zh_baurekursgericht · BRKE I Nr. 0027/2009 · 2009-02-27 · de
Mobilfunkbasisstationen. Nutzungsplanung. Bauordnungsbestimmung betreffend solche Anlagen.


BRKE I Nr. 0027/2009 vom 27. Februar 2009 in BEZ 2009 Nr. 45
Der Gemeinderat hatte die Bau- und Zonenordnung (BZO) um Art. 25a mit fol-
gendem Wortlaut ergänzt:
«Mobilfunkantennenanlagen sind so anzuordnen, dass ihr Mindestabstand zu
Wohnungen, Spielplätzen, Spielflächen, Schulhäusern, Kindergärten, Horten, Kin-
dertagesstätten, Spitälern und Altersheimen oder anderen Orten mit empfindlicher
Nutzung mindestes 45 m beträgt. Auf einem mit der Baueingabe einzureichenden
Übersichtsplan ist klar darzustellen, dass sich keine solchen Orte innerhalb des fest-
gelegten Perimeters befinden.»
Hiergegen erhob die S AG Rekurs mit dem Antrag auf Aufhebung dieser Be-
stimmung.
Aus den Erwägungen:
4. Sofern bestimmte – nachfolgend im Einzelnen genannte – Voraussetzungen
erfüllt sind, sind Gemeinden befugt, Bau- und Zonenvorschriften über die Standorte
von Mobilfunkantennen zu erlassen. Beispielsweise sind ortsplanerische Bestim-
mungen möglich, welche der Wahrung des Charakters eines Quartiers dienen.
Zwecks Erhaltung der Wohnqualität in einem Gemeindegebiet können sodann so-
genannte ideelle Immissionen von Mobilfunkantennen, das heisst psychologische
Auswirkungen solcher Anlagen, durch planungs- und baurechtliche Vorschriften ein-
geschränkt werden, zumal selbst umweltrechtskonforme Mobilfunkantennen bewir-
ken können, dass Liegenschaften und Wohnungen schwerer verkäuflich oder ver-
mietbar werden und Druck auf den Kaufpreis oder den Mietzins entsteht, und dies,
obwohl von ihnen zurzeit keine erwiesene gesundheitliche Gefährdung ausgeht. Als
planungsrechtliches Mittel der Gemeinden fällt hierbei insbesondere die sogenannte
Negativplanung in Betracht, wonach in bestimmten Zonen keine Mobilfunkantennen
erstellt werden dürfen (BGE 133 II 327 ff. und 133 II 66 f.; BGr 1C.328/2007 vom 18.
Dezember 2007, E. 3, auch zum Folgenden).
Voraussetzung für kommunale Planungsmassnahmen, welche die Standorte
von Mobilfunkantennen beschränken, ist gemäss Rechtsprechung des Bundesge-
richts vorab eine gesetzliche Grundlage im kommunalen oder kantonalen Recht.
Zudem müssen solche planerischen Vorschriften in raumplanungsrechtlicher Hin-
sicht zweckmässig sein, was eine gesamthafte Würdigung aller erheblichen Ge-
sichtspunkte voraussetzt, wozu unter anderem die zahlreichen technischen Aspekte
der Planung, Errichtung und Ausgestaltung von Mobilfunkantennen gehören. Ein-
schränkende kommunale Standortvorschriften für Mobilfunkantennen müssen ferner
die bundesrechtlichen Schranken beachten, die sich insbesondere aus dem Bun-
desumweltrecht und Bundesfernmelderecht ergeben. So regelt die vom Bundesrat

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erlassene Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung die rechtlich
zulässigen Immissionen von Mobilfunkantennen abschliessend, weshalb bau- oder
planungsrechtliche Gemeindevorschriften zum Schutz der Bevölkerung vor gesund-
heitlichen Auswirkungen von Mobilfunkantennen ausgeschlossen sind. Überdies
dürfen kommunale Planungsvorschriften die in der Fernmeldegesetzgebung konkre-
tisierten öffentlichen Interessen nicht verletzen; folglich müssen sie den in Art. 1 des
Fernmeldegesetzes (FMG) genannten Interessen an einer qualitativ guten Mobil-
funkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den Mobil-
funkanbietern Rechnung tragen.
5.1. Die Gemeinden des Kantons Zürich erlassen gemäss §§ 45 f. PBG eine
Bau- und Zonenordnung, welche die Überbaubarkeit und die Nutzweise der
Grundstücke regelt, soweit diese nicht abschliessend durch eidgenössisches oder
kantonales Recht bestimmt sind. Sie sind dabei an die Institute, Begriffe, Mess- und
Berechnungsweisen sowie an die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts
gebunden, es sei denn, dieses ermögliche ihnen ausdrücklich abweichende Rege-
lungen (vgl. §§ 66 ff. PBG). Anderslautende Vorschriften über die einzelnen Zonen-
arten vorbehalten, können die Gemeinden für die Bauzonen namentlich Regelungen
erlassen über Ausnützungs-, Baumassen-, Überbauungs- und Freiflächenziffern,
über eine Mindestausnützung, über Abstände, Gebäudelänge, -breite, -höhe und
Firsthöhe sowie über die Geschosszahl und die Dachgestaltung (§ 49 Abs. 2 PBG).
