zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0160/2025 · 2025-11-20 · de
Nutzungsplanung. Vereinbarkeit der Norm betreffend Pflichtabstellplätze mit dem übergeordneten kantonalen Recht

Anlässlich der Gesamtrevision der Nutzungsplanung wurde die Norm betreffend Pflichtabstellplätze angepasst. Vorgesehen war eine Erhöhung der Pflichtabstellplätze, um den ruhenden Verkehr von den öffentlichen Strassen auf den privaten Grund zu verlagern. Die Anpassung dieser Norm wurde von der Baudirektion nicht genehmigt, weshalb die Politische Gemeinde mit Rekurs an das Baurekursgericht gelangte. Dieses kam zum Schluss, dass eine Erhöhung der Zahl der Pflichtabstellplätze sowohl dem kantonalen als auch dem regionalen Richtplan widerspreche und der Rekurs daher abzuweisen sei.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
G.-Nr. R4.2025.00085
BRGE IV Nr. 0160/2025
Entscheid vom 20. November 2025
Mitwirkende Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichter Peter Heierle, Baurichter Ro-
land Keller, Gerichtsschreiberin Andrea Kuhn
in Sachen Rekurrentin
Politische Gemeinde X
gegen Rekursgegnerschaft
Baudirektion Kanton Zürich
betreffend Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich Nr. KS- 0085/25 vom 22. Ap-
ril 2025; Teilweise Nichtgenehmigung der Gesamtrevision der kommunalen
Nutzungsplanung, X
______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung vom 22. April 2025 hat die Baudirektion Kanton Zürich die
Gesamtrevision der kommunalen Nutzungsplanung, welche die Gemeinde-
versammlung X mit Beschluss vom 10. Juni 2024 festgesetzt hat, unter Vor-
behalt von Dispositivziffer II genehmigt. Gemäss Dispositivziffer II werden die
Bestimmungen von Art. 28 Abs. 1 der neuen Bau- und Zonenordnung der
Gemeinde X (nBZO), zweiter Teilsatz des ersten Satzes, Art. 28 Abs. 1
nBZO, zweiter Satz, Art. 28 Abs. 2 nBZO, zweiter Satz, Art. 28 Abs. 3 nBZO,
zweiter Satz und die Streichung von Art. 31 Abs. 4 der bislang gültigen Bau-
und Zonenordnung der Gemeinde X (aBZO) nicht genehmigt.
B.
Hiergegen erhob die politische Gemeinde X mit Eingabe vom 20. Mai 2025
Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und stellte die folgenden
Anträge:
"1. Der Rekurs sei gutzuheissen.
Die Verfügung Nr. KS-0085/25 der Zürcher Baudirektion vom 22. Ap-
ril 2025 sei insoweit aufzuheben, als in deren Disp.-Ziff. II die Bestim-
mungen von Art. 28 Abs. 1 nBZO, zweiter Teilsatz des ersten Satzes,
Art. 28 Abs. 1 nBZO, zweiter Satz, Art. 28 Abs. 2 nBZO, zweiter Satz,
Art. 28 Abs. 3 nBZO, zweiter Satz und die Streichung von Art. 31 Abs. 4
aBZO nicht genehmigt worden sind. Demgemäss sei die Zürcher Baudi-
rektion einzuladen, diesbezüglich die Genehmigung ebenfalls zu ertei-
len.
Eventualtier sei die Verfügung Nr. KS-0085/25 der Zürcher Baudirektion
vom 22. April 2025 insoweit aufzuheben, als in deren Disp.-Ziff. II die
Bestimmungen von Art. 28 Abs. 1 nBZO, zweiter Teilsatz des ersten Sat-
zes, Art. 28 Abs. 2 nBZO, zweiter Satz, Art. 28 Abs. 3 nBZO, zweiter
Satz und die Streichung von Art. 31 Abs. 4 aBZO nicht genehmigt wor-
den sind. Demgemäss sei die Zürcher Baudirektion einzuladen, in die-
sem Umfang (d.h. bezüglich der revidierten Rundungsregel) die Geneh-
migung ebenfalls zu erteilen.
2. Verfahrensrechtlich sei mittels einer entsprechenden Präsidialverfügung
des Zürcher Baurekursgerichts der Umfang der aufschiebenden Wir-
kung des erhobenen Rekurses auf die angefochtene Nichtgenehmigung
zu beschränken.
R4.2025.00085 Seite 2

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegne-
rin."
C.
Mit Verfügung vom 22. Mai 2025 wurde der Rekurseingang vorgemerkt und
das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. Die aufschiebende Wirkung wurde
antragsgemäss auf die Dispositivziffer II der angefochtenen Verfügung be-
schränkt.
D.
Die Baudirektion beantragte mit Eingabe vom 19. Juni 2025 die vollumfäng-
liche Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten ist, unter der ge-
setzlichen Kostenfolge zulasten der Rekurrentin.
E.
Mit Replik vom 16. Juli 2025 hielt die Rekurrentin an ihren bereits gestellten
materiellen Anträgen fest. Die Baudirektion verzichtete stillschweigend auf
eine Duplik.
Es kommt in Betracht:
1.
