zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0073/2016 · 2016-04-29 · de
Bauen ausserhalb der Bauzonen. Ersetzung eines unter Art. 24c RPG fallenden Gebäudes, das gemäss Richtplan in einem Gewässerrevitalisierungsgebiet steht. Interessenabwägung gemäss Art. 24c Abs. 5 RPG und Art. 43a lit. e RPV. Planungsrechtliche Baureife. Vorwirkung des Richtplaneintrages.


BRGE I Nr. 0073/2016 vom 29. April 2016 in BEZ 2016 Nr. 28
Aus den Erwägungen:
1. Das Baugrundstück liegt ausserhalb der Bauzonen und ist mit einem vor
1972 erstellten Einfamilienhaus, einem Garagengebäude sowie Kleinbauten
und Volièren überbaut. Es grenzt im Westen an den der Limmat entlang
führenden Limmatweg, im Osten an einen Golfplatz und im Übrigen an mit
einzelnen Kleinbauten überbaute Grundstücke. Die Rekurrierenden planen den
Abbruch sämtlicher Bauten auf dem Baugrundstück und die Erstellung eines
Ersatzbaus für das Wohnhaus. Das Garagengebäude soll durch ein grösseres
ersetzt werden.
Die Baudirektion Kanton Zürich verweigerte die raumplanungsrechtliche
Bewilligung für das Bauvorhaben wegen überwiegender entgegenstehender
öffentlicher Interessen, wobei sie insbesondere auf einen kantonalen
Richtplaneintrag verweist, gemäss welchem das Baugrundstück im Perimeter
«Gewässerrevitalisierung» liegt. (…)
2. Die Rekurrierenden bringen zur Begründung des Rekurses vor, in der
Revitalisierungsplanung werde der hier fragliche Bereich nicht priorisiert. Da die
Kantone gemäss Gewässerschutzverordnung ihre Revitalisierungsplanung alle
zwölf Jahre für einen Zeitraum von 20 Jahren erneuerten, erfolge in den
nächsten zwölf Jahren keine konkrete Planung einer Revitalisierung im hier in
Frage stehenden Abschnitt der Limmat, sondern lediglich eine Überprüfung der
bisherigen Festlegungen. Ein vergrösserter Gewässerraum ergebe sich mithin
frühestens nach Ablauf von zwölf Jahren, wenn die festgesetzte Priorisierung
für den vorliegenden Bereich abgeändert und eine konkretisierte Planung
umgesetzt würde. Es sei rechtsirrtümlich, dass ein vergrösserter Raumbedarf
auch ohne konkretes Wasserbauprojekt und ohne definitiv festgelegten
Gewässerraum für einen solchen Zeithorizont gesichert werden dürfe.
Planungsrechtliche Festlegungen, deren Fehlen einem Bauvorhaben
entgegengehalten würden, seien innert längstens drei Jahren zu erlassen (§
235 PBG). Auch Planungszonen, welche bauliche Veränderungen oder
sonstige Vorkehren verböten, die der im Gange befindlichen Planung
widersprächen, könnten für längstens drei Jahre festgesetzt und um maximal
zwei Jahre verlängert werden (§ 346 PBG). Festlegungen im lediglich
behördenverbindlichen Richtplan bedürften der Umsetzung in der
Nutzungsplanung. Die Sicherung eines Gewässerraumes für eine
Revitalisierung setze voraus, dass aufgrund der Nutzungsplanung Art und
Umfang der Revitalisierungsmassnahme mindestens ansatzweise bekannt
seien. Vorliegend sei lediglich bekannt, dass sich das Baugrundstück in einem
Abschnitt befinde, der allenfalls in zwölf oder 20 Jahren revitalisiert werde. Als
lex specialis gingen die Plansicherungsinstitute gemäss §§ 234 und 346 PBG
den wichtigen Anliegen der Raumplanung im Sinne von Art. 24c Abs. 5 RPG
vor. Wenn die allgemein behaupteten öffentlichen Interessen in einer
konkretisierten Planung umgesetzt werden müssten, könnten sie einem
Bauvorhaben daher nur innert einer Maximalfrist von fünf Jahren
entgegengehalten werden. Vorliegend sei im Planungshorizont von 20 Jahren
keine Konkretisierung der Revitalisierung vorgesehen. Die Bauverweigerung

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lasse sich aufgrund der nunmehr festgesetzten Revitalisierungsplanung nicht
halten.
