zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0012/2017 · 2017-02-02 · de
Gebühren. Baubewilligungsgebühr. Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip.

Damit unvereinbar erweisen sich das reine Aufwandprinzip sowie die Anwendung der von der Koordinationskonferenz der Bau- und Liegenschaftsorgane der öffentlichen Bauherrn (KBOB) empfohlenen maximalen Stundenansätze.

BRGE IV Nr. 0012/2017 vom 2. Februar 2017 in BEZ 2017 Nr. 31
(Der Entscheid wurde mit VB.2017.00169 vom 13. Juli 2017 in Bezug auf eine
ebenfalls umstrittene Auflage aufgehoben. Die hier thematisierte Reduktion der
Baubewilligungsgebühr war davon jedoch nicht betroffen.)
Mit dem angefochtenen Entscheid erteilte die Baubewilligungsbehörde X
der Rekurrentin unter Auflagen die baurechtliche Bewilligung für eine
Projektänderung betreffend eine ursprünglich als Bürogebäude konzipierte
Baute, welche zu Wohnzwecken umgenutzt werden sollte Die vorliegend
fragliche Projektänderung sah im Wesentlichen diverse Änderungen im
Gebäudeinneren vor. Die Bauherrin wehrte sich gegen die ihr auferlegte
Baubewilligungsgebühr.
Aus den Erwägungen:
4.1 Die Rekurrentin beanstandet die Höhe der ihr mit dem angefochtenen
Bauentscheid auferlegten Gebühren. Sie beantragt, die Baubewilligungsgebühr
mindestens auf Fr. 1'500.-- bzw. – replicando – auf Fr. 750.-- zu reduzieren.
Zudem sei gemäss dem in der Replik geänderten Rechtsbegehren die Position
«Behindertenkonferenz Kanton Zürich» aufzuheben. Die Rekurrentin hält
zusammengefasst dafür, dass die Entscheidgebühr zu hoch ausgefallen sei,
zumal es sich beim zu beurteilenden Vorhaben um untergeordnete
Projektänderungen handle. Die Kosten der Behindertenkonferenz Kanton
Zürich dürften nicht weiter verrechnet werden.
Vernehmlassungsweise bringt die Vorinstanz zur Begründung der
erhobenen Gebühr vor, dass gestützt auf das kommunale Gebührenreglement
die Kosten für Baubewilligungen entweder nach der mutmasslichen Bausumme
oder nach Aufwand berechnet würden. Das vorliegende Bauvorhaben weise
eine längere Vorgeschichte auf. Baubewilligungen im Zusammenhang mit dem
rekurrentischen Gebäude erwiesen sich als komplex. Dies beruhe auch auf der
Tatsache, dass in der Vergangenheit bereits mehrere Projekt- sowie
Nutzungsänderungen erfolgt seien. Aufgrund dieser Komplexität sei die
Beurteilung des Baugesuchs mit viel Aufwand verbunden gewesen. Die
Vorinstanz verweist dazu auf den entsprechenden Arbeitsrapport und macht
einen Arbeitsaufwand von insgesamt 37,5 Stunden geltend. Eine
Pauschalgebühr wäre daher dem vorliegend umfangreichen Aufwand, der auch
die Mandatierung eines Rechtsanwalts erfordert habe, nicht gerecht geworden.
4.2 Vorab einzugehen ist auf die Zulässigkeit der mit Replik neu
beantragten Reduktion der auferlegten Gebühren auf Fr. 750.-- statt auf
«mindestens Fr. 1'500.-- » gemäss Rekurseingabe. Die Vorinstanz sieht darin
eine nach Ablauf der Rekursfrist unzulässige Erweiterung der Rekursanträge,
weshalb der neue Rekursantrag aus dem Recht zu weisen sei.
Die Auffassung der Vorinstanz ist unzutreffend. Der mit Rekurseingabe
ursprünglich gestellte Antrag lautete dahingehend, die Gebühr für den
angefochtenen Entscheid auf «mindestens Fr. 1'500.--» zu reduzieren. Wenn
die Rekurrentin replicando eine Reduktion der Entscheidgebühr auf nunmehr

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exakt Fr. 750.-- beantragt, so bewegt sich das geänderte Begehren noch
innerhalb des vom ursprünglich gestellten Antrag abgesteckten Rahmens. Eine
unzulässige Erweiterung des Rechtsbegehrens nach Ablauf der
Rechtsmittelfrist liegt nicht vor. Die Rekurrentin ist deshalb mit dem geänderten
Rechtsbegehren zuzulassen.
