zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0210/2018 · 2017-03-23 · de
Baurechtliches Verfahren. Nebenbestimmung. Verpflichtung der Bauherrschaft zur Auskunftserteilung hinsichtlich des mit der Anlage verbundenen Verkehrsaufkommens.


BRGE IV Nr. 0210/2018 vom 20. Dezember 2018 in BEZ 2019 Nr. 14
2. Auf dem in der Industriezone gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 1 befindet
sich eine bis anhin als Lager- und Umschlagplatz genutzte Fläche.
Die Vorinstanz bewilligte die Umnutzung dieser Fläche zu einer Off-Airport-
Parkierungsanlage mit 150 Abstellplätzen für Motorfahrzeuge von
Flugreisenden mit Abflughafen Zürich (Valet-Parking). Valet-Parking bedeutet,
dass der Nutzer solcher Anlagen sein Auto in einem der Flughafenparkhäuser
auf einen Umschlagparkplatz abstellt und den Autoschlüssel am Schalter der
Anlagebetreiberin abgibt. Danach wird das Fahrzeug auf den hier
streitbetroffenen Parkplatz ausserhalb des Flughafenareals geführt («off
airport») und zum gewünschten Zeitpunkt auf einen Umschlagparkplatz im
Flughafenareal zurückgebracht.
Dem hier angefochtenen Beschluss ging ein Rechtsstreit zwischen
denselben Parteien betreffend die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit der
streitgegenständlichen Off-Airport-Parkierungsanlage voraus (BRGE IV Nr.
0085/2016 vom 7. Juli 2016, aufgehoben mit VGr, 23. März 2017,
VB.2016.00472; dieser bestätigt mit BGr, 15. Januar 2018, 1C_290/2017
[www.bger.ch]). (…)
3. Die Vorinstanz versah die Baubewilligung für die 150 Valet-Parking-
Parkplätze unter anderem mit folgenden Nebenbestimmungen:
«2. Die Betreiberin wird zur jährlichen Berichterstattung über das mit den
Anlagen verbundene Verkehrsaufkommen zuhanden der Baupolizei,
verpflichtet. Die Gemeinde leitet diese Angaben an die Flughafen Zürich AG
und den Kanton weiter. Im Monitoring sind die Gesamtanzahl parkierter
Fahrzeuge und deren durchschnittliche Parkdauer per 31. Dezember des
betreffenden Jahres auszuweisen. Die Statistik ist jeweils bis spätestens Ende
März des nachfolgenden Jahres einzureichen.
3. Sollten sich wider Erwarten regelmässig Verkehrsstörungen oder andere
Übelstände im Zusammenhang mit dem Betrieb der Anlage ergeben, werden
entsprechende Massnahmen ausdrücklich vorbehalten.
4. Die Eigentümer werden verpflichtet, diese Auflagen (Ziffern 2. und 3.)
einer allenfalls rechtsnachfolgenden Betreiberin zu überbinden. Die Baupolizei
ist über einen allfälligen Mieter-/Pachtwechsel zu informieren. »
4.1 Der Rekurrent moniert zusammengefasst, die Auflagen gemäss
Dispositiv-Ziff. 2 und 4 entbehrten jedwelcher gesetzlichen Grundlage. Die
Sache sei vergleichbar mit der Baubewilligung für ein Wohnhaus, in welcher der
Eigentümer nebenbestimmungsweise verpflichtet werde, jedes Jahr zu
rapportieren, wie oft er zu seinem Wohnhaus zu- und wegfahre, und einen
allfälligen Verkauf oder die Vermietung der Liegenschaft der Baubehörde zu
melden. Niemand müsse sich so etwas bieten lassen. Bei einer allfälligen
baupolizeilichen Relevanz eines Eigentümer- oder Mieterwechsels griffen
ohnehin die Mechanismen des Baubewilligungsverfahrens, ebenso bei einem

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baupolizeilich relevanten Anstieg von Fahrtenzahlen. Mit der Statuierung einer
Meldepflicht betreffend Fahrtenzahlen und Betreiberwechsel werde in
Verkehrung der bewilligungsrechtlichen Grundsätze im Voraus unterstellt, dass
diese Vorgänge baupolizeiliche Relevanz hätten. Die Auflagen stünden in
keinem Sachzusammenhang mit der Baubewilligung, sondern generierten nur
unnötigen Aufwand zulasten des Rekurrenten.
