zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0083/2024 · 2024-05-03 · de
Festsetzung Planungszone "Seeufer Wollishofen" in Zürich, Grundsatz der Planbeständigkeit

Die Baudirektion setzte auf Antrag des Stadtrats von Zürich im Gebiet "Seeufer Wollishofen" eine Planungszone fest, die nebst städtischen Grundstücken private Grundstücke der KIBAG Immobilien AG umfasst. Anlass dazu gaben zwei Motionen des Gemeinderates. Die erste verlangte die Ausarbeitung einer Gebietsplanung rund um die Rote Fabrik, welche geeignet sei, die Bedürfnisse der Stadtbevölkerung nach Erholung, Freiraum und preisgünstigem Wohnraum zu erfüllen. Die zweite forderte eine Umzonung des Gebiets in eine Freihaltezone sowie eine Industrie- und Gewerbezone mit dem Ziel,  dass nicht noch mehr Wohnungen erstellt würden, welche die Nutzung des Freiraums und die Kulturnutzung weiter einschränken könnten. In der Folge liess der Stadtrat den Masterplan "Seeufer Wollishofen" ausarbeiten. Gegen die Festsetzung der Planungszone erhob die private Grundeigentümerin Rekurs. Sie stellt sich auf den Standpunkt, der Grundsatz der Planbeständigkeit werde verletzt und geht zutreffend davon aus, dass ihre Grundstücke gemäss der Planungsabsicht des Stadtrats entweder aus- oder umgezont (Industrie/Gewerbe statt Wohn- und Gewerbezone, allenfalls Zone für öffentliche Bauten) werden sollen. Das Baurekursgericht erwog, dass die Planungsabsicht, mit der die Festsetzung der Planungszone begründet werde, gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit (Art. 21 Abs. 2 Raumplanungsgesetz [RPG]) verstosse. Die BZO der Stadt Zürich sei letztmals mit der BZO 2016 (Teilinkraftsetzung auf den 1. November 2018) einer umfassenden Revision unterzogen worden. Seither hätten sich die Verhältnisse nicht erheblich geändert und das Bevölkerungswachstum entspreche den damaligen Schätzungen. Es bestehe darum keine Notwendigkeit, die Nutzungsordnung der rekurrentischen Grundstücke anzupassen. Insbesondere hinsichtlich des vom Stadtrat vorgebrachten potenziellen, lärmbedingten Nutzungskonflikts mit der Wohnnutzung auf den rekurrentischen Grundstücken hielt das Baurekursgericht fest, die Wohnnutzung sei in der Nutzungsordnung seit Jahrzehnten vorgesehen, ohne dass sich seither an den angrenzenden öffentlichen Nutzungen oder an den lärmrechtlichen Rahmenbedingungen etwas Erhebliches geändert hätte. Die Planungsabsicht beruhe somit einzig auf geänderten Anschauungen und Absichten des Gemeinderates als Planungsorgan. Diesen komme wegen der kurzen Dauer seit der letzten BZO-Revision ein entsprechend geringes Gewicht zu. Im Ergebnis hielt das Baurekursgericht fest, dass für die auf den rekurrentischen Grundstücken angestrebte, und mit der Planungszone sicherzustellende Änderung der Nutzungsordnung kein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe. Sie verstosse gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit und sei damit von vornherein unzulässig. Folglich erweise sich auch die Festsetzung der Planungszone als unzulässig. Demgemäss wurde die angefochtene Verfügung der Baudirektion in Gutheissung des Rekurses aufgehoben.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nr. R1S.2023.05169
BRGE I Nr. 0083/2024
Entscheid vom 3. Mai 2024
Mitwirkende Abteilungspräsident Claude Reinhardt, Baurichter Christian Hurter, Baurich-
terin Beatrice Bosshard, Gerichtsschreiber Andreas Mahler
in Sachen Rekurrentin
KIBAG Immobilien AG, Seestrasse 404, 8038 Zürich
vertreten durch […]
gegen Rekursgegnerin
1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
Mitbeteiligter
2. Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17, 8022 Zürich
vertreten durch Dr. André Odermatt,
Vorsteher des Hochbaudepartements,
dieser wiederum vertreten durch Hochbaudepartement der Stadt Zü-
rich, Rechtsabteilung, Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8001 Zürich
betreffend Verfügung des Amtes für Raumentwicklung KS ARE 23-0536 vom 28. Sep-
tember 2023 und Stadtratsbeschluss Nr. 2206/2023 vom 23. August 2023;
Festsetzung einer Planungszone im Gebiet Seeufer Wollishofen, […]
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung vom 28. September 2023 setzte die Baudirektion Kanton Zü-
rich auf Antrag des Stadtrats von Zürich im Gebiet "Seeufer Wollishofen"
(Stadt Zürich) für die Grundstücke Kat.-Nrn. 4, 5, 6, 7, 1, 8, 9, 10, 11, 12, 13,
2, 14 und 3 gemäss Situationsplan Mst. 1:3000 vom 20. Juni 2023 eine Pla-
nungszone für die Dauer von drei Jahren, ab öffentlicher Bekanntmachung
gerechnet, fest. Die Publikation erfolgte am 4. Oktober 2023.
B.
Hiergegen erhob die KIBAG Immobilien AG mit Eingabe vom 2. November
2023 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die
Aufhebung der mit Verfügung der Baudirektion vom 28. September 2023
festgesetzten Planungszone. Eventualiter sei die Planungszone für die im
Eigentum der Rekurrentin stehenden Parzellen Kat.-Nrn. 1, 2, 14 und 3 der-
gestalt anzupassen, dass diese Grundstücke aus der Planungszone zu ent-
lassen seien. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Baudirektion.
C.
Mit Verfügung vom 6. November 2023 wurde der Rekurseingang vorgemerkt
und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Eingabe vom 5. Dezember 2023 beantragte die Vorinstanz unter Verweis
auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung (ARE) vom 30. Novem-
ber 2023 die Abweisung des Rekurses. Der Stadtrat beantragte ebenfalls die
Abweisung des Rekurses unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Rekurrentin.
R1S.2023.05169 Seite 2

E.
Mit Replik vom 12. Januar 2023 bzw. Duplik vom 2. Januar 2023 (recte wohl
2. Februar 2023) hielten die Rekurrentin und der Stadtrat an ihren Anträgen
fest. Die Baudirektion verzichtete stillschweigend auf eine Duplik.
F.
Auf die Vorbringen der Parteien und die anlässlich des Lokaltermins ge-
machten Feststellungen wird, soweit zur Entscheidbegründung erforderlich,
in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Die Rekurrentin ist als Eigentümerin der Parzellen Kat.-Nrn. 1, 2, 14 und 3,
welche nebst weiteren Grundstücken in der streitbetroffenen Planungszone
liegen, von der angefochtenen Verfügung im Sinne von § 338a des Pla-
nungs- und Baugesetzes (PBG) ohne Weiteres zur Rekurserhebung legiti-
miert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den
Rekurs einzutreten.
2.
Zum Anlass und Begründung der Planungszone wird in der angefochtenen
Verfügung ausgeführt, gemäss einer Motion des Gemeinderates vom
26. Juni 2019 solle der Stadtrat eine Gebietsplanung rund um die Rote Fab-
rik ausarbeiten, welche geeignet sei, die Bedürfnisse der Stadtbevölkerung
nach Erholung, Freiraum und preisgünstigem Wohnraum zu erfüllen. Die
Planung solle zudem die Sonderbauvorschriften (SBV) für das KIBAG-Areal
Mythenquai ersetzen. Eine daraufhin durchgeführte Testplanung habe ge-
zeigt, dass die Bau- und Zonenordnung und die SBV KIBAG-Areal Mythen-
quai grundlegend überprüft und angepasst werden müssten. Der auf Grund-
lage der Testplanung ausgearbeitete "Masterplan Seeufer Wollishofen"
R1S.2023.05169 Seite 3