Ferner steht es den Gemeinden zu, über die Zulassung und Ausgestaltung von Are-
alüberbauungen zu befinden (§§ 69 ff. PBG) und spezielle Vorschriften über die
Kern- und Quartiererhaltungszonen zu erlassen (vgl. §§ 50 und 50a PBG).
Aufgrund der kantonalzürcherischen Kompetenzordnung bedarf es für den Er-
lass der angefochtenen Bauvorschrift über die zulässige Anordnung von Mobilfunk-
antennen einer gesetzlichen Grundlage im Planungs- und Baugesetz, wovon abge-
sehen von der Rekurrentin auch der Stadtrat X auszugehen scheint.
5.2. Die Bau- und Zonenordnung kann gemäss § 78 PBG für ganze Zonen oder
gebietsweise Aussenantennen verbieten, sofern durch andere technische Einrich-
tungen gleichwertige Empfangsmöglichkeiten gewährleistet sind. Diese seit Anbe-
ginn des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 bestehende Vorschrift
zielte bei deren Erlass nicht auf Mobilfunkantennen ab, zumal sich die Mobilfunk-
technologie erst mit der Digitalisierung ab dem Jahre 1990 stark verbreitet hat. Wie
der Nebensatz der Vorschrift erhellt, erfasst der Wortsinn dieser Norm Aussenan-
tennen, die dem Empfang von Informationen dienen, was auf Mobilfunkantennen nur
bedingt zutrifft, zumal diese bei der drahtlosen Übertragung von Informationen so-
wohl Daten empfangen als auch Daten senden, worauf die Rekurrentin zu Recht
hinweist. Bei Erlass von § 78 PBG bildeten daher nicht Mobilfunkantennen, sondern
hauptsächlich dem Fernsehempfang dienende Stab- und Mehrelementantennen, die
auf den Dächern von Gebäuden als Masten aufragend noch heute in Erscheinung
treten, Gegenstand dieser Regelung (vgl. VB 89/0062 = BEZ 1989 Nr. 36, E. 2c).
Damit spricht die historische Auslegung von § 78 PBG gegen das Ansinnen der
Rekursgegnerin, diese Norm als gesetzliche Grundlage für den Erlass kommunaler
Mindestabstandsvorschriften für Mobilfunkantennen heranzuziehen. Hingegen legen
Sinn und Zweck dieser Norm vorliegend eine genügende Gesetzesgrundlage nahe
(vgl. U. Häfelin/W. Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A., 2005, Rz. 90

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ff.). Denn das Verbot von Aussenantennen gemäss § 78 PBG bezweckt den Schutz
des Orts- und Landschaftsbildes (VB 89/0062 = BEZ 1989 Nr. 36, E. 2c; RRB Nr.
4308/1981 = BEZ 1981 Nr. 37). Bekanntermassen werden bedeutsame Ansichten
von Orten und Landschaften seit geraumer Zeit nicht mehr allein durch eine Vielzahl
von Fernsehantennen (sogenannte Antennenwälder), sondern immer häufiger durch
optisch auffällige Mobilfunkantennen unvorteilhaft beeinflusst, welche im Vergleich
zu ersteren in aller Regel über wesentlich grössere Ausmasse verfügen. Zudem
spricht das heutzutage in der Bevölkerung stark verbreitete Anliegen, die als Wild-
wuchs empfundene erheblich zunehmende Verbreitung von Mobilfunkantennen pla-
nerisch einzudämmen (vgl. A. Marti, Urteilsanmerkung, ZBl 107/2006 S. 213), für
eine zeitgemässe und damit weite, das heisst Mobilfunkantennen einschliessende
Auslegung dieser Norm, zumal in der Schweiz bereits über 11 000 Mobilfunkbasis-
stationen erstellt worden sind.
§ 78 PBG ermächtigt demzufolge die Gemeinden im Kanton Zürich, aus
ortsplanerischen Gründen durch Vorschriften in der Bau- und Zonenordnung auf die
Standorte von Mobilfunkantennen Einfluss zu nehmen, sofern die entsprechenden
planungs- und baurechtlichen Anordnungen eine zweckmässige Standortregelung
und die Einhaltung des Bundesumwelt- und -fernmelderechts gewährleisten.
