zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0193/2023 · 2023-11-03 · de
Baubewilligung für Freiflugvoliere im Zoo Zürich, Notwendigkeit Umweltverträglichkeitsprüfung

Angefochten war die Baubewilligung für eine Freiflugvoliere über dem Themenbereich "Pantanal". Geltend gemacht wurde unter anderem, die Gesamtanlage des Zoos müsse einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden. Dem war nicht zu folgen, weil sich das Bauvorhaben auf den rechtskräftigen kantonalen Gestaltungsplan "Zoo Zürich" stützt und die umweltrechtliche Beurteilung bereits in diesem Rahmen erfolgt war. Im Weiteren erwiesen sich auch die Rügen der ungenügenden Aussteckung, Einordnung in die Umgebung und Erschliessung als unbegründet. Im Ergebnis war der Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten war.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nrn. R1S.2022.05137 und R1S.2023.05056
BRGE I Nr. 0193/2023
Entscheid vom 3. November 2023
Mitwirkende Abteilungspräsident Claude Reinhardt, Baurichterin Beatrice Bosshard, Bau-
richter Christian Hurter, Gerichtsschreiber Andreas Mahler
in Sachen Rekurrierende
1. A, […]
2. B, […]
3. C, […]
4. D, […]
5. E, […]
6. F, […]
7. G, […]
8. H, […]
alle vertreten durch […]
gegen Rekursgegnerinnen
1. Bausektion der Stadt Zürich, c/o Amt für Baubewilligungen, Rechtsab-
teilung, Amtshaus IV, 8021 Zürich
2. Zoo Zürich AG, Zürichbergstrasse 221, 8044 Zürich
Nr. 2 vertreten durch […]

betreffend R1S.2022.05137
Beschluss der Bausektion vom 12. Juli 2022 (Bauentscheid Nr. 1580/22);
Baubewilligung für Freiflugvolière, vier Tierhäuser und Neugestaltung "Pan-
tanal", Grundstück Kat.-Nr. FL3434, Klosterweg 7, 7a, 7f, 7g, 7h, 15, 15a und
15b, Zürich 7 – Fluntern
R1S.2023.05056
Beschluss der Bausektion vom 14. März 2023 (Bauentscheid Nr. 646/23);
Abänderungspläne zu mit Bauentscheid 1580/22 erteilten Baubewilligung für
Freiflugvolière, vier Tierhäuser und Neugestaltung "Pantanal", Grundstück
Kat.-Nr. FL3434, Klosterweg 7, 7a, 7f, 7g, 7h, 15, 15a und 15b, Zürich 7 -
Fluntern
_______________________________________________________
hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 12. Juli 2022 (BE 1580/22) erteilte die Bausektion des
Stadtrats der Stadt Zürich der Zoo Zürich AG die baurechtliche Bewilligung
für eine Freiflugvoliere, vier Tierhäuser und die Neugestaltung des Themen-
bereichs "Pantanal" im Zoo Zürich auf dem Grundstück Kat.-Nr. FL3434 in
Zürich.
Mit Beschluss vom 14. März 2023 (BE 646/23) bewilligte die Bausektion der
Zoo Zürich AG Abänderungspläne zu dem mit Beschluss vom 12. Juli 2022
(BE 1580/22) bewilligten Vorhaben.
B.
Gegen diese Entscheide erhoben A, B, C, D und E, F, G und H mit Eingaben
vom 16. August 2022 bzw. 19. April 2023 fristgerecht Rekurs beim Baure-
kursgericht des Kantons Zürich und beantragten jeweils die Aufhebung der
Entscheide unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
C.
Mit Verfügungen vom 18. August 2022 bzw. 24. April 2023 wurden die Re-
kurseingänge unter den Geschäfts-Nrn. R1S.2022.05137
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 2

(Stammbaubewilligung) bzw. R1S.2023.05056 (Projektänderungsbewilli-
gung) vorgemerkt und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Eingaben vom 21. September 2022 bzw. 24. Mai 2023 beantragte die
Vorinstanz jeweils die Abweisung der Rekurse, soweit darauf einzutreten sei.
Die private Rekursgegnerin beantragte mit Eingaben vom 9. September
2022 bzw. 23. Mai 2023 ebenfalls die Abweisung der Rekurse, soweit darauf
einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Re-
kurrierenden.
E.
Mit Repliken vom 14. Oktober 2022 bzw. 19. Juni 2023 sowie mit Dupliken
vom 9. November 2022 bzw. 12. Juli 2023 hielten die Parteien an ihren An-
trägen fest.
F.
Am 24. August 2023 führte die 1. Abteilung des Baurekursgerichtes im Bei-
sein der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch.
G.
Auf die Vorbringen der Parteien und die anlässlich des Lokaltermins ge-
machten Feststellungen wird, soweit zur Entscheidbegründung erforderlich,
in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 3

Es kommt in Betracht:
1.
Die Rekurse beziehen sich auf dasselbe Bauvorhaben und werfen dieselben
Rechtsfragen auf. Die Verfahren sind daher aus prozessökonomischen
Gründen zu vereinigen.
2.
Das Baugrundstück Kat.-Nr. FL3434 im Halte von 101'733 m2 liegt teils im
Waldgebiet und teils in der kantonalen Freihaltezone FK sowie im Perimeter
des kantonalen Gestaltungsplans "Zoo Zürich". Es umfasst einen Teil der
Anlagen des Zoos Zürich. Geplant ist die Umgestaltung des Bereichs "Pan-
tanal". Streitpunkt im vorliegenden Rekursverfahren bildet die Errichtung ei-
ner Grossvoliere, bestehend aus einer von einem Netz überspannten Bogen-
konstruktion, die den gesamten Bereich des Pantanals von ca. 7'300 m2 um-
fasst und (gemäss den geänderten Plänen) eine Höhe von bis zu ca. 30 m
aufweist.
3.1.
Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung
oder Änderung hat (§ 338a Satz 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG]).
Mit dieser Umschreibung der Legitimation verlangt das Gesetz zunächst,
dass der Rekurrent über eine hinreichend enge nachbarliche Raumbezie-
hung zum Baugrundstück bzw. den dort vorgesehenen Bauten und Anlagen
verfügt, kraft derer er stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von
der angefochtenen Anordnung betroffen ist. Ob eine legitimationsbegrün-
dend enge Raumbeziehung zu bejahen ist, hängt auch von der Art der gel-
tend gemachten oder sich sonst aus den Akten ergebenden Einwirkungen
auf das rekurrentische Grundstück ab (Martin Bertschi, in: Kommentar VRG,
3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 10 ff. und 53 ff., auch zum Folgen-
den).
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 4

Das vom Gesetz alsdann verlangte schutzwürdige Interesse (Anfechtungs-
interesse) setzt voraus, dass der Rekurrent mit der Gutheissung des Rechts-
mittels einen Nutzen erlangt bzw. einen Nachteil abwendet. Soweit das
Rechtsmittel mit hierzu von vornherein ungeeigneten Rügen begründet wird,
fehlt es am schutzwürdigen Interesse. Dies ist etwa dann der Fall, wenn ein
geltend gemachter Projektmangel bloss eine für den Rekurrenten bedeu-
tungslose Nebenbestimmung zur Folge hätte.
Das Interesse des Rekurrenten kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur
sein. Allerdings vermag nicht jeder noch so geringfügige Nachteil ein schutz-
würdiges Interesse zu begründen (BRGE II Nr. 0124/2013 in BEZ 2013
Nr. 46; www.baurekursgericht-zh.ch). Der angestrebte Nutzen muss stets
ein eigener und die Betroffenheit eine unmittelbare sein. Schliesslich ist zu
verlangen, dass das Anfechtungsinteresse aktuell ist.
Sind die vorstehend genannten Voraussetzungen erfüllt, können alle Argu-
mente angeführt und Rechtsnormen angerufen werden, die im Ergebnis zu-
mindest zur teilweisen Gutheissung des Rechtmittels und damit zur (teilwei-
sen) Erlangung des angestrebten Nutzens führen können. Dies findet indes
nur, aber immerhin dort seine Grenze, wo es um die Geltendmachung von
Mängeln im Baubewilligungsverfahren geht, die nicht den Rekurrenten
selbst, sondern höchstens Dritte betreffen (BRGE II Nr. 0110/2014 in
BEZ 2014 Nr. 48; www.baurekursgericht-zh.ch).
3.2.
Die Rekurrierenden bringen zu ihrer Legitimation vor, die Freiflugvoliere
werde zu weiterem zusätzlichen Mehrverkehr bei ihren Liegenschaften füh-
ren. Es sei davon auszugehen, dass die Verkehrszunahme bei Eröffnungen
neuer Anlagen, so auch der streitbetroffenen Voliere, um mindestens um
10 % ansteige. Schlussendlich würden die geplanten Bauvorhaben zu Bau-
stellenverkehr und dadurch Mehrimmissionen während der Bauphase füh-
ren, von welchen die Rekurrenten besonders betroffen sein würden. Sodann
wird geltend gemacht, von den rekurrentischen Liegenschaften bestehe eine
Sichtverbindung auf das Bauvorhaben. Betreffend den Rekurrenten 3 wird
vorgebracht, dass die Voliere "mutmasslich" auch von dessen Liegenschaft
aus zu sehen sein werde.
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 5

