zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0072/2014 · 2014-05-20 · de
Konzession. Hecke auf Landanlagegebiet. Höhenbeschränkung.


BRGE II Nr. 0072/2014 vom 20. Mai 2014 in BEZ 2014 Nr. 33
Die kommunale Baubehörde bewilligte den Umbau eines Einfamilien-
hauses auf Landanlagegebiet. Die Baudirektion Kanton Zürich erteilte die
Baukonzession u.a. auch für eine maximal 1,4 m hohe, parallel zum Seeweg
verlaufende Hecke, mit der Auflage, dass Sträucher und Büsche eine maximale
Höhe von 1,4 m nicht überschreiten dürfen bzw. gegebenenfalls auf diese
Höhe zurückzuschneiden seien. Hiergegen erhob die Bauherrschaft Rekurs.
Aus den Erwägungen:
4. Gemäss § 25 der Konzessionsverordnung (KonzessionsV) sind
Gesuche für die Erstellung von Landanlagen oder Bauten in Gewässern
abzuweisen, wenn die projektierten Bauten die Gefahr der Abrutschung oder
Senkung der Ufer erhöhen, die Sicherheit der Schifffahrt gefährden, die
konzessionierte Schifffahrt behindern, die öffentlichen Interessen in
erheblichem Masse beeinträchtigen, den Gemeingebrauch des Gewässers
bedeutend erschweren oder eine rationelle und ästhetische Gestaltung der Ufer
verunmöglichen würden. Auch Gesuche für Bauten auf Landanlagen, für die in
der Landanlagekonzession ein Bewilligungsvorbehalt besteht, werden nach
diesen Grundsätzen beurteilt (§ 27 KonzessionsV).
Die Baudirektion Kanton Zürich hat zur Vermeidung von rechtsungleichen
Entscheiden mit Verfügung Nr. 1598 vom 7. Juli 1995 Richtlinien für bauliche
Veränderungen auf Landanlagen und für Seebauten erlassen. Danach dürfen
Einfriedungen von Grundstücken, Gartenmauern, Erdwälle und Schallschutz-
wände das Niveau des Strassen- bzw. Trottoirrandes an der Grundstücks-
grenze um höchstens 1,4 m, das bestehende Gelände um maximal 1,8 m
überragen. Für solche Anlagen, die die Sicht von der S.-Strasse auf den See
nicht behindern oder die einen Gewässerabstand von mindestens 30 m
aufweisen, können Ausnahmen gemacht werden. Das gleiche gilt, wenn
feststeht, dass der Seeweg direkt am Ufer realisiert ist oder wird (Ziff. I.3).
Weiter existieren von der Baudirektion bzw. vom AWEL festgesetzte
Allgemeine Nebenbestimmungen für Seebauten und Bauten auf Landanlagen
vom 1. Dezember 2004. Um sicherzustellen, dass die Aussicht auf den See und
das gegenüberliegende Ufer nicht verdeckt wird, sieht Ziffer 14 folgende
Höhenbeschränkung für Einfriedungen vor:
«Neue oder zu ersetzende Einfriedungen dürfen das Niveau des Strassen-
bzw. Trottoirrandes an der Grundstücksgrenze um höchstens 1,4 m überragen.
Für Einfriedungen und Schallschutzwände, die die Sicht von der S.-Strasse

