zh_baurekursgericht · BRKE I Nrn. 0123-0125/2007 · 2007-06-01 · de
Zuständigkeit Rechtsmittelverfahren. Beurteilung eines kantonalen Gestaltungsplans.


BRKE I Nrn. 0123 - 0125/2007 vom 1. Juni 2007 in BEZ 2007 Nr. 54
(Bestätigt mit VB.2007.00312 = BEZ 2007 Nr. 42.)
Die Baudirektion Kanton Zürich hatte den kantonalen Gestaltungsplan (mit Um-
weltverträglichkeitsprüfung) «PJZ-Polizei- und Justizzentrum Zürich» festgesetzt. Im
dagegen von Nachbarn angehobenen Rechtsmittelverfahren ging es namentlich um
die Frage, ob die Baurekurskommission I oder aber der Regierungsrat unter koordi-
nationsrechtlichen Aspekten sachlich zuständige Rekursinstanz sei.
Aus den Erwägungen:
5. Gemäss § 329 Abs. 1 PBG werden Streitigkeiten, wo das Gesetz nichts ande-
res bestimmt, in erster Instanz durch die Baurekurskommission entschieden. Abwei-
chend davon ist der Regierungsrat Rekursinstanz, sofern Anordnungen von Direktio-
nen in Anwendung dieses Gesetzes sowie des Umweltschutz-, Gewässerschutz,
Wasserwirtschafts-, Forst-, Energie- und Strassenrechts angefochten sind, die nicht
mit einer Bewilligung der örtlichen Baubehörde verbunden sind (§ 329 Abs. 2 lit. c
PBG). Diese Bestimmung wurde im Zuge der Revision des Verwaltungsrechtspflege-
gesetzes (VRG) vom 8. Juni 1997 neu als § 329 Abs. 2 lit. e in das Planungs- und
Baugesetz aufgenommen. Mit der Inkraftsetzung des Gesetzes über die Organisati-
on des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 am 1. Ja-
nuar 2006 wurde diese Bestimmung unverändert zum heutigen § 329 Abs. 2 lit. c
PBG.
5.1. Der zweite Halbsatz von § 329 Abs. 2 lit. c PBG beinhaltet nichts anderes
als den Grundsatz der Koordination gemäss Art. 25a des Raumplanungsgesetzes
(RPG) und seine Anwendung auf die Frage der Zuständigkeit im Rechtsmittelverfah-
ren. Die bundesrechtliche Koordinationsbestimmung lautet folgendermassen:
«Art. 25a Grundsätze der Koordination
Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Ver-
fügungen mehrerer Behörden, so ist eine Behörde zu bezeichnen, die für
ausreichende Koordination sorgt.
Die für die Koordination verantwortliche Behörde:
a. kann die erforderlichen verfahrensleitenden Anordnungen treffen;
b. sorgt für eine gemeinsame öffentliche Auflage aller Gesuchsunterla-
gen;
c. holt von allen beteiligten kantonalen und eidgenössischen Behörden
umfassende Stellungnahmen zum Vorhaben ein;
d. sorgt für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine ge-
meinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen.

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Die Verfügungen dürfen keine Widersprüche enthalten.
