zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0254/2023 · 2023-12-12 · de
Baubewilligung für Mehrgenerationenpark

Angefochten war die Baubewilligung für einen sog. Mehrgenerationenpark. Dieser sah die Erstellung einer Street-Work Anlage, eines Spielplatzes, eines Skateparks sowie einer Boccia-/Boule-Bahn vor. Die Bauparzelle befand sich in der kommunalen Erholungszone, Sport- und Freizeitanlage (Zone EB). Der rekurrentischen Auffassung, wonach es sich um eine aussenliegende Erholungszone handelte, war nicht zu folgen. Dasselbe traf auf ihr Vorbringen zu, das geplante Bauvorhaben hätte einen Eintrag im regionalen Richtplan benötigt. Der rekurrentischen Auffassung hingegen, die kommunale Nutzungsplanung widerspreche der übergeordneten Planung, war zuzustimmen, weshalb der angefochtene Beschluss aufzuheben war.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
2. Abteilung
G.-Nr. R2.2023.00062
BRGE II Nr. 0254/2023
Entscheid vom 12. Dezember 2023
Mitwirkende Abteilungsvizepräsident Adrian Bergmann, Baurichter Frank Martin Kessler,
Baurichterin Marlen Patt, Gerichtsschreiberin Elena Marioni-Quadranti
in Sachen Rekurrierende
1. A, […]
2. B, […]
3. C, […]
4. D, […]
5. E, […]
6. F, […]
alle vertreten durch […]
gegen Rekursgegnerinnen
1. Baukommission X, X
2. Politische Gemeinde X, X
Nr. 2 vertreten durch Gemeinderat X, […]
beide vertreten durch […]
betreffend Beschluss der Baukommission vom 23. Januar 2023; Baubewilligung für
Mehrgenerationenpark […]
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 23. Januar 2023 erteilte die Baukommission X der politi-
schen Gemeinde X die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung eines so-
genannten Mehrgenerationenparks auf der Parzelle Kat.-Nr. 1 in der Erho-
lungszone, Sport- und Freizeitanlage (Zone EB), an der Y-Strasse in X.
B.
Hiergegen erhoben A (nachfolgend: Rekurrentin 1), B (nachfolgend: Rekur-
rent 2), C (nachfolgend: Rekurrent 3), D (nachfolgend: Rekurrentin 4), E
(nachfolgend: Rekurrent 5) und F (nachfolgend: Rekurrentin 6) mit gemein-
samer Eingabe vom 27. März 2023 Rekurs mit den folgenden Anträgen:
"1. Die Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses sei festzustellen.
2. Eventualiter sei der angefochtene Beschluss aufzuheben.
3. Es sei ein Augenschein durchzuführen.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.)"
C.
Vom Rekurseingang wurde mit Präsidialverfügung vom 4. April 2023 Vor-
merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
Die Vorinstanz und die private Rekursgegnerin nahmen mit gemeinsamer
Eingabe vom 8. Mai 2023 zum Rekurs Stellung und schlossen darin auf Ab-
weisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen zulasten der Rekurrierenden.
Die Rekurrierenden hielten in ihrer Replik vom 1. Juni 2023 an den gestellten
Anträgen fest.
Die Duplik der Rekursgegnerschaft datiert vom 27. Juni 2023.
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Am 20. November 2023 reichten die Rekurrierenden eine weitere Stellung-
nahme ein, welche der Rekursgegnerschaft in der Folge zugestellt wurde.
Die Rekursgegnerschaft antwortete mit Eingabe vom 4. Dezember 2023.
Es kommt in Betracht:
1.
§ 26b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) sieht vor, dass den am
vorinstanzlichen Verfahren Beteiligten Gelegenheit zur schriftlichen Ver-
nehmlassung gewährt werden muss (Abs. 1). Gemäss Rechtsprechung und
Lehre kann jedoch bei offensichtlich unzulässigen oder offensichtlich unbe-
gründeten Rechtsmitteln auf das Vernehmlassungsverfahren verzichtet wer-
den. In derartigen Fällen überwiegt das Beschleunigungsgebot gegenüber
dem mit § 26b Abs. 1 VRG verfolgten Ziel der Gehörswahrung, würde sie
doch eine leere Formalität darstellen.
Wird hingegen ein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt, kann bzw. ge-
gebenenfalls muss die Rekursinstanz im Anschluss daran einen zweiten
Schriftenwechsel anordnen. Zudem steht den Parteien auch unabhängig von
einer derartigen gerichtlichen Anordnung das sog. Replikrecht zu, welches
sich aus dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör bzw.
aus dem konventionsrechtlichen Gebot des fair trial ableitet (vgl. hierzu Mar-
kus Lanter, Formeller Charakter des Replikrechts – Herkunft und Folgen, ZBl
2012 S. 167). Entsprechende Eingaben sind – den nämlichen Grundsätzen
folgend – in der Regel wiederum der Gegenseite zuzustellen. Jedoch kann
auch diesfalls, gleich wie bei einem Verzicht auf das Vernehmlassungsver-
fahren, nach Eingang der Stellungnahme der unterliegenden Partei in Nach-
achtung des Beschleunigungsgebotes auf eine erneute Zustellung an die
Gegenseite verzichtet werden und die Eingabe der obsiegenden Partei mit
dem Endentscheid zur Kenntnis gebracht werden. Dieses Vorgehen setzt
dabei kein vollständiges Obsiegen voraus. Es ist vielmehr immer dann zu-
lässig, wenn sich die Vorbringen in der Stellungnahme einer Partei auf
Punkte beziehen, in welchen diese Partei unterliegt. Der (vollständig) obsie-
genden Partei gereicht es auch hier nicht zum Nachteil, wenn sie zur neuen
Eingabe keine Stellungnahme einreichen kann (vgl. Lanter, S. 181, vgl. auch
VB.2019.00060 vom 30. April 2020, E. 3.2 bezüglich der Vermeidung eines
R2.2023.00062 Seite 3

sog. Ewigen Schriftenwechsels, www.vgr.zh.ch). Wie nachfolgend aufzuzei-
gen sein wird, ist der Rekurs gutzuheissen. Die letzte Eingabe der Rekurs-
gegnerschaft war damit den Rekurrierenden nicht vor Ergehen dieses Ent-
scheids zwecks Wahrung des rechtlichen Gehörs zuzustellen. Die Zustellung
kann vielmehr mit dem vorliegenden Entscheid erfolgen.
2.
