zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0062/2018 · 2016-09-08 · de
Gebäudeversicherung. Einsatzkostenersatz. Mehrheit von Verursachern. Auf den Zustandsstörer entfallender Kostenanteil.


BRGE IV Nr. 0062/2018 vom 3. Mai 2018 in BEZ 2018 Nr. 29
Mit Verfügung vom 8. September 2016 überband die Gebäudever-
sicherung des Kantons Zürich (GVZ) der X AG die durch einen Vorfall beim
Befüllen eines Heizöltanks entstandenen Einsatzkosten von Fr. 32'916.10.
Hiergegen wandte sich die X AG mit Rekurs an das Baurekursgericht des
Kantons Zürich und beantragte, der Hauseigentümer sei als Zustandsstörer zu
belangen.
Aus den Erwägungen:
2. Der angefochtenen Auferlegung der Einsatzkosten liegt, soweit
aktenkundig und erstellt, folgender Sachverhalt zu Grunde: Am 20. April 2016
wurde ein Mitarbeiter der Rekurrentin damit beauftragt, die genannte Liegen-
schaft in A. unter der Option «Füllen» mit 5'300 Liter Heizöl zu beliefern.
Während der Befüllung des erdverlegten Heizöltanks kam es zu einem Austritt
von Heizöl aus der Druckausgleichleitung und dem Messrohr. Das Öl floss über
den Gartenweg sowie der Wand entlang in das Erdreich. Dabei wurden die
unmittelbare Umgebung und die Sickerleitung sowie ein nahegelegener
Meteorschacht mit dem austretenden Öl verschmutzt. Zur Ereignisbewältigung
wurden die Feuerwehr A., Mitarbeiter des Amtes für Abfall, Wasser, Energie
und Luft (AWEL) sowie diverse Spezialfirmen aufgeboten. Die dabei
entstandenen Kosten in der Höhe von insgesamt Fr. 32'916.10 wurden durch
die GVZ als zentrale Inkassostelle im Sinne von § 29 Abs. 3 des Gesetzes über
die Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen (FFG) der Rekurrentin als
Verursacherin eines C-Ereignisses im Sinne von § 16 lit. d FFG auferlegt.
3.1 Unbestritten ist, dass das Auslaufen von Heizöl zur beschriebenen
Kontamination unter anderem des Erdreichs und mithin zu einem C-Ereignis
geführt hat, sowie dass der im Zusammenhang mit den Behebungsmass-
nahmen getätigte Aufwand in der geltend gemachten Höhe notwendig war.
Ebenso ist unbestritten, dass die Rekurrentin als Verhaltensverursacherin zu
qualifizieren ist.
Im Streit liegt hingegen, ob diese alleinige Verursacherin des C-
Ereignisses sei und die Kosten des Einsatzes deshalb auch alleine zu tragen
habe. Die Rekurrentin stellt dies in Abrede. (…) Dies deshalb, weil der Heizöl-
tank Mängel aufgewiesen habe, was aufzeige, dass der Eigentümer seinen
Sorgfaltspflichten nicht nachgekommen sei. (…)
3.2 Dem entgegnet die Vorinstanz vernehmlassungsweise zusammen-
gefasst, dass die Überbrückung der Überfüllsicherung durch den Mitarbeiter der
Rekurrentin zur Tanküberfüllung geführt habe. Sein Verhalten sei die unmittel-
bare, adäquate Ursache für die Verschmutzung des Erdreichs mit Heizöl und
die polizeiliche Störung sei somit unmittelbar durch das Handeln des
Mitarbeiters geschaffen worden. Demgegenüber sei der Hauseigentümer bzw.
Tankinhaber nicht als Verhaltensstörer zu qualifizieren. (…)
4. Als Verursacher im Sinne der Bestimmungen von Art. 59 USG und Art.
54 GSchG gelten nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung die

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Störer im polizeirechtlichen Sinne, nämlich die sog. Verhaltensstörer und die
sog. Zustandsstörer (BGE 131 II 743, E. 3.1, mit Hinweisen). Verhaltensstörer
ist, wer durch eigenes Verhalten oder das unter seiner Verantwortung
erfolgende Verhalten Dritter den Schaden oder die Gefahr verursacht hat (BGE
114 Ib 44, E. 2c/bb, S. 51, mit Hinweis). Zustandsstörer ist, wer über die Sache,
die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt
hat. Dabei ist unerheblich, wodurch der polizeiwidrige Zustand der Sache
verursacht worden ist; entscheidend ist allein die objektive Tatsache, dass eine
Störung vorliegt und die Sache selbst unmittelbar die Gefahren- oder
Schadensquelle gebildet hat (BGE 114 Ib 44, E. 2c/aa, mit Hinweis). Die
polizeiliche Verantwortlichkeit setzt weder beim Verhaltens- noch beim
Zustandsstörer Schuldfähigkeit oder konkretes (privat- oder strafrechtliches)
Verschulden voraus (BGr, 27. August 2004, 1A.178/2003, E. 4, mit Hinweisen;
zum Ganzen s. auch BGr, 29. November 2011, 1C_146/2011, E. 2).
