zh_baurekursgericht · BRGE I Nrn. 0001-0002/2016 · 2004-08-27 · de
Feuerwehrwesen. Einsatzkosten. Notwendigkeit von ersatzvornahmeweise angeordneten Massnahmen gegen Verunreinigung von Boden und Grundwasser nach Brand. Mehrheit von Verursachern. Verlegung der Einsatzkosten (Kasuistik in komplexem Fall).


BRGE I Nrn. 0001 und 0002/2016 vom 15. Januar 2016 in BEZ 2016 Nr. 23
Ein Grossbrand hatte eine Gewerbehalle mit Autowerkstätten, Autos und
Pneus zerstört. Der Pikettdienst des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft
(AWEL) ordnete im Rahmen einer antizipierten Ersatzvornahme verschiedene
gewässerschutz- und umweltschutzrechtliche Massnahmen an. Die dafür
entstandenen Gesamtkosten im Betrag von Fr. 414'335.05 wurden mit
Verfügung des AWEL vom 25. Juni 2015 zu 40 Prozent (Fr. 165'734.05) der C.
GmbH und zu je 30 Prozent (je Fr. 124'300.50) der I. sowie der A. AG auferlegt.
Die beiden letztgenannten erhoben Rekurs mit dem Antrag auf Aufhebung der
angefochtenen Verfügung.
Aus den Erwägungen:
3.1 Auf dem 19888 m2 grossen Areal des Autogrosshandels an der B.-
Strasse 90 in X befand sich unter anderem eine Holzhalle mit einer Grundfläche
von ca. 3500 m2. In der Halle und in Anbauten waren verschiedene Gewerbe
des Autohandels mit zugehörigen Werkstätten und Büros sowie Autogaragen
untergebracht. Die Rekurrentin 2 ist Eigentümerin des Grundstücks, die
Rekurrentin 1 ist Mieterin des gesamten Areals. Die C. GmbH war Unter-
mieterin des westlichen Teils der Halle und einer im überdachten Bereich an
der Nordseite (Vorhalle) befindlichen «Werkstattbox». Am 12. September 2013
brach in dieser Werkstattbox ein Feuer aus, weil gemäss den polizeilichen
Ermittlungen ein Mitarbeiter der C. GmbH bei der Demontage eines
Personenwagens in fahrlässiger Weise den Benzintank entleerte, indem er
Löcher in den Tank bohrte. Dabei lief Benzin über die Akkubohrmaschine und
entzündete sich. In der Folge brannte die Holzhalle vollständig nieder.
Der Pikettdienst des AWEL rechnete unmittelbar nach dem Brand damit,
dass beim Brandplatz Schadstoffe in das Grundwasser gelangen und innerhalb
weniger Tage die überregional bedeutenden Grundwasserfassungen S. I und II
erreichen könnten. Um dies zu verhindern, wurden folgende Massnahmen
angeordnet: Wegräumen der abgebrannten Fahrhabe, insbesondere Fahr-
zeuge, Grundwassermonitoring, Löschwasser absaugen, reinigen und ent-
sorgen und Analysen.
3.2 In der angefochtenen Verfügung werden die Haftungsquoten für die
entstandenen Kosten folgendermassen begründet:
Die C. GmbH (Kostenanteil 40 Prozent) sei Verhaltensstörerin, da der
Brand in ihrem Betrieb ausgebrochen sei. Zudem sei sie Zustandsstörerin, da
sie rechtliche und tatsächliche Gewalt über die Sache (Autowerkstatt) gehabt
habe, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt habe. Das Verhalten des
Angestellten, welches nicht dem üblichen Vorgehen entspreche, habe
unmittelbar die Brandgefahr bewirkt. Als Doppelstörerin, insbesondere als
schuldhafte Verhaltensstörerin, habe sie den grössten Verursacheranteil zu
vertreten und den entsprechenden Kostenanteil zu übernehmen.
Die Rekurrentin 2 (Kostenanteil 30 Prozent) sei als Verhaltensstörerin und
in ihrer Eigenschaft als Grundeigentümerin auch als Zustandsstörerin zur

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Verantwortung zu ziehen. Gemäss Rapport der Kantonspolizei habe sich das
Feuer wegen fehlender Brandabschnitte über die Werkstatt auf die Lagerhalle
übertragen können. Ausserdem hätte die Rekurrentin 2 darauf hinwirken
müssen, dass die allgemeinen Regeln der Brandverhütung, wie brandschutz-
technisch einwandfreie Ordnung, Freihaltung von Flucht- und Rettungswegen
sowie Instruktion und Mängelbehebung, umgesetzt würden. Überdies hätte sie
dafür sorgen müssen, dass in und um die Lagerhalle die Fahrzeuge nicht in
solch engen Abständen abgestellt und die Fahrstrassen nicht mit Autos
überstellt werden. Somit habe es die Rekurrentin 2 in sorgfaltswidriger Weise
unterlassen, den allgemeinen und den organisatorischen Brandschutz gemäss
Brandschutznormen zu gewährleisten. Dies, namentlich die mangelhaften
Brandabschnitte, sei unmittelbar kausal für die Gefahr der Gewässer-
verschmutzung gewesen. Ein gewisses Verschulden könne der Rekurrentin 2
nicht abgesprochen werden. Sie hafte ebenfalls als Doppelstörerin, wobei ihr
Verursacheranteil hinter denjenigen der C. GmbH zurücktrete.