Die politische Gemeinde X ist als Planungsträgerin durch die teilweise Nicht-
genehmigung der kommunalen Nutzungsplanung in ihrer Planungsautono-
mie (auf die sie sich ausdrücklich beruft) betroffen und entsprechend zur Re-
kurserhebung legitimiert (vgl. § 21 Abs. 2 lit. b des Verwaltungsrechtspflege-
gesetzes [VRG]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf den Rekurs einzutreten.
R4.2025.00085 Seite 3

2.
Es wird die Durchführung eines Augenscheins beantragt (vgl. § 7 VRG). Das
Baurekursgericht hat unbesehen von Parteianträgen nur dann einen Augen-
schein durchzuführen, wenn die Verhältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant,
auf Grund der Akten aber noch unklar sind. Diese Voraussetzung ist vorlie-
gend – wie nachfolgend noch zu zeigen sein wird – nicht erfüllt, so dass kein
Augenschein durchzuführen war.
3.1.
Dem Fall liegt folgende Vorgeschichte zugrunde:
Die aBZO der Gemeinde X stammt aus dem Jahr 1993. Im Frühjahr 2019
beschloss der Gemeinderat X, die aBZO einer Gesamtrevision zu unterzie-
hen. Als Grundlage dafür erstellte er unter Einbezug der Bevölkerung ein
Siedlungsentwicklungskonzept (SEK). Zu den Zielen dieses SEK gehört un-
ter anderem, das Potenzial für Bevölkerungswachstum zu reduzieren, die
hohe Siedlungsqualität weiterzuentwickeln und den Dorfcharakter und das
ländliche Erscheinungsbild zu erhalten. Zudem sind die Baubegriffe an die
interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe
(IVHB) anzupassen und der kommunale Mehrwertausgleich zu verankern.
Die Gemeindeversammlung von X setzte mit Beschluss vom 10. Juni 2024
die Gesamtrevision der Nutzungsplanung fest. Da gegen diesen Beschluss
kein Rechtsmittel eingelegt worden ist, beantragte der Gemeinderat bei der
Baudirektion Kanton Zürich daraufhin die Genehmigung der Gesamtrevision.
Die Genehmigungsprüfung durch die Baudirektion hat ergeben, dass die
Vorlage teilweise nicht genehmigungsfähig ist, weshalb die Gemeinde X mit
Schreiben vom 20. Dezember 2024 zur Vernehmlassung aufgefordert
wurde. Am 5. März 2025 fand in dieser Angelegenheit ein Gespräch statt.
Die Baudirektion hielt dabei an ihrer Haltung bezüglich Nichtgenehmigung
fest, worauf die angefochtene Verfügung eröffnet wurde.
3.2.
Die Nichtgenehmigung in Dispositivziffer II der angefochtenen Verfügung be-
zieht sich auf Art. 28 Abs. 1 nBZO, zweiter Teilsatz des ersten Satzes, Art. 28
Abs. 1 nBZO, zweiter Satz, Art. 28 Abs. 2 nBZO, zweiter Satz, Art. 28 Abs. 3
nBZO, zweiter Satz, und die Streichung von Art. 31 Abs. 4 aBZO. Diese lau-
ten wie folgt (die nichtgenehmigten Teile sind kursiv dargestellt):
R4.2025.00085 Seite 4

Art. 28 nBZO Abstellplätze für Fahrzeuge
1 Für Wohnnutzungen ist pro 80 m2 massgebliche Geschossfläche 1 Park-
platz zu schaffen, wobei die Bruchteile pro Wohneinheit aufzurunden sind.
Pro Wohneinheit sind mindestens 2 Parkplätze zu erstellen, ausgenommen
sind Wohneinheiten mit weniger als 70 m2 Wohnfläche, für sie muss nur
1 Parkplatz erstellt werden.
2 Zusätzlich sind 10 % der gemäss Abs. 1 ermittelten Anzahl Parkplätze als
Besucherparkplätze zu erstellen und zu bezeichnen. Bruchteile sind aufzu-
runden.
3 Für die Berechnung aller weiteren Nutzungen sind die einschlägigen Nor-
men massgebend. Bruchteile sind aufzurunden.
[…]
Art. 31 aBZO Motorfahrzeuge, Anzahl
[…]
