zh_baurekursgericht · BRKE II Nrn. 0112-0117/2008 · 2008-06-17 · de
Zonenkonformität. Wohnzonen und andere dem Wohnen dienende Zonen. Gewerbe- und Industriezonen. Nicht, mässig und stark störende Betriebe.


BRKE II Nrn. 0112 - 0117/2008 vom 17. Juni 2008 in BEZ 2008 Nr. 56
Von Nachbarn angefochten war eine Bauschuttaufbereitungsanlage mit Kies-
umschlagplatz auf einem Betriebsareal mit einer Fläche von rund 5000 m2 in einer
nur mässig störende Betriebe zulassenden Gewerbezone mit der Empfindlichkeits-
stufe (ES) III. Vorgesehen war eine Einwandung des Betriebsareals, nicht jedoch
eine Einhausung der Bauschuttaufbereitungsanlage. Nebst den Aufbereitungsvor-
gängen sollte das Areal auch der Lagerung verschiedener Materialien wie Strassen-
aufbruch, Betonabbruch und Mischabbruch dienen. Das Bauvorhaben bedurfte ge-
mäss Ziffer 40.7 Anhang UVPV einer Umweltverträglichkeitsprüfung, da mehr als
1000 t Abfall pro Jahr verwertet werden sollten. Die Nachbarn bestritten die Zonen-
konformität des Bauvorhabens.
Aus den Erwägungen:
4.2. Zu prüfen ist die Zonenkonformität des geplanten Betriebes. Insbesondere
stellt sich die Frage, ob die Zulassung von höchstens mässig störenden Betrieben in
der Gewerbezone der Gemeinde X der Bewilligung des streitbetroffenen Betriebes
entgegensteht. Dies verlangt eine Auslegung des Begriffes «mässig störend».
Das kantonale Recht regelt die Industrie- und Gewerbezonen in §§ 56 f. PBG.
Danach sind Industrie- und Gewerbezonen in erster Linie für die Ansiedlung indus-
trieller und gewerblicher Betriebe der Produktion, der Gütergrossverteilung, der La-
gerhaltung und des Transportes bestimmt (§ 56 Abs. 1 PBG). In Abs. 2 wird die Zu-
lässigkeit weiterer, hier nicht interessierender Nutzungen (etwa Wohlfahrtseinrich-
tungen oder kleinere Läden für den täglichen Bedarf der Beschäftigten) geregelt.
Nach Abs. 3 kann die Bau- und Zonenordnung auch Handels- und Dienstleistungs-
gewerbe zulassen; aus planerischen oder infrastrukturellen Gründen kann sie be-
stimmte Betriebsarten ausschliessen. Schliesslich regelt Abs. 4 die Zulässigkeit von
Wohnungen in den Industrie- und Gewerbezonen; erlaubt sind solche für standort-
gebundene Betriebsangehörige. Zudem kann die Bau- und Zonenordnung provisori-
sche Gemeinschaftsunterkünfte für vorübergehend angestellte Personen zulassen.
Gemäss § 57 PBG kann die Bau- und Zonenordnung Industrie- und Gewerbezonen
unterschiedlicher Einwirkungen ausscheiden. Betriebe, die unverhältnismässigen
Verkehr auslösen, können stark störenden gleichgestellt werden.
Die Gemeinde X verfügt über eine einzige Gewerbezone (die Standortzone des
Bauvorhabens). Nebst den Vorschriften über die Grundmasse und einer Begrü-
nungsvorschrift (Art. 18 und 19 BZO) schreibt Art. 20 BZO vor, dass in der Gewer-

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bezone nur mässig störende «Betriebe und Anlagen» gestattet sind (Abs. 1). Han-
dels- und Dienstleistungsbetriebe sind erlaubt. Unzulässig sind Einkaufszentren
(Abs. 2). Es gilt die Empfindlichkeitsstufe III (Abs. 3).
