zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0094/2018 · 2018-07-13 · de
Lärmschutz. Emissionen von Gastwirtschaftsbetrieben. Aussenrestaurant in belebter Wohnzone (Niederdorf). Praxisänderung.

Gemäss Bundesgerichtsurteil 1C_293/2018 vom 9. März 2018 führt eine (massive) Überschreitung von lärmschutzrechtlichen Planungswerten zwingend zur Rückweisung an die Vollzugsbehörde zwecks Prüfung, ob an dem geplanten Aussenrestaurant ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht und ob allenfalls Erleichterungen von der Einhaltung der Planungswerte erteilt werden können (Art. 7 Abs. 2 der Lärmschutzverordnung). Den strengen Richtwerten der Vollzugshilfe "Cercle Bruit" wird dabei eine grosse Bedeutung zugemessen. Konkrete Umstände wie vorbestehender Lärm in einem belebten Ausgehviertel sind hingegen unbeachtlich. Der Entscheid führt zu einer Änderung der Praxis des Baurekursgerichts bei der Bewilligung von Aussenrestaurants in belebten Wohnzonen. Dementsprechend war auch die vorliegend angefochtene Bewilligung für ein Aussenrestaurant im Niederdorf aufzuheben und die Sache zur weiteren Behandlung an die Bausektion der Stadt Zürich zurückweisen.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nr. R1S.2017.05168
BRGE I Nr. 0094/2018
Entscheid vom 13. Juli 2018
Mitwirkende Abteilungspräsident Walter Linsi, Baurichter Jürg Trachsel, Baurichterin
Beatrice Bosshard, Gerichtsschreiber Daniel Schweikert
in Sachen Rekurrierende
1.- 6 [….]
gegen Rekursgegnerschaft
1. Bausektion der Stadt Zürich, Amtshaus IV, 8021 Zürich
2. Verein Z, [….]
betreffend Bausektionsbeschluss vom 19. September 2017; Boulevardcafé mit Sitz-
plätzen
______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 19. September 2017 erteilte die Bausektion der Stadt
Zürich dem Verein Z die baurechtliche Bewilligung für ein Boulevardcafé
(Aussengastwirtschaft) mit 26 Sitzplätzen auf den Grundstücken Kat.-Nrn.
01 [....], 02 [….] und 03 [….] an der M.-Gasse bzw. S.-Gasse in Zürich [….].
B.
Mit Rekursschrift vom 26. Oktober 2017 gelangten die Rekurrierenden [….]
rechtzeitig an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten
die Aufhebung der Baubewilligung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Rekursgegner.
C.
Vom Rekurseingang wurde mit Verfügung vom 30. Oktober 2017 Vormerk
genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Die Vorinstanz schloss mit Vernehmlassung vom 4. Dezember 2017 auf
Abweisung des Rekurses.
E.
Der private Rekursgegner beantragte in seiner Rekursantwort vom 29. No-
vember 2017 die Abweisung des Rekurses unter Kosten- und Entschädi-
gungsfolgen zulasten der Rekurrierenden.
F.
In den Replik- und Duplikschriften vom 8. Januar 2018, 23. Januar 2018
und 2. Februar 2018 hielten alle Parteien an ihren Anträgen fest; ebenso in
weiteren Eingaben vom 12. März 2018 und vom 26. März 2018.
R1S.2017.05168 Seite 2

G.
Am 8. März 2018 führte die erste Abteilung des Baurekursgerichts im Bei-
sein aller Parteien einen Augenschein vor Ort durch.
H.
Auf die Ausführungen der Parteien und die Erkenntnisse des Lokaltermins
wird nachfolgend insoweit eingegangen, als dies für die Begründung des
Entscheides notwendig ist.
Es kommt in Betracht:
1.
Das Bauvorhaben umfasst die Anbringung von klappbaren Sitzbänken und
Beistelltischen sowie Sitzkissen in bestehenden Fenstereinleibungen ent-
lang den zur M.-Gasse und zur S.-Gasse hin orientierten Fassaden des
Gebäudes an der M.-Gasse [….] / S.-Gasse [….]. Dergestalt soll das im
Gebäude situierte Lokal "X" um eine Aussengastwirtschaft mit insgesamt
sechs Sitzmöglichkeiten entlang der M.-Gasse und 20 Sitzmöglichkeiten
entlang der S.-Gasse erweitert werden. Die klappbaren Sitzbänke und Bei-
stelltische ragen maximal 0,5 m in die Gassen hinein; die Gesamtfläche der
neuen Installationen beträgt 1,75 m2 entlang der M.-Gasse und 9,75 m2
entlang der S.-Gasse (act. 16.4 S. 3). Die Liegenschaft Kat.-Nr. 01 [….]
liegt in der Kernzone K mit einem Wohnanteil von 60 % und ist der Lärm-
Empfindlichkeitsstufe (ES) III zugeordnet. Das Gebäude steht seit dem Jahr
2003 unter Denkmalschutz (act. 16.7).
Die Vorinstanz bewilligte das Bauvorhaben mit folgenden Öffnungszeiten:
Sonntag von 12.00 - 19.00 Uhr; Montag bis Freitag von 11.00 - 22.00 Uhr;
Samstag von 10.00 - 22.00 Uhr.
Weiter wurde bestimmt, dass lärmige Aufräumarbeiten zwischen 20.00 Uhr
und 07.00 Uhr nicht erlaubt seien, im Freien keine Lautsprecher- und Ver-
stärkeranlagen betrieben werden dürfen sowie Türen und Fenster des
Gastwirtschaftsbetriebs von 20.00 - 07.00 Uhr geschlossen zu halten seien.