3.3.
Die Vorinstanz bringt vor, die Rekurrierenden 5 und 8 hätten die Zustellung
des baurechtlichen Entscheids nicht verlangt und ihr Rekursrecht somit ver-
wirkt. Weiter bestreitet die Vorinstanz den Sichtkontakt von den rekurrenti-
schen Liegenschaften. Die verkehrliche Belastung aufgrund der Vogelvoliere
werde sich nur unmerklich ändern und sicherlich die befürchteten 10 % Stei-
gerung nicht erreichen bzw. die Liegenschaften der Rekurrierenden – die
Liegenschaft des Rekurrenten 3 ausgenommen – seien vom Zooverkehr
nicht direkt betroffen.
Die private Rekursgegnerin bestreitet ebenfalls die Legitimation der Rekur-
rierenden mit der Begründung, zum Bauvorhaben bestehe keine Sichtver-
bindung und es resultiere kein Mehrverkehr.
3.4.
Wer Ansprüche aus dem Planungs- und Baugesetz wahrnehmen will, hat
innert 20 Tagen seit der öffentlichen Bekanntmachung bei der örtlichen Bau-
behörde schriftlich die Zustellung des oder der baurechtlichen Entscheide zu
verlangen (§ 315 Abs. 1 PBG). Ansonsten ist das Rekursrecht verwirkt
(§ 316 Abs. 1 PBG).
Die Regelung von § 315 f. PBG bezweckt, dass die Bauherrschaft frühzeitig
Kenntnis davon haben soll, ob sie mit Rechtsmitteln gegen das Bauvorhaben
rechnen müsse oder nicht. Dieser Normzweck ergibt sich auch daraus, dass
der Bauherrschaft von Zustellungsbegehren und gegen das geplante Bau-
vorhaben vorgebrachten Einwendungen Kenntnis zu geben ist (§ 315 Abs. 2
PBG). Soll die Bauherrschaft möglichst schnell und umfassend über allfällige
Einsprecher und ihre Einwendungen gegen das geplante Bauvorhaben in-
formiert werden, muss sie, um etwa eine ausserprozessuale Einigung anzu-
streben und das Prozessrisiko abschätzen zu können, auch über die Person
des möglichen Gegners im Klaren sein. Ein allfälliges Vertretungsverhältnis
muss daher bereits im schriftlichen Zustellungsbegehren zum Ausdruck
kommen. Ansonsten würde die Bauherrschaft den Kreis möglicher Rekur-
renten nicht vollständig erfahren. Dies verunmöglichte oder erschwerte zu-
mindest Vorkehren zur Vermeidung von Rekursen (vgl. BRKE I Nr. 294/1994
in BEZ 1994 Nr. 31 sowie RB 1993 Nr. 53).
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 6

Bei den Rekurrentinnen 5 und 8 handelt es sich um die Ehegattinnen der
Rekurrenten 4 bzw. 7. Unter Ehepartnern gilt die eherechtliche Vertretungs-
befugnis. Der Bauherrschaft musste aufgrund der Zustellbegehren der Re-
kurrenten 4 und 7 klar sein, von welcher Seite ein Rechtsmittel gegen das
Bauvorhaben zu erwarten war. Damit ist das Rekursrecht der Rekurrentin-
nen 5 und 8 gewahrt, ohne dass die Zustellbegehren explizit auch in ihrem
Namen gestellt wurden.
3.5.
Wie sich anlässlich des Augenscheins bestätigt hat, ist eine Sichtverbindung
auf die Voliere von den Liegenschaften der Rekurrierenden 1, 2, 4, 5, 6, 7
und 8 gegeben oder kann zumindest nicht ausgeschlossen werden. Auf-
grund der engen räumlichen Beziehung und der vorgebrachten Rügen
(Strassenverkehrsimmissionen, Gestaltung) sind sie somit zur Rekurserhe-
bung im Sinne von § 338a PBG grundsätzlich legitimiert. Soweit dies bei ein-
zelnen Rügen nicht zutrifft, wird es im Rahmen der nachfolgenden Erwägun-
gen darzulegen sein. Da die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf den Rekurs der Rekurrierenden 1, 2, 4, 5, 6, 7 und 8 grundsätzlich ein-
zutreten.
3.6.1.
Der Rekurrent 3 ist Mieter und Bewohner des Wohnhauses an der I-
Strasse X in Zürich (Kat.-Nr. 1), welches ca. X m vom Haupteingang entfernt
an der Hauptzufahrtsachse des Zoos gelegen ist. Die Distanz zum südlichen
Ende der gegenüber dem rekurrentischen Grundstück wenige Meter höher
gelegenen Voliere beträgt ca. X m. Dazwischen liegen […]. Auf der Nordost-
seite des Wohnhauses I-Strasse X, mithin in der Sichtachse zur Voliere, be-
findet sich eine Gruppe hochstämmiger Bäume. Soweit die Sicht auf die Vo-
liere durch diese Bäume nicht vollständig verstellt wird, wird aufgrund der
dazwischen befindlichen Bauten höchstens ein Teil des oberen Bereichs der
schmaleren Stirnseite der Voliere sichtbar sein. Die Aussicht von der rekur-
rentischen Liegenschaft wird nicht tangiert und aufgrund der grossen Distanz
kann eine rechtserhebliche, legitimationsbegründende ästhetische Beein-
trächtigung ausgeschlossen werden.
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 7