4.3. Die kantonalrechtlichen Kategorien «nicht störend», «mässig störend» und
«stark störend» waren ursprünglich Begriffe der sogenannten planungsrechtlichen
Immissionsvorschriften. Gemäss der Bestimmung von § 294 PBG in der Fassung
vom 7. September 1975 galten, sofern die Bau- und Zonenordnung nichts anderes
bestimmte, als zulässige Nutzweise in Kern- und Zentrumszonen: Wohnungen, Bü-
ros, Ateliers und Praxen, Läden, mässig störendes Gewerbe (lit. a); in Wohnzonen:
Wohnungen, Büros, Ateliers und Praxen, Läden, nicht störendes Gewerbe (lit. b); in
Industriezonen: Industrielle und gewerbliche Betriebe (lit. c). Gestützt auf diese Be-
stimmung wurde im Kanton Zürich in langjähriger Praxis eine verschiedenste Betrie-
be erfassende Kategorisierung in nicht, mässig und stark störende Betriebe geschaf-
fen. So galten etwa Schneiderateliers als nicht störende und Schreinereien als mäs-
sig störende Betriebe. Damit wurde in einer typisierenden, der allgemeinen Erfah-
rung entsprechenden Umschreibung festgestellt, welche Betriebe auf Grund ihrer
Immissionsstärke in einer Zone zugelassen bzw. verboten waren. Ob ein Betrieb auf
Grund seiner konkreten Ausgestaltung mit seinen Immissionen tatsächlich störte,
war demgegenüber bei der Anwendung der planungsrechtlichen Immissionsvor-
schriften unerheblich. Nebst diesen planungsrechtlichen Immissionsvorschriften war
kumulativ die polizeiliche Immissionsvorschrift von § 226 PBG zu beachten (BRKE
IV Nr. 14/1982 = BEZ 1982 Nr. 29; E. Brüngger, Bedeutung kantonaler und kommu-
naler Nutzungsvorschriften unter Berücksichtigung des Bundesumweltrechts, PBG
aktuell 2/1994, S. 5 ff., auch zum Folgenden).
Mit der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 1. September 1991 wur-
de die Bestimmung von § 294 altPBG aufgehoben. Nunmehr ist ausschliesslich in
den die einzelnen Bauzonen definierenden Bestimmungen von §§ 50 ff. PBG fest-
gehalten, in welchen Zonen nicht, mässig und stark störende Betriebe erlaubt sind
bzw. durch die Bau- und Zonenordnung als zulässig erklärt werden können. Die die
Industrie- und Gewerbezonen betreffenden Vorschriften von §§ 56 und 57 PBG wur-
den bereits vorstehend wiedergegeben. In Wohnzonen sind mässig störende Betrie-
be zulässig, wenn sie die Bau- und Zonenordnung gestattet. Stark störende und sol-
che, die unverhältnismässigen Verkehr auslösen, sind unzulässig (§ 52 Abs. 3
PBG). Nicht störende Betriebe sind in Wohnzonen schon von Gesetzes wegen er-
laubt.
Ferner sind seit der Inkraftsetzung der eidgenössischen Lärmschutzverordnung
am 1. April 1987 den einzelnen Nutzungszonen Empfindlichkeitsstufen zuzuordnen,
die sich bei Bauzonen unter anderem danach richten, ob in der betreffenden Zone
nur nicht störende oder auch mässig oder stark störende Betriebe erlaubt sind. Die
Empfindlichkeitsstufen mussten bis spätestens 10 Jahre seit der Inkraftsetzung der
Verordnung in den Bau- und Zonenordnungen festgesetzt werden; zuvor wurden sie
einzelfallweise bestimmt (Art. 43 und 44 der Lärmschutzverordnung [LSV]).
