zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0012/2024 · 2024-01-25 · de
Photovoltaikanlage in ISOS-Gebiet Erhaltungsziel A, Bundesaufgabe

Geplant war eine Photovoltaikanlage auf dem Dach eines Wohnhauses in der Altstadt. Das Gebäude lag im ISOS-Gebiet Erhaltungsziel A. Das Baurekursgericht erwog unter Verweis auf BGr 1C_179/2015 vom 11. Mai 2016, dass die angefochtene Baubewilligung in Ausübung einer Bundesaufgabe ergangen sei. Ob die geplante Anlage folglich zulässig sei, hänge von der Beurteilung der Eingriffsintensität des geplanten Vorhabens auf die Ortsbildqualitäten ab. Um die Eingriffsintensität zu bestimmen, sei eine Beurteilung durch eine Fachstelle im Einzelfall notwendig. Diese habe zu beurteilen, ob ein Gutachten der EKD und/oder der ENHK zwingend einzuholen sei. Sei für die Erfüllung einer Bundesaufgabe – wie vorliegend – der Kanton zuständig, so beurteile gemäss Art. 25 Abs. 2 NHG die kantonale Fachstelle, ob ein Gutachten durch eine Kommission nach Art. 25 Abs. 1 NHG erforderlich sei. Im Kanton Zürich sei hierfür das Amt für Raumentwicklung zuständig. Die Sache wurde damit der kommunalen Baubehörde zur weiteren Sachverhaltsermittlung zurückgewiesen.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
G.-Nr. R4.2023.00161
BRGE IV Nr. 0012/2024
Entscheid vom 25. Januar 2024
Mitwirkende Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichterin Petra Röthlisberger, Ersatz-
richter Florian Poppele, Gerichtsschreiberin Laura Mariani
in Sachen Rekurrent
Zürcher Heimatschutz ZVH, Neptunstrasse 20, 8032 Zürich
gegen Rekursgegnerschaft
1. Bauausschuss der Stadt X, […]
vertreten […]
2. Genossenschaft A, […]
vertreten durch […]
betreffend Beschluss des Bauausschusses vom 27. Juni 2023; Baubewilligung für Pho-
tovoltaikanlage, […]
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 27. Juni 2023 erteilte der Bauausschuss der Stadt X der
Genossenschaft A die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung einer Pho-
tovoltaikanlage auf dem Gebäude Assek.-Nr. 1 auf dem Grundstück Kat.-
Nr. 1 an der B-Strasse in X.
B.
Hiergegen erhob der Zürcher Heimatschutz ZVH mit Eingabe vom 28. Juli
2023 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die
Aufhebung des angefochtenen Entscheides unter Kostenfolge zu Lasten der
Gegenparteien.
C.
Mit Verfügung vom 2. August 2023 wurde vom Rekurseingang Vormerk ge-
nommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Der Bauausschuss der Stadt X liess sich mit Eingabe vom 4. September
2023 vernehmen und beantragte die Abweisung des Rekurses, unter Kos-
tenfolge zu Lasten des Rekurrenten.
Ebenfalls mit Eingabe vom 4. September 2023 ersuchte die private Rekurs-
gegnerin um Abweisung des Rekurses, unter Kosten- und Entschädigungs-
folgen zu Lasten des Rekurrenten.
E.
Die Parteien hielten mit Replik vom 28. September 2023 bzw. Duplik vom
20. Oktober 2023 an ihren bereits gestellten Anträgen fest. Die private Re-
kursgegnerin verzichtete mit Eingabe vom 23. Oktober 2023 auf eine Duplik.
R4.2023.00161 Seite 2

Es kommt in Betracht:
1.
Gemäss § 338b Abs. 1 lit. a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) sind ge-
samtkantonal tätige Verbände, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kan-
ton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten, rein
ideellen Zielen widmen, zum Rekurs gegen Anordnungen und Erlasse be-
rechtigt, soweit sich diese auf den III. Titel (Natur- und Heimatschutz, §§ 203-
217 PBG) oder § 238 Abs. 2 PBG stützen. Der Rekurrent erfüllt diese Vo-
raussetzungen unbestrittenermassen. Da auch die weiteren Prozessvoraus-
setzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
2.