Die fast L-förmige Bauparzelle im Halte von 4'500 m2 liegt in der kommunalen
Erholungszone, Sport- und Freizeitanlage (Zone EB), sowie mit seinem süd-
lichsten Abschnitt in der Freihaltezone. Das Bauvorhaben, welches die Er-
richtung eines sogenannten Mehrgenerationenparks umfasst, ist im östlichen
Bereich der Bauparzelle geplant (Zone EB). Östlich der Bauparzelle verläuft
der Weg Kat.-Nr. 2. Wiederum östlich von diesem befindet sich das in der
Zone für öffentliche Bauten (Zone öB) gelegene Hallenbad, welches über
eine Tiefgarage verfügt und über die Y-Strasse erschlossen ist. Unmittelbar
südlich der Bauparzelle (Parzelle Kat.-Nr. 3) sowie westlich des Bauareals
auf der Bauparzelle selbst, befindet sich je ein Fussballplatz. Beide liegen in
der Zone EB. Ein ebenfalls an die Bauparzelle anstossender Bereich der
Parzelle Kat.-Nr. 3 ist der Zone für öffentliche Bauten zugeteilt und ist mit der
bestehenden Sportanlage dienenden Bauten überstellt. Eine rund 10'832 m2
grosse Fläche der Parzelle Kat.-Nr. 3 hat Waldcharakter und stösst im Wes-
ten an die Bauparzelle, welche hier der Freihaltezone zugeteilt ist. Nördlich
der Bauparzelle, gegenüber dem westlichen Fussballplatz liegt das Spital H
(Zone öB). Im Übrigen befinden sich nördlich der Bauparzelle unüberbaute,
der Freihaltezone (Zone F) zugeschiedene Parzellen. Weiter südlich und öst-
lich hingegen befinden sich überbaute Parzellen. Südwestlich grenzt die
Bauparzelle an die Strassenparzelle der Autobahn.
Das Bauvorhaben beschlägt einen Teil der in der Zone EB gelegenen Grund-
stücksfläche. Es sieht die Erstellung einer Street-Work Anlage sowie eines
Spielplatzes nahe der östlichen Baugrundstücksgrenze vor. Westlich der
Streetwork-Anlage ist ein Skatepark geplant. Zwischen diesem und der nörd-
lichen Bauparzellengrenze ist eine Boccia-/Boule-Bahn vorgesehen. Neue
Abstellplätze sind nicht geplant. Vielmehr sollen motorisierte Besucher die
Abstellplätze in der Hallenbadtiefgarage sowie entlang der G-Strasse gele-
gene Abstellplätze benutzen.
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3.1.
Die Rekursgegnerschaft stellt die Rekurslegitimation der Rekurrierenden 1,
4, 5 und 6 in Frage.
Gemäss § 21 Abs. 1 VRG und § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) ist zum Rekurs legitimiert, wer durch die ange-
fochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Anfechtung oder Änderung hat.
Nach der Rechtsprechung ist in Bausachen ein Nachbar zur Erhebung von
Rechtsmitteln legitimiert, wenn er über eine hinreichend enge nachbarliche
Raumbeziehung zum streitbetroffenen Grundstück verfügt, er durch das
Bauvorhaben mehr als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen
qualifizierten (tatsächlichen oder rechtlichen) Interessen betroffen ist und er
Mängel rügt, deren Behebung diese Betroffenheit zu beseitigen vermag
(VB.2019.00069 vom 13. Juni 2019, E. 3.3 ff.).
Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit dient in der Praxis
die räumliche Distanz. Die Legitimation wird innerhalb eines Umkreises von
bis ca. 100 Meter um ein streitbetroffenes Grundstück regelmässig aner-
kannt (vgl. etwa BGE 140 II 214 E. 2.3 S. 219). Erst bei grösseren Distanzen
müssen ausserordentliche Umstände glaubhaft gemacht sein (Martin Bert-
schi, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 56).
3.2.
Die Rekurrentin 1 und der Rekurrent 5 sind Eigentümer der Parzelle Kat.-Nr.
4, welche in einer Distanz von rund 130 m nordöstlich der Bauparzelle liegt.
Der Rekurrent 2 ist Eigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 5, welche südwestlich
der Bauparzelle liegt und an die Y-Strasse grenzt. Der Rekurrent 3 ist Eigen-
tümer der Parzelle Kat.-Nr. 6, welche unmittelbar südlich an die mit dem Hal-
lenbad überbaute Parzelle grenzt und einen Abstand von rund 30 m zum
Baugrundstück aufweist. Die Rekurrentinnen 4 und 6 sind Eigentümerinnen
der Parzellen Kat.-Nr. 7 bzw. 8. Diese haben einen Abstand von rund 135 m
zur Bauparzelle und liegen nordöstlich von dieser.
Die Rekurrierenden begründen in der Rekursschrift ihre Rekurslegitimation
damit, dass der von der Skate-Anlage ausgehende Lärm wahrnehmbar sei.
Auch die übrigen geplanten Nutzungen führten zu Lärm, der über den Kreis
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der benachbarten Grundstücke hinausgehe. Replizierend machen sie gel-
tend, dass es für die Bejahung der Legitimation genüge, wenn der Lärm
wahrnehmbar sei. Angesichts der Siedlungsgeometrie und der Natur der
Schallausbreitung sei dies hinsichtlich sämtlicher rekurrentischen Grundstü-
cke zu bejahen. Der Lärm falle zudem durch die Impulshaltigkeit des Skate-
betriebs negativ ins Gewicht. Auch hebe sich dieser deutlich vom bisherigen
Umgebungslärm ab.
3.3.
Das Verwaltungsgericht hatte in seinem Entscheid VB.2018.00744 vom
7. Februar 2019 über Skate-Rampen in einer anderen als der hier betroffe-
nen Gemeinde zu befinden. Dabei wurde im jenem Entscheid zugrundelie-
genden Rekursentscheid festgestellt, dass die von der Rampen-Benützung
ausgehenden Emissionen bei der rund 100 m entfernt gelegenen Parzelle
der in jenem Verfahren rekurrierenden Partei hörbar seien. Die Rekurslegiti-
mation des Rekurrenten wurde daher vom Baurekursgericht bejaht, was vom
Verwaltungsgericht bestätigt wurde.
Die Grundstücke der Rekurrierenden 1, 2, 4, 5 und 6 liegen höher als die
Bauparzelle. Das Bauprojekt soll mehreren Sport- und Freizeitaktivitäten die-
nen, darunter auch dem Skateboarden. Gestützt auf den genannten verwal-
tungsgerichtlichen Entscheid kann angenommen werden, dass der von der
strittigen Anlage ausgehende Lärm auch bei diesen rekurrentischen Grund-
stücken, welche teilweise etwas mehr als 100 m von der Bauparzelle entfernt
liegen, wahrgenommen werden wird, womit ihre Rekurslegitimation zu beja-
hen ist. Die Rekurslegitimation des Rekurrenten 3 wurde unter Berücksichti-
gung der Nähe seines Grundstücks zur Bauparzelle zu Recht nicht in Abrede
gestellt.
