zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0104/2019 · 2019-08-29 · de
Quartierplan. Unzulässigkeit der vorzeitigen Kostenverteilung im Sinne einer definitiven Zwischenabrechnung.


BRGE IV Nr. 0104/2019 vom 29. August 2019 in BEZ 2020 Nr. 6
Zu beurteilen war die Zulässigkeit der Kostenverteilung in einem
Quartierplanverfahren vor dem definitiven Abschluss desselben bzw. vor
dessen allfälligen Ausleitung.
Die Quartierplanbehörde wollte zufolge der Rückweisung der Sache durch
das Verwaltungsgericht und der Aufhebung wichtiger Eckpunkte der
Quartierplanung einen vorläufigen «Schlussstrich» ziehen und die bisher
angefallenen Kosten mit definitivem Charakter nach Massgabe der Grundstücks
grössen des Altbestandes verteilen.
Aus den Erwägungen:
4.3 Die Kosten der Gemeinde für die Aufstellung und den Vollzug des
Quartierplans sind von den beteiligten Grundeigentümern samt Zins in der
Regel im Verhältnis der Flächen ihrer neuen Grundstücke zu bezahlen.
Besondere Verhältnisse sind zu berücksichtigten (§ 177 Abs. 1 PBG). Der
Gemeinderat kann eine angemessene Bevorschussung oder angemessene
Abschlagszahlungen verlangen (§ 177 Abs. 2 PBG).
Die von den Grundeigentümern zu übernehmenden Anteile an den
Verfahrenskosten stellen Verwaltungsgebühren dar. Als solche unterstehen sie
dem Äquivalenz- und dem Kostendeckungsprinzip. Das Äquivalenzprinzip
besagt, dass die zu leistenden Anteile nicht in einem offensichtlichen
Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen dürfen und sich in
vernünftigen Grenzen bewegen müssen. Die Gesamthöhe der
Verfahrenskosten ist sodann durch das Kostendeckungsprinzip beschränkt,
wonach der Gesamtertrag der Kostenbeiträge den Gesamtaufwand des
Gemeinwesens für die Ausarbeitung und den Vollzug des Quartierplans nicht
übersteigen darf. Gemäss § 15 der Quartierplanverordnung (QPV) sind
Verfahrenskosten alle mit der Aufstellung und dem Vollzug des Quartierplans
anfallenden Kosten, wie diejenigen für die administrative Begleitung, die
Bearbeitung der Pläne mit Einschluss von Architektur- und Ingenieurarbeiten,
die Festlegung des Geldausgleichs und des Verlegers der Erstellungskosten,
die Vermessung und Vermarkung, den grundbuchlichen Vollzug sowie im Falle
von Gebietssanierungen zusätzlich diejenigen für den Sozialbericht und die
spätere Beurteilung einer Gesamterneuerung, den Schutz der Quartierver
sorgung und den Schutz der Mieter. Zu den anrechenbaren Kosten zählt die
Praxis auch die Kosten von Rechtsmittelverfahren sowie allfällige
Umtriebsentschädigungen. Bei den Administrativ- bzw. Verfahrenskosten
handelt es sich um Aufwandersatz und nicht um ein erfolgsbedingtes Entgelt.
Die Quartierplangenossen haben die angefallenen Verfahrenskosten deshalb
auch dann zu tragen, wenn das Quartierplanverfahren ohne Verschulden der
Gemeinde nicht zum Abschluss kommt oder wegen der Änderung der
übergeordneten Planung ganz oder teilweise hinfällig wird. Das Risiko, dass
bereits erbrachte Planungsarbeiten aufgrund rechtlicher oder tatsächlicher
Veränderungen nutzlos werden, liegt bei den Grundeigentümern und nicht beim
planenden Gemeinwesen. Eine Kostenbeteiligungspflicht trifft die Gemeinde nur
entsprechend ihrem Landbesitz im Quartierplanperimeter. Kostenpflicht besteht