Die natürliche Kausalität reicht für sich allein nicht aus, um die
Verursachereigenschaft bzw. eine Kostenpflicht zu begründen. Zur Begrenzung
der Kostenpflicht hat die Praxis im Rahmen von Art. 59 USG das Erfordernis
der Unmittelbarkeit aufgestellt. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung
werden Störer nach Massgabe der Unmittelbarkeitstheorie nur dann kosten-
pflichtig, wenn ihr Handeln oder (rechtswidriges) Unterlassen bzw. der Zustand
einer unter ihrer Gewalt stehenden Sache unmittelbar kausal für den Eintritt der
Gefahrtatsachen war. Als erhebliche Ursache kommen nur Umstände in
Betracht, die bereits die Gefahrengrenze überschritten haben. Es ist damit
notwendig, dass ein Störer eine Ursache für eine Gefahr oder den Eintritt eines
Schadens setzt. Entfernte Möglichkeiten oder nur mittelbare Ursachen scheiden
damit von vornherein aus. Wo genau die Grenze zwischen mittelbarer und
unmittelbarer Verursachung verläuft, lässt sich nicht abstrakt festlegen. Eine
Abgrenzung ist durch ein wertendes Urteil zu gewinnen. Der Verhaltensstörer
muss folglich durch sein Verhalten oder Unterlassen den polizeiwidrigen
Zustand in objektiv zu missbilligender Weise direkt bewirkt haben (VGr, 15.
März 2012, VB.2012.00019, E. 2.3, mit Hinweisen).
In vielen Fällen führt die dem Privatrecht entliehene Adäquanztheorie zum
gleichen Ergebnis wie die Unmittelbarkeitstheorie, weshalb Lehre und
Rechtsprechung bei der Frage nach der Unmittelbarkeit oftmals darauf
abstellen. Sie kann sich aber auch als nicht sachgerecht erweisen, da sie den
Kreis der Verursacher im Sinne des Umweltrechts zu weit fasst. Die Adäquanz-
theorie erkennt diejenigen Bedingungen eines Erfolgs als im Rechtssinn kausal
an, die nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und der allgemeinen Lebens-
erfahrung geeignet sind, einen Erfolg von der Art des eingetretenen
herbeizuführen. Ausgehend von den tatsächlichen Auswirkungen ist retro-
spektiv zu beurteilen, ob «der eingetretene Erfolg objektiv geeignet ist, als
Wirkung einer bestimmten Ursache betrachtet zu werden», wobei ein an sich
gegebener adäquater Kausalzusammenhang durch das Hinzutreten neuer
Ursachen unterbrochen werden kann. Mögliche Unterbrechungsgründe gemäss
der privatrechtlichen Adäquanztheorie sind Zufall, höhere Gewalt sowie
Drittverschulden. Ein Unterbrechungsgrund muss jedenfalls eine gewisse
Intensität aufweisen, andernfalls der Grund lediglich als mitwirkende Teilur-
sache zu betrachten ist, die den ursprünglichen Kausalzusammenhang bzw. die

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Unmittelbarkeit bestehen lässt (VB.2012.00019, E. 2.4 mit Hinweisen; BGE 132
II 371, E. 3.5; BGE 131 II 743, E. 3.2; BGE 102 Ib 203, E. 3; BGE 116 II 519, E.
4b).
5.1 Zunächst ist in tatsächlicher Hinsicht festzuhalten, dass anlässlich der
nach dem Ereignis durchgeführten Tankkontrolle diverse Mängel am Heizöltank
festgestellt wurden. Dem entsprechenden Kontrollrapport ist zu entnehmen,
dass der für die Feststellung des Füllstandes notwendige Messstab nicht
korrekt geeicht und die für die Füllsicherung massgebende 95 Prozent-Marke,
bei deren Erreichen der Tankvorgang bei angeschlossener Füllsicherung
automatisch unterbrochen werden sollte, falsch angebracht war. Zudem
stimmte die 95 Prozent-Marke am Messstab nicht mit dem Niveau der
Füllsicherung überein. Sodann war die «Abfüllsicherung» weder funktions-
tüchtig noch korrekt eingebaut. Nach den staatsanwaltschaftlichen Fest-
stellungen war schliesslich das Messrohr unten abgeschlossen, weshalb der
Messstab einen zu niedrigen Füllstand anzeigte. (…)