4.2 Die Vorinstanz hält die angefochtenen Nebenbestimmungen
zusammengefasst gestützt auf folgenden Text aus Ziff. 4.5.3 lit. c des
kantonalen Richtplans für zulässig:
«Die Gemeinden bewilligen Parkierungsanlagen für Parkplätze ausserhalb
des Flughafenperimeters für Passagiere des Flughafens Zürich nur an den in
den regionalen Richtplänen festgelegten Standorten. Die Betreiber sind zur
Berichterstattung über das mit den Anlagen verbundene Verkehrsaufkommen
zuhanden der Standortgemeinde, der Flughafenbetreiberin und des
Gesamtverkehrscontrollings des Kantons Zürich zu verpflichten. »
Die Vorinstanz führt aus, bei der isolierten Betrachtung der rekurrentischen
Parkierungsanlage sei angesichts des damit verbundenen Verkehrsauf-
kommens zwar nicht von grösseren Umwelteinwirkungen auszugehen. Das
Problem der Valet-Parking-Parkplätze bestehe aber nicht in den einzelnen (wie
vorliegend) kleinen Anlagen, sondern in der Gesamtzahl von geschätzten (weil
meist illegal betriebenen) mehreren tausend Parkplätzen in der weiteren
Flughafenregion. Um Informationen und Statistiken zu Auswirkungen bewilligter
Anlagen aufzubauen, verpflichte der kantonale Richtplan die Gemeinden, mit
der Bewilligung eine entsprechende Berichterstattung zu verlangen. Es sei
schlüssig und sinnvoll, dass die Pflicht gemäss Richtplan nicht in der Nutzungs-
planung der Gemeinde, sondern – wie vorliegend – im jeweiligen Bewilligungs-
akt umgesetzt werde. Ohnehin könne die Umsetzung im Rahmen des
ordentlichen Geschäftsgangs einer professionellen Firma wohl kaum zu einem
grösseren Aufwand führen. Da die benötigten Informationen nicht auf
einfachere Art und Weise oder durch jemand anders erbracht werden könnten,
sei die Auflage zumutbar und verhältnismässig.
Ähnliches gelte betreffend die Auflage zur Meldung von Mieter- und
Pachtwechseln. Diese Auflage gründe darin, dass gestützt auf Art. 8 des
Umweltschutzgesetzes (USG) einzelne Umweltauswirkungen sowohl einzeln
als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt würden. Handle
es sich bei mehreren Anlagen um denselben Anlagebetreiber, sei ein
Zusammenwirken der Auswirkungen mit hoher Wahrscheinlichkeit
anzunehmen, und es sei zu prüfen, ob ein Schwellenwert gemäss der
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) überschritten
werde. Diese Prüfung könne nur durchgeführt werden, wenn die
Bewilligungsbehörde über die aktuellen Miet- und Pachtverhältnisse Bescheid
wisse.
5.1 Die Baubewilligung stellt eine Polizeibewilligung dar. Ein
Baugesuchsteller hat einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer solchen, wenn
das Bauvorhaben den Vorschriften des PBG und der «ausführenden

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Verfügungen» (gemeint Verordnungen) entspricht (§ 320 PBG; Christian Mäder,
Das Baubewilligungsverfahren, 1991, Rz. 430). Nebenbestimmungen zu einer
Baubewilligung sollen vorab Projektmängel korrigieren, die sich «ohne
besondere Schwierigkeiten» beheben lassen (§ 321 Abs. 1 PBG). Eine
Nebenbestimmung muss sachgerecht und sachbezogen sein (VB 93/0047 und
VB 93/0049 = RB 1993 Nr. 47; vgl. auch VB 157/1981 = BEZ 1983 Nr. 6). In der
Praxis kommt es nicht selten vor, dass eine Behörde mit dem Institut der
Nebenbestimmung sachfremde Ziele verfolgt. Eine Baubewilligung kann jedoch
beispielsweise nicht davon abhängig gemacht werden, dass der Gesuchsteller
etwa Anschlussgebühren, Erschliessungsbeiträge oder Ersatzabgaben
akzeptiert (Mäder, Rz. 467).
