zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0167/2020 · 2020-11-05 · de
Zonenkonformität. Verbot von Valet-Parking-Betrieben im Umfeld des Flughafens Zürich gemäss BZO. Akzessorische Normenkontrolle.

Angefochten war die Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung für einen Valet-Parking-Betrieb (Off-Airport-Parkplätze) in der Industrie- und Gewerbezone der Gemeinde X. Die Verweigerung stützte sich vornehmlich auf eine Bestimmung der BZO, welche die Erstellung solcher Anlagen erklärtermassen auf dem gesamten Gemeindegebiet verunmöglichen soll. Bei akzessorischer Überprüfung des faktischen Bauverbots (respektive des faktischen Verbots einer bestimmten privatwirtschaftlichen Tätigkeit) auf dem gesamten Gemeindegebiet ergab sich klarerweise die Verfassungswidrigkeit der entsprechenden kommunalen Norm (Wirtschaftsfreiheit, Eigentumsfreiheit), welche sich noch nicht einmal auf eine gesetzliche Grundlage im PBG zu stützen vermochte. Dementsprechend war die BZO-Vorschrift nicht anzuwenden. Die Erstellung sogenannt selbständiger Parkierungsanlagen richtet sich allein nach den entsprechenden Zonenvorschriften (wohl meistens: der Industrie- und Gewerbezone). Das PBG eröffnet den Gemeinden keine Kompetenz, solche Anlagen auf dem Gemeindegebiet bereits grundsätzlich zu verbieten, insbesondere nicht gestützt auf die kantonale und die regionale Richtplanung.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
G.-Nr. R4.2020.00051
BRGE IV Nr. 0167/2020
Entscheid vom 5. November 2020
Mitwirkende Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichter Alexander Seiler, Baurichter
Urs Hany, Gerichtsschreiber Daniel Schweikert
in Sachen Rekurrentin
C. AG […]
vertreten durch […]
gegen Rekursgegnerin
Baukommission X […]
betreffend Beschluss der Baukommission […]; Verweigerung der nachträglichen Be-
willigung für Umnutzung von Lager für Fahrzeuge in Off-Airport-
Parkierungs-Anlage und Wiederherstellungsbefehl […]
______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 11. Februar 2020 verweigerte die Baukommission X der
C. AG die nachträgliche Baubewilligung für die teilweise Umnutzung eines
Lagers für Fahrzeuge von Mietwagenfirmen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1
an der H.-Strasse 1 in eine Off-Airport-Parkierungs-Anlage und befahl die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes durch Betriebsaufgabe
bis 31. Dezember 2020.
B.
Mit Eingabe vom 19. März 2020 erhob die C. AG beim Baurekursgericht
des Kantons Zürich fristgerecht Rekurs und beantragte, es sei der ange-
fochtene Beschluss aufzuheben und die nachgesuchte Bewilligung zu ertei-
len; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz. In
prozessualer Hinsicht sei in Abänderung von Dispositivziffer III.2 des ange-
fochtenen Beschlusses, wonach einem allfälligen Rekurs die aufschieben-
de Wirkung entzogen wird, die aufschiebende Wirkung des Rekurses wie-
derherzustellen.
C.
Mit Verfügung vom 23. März 2020 wurde der Rekurseingang vorgemerkt
und der Vorinstanz Frist zur Vernehmlassung sowie eine kurze Frist zur
Stellungnahme zum Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung des Rekurses angesetzt.
D.
Mit undatierter, am 1. April 2020 eingegangener Stellungnahme beantragte
die Vorinstanz die Abweisung des Gesuchs um Wiederherstellung der auf-
schiebenden Wirkung des Rekurses; unter Kosten- und Entschädigungsfol-
gen zulasten der Rekurrentin.
R4.2020.00051 Seite 2

E.
Mit Präsidialverfügung vom 7. April 2020 wurde die aufschiebende Wirkung
des Rekurses wiederhergestellt.
F.
Mit Vernehmlassung vom 23. April 2020 schloss die Vorinstanz auf Abwei-
sung des Rekurses unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Rekurrentin.
G.
Mit Replik vom 20. Mai 2020 hielt die Rekurrentin an ihrem Hauptantrag
sinngemäss fest. Die Vorinstanz verzichtete mit Eingabe vom 2. Juni 2020
auf Duplik; unter Festhalten an den Anträgen gemäss Vernehmlassung.
Es kommt in Betracht:
1.1.
Das Bauvorhaben umfasst die Umnutzung von 336 der 769 im Gewerbe-
haus "A." (Vers.-Nr. 1) auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 vorhandenen Fahr-
zeugabstellplätze. Das Baugrundstück liegt in der Industrie- und Gewerbe-
zone III B. Die 336 zur Umnutzung vorgesehenen Parkplätze wurden bisher
für den Umschlag und die Lagerung von Fahrzeugen von Mietwagenfirmen
verwendet. Die geänderte Nutzung besteht in einer Off-Airport-
Parkierungsanlage (sogenanntes Valet-Parking), nachdem die Rekurrentin
die dieses Geschäft betreibende Y GmbH übernommen hat. Zu einem spä-
teren Zeitpunkt wurde die Y GmbH in die heutige Z AG umgewandelt, wel-
che in dieser Rechtsform weiterhin eine hundertprozentige Tochterfirma der
Rekurrentin ist.
Die Z AG ist eines der beiden von der Flughafen Zürich AG zugelassenen
Drittunternehmen, welches Off-Airport-Parking-Services mit eigener Infra-
R4.2020.00051 Seite 3