4.4.1. Im Entscheid BGE 114 Ib 214 hat das Bundesgericht in einem Fall, in
welchem das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich einer Betonaufbereitungsanla-
ge mit der Begründung, es handle sich um einen in jener Gewerbezone unzulässi-
gen stark störenden Betrieb, die Bewilligungsfähigkeit abgesprochen hatte, zum

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Verhältnis solcher Vorschriften zum Bundesumweltschutzrecht Folgendes festgehal-
ten:
Soweit sich der materielle Gehalt der kantonalrechtlichen Vorschriften über den
Umweltschutz mit Bundesrecht decke oder weniger weit gehe als dieses, verliere
das kantonale Recht seine selbständige Bedeutung; es behalte sie dort, wo es die
bundesrechtlichen Bestimmungen ergänze oder – soweit erlaubt – verschärfe. In
Bezug auf die Begrenzung der Umweltbelastung durch Luftverunreinigung und Lärm
habe der Bundesrat in der Luftreinhalteverordnung und in der Lärmschutzverord-
nung bundesrechtliche Grundsätze aufgestellt und insbesondere Grenzwerte festge-
legt. Immissionen seien demnach grundsätzlich nach diesen Vorschriften zu beurtei-
len. Insoweit gelte das frühere kantonale Recht nicht mehr, und es seien anstelle
desselben die neuen bundesrechtlichen Vorschriften anzuwenden (E. 4a).
Im weiteren stellte das Bundesgericht fest, das Verwaltungsgericht habe das
Bauvorhaben nicht nur aus vom Umweltschutzrecht des Bundes erfassten Gründen
als übermässig störend und damit als in der Gewerbezone jener Gemeinde unzuläs-
sig erachtet. Das Verwaltungsgericht habe vielmehr noch weitere gegen diesen Be-
trieb sprechende Gründe angeführt. Es sei «nicht auszuschliessen», dass der kan-
tonal- und kommunalrechtliche Begriff des mässig störenden Betriebes trotz des
Bundesumweltschutzrechtes noch eine selbständige Bedeutung behalten habe. So
beziehe sich das Umweltschutzrecht des Bundes nicht auf besondere städtebauliche
Aspekte, wie sie gemäss den Zonenvorschriften für den Charakter einer Quartierbe-
bauung massgebend sein könnten. Auch erfasse es nicht alle denkbaren Auswir-
kungen, die insbesondere ein Betrieb mit grossem Verkehrsaufkommen mit sich
bringen könne (Parkierungsprobleme, Gefährdung der Fussgänger etc.). Ein Teil der
vom Verwaltungsgericht erwähnten Sekundärimmissionen falle unter diese letztere,
nicht vom Umweltschutzrecht des Bundes erfasste Störungskategorie. Es sei daher
grundsätzlich nach wie vor denkbar, einen Betrieb mit der Begründung als unzuläs-
sig zu bezeichnen, er falle nicht mehr in die kantonalrechtliche Gruppe der mässig
störenden, sondern in diejenige der stark störenden Betriebe, weil er nicht vom Um-
weltschutzrecht des Bundes erfasste starke Störungen bewirke.
Abschliessend stellte das Bundesgericht fest, die Frage, ob «der Begriff des
nicht störenden Betriebes» im Sinne des Planungs- und Baugesetzes des Kantons
Zürich und der Bauordnung neben dem Umweltschutzrecht des Bundes noch eine
selbständige Bedeutung habe und welchen Inhalt dieser gegebenenfalls aufweise,
brauche «nicht näher abgeklärt» zu werden, da die Sache zur neuen Beurteilung an
das Verwaltungsgericht zurückgewiesen werde (E. 5).