4.3 In materieller Hinsicht ist zunächst festzuhalten, dass Gebühren ein
Entgelt für eine bestimmte, vom Pflichtigen veranlasste Amtshandlung oder für
die Benützung einer öffentlichen Anstalt darstellen (Verwaltungs- bzw.
Benützungsgebühren). Sie bedürfen – vorbehältlich einer zulässigen
Rechtssetzungsdelegation – einer Grundlage in einem Gesetz im formellen
Sinne, mit welcher die wesentlichen Elemente der Gebühr festzulegen sind.
Von den kommunalen Behörden auferlegte Gebühren und Kostenvorschüsse
haben ihre Rechtsgrundlage in §§ 13 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRG) sowie in der gestützt hierauf erlassenen Verordnung des
Regierungsrates über die Gebühren der Gemeindebehörden (VOGG). Gemäss
§ 1 lit. E Ziff. 1a VOGG betragen die Gebühren für die Prüfung von
Baugesuchen und den Entscheid über das Vorhaben (ohne Insertionskosten)
zwischen Fr. 100.-- und Fr. 20'000.--. Sind mehrere Gebäude Gegenstand des
Baugesuchs, kann die Gebühr für jedes einzelne Gebäude erhoben werden.
§ 3 VOGG verschafft den Gemeinden die Kompetenz, im Rahmen der
Verordnung «nähere Bestimmungen oder die Gebührenansätze» zu erlassen.
Die Gemeinden können somit eigene, unmittelbar anwendbare
Gebührenordnungen erlassen, sie sind dabei jedoch an die Vorgaben der
regierungsrätlichen Verordnung gebunden. Die Gemeinde X hat gestützt auf
diese kantonale Ermächtigungsnorm das Gebührenreglement erlassen
(nachfolgend: GebR). Gemäss Ziffer 6.1.1 GebR richtet sich die Höhe der
Gebühr für Baubewilligungen nach der mutmasslichen Bausumme des
Bauvorhabens. Gebühren für «aufwändige Baubewilligungsverfahren» sind
nach Aufwand zu berechnen (Ziffer 6.3.2 GebR).
4.4 Gebühren unterliegen neben dem Gesetzmässigkeitsprinzip auch dem
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip. Das Kostendeckungsprinzip besagt,
dass die Gebührenerträge für einen bestimmten Verwaltungszweig (z.B. des
Bauwesens) den Gesamtaufwand nicht oder höchstens in geringfügigem
Ausmass überschreiten dürfen. Das Äquivalenzprinzip stellt sodann die
gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes dar
(Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 Bundesverfassung [BV]). Es bestimmt, dass
eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert
der staatlichen Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten
muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem Nutzen, den sie dem
Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten
Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden
Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und
Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen (vgl.
BGE 126 I 180 ff., E. 3a/bb; eingehend auch: Adrian Hungerbühler, Grundsätze
des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 522 ff.).

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Bei der Festsetzung der einzelnen Gebühren kommt den Gemeinden
innerhalb des vom kantonalen Gesetzgeber weit gefassten Rahmens ein
erheblicher Ermessensspielraum zu. Erweist sich die für kommunale
Amtshandlungen festgesetzte Gebühr oder Kaution als vertretbar, so ist die
Rekursinstanz nicht befugt, nach eigenem Ermessen eine andere Festsetzung
zu treffen. Insofern auferlegt sich das Baurekursgericht bei der Überprüfung von
kommunalen Gebührenentscheiden Zurückhaltung und greift nur bei
rechtsverletzenden Ermessensfehlern (Ermessensmissbrauch oder
−überschreitung) ein.
4.5 Die Regelung des kommunalen Gebührenreglements für «aufwändige
Baubewilligungsverfahren» gemäss Ziffer 6.3.2 GebR stützt sich auf ein reines
Aufwandprinzip, was an sich bereits fragwürdig ist, da es den genannten
Gebührengrundsätzen, insbesondere dem Äquivalenzprinzip nicht Rechnung
trägt. Zudem kann nicht angehen, dass die von der Koordinationskonferenz der
Bau- und Liegenschaftsorgane der öffentlichen Bauherren KBOB empfohlenen
maximalen Stundenansätze (je Kategorie) zur Anwendung gelangen (s.
«Empfehlungen zur Honorierung von Architekten und Ingenieuren 2016»
[nachfolgend: Empfehlung], www.kbob.admin.ch), basieren diese doch auf
Kennzahl- sowie Lohnerhebungen der Planerverbände (s. S. 6 der Empfehlung)
und enthalten somit marktgerechte Tarife, die – wie die Rekurrentin zu Recht
vorbringt – auch Gewinnanteile enthalten.