zeige Grundsätze der räumlichen Entwicklung für das Planungsgebiet auf
und bezeichne raumplanerische und weitere Massnahmen zur Zielerrei-
chung. Geprüft werden sollten Anpassungen an der Richt- und Nutzungspla-
nung, inklusive Sondernutzungsplanung.
Gemäss einer weiteren Motion des Gemeinderates vom 22. Juni 2022 solle
der Stadtrat eine Anpassung der Bau- und Zonenordnung ausarbeiten, wel-
che eine Umzonung des Gebiets zwischen Werft Wollishofen (ohne
Werftareal) und Roter Fabrik (ohne Fabrikareal) in eine Freihaltezone sowie
eine Industrie- und Gewerbezone vorsehe. Ziel der Motion sei, dass nicht
noch mehr Wohnungen erstellt würden, welche die Nutzung des Freiraums
und die Kulturnutzung weiter einschränken könnten.
Zudem bestehe für die Gebiete am Seeufer eine Planungspflicht nach
§ 67a PBG. Richt- und Nutzungsplanung müssten hinsichtlich einer ökologi-
schen Gestaltung des Seeufers und der Umsetzung von Seeuferwegen
überprüft werden. Als Grundlage für Planungen am Seeufer diene zudem
das vom Stadtrat und Regierungsrat beschlossene "Leitbild Seebecken". Mit
dem Ausscheiden einer Planungszone werde die notwendige Zeit gewon-
nen, um die Ergebnisse des Masterplans und der weiteren Planungsgrund-
lagen in grundeigentümerverbindliche Planungsinstrumente umzusetzen,
und die dafür erforderliche Planungsfreiheit werde gesichert.
3.1.
Die Rekurrentin führt aus, mit Ausnahme der rekurrentischen Parzellen wür-
den sich alle Parzellen in der festgesetzten Planungszone im Eigentum der
Stadt befinden. Für die sich im Eigentum der Stadt befindlichen Parzellen
wäre eine Planungszone gar nicht nötig, da der genehmigte Masterplan oh-
nehin für die Stadt behördenverbindlich sei. Das eigentliche Ziel sei die Ver-
hinderung von Bauvorhaben auf den rekurrentischen Parzellen respektive
die Verschleierung von deren Aus- oder Umzonung. Die Planungszone sei
in ihrer Ausdehnung sachlich und angesichts des mindestens bis 2030 zwin-
genden Weiterbetriebs des Betonwerks auch zeitlich unnötig und in Bezug
auf die (geplanten) Auswirkungen auf die Bebaubarkeit des Areals ein weder
rechtlich noch städtebaulich zu rechtfertigendes Sonderopfer.
R1S.2023.05169 Seite 4

Anlässlich der Echoraum-Veranstaltungen sei klar geworden, dass die Par-
zellen der Rekurrentin entweder aus- (seeseitige Parzellen) oder umgezont
werden sollten (Industrie/Gewerbe statt Wohn- und Gewerbezone, allenfalls
Zone für öffentliche Bauten). Offenbar schlagendes Argument für diese For-
derungen sei die Behauptung gewesen, eine bauliche Lösung für ein kon-
fliktfreies Nebeneinander von Wohnen und den der Öffentlichkeit dienenden
Freiflächen sowie den Aktivitäten der Roten Fabrik sei nicht realisierbar. Ver-
schärfend dazu beigetragen habe die Motion GR Nr. 2022/260, welche vom
Stadtrat die Umzonung des Gebiets in eine Freihalte- sowie eine Industrie-
und Gewerbezone verlange. Diese Haltung habe Eingang gefunden in den
Schlussbericht der Testplanung und in den behördenverbindlichen Master-
plan, ohne jegliche Interessenabwägung z.B. mit dem dringenden Bedarf an
Wohnraum und den Interessen der Rekurrentin als Grundeigentümerin, so-
wie ohne vertiefte Abklärung baulicher Möglichkeiten (Lärmschutz).
Die Berufung auf den Bericht "Seebecken der Stadt Zürich — Leitbild und
Strategie" aus dem Jahre 2009 — notabene das Jahr der Inkraftsetzung der
Sonderbauvorschriften KIBAG — sei unbehelflich. Zudem bleibe unerwähnt,
dass bereits heute über das KIBAG-Areal ein begehbarer Seeuferweg be-
stehe, der Betrieb des Betonwerks — in Verbindung mit dem Werk in Tiefen-
brunnen und der vertraglichen Verpflichtung der Zulieferung auf dem See-
weg — noch mindestens bis 2030 bestehen bleibe und seit der Bewilligung
der Neuüberbauung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 15 im Jahr 2020 die Ver-
hältnisse sich weder städtebaulich noch rechtlich im Sinne von Art. 21 Abs.
2 Raumplanungsgesetz (RPG) geändert hätten.
Im März und Mai 2023 sei Stadtrat A. Odermatt eine Projektidee von A Ar-
chitekten AG (act. 5.7) für Wohnen und Gewerbe auf dem KIBAG-Areal vor-
gestellt worden, die sowohl die Bedenken betreffend Vereinbarkeit von Woh-
nen und Freizeitnutzung (Lärm) als auch das formulierte Bedürfnis nach öf-
fentlich zugänglicher Freifläche am See (möglicher Verzicht auf Überbauung
des Wohnbereichs nach SBV) aufnehme.
Die Rekurrentin hält dafür, die Planungszone sei weder recht- noch zweck-
mässig. Die tatsächlichen Verhältnisse hätten sich seit Inkraftsetzung der
heute geltenden Zonenordnung und Erlass der Sonderbauvorschriften für
das KIBAG-Areal nicht geändert (Art. 21 Abs. 2 RPG). Daran ändere auch
der gestiegene gesellschaftspolitische Druck auf öffentlichen Zugang zum
R1S.2023.05169 Seite 5

Seeufer nichts. Dieser Zugang sei bereits heute auch auf dem Areal der Re-
kurrentin gewährleistet. Allen anderen Seegrundstücke im Eigentum der
Stadt stünden einer öffentlichen Nutzung offen oder können einer solchen
Nutzung zugeführt werden.
Ebenso wenig nachvollziehbar sei der Verweis auf § 67a PBG, der ganz all-
gemein zu einer ökologischen Aufwertung des Seeufers verpflichte. Jeden-
falls bestünden berechtigte Zweifel, dass eine ökologische Aufwertung er-
reicht werden könne, wenn die Parzellen ausgezont und der Nutzung durch
sozio-kulturelle Organisationen für ihre Events und durch die Öffentlichkeit
("Partywiese") zugeführt würden. Zudem könne die Stadt auf ihren Grund-
stücken der gesetzlichen Forderung jederzeit folgen und hätte zudem die
Möglichkeit, im Falle eines Baugesuchs der Rekurrentin eine ökologische
Aufwertung des Seeufers gestützt auf das Gesetz als Auflage zu verfügen.
Und schliesslich sollten neue Wohnungen im Perimeter gemäss Masterplan
resp. angefochtener Planungszone generell nicht mehr möglich sein. Wie
hier — in Zeiten der allgemein beklagten Wohnungsnot — eine Umzonung
von heute Wohnzone W4 zu Industrie- und Gewerbezone resp. Auszonung
in die Freihaltezone veränderte Verhältnisse repräsentieren solle, bleibe un-
erfindlich. Vielmehr gehe aus dem Abschlussbericht der Testplanung und
weiteren Dokumenten nur eines klar hervor: Die in der Nachbarschaft des
KIBAG-Areals stattfindenden Aktivitäten sollen nicht durch Lärmklagen von
Anwohnerinnen und Anwohnern in ihrer möglichst freien Entfaltung gehindert
werden.
Abgesehen davon, dass — wie die Projektidee A Architekten AG anschau-
lich zeige — innovative bauliche Lösungen das Konfliktpotential spürbar sen-
ken würden, werde das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip achtlos über Bord
geworfen. Dieses besage nämlich, dass Emissionen an der Quelle vermie-
den werden müssten, soweit dies technisch machbar und wirtschaftlich trag-
bar sei. Insbesondere die Rote Fabrik und ihre Exponenten wollten keine
Rücksichten nehmen, weshalb die Stadt unter diesem politischen Druck das
Problem auf Kosten der privaten Grundeigentümerin lösen wolle. Die Vo-
raussetzungen von Art. 21 Abs. 2 RPG seien eindeutig nicht erfüllt. Das Ver-
hältnismässigkeitsprinzip werde grob verletzt.
R1S.2023.05169 Seite 6