struktur (spezielle Umschlagparkplätze sowie Schaltereinrichtungen) im
Parkhaus P3 direkt am Flughafen Zürich anbietet (vgl. BGE 146 II 36,
E. 4.3 in Verbindung mit E. 5.1 sowie – in Abgrenzung zu Drittunternehmen
ohne eigene Infrastruktur am Flughafen – E. 5.2). Dies geht darauf zurück,
dass die Flughafen Zürich AG (seinerzeit: "Unique") von der Schweizeri-
schen Wettbewerbskommission im Jahr 2003 zwecks Gewährleistung des
marktwirtschaftlichen (Parkplatz-)Wettbewerbs verpflichtet wurde, mit min-
destens einem weiteren Anbieter (nebst der zweiten Anbieterin […]) einen
Vertrag betreffend die Ermöglichung eines Parking-Service und betreffend
Vermietung bzw. Zurverfügungstellung von entsprechender Flughafeninfra-
struktur abzuschliessen (act. 5.7 f.). Die Parkierung der am Flughafen von
den Flugreisenden entgegengenommenen bzw. an diese retournierten
Kundenfahrzeuge ausserhalb des Flughafenareals ist dabei Sache des
Drittunternehmens. Exakt hierfür sollen die streitgegenständlichen 336
Fahrzeugabstellplätze dienen.
1.2.
Die Rekurrentin ist als Baugesuchstellerin und Adressatin der Bauverwei-
gerung unstreitig rekurslegitimiert (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes
[PBG]).
2.
Die Vorinstanz begründet die Verweigerung der nachträglichen baurechtli-
chen Bewilligung für die Off-Airport-Parkierungs-Anlage im angefochtenen
Beschluss allein damit, dass diese Nutzung gegen Art. 12.3 Abs. 2 der
Bau- und Zonenordnung (BZO) verstosse.
Art. 12.3 Abs. 2 BZO wurde mit der Teilrevision vom 5. Dezember 2013 in
das Kapitel 12 ("Weitere Bauvorschriften") der BZO aufgenommen und mit
Regierungsratsbeschluss […], in Kraft seit 4. Juli 2014, genehmigt. Die Be-
stimmung lautet:
"Gewerblich genutzte Parkierungsanlagen, die nicht durch die bauliche
Nutzung des Grundstücks begründet sind, sind nicht zulässig. Davon aus-
genommen sind Parkierungsanlagen, welche in rechtsgültigen Richtplänen
festgelegt sind."
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In den Bemerkungen zur Einführung dieser Bestimmung wird erläutert:
"Das Thema Off-Airport-Parkplätze soll neu in der BZO geregelt werden.
Rein gewerblich genutzte Parkierungsanlagen sollen ausgeschlossen wer-
den können (Ausnahme: Parkierungsanlagen der öffentlichen Hand wie
Park an[d] Ride usw.").
Eine "Positivplanung" für eine entsprechende Anpassung des regionalen
Richtplans (sprich: für die Festlegung von Standorten für gewerblich ge-
nutzte Parkierungsanlagen im Sinne von Art. 12.3 Abs. 2 Satz 2 BZO) wur-
de bzw. wird gemäss den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses
nicht anhand genommen. Insgesamt ergibt sich daraus die Argumentation,
dass das Baugrundstück der Rekurrentin nicht ein in einem Richtplan ver-
zeichneter Standort für eine gewerblich genutzte Parkierungsanlage dar-
stelle (denn solche Richtplaneinträge existieren nicht und sollen erklärter-
massen auch gar nicht festgelegt werden), weshalb die nachträgliche Bau-
bewilligung in Anwendung des in Art. 12.3 Abs. 2 BZO statuierten grund-
sätzlichen Verbots solcher Anlagen zu verweigern sei.
3.1.
Die Rekurrentin macht zusammengefasst geltend, zunächst sei die Nut-
zungsänderung keine Erweiterung oder Mehrbelastung im Vergleich zur
vorhergehenden, rechtskräftig bewilligten Nutzung (Umschlag und Lage-
rung von Fahrzeugen von Mietwagenfirmen), weshalb die geänderte Nut-
zung an sich nicht einmal einer Bewilligung bedurft hätte. Die Nutzungsin-
tensität habe vielmehr deutlich abgenommen. Weiter sei Art. 12.3 Abs. 2
BZO erst im Dezember 2013 erlassen worden. Die bereits früher erteilte
Baubewilligung für den Umschlag und die Lagerung von Fahrzeugen von
Mietwagenfirmen geniesse Bestandesgarantie. Nachdem die neue Nutzung
keine Erweiterung oder Mehrbelastung darstelle, könne die Bestimmung
von Art. 12.3 Abs. 2 BZO der geänderten Nutzung auch aus Gründen der
Bestandesgarantie nicht entgegenhalten werden.
Vor allem aber verstosse Art. 12.3 Abs. 2 BZO gegen übergeordnetes
Recht und sei deshalb gar nicht anwendbar. Bei akzessorischer Überprü-
fung der Vorschrift ergebe sich deren Unrechtmässigkeit. Art. 12.3 Abs. 3
BZO statuiere ein faktisches Bauverbot für selbständige Parkierungsanla-
gen auf dem gesamten Gemeindegebiet. Die Bestimmung sei erklärter-
R4.2020.00051 Seite 5

