zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0072/2012 · 2007-12-11 · de
Natur- und Heimatschutz. Baugesuch als Provokationsbegehren. Bauverweigerung als Inventareröffnung. Erstreckbarkeit der Frist von § 209 Abs. 3 PBG. Planungszone.


BRGE II Nr. 0072/2012 vom 8. Mai 2012 in BEZ 2012 Nr. 39
1. Der vorliegende Streitfall basiert auf den nachgenannten Gegebenheiten
und Vorkommnissen:
a) Streitbetroffen ist das an der G-Strasse 26 in X befindliche Grundstück
Kat. Nr. 4413. Diese Parzelle bzw. das auf dieser befindliche Wohnhaus bilden
Teil einer im kommunalen Inventar der Natur- und Heimatschutzobjekte
verzeichneten, sich aus den Gebäuden G-Strasse 6 26 zusammensetzenden
ehemaligen Arbeiterwohnsiedlung. Der Schutzzweck besteht in der «Erhaltung
der Struktur und der Einheit» der Siedlung. Gemäss dem Inventarblatt zu
erhalten sind auch die «umzäunten Gärten (…) als wesentliche
Gestaltungsmerkmale». Nach der geltenden Bau- und Zonenordnung (BZO)
gehört das Rekursgrundstück der Kernzone B an.
b) Die fragliche Arbeiterwohnsiedlung liegt überdies in einem Ortsbild von
überkommunaler Bedeutung. Bauvorhaben innerhalb von diesem bedürfen
daher der Beurteilung durch eine kantonale Behörde. Diese Beurteilung hat ab
1. November 2011 anstelle der bisher zuständigen Baudirektion durch deren
Amt für Raumentwicklung (ARE) zu erfolgen (§ 7 der Bauverfahrensverordnung
[BVV] und Ziff. 1.4.1.4 des Anhangs der BVV).
c) Der Rekurrent beabsichtigt, im südöstlichen Teil seiner Parzelle eine als
«Werkstatt/Lager» zu nutzende eingeschossige Flachdachbaute mit einem
Grundriss von 6 m x 6,3 m zu errichten.
Um eine diesbezügliche Bewilligung hatte er bereits mit Eingabe vom 12.
September 2007 ersucht. Mit Verfügung vom 11. Dezember 2007 erteilte die
Baudirektion für dieses Vorhaben die «Bewilligung in Bezug auf den
Ortsbildschutz». Eröffnet wurde die Baudirektionsverfügung zusammen mit dem
Beschluss der Baukommission X vom 22. Januar 2008, mit welchem die
örtliche Baubehörde die Baubewilligung verweigerte.
d) Hiergegen gelangte der Rekurrent mit Rekurseingabe vom 28. Februar
2008 an die damalige Baurekurskommission II. Mit dem Entscheid BRKE II Nr.
0016/2009 vom 27. Januar 2009 wurde der Rekurs – soweit hier von Interesse

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– teilweise gutgeheissen und wurden der Beschluss der Baukommission X (und
die Verfügung der Baudirektion) aufgehoben.
Die Rekursinstanz gelangte im damaligen Entscheid zum Schluss, dass
die kommunale Baubehörde aufgrund der von ihr angeführten Gründe für den
abschlägigen Bauentscheid faktisch den im Inventarblatt umschriebenen
Schutzzielen zum Durchbruch verholfen und damit einen nicht in ihre
Kompetenz fallenden Schutzentscheid gefällt habe. Über Schutzmassnahmen
für Objekte von kommunaler Bedeutung habe die Exekutive (konkret der
Stadtrat X) zu befinden.