Das Vertrauen der Rekurrentin in die Planbeständigkeit, die Eigentumsga-
rantie und die Rechtssicherheit sei zu schützen. Insgesamt bestünden keine
Interessen der Stadt Zürich an der Planungsmassnahme und am Einbezug
des Areals der Rekurrentin im Speziellen, welche das gewichtige Interesse
der Grundeigentümerin überwiegen könnten. Die Rekurrentin bestreite ein
überwiegendes öffentliches Interesse, die Notwendigkeit, Verhältnismässig-
keit und die Geeignetheit der Planungszone. Das Ergebnis der Testplanung
und der darauf basierende Masterplan belegten das öffentliche Interesse an
einer Nutzungsplanänderung im Bereich der rekurrentischen Liegenschaften
nicht.
3.2.
Die Baudirektion bringt vor, die Festsetzung der Planungszone beruhe auf
dem "Masterplan Seeufer Wollishofen", der das Resultat einer Testplanung
sei, welche durch einen parlamentarischen Vorstoss des Gemeinderats aus-
gelöst worden sei (dringliche Motion GR Nr. 2019/44 vom 26. Juni 2019).
Eine ähnliche bzw. präzisierende Stossrichtung verfolge die am 22. Juni
2022 eingereichte Motion GR Nr. 2022/260. Daraus ergebe sich einerseits
eine klar manifestierte Planungsabsicht für ein genau umschriebenes Gebiet.
Zudem belege der dargelegte Ablauf auch ein hinreichendes Planungsbe-
dürfnis, hätten doch zwei vom für die Richt- und Nutzungsplanung zuständi-
gen Organ überwiesene Motionen Anstoss für die Planung gegeben. Die Re-
sultate der Test- sowie der anschliessenden Masterplanung würden zudem
getragen durch einen breit angelegten Mitwirkungsprozess (vgl. dazu u.a.
Masterplan Seeufer Wollishofen, Ziff. 2.2). Zudem ergebe sich für die Ge-
biete am Seeufer aus § 67a PBG eine Planungspflicht für die Gemeinden
(vgl. auch Art. 2 Abs. 1 RPG).
Die Planungszone umfasse sämtliche Grundstücke, welche im Rahmen der
Testplanung betrachtet worden seien und für welche der Masterplan die Prü-
fung von Anpassungen an der Richt- und Nutzungsplanung inklusive Son-
dernutzungsplanung vorsehe. Neben den Grundstücken der Rekurrentin
stünden zwei weitere von der Planungszone erfasste Grundstücke im Eigen-
tum Dritter bzw. Privater (Zürichsee Schifffahrtsgesellschaft, teilweise im
Baurecht, vgl. Masterplan Seeufer Wollishofen, S. 6 f.). Dass die übrigen
Grundstücke im Eigentum der Stadt Zürich stünden, ändere nichts an der
Zulässigkeit des Umfangs der Planungszone, sei doch das Planungsgebiet
gesamthaft zu betrachten.
R1S.2023.05169 Seite 7

Die KIBAG hege innert der dreijährigen Frist (§ 346 Abs. 3 PBG) nach eige-
nen Angaben keine Bauabsichten und lege nicht dar, dass die Planungszone
in dieser Hinsicht zu einer Beeinträchtigung von Bauabsichten und damit In-
teressen der privaten Grundeigentümerschaft führe. Anzumerken bleibe,
dass nicht sämtliche im Eigentum der Rekurrentin stehenden Grundstücke
für den Betrieb des Betonwerks genutzt würden. Die Stadt Zürich gehe denn
auch davon aus, dass eine teilweise Umnutzung des Areals der Rekurrentin
bis ins Jahr 2030 nicht ausgeschlossen werden könne (vgl. Masterplan See-
ufer Wollishofen, S. 6). Dies sei angesichts der geltenden Zonierung begrün-
det. Verstärkt werde diese Einschätzung durch die von der Rekurrentin be-
reits getätigten Abklärungen hinsichtlich einer möglichen Überbauung ihrer
Grundstücke.
Die streitbetroffene Planungszone diene der Sicherung der Planungsfreiheit
der Behörden und sei daher ein geeignetes Mittel zur Umsetzung des damit
verfolgten Ziels. Ferner sei die Planungszone sowohl in persönlicher, räum-
licher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht erforderlich. Die Zumutbarkeit beur-
teile sich sodann nur aufgrund der Planungszone und nicht etwa aufgrund
der beabsichtigten Nutzungsplanung. Dem Aspekt der Zumutbarkeit komme
bei Planungszonen keine eigenständige Bedeutung zu, weshalb es mit Blick
auf die Verhältnismässigkeit der Planungszone bei der Prüfung der Eignung
und der Erforderlichkeit sein Bewenden haben müsse.
Der Nachweis, dass veränderte Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2
RPG vorliegen würden, sei grundsätzlich erst im Rahmen des Nutzungspla-
nungsverfahrens zu erbringen. Im Rahmen der Festsetzung der Planungs-
zone bedürfe es dagegen des Nachweises eines Planungsbedürfnisses. Die-
ses sei aufgrund der politischen Vorstösse und der Vorgaben von § 67a PBG
gegeben.
Im Übrigen werde der Planungshorizont von üblicherweise rund 15 Jahren
für die SBV aus dem Jahr 2009 beinahe erreicht. Aber auch bezüglich der
BZO liege die Zuweisung der Grundstücke der Rekurrentin zur Wohnzone
weit zurück. lm Rahmen der BZO 2016 seien diesbezüglich, abgesehen vom
technischen Nachvollzug infolge Aufhebung des anrechenbaren Unterge-
schosses mit Zuweisung von der Wohnzone W3 zur Wohnzone W4, keine
inhaltlichen Anpassungen erfolgt. Ein Planungsbedürfnis ergebe sich somit
R1S.2023.05169 Seite 8

auch aufgrund des Erreichens bzw. Überschreitens des Planungshorizonts
der geltenden Nutzungsordnung.
Je näher im Übrigen eine Planung ihrem Planungshorizont komme, desto
geringer sei das Vertrauen in die Beständigkeit dieses Plans und umso eher
könnten auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane
als zulässige Gründe für eine Planungsrevision berücksichtigt werden. Sol-
che Gründe würden hier aufgrund der politischen Vorstösse und des zuneh-
menden gesellschaftlichen Drucks auf öffentlichen Zugang zum Seeufer
ohne Weiteres vorliegen (vgl. zum Ganzen auch Masterplan Seeufer Wollis-
hofen, S. 8 f.).
3.3.
Der Stadtrat bringt vor, Auslöser der Planungsarbeiten sei die zunehmende
Verdichtung, worin eine erhebliche Veränderung der tatsächlichen Verhält-
nisse liege. Die Testplanung habe ergeben, dass der Testplanungsperimeter
für die Freiraumplanung als funktionales Ganzes zu betrachten und pla-
nungsbedürftig sei. Es gelte für die bestehenden und die erwünschten frei-
räumlichen, kulturellen und gewerblichen Nutzungen zweckmässige Zonen
zu schaffen. Schon allein deshalb bildeten die streitbetroffenen Grundstücke
zu Recht einen Teil des Planungsperimeters und der festgesetzten Pla-
nungszone, und zwar unabhängig von der Frage, wie die zukünftige Zonie-
rung und die dazugehörigen Vorschriften aussehen würden. Weder die ak-
tuell gelebte Nutzung im Planungsperimeter als Ganzes noch die gemäss
der Wohnzone W4 und der Sonderbauvorschriften der rekurrentischen Par-
zellen potenziell möglichen Nutzungen gewährleisteten die angestrebte Öff-
nung des Gebiets für unterschiedliche Nutzungsformen im Sinne der Test-
planung und des Masterplans.
Es gelte, am Seeufer Wollishofen die übergeordneten Vorgaben aus der
Richtplanung, das "Städtebauliche Quartierentwicklungsleitbild Wollishofen"
und das Leitbild Seebecken sowie den gesetzlichen Planungsauftrag des re-
lativ neuen § 67a PBG umzusetzen. Die angeführten Leitbilder, die Testpla-
nung wie auch der Masterplan begründeten die planerischen Ziele aufgrund
der bislang gewonnenen Erkenntnisse substanziiert.
Für die Zweckmässigkeit der Planungszone komme es nicht in erster Linie
auf die Eigentumsverhältnisse an, zumal diese sich ändern können. Die
R1S.2023.05169 Seite 9