Letzteres gelte ebenso beim Betrieb von Fernseh-, Radio- und vergleichba-
R1S.2017.05168 Seite 3

ren Geräten sowie bei Musikdarbietungen und Ähnlichem. Im Falle berech-
tigter Lärmklagen blieben weitere Anordnungen, insbesondere eine Reduk-
tion der Öffnungszeiten, vorbehalten (act. 1 S. 3).
2.
Alle Rekurrierenden wohnen nachweislich (act. 10.1 bis 10.6) dauerhaft in
unmittelbarer Nähe zur projektierten Aussengastwirtschaft und wären von
dieser mehr als die Allgemeinheit betroffen; dies gilt – wie der Augenschein
zeigte (Prot. S. 5) – auch für die an der M.-Gasse [….] wohnhaften Rekur-
rierenden 6. Dementsprechend haben alle Rekurrierenden ein schutzwür-
diges Interesse an der Aufhebung der Baubewilligung, weshalb sie zum
Rekurs legitimiert sind (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes [PBG]).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Re-
kurs einzutreten.
3.1.
Die Rekurrierenden rügen als erstes eine Verletzung des Koordinationsge-
bots gemäss Art. 25a des Raumplanungsgesetzes (RPG) in dreifacher Hin-
sicht. Erstens sei es unzulässig, in der Baubewilligung die unbestrittener-
massen für ein Boulevardcafé ebenfalls erforderliche Polizeibewilligung für
die Benützung des öffentlichen Grundes – etwa betreffend Möblierungsvor-
gaben – vorzubehalten (Erwägung c in Verbindung mit Dispositivziffer I.A).
Die Art der Möblierung sei sowohl unter dem Aspekt von § 238 PBG (Ein-
ordnung) als auch unter demjenigen von § 240 PBG (Verkehrssicherheit)
durchaus von Relevanz.
Unzulässig sei es weiter, betreffend die Details der Befestigung der Klapp-
tische und -stühle an den denkmalgeschützten Fassaden nur eine Bestäti-
gung des Amtes für Städtebau vorzubehalten (Erwägung e und f in Verbin-
dung mit Dispositivziffer I.B.1). Fraglich sei insbesondere, wie sich an den
geschützten Fassaden Klapptische und -stühle befestigen liessen, ohne
diese Fassaden in denkmalpflegerisch unzulässiger Art und Weise zu tan-
gieren. Es liege weder im Zuständigkeitsbereich der Denkmalpflege noch
des Amtes für Städtebau oder der Bausektion des Stadtrates, über die Ver-
einbarkeit des Bauvorhabens mit dem Schutzzweck und -umfang des
Denkmalschutzobjekts zu entscheiden. Die Montage von Klapptischen und
-stühlen stelle einen qualifizierten Eingriff in das Schutzobjekt dar; sie sei
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geeignet, dieses mehr oder weniger massiv zu beeinträchtigen und damit
den Schutzzweck zu schmälern. Solange nicht klar sei, ob der Unter-
schutzstellungsbeschluss vom 22. Oktober 2003 für eine solche Beein-
trächtigung überhaupt Raum lasse, müsse eine solche Veränderung bzw.
faktische Einschränkung des Schutzumfangs gemäss § 211 Abs. 2 PBG
vom Stadtrat Zürich beschlossen werden.
Schliesslich werde auch eine Konzession für die Inanspruchnahme des öf-
fentlichen Grundes im Sinne von § 231 PBG notwendig, da die Klapptische
und -stühle in den öffentlichen Grund hineinragten. Auch diese Konzession
wäre im koordinierten Verfahren zu erteilen gewesen.
Bei dieser Ausgangslage erweise sich die Baubewilligung als eigentliche
Rahmenbewilligung bzw. als unzulässige Bewilligung auf Vorrat, zumal al-
les andere als gesichert sei, dass das Vorhaben in der bewilligten Form
überhaupt umgesetzt werden könne.
3.2.
Erfordert die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügun-
gen mehrerer Behörden oder Amtsstellen, so ist eine Stelle zu bezeichnen,
die für ausreichende Koordination sorgt. Dabei sind die grundlegenden
Verwaltungsakte formell und materiell zu koordinieren (Art. 25a RPG und
§ 8 Abs. 1 der Bauverfahrensverordnung [BVV]). Nicht der Koordinations-
pflicht unterliegen die im Anhang der Bauverfahrensverordnung besonders
bezeichneten Beurteilungen, die für die Zulässigkeit des Bauvorhabens an
sich unerheblich sind und daher ergänzenden Verfahren vorbehalten wer-
den können (§ 8 Abs. 2 BVV).
