zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0148/2020 · 2020-09-08 · de
Gewässerraum. Landanlagekonzession. Keine Kompetenz der Baudirektion zur Beurteilung der Qualität eines Bauprojekts in Bezug auf den Ortsbildschutz.


BRGE II Nr. 0148/2020 vom 8. September 2020 in BEZ 2020 Nr. 37
Das mit einem Wohnhaus (Haupthaus) sowie mit einem als Badehaus und
als Überwinterungsgebäude für das Boot genutzten Nebengebäude überstellte
Baugrundstück lag in der Kernzone und stiess direkt an den See an. Das
Bauprojekt sah vor, das Nebengebäude zu einem Wohnhaus mit angebautem
Autounterstand für drei Fahrzeuge umzubauen. Das Bauvorhaben bean-
spruchte Konzessionsland (Landanlagebewilligung vom 1. Mai 1857) mit
Baubewilligungsvorbehalt. Die Bauherrin focht einzelne von der Baudirektion
verfügte Nebenbestimmungen an. Sie war der Auffassung, die Baudirektion sei
mangels gesetzlicher Grundlage hierzu nicht befugt.
Aus den Erwägungen:
3. In der Gesamtverfügung hält die Baudirektion in Dispositiv-
Ziffer I.1. lit. a - d fest, dass «für das Bauprojekt die Bewilligung, gestützt auf die
Landeanlagekonzession vom 1. Mai 1857 und die gewässerschutzrechtliche
Ausnahmebewilligung für das Bauen im Gewässerraum (Art. 41c der
Gewässerschutzverordnung [GSchV]), im Sinne der Erwägungen unter den
folgenden Nebenbestimmungen erteilt [werden könne]:
Die seitlichen Öffnungen im OG sowie das Giebeldreieck sind mit einer
Spreizschalung zu verkleiden.
Bei den grossen Fenstern im OG und EG Nord-Ost und im EG Nord-West
ist jeweils ein Drittel vertikal mit offener Schalung zu überziehen. Für die
Lesbarkeit des Volumens ist beim Fenster auf der Nord-West-Fassade von der
Gebäudeecke auszugehen.
Bei den kleineren Öffnungen auf der Nord-West-Fassade und auf der Süd-
West-Fassade ist das Format, der Abstand zwischen den zwei Fenstern und
das Verdunkelungssystem zu vereinheitlichen.
Der Carportanbau darf nicht über das Hauptvolumen kragen, damit die
Gebäudeecken lesbar bleiben.»
Die Baukommission A übernimmt in Dispositiv-Ziffer II.1. lit. b ihres
Beschlusses diese Auflagen der Baudirektion weitgehend und führt diese in
Erwägung lit. f näher aus. Sie verweist dabei auf Art. 14 Abs. 1 BZO, wonach
Bauten, Anlagen und deren Umgebung in den Kernzonen so zu gestalten seien,
dass zusammen mit der baulichen Umgebung eine besonders gute
Gesamtwirkung entstehe. Die projektierte Fassadengestaltung erreiche die
geforderte besonders gute Gesamtwirkung nicht. Die Fassade gegen den See
wirke in ihrem Öffnungsverhalten fremdartig. Die Dreiecksöffnung im Giebel sei
zu schliessen. Im Weiteren seien die Öffnungen im 1. Obergeschoss zu
schliessen oder mindestens mit einer durchlaufenden Holzschalung mit einem
maximalen Schalungsabstand von 3 cm abzudecken. Im Weiteren sei die
Beschattung der Fenster inkohärent, da nur im 1. Obergeschoss auf der
Strassenseite je ein Fensterladen vorgesehen sei. Dies sei über alle Fassaden
einheitlich anzupassen. (…)

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4.3 Das Bauvorhaben liegt innerhalb des Uferstreifens bzw. im
Gewässerraum des Zürichsees (Art. 41b Abs. 1 der Gewässer-
schutzverordnung [GSchV] bzw. Abs. 2 lit. c der Übergangsbestimmungen zur
Änderung vom 4. Mai 2011 der GSchV) sowie auf Konzessionsland. Innerhalb
des Gewässerraums dürfen gemäss Art. 41c Abs. 1 GSchV nur
standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen […] erstellt