massen und gezielt erlassen worden, um Valet-Parking-Anlagen zu verhin-
dern. Das faktische Verbot von bestimmten Gewerben auf dem gesamten
Gemeindegebiet greife in unzulässiger Weise in die Wirtschaftsfreiheit ge-
mäss Art. 27 der Bundesverfassung (BV) ein. Für eine zahlenmässige Be-
grenzung oder das Verbot von Valet-Parking-Anlagen müsste – wenn
überhaupt – auf kantonaler Ebene eine gesetzliche Grundlage eingeführt
werden, was aber ohne Verletzung der Wirtschaftsfreiheit gar nicht möglich
wäre, zumal es ohnehin an einem öffentlichen Interesse mangle. Dieses
lasse sich insbesondere nicht mit umweltrechtlichen Argumenten begrün-
den, zumal das Valet-Parking eine besondere Form des – umweltrechtlich
gerade erwünschten – Langzeitparkierens darstelle. Überdies bestehe
nachgewiesenermassen ein marktwirtschaftliches und damit öffentliches In-
teresse an Konkurrenzangeboten zum Parkplatzangebot der Flughafen Zü-
rich AG, weshalb die Schweizerische Wettbewerbskommission die Flugha-
fen Zürich AG denn auch zu einem entsprechenden Vertragsabschluss mit
der Rekurrentin (respektive ihrer Rechtsvorgängerin) verpflichtet habe. Das
Valet-Parking-Geschäft funktioniere aber nur, wenn im Umfeld der Flughaf-
enterminals auch tatsächlich Möglichkeiten bestünden, die entgegenge-
nommenen Fahrzeuge abzustellen.
Dies zu unterbinden sei in unzulässigerweise Weise auch das erklärte Ziel
der kantonalen und der regionalen Richtplanung. Die – ebenfalls akzesso-
risch überprüfbaren – Einträge im kantonalen und im regionalen Richtplan
zum Thema Valet Parking-Anlagen seien nicht rechtskonform. Es handle
sich bei diesen Einträgen faktisch um eine Bauverbotsplanung betreffend
die – ohnehin gar nicht richtplanwürdigen bzw. richtplanrelevanten – Valet
Parking-Anlagen, was nicht Gegenstand der Richtplanung sein könne. Es
sei im Rahmen der Richtplanung stets angeführt worden, es gehe darum,
dass die Parkplatzkontingente beim Flughafen nicht unterwandert würden.
Das Motiv, dass die Richtplaner gehabt hätten, sei gar nie das Definieren
von Standorten für Valet-Parking-Anlagen gewesen, sondern die Verhinde-
rung von deren Existenz schlechthin. Folgerichtig seien auch gar nie poten-
tielle Standorte definiert worden. Schliesslich sei auch der Sachplan Infra-
struktur Verkehr, Teil Infrastruktur Luftfahrt (SIL; Objektblatt für den Flug-
haften Zürich vom 26. Juni 2013) irrelevant und vermöge keine Grundlage
für eine Bauverweigerung im kommunalen Baubewilligungsverfahren dar-
zustellen. Die im SIL angedachte "restriktive Bewilligungspraxis" zur Ver-
hinderung von Valet-Parking-Anlagen im Umfeld des Flughafens möge den
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kantonalen und regionalen Richtplaneinträgen gedanklich vorausgegangen
sein; indes bestünden diesbezüglich überhaupt keine bundesrechtlichen
Kompetenzen. Selbstredend sei der SIL – wie vorliegend – ausserhalb des
SIL-Perimeters ohnehin gänzlich irrelevant.
3.2.
Vernehmlassungsweise führt die Vorinstanz aus, die Nutzungsänderung sei
bewilligungspflichtig und geniesse auch keine Bestandesgarantie, da sich
eine solche aus der im Jahr 2013 bewilligten Nutzung betreffend Umschlag
und Lagerung von Fahrzeugen von Mietwagenfirmen nicht ableiten lasse.
Der SIL verlange eine restriktive Bewilligungspraxis betreffend Valet-
Parking-Anlagen, ansonsten die vom SIL vorgegebenen Modal-Split-Ziele
für den landseitigen Verkehrsanschluss des Flughafens Zürich (Anteil öf-
fentlicher/privater Verkehr) verfälscht würden. Ein öffentliches Interesse an
der Einschränkung von Valet-Parking-Anlagen sei erwiesen. Der Verkehr
und die Fahrten durch das Holen und Bringen der Fahrzeuge vom und zum
Flughafen sei eine Form völlig unnötiger Fahrtenerzeugung in der Umge-
bung des Flughafens und daher zu beschränken. Die Vorgaben der kanto-
nalen Richtplanung und der BZO seien klar: keine Erteilung von Baubewilli-
gungen für Valet-Parking-Anlagen ohne Vorliegen regionaler Richtplanein-
träge. Das Thema Valet-Parking-Anlagen sei durchaus richtplanrelevant
und Art. 12.3 Abs. 2 BZO gebe genau die Zielsetzung der kantonalen und
der regionalen Richtplanung wieder. Die "Eingrenzung" des Valet-Parking-
Angebots sei ein taugliches Mittel zur Reduktion des motorisierten Individu-
alverkehrs (MIV) am Flughafen Zürich. Solche Anlagen seien für die
Standortgemeinde und die Gesellschaft überdies völlig unattraktiv. Die
nachgesuchte Baubewilligung sei zu verweigern, weil das Bauvorhaben Art.
12.3 Abs. 2 BZO widerspreche. Es liege keine totale Einschränkung der
Wirtschaftsfreiheit vor, da Art. 12.3 Abs. 2 BZO kein gänzliches Verbot sta-
tuiere. Die Rekurrentin wäre verpflichtet gewesen, sich vor der Umnutzung
zuerst um die Schaffung der planungsrechtlichen Grundlagen zu kümmern
und das Erwirken eines Richtplaneintrages voranzutreiben. Zudem – diese
Begründung findet sich erstmals in der Vernehmlassung – widerspreche
das Bauvorhaben auch Art. 6.2 Abs. 4 BZO, welche Bestimmung für die In-
dustriezone nur "arbeitsplatzintensive Dienstleistungs-, Handels- und Pro-
duktionsbetriebe" gestatte, nicht aber reine Lagerbetriebe.
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4.
Vorliegend liegt die Verweigerung der Baubewilligung für eine sogenannte
Valet-Parking-Anlage (andere Bezeichnung: Off-Airport-Parkplätze) im
Streit. Die streitbetroffene Parzelle Kat.-Nr. 1 in der Industrie- und Gewer-
bezone von X liegt nicht weit vom Flughafen Zürich entfernt; ausserhalb
des Flughafenperimeters.
Bei Valet-Parking-Anlagen, das heisst, nicht von der Flughafen Zürich AG
betriebenen Parkplätzen für Flugpassagiere ausserhalb des Flughafenpe-
rimeters, handelt es sich um Anlagen, welche zwar funktionell mit dem Be-
trieb des Flughafens zusammenhängen bzw. einen flugbetriebsbezogenen
Nutzungszweck haben, nicht aber die erforderliche örtliche Nähe zum
Flughafen aufweisen, um als Flugplatzanlage im Sinne von Art. 37 Abs. 1
Satz 1 des Luftfahrtgesetzes (LFG) zu gelten. Dementsprechend bedürfen
Valet-Parking-Anlagen keiner Plangenehmigung nach LFG und bestimmt
sich ihre Bewilligungsfähigkeit – allein – nach kantonalem bzw. kommuna-
lem Recht. Valet-Parking-Anlagen dienen keiner anderen Hauptnutzung
(auf demselben Grundstück oder in unmittelbarer Nähe), sondern stellen
selbst eine Hauptnutzung dar. Sie gelten daher als sogenannte selbständi-
ge Parkierungsanlagen und sind demgemäss auch einer selbständigen Be-
urteilung – wie erwähnt allein nach kantonalem bzw. kommunalem Recht –
zu unterziehen (zum Ganzen VB.2016.00472 vom 23. März 2017; bestätigt
mit BGr 1C_290/2017 vom 15. Januar 2018).
5.
Mit der Auffassung der Vorinstanz durfte diese die Rekurrentin zunächst
zur Einreichung eines nachträglichen Baugesuches betreffend die bereits
aufgenommene Nutzungsänderung verpflichten. Ob eine bauliche Mass-
nahme bewilligungspflichtig ist, ist im baurechtlichen Verfahren zu klären.
Bei der Frage, ob ein solches Verfahren überhaupt einzuleiten ist, steht der
Baubehörde ein erheblicher Ermessenspielraum zu. Bestehen für sie An-
haltspunkte, dass ein bewilligungspflichtiger Sachverhalt vorliegen könnte,
wird sie im Zweifelsfall ein Bewilligungsverfahren einzuleiten haben. Vor al-
lem bei Nutzungsänderungen bestehender Bauten oder Anlagen wird oft
erst eine genauere Untersuchung ergeben, ob die Zweckänderung der bau-
rechtlichen Bewilligungspflicht untersteht. Auch Nutzungsänderungen ohne
bauliche Massnahmen unterstehen grundsätzlich der Bewilligungspflicht.
R4.2020.00051 Seite 8