Erheblich und damit koordinationspflichtig ist eine Beurteilung dann, wenn
sie Rechtsnormen betrifft, deren Verletzung eine Verweigerung des Bau-
vorhabens rechtfertigen würde. Von der Koordinationspflicht nicht erfasst
werden demgegenüber Verwaltungsakte, welche Details des Projekts oder
die Bauausführung beschlagen und deswegen der Hauptbewilligung zeitlich
nachgeordnet sind, will doch das Koordinationsgebot nicht die sachlich ge-
rechtfertigte Aufgliederung eines Bauvorhabens in verschiedene Bewilli-
gungsphasen verunmöglichen. Die Koordinationspflicht darf mit anderen
Worten nicht etwa dazu führen, dass beispielsweise technische Detaillö-
sungen entgegen jeder Zweckmässigkeit und bewährter Praxis bereits mit
dem Bauvorhaben selbst vorgelegt werden müssen. Unzulässig kann der
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Vorbehalt der Beurteilung eines untergeordneten Aspekts höchstens dann
sein, wenn von vornherein feststeht, dass der gesetzmässige Zustand in
diesem Punkt nicht erreicht werden kann. Nicht verlangt wird schliesslich
die Koordination von Entscheiden, die zwar im Zusammenhang mit einem
Bauvorhaben stehen, aber keinen direkten Einfluss auf die Ausgestaltung
der geplanten Baute haben oder aus sachlichen Gründen erst nach deren
Errichtung bzw. Änderungen getroffen werden können. Dies gilt bei Aus-
sengastwirtschaften insbesondere für Betriebsbewilligungen nach Massga-
be des Gastgewerbegesetzes (BRKE IV Nrn. 0090 und 0091/2007 in
BEZ 2008 Nr. 44, E. 4).
Die Regeln von Art. 25a Abs. 1 und 2 RPG zur Koordinationspflicht stellen
bundesrechtliche Minimalanforderungen an die kantonalen Verfahren. Ver-
langt ist nicht eine maximale, sondern bloss eine ausreichende Koordinati-
on (BGr 1C_617/2017 vom 25. Mai 2018, E. 2.2 mit weiteren Verweisen).
3.3.
Die rekurrentischen Einwände verfangen nicht.
Gemäss langjähriger Praxis in der Stadt Zürich wird die Polizeibewilligung
zur Nutzung des öffentlichen Grundes erst – und nur – erteilt, wenn eine
rechtskräftige Baubewilligung vorliegt (Stadt Zürich, Leitfaden für Planung,
Bewilligung und Betrieb von Boulevardcafés, Boulevardrestaurants und
Boulevardlounges auf öffentlichem Grund, 5. Aufl., Zürich 2015, S. 12; ver-
fügbar unter www.stadt-zuerich.ch > Tiefbau- und Entsorgungsdepartement
> Öffentlicher Raum > Heute und Morgen > Publikationen und Broschüren
> Stichwort Boulevardgastronomie; besucht am 14. Juni 2018 [nachfol-
gend: Leitfaden Boulevardgastronomie]). Auf die genaue Ausgestaltung der
Aussengastwirtschaft hat die Polizeibewilligung zur Nutzung des öffentli-
chen Grundes – gleich wie die gastgewerbliche Betriebsbewilligung – kei-
nen direkten Einfluss. Insbesondere die bereits im Detail bekannten Masse
aller baubewilligungspflichtigen Installationen – sprich der fix installierten
klappbaren Sitzbänke, Beistelltische und Sitzkissen (vgl. act. 16.4
insb. S. 3) – werden abschliessend im Baubewilligungsverfahren geprüft.
Es macht Sinn, dass die Polizeibewilligung zur Nutzung des öffentlichen
Grundes erst erteilt wird, wenn der Inhalt der baurechtlichen Bewilligung
definitiv bekannt ist. Das aufeinander abgestimmte Vorgehen verletzt die
bundesrechtlichen Mindestvorgaben betreffend Koordination nicht, zumal
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nicht zu erkennen ist, inwiefern Nachbarn oder sonstigen potentiellen Re-
kurrenten durch dieses Vorgehen ein Nachteil entstehen könnte.
Auch der Vorbehalt der Bestätigung des Amtes für Städtebau betreffend die
Details der Befestigung der geplanten Installationen ist nicht zu beanstan-
den. Für sich auf das Notwendige beschränkende Montagevorrichtungen
entlang der Fassaden lässt der Schutzvertrag (act. 13.3) durchaus Raum.
Es wäre mit der Auffassung der Vorinstanz unverhältnismässig, gestützt auf
den Schutzvertrag die Befestigung von Klapptischen und -stühlen an den
Fassaden generell auszuschliessen. Auch an einem unter Denkmalschutz
gestellten Gebäude sind bauliche Veränderungen in – wie hier – äusserst
geringfügigem Umfang durchaus möglich. Wie die Vertreterin der städti-
schen Denkmalpflege anlässlich des Augenscheins mit Recht ausführte,
sind die hier geplanten Montagevorrichtungen mit Bezug auf die "Ein-
griffsintensität" in das Schutzobjekt kaum anders zu würdigen als bei-
spielsweise das Anbringen einer Gedenktafel (Prot. S. 6). Von einer Ver-
unklärung des Schutzobjekts oder gar einer Beeinträchtigung umliegender -
– von den Rekurrierenden nicht weiter spezifizierter – Schutzobjekte kann
angesichts der sehr geringfügigen Eingriffe keine Rede sein, zumal profes-
sionell angebrachten Klapptischen und -stühlen auch nicht einfach die von
den Rekurrierenden monierte schutzobjektsunverträgliche Behelfsmässig-
keit unterstellt werden kann. Der Schutzumfang wird dadurch auch nicht
verändert oder geschmälert. Der Stadtrat Zürich hat demzufolge nicht etwa
im Sinne von § 211 Abs. 2 PBG vorgängig über den Schutzumfang neu zu
entscheiden. Die Einhaltung (restlos) aller denkmalpflegerischer Anliegen
mittels Nebenbestimmung zu sichern ist vorliegend angesichts des Um-
standes, dass eine Beeinträchtigung des Schutzobjekts bzw. des Zeugen-
werts von vornherein ausgeschlossen werden kann, nicht zu beanstanden.