5.2 Für die Vorinstanz sind die festgestellten Mängel gänzlich irrelevant.
Diese geht davon aus, dass der Mitarbeiter einen Ablesefehler begangen habe
bzw. – was nicht klar sei – die Überfüllsicherung von Anfang an nicht
angeschlossen habe. Der Mitarbeiter der Rekurrentin äusserte sich in der
Strafuntersuchung demgegenüber dahingehend, dass er zunächst den
Füllstand abgelesen habe, welcher rund 5'400 Liter betragen habe. Nach dem
Abladen von rund 4'000 Liter Heizöl habe das automatische Füllsicherungs-
system eingegriffen und den Abladevorgang unterbrochen. Er habe danach
erneut den Füllstand des Tanks gemessen, welcher in diesem Zeitpunkt rund
10'000 Liter betragen habe. Die freie Kapazität habe rund 2'000 Liter betragen,
weshalb er – aufgrund eines von ihm vermuteten Defekts am Kabel der
Füllsicherung – diese überbrückt und den Abladevorgang trotzdem fortgesetzt
habe. Diese Äusserungen sind durchaus als glaubhaft einzustufen, zumal er
sein Verschulden explizit anerkannte und diese sich im Ergebnis denn auch mit
den vorgenannten Feststellungen decken, wonach der Messstab einen zu
niedrigen Wert anzeigte. Es ist davon auszugehen, dass die Füllsicherung zwar
einschritt, das Abschalten aber zu früh erfolgte und der Mitarbeiter hierfür keine
andere plausible Erklärung fand, als einen Defekt in der Füllsicherung
anzunehmen. Nach dem Abladen von 4'000 Liter Öl hätte der Füllstand 9'400
Liter betragen müssen, was lediglich rund 75 Prozent des damals noch
angegebenen und dem Mitarbeiter bekannten Fassungsvermögens von 12'500
Liter entsprochen hätte. Die Mängel am Messstab führten mithin offensichtlich
dazu, dass der Mitarbeiter der Rekurrentin die Sachlage falsch einschätzte und
von einem zu niedrigen Füllstand ausging. Die Schlussfolgerung der
Vorinstanz, der Mitarbeiter habe einen Ablesefehler begangen oder die
Überfüllsicherung von Anfang an nicht angeschlossen, überzeugt angesichts
der festgestellten Mängel und den damit kongruenten Aussagen des
Mitarbeiters demgegenüber nicht. Es hätte dem Mitarbeiter zudem auch keinen
Vorteil gebracht, den Sachverhalt hinsichtlich der Überbrückung der
Füllsicherung unzutreffend zu schildern, da es für sein Verschulden keinen
Unterschied macht, ob er diese von Anfang an nicht angeschlossen hat oder
diese erst nachher überbrückte.

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Festzuhalten ist zwar, dass der Umschlag von wassergefährdenden
Stoffen mit aller Sorgfalt durchzuführen und insbesondere der Füllvorgang mit
der Abfüllsicherung überwacht werden muss. Tankanlagen dürfen insbesondere
dann nicht aufgefüllt werden, wenn der Lieferant keinen Zutritt zu den
Messeinrichtungen hat, der Flüssigkeitsstand im Tank nicht überwacht werden
kann oder der Fühler der Abfüllsicherung defekt ist (§ 32 Abs. 3 lit. a, b und g
der Kantonalen Verordnung über den Gewässerschutz [KGSchV]). Indem der
Mitarbeiter der Rekurrentin trotz überbrückter Abfüllsicherung den Füllvorgang
dennoch fortsetzte, hat er unbestrittenermassen eine unmittelbare Ursache für
den Eintritt des fraglichen Ereignisses gesetzt. Die Lieferanten sind aber auch
verpflichtet, vor der Einfüllung u.a. den Flüssigkeitsstand gemäss Messstab in
das Tankkontrollheft einzutragen (§ 33 KGSchV). Tankwagenfahrer haben
somit vor dem Füllen eines Tanks mit einem Messstab zu ermitteln, welche
Menge höchstens eingefüllt werden darf. Ist diese Menge abgeladen, müssen
sie den Füllvorgang manuell abbrechen. Die Abfüllsicherung dient lediglich als
sekundäres Sicherheitssystem, um ein Versagen des primären Systems bzw.
