücksichtigung einer
durchschnittlichen Belegung von 2,2 Personen pro Fahrzeug ergäbe sich,
unter Berücksichtigung des Faktors 2 für An- und Wegfahrt, eine Reduktion
auf 49'770 Fahrten; gerundet um mithin 50'000 Fahrten. Einen grundlegen-
den Mangel des angefochtenen Entscheids stellt dies freilich nicht dar. Im
Gutachten S. ist von einer absoluten Zahl nicht die Rede.
10.8.
Einen Mangel des Gutachtens S. stellt sodann auch nicht dar, dass das
Gutachten S. reine Seilbahngäste, welche zu Vergnügungszwecken (allein)
die Seilbahn nutzen, nicht ausweist. Derartige Phänomene lassen sich
nicht sinnvoll in Verkehrsmodelle einbinden, welche auf die Nutzung ver-
lässlicher Erfahrungswerte angewiesen sind. Für reine Seilbahngäste spielt
die Fahrzeit zum Zoo denn auch offenkundig keine Rolle. Insgesamt wäre
ein gutachterlicher Ausweis solcher Zahlen spekulativ und damit auch nicht
angebracht. In der Interessenabwägung ist freilich zu berücksichtigen, dass
sich ein solches Phänomen, namentlich in seiner problematischen Form
(mit MIV-Anreise), durchaus ergeben könnte.
10.9.1.
Beanstandet werden sodann die Aussagen des Gutachtens S. zur Parkie-
rungssituation im Raum Stettbach. Zunächst ist festzuhalten, dass auch
diesbezüglich eine Modellberechnung (im Sinne der mehrfach erwähnten
ICN-Studie) aus objektiven Gründen nicht vorgenommen werden kann. Da-
bei ist – insbesondere – der Umstand relevant, dass nach dieser Methode
nur Verkehrsströme zu einer (und nicht gleichzeitig zu mehreren) Einrich-
tungen kohärent prognostiziert werden können. Die Aufnahme eines zu-
sätzlichen Reiseziels (Seilbahnstation Stettbach) ist demzufolge, gerade
auch mangels – wie erwähnt – verlässlicher Besucherzahlen für die Seil-
bahn allein, nicht möglich. Das Verkehrsmodell ist sodann auch nicht in der
Lage, (Umweg-)Verkehr zufolge überlasteter Parkierungsanlagen beim Zoo
Zürich abzubilden. Damit einher geht, dass im Gutachten auf Basis der Be-
rechnungsgrundlagen – mangels Attraktivität für MIV-Benützer bei freier
Parkierung beim Zoo – nur gerade 10 Personen als P+R-Gäste in Stett-
bach errechnet werden. Da dies die Realität nicht bzw. nur unvollständig
abzubilden vermöchte, sind, wie vom Verwaltungsgericht mit Entscheid
R1S.2019.05058 Seite 65

VB.2013.00722 vom 4. September 2014 gefordert, zusätzliche Betrachtun-
gen zur Verkehrssituation in Stettbach erforderlich.
10.9.2.
Ein Ausweichen auf das Gebiet Stettbach ist für MIV-Benützer im Wesentli-
chen dann attraktiv, wenn die dortige Parkierungssituation (Verfügbarkeit
sowie Kosten) günstiger ist (oder erscheint) als diejenige direkt beim Zoo
Zürich. Das Gutachten S. daselbst geht im Umkreis von 800 m vom Bahn-
hof Stettbach auf Zürcher Stadtgebiet von ca. 350 öffentlich verfügbaren
Abstellplätzen, davon 250 in der blauen Zone, aus (exklusive Abstellplätze
bei der Sportanlage Heerenschürli). Auf dem Gebiet der Stadt Dübendorf
weist das Gutachten in einem Umkreis von maximal 800 m Luftlinie von
Montag-Samstag 950 Abstellplätze aus (Schliessung zahlreicher Anlagen
am Sonntag); hinzu kommen gemäss Gutachten 160 kostenpflichtige bzw.
zeitlich eingeschränkt nutzbare Abstellplätze. An Sonntagen verweist das
Gutachten S. auf knapp 300 kostenlose und zeitlich unbeschränkte sowie
150 kostenpflichtige Abstellplätze; letzteres mit Hinweis dahingehend, dass
viele dieser Abstellplätze für Ortsunkundige kaum auffindbar seien. Das
Gutachten S. weist sodann auch auf künftige Entwicklungen hin, insbeson-
dere dass im Zusammenhang mi der geplanten Umnutzung des Quartiers
Hochbord davon auszugehen sei, dass im südlichen Bereich einige Gewer-
begebiete und Dienstleister Wohnbauten weichen würden. Das Gutachten
verweist auch darauf, dass im Quartier Mattenhof zurzeit neue Wohnüber-
bauungen realisiert würden, wobei die Parkierung unterirdisch angeordnet
werde. Durch diese Änderungen würden womöglich nach Abschluss der
Bauarbeiten weniger Abstellplätze in der blauen Zone entlang der Strasse
angeordnet. Das Gutachten S. erwähnt ferner auch die Erstellung eines
Kongresszentrums auf dem Gebiet der Stadt Dübendorf für bis zu 5'000
Personen und mit 250 bewirtschafteten Abstellplätzen in einer Tiefgarage
(sog. "Samsung Hall"). Dieses wurde zwischenzeitlich erstellt.
10.9.3.
Aus den Gegebenheiten zieht das Gutachten S. – zunächst – den Schluss,
dass das Potential für P+R in Stettbach massgeblich durch die Besucher-
herkunft bestimmt werde bzw. dass nur diejenigen Personen P+R in Stett-
bach in Betracht ziehen werden, welche ohnehin via Stettbach bzw. über
die Autobahn A1 nördlich von Zürich mit dem Auto anreisen. Ausgehend
davon wurden – gemäss Gutachten – die erhobenen Quell-/Zielmatrizen
R1S.2019.05058 Seite 66

der Besucher ins Verkehrsmodell implementiert und die Fahrten umgelegt.
Berücksichtigt wurden anhand der Besucherherkunft vor allem jene Besu-
cher, welche über die Dreiwiesenstrasse (Gockhausen) anreisen. Im Ein-
zelnen wurden die Anreisenden (aus dem Kanton Zürich) nach Herkunfts-
gebieten geordnet (Anfahrt tendenziell via Stettbach/Anfahrt nicht über
Stettbach/Anfahrt sowohl via Stadt Zürich als auch via Stettbach denkbar).
Daraus resultiert die Folgerung, dass maximal 50 % aller (mit dem MIV an-
reisenden) Besucher via Dübendorf/Gockhausen fahren. Unter Berücksich-
tigung dessen, dass von den weiteren 40 % (nicht aus dem Kanton Zürich
stammenden) Besucher ca. 10 % aus der Ostschweiz stammen und die
restlichen 30 % aus der West- und Innerschweiz, folgert das Gutachten,
dass die über Dübendorf/Gockhausen mit dem MIV anreisenden Besucher
ca. 25 % aller Besucher ausmachen würden (Gutachten S., C5 Materialien
zu Kapitel 6, S. 101 ff.). An Sonn- und Feiertagen dürfte, so zeigt sich aus
der Kartierung der Besucherherkunft auf S. 103 des Gutachtens S., das Po-
tential leicht höher sein bzw. etwa im Bereich von einem Drittel aller MIV-
Anfahrten liegen. In diesem Bereich liegt denn auch der in Tabelle 14 auf
S. 66 des Gutachtens S. an Sonn- und Feiertagen ausgewiesene Wert von
ca. 480 Fahrzeugen in Stettbach, entsprechend 100 % der Zufahrten über
Stettbach (bei total 1'430 Zufahrten zum Zoo; Szenario 1, ohne besondere
Massnahmen und ohne einheitliche Bewirtschaftung). Die von der Rekur-
rentin Stadt Dübendorf genannte Zahl von 600 Fahrzeugen ist demgegen-
über zu hoch und wird nicht weiter begründet. Die gutachterlich ermittelten
Werte sind im Ergebnis, ausgegangen von den beschriebenen Annahmen
des Gutachtens S. punkto Parkierung, ohne weiteres stimmig. Stimmig ist
auch, dass an Wochentagen (Montag bis Freitag) sowie an Samstagen und
in den Ferien (teilweise) das Potential für P+R in Stettbach auf eine we-
sentlich geringere Anzahl Fahrzeuge eingeschätzt wird. Letzteres deshalb,
weil eine Anfahrt bzw. Parkierung in Stettbach, bei freien Abstellplätzen di-
rekt beim Zoo, im Vergleich als wenig attraktiv erscheint. Diese grundsätzli-
chen Feststellungen im Gutachten S. sind inhaltlich ohne weiteres nach-
vollziehbar. Die Verfügbarkeit von Abstellplätzen wird diesen Feststellun-
gen ohne weiteres zugrunde gelegt.
10.9.4.
Die rekurrentische Kritik geht vor allem dahin, dass die im Gutachten S. in
Stettbach ausgewiesene Zahl an Abstellplätzen – zufolge Bautätigkeit in
Stettbach und im Quartier Hochbord – nicht (mehr) zutreffe. Letzteres ist
R1S.2019.05058 Seite 67

ohne weiteres der Fall und hat sich auch anlässlich des durchgeführten
Augenscheins manifestiert. Gerade in der unmittelbaren Umgebung der
projektierten Seilbahnstation Stettbach finden sich bloss vereinzelte Ab-
stellplätze grossmehrheitlich in der blauen Zone.
Das Gutachten S. geht im weiteren Umfeld innerhalb des (weiteren) Um-
kreises von 800 m auf dem Gebiet der Stadt Zürich von 350 Abstellplätzen
aus. Indes treffen die Ausführungen der Rekurrierenden, wonach im Zuge
der Neuüberbauung des Areals Mattenhof auf dem Gebiet der Stadt Zürich
100 Abstellplätze aufgehoben wurden, ohne weiteres zu. Zutreffend ist fer-
ner der rekurrentische Einwand, dass die Abstellplätze der Sportanlage
Heerenschürli (zusätzliche 100 Abstellplätze) für die Parkierung von Fahr-
zeugen von Zoobesuchern, gerade an Wochenenden, nicht zur Verfügung
stehen. Sollte sich eine Parkierungsproblematik ergeben, würden vonseiten
der Stadt Zürich bei der Sportanlage Heerenschürli aller Wahrscheinlichkeit
nach Massnahmen ergriffen, welche die Abstellplätze einer Inanspruch-
nahme durch Zoobesucher entziehen. Des Weiteren trifft der Einwand zu,
dass die Parkierungsflächen sehr heterogen zusammengesetzt sind. Letz-
teres trifft vor allem auf die auf dem Gebiet der Stadt Dübendorf ausgewie-
senen Flächen zu. Ausser Ansatz fallen müssen vorliegend die Flächen di-
rekt beim Bahnhof Stettbach (17 Abstellplätze) mit einer auf maximal 30 Mi-
nuten beschränkten Parkdauer. Die P+R-Anlage direkt beim Bahnhof Stett-
bach mit 108 ausgewiesenen Abstellplätzen steht (nach ihrer Neueröff-
nung, welche ohne weiteres vor der Inbetriebnahme der Seilbahn Stett-
bach-Zoo Zürich erfolgen wird) für Zoobesucher in rechtlicher Hinsicht un-
eingeschränkt zur Verfügung; faktisch ist mit einer teilweisen Belegung
durch P+R-Besucher mit Ziel Stadt Zürich zu rechnen. In der Parkierungs-
anlage Stettbacherhof stehen 32 gebührenpflichtige Abstellplätze, be-
schränkt auf Montag-Samstag, zur Verfügung; bei Helsana an der Zürich-
strasse 130 bestehen 22 kostenlose Kunden-Abstellplätze. 17 weitere Ab-
stellplätze finden sich im Quartier Hochbord in der blauen Zone. Zur Verfü-
gung stehen dürften Montag bis Sonntag sodann 40 Abstellplätze an der
Stettbachstrasse 10, 25 Abstellplätze an der Stettbachstrasse 2 sowie
26 Abstellplätze an der Stettbachstrasse 1. Zu erwähnen ist ferner die Par-
kierung bei Möbel Pfister (397 Abstellplätze) und Interio (190 Abstellplätze)
sowie Micasa (70 Abstellplätze), welche allesamt von Montag bis Samstag
geöffnet sind. Die weiteren vom Gutachten auf Dübendorfer Stadtgebiet
ausgewiesenen Abstellplätze fallen von vornherein ausser Ansatz, da es
R1S.2019.05058 Seite 68

sich um kleinere Abstellflächen in grösserer Entfernung vom Bahnhof Stett-
bach handelt, welche von Zoobesuchern weder einfach bzw. intuitiv auf-
findbar sein dürften und/oder – jedenfalls im Regelfall – eine private Eigen-
tümerschaft haben, bei welcher eine Duldung der Benützung durch Zoobe-
sucher unwahrscheinlich erscheint (Ringstrasse 12, Industriestrasse, Lumi-
mart, Hotel Sonnental, Neue Stettbachstrasse [weisse Zone], Stettbach-
strasse [weisse Zone]).
In der Summe ergibt sich Folgendes: Auf dem Gebiet der Stadt Zürich ste-
hen für die Parkierung für Zoobesucher – zumindest grundsätzlich –
250 Abstellplätze (grossmehrheitlich blaue Zone) zur Verfügung. Auf dem
Gebiet der Stadt Dübendorf sind, sofern weiter entfernte grössere Abstell-
anlagen nicht mit eingerechnet werden, total 276 Abstellplätze ausgewie-
sen (108 P+R Bahnhof Stettbach, 32 Stettbacherhof [Mo-Sa], 22 Helsana,
17 Hochbord [Blaue Zone]), 6 Industriestrasse [blaue Zone] sowie total
91 Stettbachstrasse [Mo-Sa]). Benützbar hiervon sind an Sonn- und Feier-
tagen 153 Abstellplätze. Die weiter entfernten Abstellplätze von Möbel Pfis-
ter, Interio und Micasa (total 657) stehen ebenfalls nur Montag-Samstag zur
Verfügung. Rechtlich gesichert und durchgehend benützbar sind auf Dü-
bendorfer Stadtgebiet 131 Abstellplätze.
10.9.5.
Nach dem Gesagten ist eine erneute Begutachtung der Parkierungssituati-
on, wie von einigen Rekurrierenden gefordert, nicht erforderlich. Bereits im
Gutachten daselbst wurde auf die dynamische Entwicklung der Parkie-
rungssituation verwiesen. Das Gutachten S. ist mithin auch nicht fehlerhaft,
sondern in der Beurteilung an die aktuelle Ausgangslage anzupassen. Die
aktuelle Parkierungssituation lässt sich aufgrund der Angaben im Gutach-
ten S., wie in vorstehender Erwägung vorgenommen, ohne weiteres rekon-
struieren. Verlässliche Aussagen über die weitere bauliche Entwicklung,
namentlich im Gebiet Hochbord, könnten auch bei einer erneuten Begut-
achtung nicht getroffen werden. Ebenfalls nicht prognostizieren liesse sich
– wie bereits erwähnt – eine Zunahme des MIV in Stettbach zufolge Anfahr-
ten von reinen Seilbahngästen (ohne Zoobesuch).
10.9.6.
In der Gegenüberstellung des gutachterlich ermittelten Bedarfs und des
Angebots an Parkierungsflächen wird einerseits offenkundig, dass das An-
R1S.2019.05058 Seite 69

gebot in Stettbach die Nachfrage an Wochentagen sowie Samsta-
gen/Ferien ohne weitere Probleme wird decken können. Die Zahl von 30
bis 60 Fahrzeugen pro Tag ist für die Parkierungsanlagen in Stettbach oh-
ne weiteres zu bewältigen, zumal auch private Parkierungsflächen während
dieser Zeit geöffnet haben bzw. kein offenkundiger Mangel an Abstellflä-
chen besteht (Szenario 1; Durchschnittstage Montag-Freitag sowie Sams-
tag/Ferien). Dies insbesondere dann, wenn für Abstellplätze beim Zoo von
Montag bis Samstag keine höheren Gebühren erhoben werden als heute
der Fall (Szenario 2). Problematisch sind hingegen – nach wie vor – die
Zoo-Spitzentage an Sonn- und Feiertagen. Dem Bedarf an 480 Fahrzeugen
pro Tag steht ein verfügbares Angebot von 381 Abstellplätzen gegenüber
(250 auf dem Gebiet der Stadt Zürich; 131 Abstellplätze auf Stadtgebiet
Dübendorf). Angesichts dessen, dass – in einer optimistischen Betrach-
tung – von dieser Anzahl die Hälfte (191) nicht bereits von Anwohnern oder
anderweitigen P+R-Benützern besetzt sein dürfte, genügt das Angebot an
Abstellflächen an Sonn- und Feiertagen den Bedürfnissen nicht. Eine ein-
heitliche Bewirtschaftung, wie dies das Gutachten S. als Szenarien 3 und 4
anregt, erscheint aufgrund der Gegebenheiten in Stettbach nicht als realis-
tisch. Ein wesentlicher Teil der auf dem Gebiet der Stadt Zürich gelegenen
Abstellplätze liegen in der blauen Zone und werden gleichermassen von
Anwohnern benützt. Eine sinnvolle Koordination der Parkierung auf dem
Gebiet der Stadt Dübendorf würde eine Mitwirkung der Eigentümer bedin-
gen. Entsprechende Bemühungen der Zoo Seilbahn AG mit Eigentümern
von Parkierungsflächen sind nicht ersichtlich.
10.9.7.
Letzterer Befund zur Parkierung ist den – nachfolgenden vorzunehmen-
den – Betrachtungen zugrunde zu legen. Ein grundlegender Mangel des
Gutachtens S. liegt, wie erwähnt, nicht vor. Sodann ist festzuhalten, dass
(möglicherweise) eine gewisse, aber im Einzelnen nicht quantifizierbare
Anzahl reiner Seilbahngäste mit dem MIV (nach Stettbach) anreisen könn-
ten, um eine Fahrt mit der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich zu unternehmen.
10.10.
Eine weitere mit Bezug auf die Sachverhaltsgrundlagen erhobene Rüge be-
trifft die Frage der Preisgestaltung: Ohne feststehende Ticketpreise für eine
Fahrt mit Seilbahn könne der Modalsplit bzw. dessen Veränderung nicht
verlässlich errechnet werden.
R1S.2019.05058 Seite 70