Dem hält die Baudirektion Kanton Zürich entgegen, der Eintrag im
Richtplan habe zur Folge, dass die darin festgehaltenen Interessen des
Hochwasserschutzes, der Revitalisierung und der Aufwertung für die
Erholungsnutzung auch unabhängig von einem Eintrag in der
Revitalisierungsplanung gesichert werden müssten. Die Sicherung des
Raumbedarfs der Gewässer gemäss Gewässerschutzgesetzgebung sei eine
planerische Sicherung des Raumes, die unabhängig von einem konkreten
Wasserbauprojekt vorzunehmen sei. Die Idee der Sicherung des
Raumbedarfes sei gerade die, den Gewässern langfristig den Raum zu sichern,
der nötig sei für die Gewährleistung des Hochwasserschutzes, der natürlichen
Funktionen und der Gewässernutzung. Aufgrund der Gewässerschutz-
interessen reiche der minimale Gewässerraum für den fraglichen Abschnitt
nicht aus; es müsse ein Gewässerraum von mindestens 140 m gesichert
werden. (…)
4.1 Gemäss Art. 24c RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten
und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in
ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen
können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert,
massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt
oder geändert worden sind (Abs. 2). In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit
den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 5). Die
Raumplanungsverordnung (RPV) bestimmt sodann in Art. 43a lit. e dass
Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 ff. RPG nur erteilt werden dürfen, wenn
keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.
4.2 Die Baudirektion Kanton Zürich führt als überwiegendes öffentliches
Interesse, welches dem Ersatzbau entgegensteht, den Richtplaneintrag an,
gemäss welchem das Baugrundstück in einem Gewässerrevitalisierungsgebiet
liegt. Damit hat sie entgegen den Vorgaben von Art. 24c Abs. 5 RPG und Art.
43a lit. e RPV keine umfassende Interessenabwägung vorgenommen. Vielmehr
hat sie einzig auf öffentliche Interessen verwiesen, diese in der angefochtenen
Verfügung jedoch weder gewichtet noch gegen die privaten Interessen der
Rekurrierenden abgewogen. Faktisch kommt diese Rechtsanwendung einem
absoluten Veränderungsverbot im Nahbereich von Gewässern, insbesondere in
solchen Gebieten, welche in der Richtplanung für die Gewässerrevitalisierung
vorgesehen wurden, gleich. Mit ihrer Verweigerung setzt die Baudirektion
letztlich einen Art. 24c RPG nicht bekannten absoluten Verweigerungsgrund
(«Lage im Revitalisierungsgebiet»). Dies steht im Widerspruch zur
Gesetzeslage und der dazu entwickelten gerichtlichen Praxis, hätte die
Vorgehensweise der Baudirektion Kanton Zürich doch zur Folge, dass jede
Interessenabwägung im Sinne von Art. 24c Abs. 5 RPG bzw. Art. 43a lit. e RPV
von vornherein entfiele und die erweiterte Besitzstandsgarantie bei Bauten
ausserhalb der Bauzone in der Nähe von Fliessgewässern mit noch nicht
festgelegtem Gewässerraum bzw. ausstehendem Revitalisierungsprojekt nie
zur Anwendung käme.

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Das Baurekursgericht hat im in BEZ 2014 Nr. 13 publizierten Entscheid
BRGE III Nr. 0117/2013 vom 25. September 2013 bekräftigt, dass bei
Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen selbst dann eine Interessenabwägung
gemäss Raumplanungsgesetz bzw. Raumplanungsverordnung vorzunehmen
ist, wenn die zu verändernde Baute im Gewässerraum (gemäss
Übergangsbestimmungen) liegt. Dies in Übereinstimmung mit dem
Erläuternden Bericht zur Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und
Fischereiverordnung vom 2. April 2011 des Bundesamts für Umwelt (BAFU;
nachfolgend: Bericht BAFU; http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/
message/attachments/22911.pdf), wonach die Frage, inwieweit bestehende
nicht landwirtschaftliche Anlagen ausserhalb der Bauzonen baulich oder
bezüglich deren Nutzung verändert werden dürfen, sich nach den
diesbezüglichen Bestimmungen (Art. 24 ff. sowie Art. 37a) des
Raumplanungsgesetzes richtet (Bericht BAFU, S. 15). Anders als beim in jenem
Fall zu beurteilenden Bauvorhaben, bei dem mit Art. 41c der
Gewässerschutzverordnung (GSchV) eine spezielle – keine Interessenab-
wägung vorsehende – Bestimmung über den Bestandesschutz von Bauten im
Gewässerraum alternativ zur Anwendung hätte kommen können, ist in casu die
Bewilligungsfähigkeit einzig gestützt auf das Raumplanungsgesetz zu
beurteilen.