Diese Grundsätze sind auf das Nutzungsplanverfahren sinngemäss an-
wendbar.» (…)
5.2. Die Forderung nach Koordination stellte sich in der Praxis erstmals im Zu-
sammenhang mit der Errichtung komplexer Bauvorhaben, die Bewilligungen mehre-
rer Instanzen bedurften. Die Rahmenbedingungen für die Erstellung von Bauten und
Anlagen haben sich im Laufe der Zeit in zweifacher Hinsicht verändert. Einerseits
wird die Gesetzgebung im Hinblick auf zunehmende Nutzungskonflikte, technologi-
sche Risiken und Umweltfragen laufend ergänzt und verfeinert, was dazu führt, dass
ein Bauherr einer Vielzahl neuer Bauvorschriften Rechnung tragen muss. Anderer-
seits sind diese Vorschriften nicht in einem einzigen Erlass enthalten, sondern in ei-
ner Vielzahl sektorieller Erlasse, die sich nicht nur in ihrem materiellen Gehalt, son-
dern auch in verfahrensmässiger Hinsicht voneinander unterscheiden. Dies ist insbe-
sondere im Bereich des Umweltschutzrechts der Fall. Folglich kann es dazu kom-
men, dass ein und dasselbe Projekt von mehreren Amtstellen zu beurteilen ist, wobei
jede von ihnen das Vorhaben unter einem anderen Gesichtspunkt untersuchen
muss. Dies führt dazu, dass für ein bestimmtes Verfahren unter Umständen die Ertei-
lung einer Mehrzahl von Bewilligungen erforderlich ist. Abgesehen von der klassi-
schen Bewilligungskonkurrenz, d.h. von den Fällen, die der Erteilung mehrere Bewil-
ligungen für ein und dasselbe Vorhaben bedürfen, gibt es weitere sogenannt kom-
plexe Bauvorhaben, bei denen Handlungsbedarf besteht. Dies ist namentlich bei
mehreren getrennten, jedoch voneinander abhängigen Bauten oder Anlagen oder bei
Vorhaben, die etappenweise verwirklicht werden, der Fall. Die Bewilligungskonkur-
renz birgt die Gefahr widersprüchlicher Entscheide in sich und kann darüber hinaus
zu einem unzweckmässigen Einsatz der vorhandenen finanziellen und zeitlichen Mit-
tel sowie zu einer unvollständigen bzw. falschen Anwendung des massgebenden
Rechts führen (B. Waldmann/P. Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 25a Rz. 1
ff.).
Die Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG erstreckt sich grundsätzlich auf
sämtliche kantonale oder bundesrechtliche Verfahren, die im Zusammenhang mit
Bauvorhaben durchgeführt werden müssen und der Bewilligungszuständigkeit der
Kantone unterliegen. Unter die Koordinationspflicht fallen im Einzelnen ordentliche
Baubewilligungen gemäss Art. 22 RPG, Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24
RPG, Sonderbewilligungen wie Rodungsbewilligungen nach Art. 5 Abs. 2 Waldge-
setz, Genehmigungs- und Konzessionsentscheide – solange diese einen hinreichen-
den materiellen Einfluss auf das Bauvorhaben aufweisen, was namentlich bei Son-
dernutzungskonzessionen für die Benutzung des öffentlichen Grundes oder gewäs-
serschutzrechtlichen Bewilligungen und Konzessionen für den Bau von Wasserkraft-
werken zutrifft – (Waldmann/Hänni, Art. 25a Rz. 21) oder strassenpolizeirechtliche
Bewilligungen im Zusammenhang mit einem Bauvorhaben. Gemäss Art. 25a Abs. 4
RPG sind die Koordinationsvorschriften alsdann auch sinngemäss auf das Nut-
zungsplanungsverfahren anwendbar.
5.3. Die Koordinationspflicht kann indessen nur soweit reichen, als ein Koordina-
tionsbedürfnis auch tatsächlich besteht. Ein Bedürfnis ist grundsätzlich dann ausge-
wiesen, wenn ein Bauvorhaben ausser der eigentlichen Baubewilligung noch weitere
Bewilligungen, Konzessionen, Zustimmungen oder Genehmigungen benötigt. Kann

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dagegen ein Projekt allein aufgrund einer Baubewilligung ausgeführt werden, besteht
kein Koordinationsbedarf, selbst wenn gleichzeitig noch weitere Massnahmen getrof-
fen werden sollen, die eigene Bewilligungen erfordern. Wo kein Koordinationsbedarf
besteht, sind weiterhin Einzelverfügungen zulässig. Anders zu entscheiden hiesse,
mittels der Koordinationsbestimmungen beliebig viele voneinander unabhängige Ver-
fahren zu einem einzigen zusammenzufassen und damit die ordentlichen Zuständig-
keiten und Verfahren ausser Kraft zu setzen, ohne dass ein Koordinationsbedarf be-
steht; dies kann nicht Ziel des Gesetzes sein. Trotz grundsätzlicher Koordinations-
pflicht soll es weiterhin möglich sein, den Entscheidungsprozess in mehrere Phasen
zu unterteilen. So erstreckt sich die Koordinationspflicht nicht auf Entscheide, die
zwar in engem Zusammenhang mit einem Bauvorhaben stehen, aber keinen Einfluss
auf die Zulässigkeit und die Verwirklichung des Bauprojektes haben (Wald-
mann/Hänni, Art. 25a Rz. 25). Dies gilt insbesondere für Betriebsbewilligungen. So
setzt beispielsweise der Bau einer Gaststätte nicht ein bereits erteiltes Gastwirt-
schaftspatent voraus oder die Bewilligung zur Ausübung des Arztberufs ist unabhän-
gig von der baurechtlichen Bewilligung der Arztpraxis zu erteilen. Gleiches galt bei-
spielsweise auch für die baurechtliche Bewilligung eines Kinos und die nach Art. 18
des inzwischen revidierten Filmgesetzes vom 28. September 1962 notwendige Be-
willigung für die Eröffnung von Betrieben der Filmvorführung (BEZ 2001 Nr. 7).