5.2 Inwiefern dem hier bewilligten Vorhaben ein aus baurechtlicher Sicht
relevanter Mangel anhaften soll, der mittels der erwähnten
Nebenbestimmungen zu beheben wäre, ist nicht ersichtlich und wird von der
Vorinstanz auch nicht behauptet. Im Übrigen existiert keine gesetzliche
Grundlage, gestützt auf welche der Rekurrent verpflichtet werden könnte,
zuhanden der Vorinstanz einen Informationsbeitrag zum Monitoring betreffend
Valet-Parkplätze zu leisten. Insbesondere kann eine solche gesetzliche
Grundlage nicht im allein behördenverbindlichen Richtplantext betreffend Off-
Airport-Parkierungsanlagen (hierzu BGr, 15. Januar 2018, 1C_290/2017, E. 5.2)
erkannt werden. Der von der Vorinstanz in prozessualer Hinsicht beantragte
Beizug des Amts für Raumentwicklung als Mitbeteiligte, um «die Hintergründe
der hinterfragten Richtplaneinträge zu erläutern», erübrigt sich mangels
Relevanz dieser Richtplaneinträge. Richtpläne sind nicht rechtsetzend; weder
räumen sie natürlichen oder juristischen Privatpersonen Rechte ein noch
auferlegen sie ihnen Pflichten, die ihre Grundlage nicht schon in Vorschriften
des Gesetzes- oder Verfassungsrechts finden (VGr, 23. März 2017,
VB.2016.00472, E. 4.4).
Solche Vorschriften betreffend die nebenbestimmungsweise verlangte
Berichterstattung über Fahrzeugbewegungen und Mieter- bzw. Pachtwechsel
existieren nicht. Auch für die Statuierung eines Fahrtenmodells oder
dergleichen existiert keine Rechtsgrundlage. Der Umstand, dass die verlangten
Informationen aus Sicht der Behörde nützlich und durch die Anlagebetreiber
einfach aufzubereiten wären, vermag selbstredend nicht die gesetzliche
Grundlage zu ersetzen. Qualifiziert unzutreffend ist in diesem Zusammenhang
die Auffassung der Vorinstanz, wonach sich nach der Intensität des Eingriffs
beurteile, ob für die verfügten Auflagen eine gesetzliche Grundlage vonnöten
sei. Diese Ansicht vermischt das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage mit
jenem der Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips und läuft letztlich darauf
hinaus, dass staatliches Handeln bei Nicht-Erreichen einer gewissen
Erheblichkeitsschwelle auf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage
verzichten können soll. Das wäre rechtstaatlich jedoch nicht haltbar und
unterschlüge insbesondere, dass die Funktion des Gesetzmässigkeitsprinzips
nicht nur im Schutz der Freiheit des Individuums vor staatlichen Eingriffen liegt,
sondern auch in der Gewährleistung von Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit
(vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. A., 2016, Rz. 329 ff.).

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Bereits das Verwaltungsgericht hielt im vorausgehenden Rechtsstreit fest,
dass die von den 150 Parkfeldern generierten täglichen Fahrten (inklusive Zu-
und Wegfahrt) bei durchschnittlich 90 liegen dürften, was im Vergleich zum
allgemeinen Verkehrsaufkommen nicht übermässig ins Gewicht falle (VGr, 23.
März 2017, VB.2016.00472, E. 5.1). Ein durchschnittliches Verkaufsgeschäft für
Dinge des täglichen Bedarfs (etwa eine Detailhandelsfiliale mit
Kundenparkplätzen) generiert wohl ohne weiteres ein grösseres Verkehrs-
aufkommen; dasselbe gilt für eine Arealüberbauung mit einer beispielsweise 50
Abstellplätze umfassenden Tiefgarage, wenn jedes darin abgestellte Fahrzeug
nur schon einmal täglich in Verkehr gesetzt wird. Derlei Baubewilligungen
werden mangels gesetzlicher Grundlage mit Recht auch nicht etwa unter
Nebenbestimmungen wie den hier vorgesehenen erteilt.