zh_baurekursgericht · BRGE III Nrn. 0077-0080/2023 · 2001-02-15 · de
Nutzungsplanung. Einzonung. Bedarfnachweis und Interessenabwägung.


BRGE III Nr. 0077/2023 – 0080/2023 vom 17. Mai 2023 in BEZ 2023 Nr. 17
Strittig war eine von der Baudirektion Kanton Zürich nicht genehmigte
Einzonung mehrerer Grundstücke. Diese lagen in der kantonalen
Landwirtschaftszone und sollten neu der Wohn- bzw. der Kernzone zugeteilt
werden.
Aus den Erwägungen:
4.1 In der angefochtenen Verfügung wird die Nichtgenehmigung der von der
Gemeindeversammlung beschlossenen Einzonungen damit begründet, ein
entsprechender Bedarf sei nicht ausgewiesen, da die Gemeinde A. gemäss
statistischen Angaben für die nächsten 15 Jahre genügende Kapazitätsreserven
aufweise. (…)
5.1.1 Gemäss Art. 15 RPG sind die Bauzonen so festzulegen, dass sie dem
voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Abs. 1). Abs. 4 der genannten
Bestimmung hält fest, dass Land neu einer Bauzone zugewiesen werden kann,
wenn es sich für die Überbauung eignet (lit. a), es auch im Fall einer
konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden
Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und
überbaut wird (lit. b), Kulturland damit nicht zerstückelt wird (lit. c), seine
Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist (lit. d) und damit die Vorgaben des
Richtplans umgesetzt werden (lit. e). Die genannten Voraussetzungen müssen
kumulativ erfüllt sein (Heinz Aemisegger / Samuel Kissling, Praxiskommentar
RPG: Nutzungsplanung, hrsg. von Heinz Aemisegger / Pierre Moor / Alexander
Ruch / Pierre Tschannen, 2016, Art. 15 Rz. 87). Die in Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG
im Rahmen der Voraussetzung des Bedarfs genannte Notwendigkeit einer
Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven ergibt sich an sich bereits aus den
Planungszielen und -grundsätzen nach Art. 1 und 3 RPG (Aemisegger / Kissling,
a.a.O., Art. 15 Rz. 98 [auch zum Folgenden]; vgl. auch BGE 136 II 204, E. 6.2.2).
Innere Nutzungsreserven sind unüberbaute Flächen innerhalb der Bauzonen
sowie Gebiete, in welchen nach geltenden Nutzungsplänen eine dichtere bzw.
bessere Nutzung zulässig wäre oder gar als sachlich geboten erscheinen würde.
Art. 47 Abs. 2 RPV verpflichtet die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt,
im Planungsbericht insbesondere darzulegen, welche Nutzungsreserven in den
bestehenden Bauzonen bestehen und welche notwendigen Massnahmen in
welcher zeitlichen Folge ergriffen werden, um diese Reserven zu mobilisieren
oder die Flächen einer zonenkonformen Überbauung zuzuführen. (…)
5.2.1 Strittig ist zunächst wie erwähnt die Frage, ob seitens der Gemeinde
ein Bedarf im Sinne von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG ausgewiesen wird und damit
die entsprechende Voraussetzung weiterer Einzonungen erfüllt ist. Im
Räumlichen Entwicklungskonzept (REK) der Gemeinde A. (…) wird als
Zielgrösse für das Jahr 2035 eine Einwohnerzahl von 8'500 bis 9'500 genannt,
wobei ausgehend von einer Bevölkerungszahl im Jahr 2015 von 7'392
Einwohnern dargelegt wird, durch die Überbauung unbebauter Parzellen sei ein
Anstieg auf rund 8'000, bei besserer Ausnutzung der bebauten Grundstücke auf