der primären Vorsichtsmassnahmen aufzufangen, d.h. die Ermittlung der
Menge, die im Tank noch Platz hat, und der Unterbruch des Füllvorgangs,
sobald diese Menge eingefüllt ist (BRGE IV Nr. 0052/2015 vom 9. April 2015 =
BEZ 2015 Nr. 43). Dies zeigt die Wichtigkeit einer korrekten und
funktionierenden Messvorrichtung. Der Mitarbeiter hat denn auch nur deshalb
die Füllsicherung überbrückt und die Befüllung des Heizöltanks trotz des
vorgängigen Abschaltens fortgesetzt, weil ihm aufgrund der mangelhaften
Messvorrichtung falsche Angaben betreffend den Füllstand des Tanks vorlagen.
Die Mängel bzw. die Unterlassung deren Behebung sind damit als nicht
unerheblich mitwirkende Teilursachen für das eingetretene Ereignis zu
betrachten, welche die Gefahrengrenze klarerweise überschritten haben. Mit
der einen zu tiefen Füllstand anzeigenden Messvorrichtung lag eine Situation
vor, die das Risiko einer Umweltbeeinträchtigung darstellte, das sich im
Nachhinein objektiv betrachtet mit hoher Wahrscheinlichkeit realisieren musste.
5.3 Fest steht damit, dass insbesondere der mangelhafte Messstab als
mitursächlich für das fragliche Ereignis zu betrachten ist. Es stellt sich in
Übereinstimmung mit den rekurrentischen Ausführungen deshalb in der Tat die
Frage, ob hierfür die Eigentümerschaft als Zustands- oder gar Verhaltens-
verursacher in die Pflicht zu nehmen ist. Aus den Akten lassen sich indes keine
Hinweise auf eine Verletzung ihrer Handlungspflicht oder ein vorsätzliches oder
grobfahrlässiges Verhalten entnehmen, die eine mögliche Kostentragungspflicht
ihrerseits begründen könnten. Ein solches Verhalten kann entgegen der
Auffassung der Vorinstanz jedoch auch nicht gänzlich ausgeschlossen werden.
Der Sachverhalt erweist sich diesbezüglich als zu wenig abgeklärt. So ist
gänzlich unklar, ob die Eigentümerschaft darum besorgt war, Schutzvor-
richtungen nach dem Stand der Technik anzubringen und die erforderlichen
Revisionen, Kontrollen und Reparaturen durchzuführen (s. § 27 Abs. 1
KGSchV). An einer potentiellen Eigenschaft der Eigentümerschaft als
Verhaltensverursacherin vermag entgegen der vorinstanzlichen Auffassung
nichts zu ändern, wenn diese die fragliche Liegenschaft erst vier Jahre vor dem
strittigen Ereignis erworben hat. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass
die erforderlichen Revisionen und Kontrollen allenfalls in dieser Zeit hätten
durchgeführt werden müssen. Sodann vermag an einer möglichen

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Verursachereigenschaft nichts zu ändern, wenn derselbe Heizöltank bereits
vorher mindestens einmal ohne Zwischenfall befüllt worden ist.
Sodann überzeugt die Auffassung der Vorinstanz nicht, wenn sie der
Eigentümerschaft von vorneherein die Eigenschaft als Zustandsverursacherin
abspricht. Zustandsverursacher ist, wer über die Sache, welche den
ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat. Als
solcher fällt in erster Linie der Eigentümer, aber auch der Mieter, der Pächter,
der Verwalter und Beauftragte in Betracht. Anknüpfungspunkt der
Zustandshaftung ist somit die Verfügungsmacht, die es dem Gewalthaber
ermöglicht, die Sache in ordnungsgemässem Zustand zu halten oder den
Gefahrenherd zu beseitigen. Als Grund für die Verantwortlichkeit des
Eigentümers wird ebenfalls genannt, dass er die Vorteile seiner Sache geniesse
und daher auch die mit ihr verbundenen Nachteile selber zu tragen habe und
nicht der Allgemeinheit aufbürden könne. Nach herrschender Lehre ist es
unerheblich, wodurch der polizeiwidrige Zustand der Sache verursacht worden
ist. Die Störung kann durch Dritte, Naturereignisse, höhere Gewalt und Zufall
entstanden sein. Entscheidend ist allein die objektive Tatsache, dass eine
Störung vorliegt und dass die Sache selbst unmittelbar die Gefahrenquelle
bildet (BGr, 27. August 2004, 1A.178/2003, E. 4; BGE 114 Ib 44, E. 2c aa).