Wie erwähnt garantiert der Vorvertrag des ZVV mit der Zoo Seilbahn AG
die – aus Sicht ÖV-Nutzer – volle tarifliche Integration der Seilbahn Stett-
bach-Zoo Zürich in den ZVV. Dass die entsprechenden Fahrpreise noch
nicht in Franken und Rappen feststehen, tut nichts zur Sache. Die Festle-
gung kohärenter Tarifstrukturen auf dem ZVV-Netzgebiet liegt in der Kom-
petenz des ZVV, sodass eine vorgängige Festlegung der genauen Fahr-
preise für die Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich systemwidrig wäre. Klar ist,
dass für eine Fahrt mit der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich künftig ein Ticket
für die Zone 110 (Stadt Zürich; dieses Gebiet wird vom ZVV wie zwei Zo-
nen gewertet) erforderlich sein wird. Weil eine erhebliche, den Modalsplit zu
beeinflussen geeignete Modifikation der Ticketpreise für die Zone 110
durch den ZVV – zumal die fraglichen Tarife durch den Regierungsrat des
Kantons Zürich zu genehmigen sind – unwahrscheinlich ist, stellt die feh-
lende Detailfestsetzung des Preises für eine Seilbahnfahrt keinen Mangel
dar. Das Gutachten S. legt seiner Analyse – wie erwähnt – denn auch keine
Modifikation der ÖV-Tarifierung, sondern eine Modifikation der
ÖV-Reisezeiten (bei gleichzeitig mehr oder weniger konstanter Tarifierung)
zugrunde. Dass die ÖV-Tarifierung in der Schweiz seit der Erhebung der
Grundlagendaten (ICN-Studie) erhebliche Änderungen erfahren hätte, füh-
ren die Rekurrierenden – zu Recht – nicht aus. Dass eine Fahrt mit der
Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich tariflich gleich teuer ist wie die Anreise über
den HB Zürich oder mit der Buslinie 751 über die Station Forrenweid, liegt
der gutachterlichen Betrachtung gerade zugrunde. Die Modalsplitverände-
rung errechnet sich allein aufgrund der Verkürzung der Fahrzeiten. Der
Einwand betreffend die Tarifierung ist daher unbegründet.
10.11.1.
Des Weiteren wird bezüglich des Gutachtens S. die Prüfung von
ÖV-Alternativen beanstandet.
10.11.2.
Das Verwaltungsgericht führte im Entscheid VB.2013.00722 vom
4. September 2014, namentlich gestützt auf Art. 2 Abs. 1 lit. b RPV und
Art. 3 NHG, aus, dass zur Seilbahn durchaus auch Alternativen zu prüfen
seien. Ein zusätzliches – mithin im Verhältnis zu diesen Vorschriften be-
sonderes – richtplanerisches Erfordernis zur Prüfung alternativer ÖV-
Verbindungen ist mit der am 18. März 2014 in Kraft getretenen Richtplanre-
vision entfallen. Die bundesrechtlichen Anforderungen gehen weniger weit.
R1S.2019.05058 Seite 71

Die Praxis bezieht sich dabei, soweit ersichtlich, auf Varianten der Stre-
ckenführung von Erschliessungsträgern, des Standorts von Bauten und An-
lagen sowie auf die Gegenüberstellung von Verkabelung und Freileitung
bei Stromleitungen. Eine Pflicht zur Ausarbeitung völlig anders gearterter
Projektalternativen kann aus den Bestimmungen nicht abgeleitet werden
(zum Ganzen VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 11.1-11.2.7, mit
Hinweisen).
10.11.3.
Im Gutachten S. (S. 69 ff.) wird – als gleichsam naheliegendste
ÖV-Verbindung – eine Shuttlebusverbindung vom Bahnhof Stettbach bis
zum Haupteingang des Zoos, mithin weitgehend auf der Linienführung der
Buslinie 751, geprüft. Das Angebot umfasst den Busbetrieb mit drei Fahr-
zeugen im 7,5-Minuten-Takt, bei Kosten für den jährlichen Betrieb von jähr-
lich ca. CHF 1,8 Mio. Das Gutachten schliesst darauf, das sich mit dieser
Variante eine Modalsplitveränderung des Shuttlebusbetriebs im Bereich
von 2/3 der Wirkung der Seilbahn erreichen lässt (Veränderung des Mo-
dalsplits von 2,9 % im Vergleich zu 4,5 % [Seilbahn] an Sonn- und Feierta-
gen). Als kritisch beurteilt wird dabei namentlich die Zufahrt zum Zoo, dies
angesichts des hohen Parksuchverkehrs auf der Dreiwiesenstrasse und der
Zürichbergstrasse. Zudem wird der Knoten Sonnental in Dübendorf werk-
tags als überlastet eingestuft, wovon auch der Shuttlebus-Betrieb betroffen
wäre.
Als weitere Alternative untersucht das Gutachten S. eine Shuttlebusverbin-
dung vom HB Zürich zum Zoo, mit vier Fahrzeugen und in einem Takt von
10 Minuten, in täglichem Betrieb. Daraus würde, so das Gutachten, eine
Zeitersparnis von 9 Minuten gegenüber einer Tramfahrt (Tram 6) resultie-
ren. Diesbezüglich ergäbe sich eine Modalsplitveränderung von 2,2 % im
Vergleich zu 4,5 % (Seilbahn) an Sonn- und Feiertagen, bei Mehrkosten
von 30 % gegenüber der Seilbahn für den dauernden Betrieb.
Das Gutachten S. untersucht sodann eine Stärkung der Kapazitäten des
Tramangebots. Letztere sind teilweise bereits in der Umsetzung (Ersatz der
"Sänften-Trams" durch "Cobra-Trams") begriffen. Angesichts des vor allem
an Sonntagen auftretenden Kapazitätsengpasses zum Zoo schlägt das
Gutachten S. eine Taktverdichtung an Sonntagen (Intervall von 7,5 statt
10 Minuten) vor. Diese Veränderungen stuft das Gutachten S. dahingehend
R1S.2019.05058 Seite 72

ein, als dadurch keine merkliche Modalsplitveränderung zu erwarten sei.
Letzteres ist angesichts der geringfügigen Modifikation der Fahr- bzw. War-
tezeiten ohne weiteres nachvollziehbar.
Kumuliert schätzt das Gutachten S. bei gleichzeitiger Einführung von Shut-
tlebussen ab HB und ab Stettbach die Modalsplitveränderung auf 3,6 %
(70 % der Einzelwirkung beider Massnahmen), bei Betriebskosten von ku-
muliert CHF 4,2 Mio.
10.11.4.
In der Substanz wird dieser Befund zu möglichen Alternativen rekurrenti-
scherseits nicht infrage gestellt. Bemängelt wird indes die fehlende Prüfung
weiterer Alternativen (insbesondere einer Zahnradbahn). Die Begründung
zugunsten der Seilbahn sei abwegig. Sodann sei es unzulässig, die Varian-
te einer Tramverlängerung bis zum Zoo nicht zu berücksichtigen.
Dass sich die Prüfung im der Gestaltungsplanung zugrundeliegenden Ver-
fahren unzulässigerweise auf die Seilbahn fokussiert habe und Alternativen
nicht vertieft geprüft worden seien, trifft nicht zu. Die Rechtsprechung fol-
gert nicht, dass bei Verkehrsprojekten jeweils sämtliche oder bestimmte
mögliche Projekte vertieft geprüft werden. Eine Abwägung der am nächsten
liegenden Alternativen (Busverbindungen ab Stettbach und ab HB Zürich,
Verbesserung der Tramverbindungen) hat stattgefunden und ist in die Be-
urteilung eingeflossen. Von Rechts wegen besteht daher kein Anspruch auf
Prüfung weiterer, planerisch komplexer Alternativen. Darum handelt es sich
sowohl beim sog. Coaster (Kabine, die auf einer Bodenschiene als Fach-
werk ausgebildet verkehrt) als auch bei der rekurrentischerseits angeregten
Zahnradbahn. Der Forderung, eine einlässliche Prüfung auch solcher Alter-
nativen vorzunehmen, kann im Planungsprozess für eine Verkehrsanlage,
zumal bei vernünftigem Zeithorizont und tragbaren Kosten, nicht nachge-
lebt werden, ansonsten solche Vorhaben faktisch nicht mehr realisierbar
wären. Die Gründe für die Ablehnung des sog. Coasters (als noch weniger
invasive Variante denn eine Zahnradbahn) sind ohne weiteres nachzuvoll-
ziehen. Dass für einen Coaster oder eine Zahnradbahn bereits ein "Tras-
see" vorhanden wäre, trifft nach den Ergebnissen des Augenscheins nicht
zu. Die Verbindung Zürichbergstrasse/Stadtweg ist, von der Station Zoo
aus besehen, ab ca. dem Standort der Stütze 7 als klassischer Waldweg
ausgebildet. Soll die Wegfunktion erhalten bleiben, müsste ein Trassee
R1S.2019.05058 Seite 73

sachlogisch neben der Wegfläche erstellt werden. Die Rekurrierenden ver-
kennen sodann den rechtlichen Gehalt des Begriffs der Rodung, unter wel-
che auch die Inanspruchnahme der bisherigen (Wald-)Wegfläche ohne wei-
teres fiele. Mithin: Für sämtliche bodennahen Alternativen einer direkten
Verbindung vom Bahnhof Stettbach zum Zoo wäre Waldboden in erhebli-
chem Umfang zu roden. Dass der erläuternde Bericht nach Art. 47 RPV
aus landschaftsschützerischen Gründen gegen eine bodennahe Variante
und mit der Schonung des Gebiets Sagentobel argumentiert, ist ebenfalls
nicht zu beanstanden. Jedenfalls kann die Erstellung und spätere Führung
eines Bahntrassees im Wald zwischen dem Quartier Im Klösterli und dem
Weiler Stettbach nicht ohne weiteres als landschaftsverträglich eingestuft
werden. Gegen eine Zahnradbahn wurden von der Zoo Seilbahn AG ver-
nehmlassungsweise weitere Argumente (Grundwasserschutz, Taktfahrplan,
Investitionskosten) angeführt.
Was die Variante einer Tramverlängerung bis zum Zoo angeht, so war die-
se von der Baudirektion nicht besonders auf eine Modalsplitveränderung
hin zu untersuchen. Das Gutachten S. hält zu Recht fest, dass eine Mo-
dalsplitveränderung aufgrund einer Taktverdichtung nur geringfügig ausfal-
len würde. Die im Gutachten geprüfte Lösung mit Shuttlebussen vom
HB Zürich (und/oder vom Bahnhof Stettbach her) ist sodann eine gegen-
über einer Taktverdichtung der Tramlinie 6 ungleich attraktivere Massnah-
me, da sie eine direkte Verbindung zum Zooeingang ohne Zeitverlust an
den Tram- oder Bushaltestellen von den Bahnhöfen, mit entsprechend
ausgewiesener Fahrzeitersparnis, darstellt. Dasselbe lässt sich auch auf
die Variante einer Tramverlängerung übertragen.
Eine Tramverlängerung zum Zoo (bzw. eine entsprechende Volksinitiative
des Verkehrs-Clubs der Schweiz [VCS]) hatten die Zürcher Stimmberech-
tigten am 30. November 2008 klar verworfen. Dieser Entscheid war bei der
Planung zu respektieren. Aus einer Tramverlängerung liesse sich ‒ so-
dann – im Verhältnis zum vorliegenden Projekt nichts gewinnen. Das Gut-
achten S. prüft, wie erwähnt, die für Zoobesucher wesentlich attraktivere
Variante einer Shuttle-Verbindung sowohl vom HB Zürich als auch vom
Bahnhof Stettbach aus. Eine – nur leicht – höhere Attraktivität der im Ver-
gleich zu den direkten Shuttlebussen langsameren Tramverbindungen
vermöchte den Modalsplit nicht entscheidend zu beeinflussen.
R1S.2019.05058 Seite 74

Im Ergebnis kann der Vorinstanz eine ohne weiteres überzeugende Prü-
fung alternativer Verkehrsmittel attestiert werden.
10.12.
Die Rekurrierenden G. A. et al. halten dem Gutachten S. sowie den weite-
ren Planunterlagen eine Beurteilung des Planungsbüros J. vom 15. August
2019 entgegen. Auf diese – kursorische – verkehrsplanerische Beurteilung
ist indes nicht weiter Bezug zu nehmen. Ein pauschaler Verweis auf Beila-
gen, als in gewisser Weise Bestandteil des Rekurses, ist nicht zulässig. Die
Beurteilung wurde dem Gericht sodann nicht mit dem Rekurs, sondern erst
mit der Replik eingereicht. Damit ist die Beurteilung des Planungsbüros J.
vom 15. August 2019 auch zufolge Verspätung nicht weiter beachtlich.
10.13.
Die Rekurrierenden G. A. et al. machen sodann geltend, das die Zoo Seil-
bahn AG betreuende Planungsbüro P. AG stehe der Sache nicht neutral
gegenüber und sei, da es vom Zoo schon mehrere Aufträge erhalten habe,
nicht gewillt, Alternativen zur Seilbahn neutral und fundiert zu prüfen.
Wie bereits im Entscheid VB.2013.00722 vom 4. September 2014 (E. 7.3.2)
erwähnt, war das fragliche Planungsbüro bereits am Vorprojekt beteiligt.
Indes ist auch vorliegend nicht erkennbar, inwiefern die Zoo Seilbahn AG
die Planung aktiv beeinflusst haben könnte. Die erarbeiteten Grundlagen
sind, wie auch im verwaltungsgerichtlichen Entscheid erwähnt, weitgehend
einem Parteigutachten gleichzustellen. Auf das vorliegend bedeutsame
Gutachten S. trifft dies jedoch gerade nicht zu, zumal letzteres von der
Baudirektion daselbst in Auftrag gegeben wurde, sodass diesem der Stel-
lenwert eines behördlichen Gutachtens zuzuerkennen ist. Bei der Bewer-
tung der Mitwirkung des Planungsbüros P. AG ist sodann massgeblich,
dass vorliegend – entgegen dem bei Verkehrsanlagen ansonsten üblichen
Vorgehen – mit der Zoo Seilbahn AG eine privatrechtliche Gesellschaft als
Projektträgerin auftritt. Private sind mangels eigener Fachkompetenzen bei
der Erarbeitung von Planungsgrundlagen auf die Mitwirkung einer fachkun-
digen Projektverfasserin angewiesen. Dieses Vorgehen bereits grundsätz-
lich zu beanstanden hiesse, private Projektträgerschaften von der Erstel-
lung von Verkehrsanlagen weitgehend auszuschliessen. Dass die Baudi-
rektion bei der Festsetzung des rekursgegenständlichen Gestaltungplans
von der Projektverfasserin P. AG in unzulässiger Weise beeinflusst worden
R1S.2019.05058 Seite 75

wäre, tun die Rekurrierenden G. A. et al. nicht im Einzelnen dar. Eine Vor-
eingenommenheit kann auch nicht insofern erkannt werden, als im erläu-
ternden Bericht gemäss Art. 47 RPV kursorisch ein sog. Coaster als Alter-
native zur Seilbahn geprüft wurde. Angesichts der örtlichen Gegebenheiten
war es, wie erwähnt, naheliegend, eine – im Vergleich etwa zu einer Zahn-
radbahn – möglichst minimalinvasive bodennahe Alternative zu einer Seil-
bahn darzustellen.
Der Beizug des Planungsbüros P. AG zur Erstellung der Planungsgrundla-
gen durch die Zoo Seilbahn AG ist, wie aufgezeigt, nicht zu beanstanden.
10.14.1.
Verschiedene der Rekurrierenden wenden sich sodann gegen die Beurtei-
lungen der umweltrelevanten Aspekte der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf rügt, es würden Unterlagen bezüglich der
Auswirkungen durch Lärm und Luftverschmutzung (zufolge Mehrverkehrs
im Raum Stettbach) fehlen. Die umweltrechtlichen Abklärungen im Bereich
der Seilbahnstationen würden nicht überzeugen. Mit Bezug auf die Sied-
lung Mattenhof würden gemäss dem Lärmgutachten (Kapitel 5.2.3) Über-
schreitungen der Immissionsgrenzwerte nachgewiesen. Das Gutachten se-
he sodann Massnahmen zur Einhaltung der Grenzwerte vor. Diese müss-
ten direkt in den Gestaltungsplan aufgenommen werden. Die Rekurrieren-
den G. A. et al. bringen vor, dass sich das vorliegende Seilbahnprojekt le-
diglich in der Höhe der Masten und zufolge grösserer Gondeln vom von der
Baudirektion am 27. Oktober 2011 festgesetzten Gestaltungsplan unter-
scheide. Weil die Masten im freien Feld im Gebiet Gfellergut von 48 m auf
62 m erhöht worden seien, werde die Verschandelung des Naherholungs-
gebiets verändert und die Wohnqualität in Stettbach verschlechtert. Der
UVB (für das im Jahr 2011 festgesetzte Projekt) könne daher nicht einfach
übernommen werden. Die veränderte Situation müsse neu abgeklärt wer-
den. Laut herrschender Lehre sei bei der Festsetzung der Gestaltungspla-
nung die Durchführung einer UVP nötig. Der UVB vom 26. April 2018 sei
mangelhaft, einseitig, tendenziös und fachlich nicht überzeugend. So sei
schlicht vergessen worden, dass die Häuser im Quartier Im Klösterli unter
Heimatschutz stünden; die Beschreibung des Quartiers Im Klösterli sei
mangelhaft. Sodann werde im UVB die gesamte Vorbelastung von Stett-
bach, Schwamendingen und Dübendorf unterdrückt. Gerade am Samstag
sei Zürich-Nord vom Verkehr massiv belastet (Einkaufsgebiet rund um das
R1S.2019.05058 Seite 76

Glattzentrum mit zahlreichen Märkten [Dübendorf: Möbel Pfister, Interio, Li-
po, Coop Bau+Hobby; Dietlikon: Media Markt, Conforama, Ikea und weite-
re]; Schwamendingen: Kehrichtverbrennungsanlage, Fernheizkraftwerk; so-
dann die Autobahn). Die Rekurrentin Genossenschaft S. führt an, der UVB
weise nicht nach, dass die Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich umweltverträglich
sei. Es werde zwar davon ausgegangen, dass bei den Zoobesuchern der
Anteil der ÖV-Benützer leicht zunehmen könnte. Ausgeblendet werde aber,
dass – in absoluten Zahlen – der MIV zufolge der Seilbahn zunehmen wer-
de. Zufolge ihres Attraktionswerts ziehe die Seilbahn reine "Seilbahngäste"
an. Die GPV sähen zudem nicht vor, dass im Bereich des Zoos im Sinne
einer flankierenden Massnahme Fahrzeugabstellplätze abgebaut würden.
Es sei davon auszugehen, dass diese Abstellplätze auch künftig belegt sein
werden. Mehr Verkehrskapazität führe in diesem Zusammenhang zu mehr
Verkehr. Sodann würden, selbst wenn im Gebiet um die Seilbahnstation
Stettbach die kritischen lufthygienischen Grenzwerte (für Stickoxyde, Fein-
staub, etc.) eingehalten sein sollten, die Autofahrten ins Gebiet dieser Tal-
station durch Gebiete mit diesbezüglichen Grenzwertüberschreitungen füh-
ren. Die Rekurrierenden H. machen geltend, die Seilbahn führe zu einer er-
heblichen Lärmbelastung der Anwohner von bis zu 55 dB (A). Sodann führe
auch der in Stettbach zu erwartende Mehrverkehr (960 Fahrten an Spitzen-
tagen) zu zusätzlichen Lärmimmissionen. Auch der Rekurrent M. B. beruft
sich darauf, dass die Verkehrswege in Stettbach bereits heute stark belas-
tet seien; eine zusätzliche Belastung der Strassen in und nach Stettbach
sei unerwünscht und mithin unzulässig.
10.14.2.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist bezüglich der Notwendigkeit der Durch-
führung einer UVP auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts
VB.2013.00722 vom 4. September 2014 zu verweisen. Art. 5 Abs. 1 USG in
Verbindung mit Anhang Ziff. 60.1 der Verordnung über die Umweltverträg-
lichkeitsprüfung (UVPV) erklärt das Plangenehmigungsverfahren zum mas-
sgeblichen Verfahren, in welchem die UVP durchzuführen ist. Letzteres hat
auch dann zu gelten, wenn ein Projekt der Sondernutzungsplanung unter-
liegt, zumal angesichts der Verschiedenartigkeit der kantonalen Planungs-
instrumente die Durchsetzung einer landesweit einheitlichen Praxis erleich-
tert werden soll. Mit Bezug auf einen Sondernutzungsplan, der wichtige
Rahmenbedingungen, nicht aber Details zur zukünftigen Gestaltung der
Anlage enthält, ist eine vollständige UVP nicht zwingend auf der Stufe der
R1S.2019.05058 Seite 77