3.6.2.
Eine Steigerung des durchschnittlichen täglichen Verkehrsaufkommens
(DTV) um 25 % führt zu einer Erhöhung des Verkehrslärmpegels um
1 dB (A), was gerade noch als stärkere Verkehrslärmimmission wahrgenom-
men werden kann. Davon ausgehend wird die Grenze zur Bejahung der Re-
kurslegitimation praxisgemäss bei einer Zunahme des durchschnittlichen
täglichen Verkehrsaufkommens um 10 % gesetzt (vgl. BGE 136 II 281,
E. 2.3.2., unter Hinweis auf BGr 1A.148/2005 vom 20. Dezember 2005,
E.3.5 f. in: ZBl 107/2006 S. 609; URP 2006 S. 144).
Ausgangsbasis im vorliegenden Fall ist die durchschnittliche Verkehrsmenge
auf der I-Strasse im Abschnitt des rekurrentischen Wohnhauses. Dabei ist
davon auszugehen, dass der dortige Verkehr nicht ausschliesslich durch den
Zoo generiert wird. Um eine Verkehrszunahme von mindestens 10 % auf Ba-
sis des Gesamtverkehrs zu bewirken, müssten die vom Zoo generierten
Fahrten somit um deutlich mehr als 10 % ansteigen (Beispiel: Bei einem Ver-
kehrsanteil des Zoos von 2/3 müssten die vom Zoo generierten Fahrten um
mindestens 15,2 % zunehmen, bei einem Anteil von 3/4 wären es 13,3 %;
im Umweltverträglichkeitsbericht [Anhang 5-4C) wurde für die I-Strasse im
hier betreffenden Abschnitt für den Maximalzustand 2002 indes ein wesent-
lich geringerer Anteil des Zoos am Gesamtverkehr von lediglich rund 14 %
prognostiziert).
Die Besucherzahlen des Zoos haben sich in den vergangenen Jahren wie
folgt entwickelt (Quelle: Zoo Zürich, Jahresberichte, www.zoo.ch):
1999 875'000
2000 916'000
2001 987'000 Himalaya-Anlage, Wolf-Anlage
2002 1'204'388 2 junge Elefanten; Eröffnung Zoolino
2003 1'642'802 Eröffnung Masoalahalle Ende Juni
2004 1'869'557 Fläche 27 ha; Besucherrekord Jubiläumsjahr
2005 1'703'417 2 junge Elefanten
2006 1'627'132 Eröffnung Löwenhaus
2007 1'757'168 Eröffnung Aussenanlage Löwen
2008 1'781'693 Eröffnung Semien Gebirge; junger Schneeleopard
2009 1'800'426 2 junge Löwen
2010 1'741'295 4 junge Löwen
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2011 1'807'174 3 junge Tiger
2012 1'827'293 Eröffnung Pantanal, junge Gorillas u. Orang-Utans
2013* 1'079'919 Baumkronenweg
2014 1'422'059 Eröffnung Elefantenpark im Juni
2015 1'231'005 Mongolische Steppe
2016 1'181'164 Neues Aquarium
2017 1'209'168
2018 1'315'128 März: Eröffnung Australien (u.a. Koalas)
2019 1'254'000
2020 1'090'000 Pandemie; Eröffnung Lewa-Savanne
2021 1'270'000
2022 1'380'000
* Ab 2013 effektive Zahlen, zuvor berechnet aus Billetverkauf und Jahreskartenbesuchen
(wobei Letztere überschätzt und zu hohe Zahlen publiziert wurden).
2'000'000
1'800'000
1'600'000
1'400'000
1'200'000
1'000'000
800'000
600'000
400'000
200'000
-
Die Zahl der Besucher ist abhängig von verschiedenen Einflussfaktoren wie
Witterung, Jungtiere und die Eröffnung neuer Anlagen. Obwohl der Trend
seit dem Jahr 2013 nach oben zeigt, hatte die Neueröffnung neuer Anlagen
jeweils nur kurzfristig höhere Besucherzahlen zur Folge. Aus diesen Erfah-
rungszahlen kann geschlossen werden, dass die geplante Voliere keine der-
art markante Steigerung der Anzahl Besucher bewirken wird, mit der eine
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9991 0002 1002 2002 3002 4002 5002 6002 7002 8002 9002 0102 1102 2102 *3102 4102 5102 6102 7102 8102 9102 0202 1202 2202

Zunahme des Verkehrs um 10 % oder mehr zu erwarten wäre. Dies zumal
nicht von einer erheblichen künftigen Veränderung des Modal-Splits zuguns-
ten des motorisierten Individualverkehrs auszugehen ist und weder die Be-
sucherkapazität des Zoos noch die Kapazitäten der umliegenden Parkie-
rungsanlagen erweitert werden. Damit kann eine legitimationsbegründende
Betroffenheit des Rekurrenten 3 durch eine spürbare Erhöhung des Stras-
senverkehrslärms ausgeschlossen werden.
Da, wenn überhaupt, kein erheblicher Mehrverkehr generiert wird, ist auch
nicht zu erwarten, dass der Rekurrent 3 durch Falschparkierer auf seinen
privaten Parkplätzen vermehrt beeinträchtigt wird. Schliesslich ändert sich
mit den angefochtenen Bauvorhaben nichts am Verkehrsregime an Spitzen-
tagen und den dadurch nötigen Umwegfahrten zur Liegenschaft des Rekur-
renten.
Nach dem Gesagten ist auf die Rekurse, soweit sie durch den Rekurrenten 3
erhoben wurden, mangels Betroffenheit nicht einzutreten.
4.
Die private Rekursgegnerin stellt im Verfahren betreffend die Abänderungs-
bewilligung (G.-Nr. R1S.2023.05056) den prozessualen Antrag, es sei auf
die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels zu verzichten. Eventuali-
ter sei anzuordnen, dass sich ein zweiter Schriftenwechsel explizit nur auf
die in der Rekursantwort (der privaten Rekursgegnerin) nicht kursiv gedruck-
ten Ausführungen zu beschränken habe.
Zur Begründung bringt die private Rekursgegnerin vor, in der Rekurseingabe
würden über mehrere Seiten die bereits im ersten Rekursverfahren G.-
Nr. R1S.2022.05137 gemachten Ausführungen wiederholt. Es sei daher da-
von auszugehen, dass die bereits gemachten Ausführungen der Replik im
Verfahren G.-Nr. R1S.2022.05137 in einem zweiten Schriftenwechsel eben-
falls schlichtweg wiederholt würden. Es sei daher aus prozessökonomischen
Gründen angezeigt, auf einen zweiten Schriftenwechsel zu verzichten.
Die blosse Erwartung, die Rekurrierenden würden in ihrer Replik bereits be-
kannte Standpunkte wiederholen, rechtfertigt es nicht, den Rekurrierenden
die Möglichkeit zu einer Stellungnahme zu den Rekursantworten von
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 10

vornherein zu versagen oder im Sinne des Eventualantrags zu beschränken.
Weder der Rekursinstanz noch den Parteien entsteht durch die Wiederho-
lungen ein ungebührlicher Zusatzaufwand. Den Rekurrierenden war daher
ohne Einschränkung Frist zur (freigestellten) Stellungnahme zu den Re-
kursantworten anzusetzen.
5.1.
Die Rekurrierenden beanstanden, die Flugvoliere sei nicht ordnungsgemäss
ausgesteckt gewesen. Damit würden schützenswerte Interessen von allfällig
betroffenen Nachbarn vereitelt.
5.2.
Die Rekurrierenden legen nicht dar und es ist nicht ersichtlich, welche Nach-
teile ihnen dadurch entstanden sind. Offensichtlich hatten sie Kenntnis vom
Bauvorhaben und konnten rechtzeitig Rekurs erheben. Auf Drittinteressen
können sie sich nicht berufen. Ein allfälliger Mangel würde auch nicht zur
beantragten Aufhebung der Baubewilligung führen, sondern bloss zu einer
Wiederholung der Bekanntmachung. Auf die Rüge ist daher nicht weiter ein-
zugehen.
6.1.
Die Rekurrierenden sind der Auffassung, es dürften keine weiteren Bauvor-
haben bewilligt werden, bevor für die Gesamtanlage ein aktueller Umwelt-
verträglichkeitsbericht vorliege. Der (einzige) Umweltverträglichkeitsbericht
datiere vom Jahr 1995 bzw. 1998. Seither habe sich die Umweltbelastung
derart stark verändert, sodass nicht ernsthaft auf eine derart alte UVP abge-
stellt werden könne.
Grundsätzlich sei es korrekt, wenn die Baudirektion die Pflicht zur Durchfüh-
rung einer Umweltverträglichkeitsprüfung im Zusammenhang mit den Revi-
sionen des kantonalen Gestaltungsplans "Zoo Zürich" geprüft habe, denn
der Gestaltungsplan bilde die Grundlage für viele verschiedene Bauvorha-
ben des Zürcher Zoos. Problematisch sei allerdings, wenn diese Prüfung
nicht ernsthaft, nach den gesetzlichen Vorgaben und dem massgebenden
Sachverhalt, erfolgt sei. Die Beschlussbehörde hätte von Amtes wegen
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 11

