zh_baurekursgericht · BRGE IV Nr. 0150/2021 · 2021-09-23 · de
Mobilfunk-Antennenanlage. Einordnung. Schutz von Vögeln.

Zu beurteilen war eine 55 m hohe Mobilfunk-Antennenanlage, die in einer Gewerbezone errichtet werden soll. Trotz der grossen Höhe war die Anlage hinsichtlich der Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung nicht zu beanstanden. Strittig waren darüber hinaus im Wesentlichen Aspekte des Immissionsschutzes und – aufgrund einer Feldlerchenpopulation in der Nähe des geplanten Standortes – des Artenschutzes. Der Rekurs wurde insofern gutgeheissen, als der angefochtene Entscheid mit der Auflage ergänzt wurde, dass bei Erhöhung der (tatsächlichen) maximalen Sendeleistung der Baubehörde ein neues Baugesuch einzureichen sei. im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen.

G.-Nr. R4.2021.00025
BRGE IV Nr. 0150/2021
Entscheid vom 23. September 2021
Mitwirkende Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichter Andreas Madianos, Baurichter
Urs Hany, Gerichtsschreiber Christoph Forster
in Sachen Rekurrent
C. R. […]
gegen Rekursgegnerschaft
1. Gemeinderat X, […]
2. Y, […]
Nr. 2 vertreten durch […]
betreffend Beschluss des Gemeinderates vom 9. Februar 2021; Baubewilligung für Mo-
bilfunkanlage, […]
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 9. Februar 2021 erteilte der Gemeinderat X der Rechts-
vorgängerin der Y die baurechtliche Bewilligung für eine Mobilfunk-Anten-
nenanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 an der N.-Strasse in X.
B.
Gegen diesen Entscheid erhob C. R. mit Eingabe vom 10. März 2021 recht-
zeitig Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte
sinngemäss die Aufhebung des Entscheids sowie eventualiter die Rückwei-
sung der Sache an die private Rekursgegnerin zur Nachbesserung; dies un-
ter Zusprechung einer Umtriebsentschädigung.
C.
Mit Verfügung vom 11. März 2021 wurde vom Rekurseingang Vormerk ge-
nommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Eingabe vom 6. April 2021 beantragte die Vorinstanz die Abweisung des
Rekurses, soweit darauf einzutreten sei.
Die private Rekursgegnerschaft beantragte mit Eingabe vom 12. April 2021
ebenfalls die Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; dies
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. gesetzlicher MwSt. zulasten
des Rekurrenten.
E.
Mit Replik vom 3. Mai 2021 bzw. Duplik vom 27. Mai 2021 hielten die privaten
Parteien an ihren Anträgen fest. Die Vorinstanz verzichtete stillschweigend
auf die Erstattung einer Duplik.
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F.
Am 1. Juni 2021 führte die 4. Abteilung des Baurekursgerichts im Beisein der
Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch.
G.
Auf die Vorbringen der Parteien und die anlässlich des Lokaltermins ge-
machten Feststellungen wird, soweit für den Entscheid erforderlich, in den
nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Der Rekurrent ist Eigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 2, die sich im gemäss
bundesgerichtlicher Definition rechtsmittelberechtigten Umkreis der strittigen
Kommunikationsanlage – der hier 1,672 km beträgt (act. 10.7, S. 5) – befin-
det. Er ist damit mehr als irgendwelche Dritte oder die Allgemeinheit in seinen
eigenen Interessen betroffen sowie aufgrund seiner Rügen im Sinne von
§ 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) rechtsmittellegitimiert. Soweit
bezüglich einzelner Rügen auf den Rekurs nicht einzutreten ist, wird dies im
Rahmen der nachfolgenden Erwägungen darzulegen sein. Da die übrigen
Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf den Rekurs grundsätz-
lich einzutreten.
2.
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 1 ist jeweils hälftig der Gewerbezone G und der
kantonalen Landwirtschaftszone Lk gemäss Bau- und Zonenordnung der
Gemeinde X (BZO) zugewiesen. Nach den Plänen der privaten Rekursgeg-
nerin soll auf dem in der Gewerbezone liegenden Grundstückteil eine 55 m
hohe Mobilfunk-Antennenanlage erstellt werden. Diese soll mit Antennenmo-
dulen der privaten Rekursgegnerin und mit solchen von anderen Mobilfunk-
anbieterinnen bestückt werden. Die einzelnen Antennenmodule sollen auf
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den Frequenzbändern 700-900, 1'800-2'600 und 3'600 MHz und in den Azi-
muten (Abweichung in Grad von Nord) von 50°, 70°, 80°, 150°, 170°, 270°
und 280° senden.
3.1.
Der Rekurrent macht zunächst geltend, dass der Gemeinderat nicht in der
Lage sei, das Baugesuch zu beurteilen, weil dieser nicht über das notwen-
dige Fachwissen auf dem Gebiet der Funktechnologie und insbesondere der
nichtionisierenden Strahlung sowie hinsichtlich der gesundheitlichen Auswir-
kungen der Strahlung verfüge. Ferner sei der Fachbericht des AWEL sum-
marisch, oberflächlich und gehe nicht vertieft auf die Fakten zur Mobil-
funkstrahlung ein. Der Bericht zeuge nicht von vertieftem Fachwissen in Sa-
chen nichtionisierender Strahlung und deren gesundheitlichen Auswirkun-
gen.
3.2.
Gemäss § 318 PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche,
soweit – wie vorliegend – durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Zu-
ständig für die Erteilung baurechtlicher Bewilligungen ist in der Gemeinde X
der Gemeinderat (Art. 25 Abs. 1 Ziff. 3 der Gemeindeordnung [GO]). Dies gilt
auch hinsichtlich der Behandlung von Baugesuchen für Mobilfunk-Antennen-
anlagen und unabhängig davon, ob einzelne Behördenmitglieder über spe-
zifische Fachkenntnisse in den vom Rekurrenten genannten Gebieten verfü-
gen. Dies lässt sich damit rechtfertigen, dass die örtliche Baubehörde dies-
bezüglich lediglich gehalten ist, die Emissionserklärung (d.h. die Standortda-
tenblätter) auf ihre Vollständigkeit und Richtigkeit sowie auf die Einhaltung
bundesrechtlicher Vorgaben hin zu überprüfen. Weitergehende funktechni-
sche Abklärungen sind indes nicht vorzunehmen. Ebenso wenig hat die ört-
liche Baubehörde Untersuchungen über gesundheitliche Auswirkungen
nichtionisierender Strahlung durchzuführen (s. hierzu E. 9.3. unten). Über-
dies steht den zürcherischen Gemeinden aufgrund der Komplexität der Sa-
che das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) als Fachstelle be-
ratend zur Seite (wobei die Städte Winterthur und Zürich über eigene Fach-
stellen verfügen).
In dem vom Rekurrenten beanstandeten Bericht bestätigt das AWEL die Ein-
haltung der Vorgaben der NISV. Ferner enthält der Bericht Empfehlungen für
Abnahmemessungen und weitere Auflagen zum Betrieb der Anlage. Im
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Lichte der vorstehenden Ausführungen erweist sich der Bericht als vollstän-
dig und ist nicht zu beanstanden. Gleiches gilt für den Bauentscheid, dem
der Bericht zugrunde gelegt wurde. Ihrer Pflicht zur Überprüfung des Bauge-
suchs ist die Vorinstanz somit insoweit nachgekommen. Die rekurrentische
Rüge erweist sich als unbegründet.
4.1.
Der Rekurrent rügt, die im Standortdatenblatt angegebenen Sendeleistun-
gen seien unglaubwürdig. Mit diesen Leistungen lasse sich kein funktionie-
rendes 5G-Netz aufbauen. Im Frequenzband von 3'600 MHz sehe die Y
keine Antennen vor. Dies sei ebenfalls nicht glaubwürdig, da heute keine
Sendeanlage ohne 5G-Antennen gebaut werde.
4.2.
Im baurechtlichen Verfahren wird nicht geprüft, ob eine bestimmte Baute o-
der Anlage am vorgesehenen Ort bzw. zum vorgesehenen Zweck brauchbar,
sinnvoll und wirtschaftlich tragbar ist oder einem Bedürfnis entspricht. Diese
Abklärungen hat die Bauherrschaft selbst vorzunehmen, weshalb sich die
Prüfung durch die Baubewilligungsbehörde auf die Einhaltung der relevanten
planungs-, bau- und umweltrechtlichen Vorschriften zu beschränken hat
(§ 320 PBG; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz,
Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, Bd. 1, S. 338 f.).
Bei der Baubewilligung handelt es sich um eine mitwirkungsbedürftige Ver-
fügung, weshalb die Baubehörde nicht berechtigt ist, über etwas anderes zu
entscheiden, als ihr mit dem Baugesuch unterbreitet worden ist (Fritz-
sche/Bösch/Wipf/Kunz S. 424). § 326 PBG untersagt die Ausführung bewil-
ligungspflichtiger, jedoch nicht bewilligter Vorhaben. Daraus leitet sich die
Pflicht des Bauherrn ab, sich an eine erteilte Bewilligung zu halten. Er muss,
wenn er Abweichungen von der Baubewilligung beabsichtigt, im dafür vorge-
schriebenen Verfahren eine erneute beziehungsweise geänderte Bewilli-
gung einholen (Fritzsche/Bösch/Wipf/ Kunz, S. 486 f.). Die Standortdaten-
blätter und damit auch die beabsichtigte Leistung und die vorgesehenen Fre-
quenzen sind Teil der Baubewilligung. Demgemäss darf die private Rekurs-
gegnerin die Mobilfunkantenne nur in diesem Umfang betreiben, ob dies
sinnvoll ist oder nicht spielt für die Erteilung der Baubewilligung keine Rolle.
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5.1.
Der Rekurrent moniert, dass das Standortdatenblatt nicht die notwendigen
Angaben gemäss dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV enthalte.
Zu deklarieren sei die Anzahl Sub-Arrays und es müssten der Korrekturfaktor
und die 6-Minuten-Mittelwerte nachvollzogen werden können. Es seien um-
hüllende Antennendiagramme auszuweisen, die den vollständigen Absenk-
bereich der Datenbeams aus der Horizontallinie abbilden würden. In der Re-
gel sei dies -45°. Das Projekt sei deshalb neu aufzulegen und es müsse eine
neue "Einsprachefrist" gelten. Sollte das Projekt ohne Neuauflage gemäss
dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV für "adaptives 5G" geändert
werden, seien die Änderungen dem Rekurrenten zuzustellen. Der im
Standortdatenblatt beantragte elektrische Neigungswinkel der Antenne der
Y von +2° bis -9° aus der Horizontalen sei unglaubwürdig. Der Neigungswin-
kelbereich müsse mindestens von +30° bis -45° reichen. Dasselbe macht der
Rekurrent in Bezug auf den im Standortdatenblatt für die Antennen der Z
beantragten Neigungswinkel von 0° geltend. Ferner seien die dazugehörigen
Antennendiagramme mit Vertikalkeulen, die kaum je 10° nach oben und un-
ten abdecken würden, unglaubwürdig. Die Antennendiagramme seien zu-
dem ohne Neigungswinkel, d.h. für "tilt null", konstruiert worden, womit be-
reits die Abbildung der Nebenkeulen völlig falsch sei.
5.2.
Der Schutz der Umwelt vor nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung
wird im Umweltschutzgesetz (USG) sowie in der bundesrätlichen Verord-
nung zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999
(NISV) geregelt. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) konkretisierte die NISV
mit der bereits erwähnten Vollzugsempfehlung zur NISV und diversen dies-
bezüglichen Nachträgen (zuletzt mit dem Nachtrag vom 23. Februar 2021
betreffend adaptive Antennen [Bundesamt für Umwelt BAFU, Adaptive An-
tennen, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung NISV,
