zh_baurekursgericht · BRGE II Nrn. 0029-0030/2017 · 2017-03-07 · de
Privater Gestaltungsplan in Wohnzone. Gegenüber Grundordnung verdichtete Bauweise. Vereinbarkeit mit regionaler und kommunaler Richtplanung.


BRGE II Nrn. 0029/2017 und 0030/2017 vom 7. März 2017 in BEZ 2017 Nr. 14
3. Das Gestaltungsplangebiet umfasst die gemäss Bau- und
Zonenordnung (BZO) der Wohnzone W3 zugewiesenen und heute mit
Wohngebäuden überstellten Parzellen Kat.-Nrn. 1 und 2 sowie die Wegparzelle
Kat.-Nr. 3, welche allesamt im Eigentum der Politischen Gemeinde X stehen.
(…) Festgelegt wurden insgesamt sechs Baubereiche (A-F) für Hochbauten
sowie ein Bereich für unterirdische Bauten. Auf der Parzelle Kat.-Nr. 2 im
Süden sind zunächst drei Baubereiche (A-C) vorgesehen, die auf eine
Pflichtbaulinie ausgerichtet sind. Der vierte auf dieser Parzelle ausgeschiedene
Baubereich (D) liegt hinter den Baubereichen B und C, d.h. westlich davon. Auf
der Parzelle Kat.-Nr. 1 sind zwei weitere Baubereiche (E und F) vorgesehen,
welche je eine L-Form aufweisen und deren jeweils längere Seite auf die östlich
daran verlaufende B.-Strasse ausgerichtet ist. Der Baubereich für unterirdische
Bauten erstreckt sich fast über den gesamten Gestaltungsplanperimeter. Die
bereits bestehenden Bauten im Gestaltungsplanperimeter sind als
Abbruchobjekte verzeichnet.
4.1 Der Gestaltungsplan ist ein Sondernutzungsplan, der eine
städtebaulich, architektonisch und wohnhygienisch einwandfreie Überbauung
anstrebt. Zu diesem Zweck stellt er für ein bestimmtes Gebiet eine
Spezialbauordnung auf, welche von den allgemeinen Festlegungen der Bau-
und Zonenordnung abweicht und diese überlagert. So werden mit
Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere
Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend
festgelegt; dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von
den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). Der
Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen
Ausstattungen und Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen
Quartierplan geregelt sind; überdies kann er Festlegungen über die weitere
Umgebungsgestaltung enthalten (§ 83 Abs. 3 PBG). Anders als bei
Arealüberbauungen und Sonderbauvorschriften sind die Grundeigentümer im
Perimeter eines Gestaltungsplans an dessen Festlegungen gebunden. Die
Grundordnung wird also ersetzt, womit nur noch gestaltungsplankonform
gebaut werden darf (vgl. zum Ganzen Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A., 1999, Rz. 317 ff.).
4.2 Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der
Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen einschliesslich
Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten
Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
[VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 der
Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV])
abgeleiteten Planungsautonomie Zurückhaltung aufzuerlegen. Diese Zurück-
haltung gilt insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtlichen
Verhältnisse ankommt. Zudem ist das den Gemeindebehörden bei der
Nutzungsplanung zustehende erhebliche Ermessen zu berücksichtigen.
Mithin darf das Ermessen der Rekursinstanz nicht an die Stelle desjenigen
der Planungsbehörde treten; ihre Lösung darf nicht eine andere ebenso

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vertretbare Lösung ersetzen. Die Rekursinstanz hat vielmehr nur dann
korrigierend einzugreifen, wenn sich die kommunale Planung auf Grund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden
Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie
offensichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die
kommunale Planfestsetzung ohne sachliche Gründe getroffen wurde oder
schlechthin unhaltbar ist. Insofern ist die Gemeindeautonomie durch überge-
ordnetes Recht eingeschränkt, und die Gemeinde hat ihrem Planungsentscheid
eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnisse des
Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zu Grunde zu legen
(Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 20 Rz. 77 ff.; VGr, 9. April
2015, VB.2014.00077; BGr, 22. April 2015, 1C_429/2014, E. 2.2).