werden. Sofern keine überwiegenden Interessen dagegenstehen, kann die
Behörde gemäss Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV ausserdem die Erstellung
zonenkonformer Anlagen in dicht überbauten Gebieten bewilligen. Dass die
Bauparzelle in dicht überbautem Gebiet liegt, ist unbestritten. Der geplante
Umbau zum Wohnhaus in der Kernzone D ist zudem zonenkonform. Zu prüfen
blieb der Baudirektion daher noch die Frage, ob dem Umbau auf Grundlage der
Lage des Baus auf Konzessionsland und im Gewässerraum überwiegende
öffentliche Interessen entgegenstehen. Zu denken ist dabei gemäss
Bundesgericht (BGE 139 II 470, E. 4.5) an Anliegen des Hochwasserschutzes
sowie des Natur- und Landschaftsschutzes oder an das Interesse der
Öffentlichkeit an einem erleichterten Zugang zu den Gewässern (vgl. Art. 3
Abs. 2 lit. c RPG und § 18 Abs. 2 lit. i PBG). Übergeordnetes Ziel ist, durch die
Erteilung von Ausnahmebewilligungen im dicht überbauten Gebiet eine
Siedlungsentwicklung nach innen und eine aus der Sicht der Raumplanung
erwünschte städtebauliche Verdichtung (z.B. durch das Füllen von Baulücken)
zu ermöglichen (Erläuternder Bericht des Bundesamts für Umwelt [BAFU] vom
20. April 2011 zur Parlamentarischen Initiative Schutz und Nutzung der
Gewässer [07.492] - Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie-
und Fischereiverordnung, S. 15).
Die Baudirektion stützt sich bei ihrer Interessenabwägung bezüglich der
Ausnahmebewilligung gemäss Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV als Rechtsgrundlage
auch auf § 25 in Verbindung mit § 27 der Konzessionsverordnung zum
Wasserwirtschaftsgesetz vom 21. Oktober 1992 (KonzV WWG), wonach
Konzessionsgesuche auf Landanlagen verweigert werden, wenn die
projektierten Bauten die Gefahr der Abrutschung oder Senkung der Ufer
erhöhen, die Sicherheit der Schifffahrt gefährden, die konzessionierte
Schifffahrt behindern, die öffentlichen Interessen in erheblichem Masse
beeinträchtigen, den Gemeingebrauch des Gewässers bedeutend erschweren
oder eine rationelle und ästhetische Gestaltung der Ufer verunmöglichen
würden. Diese Bestimmung dient gemäss Bundesgericht vornehmlich der
Wahrnehmung wasserbaupolizeilicher Interessen; sie verleiht der Baudirektion
dagegen keine Befugnis, für Baukonzessionen auf Landanlagen im Interesse
des Seeuferschutzes eine Art Spezialbauordnung aufzustellen, welche von den
allgemeinen - auch für Landanlagen geltenden - Vorschriften abweicht. Es
kommt hinzu, dass eine abweichende Regelung für Landanlagen einer
Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfte, da die entsprechende
Grundordnung auf dieser Stufe verankert ist. Der Seeuferschutz ist heute (mit
dem Inkrafttreten des PBG am 1. April 1975 und des RPG am 1. Januar 1980)
grundsätzlich mit den Mitteln der Raumplanung sowie des Natur- und
Heimatschutzes wahrzunehmen. Bei durch die allgemeinen baurechtlichen
Vorschriften geregelten Anforderungen an Bauten besteht kein Raum für
abweichende, zusätzliche oder erhöhte ortsbildschutzrechtliche Anforderungen
auf Grundlage der Baukonzession. Ein nur auf Aufschüttungsland bezogener

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Seeuferschutz widerspricht der bundesrechtlichen Planungspflicht, die eine
gesamtheitliche Sicht und damit auch den Einbezug des nicht aufgeschütteten
Lands erfordert (BGE 139 II 470, E. 3.4 f., auch zum Nachfolgenden).