Nutzungsplanung durchzuführen. Massgebend ist für den vorliegenden Fall
einzig, ob alle für den Nutzungsplanungsentscheid wesentlichen Auswir-
kungen des Projekts auf die Umwelt in der für den Planungsentscheid not-
wendigen Tiefe ermittelt worden sind. Letzteres war bereits bei der ersten
Festsetzung der Gestaltungsplanung durch die Baudirektion am
27. Oktober 2011 der Fall (zum Ganzen VB.2013.00722 vom
4. September 2014, E. 6.3-6.5).
10.14.3.
Vorliegend genügt, soweit die Vollständigkeit der Unterlagen sowie der
‒ bereits erwähnte und geprüfte – Aspekt der Koordination infrage stehen,
der (geringfügig) modifizierte, aber im Wesentlichen auf den gleichen
Grundlagen beruhende UVB vom 26. April 2018 den Anforderungen im
GPV vollumfänglich. Im Einzelnen wird die UVP nach dem Gesagten im
vom BAV durchzuführenden PGV vorzunehmen sein. Die Rüge, im vorlie-
genden Verfahren hätte eine (vollständige) UVP durchgeführt werden müs-
sen, ist mithin unbegründet.
10.14.4.
Die von den Rekurrierenden vorgebrachte inhaltliche Kritik an einzelnen
Aspekten des UVB ist vorliegend nur insoweit zu prüfen, als sie für die Inte-
ressenabwägung im vorliegenden nutzungsplanerischen Verfahren relevant
erscheint. Diesbezüglich unerheblich ist die Frage nach dem detaillierten
Ausweis der Lärmbelastung – sie ist im Wesentlichen im Bereich der Stati-
onen von Belang – bei den Liegenschaften Mattenhof und dem Quartier
Klösterli. Der UVB geht von einer Überschreitung der Planungswerte um
1 dB (A) (Klösterli) und um 6-7 dB (A) (Mattenhof) aus. Der UVB sieht so-
dann diverse lärmhemmende bzw. -absorbierende Massnahmen an der
Gebäudestruktur, zur Reduktion der Stützenemissionen bei den Stützen 1
bis 3, die Erstellung einer Abschirmung (z.B. Lärmschutzwand) sowie die
Dämmung des Antriebsmotors in der Bergstation vor. Letztere Massnah-
men sind im Einzelnen, wie bereits erwähnt, nicht bereits auf der Stufe der
Gestaltungsplanung zu regeln. Der UVB ist auch nicht insofern unvollstän-
dig, als darin nicht auf die ISOS-Einträge der Siedlungen Mattenhof und
Klösterli verwiesen worden wäre. In den Beilagen des UVB findet sich ein
mit Datum vom 17. November 2016 aktualisierter Fachbericht des Teams
Landschaftsarchitekten, W. Dass darin die beiden ISOS-Objekte Siedlung
Mattenhof und Im Klösterli durch die Seilbahn, zumal gar kein physischer
R1S.2019.05058 Seite 78

bzw. baulicher Eingriff in die Siedlungen oder deren Struktur erfolgt, als
nicht massgeblich beeinträchtigt eingestuft werden, ist nicht zu beanstan-
den. Dass – ferner – die Höhe der (nunmehr erhöhten) Masten im freien
Feld im Gebiet Gfellergut (62 m Höhe) nicht akkurat dargestellt würde, trifft
nicht zu (vgl. Fachbericht, S. 8 und S. 10). Sodann ist die Feinstaubbelas-
tung in Dübendorf in den letzten Jahren unter den Grenzwert gesunken; die
im Jahr 2030 zu erwartende Konzentration liegt bei 18-20 Mikrogramm/m3
(Grenzwert gemäss Luftreinhalteverordnung [LRV]: 20 Mikrogramm/m3).
Die Stickstoffdioxid-Belastung im Bereich der Seilbahn – namentlich auch
im Bereich der Talstation – liegt mit maximal 15-20 Mikrogramm/m3 deutlich
unter dem Grenzwert von 30 Mikrogramm/m3. Die projektierte Seilbahn da-
selbst wird zudem nicht als Verhaltensverursacherin, sondern – allenfalls
indirekt – höchstens als Zweckveranlasserin (des MIV) in Erscheinung tre-
ten. Der bereits zuvor gezogene Schluss, dass (möglicherweise) eine ge-
wisse, aber im Einzelnen nicht quantifizierbare Anzahl reiner Seilbahngäste
mit dem MIV anreisen könnte, macht die Seilbahn für sich noch nicht zur
verkehrsintensiven Anlage. Von einem öffentlichen Nahverkehrsmittel, wel-
ches selber keine der fraglichen Emissionen verursacht, zufolge allfälliger
Attraktivität für MIV-Benützer die Einhaltung von Grenzwerten bei der Luft-
reinhaltung zu verlangen, ginge fehl. Auch muss – sachlogisch – in Kauf
genommen werden, dass die Anreise einzelner MIV-Benützer mit einiger
Wahrscheinlichkeit durch Gebiete (etwa im Bereich der Autobahn A1 Zü-
rich-Winterthur) führt, in welchen die Grenzwerte punkto Feinstaubbelas-
tung überschritten werden. Eine Zurechnung dieser nicht näher quantifi-
zierbaren und beeinflussbaren Faktoren ist nicht angezeigt, ansonsten im
weiteren Umfeld dieser Streckenabschnitte der Autobahn A1 Zürich-
Winterthur gar keine grösseren, (auch) für den MIV zu erschliessenden
Bauten und Anlagen mehr realisiert werden könnten. Für sich genommen
ist es zwar richtig – und auch offenkundig – dass im Glatttal insgesamt eine
hohe verkehrliche und anderweitige Belastung (Strassenverkehr, Luftver-
kehr, Kehrichtverbrennungsanlage, Fernheizkraftwerk) besteht. Dass die
projektierte Luftseilbahn Stettbach-Zoo Zürich in dieser Hinsicht als erhebli-
che Zusatzbelastung gesehen werden müsste, trifft aber nicht zu. Wenn
überhaupt, werden allenfalls gewisse Mehrbelastungen (Lärm, Luft) durch
das Verhalten Dritter (MIV-Benützer) auftreten. Indes erscheint der Attrakti-
onswert einer Seilbahn für die Wohnbevölkerung – zumal angesichts der
von MIV-Benützern zusätzlich zu entrichtenden Fahrpreise – auch nicht
R1S.2019.05058 Seite 79

derart hoch, als dass mit erheblicher Zusatzbelastung des Strassennetzes
klarerweise gerechnet werden müsste.
10.14.5.
Erhebliche umweltrechtliche Bedenken oder Einwände, wie sie die Rekur-
rierenden anführen, sind im vorliegenden Verfahren im Ergebnis nicht er-
sichtlich. Indes sind die erwähnten Auswirkungen der Seilbahn durch Lärm
oder Luftbelastung durchaus in die nachfolgende Interessenabwägung ein-
zubeziehen.
10.15.
Die Rekurrierenden G. A. et al. stellen sodann den Antrag, es sei eine Um-
weltverträglichkeitsprüfung zur Gewichtung der Natur, der Landschaft, der
Ortsbilder, des Einflusses auf die betroffenen Anwohner infolge Vorbelas-
tung Südanflüge und Infrastruktur (Lärm, Verkehr, Luft [Kehrichtverbren-
nung]) durchzuführen sowie ein fundiertes gerichtliches Gutachten zur Va-
riante einer Zahnradbahn von Stettbach zum Zoo einzuholen. Ferner bean-
tragen die Rekurrierenden G. A. et al. Gutachten zum Verkehrsaufkommen
(MIV) im Gebiet um den Bahnhof Stettbach, zur Parkierungssituation rund
um den Bahnhof Stettbach sowie zur Wirtschaftlichkeit. Letzteres beantragt
auch die Rekurrentin Genossenschaft S., insbesondere betreffend die Be-
triebs- und Amortisationskosten im Vergleich zur Einführung von Shuttle-
bussen. Die Genossenschaft S. verlangt sodann ebenfalls die Einholung
eines Gutachtens bzw. eines Amtsberichts betreffend die Abnahme der Ab-
stellplätze im Bereich der Station Stettbach.
Zunächst beschlagen diese Gutachtensanträge nur teilweise den Gegen-
stand des vorliegenden Gestaltungsplanverfahrens. Detaillierte Wirtschaft-
lichkeitsberechnungen zur Seilbahn sind, wie erwähnt, Bestandteil des
PGV. Der Einwand bezüglich Investitionskosten ist in der nachfolgenden In-
teressenabwägung zu berücksichtigen; die Erstellung eines detaillierten
Gutachtens ist diesbezüglich nicht erforderlich. Ob der im Hinblick auf die
vom BAV vorzunehmende UVP erarbeitete UVB genügt, wird im PGV zu
beurteilen sein. Für die geforderte umfassende Begutachtung aller für die
Umwelt, die Landschaft und die Anwohner massgeblichen Faktoren fehlt im
vorliegenden nutzungsplanerischen Verfahren eine rechtliche Grundlage.
Sodann würde eine derart umfassende Begutachtung die gerichtliche Beur-
teilung der relevanten Einflussfaktoren vorwegnehmen, was als Delegation
R1S.2019.05058 Seite 80

gerichtlicher Entscheidbefugnisse unzulässig wäre. Die Parkierungssituati-
on um den Bahnhof Stettbach lässt sich, wie erwähnt, aufgrund des Gut-
achtens S. ohne weiteres klären bzw., soweit erforderlich, aktualisieren.
Sodann genügt, wie erwähnt, die im Hinblick auf den vorinstanzlichen Ent-
scheid vorgenommene Prüfung von ÖV-Alternativen den Anforderungen,
sodass auch diesbezüglich von weiteren Erhebungen abgesehen werden
kann. Auf die Frage der Auswirkungen der Seilbahn auf den MIV in Stett-
bach wird nachfolgend Bezug zu nehmen sein.
10.16.
Im Ergebnis sind in der Erarbeitung der Grundlagen für den angefochtenen
Entscheid der Baudirektion weder verfahrensrechtliche noch inhaltliche
Mängel zu erkennen. Was die Parkierungssituation in Stettbach angeht, ist
diese nachfolgend ohne weiteres unter Verwendung der vorhandenen
Grundlagen, aber aufgrund der – wie erwähnt – veränderten Verhältnisse
zu würdigen.
10.17.
An diesem Ergebnis vermögen die vom Rekurrenten M. B. mit Eingabe
vom 6. April 2020 vorgebrachten Einwände nichts zu ändern. Der Rekur-
rent M. B. weist darauf hin, dass die Baudirektion per 5. Februar 2020 den
kantonalen Gestaltungsplan Zoo Zürich (neu) festgesetzt habe. Dessen
Festlegungen seien im vorliegenden Verfahren relevant. Gemäss Art. 10
der (revidierten) Vorschriften des Gestaltungsplans zum Zoo Zürich (GPV
Zoo Zürich) habe der Zoo Zürich an Spitzentagen zur besseren Erschlies-
sung des Zooareals Shuttlebusverbindungen zwischen dem Zoo und dem
Ausweichplatz Dolder sowie der Bergstation der Dolderbahn anzubieten
und für den dazu notwendigen Verkehrsregelungsdienst zu sorgen. Ferner
habe der Zoo Zürich im Rahmen eines Informations- und Marketingkonzep-
tes Massnahmen zur besseren Nutzung des öffentlichen Verkehrsangebots
zu treffen sowie im Rahmen der mit dem Zoo Zürich in Zusammenhang
stehenden Verkehrskonzepte der Stadt Zürich zur Erhöhung der Benutzer
des öffentlichen Verkehrs und zur Reduktion des MIV mitzuwirken; gemein-
sam beschlossene Massnahmen seien umzusetzen und deren Wirkung
durch den Zoo Zürich zu überprüfen. Diese Vorschriften würden eine Ver-
besserung des Anteils des öffentlichen Verkehrs an der Erschliessung des
Zoos Zürich, insbesondere an Spitzentagen, ausreichend sicherstellen. Da-
R1S.2019.05058 Seite 81

raus folge, dass der Zweck des Gestaltungsplanes Seilbahn Stettbach-Zoo
Zürich in Form einer Verbesserung des Modal-Split entfalle.
Die Baudirektion hält dem – zu Recht – entgegen, dass an den Gestal-
tungsplanvorschriften des GPV Zoo Zürich lediglich der fünfte Absatz von
Art. 10 GPV modifiziert worden sei. Letzterer beschreibe im Sinne einer
Selbstverpflichtung des Zoo Zürich die Mitwirkung bei der Erarbeitung von
Verkehrskonzepten, die Umsetzung von gemeinsam beschlossenen Mass-
nahmen und eine Wirksamkeitsüberprüfung. Der neue Art. 10 Abs. 5 GPV
Zoo Zürich kodifiziere dabei die bereits in den vergangenen Jahren gelebte
Usanz in der Zusammenarbeit zwischen dem Zoo und der Stadt Zürich. Der
Bestimmung gehe daher ein eigenständiger materieller Gehalt ab.
Letztere Einschätzung trifft ohne weiteres zu. Der (nicht revidierte) Art. 10
Abs. 4 GPV Zoo Zürich enthält (einzig) die Verpflichtung zur Sicherstellung
der bereits in den vergangenen Jahren praktizierten Shuttles zum Zoo ei-
nerseits und zum Ausweichparkplatz Dolder andererseits. Das Vorbringen
ist mithin auch offenkundig verspätet. Der revidierte Art. 10 Abs. 5 GPV Zoo
Zürich avisiert eine – angesichts der bestehenden Verkehrsprobleme oh-
nehin gebotene – Zusammenarbeit zwischen dem Zoo Zürich und den
städtischen Behörden. Der Fokus liegt dabei, wie auch beim Projekt für ei-
ne Seilbahn von Stettbach zum Zoo Zürich, auf einer Reduktion des MIV.
Ein Widerspruch zu den Grundlagen der rekursgegenständlichen Gestal-
tungsplanung ist nicht ersichtlich.
11.1.
Wie bereits angesprochen, beanstanden die Rekurrierenden die Verkehrs-
und insbesondere die Parkierungssituation in Stettbach, wobei sie die Ent-
stehung eines Verkehrschaos (gerade an Zoo-Spitzentagen bzw. Sonn-
und Feiertagen) befürchten. Sodann beanstanden sie das in Art. 4 ff. der
GPV festgesetzte Verkehrs-, Massnahmen- und Monitoringkonzept.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf weist – wie bereits erwähnt – darauf hin,
dass mit der Seilbahn die Verkehrsprobleme der Stadt Zürich im Bereich
des Zoos teilweise auf Dübendorf abgewälzt würden. Die Seilbahn generie-
re ein Verkehrsaufkommen in Stettbach und den umliegenden Wohnquar-
tieren, welches trotz der geplanten Massnahmen nicht hingenommen wer-
R1S.2019.05058 Seite 82

den könne. Der Verlagerungseffekt punkto Abstellplätze (bzw. Parksuch-
verkehr) bewege sich mindestens in der Grössenordnung wie die Änderung
des Modalsplits. Die unstrittig zu erwartende zusätzliche Verkehrsbelastung
im Raum Stettbach müsse mangels zusätzlicher Abstellplätze durch geeig-
nete Massnahmen abgefangen werden. Das Verkehrs- und Erschlies-
sungskonzept X. sehe dafür vor Inbetriebnahme (Stufe 0) die Tarifgestal-
tung der Seilbahn und die Vermarktung der Seilbahn als Bestandteil der
ÖV-Kette vor. Weiter sollen mittels Verkehrsschildern mit Hinweisen in
Stettbach auf Abstellplätze beim Zoo sowie durch Unterstützung der Eigen-
tümer der Abstellplätze unerwünschte Auswirkungen des zusätzlichen Ver-
kehrs abgefangen werden. Als einzige Massnahme sei in Art. 2 lit. e GPV
die Bereitstellung eines Verkehrsdienstes bzw. Verkehrskadetten an Spit-
zentagen vorgesehen, allerdings nur während des ersten Betriebsjahres.
Sodann würden die nach den GPV vorgesehenen Massnahmen nicht ge-
nügen, zumal Fahr- und Parkverbote nur durch die Polizei durchgesetzt
und Eigentümer lediglich unterstützt werden könnten. Diese Massnahmen
seien weder geeignet, den gewünschten Umsteigeeffekt zu erzielen, noch
das Quartier im Raum Stettbach vor negativen Auswirkungen zu schützen.
Hinweistafeln bzw. Hinweise auf Abstellplätze beim Zoo würden den Um-
steigeeffekt nicht verbessern; den Verkehrsdiensten würden die rechtlichen
Möglichkeiten zur Verhinderung des Suchverkehrs fehlen. Neue Behörden
mit hoheitlichen Befugnissen könnten mittels der GPV nicht geschaffen
werden. Die Unterscheidung von Autofahrern in Zoobesucher oder Anwoh-
ner bzw. Kunden eines ansässigen Geschäfts sei nicht möglich. Der Hin-
weis auf die polizeiliche Ahndung fehlbarer Lenker sei ebenfalls gut ge-
meint, aber ungeeignet. Indem die vorgesehenen Massnahmen auf den
Stufen 2 und 3 die Dienste der Polizei und der privaten Eigentümer in die
Pflicht nähmen, versuche die Zoo Seilbahn AG nichts anderes, als die von
ihr generierten Probleme auf Dritte abzuschieben, statt sie selber zu lösen.
Dieses Vorgehen sei unzulässig und rechtlich nicht vertretbar. Die Mass-
nahmen dienten lediglich der Abfederung unerwünschter Effekte und wür-
den ‒ weitgehend – "toter Buchstabe" bleiben. Die Richtplanvorgabe, wel-
che vor Inbetriebnahme der Seilbahn ein für die Anwohner verträglich aus-
gestaltetes Parkplatz- und Verkehrsregime verlange, werde nicht erfüllt.
Unberücksichtigt blieben die Auswirkungen der Zooseilbahn auf das Be-
triebsregime der Glatttalbahn und den Glatttalbus. Ohne griffige Massnah-
men habe sich in naher Umgebung (am Beispiel der sog. "Samsung Hall")
gezeigt, dass aufgrund der engen Platzverhältnisse und der zu erwarten-
R1S.2019.05058 Seite 83