Die Rekurrentin 1 (Kostenanteil 30 Prozent) sei ebenfalls als Verhaltens-
störerin und in ihrer Eigenschaft als Hauptmieterin auch als Zustandsstörerin zu
bezeichnen. Kraft des Mietvertrags habe sie rechtliche und tatsächliche Gewalt
über sämtliche Mietobjekte. Durch passende Auswahl der Untermieter und
entsprechende Klauseln in den Mietverträgen sei sie in der Lage gewesen, die
untervermieteten Objekte in ordnungsgemässem Zustand zu halten und dafür
zu sorgen, dass sie nicht in einen polizeiwidrigen Zustand geraten. Insbe-
sondere habe sie es unterlassen, dafür zu sorgen, dass der organisatorische
Brandschutz umgesetzt werde und die Brandabschnitte der Lagerhalle ihre
Aufgabe erfüllen. Was für die Grundeigentümerin im Hinblick auf den
Brandschutz gelte, habe sich auch die Rekurrentin 1 anzurechnen. Diese sei
ebenfalls als Doppelstörerin zu qualifizieren. Ihr Verursacheranteil sei gleich
gross wie derjenige der Rekurrentin 2 und trete hinter denjenigen der C. GmbH
zurück.
4.1 Die Rekurrentin 2 (Grundeigentümerin) bestreitet zunächst, dass die
sofortige Beseitigung der abgebrannten Fahrzeuge notwendig und
verhältnismässig gewesen sei. Es sei nicht erstellt, dass von diesen eine
unmittelbare Gefahr für die Umwelt ausgegangen sei. Zudem hätte die Vor-
instanz der C. GmbH Gelegenheit geben müssen, die abgebrannten Fahrzeuge
selber zu beseitigen. Dabei wären voraussichtlich deutlich geringere Kosten
entstanden.
4.2 Die Vorinstanz entgegnet, durch die Löscharbeiten seien Schadstoffe
aus Fahrzeugen, Leitungen, Gebinden usw. ausgewaschen worden und in den
Boden versickert. Um zu verhindern, dass eine Schadstofffahne auf die Grund-
wasserfassungen zutreibe, seien zwei Schutzbrunnen unmittelbar im Abström-
bereich des vom Brand betroffenen Grundstücks erstellt worden. Danach seien
die abgebrannten Fahrzeuge aus dem einzigen Grund entfernt worden, damit
die mit Schadstoffen belastete Erde im betreffenden Bereich habe ausge-
baggert und entsorgt werden können. Die Massnahmen hätten sehr rasch
umgesetzt werden müssen, damit die nächsten Regenfälle die Schadstoffe
nicht bis ins Grundwasser auswaschen. Man habe nicht zuwarten können, bis

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die C. GmbH in der Lage und willens gewesen wäre, die Fahrzeuge selbst zu
entfernen, zumal der Betriebsinhaber unter Schock gestanden habe.
4.3.1 Gemäss Art. 59 USG werden die Kosten von Massnahmen, welche
die Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Einwirkung sowie zu
deren Feststellung und Behebung treffen, dem Verursacher überbunden. Ein-
wirkungen sind u.a. Gewässerverunreinigungen oder andere Eingriffe in
Gewässer sowie Bodenbelastungen (Art. 7 Abs. 1 USG). Art. 54 GSchG enthält
eine entsprechende Bestimmung zur Abwehr drohender Gefahren für die
Gewässer. Es handelt sich dabei um die Kostentragung des Verursachers im
Rahmen einer antizipierten Ersatzvornahme.
Der in Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) verankerte Grundsatz der
Verhältnismässigkeit fordert, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Ver-
wirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und
notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen
Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden.
Soweit die Verhältnismässigkeit der Ersatzforderung geprüft wird, ist zu
beachten, dass die Wahl der zu treffenden Massnahmen unter zeitlichem Druck
und ohne umfassende Information erfolgt. Je offensichtlicher die Gefahr, je
grösser das Schadenpotenzial und je wertvoller die bedrohten Rechtsgüter,
desto summarischer darf die Prüfung der von der Behörde zu ergreifenden
Massnahmen ausfallen. Im Zweifel sind finanzielle Überlegungen den
Interessen des Gesundheits- und Umweltschutzes unterzuordnen. Ent-
sprechend erfolgt eine gerichtliche Kontrolle nur mit grosser Zurückhaltung. Im
Ergebnis führt dies dazu, dass «nur offensichtlich unnötige, leichtfertig
gemachte Aufwendungen» ausser Ansatz fallen (VGr, 28. Oktober 2010,
VB.2010.00438, E. 4.3, mit Hinweisen).
4.3.2 Während die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung ausführte,
von den abgebrannten Fahrzeugen selbst sei angesichts der bevorstehenden
Niederschläge die Gefahr der Verunreinigung des Bodens bzw. des
Untergrundes und schliesslich des Grundwassers ausgegangen, lag gemäss
Rekursantwort der Grund für deren Beseitigung allein darin, dass der
verschmutzte Boden unter den Fahrzeugen abgetragen werden musste. Dass
Letzteres notwendig war, bestreitet die Rekurrentin 2 nicht. Sodann ist ohne
Weiteres nachvollziehbar, dass Niederschläge zu einer Verfrachtung von
Schadstoffen in das Grundwasser hätten führen können und deshalb rasches
Handeln geboten war. Dass zuvor die abgebrannten Fahrzeuge weggeräumt
werden mussten, ist offensichtlich. Somit steht fest, dass diese Massnahme im
Interesse des Gewässerschutzes geeignet und erforderlich war. In Anbetracht
der Dringlichkeit, der unübersichtlichen Eigentums- und Nutzungsverhältnisse
auf dem Schadensplatz, des Ausmasses des Ereignisses, der verschiedenen
zu koordinierenden Arbeiten und der zu gewärtigenden Überforderung der vom
Brand selbst schwer betroffenen Unternehmer ist insbesondere nicht zu
beanstanden, dass sich die Vorinstanz mit Blick auf die unmittelbar drohende
Gefahr dazu entschloss, die Massnahmen ersatzvornahmeweise selbst zu
veranlassen. Die dafür entstandenen Kosten sind belegt und die Rekurrentin 2
begründet nicht, weshalb diese geringer ausgefallen wären, hätte die C. GmbH
die Fahrzeuge selber beseitigt. Auch die C. GmbH hätte zur Entsorgung von

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wohlgemerkt ca. 384 Tonnen Autoschrott ein Drittunternehmen beauftragen
müssen. Damit sind die Voraussetzungen für die Kostenüberwälzung gemäss
Art. 59 USG und Art. 54 GSchG erfüllt.