knapp 9'000 Personen möglich. Im Planungsbericht wird gestützt auf das
genannte Entwicklungsziel und ausgehend von einer Bevölkerung von 7'600

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Einwohnern im Jahr 2018 eine Ansiedlung von rund 900 bis 1'900 zusätzlichen
Einwohnern erwähnt. Dabei werden als statistische Kapazitätsreserven in den
bestehenden Zonen Geschossflächen ausgewiesen, welche in unüberbauten
Bauzonen die Ansiedlung von 550, in überbauten Bauzonen durch
Nachverdichtung die Ansiedlung von 980 Einwohnern erlauben würden, so dass
ohne Anpassung der BZO eine theoretische Einwohnerzunahme bis 2035 um
1'530 auf insgesamt 9'130 Personen resultiert. Präzisierend wird darauf
hingewiesen, bei der überbauten Bauzone werde in der Regel mit einer
realistischen Nutzung von rund 20 %, bei den unüberbauten Bauzonen hingegen
mit einem Ausbaugrad von mindestens 80 % gerechnet. In der Folge wird jedoch
ausgeführt, es könne nicht damit gerechnet werden, «dass die theoretischen
Reserven, insbesondere in der bereits überbauten Bauzone, bis 2035 vollständig
genutzt werden können (z.B. Einfamilienhausquartiere, Quartiere mit hohem
Anteil Stockwerkeigentum) (…).» Dementsprechend müsse für die bebauten
Bauzonen davon ausgegangen werden, dass in den Einfamilienhausquartieren
(Wohnzonen W 1.5 und W 1.9) lediglich eine Verdichtung von ca. 5 %
angenommen werden könne (…) und dass in Quartieren mit hohem
Stockwerkeigentumsanteil (…) in der Regel keine Verdichtung stattfinde und hier
eher mit maximal 10 statt 20 % Verdichtung gerechnet werden müsse, so dass
sich eine erreichbare Zunahme von nur ca. 440 Einwohnern ergebe. In den
unbebauten Bauzonen seien ca. ein Drittel der unbebauten Grundstücke wegen
Baulandhortung nicht verfügbar und könne in den Wohnzonen W 1.5 und W 1.9
im Schnitt lediglich mit einem Ausbaugrad von ca. 55 bis 60 % gerechnet werden,
so dass sich eine erreichbare Zunahme von ca. 340 Personen ergebe. Ohne
Anpassung der BZO sei daher in den bestehenden Bauzonen eine
Einwohnerzunahme bis 2035 um rund 780 Personen realistisch.
In der Folge werden als Faktoren der Verdichtung der Zustand der
Bausubstanz, die Eigentumsstruktur und die Parzellarstruktur genannt und
darauf hingewiesen, dass allein durch eine Aufzonung noch keine Verdichtung
entstehe. Ausgehend von einer «Analyse Siedlungsgebiet» anhand der
kartographischen Verteilung der Anteile von Gebäuden der Bauperiode 1945-
1975 sowie des Anteils an Mehrfamilienhäusern werden diejenigen Gebiete
bestimmt, für welche davon ausgegangen wird, durch Massnahmen der BZO
(namentlich Aufzonungen) könnten grössere bauliche Verdichtungen
angestossen werden. (…)
5.2.2 (…) Werden neben den Kapazitätsreserven ohne Anpassung der BZO
auch die mit den nicht strittigen Massnahmen (Aufzonungen,
Gestaltungsplanpflicht) einhergehenden Kapazitätssteigerungen miteinbezogen,
resultiert selbst unter Zugrundelegung der im Planungsbericht als realistisch
erachteten Zahlen neben dem von den Rekurrierenden erwähnten Zuwachs um
780 Personen zusätzlich ein solcher um 110 bis 145 Personen, so dass das
minimale Entwicklungsziel bereits auf diese Weise erreicht werden dürfte.