den Besucherströme von der S-Bahn zur Seilbahnstation mit erheblichen
Verspätungen gegenüber den Fahrplanzeiten gerechnet werden müsse.
Die Rekurrentin Genossenschaft S. moniert unter Verweis auf den Eintrag
der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich analog, die Massnahmen gemäss Art. 5
GPV seien nicht geeignet, den zu erwartenden grossen MIV der Zoo- und
Seilbahn- Besucher relevant zu reduzieren. Die Zahl der öffentlichen Ab-
stellplätze im Bereich um die Station Stettbach sei ungenügend. Die einzel-
nen Bestimmungen seien nicht justiziabel. Der "Begleitgruppe" gemäss
Art. 6 Abs. 3 GPV kämen keine hoheitlichen Befugnisse zu; ihre Anordnun-
gen hätten keinen Verfügungscharakter und könnten nicht angefochten
werden. Die Anordnung der vorgesehenen Massnahmen bzw. deren Erwir-
kung auf dem Rechtsmittelweg sei folglich in keiner Weise gesichert. Der
Parkplatzsuchverkehr in Stettbach werde drastisch zunehmen; auch Drop-
und Pick-up-Verkehr sowie unerlaubtes Parkieren auf privatem und öffentli-
chem Grund würde praktiziert.
Die Rekurrierenden H. machen übereinstimmend geltend, die Massnahmen
nach Art. 5 GPV seien nicht justiziabel. Da es sich bei den meisten Zoobe-
suchern um regelmässige Kundschaft handle, sei diese über Möglichkeiten
der Anreise bestens informiert. Eine Benützung der um die Station Stett-
bach bestehenden (ca. 450) Abstellplätze lasse sich nicht verhindern; ge-
gen die Parkierung auf diesen Feldern könne mit der zweiten Massnah-
menstufe nichts ausgerichtet werden. Absperrungen würden zu einer künst-
lichen Verschlechterung der Verkehrssituation führen. Diese Massnahme
würden insbesondere die Einwohner von Stettbach treffen; dasselbe gelte
für hohe Parkgebühren in der blauen Zone in Stettbach. Massnahmen zur
Erschwerung der Parkierung würden des Weiteren zur Zunahme des Park-
platzsuchverkehrs und des unerlaubten Parkierens führen. Personen, wel-
che in Stettbach keinen Abstellplatz fänden, würden danach möglicher-
weise doch noch mit dem Auto zum Zoo fahren.
Der Rekurrent M. B. schliesst sich dem Gesagten an. Blosse Beschilde-
rungsanweisungen bzw. -verbote könnten keine Anwohnerverträglichkeit
sicherstellen. Das Monitoring und allfällige nachgelagerte Massnahmen
könnten allenfalls geringfügige Verbesserungen erzielen. Es bestehe mithin
keine rechtliche Grundlage dafür, die Seilbahn zum Bestandteil des öffentli-
chen Verkehrs zu erklären.
R1S.2019.05058 Seite 84

11.2.
Die Baudirektion verweist auf Art. 4 GPV, wonach die Seilbahn ein Be-
standteil des ÖV sei und wonach für Seilbahnbenutzer (in Stettbach) keine
Abstellplätze erstellt werden dürften. Eine Attraktivitätssteigerung im Raum
Stettbach solle gerade vermieden werden. Die Baudirektion gehe davon
aus, dass die in Art. 5 Abs. 2 GPV festgehaltenen unerwünschten Ver-
kehrsauswirkungen einerseits durch das Monitoring gemäss Art. 6 GPV
frühzeitig erkannt und ihnen mit den im Gestaltungsplan festgelegten Mass-
nahmen begegnet werden könne. Sollte sich gestützt auf das Monitoring
zeigen, dass weitere Missstände auftreten, seien weitere Massnahmen
gemäss Art. 5 Abs. 3 und 4 GPV zu treffen. Die Baudirektion weist sodann
darauf hin, dass sich für Besucher aus dem Raum Winterthur und
St. Gallen absehbare Verlängerungen der MIV-Fahrzeiten unter anderem
aufgrund von zunehmenden Netzüberlastungen und Stausituationen am
Gubrist und bei der Anfahrt auf dem Stadtgebiet von Zürich ergäben.
Die Zoo Seilbahn AG verweist auf das den in Art. 5 und 6 GPV vorgesehe-
nen Massnahmen zugrundeliegende Verkehrs- und Erschliessungskonzept
X AG. Die Massnahmen hätten nicht etwa – oder nur indirekt – zum Ziel,
einen Umsteigeeffekt zu erzielen. Sie hätten zum Zweck, in den an die Tal-
station angrenzenden Wohngebieten unerwünschte Auswirkungen zu ver-
meiden. Dazu würden neben rein präventiven Massnahmen (Massnah-
menstufe 1) auch konkrete Schutzmassnahmen (Massnahmenstufe 2) de-
finiert. Die Situation werde von Anfang an und ungeachtet von allfälligen ef-
fektiven Störungen in zeitlich engen Abständen erfasst und beurteilt. Die
paritätische Zusammensetzung der Begleitgruppe stelle sicher, dass die In-
teressen der Standortgemeinden, insbesondere der Stadt Dübendorf, bei
der Auswertung und Anordnung der Massnahmen berücksichtigt würden.
Würden trotz allem unerwünschte Auswirkungen auftreten, habe die Be-
gleitgruppe Schutzmassnahmen der Stufe 2 anzuordnen und könne dies
aufgrund der zeitlich engmaschigen Überwachung auch sehr rasch tun
(Absperrungen der Zufahrten zu den einzelnen Quartieren, Zusammenar-
beit mit der örtlichen Polizei, Sicherstellung der Ahndung von Verstössen,
Zusammenarbeit mit lokalen Anbietern von Abstellplätzen zur Verhinderung
der Benützung der privaten Anlagen durch Seilbahnbenützer). Die Zoo
Seilbahn AG räumt sodann ein, dass weder sie selber als Betreiberin der
Seilbahn noch der Gestaltungsplan (bzw. die GPV) Dritten verbindliche
Vorschriften, etwa zur Nutzung rechtmässig bewilligter Abstellplätze, ma-
R1S.2019.05058 Seite 85

chen könnten. Auch Verkehrskadetten hätten keine hoheitlichen Befugnis-
se; indes zeigten die Erfahrungen beim Zoo deren Wirksamkeit auf. Die
meisten Verkehrsteilnehmer würden den Weisungen der Verkehrskadetten
sehr wohl Folge leisten. Die Kompetenz zum Erlass hoheitlicher Massnah-
men obliege sodann von Gesetzes wegen den Behörden. Nach der Regel,
wonach mehr Kapazität zu mehr Verkehr führe, sei im Umkehrschluss zu
folgern, dass bei weniger Abstellplätzen in Stettbach mit weniger Besu-
chern zu rechnen sei, welche mit dem MIV anreisen. Soweit die Rekurrie-
renden ein öffentliches Interesse an der Beseitigung der Kapazitätsengpäs-
se bei der Parkierung (in Stettbach) anführen würden, würden sie implizit
nichts anderes als den Ausbau des Angebots an Abstellplätzen fordern.
Letzteres sei eine verkehrspolitische Frage, welche im vorliegenden Gestal-
tungsplanverfahren nicht zur Diskussion stehe. Der Zoo daselbst sei ohne
weiteres genügend erschlossen.
11.3.
Im Text des kantonalen Richtplans Verkehr ist die Luftseilbahn Stettbach-
Zoo Zürich als Objekt/Strecke Nr. 10 (mit Realisierungshorizont kurz- bis
mittelfristig) eingetragen. Das Vorhaben wird dabei umschrieben als Neu-
bau Luftseilbahn zur Erschliessung des Zoos Zürich und nennt als Rah-
menbedingungen Folgendes: Landschaftliche Eingliederung sicherstellen;
vor Inbetriebnahme Parkplatz- und Verkehrsregime im Raum Stettbach für
die Anwohner verträglich ausgestalten.
Das Verwaltungsgericht hat diesen Rahmen mit Entscheid VB.2013.00722
vom 4. September 2014 als verbindlich eingestuft. Mit Bezug auf die – in
der bis am 18. März 2014 in Kraft stehenden Fassung des kantonalen
Richtplans – enthaltene zusätzliche Formulierung "alternative direkte ÖV-
Verbindung prüfen" hielt das Verwaltungsgericht fest, es ergebe sich mit
Bezug auf die Prüfung von Alternativen als logischer Schluss aus dem
Richtplantext daselbst, dass es sich diesbezüglich um eine Voraussetzung
handle. Wenn der Kantonsrat der Ansicht gewesen wäre, dass die Seilbahn
unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung hätte gebaut werden können,
hätte es sich bei dieser Vorgabe um eine leere Formalität gehandelt. Zu-
dem sei auch aus der Beratung des Richtplaneintrags im Kantonsrat klar
geworden, dass die Luftseilbahn nur beim Fehlen besserer Alternativen
verwirklicht werden sollte. Die beiden anderen Vorgaben ("Landschaftliche
Eingliederung sicherstellen; vor Inbetriebnahme Parkplatz- und Verkehrs-
R1S.2019.05058 Seite 86

regime im Raum Stettbach für die Anwohner verträglich ausgestalten") sei-
en jedenfalls insoweit als Voraussetzungen zu qualifizieren, als sie Elemen-
te der Gesamtabwägung darstellen würden und demnach deren Ergebnis
beeinflussen könnten. Letzteres ergebe sich im Übrigen bereits aus dem
Bundesrecht und dem kantonalen Planungs- und Baurecht. Es handle sich
daher um grundsätzlich kumulative Voraussetzungen, wobei sich jedoch
nicht je einzeln und ohne Blick auf die anderen Elemente der Gesamtab-
wägung beantworten lasse, ob sie erfüllt seien (zum Ganzen
VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 11.1).
Ein apodiktisch zu handhabender, für sich allein massgeblicher Gehalt
kann der Voraussetzung, vor Inbetriebnahme (der Seilbahn) das Parkplatz-
und Verkehrsregime im Raum Stettbach für die Anwohner verträglich aus-
zugestalten, folglich nicht zuerkannt werden. Dagegen spräche auch die
Formulierung daselbst, wonach die Bedingung (erst) auf den Betriebsbe-
ginn der Seilbahn, nicht aber schon vor deren Erstellung unweigerlich zu
erfüllen sei. Im rechtlichen und faktischen Kontext ergibt die Bedingung be-
treffend das Parkplatz- und Verkehrsregime im Raum Stettbach dabei
durchaus Sinn. Zunächst sind, wie vom Verwaltungsgericht erwähnt, im
Rahmen eines Gestaltungsplans auch die Erschliessung sowie die gemein-
schaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu ordnen; der Gestaltungs-
plan kann insoweit auch Festlegungen über die weitere Umgebungsgestal-
tung enthalten (§ 83 Abs. 3 PBG). Sodann schreiben die allgemeinen
raumplanerischen Grundsätze vor, dass für die öffentlichen oder im öffentli-
chen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte zu
bestimmen sind. Dabei sollen Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen
oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sein und nach-
teilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölke-
rung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden
(Art. 3 Abs. 4 lit. b und c RPG). Diese Grundsätze fanden in der Bedingung,
vor Inbetriebnahme der Seilbahn das Parkplatz- und Verkehrsregime für die
Anwohner verträglich auszugestalten, ihren Niederschlag. Nicht gefolgert
werden kann aus dem Wortlaut des Richtplantexts – wie aus den erwähn-
ten rechtlichen Grundlagen daselbst –, dass bei öffentlichen Bauten und
Anlagen selbst relativ geringfügige nachteilige Auswirkungen auf die Bevöl-
kerung generell vermieden werden müssten.
R1S.2019.05058 Seite 87

11.4.
Nach den erwähnten Grundsätzen bzw. dem Wortlaut der Bestimmungen
des RPG wird zudem klar, dass der Erstellung von im öffentlichen Interesse
liegenden Bauten und Anlagen durch private Trägerschaften keine grund-
sätzlichen rechtlichen Hindernisse entgegen stehen. Bereits Art. 3 Abs. 4
RPG hält fest, dass Bauten und Anlagen sowohl öffentlich sein können
(mithin von der öffentlichen Hand erstellt) oder aber (privat erstellt) im öf-
fentlichen Interesse liegen können. Dass bei Planungen von öffentlichen
oder im öffentlichen Interesse liegender Bauten und Anlagen das öffentli-
che Interesse in beiden Fällen umfassend und unter Einbezug aller plane-
risch relevanten Gesichtspunkte geprüft werden muss, versteht sich von
selbst. Dass dabei verschiedene Trägerschaften als Ersteller auftreten
können, entspricht bewährter Praxis. Die Rüge, Art. 4 GPV erkläre die Seil-
bahn Stettbach-Zoo Zürich zu Unrecht zur öffentlichen Anlage, ist demzu-
folge unbegründet. Art und Umfang des öffentlichen Interesses sind in der
nachfolgenden Interessenabwägung zu beleuchten.
11.5.
Nach dem Gesagten kann die Verpflichtung zur verträglichen Ausgestal-
tung des Parkplatz- und Verkehrsregimes im Raum Stettbach nicht weiter-
gehen, als dass im Rahmen der Gestaltungsplanung sinnvolle und, soweit
möglich, auch wirksame flankierende Massnahmen vorzusehen sind.
Letzteres ist ohne weiteres der Fall. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass
die direkt auf der ÖV-Plattform Stettbach zu erstellende Seilbahnstation
Stettbach mit dem öffentlichen Verkehr sehr gut erschlossen wird. Der Ge-
staltungsplan sieht in Art. 5 Abs. 2 GPV auch vor, dass die Zugänge zur
Station das Umsteigen von Zug, Tram und Bus möglichst erleichtern sollen,
und dass die ZVV-Fahrausweise anzuerkennen sind. Sodann hat die Zoo
Seilbahn AG darauf hinzuwirken, dass die gesamte Anreise mit dem öffent-
lichen Verkehr gefördert wird (z.B. SBB-Angebot Railaway). Die Zoo Seil-
bahn AG ist verpflichtet, in Kundeninformationen aller Art die Seilbahn ein-
zig als Teil des ÖV-Netzes darzustellen und dabei darauf hinzuweisen,
dass in Stettbach keine Abstellplätze verfügbar sind; eine Ausschilderung
der Seilbahnstation Stettbach für den MIV ist nicht gestattet. Das Verkehrs-,
Massnahmen- und Monitoringkonzept sieht (auf Massnahmenstufe 1) eine
quartalsweise Dokumentation (Monitoring) der unerwünschten Auswirkun-
gen (unverträgliche Parkierung auf öffentlichem Grund; Suchverkehr) vor
R1S.2019.05058 Seite 88

sowie den Einsatz von Verkehrsdiensten an Tagen mit erwartet hohem Be-
sucheraufkommen (Zoo-Spitzentage). Treten im ersten Betriebsjahr trotz
der Massnahmen unerwünschte Auswirkungen auf, sind gemäss Art. 5
Abs. 3 GPV (auf Massnahmenstufe 2) die Verkehrsdienste zeitlich oder ört-
lich bzw. mit weitergehenden Massnahmen (z.B. Absperrungen) zu intensi-
vieren; die Zoo Seilbahn AG hat auf eine konsequente Ahndung der beste-
henden Park- und Fahrverbote hinzuwirken und private Anbieter von Ab-
stellplätzen bei Massnahmen zur Verhinderung der Benützung durch Seil-
bahnbenutzer zu unterstützen. Überdies ist darauf hinzuwirken, dass die
Parkierungsgebühren im Raum Stettbach mit denjenigen des Raums Zoo
harmonisiert werden.
Vor Inbetriebnahme der Seilbahn ist von der Zoo Seilbahn AG ein Monito-
ringkonzept zu erstellen. Die Einführung der Massnahmen wird von einer
Begleitgruppe mit je einer Vertretung der Zoo Seilbahn AG, der Standort-
gemeinden, der Verkehrsbetriebe Glattal AG sowie dem kantonalen Amt für
Verkehr (AfV) verfolgt, welche über die Einführung und Aufhebung von
Massnahmen befinden kann.
Dass das Verkehrs-, Massnahmen- und Monitoringkonzept den Anforde-
rungen nicht genügen würde, kann nicht gesagt werden. Ein Konzept zu
fordern, welches den rechtlichen Rahmen – bzw. des Möglichen und im
Rahmen von § 83 Abs. 2 und 3 PBG Zulässigen – sprengt, geht nicht an.
Die Möglichkeiten im Rahmen der Gestaltungsplanung gehen nicht soweit,
als dass im Verhältnis zu den allgemeinen polizeilichen Vorschriften, zu de-
ren Erlass die Standortgemeinden befugt sind, parallele Kompetenzen (der
Betreiberin Zoo Seilbahn AG oder der Begleitgruppe) begründet werden
könnten. Ebenfalls zu weit ginge die Forderung nach dem – in gewisser
Weise vorsorglichen – Erlass rechtlich verbindlicher und mit Bussen sankti-
onierbarer Massnahmen gegen fehlbare Fahrzeuglenker. Eine Pflicht zur
Erstellung zusätzlicher, speziell für die Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich vor-
gesehener Abstellplätze könnte die Gestaltungsplanung wohl vorsehen,
doch würde eine solche geradewegs den Zielen der Gestaltungsplanung
und der flankierenden Massnahmen (Verhinderung der Anreise mit dem
MIV; Stärkung des ÖV) zuwiderlaufen. Für eine solche Anordnung fehlt
nach hier vertretener Ansicht im Übrigen eine rechtliche Grundlage. Die
Seilbahn wird angesichts der gesamten Umstände der Planung, insbeson-
dere der optimalen Anbindung an den ÖV-Knoten Stettbach, auch inhaltlich
R1S.2019.05058 Seite 89