Die Verhältnismässigkeit der weiteren Massnahmen (Grundwasser-
monitoring, Löschwasser absaugen, reinigen und entsorgen, Analysen)
bestreitet die Rekurrentin 2 nicht.
5.1 Als Verursacher im Sinne der Bestimmungen von Art. 59 USG und Art.
54 GSchG gelten nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung die
Störer im polizeirechtlichen Sinne, nämlich die sog. Verhaltensstörer und die
sog. Zustandsstörer (BGE 131 II 743, E. 3.1, mit Hinweisen). Verhaltensstörer
ist, wer durch eigenes Verhalten oder das unter seiner Verantwortung
erfolgende Verhalten Dritter den Schaden oder die Gefahr verursacht hat (BGE
114 Ib 44, E. 2c/bb, S. 51, mit Hinweis). Zustandsstörer ist, wer über die Sache,
die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt
hat. Dabei ist unerheblich, wodurch der polizeiwidrige Zustand der Sache
verursacht worden ist; entscheidend ist allein die objektive Tatsache, dass eine
Störung vorliegt und die Sache selbst unmittelbar die Gefahren- oder
Schadensquelle gebildet hat (BGE 114 Ib 44, E. 2c/aa, mit Hinweis). Die
polizeiliche Verantwortlichkeit setzt weder beim Verhaltens- noch beim
Zustandsstörer Schuldfähigkeit oder konkretes (privat- oder strafrechtliches)
Verschulden voraus (BGr, 27. August 2004, 1A.178/2003, E. 4, mit Hinweisen;
zum Ganzen s. auch BGr, 29. November 2011, 1C_146/2011, E. 2).
In einem ersten Schritt ist der Kreis der Verursacher festzulegen. In einem
zweiten Schritt folgt die Bestimmung der Kostenanteile der einzelnen Verur-
sacher.
5.2.1 Die Rekurrentin 2 (Grundeigentümerin) legt dar, sie habe das
Grundstück erst wenige Monate vor dem Brand erworben. Allfällige Pflicht-
verletzungen ihrer Rechtsvorgängerin im Eigentum am Grundstück, welche
diese als Verhaltensstörerin qualifizierten, könnten ihr (der Rekurrentin) nicht
zugerechnet werden. In der kurzen Zeit seit dem Erwerb des Grundstücks sei
es nicht möglich gewesen, Brandabschnitte in der Halle einbauen zu lassen
oder andere Massnahmen zur Verhinderung des Brandes zu ergreifen. In
Bezug auf den Brandschutz im organisatorisch-personellen Bereich vermöge ihr
die Vorinstanz keine Unterlassungen nachzuweisen. Ausserdem sei das Areal
vollständig an die Rekurrentin 1 vermietet gewesen, weshalb sie (die
Rekurrentin 2) diesbezüglich keinen Einfluss hätte nehmen können. Die C.
GmbH habe den Brand verursacht und sei darum als Verhaltensstörerin, sie
(die Rekurrentin 2) hingegen einzig als reine Zustandsverursacherin zu
qualifizieren, nicht aber als Verhaltensstörerin. An anderer Stelle führt die
Rekurrentin 2 aus, ein Kausalzusammenhang zwischen dem Ausmass des
Brandereignisses und dem Fehlen bzw. der Mangelhaftigkeit von
Brandabschnitten sei nicht erstellt. Nach feuerpolizeilichen Kontrollen sei im
Übrigen nie beanstandet worden, dass Brandabschnitte fehlen würden oder der
Brandschutz anderweitig mangelhaft sei. Sodann sei die Gefahr, die zum Brand
geführt habe, nicht von den Gebäuden ausgegangen, sondern von den
Fahrzeugen der C. GmbH.

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5.2.2 Die Rekurrentin 1 (Hauptmieterin) ist der Auffassung, sie könne
weder als Verhaltensstörerin noch als Zustandsstörerin haftbar gemacht
werden. Die ihr angelasteten Unterlassungen, nämlich für eine brandschutz-
technisch einwandfreie Ordnung, die Freihaltung von Flucht- und Rettungs-
wegen, die Instruktion und die Mängelbehebung zu sorgen, seien für die
Ausbreitung des Feuers nicht kausal gewesen. Weiter seien Brandabschnitte
vorhanden gewesen und bei feuerpolizeilichen Kontrollen – letztmals rund einen
Monat vor dem Brand – hätten die Gebäude zu keinen Beanstandungen Anlass
gegeben. Ohnehin wäre das angebliche Fehlen von Brandabschnitten nicht
kausal für die rasche Ausbreitung des Feuers. Die Qualifikation als
Verhaltensstörerin sei daher falsch. Sodann hätten nicht das Gebäude, sondern
die Bohrmaschine und das in Brand geratene Fahrzeug, über die sie keine
Verfügungsgewalt gehabt habe, die unmittelbare Gefahrenquelle dargestellt.