Absicht der Rekurrentin, das Betonwerk bis 2030 weiterzubetreiben, mache
die Planungszone auf ihren Grundstücken keinesfalls unnötig. Zudem wür-
den die Werke nicht sämtliche Grundstücke der Rekurrentin belegen. Gegen
den Mythenquai hin handle es sich um Verwaltungs- und Gewerbebauten,
letztere zum Teil vermietet. Zum anderen schliesse die vertragliche Ver-
pflichtung, bis am 31. Dezember 2030 am Standort Wollishofen ein Beton-
werk zu betreiben, nicht aus, ein Baugesuch für ein Wohnbauprojekt einzu-
reichen und damit die Sonderbauvorschriften anzutreten.
Das Seeufer Wollishofen solle ein Arbeits- und Freizeitort bleiben und nicht
durch weitere Wohnnutzungen geprägt werden, sondern wie bis anhin durch
Freiraum, Gewerbe, Kultur und Soziokultur. Nur so würden sich die qualita-
tiven Vorgaben aus dem Leitbild Seebecken für das Seeufer Wollishofen er-
reichen lassen. Diese Planungsabsicht habe die vorangegangene aus der
Zeit der BZO 1999, Wohnraum am See zu schaffen, abgelöst. Die Testpla-
nung habe keine überzeugende städtebauliche Lösung für die Integration
von Wohnungen aufzeigen können, weshalb in der weiteren Planung auf zu-
sätzliche Wohnungen verzichtet werde.
Der Grundsatz der Planbeständigkeit werde nicht verletzt. Die Wohnnutzung
sei mit der letzten inhaltlichen Überprüfung der Bauzonen am Seeufer Wollis-
hofen im Rahmen der BZO-Revision 1999 eingeführt worden. Keine inhaltli-
che Überprüfung im Sinne der Planungspflicht sei die Festsetzung der Son-
derbauvorschriften KIBAG-Areal Mythenquai gewesen. Diese seien das Re-
sultat langwieriger Verhandlungen zwischen Vertreterinnen und Vertretern
des Mitbeteiligten und solchen der Rekurrentin gewesen, nachdem ein von
dieser gegen die Festsetzung der BZO 1999 erhobener Rekurs zum Zweck
einer Lösung sistiert worden sei. Die SBV hätten der Rekurrentin den Wei-
terbetrieb des Betonwerks (Art. 1 SBV) trotz der nutzungsplanerisch für (da-
mals) richtig befundenen und festgesetzten Wohnnutzung ermöglicht. Eine
Neuüberprüfung sei damit nicht verbunden gewesen.
Auch mit der revidierten BZO 2016 sei im Planungsperimeter keine planeri-
sche Neubewertung erfolgt: Die Wohnzone W3 sei in die Wohnzone W4 mit
einem Wohnanteil von 25 % umzoniert worden, ohne massgebliche Verän-
derung der Nutzungsmöglichkeiten (technische Anpassung im Zusammen-
hang mit der Abschaffung des sogenannten "Zürcher Untergeschosses").
R1S.2023.05169 Seite 10

Die Eigentumsgarantie werde nicht verletzt. Die gesetzliche Grundlage er-
gebe sich aus Art. 27 RPG und § 346 PBG. Das öffentliche Interesse an der
Planungszone bestehe in der dargelegten Planungsabsicht und dem Pla-
nungsbedürfnis, die sich aus den Berichten zur Testplanung und zum Mas-
terplan wie auch aus den diversen das Seeufer Wollishofen betreffenden po-
litischen Vorstössen ergeben würden. Die Planungszone sei vorliegend für
die Rekurrentin auch zumutbar. Denn diese beabsichtige offenbar, bis ins
Jahr 2030 das Betonwerk, das grosse Teile des rekurrentischen Grundes
belege, zu betreiben. Insofern verhindere die Planungszone offenbar keine
Verfolgung und Umsetzung von Wohnnutzungsplänen. Ein Sonderopfer
liege nicht vor.
3.4.1.
Gemäss Art. 27 Abs. 1 RPG kann die zuständige Behörde für genau be-
zeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn Nutzungspläne ange-
passt werden müssen oder noch keine vorliegen. Durch den Erlass einer
Planungszone wird künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften eine soge-
nannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen lediglich
noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht er-
schwert wird. Die Planungszone dient mithin der (einstweiligen) Sicherung
der geplanten Nutzungsänderung, insbesondere der Bewahrung der Pla-
nungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch Vorhaben,
die den Planungsabsichten widersprechen, beeinträchtigt werden soll. Es
muss ausgeschlossen werden, was immer die Planungsabsicht behindern
könnte.
Gemäss § 346 PBG können bis zum Erlass oder während der Revision von
Richt- oder Nutzungsplänen für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen
festgesetzt werden, innerhalb welcher keine baulichen Veränderungen oder
sonstigen Vorkehren getroffen werden dürfen, die der im Gang befindlichen
Planung widersprechen (Abs. 1). Planungszonen dürfen für längstens drei
Jahre festgesetzt werden; soweit nötig, kann die Frist um zwei Jahre verlän-
gert werden (Abs. 3). Für die Festsetzung von Planungszonen ist die Baudi-
rektion zuständig (Abs. 2 in Verbindung mit § 2 lit. b PBG).
Die Festsetzung von Planungszonen bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigen-
tumsbeschränkung und ist mit Art. 26 Bundesverfassung (BV) nur vereinbar,
R1S.2023.05169 Seite 11

wenn sie im Sinn von Art. 36 BV auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im
öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist.
Die gesetzliche Grundlage für die Festsetzung einer Planungszone ergibt
sich aus § 346 PBG und Art. 27 RPG.
Voraussetzung der Anordnung der Planungszonen ist insbesondere die Ab-
sicht der Behörden, eine bestehende planerische Ordnung abzuändern. In
dieser begründeten Planungsabsicht besteht das öffentliche Interesse an der
besagten Massnahme. Die Planungszone muss ferner in einem Planungs-
bedürfnis begründet sein. Schliesslich darf die Planungszone nicht weiterge-
hen, als es ihr Zweck erfordert. Insbesondere darf sie nicht die Wirkung eines
strengen Bauverbots haben, sondern es müssen Veränderungen möglich
sein, welche die künftige Nutzungsplanung nicht erschweren. Denn es gilt
nur die Vereitelung der beabsichtigten Planung zu verhindern (s. zum Gan-
zen VB.2022.00379 vom 31. Mai 2023, E. 5.1 ff., sowie VB.2012.00588 vom
24. Januar 2013, E.3, jeweils mit Hinweisen).
3.4.2.
An die Konkretheit der Planungsabsicht ist kein strenger Massstab anzule-
gen; eine "einigermassen konkretisierte Absicht" genügt. Ziel ist es, die Ent-
scheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern. Dementsprechend dür-
fen die Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht allzu hoch
angesetzt werden. In der Regel wird eine Beschlussfassung des Gemeinwe-
sens gefordert, aus der eine klar umrissene Willenserklärung auf Planände-
rung hervorgeht. Jedoch ist kein formell-rechtlicher Beschluss dafür notwen-
dig (vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2.a/bb; VGr, 22. März 2007, VB.2006.00082, E.
5.2; Alexander Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zü-
rich/Basel/Genf 2016, Art. 27 Rz. 25 ff.).
Die Vorstellung über die künftige Planung, welcher die Planungszone dient,
muss grundsätzlich zulässig sein, doch ist eine Planungszone im Hinblick auf
die dahinterstehende Planungsabsicht nur aufzuheben, wenn diese offen-
sichtlich rechtswidrig oder sinnlos ist. Eine Planungszone kann gegen das
Gebot der Planbeständigkeit gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG verstossen, wenn
gar keine erheblich geänderten Verhältnisse vorliegen oder die Interessen
der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit von vorn-
herein gegen eine Plananpassung sprechen (BGE 113 Ia 362, E. 2a bb und
R1S.2023.05169 Seite 12