5.4. Vor Inkrafttreten der Koordinationsbestimmungen gemäss Art. 25a RPG
setzte die Koordinationspflicht gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung voraus,
dass zwischen den anzuwendenden Vorschriften ein derart enger sachlicher Zu-
sammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander ange-
wendet werden dürfen, weil deren gesonderte Behandlung zu sachlich unhaltbaren
Ergebnissen führen würde. Der Gesetzgeber hat in Art. 25a Abs. 1 RPG auf dieses
Erfordernis verzichtet; dennoch nimmt das Bundesgericht in seinen neusten Urteilen
weiterhin Bezug auf den «engen Sachzusammenhang». Ein vollständiger Verzicht
auf diese Kriterium würde bedeuten, dass unter Umständen beliebig viele, voneinan-
der unabhängige Verfahren aufeinander abgestimmt werden müssten, was nicht
Zweck der Koordinationsbestimmungen sein kann (Waldmann/Hänni, Art. 25a Rz.
32).
Im Nutzungsplanverfahren ergeben sich Koordinationsprobleme mit andern Ent-
scheidverfahren insbesondere bei projektbezogenen Sondernutzungsplänen wie sol-
chen für Strassenbauten, Kieswerke, Deponien, Parkhäuser und Einkaufszentren.
Derartige Pläne ersetzen in vielen Fällen das Baubewilligungsverfahren oder neh-
men es weitgehend vorweg, weshalb sie mit den andern projektbezogenen Ent-
scheidverfahren wie ein entsprechendes Baubewilligungsverfahren im Detail zu ko-
ordinieren sind. Keine verfahrensmässigen Koordinationsprobleme mit nachfolgen-
den Bewilligungsverfahren ergeben sich demgegenüber in der Regel bei Sondernut-
zungsplänen, die die Bauweise in einem Teilbaugebiet regeln. Diese Verfahren wer-
den meist vor den Bewilligungsverfahren für die einzelnen Projekte durchgeführt. Die
Projektierungstiefe muss für die einzelnen Phasen nur soweit gehen, als es für die
jeweiligen Entscheide notwendig ist. Die Koordinationspflicht will die Grenzen zwi-
schen den einzelnen Rechts- und Sachgebieten überwinden, nicht aber zwischen
den einzelnen Bewilligungsphasen (BBl 1994 III S. 1084). Als koordinationspflichtig
wurden gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichtes Sondernutzungspläne über
den Kiesabbau (BGE 113 Ib 225, 118 Ib 66), eine Abfalldeponie (BGE 116 Ib 50) und
ein Strassenprojekt (BGE 117 Ib 35) erachtet. Es handelte sich also durchwegs um

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Sondernutzungspläne, die ein konkretes Projekt zum Gegenstand hatten und deren
raum- und umweltrelevanten Auswirkungen aufgrund einer Gesamtbeurteilung er-
fassbar waren. Durch derartige rechtsgültig erlassene Pläne wird das eigentliche
Baubewilligungsverfahren so weit vorbestimmt, dass in diesem Zeitpunkt eine um-
fassende Beurteilung kaum mehr möglich ist (BGE 113 Ib 225 ff., E. 3c/aa). Die ge-
nerelle Vorverlegung einer solchen Gesamtbeurteilung ins Gestaltungsplanverfahren
würde voraussetzen, dass bereits zu diesem Zeitpunkt eigentlich erst im Baubewilli-
gungsverfahren vorzunehmende (detaillierte) Festlegungen vorgenommen werden
müssten. Dies hätte eine Verwischung der einzelnen Bewilligungsverfahren zur Fol-
ge, was die bundesrechtliche Koordinationspflicht gerade nicht bezweckt (vgl. BGr,