4 Bruchteile von Abstellplätzen über 50 % sind aufzurunden.
Die Baudirektion begründet die Nichtgenehmigung im angefochtenen Ent-
scheid zusammengefasst damit, dass die Gemeinde X mit der Änderung von
Art. 28 nBZO den vorgeschriebenen Bedarf an privaten Motorfahrzeugab-
stellplätzen erhöht habe, dies mit der Begründung einer schwachen Er-
schliessung durch den öffentlichen Verkehr und eines aussergewöhnlich ho-
hen Anteils Personenwagen pro Einwohner. Der kantonale Richtplan halte
jedoch als Leitlinie für die zukünftige Entwicklung des Kantons fest, dass der
öffentliche Verkehr mindestens die Hälfte des Verkehrszuwachses zu über-
nehmen habe, der nicht auf den Fuss- und Veloverkehr entfalle. Die Gemein-
den hätten bei der Ausgestaltung der BZO den kantonalen Zielsetzungen
Rechnung zu tragen. Damit seien insbesondere Beiträge zu den Modal-Split-
Zielen gemeint. Parkierungsanlagen hätten einen grossen Einfluss auf das
Verkehrsverhalten. Zur Minimierung der Emissionen sowie zur Schonung der
Ressource Boden sollte der Verkehr von Motorwagen und der Flächenbedarf
durch den ruhenden Verkehr möglichst geringgehalten werden. Der regio-
nale Richtplan Zürcher Unterland formuliere als Zielsetzung den Anteil des
öffentlichen Verkehrs und des Veloverkehrs zu erhöhen. In allen Raumkate-
gorien sollten die Gemeinden darauf hinwirken, dass die Anteile von öffentli-
chem Verkehr und Veloverkehr erhöht werden könnten. Die Erhöhung der
Abstellplätze für Motorfahrzeuge gemäss Art. 28 nBZO widerspreche somit
den Zielsetzungen des kantonalen und regionalen Richtplans.
R4.2025.00085 Seite 5

4.1.
Die Rekurrentin macht nun zusammengefasst geltend, in ihrer Gemeinde be-
stehe ein erhöhter Bedarf an Parkierungsmöglichkeiten innerhalb des Sied-
lungsgebiets. Die Gemeinde sei mit dem öffentlichen Verkehr nur schwach
erschlossen und die Bewohner seien auf ein Auto angewiesen. Sie verfüge
denn auch über den höchsten Privatwagenanteil pro Einwohner im regiona-
len, kantonalen sowie nationalen Vergleich. Dieser hohe Anteil müsse auch
in der Raumplanung berücksichtigt werden. Er führe nämlich dazu, dass Au-
tos derzeit regelmässig auf den öffentlichen Strassen abgestellt würden, was
zu Problemen führe und das Ortsbild beeinträchtige.
Die strittige Bestimmung bringe lediglich insoweit eine materielle Neuerung,
als pro Wohneinheit ab 70 m2 Fläche neu mindestens zwei Abstellplätze –
statt wie bislang einer – notwendig seien. Diese kommunale Gesetzesno-
velle führe lediglich für Wohneinheiten ab einer Grösse von 70 m2 eine ma-
terielle Anpassung ein, welche nach oben freilich durch die unverändert gel-
tende Regelung begrenzt sei, wonach pro 80 m2 Wohnfläche ein Fahrzeug-
abstellplatz zu schaffen sei. Die beschriebene Anpassung beschlage dem-
nach im Wesentlichen nur Wohnungsgrössen zwischen 70 und 120 m2, wie
diese zuweilen in Mehrfamilienhäusern anzutreffen seien. Das beauftragte
Ingenieurbüro habe untersucht, inwiefern die strittige Regelung tatsächlich
zum Tragen komme. Dabei habe sich ergeben, dass die Bestimmung von
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 nBZO im Wesentlichen nur bei Mehrfamilienhäusern
mit kleineren Wohnungen greife. Obwohl solche Neubauvorhaben in X eher
die Ausnahme als die Regel bildeten, sei baubehördlich erstellt, dass auch
solche kleineren Wohnungen in der steuergünstigen Gemeinde X tendenziell
teuer seien und normalerweise über mehrere Fahrzeugabstellplätze verfüg-
ten. Die fachkundige Untersuchung habe also ergeben, dass in der Vergan-
genheit der Pflichtbedarf bei Mehrfamilienhäusern mit kleineren Wohnungen
häufig überschritten worden sei, indem mehr Fahrzeugabstellplätze erstellt
worden seien als kommunalrechtlich vorgeschrieben. Damit fiele die Diffe-
renz zwischen dem gemäss neuer BZO geforderten Pflichtbedarf einerseits
und den tatsächlich realisierten Fahrzeugabstellplätzen andererseits über-
aus gering aus.
Diese Überlegungen würden sich integral auch auf die nicht genehmigte
Rundungsregel übertragen lassen. Die einhergehende Erhöhung der Pflicht-
parkplätze – bisher seien Bruchteile über 50 % aufzurunden, neu seien
R4.2025.00085 Seite 6

Bruchteile generell aufzurunden – sei marginal und verschwimme mithin in
der statistischen Unschärfe. Mit dieser Regelung gehe es wiederum nur da-
rum, die anerkanntermassen zahlreich vorhandenen Motorfahrzeuge vom öf-
fentlichen Strassenraum auf die Privatgrundstücke zu verschieben, was wohl
gemerkt der primären sowie unverändert geltenden Motivation von § 242
PBG entspreche. Diese Rundungsregel finde sich denn auch in verschiede-
nen Gemeinden des Zürcher Unterlands, wie beispielsweise Buchs, Nieder-
glatt, Niederhasli, Oberglatt, Regensdorf und Steinmaur.
4.2.
Die Baudirektion hält dem entgegen, die strittige neue Bestimmung wider-
spreche sowohl dem kantonalen als auch dem regionalen Richtplan. Mehr
Abstellplätze würden zu einem erhöhten Verkehrsaufkommen führen, da sie
den Anreiz zur Autonutzung stärken würden. Die daraus resultierende, impli-
zite Förderung des motorisierten Individualverkehrs widerspreche der ange-
strebten Reduktion verkehrsinduzierter Emissionen und der Förderung des
Umweltverbundes durch ÖV, Fuss- und Veloverkehr.
