zh_baurekursgericht · BRGE III Nr. 0088/2023 · 2018-05-17 · de
Gestaltungsplanpflicht. Befristete Baubewilligung in einem Gebiet mit Gestaltungsplanpflicht.

Zulässigkeit und Dauer.

BRGE III Nr. 0088/2023 vom 7. Juli 2023 in BEZ 2023 Nr. 19
2. Das Bauvorhaben der privaten Rekursgegnerin umfasst (…) – im Sinne
einer auf 10 Jahre befristeten Zwischennutzung – eine Umgestaltung und
Aufwertung der Grünanlage auf der Nordostseite und der heute als
Kurzzeitparkplatz genutzten Fläche südöstlich des Bahnhofgebäudes (…), auf
welcher neben einem chaussierten Platz mit Sitzelementen und Bäumen ein
neues Verkaufsgebäude sowie ein neues Imbissgebäude (Ersatzneubau Kiosk)
erstellt werden soll.
Das Baugrundstück liegt in der Zentrumszone A (ZA) gemäss Bau- und
Zonenordnung der Stadt W. (BZO). Ausserdem liegt es im Gebiet «B.», für
welches eine Gestaltungsplanpflicht gilt (Art. 3, 4 und 5 Ziff. 6 BZO). Der
Gestaltungsplan wurde noch nicht festgesetzt.
3.1 Die Rekurrentin ist der Ansicht, dass die Zwecke des Gestaltungsplanes
sowie die groben Umrisse der künftigen Planung im Gebiet «B.» bekannt seien.
Die Phase der Vorbereitung des Gestaltungsplans sei vor kurzem angelaufen
und stehe demnach am Anfang. Dass die kommunale Vorinstanz zeitgleich eine
Zwischennutzung des Gebiets für eine Dauer von 10 Jahren bewilligt habe, lasse
an deren Antrieb, ernsthaft vorwärtszumachen, erhebliche Zweifel aufkommen
und für eine speditive Abwicklung des Gestaltungsplanverfahrens nichts Gutes
erahnen. (…) Mit Art. 4 BZO und Art. 5.6 BZO sei die künftige Regelung des
Gestaltungsplans in groben Umrissen erkennbar. Die in Art. 5.6 BZO genannten
gebietsspezifischen Ziele stellten eine hinreichende Konkretisierung der
planungsrechtlichen Festlegung des noch aufzustellenden Gestaltungsplans dar.
Es lasse sich vorliegend aufzeigen, dass das strittige Bauvorhaben sowohl die
erwünschte Bebauung mit hoher baulicher Dichte und mit attraktiven
Platzräumen als auch die Abstimmung der Fusswegverbindungen auf die sehr
hohe Passantenfrequenz negativ präjudiziere. Die Umgebungsgestaltung sowie
die Anordnung von Imbiss und Verkaufsgeschäft erzeugten gerade dort diverse
Hindernisse baulicher Art, wo die Passantenströme fliessen müssten. Das
Umsteigen werde damit zusätzlich erschwert anstatt erleichtert. Die strittige
Planung sei denn auch eine verpasste Chance, die Situation auf dem
Bahnhofplatz für Menschen mit einer Geh- und/oder Sichtbehinderung merklich
zu verbessern. Wie sich zeige, sei die geplante Zwischennutzung für die Bus-
und Bahnnutzenden mithin keine Aufwertung der örtlichen Situation, im
Gegenteil. Die Bestimmungen von §§ 234 f. PBG sähen zudem keine
Ausnahmen – etwa für untergeordnete An- oder Umbauten oder für
«Zwischennutzungen» – vor. Den Gemeinden käme kein Ermessen zu, § 234
PBG im Einzelfall nicht anzuwenden. Selbst wenn Ausnahmen zugelassen sein
sollten, was bestritten werde, könne nicht argumentiert werden, dass es sich
beim strittigen Bauvorhaben allein um untergeordnete Um- und Anbauten auf
beschränkte Zeit handle, die das übrige Gestaltungsplangebiet nicht
beeinträchtigten. Dies erstens deshalb nicht, weil das Bauprojekt den ganzen
Bahnhofplatz betreffe. Er werde gesamthaft neugestaltet und mit weiteren
Gebäuden überstellt. Für weitere, zusätzliche Projekte bleibe kein Platz übrig; sie
würden mit dem angefochtenen Bauvorhaben verhindert. Zweitens habe das
Verwaltungsgericht im Entscheid VB.2011.00027 vom 6. April 2011 erwogen,

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dass grundsätzlich in jeder vorweggenommenen baulichen Massnahme im