Zwar ist die Rekurrentin der Ansicht, es habe im Vergleich zur früheren
Nutzung gar keine bewilligungspflichtige Umnutzung stattgefunden. Ob
dem so ist, kann jedoch nur im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens
restlos geklärt werden. Die Nutzung von Fahrzeugabstellplätzen für einen
komplett anderen Zweck (Valet-Parking-Dienstleistungen) als ursprünglich
bewilligt (Umschlag und Lagerung von Fahrzeugen von Mietwagenfirmen)
durfte, um die Auswirkungen dieser Nutzungsänderung zu untersuchen, der
Baubewilligungspflicht unterworfen werden.
Die Berufung auf die Bestandesgarantie (§ 357 Abs. 1 PBG) ist sodann
nicht zielführend, nachdem es vorliegend nicht darum geht, eine durch das
Inkrafttreten von Art. 12.3 Abs. 2 BZO vorschriftswidrig gewordene Nutzung
unter geänderter Rechtslage weiterzuführen oder in einer vorschriftswidrig
gewordenen Baute eine Nutzungsänderung vorzunehmen, sondern schlicht
um eine neue Nutzung, welche die Vorinstanz namentlich unter Berufung
auf Art. 12.3 Abs. 2 BZO als vorschriftswidrig erachtet.
6.1.
Die Baubewilligung stellt eine Polizeibewilligung dar. Ein Baugesuchsteller
hat einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer solchen, wenn das Bauvor-
haben den Vorschriften des PBG und der "ausführenden Verfügungen"
(gemeint Verordnungen) entspricht (§ 320 PBG; Christian Mäder, Das Bau-
bewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 430).
6.2.
In der hier massgeblichen Industrie- und Gewerbezone III B sind gemäss
BZO höchstens mässig störende Betriebe gestattet (Art. 6.2 Abs. 1 BZO).
Dass es sich beim Betrieb einer Valet-Parking-Anlage um eine mehr als
bloss mässig störende Nutzung (also um eine stark störende; etwa in Form
einer Baustoff-Recycling-Anlage) handeln könnte, ist mit Recht kein The-
ma.
6.3.
Weiter sind gemäss Art. 6.2 Abs. 4 BZO nur arbeitsplatzintensive Dienst-
leistungs-, Handels- und Produktionsbetriebe gestattet. Reine Lagerbetrie-
be sind unzulässig. Gemäss wie erwähnt erstmaligen Ausführungen der
R4.2020.00051 Seite 9

Vorinstanz in der Vernehmlassung soll vorliegend (auch) ein Verstoss ge-
gen diese Vorschrift vorliegen.
Das Nachschieben eines zusätzlichen Bauverweigerungsgrundes in der
Vernehmlassung ist zulässig, zumal die Rekurrentin hierzu in der Replik
Stellung nehmen konnte – und dies auch tat. Dies gilt umso mehr, als die
Rekurrentin die Bestimmung von Art. 6.2 Abs. 4 BZO bereits von sich aus
in der Rekursschrift thematisierte (und dafürhielt, eine Valet-Parking-Anlage
stelle keinen unzulässigen reinen Lagerbetrieb ohne Arbeitsplätze dar [vgl.
act. 2, Rz. 7.4.5 und Rz. 11.4]).
Im Grundsatz besteht bei der Anwendung von kommunalem Recht ein von
der Gemeindeautonomie geschützter und von der Rekursinstanz zu res-
pektierender Ermessensspielraum. Indes beschränken sich die diesbezüg-
lichen Ausführungen der Vorinstanz in der Vernehmlassung vorliegend al-
lein auf die in einem Satz vorgetragene Behauptung, Off-Airport-Parkplätze
widersprächen (auch) Art. 6.2 Abs. 4 BZO – ohne jedwelche Begründung
(act. 14, Rz. 22). Dementsprechend mangelt es von vornherein an einer
Ermessensbestätigung respektive Argumentation, die in den Schutzbereich
der Gemeindeautonomie fallen könnte, weshalb die Rekursinstanz die An-
wendung von Art. 6.2 Abs. 4 BZO frei überprüfen kann.
6.4.
Vorliegend ist nicht auszumachen, worin die Begründung liegen könnte,
weshalb ein Valet-Parking-Betrieb ein unzulässiger reiner Lagerbetrieb sein
könnte. Das Zuführen und Abholen der Kundenfahrzeuge benötigt selbst-
redend Chauffeure. Angesichts einer durchschnittlichen Parkierungsdauer
von einer Woche ist stets ein gewisser, wenngleich nicht übermässiger
Fahrzeugumschlag im Gange, der jedenfalls nicht unter den Begriff eines –
so ausdrücklich Art. 6.2 Abs. 4 BZO – "reinen" Lagerbetriebs subsumiert
werden kann. In Weiteren sind auch die zusätzlich angebotenen Reini-
gungsdienstleistungen […] ohne entsprechendes Personal nicht möglich.
Schliesslich führte die Rekurrentin in unwidersprochen gebliebener Art und
Weise bereits im Baugesuch aus, dass gerade die Nutzungsänderung hin
zu einem Valet-Parking-Betrieb nach der Beendigung eines Service-
Vertrages mit einer grossen Mietwagenfirma im Jahr 2016 es erlaubt habe,
auf (weiteren) Personalabbau zu verzichten respektive Arbeitsplätze zu er-
halten (act. 15.3). Insgesamt liegt damit kein unzulässiger reiner Lagerbe-
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trieb im Sinne von Art. 6.2 Abs. 4 BZO vor. Der in der Vernehmlassung
nachgeschobene Bauverweigerungsgrund ist nicht einschlägig.
6.5.
Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass ein Valet-Parking-Betrieb in der
Zone IG III B der Gemeinde X gemäss den für diese Zone geltenden Vor-
schriften der BZO zonenkonform ist. Es sind keine zonenspezifischen Vor-
schriften ersichtlich, die eine Bauverweigerung rechtfertigen könnten.
7.1.
Wie erwähnt verlangt die Rekurrentin eine akzessorische (bzw. konkrete)
Normenkontrolle. Bei dieser wird vorfrageweise geprüft, ob der Bestim-
mung, auf der die angefochtene Anordnung beruht bzw. beruhen sollte, die
Anwendung zu versagen ist. Es stellt sich die Frage, ob Art. 12.3 Abs. 2
BZO akzessorisch überprüfbar ist.
7.2.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nutzungspläne und
damit in engem Sachzusammenhang stehende planerische Festlegungen
im Anschluss an ihren Erlass anzufechten; eine akzessorische Überprüfung
ist grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. BGE 121 II 317, E. 12c). Diese
Rechtsprechung gilt jedoch nur für Bauvorschriften, die dazu dienen, Art,
Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen
zu umschreiben, d.h. die anstelle einer Planlegende stehen und mit dem
Zonenplan ein untrennbares Ganzes bilden (vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3b).
Sie legen für bestimmte, kartografisch ausgewiesene Parzellen konkret und
verbindlich die bauliche Nutzbarkeit fest, sodass sich die betroffenen
Grundeigentümer schon bei Planerlass über die ihnen auferlegten Be-
schränkungen im Klaren sein können und es ihnen daher zuzumuten ist,
bereits in diesem Zeitpunkt Rechtsmittel zu ergreifen. Den übrigen Bestim-
mungen des kommunalen Baurechts, die eine zonenübergreifende Rege-
lung treffen oder an die persönliche Situation des Benutzers anknüpfen,
kommt dagegen Erlasscharakter zu; ihre Rechtmässigkeit können die Be-
troffenen deshalb noch im Anwendungsfall überprüfen lassen
(VB.2010.00574, E. 3.2, in BEZ 2011 Nr. 7).
R4.2020.00051 Seite 11