In den Erwägungen, auf die im Dispositiv jenes Entscheides verwiesen
wird, hielt die Rekursinstanz fest, dass die Gemeinde vorgängig einer erneuten
Beschlussfassung über das Baugesuch einen Schutzentscheid zu treffen haben
werde, sei es, dass sie Schutzmassnahmen anordnet oder aber auf solche
ganz oder teilweise verzichtet. (…)
f) Mit Eingaben vom 31. August 2010 und 24. Januar 2011 ersuchte der
Rekurrent die örtliche Baubehörde unter Hinweis auf das zwischenzeitliche
Ausbleiben einer Schutzanordnung darum, nunmehr über das im Jahr 2007
gestellte Baugesuch zu befinden.
2.1 Mit dem vorliegend angefochtenen Beschluss verweigerte die
Baukommission X eine Bewilligung für das vom Rekurrenten geplante
Bauvorhaben erneut. Sie verwies darauf, dass die umzäunten Gärten gemäss
dem Inventarblatt ein wesentliches Gestaltungsmerkmal der fraglichen
Arbeitersiedlung seien. Es sei ihr (der Baukommission) ein wichtiges Anliegen,
dass diese Siedlung in der bestehenden Substanz und Umgebungsgestaltung
erhalten bleibe. Damit dem Schutzzweck nachgekommen werden könne, sei
auf eine Bewilligung für das strittige Bauvorhaben zu verzichten.
2.2 Der Rekurrent wendet hiergegen ein, dass sich die Vorinstanz bei
ihrem Entscheid unzulässigerweise über den vorgängigen Rekursentscheid
BRKE II Nr. 0016/2009 vom 27. Januar 2009 hinweggesetzt habe. Die
Rekursinstanz habe dort klar festgehalten, dass einer erneuten Beurteilung des
Bauvorhabens ein Entscheid des diesbezüglich zuständigen Stadtrates über
allfällige Schutzmassnahmen oder den Verzicht auf solche voranzugehen habe.
Schon aus diesem Grund sei der angefochtene Beschluss aufzuheben. Heute
sei eine Schutzmassnahme indessen gar nicht mehr möglich. Mit dem
abschlägigen Bauentscheid vom 22. Januar 2008 sei ihm (dem Rekurrenten)
die Aufnahme seines Grundstücks in das Inventar mitgeteilt worden und sei das
einjährige Veränderungsverbot gemäss § 209 Abs. 2 des Planungs- und
Baugesetzes (PBG) ausgelöst worden. Dieses falle dahin, wenn nicht innert
Jahresfrist seit der schriftlichen Mitteilung eine dauernde Anordnung getroffen
werde (§ 209 Abs. 3 PBG), was in casu nicht erfolgt sei. (…)
3.1 (…) Nicht beizupflichten ist der Vorinstanz darin, dass in casu kein
durch den Rekurrenten gestelltes Provokationsbegehren vorliege. Zwar sind
solche Begehren nach § 213 Abs. 2 PBG schriftlich beim Gemeinderat
einzureichen, während das Baugesuch im September des Jahres 2007 bei der

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Baukommission eingereicht wurde. Indessen muss die in Heimatschutzsachen
zuständige Behörde, wenn ihr (behördenintern) ein Baugesuch unterbreitet
wird, welches ein inventarisiertes Objekt gefährdet, hierauf in geeigneter Weise
reagieren. Dies erfolgt einerseits dadurch, dass die zuständige Behörde
gestützt auf § 209 Abs. 2 PBG durch die schriftliche Mitteilung des
Inventareintrags ein einstweiliges Veränderungsverbot verfügt (vgl. VB 92/0040
E. 1.b = BEZ 1993 Nr. 6). Andererseits muss dem einstweiligen
Veränderungsverbot ein definitiver (positiver oder negativer) Schutzentscheid
folgen, andernfalls das einstweilige Veränderungsverbot grundlos und damit
unverhältnismässig wäre. Hierbei ist zum Schutz des Grundeigentümers die
Frist von § 213 Abs. 3 PBG zu beachten. Mit andern Worten kommt es nicht
darauf an, ob Baubewilligungs- und Unterschutzstellungsbehörde identisch
sind. Auch vorliegend kam dem Baugesuch somit die Rechtswirkung eines
Provokationsbegehrens im Sinne von § 213 PBG zu. Hier nicht weiter
nachzugehen ist im Übrigen der Frage, ob bei der Einreichung eines
Baugesuches, das ein inventarisiertes Objekt gefährdet, dem Bauherrn
Gelegenheit zu geben ist, Schutzmassnahmen durch den Rückzug des
Baugesuches abzuwenden.