3.4.
Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Re-
kurs sämtlicher Rekurrierenden einzutreten.
4.1.
Die Rekurrierenden sind zunächst der Auffassung, dass die Baubewilligung
unzuständigerweise durch die kommunale Behörde erteilt worden sei. Es
liege eine sog. aussenliegende Erholungszone vor. Die Bauparzelle liege zu
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74 % in der Erholungszone und zu 26 % in der Freihaltezone. Die Baupar-
zelle grenze an Wald, an die kantonale Landwirtschaftszone, an die Freihal-
tezone sowie an drei unzusammenhängenden Grenzabschnitten an die
Zone für öffentliche Bauten. Zudem diene der Anlagestandort als trennendes
Element zwischen Siedlung und Landschaft. Gemäss regionalem Richtplan
diene die Grundstücksfläche sodann der allgemeinen Erholung. Somit sei
das kantonale Amt für Raumentwicklung (ARE) und nicht die kommunale
Baubehörde die zuständige Bewilligungsbehörde. Dass die Baubewilligung
an diesem formellen Mangel leide, müsse für die private Rekursgegnerin
leicht erkennbar gewesen sein, weshalb das Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung ihr privates Interesse überwiege.
4.2.1.
Nach Art. 22 Abs. 1 und Art. 24 RPG dürfen Bauten und Anlagen inner- und
ausserhalb der Bauzonen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet werden.
Voraussetzung einer ordentlichen Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG
ist, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen
(lit. a) und das Land erschlossen ist (lit. b).
Die Zonenkonformität einer innerhalb der Bauzone zu erstellenden Anlage
beurteilt sich nach Art. 22 RPG bzw. nach dem kantonalen Recht. Ausnah-
men innerhalb der Bauzonen regelt das kantonale Recht (Art. 23 RPG).
Art. 24 ff. RPG sind hingegen auf Bauten und Anlagen anwendbar, welche
ausserhalb der Bauzonen errichtet werden sollen und dem Zweck der jewei-
ligen Zone nicht entsprechen. Gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG werden Ausnah-
men nach Art. 24 RPG durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustim-
mung bewilligt. Der Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 1 RPG hängt von
der Beurteilung der Zonenkonformität nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG ab. Der
Zweck von Art. 24 RPG besteht darin, das vom Siedlungsgebiet abzugren-
zende Kulturland von zonenwidrigen Bauten möglichst freizuhalten und für
Ausnahmen eine einheitliche Regelung zu schaffen (so wörtlich
VB.2014.00523 vom 23. April 2015, E. 3.1 ff mit weiteren Hinweisen).
Erholungszonen nach zürcherischem Recht können als Schutz- oder Spezi-
alzonen sowohl innerhalb wie ausserhalb des Siedlungsgebiets ausgeschie-
den werden (BGE 118 Ib 503 E. 5c). Ausserhalb des Siedlungsgebiets sind
sie allerdings nicht mehr Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG, sondern
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Sondernutzungszonen gemäss Art. 18 RPG (VB.2002.00028 vom 11. Juli
2007 E. 6).
Vom Begriff "ausserhalb der Bauzonen" sind alle Zonen erfasst, die der Nut-
zungsplan kennt und die nicht Bauzone nach der Zweckbestimmung von
Art. 15 RPG sind (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umwelt-
schutzrecht, 7. Auflage, Bern 2022, S. 219). Keine Anwendung finden
Art. 24 ff. RPG aber auf jene Teile des Nichtbaugebiets, die aufgrund ihrer
Lage und Zweckbestimmung zu dem durch die Bauzonen begrenzten Sied-
lungsgebiet gezählt werden müssen, z. B. Promenaden, Spielplätze, Park-
anlagen oder dem Gemeingebrauch offenstehende Strassen und Plätze im
überbauten Gebiet (BGr 1A.31/2003 vom 18. August 2003).
Regelt eine Freihalte- oder Erholungszone im genannten Sinn die Nutzung
innerhalb des Siedlungsgebiets, handelt es sich um eine "innenliegende" Er-
holungszone. Von einer solchen ist auszugehen, wenn eine Freihalte- oder
Erholungszone mehr oder weniger vollständig von Bauzonen umgeben ist
und überwiegend Siedlungszwecken dient (Konrad Willi, Die Besitzstands-
garantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen,
Zürich/Basel/Genf 2003, S. 84; VB.2014.00523 vom 23. April 2015, E. 3.3).
Die Erholungszone liegt alsdann nicht ausserhalb der Bau-zonen im Sinn
von Art. 15 RPG, was zur Folge hat, dass Art. 24 RPG nach § 40 Abs. 1 PBG
für nicht zonenkonforme Bauten als kantonales Recht anwendbar ist
(VB.2012.00336 vom 7. November 2012, E. 4) und somit die örtliche Baube-
hörde für die allfällige Erteilung einer Ausnahmebewilligung zuständig ist.
4.2.2.
Die annähernd eine L-Form aufweisende und im westlichen Bereich mit ei-
nem Fussballplatz überstellte Parzelle liegt gemäss dem kantonalen Richt-
plan im "übrigen Landwirtschaftsgebiet" sowie im Freihaltegebiet. Gemäss
dem regionalen Richtplan befindet sie sich im Erholungs- sowie im Freihal-
tegebiet. Auf Ebene Nutzungsplanung präsentiert sich die Situation wie folgt:
Das Grundstück grenzt im Norden an die Zone für öffentliche Bauten (Spital)
sowie an eine grossflächige Freihaltezone. Im Osten liegt ebenfalls eine
Zone für öffentliche Bauten (Hallenbad). Unmittelbar südlich von dieser
schliesst die Wohnzone an. Im Süden grenzt die Bauparzelle wiederum an
eine Zone für öffentliche Bauten (Gebäude der Fussballplatzanlage), sowie
an das ebenfalls in der Zone EB gelegene Grundstück Kat.-Nr. 3 (südlicher
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Fussballplatz). Weiter ist sie durch Wald, die Autobahn und eine kleine kan-
tonale Landwirtschaftszonenfläche begrenzt. Auf der gegenüberliegenden
Seite der Autobahn befinden sich wiederum eine Zone für öffentliche Bauten
sowie Wohnzonen. Der vom Bauvorhaben erfasste Bereich sowie der west-
liche mit dem Fussballplatz überbaute Grundstücksbereich sind der Erho-
lungszone B Sport- und Freizeitanlagen zugeschieden. Der sich nach Süden
erstreckende Grundstücksteil gehört hingegen der Freihaltezone an.