2b; VB.2012.00588, E. 4.2; VB.2006.00082, E. 6.3, in RB 2007 Nr. 62; Ruch,
§ 27 Rz. 31).
3.4.3.
Die Festsetzung der streitgegenständlichen Planungszone beantragte der
Stadtrat Zürich mit Beschluss vom 23. August 2023 (act. 3.2.). Der Antrag
wurde einlässlich begründet. Eine hinreichend konkrete Planungsabsicht
und damit ein öffentliches Interesse an der Planungszone sind fraglos gege-
ben.
3.4.4.
Die Rekurrentin stellt sich auf den Standpunkt, der Grundsatz der Planbe-
ständigkeit werde verletzt. Sie geht davon aus, dass ihre Grundstücke ge-
mäss der Planungsabsicht des Stadtrats entweder aus- oder umgezont (In-
dustrie/Gewerbe statt Wohn- und Gewerbezone, allenfalls Zone für öffentli-
che Bauten) werden sollen. Diese Planungsabsichten treffen zu.
Die Motion GR Nr. 2019/044 vom 30. Januar 2019 lautete wie folgt: "Der
Stadtrat wird beauftragt, dem Gemeinderat eine Weisung für eine Gebiets-
planung rund um die Rote Fabrik (Seeufer, Mythenquai (Höhe Pier 7) bis und
mit Rote Fabrik) vorzulegen, die geeignet ist die Bedürfnisse der Stadtbevöl-
kerung nach Erholung, Freiraum und preisgünstigem Wohnraum zu erfüllen.
Die neue Gebietsplanung ersetzt die bestehenden Sonderbauvorschriften
KIBAG. Begründung: Das Areal Mythenquai der KIBAG wird seit Jahrzehn-
ten für den Kiesumschlag und für die Produktion von Beton genutzt. Sobald
die Zulieferung von Kies nicht mehr massgeblich vom See her gemacht wird,
soll am See eine Überbauung erstellt werden. Nach heutigem Planungsstand
sind dabei Einzelbauten im Luxussegment mit privatem Bootsanschluss vor-
gesehen. Bei der Franz-Garage am Mythenquai 353 soll ein siebenstöckiger
Block mit 68 Luxuswohnungen entstehen. Dieser grenzt direkt an die öffent-
liche Badewiese Wollishofen, die bei schönem Wetter von zahlreichen Men-
schen besucht wird und ein wichtiger öffentlich zugänglicher Frei- und Grün-
raum für die Quartier- und Stadtbevölkerung darstellt. Der Bedarf an zahlba-
rem Wohnraum hat sich zugespitzt und im gleichen Rahmen besteht ein ho-
her Nutzungsdruck auf den vorhandenen Freiflächen am See. Dieser Ent-
wicklung gilt es entgegenzutreten. Sowohl im Leitbild Seebecken wie im
kommunalen Richtplan herrscht Einigkeit darüber, dass Frei- bzw. Erho-
lungsräume erhalten, gesichert und erweitert werden sollen. Verlangt wird
R1S.2023.05169 Seite 13

eine durchgehende oder zumindest miteinander verbundene Freiraumzone
rund um das städtische Seebecken. Während dieses Ziel für die rechte
Seeseite praktisch erreicht ist, besteht für die linke Seeseite vor allem ab der
Landiwiese Richtung Stadtgrenze dringender Handlungsbedarf. Die vorlie-
genden Planungen entsprechen nicht dem städtischen Bedarf und der Stoss-
richtung der vorliegenden städtischen Planungsebenen nach bezahlbarem
Wohnraum und der in der Gemeindeordnung verankerten Sicherung von
qualitativem Frei- und Erholungsraum."
Die Motion GR Nr. 2022/260 vom 22. Juni 2022 lautet wie folgt: "Der Stadtrat
wird beauftragt, dem Gemeinderat eine Weisung zur Anpassung der Bau-
und Zonenordnung (BZO) vorzulegen, welche eine Umzonung des Gebietes
zwischen Werft Wollishofen (ohne Werftareal) und Roter Fabrik (ohne Fab-
rikareal) in eine Freihalte- sowie eine Industrie- und Gewerbezone vorsieht
(inkl. des von den Sonderbauvorschriften KIBAG-Areal erfassten KIBAG-
Areals). Begründung: Der Ort zwischen der Badi Mythenquai und der Roten
Fabrik ist eine der bekanntesten Erholungszonen in Zürich und ein wichtiger
urbaner Frei- und Kulturraum zugleich. Der südliche Teil ab der Werft bis und
mit Rote Fabrik wird täglich von hunderten Personen intensiv und vielfältig
genutzt. Gerade die Savera-Wiese ist ein weit über das Quartier hinaus be-
liebter Treffpunkt. Sie bietet einen einmaligen Vorteil: aufgrund ihrer Lage, in
einem heute vorwiegend für industrielle und kulturelle Zwecke genutzten Ge-
biet, kann das Areal gleichzeitig Erholungs- und Freiraum sein. Es erträgt
einen gewissen Lärmpegel, da sich bis jetzt keine Wohnungen in direkter
Nähe befinden. Dieser Vorteil ist auch für die dort ansässige Rote Fabrik und
das Gemeinschaftszentrum Wollishofen von zentraler Bedeutung. Diese viel-
fältigen und offenen Nutzungen drohen in naher Zukunft nicht mehr möglich
zu sein. Auf dem Gelände der ehemaligen Franz Garage (Karmon AG) ent-
stehen Luxuswohnungen. Auch die künftige Nutzung des KIBAG-Areals ist
höchst ungewiss. Die verschiedenen Bedürfnisse rund um dieses Gebiet
wurden von der Stadt in einem Echoraum ermittelt. Klar ist, bei der aktuellen
Zonierung drohen auch auf den KIBAG-Areal Luxuswohnungen. Klar ist
auch, dass direkt an dieses Gebiet angrenzende Wohnnutzungen zu Kon-
flikten mit den aktuellen Nutzungen auf dem Savera-Areal, aber auch der
Roten Fabrik und GZ Wollishofen führen werden. Zudem drohen zahlreiche
Ateliers direkt neben der Roten Fabrik zu verschwinden. Weiter sind Flächen
für das produzierende Gewerbe rar. Eine Umzonung schafft die Vorausset-
zungen für zusätzlich dringend benötigte Flächen für das produzierende
R1S.2023.05169 Seite 14