Demnach ist eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen.
5.1 Die Baudirektion Kanton Zürich führt als überwiegendes öffentliches
Interesse, welches dem Ersatzbau entgegensteht, den Richtplaneintrag an,
gemäss welchem das Baugrundstück in einem Gewässerrevitalisierungsgebiet
liegt. Zudem verweist sie auf den bis Ende 2018 festzusetzenden
Gewässerraum, welcher wohl 140 m betragen werde.
5.2 Die Revitalisierung von Gewässern liegt unbestrittenermassen im
öffentlichen Interesse. Vorliegend wird diesem Interesse durch den Eintrag im
Richtplan Ausdruck verliehen. Im Rahmen der kantonalen Revitalisierungs-
planung wurde die Revitalisierung des betroffenen Abschnitts als von mittlerem
Nutzen für Natur und Landschaft im Verhältnis zum Aufwand eingestuft (vgl.
Anhang 6 zum Technischen Bericht zur Revitalisierungsplanung Kanton Zürich;
http://www.awel.zh.ch/internet/baudirektion/awel/de/wasser/planungen/revitalisi
erung.html). Dem Anhang 7 lässt sich zudem entnehmen, welche
Gewässerabschnitte in einem Zeithorizont von 20 Jahren revitalisiert werden
sollen. Der hier betroffene Abschnitt der Limmat ist dort nicht verzeichnet, mit
anderen Worten ist in den nächsten 20 Jahren nicht mit Revitalisierungs-
massnahmen zu rechnen. Erst in zwölf Jahren ist die Revitalisierungsplanung
für weitere 20 Jahre zu erneuern (Art. 41d Abs. 4 der Gewässerschutz-
verordnung [GSchV]. Ob dannzumal eine Priorisierung dieses Abschnitts der
Limmat erfolgt, ist völlig offen, zumal Art. 41d Abs. 2 GSchV festlegt, dass
Revitalisierungen vorrangig vorzusehen sind, wenn deren Nutzen für die Natur
und Landschaft gross ist (lit. a), im Verhältnis zum voraussichtlichen Aufwand
gross ist (lit. b) oder durch das Zusammenwirken mit anderen Massnahmen
zum Schutz der natürlichen Lebensräume oder zum Schutz vor Hochwasser
vergrössert wird (lit. c). Angesichts dieser Vorgaben wiegt das öffentliche
Interesse an der Revitalisierung der Limmat nicht besonders schwer.

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Gemäss dem Bericht BAFU ist indes nicht damit zu rechnen, dass bei
einer der nächsten Anpassungen der Revitalisierungsplanung ein Projekt für
den betroffenen Abschnitt der Limmat vorgesehen sein wird, ist doch gemäss
dem Bericht BAFU die Revitalisierung prioritärer Gewässer innert dreier
Generationen das Ziel (S. 5). Nicht prioritäre Gewässer (-abschnitte) wie der
vorliegend zu beurteilende werden also aller Voraussicht nach noch lange auf
eine Revitalisierung warten müssen. Es kommt hinzu, dass gemäss einer
Medienmitteilung der Baudirektion Kanton Zürich vom 23. Juni 2015 die
Rückversetzung eines Gewässers in den natürlichen Zustand das
Einverständnis des Grundeigentümers voraussetzt. Sollte der Kanton dereinst
also tatsächlich ein konkretes Projekt initiieren, müssten die Rekurrierenden
(oder ihre Rechtsnachfolger) einverstanden sein, damit eine Revitalisierung
vorgenommen würde.
5.3 Zum noch festzulegenden Gewässerraum ist darauf hinzuweisen, dass
in den Übergangsbestimmungen zur Revision der Gewässerschutzverordnung
vom 4. Mai 2011 ausdrücklich festgehalten ist, dass, solange der
Gewässerraum nicht festgelegt wurde, die Vorschriften für Anlagen nach Art.
41c Abs. 1 und 2 GSchV entlang von Gewässern auf einem beidseitigen
Streifen mit einer Breite von je 20 m bei Fliessgewässern mit einer bestehenden
Gerinnesohle von mehr als 12 m Breite gelten (Abs. 2 lit. b). Sowohl das
bestehende Gebäude als auch der geplante Ersatzbau befinden sich
ausserhalb dieses übergangsrechtlichen Gewässerraums. Die Regelung in den
Übergangsbestimmungen ist abschliessend. Die dort festgelegten Masse gelten
bis zur Festlegung des definitiven Gewässerraums; für eine weitere
Ausdehnung des Anwendungsbereichs von Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV
besteht kein Raum. Ganz abgesehen davon stünde selbst die Lage eines
Gebäudes im Gewässerraum jedenfalls ausserhalb der Bauzonen der Erteilung
der nachgesuchten Bewilligung für einen Ersatzbau, wie vorstehend in
Erwägung 4.2. aufgezeigt, nicht von vornherein entgegen.