feststellen müssen, dass wegen der veränderten Verhältnisse schon lange
nicht mehr auf den alten UVP abgestellt werden könne.
Entscheidend sei, dass die Anlage erweitert oder abgeändert werden solle.
Das sei nur zulässig, wenn dies umweltverträglich sei, was bisher nie unter-
sucht worden sei, zumindest nicht unter den heute geltenden tatsächlichen
Verhältnissen (Anzahl Besuchende, Anzahl Parkplätze, Anzahl Fahrten, ef-
fektiver Modalsplit etc.). Der Fall sei vergleichbar damit, dass ein grundsätz-
lich UVP-pflichtiger Anlagetyp zunächst die Schwellenwerte nicht erreiche,
letztere allerdings durch spätere Änderungen oder Ergänzungen der Anlage
überschritten würden: Auch das Überschreiten des Schwellenwerts löse eine
UVP-Pflicht aus. Vorliegend seien die Schwellenwerte nach über zwei Jahr-
zehnten überschritten. Es sei schleichend zu diversen ins Gewicht fallenden
Veränderungen der Umweltbelastung gekommen.
Die geplante Voliere führe zu zusätzlichen Lärmimmissionen durch Tierge-
räusche. Die Vögel aus dem Pantanal würden sehr unterschiedliche und im
Vergleich zu hier ansässigen Vogel- und Tierarten fremde und ungewöhnli-
che Laute von sich geben. Die Umwelt und hier lebende Tierarten würden
davon beeinträchtigt. Der Baudirektion sei demnach nicht beizupflichten,
wenn sie ausführe, es seien durch die im Gestaltungsplan festgelegten Än-
derungen keine neuen Auswirkungen auf die Umwelt zu erwarten. Die grös-
seren Gehegevorrichtungen führten zu Mehrimmissionen und damit zu einer
UVP-Pflicht.
Auch Geruchsimmissionen dürften eine Folge der neuen Entwicklungen und
des neuen Verständnisses grosszügiger und offener Gehegevorrichtungen
sein. Die Freiflugvoliere bewirke folglich auch in dieser Hinsicht neue Belas-
tungen für die Umwelt, welche einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unter-
ziehen seien.
Der UVB aus dem Jahre 1995 gehe von heute nicht mehr gültigen Annahmen
aus, indem mit der Änderung des kantonalen Gestaltungsplans "Zoo Zürich"
der Bauperimeter für die Freifluganlage verschoben und vergrössert worden
sei. Es mache in umwelttechnischer Hinsicht einen enormen Unterschied, ob
die Anlage 10 m oder 32 m hoch sei und über welche Fläche sie sich erstre-
cke. Zudem habe der UVB für die Bauten des Masterplans 2020 eine klare
zeitliche Grenze festgelegt (wobei die Rekurrenten bestreiten würden, dass
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die geplante Voliere in der projektierten Form Teil des Masterplans 2020 sei):
"Als zeitliche Abgrenzung der baulichen Aktivitäten im Zooareal gilt der Aus-
bau gemäss Masterplan bis ins Jahre 2020, unterschieden nach der ersten
und den weiteren Aufbaustufen". Der UVB sei keine genügende Grundlage
für die angefochtenen Bauentscheide.
6.2.
Die Vorinstanz weist auf den im Jahr 1997 festgesetzten kantonalen Gestal-
tungsplan "Zoo Zürich" hin. Mit dessen Änderung vom 18. Dezember 2019
sei die streitgegenständliche Voliere an ihre heutige Lage verschoben wor-
den. Dabei sei die Baudirektion zum Schluss gekommen, dass die Verschie-
bung keine wesentlichen Auswirkungen und somit keine wesentliche Ände-
rung im Sinne von Art. 2 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprü-
fung (UVPV) zur Folge habe (vgl. Bericht im Sinne von Art. 47 RPV, S. 7 f.).
Wäre die kantonale Baudirektion damals zum Ergebnis gekommen, dass die
Vogelvoliere eine neue Umweltverträglichkeitsprüfung auslöse, hätte dies im
Rahmen der Gestaltungsplanänderung erfolgen müssen. Die Rekurrenten
hätten ihre Vorbringen im Rahmen des Gestaltungsplanverfahrens einbrin-
gen sollen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt seien sie damit nicht mehr zu hö-
ren.
Die private Rekursgegnerin argumentiert in gleicher Weise. Da bereits eine
umfassende Umweltverträglichkeitsprüfung über den ganzen Zoo gemacht
worden sei, seien sämtliche diesbezüglichen Projekte (insbesondere auch
die Flugvoliere) auf ihre Umweltverträglichkeit hin bereits geprüft worden. Es
bestehe somit keine rechtliche Grundlage, eine neue UVP zu verlangen. Zu-
dem hätten gegenüber dem im UVB beurteilten Endzustand weder wesentli-
che Umbauten, Erweiterungen noch Betriebsänderungen stattgefunden (vgl.
Art. 2 UVPV), wie die zuständigen Fachstellen des Kantons anlässlich der
Gestaltungsplanrevision 2020 festgestellt hätten. Im Übrigen sei nicht der
UVB die Grundlage für die angefochtenen Bewilligungen, sondern der Ge-
staltungsplan. Das hier angefochtene Projekt stelle eine reine Umsetzung
einer aktuellen, rechtsgültigen Planung dar, dessen Umweltverträglichkeit
bereits rechtskräftig geprüft worden sei.
6.3.1.
Gemäss Art. 8 Umweltschutzgesetz (USG) werden Einwirkungen sowohl
einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt.
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 13

Bevor eine Behörde über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anla-
gen entscheidet, prüft sie möglichst frühzeitig die Umweltverträglichkeit
(Art. 10a Abs. 1 USG). Wer eine Anlage, die der Umweltverträglichkeitsprü-
fung (UVP) untersteht, planen, errichten oder ändern will, muss der zustän-
digen Behörde einen Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) unterbreiten. Die-
ser bildet die Grundlage der Umweltverträglichkeitsprüfung (Art. 10b Abs. 1
USG).
Gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV unterliegen Änderungen bestehender An-
lagen, die im Anhang aufgeführt sind, der Prüfung, wenn die Änderung we-
sentliche Umbauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen betrifft. Bei
der Prüfung wird nach Art. 3 Abs. 1 UVPV festgestellt, ob das Projekt den
Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspricht. Dazu gehören das USG
und die Vorschriften, die den Natur- und Heimatschutz, den Landschafts-
schutz, den Gewässerschutz, die Walderhaltung, die Jagd, die Fischerei und
die Gentechnik betreffen.
6.3.2.
Für den Zoo Zürich wurde mit Datum vom 31. Juli 1995 ein Umweltverträg-
lichkeitsbericht erstellt (act. 5.9, R1S.2023.05056) sowie ein Nachtrag dazu
vom 10. Mai 1998. Dies im Hinblick auf die damals bis ins Jahr 2020 geplan-
ten, namentlich flächenmässigen Erweiterungen des Zoos, darunter die Ma-
soala-Halle (Masterplan 2020). Auf Grundlage der entsprechenden Umwelt-
verträglichkeitsprüfung, die die gesamte Zoo-Anlage zum Gegenstand hatte,
wurde am 9. Januar 1997 der kantonale Gestaltungsplan "Zoo Zürich" fest-
gesetzt (genehmigt am 20. April 1999). Damit wurde die planungsrechtliche
Grundlage für die mittel- bis langfristigen Entwicklungsmöglichkeiten des
Zoo Zürich geschaffen. Aufgrund des neu angeordneten Elefantenhauses
wurde der Gestaltungsplan im Jahre 2008 teilrevidiert. Eine zweite Teilrevi-
sion wurde am 1. Oktober 2009 festgesetzt, mit welcher die notwendige Er-
höhung der Überbauungsfläche des Elefantenhauses und eine Anpassung
im Baubereich Pantanal geregelt wurden.
Eine weitere, am 5. Februar 2020 festgesetzte Revision beinhaltete insbe-
sondere einen zusätzlichen Baubereich für Tierhäuser (neues Gorilla-Haus)
und zudem wurde die über der Wasservogelanlage vorgesehene Vogelvoli-
ere über die angrenzende Pantanal-Anlage verschoben. Zur Umweltverträg-
lichkeitsprüfung wird im Festsetzungsbeschluss ausgeführt, die Änderungen
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 14