Gewerbe- und Ateliernutzungen, etc. Dieser Erholungs- und Freiraum sowie
das lebendige und vielfältige Kulturangebot gilt es deshalb zu schützen. Wir
verlangen, dass der gesamte Bereich am See zwischen der Badi Mythenquai
und der Roten Fabrik, der nicht bereits der Freihaltezone zugeteilt ist, in eine
Freihalte- und Gewerbezone umgezont wird."
Der Masterplan (Masterplankarte in Ziff. 4.1.) sieht im Bereich der rekurren-
tischen Liegenschaften einen Grünraum, einen "Nutzungsschwerpunkt Ge-
werbe" und einen "Nutzungsschwerpunkt Freiraum" vor. Auf neue Wohnun-
gen soll ausdrücklich verzichtet werden. Mit dem Anspruch auf einen beson-
ders hohen Öffentlichkeitsgrad und unter Berücksichtigung des Verkehrs-
und Freizeitlärms seien Wohnungen in der Nachbarschaft der Roten Fabrik,
des GZ Wollishofen und der öffentlichen Frei- und Grünflächen am See nicht
zweckmässig (Masterplan, Ziff. 4.2., 5. Abschnitt). Im Gebiet des KIBAG-
Areals soll eine Umzonung aus der Wohnzone W4 in die Industrie- und Ge-
werbezone und teilweise in die Freihaltezone geprüft und die SBV sollen auf-
gehoben werden (Masterplan, Ziff. 5.5.).
3.4.5.
Gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem
voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden
nach Art. 21 Abs. 2 RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die
Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Nutzungsplan kann allerdings
seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist.
Art. 21 Abs. 2 RPG unterscheidet mit Blick auf die Änderung von Nutzungs-
plänen zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhält-
nisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft wer-
den muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung.
Ob eine Plananpassung (zweite Stufe) aufgrund veränderter Verhältnisse
gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung. Dabei
ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität nutzungs-
planerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das Inte-
resse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu berück-
sichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungs-
plans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht
des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und
das öffentliche Interesse daran. Im Rahmen der ersten Stufe sind geringere
R1S.2023.05169 Seite 15

Anforderungen zu stellen: Eine Überprüfung der Grundordnung ist bereits
geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert ha-
ben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte
betrifft und erheblich ist. Die Erheblichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu be-
jahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Be-
tracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und
des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine
Plananpassung von vornherein ausscheidet (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.2;
BGE 140 II 25, E. 3; BGE 132 II 408 E. 4.2).
Der Grundsatz der Planbeständigkeit relativiert sich indessen für die Frage
der Zulässigkeit von raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer
Planungszone (Art. 27 RPG). Je nach Ausgangslage sind solche Siche-
rungsmassnahmen schon nach relativ kurzer Zeit rechtmässig. Sie stehen
dann mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit oder mit dem Anspruch auf
Vertrauensschutz (Art. 9 BV) im Widerspruch, wenn schon eine blosse Über-
prüfung der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen ist, weil die Nut-
zungsvorschriften gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst
worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben ha-
ben, die sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich erweisen könnten
(AN.2023.00015 vom 7. Dezember 2023, E. 6.2., mit Hinweisen).
3.4.6.
Die von der Planungszone betroffenen Grundstücke der Rekurrentin sind der
Wohnzone W4 zugeordnet. Mit den derzeit in Kraft stehenden, im Jahr 2009
von der Baudirektion genehmigten Sonderbauvorschriften (act. 5.1.) soll auf
den rekurrentischen Grundstücken eine gemischte Wohn-, Gewerbe-, Han-
dels- und Dienstleistungsnutzung ermöglicht und der Bestand sowie die Er-
neuerung der Umlade-, Produktions- und Transportanlagen für Kiesum-
schlag und die Betonproduktion sichergestellt werden, solange die Anliefe-
rung der Umschlagsgüter (Kies, Sand, usw.) massgeblich mittels Schiffen
erfolgt (Art. 1 SBV). Das Plangebiet der SBV gliedert sich in einen Mischbe-
reich, einen Wohnbereich und einen Freihaltebereich (Art. 4 SBV). Im Peri-
meter der SBV befinden sich heute das Betonwerk und weitere Gewerbe-
bauten, eine Wohnnutzung wurde bislang nicht realisiert.
R1S.2023.05169 Seite 16

3.4.7.
Die BZO der Stadt Zürich wurde letztmals mit der BZO 2016 (Teilinkraftset-
zung auf den 1. November 2018) einer umfassenden Revision unterzogen.
Die rekurrentischen Grundstücke wurden neu der viergeschossigen Wohn-
zone W4 (zuvor W3) zugewiesen. Dabei handelte es sich zwar nur um eine
"technische" Anpassung im Zusammenhang mit dem Ersatz des "Zürcher
Untergeschosses" durch ein Vollgeschoss (s. Teilrevision der Bau- und Zo-
nenordnung der Stadt Zürich, BZO 2014, Erläuterungsbericht nach Art. 47
RPV, Kap. 7.3.1., www.stadt-zuerich.ch), entscheidend ist im vorliegenden
Zusammenhang jedoch, dass an der Wohnnutzung im Rahmen der gesamt-
haften Überprüfung der Nutzungsordnung in vertrauenerweckender Weise
festgehalten wurde. Es kommt somit nicht darauf an, wie lange die Nutzungs-
ordnung auf den rekurrentischen Grundstücken schon eine Wohnnutzung
vorsieht (vgl. VB.2001.00252 in BEZ 2003 Nr. 2, E. 3.b). Die Berechnungen
und Szenarien hatten gezeigt, dass mit den vorhandenen Bauzonenreserven
in den nächsten fünfzehn Jahren (nach 2014) mindestens ein ähnliches oder
sogar ein leicht höheres Bevölkerungswachstum wie in den fünfzehn Jahren
vor 2014 möglich ist. Im Rahmen der BZO 2016 wurden deshalb keine mas-
sgeblichen Aufzonungen vorgenommen (s. Erläuterungsbericht, Kap. 3.4).
Die Rekurrentin durfte gestützt auf die BZO 2016 darauf vertrauen, dass auf
ihren Grundstücken die Wohnnutzung zumindest für die Dauer des Pla-
nungshorizonts von 15 Jahren zulässig sein wird. Für die massgebliche
Dauer eines Plans ist grundsätzlich auf dessen Gültigkeit abzustellen, die
wiederum von der Genehmigung durch die zuständige kantonale Behörde
(BGr 1C_513/2014 vom 13. Mai 2016, E. 4.3.) abhängt. Die BZO Revision
2016 wurde nach der Genehmigung durch die Baudirektion und nach rechts-
kräftiger Erledigung von Rechtsmittelverfahren auf den 1. November 2018
(teilweise) in Kraft gesetzt. Für die Frage, ob sich die Verhältnisse erheblich
geändert haben, ist somit der Zeitraum seit Teilinkraftsetzung der BZO 2016
im Jahr 2018 massgebend.
3.4.8.
Der Stadtrat erblickt eine erhebliche Veränderung der tatsächlichen Verhält-
nisse in der zunehmenden Verdichtung. Dem kann nicht gefolgt werden. Be-
lange bzw. Entwicklungen, die beim Erlass der Nutzungsplanung erkennbar
und abschätzbar waren und die auch einigermassen richtig eingeschätzt
wurden, so namentlich der Baulandverbrauch, stellen keine wesentliche Ver-
änderung der Verhältnisse dar (BGE 123 I 175 E. 3g, 120 Ia 227 E. 2c = Pra
R1S.2023.05169 Seite 17