4.4.2. Im vorstehend wiedergegebenen Entscheid nennt das Bundesgericht
«besondere städtebauliche Aspekte» als Bewilligungsvoraussetzung, die unter dem
Aspekt der Zulassung höchstens mässig störender Betriebe weiterhin eine Rolle
spielen könnte. Im Entscheid BGE 117 Ib 147 ff., mit welchem das Bundesgericht
einen Gebrauchtwagenhandel in einer Wohnzone mit Zulassung von nur nicht stö-
renden Betrieben als zonenwidrig erkannte, hob das Bundesgericht wie zuvor schon
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich «die Bewahrung des Wohnquartiercha-
rakters» und damit einen «städtebaulich-ästhetischen Aspekt» als massgebliche
Kriterien hervor (E. 2d cc). Damit sind raumplanerische, die Zonenkonformität be-
schlagende und damit in die Gesetzgebungskompetenz der Kantone und Gemeinde

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(Art. 75 Abs. 1 Satz 2 der Bundesverfassung [BV]) fallende Aspekte und Ziele ange-
sprochen. Solche konnten zwar auch schon mit den zonenbedingten Immissionsvor-
schriften verfolgt werden. Für die Einteilung in nicht, mässig und stark störende Be-
triebe waren indes weitest gehend das Lärmpotential und allenfalls auch noch das
Luftverunreinigungspotential massgebend. Ein nicht störendes Schneideratelier un-
terscheidet sich von einer mässig störenden Schreinerei hinsichtlich seiner raumre-
levanten Auswirkungen vor allem durch das unterschiedliche Lärmaufkommen. Zur
Unzulässigkeit eines Betriebes führte somit in erster Linie dessen generalisierend
festgestelltes Lärmpotential bzw. der hierauf beruhende Ausschluss der betreffend
Betriebsart aus einer bestimmten Zone. Deswegen wurden die fraglichen Vorschrif-
ten denn auch als planungsrechtliche (oder auch zonenbedingte) Immissionsvor-
schriften bezeichnet.
Mithin ist ein nach der Einführung des Bundesumweltschutzrechtes weiterhin
geltender, nicht umweltschutzrechtlicher, sondern raumplanerischer Inhalt der fragli-
chen Vorschriften, der sich als solcher auch allgemein umschreiben lassen müsste,
nicht ohne weiteres zu erkennen. Der Hinweis auf Sekundärimmissionen hilft kaum
weiter, da das Bundesumweltschutzrecht auch auf diese anwendbar ist, sofern es
sich um Einwirkungen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 USG handelt, was auf einen
Grossteil von Sekundärimmissionen zutreffen dürfte. «Parkierungsprobleme» oder
«Aspekte der Fussgängersicherheit» werden bereits durch zahlreiche Spezialvor-
schriften des Baurechts erfasst (§§ 242 ff. und 237 PBG).
4.4.3. Zur Beantwortung der Frage, welche Bedeutung der Zulassung von
höchstens mässig störenden Betrieben in Industrie- und Gewerbezonen nach Ein-
führung des Bundesumweltschutzrechts noch zukommt, sind auch die Wohnzonen
in die Betrachtung mit einzubeziehen. Wohnzonen sind in erster Linie für Wohnbau-
ten bestimmt (§ 52 Abs. 1 PBG). Die Wohnnutzung bildet demnach den primären
Zonenzweck. Zur Wahrung dieses Zonenzweckes dürfen gewerbliche Nutzungen
nur dann bewilligt werden, wenn sie mit der Wohnnutzung vereinbar sind (vgl. statt
vieler VB.93.0143 = RB 1994 Nr. 73, auch zum Folgenden). Sind in einer Wohnzone
gemäss Bau- und Zonenordnung nur nicht störende Betriebe erlaubt (indem die
Bau- und Zonenordnung mässig störende Betriebe nicht zulässt), sind unbesehen
der von einem Betrieb ausgehenden Immissionen erhöhte Anforderungen an diese