Es wird die Durchführung eines Augenscheins beantragt (vgl. § 7 des Ver-
waltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Das Baurekursgericht hat unbesehen
von Parteianträgen nur dann einen Augenschein durchzuführen, wenn die
Verhältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant, auf Grund der Akten aber noch
unklar sind. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, so dass kein
Augenschein durchzuführen war.
3.
Das Baugrundstück liegt in der Kernzone der Stadt X sowie im Perimeter des
Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler
Bedeutung (ISOS) mit Erhaltungsziel A und im Perimeter des Inventars der
schutzwürdigen Ortsbilder von kantonaler Bedeutung.
Die private Rekursgegnerin plant nun auf der südlichen Dachfläche die Er-
richtung einer Aufdach-Photovoltaikanlage auf zwei aneinander gebauten
Gebäudehälften.
4.1.
Der Rekurrent hält fest, dass es sich um ein Haus in der äusseren Häuser-
reihe der Altstadt handle, deren stadtabgewandte Dächer aus grösserer Ent-
fernung besonders stark ins Auge fallen. Vorliegend sei entscheidend, dass
R4.2023.00161 Seite 3

sich das strittige Dach inmitten eines ISOS-Gebiets mit Einstufung A befinde
und nicht wesentlich beeinträchtigt werden dürfe (Art. 18a Abs. 3 des Raum-
planungsgesetzes [RPG]). Es sei jedoch in keiner Weise geprüft worden, wie
sich die geplante Anlage auf das Ortsbild und die intakte Dachlandschaft der
Altstadt auswirken werde. Vorliegend sei weder ein Gutachten zur denkmal-
pflegerischen Verträglichkeit der geplanten Anlage eingeholt noch sei eine
kantonale Fachstelle konsultiert worden bzw. habe sich diese nicht geäus-
sert. Daher könne der rechtserhebliche Sachverhalt nicht hinreichend geklärt
werden. Ob somit eine wesentliche Beeinträchtigung zu befürchten sei, lasse
sich nicht entscheiden. Dies sei bei einem national geschützten Ortsbild nicht
hinzunehmen. Es gehe namentlich darum, das Ausmass der Beeinträchti-
gung - auch unter Berücksichtigung der Präjudizwirkung bei der Ausbreitung
von solchen Solaranlagen auf die Dächer weiterer Liegenschaften im ISOS-
und KOBI-Perimeter - zu ermitteln und in die Würdigung der sich entgegen-
stehenden Interessen einzubeziehen.
Die Berufung der Vorinstanz auf die Gemeindeautonomie gehe zudem fehl,
da Art. 18a RPG abschliessend sei und eine kommunale Sonderregelung
verunmögliche.
Der Rekurrent hält überdies fest, dass es sich klarerweise um eine Bundes-
aufgabe im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. b des Natur- und Heimatschutzgeset-
zes (NHG) handle (mit Verweis auf Jean-Baptiste Zufferey, Kommentar
NHG, Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer (Hrsg.),
2. Auflage 2019, Art. 2 Rz. 43), da sich die Erstellung von Solaranlagen auf
Erlasse des Bundes stütze (Art. 18a Abs. 1, 2 und 3 RPG sowie Art. 32a und
32b der Raumplanungsverordnung [RPV]).
4.2.
Die Vorinstanz erklärt, dass es sich um ein Gebäude am Rand der Kernzone
angrenzend an die Zentrumszone 6 handle. Dieses sei nicht im Inventar der
schützenswerten Bauten der Stadt X verzeichnet und eine Aufnahme des-
selben in das Inventar sei auch nicht geplant, da das Gebäude die Kriterien
nicht erfülle. Es handle sich vorliegend gerade nicht um ein Schutzobjekt.