Eine Verletzung der Koordinationspflicht ist bei dieser Vorgehensweise
nicht zu erkennen.
Das Koordinationsgebot wäre schliesslich auch nicht wegen einer allfällig
notwendig werdenden Konzession in Sinne von § 231 PBG verletzt – es gilt
diesbezüglich das vorstehend zur Polizeibewilligung Gesagte. Nur der Voll-
ständigkeit halber zu bemerken ist, dass es gemäss § 231 Abs. 1 PBG für
die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes mit Einschluss des Erdreichs
und der Luftsäule zu privaten Zwecken lediglich "je nach den Umständen
einer Bewilligung oder Konzession" bedarf. Die Vorinstanz erklärt diesbe-
züglich, die Beanspruchung des öffentlichen Grundes werde abschliessend
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mit der Polizeibewilligung geregelt; lediglich für Grossschirme mit Boden-
hülsen und den öffentlichen Luftraum beanspruchende Markisen sei zu-
sätzlich eine Konzession erforderlich. Mithin verlangt bzw. erteilt die Vo-
rinstanz für die Inanspruchnahme des in ihrem Hoheitsgebiet gelegenen öf-
fentlichen Grundes gemäss den Umständen im vorliegenden Fall gar keine
zusätzliche Konzession.
4.1.
Die Rekurrierenden monieren weiter eine Beeinträchtigung oder gar Ge-
fährdung der Verkehrssicherheit für Fussgänger. Es sei mit § 240 PBG
nicht vereinbar, an der bereits sehr engen S.-Gasse Tische und Stühle zu
installieren; zuweilen verbleibe eine Durchgangsbreite von weniger als 2 m.
Erfolge an den Tischen eine Bewirtung oder gesellten sich stehende Per-
sonen dazu, werde die Breite noch weiter reduziert. Gleiches gelte, wenn
Fahrräder an der gegenüberliegenden Hauswand abgestellt würden, was
sich nicht verhindern lasse. Fussgänger könnten beispielsweise auch über
Taschen und dergleichen von Gästen stolpern und sich verletzen, zumal
die S.-Gasse gerade bei düsterer Witterung und in der Dämmerung sowie
am Abend dunkel sei und auf dem Boden abgestellte Gegenstände dem-
entsprechend schlecht zu sehen seien. Weiter ergäben sich an den Tagen
mit Zeitungs- oder Kartonsammlungen Platzprobleme, indem für Fussgän-
ger zwischen den Tischen und Kartons oder Zeitungsstapeln kein Durch-
kommen mehr sei. Schliesslich werde die S.-Gasse auch äusserst regel-
mässig von Touristen und ganzen Touristengruppen frequentiert, was zu
weiteren Verengungen führe.
4.2.
Durch Bauten, Anlagen, Bepflanzungen und sonstige Grundstücknutzun-
gen dürfen weder der Verkehr behindert oder gefährdet noch der Bestand
und die Sicherheit des Strassenkörpers beeinträchtigt werden (§ 240 Abs. 1
PBG). Bei der Prüfung der Frage der Verkehrssicherheit steht der Vo-
rinstanz ein vom Baurekursgericht zu beachtender Ermessensspielraum zu
(VB.2009.00390 vom 7. Oktober 2009, E. 6.3 mit weiteren Hinweisen).
4.3.
Der für die kommunale Praxis massgebliche Leitfaden Boulevardgastrono-
mie äussert sich auch zu derjenigen Durchgangsbreite für Fussgänger,
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welche bei der Erstellung von Aussengastwirtschaften für öffentliche
Durchgänge allermindestens erhalten bleiben muss; es sind dies 2 m (Leit-
faden Boulevardgastronomie, S. 8). Dieses Mass wird im vorliegenden Fall
lediglich an einer Stelle – im Eingangsbereich zur M.-Gasse – minimal, um
5 cm, unterschritten. An der S.-Gasse verkehren keine Motorfahrzeuge und
es gilt ein Fahrverbot; auch für Fahrradfahrer. Dass die Vorinstanz respek-
tive die involvierten Fachpersonen (vgl. Prot. S. 6 f.) die minimale Unter-
schreitung des Masses gemäss dem Leitfaden Boulevardgastronomie als
für den hier einzig vorkommenden Fussgängerverkehr ungefährlich erach-
ten, bewegt sich innerhalb des der Vorinstanz zustehenden Ermessensbe-
reichs. Auch anlässlich des Augenscheins konnte erkannt werden, dass mit
einer ernsthaften Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit für Fussgänger
in dem von den Rekurrierenden formulierten Sinne (Stolpergefahr bei Dun-
kelheit usw.) nicht zu rechnen ist, wenngleich die Platzverhältnisse – wie
wohl in den meisten Seitengassen im Niederdorf – selbstredend sehr be-
schränkt sind. Jedenfalls geht es nicht an, etwa mit dem Hinweis auf häufig
durch die S.-Gasse verkehrende Touristengruppen von vornherein auf eine
grundsätzlich ungenügende Durchgangsbreite für Fussgänger zu schlies-
sen, welche sich zulasten des Bauvorhabens des privaten Rekursgegners
auswirken könnte. Derlei aussergewöhnliche Einzelumstände sind bei der
Prüfung der Verkehrssicherheit respektive der Bewilligungsfähigkeit grund-
sätzlich unbeachtlich. Festzuhalten ist in diesem Zusammenhang ohnehin,
dass eine Verknappung der Platzverhältnisse in der S.-Gasse – wie auch
am Augenschein zu erkennen war – am ehesten von dort offenbar regel-
mässig und in unzulässiger Weise abgestellten Fahrrädern ausgeht (vgl.