Das Baugrundstück stösst etwa im gleichen Umfang ans Siedlungs- sowie
ans Nichtsiedlungsgebiet an. Gemäss kantonalem Richtplan liegt das Bau-
grundstück ausserhalb des Siedlungsgebiets. Das das Bauareal überla-
gernde Freihaltegebiet dient sodann der Siedlungstrennung und der erho-
lungsbezogenen Vernetzung. Dennoch ist von einer innenliegenden Erho-
lungszone auszugehen, dient doch der überwiegende Teil der Erholungs-
zone mit den dort befindlichen Fussballplätzen klar Siedlungszwecken. Auf-
grund dieser Umstände ist von einer innenliegenden Erholungszone auszu-
gehen, weshalb die Zuständigkeit für die Erteilung der Baubewilligung bei
der die angefochtene Bewilligung verfügenden kommunalen Behörde lag.
Dieser rekurrentischen Rüge kann damit nicht gefolgt werden.
5.1.
Weiter bringen die Rekurrierenden vor, die Anlage sei an ihrem geplanten
Ort nicht zonenkonform. Der Verkauf des Grundstücks sei aus einer Erb-
masse heraus unter der Vereinbarung erfolgt, dass die Parzelle unüberbaut
bleibe. Zwar sei diese Vereinbarung nicht rechtsverbindlich, zeige aber die
ursprüngliche Intention auf. § 62 Abs. 2 PBG zufolge seien in der kommuna-
len Erholungszone sodann nur die den Vorgaben der Richtplanung entspre-
chenden Bauten und Anlagen zulässig. Damit würden die Richtplanvorgaben
automatisch zum Inhalt der kommunalen Erholungszone. Gemäss dem kan-
tonalen Richtplan liege auf der Y ein grosses, sich über die Gemeindegrenze
von X hinaus erstreckendes Freihaltegebiet. Im südlichen Bereich führe die-
ses Freihaltegebiet entlang des Y-Wegs bis zum baumbestandenen Ab-
schluss des näher an der Siedlung gelegenen Fussballfeldes. Am Südende
markiere eine stattliche Baumreihe prägnant den Übergang von der Siedlung
zur Landschaft. Die geplante Anlage würde in diesem Freihaltegebiet zu lie-
gen kommen. Gemäss dem kantonalen Richtplan liege der Zweck des frag-
lichen Freihaltegebiets in der Siedlungstrennung. Das Bauvorhaben,
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welches eine grossflächige Versiegelung des Bodens vorsehe, widerspreche
damit dem kantonalen Richtplan. Im regionalen Richtplan werde sodann die
südliche Ausdehnung des Freihaltegebiets weiter präzisiert. In diesem wür-
den sodann mehrere Erholungsfunktionen unterschieden, etwa das allge-
meine Erholungsgebiet, die Parkanlagen und die Sportanlagen. Der geplante
Standort liege dabei im allgemeinen Erholungsgebiet. Im fraglichen Bereich
werde das Gebiet hauptsächlich als Ackerfläche benutzt, es sei aber für die
Schaffung neuer Fruchtfolgeflächen geeignet. Die geplante Intensiverho-
lungsfunktion sei gemäss § 32 Abs. 1 der kantonalen Natur- und Heimat-
schutzverordnung (KNHV) in einem besonderen, nicht aber in einem allge-
meinen Erholungsgebiet zu planen.
Auf kommunaler Ebene sei das Bauvorhaben in der Zone EB vorgesehen.
Voraussetzung für eine kommunale Erholungszone sei aber ein besonderes
Erholungsgebiet auf Stufe Richtplan. Ein solcher fehle jedoch vorliegend. Es
liege auch kein Umstand vor, welcher es ermöglichen würde, eine besondere
Erholungszone ohne entsprechenden Richtplaneintrag festzusetzen, da
diese vorliegend nicht klein sei. Auch liege keine Durchstossung von Land-
wirtschaftsgebiet vor, da hier ein Freihaltegebiet in Frage stehe. Der Wider-
spruch zwischen Zonen- und Richtplan sei auch nicht von untergeordneter
Bedeutung, weshalb § 16 Abs. 2 PBG nicht einschlägig sei. Seit der Festset-
zung der kommunalen Richtplanung seien auf übergeordneter Stufe Ände-
rungen an den Richtplänen vorgenommen worden. Die Vor-instanz hätte da-
mit vor Bewilligungserteilung zwingend prüfen müssen, ob die übergeord-
nete Planung dem Bauvorhaben entgegenstehe. Des Weiteren widerspre-
che die Anlage dem kommunalen Raumentwicklungskonzept.
Des Weiteren sei der geplante Skatepark regional bedeutsam, weshalb er
eines Eintrags im regionalen Richtplan bedurft hätte.
5.2.
Die Rekursgegnerschaft antwortet, das Bauvorhaben sei in der kommunalen
Erholungszone EB, in welcher Sport- und Freizeitanlagen zulässig seien, ge-
plant. Das Vorhaben sei damit zonenkonform. Die Zuweisung zur Erholungs-
zone sei im Rahmen der Revision der kommunalen Nutzungsplanung im
Jahre 1995 erfolgt, wobei der südwestliche Teil, welcher heute in der Frei-
haltezone liege, noch in der Zone für öffentliche Bauten gelegen habe. Die
Zweckbestimmung entspreche auch dem kommunalen Richtplan, liege es
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doch dort im besonderen Erholungsgebiet B. Beim Mehrgenerationenpark
handle es sich um ein Bauvorhaben von kommunaler Bedeutung. Auf Stufe
der kommunalen Richtplanung liege damit eine entsprechende planerische
Grundlage vor. Die behauptete Richtplanwidrigkeit sei sodann im Rahmen
eines Baubewilligungsverfahrens gar nicht zu hören. Zudem erfolge entge-
gen rekurrentischer Auffassung keine direkte Anwendung der Richtpläne im
Baubewilligungsverfahren. Gemäss dem aktuellen kantonalen Richtplan
liege die Bauparzelle im "übrigen Landwirtschaftsgebiet" und am Rande des
kantonalen Freihaltegebiets. Das hier massgebliche kantonale Freihaltege-
biet "Z" diene der Siedlungstrennung und der erholungsbezogenen Vernet-
zung. Diese Festsetzung sei im Jahre 2014 erfolgt. Zuvor, gemäss dem kan-
tonalen Richtplan vom 31. Januar 1995, habe das Grundstück zum Landwirt-
schaftsgebiet gehört. Dieses habe mit der nachgeordneten Richt- und Nut-
zungsplanung zur Wahrnehmung der Aufgaben des jeweiligen Planungsträ-
gers durch Ausscheidung von Erholungsgebieten bzw. in der Nutzungspla-
nung durch Festsetzung von u.a. Erholungszonen durchstossen werden dür-
fen. Gemäss dem aktuellen regionalen Richtplan I vom 9. Januar 2018 liege
das Grundstück im allgemeinen Erholungsgebiet von regionaler Bedeutung