Entgegen der von der Vorinstanz vertretenen Auffassung ist davon
auszugehen, dass eine Inventareröffnung vorliegend stattgefunden hat. Die mit
Beschluss vom 22. Januar 2008 erfolgte Bewilligungsverweigerung wurde
ausdrücklich damit begründet, dass das rekurrentische Gebäude als Teil der
Arbeiterwohnsiedlung G-Strasse 6-26 im Inventar der schutzwürdigen Objekte
von kommunaler Bedeutung enthalten sei und das Garagengebäude wegen
des dort vermerkten Schutzzwecks nicht bewilligungsfähig sei. Mit der
dergestalt begründeten Bauverweigerung war das Inventar eröffnet und
bestand ein vorläufiges Veränderungsverbot (§ 209 Abs. 2 PBG). Hierbei
unerheblich ist, da vom Gesetz nicht verlangt, dass die – in Form einer
Bauverweigerungsbegründung ergangene – Mitteilung nicht von der für
Schutzmassnahmen zuständigen Behörde, nämlich dem Stadtrat, sondern von
der Baukommission ausging.
3.2 Eine andere Frage ist, ab welchem Zeitpunkt die einjährige Frist
gemäss § 209 Abs. 3 PBG, mit deren Ablauf das Veränderungsverbot dahinfällt,
sofern nicht eine dauernde Anordnung getroffen wird, zu laufen begann. Auf
den Zeitpunkt der Eröffnung des als «schriftliche Mitteilung» im Sinne der
genannten Norm zu qualifizierenden Beschlusses aus dem Jahr 2008 kann es,
da dieser vom Rekurrenten angefochten wurde, nicht ankommen. Es wäre der
Gemeinde nicht zuzumuten gewesen, bereits während der Dauer des
Rechtsmittelverfahrens und der mit dieser verbundenen Ungewissheit über die
Rechtslage tätig zu werden. Es ist davon auszugehen, dass der Fristenlauf mit
der Rechtskraft des Rekursentscheides vom 27. Januar 2009 begann. Diese
trat mit der Rechtskraft des den Rekursentscheid im Wesentlichen
bestätigenden Verwaltungsgerichtsentscheides VB.2009.00104 vom 6. Mai
2009 ein. Dieser am 22. Mai 2009 versandte Entscheid blieb unangefochten
und wurde mithin ca. Ende Juni 2009 rechtskräftig. Zu diesem Zeitpunkt begann
die Jahresfrist gemäss § 209 Abs. 3 PBG. Obwohl die genannte Norm anders
als § 213 Abs. 3 PBG eine Erstreckungsmöglichkeit um ein Jahr nicht vorsieht,

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dürfte diese Möglichkeit auch bei § 209 Abs. 3 PBG anzunehmen sein (vgl.
BRKE I Nr. 206/1998 vom 13. November 1998, E. 3.4 = BEZ 1999 Nr. 5).