gestaltungsplanpflichtigen Gebiet eine Einschränkung des mit dem noch zu
erstellenden Gestaltungsplan verbundenen Spielraums zu sehen sei, möge die
Massnahme für sich genommen auch – vorerst – zweckmässig erscheinen. Dass
die streitgegenständlichen Baumassnahmen zweckmässig wären, treffe
indessen gerade nicht zu, widersprächen sie doch augenscheinlich dem mit dem
noch fehlenden Gestaltungsplan verfolgten Zweck der Sicherung künftiger
Planung im Gebiet «B.». Es stehe hier ein Bereich zur Diskussion, der laut
kantonalem, regionalem und kommunalem (Teil-)Richtplan einem
Zentrumsgebiet zugewiesen sei, wo eine hohe bauliche Dichte angestrebt, gar
eine «sehr hohe bauliche Dichte» denkbar sei. Die streitgegenständliche Planung
der privaten Rekursgegnerin bewirke indes offenkundig keine bauliche
Verdichtung, im Gegenteil. Mit der gestatteten Zwischennutzung würden zwei je
ein Vollgeschoss aufweisende Verkaufsgeschäfte mit schnelldrehenden
Produkten, die auf den Sitzgelegenheiten der grosszügigen Plätze auch gleich
konsumiert werden könnten, auf mindestens 10 Jahre hinaus gestattet. Dem
Gebiet gehe damit die verlangte hohe bauliche Dichte komplett ab, und zwar auf
mindestens 10 Jahre. Schliesslich sei noch darauf hinzuweisen, dass selbst mit
der Befristung und der Anmerkung eines Reverses die Rekursgegnerschaft nicht
daran gehindert sei, die auf immerhin 10 Jahre ausgerichtete
«Zwischennutzung» zu einem späteren Zeitpunkt zu verlängern und damit aus
einem vermeintlichen Provisorium ein «Providurium» zu machen. Die Baureife
nach § 234 PBG sei zu verneinen, weshalb die Baubewilligung zu verweigern
sei.
3.2 Die kommunale Vorinstanz stellte sich im angefochtenen Entscheid auf
den Standpunkt, dass die Gestaltungsplanpflicht gemäss erläuterndem Bericht
zur Teilrevision der Nutzungsplanung bei untergeordneten Um- und Anbauten
noch nicht ausgelöst werde. Die geplanten Umbauten und Zwischennutzungen
beeinträchtigten das Gestaltungsplanpflichtgebiet «B.» nicht in seiner weiteren
Entwicklung. Die Bauten und Anlagen müssten jedoch nach Ablauf der auf 10
Jahre befristeten Bewilligung zwingend wieder abgebrochen werden, sofern
dannzumal für diese Bauten und Anlagen aufgrund eines zwischenzeitlich
vorliegenden Gestaltungsplans keine unbefristete Bewilligung erteilt werden
könne. In ihrer Vernehmlassung ergänzt die kommunale Vorinstanz sodann,
dass bei Erfüllung der Voraussetzungen von §§ 320 und 321 PBG sowie der
Richtlinien für die Bewilligung von temporären Bauten der Stadt W. befristete
Provisorien bewilligt werden könnten. Für die Stadt W. sei die Weiterentwicklung
und Stärkung des zentralen und gut erschlossenen Gebiets beim Bahnhof U. von
grosser Bedeutung. Der Bushof beim Bahnhof genüge den aktuellen und
künftigen Bedürfnissen nicht mehr und die Bauten rund um den Bahnhof
entsprächen nicht den planerischen Vorgaben. Das Gebiet sei zurzeit stark
unternutzt. Nach zwei gescheiterten Anläufen für die Planung eines neuen
Bushofs habe das Parlament am 9. Dezember 2019 einstimmig die Motion
«Masterplan Stadtraum U.» an den Stadtrat überwiesen. Damit werde auf dem
und rund um das Bahnhofareal ein «attraktiver, pulsierender Lebensraum für
Begegnungen mit einem neuen regionalen Bushof» angestrebt. Die Motionäre
verlangten hierzu einen Masterplan, der die konkreten Projekte benenne und
dabei nicht nur den unmittelbaren Bearbeitungsperimeter berücksichtige,
sondern auch die Übergänge zu den umliegenden Quartieren und deren

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Entwicklungen. Der Planungsprozess für die Bahnhofsentwicklung habe im