"J". Überlagert werde der grösste Teil des Erholungsgebiets durch das auf
kantonaler Ebene festgesetzte Freihaltegebiet. Aufgrund der Festlegung des
regionalen Erholungsgebiets habe der Kanton Freihaltezonen auszuschei-
den, soweit diese nicht in Waldgebieten, einer kommunalen Erholungszone,
Freihaltezone oder einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen liegen wür-
den. Das Gebiet "J" habe bereits gemäss regionalem Richtplan vom 22. Ok-
tober 1998 im "allgemeinen Erholungsgebiet von regionaler Bedeutung" ge-
legen. Schon damals habe der Richtplan die Möglichkeit der Festlegung ei-
nes besonderen Erholungsgebiets C (beispielsweise für Sportanlagen) vor-
gesehen. Da die Sportanlagen Y jedoch lediglich von kommunaler Bedeu-
tung seien, habe auf regionaler Ebene kein besonderes Erholungsgebiet C
festgelegt werden müssen. Es sei davon auszugehen, dass die Durchstos-
sung des damaligen Landwirtschaftsgebiets durch die kommunale Nut-
zungszone rechtens gewesen sei. Im Rahmen der späteren Revision der
Nutzungsplanung in den Jahren 2012/2014 sei ein allfälliger Widerspruch mit
der übergeordneten Richtplanung kein Thema gewesen. Die im Jahre 1995
erfolgte Zonierung sei mithin bestätigt worden. In diesem Gebiet bestehe
denn auch seit Jahrzehnten eine Nutzung als Sportanlage. Die kommunale
Erholungszone sei damit im Zeitpunkt ihrer Festsetzung in Übereinstimmung
mit der übergeordneten Planung erfolgt. Insoweit allenfalls ein gewisser
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Widerspruch vorliege, so deshalb, weil im Rahmen der Revision der kanto-
nalen Richtplanung im Jahre 2014 ein kantonales Freihaltegebiet festgelegt
worden sei. Dies zu einem Zeitpunkt, als das Gebiet Y bereits seit Jahrzehn-
ten für Sportanlagen gedient habe. Die Richtplanung sei jedoch nicht parzel-
lenscharf und das Grundstück befinde sich am südlichen Rand des kantona-
len Freihaltegebiets. Deshalb erweise sich ein allfälliger Widerspruch höchs-
tens als untergeordnet im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG.
5.3.
Die Rekurrierenden halten replizierend zusammengefasst entgegen, dass
der gesamte für die geplante Anlage vorgesehene Perimeter in der kantona-
len Freihaltezone liege. Aus der von der Rekursgegnerschaft aufgezeigten
nutzungsplanerischen Geschichte lasse sich nichts zugunsten des Bauvor-
habens ableiten. Im Gegenteil, die Gemeinde wäre verpflichtet gewesen, ihre
Nutzungsplanung anzupassen, was sie unterlassen habe. Auch treffe die
Aussage nicht zu, dass der fragliche Standort seit Jahrzehnten der Sportnut-
zung diene. Im fraglichen Bereich bestehe nämlich nicht eine Sportanlage,
sondern eine landwirtschaftlich genutzte Fläche. Zudem seien die Einträge
im kantonalen und regionalen Richtplan auch ohne Parzellenschärfe im frag-
lichen Gebiet sehr deutlich und räumlich schlüssig. Die Heranführung des
Freihaltegebiets bis an die bestehenden Siedlungsränder entspringe nicht
einer groben Näherung, sondern müsse als präzise Setzung gelesen wer-
den. Der Umstand, dass sich das Bauareal an einer Randlage befinde, sei
entgegen der Auffassung der Rekursgegnerschaft von grösster Bedeutung,
da gerade die Übergänge besonders wichtig seien.
5.4.
Duplizierend wiederholt die Rekursgegnerschaft im Wesentlichen das bereits
im ersten Schriftenwechsel Ausgeführte. Zudem verweist sie darauf, dass
das kommunale Raumentwicklungskonzept im Baubewilligungsverfahren
keine direkte Anwendung erfahre. Es handle sich dabei vielmehr um ein stra-
tegisches Führungs- und Lenkungsinstrument.
6.
Zunächst ist zu prüfen, ob die strittige Anlage eines Eintrages im regionalen
Richtplan bedarf.
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Gemäss Art. 8 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes (RPG) bedürfen Vorha-
ben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer Grundlage
im Richtplan. Hierzu gehören insbesondere Vorhaben, die eine grosse Flä-
che beanspruchen, einen bedeutenden Einfluss auf die Nutzungs- und Ver-
sorgungsstrukturen des Kantons haben, die grosse Verkehrsströme erzeu-
gen oder hohe Umwelt- und Landschaftsbelastungen verursachen (vgl. zu
alledem Botschaft vom 20. Januar 2010 zu einer Teilrevision des Raumpla-
nungsgesetzes, BBl 2010 1068 Ziff. 2.3.3). Vorhaben, die einen Richtplan-
eintrag benötigen, erfordern typischerweise einen hohen Zusammenarbeits-
und Abstimmungsbedarf im Kanton selbst, mit Nachbarkantonen oder dem
Bund (Pierre Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung,
Interessenabwägung, hrsg. von Heinz Aemisegger / Pierre Moor / Alexander
Ruch / Pierre Tschannen, Zürich 2019, Art. 8 Rz. 24). Bei der Beurteilung der
Notwendigkeit einer richtplanerischen Festsetzung ist gemäss der bundes-
gerichtlichen Rechtsprechung die räumliche Wesentlichkeit des Vorhabens
wegleitend. Entscheidend ist, ob angesichts der weitreichenden Auswirkun-
gen eines Vorhabens eine vorgängige umfassende Interessenabwägung
notwendig erscheint, die nur durch den Prozess der Richtplanung garantiert
werden kann (BGE 137 II 254 E. 3.2 mit Hinweisen). Das Bundesgericht be-
jahte etwa die Notwendigkeit einer Richtplangrundlage in Bezug auf die Aus-
dehnung und den Standort einer geplanten Auto-Rundstrecke (BGE 137 II
254 E. 4 mit Hinweisen). Verneint wurde sie hingegen etwa hinsichtlich des
eine Fläche von 21'000 m2 einnehmenden Lausanner Museumsviertels "pôle
muséal". Ausschlaggebend war dabei die bestehende gute Anbindung an
den öffentlichen Verkehr und das Absehen vom Bau eines Parkhauses. Die
räumlichen Auswirkungen wichen damit gemäss dem Bundesgericht nicht
von der im kantonalen Richtplan bereits vorgesehenen Nutzung ab und die
zu erwartenden Immissionen verlangten nicht nach einer Abstimmung auf
kantonaler oder regionaler Ebene (BGr 1C_15/2014, E. 6.2).