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damit auch für Aufwendungen, die sich bei der Festsetzung des Quartierplans
nachträglich als nutzlos erweisen oder die aus fehlerhaftem Vorgehen der mit
der Quartierplanung betrauten Personen entstehen. Das Quartierplanverfahren
stellt einen komplexen Prozess dar, in dessen Verlauf in Berücksichtigung der
Eigentümer- und Allgemeininteressen nach der besten Lösung zu trachten ist.
Damit gehören namentlich Aufwendungen für Studium und Entwurf von
Varianten zu den Kosten, auch wenn letztlich nur einer der Entwürfe
massgebend ist. Übernahmepflicht besteht auch für Mehrkosten, die daraus
entstehen, dass sich eine Planung im Laufe des Quartierplanverfahrens oder im
anschliessenden Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren als
mängelbehaftet und überarbeitungsbedürftig erweist. Ob der Grund für den
erzwungenen Verzicht auf eine bestimmte Planungsvariante durch einen
Behördenentscheid im Quartierplanverfahren oder in einem quartierplan
vorbereitenden bzw. begleitenden Verfahren gesetzt wird, ist ohne Belang.
Voraussetzung ist einzig, dass die fehlerhaften Handlungen im Rahmen
quartierplanerischer Tätigkeiten geblieben sind und nicht in qualifizierter Weise
gegen elementare quartierplanrechtliche Vorschriften verstossen (zum Ganzen
Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im zürcherischen Quartierplanver
fahren, 2004, S. 231 ff.).
Die Aufteilung der Kosten im Verhältnis der neu zugeteilten Flächen (§ 177
Abs. 1 PBG) bezweckt, in Erfüllung des Äquivalenzprinzips denjenigen
Quartierplangenossen Kosten aufzuerlegen, die schliesslich vom Quartierplan
profitieren. Kommt es nun aber nie zur im Entwurf vorgesehenen Neuzuteilung,
kann diese nicht für die Kostenverlegung herangezogen werden. Stattdessen ist
es sachgerecht, die Verteilung nach Massgabe des Altbestands vorzunehmen.
Die Verteilung der Administrativkosten bei einem abgebrochenen
Quartierplanverfahren nach den Flächen des hypothetischen Neubestands im
ersten Quartierplanentwurf verstiesse sowohl gegen § 177 Abs. 1 PBG als auch
gegen das abgaberechtliche Äquivalenzprinzip (VB.97.00060 = RB 1998 Nr.
106). Wie erwähnt, trifft die Gemeinde in ihrer Eigenschaft als Planungsträger
keine «Haftung» in dem Sinne, dass sie die Mehrkosten zu übernehmen hätte,
wenn sich eine Planung im Laufe des Quartierplanverfahrens oder im
anschliessenden Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren als
mängelbehaftet und überarbeitungsbedürftig erweist. Andernfalls würde die
Pflicht zur Bezahlung solcher Kosten bei der Gemeinde verbleiben, was
eindeutig nicht dem Sinn der gesetzlichen Kostenregelung entsprechen würde.
Die Anfechtung der Administrativkosten darf den Quartierplangenossen nicht
Gelegenheit bieten, gleichsam auf einem Nebenschauplatz das Vorgehen der
Quartierplanbehörde bzw. ihrer Beauftragten nachträglich umfassend zu
bekritteln (BRKE IV Nr. 0155/2002 = BEZ 2003 Nr. 16, E. 3c; BRKE II Nrn.
0271-0273/1989 = BEZ 1990 Nr. 6, E. 3d).
4.4 Im Grunde folgt bereits daraus, dass eine vorzeitige, mithin vor dem
definitiven Abschluss des Quartierplanverfahrens vorgenommene Kosten
auflage mit definitivem Charakter nicht zulässig sein kann. Dem Gemeinderat
steht zwar die Entscheidung frei, ob er die Verfahrenskosten einstweilen
vorschiessen und erst später von den Quartierplangenossen einziehen oder
aber Vorschüsse der Genossen einfordern oder während des Verfahrens
Akontozahlungen verlangen will (vgl. § 177 Abs. 2 PBG). Geleistete Zahlungen

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sind den Quartierplangenossen aber stets in der Schlussabrechnung
gutzuschreiben. Sodann sind Vorschussleistungen entsprechend dem das
Quartierplanverfahren beherrschenden Äquivalenzprinzip im Grundsatz
gleichmässig von sämtlichen Verfahrensbeteiligten zu beziehen, sofern nicht
besondere Verhältnisse – wie bspw. die formelle oder faktische Entlassung
eines Grundstücks aus dem Quartierplanverfahren – vorliegen (BRKE I Nr.
0157/1984 = BEZ 1984 Nr. 43, E. 3). Im Verfahren VB.97.00060 war die
Kostenverteilung in einem Quartierplanverfahren zu beurteilen, welches für sich
abgeschlossen bzw. in zwei neue Teilquartierplanverfahren aufgeteilt wurde. Da
die Verfahrenskosten nicht einem Teilgebiet zuzuweisen waren, erachtete es
das Verwaltungsgericht als korrekt, dass eine Schlussabrechnung festgesetzt
und die Kosten auf die beteiligten Grundeigentümer verlegt werden
(VB.97.00060 = RB 1998 Nr. 106, darin nicht publizierte E. 6b und E. 7c). Auch
daraus ist – im Umkehrschluss – zu folgern, dass eine definitive
Kostenabrechnung und Kostenauflage nur erfolgen kann, sofern die
«Ausleitung» des betreffenden Quartierplanverfahrens beschlossen wurde bzw.
das Quartierplanverfahren nicht in seinen wesentlichen Zügen weitergeführt
wird. Die vormalige Baurekurskommission I hat im Fall eines nach einer
Nichtgenehmigung eines Quartierplanentwurfs durch den Regierungsrat zwecks
Abwartens der weiteren baulichen Entwicklung sistierten Quartierplans denn
auch entschieden, dass eine definitive Kostenverlegung nicht vorgenommen
werden kann, soweit der Quartierplan weder genehmigt noch ausgeleitet ist
(BRKE I Nr. 0364/2004 vom 10. Dezember 2004, E. 5a).
4.5 Die mit dem angefochtenen Entscheid vorgenommene Kostenauflage
hat offenkundig nicht bloss provisorischen Charakter. Mit dem Entscheid soll
nach Massgabe der Begründung eine «saubere Grundlage für einen
Neubeginn» und «Rechtssicherheit über die Verteilung der nach aktuellem
Planungsstand aufgelaufenen Kosten» geschaffen werden. Die vorgenommene
Kostenauflage ist – wovon auch der Gemeinderat X in seiner Vernehmlassung
ausgeht – daher definitiv und erfolgt nicht unter Vorbehalt späterer
Festlegungen bzw. allfälliger Rückzahlungen. Für dieses Vorgehen findet sich
im Gesetz keine Grundlage; § 177 Abs. 2 PBG erlaubt nach seinem Wortlaut
bloss eine «angemessene Bevorschussung» oder «angemessene Abschlags
zahlungen». Dies korreliert mit dem Umstand, dass eine Beurteilung der
definitiven Kostenauflage im Lichte des Äquivalenzprinzips rechtskräftige (oder
jedenfalls im selben Verfahren zu beurteilende) quartierplanrechtliche
Festlegungen erfordert. Eine Kostenverteilung, solange die vom Gemeinderat X
angekündigte Neuauflage der Planung nicht vorliegt, bleibt ausgeschlossen.