des Gestaltungsplans würden zu keiner wesentlichen Änderung im Sinne
von Art. 2 des UVPV führen, weshalb keine erneute UVP durchzuführen sei.
Es ergibt sich damit, dass die Umweltverträglichkeit der im revidierten kan-
tonalen Gestaltungsplan "Zoo Zürich" festgelegten Nutzungen im Gestal-
tungsplanverfahren geprüft wurde, wobei eine erneute UVP als nicht erfor-
derlich erachtet wurde. Dies betrifft namentlich die Auswirkungen des Besu-
cherverkehrs. Der revidierte Gestaltungsplan ist rechtskräftig.
6.3.3.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nutzungspläne und da-
mit in engem Sachzusammenhang stehende planerische Festlegungen im
Anschluss an ihren Erlass anzufechten; eine akzessorische Über-prüfung ist
grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. BGE 121 II 317, E. 12c;
BGE 116 Ia 207, E. 3b; RB 1987 Nr. 9). Eine akzessorische Überprüfung
von Nutzungsplänen wird nach der Rechtsprechung bei deren späteren An-
wendung nur dann zugelassen, "wenn sich der Betroffene bei Planerlass
noch nicht über die ihm auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben
konnte und er im damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatte, seine Interes-
sen zu verteidigen" (VB.2009.00319 vom 13. Januar 2010, E. 5.2;
VB.2007.00067 vom 25. April 2007, E. 3.2.1 mit Hinweisen). Ferner lässt die
Rechtsprechung eine Überprüfung zu, wenn sich die tatsächlichen Verhält-
nisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Annahme des Plans in ei-
ner Weise geändert haben, dass das öffentliche Interesse an der Beibehal-
tung der auferlegten Nutzungsbeschränkungen dahingefallen sein könnte.
Diese Präzisierung entspricht der Überprüfungsbefugnis von Nutzungsplä-
nen gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG (BGE 116 Ia 207; BGE 127 I 103, E. 6b;
VB.2009.00319 vom 13. Januar 2010, E. 5.2; VB.2007.00067 vom 25. April
2007, E. 3.2.1 mit weiteren Hinweisen).
Diese Rechtsprechung gilt jedoch nur für Bauvorschriften, die dazu dienen,
Art, Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzun-
gen zu umschreiben, die also anstelle einer Planlegende stehen und mit dem
Zonenplan ein untrennbares Ganzes bilden (vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3b; BGr,
5. September 1997, ZBl 100/1999, S. 218 ff., 223). Sie legen für bestimmte,
kartografisch ausgewiesene Parzellen konkret und verbindlich die bauliche
Nutzbarkeit fest, sodass sich die betroffenen Grundeigentümer schon bei
Planerlass über die ihnen auferlegten Beschränkungen im Klaren sein
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 15

können und es ihnen daher zuzumuten ist, bereits in diesem Zeitpunkt
Rechtsmittel zu ergreifen. Den übrigen Bestimmungen des kommunalen
Baurechts, die eine Zonen übergreifende Regelung treffen oder an die per-
sönliche Situation des Benutzers anknüpfen, kommt dagegen Erlasscharak-
ter zu; ihre Rechtmässigkeit können die Betroffenen deshalb noch im An-
wendungsfall überprüfen lassen (vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3b; BGr, 5. Sep-
tember 1997, ZBl 100/1999, S. 218 ff., 223).
Aus dem Gesagten folgt, dass der kantonale Gestaltungsplan "Zoo Zürich",
einschliesslich der diesem zugrunde liegenden umweltrechtlichen Beurtei-
lung, im vorliegenden Verfahren nicht akzessorische überprüft werden kann.
Insbesondere haben sich die Auswirkungen des Zoobetriebs auf die Umwelt
und damit die tatsächlichen Verhältnisse seit Festsetzung des revidierten
Gestaltungsplans am 5. Februar 2020 nicht erheblich geändert. Somit ist die
Umweltverträglichkeit des Zoos als Gesamtanlage, namentlich was die Aus-
wirkungen des von diesem generierten Strassenverkehrs anbetrifft, in den
vorliegend betroffenen Baubewilligungsverfahren nicht mehr in Frage zu stel-
len, zumal sich das Bauvorhaben im Rahmen des Gestaltungsplans bewegt
(s. dazu auch E. 7.3.2.).
6.3.4.
Die über den Prognosen der ursprünglichen UVP liegenden aktuellen Besu-
cherzahlen stellen keine Änderung der Anlage im Sinne von Art. 2 UVPV dar.
Sie lösen keine Pflicht aus, eine erneute UVP durchzuführen; ausserhalb der
in Art. 2 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 lit. b UVPV genannten Verfahren erfolgt keine
UVP. Die UVP bildet kein eigenes Verfahren, sondern gliedert sich stets in
das so genannte massgebliche Verfahren (Entscheidverfahren) ein. Eine Be-
urteilung nach Projektdurchführung (UVP a posteriori) ist nicht vorgesehen
(Bundesamt für Umwelt BAFU, UVP-Handbuch, Richtlinie des Bundes für die
Umweltverträglichkeitsprüfung, Modul 1, 2009, S. 2, www.bafu.admin.ch).
Sollte die heute gegebene tatsächliche Umweltbelastung des Zoos über den
Prognosen des UVB von 1995 bzw. 1998 liegen, führte dies somit nicht dazu,
dass neue Bauvorhaben in jedem Fall eine UVP voraussetzen. Massge-
bend ist Art. 2 UVPV (wesentliche Änderung). Wenn die im UVB prognosti-
zierten Zahlen heute markant höher liegen sollten, liesse dies im Übrigen
noch nicht zwingend auf einen Verstoss gegen umweltrechtliche Vorschriften
und damit auf eine Sanierungsbedürftigkeit (Art. 16 ff. USG) schliessen. Die
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 16

im UVB von 1995 für den Endzustand prognostizierte Besucherzahl stellt
nicht die Grenze eines umweltverträglichen Zoobetriebs dar. Werden um-
weltrechtliche Vorschriften verletzt, muss die Anlage gleichzeitig mit dem
Umbau bzw. mit der Erweiterung saniert werden (Art. 18 Abs. 1 USG), was
wiederum keine UVP erfordert (es sei denn, die Massnahmen zur Sanierung
sind als "wesentliche Änderung" i.S.v. Art. 2 UVPV einzustufen; vgl. UVP-
Handbuch Modul 2, S. 12). Dass der bestehende Zoobetrieb im Sinne von
Art. 16 USG sanierungsbedürftig ist, machen die Rekurrierenden jedoch
nicht geltend. Damit ist nicht zu prüfen, ob das streitbetroffene Vorhaben die
gleichzeitige Sanierung der gesamten Zooanlage bedingt (Art. 18 Abs. 1
USG).
Im Ergebnis ist festzuhalten, dass das streitbetroffene Bauvorhaben keine
UVP notwendig macht.
7.1.
Die Rekurrierenden bringen weiter vor, gemäss Art. 8 der Sondernutzungs-
vorschriften (SNV; Anmerkung: gemeint sind die Gestaltungsplanvorschrif-
ten [GPV]) dürften im Gestaltungsplangebiet die für einen Zoo erforderlichen
Ausstattungen wie Gehegevorrichtungen erstellt werden. Da es sich bei Ge-
hegevorrichtungen nicht um "Gebäude" handle, würden diese nicht der ma-
ximal zulässigen Gesamthöhe in den einzelnen Baubereichen unterliegen.
Diese privilegierte Handhabung von Gehegevorrichtungen sei nicht akzepta-
bel.
Die Gehegebauten von Zoos hätten sich stark verändert. Wo man um die
Jahrtausendwende unter Gehegevorrichtungen noch eher kleinere Gittervor-
richtungen verstanden habe, würden sich die Rekurrenten mit einem gigan-
tischen Käfig in der Höhe von 32 m über eine Fläche von 11'000 m2 konfron-
tiert sehen. Die Bedeutung von Gehegevorrichtungen habe sich in den letz-
ten beiden Jahrzehnten somit massgeblich verändert. Eine Subsumtion der
geplanten Freiflugvoliere unter Art. 8 SNV sei nicht rechtens. Die Rechts-
grundlagen des kantonalen Gestaltungsplans seien nicht mehr zeitgemäss
und könnten nicht unbesehen auf weitere Bauvorhaben des Zoos Zürich an-
gewendet werden.
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 17