5.1 Die Rekurrierenden bringen zunächst vor, die mit dem Gestaltungsplan
angestrebte Ausnützung bzw. die bauliche Dichte sei mit den Vorgaben der
übergeordneten Richtplanung unvereinbar. Die vom Gestaltungsplanperimeter
erfassten Parzellen befänden sich ausserhalb des Zentrums und ‒ abgesehen
von der südlichsten, an den Kreuzungsbereich grenzenden Ecke des
Grundstückes Kat.–Nr. 2 ‒ ausserhalb des Siedlungsgebiets «hohe bauliche
Dichte» gemäss regionalem Richtplan sowie vollumfänglich im Siedlungsgebiet
«geringe Dichte» gemäss kommunalem Richtplan. Die mit dem Gestaltungs-
plan angestrebte Bruttogeschossfläche sei zu hoch und führe zu einer
Ausnützung, welche die Vorgaben der Grundordnung ‒ auch bezüglich
Arealüberbauungen – um ein Vielfaches übersteige sowie zu einer Dichte in
Köpfen pro Hektare, welche die richtplanerischen Vorgaben um rund das
Dreifache übertreffe. Von einer «angemessenen baulichen Verdichtung»
gegenüber der Grundordnung, wie sie der kommunale Gesetzgeber in Gebieten
mit niedriger Dichte im Rahmen von Arealüberbauungen und Gestaltungs-
plänen (unter qualitätssichernden Auflagen) für möglich erachte, könne nicht
mehr gesprochen werden. Mit der festgelegten Bruttogeschossfläche, welche
selbstredend einen direkten Einfluss auf die äussere Abmessung der Bauten
habe, bewege sich der private Gestaltungsplan am allerobersten Ende dessen,
was gemäss Richtplan in Gebieten «mit hoher Dichte» zulässig sei.
5.2 Gemäss § 16 Abs. 1 PBG haben die Planungen unterer Stufen
denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der
Richtplanung zu entsprechen.
Die Rekurrierenden gehen zwar mit Recht davon aus, dass von den
Gestaltungsplangrundstücken Kat.-Nrn. 1 und 2 gemäss dem regionalen
Richtplan lediglich letzteres und dieses einzig im südlichsten
Grundstücksbereich von der Festlegung «hohe Dichte» erfasst ist. Indes weist
die Gemeinde X ebenso zurecht darauf hin, dass den richtplanerischen
Festlegungen keine Parzellenschärfe zukommt. Auch die Auffassung der
Baudirektion überzeugt, wonach die Festlegung der Bebauungsdichte auf
Durchschnittswerten beruhe und nicht auf das einzelne Grundstück
hinuntergebrochen werden könne. Mithin lässt sich aus der nur marginalen
Einfärbung eines vom Gestaltungsplanperimeter erfassten Grundstücks nicht
der Schluss ziehen, dass eine hohe bauliche Dichte für das gesamte
Gestaltungsplangebiet von vornherein ausser Betracht fällt. Zu beachten ist

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vielmehr, dass gemäss Richtplantext in besonders gut erschlossenen Gebieten
eine hohe bauliche Dichte erwünscht ist (s. Text zum Regionalen Richtplan
Zimmerberg, Ziff. 2.3.5). Das Grundstück Kat.–Nr. 2 ist vollständig und das
Grundstück Kat.–Nr. 1 teilweise von der höchsten bzw. letzteres teilweise von
der zweithöchsten ÖV-Güteklasse (Klasse A bzw. B) erfasst. Sie können somit
durchaus als besonders gut erschlossen betrachtet werden. Der regionale
Richtplantext hält weiter fest, dass diese Festlegung nur als schematische
Signatur dargestellt ist. Sie soll auf kommunaler Stufe mit Rücksicht auf Topo-
graphie, Wegnetz und Überbauungsstruktur angepasst werden. Sie kann auch
ergänzt werden, wo z.B. ein Ortsbus eine mit der S-Bahn-Station gleichwertige
Erschliessung mit öffentlichem Verkehr sicherstellt. Unter Berücksichtigung der
Nähe zum Zentrum und Bahnhof von X sowie der guten Erschliessungssituation
ist nicht zu beanstanden, wenn die Rekursgegnerinnen im Ergebnis davon
ausgehen, dass der Gestaltungsplan dem regionalen Richtplan entspricht und
dessen Zielsetzung umsetzt.