Vereinbarkeit zu stellen, welche sich etwa dahingehend umschreiben lassen, dass
Betriebe ihrem Wesen nach in die Wohnzone passen müssen. Damit wird die Zo-
nenkonformität enger umschrieben, als wenn auch mässig störende Betriebe gestat-
tet wären. Dergestalt können die Gemeinden den Wohnzonen einen «raumplaneri-
schen Schutz» vor gewerblicher Nutzung verschaffen, der über den Immissions-
schutz des Bundesumweltschutzrechtes hinausgeht. Nur, aber immerhin insoweit
kommt dem Begriff des nicht störenden Betriebes bzw. der Zulassung ausschliess-
lich solcher Betriebe eine weiterhin zu beachtende selbständige Bedeutung zu. Dies
gilt im Übrigen nicht nur in der Wohnzone, sondern auch in den andern (auch) dem
Wohnen dienenden Bauzonen, also in Quartiererhaltungszonen oder in Kernzonen,
in denen mit der Bau- und Zonenordnung ebenfalls nur nicht störende Betriebe zu-
gelassen werden können (vgl. dazu etwa die Regelung von Art. 16, 24c und 41 je
Abs. 1 und 2 der Bau- und Zonenordnung Zürich [BZO], nach welchen Bestimmun-
gen in den genannten Zonen nur nicht störende Betriebe zugelassen sind, wenn ein
Wohnanteil von 90 Prozent vorgeschrieben ist; andernfalls sind auch mässig stö-
rende Betriebe erlaubt). Ob nur Betriebe, die der Befriedigung der täglichen Bedürf-

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nisse der Quartierbewohner dienen (was gegenüber der Anforderung, in eine
Wohnzone zu «passen», eine engere Umschreibung bildet), in diesem Sinne als
nicht störend einzustufen sind, kann hier offenbleiben. Ebenso ist hier nicht weiter
zu prüfen, nach welchen Gesichtspunkten die Zonenkonformität von Betrieben in
Wohnzonen, Quartiererhaltungszonen oder Kernzonen zu beurteilen ist, wenn dort
auch mässig störende Betriebe zugelassen sind.
4.4.4. Demgegenüber kann der Zulassung nur mässig statt auch stark störender
Betriebe in Industrie- und Gewerbezonen keine vergleichbare Bedeutung zukom-
men. In diesen Zonen ist die Wohnnutzung (mit Einschränkungen) unzulässig (§ 56
Abs. 3 PBG), weswegen dort das Bedürfnis nach einem Schutz vor gewerblicher
Nutzung, wie er gemäss den vorstehenden Ausführungen den dem Wohnen dienen-
den Zonen eigen ist, von vornherein nicht bestehen kann. Aus diesem Grunde sind
denn auch Immissionen ideeller Art in Industrie- und Gewerbezonen nicht von Be-
deutung (VB.2007.00472, E.4.3 = BEZ 2007 Nr. 44), womit auch insoweit aus der
Zulassung von nur mässig störenden Betrieben in Industrie- und Gewerbezonen
nichts abgeleitet werden kann.
Auch mit Bezug auf Industrie- und Gewerbezonen sind zum einen – und wohl
vor allem – physikalische Immissionen wie Lärm, Luftvereinigungen und Erschütte-
rung zu begrenzen. Diese Einwirkungen werden vollumfänglich vom Bundesumwelt-
schutzrecht erfasst. Hierbei kann der kommunale Gesetzgeber den Schutz vor Lärm
durch die Ausscheidung von Industrie- und Gewerbezonen unterschiedlicher Einwir-
kungen (§ 57 Satz 1 PBG; Randtitel: «Schutz gegen Einwirkungen») näher regeln,
indem er die Empfindlichkeitsstufe III oder IV festsetzt (Art. 43 Abs. 1 lit. c und d
LSV). Ferner kann er Betriebe, die unverhältnismässigen Verkehr auslösen, zulas-
sen oder untersagen (§ 57 Satz 2 PBG), während solche Betriebe in Wohnzonen
von Gesetzes wegen ausgeschlossen sind (§ 52 Abs. 3 PBG).