Das vorliegend strittige Bauvorhaben nimmt eine Fläche von rund 4'500 m2
ein und ist damit um ein Vielfaches kleiner als die vom vorgenannten Muse-
umsviertel eingenommene Fläche. Die Erstellung von Abstellplätzen ist auch
vorliegend nicht geplant, vielmehr sollen die bereits bestehenden Parkmög-
lichkeiten genutzt werden. Der geplante Spielplatz und der Skatepark neh-
men deutlich den grössten Teil der vom Projekt beanspruchten Fläche ein.
Sie weisen indes mitnichten eine derart grosse Fläche auf, dass davon aus-
gegangen werden müsste, sie würden Besucher aus einem weiteren
R2.2023.00062 Seite 13

Umkreis anziehen. Sodann kann davon ausgegangen werden, dass wegen
der Grösse der Anlage die davon ausgehenden (Lärm-)Immissionen nicht
ein Mass erreichen werden, die eine Abstimmung auf regionaler Ebene er-
fordern. Eine im Sinne von Art. 8 Abs. 2 RPG grosse Anlage liegt damit nicht
vor.
Ob vorliegend die Richtpläne direkt anwendbar sind und ob eine sogenannte
akzessorische Prüfung zulässig ist, wird nachfolgend zu prüfen sein.
7.1.
Das Bauareal liegt, wie bereits ausgeführt wurde, gemäss kommunalem Nut-
zungsplan in der Erholungszone B, Sport- und Freizeitanlage, EB.
Flächen, die der Erholung der Bevölkerung dienen sollen, sind gemäss
§ 61 Abs. 1 PBG als Freihalte- oder als Erholungszonen auszuscheiden. Er-
fordert ein Erholungsgebiet grundsätzlich keine Bauten, ist es einer Freihal-
tezone zuzuweisen; müssen hingegen Bauten oder Anlagen erstellt werden,
so ist eine Erholungszone festzusetzen (Robert Wolf/Erich Kull, Das revi-
dierte Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich, VLP-Schrif-tenfolge
Nr. 58, Bern 1992, Rz. 33).
Die Erholungszone nach zürcherischem Recht ist eine Sondernutzungszone
im Sinne von Art. 18 des Raumplanungsgesetzes (RPG; vgl. VB.2001.00048
vom 20. September 2001, E. 4b), allerdings nicht eine Bauzone, was sich
bereits aus der Systematik des Planungs- und Baugesetzes ergibt. Es han-
delt sich um eine Zone, die von vornherein auf ganz bestimmte Nutzungen
zugeschnitten ist. Zulässig sind lediglich die den Vorgaben der Richtplanung
entsprechenden Bauten und Anlagen, wobei die Gemeinden die nötigen
Bauvorschriften erlassen (§ 62 Abs. 2 PBG). Sie haben in ihren Bau- und
Zonenordnungen konkret festzulegen, welche Nutzungen zulässig sind und
welche primären Baubegrenzungsnormen gelten sollen. Dabei können sie
verschiedene Arten von Erholungszonen definieren und ausscheiden. Zo-
nenkonform können je nach konkreter Ausgestaltung z.B. Spiel- und Sport-
anlagen, Freibäder oder Familiengärten sein (Wolf/Kull, Rz. 36), aber auch
etwa standortgebundenes Wohnen (VB.2001.00048, VB.2001.00055,
VB.2001.00155 und VB.2001.00157 in BEZ 2001 Nr. 44). In der Erholungs-
zone dürfen mithin nur Bauten und Anlagen erstellt werden, die in den
R2.2023.00062 Seite 14

kommunalen Bau- und Nutzungsvorschriften - welche diesbezüglich in aller
Regel einen hohen Konkretisierungsgrad aufweisen - eine ausdrückliche
Grundlage finden. Darin unterscheidet sich die Erholungszone von den
Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG bzw. §§ 47 ff. PBG, in denen grundsätz-
lich sämtliche Bauten und Anlagen erlaubt sind, die dem (in der Regel weit
weniger spezifisch gefassten) Zonenzweck nicht widersprechen.
7.2.
Ziff. 10.2 Abs. 1 der Bau- und Zonenordnung lautet wie folgt:
"1 In dieser Zone sind die Erstellung und Erweiterung von Bauten und Anla-
gen für den Sport- und Freizeitbetrieb zulässig."
Es ist unbestritten, dass das rekursbetroffene Vorhaben dem Sport- und Frei-
zeitbetrieb dient und damit zonenkonform ist. Es ist der Rekursgegnerschaft
insofern zuzustimmen, als einem nutzungskonformen Bauvorhaben Richt-
pläne nicht entgegengehalten werden können. Diese sind nicht rechtsset-
zend, weshalb sie Privaten weder Pflichten auferlegen, noch Rechte einräu-
men können, welche Privaten nicht schon von Gesetzes oder Verfassungs
wegen zustehen. Sie sind lediglich behördenverbindlich (vgl. hierzu etwa
VB.2016.00472 vom 23. März 2017, E. 4.4, BGr 1A.154/2002 vom 22. Ja-
nuar 2003, E. 4.1).
Die Rekurrierenden stellen sich jedoch auf den Standpunkt, infolge des Wort-
lauts von § 62 Abs. 2 PBG seien die Richtpläne direkt anwendbar. Dieser
Auffassung ist nicht zu folgen, ist es doch vielmehr auch gemäss dieser Norm
Aufgabe der kommunalen Behörde, die nötigen Vorschriften zu erlassen.
Würde der rekurrentischen Auffassung gefolgt und direkt auf die Richtpläne
zurückgegriffen, würden diese gleichsam für Private verbindlich, was sie von
Gesetzes wegen aber nicht sind (Art. 9 Abs. 1 RPG, § 19 Abs. 1 PBG).
8.
Die Rekurrierenden machen sodann sinngemäss geltend, die kommunale
Nutzungszone halte einer akzessorischen Überprüfung nicht stand. Es ist
damit vorweg zu prüfen, ob vorliegend die Voraussetzungen für eine ak-
zessorische Überprüfung erfüllt sind.
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Nutzungspläne werden prozessual wie Verfügungen behandelt, weshalb sie
bei ihrem Erlass anzufechten sind, ansonsten sie grundsätzlich bestands-
kräftig werden und nicht mehr vorfrageweise überprüft werden können. Aus-
nahmsweise ist die vorfrageweise Überprüfung zulässig, so wenn sich der
Betroffene bei Planerlass noch nicht über die ihm auferlegten Beschränkun-
gen Rechenschaft geben konnte, er im damaligen Zeitpunkt keine Möglich-
keit hatte, seine Interessen zu verteidigen, oder wenn sich die tatsächlichen
Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Planerlass so er-
heblich geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein
könnte, und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entge-
genstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit
(vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG) überwiegt (BGE 148 II 417 E. 3.3; vgl. auch Thierry
Tanquerel, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, hrsg. von Heinz Aemi-
segger / Pierre Moor / Alexander Ruch / Pierre Tschannen, Zürich 2016,
Art. 21 Rz. 29 ff.).