September 2022 gestartet. Als Grundlage für die weiteren Planungsschritte solle
ein Masterplan die verschiedenen öffentlichen und privaten Bauvorhaben rund
um den Bahn- und Bushof koordinieren und sowohl städtebaulich als auch
betrieblich in Übereinstimmung bringen. Die Verabschiedung des Masterplans
durch den Stadtrat und die Urnenabstimmung zum Rahmenkredit für die
Realisierung der zentralen öffentlichen Bauvorhaben seien auf Ende 2025
geplant. Anschliessend erfolge die allfällige Anpassung (Richt- und
Nutzungsplanung) und Ausarbeitung der mit der Gestaltungsplanpflicht
geforderten behörden- und grundeigentümerverbindlichen Planungsinstrumente
(Gestaltungspläne). Bis alle erforderlichen planungsrechtlichen Schritte
erfolgreich abgeschlossen seien und für ein konkretes Bauvorhaben eine
baurechtliche Bewilligung vorliege, müsse mit rund 10 Jahren gerechnet werden.
Aufgrund des beschriebenen Planungsprozesses erscheine eine befristete
Bewilligung für 10 Jahre als gerechtfertigt und verhältnismässig. Sollte das
Gericht wider Erwarten zum Schluss kommen, dass eine auf 10 Jahre befristete
Bewilligung die zulässige Dauer übersteige, wäre eine Verkürzung der befristeten
Bewilligung ohne Weiteres auflageweise heilbar. Eine Aufhebung der befristeten
Baubewilligung würde dem öffentlichen Interesse an einer Aufwertung des
Bahnhofsgebiets widersprechen und wäre somit sowohl unzweckmässig als
auch unverhältnismässig. (…)
4.1 Der Gestaltungsplan ist ein Sondernutzungsplan, der eine städtebaulich,
architektonisch und wohnhygienisch einwandfreie Überbauung anstrebt. Zu
diesem Zweck stellt er für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung auf,
welche von den allgemeinen Festlegungen der Bau- und Zonenordnung abweicht
und diese überlagert. So werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte
Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und
Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt; dabei darf von den
Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen
Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). Anders als bei
Arealüberbauungen und Sonderbauvorschriften sind die Grundeigentümer im
Perimeter eines Gestaltungsplans an dessen Festlegungen gebunden. Die
Grundordnung wird also ersetzt, womit nur noch gestaltungsplankonform gebaut
werden darf (vgl. zum Ganzen Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., 2019, Bd. 1, S. 179 f.).
Mit der Zonenzuweisung kann vorgeschrieben werden, dass für bestimmte
Teilbereiche ein Gestaltungsplan aufgestellt werden muss
(Gestaltungsplanpflicht). Vorausgesetzt wird ein wesentliches öffentliches
Interesse (§ 48 Abs. 3 PBG). Die Gestaltungsplanpflicht bedeutet, dass der
Grundeigentümer vor Einreichung eines Baugesuches einen Gestaltungsplan
erwirken muss. Sowohl der Wortlaut von § 48 Abs. 3 PBG («mit der
Zonenzuweisung») wie auch die im Raumplanungsgesetz (RPG) verankerte
Planungspflicht (vgl. Art. 2 RPG) erfordern eine planerische Grundordnung, die
jene Sachverhalte regelt, welche vom künftigen Gestaltungsplan nicht erfasst
werden oder bereits vor dessen Inkrafttreten zulässig sein sollen. Dass die
Gestaltungsplanpflicht auf gewisse Sachverhalte beschränkt werden kann, ergibt
sich bereits daraus, dass die einem wesentlichen öffentlichen Interesse dienende
Gestaltungsplanpflicht verhältnismässig (geeignet, erforderlich, zumutbar) sein

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sowie der Eigentumsgarantie standhalten muss (VGr, 23. Juni 2005,
VB.2005.00046, E. 4; VGr, 30. April 2021, VB.2019.00681, E. 2.3).