Prot. S. 9, Foto 2). Auch dieses Problem ist selbstredend nicht dem priva-
ten Rekursgegner zurechenbar. Das Abstellen von Fahrrädern liesse sich,
wie letzterer mit Recht ausführt, mit relativ einfachen Massnahmen verhin-
dern (Verbotsschilder, Nachfassen im Widerhandlungsfalle); mithin bestün-
den diesbezüglich durchaus wirksame Abhilfemassnahmen. Die geplanten
Klapptische und -stühle entlang der S.-Gasse werden das Problem unzu-
lässig abgestellter Fahrräder jedenfalls nicht verschlimmern, sondern dürf-
ten eher dazu führen, dass aus Rücksicht auf Passanten und Gäste in der
verbleibenden Durchgangsbreite weniger Fahrräder abgestellt werden.
Was die befürchteten prekären Platzverhältnisse an Tagen mit Altpapier-
und Kartonsammlungen betrifft, liegt es mit der Auffassung der Vorinstanz
in der Verantwortung der Geschäfte und Anwohnenden, den Karton und
das Altpapier so zu deponieren, dass ein genügend breiter Durchgang ge-
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wahrt bleibt. Offenbar bestehen diesbezüglich auch aus Sicht der zuständi-
gen Dienstabteilung keine Bedenken, wie der am Augenschein ebenfalls
anwesende Vertreter des Tiefbauamtes ausführte (Prot. S. 6).
Von vornherein keine verkehrssicherheitsrechtlichen Bedenken können ent-
lang der M.-Gasse bestehen, verbleibt hier doch eine Durchgangsbreite
von über 4 m.
Zusammenfassend sind die rekurrentischen Bedenken betreffend die Ver-
kehrssicherheit für Fussgänger unbegründet.
5.1.
Die Rekurrierenden rügen weiter eine Verletzung der Anforderungen an
den Lärmschutz. Das eingeholte Lärmgutachten zeige massive Überschrei-
tungen der Richtwerte gemäss der von der Vereinigung kantonaler Lärm-
schutzfachleute (Cercle Bruit) herausgegebenen Vollzugshilfe zur Ermitt-
lung und Beurteilung der Lärmbelastung im Zusammenhang mit dem Be-
trieb öffentlicher Lokale (nachfolgend: Vollzugshilfe). Wohnräume befänden
sich, wie im angefochtenen Beschluss zu Recht erwähnt, in einer Distanz
von teilweise nur gerade 5 m Entfernung. Die S.-Gasse sei sehr schmal
und durch verhältnismässig hohe Gebäude gesäumt. Der Lärm der Aus-
sengastwirtschaft werde durch die in geschlossener Überbauung an der
Gasse stehenden Gebäude kanalisiert. Durch die über den Strassenraum
ragenden Dachvorsprünge entstehe ein eigentlicher Resonanzkörper, wel-
cher den Lärm verstärke und besonders störend mache. Grünraum bzw.
unbefestigter Boden oder eine anderweitig lärmdämpfende Umgebung fehl-
ten gänzlich. Zu dem Betriebslärm, welcher kanalisiert auf die Wohnräume
der betroffenen Anwohner treffe, komme vorliegend der Lärm im Zusam-
menhang mit den Aufräumarbeiten hinzu. Die im angefochtenen Entscheid
angeführte Lärmvorbelastung des Quartiers dürfe nicht massgeblich sein.
Einerseits finde sich im Bereich S.-Gasse/M.-Gasse heute keine Aussen-
gastwirtschaft. Andererseits könne es unter lärmrechtlichen Aspekten nicht
in Frage kommen, vorbestehenden Lärm quasi als Rechtfertigung für weite-
ren Lärm anzuführen. Vorbestehender Lärm mache – gegenteilig – umso
einschränkendere Vorgaben nötig. Andernfalls würden die Vorgaben des
Lärmschutzrechts in ihr Gegenteil verkehrt und entsprechende Grundprin-
zipien bei Aussengastwirtschaften unter dem Titel der "Vergnügungsgesell-
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schaft" verletzt. Dafür bestehe inmitten eines Wohnquartiers mit einem
Wohnanteil von 60 % jedoch kein Raum.
5.2.