fortan: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV]), welche die Grundlage
für die Berechnung der Strahlung bilden. Im letztgenannten Nachtrag wird
insbesondere die Methode für die Berücksichtigung der besagten Variabilität
von Senderichtung und Antennendiagramm adaptiver Antennen beschrie-
ben. Hierzu wird im wesentlich vorgesehen, dass auf die maximale Sende-
leistung ERP einer adaptiven Antenne ein Korrekturfaktor K ange-
max, n (n) AA
wendet werden kann (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 8).
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Die vorliegend strittige Mobilfunk-Antennenanlage wurde vor Publikation die-
ses Nachtrags zur Vollzugsempfehlung zur NISV beurteilt. Ein Korrekturfak-
tor wird nicht beantragt, was sich aus dem Standortdatenblatt ergibt. Der Be-
urteilung liegt das in der Praxis bislang angewandte "worst-case"-Szenario
zugrunde. Dies bedeutet, dass adaptive Antennen gleich wie konventionelle
Antennen behandelt werden. Die Strahlung wird nach dem maximalen Ge-
sprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf
Antennendiagrammen beurteilt, die für jede Senderichtung den maximal
möglichen Antennengewinn berücksichtigen (s. dazu insbesondere das
Schreiben des BAFU vom 31. Januar 2020 an die kantonalen und städti-
schen NIS-Fachstellen, Informationen zu adaptiven Antennen und 5G [Be-
willigung und Messung], S. 2). Dieses Vorgehen hat das Baurekursgericht in
ständiger Rechtsprechung als mit der Umweltschutzgesetzgebung vereinbar
und zulässig eingestuft, da damit die tatsächliche Strahlung von adaptiven
Antennen überschätzt wird und die Einhaltung der Grenzwerte deshalb si-
chergestellt ist (s. statt vieler BRGE I Nr. 0011/2020 in BEZ 2020 Nr. 17;
diese Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht mit VB.2021.00047 und
VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 bestätigt).
Entgegen den rekurrentischen Vorbringen hat das Standortdatenblatt der
vorliegend strittigen Anlage deshalb keine Angaben zu den Sub-Arrays der
Antennen zu enthalten. Dies ist erst dann vorauszusetzen, wenn für die An-
lage ein Korrekturfaktor beansprucht werden soll (s. Nachtrag zur Vollzugs-
empfehlung zur NISV, S. 8 f.). Da bei der Beurteilung nach dem "worst-
case"-Szenario die maximale Sendeleistung massgebend ist, sind auch
keine gemittelten Werte auszuweisen.
5.3.
Wesentlich für die Gesetzeskonformität der "worst-case"-Beurteilung ist al-
lerdings, dass sich die Beurteilung auf umhüllende Antennendiagramme
stützt, welche alle für die adaptiven Antennen vorgesehenen Szenarien ent-
halten. Der Rekurrent ist der Auffassung, dass die vorliegenden Antennendi-
agramme nicht den "vollständigen Absenkbereich der Datenbeams aus der
Horizontallinie" abbilden würden. Dies schliesst er daraus, dass der gesamte
Neigungswinkel im Zusatzblatt 2 des Standortdatenblatts mit +2° bis -9° (Y)
bzw. mit 0° (Z) angegeben wird.
Bei diesen Winkelangaben gemäss Zusatzblatt 2 des Standortdatenblatts
handelt es sich um die mechanische Ausrichtung der Antenne (sog. "mecha-
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nischer down tilt") bzw. um die elektrisch gesteuerte Abweichung der verti-
kalen Hauptstrahlrichtung von der mechanischen Ausrichtung (sog. "elektri-
scher down tilt"). Angegeben wird im Zusatzblatt 2 zudem der gesamte Nei-
gungswinkel als Summe von mechanischem und elektrischem Neigungswin-
kel (Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 36). Die Abstrahlcharakteristik einer
Antenne wird hingegen in den Antennendiagrammen ersichtlich. Das Anten-
nendiagramm gibt Auskunft über die Richtwirkung einer Antenne (Intensität
der Strahlung in Abhängigkeit vom Winkel gegenüber der Hauptstrahlrich-
tung). Angegeben wird die Abschwächung gegenüber der Hauptstrahlrich-
tung, üblicherweise in Einheiten von dB (Vollzugsempfehlung zur NISV,
S. 24). Im Standortdatenblatt der strittigen Antennenanlage werden die An-
tennendiagramme im Polardiagramm jeweils normiert über die X-Achse (0°)
gelegt und für die Berechnungen über die beantragten Tiltbereiche gedreht,
wie die private Rekursgegnerin schlüssig dartut. Die X-Achse stellt die
Hauptsenderichtung der Antenne dar. Unter Berücksichtigung der Neigungs-
winkel der Antennen lässt sich gestützt auf die Angaben im Zusatzblatt 3a
und 4a betreffend die relative Lage der Orte für den kurzfristigen Aufenthalt
(OKA) und der Orte mit empfindlicher Nutzung (OMEN) zur Antenne ("Ele-
vation des OMEN/OKA gegenüber der Antenne [in Grad von der Horizonta-
len]", die "Kritische vertikale Senderichtung der Antenne [in Grad von der
Horizontalen]" und den "Winkel des OMEN/OKA zur kritischen Senderich-
tung [in Grad]") für jeden OKA und OMEN zusammen mit den normierten
Antennendiagrammen die NIS-Prognose zuverlässig durchführen. Dies gilt
auch für die horizontal und vertikal umhüllend erfassten adaptiven Antennen
(vgl. VB.2021.00047 vom 3. Juni 2021, E. 5 und VB.2021.00048 vom 3. Juni
2021, E. 6).
Aus den Angaben +2° bis -9° (Y) bzw. 0° (Z) im Zusatzblatt 2 des vorliegen-
den Standortdatenblatts lässt sich mithin nicht ableiten, dass die NIS-
Prognose nicht auf umhüllenden Antennendiagrammen basiert.
Zu konstatieren ist überdies, dass für eine adäquate Beurteilung von adapti-
ven Antennen gemäss dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV nicht
zwingend Winkelbereiche anzugeben sind. So wurde in einem in diesem
Nachtrag beispielhaft eingefügten Zusatzblatt 2 für sämtliche als adaptiv be-
zeichneten Antennen jeweils ein fixer Winkel von 0° eingetragen (s. S. 16).
Mithin ist selbst aus der Angabe eines Neigungswinkels von 0° für eine adap-
tive Antenne nicht zu schliessen, dass die entsprechenden Antennendia-
gramme einer herkömmlichen Anlage mit einer (nahezu) waagrechten
Hauptstrahlrichtung entsprechen, wie das Verwaltungsgericht in dem vom
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Rekurrenten erwähnten Entscheid VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021 –
d.h. noch vor Publikation des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung zur NISV –
festhielt. Der Rekurrent vermag aus diesem Entscheid damit nichts für sei-
nen Standpunkt abzuleiten.
Die rekurrentischen Zweifel, dass es sich bei den Diagrammen gemäss dem
vorliegenden Standortdatenblatt nicht um umhüllende handelt, erhärten sich
nicht. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Abstrahlcharakteristik der
Antennen jeweils korrekt dargestellt wird. Auch die im Baubewilligungsver-
fahren beigezogene kantonale NIS-Fachstelle hat die Emissionserklärung
der privaten Rekursgegnerin für korrekt befunden. Der Rekurrent vermag
keine Gründe aufzuzeigen, die an diesem Ergebnis zweifeln liessen. Für eine
eingehendere Begründung durch die Fachstelle (oder durch die Bewilli-
gungsbehörde) oder für einen Beizug einer "neutralen unabhängigen Stelle",
wie der Rekurrent verlangt, besteht bei der vorliegenden Sachlage kein An-
lass.
6.1.
Der Rekurrent macht – wie in E. 5.1 hiervor zusammengefasst dargelegt –
sinngemäss geltend, dass bei einer Anpassung der Anlage an den Nachtrag
zur Vollzugsempfehlung zur NISV das entsprechende Projekt neu aufzule-
gen sei.
Der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV hält für die Anpassung von
nach dem "worst case"-Szenario beurteilten Antennen an diesen Nachtrag
folgende Übergangsregelung bereit:
" Bereits vor Inkrafttreten dieses Nachtrags zur Vollzugshilfe sind
adaptive Antennen mittels "worst case"-Betrachtung bewilligt
worden. Die Anpassung des Betriebs dieser Antennen an den
Nachtrag gilt nicht als Änderung im Sinne von Anhang 1 Ziffer
62 Absatz 5 NISV, wenn die bewilligte Sendeleistung ERP unter
Berücksichtigung des Korrekturfaktors nicht ändert. Gemäss
Artikel 11 Absatz 2 Buchstabe b NISV ist im Standortdatenblatt
der massgebende Betriebszustand nach Anhang 1 zu doku-
mentieren. Mit der Anwendung des Nachtrags wird der mass-
gebende Betriebszustand mit zwei Parametern ergänzt (vgl.
Kap. 3.3.1). Es ist der Behörde daher ein aktualisiertes
Standortdatenblatt nachzureichen."
Die "Anpassung des Betriebs" von adaptiven Antennen, die vor dem Inkraft-
treten des Nachtrags (wie die vorliegend strittige) nach dem "worst-case"-
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Szenario bewilligt worden sind, bedeutet im Wesentlichen, dass bei einer
adaptiven Antenne n nunmehr ein Korrekturfaktor K auf die maximal mög-
AA
liche Sendeleistung ERP angewendet wird, wobei dieser Korrekturfaktor
max,n
K von der Antennengrösse, ausgedrückt in der Anzahl Sub-Arrays, abhän-
AA
gig ist und einem Wert von ≥ 0,1 entspricht. Die massgebende Sendeleistung
ERP der adaptiven Antenne n beträgt wie erwähnt ERP = K x ERP .
n n AA max,n
Diese massgebende Sendeleistung ERP wird in das Standortdatenblatt ein-
n
getragen und in Kombination mit den umhüllenden Antennendiagrammen
zur Berechnung der elektrischen Feldstärke verwendet, um zu prüfen, ob der
Anlagegrenzwert an den Orten mit empfindlichen Nutzung eingehalten ist (s.
Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 21). Eine
Anpassung von bereits nach dem "worst-case"-Szenario bewilligten adapti-
ven Antennen hat mithin zur Folge, dass die maximale Sendeleistung ERP-
(Eingangsleistung multipliziert mit dem maximalen Antennengewinn) er-
max,n
höht werden kann, ohne dass sich dies rechnerisch auf die für die Berech-
nung der elektrischen Feldstärke massgebende Sendeleistung (ERP ) aus-
n
wirkt.
Entgegen dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung bedeutet die Erhöhung der
maximalen Sendeleistung ERP eine Änderung der bestehenden Anlage
max,n
im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 lit. d NISV. Dies gilt auch dann, wenn
die um den Korrekturfaktor K rechnerisch reduzierte Sendeleistung ERP
AA n
nicht über den bislang bewilligten Höchstwert hinausgeht. Massgebend ist
die Erhöhung der tatsächlichen maximalen Sendeleistung. Die Einhaltung
der Grenzwerte der geänderten Anlage ist anhand des aktualisierten
Standortdatenblattes in einem Baubewilligungsverfahren zu prüfen und es
ist darüber in einem baurechtlichen Entscheid zu befinden. Zu prüfen ist na-
mentlich die Anwendung des Korrekturfaktors auf die zu erhöhende Sende-
leistung ERP , mithin die Ermittlung des massgebenden Betriebszustan-
max,n
des gemäss Anhang 1 Ziff. 63 NISV, der sich gegenüber der "worst-case"-
Betrachtung ändert. Es geht darum nicht an, in Bezug auf die Frage, ob eine
Änderung der Anlage vorliegt oder nicht, erst bei der reduzierten Sendeleis-
tung ERP anzusetzen. Dies zumal es im realen Betrieb vorkommen kann,
n
dass die Sendeleistung ERP kurzzeitig überschritten wird (im Maximum bis
n
zur maximal möglichen Sendeleistung ERP ; s. Erläuterungen zum Nach-
max,n
trag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 22) und die Voraussetzungen da-
für (namentlich eine automatische Leistungsbegrenzung) zu prüfen sind.
10