Dementsprechend sei auch klarerweise keine Schutzabklärung zur Ermitt-
lung von Eigen- und Situationswert nötig gewesen. Es gehe hier um die Aus-
einandersetzung mit der Tatsache, dass sich das Objekt im ISOS A-Gebiet
in einer Kernzone befinde. Hierfür sei zu beachten, dass die Bau- und
R4.2023.00161 Seite 4

Zonenordnung der Stadt X (BZO) Bestimmungen für die Kernzone aufweise.
Art. 8 BZO bestimme die Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Solaran-
lagen. Diese Bestimmung indiziere, dass eine Auseinandersetzung zur
Frage, ob Solaranlagen in der Altstadt grundsätzlich zulässig sein sollen, be-
reits erfolgt und demokratisch abgestützt sei.
Die Vorinstanz erinnert daran, dass Solaranlagen in ISOS A-Gebieten und in
Kernzonen nicht grundsätzlich ausgeschlossen seien, und dass der Ge-
meinde in Bezug auf die Wesentlichkeit der Beeinträchtigung eigenes Er-
messen zukomme. Die Vorinstanz habe dieses Ermessen unter Abwägung
und Gewichtung der Interessen des Denkmalschutzes versus die energiepo-
litischen Anliegen ohne Willkür ausgeübt. Für die Notwendigkeit einer wei-
tergehenden Auseinandersetzung durch den Kanton oder gar den Bund be-
stehe keine gesetzliche Grundlage und die Stadt X sei befugt, die Beurtei-
lung im Hinblick auf die wesentliche Beeinträchtigung selbständig vorzuneh-
men.
In ihrer Duplik weist die Vorinstanz darauf hin, dass es für die Einholung ei-
nes Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission
oder der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (ENHK oder KDK)
an einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage mangle, weshalb dessen
Einholung nicht erforderlich gewesen sei. Mit Verweis auf Art. 7 NHG hält sie
fest, dass es ferner am Vorliegen einer Bundesaufgabe fehle. Eine Bundes-
aufgabe bestehe in folgenden Fällen: Bei Bauten und Anlagen für den natio-
nalen Energietransport, wenn Energieanlagen ausserhalb des Siedlungsge-
bietes sowie im Umfeld von Wald, Gewässern, Biotopen und Moorlandschaf-
ten gebaut werden, wenn (grosse) Anlagen eine Plangenehmigung benöti-
gen und bei KEV-finanzierten Projekten. Die Raumplanung im Siedlungsge-
biet samt entsprechenden Bewilligungen sei dagegen grundsätzlich eine
kantonale Aufgabe, wobei die Bundesinventare immerhin im Rahmen der all-
gemeinen Planungspflicht zu berücksichtigen seien. Dementsprechend habe
die Vorinstanz über die Zulässigkeit von Solaranlagen in der Altstadt im Rah-
men ihres Ermessens entscheiden können, ohne eine externe Begutachtung
beizuziehen.
4.3.
Die private Rekursgegnerin weist darauf hin, dass sich das Baugrundstück
am Rande der Altstadt, unmittelbar an der vielbefahrenen B-Strasse befinde
R4.2023.00161 Seite 5

und an die Zentrumszone Z6 grenze. Die geplante Solaranlage dürfe das
Schutzobjekt nicht wesentlich beeinträchtigen. Es sei jedoch verfehlt zu ver-
langen, dass ein Gutachten eingeholt und eine kantonale Fachstelle konsul-
tiert werden müsse. Gemäss der Bauverfahrensverordnung (BVV) sei die
Vorinstanz (auch) in der Kernzone Altstadt abschliessend für die Beurteilung
von Bauvorhaben zuständig. Es seien zudem keine komplexen denkmalpfle-
gerische Fragen zu beantworten gewesen. Demnach habe die Vorinstanz
die Solaranlage durchaus in eigener Kompetenz, gestützt auf die städtische
Fachstelle, beurteilen können. Es sei zudem die präjudizierende Wirkung zu
berücksichtigen, die sich aus einer Bauverweigerung ergäbe. Es gebe in der
ganzen Kernzone Altstadt kaum eine Liegenschaft, die sich für eine Solaran-
lage auf dem Dach besser eigne als das vorliegend in Frage stehende Ge-
bäude. Die gut gestaltete Solaranlage zu verweigern heisse im Ergebnis,
dass in der Kernzone Altstadt Solaranlagen auf Dächern generell ausge-
schlossen seien. Dies stehe in klarem Widerspruch zu den Bestrebungen auf
eidgenössischer und kantonaler Ebene, Solaranlagen auch in Kernzonen
und in geschützten Ortsbildern zu ermöglichen. Die Stadt X habe diese Vor-
gaben in Art. 8 BZO aufgegriffen und festgehalten, dass in Kernzonen Solar-
anlagen zulässig seien, wenn sie gut gestaltet und sorgfältig in die Dach- und
allenfalls Fassadenflächen sowie in die Umgebung eingeordnet seien.