Die Bestimmung habe entgegen der Rekurrentin nicht nur Auswirkungen für
Wohnungsgrössen von 70 bis 120 m2, sondern beispielsweise auch für Ein-
familienhäuser, welche in X mit 33 % des Wohnungsbestandes einen relativ
grossen Teil einnähmen. Darüber hinaus habe die Regelung auch eine Er-
höhung der Pflichtabstellplätze bei Mehrfamilienhäusern zur Folge, die in X
rund 2/3 aller Wohnungen ausmachten. Die geplante Rundungsregel trage
zusätzlich wesentlich zur Erhöhung der Pflichtabstellplatzzahl bei. Bei einer
ohnehin hohen Zahl an Abstellplätzen würden Regeln zur Aufrundung jegli-
cher Bruchteile stärker ins Gewicht fallen. Der Vergleich mit anderen Ge-
meinden im Zürcher Unterland, welche eine bedeutend niedrigere Anzahl an
Pflichtabstellplätzen vorsehen würden, greife daher zu kurz. Wenn die Re-
kurrentin den hohen Privatwagenanteil bei der Festlegung der Pflichtabstell-
plätze berücksichtigt haben wolle, wäre auch die durchschnittliche Woh-
nungsbelegung miteinzubeziehen, welche in der Gemeinde X ausseror-
dentlich tief sei. Für eine Dreizimmerwohnung, welche im Durchschnitt mit
1,66 Personen belegt sei, seien nach der neuen Regelung zwingend zwei
Abstellplätze und ein Besucherabstellplatz zu erstellen. Die verpflichtende
Erstellung von mehr Abstellplätzen als Personen im Haushalt lebten, wider-
spreche klar den Zielen der übergeordneten Richtplanung und der schonen-
den Nutzung der Ressource Boden.
R4.2025.00085 Seite 7

Das Vorgehen der Gemeinde, die BZO ohne vorgängige Anpassung der
kommunalen Richtplanung zu revidieren, widerspreche zudem einem sach-
gerechten Planungsvorgehen und verhindere von Beginn an eine stufenge-
rechte Interessenabwägung im Kontext der Gesamtmobilität. Die Erhöhung
der Pflichtabstellplätze widerspreche den übergeordneten Zielen des Kan-
tons und der Region. Diese Erhöhung wäre nur dann vertretbar, wenn die
Alternativen seitens der Gemeinde ausreichend konkret geprüft und ausge-
schöpft worden wären. Die kommunale Richtplanung wäre stufengerecht der
richtige Ort, um mit der Perspektive der Gesamtmobilität vorgängig weitere
Massnahmen zu evaluieren, bevor man einer der Richtplanung widerspre-
chenden Lösung im Rahmen der BZO-Revision den Vorzug gebe. Bei Nut-
zungsplanungsrevisionen sei zudem zu berücksichtigen, wie sich die Ge-
meinde im nutzungsplanerischen Zeithorizont der nächsten 15 Jahre entwi-
ckeln solle. Weshalb in dieser Zeit durch die Erhöhung der Pflichtabstellplatz-
zahl der hohe Privatwagenanteil planerisch weiter gefestigt werden solle, sei
vor dem Hintergrund der richtplanerisch verankerten öffentlichen Interessen
nicht nachvollziehbar und könne nicht geschützt werden. Im Rahmen der
Festsetzung von Art. 28 nBZO sei auch den kantonalen Wegleitungen zur
Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen keine Beachtung
geschenkt worden. Es bestehe zwar keine Pflicht zur Übernahme dieser Vor-
gaben, sie seien jedoch immerhin als richtungsweisend zu berücksichtigen.
Gemeindespezifisch wäre für grosse Teile der Gemeinde X aufgrund der ÖV-
Erschliessung gar eine Reduktion des Grenzbedarfs möglich gewesen.
Der motorisierte Individualverkehr stelle einen integralen Bestandteil des Ge-
samtverkehrssystems der Gemeinde X dar und sei für die Erreichbarkeit und
die alltägliche Mobilität vieler Haushalte weiterhin notwendig. Diesem Be-
dürfnis trage die Rekurrentin aber bereits heute im Baubewilligungsverfahren
Rechnung. Da kein Höchstmass an Abstellplätzen festgelegt sei, würden bei
Neubau- oder Umbauvorhaben bei Bedarf der Bauherrschaft mehr Fahr-
zeugabstellplätze bewilligt, als dies planungs- und baurechtlich gefordert
wäre.
4.3.1.
Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Genehmigungsbehörde bei
der Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen ein-
schliesslich Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränk-
ten Überprüfungsbefugnis (vgl. § 5 Abs. 1 PBG) aus Gründen der aus der
R4.2025.00085 Seite 8

Gemeindeautonomie (Art. 50 der Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der
Zürcher Kantonsverfassung [KV]) abgeleiteten Planungsautonomie Zurück-
haltung aufzuerlegen. Diese Zurückhaltung gilt insbesondere dann, wenn es
auf die Beurteilung der örtlichen Verhältnisse ankommt. Zudem ist das den
Gemeindebehörden bei der Nutzungsplanung zustehende erhebliche pros-
pektiv-technische Ermessen zu berücksichtigen.