Die Vorinstanz und die private Rekursgegnerin verweisen vernehmlas-
sungsweise auf die bisherige Praxis des Rekursinstanz sowie des Verwal-
tungsgerichts zur rechtlichen Tragweite der Richtwerte gemäss der Voll-
zugshilfe. Gemäss dieser Praxis fliessen – wie die Vorinstanz (act. 15 S. 5)
richtig ausführt – prognostizierte Überschreitungen der Richtwerte gemäss
Vollzugshilfe lediglich als eines von mehreren Elementen in die Gesamtbe-
urteilung mit ein, weil eine ausschliessliche Beurteilung nach den äusserst
strengen Richtwerten der Vollzugshilfe in städtischen Gebieten zur Folge
hätte, dass praktisch keine Aussengastwirtschaften mehr bewilligt werden
können. Der Sinn des Umweltschutzrechts kann jedoch nicht in einem Ver-
bot von Aussengastwirtschaften in städtischen Gebieten bestehen. Der pri-
vate Rekursgegner ergänzt, es liege im allgemeinen öffentlichen Interesse,
dass das Niederdorf lebendig bleibe und nicht zu einem "Ballenberg" mutie-
re, durch den nur tagsüber Touristenströme und Leute auf Shoppingtour
zögen. Regelmässig seien in Wohnzonen mit Lärm-Empfindlichkeitsstufe
(ES) III Öffnungszeiten unter der Woche bis 22.00 Uhr und am Wochenen-
de – unter Berücksichtigung des Umstandes, dass sich dann die Einschlaf-
phase der Bevölkerung etwas nach hinten verschiebe – bis 23.00 Uhr als
angemessen erachtet worden, und zwar auch dann, wenn die Überschrei-
tung von Richtwerten gemäss der Vollzugshilfe am nächstgelegenen mas-
sgeblichen Empfangspunkt bei isolierter Betrachtung massiv war (vgl. statt
vieler BRGE I Nr. 0160/2015 vom 13. November 2015, bestätigt mit
VB.2016.00002 vom 2. März 2016 [insb. E. 4.3: Überschreitung der Richt-
werte der Vollzugshilfe in einer Wohnzone mit ES III beim exponiertesten
Nachbarn von 16 dB {A} tagsüber bzw. 21 dB {A} ab 19.00 Uhr]; BRGE I
Nr. 0061/2015 in BEZ 2016 Nr. 20, bestätigt mit VB.2015.00394 vom 7. Ap-
ril 2016 [insb. E. 2.4.1; dieselben Richtwertüberschreitungen]; beide Ent-
scheide mit zahlreichen weiteren Verweisen).
Vorliegend seien die Betriebszeiten – namentlich Montag bis Samstag am
Abend bis 22.00 Uhr – unter Berücksichtigung aller Umstände und der bis-
herigen Praxis gar etwas restriktiver festgelegt worden. Es bestehe kein
Grund, die Betriebszeiten rein vorsorglich schon heute weiter einzuschrän-
ken oder den Betrieb gänzlich zu untersagen. Kein Aussenbetrieb im Zür-
cher Niederdorf müsse vor 22.00 Uhr schliessen. Das geplante Boulevard-
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café befinde sich in der Kernzone Altstadt, direkt an oder im Nahbereich
der stark frequentierten M.-Gasse. Mässig störende Gewerbe- und Dienst-
leitungsnutzungen seien in dieser urbanen Mischzone mit Lärmempfind-
lichkeitsstufe (ES) III zulässig. Es werde mit anderen Worten eine gewisse
Lärmtoleranz vorausgesetzt. Den für die Altstadt typischen engen räumli-
chen Verhältnissen sei dadurch Rechnung getragen worden, als nach
22.00 Uhr (Beginn der Nachtruhe) kein Aussenbetrieb mehr erlaubt sei. Ge-
rade dem im Rekurs hervorgehobenen Nachtruhebedürfnis werde damit
genügend Rechnung getragen.
5.3.
Der Betrieb eines Restaurants stellt eine ortsfeste Anlage im Sinne von
Art. 7 Abs. 7 des Umweltschutzgesetzes (USG) dar, welche somit den bun-
desrechtlichen Bestimmungen über den Umweltschutz unterliegt. Danach
haben Anlagen Grenzwerte einzuhalten und den Vorsorgegrundsatz zu be-
achten (Art. 11 Abs. 1 und 2 USG). Fehlen in der Lärmschutzverordnung
(LSV) – wie bei Aussengastwirtschaften – direkt anwendbare Belastungs-
grenzwerte, haben die Vollzugsbehörden im Einzelfall zu beurteilen, ob ei-
ne unzumutbare Störung vorliegt (Art. 40 Abs. 3 LSV). Dabei muss die
Obergrenze für den Lärm so festgelegt werden, dass nach dem Stand der
Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die
Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (vgl. Art. 15 USG
und Art. 40 Abs. 3 LSV).
Die Parteien gehen übereinstimmend und zu Recht davon aus, dass es
sich bei der streitbetroffenen Aussengastwirtschaft um eine neue Anlage im
Sinne der LSV handelt. Bei der Neuerstellung einer Aussengastwirtschaft
muss der Betrieb ein Immissionsniveau einhalten, bei welchem höchstens
geringfügige Störungen auftreten (vgl. BGE 137 II 30, E. 3.4). Die Vollzugs-
hilfe in der hier im Bewilligungszeitpunkt angewandten Fassung vom 10.
März 1999 (mit Änderung vom 30. März 2007) empfiehlt Grenzwerte für
den Luftschall von neuen Anlagen (Vollzugshilfe S. 4 Tabelle 2). Für die
Zeit zwischen 07.00 und 19.00 Uhr beträgt dieser Grenzwert 50 dB (A), für
die Zeit zwischen 19.00 und 22.00 Uhr 45 dB (A) und für die Zeit von 22.00
bis 07.00 Uhr 40 dB (A). Sind diese Werte eingehalten, so ist von einer
höchstens geringfügigen Störung auszugehen.
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5.4.