5.
Im Zusammenhang mit der Bewilligung einer Solaranlage in einem ISOS-
Gebiet mit Erhaltungsziel A ist vorab zu klären, ob es sich dabei um die Er-
füllung einer Bundesaufgabe handelt und deshalb die ISOS-Erhaltungsziele
gestützt auf das Natur- und Heimatschutzgesetz direkt anwendbare rechts-
verbindliche Vorgaben darstellen, oder nicht. Bei der Erfüllung von kantona-
len und kommunalen Aufgaben entfalten diese nämlich lediglich mittelbare
Wirkungen.
5.1.
Gestützt auf Art. 18a Abs. 3 RPG bedürfen Solaranlagen auf Kultur- und Na-
turdenkmälern von kantonaler oder nationaler Bedeutung stets einer Baube-
willigung. Ferner dürfen sie solche Denkmäler nicht wesentlich beeinträchti-
gen. Da die Altstadt von X, in welcher sich das streitbetroffene Gebäude be-
findet, vom Bundesrat mit dem Erhaltungsziel A in das ISOS aufgenommen
R4.2023.00161 Seite 6

wurde, betrifft die darin vorgesehene Solaranlage ein Denkmal von nationa-
ler Bedeutung im Sinne von Art. 18a Abs. 3 RPG (vgl. Art. 32b lit. b RPV).
Durch die Aufnahme in ein Inventar des Bundes wird gemäss Art. 6 Abs. 1
NHG dargetan, dass das Objekt in besonderem Masse die ungeschmälerte
Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder ange-
messener Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. Diese
Schutzbestimmung ist jedoch, wie aus Abs. 2 derselben hervorgeht, nur bei
Erfüllung einer Bundesaufgabe (Art. 2 und 3 NHG) anwendbar. Was als Bun-
desaufgabe zu verstehen ist, wird in Art. 2 NHG in nicht abschliessender
Weise ausgeführt.
Das Bundesgericht hat sodann in mehreren Entscheiden klargestellt, dass
die blosse Aufnahme eines Objekts in das ISOS nicht bedeutet, dass damit
der Schutz dieses Objekts zur Bundesaufgabe wird (zum Ganzen vgl.
BGr 1C_179/2015 und 1C_180/2015 vom 11. Mai 2016, E. 2.2 f.; BGE 139
II 271, E. 9.3 f.; BGE 135 II 209, E. 2.1).
5.2.
Der Begriff der Bundesaufgabe ist sehr weit gefasst und wie erwähnt nicht
abschliessend gesetzlich geregelt. Die Rechtsprechung verlangt für die Be-
jahung einer Bundesaufgabe in einer allgemeinen Umschreibung, dass die
Verfügung eine Rechtsmaterie betrifft, die in den Zuständigkeitsbereich des
Bundes fällt, bundesrechtlich geregelt ist und einen Bezug zum Natur-, Land-
schafts- und Heimatschutz aufweist. Das ist einerseits der Fall, wenn die
bundesrechtliche Regelung zumindest auch den Schutz von Natur, Land-
schaft oder Heimat bezweckt; andererseits ist eine Bundesaufgabe zu beja-
hen, wenn der bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der Beeinträchtigung
schützenswerter Natur, Orts- und Landschaftsbilder in sich birgt. Die Erfül-
lung von Bundesaufgaben setzt auch nicht zwingend ein Bundesverfahren
voraus. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine Bundesaufgabe auch