Die Genehmigungsbehörde darf nicht unter mehreren verfügbaren und an-
gemessenen Lösungen wählen bzw. eine zweckmässige Würdigung der Ge-
meinde durch ihre eigene ersetzen. Beruht der kommunale Entscheid auf
einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn die
Genehmigungsbehörde zu respektieren. Indessen ist ein Einschreiten der
Genehmigungsbehörde nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der
Gemeinde schlechthin unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich die
kommunale Planung auf Grund überkommunaler Interessen als unzweck-
mässig erweist, den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumpla-
nung widerspricht oder wenn sie offensichtlich unangemessen ist. Insofern
ist die Gemeindeautonomie durch übergeordnetes Recht eingeschränkt und
die Gemeinde hat ihrem Planungsentscheid eine nachvollziehbare Würdi-
gung der massgebenden Verhältnisse des Einzelfalls sowie eine vertretbare
Interessenabwägung zu Grunde zu legen. Die Kognition der Genehmigungs-
behörde unterscheidet sich demnach nicht von derjenigen der Rekursinstanz
(Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014,
§ 20 Rz. 77 ff.; BGr 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 3.3.;
BGE 112 Ia 268, E. 2c; VB.2014.00077 vom 9. April 2015, E. 2.1.;
BGr 1C_428/2014 vom 22. April 2015, E. 2.2).
4.3.2.
Gemäss § 16 Abs. 1 PBG haben Planungen unterer Stufe denjenigen der
oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung
zu entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerecht-
fertigt und untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG). Die Richtpläne
sind für die Behörden verbindlich (Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes
[RPG]; § 19 Abs. 1 PBG). Der Richtplan formuliert Direktiven für die Aus-
übung raumwirksamen Ermessens (Pierre Tschannen in: Heinz Aemisegger
et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessen-
abwägung, Zürich etc. 2019, Art. 9 N 25 f.). Er bildet den verbindlichen Aus-
gangspunkt der bei der Planung vorzunehmenden Interessenabwägung,
R4.2025.00085 Seite 9

wobei die Behörde die Aussagen des Richtplans zu bewerten und gegen die
vom Richtplan nicht abgedeckten öffentlichen und privaten Interessen abzu-
wägen hat (Tschannen, a.a.O., Art. 9 N 28). Mit Bezug auf die Hierarchie der
Pläne, d. h. die Planverbindlichkeit im Verhältnis zwischen Richt- und Nut-
zungsplanung, wiederholt und konkretisiert § 16 Abs. 2 PBG zu einem guten
Teil nur, was bereits von Bundesrechts wegen gilt (vgl. zu letzterem
BGE 119 Ia 362 E. 4a). Jedoch setzt das Zürcher Recht generell die Richt-
planung weiter gehend als bundesrechtlich erforderlich dafür ein, die Nut-
zungsplanung vorzubestimmen, ohne damit den Trägern der Nutzungspla-
nung den nötigen Ermessensspielraum zu entziehen. Soweit sich § 16
Abs. 2 PBG auch auf die verschiedenen Planungsstufen innerhalb des Kan-
tons bezieht, enthält die Bestimmung zusätzlich eine Aussage über die Hie-
rarchie der Planungsträger, insbesondere das Verhältnis zwischen Kanton
und Gemeinden, und bildet in dieser Hinsicht eigenständiges kantonales
Recht, welches die gesetzlichen Schranken der verfassungsmässig garan-
tierten Gemeindeautonomie (Art. 85 KV) umschreibt (VB.2002.00400 vom
23. Oktober 2003, E. 2c; vgl. zum Ganzen VB.2021.00601 vom 28. Ap-
ril 2022, E. 3.3).
4.3.3.
Mit der Statuierung von Art. 28 nBZO erhöht die Rekurrentin die Zahl der
Pflichtabstellplätze. Neu sollen pro Wohneinheit ab 70 m2 mindestens zwei
Abstellplätze zu erstellen sein. Bislang war pro 80 m2 tatsächlicher Wohnflä-
che ein Abstellplatz zu erstellen, jedoch mindestens einer für jede Wohnung
(Art. 31 Abs. 1 aBZO). Bruchteile waren bislang ab über 50 % aufzurunden
(Art. 31 Abs. 4 aBZO). Neu sollen jegliche Bruchteile gemäss Art. 28 Abs. 1
Halbsatz 2 nBZO und Art. 28 Abs. 2 Satz 2 nBZO aufgerundet werden.