5.3 Mit Bezug auf den kommunalen Richtplan ist – wiederum in
Übereinstimmung mit den rekurrentischen Vorbringen – zunächst festzuhalten,
dass die Gestaltungsplangrundstücke in einem Gebiet mit der Festlegung
«geringe Dichte» liegen. Allerdings schliesst diese Festlegung eine hohe Dichte
selbst in diesen Gebieten nicht aus. Eine hohe Dichte ist gemäss Richtplantext
dann möglich, wenn die betroffenen Gebiete mit einer Gestaltungsplanpflicht
überlagert sind, die Verdichtung angemessen ist und die Bauvorhaben auf die
gewachsene Siedlungsstruktur Rücksicht nehmen (s. Ziffern 4.1 und 4.1.2 des
[kommunalen] Richtplantextes). Im vorliegend fraglichen und gemäss BZO mit
einer Gestaltungsplanpflicht überlagerten Gebiet kann sich somit bei
gegebenen Voraussetzungen (Angemessenheit der Verdichtung und Rücksicht-
nahme auf die gewachsene Siedlungsstruktur) auch eine höhere Dichte, als sie
im fraglichen Gebiet grundsätzlich anzustreben ist, als mit der kommunalen
Richtplanung konform erweisen.
Die genannten Vorgaben, bei deren Erfüllung eine solche Verdichtung
erlaubt ist, sind indes bereits gestützt auf Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG zu beachten,
welche Bestimmung einerseits einen Rechtssetzungsauftrag an die Kantone
beinhaltet, welche die Einordnung von Bauten und Anlagen in die bauliche und
landschaftliche Umgebung auf der Stufe der Baubewilligungen regelmässig
mittels ästhetischer Generalklauseln verlangen (vgl. § 238 PBG), gleichzeitig
aber auch einen allgemeinen Planungsgrundsatz bezeichnet. Nach dieser
Bestimmung haben sich Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft
einzuordnen. Dies haben die Behörden bei der Ausübung des ihnen
zustehenden Ermessens – sei es bei der Planfestsetzung oder bei der
Planverwirklichung – zu beachten. So hat sich auch die zweckmässige
Unterteilung der Bauzonen in Teilzonen mit unterschiedlichen Nutzungen,
Nutzungsdichten und Bauvorschriften unter anderem an der Einordnung von
Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft zu orientieren. Dabei ist
insbesondere zu beachten, dass die von der Zonenordnung einmal
vorgegebenen Nutzungsmöglichkeiten in der Regel im Baubewilligungs-
verfahren auch ausgeschöpft werden dürfen, ohne dass einem Bauvorhaben
mit Bezug auf sein Volumen eine Verletzung der ästhetischen Generalklausel
vorgeworfen werden kann (BGE 115 Ia 114 und 115 Ia 363 E. 3a; RB 1992 Nr.

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66 mit Hinweisen). Soweit es demnach um die Zulassung der einzelnen
Baukörper geht, insbesondere um deren Höhe, Länge, Geschosszahl und um
die Grundstücksausnützung, obliegt es der Gemeinde, die unterschiedlichen
Zonenarten und Teilzonen im Rahmen der Zonenplanung derart in Beziehung
zueinander zu setzen, dass sich die Bauten und Siedlungen auch bei
Ausschöpfen der zugelassenen Bauvolumina genügend in die Landschaft
einordnen. Dabei ist generell den Siedlungsrändern, dies insbesondere im
Bereiche naturnaher Landschaften und Wälder, spezielle Aufmerksamkeit zu
schenken (vgl. Art. 3 Abs. 2 lit. d und e RPG; VGr, 7. April 2004,
VB.2004.00135, E. 4.3.1).
Daraus folgt, dass für die Frage nach einer mit der Umgebung noch
verträglichen Bebauungsdichte und Ausnützung – und vorliegend somit auch
für die kommunale Richtplankonformität – mithin massgebend ist, ob sich ein
Bauvorhaben mit den gemäss Gestaltungsplanvorschriften definierten Aus-
massen rechtsgenügend in die Umgebung wird einordnen können. Es ist mithin
zu prüfen, ob die von den Rekurrierenden als übermässig monierten Ab-
weichungen von der Grundordnung hinsichtlich (Gesamt-)Höhe, Geschosszahl
und Länge sowie den einzuhaltenden Abständen (s. dazu unten) zu Baukörpern
führt, welche der bestehenden Siedlungsstruktur widersprechen. Die ebenfalls
als übermässig monierte bauliche Dichte bzw. Ausnützung hängt mit den von
den Rekurrierenden kritisierten Ausmassen künftiger Baukörper zusammen. Die
Frage nach der zulässigen Ausnützung und damit einhergehend der baulichen
Dichte – soweit wie vorliegend durch die Gestaltungsplanvorschriften keine
diesbezüglichen Vorgaben bestehen – ist deshalb nicht abstrakt aufgrund eines
von der Grundordnung bzw. Richtplanung abweichenden Werts (wie die
Ausnützung oder Anzahl Bewohner pro Hektare) zu beurteilen. Soweit die
Rekurrierenden eine mangelhafte Ortsverträglichkeit allein damit begründen,
die Gestaltungsplanvorschriften erlaubten ein Mehrfaches des nach der
Grundordnung hinsichtlich Ausnützung an sich Zulässigen, vermögen sie allein
aus diesem Umstand nichts zugunsten ihres Standpunktes abzuleiten.