6.2.
Die besagte Anpassung des Betriebs adaptiver Antennen, die – wie vorlie-
gend – noch nach dem "worst-case"-Szenario beurteilt wurden, ist im vorlie-
genden Verfahren nicht streitgegenständlich. Wird die vorliegend strittige An-
lage indes erst einmal rechtskräftig bewilligt, kann die Anpassung des Be-
triebs grundsätzlich jederzeit erfolgen. Wenn bei der absehbaren künftigen
Anpassung des Betriebs der strittigen Anlage auf die Durchführung eines or-
dentlichen Baubewilligungsverfahrens verzichtet wird, ist die Einhaltung der
massgeblichen Grenzwerte nicht gewährleistet.
Beim Entscheid, ob es sich bei der Änderung um eine bewilligungspflichtige
baurechtliche Massnahme handelt, kommt den Gemeinden zwar ein gewis-
ser Ermessensspielraum zu. Es ist indes nicht davon auszugehen, dass die
kommunale Baubehörde von der diesbezüglichen (klaren) Regelung im
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, die sich als unrechtmässig her-
ausgestellt hat, abweichen wird.
Zur Erhaltung des rechtmässigen Zustands ist daher mit der angefochtenen
Baubewilligung die Auflage zu statuieren, dass bei Erhöhung der (tatsächli-
chen) maximalen Sendeleistung (ERP ) der Baubehörde ein neues (or-
max,n
dentliches) Baugesuch einzureichen ist (§ 321 Abs. 1 PBG).
7.1.
Der Rekurrent bringt sinngemäss vor, dass das QS-System der privaten Re-
kursgegnerin untauglich sei, um die Einhaltung der Grenzwerte der NISV zu
kontrollieren. Der vom Bundesgericht geforderte ununterbrochene Daten-
fluss von der Antenne in das kantonale Umweltamt sei nicht gegeben. Der
Aufforderung des Bundesgerichts im Entscheid 1C_97/2018 vom 3. Septem-
ber 2019, die Datenübertragung zu prüfen, sei das BAFU bis heute nicht
nachgekommen. Ohne ununterbrochenen Datenfluss dürfe die Anlage nicht
bewilligt werden.
7.2.
Das Bundesgericht hat in zahlreichen Urteilen festgehalten, dass die QS-
Systeme der Mobilfunkbetreiberinnen die Einhaltung der Grenzwerte bei den
schweizerischen Mobilfunk-Antennenanlagen vollumfänglich gewährleisten
würden (u.a. in BGr 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010, E. 4.2).
11