In Kapitel 1.2 des Richtplantextes zum kantonalen Richtplan werden die Leit-
linien für die zukünftige Raumentwicklung im Kanton Zürich aufgeführt. Unter
dem Titel Abstimmung und Verkehr ist festgehalten, dass die Entwicklung
der Siedlungsstruktur schwerpunktmässig auf den öffentlichen Verkehr aus-
zurichten sei. Die S-Bahn bilde das Rückgrat der Siedlungsentwicklung. Der
öffentliche Verkehr habe mindestens die Hälfte des Verkehrszuwachses zu
übernehmen, der nicht auf den Fuss- und Veloverkehr entfalle. Unter dem
Titel Verkehr wird zusätzlich ergänzt, dass der Fuss- und Veloverkehr sowie
der öffentliche Verkehr als Teile umweltfreundlicher Transportketten an Be-
deutung gewinnen würden. Gemäss Kapitel 4.1.3 haben die Gemeinden bei
R4.2025.00085 Seite 10

der Ausgestaltung kommunaler Richtpläne, von Bau- und Zonenordnungen,
Erschliessungsplänen, Sondernutzungsplänen sowie Parkierungsverord-
nungen den kantonalen Zielsetzungen Rechnung zu tragen. Im Rahmen der
Berichterstattung nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung (RPV) sei den
Aspekten Verkehrsqualität, Mobilität, Verkehrssicherheit, Umweltqualität,
Siedlungs- und Landschaftsqualität sowie Grundversorgung und Standortat-
traktivität für die Wirtschaft besondere Beachtung zu schenken. Die Ziele in
Bezug auf die Parkierung werden in Kapitel 4.5.1 genannt. Danach hätten
Art, Verteilung, Anzahl und Grösse von Parkierungsanlagen einen grossen
Einfluss auf das Verkehrsverhalten, den sachgerechten Einsatz der Ver-
kehrsmittel, den Anteil der einzelnen Verkehrsarten am Gesamtverkehr so-
wie auf die Qualität von attraktiven umweltfreundlichen Transportketten. Zur
Minimierung der Emissionen sowie zur Schonung der Ressource Boden
solle der Verkehr von Motorwagen und der Flächenbedarf durch den ruhen-
den Verkehr möglichst gering gehalten werden. Während bei der Standort-
wahl raumplanerische Kriterien im Vordergrund stehen, sei bei der Dimensi-
onierung und Bewirtschaftung von Parkierungsanlagen den bestehenden
Strassenkapazitäten, der Erschliessungsgüte des öffentlichen Verkehrs,
dem ausgewiesenen Nutzungsmix sowie der Luft- und Lärmbelastung Rech-
nung zu tragen.
Dem Richtpantext des regionalen Richtplans Unterland kann unter Kapi-
tel 4.1.1 entnommen werden, dass der ÖV- und Veloanteil erhöht werden
solle. Nach Kapitel 4.1.2 würden die Gemeinden bei ihren Planungen aktiv
auf die regional formulierten Ziele hinarbeiten. Sie würden die Verkehrsnach-
frage mit ihrer Siedlungsentwicklung beeinflussen und mit ihrer Richt- und
Nutzungsplanung darauf hinwirken, dass die beschriebenen Ziele erreicht
würden. In allen Raumkategorien und insbesondere in Neubaugebieten wür-
den die Gemeinden darauf zielen, dass die Anteile von öffentlichem Verkehr
und Veloverkehr erhöht werden können. Dazu würden sie an wichtigen Orten
wie Bahnhöfen geeignete und komfortable Abstellanlagen für Velos anbieten
sowie die Bevölkerung für den Fuss-, Velo- und öffentlichen Verkehr sensi-
bilisieren und motivieren.
Nach § 242 PBG legt die Bau- und Zonenordnung die Zahl der Abstellplätze
für Verkehrsmittel fest, die nach den örtlichen Verhältnissen, nach dem An-
gebot des öffentlichen Verkehrs sowie nach Ausnützung und Nutzweise des
Grundstücks für Bewohner, Beschäftigte und Besucher erforderlich sind. Die
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Zahl der Abstellplätze soll so festgelegt werden, dass die Verkehrsmittel der
Benützer einer Baute oder Anlage ausserhalb des öffentlichen Grundes auf-
gestellt werden können. Besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse,
kann die Zahl der erforderlichen Plätze tiefer angesetzt und die Gesamtzahl
begrenzt werden. Der Kanton hat hierzu eine Wegleitung erlassen, die Weg-
leitung zur Regelung des Parkplatzbedarfs vom Oktober 1997, welche den
Gemeinden Empfehlungen und Anhaltspunkte gibt, wie sie in ihren kommu-
nalen Erlassen Festlegungen zu Parkplätzen treffen können. Der Regie-
rungsrat hat mit Beschluss Nr. 1424/2013 entschieden, auf eine geplante
Teilrevision des Planungs- und Baugesetzes zu den Parkierungsregelungen
und stark verkehrserzeugenden Nutzungen zu verzichten. Stattdessen be-
auftragte er die Baudirektion, eine Überarbeitung der Wegleitung zur Rege-
lung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen (vom Oktober 1997) zu
prüfen. Eine Aktualisierung der Wegleitung steht bis heute aus. Es wurde
zwar Mitte 2018 eine aktualisierte Parkplatzwegleitung in die Vernehmlas-
sung gegeben und am 1. November 2018 veröffentlicht. Zu einem verbindli-
chen Abschluss kam das Verfahren jedoch bis heute nicht. Den Gemeinden
ist es derzeit freigestellt, ob sie sich auf die geltende Wegleitung von 1997
oder auf die Vernehmlassungsversion von 2018 abstützen wollen (vgl.