zu Recht als ÖV-Anlage bezeichnet. Sie mit einer anderweitigen (MIV-
)verkehrsintensiven Anlage, bei welcher die Erschliessung besonders zu
ordnen wäre, zu vergleichen, ginge fehl. Etwas Anderes würde bedeuten,
dass bei der Erstellung von Anlagen des ÖV wie Bahnhöfen, Tramlinien,
Busverbindungen und dergleichen zwingend Parkierungsanlagen zu schaf-
fen wären, sofern die Möglichkeit besteht, dass diese in grösserer Zahl
durch umsteigende MIV-Benützer (z.B. im Sinne einer P+R-Nutzung) auf-
gesucht werden. Dergestalt sieht die Rechtsordnung nicht vor und ist weder
aufgrund des für die Seilbahn bestehenden Richtplaneintrags noch auf-
grund von Art. 3 Abs. 4 lit. b und c RPG zu folgern.
Was die Auswirkungen auf die Anwohner in Stettbach angeht, ist ein ge-
wisses Potential einer Inanspruchnahme der Seilbahn durch MIV-Benützer
nicht von der Hand zu weisen. Die vorgesehenen Massnahmen genügen
freilich, die Auswirkungen nach menschlichem Ermessen gering zu halten.
Ein Anspruch der Anwohner auf absoluten Schutz vor negativen Auswir-
kungen besteht, wie erwähnt, auch aufgrund des Richtplaneintrags der
Seilbahn nicht. Ein gewisses Mass an Mehrverkehr ist, zumal im Gross-
raum Zürich, durchaus hinzunehmen. Nach dem Ergebnis des Augen-
scheins sind die meisten Wege und Strassen (mit Ausnahme der Düben-
dorfstrasse) in Stettbach, gerade in den Wohnquartieren, nicht derart viel-
befahren, als dass eine Kontrolle etwa durch Verkehrskadetten illusorisch
erschiene. Eine übermässige Beeinträchtigung der Anwohner durch allfälli-
ge Absperrungen ist nicht zu erwarten, da die Anwohnerschaft sachlogisch
davon ausgenommen ist bzw. sein muss. Ein entsprechender Nachweis
‒ etwa mit einem Badge – könnte von der Begleitgruppe ohne weiteres
vorgesehen werden. Schliesslich besteht kein positivrechtlicher Anspruch
der Anwohnerschaft auf günstige Abstellplätze im öffentlichen Raum. Im-
merhin ist darauf zu verweisen, dass sich das für die Anwohner geltende
Regime bezüglich der Abstellplätze in der blauen Zone nicht wesentlich
verändern wird. Einwohnerinnen und Einwohner der Stadt Zürich werden
von der Dienstabteilung Verkehr (DAV) nach wie vor, zum in der ganzen
Stadt Zürich anwendbaren Tarif, eine Anwohnerparkkarte beziehen kön-
nen. Allfällige Unannehmlichkeiten für Besucher können bei Anwendung
der Massnahmenstufe 2 nicht verhindert werden, liegen aber ebenfalls im
Bereich des – zumal auf dem Gebiet der Städte Zürich und Dübendorf –
allgemein Hinzunehmenden. Eine – auf Sonn- und Feiertage beschränkte –
Inanspruchnahme öffentlicher Abstellplätze durch Seilbahnbenützer wird
R1S.2019.05058 Seite 90

sich, diesbezüglich ist den Rekurrierenden zuzustimmen, nicht vollumfäng-
lich verhindern lassen. Auch lässt sich eine einheitliche Bewirtschaftung al-
ler Parkierungsflächen – insbesondere im Gebiet Hochbord der Stadt Dü-
bendorf – rechtlich nicht durchsetzen. Eine einheitliche Bewirtschaftung
vorzusehen, würde wiederum den rechtlichen Rahmen des bei der Gestal-
tungsplanung Zulässigen sprengen. Insgesamt erscheinen die zu erwar-
tenden Auswirkungen aber nicht als besonders gravierend. Insbesondere
fällt ins Gewicht, dass sich die – möglichen – Probleme bezüglich der Par-
kierungssituation im Umfeld der Seilbahnstation Stettbach gemäss Gutach-
ten S. im Wesentlichen auf Sonn- und Feiertage beschränken.
11.6.
In der Abwägung erweisen sich die Vorschriften von Art. 4 ff. GPV als mit
den Anforderungen der Richtplanung sowie den nutzungsplanerischen
Grundlagen ohne weiteres vertretbar. Die Rügen betreffend die Parkie-
rungssituation in Stettbach sind unbegründet. Auf die von der Rekurrentin
Stadt Dübendorf beantragten Modifikationen der GPV ist nachfolgend ein-
zugehen.
12.1.
Die Baudirektion verweist – im angefochtenen Entscheid sowie im vorlie-
genden Verfahren vernehmlassungsweise – betreffend die Interessenab-
wägung zunächst darauf, dass die Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich rechts-
gültig im kantonalen Richtplan verankert ist. Die Seilbahn solle nach dem
Willen des obersten kantonalen Planungsträgers Bestandteil des Verkehrs-
konzepts im Raum Stadt Zürich-Glatttal sein.
Eine Verlagerung der Verkehrsströme auf öffentliche Verkehrsmittel ent-
spreche in Zeiten zunehmender Verkehrsüberlastung und den damit ver-
bundenen negativen Umwelteinwirkungen einem gewichtigen öffentlichen
Interesse. Die Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich führe gemäss Gutachten S.
zu einem erheblichen Umsteigeeffekt von insgesamt 4 bis 4,5 % aller Be-
sucher des Zoos, was einer Steigerung von rund 10 % der heutigen
ÖV-Benützer bzw. dem Wegfall von ca. 60'000 Autofahrten entspreche
(gemäss vorstehenden Erwägungen zu korrigieren auf ca. 50'000 Fahrten).
Die übrigen realistischen ÖV-Alternativen (Shuttlebusse von Stettbach
und/oder HB, Verdichtung Tramfrequenz und deren Kombination) würden
R1S.2019.05058 Seite 91

nicht den gleichen Effekt zeitigen. Insbesondere würden sie aufgrund der
Überlastung der Zufahrtsstrassen an den Zoo-Spitzentagen gerade dann
nicht oder nicht im erforderlichen Umfang greifen, an denen sie benötigt
würden. Eine Effizienzsteigerung der genannten Alternativen wäre nur mit
unverhältnismässigem Aufwand und mit unerwünschten Nebenwirkungen
möglich. Die Seilbahn erweise sich daher als effizienteste Ergänzung zum
bestehenden ÖV-Angebot.
Die Notwendigkeit einer ergänzenden ÖV-Erschliessung habe sich seit
dem Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2013.00722 vom 4. September
2014 weiter akzentuiert. Die beiden Tramlinien 5 und 6, welche das Zooge-
lände von Seiten des HB Zürich erschliessen, würden zugleich das Hoch-
schulgebiet Zürich-Zentrum (HGZZ mit Universität Zürich [UZH], Universi-
tätsspital Zürich [USZ] und Eidgenössischer Technischer Hochschule
[ETHZ]) erschliessen. Im Rahmen einer Gebietsplanung mit den drei ge-
nannten Institutionen und unter Beteiligung der Gesundheits- und der Bil-
dungsdirektion sowie der zuständigen Departemente der Stadt Zürich sei
für dieses Gebiet ein Masterplan 2014 sowie ein Synthesebericht erarbeitet
worden, welchem sowohl der Regierungsrat als auch der Stadtrat von Zü-
rich zugestimmt hätten. Der Kantonsrat Zürich habe am 13. März 2017 die
Teilrevision des kantonalen Richtplans HGZZ beschlossen, welcher mit Be-
schluss des Bundesrats vom 14. Dezember 2018 genehmigt worden sei.
Das aufgrund der Planungen zur erwartende Personenwachstum wirke sich
mittel- bis langfristig in verschiedener Hinsicht aus.
Gewisse Auswirkungen der Seilbahn auf den Verkehr in Stettbach an den
Zoo-Spitzentagen könnten nicht ausgeschlossen werden. Mit dem MIV zur
Seilbahn anreisende Zoobesucher könnten versucht sein, Stettbach für die
Parkierung zu benützen. Selbst im ungünstigsten Fall wären diese MIV-
Benützer aber nur an Zoo-Spitzentagen überhaupt massgeblich. Im Raum
Stettbach sei eine markante städtebauliche Entwicklung im Gange, welche
ihrerseits einen entsprechenden (Grund-)Verkehr mit sich bringe. Aus die-
sen Gründen enthalte der Gestaltungsplan die – bereits genannten – Mas-
snahmen, wobei der Einbezug der massgeblichen Akteure, insbesondere
der Stadt Dübendorf, garantiert sei.
Dass für die Verbindung der beiden benachbarten Stadträume (Zürich und
Stadt Dübendorf/Glatttal) auch Nichtbauland in Anspruch genommen wer-
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den müsse, ergebe sich aus der Landschaft und der Topografie im fragli-
chen Gebiet. Zwischen Stettbach und dem Zürichberg/Zoo gebe es nur
Wald und Land ausserhalb der Bauzonen, sodass auch ein allfälliger Aus-
bau der Strasse zwecks Erhöhung der Kapazität bzw. zur Sicherstellung
der Einhaltung des Fahrplans eines allfälligen Shuttlebusses Nichtbauland
in Anspruch nehmen müsste. Eine Seilbahn stelle die landschafts- und bo-
denschonendste Variante einer direkten Verbindung dar. Durch die Opti-
mierung der Linienführung auch in vertikaler Hinsicht mit dem Überfahren
des Sagentobels zur gänzlichen Schonung desselben als auch mit dem
Durchfahren des Waldes im oberen Streckenbereich könnten die Eingriffe
in Schutzobjekte (Sagentobel) und Landschaft (im übrigen Bereich) auf ein
Minimum begrenzt werden. Den Bedenken zur sorgfältigen Eingliederung
sei umfassend Rechnung getragen worden (Fachberichte Landschaft,
Ortsbild, Erholungsnutzung in den Beilagen zum UVB).
Bei der Interessenabwägung sei sodann zu berücksichtigen, dass der frag-
liche Landschaftsabschnitt im urbanen Raum liege. Durch die in enger Ab-
stimmung mit der NHK vorgenommene Überarbeitung des Richtprojekts
trage dieses den hohen Anforderungen des Landschaftsschutzes und der
Einordnung angemessen Rechnung. Das Projekt werde durch das Amt für
Städtebau (Stadt Zürich) und die NHK fachlich begleitet. Gemäss Beurtei-
lung des BAK würden die beiden ISOS-Objekte Siedlung Mattenhof und Im
Klösterli durch die Seilbahn nicht massgeblich beeinträchtigt. Zwar bestehe
ohne weiteres ein öffentliches Interesse am ungeschmälerten Erhalt der
von der Seilbahn betroffenen Landschaftsabschnitte. Insgesamt könnten
die Auswirkungen aufgrund der Wahl des Verkehrsmittels und die Weiter-
entwicklung des Richtprojektes aber auf ein verträgliches Mass reduziert
werden.
Private Interessen würden nur wenige direkt tangiert; mithin werde eine
einzige Wohnliegenschaft überfahren. Die Seilbahn erfordere keinerlei Ent-
eignung von Grund und Boden und keine bauliche Anpassung bestehender
Gebäude. Einzig die Stütze 6 werde auf einer privaten Parzelle errichtet.
Die Beeinträchtigung bestehe insbesondere in der Überfahrt von Grundstü-
cken durch die Seilbahn; verbunden mit einem gewissen Verlust an Pri-
vatsphäre und geringen Lärmimmissionen (bei Überfahrten von Stützen
und bei Einfahrt in die Stationen).
R1S.2019.05058 Seite 93

12.2.
Die Zoo Seilbahn AG fügt dem an, der Zoo Zürich sei zwar – rein recht-
lich – genügend erschlossen, was auch in verschiedenen jüngeren Baube-
willigungsentscheiden festgestellt worden sei. Die Seilbahn erfülle indes ei-
ne wichtige öffentliche Funktion, weil sie mit der bis heute nicht bestehen-
den direkten Verbindung vom Raum Zürich-Nord auf den Zürichberg eine
sinnvolle Ergänzung des ÖV-Netzes darstelle und den Modalsplit zuguns-
ten des öffentlichen Verkehrs wie kein anderes öffentliches Verkehrsmittel
verbessere und den MIV reduziere. Die Seilbahn könne damit am effektivs-
ten zu einer Entlastung des Nachfrageüberhangs an Abstellplätzen an Zoo-
Spitzentagen beitragen.
12.3.
Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der
Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen einschliess-
lich Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten
Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 VRG) aus Gründen der aus der
Gemeindeautonomie (Art. 50 der Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der
Zürcher Kantonsverfassung [KV]) abgeleiteten Planungsautonomie Zurück-
haltung aufzuerlegen. Diese Zurückhaltung gilt insbesondere dann, wenn
es auf die Beurteilung der örtlichen Verhältnisse ankommt. Zudem ist das
den Gemeindebehörden bei der Nutzungsplanung zustehende erhebliche
prospektiv-technische Ermessen zu berücksichtigen. Die Rechtsmittelbe-
hörde darf nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen Lösungen
wählen bzw. eine zweckmässige Würdigung der Gemeinde durch ihre ei-
gene ersetzen. Beruht der kommunale Entscheid auf einer vertretbaren
Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn die Rekursinstanz zu
respektieren. Indessen ist ein Einschreiten der Rekursinstanz nicht erst
dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde schlechthin unhaltbar
oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich die kommunale Planung auf Grund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden
Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie of-
fensichtlich unangemessen ist. Insofern ist die Gemeindeautonomie durch
übergeordnetes Recht eingeschränkt und die Gemeinde hat ihrem Pla-
nungsentscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Ver-
hältnisse des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zu
Grunde zu legen (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/
Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 77 ff.; VB.2018.00151 vom 6. September 2018,
R1S.2019.05058 Seite 94

E. 4.2.; VB.2014.00077 vom 9. April 2015, E. 2.1; BGr 1C_428/2014 vom
22. April 2015, E. 2.2). Diese Grundsätze haben (sinngemäss) auch für
planerische Entscheide kantonaler Behörden Geltung.
12.4.
Das zwischen den grossmehrheitlich zusammenhängenden Siedlungsge-
bieten Zürichberg, Schwamendingen, Dübendorf und Gockhausen gelege-
ne Sagentobel ist im Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von
überkommunaler Bedeutung als Objekt von regionaler Bedeutung ver-
zeichnet. Der Inventareintrag lautet im Einzelnen wie folgt:
"Eines der grössten Tobel im mittleren Glattal. Der weitgehend unkorrigierte
Bach und das tief in die Molasse eingeschnittene Tobel bieten ein umfas-
sendes Bild der Geologie der Gegend und der Entwicklung von Bachtobeln.
Ziel:
Vermeiden menschlicher Einflüsse auf Struktur und Entwicklung dieses To-
bels.
Massnahmen:
Keine beeinträchtigenden Bauchverbauungen und Geländeveränderun-
gen."
Sodann findet sich auf dem Stadtgebiet von Dübendorf, unmittelbar zwi-
schen dem Weiler Stettbach und dem Siedlungsgebiet von Schwamendin-
gen, das im Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von über-
kommunaler Bedeutung ebenfalls als Objekt von regionaler Bedeutung ver-
zeichnete Kiesgrubenareal bei Stettbach. Dessen Inventareintrag hat fol-
genden Wortlaut:
"Ruderalfläche mit Bäumen und Büschen. Tümpel und Weiher. Das Gelän-
de bietet durch seine topografische Vielfalt eine grosse Anzahl Kleinbioto-
pe, besonders für Insekten und andere Wirbellose. Es ist überdies einer der
reichsten Amphibienstandorte der Gegend.
Grasfrosch (sehr grosse Population), Bergmolch.
Einziger Biotop von Kreuzkröte, Unke und Fadenmolch in der Gemeinde.
Ziel:
Uneingeschränkte Erhaltung dieses vor allem für Kleintiere wertvollen
Standorts.
Massnahmen:
Weitere Tümpel anlegen. Gelegentlich Gebüsche etwas auslichten."
Die Lage und räumliche Ausdehnung des Sagentobels (hellgrün ausge-
schiedener Bereich) sowie des Kiesgrubenareals bei Stettbach (blau aus-
R1S.2019.05058 Seite 95