Darüber hinaus kann auch bezüglich Industrie- und Gewerbezonen ein Bedürf-
nis bestehen, die zulässigen Nutzungen auch aus raumplanerischer Sicht zu be-
schränken. Hierfür wurde mit der Gesetzesrevision vom 1. September 1991 Abs. 3
von § 56 PBG (Randtitel: «Nutzweise»), welche den Gemeinden zuvor nur erlaubte,
mit der Bau- und Zonenordnung in Industrie- und Gewerbezonen Handels- und
Dienstleistungsbetriebe zuzulassen oder nicht, um die Befugnis erweitert, mit der
Bau- und Zonenordnung aus planerischen oder infrastrukturellen Gründen bestimm-
te Betriebsarten auszuschliessen. Dies betrifft zum einen «Arten» von Handels- und
Dienstleistungsbetrieben (sofern diese grundsätzlich zugelassen werden) und zum
andern auch «Arten» industriell-gewerblicher Betriebe (VB.2001.00278, E. 5 = BEZ
2002 Nr. 44). Damit wurde dem kommunalen Gesetzgeber ein umfassendes, alle
raumplanerischen Aspekte abdeckendes Instrument zur Verfügung gestellt, uner-
wünschte Nutzungen zonen- oder gebietsweise zu untersagen; sei dies zum Schutz
der betreffenden Zone selbst, sei dies zum Schutze ihrer Umgebung. Jedenfalls seit
der Gesetzesrevision vom 1. September 1991 richtet sich die Zonenkonformität in
Industrie- und Gewerbezonen somit nur mehr nach § 56 Abs. 3 PBG bzw. nach den
auf diese Kompetenznorm abgestützten Nutzungsvorschriften. Mit den Vorschriften
über die Zulassung von mässig oder stark störenden Betrieben wird somit einzig
noch die Empfindlichkeitsstufe III oder IV indiziert. Eine darüber hinaus gehende
raumplanerische Bedeutung – die zu den gestützt auf § 56 Abs. 3 PBG erlassenen,
ihrerseits raumplanerisch motivierten Normen hinzutreten würde – ist demgegenüber

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auch nicht ansatzweise zu erkennen. Erst recht lässt sich eine solche Bedeutung
nicht generalisierend klar umschreiben, was im Lichte des Legalitätsprinzips indes
zu verlangen wäre. Da, wie vorstehend schon erwähnt, die Empfindlichkeitsstufen
spätestens seit Ablauf der Übergangsfrist von 10 Jahren seit Inkrafttreten der Lärm-
schutzverordnung (am 1. April 1987) nicht mehr einzelfallweise zu bestimmen, son-
dern in der Bau- und Zonenordnung festzusetzen sind (Art. 44 und 50 LSV), kommt
den Vorschriften über die Zulassung von mässig oder stark störenden Betrieben in
Industrie- und Gewerbezonen (bei angepasster Bau- und Zonenordnung) demnach
überhaupt keine Bedeutung mehr zu.
4.4.5. In ihrer Bau- und Zonenordnung hat die Gemeinde X von der vorstehend
thematisierten, mit § 56 Abs. 3 PBG eingeräumten Legiferierungskompetenz
Gebrauch gemacht, indem sie mit Art. 20 Abs. 2 BZO Handels- und Dienstleistungs-
betriebe zugelassen, aber Einkaufszentren ausgeschlossen hat. Auf den Ausschluss
industriell-gewerblicher Betriebe irgendwelcher Art hat sie demgegenüber gänzlich
verzichtet. Damit sind in der Gewerbezone der Gemeinde X alle Arten von Handels-
oder Dienstleistungsbetrieben ausser Einkaufszentren und ausnahmslos alle Arten
von industriell-gewerblichen Betrieben zonenkonform.
Mithin ist die projektierte Bauschuttaufbereitungsanlage in der Gewerbezone
der Gemeinde X zonenkonform. Mit dieser Einstufung hat sich die Vorinstanz klar
innerhalb des ihr zustehenden Ermessenspielraumes gehalten. Insoweit ist die Bau-
bewilligung zu schützen.