Bei Art. 12.3 Abs. 2 BZO handelt es sich um eine derartige zonenübergrei-
fende Bauvorschrift mit Erlasscharakter, da sie die Möglichkeit der Erstel-
lung von Valet-Parking-Anlagen für das gesamte Gemeindegebiet mangels
entsprechend definierter Richtplanstandorte faktisch verbietet und damit in
einer unbestimmten Vielzahl von Fällen zur Anwendung gelangen kann.
Die Bestimmung ist generell-abstrakter Natur. Sie bedarf – wie vorliegend
geschehen – der Konkretisierung durch Verfügung und unterliegt daher der
akzessorischen Überprüfung im konkreten Anwendungsfall. Eine akzesso-
rische Überprüfung von Art. 12.3 Abs. 2 BZO mit höherrangigem Recht ist
somit zulässig. Eine Bestimmung wie Art. 12.3 Abs. 2 BZO beeinträchtigt
nicht nur das angerufene Recht der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), son-
dern auch die Baufreiheit als Bestandteil der Eigentumsgarantie (Art. 26
BV), weil die Rekurrentin einerseits als Grundeigentümerin in der Nutzung
ihres Grundstücks eingeschränkt und andererseits die Ausübung eines
Gewerbes durch die Bestimmung beschränkt bzw. verboten wird (vgl.
VB.2004.00358 vom 7. April 2005, E. 5).
7.3.
Einschränkungen von Grundrechten müssen auf einer gesetzlichen Grund-
lage beruhen, durch ein öffentliches Interesse gedeckt und mit dem Ver-
hältnismässigkeitsprinzip vereinbar sein (Art. 36 BV). Unter dem Gesichts-
winkel des Erfordernisses der gesetzlichen Grundlage ist vorliegend auch
die Frage aufgeworfen, ob die angefochtene Norm innerhalb des Zustän-
digkeitsbereichs des legiferierenden Organs (vorliegend: der Gemeindever-
sammlung der Gemeinde X) liegt.
7.4.
Gemäss § 2 lit. c PBG sind die Gemeinden, soweit das PBG oder das übri-
ge kantonale Recht nichts Besonderes bestimmt, zuständig (1) zum Erlass
der ihnen vorbehaltenen Ausführungsvorschriften, (2) zur Festsetzung
kommunaler Pläne und (3) zur erstinstanzlichen Gesetzesanwendung. Die
Gemeinden erlassen eine Bau- und Zonenordnung (§ 45 Abs. 1 PBG). Sie
sind dabei an die Institute, Begriffe, Mess- und Berechnungsweisen sowie
an die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts gebunden, soweit es
ihnen nicht ausdrücklich Abweichungen gestattet (§ 45 Abs. 2 PBG). In die-
sem Rahmen (und nur in ihm) steht den Gemeinden Autonomie bei der
Bau- und Nutzungsplanung zu (BGr 1C_290/2017 vom 15. Januar 2018,
E. 3.1).
R4.2020.00051 Seite 12

Wie ausgeführt handelt es sich vorliegend nicht um eine nutzungsplaneri-
sche Vorschrift bzw. um die Festsetzung eines kommunalen Planes (im
Sinne von § 2 lit. c [2. Variante] PBG), sondern um eine zonenübergreifen-
de Bauvorschrift mit Erlasscharakter.
Insbesondere handelt es sich – weshalb dies auch nicht vorstehend unter
den Erw. 6.1 ff. zu thematisieren war – nicht um eine industrie- und gewer-
bezonenspezifische Bestimmung zum Ausschluss bestimmter Betriebsar-
ten aus planerischen oder infrastrukturellen Gründen, die sich grundsätzlich
auf § 49 Abs. 1 in Verbindung mit § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG stützen
könnte (vgl. VB.2001.00278 vom 11. Juli 2002, E. 5, in BEZ 2002 Nr. 44).
Die Vorinstanz beruft sich denn auch nicht auf diese gesetzliche Grundlage
im PBG (vgl. auch die Einreihung von Art. 12.3 Abs. 2 BZO in Kapitel 12
der BZO ["Weitere Bauvorschriften"] und nicht etwa bei den Vorschriften
über die Industrie- und Gewerbezonen).
Demzufolge wäre eine andere Kompetenznorm zum Erlass einer "vorbehal-
tenen Ausführungsvorschrift" (§ 2 lit. c [1. Variante] PBG) erforderlich. Mit-
unter bleibt als Kernfrage zu prüfen, ob das PBG den Gemeinden über-
haupt eine Kompetenz zum Erlass von Bauvorschriften betreffend die Re-
gelung von selbständigen Parkierungsanlagen wie Valet-Parking-Anlagen
zugesteht – insbesondere wenn diese Vorschriften wie vorliegend faktisch
ein vollständiges Verbot solcher Anlagen auf dem gesamten Gemeindege-
biet statuieren.
7.5.1.
Keine Rechtsgrundlage für den Erlass solcher Vorschriften ist namentlich in
den Bestimmungen gemäss den §§ 242-247 PBG (insbesondere nicht in
§ 242 Abs. 1 PBG) zu erblicken. Diese Bestimmungen regeln die Erstellung
der im Zusammenhang mit einer anderen Hauptnutzung (Bau- oder Anla-
gennutzung) erforderlichen respektive notwendigen Abstellplätze. Sie ent-
halten keine Regelungen bezüglich der Begrenzung von selbständigen
Parkierungsanlagen. Es liegen auch keine qualifizierten Anhaltspunkte da-
für vor, dass es sich um ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers
handeln würde, womit Valet-Parking-Anlagen grundsätzlich hätten verboten
werden sollen (VB.2016.00472 vom 23. März 2017, E. 4.2). Umso weniger
ist davon auszugehen, dass den Gemeinden mit diesen Bestimmungen des
PBG stillschweigend eine entsprechende Legiferierungskompetenz hätte
eingeräumt werden sollen.
R4.2020.00051 Seite 13

7.5.2.
Dass eine Rechtsgrundlage bereits mangels nutzungsplanerischen bzw.
gewerbe- und industriezonenspezifischen Gehalts von Art. 12.3 Abs. 2 BZO
nicht in § 56 Abs. 3 PBG liegen kann, wurde bereits gesagt. Anderweitige
nutzungsplanerische Rechtsgrundlagen wären im Übrigen – würde es sich
überhaupt um eine nutzungsplanerische Vorschrift handeln, was wie gesagt
ohnehin nicht der Fall ist – auch nicht ersichtlich. Insbesondere ermangelt
es dem PBG im Kapitel "Weitere Festlegungen der Bau- und Zonenord-
nung" (§ 66 ff. PBG) einer § 78 PBG (bezüglich Aussenantennen) ver-
gleichbaren Vorschrift zum zonen- oder gebietsweisen Verbot von selb-
ständigen Parkierungsanlagen unter bestimmten Umständen.
7.5.3.
Im gesamten IV. Titel des PBG ("Das öffentliche Baurecht") ist sodann
auch ausserhalb von §§ 242-247 PBG keine Bestimmung ersichtlich, die
eine Rechtsgrundlage für den Erlass von Art. 12.3 Abs. 2 BZO böte bzw.
geboten hätte.
7.5.4.
Zusammengefasst fehlt es Art. 12.3 Abs. 2 BZO bereits an einer gesetzli-
chen Grundlage, indem keine vom PBG eröffnete kommunale Legiferie-
rungskompetenz besteht. Daran ändert der Umstand nichts, dass die Be-
stimmung vom Regierungsrat […] genehmigt wurde (vgl. BGr 1P.193/1997
vom 5. September 1997).
7.5.5.
Der Klarheit halber ist festzuhalten, dass eine gesetzliche Grundlage für ei-
ne faktische Bauverbotsvorschrift wie Art. 12.3 Abs. 2 BZO nicht in kanto-
nalen oder regionalen Richtplaneinträgen gesucht (und, wie von der Vo-
rinstanz offenbar angenommen) gefunden werden kann. Richtpläne sind
nach Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes (RPG) lediglich für die Be-
hörden und Gemeinden und diesbezüglich vor allem für die Nutzungspla-
nung verbindlich. Die Gemeinde X hätte der Zielvorgabe in Ziff. 4.5.1 des
kantonalen Richtplans, den Verkehr von Motorwagen und den Flächenbe-
darf durch den ruhenden Verkehr zur Minimierung der Emissionen sowie
zur Schonung der Ressource Boden möglichst gering zu halten, vorab bei
der Nutzungsplanung Nachachtung zu verschaffen. In diesem Sinne legt
denn auch Ziff. 4.5.3 lit. c des kantonalen Richtplans fest, die Gemeinden
R4.2020.00051 Seite 14