Vorliegend ging vom mangelhaften Heizöltank offenkundig eine unmittelbare
Gefahr für das Gewässer aus, womit diese die unmittelbare Gefahrenquelle
bildete, und die Eigentümerschaft als Grundeigentümerin für die
Wiederherstellung eines ordnungsgemässen Zustandes auf ihrem Grundstück
verantwortlich war. Ob der Eigentümerschaft die Mangelhaftigkeit der eine
Gefahr für die Gewässer bildende Sache bekannt war, ist entgegen den
Vorbringen der Vorinstanz nicht relevant.
Schliesslich ist nicht auszuschliessen, dass angesichts der festgestellten
Mängel, welche die Überfüllung offensichtlich begünstigten, weitere Personen
als Verursacher in Frage kommen könnten. Auch diesbezüglich erweist sich der
Sachverhalt als zu wenig abgeklärt. Wenn etwa eine Drittperson einen
mangelhaften Tank bzw. mangelhafte Teile geliefert oder etwa wenn eine
Tankrevision mangelhaft durchgeführt wurde bzw. dabei falsche Teile
eingesetzt wurden, so stellt sich doch die Frage nach der Kostentragung der
dafür verantwortlichen Personen.
5.4 Selbst wenn sich dabei herausstellen sollte, dass neben der
Rekurrentin «lediglich» (schuldlose) Zustandsstörer auszumachen sind, führt
dies entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht ohne Weiteres dazu, dass
eine Kostenauferlegung an einen allenfalls denkbaren Zustandsstörer von
vornherein nicht zulässig ist, wenn gleichzeitig ein schuldhafter Verhaltensstörer
festgestellt werden kann.
Bei einer Mehrheit von Verursachern sind die Kosten nach den objektiven
und subjektiven Anteilen an der Verursachung zu verteilen. Die Verursacher
haften deshalb nicht solidarisch. Vielmehr ist die Behörde verpflichtet, nach
pflichtgemässem Ermessen alle in Frage kommenden Parteien sowie Grösse
und Intensität der ihnen zurechenbaren Schadensursachen zu eruieren.
Dementsprechend sind die Kosten auf die verschiedenen Verursacher nach

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analogen Grundsätzen zu verteilen, wie sie für das Innenverhältnis (Regress
zwischen mehreren Ersatzpflichtigen) im privaten Haftpflichtrecht gelten; dabei
dürfte in der Regel der schuldhafte Verhaltensstörer in erster Linie zu belangen
und der schuldlose Zustandsstörer in letzter Linie heranzuziehen sein (BGE 131
II 743, E. 3.1.; BGE 102 Ib 203, E. 5b und 5c; Trüeb, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2. A., Hrsg. Vereinigung für Umweltrecht/Helen Keller,
1998 ff., Art. 59 Rz. 46 mit Hinweis auf OFTINGER, Schweiz. Haftpflichtrecht I,
4. A. S. 348 ff.; Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutz-
gesetz, Ergänzungsband zur 2. A., 2011, Art. 2 Rz. 3 ff. und 16).
Dass der schuldhafte Verhaltensstörer nach den allgemeinen Prinzipien
des Haftpflichtrechts entsprechend seinen Anteilen an der Verursachung in
erster Linie zu belangen und der schuldlose Zustandsstörer in letzter Linie
heranzuziehen ist, kann – da alle in Frage kommenden Parteien sowie Grösse
und Intensität der ihnen zurechenbaren Schadensursachen nach pflichtge-
mässem Ermessen zu eruieren sind – sinnvollerweise nur bedeuten, dass der
schuldhafte Verursacher in der Regel – sofern dies aufgrund der konkreten
Umständen überhaupt gerechtfertigt erscheint – die Hauptlast an den
verursachten Kosten zu tragen hat (in diesem Sinn Trüeb, Art. 59 Rz. 47). So
führt selbst der Umstand, dass jemand von mehreren Verursachern Zustands-
und Verhaltensstörer zugleich sein sollte, nicht eo ipso zu einer
ausschliesslichen Pflicht zur Tragung aller Kosten; auch in einem solchen Fall
können die «andern Störer» – d.h. auch schuldlose Zustandsstörer – im
Rahmen ihrer Verursachungsanteile ebenfalls zur Kostentragung herangezogen
werden (vgl. BGE 102 Ib 203, E. 5c).
5.5 Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass sich die Vorinstanz
nicht damit hätte begnügen dürfen, die Kosten alleine der Rekurrentin zu
überbinden. Der ihr obliegenden Untersuchungspflicht ist sie nicht rechts-
genüglich nachgekommen (§ 7 Abs. 1 VRG). Der Rekurs ist dementsprechend
gutzuheissen und die Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurück-
zuweisen.