Wie sich schon aus den vorstehend wiedergegebenen Parteivorbringen der
Rekursgegnerschaft ergibt, haben nach der letzten Revision der kommuna-
len Nutzungsplanung vom 23. Mai 2012 sowohl der kantonale als auch der
regionale Richtplan Änderungen im hier massgeblichen Gebiet (Gebiet Z)
erfahren: Gemäss dem kantonalen Richtplan aus dem Jahre 1998 lag das
hier massgebliche Gebiet im Landwirtschaftsgebiet. Mit der Richtplanrevi-
sion vom 18. März 2014 überlagerte der Kantonsrat das Gebiet mit einem
Freihaltegebiet (Siedlungstrennung, erholungsbezogene Vernetzung, vgl.
kantonaler Richtplantext Ziff. 3.10.2). Der Regionale Richtplan aus dem
Jahre 2018 teilt das Gebiet wie schon im Jahre 1998 dem allgemeinen Erho-
lungsgebiet zu. Zudem wird das kantonale Freihaltegebiet übernommen. Ge-
mäss der seit dem Jahre 1998 unveränderten kommunalen Richtplanung
liegt das Baugrundstück in der Besonderen Erholungszone B, Sport- und
Freizeitanlage (Ergänzung Sportanlage Y, vgl. Kommunaler Richtplan, Sied-
lungs- und Landschaftsplan, Bericht zur Revision 1997, S. 6).
Aus dem Dargelegten erhellt, dass sich seit der letzten kommunalen Nut-
zungsplanrevision durch die Festlegung eines Freihaltegebiets die tatsächli-
chen Verhältnisse erheblich verändert haben. Dabei ist nicht ausgeschlos-
sen, dass dadurch die Nutzungsplanung rechtswidrig geworden sein könnte.
Angesichts dessen, dass sowohl der auf der Bauparzelle als auch der auf
der südlichen Parzelle Kat.-Nr. 3 vor längerer Zeit realisierte Fussballplatz
R2.2023.00062 Seite 16

nicht innerhalb des Freihaltegebiets liegen, sprechen auch keine Rechts-
schutzinteressen gegen eine akzessorische Überprüfung. Dasselbe gilt mit
Blick auf die Planbeständigkeit, datiert doch die letzte kommunale Richtpla-
nung, zumindest was den Siedlungs- und Landschaftsplan betrifft, aus dem
Jahre 1997 und liegt die letzte Nutzungsplanrevision bereits mehr als
10 Jahre zurück. Nachfolgend ist daher zu prüfen, ob die kommunale Nut-
zungsplanung im hier interessierenden Bereich einer akzessorischen Über-
prüfung standhält.
9.1.
Der kantonale Richtplan (Siedlung und Landschaft) vom 31. Januar 1995
hatte im hier massgeblichen Gebiet wie bereits vorstehend ausgeführt ein
Landwirtschaftsgebiet festgesetzt. Mit Revision des Landschaftsplans am
18. März 2014 überlagerte der Kantonsrat das Landwirtschaftsgebiet in die-
sem Bereich mit der Bezeichnung "Freihaltegebiet" und die Bauparzelle so-
wie die südliche Nachbarparzelle wurden dem übrigen Landwirtschaftsgebiet
zugeteilt. Das Freihaltegebiet reicht im Süden bis zur Parzelle Kat.-Nr. 3 und
erfasst damit den vom Bauvorhaben in Anspruch genommenen Bereich der
Bauparzelle. Die im kantonalen Richtplan vorgesehenen Freihaltegebiete
dienen sechs verschiedenen Funktionen (vgl. kantonaler Richtplantext
Ziff. 3.10.1). Das hier im kantonalen Richtplan mit Nr. 13 gekennzeichnete
Freihaltegebiet verfolgt den erklärten Zweck "Siedlungstrennung, erholungs-
bezogene Vernetzung".
Als Massnahmen zur Umsetzung dieser Festlegung in der Nutzungsplanung
sollen nach dem kantonalen Richtplan Freihaltezonen ausgeschieden oder
gegebenenfalls Landwirtschaftszonen belassen werden. Im Einzelfall kann
die Freihaltung von Gebieten auch mittels Schutzverordnung gewährleistet
werden (kantonaler Richtplantext Ziff. 3.10.3).
Das Ziel des kantonalen Freihaltegebietes Nr. 13 ist damit klar die dauernde
Freihaltung von Bauten zum Zwecke der Gliederung des besiedelten Gebie-
tes und des Landschaftsschutzes. Eine darüber hinausgehende Erholungs-
funktion wird dem Gebiet hingegen nicht zugebilligt. Diese spezifische Funk-
tion der landschaftsplanerischen Festlegung gibt zwingend den Zonenzweck
der nachfolgenden Nutzungszone vor. Damit verbietet sich bereits vom Ge-
setzeswortlaut her die Festlegung einer Erholungszone B, Sport- und
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Freizeitanlagen im fraglichen Gebiet, welche gerade entgegen dem mit dem
Freihaltegebiet verfolgten Zweck den Bau von Sportanlagen zulässt.
Über diesen formalen Gesichtspunkt hinaus hängt die materielle Richtplan-
konformität davon ab, welche Bauten und Anlagen in der festgesetzten Er-
holungszone überhaupt zulässig wären. Gemäss Ziff. 10.2 BZO sind in der
Erholungszone B Bauten und Anlagen für den Sport- und Freizeitbetrieb zu-
lässig (vgl. die oben wiedergegebene kommunale Norm). Folglich sind auch
oberirdische Bauten und Anlagen gemäss der kommunalen Norm bewilli-
gungsfähig. Verlangt jedoch die Richtplanung die Freihaltung eines Gebietes
zum Zwecke des Umgebungsschutzes oder der Trennung, so liegt darin ein
absolutes (Hoch-)Bauverbot (vgl. RB 1990 Nr. 108; RB 1985 Nr. 81). Ge-
mäss dem kantonalen Richtplantext dürfen darin denn auch nur Bauten, die
für die Bewirtschaftung der Fläche notwendig und gleichzeitig auf den Stand-
ort angewiesen sind, bewilligt werden (Ziff. 3.10.3). Damit überschreitet die
kommunale Norm klar den durch die kantonale Richtplanung vorgegebenen
Rahmen. Es liegt damit ein Widerspruch zwischen der kommunalen Nut-
zungsplanung und dem kantonalen Richtplan vor.