4.2 Die Stadt W. hat in ihrer BZO (Art. 3 Ziff. 1 BZO) lediglich statuiert, dass
für das betreffende Gebiet «B.» eine Gestaltungsplanpflicht gilt. In Art. 4 Ziff. 2
BZO ist sodann vorgesehen, dass die Gestaltungsplanpflicht entfällt, wenn zur
Lösung der angestrebten Ziele ein Projektwettbewerb oder ein
Projektstudienauftrag durchgeführt wurde und die massgebenden Inhalte mit
einer Arealüberbauung gemäss Art. 69 ff. PBG sowie Art. 32 und 33 BZO
gesichert werden. Eine explizite Regelung dazu, welche Sachverhalte die
Gestaltungsplanpflicht auslösen, fehlt. Art. 3 Ziff. 1 BZO ist daher
auslegungsbedürftig.
Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der Bestimmung
(grammatikalisches Element). Ist der Gesetzestext allein nicht klar verständlich
und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss unter Berücksichtigung
aller Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Dafür
ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte (historisches Element), auf den
Zweck der Norm (teleologisches Element), auf die ihr zugrunde liegenden
Wertungen und auf ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen
(systematisches Element) abzustellen (BGE 139 II 404, E. 4.2 mit Hinweisen).
Dabei favorisiert die neuere bundesgerichtliche Praxis einen pragmatischen
Methodenpluralismus (BGE 139 II 173, E. 2.1 mit Hinweisen). Da es sich bei der
Regelung der Gestaltungsplanpflicht um kompetenzgemäss erlassenes
kommunales Recht handelt, kommt den kommunalen rechtsanwenden Behörden
bei deren Auslegung ein gewisser Spielraum zu, weshalb die
Rechtsmittelinstanzen nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen
Auslegungsmöglichkeiten eine sinnvolle, zweckmässige Interpretation einer
kommunalen Norm durch die Gemeinde durch ihre eigene Auslegung ersetzen
dürfen (vgl. BGr, 11. Juli 2016, 1C_572/2016, E. 2.1).
Dem Erläuternden Bericht gemäss Art. 47 der Raumplanungsverordnung
(RPV) zur Teilrevision der Nutzungsplanung, mit der die Gestaltungsplanpflicht
eingeführt wurde, ist zu entnehmen, dass generell für alle
Gestaltungsplanpflichtgebiete gelte, dass die Gestaltungsplanpflicht bei
untergeordneten Um- und Anbauten nicht ausgelöst werde. Bei baurechtlich
bedeutenden Massnahmen, zu denen z.B. Ersatzbauten zählen, werde die
Gestaltungsplanpflicht erst ausgelöst, wenn das übrige
Gestaltungsplanpflichtgebiet in seiner weiteren Entwicklung beeinträchtigt
werde. Dies sei etwa der Fall, wenn ein bestehendes Einfamilienhaus in einem
Verdichtungsgebiet ersetzt werden solle. In diesem Fall müsse der Nachweis
erbracht werden, dass die übrigen Parzellen nicht in ihrer weiteren Entwicklung
und Verdichtungsmöglichkeiten beeinträchtigt würden. Die kommunale
Vorinstanz legt die Gestaltungsplanpflicht entsprechend diesem historischen
Willen des Gesetzgebers aus. Diese kommunale Auslegung ist nicht zu
beanstanden. Insbesondere ist es mit dem Sinn und Zweck einer
Gestaltungsplanpflicht vereinbar, wenn untergeordnete Bauvorhaben, oder
solche, die das Gestaltungsplanpflichtgebiet nicht in seiner weiteren Entwicklung
beeinträchtigen, nicht vom Vorhandensein eines Gestaltungsplans abhängig
sind. Die kommunale Auslegung führt sodann insbesondere zu einer Prüfung,

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wie sie bei der Beurteilung der planungsrechtlichen Baureife nach § 234 PBG
ohnehin vorzunehmen ist. Gemäss dieser Bestimmung gilt ein Grundstück als
baureif, wenn es erschlossen ist und wenn durch die bauliche Massnahme keine
noch fehlende oder durch den Gemeindevorstand beantragte planungsrechtliche
Festlegung nachteilig beeinflusst wird. Es ist daher nachfolgend zu prüfen, ob
das geplante Bauvorhaben das Gestaltungsplanpflichtgebiet in seiner weiteren
Entwicklung beeinträchtigt bzw. der Gestaltungsplan durch das Bauvorhaben
negativ präjudiziert wird.