dann vorliegen, wenn eine kantonale Behörde verfügt hat (BGE 139 II 271,
E. 9.2 f.; BGr 1C_700/2013 vom 11. März 2014, E. 2.2).
Im Bereich des Bau- und Raumplanungsrechts wie auch im Natur- und Hei-
matschutz sind gemäss Art. 75 Abs. 1 und Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfas-
sung (BV) grundsätzlich die Kantone zuständig; dem Bund steht nur eine
Grundsatzgesetzgebungskompetenz zu. Demnach belassen
R4.2023.00161 Seite 7

Rahmenbestimmungen den Kantonen Spielraum, eigene kantonale Rege-
lungen zu erlassen, während der Bund lediglich die Grundzüge regelt.
Das Bundesgericht entschied in BGE 142 II 509 (E. 2.5) jedoch, dass Neu-
einzonungen, die gestützt auf den revidierten Art. 15 RPG vorgenommen
werden, eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG sind. Dies, da es sich
bei Art. 15 RPG um eine für die Trennung von Bau- und Nichtbauland zent-
rale, direkt anwendbare und abschliessende Bestimmung des Bundesrechts
handelt. Damit seien gemäss Bundesgericht alle Voraussetzungen für die
Anerkennung einer Bundesaufgabe erfüllt. Demnach handelt es sich bei Be-
willigungen gestützt auf Art. 15 (wie auch auf Art. 24 ff.) RPG trotz grund-
sätzlicher kantonaler Zuständigkeit um Bundesaufgaben, da es sich dabei
um direkt anwendbare Bestimmungen handelt, die keiner kantonalen Aus-
führungsgesetzgebung bedürfen.
Wo sich das RPG somit auf Rahmenbestimmungen beschränkt (z.B. Nut-
zungsplanung; Bewilligung von Bauten innerhalb der Bauzone), liegt grund-
sätzlich keine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG vor. Eine Bundes-
aufgabe ist indessen gegeben, soweit es um (Teil-) Bewilligungen, Ausnah-
men oder entscheidrelevante Gesichtspunkte geht, deren Voraussetzungen
das Bundesrecht detailliert und in der Regel abschliessend regelt und die
den notwendigen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz haben
(vgl. BGE 139 II 271, E. 10.1). Gemäss Art. 78 Abs. 2 BV nimmt der Bund
jedoch bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Na-
tur- und Heimatschutzes und schont Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche
Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn
das öffentliche Interesse es gebietet.
5.3.
So umfangreich die Rechtsprechung zum Begriff Bundesaufgabe im Allge-
meinen auch ist, so lässt sich in der (spärlichen) Rechtsprechung zur Frage,
ob die Bewilligung einer Solaranlage auf einem Gebäude, welches im ISOS-
Gebiet mit Erhaltungsziel A gelegen ist, in Erfüllung einer Bundesaufgabe
ergeht, bisher keine klare Antwort finden, weshalb die folgenden Entscheide
näher zu betrachten sind.
R4.2023.00161 Seite 8

5.3.1.
Im Entscheid 1C_179/2015 vom 11. Mai 2016 musste das Bundesgericht
eine Photovoltaikanlage ausserhalb der Bauzone überprüfen. Die betref-
fende Scheune war nicht unter Schutz gestellt, lag aber im ISOS-Gebiet mit
Erhaltungsziel A. Das Bundesgericht hielt fest, dass Art. 18a RPG eine direkt
anwendbare Bewilligungsnorm darstelle, die grundsätzlich keiner kantonalen
Umsetzung bedürfe. Zusammen mit Art. 32a f. RPV werde näher ausgeführt,
wann eine Solaranlage genügend angepasst sei bzw. welche Objekte als
Kulturdenkmäler gelten. Hierbei bestehe lediglich im Bereich der Ausgestal-
tung des Meldeverfahrens Raum für eine kantonale Ausführungsgesetzge-
bung (vgl. Art. 32a Abs. 3 RPV). Insofern stütze sich der Entscheid über die
Erstellung der Solaranlage auf einem Kulturdenkmal ausserhalb der
Bauzone unmittelbar auf Bundesrecht. Soweit er einen Bezug zum Natur-,
Landschafts- und Heimatschutz sowie zur Denkmalpflege aufweise, liege
eine Bundesaufgabe vor (E. 2.4).