Hinsichtlich adaptiver Antennen hält das BAFU im bereits erwähnten Schrei-
ben des BAFU vom 31. Januar 2020 fest, dass auch der Betrieb adaptiver
Antennen in den QS-Systemen der Mobilfunkbetreiberinnen und der Daten-
bank des BAKOM korrekt dargestellt werden können, wenn diese gleich be-
handelt werden wie konventionelle Antennen (s. S. 2). Da die Besonderheit
adaptiver Antennen, d.h. die besagte Variabilität, bei den hier strittigen An-
tennen wie gesagt nicht berücksichtigt wird, ist dies vorliegend der Fall. Es
ist mithin davon auszugehen, dass auch die adaptiven Antennen des Bau-
vorhabens vom bestehenden QS-System der privaten Rekursgegnerin und
der Datenbank des BAKOM korrekt erfasst werden können (s. dazu auch
VB.2021.00047 vom 3. Juni 2021, E. 6; VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021,
E. 7).
Aus dem vom Rekurrenten angeführten Entscheid des Bundesgerichts
1C_97/2018 vom 3. September 2019 ergibt sich nichts Gegenteiliges. In die-
sem Entscheid schloss das Bundesgericht nicht auf ein generelles Versagen
der QS-Systeme (vgl. VB.2020.00439 vom 15. Juli 2021, E. 5.4). Der Rekur-
rent vermag das bei der privaten Rekursgegnerin implementierte QS-System
damit nicht in Frage zu stellen.
8.1.
Der Rekurrent moniert, dass es die Vorinstanz unterlassen habe, die Strah-
lenbelastung der Bewohner in der näheren Umgebung der geplanten Anlage
ernsthaft und gründlich in die Beurteilung miteinzubeziehen. In der Nähe
würden sich etwa ein Ausbildungszentrum, eine Dreifachturnhalle mit Aus-
sensportanlagen, ein Schwimmbad, eine Kindertagesstätte und zwei Schul-
häuser befinden.
8.2.
Gemäss Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 und 2 NISV muss das Standortdatenblatt
Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung enthalten; dies an dem
für Menschen zugänglichen Ort, an dem diese Strahlung am stärksten ist,
sowie an den drei Orten mit empfindlicher Nutzung, an denen diese Strah-
lung am stärksten ist. Darüber hinaus sind die Mobilfunkgesellschaften in der
Regel zu keinen weiteren Grenzwertberechnungen verpflichtet.
Mit dem vorliegenden Standortdatenblatt hat die private Rekursgegnerin Im-
missionsprognosen für einen OKA und neun OMEN vorgenommen. Auch der
erforderliche Situationsplan liegt den Akten bei. Damit ist sie der vorstehend
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dargelegten gesetzlichen Pflicht nachgekommen. Zu zusätzlichen Grenz-
wertberechnungen ist sie nicht verpflichtet. Das Standortdatenblatt zeigt,
dass die strittige Mobilfunk-Antennenanlage die gesetzlichen Grenzwerte an
den einschlägigen Orten einhält. Das Standortdatenblatt wurde von der kan-
tonalen NIS-Fachstelle auch hinsichtlich der Frage, ob im Standortdatenblatt
die kritischen OMEN erfasst wurden, überprüft und nicht beanstandet. Der
pauschale Hinweis des Rekurrenten auf die in der näheren Umgebung be-
findlichen Anlagen und Betriebe (Ausbildungszentrum X, Turnhalle, Kinder-
tagesstätte etc.) vermag diese Einschätzung nicht in Frage zu stellen. Der
Vorinstanz ist in dieser Hinsicht mithin nichts vorzuwerfen. Die Rüge ist un-
begründet.
9.1.
Der Rekurrent macht geltend, die BERENIS habe in der Newsletter-Sonder-
ausgabe Januar 2021 festgehalten, dass es in der Mehrzahl der Tier- und
Zellstudien Hinweise auf oxidativen Zellstress gebe, der durch nichtionisie-
rende Strahlung auch im Bereich der Anlagegrenzwerte von 5 V/m hervor-
gerufen werde. Wenn oxidativer Zellstress verstärkt auftrete, würden ver-
mehrt Störungen der Stoffwechselvorgänge und Schäden an Zellen – also
eine Vorstufe von Krebs – entstehen. Es sei unverständlich, dass 5G-Anten-
nen bewilligt würden, solange der vom UVEK in Aussicht gestellte Bericht
über die Möglichkeit zur nachhaltigen Ausgestaltung der Mobilfunknetze
nicht vorliege.
9.2.
Der Verordnungsgeber hat in der NISV zwei Grenzwerte festgelegt, um so-
wohl den wissenschaftlich nachgewiesenen Gesundheitsauswirkungen (Er-
wärmung des Körpers/thermische Wirkungen) als auch möglichen anderen
(noch unklaren) Effekten (nicht-thermische bzw. biologische Effekte) Rech-
nung zu tragen. Es handelt sich dabei um die Immissionsgrenzwerte einer-
seits und die Anlagegrenzwerte andererseits. Letztere wurden in Umsetzung
des gesetzlichen Vorsorgeprinzips festgelegt. Das Bundesgericht hat in
BGE 126 II 399 (= Pra 2001 Nr. 44) zu dieser Problematik zudem ausge-
führt, dass der Verordnungsgeber erkannt habe, dass mit der blossen Über-
nahme der ICNIRP-Grenzwerte (International Commission On Non-ionizing
Radiation Protection [ICNIRP]) mit Blick auf mögliche nicht-thermische Wir-
kungen der Schutz vor nichtionisierender Strahlung lückenhaft wäre. Er habe
daher zusätzlich vorsorgliche Emissionsbegrenzungen angeordnet
13