geschiedener Bereich) ist auf folgender kartographischer Darstellung (Aus-
zug aus dem GIS-Browser; www.gis.zh.ch) erkennbar:
Sodann ist ein Teil des Landschaftsschutzobjekts Sagentobel im Inventar
der Waldstandorte von naturkundlicher Bedeutung (WNB) eingetragen
(Auszug aus dem GIS-Browser; www.gis.zh.ch):
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Das Inventar umschreibt diesen Bereich als Kombination von Waldgesell-
schaften (Extremstandorte und Sonderstandorte, selten im Kanton Zürich)
und Biotopstrukturen (Fliessgewässer/Bachtobel), mithin auch als fast un-
erschlossener Waldkomplex mit relativ seltenen Standorten (Zahnwurz-
Buchenwald) und Vorkommen des Alpen-Geissblattes.
Nach Massgabe der Plandokumente der rekursgegenständlichen Gestal-
tungsplanung wird das Inventarobjekt Sagentobel von der projektierten
Seilbahn zweifach, zum einen mittig zwischen den Stützen 5 und 7 und
zum anderen im unteren Bereich, in der Nähe des Weilers Stettbach, über-
fahren. Im Inventarobjekt Sagentobel projektiert ist allein die Stütze 6, wenn
auch nicht mittig im Sagentobel, so doch an dessen östlicher Flanke (neben
dem Martin-Krieg-Gedenkweg). Das Sagentobel wird von der projektierten
Seilbahn daher ohne Frage tangiert. Ein direkter physischer Eingriff in das
WNB-Objekt Sagentobel findet hingegen nicht statt, zumal Stütze 6 nördlich
desselben projektiert ist. Freilich wird auch der Bereich des WNB-Objekts
von der projektierten Seilbahn, in grosser Höhe, überfahren.
Von Stützen nicht tangiert wird – entgegen dem Dafürhalten des Rekurren-
ten M. B. – das Kiesgrubenareal bei Stettbach. Die Stütze 4 soll nach Mas-
sgabe der Gestaltungsplanung, inklusive eines allfälligen Auslegers, ein-
deutig in den Bereich der Parzellen Kat.-Nrn. 1 und 2 (welche nicht zum In-
ventarobjekt gehören) zu liegen kommen. Dass ein sehr kleiner Teil der
Parzelle Kat.-Nr. 3 bzw. wenige Quadratmeter an der östlichsten Ecke des
Inventarobjekts zum Niederhaltebereich der Seilbahn gehören werden,
kann angesichts der Ziele des Inventareintrags nicht als Beeinträchtigung
des Erhaltungsziels gelten. Die für den ökologischen Ausgleich sowie Fau-
na und Flora wertvolle Ruderalfläche und die Tümpel werden nicht beein-
trächtigt. Eine Berücksichtigung des Kiesgrubenareals bei Stettbach in der
Interessenabwägung entfällt.
12.5.
Die projektierte Seilbahn führt in ihrem oberen Bereich entlang der Zürich-
bergstrasse und befindet sich damit in unmittelbarer Nachbarschaft des
ISOS-Objekts Wohnkolonie Im Klösterli. Das ISOS umschreibt diese wie
folgt (Eintrag Nr. 10; ISOS-Blatt Fluntern):
"Im Klösterli: gartenstadtähnliche Wohnkolonie im Grünen auf kammarti-
gem Erschliessungsnetz; zweigeschossige, nach Süden orientierte Doppe-
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leinfamilienhäuser mit durchgehendem Pultdach und schlichten, schmuck-
losen Fassaden im Stil der Neuen Sachlichkeit, an den Schmalseiten klei-
ne, halbrunde Balkone, 1937, verschiedene kleinere Eingriffe."
Die Wohnkolonie Im Klösterli figuriert unter der Aufnahmekategorie AB; sta-
tuiert wird das Erhaltungsziel A.
Auf die Umgebung des ISOS-Objekts nimmt das ISOS-Blatt Fluntern be-
schreibend wie folgt Bezug:
"Das Zoogelände, das seit seiner Eröffnung im Jahr 1929 mehrmals und
zuletzt 2014 um den weitläufigen Elefantenpark erweitert wurde, umgibt
heute fast vollständig die 1937 fertiggestellte Wohnsiedlung Im Klösterli
(10). Die für den Stadtteil ungewöhnlich bescheidene, aber einzigartige An-
lage auf einem kammartigen Wegnetz besteht aus zweigeschossigen Dop-
pelhäusern mit nach Süden geneigtem Pultdach. Die Bauten sind mit leich-
tem Versatz zu beiden Seiten der privaten Erschliessungswege aufgereiht.
Vor den südlichen Längsfassaden breiten sich Gärten aus. Zwischen der
Siedlung und dem Friedhof Fluntern hat sich das abgelegene Wohnquartier
entlang der Zürichbergstrasse mit Mehrfamilienhäusern der 1980er-Jahre
erweitert (XV). Den Rest der Hangmulde belegen Sportanlagen (XIV) und
der Hauptsitz des Weltfussballverbandes (XIV.0.3)."
Im ISOS verzeichnet ist sodann auch die Siedlung Mattenhof (ISOS-Blatt
Schwamendingen). Diese wird umschrieben wie folgt:
"Genossenschaftssiedlung Mattenhof, Teil südlich der Dübendorfstrasse:
locker am Hang verteilte zweigeschossige Einfamilienhauszeilen, eine drei-
geschossige Mehrfamilienhauszeile sowie eine Reihe mit Doppelhäusern;
schlichte Giebelbauten mit privaten Gärten sowie grösseren gemeinschaft-
lichen Grünbereichen, 1946/47."
Beim Weiler Stettbach auf dem Gebiet der Stadt Dübendorf handelt es sich
nicht um ein ISOS-Objekt. Im Weilerkern sind indes diverse Objekte inven-
tarisiert bzw. im Inventar der schützenswerten Kulturobjekte der Stadt Dü-
bendorf verzeichnet. Unter Schutz stehen die Liegenschaften auf den Par-
zellen Kat.-Nrn. 4 und 5. Dabei handelt es sich um ein ehemaliges Bauern-
haus an der B.-Strasse 1 (Unterschutzstellung mit Bezug auf die noch vor-
handenen Aussenmauern und die markante Südostfassade) sowie an der
S.-Strasse 1 um ein umgenutztes ehemaliges Bauernhaus mit geknicktem
Satteldach, welches wesentlicher Bestandteil des Stettbacher Dorfplatzes,
mit entsprechend raumbildender Funktion, ist (Einträge und Inventarisie-
rungen gemäss Online-Ortsplan der Stadt Dübendorf;
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vgl. www.geoglatt.ch). Insgesamt verfügt der Weiler Stettbach – was auch
anlässlich des durchgeführten Abteilungsaugenscheins erkennbar war – im
Zentrum über ein durchaus intaktes Ortsbild, wobei ein grosser Teil der ur-
sprünglichen Struktur noch vorhanden ist.
12.6.
Was die vertikale Linienführung angeht, so ist, zumal es sich bei der re-
kursgegenständlichen Gestaltungsplanung um eine modifizierte Version der
vom Verwaltungsgericht mit Entscheid VB.2013.00722 vom 4. September
2014 beurteilten Gestaltungsplanung handelt, vorliegend von entsprechend
modifizierten Grundlagen auszugehen. Im Entscheid VB.2013.00722 vom
4. September 2014 war eine (vertikale) Linienführung nicht im Einzelnen
Prozessthema (vgl. VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 11.2.7 am
Ende). Sodann ist angesichts der vorgenommenen Modifikationen ohnehin
von einer neuen Sachlage auszugehen.
Bereits dem mit Entscheid VB.2013.00722 vom 4. September 2014 beur-
teilten Projekt lagen Überlegungen zur (vertikalen) Linienführung zugrunde.
Die kantonale NHK hatte zunächst mit Gutachten Nr. 10/2009 vom 3. Au-
gust 2009 zum Projekt Stellung genommen und darin keine grundsätzlichen
natur- oder ortsbildschützerischen Gründe gegen die projektierte Seilbahn
erkannt. Die NHK stellte bereits damals Anträge zur Stellung, Dimensionie-
rung und Gestaltung der Bauten und Anlagen, welche in den Vorschriften
zum Gestaltungsplan berücksichtigt wurden. Zudem äusserte die NHK
zahlreiche Vorbehalte von Details (Bepflanzung, Gestaltung von Stützen
und Stationen, Terrainveränderungen; Verfügung der Baudirektion vom
27. Oktober 2011 betreffend Festsetzung kantonaler Gestaltungsplan Seil-
bahn Stettbach-Zoo Zürich, Erw. D). Das vorliegend zu beurteilende, fertig
revidierte Auflageprojekt entspricht gemäss Schreiben der NHK vom 4. Juli
2018 den zuvor im Planungsprozess gestellten Anforderungen.
Betreffend die vertikale Linienführung wurde im Verlauf des Planungspro-
zesses auch eine Variantenevaluation durchgeführt. Im Rahmen seiner
Stellungnahme vom 8. Juli 2010 verlangte das BAFU von der
Zoo Seilbahn AG eine Variantenstudie mit einer Reduktion der Seilhöhe
und einer Gegenüberstellung dieser Variante und des – damals aktuellen,
mit dem vorliegenden weitgehend ähnlichen – Projekts. Die daraufhin er-
stellte Variantenstudie des Planungsbüros P. AG datiert vom 9. März 2011.
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Darin wurde der Schluss gezogen, dass die Variante mit hoher Seilführung
gegenüber der tiefen Variante zu bevorzugen sei. Nach einer Begehung
der Strecke am 17. März 2011 kam das BAFU zum Schluss, dass sich bei
einer tieferen Seilführung mit Niederhaltung landschaftliche Vorteile vor al-
lem für den Blick von Südosten her ergäben. Diese Vorteile vermöchten die
grossen zusätzlichen Eingriffe im Sagentobel (bei tieferer Seilführung) nicht
aufzuwiegen. In seiner Eingabe vom 22. Oktober 2018 an das für das PGV
zuständige BAV hielt das BAFU an dieser Einschätzung fest.
12.7.
Das von der Baudirektion angeführte öffentliche Interesse an der Seilbahn
Stettbach-Zoo Zürich ist durchaus gewichtig. Zunächst kann zwar – wie die
Rekurrierenden zu Recht anführen – der Eintrag der Seilbahn im kantona-
len Richtplan deren Erstellung nicht per se legitimieren bzw. vermag da-
selbst kein öffentliches Interesse zu begründen. Dennoch ist aufgrund des
Eintrags im kantonalen Richtplan für das vorliegende Verfahren durchaus
von einem – politisch legitimierten – Konsens insofern auszugehen, als
dass zwischen dem Zoo Zürich und der ÖV-Plattform Stettbach eine öffent-
lich zugängliche und mithin zum Zürcher Nahverkehrssystem gehörende
Seilbahnverbindung geschaffen werden soll. An einem solchen Nahver-
kehrsmittel besteht angesichts der konkreten örtlichen Gegebenheiten wie
auch der Lage mitten im Ballungsraum zwischen der Stadt Zürich und dem
Siedlungsgebiet in Zürich-Nord (bestehend aus den Stadtteilen Oerlikon/
Schwamendingen, dem angrenzenden Dübendorf sowie [insbesondere]
den Flughafengemeinden; planerisch oft als "Glatttalstadt" beschrieben)
ohne weiteres ein öffentliches Interesse. Dass mit der Zoo Seilbahn AG
(eine Tochtergesellschaft der Zoo Zürich AG) eine privatrechtlich organi-
sierte Projektträgerin Betreiberin sein wird, tut dem keinen Abbruch. Die
nahtlose Integration des Nahverkehrsmittels in das System des ZVV ist
aufgrund des Vorvertrags der Zoo Seilbahn mit dem ZVV gesichert. Der
Vorvertrag garantiert die Anerkennung der ZVV-Fahrausweise (Zone 110)
auf der Seilbahn. Damit wird für die Öffentlichkeit eine von der Fahrzeit her
attraktive und vor allem in sehr dichter und von Behinderungen des Stras-
senverkehrs unbeeinträchtigter Taktfrequenz verfügbare Verbindung vom
Zürichberg (Quartier Klösterli, aber auch die angrenzenden Wohnquartiere)
zur ÖV-Plattform Stettbach sowie den dort angrenzenden Quartieren
(Schwamendingen und Hochbord) geschaffen. Damit besteht an der Seil-
bahn Stettbach-Zoo Zürich bereits grundsätzlich ein erhebliches öffentli-
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ches Interesse. Es ginge zu weit, für die Erstellung einer öffentlichen Nah-
verkehrsverbindung in Stadträumen einen strikten – hypothetischen – mit-
tels Verkehrsstudien zu belegenden Bedarfsnachweis zu fordern, zumal
dies die (stets sukzessive erfolgende) Weiterentwicklung städtischer Nah-
verkehrsnetze erheblich erschweren bis gänzlich verunmöglichen würde.
Dies gilt entgegen der Ansicht der Rekurrierenden auch dann, wenn – wie
vorliegend – für das öffentliche Verkehrsmittel Land ausserhalb der Bauzo-
nen beansprucht werden muss. Vorliegend ist offenkundig, dass aufgrund
der geographischen Gegebenheiten und der bereits weitgehend ausge-
schöpften Kapazitäten im Strassenverkehr im Grunde bloss ein alternatives
Projekt (bzw., nach der vorgenommenen Prüfung der Alternativen, eine
Seilbahn) den Anforderungen zu genügen vermag. Zu bedenken ist, dass
an der fraglichen Stelle zwischen Zürichberg und Stettbach ein für eine ver-
lässliche Verbindung mit Shuttlebussen erforderlicher Strassenausbau auf
weiten Streckenabschnitten einen Ausbau auf (mindestens) drei Fahrspu-
ren bedingen würde, unter entsprechenden Kostenfolgen und erheblicher
Landbeanspruchung für die Streckenführung sowohl in der Nichtbauzone
als auch mitten in der Gemeinde Gockhausen. Die projektierte Seilbahn ist
– und wären womöglich auch weitere Seilbahnen auf dem Gebiet und in
der Agglomeration der Stadt Zürich – als alternative Variante einer für
Fussgänger niederschwelligen, weil direkten und bequemen innerstädti-
schen Verbindung zu würdigen. Zu Recht verweist die Baudirektion denn
auch auf die offenkundigen Herausforderungen bei der Erschliessung des
Hochschulquartiers Zürich-Zentrum (HGZZ). Dieses wird in absehbarer Zeit
einer Erschliessung durch neue Verkehrsträger bedürfen. Diesbezüglich
wäre eine Seilbahnverbindung einerseits zum HB Zürich und andererseits
via Zoo nach Stettbach durchaus zu prüfen; ein solches Projekt würde von
den mit der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich gemachten Erfahrungen erheb-
lich profitieren. Dass, wie die Rekurrierenden anführen, die Planungen für
das Hochschulquartier und dessen Erschliessung noch nicht spruchreif
sind, tut der Legitimität der Forderung nach einer neuartigen Verkehrser-
schliessung keinen Abbruch. Keine Rolle spielt in diesem Zusammenhang
auch, dass sich die Auslastung der Tramlinen 5 und 6 durch den Zoo und
die Universität komplementär verhält, da die Tramverbindung vom HB Zü-
rich oder Bellevue zum Zoo von ihrer Kapazität her an ihre Grenzen stösst.
Im Übrigen sind Reisezeiten auf den Tramstrecken weniger attraktiv. Dass
die Seilbahn – auch – zu einer Verlagerung der ÖV-Passagiere von den
Tramlinien 5 und 6 führt, ist insoweit kein Nachteil. Neben dieser Verlage-
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rung bewirkt die Realisierung der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich, dass
‒ wie bereits anhand des Gutachtens S. erwähnt und geprüft – unter den
Zoobesuchern für den Zustand Z1.2 (im Jahr 2030, mit Seilbahn) eine Mo-
dalsplitveränderung zwischen 4,2 % und 4,5 % (verkehrsmittelbezogener
Modalsplit) hin zum ÖV eintritt (Gutachten S., S. 44). Dass bei erhöhten
Wartezeiten an den Seilbahnstationen mit einer geringeren Modalsplitver-
änderung zu rechnen wäre, trifft zwar zu (3,3 %; Gutachten S., S. 99). In-
des dürfte sich, was auch die Rekurrierenden konzedieren, das Aufkom-
men von Verspätungen an den Seilbahnstationen auf die Zoo-Spitzentage
beschränken. Sodann fusst das Gutachten S. – wie erwähnt – methodisch
auf einem Vergleich abstrakter Reisezeiten ohne Berücksichtigung allfälli-
ger Kapazitätsengpässe.
Insgesamt weist das Gutachten S. doch einen erheblich höheren Nutzen
der Seilbahnverbindung nach, als dies für die realistischen ÖV-Alternativen
(Shuttlebusse, Taktverdichtung der Tramlinien 5 und 6) angenommen wer-
den kann. Was ferner die Prüfung weiterer alternativer Verkehrsträger an-
geht, ist nach hier vertretener Ansicht keine weitere Auslegeordnung vor-
zunehmen. Wie erwähnt fällt eine Standseilbahn oder Zahnradbahn infolge
ihres Landbedarfs sowie der für ihren Bau erforderlichen erheblichen Ein-
griffe in Wald und Landschaft im Gebiet des Sagentobels ausser Betracht.
Für die Seilbahn sprechen, zumal am vorgesehenen Ort, von allen Alterna-
tiven die mit Abstand überzeugendsten Argumente.
12.8.
Nicht zu unterschlagen ist in der Betrachtung ferner auch ein – wenngleich
untergeordnetes – privates Interesse des Zoos bzw. der Zoo Zürich AG.
Diese bemüht sich seit geraumer Zeit um die Errichtung einer neuen Er-
schliessungsvariante bzw. der projektierten Seilbahn nach Stettbach. Der
Zoo Zürich hat zwar – in baupolizeilicher Hinsicht – ohne weiteres als er-
schlossen zu gelten. Dies ändert nichts daran, dass die Zoo Zürich AG und
mit ihr die Zoo Seilbahn AG an der Bewältigung der – gerade an Zoo-
Spitzentagen – erheblichen Verkehrsströme ein legitimes Interesse verfolgt.
Dies ist auch im Lichte dessen zu berücksichtigen, dass der Zoo Zürich da-
selbst im kantonalen Richtplan (Kultur, Sport, Messe und Kongresswesen)
eingetragen ist.
R1S.2019.05058 Seite 102

12.9.1.
Zu berücksichtigen sind im Lichte der Verhältnismässigkeit aber auch die
der Realisierung der Seilbahn entgegenstehenden Interessen. Zunächst
kommt auch die projektierte Seilbahn nicht ohne (für Stütze 6 sogar direkte
bauliche) Eingriffe in das Inventarobjekt Sagentobel aus und ist dies mit
dem Ziel des Vermeidens menschlicher Einflüsse auf Struktur und Entwick-
lung dieses Tobels nicht unbesehen vereinbar. Sodann stellt das Sagento-
bel und dessen weitere ausserhalb der Bauzonen liegende sowie grössten-
teils bewaldete Umgebung für die angrenzenden Quartiere bzw. Wohnge-
biete (am Zürichberg, in Stettbach, in Schwamendingen, in Dübendorf) eine
der wenigen im Grossraum Zürich noch vorhandenen "grünen Lungen"
bzw. Naherholungsgebiete dar, welcher für die Erholung der Bevölkerung
eine zentrale Funktion zukommt. Deren Beeinträchtigung ist daher mit be-
sonderer Sorgfalt zu prüfen. Zu berücksichtigen ist dabei auch die Über-
fahrt der Seilbahn über das im WNB eingetragene, bislang weitgehend un-
berührte Waldgebiet. Die projektierte Seilbahn kann aber (noch) als mit
dem Erhaltungszweck gemäss den Inventaren und dem Erholungszweck
des Gebiets vereinbar gelten. Dies insbesondere aufgrund der gewählten
hohen Seilführung, welche (ausser im Bereich der Stütze 6) direkte Eingrif-
fe in Fauna und Flora des Landschaftsschutzobjekts minimiert. Wie er-
wähnt kommt das Projekt sodann gänzlich ohne Eingriffe in das im WNB
eingetragene Gebiet aus. Einflüsse durch Lärm und Licht sind minimiert,
sodass das Sagentobel auch als bekanntes Wildeinstandsgebiet – die for-
melle Ausscheidung von Wildeinstandsgebieten wird im Kanton Zürich erst
mit Inkrafttreten eines neuen Jagdgesetzes vorgenommen werden – in sei-
ner Funktion nur geringfügig beeinträchtigt wird. Sodann konnte der Land-
bedarf und der – im oberen Teil einzig aufgrund der Sicherheitszone des
Flughafens Zürich erforderliche – Niederhaltebereich auf das erforderliche
Minimum reduziert werden. Eine in Skigebieten häufig anzutreffende, von
weitherum erkennbare Schneise durch das Waldgebiet entfällt.
12.9.2.
Kehrseite der hohen Seilführung ist indes, dass die Seilbahn aus land-
schaftsschützerischer Sicht weitherum sichtbar sein wird. Einerseits liegt
darin ein, wenngleich erforderlicher, zusätzlicher Eingriff in das Land-
schaftsschutzobjekt Sagentobel. Andererseits wird die Seilbahn von den
umliegenden Siedlungsgebieten her – unter Umständen als störend –
wahrzunehmen sein. In Anschlag zu bringen ist sodann die – von der Re-
R1S.2019.05058 Seite 103