Deshalb werde sie zu Unrecht als Zustandsstörerin qualifiziert.
5.2.3 Die Vorinstanz entgegnet den Vorbringen der Rekurrentin 2, diese
selbst, und nicht die frühere Grundeigentümerin, habe durch Unterlassen die
Verhaltensstörereigenschaft begründet, indem sie ihrer Rechtspflicht zu
sicherheits- und ordnungswahrendem Handeln nicht ausreichend nachge-
kommen sei. Es gehe nicht nur um den Einbau von Brandabschnitten. Es sei
auch Sache der Eigentümer- und Nutzerschaft von Bauten und Anlagen, in
Eigenverantwortung dafür zu sorgen, dass die Sicherheit von Personen und
Sachen gewährleistet sei und während des gesamten Lebenszyklus einer
Baute oder Anlage eine wirkungsvolle Qualitätssicherung im Brandschutz
gewährleistet sei. Die Rekurrentin 2 sei im Zeitpunkt, als die Brandgefahr
entstanden sei, für den Standort verantwortlich gewesen und hätte bei
Befolgung der Brandschutzvorschriften den Eintritt der Gefahr verhindern
können. Auf dem Areal hätten zahlreiche Umstände das Risiko einer Umwelt-
bzw. Gewässerbeeinträchtigung in sich getragen und einen zurechenbaren
Beitrag zur Situation geleistet, die zu einer unmittelbaren Brandgefahr für die
Lagerhalle geführt habe. Es gehe bei der Frage der Verhinderung des Brandes
nicht nur um Brandabschnitte. Die Rekurrentin 2 habe das Grundstück mit
einem «Abbruchobjekt» gekauft. Derartige Bauten seien bekanntlich
brandgefährdet, weshalb die Rekurrentin 2 den Brandschutz im Rahmen der
organisatorischen Brandverhütung hätte wahrnehmen müssen. Zumindest hätte
sie beispielsweise darauf hinwirken können, dass ihre Mieter die Arbeiten strikt
nach Massgabe der feuerpolizeilichen Vorschriften verrichteten oder sie hätte
zusätzlich brandverhütende Bauelemente einbauen lassen können.
Den Ausführungen der Rekurrentin 1 hält die Vorinstanz unter Verweis auf
die Akten entgegen, der organisatorische Brandschutz sei ungenügend
gewesen und die Kantonspolizei gehe von fehlenden Brandabschnitten aus. Als
Nutzerin der infrage stehenden Bauten und Anlagen sei die Rekurrentin 1
gemäss den Brandschutzvorschriften dafür verantwortlich gewesen, dass die
Einrichtungen für den baulichen, technischen und abwehrenden Brandschutz
sowie die haustechnischen Anlagen bestimmungsgemäss in Stand gehalten
und jederzeit betriebsbereit seien. Die Gefahr sei von der Werkstatt-(Box) der
C. GmbH ausgegangen, die Bohrmaschine und das betreffende Fahrzeug
hätten demgegenüber keinen zurechenbaren Beitrag zur Situation geleistet, die
zu einer unmittelbaren Brandgefahr für die Lagerhalle geführt habe. Letztere sei

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nur deshalb in Brand geraten, weil sie gegen die Werkstatt nicht brandgeschützt
gewesen sei.
5.3.1 Verhaltensstörer ist, wer durch eigenes Verhalten oder das unter
seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter den Schaden oder die
Gefahr verursacht hat. Die natürliche Kausalität reicht für sich allein nicht aus,
um die Verursachereigenschaft bzw. eine Kostenpflicht zu begründen. Zur
Begrenzung der Kostenpflicht hat die Praxis im Rahmen von Art. 59 USG das
Erfordernis der Unmittelbarkeit aufgestellt. Gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung werden Störer nach Massgabe der Unmittelbarkeitstheorie nur
dann kostenpflichtig, wenn ihr Handeln oder (rechtswidriges) Unterlassen bzw.
der Zustand einer unter ihrer Gewalt stehenden Sache unmittelbar kausal für
den Eintritt der Gefahrtatsachen war. Als erhebliche Ursache kommen nur
Umstände in Betracht, die bereits die Gefahrengrenze überschritten haben. Es
ist damit notwendig, dass ein Störer eine Ursache für eine Gefahr oder den
Eintritt eines Schadens setzt. Entfernte Möglichkeiten oder nur mittelbare
Ursachen scheiden damit von vornherein aus. Wo genau die Grenze zwischen
mittelbarer und unmittelbarer Verursachung verläuft, lässt sich nicht abstrakt
festlegen. Eine Abgrenzung ist durch ein wertendes Urteil zu gewinnen. Der
Verhaltensstörer muss folglich durch sein Verhalten oder Unterlassen den
polizeiwidrigen Zustand in objektiv zu missbilligender Weise direkt bewirkt
haben (VGr, 15. März 2012, VB.2012.00019, E. 2.3, mit Hinweisen).