(Art. 4 NISV), die das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst ver-
mutet würden und noch nicht absehbar seien, möglichst gering halten sollen.
Für verschiedene Kategorien von Anlagen bestimme sich die vorsorgliche
Emissionsbegrenzung auf Grund besonderer Anlagegrenzwerte (Art. 4
Abs. 1 NISV), bei den übrigen Anlagen seien die Emissionen so weit zu be-
grenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar
sei (Art. 4 Abs. 2 NISV). Mit diesen zusätzlichen Emissionsbegrenzungen
trage die neue Verordnung dem Vorsorgeprinzip Rechnung (Art. 1 Abs. 2
und Art. 11 Abs. 2 USG) und konkretisiere die im Sinne der Vorsorge erfor-
derlichen Massnahmen.
Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die festgelegten Grenz-
werte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform
sind (vgl. BGr, 1. Februar 2019, 1C_681/2017, E. 4.3; 1C_348/2017,
21. Februar 2018, E. 4.3 ff.; 1C_323/2017, 15. Januar 2018, E. 2.5; 27. Ok-
tober 2017, 1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126 II 399 E. 4).
9.3.
Die rekurrentischen Vorbringen ändern daran nichts. In der vom Rekurrenten
erwähnten Newsletter-Sonderausgabe Januar 2021 kommt die vom BAFU
einberufene Beratende Expertengruppe NIS (BERENIS) zusammengefasst
zum Schluss, dass sich – trotz einigen methodischen Schwächen – ein Trend
abzeichne, nämlich, dass EMF-Exposition, sogar im niedrigen Dosisbereich,
durchaus zu Veränderungen des oxidativen Gleichgewichtes führen könne.
Es sei zu erwarten, dass bei Individuen mit Vorschädigungen, wie Immun-
schwächen oder Erkrankungen (Diabetes, neurodegenerative Erkrankun-
gen), vermehrt Gesundheitseffekte auftreten würden. Zudem zeigten die Stu-
dien, dass sehr junge oder auch alte Individuen weniger effizient auf oxidati-
ven Stress reagieren könnten, was selbstverständlich auch für andere Stres-
soren gelte, die oxidativen Stress hervorrufen würden. Abschliessend hält
die BERENIS indes fest, dass weiterführende Untersuchungen unter stan-
dardisierten Bedingungen notwendig seien, um diese Phänomene und Be-
obachtungen besser zu verstehen und zu bestätigen (s. S. 8). Der Rekurrent
vermag aus der genannten Newsletter-Sonder-ausgabe der BERENIS mithin
nichts für sich abzuleiten.
Unlängst hat das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zudem festgehal-
ten, dass es nicht an den Gerichten liege, den weiteren Abklärungen, die die
BERENIS nachvollziehbarerweise für notwendig erachte, vorzugreifen. Es
14

sei daher davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärti-
gen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen aus-
gehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trage. Mit Blick auf
das dem Bundesrat zustehende Ermessen sei die entsprechende verord-
nungsrechtliche Regelung der Grenzwerte nicht zu beanstanden
(VB.2021.00047 vom 3. Juni 2021, E. 7.3 und VB.2021.00048 vom 3. Juni
2021, E. 8.3). Gründe, um vorliegend davon abzuweichen, sind nicht ersicht-
lich. Auch der Umstand, dass der (als Antwort auf das dem Ständerat einge-
reichte Postulat 19.4043 ["Nachhaltiges Mobilfunknetz"]) durch das Eidge-
nössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) in Aussicht gestellte Bericht noch nicht vorliegt, kann mithin weder
zu einer Verschärfung der Grenzwerte noch zur Aufhebung der Baubewilli-
gung führen.
Die vorliegend strittige Anlage hält die Grenzwerte ein. Im Lichte der referier-
ten Rechtsprechung ist mithin davon auszugehen, dass mit der Bewilligung
dieser Anlage auch dem Gesundheitsschutz genügend Rechnung getragen
wurde. Die Rüge ist unbegründet.
10.1.
Der Rekurrent bringt vor, dass der Antennenmast in der Mitte eines Brutge-
biets für Feldlerchen erstellt werde. Der Naturschutzverein X betreibe hier
ein Schutzgebiet für diese aussterbende Vogelart. Ein Gutachten der Birdlife
Zürich würde die Unvereinbarkeit von solchen Bauwerken mit den Brutge-
bieten nachweisen. Die Vorinstanz habe dies nicht berücksichtigt. Die Strah-
lung betrage je nach Distanz bis zu 176 V/m, was zu Herzversagen der Vögel
führen könne. Dies sei schon bei Starenschwärmen beim nahen Vorbeiflug
an starken Mobilfunk-Antennenanlagen beobachtet worden.
10.2.
Wissenschaft und Rechtsprechung gehen grundsätzlich davon aus, dass
Tiere nicht empfindlicher auf nichtionisierende Strahlung reagieren als Men-
schen und sie mit der Verordnung, obgleich darin nicht genannt, mitge-
schützt werden. Für Tiere kann also insoweit die Einhaltung der Grenzwerte
der NISV beansprucht werden, als diese wegen den dort lebenden und ar-
beitenden Menschen ohnehin gelten (BRKE I Nr. 0064/2009 vom 7. Ap-
ril 2009, E. 10.2, in BEZ 2011 Nr. 18; www.baurekursgericht-zh.ch).
15