6.1. Abgesehen vom Erfordernis einer genügenden gesetzlichen Grundlage
müssen Bauvorschriften, die Mindestabstände für Mobilfunkantennen statuieren, auf
zweckmässigen raumplanerischen Überlegungen fussen. Isolierte Schutzmassnah-
men zu Gunsten bestimmter Schutzobjekte vorbehalten, verlangt das Bundesgericht
hiezu vorab die Vornahme einer umfassenden «Gesamtschau aller erheblichen
Probleme» (BGE 133 II 329 f.). Diese Gesamtschau muss vor dem Erlass von Min-
destabstandsvorschriften für Mobilfunkantennen erfolgen, soll sie denn dazu beitra-
gen, unsachgemässe Planungshandlungen zu verhindern und stattdessen planeri-
sche Massnahmen aufgrund von sachlichen Kriterien festzusetzen. Wie sich aus
den Rekursakten ergibt, sind im Vorfeld der Festsetzung von Art. 25a BZO jedoch
keinerlei ortsplanerische und mobilfunktechnische Abklärungen erfolgt. Die Rekur-
rentin bemängelt daher zu Recht, dass die angefochtene Bestimmung gar keine
ortsplanerischen Ziele verfolge, sondern lediglich umweltschutzrechtlich motiviert
sei. Letzteres folgt fraglos aus der Begründung der genannten Motion, der zufolge
die Motionäre namentlich «die Strahlung von Mobilfunk-Anlagen» bzw. «Elektro-
smog» im Bereiche von Mobilfunkantennen thematisieren, welcher «gesundheits-
schädigend» sei und «das Wachstum von Krebs» fördere. Desgleichen lässt der aus
dem Bundesumweltrecht stammende Begriff der «Orte mit empfindlicher Nutzung»
(vgl. Art. 3 Abs. 3 NISV), auf welchen sowohl die Motionäre als auch Art. 25a BZO
abstellen, die Schlussfolgerung zu, dass mit der angefochtenen Bauvorschrift aus-
schliesslich Gesundheitsschutz und Gesundheitsvorsorge angestrebt wird.
Dazu ist im Einzelnen Folgendes anzumerken: Das Bundesgesetz über den
Umweltschutz (USG) und die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung (NISV) bezwecken, Menschen vor schädlicher oder lästiger nichtionisie-
render Strahlung zu schützen (Art. 1 USG und Art. 1 NISV). Für die Beurteilung der
schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie zum Beispiel von Strahlen, die durch
den Bau und Betrieb von Sendeanlagen für Mobilfunk erzeugt werden, legt der Bun-
desrat gemäss Art. 13 Abs. 1 USG durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest,
mithin unter anderem Grenzwerte für nichtionisierende Strahlen am Ort ihres Einwir-

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kens (vgl. Art. 7 Abs. 2 USG). Nach Art. 13 Abs. 2 USG berücksichtigt er dabei auch
die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit,
wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere. Die entsprechenden Immissions-
grenzwerte für Strahlen (nach Anhang 2 NISV) müssen überall eingehalten sein, wo
sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Strahlen werden sodann
nach Art. 11 USG durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Abs. 1); unabhängig
von der bestehenden Umweltbelastung sind Strahlenemissionen im Rahmen der
Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirt-
schaftlich tragbar ist (Abs. 2). Zwecks vorsorglicher Emissionsbegrenzung bei nicht-
ionisierender Strahlung hat der Bundesrat Anlagegrenzwerte erlassen (vgl. Art. 4
NISV und Ziff. 64 des Anhangs 1 NISV). An Orten mit empfindlicher Nutzung ist der
Anlagegrenzwert einzuhalten (Vollzugsempfehlung zur NISV, 2002, Ziff. 2.1.3 [S.
14]).
Wie bereits erwogen, ist diese bundesrechtliche Regelung der zulässigen Im-
missionen von Mobilfunkantennenanlagen abschliessend (BGE 133 II 327, E. 4.3.4).
Demzufolge verstösst Art. 25a BZO gegen das Umweltschutzrecht des Bundes, was
die Rekurrentin mithin zu Recht beanstandet und worauf vor dem Erlass der ange-
fochtenen Bauvorschrift bereits der Stadtrat in seiner Weisung zuhanden des Ge-
meinderats hingewiesen hat.
6.2. Nachdem sich die angefochtene Bauvorschrift somit als eine unzulässige
umweltschutzrechtliche Massnahme erweist, kann vorliegend letztendlich offen blei-
ben, ob diese Vorschrift (wenigstens) mit dem Bundesfernmelderecht in Einklang
stünde, was in Anbetracht der von der Rekurrentin in diesem Zusammenhang vor-
gebrachten gewichtigen Argumente zumindest fraglich erscheint.
7. Demnach ist der Rekurs gutzuheissen und der angefochtene Beschluss auf-
zuheben.