Kommt hinzu, dass der erhöhte Prüfungsaufwand, den gerade ein
umfangreiches Bauvorhaben in der Regel verursacht, sich bereits in dem auf
die entsprechend hohe mutmassliche Bausumme bezogenen Gebührenansatz,
wie er in der Gemeinde X vorgesehen ist, niederschlägt (s. Ziffer 6.1.1 GebR).
Nichtsdestotrotz soll in der Gemeinde X die Berechnung der Gebühr nach der
mutmasslichen Bausumme nur ausserhalb von «aufwändigen
Baubewilligungsverfahren» zum Zuge kommen. Wird bereits mit der sich nach
der Bausumme eines Vorhabens richtenden Bemessungsart dem Umstand
Rechnung getragen, dass sich ein Baubewilligungsverfahren mit zunehmender
Bausumme in der Regel als aufwändiger erweist, kann die in X getroffene
Regelung für «aufwändige Baubewilligungsverfahren» im Sinne von Ziffer 6.3.2
GebR nichts anderes bedeuten, als dass der Gebührenansatz nur für solche
Verfahren anzuwenden ist, deren Aufwand sich in ausserordentlicher Weise
nicht mehr mit demjenigen deckt, welcher normalerweise der betreffenden
Bausumme entspricht.
4.6 Die zu erwartende Bausumme beträgt Fr. 50'000.--. Stellt man die
erhobene Gebühr von insgesamt Fr. 6'756.-- der Bausumme und der erwähnten
Tatsache gegenüber, dass es sich beim Umbauobjekt um insgesamt lediglich
geringfügige Anpassungen handelt, erscheint der ca. im ersten Drittel des
kantonalen Gebührenrahmens für die Prüfung von Baugesuchen und den
Entscheid über das Vorhaben gelegene Betrag, der überdies sage und schreibe
ca. 13 Prozent der Bausumme ausmacht, alles andere als in einem adäquaten
Verhältnis zum konkreten Baugesuch und zu Bedeutung und Umfang des
Bauvorhabens. Gegenstand des Baugesuchs waren Umbauten und
Nutzungsänderungen in einem bereits bestehenden Gebäude. Unter anderem
sollen die Aufteilung einzelner Wohnungen marginal angepasst werden (vier

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Schiebetüren statt Flügeltüren, Verschiebung von vier Badezimmerwänden),
Trennwände im Erd- und im Untergeschoss eingebaut bzw. verschoben
werden, die Parkplatzordnung leicht modifiziert, die strittige sowie eine weitere
Nutzungsänderung (Wohnen statt Büro) durchgeführt, ein Dachaufstieg ab dem
4. Obergeschoss realisiert, die Umgebung leicht angepasst und in
brandschutztechnischer Hinsicht wenige Änderungen vorgenommen werden.
Das Argument der Vorinstanz, wonach das Vorhaben für die Rekurrentin einen
hohen Wert aufweise, weil erzielt werden soll, dass das nur schwer vermietbare
Gebäude besser genutzt und vermietet werden könne, greift zu kurz. Das
Äquivalenzprinzip hat eine Begrenzungsfunktion und dient nicht dazu, in
Abweichung von den gesetzlichen Bemessungsgrundlagen höhere Gebühren
zu rechtfertigen, weil eine Baubewilligung für den Bauherrn einen allenfalls
aussergewöhnlich hohen Nutzen bringt. Vielmehr kann es etwa bei hohen
Bausummen, wo ein starres Abstellen auf einen festen Gebührensatz zu einem
offensichtlich übersetzten, durch den tatsächlichen Verwaltungsaufwand in
keiner Weise mehr zu rechtfertigenden Abgabebetrag führt, eine Korrektur der
Berechnungsweise gebieten (vgl. BGr, 27. Februar 2007, 2P.286/2006, E. 4.3
und 4.4). Die Argumentation der Vorinstanz würde dieses Prinzip in sein
Gegenteil verkehren.
Zudem kann vorliegend keine Rede davon sein, dass das Vorhaben von
solcher Komplexität ist, die es rechtfertigen würde, die Gebühr nach dem
ohnehin fragwürdigen Aufwandprinzip zu bemessen. Es handelt sich vielmehr
um ein Vorhaben, dessen Prüfung ohne Weiteres mit überschaubarem
Aufwand zu bewältigen gewesen wäre. Die Tatsache, dass beim
streitbetroffenen Gebäude in der Vergangenheit schon mehrere Projekt- sowie
Nutzungsänderungen erfolgten, wie die Vorinstanz anführt, macht das aktuelle
Vorhaben noch nicht komplex.