Vögel werden von den Immissions- und Anlagegrenzwerten der NISV indes
nicht erfasst, da sie sich im gesamten Luftraum aufhalten können. Es ist des-
halb davon auszugehen, dass die NISV keine abschliessende Regelung für
den Schutz von Vögeln gegen nichtionisierende Strahlung enthält. Für sol-
che ist der Schutzumfang mangels einer expliziten Regelung im Rahmen ei-
ner Einzelfallbeurteilung gestützt auf die Bestimmungen des USG zu prüfen.
Die Einzelfallbeurteilung hat sich an die materiellen Grundsätze für die ver-
ordnungsmässige Festsetzung der Immissionsgrenzwerte zu halten
(Art. 13–15 USG). Danach sind die Immissionsgrenzwerte so festzulegen,
dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen un-
terhalb dieser Werte Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemein-
schaft und Lebensräume nicht gefährden und die Bevölkerung in ihrem
Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 14 lit. a und b USG). Die Anforde-
rungen nach Art. 14 USG gelten zwar vorab für Luftverunreinigungen, sie
sind jedoch auch auf die Einwirkung von Strahlen anzuwenden, weil sie all-
gemeine Regeln wiedergeben (BGr 1C_450/2010 vom 12. April 2011, E. 3.2
f.).
Wissenschaftlich zuverlässige Hinweise für die Gefährdung von Feldlerchen
bei antennennahen Durchflügen vermag der Rekurrent nicht darzutun. Sol-
che Hinweise sind auch nicht ersichtlich. Dasselbe gilt für erfahrungsbasierte
Befunde. Eine zusätzliche Emissionsbegrenzung rechtfertigt sich damit
nicht. Die private Rekursgegnerin kann deshalb weder zur Reduktion der
Sendeleistung verpflichtet werden noch besteht eine Grundlage für die Auf-
hebung der angefochtenen Baubewilligung.
10.3.
Der vom Rekurrenten ins Recht gelegte Bericht der BirdLife Zürich befasst
sich mit der möglichen Beeinträchtigung des Lebensraums der Feldlerchen
durch die geplante Mobilfunk-Antennenanlage als "Vertikalstruktur", d.h. auf-
grund der vertikalen Ausdehnung der Anlage (und nicht mit den Auswirkun-
gen der Mobilfunk-Strahlung).
In Übereinstimmung mit der privaten Rekursgegnerin kommen der Arten-
schutz und der damit zusammenhängende Biotopschutz von vornherein nur
zum Tragen, wenn eine Beeinträchtigung droht (vgl. Art. 18 ff. NHG, insbes.
Art. 18 Abs. 1ter NHG, sowie Art. 14 und 20 NHV; vgl. auch
BGE 118 Ib 485). Der Bericht der BirdLife Zürich hält indes selbst fest, dass
keine publizierten Studien zu den Abständen von Feldlerchen-Territorien zu
16

Mobilfunk-Antennenanlagen oder Türmen existieren würden. Die Schlussfol-
gerung im Bericht, dass die Feldlerchenpopulation […] durch die geplante
Mobilfunk-Antennenanlage negativ beeinflusst oder gar ausgelöscht werde,
erscheint vor diesem Hintergrund gewagt. Eine drohende Beeinträchtigung
der Feldlerchenpopulation im fraglichen Gebiet vermag der Rekurrent ge-
stützt auf dieser Grundlage jedenfalls nicht darzutun.
11.1.
Der Rekurrent macht geltend, dass die strittige Anlage praktisch so hoch wie
der Kirchturm von X werde. Mit den weit ausladenden Antennenkörpern störe
die Anlage das Landschaftsbild des T.. Die Anlage werde auch von innerhalb
des denkmalgeschützten Ortskerns zusammen mit den schützenswerten
Bauten wahrgenommen, da die Anlage trotz der Distanz von ca. 700 m die
Hausdächer noch weit überrage. Das Projekt widerspreche den Schutzbe-
dingungen des ISOS.
Die Vorinstanz entgegnet vernehmlassungsweise, dass der Antennenmast
mit 55 m die in der Gewerbezone bzw. die in der Zone für öffentliche Bauten
mögliche Gebäudehöhe von 12 m bzw. 25 m zwar deutlich übertreffe. Im be-
stehenden baulichen Umfeld könne dem Antennenmast indessen ohne Wei-
teres eine befriedigende Einordnung attestiert werden. Eine störende Wir-
kung auf den Ortskern von X sei ausgeschlossen. Der historische Kern mit
reformierter Kirche und Gericht liege deutlich höher als das Baugrundstück
und weise von diesem einen Abstand von rund 700 m auf. In der Gemeinde
liesse sich kaum einen besseren Standort für eine Antenne finden. Der Ge-
meinderat begrüsse es daher, dass sich drei Betreiber auf eine gemeinsame
Antennenlösung verständigt hätten. Die Einwohner von X hätten Anspruch
auf eine gute Mobilfunkversorgung. Diesen Anspruch mit drei verschiedenen
Antennen im Bereich des historischen Ortskerns oder mit Antennen in einem
Wohngebiet zu befriedigen, sei keine geeignete Alternative.
Der Rekurrent repliziert, dass der Mast etwa die viereinhalbfache Höhe der
erlaubten Gebäudehöhe erreiche. Massgebend sei nicht die Höhenkote des
Baugrundstücks, sondern das Erscheinungsbild der drei Antennenkörper,
die in einer Höhe von rund 40 m bis 47 m über dem Niveau der nahen Um-
gebung montiert werden sollen. Die Antennenkörper lägen damit 12 m bis
21 m höher als der Vorplatz der Kirche bzw. 22 m bis 31 m höher als die
Aussichtsterrasse vor dem Schloss. Das Baugerüst vermittle nicht den kor-
rekten Eindruck der Anlage. Das Dorfbild von X präsentiere sich am besten
17