4.3 Gemäss Art. 5 Ziff. 6 BZO ist im Gebiet «B.» mit dem Gestaltungsplan
eine zentrumsbildende Bebauung in einer hohen baulichen Dichte und mit
attraktiven Platzräumen zu gewährleisten, die der Bedeutung des
Umsteigepunkts zwischen Bus und Bahn Rechnung trägt. Fussverbindungen
sind auf eine sehr hohe Passantenfrequenz abzustimmen. In Art. 4 Ziff. 1 wird
umschrieben, was im Gestaltungsplan zu regeln ist (Lage, Grösse der Bauten
und Anlagen, Nutzungsverteilung, Erschliessung, Umgebungsgestaltung etc.).
(…)
Bezüglich der Aussenraumumgestaltung und Neubauten (Grünanlage,
chaussierter Platz, Neubau Verkaufsgebäude, Ersatzneubau Imbissgebäude) ist
(…) fraglich, ob diese als zeitlich auf 10 Jahre befristete Zwischennutzung das
übrige Gestaltungsplangebiet in seiner weiteren Entwicklung beeinträchtigen
bzw. den künftigen Gestaltungsplan negativ präjudizieren. Gemäss
verwaltungsrechtlicher Rechtsprechung ist grundsätzlich in jeder
vorweggenommenen baulichen Massnahme im gestaltungsplanpflichtigen
Gebiet eine Einschränkung des planerischen Spielraums und damit eine
nachteilige Beeinflussung des noch fehlenden Gestaltungsplans zu erblicken,
selbst wenn die bauliche Massnahme für sich betrachtet zweckmässig
erscheinen mag (vgl. § 234 PBG; VGr, 6. April 2011, VB.2011.00027, E. 5.3).
Dies würde durchaus auch vorliegend zutreffen, wenn die Bewilligung unbefristet
beantragt und erteilt worden wäre. Hingegen führt eine Befristung der Bewilligung
dazu, dass die Bauten keinen Bestandesschutz geniessen und nach Ablauf der
Bewilligungsdauer wieder entfernt werden müssen (vgl. BRKE I Nrn. 0536/1990
und 0537/1990, E. 7b = BEZ 1990 Nr. 18; BRKE II Nr. 0026/1992, E. 3a = BEZ
1992 Nr. 8). Deshalb präjudizieren sie das Gestaltungsplangebiet auch nicht
negativ, solange die Bewilligungsdauer nicht über die Dauer hinausgeht, die der
Gestaltungsplanprozess beansprucht und die Bauten nach Ablauf der
Bewilligungsdauer auch faktisch ohne besondere Schwierigkeiten und
unverhältnismässigen Aufwand wieder entfernt werden können (vgl. § 321 PBG).
Vorliegend wird seitens kommunaler Vorinstanz und privater
Rekursgegnerin geltend gemacht, dass mit rund 10 Jahren gerechnet werden
müsse, bis alle erforderlichen planungsrechtlichen Schritte (Masterplan, evtl.