Standortbericht zur Massnahmenplanung Luftreinhaltung des Kantons Zü-
rich, Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich, 30. De-
zember 2022, S. 28). Gemäss der Vernehmlassungsversion von 2018 be-
misst sich der Bedarf für Parkplätze nach dem Gemeindetyp, der ÖV-
Erschliessung und den örtlichen Verhältnissen.
Nach dem oben Ausgeführten zeigt sich deutlich, dass die Erhöhung der
Pflichtabstellplätze durch die Rekurrentin den Zielsetzungen des kantonalen
und regionalen Richtplans widerspricht. Durch die Erhöhung der Pflichtab-
stellplätze wird der Anreiz zur Autonutzung verstärkt und damit auch ein hö-
heres Verkehrsaufkommen begünstigt. Ein grosses Angebot an öffentlichen
und privaten Parkierungsmöglichkeiten wird im regionalen Richtplan denn
auch explizit als Fehlanreiz zulasten einer Verlagerung des motorisierten In-
dividualverkehrs auf umweltfreundlichere Verkehrsmittel genannt. Die von
der Rekurrentin vorgesehene, neue Anzahl Pflichtabstellplätze liegt sodann
deutlich über den Empfehlungen der kantonalen Wegleitung zur Regelung
des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen. Diese ist zwar nicht rechts-
verbindlich, kann jedoch als Richtwert hinzugezogen werden bzw. ist sogar
von einer erheblichen Abweichung ohne Vorliegen gemeindespezifischer
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Besonderheiten abzusehen (Markus Lanter/Daniel Kunz, in: Zürcher Pla-
nungs- und Baurecht, 7. Auflage 2024, Hrsg. Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Bd. II, S. 1099). Die Rekurrentin zählt zum
Gemeindetyp 1 ("Kulturlandschaft", "Naturlandschaft"). Der grössere Teil
des Gemeindegebiets liegt in der ÖV-Güteklasse C und D. Ein kleinerer Teil
in der ÖV-Güteklasse E. Für Bewohner sind in den ÖV-Güteklassen C und
D 70 % bzw. 85 % des Grenzbedarfs an Abstellplätzen notwendig und für
Besucher 50 % bzw. 70 %. Der Grenzbedarf sieht für Bewohner einen Ab-
stellplatz pro Wohnung und für Besucher 10 % der Abstellplätze für Wohnun-
gen vor. Dies führt dazu, dass gemäss der Vernehmlassungsversion der
Wegleitung von 2018 nicht einmal zwingend ein Abstellplatz pro Wohnung
vorgeschrieben ist. Ähnlich sieht es gemäss der ursprünglichen Wegleitung
von 1997 aus. Wie oben ausgeführt, berücksichtigen die Wegleitungen für
die Berechnung des tatsächlichen Bedarfs an Abstellplätzen die, Erschlies-
sung mit den öffentlichen Verkehrsmitteln weshalb sich allein gestützt auf
das Argument der schwachen Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln
keine solche Abweichung, wie vorliegend vorgesehen, rechtfertigt.
Dem rekurrentischen Vorbringen, wonach der Anwendungsbereich der
neuen strittigen Regelung klein sei, kann sodann nicht gefolgt werden. Bisher
waren erst über 120 m2 zwei Abstellplätze pro Wohneinheit zu erstellen. Neu
ist dies bereits ab 70 m2 der Fall. Die neue Regelung beschlägt somit alle
Einfamilienhäuser und Mehrfamilienhäuser mit Wohnungen von mehr als
70 m2 und bis zu 120 m2. Dass heute bereits oft mehr Abstellplätze als die
Pflichtabstellplatzzahl erstellt würden, mag zwar zutreffen, ist jedoch kein Ar-
gument, um die Pflichtabstellplatzzahl zu erhöhen, ist doch auch künftig ein
Überschreiten der Mindestzahl im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens
möglich. Der Fahrzeugbestand in X ist ausgewiesenermassen besonders
hoch. Die durchschnittliche Wohnungsbelegung hingegen eher tief
(vgl. act. 9 S. 5). So müssten nach geplantem Recht für eine Dreizimmer-
wohnung mit 80 m2 zwei Abstellplätze für Bewohner erstellt werden, obwohl
im Schnitt lediglich 1,66 Personen darin leben. Diese Regelung führt folglich
dazu, dass zumindest für die kleineren Wohneinheiten ab 70 m2 mehr Ab-
stellplätze erstellt werden müssten, als Personen durchschnittlich in den
Wohnungen leben, was klar dem Modal-Split-Ziel widerspricht.