In vielen Fällen führt die dem Privatrecht entliehene Adäquanztheorie zum
gleichen Ergebnis wie die Unmittelbarkeitstheorie, weshalb Lehre und
Rechtsprechung bei der Frage nach der Unmittelbarkeit oftmals darauf
abstellen. Sie kann sich aber auch als nicht sachgerecht erweisen, da sie den
Kreis der Verursacher im Sinne des Umweltrechts zu weit fasst. Die
Adäquanztheorie erkennt diejenigen Bedingungen eines Erfolgs als im
Rechtssinn kausal an, die nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und der
allgemeinen Lebenserfahrung geeignet sind, einen Erfolg von der Art des
eingetretenen herbeizuführen. Ausgehend von den tatsächlichen Auswirkungen
ist retrospektiv zu beurteilen, ob «der eingetretene Erfolg objektiv geeignet ist,
als Wirkung einer bestimmten Ursache betrachtet zu werden», wobei ein an
sich gegebener adäquater Kausalzusammenhang durch das Hinzutreten neuer
Ursachen unterbrochen werden kann. Mögliche Unterbrechungsgründe gemäss
der privatrechtlichen Adäquanztheorie sind Zufall, höhere Gewalt sowie
Drittverschulden. Ein Unterbrechungsgrund muss jedenfalls eine gewisse
Intensität aufweisen, andernfalls der Grund lediglich als mitwirkende
Teilursache zu betrachten ist, die den ursprünglichen Kausalzusammenhang
bzw. die Unmittelbarkeit bestehen lässt (VB.2012.00019, E. 2.4 mit Hinweisen;
BGE 132 II 371, E. 3.5; BGE 131 II 743, E. 3.2; BGE 102 Ib 203, E. 3; BGE 116
II 519, E. 4b).
5.3.2 Die von der Vorinstanz angeordneten Massnahmen galten der
Abwehr einer Gefahr für das Gewässer. Deshalb ist zu präzisieren, dass zur
Beurteilung der Unmittelbarkeit bzw. der Adäquanz der ursächlichen
Handlungen bzw. Unterlassungen nicht etwa von der Brandgefahr auszugehen
ist, sondern von der Gefährdung des Gewässers. Diese wiederum war zweifel-

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los eine unmittelbare Folge des Grossbrandes, der unbestrittenermassen durch
das Verhalten eines Mitarbeiters der C. GmbH ausgelöst wurde.
Die Vorinstanz macht geltend, es wäre nicht zu einem Brand dieses
Ausmasses gekommen, wenn die Rekurrentin 2 in der Halle für einen
einwandfreien baulichen Brandschutz gesorgt hätte, etwa was die Erstellung
von Brandabschnitten anbetreffe. Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben.
Damit Unterlassungen eine Kostenpflicht begründen, müssen Handlungen in
pflichtwidriger Weise unterlassen worden sein. Ein feuerpolizeiwidriger Zustand
der Halle ist indes nicht erstellt. Die Vorinstanz stützt sich einzig auf die
Angaben aus dem Hauptrapport der Kantonspolizei Zürich. Demgemäss konnte
sich das Feuer von der Werkstatt der C. GmbH «wegen fehlender Brand-
abschnitte über die Werkstatt auf die Lagerhalle» übertragen. Diese nicht weiter
begründete oder belegte Feststellung bedeutet zunächst nicht mehr und nicht
weniger, als dass keine (tauglichen) Brandabschnitte vorhanden gewesen sein
sollen. Auf eine Pflichtverletzung kann daraus jedoch nicht ohne Weiteres
geschlossen werden. Die Halle wurde 1953/54 gebaut. Ob damals Brand-
abschnitte vorgeschrieben waren, kann dahingestellt bleiben. Bestehende
Bauten und Anlagen sind verhältnismässig an die Brandschutzvorschriften
anzupassen, wenn wesentliche bauliche oder betriebliche Veränderungen,
Erweiterungen oder Nutzungsänderungen vorgenommen werden oder die
Gefahr für Personen besonders gross ist (Art. 2 Abs. 2 Brandschutznorm, s.
auch § 239 Abs. 1 und § 358 PBG). Daraus erhellt, dass im angeblichen Fehlen
von Brandabschnitten noch keine Rechtswidrigkeit liegen muss. Darauf, dass
kein feuerpolizeiwidriger Zustand herrschte, deuten folgende Umstände hin: Im
Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens im Jahr 1996 wurde der Brandschutz
der Halle überprüft und es wurden – im vorliegenden Zusammenhang nicht
interessierende – feuerpolizeiliche Auflagen gemacht. Danach erfolgte 1998 die
Schlussabnahme, bei der einige Mängel festgestellt wurden (Freihaltung von
Notausgängen, Benützung von Deckenstrahlern zur Beheizung, Entlüftung des
Tankraums), und schliesslich eine Nachkontrolle ohne Beanstandungen. Eine
feuerpolizeiliche Routinekontrolle fand zuletzt kurz vor dem Brand am 8. August
2013 statt. Moniert wurde, dass die Feuerwehrzufahrt teilweise mit Autos
überstellt sei. Im Jahr 2004 wurde eine Voruntersuchung nach Altlasten-
Verordnung durchgeführt. Dem entsprechenden Bericht ist zu entnehmen, dass
die Lagerhalle seit etwa 1983 durch zwei Brandschutzwände in drei Hallenteile
unterteilt sei. Die beschriebene Unterteilung in einen westlichen, einen mittleren
und einen östlichen Teil kann im Situationsplan nachvollzogen werden,
allerdings nicht, ob es sich tatsächlich um vorschriftsgemäss ausgebildete
Brandabschnitte handelte.