hätten ihre Bau- und Zonenordnungen, die Erschliessungspläne, die Son-
dernutzungspläne sowie ihre Parkierungsverordnungen zu überprüfen und
nötigenfalls den Zielsetzungen gemäss Ziff. 4.5.1, den – allenfalls nach Ziff.
4.5.3 lit. b des kantonalen Richtplans abzuändernden – regionalen Richt-
plänen und den Erkenntnissen aus den regionalen Gesamtverkehrskonzep-
ten anzupassen. Ein solch nutzungsplanerischer Erlass wäre selbstredend
ebenfalls einer rechtsmittelweisen Überprüfung zugänglich, und diesfalls
wäre auch die Recht- und Zweckmässigkeit der kantonalen und regionalen
Richtplanbestimmungen (mit-)überprüfbar (§ 19 Abs. 2 PBG). Vorliegend
erübrigt sich diese Prüfung bereits mangels Vorliegens eines nutzungspla-
nerischen Anfechtungsobjekts.
Selbst wenn die Gemeinden in Ziff. 4.5.3 lit. c des kantonalen Richtplans im
Weiteren explizit verpflichtet werden, Parkierungsanlagen für Parkplätze
ausserhalb des Flughafenperimeters für Passagiere des Flughafens Zürich
ausschliesslich an den gemäss Ziff. 4.5.3 lit. b des kantonalen Richtplans in
den regionalen Richtplänen festgelegten Standorten zu bewilligen sowie die
Betreiberinnen und Betreiber zur Berichterstattung über das mit den Anla-
gen verbundene Verkehrsaufkommen zu verpflichten, kann dies dem stritti-
gen Bauprojekt nicht entgegengehalten werden (vgl. zur Unzulässigkeit
[auch] derartiger Berichterstattungsauflagen in vermeintlich zulässiger Ab-
stützung auf Ziff. 4.5.3 lit. c des kantonalen Richtplans BRGE IV
Nr. 0210/2018 vom 20. Dezember 2018). Wo ein Bauvorhaben – wie vor-
liegend – der geltenden Nutzungsplanung entspricht, darf die Baubewilli-
gung nicht mit dem Argument verweigert werden, die Richtplanung sehe für
die betroffene Parzelle eine andere Nutzung vor (BGr 1A.154/2002 vom
22. Januar 2003; VB.2016.00472 vom 23. März 2017, E. 4.1 ff.). Daran än-
dert der Umstand nichts, dass die kantonale Richtplanvorgabe vorliegend
praktisch wortgleich in eine faktische Bauverbotsvorschrift auf Gemeinde-
ebene übernommen wurde, die – wie vorstehend ausgeführt – einer ge-
setzlichen Grundlage entbehrt, welche allein im PBG zu suchen wäre. Als
gesetzliche Grundlage nicht weniger irrelevant als die besagten Richt-
planeinträge sind im vorliegenden Baubewilligungsverfahren Ausführungen
oder gar Empfehlungen wie das Anwenden einer "restriktiven Bewilligungs-
praxis" zwecks Verkehrseindämmung im SIL (S. 41).
7.6.1.
Nachdem es bereits an einer gesetzlichen Grundlage fehlt, könnte die Prü-
R4.2020.00051 Seite 15

fung, ob ein ausreichendes öffentliches Interesse an den mit der Vorschrift
von Art. 12.3 Abs. 2 BZO verfolgten Zielsetzungen besteht und zudem auch
das Verhältnismässigkeitsprinzip gewahrt wird, an sich offen bleiben. Der
Vollständigkeit halber ist sie gleichwohl vorzunehmen.
7.6.2.
Das Erfordernis des öffentlichen Interesses setzt unterschiedliche Schran-
ken für die Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV und die Wirtschaftsfreiheit
nach Art. 27 BV. Gemäss Lehre und Rechtsprechung ist grundsätzlich je-
des öffentliche Interesse geeignet, einen Eingriff in das Eigentum zu recht-
fertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht rein fiskalischer Art ist (Ulrich Hä-
felin/Walter Haller/Helen Keller/Daniela Thurnherr, Schweizerisches Bun-
desstaatsrecht, 10. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2020, Rz. 602 ff.). Demge-
genüber kommt als zulässiges Motiv für einen Eingriff in die Wirtschaftsfrei-
heit nicht schlechthin jedes öffentliche Interesse in Betracht. Eine wesentli-
che Schutzfunktion dieses Freiheitsrechts besteht darin, dass es den Kan-
tonen Massnahmen mit wirtschaftspolitischer Zielsetzung untersagt (Häfe-
lin/Haller/Keller/Thurnherr, N. 671a ff.). Die Rechtsprechung hat diese be-
sondere Schutzfunktion auch im Zusammenhang mit raumplanerischen
Massnahmen beachtet. Danach verletzen eigentumsbeschränkende Mass-
nahmen die Wirtschaftsfreiheit, wenn sie ”unter dem Deckmantel der
Raumplanung einen Eingriff in den wirtschaftlichen Wettbewerb bezwe-
cken, um bestimmte Gewerbezweige oder Betriebsformen vor Konkurrenz
zu schützen oder in ihrer Existenz zu sichern”. Hat dagegen eine nach
Art. 26 BV zulässige Massnahme ”unbeabsichtigt schwerwiegende wirt-
schaftliche oder wirtschaftspolitische Nebenwirkungen”, so ist aufgrund ei-
ner Interessenabwägung abzuklären, ob das raumplanerische Anliegen das
erforderliche Gewicht besitzt, um diese Nachteile zu rechtfertigen
(VB.2001.00278 vom 11. Juli 2002, E. 6, in BEZ 2002 Nr. 44). Eine Mass-
nahme, die vorwiegend raumplanerisch bedingt ist, jedoch zu einer Ein-
schränkung der gewerblichen Betätigungsmöglichkeit führt, steht grund-
sätzlich nicht im Widerspruch zur Wirtschaftsfreiheit. Anders verhält es sich,
wenn unter dem Deckmantel der Raumplanung ein Eingriff in den wirt-
schaftlichen Wettbewerb bezweckt wird oder die Wirtschaftsfreiheit durch
die in Frage stehende Massnahme ihres Gehalts entleert würde (BGE 142 I
162, E. 3.2 f.).
R4.2020.00051 Seite 16