Die optische Wirkung der Voliere komme einem Gebäude gleich. Aufgrund
ihrer Wuchtigkeit sei sie als gebäudeähnliche Konstruktion zu qualifizieren.
Zwar weise sie keine festen, muralen Fassaden auf, deswegen werde sie
kaum leichter als ein Gebäude wirken. Letztlich bilde sie einen kuppelförmi-
gen Baukörper, der mit seiner Höhe von 32 m weit über die Umgebung hin-
ausrage und je nach Lichteinfall ganz erhebliche Wirkungen zeitigen werde.
Sichtbar werde nicht ein filigraner Gitterbau sein. Ausserdem werde die Vo-
liere eine sehr grosse Ausdehnung haben und im Inneren erheblich bepflanzt
und gestaltet werden, was die gebäudeähnliche optische Wirkung verstärken
dürfte.
Hinzu komme, dass eine Voliere, anders als ein geschlossenes Gebäude,
keine lärmdämmende Wirkung habe. Es sei sachlich nicht haltbar, die Flug-
voliere im Hinblick auf deren Höhe anders zu behandeln als ein herkömmli-
ches Gebäude. Für die betroffenen Anwohner seien die optischen und lärm-
technischen Auswirkungen mindestens genauso störend (wenn nicht sogar
mehr), wie wenn ein herkömmliches Gebäude an besagter Stelle erstellt
würde.
Art. 8 SNV nenne neben "Gehegevorrichtungen" "Umzäunungen", "Glas-
wände", "Gitter", "Gitterüberdeckungen", "Trennbarrieren", "Gräben" und
"Terrainveränderungen". Diese "Ausstattungen" hätten bei weitem nicht die
räumlichen Auswirkungen wie die hier streitige Flugvoliere.
7.2.
Die Vorinstanz entgegnet, die Voliere erfülle die Qualifikation als Gebäude
nicht (§ 2 Allgemeine Bauverordnung [ABV]). Es handle sich um eine Gehe-
gevorrichtung bzw. um eine Umzäunung, die gemäss Art. 8 des Gestaltungs-
plans Zoo Zürich als Ausstattung im gesamten Gestaltungsplangebiet erstellt
werden dürfe. Dem folgend werde auch im Bericht im Sinne von Art. 47 RPV
festgehalten, dass Vogelvolieren Gehege seien, weshalb es dafür eigentlich
keiner besonderen Erwähnung im Gestaltungsplan bedürfe (vgl. S. 5 des er-
wähnten Berichtes). Die von den Rekurrierenden angesprochenen Lärmim-
missionen von Vögeln hätten nichts mit der Gebäudequalifikation zu tun.
Die private Rekursgegnerin führt aus, der Gestaltungsplan sehe in Art. 8
GPV klarerweise vor, dass im gesamten Zooareal Gehege erstellt werden
dürften, ohne dass deren Dimensionen beschränkt wären. Auch im
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 18

Planungsbericht zur Revision 2020 (S. 5) werde nochmals explizit festgehal-
ten, bei der geplanten Vogelvoliere handle es sich um ein Gehege. Auch die
vorgesehene Dimension spreche nicht gegen diese Auslegung. Die Voliere
sei im GP in ihrer vollen Grösse eingezeichnet, ergänzt durch die Erläuterung
im Planungsbericht.
7.3.1.
Soweit den Gemeinden bei der Anwendung von Bestimmungen des kanto-
nalen Rechts als Ausfluss der Gemeindeautonomie eine besondere Ent-
scheidungs- und Ermessensfreiheit zukommt, überprüft das Baurekursge-
richt entsprechende Entscheide mit Zurückhaltung. Beruht der kommunale
Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände,
so hat ihn die Rekursinstanz zu respektieren. Die Rekursinstanz darf nur
dann einschreiten, wenn die Baubehörde ihren Ermessensspielraum über-
schreitet, indem sie sich von unsachlichen, dem Zweck der in Frage stehen-
den Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprin-
zipien, wie das Verbot von Willkür oder den Grundsatz der Verhältnismäs-
sigkeit, verletzt. Dabei darf sich die Rekursinstanz jedoch nicht auf eine
blosse Willkürprüfung beschränken, vielmehr muss die Eingriffsschwelle tie-
fer gesetzt werden (vgl. BGE 145 I 52, E. 3.6., mit Hinweisen).
Ob eine Bestimmung des kantonalen Rechts den Gemeinden einen autono-
men Entscheidungsspielraum einräumt, ist durch Auslegung zu ermitteln
(Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014,
§ 20 Rz. 62). Nach ständiger Praxis der kantonalen Instanzen betrifft dies
insbesondere § 238 PBG, ferner aber auch etwa § 71 PBG betreffend die
bauliche Gestaltung und Einordnung von Arealüberbauungen, § 237 PBG
betreffend die Beurteilung der Verkehrssicherheit einer Zufahrt und § 357
Abs. 1 PBG betreffend die Beurteilung zulässiger Änderungen an vorschrifts-
widrigen Bauten (Donatsch, § 20 Rz. 72).
7.3.2.
Der Gestaltungsplan unterscheidet die Bereiche A (Baubereiche mit Hoch-
bauten und Gehegen), B (Baubereiche mit kleineren Tierhäusern, Stallun-
gen, Unterständen, Gehegen oder anderen dem Zoo-Betrieb dienenden Ge-
bäuden), C (Freiflächen mit spezieller Nutzung gemäss Eintrag im Plan) und
D (Freifläche).
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Die streitbetroffene Voliere kommt in den Bereich C1 zu liegen, im Plan be-
zeichnet als "Freiflugvoliere über Pantanal". Der Bereich C1 überlagert den
Bereich B7 "Tierhäuser". Schon daraus ist ersichtlich, dass der Planungsge-
ber die Voliere nicht als Gebäude im Sinne der Gestaltungsplanvorschriften
auffasste, sonst hätte er dafür einen Bereich A oder B ausscheiden müssen.
Im Bereich C1 sind keine Gebäude zulässig, die einer Höhenbeschränkung
im Sinne von Art. 5 Abs. 1 GPV unterliegen. Dementsprechend ist im Plan
keine zulässige Gesamthöhe vermerkt. Bei der mit einem Netz überspannten
Trägerkonstruktion handelt es sich mangels eines Schutzes vor der Witte-
rung (vgl. § 2 ABV) denn auch offensichtlich nicht um ein Gebäude im bau-
rechtlichen Sinn. Die Voliere ist im Gestaltungsplan explizit vorgesehen. Eine
Höhenbeschränkung wurde nicht festgelegt, obwohl die flächenmässige
Ausdehnung der Voliere, deren Funktion ("Freiflugvoliere") und die Anforde-
rungen an die Tierhaltung erwarten lassen mussten, dass für die Vögel ein
grosser Luftraum geschaffen werden soll und die Konstruktion zwangsläufig
eine erhebliche Höhe aufweisen wird. Diese Festsetzung ist rechtskräftig und
kann im vorliegenden Verfahren wie gesagt nicht akzessorisch überprüft
werden. Die Vorbringen der Rekurrierenden sind nicht geeignet, die Gestal-
tungsplankonformität der geplanten Voliere ernsthaft in Frage zu stellen.
8.1.
Die Rekurrierenden beanstanden, die geplante Voliere erziele im Hinblick auf
die bauliche und landschaftliche Umgebung keine gute Gesamtwirkung und
erweise sich auch bezüglich der Einordnungsvorschrift nach Art. 9 SNV als
nicht rechtmässig. Es handle sich um eine wuchtige und im Vergleich zu an-
deren Bauten im Zoo Zürich extravagante und atypische Baute. Sie hebe
sich von bisherigen Bauten im Zoo Zürich massgeblich ab. Zudem solle sie
eine Fläche von 11'000 m2 bedecken. Die private Rekursgegnerin führe nicht
aus, inwiefern sie die Voraussetzungen von Art. 9 SNV für erfüllt betrachtet.
lm Bericht nach Art. 47 RPV werde (lediglich) ausgeführt, dass die Voliere
mit Kletterpflanzen berankt werden solle. Weiter könne das Einfärben der
Gitterkonstruktion die visuelle Wahrnehmung der Voliere stark reduzieren.
Damit impliziere sie, dass sich die wuchtige Konstruktion eben nicht ohne
weiteres in die Umgebung einzugliedern vermöge, sondern dafür zusätzliche
Massnahmen ergriffen werden müssten.
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 20