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bzw. vom Seeweg auf den See nicht behindern, können vom AWEL
Ausnahmen bewilligt werden.»
Nach konstanter Rechtsprechung wurde das Abstellen auf diese
verwaltungsinternen Richtlinien als zulässig eingestuft (BRKE II Nrn. 0054-
0056/1999 = BEZ 1999 Nr. 29; VB.2006.00327 = BEZ 2007 Nr. 3 = RB 2006
Nr. 75; VB.2010.00630 = BEZ 2011 Nr. 25; VB.2011.00516). In einem jüngeren
Leiturteil hat das Bundesgericht der jahrzehntealten Praxis des Kantons, die
Ufergestaltung am Zürichsee über Baukonzessionen zu lenken, ein Ende
bereitet. Es gelangte im Urteil vom 28. März 2013 (BGE 139 II 470) zum
Schluss, dass die fraglichen Richtlinien für die darin verankerten
Baubeschränkungen keine genügende gesetzliche Grundlage darstellen
würden. Denn die im Raumplanungsgesetz (RPG) verankerte Planungspflicht
der Kantone erstrecke sich auf ihr gesamtes Territorium und schliesse damit
auch das im Privateigentum stehende Konzessionsland ein. Die Mittel der
Raumplanung sowie des Natur- und Heimatschutzes erlaubten, den
Seeuferschutz in umfassender Weise wahrzunehmen. Soweit verbindliche
Normen und nutzungsplanerische Festlegungen bestünden, welche die
Nutzung des Seeuferbereichs regelten und dabei auch das Konzessionsland
einschlössen, sei die zuständige Behörde beim Entscheid über die Bau-
konzessionen daran gebunden. Ihr Ermessen werde in diesem Umfang
eingeschränkt und sie könne nunmehr jedenfalls in diesem nutzungsplanerisch
oder spezialgesetzlich geordneten Bereich nicht mehr im Einzelfall frei
entscheiden (BGE 139 II 470 E. 3.2).
Gestützt auf dieses Präjudiz ist die Baudirektion somit bei der Beurteilung
von Baukonzessionen auf Landanlagen grundsätzlich an die Normen des
Planungs- und Baugesetzes sowie der Bau- und Zonenordnung gebunden.
Soweit ihre Richtlinien davon abweichen, stellen sie eine Art
Spezialbauordnung dar, für die keine gesetzliche Grundlage besteht. An
Bauvorhaben auf Landanlagen können nicht unter Verweis auf den
konzessionsrechtlichen Bewilligungsvorbehalt höhere Anforderungen gestellt
werden, als dies die gesetzlichen Bestimmungen und nutzungsplanerischen
Festlegungen verlangen (BGE 139 II 470 E. 3.3. ff.).
Aus den dargelegten Gründen stellen weder die erwähnten Richtlinien
noch die Allgemeinen Nebenbestimmung für die statuierte Höhenbeschränkung
eine hinreichende gesetzliche Grundlage dar. Die Konzessionsbehörde kann
sich nicht länger auf die Richtlinien stützen und darauf basierend das
Zurückschneiden von Bepflanzungen verlangen. Eine andere formellgesetzliche
Grundlage für die verlangte Höhenbeschränkung von Einfriedungen oder
Pflanzen existiert nicht. Weder das Wasserwirtschaftsgesetz noch das
Planungs- und Baugesetz kennen – abgesehen von den Vorschriften über
bauliche Vorkehren im Strassenabstandsbereich (§ 265 PBG i.V.m §§ 7 ff.
Strassenabstandsverordnung) – Vorschriften über die maximale Höhe von
Einfriedungen. Die mit der angefochtenen konzessionsrechtlichen Bewilligung
statuierte Höhenbeschränkung ist somit mangels gesetzlicher Grundlage
aufzuheben.

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Im konkreten Fall bedeutet dies jedoch nicht, dass für die in Frage
stehende Umzäunung und Bepflanzung überhaupt keine Einschränkungen
gelten. Wie sich den Akten entnehmen lässt, wurde der Rechtsvorgängerin der
Rekurrentschaft mit Verfügung BDV Nr. 1122 vom 10. Juni 2008 auf Grund der
Landanlagekonzession die Bewilligung erteilt, «eine Einfriedung und ein Tor»
bis 31. Dezember 2022 fortbestehen zu lassen. In dieser konzessions-
rechtlichen Bewilligung wurde unter Dispositivziffer I.a ausdrücklich auf die
oben zitierte Ziffer 14 der Allgemeinen Nebenbestimmungen für Seebauten und
Bauten auf Landanlagen vom 1. Dezember 2004 verwiesen. Diese Auflage trat
unangefochten in Rechtskraft und gilt auch heute noch, da die fragliche Pflicht
zum Niedrighalten von Einfriedungen seinerzeit als Nebenbestimmung
Bestandteil der Verfügung bildete. Ohne die entsprechende Pflicht wäre die
Konzession nicht erteilt worden. Somit haben die in der Vergangenheit
statuierten Baubeschränkungen weiterhin Bestand. Die Grundeigentümer
haben keinen Anspruch darauf, dass solche Beschränkungen aufgrund der
geänderten Rechtsprechung aufgehoben werden. Aus Gründen der Klarheit
und der Rechtsicherheit erscheint es vorliegend angezeigt, den angefochtenen
Entscheid um einen Hinweis auf die mit Verfügung der Baudirektion BDV Nr.
1122 vom 10. Juni 2008 statuierte Pflicht zum Niedrighalten von Einfriedungen
zu ergänzen. Es wird Sache der zuständigen Behörde sein, für die
Durchsetzung der entsprechenden Nebenbestimmung zu sorgen.