85/1996 Nr. 7). Eine solche setzt mit anderen Worten voraus, dass sich die
der Ortsplanung zugrunde liegenden Annahmen in erheblicher Weise als un-
zutreffend herausstellen (vgl. auch BGr, 10. Oktober 1984, ZBl 86/1985, S.
530 E. 8). Allerdings lässt die Rechtsprechung nachträgliche geringfügige
Erweiterungen des Baugebiets zu, soweit dadurch die bestehende Zonen-
planung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamt-
hafte Überprüfung der Planung nicht erforderlich erscheint, jedenfalls dann,
wenn die Ergänzung der Ortsplanung für einen besonderen Zweck erfolgt
und ein Bedürfnis abdeckt, das nicht ohne weiteres voraussehbar und somit
nicht in jedem Falle bei der Nutzungsplanung zu berücksichtigen war
(BGE 124 II 391 E. 4b; VB.2002.00217 in BEZ 2003 Nr. 21, E. 4.a).
Im Rahmen der BZO 2016 wurden die Bauzonenkapazitäten und -reserven
berechnet und deren mittelfristige Inanspruchnahme bis 2030 geschätzt
(s. Erläuterungsbericht, Kap. 3). Bis ins Jahr 2030 wurde von einer Bevölke-
rungszahl von 431'500 bis 468'600 ausgegangen (Kap. 3.3., Abb. 7). Ende
2023 wohnten in der Stadt Zürich 447'082 Personen (https://www.stadt-zu-
erich.ch/prd/de/index/statistik/themen/bevoelkerung.html, besucht am
28. März 2024). Diese Zahl liegt zwischen dem mittleren und dem oberen
Szenario, welches der BZO 2016 zugrunde lag. Das Bevölkerungswachstum
wurde somit richtig eingeschätzt. Die Planungsabsicht bzw. Planungsbedürf-
tigkeit wird denn auch nicht damit begründet, dass das Bevölkerungswachs-
tum über den Erwartungen gemäss BZO 2016 liege, sondern allgemein mit
der zunehmenden Verdichtung. Der mit der Motion GR Nr. 2019/044 bereits
am 30. Januar 2019 vorgebrachte hohe Nutzungsdruck auf die vorhandenen
Freiflächen am See bzw. der generelle Bedarf nach Freiräumen war auf-
grund des erwarteten Bevölkerungswachstums im Rahmen der BZO-
Revision 2016, der der Gemeinderat erst drei Jahre zuvor zugestimmt hatte,
voraussehbar. Auch das Quartierentwicklungsleitbild Wollishofen von 2013
(act. 11.1) und ebenso das Leitbild und die Strategie für das Seebecken (act.
11.2) aus dem Jahr 2009 lagen damals schon vor. Letzteres wurde im Jahr
2018 lediglich bezüglich der Strategien "Gastronomie" und "Kultur und Ver-
anstaltungen" revidiert bzw. überprüft. Es ist nicht ersichtlich, welche neuen
Erkenntnisse oder Tatsachen sich daraus gegenüber der BZO 2016 im vor-
liegenden Zusammenhang ergeben haben sollten. Im Übrigen lässt sich das
Quartierentwicklungsleitbild Wollishofen von 2013 im hier fraglichen Bereich
mit der geltenden BZO umsetzen, insbesondere eine verbesserte Zugäng-
lichkeit zum See, zumal die SBV in Art. 24 einen Seeuferweg vorsehen.
R1S.2023.05169 Seite 18

Auch hinsichtlich des potenziellen, lärmbedingten Nutzungskonflikts mit der
Wohnnutzung auf den rekurrentischen Grundstücken liegen keine geänder-
ten Verhältnisse vor. Die Wohnnutzung ist in der Nutzungsordnung seit Jahr-
zehnten vorgesehen, ohne dass sich seither an den angrenzenden öffentli-
chen Nutzungen oder an den lärmrechtlichen Rahmenbedingungen etwas
Erhebliches geändert hätte.
Der kommunale Richtplan, vom Gemeinderat festgesetzt am 10. April 2021,
sieht im fraglichen Gebiet entsprechend dem Gesagten keine neuen Frei-
räume vor. Eingezeichnet ist der bestehende Freiraum im Bereich GZ Wollis-
hofen und auf der Wiese Kat.-Nr. 11 nördlich davon. Entgegen dem Vorbrin-
gen des Stadtrats lässt sich die fragliche Planungsabsicht daher nicht aus
der Richtplanung ableiten.
Nicht ersichtlich ist sodann, inwiefern sich seit der BZO-Revision etwas Er-
hebliches am Flächenbedarf für "das produzierende Gewerbe- und Ate-
liernutzungen, etc." geändert haben soll (s. Motion GR Nr. 2022/260).
§ 67a PBG verlangt in den Bau- und Zonenordnungen der Gemeinden er-
gänzende Festlegungen für den Uferbereich von Seen. Dabei geht es um die
ökologische Gestaltung des Seeufers, die bauliche Struktur und gestalteri-
sche Anforderungen an Bauten und Anlagen. Diese am 1. November 2021
in Kraft getretene Bestimmung gab nicht Anlass für die hier angestrebte
Planänderung und es sind auch keine ergänzenden Festlegungen in der
BZO im Sinne der genannten Vorschrift beabsichtigt. Die mit Erlass von
§ 67a PBG eingetretene Rechtsänderung betrifft keine Gesichtspunkte, die
für die in Frage stehende, die rekurrentischen Grundstücke betreffende Nut-
zungsänderung massgebend oder erheblich sind. Die im Perimeter der Son-
derbauvorschriften KIBAG-Areal zulässige Wohnnutzung steht nicht im Wi-
derspruch zur Zweckbestimmung von § 67a PBG, zumal die Sonderbauvor-
schriften eine Gestaltungsplanpflicht beinhalten (Art. 5, unter Vorbehalt der
Durchführung eines Konkurrenzverfahrens [Abs. 3]), eine besonders gute
Gestaltung verlangen (Art. 15) und einen Seeuferweg vorschreiben (Art. 24).
Ausserdem beschlägt die Planungspflicht nach § 67a PBG nur den Uferbe-
reich und nicht die übrige Fläche der rekurrentischen Grundstücke.
Damit ist festzuhalten, dass sich weder aus den Erwägungen im angefoch-
tenen Beschluss noch aus den Vorbringen der Vorinstanz und der
R1S.2023.05169 Seite 19

Mitbeteiligten eine Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse ergibt, wel-
che eine Anpassung der Nutzungsordnung der rekurrentischen Grundstücke
notwendig machen würde.
3.4.9.
Die Planungsabsicht beruht einzig auf geänderten Anschauungen und Ab-
sichten des Gemeinderates als Planungsorgan. Nach Ablauf des Planungs-
horizontes, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 lit. b RPG), sind Zo-
nenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls
anzupassen. Im Rahmen dieser Gesamtrevision können auch veränderte
politische Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsre-
vision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die
Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschau-
ungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine
Revision berücksichtigt werden. Mithin können geänderte Planungsvorstel-
lungen bereits vor Ablauf von 15 Jahren eine Rolle spielen, wenn auch in
umso geringerem Mass, je jünger die in Frage stehende Planung ist (BGr
1C_305/2016 vom 14. Dezember 2015, E. 3.1. und 4.1.).
Für die massgebliche Dauer eines Plans ist wie erwähnt (E. 3.4.7.) auf den
Zeitpunkt der Inkraftsetzung der revidierten BZO am 1. November 2018 ab-
zustellen. Bis zur Festsetzung der Planungszone (mit welcher die Planungs-
sicherheit nicht mehr gegeben ist) sind rund 5 Jahre vergangen, mithin erst
ein Drittel des ordentlichen Planungshorizonts. Die Motion GR Nr. 2019/044
vom 30. Januar 2019, welche die geänderten Absichten des Gemeinderats
erstmals festhielt und die Planung ins Rollen brachte, datiert sogar nur we-
nige Monate nach Teilinkraftsetzung der revidierten BZO. Eine Dauer von
fünf Jahren hat noch nicht zwingend eine Überprüfung der Planung auszulö-
sen, schliesst aber eine Planänderung bei Vorliegen entsprechender Interes-
sen auch nicht aus (BGr 1C_513/2014, E. 4.3, betreffend sieben Jahre in
Kraft stehende Bestimmungen). Den geänderten Planungsvorstellungen
kommt wegen der kurzen Dauer seit der letzten BZO-Revision ein entspre-
chend geringes Gewicht zu.
Die teilweise Auszonung und die Aufhebung der Wohnnutzung an gesuchter
Lage am See stellen eine schwerwiegende Eigentumsbeschränkung dar. Ins
Gewicht fällt sodann, dass die einschneidenden Planänderungen aufgrund
der Motionen des Gemeinderats erst in einem Zeitpunkt angestossen
R1S.2023.05169 Seite 20