Anpassung Richt- und Nutzungsplanung, Gestaltungsplanung, Bauprojekt)
erfolgreich abgeschlossen und für ein konkretes Bauvorhaben eine Bewilligung
vorliege. Dem ist aus folgenden Gründen zu widersprechen: Die Verabschiedung
des Masterplans durch den Stadtrat und die Urnenabstimmung zum
Rahmenkredit für die Realisierung der zentralen öffentlichen Bauvorhaben sind
gemäss kommunaler Vorinstanz auf Ende 2025 geplant. Für den
darauffolgenden Gestaltungsplanprozess ist angesichts dessen Komplexität und

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der Anzahl involvierter Parteien mit mindestens zwei Jahren zu rechnen, wenn
gemäss einer vom Verwaltungsgericht zitierten Meinung der Literatur bereits das
Verfahren ab Entwurf (nach der Vorbereitung, Beratung und Auslösung) bis zum
Inkrafttreten am Tag nach der Publikation der Genehmigung ca. 15-20 Monate in
Anspruch nehmen kann (vgl. VGr, 17. Mai 2018, VB.2017.00626, E. 5.3.1. mit
Verweis auf Rebecca Bauder, Der Gestaltungsplan, Inhalt, Bedeutung und
Anwendung in der Praxis, 2013). Davon auszugehen ist deshalb, dass der
Planungsprozess in etwa Ende 2027 abgeschlossen sein wird. Für die Annahme
eines längeren Planungsprozesses fehlt hingegen zum heutigen Zeitpunkt eine
hinreichend hohe Wahrscheinlichkeit, die eine längere Befristung rechtfertigen
könnte. Insbesondere ist nicht hinreichend wahrscheinlich, dass aufgrund der
Masterplanung Anpassungen der Richt- und Nutzungsplanung erforderlich
wären, bevor der Gestaltungsplan ausgearbeitet werden könnte. Ausserdem ist
darauf hinzuweisen, dass die Möglichkeit einer Verlängerung der befristeten
Bewilligung besteht, sollte der Planungsprozess in 5 Jahren noch nicht
abgeschlossenen sein.
Das Bauvorhaben wurde explizit als Provisorium eingegeben und entspricht
auch in seiner Materialität (Holz, Metall) und Ausführung (wiederverwendbare
Bauelemente, schnellwachsende Pflanzen) einem solchen. Die
Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands kann deshalb zur gegebenen
Zeit ohne besondere Schwierigkeiten und ohne unverhältnismässigen Aufwand
bzw. Rückbaukosten erfolgen.
Das Gesagte führt dazu, dass es unverhältnismässig und ungerechtfertigt
wäre, der privaten Rekursgegnerin eine zonengemässe Nutzung ihres
Grundstücks während der voraussichtlichen Dauer des Planungsverfahrens nicht
mit den erforderlichen Nebenbestimmungen zu gestatten.
4.4 Eine auf 10 anstatt 5 Jahre befristete Bewilligung wäre hingegen mit dem
Sinn und Zweck des Instituts des Gestaltungsplans in Kombination mit einer
Gestaltungsplanpflicht nicht vereinbar. Die Konzeption zielt darauf ab, dass bis
zum Vorliegen des in einem wesentlichen öffentlichen Interesse liegenden
Gestaltungsplans nichts gebaut werden soll, was dessen Entwicklung und
spätere Überbauung nach dessen – zwingend einzuhaltenden – Vorgaben
negativ beeinflussen könnte. Eine auf 10 Jahre befristete Bewilligung würde zur
Übersteuerung dieser Grundkonzeption führen, da nicht auf der Grundlage des
Gestaltungsplans erstellte befristete Bauten das Interesse an einer zeitnahen
Überbauung nach den Vorgaben des Gestaltungsplans nach Abschluss des
diesbezüglichen Planungsprozesses vermindern könnten, weil die Bauten trotz
Befristung auch nach frühzeitigem Vorliegen des Gestaltungsplans noch für eine
gewisse Zeit Bestand hätten. Insofern steht dieser zusätzlichen
Provisoriumsdauer aus heutiger Sicht der künftige Gestaltungsplan bzw. dessen
Sinn und Zweck entgegen.
Gemäss Rechtsprechung ist eine Tolerierung von Bauten, die planungs- und
baurechtliche Rechtsgüter verletzen, nur in engen Grenzen zulässig, ist doch
eine massenhafte Verletzung von Vorschriften und eine ausserhalb des
geltenden Planungs- und Baurechts liegende rechtsmissbräuchliche
Nebenordnung zu vermeiden. Befristete Baubewilligungen für solche Bauten

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dürfen nur erteilt werden, wenn der Nachweis erbracht ist, dass eine
vorschriftsgemässe Ausführung oder ein rechtskonformer Standort nicht möglich
sind (BRKE II Nr. 0026/1992, E. 3b = BEZ 1992 Nr. 8; Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., 2019,
Bd. 1, S. 441). Unbedingte Voraussetzung ist sodann, dass eine
baurechtskonforme Lösung nicht sofort gefunden werden kann, die
Normverletzung aber angesichts des gewichtigen öffentlichen oder privaten
Interesses für eine beschränkte Zeit hingenommen werden kann (VGr, 7. Juni
2000, VB.2000.00035, E. 3a mit Verweis auf VGr, 22. August 1996,
VB.1996.00097 [nicht publiziert]). Das Provisorium darf in jedem Fall nur so lange
bewilligt werden, als die Realisierung eines gesetzeskonformen Projekts
entweder unmöglich oder für die Bauherrschaft unzumutbar ist (BRKE II Nr.