vom Naherholungsgebiet entlang der T. In diesem Blickfeld sei die Antenne
ein dominantes und störendes Element.
11.2.
Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich
und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umge-
bung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine
befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für
Materialien und Farben.
Diese Vorschrift enthält eine Grundanforderung an Bauten, Anlagen und Um-
schwung. Verlangt wird sowohl eine gewisse Qualität der Gestaltung in sich
als auch der Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung. Da-
bei erfasst die Norm über den Wortlaut ihres Randtitels ("Gestaltung") hinaus
nicht nur die Gestaltungselemente wie beispielsweise die Dach- oder die
Fassadengestaltung, sondern auch ortsbauliche Aspekte wie etwa die Stel-
lung der Baukörper, soweit jene nicht durch speziellere Bauvorschriften ge-
regelt sind. Die Frage, ob eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird,
ist gestützt auf objektive, nachvollziehbare Kriterien zu beantworten. Blosses
Empfinden rechtfertigt keinen Eingriff in das Eigentum.
Nach § 238 Abs. 2 PBG ist auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes be-
sondere Rücksicht zu nehmen. In der Nachbarschaft von Schutzobjekten
bzw. bei Änderungen an solchen ist demnach mehr als eine bloss befriedi-
gende Gesamtwirkung zu verlangen. Was als Objekt des Natur- und Heimat-
schutzes zu betrachten ist, ergibt sich aus der Aufzählung in § 203
Abs. 1 PBG. Eine förmliche Unterschutzstellung wird für die Anwendung von
§ 238 Abs. 2 PBG nicht vorausgesetzt. Vielmehr genügt es, dass sich die
Schutzwürdigkeit aus der Aufnahme des Objektes in ein Inventar im Sinne
von § 203 Abs. 2 PBG ergibt.
11.3.
Soweit den Gemeinden bei der Anwendung von Bestimmungen des kanto-
nalen Rechts als Ausfluss der Gemeindeautonomie eine besondere Ent-
scheidungs- und Ermessensfreiheit zukommt, überprüft das Baurekursge-
richt entsprechende Entscheide mit Zurückhaltung. Beruht der kommunale
Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände,
so hat ihn die Rekursinstanz zu respektieren. Die Rekursinstanz darf nur
dann einschreiten, wenn die Baubehörde ihren Ermessensspielraum über-
18

schreitet, indem sie sich von unsachlichen, dem Zweck der in Frage stehen-
den Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprin-
zipien, wie das Verbot von Willkür oder den Grundsatz der Verhältnismäs-
sigkeit, verletzt. Dabei darf sich die Rekursinstanz jedoch nicht auf eine
blosse Willkürprüfung beschränken, vielmehr muss die Eingriffsschwelle tie-
fer gesetzt werden (vgl. BGE 145 I 52, E. 3.6., mit Hinweisen).
Ob eine Bestimmung des kantonalen Rechts den Gemeinden einen autono-
men Entscheidungsspielraum einräumt, ist durch Auslegung zu ermitteln
(Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014,
§ 20 Rz. 62). Nach ständiger Praxis der kantonalen Instanzen betrifft dies
insbesondere § 238 PBG, ferner aber auch etwa § 71 PBG betreffend die
bauliche Gestaltung und Einordnung von Arealüberbauungen, § 237 PBG
betreffend die Beurteilung der Verkehrssicherheit einer Zufahrt und § 357
Abs. 1 PBG betreffend die Beurteilung zulässiger Änderungen an vorschrifts-
widrigen Bauten (Donatsch, § 20 Rz. 72).
11.4.
Das wie erwähnt der Gewerbezone G zugewiesene Baugrundstück liegt pe-
ripher am Dorfrand im Nordwesten des Siedlungsgebiets von X. Südöstlich
folgt die Zone für öffentliche Bauten mit diversen Gebäuden und Anlagen des
Ausbildungszentrums X. Daran angrenzend liegt die Erholungszone mit ei-
ner Sportanlage und der Mehrzweckhalle. Von Südwesten bis Nordosten
stösst an das Baugrundstück im Wesentlichen Landwirtschaftsland an.
Mit einer Höhe von 55 m (ohne Blitzfangstab) weist die geplante Anlage zwar
ein erhebliches vertikales Ausmass auf. Anlagen dieser Grössenordnung
verfügen in der Regel über erhebliche Fernwirkung. Diesem Umstand ist bei
der Frage nach der rechtsgenügenden Einordnung des Bauvorhabens in die
bauliche und landschaftliche Umgebung besondere Beachtung zu schenken.
Vorliegend fällt diesbezüglich aber in Betracht, dass der vorgesehene Stand-
ort in der Flussebene der T. liegt und in einem Umkreis von rund 1,5 km fast
allseitig von Geländeerhebungen umfasst wird. Zum einen führt dies zu einer
erheblichen Relativierung der von der geplanten Anlage ausgehenden Fern-
wirkung, wie sie etwa von einer auf einer Anhöhe oder inmitten einer weiten
und allseitig offenen Ebene stehenden Anlage mit ähnlichen Dimensionen
ausgehen würde. Zum anderen sticht die Anlage insbesondere von erhöhten
Standorten ringsum der Anlage aus betrachtet nicht ins Auge, zumal sich die
Anlage visuell kaum von den Geländeerhebungen im Hintergrund abhebt
19

und die Anlage den Horizont nur unerheblich überragt (s. die vom Rekurren-
ten ins Recht gelegten Fotografien, act. 23.1 ff.). Eine das Landschaftsbild
visuell dominierende Wirkung kann der Anlage deshalb nicht angelastet wer-
den. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass sich aus den
Akten nicht ergibt, dass der Antennenmast mit einer auffälligen rotweissen
Lackierung versehen werden soll. Solches schliesst der Rekurrent daraus,
dass die Antenne ein Luftfahrthindernis darstelle und sie mit Blick auf die
Flugsicherheit deshalb dergestalt lackiert werden müsse. Der Rekurrent ver-
kennt dabei, dass gemäss Art. 65b Abs. 1 der Verordnung über die Infra-
struktur der Luftfahrt (VIL) in Verbindung mit Anhang 2 dieser Verordnung
eine rot/weiss/rote Lackierung (auf 30 % der Mastlänge von der Spitze ab-
wärts) erst ab einer Antennen- bzw. Masthöhe von 60 m zwingend ist. Dass
die Lackierung bereits ab einer Höhe von 25 m erfolgen müsse, weil es sich
um eine Anlage in unbebauten Gebiet handle, wie der Rekurrent in der Replik
ausführt, ist unzutreffend. Unter diesen Voraussetzungen würde einzig die
Pflicht zur Registration des Objekts bestehen (s. Art. 65a Abs. 1 lit. b VIL).
Im vorliegenden Kontext tut diese indes nichts zur Sache. Der vorliegenden
Beurteilung der Einordnung und Gestaltung der strittigen Anlage ist mithin
keine auffällige Farbgebung in rot/weiss/roter Farbe zugrunde zu legen.
Sodann ist zu berücksichtigen, dass die diversen funktional gestalteten Ge-
werbebauten in den südöstlich liegenden Zonen (Gewerbezone sowie Zone
für öffentliche Bauten) den gewerblichen Charakter der näheren Umgebung
des Antennenstandortes unterstreichen. Auch die Sportanlage unweit des
Baugrundstücks trägt – wenn auch in einer Erholungszone liegend – mit der
funktional gestalteten Mehrzweckhalle und den Aussenanlagen samt der da-
zugehörigen Ausstattung zum Gewerbecharakter der näheren Umgebung
bei (s. act. 23.8). Unter diesen und den vorgenannten Umständen erscheint
es nicht als rechtsverletzend, wenn die Vorinstanz dem Bauvorhaben eine
befriedigende Einordnung attestiert.
Ebenfalls unproblematisch erweist sich die Einordnung in Bezug auf die pe-
ripheren, nordwestlichen Wohnquartiere von X, zumal die geplante Anlage
hierzu einen Abstand von mindestens 240 m wahrt. Dass die Antennenan-
lage von den Wohnquartieren aus sichtbar ist, vermag an der diesbezügli-
chen rechtsgenügenden Einordnung nichts zu ändern. An dem anlässlich
des Augenscheins eingenommen Standort auf dem B.-Weg (d.h. in der
nächstgelegenen Wohnzone) wird die Anlage dergestalt in Erscheinung tre-
20