7.6.3.
Mit Art. 12.3 Abs. 2 BZO will die Gemeinde X die Ansiedelung von Valet-
Parking-Anlagen auf dem ganzen Gemeindegebiet unterbinden, zumal das
Definieren von möglichen Standorten nie in Angriff genommen wurde und
erklärtermassen auch gar nicht in Angriff genommen werden soll. Das Ver-
kehrsaufkommen von und zum Flughafen soll minimiert werden, da es sich
beim Valet-Parking um eine Form "völlig unnötiger" Fahrtenerzeugung in
der Umgebung des Flughafens handle. Aus Sicht der davon betroffenen
Standortgemeinden im Umfeld des Flughafens Zürich und gar "für die Ge-
sellschaft" seien Valet-Parking-Anlagen unattraktiv.
Wenigstens das Anliegen der Vorinstanz, Parkplatznutzungen irgendeiner
Art und Weise, die notwendigerweise auch mit Fahrzeugverkehr verbunden
sind, auf ein bestimmtes Mass zu beschränken, kann zwar grundsätzlich
ein legitimes raumplanerisches Motiv und damit ein öffentliches Interesse
darstellen, welches einen Eingriff in die Eigentums- und Baufreiheit zu
rechtfertigen vermag (spezifisch im Zusammenhang mit Abstellplätzen im-
merhin schon im Ansatz kritisch zu einem solcherlei definierten Interesse,
das praktisch immer angeführt werden kann, vgl. Fritz Frey, Die Erstel-
lungspflicht von Abstellplätzen für Motorfahrzeuge nach zürcherischem
Recht, Zürich 1987, S. 53 und 55, mit Verweis auf VB 78/1981 in RB 1981
Nr. 134). Nicht zu verkennen ist indes, dass gerade in Bezug auf die Exis-
tenz von Valet-Parking-Anlagen im Umfeld des Flughafens Zürich wie er-
wähnt ein anderes, diametral gegenläufiges öffentliches Interesse wettbe-
werblicher Natur existiert (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-
2157/2006 vom 3. Oktober 2007 [act. 5.7]). Hinzu kommt, dass bis anhin
offenbar keine spezifischen Erkenntnisse oder Erhebungen existieren, ob
mit Valet-Parking-Anlagen überhaupt deutliche Verkehrserhöhungen ein-
hergehen oder ob solche Anlagen nicht vielmehr mit der Auffassung der
Rekurrentin auch etwa ein Langzeitparkieren ermöglichen, das (auch) an
die Stelle des allenfalls mit längeren und anderen Verkehrswegen verbun-
denen privaten Bring-und-Hol-Verkehrs (namentlich durch Familienmitglie-
der von Flugreisenden) treten kann. Mit anderen Worten ist mangels ent-
sprechender Untersuchungen unklar, welche Art von anderem Verkehr auf
welchen Strecken durch die Benutzung von Valet-Parking-Anlagen durch
Flugreisende letztlich und vor allem in welchem Umfang überhaupt substi-
tuiert wird. Dass dies zwingend und allein nur der raumplanerisch er-
wünschte öffentliche Verkehr vom Wohnort zum Flughafen ist – dass mitun-
R4.2020.00051 Seite 17

ter Flugreisende, die Valet-Parking-Dienstleistungen in Anspruch nehmen,
ohne diese Möglichkeit für ihre Anreise und Heimkehr stets und aus-
schliesslich öffentliche Verkehrsmittel benutzen würden –, ist ohne entspre-
chend substantiierte Untersuchungen jedenfalls nicht mit Sicherheit geklärt.
Immerhin liegen vorliegend keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür vor,
welche die Behauptung der Rekurrentin stützen würden, wonach die fragli-
che Vorschrift rein wirtschaftspolitischen Interessen diene, indem sie den
Schutz der Flughafenparkhäuser und der damit erzielten Einnahmen der
Flughafen Zürich AG vor missliebiger, günstigerer Konkurrenz durch Valet-
Parking-Anbieter sicherstellen solle. Hingegen ist offensichtlich, dass die
Anwendung von Art. 12.3 Abs. 2 BZO zu Nebenwirkungen für die freie Er-
werbstätigkeit und den freien Wettbewerb führt. Wie erwähnt, bedeutet eine
solche Reflexwirkung jedoch nicht, dass die Regelung mit Art. 27 BV von
vornherein unvereinbar wäre. Vielmehr könnte der unerwünschten Neben-
wirkung im Rahmen einer Interessenabwägung Rechnung getragen wer-
den. Eine solche Interessenabwägung ist ohnehin unter dem Gesichtswin-
kel der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn insoweit vorzunehmen, als zu
prüfen ist, ob die streitbetroffene Regelung ein vernünftiges Verhältnis zwi-
schen dem Eingriffszweck und der Eingriffswirkung, den sie für die Be-
troffenen bewirkt, wahrt (Zumutbarkeit; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,
Rz. 323).
7.6.4.
Letzteres ist klar zu verneinen. Die Folge der Vorschrift von Art. 12.3 Abs. 2
BZO besteht, nachdem eine "Positivplanung" möglicher Standorte erklär-
termassen nicht in Angriff genommen werden soll, in einem faktischen Ver-
bot dieser privatwirtschaftlichen Tätigkeit auf dem gesamten Gemeindege-
biet. Ein solches Verbot wäre aus raumplanerischen Gründen keineswegs
erforderlich, um die "Ausbreitung" von Valet-Parking-Anbietern auf ein –
wie auch immer definiertes – "vernünftiges" Ausmass zu beschränken;
selbst wenn es sich vorliegend um eine nutzungsplanerische Vorschrift
handeln würde, was wie gesagt gar nicht der Fall ist. Die Zielsetzung liesse
sich auch mit milderen – wiederum: hier nicht vorliegenden, nutzungsplane-
rischen – Massnahmen erreichen, beispielsweise indem aufgrund einer
planerischen Erfassung und Analyse aller vorhandenen Betriebe der fragli-
chen Art innerhalb der Industriezone gebietsweise Flächen bezeichnet
würden, in denen Valet-Parking-Anlagen zulässig sein sollen. Für eine ei-
R4.2020.00051 Seite 18