0026/1992, E. 3b = BEZ 1992 Nr. 8; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 440; VGr, 8.
Februar 2018, VB.2017.00661 und VB.2017.00676, E. 5.2). Ähnliche Kriterien
wie die durch die kantonale Rechtsprechung entwickelten hat auch die Stadt W.
in ihrer Richtlinie für die Bewilligung temporärer Bauten vom 16. Mai 2012
aufgestellt.
Vorliegend besteht, sobald der Gestaltungsplan festgesetzt ist, die
Möglichkeit der Planung und Realisierung eines gesetzeskonformen Projekts,
weshalb die Tolerierung des Weiterbestandes des Provisoriums für diese Zeit
ausscheidet. Zudem ist zu berücksichtigen, dass an einer (zeitnahen)
Überbauung nach dem festgesetzten Gestaltungsplan wie bereits ausgeführt
aufgrund des der Gestaltungsplanpflicht zugrundeliegenden wesentlichen
öffentlichen Interesses ebenfalls ein bedeutendes öffentliches Interesse besteht.
Mit einer gestaltungsplankonformen Überbauung soll nicht infolge eines länger
bewilligten Provisoriums zugewartet werden.
Eine auf längere Zeit erteilte Bewilligung lässt sich im Übrigen entgegen der
privaten Rekursgegnerin auch nicht darauf stützen, dass ein fehlender
Gestaltungsplan einem Grundeigentümer nur für drei Jahre entgegengehalten
werden kann (vgl. § 235 PBG; VGr, 17. Mai 2018, VB.2017.00626, E. 5.3.3 und
5.3.9; BRKE III Nr. 0130/2008, E. 6.8 = BEZ 2009 Nr. 8). Massgeblich für die
Auslösung der Dreijahresfrist ist, wann der Bauherr gegenüber der
Bewilligungsbehörde erstmals seine Bauabsicht und seine mangelnde
Bereitschaft für die Ausarbeitung eines Gestaltungsplans kundgetan hat und ihm
hierbei die fehlende Baureife entgegengehalten wurde (VGr, 17. Mai 2018,
VB.2017.00626, E. 5.3.3 und 5.3.9; BRKE III Nr. 0130/2008, E. 6.8 = BEZ 2009
Nr. 8). Die den bewilligten Bauten zugrundeliegende Bauabsicht der privaten
Rekursgegnerin bezieht sich – auch gemäss deren eigenen Ausführungen –
bloss auf die temporäre Zwischennutzung bis zur Festsetzung des
Gestaltungsplans sowie zum Vorliegen einer Baubewilligung für ein darauf
gestütztes Bauprojekt und nicht auf ein unbefristetes Bauvorhaben. Aus den
Rechtsschriften geht zudem hervor, dass sich die private Rekursgegnerin am
Prozess der Masterplanung beteiligt und anstrebt, nach dessen Vorliegen mit den
übrigen Grundeigentümern einen privaten Gestaltungsplan auszuarbeiten.
Solange die private Rekursgegnerin also keine konkrete Bauabsicht für ein
unbefristetes Bauvorhaben sowie die mangelnde Bereitschaft für die
Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes äussert, kann auch die Frist gemäss §
235 PBG nicht zu laufen beginnen. Es besteht deshalb im heutigen Zeitpunkt

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keine Handhabe dafür, gestützt auf den Umstand, dass der Gestaltungsplan
voraussichtlich nicht in drei Jahren vorliegen wird, ein auf 10 Jahre befristetes
Provisorium zuzulassen.
5. Nach dem Gesagten erweist sich die Rüge der Rekurrentin im Ergebnis
als teilweise begründet, weshalb der Rekurs gegen den Beschluss des
Bauausschusses W. teilweise gutzuheissen ist. Die Befristung der bewilligten
Zwischennutzungen ist dementsprechend auf 5 Jahre bis zum 31. Dezember
2027 zu reduzieren und der Beseitigungsrevers anzupassen.