Hinsichtlich der Übereinstimmung des Gestaltungsplans mit der
kommunalen Richtplanung ist an dieser Stelle somit festzuhalten, dass
aufgrund der in der BZO für die vorliegend streitbetroffenen Grundstücke
festgelegten Gestaltungsplanpflicht auch eine höhere Dichtestufe als die von
der Richtplanung grundsätzlich vorgesehene «geringe Dichte» nicht
ausgeschlossen ist. Dass das fragliche Gebiet erst kürzlich dem Gebiet mit
niedriger Dichte zugewiesen wurde, ändert entgegen der Auffassung der
Rekurrierenden daran nichts. Die entsprechende Gestaltungsplanpflicht, welche
sich aus dem durch den Gesetzgeber erlassenen Zonenplan ergibt und damit
demokratisch legitimiert ist, bestand bereits zum Zeitpunkt der von den
Rekurrierenden vorgebrachten Richtplanänderung. Indem der kommunale
Richtplan Gestaltungspläne ausdrücklich als Instrumente bezeichnet, mit
welchen in Gebieten niedrigerer Dichte auch eine hohe Dichte angestrebt
werden kann, erweist sich eine mit dem strittigen Gestaltungsplan angestrebte
höhere Dichte im B.-Quartier nicht grundsätzlich als unzulässig.
6.1 Die Rekurrierenden beanstanden nebst der mit dem Gestaltungsplan
angestrebten Dichte und Ausnützung, dass dieser eine unzulässige Erhöhung

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der Vollgeschosszahl und der Gebäudehöhe gestatte. Statt dreier Vollge-
schosse gemäss Grundordnung seien mit dem Gestaltungsplan deren fünf
sowie ein anrechenbares Untergeschoss möglich. Die Gebäudehöhe würde
zwischen 12 m und 18 m betragen. Damit weiche der Gestaltungsplan erheblich
von der Grundordnung ab. Die Erhöhung der Gebäudehöhe und der Geschoss-
zahl wirke sich umso störender aus, als gleichzeitig die anrechenbare
Geschossfläche massiv erhöht werden solle. Es sei ein Zusammenspiel sämtli-
cher Abweichungen, welches im Ergebnis Bauten mit quartierunverträglicher
Grösse und Dichte ermögliche. (…)
Der gesetzliche Strassenabstand gegenüber der B.-Strasse werde mit dem
Gestaltungsplan erheblich unterschritten. Beim Baubereich F betrage der
Abstand zum Trottoir ca. 3 m. Beim Baubereich E werde ein Abstand von 0 m
bis 3 m ausgewiesen. Der kantonale Strassenabstand von 6 m solle also
erheblich unterschritten werden. (…)
Weiter sei die mit dem Baubereich E angestrebte Gebäudelänge von rund
58 m nicht ortsverträglich. Die zulässige Gebäudelänge werde mit dem
Gestaltungsplan um 50 % überschritten. Das nähere Umfeld sei von kleineren
und mittelgrossen Gebäuden mit Gebäudelängen zwischen 15 m und 20 m
geprägt, welche Durchblicke zwischen den einzelnen Häusern ermöglichten. In
dieses Umfeld ordne sich ein geschlossener Riegel mit einer Länge von knapp
60 m nicht rechtsgenügend ein. dies umso weniger, als er sich auch punkto
Geschosszahl und Gebäudehöhe deutlich von den umliegenden Bauten und
den zonengemässen Baumöglichkeiten abhebe. (…)
6.2 Mit Gestaltungsplänen kann von den Bestimmungen über die
Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden
(§ 83 Abs. 1 Satz 2 PBG).