Im Sinne der unter vorstehender Erwägungsziffer 5.2. erwähnten Praxis
entschieden das Baurekursgericht und das Verwaltungsgericht auch im Fal-
le der geplanten Vergrösserung einer Aussengastwirtschaft unweit der
Langstrasse von 20 auf 72 Sitzplätze. In der betreffenden Quartiererhal-
tungszone QI5b gelten ebenfalls ein Mindestwohnanteil von 60 % sowie die
Lärm-Empfindlichkeitsstufe (ES) III. Die Vorinstanz bewilligte auch in jenem
Fall abendliche Öffnungszeiten bis 22.00 Uhr und untersagte lärmige Auf-
räumarbeiten ab 20.00 Uhr. Ebenfalls wurde praxisgemäss ein Lärmgut-
achten nach Massgabe der Vollzugshilfe in der Fassung vom 10. März
1999 (mit Änderung vom 30. März 2007) eingeholt. Als Distanz von der
Quelle zum massgeblichen Empfangspunkt – das offene Fenster in der im
ersten Obergeschoss über der Aussengastwirtschaft liegenden Wohnung –
wurden 4,5 m angenommen. Das Gutachten gelangte zum Ergebnis, dass
das zu beurteilende Kundenverhalten sowie die Bedienung in der Aussen-
wirtschaft am offenen Fenster der darüberliegenden Wohnung im ers-
ten Obergeschoss zu einer Lärmbelastung von 65 dB (A) führen würde. Im
Gutachten wurde vom Vorliegen eines Wohnviertels ausgegangen, wes-
halb um 5 dB (A) tiefere Richtwerte als gemäss Tabelle 2 der Vollzugshilfe
vorausgesetzt wurden. Damit wurde der massgebende Richtwert von 45 dB
(A) zwischen 7.00 und 19.00 Uhr um 20 dB (A), derjenige von 40 dB (A)
zwischen 19.00 und 22.00 Uhr um 25 dB (A) und derjenige von 35 dB (A)
zwischen 22.00 und 7.00 Uhr um 30 dB (A) überschritten.
Zusammengefasst gelangten sowohl das Baurekursgericht wie auch das
Verwaltungsgericht in jenem Fall zum Schluss, dass die geplante Vergrös-
serung der Aussengastwirtschaft auch im Lichte der bei isolierter Betrach-
tung massiven Überschreitung der Richtwerte gemäss der Vollzugshilfe zu
Recht bewilligt worden sei. Dies namentlich unter Berufung darauf, dass,
wie vorstehend teilweise bereits erwähnt,
– die Richtwerte gemäss der Vollzugshilfe aussergewöhnlich streng
(wenn nicht gar in städtischen Verhältnissen schlechterdings lebens-
fremd) sind,
– bei der Festlegung von Öffnungszeiten von Restaurants stets ein an
gemessener Ausgleich zwischen dem Ruhebedürfnis der Nachbarn
und den wirtschaftlichen Interessen des Betreibers angestrebt werde,
– sich das streitbetroffene Grundstück in einem der belebtesten Quartie-
re der Stadt befinde (die Entfernung zur Langstrasse beträgt [….])
R1S.2017.05168 Seite 13

und dass sich in der Nähe mehrere Wohnungen sowie Kleingewerbe-
betriebe und Gastwirtschaftslokale befänden,
– die Umgebung mithin durch die Mischung von Wohnraum und Gewer-
be geprägt sei, was von vornherein mit einer erhöhten Lärmvorbelas-
tung einhergehe, welche von den Anwohnenden bis zu einem gewis-
sen Grad hinzunehmen sei; die geplanten Sitzplätze mitunter lediglich
ergänzten, was in der nahen Umgebung bereits gelebt werde,
– zusammengefasst dem Ruhebedürfnis der Anwohner durch die
Beschränkung der Öffnungszeiten der Aussengastwirtschaft auf
22.00 Uhr zureichend Rechnung getragen werde und eine weitere
Begrenzung der Betriebszeiten der Aussengastwirtschaft die Wirt-
schaftsfreiheit des Restaurantbetreibers übermässig stark einschrän-
ken würde (BRGE I Nr. 0161/2016 vom 11. November 2016, bestätigt
mit VB.2016.00783 vom 11. April 2017; www.vgr.zh.ch).
5.5.
Das Bundesgericht hob den Entscheid VB.2016.00783 vom 11. April 2017
mit Urteil BGr 1C_293/2017 vom 9. März 2018 auf und wies die Angele-
genheit zu neuer Beurteilung in der Sache an die Bausektion der Stadt Zü-
rich zurück.
Das Bundesgericht holte zum Lärmgutachten eine Stellungnahme des
Bundesamts für Umwelt (BAFU) ein, welches das Gutachten als grundsätz-
lich schlüssig würdigte und unter geringfügiger Korrektur zweier Faktoren
zum Schluss gelangte, es sei von einem Immissionswert von 64 dB (A)
auszugehen (E. 3.5.1). Dieser Beurteilungspegel liege massiv über den
Richtwerten der Vollzugshilfe in der Fassung vom 10. März 1999 (mit Ände-
rung vom 30. März 2007). Demzufolge und unter Berücksichtigung des
Charakters des Lärms sowie des Zeitpunkts und der Häufigkeit seines Auf-
tretens sei die verursachte Störung als nicht mehr bloss geringfügig einzu-
stufen (E. 3.5.2). Gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. a und b LSV gälten das Vorsor-
geprinzip und die Planungswerte kumulativ. Die Vollzugsbehörde hätte
deshalb nicht nur gestützt auf Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV Massnahmen zur vor-
sorglichen Lärmbegrenzung (insbesondere Begrenzung der Öffnungszei-
ten) anordnen, sondern in Anwendung von Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV auch prü-
fen müssen, ob die Anlage höchstens geringfügige Störungen verursache
und damit die Planungswerte einhalte. Das BAFU habe die Prüfung nach
Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV nunmehr vorgenommen und seine Schlussfolgerun-
gen überzeugten. Mit einem Beurteilungspegel von 64 dB (A) lägen die
verursachen Lärmimmissionen der geplanten Aussengastwirtschaft sehr
deutlich über den Richtwerten der Vollzugshilfe. Das BAFU habe zudem zu
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Recht gewürdigt, dass die Distanz von der Quelle zum Empfangspunkt nur
wenige Meter betrage. Die von der geplanten neuen ortsfesten Anlage ver-
ursachte Störung erweise sich auch in einer Zone mit Lärm-
Empfindlichkeitsstufe (ES) III klarerweise als nicht mehr bloss geringfügig,
womit von einer Überschreitung der Planungswerte auszugehen sei. Ge-
mäss Art. 7 Abs. 2 LSV gewähre die Vollzugsbehörde Erleichterungen, so-
weit die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Be-
lastung für die Anlage führen würde und ein überwiegendes öffentliches In-
teresse an der Anlage bestehe; die Immissionsgrenzwerte dürften jedoch
nicht überschritten werden. Es erscheine fraglich, ob bei einem Beurtei-
lungspegel von 64 dB (A) respektive 65 dB (A) nicht von einer erheblichen
Störung des Wohlbefindens zu sprechen und damit auf eine Überschrei-
tung der Immissionsgrenzwerte zu schliessen sei, womit die Gewährung
von Erleichterungen im Sinne von Art. 7 Abs. 2 LSV von vornherein ausser
Betracht fiele. Das Bauvorhaben sei aber von der Bausektion der Stadt Zü-
rich noch gar nicht unter dem Aspekt von Art. 7 Abs. 2 LSV geprüft worden.