Der Rekurrentin ist zwar zuzustimmen, dass der ruhende Verkehr vom öf-
fentlichen auf den privaten Grund zu verlegen ist. Offenbar besteht –
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zumindest in gewissen Teilen – des rekurrentischen Gemeindegebiets ein
Mangel an Abstellplätzen, was auch durch zwei der Rekursschrift beigelegte
Fotografien untermauert wird. Auf diesen ist ersichtlich, dass mehrere Mo-
torfahrzeuge auf den Strassen abgestellt wurden. Eine genaue Ortsbezeich-
nung fehlt jedoch. Es ist daher nicht nachzuvollziehen, ob es sich bei den
Abbildungen beispielsweise um Strassen in der Kernzone handelt, in welcher
hauptsächlich alte Häuser mit vergleichsweise wenig Abstellplätzen und
auch weniger Bautätigkeit vorherrschen. In solchen Gebieten würde denn
auch die neue Regelung betreffend Pflichtabstellplätze wenig Abhilfe schaf-
fen. Insgesamt fehlt eine Analyse, auf was der Mangel an Abstellplätzen zu-
rückzuführen ist. Ein Augenschein durch das Baurekursgericht würde dies-
bezüglich auch nicht zur Klärung des Sachverhalts beitragen, handelt es sich
doch jeweils nur um eine Momentaufnahme, die in einem solchen Fall wenig
Aussagekraft besitzt. Die Rekurrentin hat denn auch keine Alternativen ge-
prüft, wie das Problem gelöst werden könnte. Hierzu wäre – wie die
Vorinstanz zu Recht vorbringt – eine Gesamtbetrachtung auf der Stufe der
kommunalen Richtplanung der richtige Weg gewesen. Mit der Perspektive
der Gesamtmobilität wären stufengereicht weitere Massnahmen zu evaluie-
ren gewesen. Der derzeit geltenden Verkehrsrichtplan stammt aus dem Jahr
1993, gilt als überholt und kann daher nicht als Grundlage für eine Gesamte-
valuierung herangezogen werden. Nach dem Ausgeführten erweist sich die
geplante Abweichung von der Richtplanung als unzulässig und die teilweise
Verweigerung der Genehmigung durch die Baudirektion als recht- und ver-
hältnismässig.
Dieselbe Argumentation kann auch für die nicht genehmigte Rundungsregel
herangezogen werden. Die Aufrundung jeglicher Bruchteile führt zur Steige-
rung der Anzahl Pflichtabstellplätze, was – wie oben erwähnt – sowohl der
Zielsetzung des kantonalen als auch des regionalen Richtplans widerspricht.
Der Vergleich mit übrigen Gemeinden, welche dieselbe Rundungsregel ha-
ben, hinkt. So sind die Bau- und Zonenordnungen der Gemeinden Steinmaur
und Regensdorf noch nicht harmonisiert. In der Gemeinde Buchs sind ge-
mäss Art. 37 Ziff. 1 BZO zwar Bruchteile ebenso aufzurunden, was jedoch
nur für die Berechnung der Besucherabstellplätze gilt. Ausserdem ist pro
Wohnung lediglich ein Abstellplatz zu erstellen, unabhängig von der Woh-
nungsgrösse. Dies führt insgesamt zu deutlich tieferen Pflichtabstellplatzzah-
len. Die Gemeinde Niederglatt differenziert in Art. 40.2 BZO den Bedarf an
Pflichtabstellplätzen nach der vorhandenen ÖV-Güteklasse. So sind in der
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Klasse C lediglich 70 % und in der Klasse D 100 % des Grenzbedarfs à
1 PP/80 m2 Fläche oder 1 PP/Einheit für Bewohner und 50 % bzw. 90 % des
Grenzbedarfs à 1 PP/4 Wohnungen. Besucherabstellplätze sind denn auch
erst ab vier Wohnungen zu erstellen (vgl. Art. 40.1 BZO). Auch dies führt im
Endeffekt zu tieferen Pflichtabstellplätzen insbesondere in Bezug auf die Be-
sucherabstellplätze. Ähnlich sieht es in der Gemeinde Niederhasli aus, in
welcher gemäss Art. 38 Abs. 1 BZO nur bei Mehrfamilienhausbauten mit drei
und mehr Wohnungen zusätzlich 10% der Bewohnerparkplätze als Besu-
cherparkplätze zu erstellen sind. In der Gemeinde X müssten bei entspre-
chender Rundungsregel jegliche bewohnten Häuser, auch Einfamilienhäu-
ser, über Besucherparkplätze verfügen.
Vor diesem Hintergrund hat die Baudirektion die Bestimmungen von Art. 28
Abs. 1 nBZO, zweiter Teilsatz des ersten Satzes, Art. 28 Abs. 1 nBZO, zwei-
ter Satz, Art. 28 Abs. 2 nBZO, zweiter Satz, Art. 28 Abs. 3 nBZO, zweiter
Satz und die Streichung von Art. 31 Abs. 4 aBZO zu Recht nicht genehmigt.
5.1.
Zusammenfassend ist der Rekurs abzuweisen.
5.2.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen
(§ 13 VRG).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein
grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG,
3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 5'000.-- festzusetzen.
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5.3.
Die Rekurrentin beantragt eine Umtriebsentschädigung. Eine solche steht ihr
bei diesem Verfahrensausgang jedoch nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Das Baurekursgericht erkennt:
I.
Der Rekurs wird abgewiesen.
II.
Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus
Fr. 5'000.-- Gerichtsgebühr
Fr. 120.-- Zustellkosten
Fr. 5'120.-- Total
=========
werden der Rekurrentin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden
der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft dieses Entscheides zuge-
stellt. Die Kosten sind innert 30 Tagen ab Zustellung der Rechnung zu be-
zahlen.
III.
Es wird keine Umtriebsentschädigung zugesprochen.
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