Was sodann die Relativierung der – unbestrittenen – statistischen
Kapazitätsreserven anbelangt, so erweisen sich die entsprechenden
Ausführungen im Planungsbericht als zu pauschal, als dass sie geeignet wären,
die massive Reduktion der als massgeblich erachteten Reserven auf ca. die
Hälfte des statistischen Werts nachvollziehbar zu begründen, so dass es sich

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verbietet, bei Beurteilung der Voraussetzung des Bedarfs im Sinne von Art. 15
Abs. 4 lit. b RPG auf den fraglichen tieferen Wert abzustellen. Dabei ist in
allgemeiner Weise zu berücksichtigen, dass die genannte Bestimmung gerade
die konsequente Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven gebietet und dass
in Übereinstimmung damit der kantonale Richtplan von den Gemeinden die
Prüfung der Möglichkeiten zur Siedlungsentwicklung nach innen verlangt, welche
insbesondere das Ausschöpfen des Potentials, das in den überbauten Bauzonen
gemäss BZO theoretisch noch möglich wäre, sowie die Erhöhung der Dichte in
bestehenden Bauzonen, beispielsweise durch Aufzonung an gut erschlossenen
Lagen, umfassen (…). Auch sind bei der Berechnung des Bedarfs alle relevanten
Faktoren einzubeziehen und bedarf die Berücksichtigung dieser Faktoren einer
gewissen Konkretisierung, so dass sich die Planungsträger gerade nicht darauf
beschränken dürfen, den Bedarf mit allgemeinen Behauptungen zu rechtfertigen
(Aemisegger / Kissling, a.a.O., Art. 15 Rz. 54; vgl. auch BGr, 18. Dezember 2018,
1C_105/2018, E. 4, wo ebenfalls der Vorrang der Nutzung der inneren
Nutzungsreserven betont und die Pflicht zur Konkretisierung eines geltend
gemachten Baulandbedarfs hervorgehoben wird).
Im Einzelnen erweist sich die Berufung auf die in E. 5.2.1 referierten
Korrekturfaktoren aus folgenden Gründen als unbehelflich: Der pauschale
Hinweis auf fehlende Überbauungsabsichten der Grundeigentümer ist nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung gerade nicht angängig (BGr, 18. Dezember
2018, 1C_105/2018, E. 4.4). Diese Haltung stimmt mit den Ausführungen in der
Botschaft zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar 2010
(betreffend Revision RPG 2012; im Folgenden: Botschaft) überein, wonach
bereits im Kontext des Bedarfsnachweises gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG jedenfalls
gehortetes Bauland gleichermassen in die Kapazitätsberechnung einbezogen
werden müsse und gemäss Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG für Neueinzonungen generell
strengere Massstäbe gelten würden (BBl 2010 1073). Wenn sodann für die
Wohnzonen W 1.5 und W 1.9 lediglich mit einem Ausbaugrad von 55 bis 60 %
gerechnet werden soll, so ist auch insoweit die Begründung
(Einfamilienhausnutzung) zu undifferenziert und die Herleitung des konkreten
Masses nicht näher begründet. Auch lässt diese – gerade im Zusammenhang mit
unbebauten Bauzonen zur Anwendung gebrachte – Berechnungsweise ausser
Acht, dass mit dem neuen Art. 8.0 BZO für neue Bauten ausdrücklich eine
Mindestdichte von 80 % der zulässigen Baumasse propagiert wird. Die fehlende
Berücksichtigung dieser Massnahme wird in der angefochtenen Verfügung
zurecht moniert, umso mehr, als die in der Gemeinde A. bestehende geringe
Effizienz der Nutzung mit einem Ausbaugrad von ca. 65 % unter dem Aspekt der
gebotenen Verdichtung nach innen und des vom Kanton Zürich angestrebten
Ausbaugrads von 80 % besonders problematisch erscheint und gerade nicht
perpetuiert werden soll. Für die noch nicht überbauten Bauzonen ist somit im
Rahmen der Bedarfsberechnung von den statistischen Kapazitätsreserven (550
Einwohner) auszugehen.