Nach dem Gesagten ist nicht erstellt, dass die Rekurrentin 2 in pflicht-
widriger Weise bauliche Brandschutzmassnahmen, namentlich die Bildung von
Brandabschnitten, unterlassen hatte. Auch was andere Brandschutzvorschriften
anbetrifft (technischer und betrieblicher Brandschutz) und soweit aus den
weitgehend pauschal gehaltenen Hinweisen der Vorinstanz auf Pflichten im
Bereich des Brandschutzes überhaupt hervorgeht, inwiefern tatsächlich ein
Missstand vorlag, ist nicht ersichtlich, in welchem unmittelbar kausalen
Zusammenhang die angeblichen Mängel zur Gefährdung des Gewässers
gestanden haben sollen. Dies betrifft namentlich die von der Vorinstanz

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genannte brandschutztechnische Ordnung (etwa bezüglich der in und um die
Lagerhalle abgestellten Fahrzeuge) und die Freihaltung von Flucht- und
Rettungswegen. Ganz offensichtlich ausser Betracht fällt, dass die Rekurrentin
2 als Grundeigentümerin für die organisatorische Brandverhütung in der
Werkstatt der Untermieterin C. GmbH verantwortlich war, insbesondere was die
Demontagearbeiten anbetrifft, die zum Ausbruch des Feuers geführt haben. Die
Betriebsabläufe und die Arbeitsweise in der Werkstatt lagen ausserhalb des
Einfluss- und Verantwortungsbereichs der Rekurrentin 2, zumal es sich beim
Betrieb der Untermieterin um eine bestimmungs- und vertragsgemässe
Nutzung der Werkstatt handelte.
Somit ist festzuhalten, dass die Rekurrentin 2 nicht als Verhaltensstörerin
gelten kann.
5.3.3 Auch der Rekurrentin 1 kann aus den nämlichen Gründen kein für die
entstandene Gefahr unmittelbar kausales Verhalten zugerechnet werden. In
Bezug auf den baulichen Brandschutz kommt hinzu, dass es der Mieterin nicht
gestattet war, am Mietobjekt bauliche Eingriffe vorzunehmen. Dement-
sprechend kann ihr auch nicht vorgeworfen werden, sie hätte im Gebäude z.B.
Brandabschnitte bilden oder deren Wirksamkeit sicherstellen müssen.
Ausserdem sind, wie erwähnt, keine anderen feuerpolizeilichen Missstände
ersichtlich, die im Sinne einer pflichtwidrigen Unterlassung als unmittelbare
Ursache der fraglichen Gefährdung gelten könnten. Sodann kann offensichtlich
auch nicht gesagt werden, die Rekurrentin 1 habe bereits durch die Auswahl
der C. GmbH als Untermieterin eine solche Ursache gesetzt. Im Weiteren ist
der betriebliche Brandschutz im Betrieb der Untermieterin nicht Sache der
Vermieterin.
Daraus ergibt sich, dass auch die Rekurrentin 1 nicht als Verhaltens-
störerin zu qualifizieren ist.
5.4 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Rekurrentinnen 1 und 2 als
Zustandsstörerinnen dem Kreis der Verursacher zuzurechnen sind.
Zustandsstörer ist, wer über die Sache, welche den ordnungswidrigen
Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat. Als solcher fällt in
erster Linie der Eigentümer, aber auch der Mieter, der Pächter, der Verwalter
und Beauftragte in Betracht. Anknüpfungspunkt der Zustandshaftung ist somit
die Verfügungsmacht, die es dem Gewalthaber ermöglicht, die Sache in
ordnungsgemässem Zustand zu halten oder den Gefahrenherd zu beseitigen.
Als Grund für die Verantwortlichkeit des Eigentümers wird ebenfalls genannt,
dass er die Vorteile seiner Sache geniesse und daher auch die mit ihr
verbundenen Nachteile selber zu tragen habe und nicht der Allgemeinheit
aufbürden könne. Nach herrschender Lehre ist es unerheblich, wodurch der
polizeiwidrige Zustand der Sache verursacht worden ist. Die Störung kann
durch Dritte, Naturereignisse, höhere Gewalt und Zufall entstanden sein.
Entscheidend ist allein die objektive Tatsache, dass eine Störung vorliegt und
dass die Sache selbst unmittelbar die Gefahrenquelle bildet (BGr, 27. August
2004, 1A.178/2003, E. 4; BGE 114 Ib 44, E. 2c aa). Im vorliegenden Fall ging
die unmittelbare Gefahr für das Gewässer von der Brandstätte nach dem Brand

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aus, d.h. vom verunreinigten Grundstück und dem darauf befindlichen Brand-
schutt. Die eigentliche, unmittelbare Gefahrenquelle ist somit die Brandstätte.
Ob mit Blick auf den Kausalverlauf des Ereignisses auch die Halle vor ihrer
Zerstörung als störende Sache zu betrachten ist, kann offen bleiben.
Als Grundeigentümerin war die Rekurrentin 2 für die Wiederherstellung
eines ordnungsgemässen Zustandes auf ihrem Grundstück verantwortlich,
namentlich für die Beseitigung des verunreinigten Bodens. Sie gilt deshalb ohne
Weiteres als Zustandsstörerin, was sie auch nicht bestreitet.
Die Rekurrentin 1 hatte im Rahmen des Mietvertrags Verfügungsmacht
über das Grundstück mit entsprechenden Einwirkungsmöglichkeiten darauf und
sie nutzte das Grundstück selbst, soweit sie es nicht an Dritte untervermietete.
Sie genoss die Vorteile daraus und hat daher auch die damit verbundenen
Nachteile selber zu tragen. Auch sie gilt als Zustandsstörerin.
6.1 Soweit ist festzuhalten, dass die C. GmbH als Verhaltensstörerin und
die Rekurrentinnen 1 und 2 als Zustandsstörerinnen zu qualifizieren sind.
Bei einer Mehrheit von Verursachern sind die Kosten nach den objektiven
und subjektiven Anteilen an der Verursachung zu verteilen. Die Verursacher
haften deshalb nicht solidarisch. Vielmehr ist die Behörde verpflichtet, nach
pflichtgemässem Ermessen alle in Frage kommenden Parteien sowie Grösse
und Intensität der ihnen zurechenbaren Schadensursachen zu eruieren.