5.3.2.
Auch im bundesgerichtlichen Entscheid 1C_26/2016 vom 16. November
2016 ging es um die Bewilligung einer Solaranlage auf einem Grundstück,
welches sich in einem ISOS-Gebiet mit Erhaltungsziel A befand. Das Ge-
bäude befand sich vorliegend jedoch in einer Bauzone. Hinsichtlich der we-
sentlichen Beeinträchtigung im Sinne von Art. 18a Abs. 3 RPG verwies es
auf den Entscheid 1C_179/2015 vom 11. Mai 2016 (vgl. E. 3.3). Dem Ent-
scheid lässt sich zwar nicht explizit entnehmen, dass das Bundesgericht vom
Vorliegen einer Bundesaufgabe ausging. Seine Erwägungen (vgl. etwa
E. 3.3 und 4.1 ff.) lassen jedoch auf eine direkte Anwendbarkeit des ISOS
und somit auf das Vorliegen einer Bundesaufgabe schliessen.
5.3.3.
Das Verwaltungsgericht musste in seinem Entscheid VB.2019.00758 vom
8. April 2020 eine Solaranlage auf einem Dach eines Schulhauses in einer
Bauzone (Zone für öffentliche Bauten) beurteilen, welches im ISOS-Gebiet
mit Erhaltungsziel A stand. In Erwägung 4.4 kam das Verwaltungsgericht
zum Schluss, dass, obgleich nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung
keine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 6 NHG wahrgenommen werde, in-
ventarisierte Objekte von nationaler Bedeutung die ungeschmälerte Erhal-
tung oder wenigstens grösstmögliche Schonung verdienen.
R4.2023.00161 Seite 9

Es führte jedoch nicht näher aus, wie es zur Schlussfolgerung gelangte, dass
keine Bundesaufgabe vorlag bzw. verwies es lediglich auf Erwägung 2.3 f.
des Entscheids 1C_700/2013 vom 11. März 2014. In letzterem musste über
die Bewilligung eines Gebäudeabbruchs entschieden werden. Es wurde da-
bei festgehalten, dass die blosse Aufnahme einer Baute ins Bundesinventar
nicht bedeute, dass ihr Schutz damit zur Bundesaufgabe werde. Als Objekt
von nationaler Bedeutung verdiene es in besonderem Masse die unge-
schmälerte Erhaltung oder grösstmögliche Schonung. Weiter wurde ausge-
führt, dass die Kantone verpflichtet seien, das ISOS bei der Erstellung ihrer
Richtpläne nach den Art. 6 bis 12 RPG zu berücksichtigen. Die konkrete Um-
setzung des ISOS in der Form einer allgemeinen verbindlichen Regelung
des Ortsbild- und Denkmalschutzes bleibe dem kantonalen Recht überlas-
sen, welche auf dem Wege der Nutzungsplanung erfolgen müsse. Daher
könne nicht der Schluss gezogen werden, dass, nur weil das Objekt ins ISOS
aufgenommen worden sei, der Entscheid in Erfüllung einer Bundesaufgabe
ergangen sei.