Die Anforderungen und das Ausmass der in Gestaltungsplänen zulässigen
Abweichungen von der Grundnutzungsordnung werden im PBG nicht näher
umschrieben. Nach der Rechtsprechung dürfen die Abweichungen aber nicht
dazu führen, dass die planerisch und demokratisch abgestützte Grundordnung
ihres Sinngehalts entleert würde (BGE 135 II 209 E. 5.2).
6.3 Vorab ist festzuhalten, dass die Rekursgegnerinnen einleuchtende und
überzeugende Gründe für das geplante Bebauungskonzept nennen. Mit dem
Gestaltungsplan soll die in einem vorgelagerten Prozess definierte Haupt-
zielsetzung (Ermöglichung von günstigem Wohnraum und weitgehender Erhalt
der zusammenhängenden Freiräume) umgesetzt werden. Es soll sowohl eine
höhere Ausnützung angestrebt als auch eine hohe Freiraum- und
städtebauliche Qualität mit quartierverträglicher Erschliessung gewährleistet
werden. Hierzu wurden wie eingangs erwähnt sechs Baubereiche festgelegt.
Durch Form und Anordnung der Baubereiche E und F sollen trotz Verdichtung
grosszügige und für die Öffentlichkeit zugängliche Frei- bzw. Grünräume im
nord- und südwestlichen Bereich der Gestaltungsplangrundstücke erhalten
bleiben. Die bis auf das Niveau der A.-Strasse festgelegten Baubereiche A bis
C sollen mit entsprechenden Bauten den städtebaulichen Rhythmus der A.-
Strasse übernehmen und – unter Abbruch der bei der Strasse bestehenden

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Mauern – eine Verbindung zwischen dem Zentrum und dem B.-Quartier
herstellen. Das Konzept ist sachlich begründet und in sich stimmig.
6.4 Die Baubereiche A bis C sowie auch der weiter entfernte Bereich D
orientieren sich denn auch an der entlang der A.-Strasse bereits bestehenden
Bebauung und nehmen eindeutig Bezug zur dort bestehenden Struktur. So
weisen sie ähnliche Gebäudebreiten und Abstände auf. (…) Künftige Bauten
werden auch die Höhe dieser bestehenden Bauten nicht in erheblichem Masse
übertreffen. (…) Mit den künftigen entlang der Pflichtbaulinie zu
positionierenden Gebäuden wird die Situation aufgewertet und die mit dem
Bebauungskonzept angestrebte Verbindung zwischen Zentrum und dem B.-
Quartier erreicht. (…)
6.6 Nicht ins Gewicht fällt sodann der Umstand, dass der gesetzliche
Strassenabstand zur B.-Strasse durch die Festlegung der Baubereiche E und F
unterschritten wird. Auch hierfür nennt die Gemeinde T. aus raumplanerischer
Sicht sachlich nachvollziehbare Gründe. Die zum Gestaltungsplangebiet
gehörende B.-Strasse soll dadurch optisch verengt werden. Gemäss Art. 12
Abs. 2 GPV ist sie denn auch als Wohnstrasse (verkehrsberuhigte Strasse)
auszugestalten. Die Zufahrt ist nur für Zubringer und für Notfalldienste
zugelassen. (…)
6.8 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Grundordnung durch den
Gestaltungsplan nicht ihres Sinnes entleert wird. Obschon die angestrebte
bauliche Dichte mit den Rekurrierenden als hoch einzustufen ist, erweisen sich
die aus dem Gestaltungsplan ergebenden Baumöglichkeiten in Umsetzung des
dargelegten überzeugenden Bebauungskonzeptes als mit der bestehenden
baulichen Umgebung verträglich (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG). Die Rügen der
Rekurrierenden in Bezug auf die Dichte, Ausnützung und Volumetrie künftiger
Bauten (Länge und Höhe bzw. Geschossigkeit) sowie auf die einzuhaltenden
Abstände erweisen sich als unbegründet.
Auf die gewachsene Siedlungsstruktur im Sinne der kommunalen Richt-
planung wird ebenfalls genügend Rücksicht genommen. Die angestrebte
baulich Dichte kann denn auch in diesem Sinne als angemessen bezeichnet
werden. Ein Widerspruch zum kommunalen Richtplan ist entgegen der
Auffassung der Rekurrierenden nicht auszumachen.