Dementsprechend sind die Kosten auf die verschiedenen Verursacher nach
analogen Grundsätzen zu verteilen, wie sie für das Innenverhältnis (Regress
zwischen mehreren Ersatzpflichtigen) im privaten Haftpflichtrecht gelten; dabei
dürfte in der Regel der schuldhafte Verhaltensstörer in erster Linie zu belangen
und der schuldlose Zustandsstörer in letzter Linie heranzuziehen sein (BGE 131
II 743, E. 3.1.; BGE 102 Ib 203, E. 5b und 5c; Trüeb, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2. A., Hrsg. Vereinigung für Umweltrecht/Helen Keller,
1998, Art. 59 Rz. 46 mit Hinweis auf OFTINGER, Schweiz. Haftpflichtrecht I, 4.
A., S. 348 ff.; Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. A., 2011, Art. 2 Rz. 3 ff. und 16).
In einem Fall, der die Kostentragung für die Sanierung von Altlasten betraf
(Art. 32d USG), hielt das Bundesgericht fest, bei der Bemessung des
Kostenanteils könnten neben dem Mass der Verantwortung auch
Billigkeitsgesichtspunkte, wie die wirtschaftliche Interessenlage und die
wirtschaftliche Zumutbarkeit, berücksichtigt werden. Namentlich könne (in
Anlehnung an Art. 32d Abs. 2 Satz 3 lit. b und c USG) berücksichtigt werden, ob
der Standortinhaber, der die Belastung kannte oder kennen musste, einen
wirtschaftlichen Vorteil aus der Belastung gezogen habe und ob ihm aus der
Sanierung ein Vorteil erwachse (BGE 139 II 106, E. 5.5.).
6.2.1 Die Rekurrentin 2 führt aus, der Zustandsverursacher müsse
praxisgemäss (höchstens) 10-30 Prozent der Kosten übernehmen, aber nur
dann, wenn nebst der Eigentümerstellung weitere Umstände hinzuträten. Sie ist
der Auffassung, die C. GmbH habe als Verhaltensverursacherin sämtliche
Kosten zu tragen. Die Überbindung von 60 Prozent der Kosten auf die nicht

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primär verantwortlichen Zustandsstörer sei stossend und unverhältnismässig.
Sie (die Rekurrentin 2) sei schuldlose, reine Zustandsverursacherin. Seit
Besitzesantritt des Grundstücks ca. zwei Monate vor dem Brand habe sie
keinen nennenswerten wirtschaftlichen Nutzen aus dem Grundstück gezogen.
Deshalb habe sie keine Kosten zu tragen.
6.2.2 Die Rekurrentin 1 moniert ebenfalls, die Haftungsquoten seien
unangemessen. Sollte sie als Zustandsstörerin qualifiziert werden, sei ihre
Haftungsquote auf null, jedenfalls auf maximal 10 Prozent zu reduzieren. Denn
das Verhalten der C. GmbH sei derart schwerwiegend, dass es unterbrechend
wirke und die Mitverursachung durch die Rekurrentin 1 nicht mehr relevant sei.
6.2.3 Die Vorinstanz entgegnet, die Rekurrentin 2 sei nicht unschuldig. Sie
hätte bei Befolgung der Brandschutzvorschriften den Eintritt der Gefahr
verhindern können. Das Altlastenrecht könne zur Kostenüberwälzung lediglich
ergänzend bemüht werden und würde einen Anteil von 30 Prozent zulassen.
Sodann sei der Rekurrentin 2 durch das rasche und fachgerechte Handeln des
AWEL ein weitaus grösserer Schaden erspart geblieben, indem das schadstoff-
belastete Löschwasser nicht in tiefere Lagen des Grundstücks habe eindringen
können. Ein Kostenanteil von 30 Prozent sei angemessen und zumutbar.
Zu den Einwänden der Rekurrentin 1 betreffend die Kostenverteilung hält
die Vorinstanz lediglich fest, diese sei angemessen und zumutbar.
6.3 Schuldhafte Verhaltensverursacherin ist die C. GmbH, deren
Mitarbeiter den Brand und damit die Gefährdung des Gewässers durch
fahrlässiges Handeln unmittelbar verursachte. Überdies war sie als Eigen-
tümerin oder zumindest Inhaberin von 150 der insgesamt ca. 290 zerstörten
oder beschädigten Fahrzeuge auch Zustandsstörerin, denn das Verbrennen der
Fahrzeuge führte unmittelbar zur gewässergefährdenden Verschmutzung des
Geländes. Auch ist zu berücksichtigen, dass sie von der Entsorgung ihrer
ausgebrannten Fahrzeuge profitierte, denn dabei handelte es sich um Abfall im
Sinne von Art. 7 Abs. 6 USG, den sie ohnehin hätte entsorgen müssen.
Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zu Recht selbst festhält,
trägt sie den grössten Verursacheranteil. Dementsprechend hat sie auch den
Hauptanteil der Kosten zu tragen, d.h. mindestens 60 Prozent. Damit erweist
sich der von der Vorinstanz auferlegte Kostenanteil von 40 Prozent von vorn-
herein als unangemessen, zumal damit auf die beiden Rekurrentinnen als
Zustandsstörerinnen der Hauptanteil von insgesamt 60 Prozent entfällt, wobei
ihnen weitgehend dieselben Teilursachen angelastet werden (Versäumnisse im
Bereich Brandschutz). Der Umstand, dass eine Teilursache mehreren Verur-
sachern zuzurechnen ist, kann indes nicht zur Entlastung des Haupt-
verantwortlichen führen.