Nichts anderes gilt sodann für die bereits überbauten Bauzonen: Die im
Planungsbericht vertretene Reduktion des Masses der als realistisch erachteten
Verdichtung differenziert zwar zwischen Einfamilienhaus- und
Mehrfamilienhausquartieren, stützt sich im Übrigen aber zur Begründung der
Reduktion wiederum auf pauschale Behauptungen, wobei überdies die

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Herleitung der konkret verwendeten Werte auch in diesem Kontext nicht
nachvollziehbar ist, zumal schon die bei der Berechnung der statistischen
Kapazitätsreserven verwendeten 20 % gemäss Planungsbericht in der Regel
einer «realistischen Nutzung» entsprechen. In Betracht zu ziehen ist hinsichtlich
der bereits überbauten Bauzonen immerhin was folgt: Gemäss Kreisschreiben
der Baudirektion vom 4. Mai 2015 stellt der Kanton bei der Genehmigung von
Bau- und Zonenordnungen sicher, dass die Vorgaben gemäss den – von der
Schweizerischen Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz sowie dem
Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
beschlossenen – Technischen Richtlinien Bauzonen (TRB) vom März 2014
eingehalten werden (…). In den TRB wird festgehalten, in den überbauten
Bauzonen würden dem Kanton für die Gemeinden, die den Medianwert der
Bauzonenflächenbeanspruchung noch überschreiten, zu Beginn nur 1/3 der bei
Anwendung des Medianwerts erreichbaren zusätzlichen Kapazitäten
angerechnet, da davon ausgegangen werde, dass sich diese nicht sofort,
sondern erst innerhalb von drei Planungsperioden vollständig mobilisieren
liessen (TRB, S. 7). Allerdings sind die TRB lediglich für die Zusammenarbeit
zwischen Bund und Kantonen, namentlich bezüglich der gesamten Grösse der
Bauzonen im Kanton, massgebend (TRB, S. 3). Immerhin enthält die Botschaft
zur RPG-Revision 2012 bezüglich Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG den Hinweis, wonach
nicht alle Nutzungsreserven innerhalb von 15 Jahren verfügbar gemacht werden
könnten und eine konsequente Mobilisierung etwa dann anzunehmen sein dürfte,
wenn zwischen einem Drittel und der Hälfte der Reserven innerhalb des
Zeithorizonts von 15 Jahren mobilisiert würden (BBl 2010 1073; vgl. dazu auch
Aemisegger / Kissling, a.a.O., Art. 15 Rz. 100). Im Widerspruch zu diesem – eine
gewisse Parallele zum Ansatz der TRB aufweisenden – Verständnis stehen aber
Äusserungen in der Lehre, welche gerade auf die Diskrepanz zwischen dem
Ansatz der TRB und der Formulierung des (vorliegend interessierenden) Art. 15
Abs. 4 lit. b RPG («konsequente» Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven)
hinweisen (Alain Griffel, Raumplanungs und Baurecht, 4. A., 2021, S. 58; vgl.
auch Aemisegger / Kissling, a.a.O., Art. 15 Rz. 128 Fn. 29). Das in der Botschaft
vertretene Verständnis ist mithin insofern zu relativieren, als im Rahmen von Art.
15 Abs. 4 lit. b RPG jedenfalls einzelfallbezogen die konsequente Mobilisierung
nachgewiesen sein muss und die pauschale Anrechnung lediglich eines
bestimmten Anteils der Nutzungsreserven den Anforderungen an den
Bedarfsnachweis nicht zu genügen vermag. Ganz abgesehen davon wären die
massgeblichen Verhältnisse mittlerweile auch in zeitlicher Hinsicht – bezogen auf
den Zeitpunkt des Inkrafttretens der RPG-Revision 2012 per 1. Mai 2014 – nicht
mehr auf einfache Weise bestimmbar, wobei entsprechende Ausführungen im
Planungsbericht – der gar nicht auf dieser abstrakten Linie argumentiert – fehlen.
Dass aber die Ausführungen im Planungsbericht zur bloss teilweisen
Anrechnung der statistischen Kapazitätsreserven der überbauten Bauzonen zu
wenig konkret sind, um den erforderlichen Nachweis der konsequenten
Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven zu erbringen, wurde bereits
dargelegt. Entsprechend ist auch bezüglich der bereits überbauten Bauzonen auf
die statistischen Kapazitätsreserven (980 Einwohner) abzustellen.
Ebenfalls unbehelflich ist schliesslich die zusätzliche Herleitung des
Bauzonenbedarfs anhand des Verbrauchs der letzten 15 Jahre. Zwar sind die
Gemeinden (aufgrund des erwähnten Anwendungsbereichs der TRB) bei der

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Wahl ihrer Berechnungsmethode grundsätzlich frei. Zu beachten ist aber, dass
die Trendmethode aufgrund der Gefahr eines Erweiterungsautomatismus sowie
des unzureichenden Einbezugs der Verdichtungsmöglichkeiten deutlich den
Bestrebungen der RPG-Revision 2012 zur Begrenzung des
Siedlungswachstums nach aussen widerspricht (Aemisegger / Kissling, a.a.O.,
Art. 15 Rz. 51, mit weiteren Hinweisen). Eine Rechtfertigung des geltend
gemachten Bedarfs allein gestützt auf diese (…) Berechnungsweise, muss daher
ebenfalls ausscheiden. Dies umso mehr, als der genannte Bauzonenbedarf
durch einen massiven Ausschlag im Jahr 2009 massgeblich beeinflusst wurde
(…).