ten, als sei sie auf einem Gebäude in der Wohnzone selbst erstellt. Eine do-
minierende Wirkung konnte dabei nicht festgestellt werden (s. Prot. S. 15,
Foto Nr. 11).
Schliesslich ist keine Beeinträchtigung des der Kernzone zugewiesenen und
im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationa-
ler Bedeutung (ISOS) verzeichneten historischen Dorfkerns von X feststell-
bar. In Betracht fällt diesbezüglich, dass der vorgesehene Antennenstandort
tiefer liegt als der auf einer Anhöhe befindliche Dorfkern. Zudem soll die Mo-
bilfunk-Antennenanlage in rund 500 m bis 800 m Entfernung vom Dorfkern
errichtet werden. Aufgrund dieser Umstände kann trotz der geplanten Höhe
der Antennenanlage nicht gesagt werden, dass die Anlage und der histori-
sche Dorfkern von einem neutralen Beobachter im Zusammenhang gesehen
werden (s. dazu insbesondere act. 23.1). Mangels eines rechtserheblichen
optischen Bezugs entfällt damit die Anwendung von § 238 Abs. 2 PBG. Für
eine Anwendung dieser Bestimmung genügt nicht, dass Sichtdistanz besteht
(vgl. VB.2018.00575 vom 17. April 2019, E. 3.2). Eine Beeinträchtigung des
im ISOS verzeichneten Ortsbilds ist damit ebenfalls nicht erkennbar. Zu be-
merken ist diesbezüglich, dass anhand der vom Rekurrenten eingereichten
Fotografien, auf denen das Bauvisier zusammen mit dem Kirchturm zu se-
hen ist, der Eindruck entstehen könnte, dass die Antenne unmittelbar beim
Kirchturm erstellt werden soll (s. act. 23.3 und act. 23.6). Diese Aufnahmen
geben indes nicht den am Augenschein gewonnen Eindruck wieder. Die er-
wähnten Aufnahmen wurden offensichtlich mit erhöhter Brennweite aufge-
nommen, weshalb im vorliegenden Kontext nicht darauf abgestellt werden
kann (zum Distanzvergleich s. die etwa auf der Höhe des geplanten Stand-
orts von der N.-Strasse aus anlässlich des Augenscheins gemachte Auf-
nahme in Prot. S. 11, S. 4).
Insgesamt kann dem strittigen Projekt die von § 238 Abs. 1 PBG geforderte
befriedigende Einordnung und Gestaltung weder bezüglich seiner Grösse
noch hinsichtlich seiner Stellung zur baulichen und landschaftlichen Umge-
bung abgesprochen werden, weshalb sich die Rüge als unbegründet erweist.
12.1.
Der Rekurrent hält dem Bauvorhaben schliesslich entgegen, dass der An-
tennenmast für Helikopter der Rettungsdienste und der Grenzwache ein ge-
fährliches Lufthindernis darstelle.
21

12.2.
Gemäss Art. 64 Abs. 1 VIL richtet der Eigentümer sein Gesuch um Bewilli-
gung für die Erstellung oder Änderung eines Luftfahrthindernisses an das
das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL). Demnach ist darüber nicht im Bau-
bewilligungsverfahren zu entscheiden. Sachverhalte, über welche die Vor-
instanz zu Recht nicht entschieden hat, können nicht Gegenstand des Re-
kursverfahrens sein (Martin Bertschi, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zü-
rich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a Rz. 45). Auf den Re-
kurs ist insoweit deshalb nicht einzutreten.
13.
Zusammengefasst ist der Rekurs teilweise gutzuheissen und der angefoch-
tene Beschluss mit der erwähnten Auflage zu ergänzen. Im Übrigen ist der
Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
14.1.
Gemäss § 13 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) tragen
mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ih-
rem Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von Verfah-
rensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen von Tatsachen oder
Beweismitteln verursacht, die er schon früher hätte geltend machen können,
sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden.
Damit verlangt das Gesetz in erster Linie, die Kosten des Rekursverfahrens
den Verfahrensbeteiligten gemäss ihrem Unterliegen zu überbinden. Das
Obsiegen (als Gegenstück zum Unterliegen) wird grundsätzlich daran ge-
messen, ob und in welchem Umfange die anfechtende Partei mit ihrem
Rechtsmittel zum Nachteil der Gegenpartei eine Änderung der angefochte-
nen Anordnung bewirkt. Massgebend sind die gestellten Anträge. Auf die
Begründetheit einzelner Rügen kommt es nicht an (Kaspar Plüss, in: Kom-
mentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 50 f.).
Nebst dem Unterliegerprinzip sind die Verfahrenskosten ausnahmsweise
(auch) gemäss dem Verursacherprinzip zu verlegen. Dies einerseits in den
im Gesetz explizit genannten Fällen; andererseits aber auch in Fällen, in de-
nen ein Beteiligter Verfahrenskosten durch anderes schuldhaftes oder ord-
nungswidriges Verhalten verursacht hat. Nach dem Verursacherprinzip kön-
nen sowohl Vorinstanzen wie auch private Parteien kostenpflichtig werden
22

(zur Kasuistik vgl. Plüss, § 13 Rz. 58 ff.). Der Umfang der Kostenauflage ist
regelmässig auf die durch das Verhalten des Beteiligten verursachten Kos-
ten beschränkt, was ohne weiteres auch zu einer vollumfänglichen Kosten-
belastung des Verursachers führen kann.
Da die Kostenverlegung nach dem Unterlieger- bzw. Verursacherprinzip mit
einer gewissen Starrheit behaftet ist und im Einzelfall zu unbilligen Ergebnis-
sen führen kann, verbleibt der anordnenden Behörde ein Spielraum, um bei
besonderen Umständen die Kosten nach Gesichtspunkten der Billigkeit auf-
zuerlegen (zur Kasuistik vgl. Plüss, § 13 Rz. 64).
14.2.
Die Verfahrenskosten sind zunächst ausgangsgemäss zu 9/10 dem Rekur-
renten aufzuerlegen. Die Kosten für den Aufwand betreffend die Statuierung
der Auflage, dass bei Erhöhung der maximalen Sendeleistung ein neues
Baugesuch einzureichen ist, sind auf die Staatskasse zu nehmen (1/10 der
Gesamtkosten).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr bis auf
das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei der Bemessung der
Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu
(Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13
Rz. 25 ff.).
Im Lichte des getätigten Verfahrensaufwandes (zweifacher Schriftenwech-
sel, Abteilungsaugenschein) und des Umfangs des vorliegenden Urteils ist
die Gerichtsgebühr auf Fr. 6'500.-- festzusetzen (BGr 1C_566/2015 vom
18. Februar 2016, E. 2; BGr 1C_244/2013 vom 4. Juli 2013, E. 4; BRGE II
Nrn. 0162 und 0163/2012 vom 23. Oktober 2012, E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36;
Entscheid bestätigt mit VB.2012.00774 vom 22. August 2013, dieser bestä-
tigt mit BGr 1C_810/2013 vom 14. Juli 2014; www.baurekursgericht-zh.ch).
23

15.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-
triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-
sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom
16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend der privaten Rekursgeg-
nerin zulasten des Rekurrenten eine reduzierte Umtriebsentschädigung zu-
zusprechen. Angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 1'600.-- (Basisbetrag
Fr. 2'000.--). Da die Umtriebsentschädigung pauschal festgelegt wird, entfällt
die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusatzes von vornherein (BRKE II
Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56; www.baurekurs-gericht-
zh.ch).
24