Ein vorschriftswidriger und für den Brand ursächlicher Zustand der
Lagerhalle einschliesslich der darin untergebrachten Güter ist nicht erstellt. Die
beiden Rekurrentinnen trifft daher kein Verschulden. Bei der Sanierung
belasteter Standorte (Art. 32d USG) wird in der Praxis für schuldlose
Zustandsstörer von einer Kostenbeteiligungsquote von 10-30 Prozent ausge-

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gangen. Ein derartiger Kostenanteil ergibt sich bei der Anwendung von Art. 32d
USG indes nicht bereits aus der Eigentümerstellung zum Zeitpunkt der
Kostenverteilungsverfügung, sondern erscheint nur dann gerechtfertigt, wenn
weitere Umstände hinzutreten, z.B. wenn die betroffene Person schon im
Zeitpunkt der Belastung für den Standort verantwortlich war und diese daher
hätte verhindern können, wenn sie für den Verursachungsanteil ihres
Rechtsvorgängers haftet (kraft Geschäftsübernahme oder als Erbe) oder durch
die Belastung und/oder Sanierung einen (nicht unwesentlichen) wirtschaftlichen
Vorteil erlangt hat oder erlangen wird (vgl. BGE 139 II 106, E. 5.1. und 5.6).
Unter analoger Berücksichtigung der «weiteren Umstände» erscheint eine
Kostenbeteiligung in der Grössenordnung von ca. 10-30 Prozent auch bei der
Anwendung von Art. 59 USG bzw. Art. 54 GSchG als angemessen, da sich die
Aufteilung der Sanierungskosten auf mehrere Verursacher im Altlastenrecht
(vgl. Art. 32 d Abs. 2 USG) eng an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur
Kostenverlegung bei antizipierten Ersatzvornahmen anlehnt. Die Kosten-
verlegung hat jedoch einzelfallbezogen zu erfolgen (Pierre Tschannen/Martin
Frick, Der Verursacherbegriff nach Artikel 32d USG, Gutachten zuhanden des
Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL] vom 11. September
2002, S. 20 u. 23, http://www.bafu.admin.ch).
Dementsprechend muss sich die Rekurrentin 2 – ohne dass ihr ein
Verstoss gegen Brandschutzvorschriften vorzuwerfen ist – die Beschaffenheit
der Halle anrechnen lassen, die eine rasche Ausbreitung des Feuers
offensichtlich begünstigte, so dass das Fehlverhalten des Mitarbeiters der C.
GmbH zu einem Grossbrand führen konnte. Für dieses Risiko hat sie
einzustehen. Ausserdem zieht sie einen Nutzen aus der Ersatzvornahme,
hätten doch der Brandschutt und die Verschmutzungen ohnehin – nicht nur aus
Gründen des Gewässerschutzes – beseitigt werden müssen. Daher erscheint
es gerechtfertigt, dass sich auch die Rekurrentin 2 als schuldlose
Zustandsstörerin an den Kosten beteiligt.
Das von der Rekurrentin 1 geltend gemachte Drittverschulden der C.
GmbH ist zwar bei der Bestimmung des Kostenanteils zu beachten, ändert aber
nichts an ihrer Qualifikation als (schuldlose) Zustandsstörerin. Wie erwähnt ist
es unerheblich, wodurch der polizeiwidrige Zustand der Sache verursacht
worden ist. Entscheidend ist allein die objektive Tatsache, dass eine Störung
vorliegt und dass die Sache selbst unmittelbar die Gefahrenquelle bildet. Ohne
dass ihr ein Verstoss gegen Brandschutzvorschriften vorzuwerfen ist, muss sich
auch die Rekurrentin 1 die Beschaffenheit der Halle anrechnen lassen, die eine
rasche Ausbreitung des Feuers begünstigte. Sie hatte durch die
Untervermietung grosser Teile der Halle und Flächen darum herum einen
wirtschaftlichen Nutzen aus der Liegenschaft gezogen und hat daher auch den
damit verbundenen Nachteil zu tragen. Aus diesen Gründen muss auch die
Rekurrentin 1 für einen Teil der Kosten einstehen. Der ihr objektiv zuzu-
rechnende Verursacheranteil erscheint geringer als derjenige der Rekurrentin 2.
Dementsprechend dürfte der Rekurrentin 1 ein geringerer Kostenanteil als der
Rekurrentin 2 zu überbinden sein.
7. Zusammengefasst sind die Rekurse gutzuheissen.

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Dementsprechend ist die Verfügung des Amtes für Abfall, Wasser, Energie
und Luft (AWEL) vom 25. Juni 2015 aufzuheben. Die Sache ist zur Festlegung
der konkreten Kostenanteile im Sinne der vorstehenden Erwägungen an die
Baudirektion Kanton Zürich zurückzuweisen.
Da sich die C. GmbH inzwischen in Liquidation befindet, ist zu vermuten,
dass der auf sie entfallende Kostenanteil nicht erhältlich sein wird. Diesfalls wird
die Baudirektion auch darüber zu befinden haben, ob und wie die Ausfallkosten
auf die belangbaren Störer zu überwälzen sind. Die Überwälzung des Kosten-
anteils eines nicht belangbaren Störers, der von der Allgemeinheit getragen
werden müsste, auf die übrigen Verursacher hat das Bundesgericht als zulässig
erklärt. Eine solche Mehrbelastung der Verursacher finde jedoch ihre Grenze an
der Zumutbarkeit. Insbesondere gelte es zu berücksichtigen, ob ein grobes
Drittverschulden (des nicht belangbaren Störers) vorliege oder der Schaden
durch höhere Gewalt eingetreten sei. Ausserdem müsse die zusätzliche
Kostenauflage für den Belasteten wirtschaftlich tragbar sein (vgl. BGr, 27.
August 2004, 1A.178/2003, E.7.).