Auch in der noch ausstehenden Festsetzung des Gewässerraums ist
demnach kein besonders schwer wiegendes, dem Bauvorhaben
widersprechendes Interesse zu erblicken.
Diesen öffentlichen Interessen einschliesslich der Anliegen der
Raumplanung steht das private Interesse der Rekurrierenden an einem
grundsätzlich zulässigen Ersatz ihres Wohnhauses gegenüber. Dieses
Interesse ist durch die in der Bundesverfassung statuierte Eigentumsgarantie
(Art. 26 BV) geschützt und wiegt daher entsprechend schwer. Es vermag die
deutlich weniger schwer wiegenden öffentlichen Interessen allemal zu über-
wiegen.
Nicht unmassgeblich zu diesem Resultat trägt bei, dass das
Baugrundstück auch bei einer Verweigerung der Bewilligung nicht unüberbaut
wäre. Es ist mit einem Bestandesschutz geniessenden Wohnhaus und
mehreren Nebengebäuden überstellt. Diese können unabhängig vom Ausgang
dieses Bewilligungsverfahrens und auch einer allfälligen Festsetzung des
Gewässerraums auf dem Baugrundstück bestehen bleiben, ist doch die
Beseitigung bestehender einzelner Gebäude im Gewässerraum nur in

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Ausnahmefällen möglich, wenn sie die Realisierung eines wichtigen Projekts
mit grosser Bedeutung für die Wiederherstellung der natürlichen Funktionen
des Gewässers oder den Hochwasserschutz verunmöglichen (Bericht BAFU,
S. 15).
Insgesamt ergibt die umfassende Interessenabwägung keine wichtigen
Anliegen der Raumplanung oder andere öffentliche Interessen, welche dem
privaten Interesse am Ersatz des bestehenden Wohnhauses zu überwiegen
vermöchten.
Im Übrigen bleibt festzuhalten, dass unmittelbar aus dem Richtplaneintrag
kein Bauhindernis abgeleitet werden kann; Richtpläne sind einzig
behördenverbindlich (§ 19 Abs. 1 PBG). Eine grundeigentümerverbindliche
negative Vorwirkung kann ein Richtplaneintrag, wenn überhaupt, nur dann
entfalten, wenn er auf eine noch fehlende planungsrechtliche Festlegung auf
der Ebene der Nutzungsplanung schliessen lässt (§ 234 PBG), womit alsdann
richtigerweise eben wieder der Nutzungsplan und nicht der Richtplan die
Bebauungsmöglichkeiten beschränkt. Eine solche fehlende planungsrechtliche
Festlegung kann vorliegend schon deswegen nicht festgestellt werden, weil von
Gesetzes wegen ein übergangsrechtlich festgelegter Gewässerraum gilt –
wobei noch zu prüfen wäre, ob die Bestimmung von § 234 PBG auch
Festlegungen schützt, die ihre Grundlage ausserhalb der Planungs- und
Baugesetzes haben; Gewässerbaulinien (§ 96 Abs. 2 lit. b PBG) sind keine
vorgesehen. Ohnehin können planungsrechtliche Festlegungen einem
Bauvorhaben nur während drei Jahren entgegengehalten werden (§ 235 PBG).
Ist wie hier auf Grund des in Aussicht stehenden Vorgehens (keine
Revitalisierungsmassnahmen in den nächsten 20 Jahren) diese Frist von
vornherein nicht einzuhalten, kann eine Vorwirkung zu keinem Zeitpunkt mehr
in Frage kommen, wäre doch die Einschränkung nicht geeignet, ihr Ziel zu
erreichen, und damit unverhältnismässig (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. A., 2010 Rz. 587 ff.).
6. Die Baudirektion Kanton Zürich hat sich in der angefochtenen Verfügung
auf die Feststellungen beschränkt, dass einerseits ein Anwendungsfall von
Art. 24c RPG vorliege und andererseits einer Verwirklichung des Bauvorhabens
überwiegende öffentliche Interessen entgegenständen. Ob die weiteren
Voraussetzungen für einen Ersatzbau gemäss Art. 24c RPG erfüllt sind, wurde
nicht geprüft. Die Sache ist daher zur abschliessenden Prüfung nach Art. 24c
RPG an die Baudirektion Kanton Zürich zurückzuweisen.