Handelt es sich nicht um ein «aufwändiges Baubewilligungsverfahren», ist
die eigentliche Baubewilligungsgebühr gemäss Ziffer 6.1.1 GebR nach der
Bausumme zu berechnen. Die Gebühr beträgt demnach vorliegend Fr. 400.--.
Hinzu kommen unbestrittenermassen die Schlussabnahmegebühr in der Höhe
von Fr. 200.-- (50 Prozent der Baubewilligungsgebühr; Ziffer 6.2.2 GebR) und
Schreibgebühren in der Höhe von insgesamt Fr. 150.-- (bei 10 Seiten à Fr. 15.--
; Ziffer 1.3.1 GebR). Hinzu kommen die in der Replik von der Rekurrentin nicht
mehr bestrittenen Kosten für Porto- und Telefonspesen, welche ihre Grundlage
in Ziffer 1.5.1 GebR haben und die Vorinstanz mit Fr. 10.-- veranschlagt, was
Fr. 760.-- ergibt.
4.7 In Bezug auf die durch den im Baubewilligungsverfahren angeblich
beigezogenen Rechtsanwalt für die Ausarbeitung von Lösungsansätzen
verursachten Kosten in der Höhe von Fr. 942.20 ist festzuhalten, dass es zwar
zulässig ist, Hilfspersonen für die Beurteilung eines Baugesuches
hinzuzuziehen, dadurch jedoch stets nur ein internes Verhältnis zwischen der
Gemeinde und dieser Person entsteht. Die Entschädigung erfolgt
dementsprechend durch die Gemeinde. Diese Aufwendungen dürfen bei der
Bemessung der Gebührenhöhe mitberücksichtigt werden. Da sich der Aufwand
der externen Person jedoch je nach Art und Umfang des Auftrages der
Gemeinde nicht unbedingt mit dem Aufwand decken muss, der bei der

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Baugesuchsbehandlung objektiverweise anfällt, darf der mit der Rechnung der
Hilfsperson eingeforderte Betrag nicht einfach an die Bauherrschaft
weiterverrechnet werden. Auf diese Weise würde ansonsten die behördliche
Verpflichtung zur adäquaten Gebührenbemessung umgangen. Ausserdem ist
nicht ansatzweise erkennbar, weshalb das vorliegend zu beurteilende Vorhaben
nach einer externen rechtlichen Beratung verlangte und wo sich die Frage nach
Lösungsansätzen gestellt haben soll. Kommt hinzu, dass diese Aufwendungen
gemäss der den Akten beiliegenden Zeiterfassung mit 23. Dezember 2015
datiert sind, die Baugesuchspläne indes vom Februar 2016 stammen. Diese
Kosten sind somit von vornherein nicht dem vorliegenden
«Baubewilligungsverfahren» zuzurechnen und fielen – wenn überhaupt –
höchstens in die Kategorie «baurechtliche Beratungen» (s. Ziffer 6.3.2 GebR in
fine).
Auch die Kosten in der Höhe von Fr. 140.--, die im Zusammenhang mit der
Beratung durch die Behindertenkonferenz angefallen sind, dürfen nicht eins zu
eins weiterverrechnet werden, besteht doch auch hier kein direktes Verhältnis
zwischen Drittem und einem Privaten und handelt es sich bei der
Behindertenkonferenz nicht etwa um eine zum Entscheid berufene Stelle, die
für ihre Aufwendungen zulasten von gesuchstellenden Privaten eine Gebühr
erheben dürfte. Vielmehr nahm die Behindertenkonferenz eine typische
Aufgabe der zuständigen Baubehörde wahr. Deren Aufwand ist somit in der für
die Baugesuchsprüfung nach Ziff. 6.1.1. GebR zu bemessenden Gebühr als mit
enthalten zu betrachten. (...)
4.9 Im Ergebnis resultiert in Anwendung der hierfür massgebenden
Rechtsgrundlagen und Prinzipen eine für das vorliegende Vorhaben der
Rekurrentin angemessene Gebühr von Fr. 760.--.
Die Rüge der Rekurrentin bezüglich der erhobenen Gebühr erweist sich
demnach als begründet.
5. Zusammengefasst ist der Rekurs teilweise gutzuheissen.
Dementsprechend ist die Gebühr gemäss Dispositivziffer 9 des
angefochtenen Entscheides auf insgesamt Fr. 760.-- zu reduzieren.