Ist somit entsprechend den statistischen Kapazitätsreserven von
Geschossflächen für zusätzliche 1'530 Einwohner auszugehen und ausserdem
aufgrund der Aufzonungen von weiteren Reserven für 110 bis 145 Einwohner, so
ergibt sich ohne die strittigen Einzonungen eine mögliche Bevölkerungszahl von
9'240 bis 9'275 Personen. Dieser Wert bewegt sich am oberen Ende der für den
Zielwert genannten Bandbreite von 8'500 bis 9'500 Personen. Zwar würde der
relativ unscharfe und im REK auch nicht einlässlich begründete Zielwert selbst
unter Hinzurechnung der zusätzlichen Einwohner aufgrund der Einzonungen
nicht überschritten. Dass aber die fraglichen Flächen «voraussichtlich» innerhalb
von 15 Jahren benötigt würden, lässt sich unter diesen Umständen gerade nicht
sagen, erscheint es doch rein statistisch wesentlich wahrscheinlicher, dass
hierfür die genannten Kapazitäten für 9'240 bis 9'275 Personen ohne Weiteres
ausreichen.
Zusammenfassend ist die Baudirektion mithin zu Recht davon
ausgegangen, dass es der Gemeinde A. nicht gelungen ist, den Bedarf im Sinne
von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG aufzuzeigen (…)
5.2.3 Damit stellt sich die Frage, ob trotz Fehlens der genannten
Voraussetzung die Einzonungen unmittelbar gestützt auf eine umfassende
Interessenabwägung zulässig sein könnten. Dies ist zu verneinen. Zwar sind
Einzonungen nur aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung zulässig
(Aemisegger / Kissling, a.a.O., Art. 15 Rz. 87; vgl. auch Art. 15 Abs. 3 RPG),
doch ist dies im Sinne eines zusätzlichen Erfordernisses und nicht im Sinne der
Möglichkeit, von der Einhaltung bestimmter der in Art. 15 Abs. 4 RPG genannten
Voraussetzungen zu dispensieren, zu verstehen (vgl. analog auch Aemisegger /
Kissling, a.a.O. Art. 15 Rz. 56 Fn. 115, wonach die TRB nahelegen würden, dass
in der Interessenabwägung vom nach den Richtlinien berechneten Bedarf
grundsätzlich nur nach unten abgewichen werden könne). Zwar findet sich in der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur früheren Fassung von Art. 15 RPG –
wonach Bauzonen Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet und (lit.
a) weitgehend überbaut ist oder (lit. b) voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt
und erschlossen wird – teilweise der Hinweis, wenn das bereits eingezonte
Bauland den Bedarf nach Art. 15 lit. b aRPG klar abdecke, sei jede weitere
Einzonung rechtswidrig, wenn nicht besondere planerische Gründe für das
Gegenteil sprechen würden (BGr, 16. Januar 2003, 1P.343 bis 346/2002, E. 7.2
f.; entsprechend im Kontext von Art. 15 lit. a aRPG BGr, 15. Februar 2001,
1P.732/2000, E. 3b). Zu beachten ist aber, dass mit der RPG-Revision 2012 eine
Verschärfung, jedenfalls aber – soweit die Gesetzesänderungen als Nachvollzug

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der Rechtsprechung interpretiert werden – eine Verstärkung des
Gesetzesvollzugs einherging (Aemisegger / Kissling, a.a.O., Art. 15 Rz. 86, 97;
vgl. auch BBl 2010 1072, wonach für Neueinzonungen restriktivere
Voraussetzungen festgelegt worden seien). Damit würde es im Widerspruch
stehen, wenn die fehlende Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen von
Einzonungen – und namentlich des vorliegend strittigen Kriteriums des Bedarfs
– im Rahmen einer Interessenabwägung übersteuert werden könnte.