Diese Beurteilung sei von der Vollzugsbehörde vorzunehmen, zumal inso-
weit auch erstmals die vollständig überarbeitete Version der Vollzugshilfe
des Cercle Bruit zu berücksichtigen sein werde (E. 3.6).
5.6.
Gemäss dieser Rechtsprechung ist offenkundig immer dann, wenn eine
lärmgutachterliche Abklärung eine erhebliche Überschreitung der Richtwer-
te gemäss der Vollzugshilfe ergibt, davon auszugehen, dass klarerweise
mehr als nur geringfügige Störungen vorliegen und demnach von einer
Überschreitung der Planungswerte auszugehen ist. Diesfalls ist von der
Vollzugsbehörde zwingend eine Prüfung gemäss Art. 7 Abs. 2 LSV vorzu-
nehmen, da das Vorsorgeprinzip und die Planungswerte kumulativ gelten.
Dies gilt offenbar gänzlich unbesehen anderer Umstände, wie sie bisher in
der kantonalen Rechtspraxis berücksichtigt wurden, namentlich der vorbe-
stehenden Lärmbelastung respektive – in den Worten des Verwaltungsge-
richts – was in der nahen Umgebung bereits gelebt wird; diesbezüglich fin-
den sich im Entscheid des Bundesgerichts keinerlei Erwägungen. An der
bisherigen Praxis kann nach Massgabe des höchstrichterlichen Urteils
BGr 1C_293/2017 vom 9. März 2018 demnach nicht mehr festgehalten
werden.
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6.
Vorliegend geplant ist nicht anders als im soeben erwähnten Fall unweit der
Langstrasse eine Aussengastwirtschaft in einer belebten Wohnzone (Nie-
derdorf) mit Wohnanteil von 60 % und Lärm-Empfindlichkeitsstufe (ES) III.
Die im Lärmgutachten eruierten massgeblichen Immissionsorte P1 und P2
liegen in einer Distanz von 5,4 m bzw. 6,7 m von den massgeblichen Im-
missionsquellen (act. 16.5 S. 4). Richtigerweise wäre auch vorliegend von
einem um 5 dB (A) strengeren Richtwert, als auf Seite 5 des Gutachtens
aufgeführt, auszugehen, da es sich ebenfalls um ein Wohnquartier handelt;
mithin von 45 dB (A) zwischen 7.00 und 19.00 Uhr, 40 dB (A) zwischen
19.00 und 22.00 Uhr und gar 35 dB (A) zwischen 22.00 und 7.00 Uhr. Die-
se Werte sind angesichts von Beurteilungspegeln von 57,5 dB (A) respekti-
ve 63,2 dB (A) an den Immissionsorten, welche in 5,4 m bzw. 6,7 m Distanz
von der Quelle liegen – nicht anders als in der vor Bundesgericht aufgeho-
benen Sache (64 respektive 65 dB [A] in 4,5 m Distanz) – massiv über-
schritten (ab 19.00 Uhr um 23,2 dB [A]). Demnach ist auch vorliegend von
einer mehr als bloss geringfügigen Störung und infolgedessen von einer
Überschreitung von Planungswerten auszugehen. Es wird gemäss der
neuen Rechtsprechung eine Prüfung von Art. 7 Abs. 2 LSV notwendig, wel-
che von der Vollzugsbehörde vorzunehmen und bislang noch ausstehend
ist; auch hierbei wird erstmals die vollständig überarbeitete Version der
Vollzugshilfe vom 22. Dezember 2017 zu berücksichtigen sein. Weiter
scheint wohl auch vorliegend fraglich, ob bei einem Beurteilungspegel von
57,5 dB (A) bzw. 63,2 dB (A) nicht gar von einer erheblichen Störung des
Wohlbefindens zu sprechen und damit auf eine Überschreitung der Immis-
sionsgrenzwerte zu schliessen ist, womit die Gewährung von Erleichterun-
gen im Sinne von Art. 7 Abs. 2 LSV von vornherein ausser Betracht fiele.
7.
Nach dem Gesagten ist der Rekurs teilweise gutzuheissen und der Be-
schluss vom 19. September 2017 aufzuheben. Die Angelegenheit ist zur
neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzu-
weisen.
[….]
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