Da zudem dem Baugesuch die Wirkung eines Provokationsbegehrens
zukam, hatte die zuständige Behörde wie dargetan innert der höchstens
zweijährigen Frist von § 213 Abs. 3 PBG einen definitiven Schutzentscheid zu
fällen; dies mit Verwirkungsfolge. Dass die Behörde hierzu verpflichtet war,
ergibt sich auch daraus, dass andernfalls der Bauverweigerungsgrund der −
grundsätzlich nur behördenverbindlichen − Inventarisierung auf unbestimmte
Zeit hinaus aufrechterhalten werden könnte, was offenkundig unzulässig wäre
(vgl. § 320 PBG). Eine mit der Inventarisierung begründete Bauverweigerung
verschafft dem Baugesuchsteller ohne weiteres das Recht auf einen längstens
innert zwei Jahren gefällten definitiven Schutzentscheid, mit dem
Schutzmassnahmen getroffen werden oder aber auf solche verzichtet wird; dies
flankiert von einem jedenfalls nicht länger dauernden einstweiligen
Veränderungsverbot. Eine dauernde Anordnung hätte daher vorliegend innert
maximal zwei Jahren getroffen werden müssen. Diese Frist ist längstens
abgelaufen. Das Recht zur Anordnung von Schutzmassnahmen in Form einer
Verordnung oder einer Verfügung ist somit, jedenfalls was den Umschwung des
rekurrentischen Grundstücks betrifft, heute verwirkt.
3.3 Zugeschnitten sind die Regelungen von § 209 PBG – einstweiliges
Veränderungsverbot – und § 213 Abs. 3 PBG – Verwirkung des
Unterschutzstellungsanspruches – vorab auf individuell konkrete, ein
bestimmtes Objekt betreffende Schutzmassnahmen. Ob die in diesen Normen
statuierten Fristen, was – soweit erkennbar – von den Rechtsmittelbehörden
bislang noch nicht zu entscheiden war, auch dann gelten, wenn der Schutz
durch eine planerische Massnahme (§ 205 lit. a PBG) erfolgen soll, ist
zumindest fraglich. Eine Frist von maximal zwei Jahren dürfte für eine Änderung
der Nutzungsplanung, über welche die Gemeindelegislative zu befinden hat,
häufig oder gar zumeist nicht ausreichen. Eine erst in Aussicht stehende
planerische Schutzmassnahme, insbesondere eine Änderung des Zonenplans,
kann einem Bauvorhaben erst dann entgegengehalten werden, wenn eine im
Sinne von § 234 PBG «durch den Gemeinderat beantragte planungsrechtliche
Festlegung» vorliegt. Das zweckmässige Vorgehen dürfte in Fällen, wo der
Schutz durch planerische Massnahmen erfolgen soll, darin liegen, dass die
Gemeinde bei der diesbezüglich zuständigen Baudirektion die Festsetzung
einer Planungszone beantragt (§ 346 PBG).
3.4 In der Rekursantwort wird denn auch erwähnt, dass sich die Gemeinde
veranlasst sehen könnte, nötigenfalls nachträglich noch einen derartigen Antrag
auf Erlass einer Planungszone zu stellen. Hierzu ist bereits heute festzuhalten,
dass die Planungszone zwar weiteren Bauvorhaben, jedoch aus Gründen von
Treu und Glauben demjenigen des Rekurrenten nicht entgegengehalten werden
könnte. Eine derartige Massnahme zur Verhinderung eines Bauvorhabens, mit
dessen Realisierung die Gemeinde den Rekurrenten nunmehr seit über vier
Jahren ohne zureichende Gründe hinhält, wäre als rechtsmissbräuchlich zu
bezeichnen. Es liegen gewisse Parallelen zum Sachverhalt vor, den das
Verwaltungsgericht im Entscheid VB 37/1985 (in RB 1985 Nr. 106 = BEZ 1986
Nr. 1) zu beurteilen hatte. Damals versuchte der Gemeindegesetzgeber, einer

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durch die örtliche Baubehörde erteilten Baubewilligung nachträglich – während
des Rechtsmittelverfahrens – durch eine Änderung der Nutzungsplanung die
Grundlage zu entziehen. Dies wurde vom Verwaltungsgericht als unzulässig
qualifiziert.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der angefochtene Beschluss in
Gutheissung des Rekurses aufzuheben ist.