gentliche Verbotsgesetzgebung betreffend bestimmter Betriebsarten, wie
sie vorliegend faktisch vorgenommen wurde, sind im Lichte der grundsätz-
lich gewährleisteten Wirtschaftsfreiheit jedenfalls weit gewichtigere und
stichhaltigere Gründe erforderlich als die von der Vorinstanz angeführten
Argumente der allgemeinen Verkehrseindämmung in den flughafennahen
Gemeinden oder gar dem Interesse an attraktiven Nutzungen für die be-
troffenen Gemeinden oder für die Bevölkerung oder für die "Gesellschaft".
Als Beispiel für die Zulässigkeit eines absoluten Verbots einer bestimmten
privatwirtschaftlichen Tätigkeit wird in der Literatur etwa das Verbot des
freien An- und Verkaufs von Betäubungsmitteln angeführt, da diese privat-
wirtschaftliche Tätigkeit mit sehr grossen Gefahren für die sogenannten Po-
lizeigüter (namentIich: öffentliche Gesundheit) verbunden wäre (Häfe-
lin/Haller/Keller/Thurnherr, Rz. 678). Mit dergestalt zum Schutz der Polizei-
güter bereits grundsätzlich verbotswürdigen Betrieben bzw. wirtschaftlichen
Tätigkeiten sind Valet-Parking-Anlagen im Umfeld des Flughafens Zürichs
nicht ansatzweise vergleichbar.
7.7.
Zusammenfassend: Das durch die nicht kompetenzgemäss erlassene Be-
stimmung von Art. 12.3 Abs. 2 BZO bewirkte faktische Verbot von Valet-
Parking-Anlagen auf dem gesamten Gemeindegebiet beruht nicht zwin-
gend auf einem gut begründeten öffentlichen Interesse; darüber hinaus be-
stünde es mit Sicherheit keine Verhältnismässigkeitsprüfung (Art. 36 Abs. 3
BV).
7.8.
Art. 12.3 Abs. 2 BZO ist zufolge Verfassungswidrigkeit nicht anzuwenden.
8.
Die Errichtung einer Parkierungsanlage wie der streitgegenständlichen mit
336 Parkplätzen bringt auf dem Flughafenareal, auf dem Baugrundstück,
namentlich aber auf der dazwischen liegenden Wegstrecke wohl ungeach-
tet der Frage, was für andere Verkehrswege dadurch in raumplanerischer
Sicht überhaupt substituiert werden, grundsätzlich ein Anwachsen des all-
gemeinen Verkehrsaufkommens mit sich und verursacht entsprechende
Mehremissionen. Für sich betrachtet dürften die mit der hier streitbetroffe-
nen Valet-Parking-Anlage verbundenen Mehremissionen angesichts des
R4.2020.00051 Seite 19

damit verbundenen, seitens der Vorinstanz unwidersprochen gebliebenen
täglichen Fahrtenaufkommens von gerade einmal 70 Fahrzeugbewegun-
gen nicht ins Gewicht fallen. Gemäss Nr. 11.4 des Anhangs zur Verord-
nung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) werden Parkhäuser
bzw. Parkierungsanlagen denn auch erst ab Erreichen eines Schwellen-
werts von 500 Parkplätzen für Motorfahrzeuge als potenziell erheblich um-
weltbelastende Anlagetypen qualifiziert und einer Umweltverträglichkeits-
prüfung (UVP) im Sinne von Art. 10a des Umweltschutzgesetzes (USG) un-
terstellt. Zudem sind – anders als im Fall VB.2016.00472 vom 23. März
2017 betreffend die Gemeinde Kloten (vgl. E. 5.1 des erwähnten Ent-
scheids) – bislang keine weiteren Valet-Parking-Angebote auf dem Gebiet
der Gemeinde X bekannt. Anders als in jenem Fall erübrigt sich vorliegend
eine Rückweisung der Akten an die Vorinstanz, um (auch) abzuklären, ob
in der Umgebung des Grundstücks der Rekurrentin tatsächlich nicht noch
andere Valet-Parking-Anlagen bestehen, die in der Gesamtzahl der Park-
plätze den Schwellenwert nach Art. 11.4 Anhang UVPV überschreiten, so
dass eine UVP (zusammen für alle Anlagen in X oder in der näheren Um-
gebung des Baugrundstücks) in Frage kommen könnte, von vornherein.
Dies aus dem Grund, weil es sich bei der im Fall VB.2016.00472 vom 23.
März 2017 beurteilten Anlage nicht um einen der beiden Anbieter handelte,
welcher über Services mit eigener Infrastruktur (spezielle Umschlagpark-
plätze sowie Schaltereinrichtungen) im Parkhaus P3 direkt am Flughafen
Zürich verfügt. Bei der Rekurrentin handelt es sich indes wie einleitend er-
wähnt genau um eine dieser beiden Anbieterinnen, deren Parkplätze in
umweltschutzrechtlicher Hinsicht gemäss BGE 146 II 36 (Erw. 5.1) bei der
zu aktualisierenden UVP für Flughafenanlagen zu berücksichtigen und in-
sofern mitzuprüfen sind. Die Prüfung der UVP-Relevanz der hier streitbe-
troffenen Valet-Parking-Anlage ist daher gemäss den Anweisungen des
Bundesgerichts bereits im hängigen Plangenehmigungsverfahren für die
Erweiterung der flughafeneigenen Parkplätze gewährleistet. Der kommuna-
len Baubewilligungsbehörde bleibt daher nur noch die bislang noch nicht
vorgenommene Prüfung der "übrigen" Umweltrechtskonformität im Sinne
von Art. 11 f. USG (vgl. VB.2016.00472 vom 23. März 2017, E. 5.4 am En-
de), etwa von allfälligen Auflagen gestützt auf das Vorsorgeprinzip.
9.
Zusammengefasst ist der Rekurs gutzuheissen. Die nachträgliche Bauver-
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weigerung vom 11. Februar 2020 ist aufzuheben. Die Sache ist an die Vo-
rinstanz zurückzuweisen und diese ist einzuladen, die Baubewilligung unter
den allenfalls erforderlichen Nebenbestimmungen (falls erforderlich wie er-
wähnt auch solche im Sinne von Art. 11 f. USG) zu erteilen, sofern das
Bauvorhaben auch den übrigen einschlägigen Bestimmungen entspricht.
10.1.
Die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu erneuter Abklärung gilt
kosten- und entschädigungspflichtig als volles Obsiegen (BGr 1C_63/2016
vom 25. August 2016). Dementsprechend sind die Verfahrenskosten der
Vorinstanz aufzuerlegen (§ 13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
[VRG]).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal-
tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr
nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem
bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt
wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge-
richtsgebühr in der Regel Fr. 1'000.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG;
§ 3 Abs. 3 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der
Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in:
Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 5'000.-- festzusetzen.
10.2.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte o-
der den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Der Beizug eines
Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zusprechung einer
Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom 16. Oktober
2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend der Rekurrentin zulasten der Vo-
rinstanz eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Angemessen er-
scheint ein Betrag von Fr. 1'700.--. Da die Umtriebsentschädigung pauschal
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festgelegt wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusatzes von
vornherein (BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56;
www.baurekursgericht-zh.ch).
11.
Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor, der als Zwischenentscheid im Sinn
von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) zu qualifizieren ist. Dessen
Anfechtbarkeit richtet sich nach § 19a Abs. 2 VRG.
[…]
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