Die Baudirektion bezieht in ihre Interessenabwägung für die
Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV damit zu Unrecht auch
den Punkt «Projektqualität» ein, in welcher sie die Gestaltung des geplanten
Umbaus moniert, was letztlich in den von der Rekurrentin monierten Auflagen
(Dispositiv-Ziffern I.1. lit. a - d der Gesamtverfügung) mündet. Die Baudirektion
nimmt unter dem Titel «Projektqualität» faktisch eine Beurteilung der Gestaltung
im Sinne von § 238 PBG vor. Die Fassadengestaltung, die Fassadenöffnungen
und der Carportanbau seien explizit «aus Sicht Ortsbildschutz» bzw. «aus Sicht
Ortsbild und Städtebau» noch zu überarbeiten. Hierfür besteht jedoch keine
gesetzliche Grundlage. Den Schutz des Ortsbildes gewährleisten die
Kernzonen. Diese umfassen gemäss § 50 Abs. 1 PBG schutzwürdige
Ortsbilder, wie Stadt- und Dorfkerne oder einzelne Gebäudegruppen, die in
ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden sollen. Hierzu kann die Bau- und
Zonenordnung gemäss § 50 Abs. 3 PBG besondere Vorschriften über die
Masse und die Erscheinung der Bauten enthalten. Die entsprechenden
Kernzonenvorschriften finden sich in Art. 14 ff. BZO der Stadt A. Zuständig zur
Beurteilung der Gestaltung einer Baute und damit für die Einhaltung des durch
die Kernzonenvorschriften gewährleisteten Ortsbildschutzes ist, wie auch für die
übrigen Bauten der Kernzone, welche nicht im Gewässerraum stehen, die
örtliche Baubehörde (§ 318 PBG). Hingegen ist aufgrund der öffentlichen
Interessen, welche es durch die Baudirektion im Rahmen der
Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV abzuwägen gilt, keine
Rechtsgrundlage zur Beurteilung der Gestaltung des Baus in Bezug auf den
Ortsbildschutz ersichtlich. Auch die Figur der Baukonzession, namentlich mit
Blick auf den Konzessionsgrundsatz des § 25 KonzV WWG, wonach Gesuche
für die Erstellung von Landanlagen oder Bauten und Anlagen in Gewässern
abgewiesen werden, wenn […] eine rationelle und ästhetische Gestaltung der
Ufer verunmöglicht würde, vermag jedenfalls keine rein ortsbildschutzrechtliche
Funktion mehr zu erfüllen. Diese Funktion wird durch die Mittel der
Raumplanung und des Natur- und Heimatschutzes wahrgenommen, wobei die
Beurteilung der ortsbildschutzrechtlichen Gestaltung der Baute vorliegend wie
erwähnt allein durch die örtliche Baubehörde vorzunehmen ist. Die strittige
Gestaltung der fraglichen Baute berührt denn auch kein von Art. 41c Abs. 1
GSchV erfasstes öffentliches Interesse wie etwa den Hochwasserschutz, den
Natur- und Landschaftsschutz, das Interesse der Öffentlichkeit an einem
erleichterten Zugang zu den Gewässern oder den Durchblick, zumal am
Volumen der bestehenden Baute kaum etwas verändert wird. Diese öffentlichen
Interessen wurden durch die Baudirektion denn auch geprüft und als nicht
tangiert befunden.
Mangels ortsbildschutzrechtlicher Zuständigkeit der Baudirektion – auch
nicht im Lichte von § 25 in Verbindung mit § 27 KonzV WWG – sind daher die
Auflagen in Dispositiv-Ziffer I.1. lit. a - d aufzuheben.