9.2.1.
Gemäss § 16 Abs. 1 PBG haben die Planungen unterer Stufen denjenigen
der oberen Stufen, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtpla-
nung zu entsprechen. Abweichungen von diesem Grundsatz sind nur zuläs-
sig, sofern der Richtplan entweder einen Anordnungsspielraum zulässt, oder
es sich um eine Abweichung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG oder um eine
sogenannte Durchstossung handelt.
Der sich aus dem kantonalen Richtplan ergebende Anordnungsspielraum ist
Folge dessen generalisierter, nicht parzellenscharfen Darstellungsweise.
Damit soll unter anderem den Gemeinden als Trägern der Nutzungsplanung
derjenige Ermessensspielraum gewährt werden, den sie für eine parzellen-
scharfe, die örtlichen Besonderheiten und Interessen berücksichtigende Zo-
nenplanung brauchen. Der Anordnungsspielraum ergibt sich aus den Kar-
teneinträgen sowie den im Text beschriebenen Zielsetzungen und konkret
formulierten Aufträgen an die einzelnen Planungsträger.
Der Anordnungsspielraum enthält eine quantitativ-räumliche sowie eine qua-
litativ-raumplanerische Komponente. Was die räumliche Komponente
R2.2023.00062 Seite 18

angeht, so wurde in der Praxis bisweilen festgehalten, der Anordnungsspiel-
raum umfasse eine bis zwei Bautiefen. Diese Dimension ergab sich im Kan-
ton Zürich aus der Breite des ursprünglich kartografisch dargestellten weis-
sen Bandes zwischen den verschiedenen Gebieten des Gesamtplanes
1978, welche üblicherweise rund 40 m mass und daher je nach massgeben-
der Zone einer bis zwei Bautiefen entsprach. Es ist jedoch zu berücksichti-
gen, dass sich der Anordnungsspielraum in quantitativer Hinsicht nicht sche-
matisch auf eine bestimmte Tiefe fixieren lässt, sondern aufgrund der kon-
kreten örtlichen Verhältnisse zu beurteilen ist (vgl. BGr 1P.37/2003 vom
12. September 2003, E. 4.1). Dass sich die Abweichung vom kantonalen
Richtplan auf den kommunalen Anordnungsspielraum stützen kann, bringt
die Rekursgegnerschaft zu Recht nicht vor. Solches ist schon allein deshalb
nicht möglich, weil das mit dem kantonalen Richtplan definierte Freihaltege-
biet bei Erlass der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung noch gar nicht
festgelegt war. Die Rekursgegnerschaft stellt sich vielmehr auf den Stand-
punkt, dass eine geringfügige Abweichung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG
vorliegt.
9.2.2.
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Abweichungen vom
Richtplan – unabhängig davon, ob eine § 16 Abs. 2 PBG entsprechende
kantonale Norm besteht – zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie
von untergeordneter Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen un-
zumutbar erscheint, vorher den Richtplan förmlich zu ändern (so schon
BGE 119 Ia 362 E. 4a, mit Hinweisen; Pierre Tschannen, in: Praxiskommen-
tar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung Zürich/Basel/Genf
2019, Art. 9 Rz. 31 ff.).
Die im Freihaltegebiet liegende Fläche des Baugrundstücks beträgt rund
4'500 m2, wobei das gesamte, sich weiter nach Norden erstreckende Freihal-
tegebiet um ein Mehrfaches grösser ist. Flächenmässig liegt damit tatsäch-
lich eine untergeordnete Abweichung vor. Jedoch ist es nicht ersichtlich,
weshalb auch Sport- und Freizeitanlagen gerade innerhalb des Freihaltege-
biets realisiert werden müssen. Der Umstand allein, dass sich bereits im un-
mittelbaren Umfeld Sportstätten befinden, vermag hierfür keinen hinreichen-
den Grund zu begründen. Es mangelt daher an einer sachlichen Rechtferti-
gung.
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9.2.3.
Als Durchstossung wird die Ausscheidung einer Freihaltezone, einer Erho-
lungszone oder einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen innerhalb des
Landwirtschaftsgebietes bezeichnet (vgl. kantonaler Richtplantext Ziff. 3.2.3,
vgl. VB.2002.00400 in BEZ 2004 Nr. 1).
Es ist fraglich, ob bei einer Überlagerung des Landwirtschaftsgebiets mit ei-
nem Freihaltegebiet eine Durchstossung überhaupt möglich ist. Dieser Frage
braucht aber vorliegend nicht weiter nachgegangen zu werden. Eine Durch-
stossung setzt nämlich stets eine sachgerechte Interessenabwägung vo-
raus. An einer solchen fehlt es vorliegend indes offensichtlich. Da das Frei-
haltegebiet mit der letzten kantonalen Richtplanrevision und damit erst nach
erfolgter Nutzungsplanung festgelegt worden ist, war es der kommunalen
Behörde von vornherein unmöglich, eine entsprechende Interessenabwä-
gung vorzunehmen. Sachliche Gründe, weshalb das Freihaltegebiet, wel-
ches der Siedlungstrennung dient, durchstossen werden können soll, wer-
den denn auch von der Vorinstanz nicht namhaft gemacht.
9.2.4.
Aus den dargelegten Gründen ergibt sich somit, dass weder eine Abwei-
chung untergeordneter Natur (§ 16 Abs. 2 PBG) noch eine zulässige Durch-
stossung vorliegt.
10.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass der Rekurs gutzuheissen ist,
weshalb der angefochtene Beschluss aufzuheben ist.
11.1.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Vorinstanz und der privaten
Rekursgegnerin je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 des Verwaltungsrechtspfle-
gegesetzes [VRG]).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
R2.2023.00062 Seite 20

ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein
grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3.
Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 5'000.-- festzusetzen.
11.2.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-
triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-
sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom
16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist den Rekurrierenden zulasten der
privaten Rekursgegnerin eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Ange-
messen erscheint ein Betrag von Fr. 1'700.--. Da die Umtriebsentschädigung
pauschal festgelegt wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzu-
satzes von vornherein (BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr.
56; www.baurekursgericht-zh.ch).
Stehen sich im Verfahren private Parteien mit gegensätzlichen Begehren ge-
genüber, so wird die Gemeinde im Falle des Unterliegens in der Regel nicht
entschädigungspflichtig (§ 17 Abs. 3 VRG). Umgekehrt entfällt im Falle des
Obsiegens auch ein entsprechender Entschädigungsanspruch. Gründe, von
dieser Regel abzuweichen, sind vorliegend nicht gegeben. Demnach ist der
Vorinstanz keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen.
Der privaten Rekursgegnerin steht ausgangsgemäss keine Umtriebsent-
schädigung zu.
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