Dieser Verweis auf das Urteil des Bundesgerichts (1C_700/2013) vermag
nicht schlüssig aufzuzeigen, weshalb das Verwaltungsgericht in seinem Ent-
scheid zum Schluss gelangte, es liege keine Bundesaufgabe vor: Zum einen
waren im Verwaltungs- und Bundesgerichtsentscheid unterschiedliche Bau-
vorhaben zu beurteilen. Zum anderen waren zwar beide Bauvorhaben in ei-
nem ISOS-Gebiet geplant, während sich jedoch die Abbruchbewilligung auf
kantonales Recht stützte, basierte die vom Verwaltungsgericht zu beurtei-
lende Bewilligung auf Art. 18a Abs. 3 RPG und damit unmittelbar auf Bun-
desrecht (dazu später). Das Verwaltungsgericht setzte sich in seinem Ent-
scheid auch nicht mit dem vorgenannten Bundesgerichtsentscheid
1C_179/2015 vom 11. Mai 2016 auseinander, obschon ihm dieser Entscheid
bekannt war (vgl. E. 4.4, letzter Absatz, Klammerbemerkung).
5.3.4.
Das Verwaltungsgericht Appenzell I. Rh. beurteilte im Entscheid V 7-2021
vom 30. November 2021 die Baubewilligung einer Solaranlage auf einem
Gebäude in einer Bauzone. Auch hier befand sich das strittige Gebäude im
ISOS-Gebiet mit Erhaltungsziel A. In Erwägung 1.3 hielt es fest, dass mit der
Baubewilligung der Solaranlage keine Bundesaufgabe wahrgenommen
werde.
R4.2023.00161 Seite 10

Auch hier war dem Verwaltungsgericht Appenzell der Entscheid des Bundes-
gerichts 1C_179/2015 vom 11. Mai 2016 bekannt (vgl. E. 1.3). Es verneinte
jedoch das Vorliegen einer Bundesaufgabe mit der Begründung, es sei dann
keine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG gegeben, wenn sich das
RPG auf Rahmenbestimmungen wie zum Beispiel der Nutzungsplanung
oder der Bewilligung von Bauten innerhalb der Bauzone beschränke. Der
genannte Bundesgerichtsentscheid habe sich sodann mit einer Solaranlage
ausserhalb der Bauzone befasst, während von ihm eine Anlage in der
Bauzone zu prüfen sei. Da das vorliegende Gebäude innerhalb einer
Bauzone liege, sei folglich keine Bundesaufgabe wahrgenommen worden.
Dem ist zu entgegnen, dass es zwar stimmt, dass bei einer Rahmenbestim-
mung und damit einer Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes
keine Bundesaufgabe vorliegt, da die Kantone die Ausführungsbestimmun-
gen regeln. Art. 18a Abs. 3 RPG unterscheidet jedoch nicht, ob die Solaran-
lage innerhalb oder ausserhalb der Bauzone realisiert werden soll. Mit dem
Bundesgericht ist sodann festzuhalten (vgl. BGr 1C_179/2015 vom 11. Mai
2016, E. 2.4), dass diese Norm direkt anwendbar ist, weshalb der Bund nicht
mehr auf die Grundsatzgesetzgebungskompetenz (nach Art. 78 Abs. 1 BV)
beschränkt ist.
5.4.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass in Übereinstimmung mit dem
Rekurrenten sowie den Bundesgerichtsentscheiden 1C_179/2015 vom
11. Mai 2016 sowie im Ergebnis auch mit BGE 142 II 509 die Bewilligung für
die Erstellung einer Solaranlage im ISOS-Erhaltungsgebiet A eine Bundes-
aufgabe ist. Dies, da die Bestimmung direkt anwendbar ist und keiner kanto-
nalen Umsetzung bedarf sowie den nötigen Bezug zum Natur-, Landschafts-
und Heimatschutz aufweist. Aufgrund der direkten Anwendbarkeit von
Art. 18a Abs. 3 RPG spielt es sodann auch keine Rolle, ob die Bewilligung
einer Solaranlage ein Bauvorhaben innerhalb oder ausserhalb der Bauzone
betrifft.