kurrentin Stadt Dübendorf monierte – Abweichung vom Planungsziel der
Freihaltung des Landschaftsraums zwischen dem Siedlungsgebiet (in
Stettbach/Dübendorf) und dem Zürichberg. Freilich erscheint der Eingriff
durch die hohe Seilführung, aber auch angesichts der filigranen Statur einer
Seilbahn insgesamt als vertretbar. Die meisten der umliegenden Wohnge-
biete befinden sich von der projektierten Seilbahn mehrere hundert Meter,
wenn nicht gar kilometerweit entfernt. Um ein von Einflüssen unberührtes
Landschaftsgebiet handelt es sich in Zürich-Nord gerade nicht. Die Bautä-
tigkeit rund um den Bahnhof Stettbach mit zum Teil grossvolumigen, in zu-
nehmende Höhe vordringenden Bauvorhaben (z.B. "Jabee-Tower") sowie
die weitläufigen Einkaufs- und Vergnügungsanlagen (z.B. Möbelmärkte so-
wie sog. "Samsung Hall" im angrenzenden Gebiet Hochbord) verleihen
dem umliegenden Gebiet ein grossstädtisches Flair. Dass – schliesslich –
die Landschaftskammer zwischen diesem Siedlungsgürtel und den bewal-
deten Hängen des Zürichbergs umfassend freigehalten worden wäre, trifft
nicht zu. Im fraglichen Bereich wird die Trennung namentlich vom zur Stadt
Dübendorf gehörenden Weiler Stettbach unterbrochen. Landschaftlich kann
die projektierte Seilbahn nach dem Gesagten ohne weiteres als verträglich
angesehen werden.
12.9.3.
Sodann ist die – von einigen der Rekurrierenden als ungenügend berück-
sichtigt gerügte – räumliche Beziehung der Seilbahn zum im ISOS ver-
zeichneten Quartier Im Klösterli, der Siedlung Mattenhof sowie dem Weiler
Stettbach zu würdigen. Entgegen der Auffassung der Rekurrierenden
kommt diesem Aspekt vorliegend ein eher untergeordnetes Gewicht zu.
Nicht zutreffend ist, dass – wie bereits ausgeführt – mit Bezug auf das
Quartier Im Klösterli und die Siedlung Mattenhof besondere, zusätzliche
Abklärungen erforderlich wären. Angesichts der weiteren Sachumstände
genügen die Stellungnahmen des BAK und der NHK den Anforderungen
ohne weiteres. Das ISOS erwähnt daselbst, dass in unmittelbarer Umge-
bung der genannten Siedlungen jeweils (Wohn-)Neubauten (1980er-Jahre;
2002) bestehen, welche wohl nicht die Qualität der Siedlungen an sich,
aber doch deren räumliche Wirkung bereits erheblich beeinträchtigen. Wird
– im Fall der Siedlung Mattenhof – berücksichtigt, dass die Seilbahn doch
in einigem Abstand dazu errichtet wird (Strasse Oberes Hohmoos, Parkie-
rung auf der Parzelle Kat.-Nr. 6), wobei in unmittelbarer Nachbarschaft der
Siedlung (ennet der Dübendorfstrasse) moderne Wohnbauten errichtet
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wurden, kann keine besondere Beeinträchtigung vorliegen. Enger sind die
Verhältnisse mit Bezug auf das Quartier Im Klösterli. Nebst den im ISOS
erwähnten Neubauten fällt diesbezüglich ins Gewicht, dass sich in ebenfalls
unmittelbarer Umgebung des Quartiers weitere Bauten und Anlagen (gröss-
tenteils des Zoos; aber auch Sportanlagen und der FIFA-Hauptsitz) befin-
den, mit welchen sich die Siedlung die Umgebung seit geraumer Zeit teilt.
Was den Weiler Stettbach angeht, so kann sich die vorliegende Betrach-
tung nicht auf dessen intaktes Ortsbild im Zentrum beschränken. Zwischen
dem Zentrum und der projektierten Seilbahn befinden sich nach den Er-
gebnissen des Augenscheins Wohnsiedlungen (Reihen- und Mehrfamilien-
häuser sowie Villen) allesamt neueren Datums (in welchen auch Rekurrie-
rende leben). Diese erfüllen punkto Gestaltung und Architektur keine be-
sonderen Anforderungen. Es wäre mithin verfehlt, die Seilbahn in dieser
Umgebung als besonders störend zu empfinden. Aus raumplanerischer
Sicht ist daher von einer eher geringfügigen Beeinträchtigung der ISOS-
Objekte Quartier Im Klösterli und Siedlung Mattenhof auszugehen. Eine
besondere negative Wirkung der Seilbahn auf den Weiler Stettbach ist nicht
auszumachen.
12.9.4.
Dem öffentlichen Interesse entgegenzuhalten ist schliesslich die – wie er-
wähnt – mögliche Beeinträchtigung der Verkehrs- und Parkierungssituation
in Stettbach durch MIV-Benützer, welche die projektierte Seilbahn als Ver-
bindung zum Zoo nutzen. Dabei fällt – wie ebenfalls erwähnt – aber ins
Gewicht, dass nach Massgabe des Gutachtens S. bzw. der ermittelten
Fahrtenzahlen eine merkbare Beeinträchtigung der Verkehrs- und Parkie-
rungssituation einzig an Sonn- und Feiertagen (besonders an Zoo-
Spitzentagen) überhaupt in Betracht kommt. Diese Beeinträchtigungen lie-
gen ohne weiteres im Bereich des im Grossraum Zürich Vertretbaren und
werden durch die in den GPV zusätzlich vorgesehenen flankierenden Mas-
snahmen gemildert. Schliesslich wäre es auch verfehlt, die Realisierbarkeit
einer Anlage des öffentlichen Nahverkehrs, welche selber sachlogisch kei-
nen oder nur geringen MIV-Mehrverkehr zu generieren vermag, von der
Verkehrs- und Parkierungssituation in der unmittelbaren Umgebung abhän-
gig zu machen. Dies auch dann, wenn die Richtplanung – wie im vorliegen-
den Fall – die Voraussetzung statuiert, dass das Parkplatz- und Verkehrs-
regime im umliegenden Raum für die Anwohner verträglich auszugestalten
sei. Dass eine neue ÖV-Verbindung auch unerwünschten MIV anziehen
R1S.2019.05058 Seite 105

kann, ist in der heutigen Zeit, in welcher aufgrund der Verkehrssituation ein
zunehmendes Bedürfnis nach P+R-Möglichkeiten besteht, grundsätzlich
hinzunehmen. Damit einher gehen die möglichen Auswirkungen dieses un-
erwünschten MIV mit Bezug auf (zusätzliche) Lärmimmissionen und Luft-
qualität. Wenn bei der Erstellung öffentlicher Nahverkehrsanlagen (bspw.
der Glatttalbahn oder der Limmattalbahn) stets auch die Verkehrs- und
Parkierungssituation in der Umgebung gelöst werden müsste, wären Nah-
verkehrsanlagen im städtischen Umfeld letztlich nur in Kombination mit
Parkierungsanlagen realisierbar. Letzteres wäre weder planerisch noch
verkehrspolitisch zielführend. Eine mögliche Beeinträchtigung der Anwoh-
ner in Stettbach ist in der Abwägung daher zwar als der Realisierung der
Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich entgegenstehendes, aber für sich allein
nicht besonders gewichtiges (öffentliches wie privates) Interesse zu be-
rücksichtigen.
12.9.5.
Schliesslich sind der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich auch entgegenstehen-
de private Interessen entgegenzuhalten. Zunächst fallen darunter die Inte-
ressen derjenigen Rekurrierenden, deren (Wald-)Grundstücke von der
Seilbahn überfahren werden. Da die Seilbahn die Waldfunktion und
-nutzung, zumal angesichts der hohen Seilführung, nicht erheblich beein-
trächtigen wird, ist diesen Interessen kein besonderes Gewicht beizumes-
sen. Kein besonderes Gewicht kommt auch den – dennoch angeführten –
Interessen einzelner im und um das Sagentobel erholungssuchender An-
wohnerinnen und Anwohner zu. Die Erholungsfunktion des Waldes wird,
jedenfalls aus objektiver Sicht, durch die Seilbahn nicht erheblich einge-
schränkt. Gondeln und Masten befinden sich erheblich über dem Sichtfeld;
auch die Bewegung der Gondeln kann nicht von vornherein als störend gel-
ten. Dies hat auch für weiter entfernte Anwohnerinnen und Anwohner zu
gelten, welche von der Seilbahn nicht besonders gestört werden dürften.
Stärker beeinträchtigt werden von der Seilbahn indes offenkundig Anwoh-
nerinnen und Anwohner in unmittelbarer Nähe des Seilbahntrassees oder
von Masten. Namentlich sind dies Einwohnerinnen und Einwohner des
Quartiers Im Klösterli mit Sicht auf die Seilbahn, Anwohnerinnen und An-
wohner in den Aussenquartieren des Weilers Stettbach (wie bspw. der Re-
kurrent M. B.) sowie in der Neubausiedlung der rekurrierenden Genossen-
schaft S. wohnhafte Genossenschafterinnen und Genossenschafter. Dem
privaten Interesse, im Bereich der eigenen Liegenschaft oder Wohnung
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(Garten, Balkone, Wohnräume) nicht von Seilbahnbenützern beobachtet
oder von allfälligen – bereits erwähnten – Lärmimmissionen betroffen zu
werden, kommt ein gewisses, hier nicht zu vernachlässigendes Gewicht zu.
Allerdings haben die meisten Nahverkehrsmittel (bspw. aufgrund des
Quietschens eines Trams) auf Anwohnerinnen und Anwohner ähnliche
Auswirkungen und können aufgrund derselben noch nicht als unzulässig
gelten.
12.9.6.
Als für die Interessenabwägung nicht relevant haben folgende, von den
Rekurrierenden ebenfalls genannte Aspekte zu gelten:
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf bringt vor, die Seilbahn werde zufolge der
Besucherströme Auswirkungen auf das Betriebsregime der Glatttalbahn
und des Glatttalbusses haben, und verweist dabei auf Erfahrungen mit der
benachbarten Eventhalle (sog. "Samsung Hall").
Dieses Argument ist inhaltlich nicht nachvollziehbar. Zum einen ist bei der
Seilbahn mit einem stetigen und nicht mit einem plötzlichen, massiven Be-
sucheransturm zu rechnen. Maximal werden – bei Zugshalten in Stett-
bach – realistischerweise wenige hundert Zoobesucher gleichzeitig an-
kommen. Die Situation ist daher nicht vergleichbar mit einem Konzertende
in einer Halle mit Platz für 5'000 Besucher wie der sog. "Samsung Hall".
Vom Bahnhof Stettbach bzw. von den Perrons ist zudem kein Fussmarsch
zur Seilbahnstation und insbesondere keine Überquerung von Strassen er-
forderlich, zumal die Talstation auf der ÖV-Plattform Stettbach direkt neben
den oberirdischen Bahnhofsanlagen erstellt werden wird. Eine Behinderung
der Glatttalbahn oder des Glatttalbusses kann damit faktisch ausgeschlos-
sen werden.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf macht weiter geltend, beim Erlass der
Gestaltungsplanung sei dem Wunsch des BAFU und der Abteilung Koordi-
nation Bau und Umwelt (KOBU), ein Fahrradtransportverbot zu erlassen,
nicht entsprochen worden. Es sei bloss angeordnet worden, dass die
Zoo Seilbahn AG ein entsprechendes Verbot zu erlassen habe, sollten sich
negative Entwicklungen ergeben. Mangels einer Regelung in den GPV
könne die Zoo Seilbahn AG sodann nicht zum Erlass eines Verbots ge-
zwungen werden.
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Diese Ausführungen sind vorliegend deshalb nicht von Belang, weil es die
Stadt Dübendorf unterlässt, die Verankerung eines Fahrradtransportverbots
in den GPV zu beantragen. Wenn die Zoo Seilbahn AG ausführt, dass auf
den Erlass eines Fahrradtransportverbots aus Verhältnismässigkeitsgrün-
den zunächst verzichtet werden soll, ist diese Argumentation nachvollzieh-
bar. Neben dem öffentlichen Interesse an der Verhinderung eines uner-
wünschten "Seilbahn-Bikertourismus" im Waldgebiet zwischen der Station
Zoo und der Station Stettbach besteht ein gegenläufiges, berechtigtes Inte-
resse des Publikums, auf der Seilbahn (beispielsweise zwecks Pendelns)
auch Fahrräder transportieren zu können. Dass zunächst Erfahrungen im
Betrieb gesammelt werden sollen, ist nachvollziehbar. Ein der Erstellung
der Seilbahn grundsätzlich entgegengesetztes Interesse vermag die Frage
nach den Fahrradtransporten nicht zu begründen.
12.9.7.
In Abwägung aller Sachumstände ist klar von einem Überwiegen des öf-
fentlichen Interesses an der Seilbahn als neuem Nahverkehrsmittel auszu-
gehen. Die Beeinträchtigung des Sagentobels und des Naherholungsgebie-
tes an der Nordflanke des Zürichbergs ist nicht derart erheblich, als dass
sie dieses Interesse zu überwiegen vermöchte. Der möglicherweise resul-
tierende MIV-Mehrverkehr in Stettbach beschränkt sich, wenn überhaupt
erheblicher Mehrverkehr anfallen sollte, auf Sonn- und Feiertage. Die Be-
einträchtigung der – nicht besonders zahlreichen – unmittelbaren Anwohne-
rinnen und Anwohner erscheint vertretbar.
13.
Ein Eingriff in das von der Vorinstanz im Übrigen pflichtgemäss ausgeübte
Ermessen fällt unter diesen Umständen ausser Betracht. Die Rekurse sind
damit, soweit die Aufhebung des angefochtenen Entscheids bzw. der re-
kursgegenständlichen Gestaltungsplanung beantragt worden ist, abzuwei-
sen, soweit auf sie einzutreten ist. Auf einzelne Begehren bezüglich einzel-
ner Modifikationen der GPV ist, soweit diese nicht bereits behandelt worden
sind, nachfolgend Bezug zu nehmen.
R1S.2019.05058 Seite 108

14.1.
Dies betrifft die von der Rekurrentin Stadt Dübendorf gestellten und noch
zu behandelnden Anträge zum Verkehrs-, Massnahmen- und Monitoring-
konzept (Art. 4 ff. GPV) sowie betreffend Nebenanlagen und maximale Hö-
he von Aufbauten.
14.2.
Eine Aufnahme des (gesamten) Gebiets Heerenschürli in den Massnah-
menperimeter bzw. das Monitoringkonzept ist nicht erforderlich. Die südlich
der Sportanlagen gelegenen Abstellplätze sind im Perimeter des Mass-
nahmen- und Monitoringkonzepts erfasst (Teilgebiet F3 Mattenhof). Die
nördlich der Anlagen direkt an der Überlandstrasse gelegenen Abstellplätze
derselben sind zu Recht nicht in das Konzept einbezogen worden. Zum ei-
nen befinden sie sich ausserhalb des Perimeters von 600 m und damit
nicht mehr in vernünftiger Gehdistanz zur Seilbahnstation Stettbach. Ande-
rerseits ist, wie bereits an anderer Stelle erwähnt, im Falle einer unberech-
tigten Benützung der Sportanlage Heerenschürli vonseiten der Stadt Zürich
mit Massnahmen zu rechnen. Eine Ausdehnung des Perimeters der Mass-
nahmen ist daher nicht erforderlich. Der Antrag gemäss Ziffer 3 des
Rechtsbegehrens der Rekurrentin Stadt Dübendorf ist folglich, zumal auf-
grund des Ermessensspielraums der Baudirektion bei der Festsetzung des
Gestaltungsplans, abzuweisen.
14.3.
Eine genügende Rechtsgrundlage für eine Überwälzung von Kosten hoheit-
licher Massnahmen der Stadt Dübendorf, der zuständigen Polizeiorgane
oder Dritter betreffend die Verhinderung von unerwünschtem MIV in Stett-
bach ist im vorliegenden raumplanungsrechtlichen Verfahren nicht ersicht-
lich. Soweit die Kosten für die in Art. 5 f. GPV vorgesehenen Massnahmen
infrage stehen, treffen die entsprechenden Verpflichtungen ohne weiteres
die Zoo Seilbahn AG bzw. die Seilbahnbetreiberin, welche für die Kosten
des Verkehrs-, Massnahmen- und Monitoringkonzepts, soweit letzteres Be-
standteil des Gestaltungsplans ist, aufzukommen hat. Der Antrag gemäss
Ziffer 4 des Rechtsbegehrens der Rekurrentin Stadt Dübendorf ist gesamt-
haft abzuweisen.
R1S.2019.05058 Seite 109

14.4.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf begründet den Antrag auf zeitliche Aus-
dehnung der flankierenden Massnahmen zur Verhinderung von uner-
wünschtem MIV damit, dass die Bereitstellung von Verkehrsdiensten (nur)
während des ersten Betriebsjahres der Seilbahn nicht genüge. Es könne
nach Ablauf eines Jahres nicht der Begleitgruppe überlassen werden, was
mit dem zu erwartenden hohen Aufkommen geschehe.
Dabei verkennt die Rekurrentin Stadt Dübendorf, dass der klare Wortlaut
von Art. 5 Abs. 3 GPV und Art. 5 Abs. 5 GPV für den Fall des Auftretens
unerwünschter Auswirkungen vorsieht, dass die Massnahmen aufrechtzu-
erhalten und überdies weitere Massnahmen vorzukehren sind (Massnah-
menstufe 2). Eine zwingende Ausdehnung der Massnahmen (insbesondere
der Verkehrsdienste) über das erste Betriebsjahr hinaus wäre, sofern in
Stettbach gar keine unerwünschten Auswirkungen auftreten, nicht (mehr)
erforderlich und damit auch nicht (mehr) verhältnismässig. Ausserdem sieht
das Konzept daselbst vor, dass auch die Folgen der Aufhebung der Mass-
nahmen zu evaluieren und im Bedarfsfall wieder Massnahmen vorzusehen
seien. Zu einer Modifikation der GPV mit Bezug auf die Dauer der Mass-
nahmen besteht mithin kein Anlass. Ein Eingriff in das bei der Festsetzung
des Gestaltungsplans bestehende Ermessen ist nicht angezeigt. Der An-
trag gemäss Ziffer 5 des Rechtsbegehrens der Rekurrentin Stadt Düben-
dorf ist abzuweisen.
14.5.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf begründet den weiter gestellten Antrag
auf Streichung von Art. 5 Abs. 3 lit. b GPV damit, dass die Zoo Seilbahn AG
kaum wirksam erreichen könne, dass die zuständigen Polizeiorgane
Verstösse gegen Fahr- und Parkverbote konsequent feststellen und sankti-
onieren bzw. geeignete Massnahmen erlassen. Dazu würden der Zoo Seil-
bahn AG die nötigen Mittel fehlen; mit dem Gestaltungsplan könnten keine
hoheitlichen Befugnisse geschaffen werden.
Diese Ausführungen sind für sich genommen ohne weiteres zutreffend. Der
Zoo Seilbahn AG werden bei Anwendung der GPV keine hoheitlichen Be-
fugnisse zukommen; solche Massnahmen würden, wie erwähnt, den Rah-
men des bei der Gestaltungsplanung Möglichen und Zulässigen sprengen.
Indes ergibt Art. 5 Abs. 3 lit. b GPV insoweit Sinn, als er die
R1S.2019.05058 Seite 110