19. September 2001, 1P.365/2001; BGr, 16. Februar 2007, 1P.532/2006).
5.5. Bei dem gestützt auf §§ 83 ff. PBG erlassenen kantonalen Gestaltungsplan
handelt es sich nicht um einen das Baubewilligungsverfahren zum grössten Teil er-
setzenden, projektbezogenen Sondernutzungsplan. Er weist daher im Gegensatz zu
einem solchen beispielsweise hinsichtlich der Nutzungen (vgl. Art. 7 und 8 Gestal-
tungsplanvorschriften [GPV]) oder Gestaltung (Art. 14 ff. GPV) einen Projektierungs-
spielraum auf. Es handelt sich um einen Gestaltungsplan, der die rechtlichen Vor-
aussetzungen für den Bau des Polizei- und Justizzentrums schafft, ohne dabei ins
nachfolgende Baubewilligungsverfahren einzugreifen. Weitere Bewilligungen insbe-
sondere der örtlichen Baubehörde wurden nicht eingeholt und waren auch nicht er-
forderlich. Die Prüfung der konkreten Projekte bleibt dem Baubewilligungsverfahren
vorbehalten. Davon geht auch die Staatskanzlei aus.
5.6. Der Gestaltungsplan ist somit klarerweise nicht mit einer Anordnung der ört-
lichen Behörde verbunden. Das Baubewilligungsverfahren hinsichtlich des Bauvor-
habens zur Realisierung des Justiz- und Polizeizentrums wird durch die örtliche Bau-
behörde durchzuführen sein. Zur Anwendung wird – sollte er in Rechtskraft erwach-
sen – der streitbetroffene Gestaltungsplan kommen und ein allfälliges Rechtsmittel
gegen den oder die Baubewilligungsentscheide wird gestützt auf § 329 Abs. 1 PBG
bei der Baurekurskommission I einzureichen sein. Dieser Umstand reicht aber nicht
aus, um entgegen dem Wortlaut von § 329 Abs. 2 lit. c PBG die Zuständigkeit der
Baurekurskommission I zur Beurteilung des umstrittenen Gestaltungsplanes zu be-
gründen. Eine solche Zuständigkeit lässt sich aber auch nicht aus den Grundsätzen
der Koordination gemäss Art. 25a RPG ableiten.
Es ist in keiner Weise einzusehen, weshalb die Beurteilung des Gestaltungspla-
nes durch den Regierungsrat und eine allfällige Beurteilung einer, gestützt auf den
Gestaltungsplan erteilten, baurechtlichen Bewilligung durch die Baurekurskommissi-
on I zu einander widersprechenden Entscheiden führen sollte. Dies wäre selbst dann
nicht der Fall, wenn die Baurekurskommission I im Rahmen eines Rekurses gegen
eine solche baurechtliche Bewilligung sogar eine akzessorische Normenkontrolle des
Gestaltungsplanes durchführen müsste. Es handelt sich bei der Festsetzung des
Gestaltungsplanes und der Erteilung der baurechtlichen Bewilligung um von einander
klar getrennte, unterschiedliche Bewilligungsphasen.
In Anwendung von § 5 Abs. 2 VRG sind die Rekurse daher zur Behandlung an
den Regierungsrat zurück zu überweisen.