Folge davon ist, dass das ISOS bei der Bewilligung entsprechender Anlagen
direkt anwendbar ist und nicht wie im Bereich der kantonalen Aufgabenerfül-
lung nur berücksichtigt werden muss. Obwohl Art. 18a RPG den Bau von
Solaranlagen erleichtern und fördern soll, das Vorliegen einer Bundesauf-
gabe die Realisation von Solaranlagen im ISOS-Erhaltungsgebiet A jedoch
erschweren kann, lässt sich dennoch kein anderer Schluss ziehen. Soll diese
R4.2023.00161 Seite 11

Diskrepanz beseitigt werden, hat dies entsprechend der Gewaltenteilung auf
gesetzgeberischer Stufe und nicht auf dem Wege der Rechtsprechung zu
erfolgen (vgl. hierzu Christoph Jäger, in: Praxiskommentar RPG: Baubewilli-
gung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, § 18a Rz. 55;
Arnold Marti, Urteil 1C_179/2015 und 1C_180/2015 vom 11. Mai 2016, in
ZBl 118/2017, S. 633 f.; Peter Karlen, Die Überhöhung des Ortsbildschutzes
durch den Bund, in ZBl 124/2023, S. 123 ff.).
Ob die geplante Anlage folglich zulässig ist, hängt von der Beurteilung der
Eingriffsintensität des geplanten Vorhabens auf die Ortsbildqualitäten ab.
Dies hat je nach Intensität eine unterschiedliche Interessenabwägung zur
Folge. Dabei müssen auch die präjudiziellen Aspekte auf die intakte Dach-
landschaft der Altstadt von X berücksichtigt werden. Um die Eingriffsintensi-
tät festzusetzen, braucht es eine Beurteilung von einer Fachstelle im Einzel-
fall. Diese hat zu beurteilen, ob ein Gutachten der EKD und/oder der ENHK
zwingend einzuholen ist (vgl. www.bak.admin.ch -> Baukultur -> EKD -> Auf-
trag -> Funktionsweise; Jörg Leimbacher, Kommentar NHG, Peter M. Kel-
ler/Jean-Baptiste Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer (Hrsg.), 2. Auflage 2019,
Art. 7 Rz. 1 ff.). Ist für die Erfüllung einer Bundesaufgabe – wie vorliegend –
der Kanton zuständig, so beurteilt gemäss Art. 25 Abs. 2 NHG die kantonale
Fachstelle, ob ein Gutachten durch eine Kommission nach Art. 25 Abs. 1
NHG erforderlich ist (Art. 7 Abs. 1 NHG). Im Kanton Zürich ist hierfür das Amt
für Raumentwicklung zuständig (§ 2a Abs. 1 der Kantonalen Natur- und Hei-
matschutzverordnung [KNHV]).
6.1.
Da vorliegend weder ein Gutachten noch eine Stellungnahme einer kantona-
len Fachstelle eingeholt wurde, ergibt sich zusammenfassend, dass der
Sachverhalt unzureichend abgeklärt worden ist. In teilweiser Gutheissung
des Rekurses ist damit der angefochtene Beschluss aufzuheben und die Sa-
che ist im Sinne der Erwägungen an die kommunale Vorinstanz zurückzu-
weisen.
6.2.
Die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu erneuter Abklärung gilt
kosten- und entschädigungsmässig als volles Obsiegen (BGE 132 V 215,
E. 6.1; BGr 2C_846/2013 vom 28. April 2014, E. 3.2 f.). Demgemäss sind die
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Verfahrenskosten dem Bauausschuss der Stadt X aufzuerlegen (§ 13 VRG).
Auf eine Kostenauflage zulasten der privaten Rekursgegnerin ist angesichts
des vorinstanzlichen Verfahrensfehlers gestützt auf das Verursacherprinzips
zu verzichten.
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein
grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3.
Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 4'500.-- festzusetzen.
6.3.
Der in diesem Verfahren unterliegenden privaten Rekursgegnerin steht keine
Umtriebsentschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.4.
Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor, der als Zwischenentscheid im Sinne
von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) zu qualifizieren ist. Dessen
Anfechtbarkeit richtet sich nach § 19a Abs. 2 VRG.
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