8.2.
Die Vorinstanz entgegnet, die Argumentation mit dem Typischen verfange
hier nicht. Die Zoolandschaft bestehe gerade aus individuell gestalteten und
auf die unterschiedlichen Bedürfnisse von Tieren und Besuchern zugeschnit-
tenen Einzelbereichen. Diese würden, entsprechend dem jeweils simulierten
Naturraum, landschaftlich und architektonisch unterschiedlich gestaltet.
Meist würden sie durch üppiges Grün voneinander getrennt und durch ein
Wegenetz miteinander verknüpft. So etwas wie eine typische Zoobaute exis-
tiere schlichtweg nicht. In diesem sehr spezifischen Kontext bestünden für
die Gestaltung der Einzelbereiche also durchaus gestalterische Freiheiten.
Die geforderte besonders gute Gesamtwirkung werde bei Zoobauten durch
in sich stimmig gestaltete Ensembles erreicht und nicht durch eine Unter-
oder Einordnung in einen baulichen Kontext, wie dies beispielsweise in ei-
nem homogen gestalteten Wohnquartier möglich und sinnvoll wäre.
Es treffe nicht zu, dass es sich um eine wuchtige Baute handle. Als scheinbar
endlose, dreidimensionale Schlaufe überspanne eine lineare Primärstruktur
aus Stahl in weitem Bogen den Bereich Pantanal. Die Stahlrohre dieser
Struktur würden zwar die Dicke eines stattlichen Baumstammes aufweisen,
wirkten aber im Verhältnis zu ihrer Spannweite sehr schlank. Ohne sichtbare
Sekundärkonstruktion werde an diesen Rohren ein filigranes Stahlseilnetz
befestigt. Dank seiner Transparenz trete die Voliere nicht als Volumen in Er-
scheinung, sondern stelle eine elegante und zugleich zurückhaltende Inge-
nieurskonstruktion dar, welche die funktionalen und gestalterischen Anforde-
rungen leichtfüssig erfülle. Diese Primärkonstruktion werde im Fussbereich
zudem dunkel und weiter oben hell duplexiert. Der Übergang dazwischen sei
fliessend. Das Rautennetz gewähre als schwarz spektralgefärbtes Edelstahl-
seilnetz maximale Durchsicht. Die gewählten Farben und Materialien würden
eine hochwertige Erscheinung versprechen.
Die private Rekursgegnerin führt ergänzend aus, durch die Farbwahl des
Netzes werde dieses fast gänzlich unsichtbar bleiben. Darüber hinaus solle
die Voliere bepflanzt werden. Durch die Bepflanzung solle die Voliere gänz-
lich verschwinden und optisch mit dem dahinterliegenden Wald verschmel-
zen. Man sehe allenfalls gewisse Teile der Stützen.
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 21

8.3.1.
Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich
und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umge-
bung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine
befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für
Materialien und Farben.
Diese Vorschrift enthält eine Grundanforderung an Bauten, Anlagen und Um-
schwung. Verlangt wird sowohl eine gewisse Qualität der Gestaltung in sich
als auch der Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung. So
kann namentlich die Gleichförmigkeit wesentliches Gestaltungsmerkmal ei-
ner bestehenden Überbauung sein. Die genügende Einordnung fehlt aller-
dings nicht bereits bei der Einführung einer neuen Formensprache in ein ein-
heitliches Bild einer älteren Überbauung; vielmehr ist ein Einordnungsman-
gel erst gegeben, wenn die entsprechende Baute oder Anlage gegenüber
der Ausgestaltung von Gebäuden, Häusergruppen oder Strassenzügen in
störenden Widerspruch tritt oder sonst einen stossenden Gegensatz zu den
die Umgebung prägenden Merkmalen oder zum Quartiercharakter bildet.
Eine Einordnung gemäss § 238 Abs. 1 PBG muss nicht ideal bzw. "gut", son-
dern lediglich "genügend" sein. Dies ist auch dann erfüllt, wenn eine anders-
artige Gestaltung als besser bzw. als wünschenswert qualifiziert würde. Die
Frage, ob eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird, ist gestützt auf
objektive, nachvollziehbare Kriterien zu beantworten. Blosses Empfinden
rechtfertigt keinen Eingriff in das Eigentum (vgl. VB.2018.00395 vom 7. Feb-
ruar 2019, E. 4.2. ff.).
Vorliegend gelten aufgrund von Art. 9 GPV erhöhte Anforderungen an die
Einordnung: Bauten, Anlagen und Ausstattungen sind für sich und im Zu-
sammenhang mit der baulichen und insbesondere landschaftlichen Umge-
bung so zu gestalten, dass eine besonders gute Gesamtwirkung gewährleis-
tet ist.
Bei der Überprüfung der Gestaltungsanforderungen hat sich die Rekurs-
instanz Zurückhaltung aufzuerlegen und den Ermessensspielraum der Vor-
instanz zu respektieren (s. E. 7.3.1.).
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 22

8.3.2.
Dass die Voliere in ihrer Umgebung einen singulären Charakter hat, liegt in
der Natur der Sache und begründet keinen gestalterischen Mangel. Auch
daran, dass für eine rechtsgenügende Einordnung "zusätzliche Massnah-
men" (Bepflanzung, Farbgebung) nötig sind, ist nichts auszusetzen. Das Er-
scheinungsbild der Baute ist gesamthaft, einschliesslich aller gestalterischer
Massnahmen, zu beurteilen. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, wird die
geforderte besonders gute Gesamtwirkung bei Zoobauten durch in sich stim-
mig gestaltete Ensembles erreicht und nicht durch eine Unter- oder Einord-
nung in einen baulichen Kontext, wie dies beispielsweise in einem homogen
gestalteten Wohnquartier möglich und sinnvoll wäre. Die Qualifizierung der
Baute als "extravagant" und "atypisch" begründet daher keinen gestalteri-
schen Mangel. Die Rekurrierenden vermögen insofern nicht darzulegen, in-
wiefern die gestalterischen Anforderungen nicht erfüllt sein sollen.
Auch was die Einordnung in die weitere bauliche und landschaftliche Umge-
bung anbelangt, ist das Vorhaben nicht zu beanstanden. Die Voliere wird im
Inneren der Zooanlage platziert, von der umliegenden Bebauung deutlich zu-
rückversetzt. Von aussen wird sie nur teilweise und soweit sie die anderen
Gebäude des Zoos und die Baumbestände überragt sichtbar sein. Ein Wi-
derspruch zu den Gestaltungsvorschriften vermochten die Rekurrierenden –
insbesondere am Augenschein – nicht aufzuzeigen. Ein solcher ist auch
nicht ersichtlich, weshalb sich der Rekurs auch in diesem Punkt als unbe-
gründet erweist.
9.1.
Schliesslich beanstanden die Rekurrierenden, die Vorinstanz habe das
Thema der verkehrsmässigen Erschliessung im angefochtenen Entscheid
gänzlich unbeachtet gelassen. Dies sei ein schwerwiegender formeller und
materieller Fehler. Die Stadt Zürich habe keine Alternativen zur heutigen, un-
befriedigenden Erschliessungssituation ins Auge gefasst (etwa die Erschlies-
sung der bestehenden Parking-Anlage bei der Masoala-Halle direkt ab To-
belhofstrasse über die städtische Parzelle Kat.-Nr. HO4305 im Bereich For-
renweidstrasse/-weg).
Die Rekurrierenden äussern sodann Kritik am Verkehrskonzept, namentlich
an der Sperrung der I-Strasse und die damit einhergehenden Umwegfahrten
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 23