Zoo Seilbahn AG zur aktiven Zusammenarbeit mit den lokalen Polizeibe-
hörden und weiteren Behörden verpflichtet. Diese Verpflichtung zur Mitwir-
kung und Mithilfe ist durchaus begründet. Der Antrag gemäss Ziffer 6 des
Rechtsbegehrens der Rekurrentin Stadt Dübendorf ist, auch unter Hinweis
auf den Ermessenspielraum der Baudirektion, abzuweisen.
14.6.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf verlangt weiter, dass Art. 9 Abs. 1 GPV so
zu ändern sei, dass im Perimeter des Gestaltungsplans lediglich die für die
Erstellung und den Betrieb der Seilbahn notwendigen Bauten und Anlagen
mit Betriebseinrichtungen und Nebenanlagen zuzulassen seien. Der aktuel-
le Wortlaut von Art. 9 Abs. 1 GPV öffne Tür und Tor für sachfremde Ne-
benanlagen, wie sie landauf und landab an vielen SBB-Bahnhöfen vorhan-
den seien. Die Rekurrentin Stadt Dübendorf wehre sich gegen derartige
Nebenanlagen, zumal die Seilbahnstation nicht zu einem verkappten Ein-
kaufszentrum werden solle, was die die verkehrliche Situation weiter ver-
schlechtern würde.
Der Wortlaut von Art. 9 Abs. 1 lit. a GPV – bezüglich die Teilgebiete A1
und A2 – ist diesbezüglich klar. Weitere Nebenanlagen (neben Ticketshop,
Technikräumen und WC-Anlagen) sind erlaubt, soweit sie innerhalb des
Baukörpers zu liegen kommen und ein Bezug zur Seilbahn gegeben ist.
Möglich wird damit namentlich der Verkauf, wie beispielhaft erwähnt, von
Zooartikeln. Ebenso klar ist indes, dass Verkaufseinrichtungen für andere
Waren oder Dienstleistungen (etwa des täglichen Bedarfs) mangels des
Bezugs zum Zoo ausgeschlossen bleiben. Die Einrichtung der ansonsten
an Bahnhöfen weitherum verbreiteten Verkaufsstellen (Kioske, AVEC-
Shops, Migrolino, Coop Pronto etc.) bleibt ausgeschlossen. Vor diesem
Hintergrund ist eine weitere Einschränkung der Nebenanlagen nicht erfor-
derlich. Der Verkauf etwa von Zoo-Artikeln (bspw. im Ticketshop) wird so-
dann offenkundig nicht zu zusätzlichen verkehrlichen Auswirkungen führen.
Eine Verletzung der Ermessensausübung ist nicht ersichtlich. Der Antrag
gemäss Ziffer 7 des Rechtsbegehrens der Rekurrentin Stadt Dübendorf ist
abzuweisen.
14.7.
Die Rekurrentin Stadt Dübendorf verlangt ferner eine Anpassung von
Art. 10 Abs. 2 GPV (Lage und Dimensionen der Gebäude, Stützen und An-
R1S.2019.05058 Seite 111

lagen) dahingehend, als nur kleinere, technisch notwendige Aufbauten die
maximale Höhe überragen dürften. Aufbauten seien auf das technisch Nö-
tige zu beschränken, damit die Baukörper nicht aufgebläht würden. Indem
Art. 10 Abs. 2 GPV generell kleinere, technisch bedingte Aufbauten zulas-
se, sei die Bestimmung zu grosszügig. Der bestehende Wortlaut öffne Tür
und Tor für jedwelche Installationen über den maximalen Gebäudehöhen.
Da bereits der erste Satz von Art. 10 Abs. 2 GPV vorsieht, dass die Aus-
senmasse der Seilbahnstationen in den Teilgebieten A1 und A2 möglichst
gering zu halten und auf das technisch Notwendige zu beschränken sind,
erweist sich die rekurrentische Befürchtung als unbegründet. Diese Ein-
schränkung gilt selbstredend auch für die im zweiten Satz des Abs. 2 vor-
gesehenen technischen Aufbauten (unter Ausnahme von, sinnigerweise,
Solarstromanlagen). Aufbauten dürfen mithin die maximale Höhe der Bau-
ten nur im Rahmen des technisch Notwendigen überschreiten. In diesem
Licht wären gerade sachfremde Aufbauten (z.B. die Errichtung einer Mobil-
funkantenne) unter dem Titel des Gestaltungsplans nicht zulässig. Sodann
sind die gesamten Stationen – was selbstredend auch die Aufbauten be-
trifft – besonders gut zu gestalten (Art. 11 GPV). Letzteres dürfte die An-
ordnung einer grossen Anzahl oder unschön in Erscheinung tretender Auf-
bauten ohnehin verhindern. Für die beantragte weitere Einschränkung des
Wortlauts von Art. 10 Abs. 2 GPV besteht weder ein sachlicher Anlass noch
– im Sinne der Formulierung der Bestimmung – überhaupt Raum. Die Bau-
direktion hat das ihr zustehende Ermessen ohne weiteres rechtmässig
ausgeübt. Der Antrag gemäss Rechtsbegehren Ziffer 8 der Rekurrentin
Stadt Dübendorf ist abzuweisen.
15.
Im Ergebnis sind die gegen die Festsetzungsverfügung der Baudirektion
vom 26. April 2019 gerichteten Rekurse vollumfänglich abzuweisen, soweit
auf sie einzutreten ist.
16.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten grundsätzlich und anteilmäs-
sig den Rekurrierenden aufzuerlegen. Im Dossier G.-Nr. R1S.2019.05060
rechtfertigt es sich – nachdem von den in der Liste gemäss act. 4.1 dieses
R1S.2019.05058 Seite 112

Verfahrens aufgeführten Einzelpersonen von 13 keine Vollmacht einge-
reicht wurde (was bei 154 vollmachtsbedürftigen Einzelpersonen [155 ab-
züglich Rechtsanwalt […] in eigener Person] einem Anteil von knapp 12 %
entspricht) – den Rechtsvertreter […] mit 1/8 des grundsätzlich auf dieses
Dossier entfallenden Fünftels (insgesamt also mit 1/40 der gesamten Kos-
ten) zu belasten. Die restlichen 7/8 dieses Fünftels (also 7/40 der Gesamt-
kosten) gehen anteilmässig und unter Solidarhaftung zulasten der übrigen
Rekursparteien der Rekurrierenden G. A. et al., auf deren Rekurse entwe-
der zufolge mangelnder Legitimation nicht einzutreten war (79) oder die in-
haltlich abzuweisen waren (33). Bei demgemäss 112 solchen Rekurspar-
teien entspricht dies rechnerisch 7/4480 pro solcher Rekurspartei (§ 13
VRG).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal-
tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr
nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem
bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt
wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge-
richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3
Abs. 2 GebV VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Ge-
richtsgebühr bis auf das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr).
Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser
Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zü-
rich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). Im Lichte des vorliegend gegebenen
tatsächlichen Streitinteresses, der Anzahl Rekursdossiers, des auf der
Strecke durchgeführten Abteilungsaugenscheins, der zahlreichen Rügen
sowie des Umfangs des vorliegenden Entscheids ist die Gerichtsgebühr auf
Fr. 35'000.-- festzusetzen.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte
oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der
Umtriebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr. Der Beizug eines
Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zusprechung einer
Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom 16. Oktober
R1S.2019.05058 Seite 113

2003, E. 3.1). Demnach ist vorliegend der Zoo Seilbahn AG zulasten der
jeweiligen Rekurrierenden (bei einer Mehrzahl anteilmässig und solidarisch
pro Rekursdossier) eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Angemes-
sen erscheint ein Betrag von Fr. 2'500.-- pro Rekursdossier (total
Fr. 12'500.--). Da die Umtriebsentschädigungen pauschal festgelegt wer-
den, entfällt die Zusprechung von Mehrwertsteuerzusätzen von vornherein
(BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56).
[…]
R1S.2019.05058 Seite 114

Anlässlich der Beratung des Geschäfts wurde der folgende Minderheitsan-
trag gestellt: (vgl. § 18 Abs. 5 der Organisationsverordnung des Baurekurs-
gerichts vom 12. November 2010, OV BRG)
"Die Rekurse sind gutzuheissen und der mit Verfügung der Baudirektion
vom 26. April 2019 festgesetzte Gestaltungsplan ist aufzuheben."
Erwägungen:
Mit der Seilbahn zwischen der Station Stettbach und dem Zoo Zürich wird
ein neues Verkehrssystem eingeführt, das verschiedene Probleme lösen
soll. Das öffentliche Interesse eines neuen Verkehrsträgers im Gebiet Zü-
richberg-Nordhang muss gegen verschiedene andere öffentliche Interessen
abgewogen werden.
Das Gutachten S. (S. 46) geht von durchschnittlich 1'510 Seilbahnbenüt-
zern täglich aus, was bedeutet, dass innerhalb der täglichen Betriebszeit
von 9 Stunden gerade einmal 150-180 Fahrgäste stündlich befördert wer-
den sollen. Die Projektverfasserin Zoo Seilbahn AG geht von einer Anlage-
kapazität von 1'800 Fahrgästen pro Stunde aus (www.zooseilbahn.ch/de/
das-projekt/das-wichtigste-kuerze; besucht am 21. Februar 2020). Die
durchschnittliche Auslastung der geschaffenen Kapazität wird mithin unter
10 % liegen. Letzteres wirft die Frage auf, ob die Seilbahn Stettbach-
Zoo Zürich je wirtschaftlich wird betrieben werden können. Das Gutachten
S. schätzt die jährlichen Kosten des laufenden Betriebs auf jährlich
CHF 1,9 Mio. Auf die erwartete Fahrgastzahl (total 551'150 Fahrgäste/Jahr)
umgelegt, würde dies allein für den laufenden Betrieb einen Ertrag von ge-
rundet CHF 3,45 pro Fahrgast erfordern. Die Erzielung dieses Betrags er-
scheint, zumal von der Anreise der meisten Benützer mit dem ÖV ausge-
gangen wird, nicht realistisch. Hinzu käme die Amortisation der veran-
schlagten Investition von CHF 26 Mio. (www.zooseilbahn.ch/de/fakten-stim-
men/oft-gestellte-fragen; besucht am 21. Februar 2020). Es ist damit offen-
sichtlich, dass der Betrieb nur mittels Querfinanzierung durch die Zoo Zü-
rich AG oder mittels Defizitbeiträgen der öffentlichen Hand sichergestellt
werden kann. Angesichts der geringen durchschnittlichen Auslastung stellt
sich sodann die Frage nach dem objektiven Nutzen des Projekts. Die ver-
kehrsmässige Erschliessung des Zoos ist auch anderweitig vollumfänglich
sichergestellt.
R1S.2019.05058 Seite 115

Zu Kritik Anlass gibt sodann die koordinative planerische Einbettung des
Projekts vor dem Hintergrund des von der Baudirektion und der Zoo Seil-
bahn AG verschiedentlich betonten Ziels, zusätzliche MIV-Fahrten von und
nach Stettbach (zwecks Zoobesuchs und/oder Seilbahnfahrt) zu verhin-
dern. Die Annahme, dass die Erstellung der Seilbahn nicht (oder nur unter-
geordnet) zu einer Verlagerung des MIV (bzw. des beim Zoo bestehenden
Parkplatzproblems) nach Stettbach führen werde, ist zu hinterfragen. Die
Baudirektion (und mit ihr der Regierungsrat des Kantons Zürich) verhält
sich in dieser Hinsicht widersprüchlich: Noch mit Beschluss vom 26. Sep-
tember 2012 änderte der Regierungsrat den regionalen Richtplan Glatttal,
Teilrichtplan Verkehr. Dabei legte er unter anderem die bestehenden
P+R-Anlagen in Dübendorf sowie den Bahnhof Stettbach ohne Ausbauziel
fest. Eine gegen diesen Entscheid gerichtete (Autonomie-)Beschwerde der
Stadt Dübendorf, welche beantragte, im Bereich des Bahnhofs Stettbach
240 Abstellplätze (statt der aktuell bestehenden ca. 100) im Verkehrsplan
des regionalen Richtplans Glatttal vorzusehen, wies das Verwaltungsge-
richt mit Entscheid VB.2012.00713 vom 3. April 2014 ab. In diesem Lichte
ist nicht nachzuvollziehen, weshalb der Kanton Zürich einerseits die Errich-
tung zusätzlicher P+R-Abstellplätze am Bahnhof Stettbach planerisch ver-
hindert und andererseits mit der rekursgegenständlichen Gestaltungspla-
nung eine Verkehrsanlage festsetzt, welche offenkundig das Potenzial hat,
MIV (bzw. Parkplatzsuchverkehr) vom Zürichberg nach Stettbach zu verla-
gern. Das Gutachten S. sieht daselbst vor, dass an Spitzentagen mit
480 zusätzlich in Stettbach parkierenden MIV-Benützern zu rechnen ist. Ei-
ne Bündelung dieser Nachfrage fällt angesichts der einerseits grösstenteils
in privater Hand befindlichen (Einkaufszentren) und andererseits zum gros-
sen Teil von Anwohnern genützten Abstellplätze (blaue Zone) ausser Be-
tracht. Das materielle Koordinationsgebot (Art. 25a RPG) ist verletzt.
Zu beanstanden ist sodann, dass die verkehrliche und lufthygienische Vor-
belastung weiter Teile des Glatttals nur unvollständig in die Betrachtungen
(insbesondere den UVB) eingeflossen ist. Die entsprechenden kartographi-
schen Darstellungen im UVB beschränken sich unmittelbar auf das Gebiet
des Seilbahntrassees und der Stationen. Objektiv unzutreffend ist weiter
auch die im UVB getroffene Annahme, dass die Seilbahn eine Verschie-
bung des Modalsplits bewirke und damit positive lufthygienische Auswir-
kungen zeitige. Zunächst ist das Gutachten S. insoweit planwidrig unvoll-
ständig, als dass es das Potenzial der Parkierung in Stettbach einzig auf-
R1S.2019.05058 Seite 116

grund der (maximal) vorhandenen Abstellflächen – und nicht unabhängig
davon in einer Betrachtung mit uneingeschränkter Verfügbarkeit von Ab-
stellplätzen in Stettbach – eruiert. Das Potenzial der Parkierung lässt sich
mangels solcher Angaben nicht abschätzen. Sodann negieren die Betrach-
tungen im Gutachten S. wie auch der UVB, dass die zumindest an Samsta-
gen, in den Ferien und an Sonntagen zu erwartende Verlagerung des MIV
vom Zoo nach Stettbach zu einem entsprechend grösseren Angebot der
ansonsten stark ausgelasteten Abstellflächen in der Nähe des Zoos (Zoo,
Dolder) führen wird. Angesichts dessen muss aufgrund des allgemeinen Er-
fahrungssatzes, dass eine Zunahme des Angebots an Verkehrs- bzw. Par-
kierungsflächen zu höherer Attraktivität für den MIV und damit zu Mehrver-
kehr führt, an den entsprechenden Tagen mit einer generellen Zunahme
des MIV gerechnet werden. Die Seilbahn hat in dieser Hinsicht den (fakti-
schen) Effekt der Erschliessung neuer Parkierungsflächen für den Zoo Zü-
rich. Diese Umstände widersprechen nachgerade dem raumplanerischen
Gebot, bei der Planung öffentlicher oder im öffentlichen Interesse liegender
Bauten und Anlagen nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebens-
grundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft möglichst zu verhindern
(Art. 3 Abs. 4 lit. c RPG). Die Parkierungsprobleme des Zoos Zürich sind
nach planerischen Grundsätzen nicht mittels der Erstellung von Verkehrs-
anlagen an andere Orte zu verlagern, sondern, falls sachlich erforderlich,
direkt am Zielort (bzw. direkt beim Zoo) zu lösen.
Vor diesem Hintergrund sind – ferner – die in den GPV vorgesehenen Mas-
snahmen gegen unerwünschten MIV in Stettbach objektiv ungenügend.
Quelle der Problematik ist die vorgesehene (blosse) Teilintegration der
Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich in den ZVV. Diese hat – im Gegensatz zu
einer Vollintegration, welche alle Seilbahnbenützer zur Entrichtung des
Fahrpreises für die Zone 110 verpflichten würde – den unerwünschten Ne-
beneffekt, dass die Benützung der Seilbahn für Zoobesucher (da im Zoo-
eintritt mit grosser Wahrscheinlichkeit inklusive) mit keinerlei Opportunitäts-
kosten verbunden sein wird. Letzteres fördert die Anreise per MIV in Stett-
bach erheblich. Die Gestaltungsplanung hätte diesen Effekt ausschliessen
können, indem in den GPV als Nebenbestimmung statuiert worden wäre,
dass (unter Ausnahme von ÖV-Kombitickets mit Zooeintritt) Zoobesuchern
ihr (inkludiertes) Seilbahnticket nicht bereits in Stettbach (oder im Vorver-
kauf), sondern nur unmittelbar an der Zookasse bzw. der Station Zoo aus-
gehändigt werden dürfte. Dergestalt wäre die Attraktivität einer Parkierung
in Stettbach gebannt.
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In der Abwägung überwiegt das öffentliche Interesse an der Freihaltung
und ungeschmälerten Erhaltung des im Inventar der Natur- und Land-
schaftsschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung sowie im WNB ver-
zeichneten Gebiets «Sagentobel» die verkehrspolitischen (öffentlichen wie
privaten) Interessen an der Anlage klar. Bei dem fraglichen Gebiet am
Nordhang des Zürichbergs handelt es sich um eines der nur wenigen ver-
bliebenen, (halbwegs) unberührten Naherholungsgebiete (und Rückzugs-
gebiete für Fauna und Flora) im Umfeld der Stadt Zürich. In Anbetracht aller
Sachumstände muss, wenn man die Zielsetzungen der Raumplanung und
des Schutzes von Natur und Landschaft ernst nimmt, der Erhaltung solcher
Gebiete ein überaus grosses Gewicht beigemessen werden. Das Gutach-
ten S. zeigt sodann klar auf, dass sich eine Modalsplitverschiebung mittels
Shuttlebussen fast ebenso wirksam bewerkstelligen liesse wie mit der pro-
jektierten Seilbahn. Die im Gutachten S. ausgewiesenen Differenzen in der
Wirksamkeitsberechnung zwischen Seilbahn und Shuttlebus-Lösung
(ca. 1,3-1,5 %, je nach Tag) liegen nahe derjenigen Unsicherheiten, mit
welcher Prognosen punkto Verkehrsentwicklung im Allgemeinen behaftet
sind.
Zu rechtfertigen vermag die Erstellung der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich
auch nicht ein Verweis auf die Entwicklungen im Hochschulgebiet Zürich-
Zentrum (HGZZ). Angesichts dessen, dass aktuell und in absehbarer Zu-
kunft keine Tramverbindung (Tramverlängerung) bis zum Zoo in Planung ist
bzw. sein wird, besteht von der Bergstation der Seilbahn her kein alltags-
tauglicher Anschluss an den öffentlichen Nahverkehr in Richtung der Uni-
versitäten. Eine – allfällige – Weiterführung der Seilbahnverbindung bis
zum Hochschulgebiet/HB Zürich ist angesichts des zu erwartenden Wider-
stands vonseiten der Anwohner des Zürichbergs weder planerisch noch po-
litisch realistisch.
[…]
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