wurden, nachdem die Wohnnutzung seit Jahrzehnten zonenkonform war und
die Eigentümerin die Planung einer Wohnnutzung anhand genommen hatte.
Im Folgenden ist das Interesse an der Planbeständigkeit gegen das Inte-
resse an einer Änderung der Planung allein infolge der geänderten Anschau-
ungen abzuwägen.
3.4.10.
Der Hauptgrund für die angestrebte Planänderung ist die Vermeidung von
lärmbedingten Nutzungskonflikten zwischen den geplanten Wohnungen und
den benachbarten Freizeit- und Kulturbetrieben. Wohnungen in der Nach-
barschaft der Roten Fabrik, des GZ Wollishofen und der öffentlichen Frei-
und Grünflächen am See könnten "kaum zweckmässig angeordnet werden"
(angefochtener Stadtratsbeschluss, S. 2).
Dazu ist festzuhalten, dass vorliegend in der Vermeidung von lärmbedingten
Nutzungskonflikten kein gewichtiges öffentliches Interesse liegt, zumal keine
für lärmempfindliche Nutzungen wie Wohnen übermässige Lärmimmissio-
nen im Sinne des Lärmschutzrechts geltend gemacht werden, sondern le-
diglich ein "gewisser Lärmpegel" und die blosse Befürchtung, die Nutzer des
Erholungs-, Freizeit- und Kulturraums müssten sich künftig mehr zurückhal-
ten. Davon, dass durch diese öffentlichen Nutzungen in der Nachbarschaft
künftige Wohnungen verunmöglicht oder zumindest erheblich eingeschränkt
werden, kann keine Rede sein.
Auf dem südlich auf der vollen Länge an die Savera-Wiese (Kat.-Nr. 11) an-
grenzenden Grundstück Kat.-Nr. 15 (Karmon AG) ist eine zonengemässe
Wohnnutzung bereits realisiert. Zusätzliche Wohnungen auf den rekurrenti-
schen Grundstücken bringen insofern keine zusätzlichen Einschränkungen
mit sich.
Betreffend das GZ Wollishofen, welches unmittelbar an die rekurrentischen
Grundstücke angrenzt, ergibt sich, dass die weitaus überwiegende Zahl der
städtischen Gemeinschaftszentren in Wohnzonen oder anderen Zonen mit
Wohnnutzung liegt. Deren Betrieb lässt sich offensichtlich mit benachbarten
Wohnungen vereinbaren. Es ist nicht einzusehen, weshalb dies beim GZ
Wollishofen anders sein sollte. Dies gilt namentlich für den Spielplatz und die
Aussengastronomie der Cafeteria. Das Leitbild und die Strategie Seebecken
R1S.2023.05169 Seite 21

(S. 24) sieht im Bereich der Savera-Wiese und des GZ Wollishofen kein –
allenfalls lärmintensives – Veranstaltungsgebiet, sondern ein Naherholungs-
gebiet vor. Im städtebaulichen Quartierentwicklungsleitbild Wollishofen aus
dem Jahr 2013 wird der Standort des GZ nicht in Frage gestellt.
Der Betrieb des Kulturzentrums Rote Fabrik findet primär im Inneren der Ge-
bäude statt. Der Zugang erfolgt ab der Seestrasse. Es kann bereits aufgrund
der Belastung durch den Strassenverkehrslärm davon ausgegangen wer-
den, dass die Wohnungen auf den rekurrentischen Grundstücken so ange-
ordnet werden, dass sie vom Strassenlärm und damit auch vom Lärm der
Besucherinnen und Besucher auf ihrem Weg vom oder zum Kulturzentrum
(Sekundärlärm) nicht gestört werden. Der Betrieb von Aussengastronomie
ist mit zeitlichen Einschränkungen auch in Wohnquartieren oder in der Nähe
davon möglich. Folglich wird auch die Gartenwirtschaft des Restaurants Zie-
gel au Lac auf dem Areal des Kulturzentrums durch allfällige Wohnungen auf
dem Nachbargrundstück nicht infrage gestellt. Schliesslich ist festzuhalten,
dass sich unmittelbar südlich der Roten Fabrik und westlich jenseits der See-
strasse bestehende Wohnliegenschaften befinden, die schon heute eine ent-
sprechende Rücksichtnahme und die Einhaltung der Lärmvorschriften durch
das Kulturzentrum bedingen.
Es zeigt sich somit keine erhebliche Beeinträchtigung des Kulturzentrums
durch zusätzliche Wohnungen auf den rekurrentischen Grundstücken. Es
kann dementsprechend auch nicht gesagt werden, die geltende Nutzungs-
ordnung stehe im Widerspruch zu Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG, wonach Wohnge-
biete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung,
Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden sollen. Daran ändert
auch das Bedürfnis nach Durchführung von gelegentlichen Veranstaltungen
im Freien in den warmen Monaten nichts, denen im Kontext des gesamten
Veranstaltungsprogramms eine untergeordnete Bedeutung zukommt.
In der Vermeidung von lärmbedingten Nutzungskonflikten liegt daher kein
erhebliches öffentliches Interesse, welches das private Interesse an einer
nach geltender Zonenordnung möglichen Nutzung der rekurrentischen
Grundstücke überwiegen würde. Wie eine Projektstudie der Rekurrentin
zeigt (act. 5.3), erscheint überdies fraglich, ob Wohnungen in der Nachbar-
schaft der öffentlichen Nutzungen tatsächlich nicht derart angeordnet werden
R1S.2023.05169 Seite 22

könnten, dass den potenziellen Nutzungskonflikten Rechnung ausreichend
getragen wird.
Die Parkanlage im Bereich Savera-Wiese und GZ Wollishofen soll zulasten
des privaten Grundstücks nach Süden ausgedehnt werden (Nutzungs-
schwerpunkt Freiraum "Pol-Süd", evtl. mit Erhalt des KIBAG-Krans und der
Silos, s. Masterplan, S. 16). Dieses Ansinnen ist nur mit dem Einverständnis
der Rekurrentin als Grundeigentümerin möglich, wie im Masterplan
(Ziff. 5.5.) zutreffend festgehalten, und kann deshalb bei der Interessenab-
wägung nicht ins Gewicht fallen. Dies umso weniger, als die besagte Pro-
jektstudie, die einem Vertreter des Stadtrats im Frühjahr 2023 präsentiert
wurde, genau diesen öffentlich zugänglichen Freiraum "Pol Süd" vorsieht
und sich insofern ein hoheitlicher Eingriff in die Nutzungsordnung der rekur-
rentischen Grundstücke erübrigen würde.
Im Ergebnis ist festzuhalten, das für die auf den rekurrentischen Grundstü-
cken angestrebte, und mit der Planungszone sicherzustellende Änderung
der Nutzungsordnung kein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.
Sie verstösst gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit und ist damit von
vornherein unzulässig. Folglich erweist sich auch die Festsetzung der Pla-
nungszone als unzulässig.
4.
Zusammengefasst ist der Rekurs gutzuheissen. Demgemäss ist die Verfü-
gung der Baudirektion vom 28. September 2023 aufzuheben.
5.1.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten je zur Hälfte der Baudirektion
Kanton Zürich und dem Stadtrat von Zürich aufzuerlegen (§ 13 des Verwal-
tungsrechtspflegegesetzes [VRG]).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
R1S.2023.05169 Seite 23

in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein
grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3.
Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 6'000.-- festzusetzen.
5.2.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-
triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-
sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom
16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend der Rekurrentin eine Um-
triebsentschädigung zuzusprechen. Angemessen erscheint ein Betrag von
insgesamt Fr. 1'700.--, zahlbar je zur Hälfte durch die Baudirektion Kanton
Zürich und den Stadtrat von Zürich. Da die Umtriebsentschädigung pauschal
festgelegt wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusatzes von
vornherein (BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56;
www.baurekursgericht-zh.ch).
R1S.2023.05169 Seite 24

R1S.2023.05169 Seite 25

R1S.2023.05169 / Protokoll Seite 4