auch für Anwohnende und deren Besucher. Die bereits ergriffenen Massnah-
men würden nicht die Entlastung bringen, die notwendig wäre, um eine
rechtsgenügende Erschliessung zu gewährleisten. Für die Bauten des Ent-
wicklungsplans 2050, wozu auch die Flugvoliere gehöre, sei kein belastbarer
und rechtsverbindlicher Massnahmenkatalog vorhanden.
Eine Belastung der Verkehrsanlagen rund um den Zoo Zürich mit zusätzli-
chen 127'000 - 217'000 MIV-Fahrten sei mit dem vorliegenden Verkehrskon-
zept nicht zulässig. Die Grenze für eine verträgliche Fahrtenzahl sei bereits
heute bei weitem überschritten. Die Parkplätze seien an den zahlreichen
Spitzentagen überlastet. Ohne verbindliche und umsetzbare Massnahmen
zur Bewältigung der zusätzlichen Verkehrsmenge sei die verkehrsmässige
Erschliessung nicht gewährleistet.
9.2.
Die Vorinstanz hält dem entgegen, die Örtlichkeiten des Zoos seien für den
Verkehr genügend erschlossen (VB.2013.00722 vom 4. September 2014,
Erwägung 10.2.3) und die Erschliessung entspreche den Vorschriften zum
Gestaltungsplan "Zoo Zürich". Im Übrigen stelle die Umsetzung der Mass-
nahmen aus dem Verkehrskonzept keine Bedingung für die Erteilung der
Baubewilligung dar.
9.3.1.
Aus dem in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) verankerten Anspruch
der Betroffenen auf rechtliches Gehör ergibt sich als Teilgehalt auch die Be-
gründungspflicht. Der Inhalt der Bewilligung ergibt sich aus der im Bewilli-
gungsverfahren von jedermann einsehbaren (§ 314 PBG) Baueingabe. Eine
Erläuterung und Begründung aller im Verlauf der Projektprüfung erfolgten
Arbeiten, Feststellungen und Überlegungen ist faktisch unmöglich und wird
vom Gesetzgeber auch nicht verlangt. Eine Pflicht zur Begründung des bau-
rechtlichen Entscheides (im Entscheid selbst) kann nur insoweit bestehen,
als das Fehlen einer Begründung wegen der Komplexität des Bauvorhabens
bzw. einzelner Aspekte desselben eine Anfechtung der Bewilligung durch
Dritte erheblich erschweren oder geradezu verunmöglichen würde (vgl.
VB.2019.00258 vom 28. November 2019, E. 5.2.).
Soweit die Rekurrierenden einen Begründungsmangel geltend machen wol-
len, kann ihnen nicht gefolgt werden. Die Erschliessung ergibt sich aus den
R1S.2022.05137 / R1S.2023.05056 Seite 24

Baueingabeplänen. Diesbezüglich bedarf es keiner Begründung in den an-
gefochtenen Beschlüssen, zumal das Baugrundstück (d.h. der Zoo) über das
bestehende Strassennetz genügend zugänglich ist und sich mit der Errich-
tung der Voliere keine neuen oder anderen Anforderungen an die Erschlies-
sung ergeben.
9.3.2.
Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung ist unter anderem die
genügende Erschliessung des Baugrundstücks (Art. 22 Abs. 2 lit. b des
Raumplanungsgesetzes [RPG]; §§ 233 und 234 PBG). Ein Grundstück ist
dann erschlossen, wenn es für die darauf vorgesehenen Bauten und Anla-
gen genügend zugänglich ist, wenn diese ausreichend mit Wasser und Ener-
gie versorgt werden können und wenn die einwandfreie Behandlung von Ab-
wässern, Abfallstoffen und Altlasten gewährleistet ist (§ 236 Abs. 1 PBG).
Was die genügende Zugänglichkeit im Besonderen anbelangt, so erfordert
diese in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der
Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der öffentli-
chen Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1 Satz 1 PBG). Zufahrten müs-
sen für jedermann verkehrssicher sein (§ 237 Abs. 2 Satz 1 PBG). Der Re-
gierungsrat erliess hierzu - gestützt auf § 237 Abs. 2 Satz 2 PBG und § 359
Abs. 1 lit. i PBG - die Verkehrserschliessungsverordnung (VErV), welche die
technischen Anforderungen an Zufahrten und Ausfahrten sowie die Sichtbe-
reiche und die entsprechenden Messweisen regelt.
9.3.3.
Das Baugrundstück ist wie bereits gesagt über das bestehende Strassennetz
genügend zugänglich. Die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr ist ge-
währleistet und die Verkehrssicherheit wird zu recht nicht beanstandet. Mit
der Errichtung der Voliere ergeben sich keine neuen oder anderen Anforde-
rungen an die Erschliessung. Insoweit ist die Erschliessung nicht zu bean-
standen (vgl. VB.2013.00722, E. 10.2.3.).
Gemäss Art. 10 Abs. 5 GPV hat der Zoo Zürich "bei der Erarbeitung von un-
mittelbar mit dem Zoo in Zusammenhang stehenden Verkehrskonzepten der
Stadt Zürich zur Erhöhung der Benutzer des öffentlichen Verkehrs und zur
Reduktion des motorisierten Individualverkehrs mitzuwirken. Gemeinsam
beschlossene Massnahmen sind umzusetzen und deren Wirkung durch den
Zoo Zürich zu überprüfen". Das betreffende Verkehrskonzept ist nicht
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Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Insoweit ist auf die diesbezügli-
chen Beanstandungen nicht einzugehen. Sodann können allfällige Mängel
des Verkehrskonzepts dem Bauvorhaben nicht entgegengehalten werden,
zumal das Verkehrskonzept nicht die Erschliessung des Zoos im baurechtli-
chen Sinn (s. oben, E. 9.3.2.; Art. 19 RPG, §§ 233 ff. PBG) zum Gegenstand
hat und dessen Inhalt im Baubewilligungsverfahren nicht zu prüfen ist. Im
Übrigen kann die Belastung des Strassennetzes einem Bauvorhaben nicht
entgegengehalten werden, vorliegend umso weniger, als die geplante Nut-
zung mit dem kantonalen Gestaltungsplan bewilligt wurde (unter Beurteilung
der Auswirkungen auf den Strassenverkehr, s. Bericht im Sinne von Art. 47
RPV, Ziff. 4.3, act. 5.5, R1S.2022.05137) und mit der Realisierung der streit-
betroffenen Voliere wie bereits ausgeführt kein erheblicher Mehrverkehr zu
erwarten ist.
Das Bauvorhaben löst auch nicht die Pflicht zur Schaffung zusätzlicher Park-
plätze aus. Die von den Rekurrierenden propagierte Änderung der Erschlies-
sung des Parkplatzes bei der Masoala-Halle liegt nicht in der Kompetenz der
Bauherrschaft, zumal sich der überwiegende Teil des Parkplatzes und ins-
besondere die Zufahrt auf städtischen Grundstücken befindet. Abgesehen
davon ist es entgegen der Auffassung der Rekurrierenden nicht Aufgabe der
"Stadt Zürich", bei Baueingaben von sich aus Überlegungen zu alternativen
Lösungen anzustellen.
10.
Zusammengefasst ist auf die Rekurse, soweit sie durch den Rekurrenten 3
erhoben wurden, nicht einzutreten. Im Übrigen sind die Rekurse abzuweisen,
soweit auf sie einzutreten ist.
11.1.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten zu 1/15 dem Rekurrenten 3
und zu je 2/15 den Rekurrierenden 1, 2, 4, 5, 6, 7 und 8 aufzuerlegen, unter
solidarischer Haftung eines jeden der acht Rekurrierenden für die gesamten
Verfahrenskosten (§ 13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach
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seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem be-
stimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie
hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichts-
gebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2
GebV VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr
bis auf das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei der Bemes-
sung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermessens-
spielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf
2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses (finanzi-
elle Bedeutung des Bauvorhabens im streitgegenständlichen Umfang, Bau-
summe Fr. 51,5 Mio.), des getätigten Verfahrensaufwandes (zweiter Schrif-
tenwechsel, Durchführung eines Abteilungsaugenscheins), der Komplexität
der zu beurteilenden Fragen, des Umfangs des vorliegenden Urteils und der
Vereinigung zweier Rekursverfahren ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 10'000.--
festzusetzen (BGr 1C_566/2015 vom 18. Februar 2016, E. 2;
BGr 1C_244/2013 vom 4. Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162 und 0163/2012
vom 23. Oktober 2012, E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36; Entscheid bestätigt mit
VB.2012.00774 vom 22. August 2013, dieser bestätigt mit BGr 1C_810/2013
vom 14. Juli 2014; www.baurekursgericht-zh.ch).
11.2.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-
triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-
sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom
16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend der privaten Rekursgeg-
nerin zulasten der Rekurrierenden eine Umtriebsentschädigung zuzuspre-
chen. Angemessen erscheint ein Betrag von je Fr. 500.-- (insgesamt
Fr. 4'000.--). Da die Umtriebsentschädigung pauschal festgelegt wird, entfällt
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die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusatzes von vornherein
(BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56).
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