zh_baurekursgericht · BRGE II Nrn. 0045-0046/2013 · 2013-03-26 · de
Konzession und gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung. Legitimation von kantonalen und gesamtschweizerischen NHS-Verbänden. Ausnahmebewilligung vom Anlagenverbot.

Geplant war ein Einfamilienhaus auf Konzessionsland und innerhalb des Uferstreifens von 20 m gemäss geltender Übergangsbestimmung zur Gewässerschutzverordnung. Die kantonalrechtliche Legitimation nach § 338a Abs. 2 PBG bzw. § 24 Abs. 2 WWG wurde beiden rekurrierenden Heimatschutzverbänden abgesprochen. Der gesamtschweizerische Verband wurde gestützt auf Art. 12 NHG zur Erhebung von gewässerschutzrechtlichen Einwänden zugelassen. Der in Frage stehende Uferabschnitt wurde von der Bewilligungsbehörde zu Unrecht als dicht überbaut i.S.v. Art. 41c Abs. 1 GSchV eingestuft. Die erteilte Bewilligung wurde deshalb aufgehoben.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
2. Abteilung
G.-Nrn. R2.2012.00085 und R2.2012.00088
BRGE II Nrn. 0045/2013 – 0046/2013
Entscheid vom 26. März 2013
Mitwirkende Abteilungspräsident Peter Rütimann, Baurichter Emil Seliner, Baurichter
Adrian Bergmann, Gerichtsschreiberin Christine Suter-Pfannes
in Sachen Rekurrierende
R2.2012.00085
1. M. E., [….]
2. Erbengemeinschaft M. E., [….]
R2.2012.00088
1. Schweizer Heimatschutz, Seefeldstrasse 5a, Postfach, 8032 Zürich
2. Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz, Eichstrasse 29,
8045 Zürich
gegen Rekursgegnerschaft
R2.2012.00085
1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
R2.2012.00088
1. Baukommission X, 8803 X
2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
3. M. E., [….]
[….]
betreffend R2.2012.00085
Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. BVV 12-0447 vom 24. April
2012; Baubewilligung bzw. konzessionsrechtliche Bewilligung für Einfamili-
enhaus
R2.2012.00088
Baukommissionsbeschluss vom 12. April 2012 und Verfügung der Baudi-
rektion Kanton Zürich Nr. BVV 12-0447 vom 24. April 2012; Baubewilligung
bzw. konzessionsrechtliche Bewilligung für Einfamilienhaus
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 12. April 2012 erteilte die Baukommission X M. E. die
baurechtliche Bewilligung für die Erstellung eines Einfamilienhauses auf
dem Grundstück Kat.-Nr. 2615 an der T.-Strasse 101 in X. Gleichzeitig mit
dem baurechtlichen Entscheid wurde (unter anderem) die im koordinierten
Verfahren ergangene konzessionsrechtliche und gewässerschutzrechtliche
Bewilligung der Baudirektion Kanton Zürich vom 24. April 2012 eröffnet.
Darin wurde unter anderem verfügt, dass der Staat berechtigt sei, auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 2615, das für die Realisierung eines öffentlichen See-
weges benötigte Land (bis zu 3,5 m Breite) unentgeltlich zu beanspruchen
(Dispositivziffer III.2).
B.
Hiergegen wandten sich der Schweizer Heimatschutz und die Zürcherische
Vereinigung für Heimatschutz mit gemeinsamer Eingabe vom 6. Juni 2012
fristgerecht an das Baurekursgericht und stellten folgende Anträge:
"1. Es seien die Dispositivziffern III/1.2 und 4 (Letztere mit Ausnahme der
Löschung von BDV Nr. 2514 vom 17. November 1919) der Bewilligung
vom 24. April 2012 der Baudirektion Kanton Zürich (BVV 12-0447) auf-
zuheben.
2. Es sei die kommunale Baubewilligung vom 12. April 2012 aufzuheben.
3. Eventualiter sei die Sache im Sinne der Erwägungen gemäss der nach-
folgenden Begründung an die Rekursgegnerinnen zurückzuweisen.
4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekurs-
gegnerschaft."
C.
Mit Präsidialverfügung vom 8. Juni 2012 wurde vom Rekurseingang unter
der Geschäftsnummer R2.2012.00088 Vormerk genommen und das
Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
Die kommunale Vorinstanz und die Bauherrschaft beantragten in ihren Re-
kursantworten vom 5. Juli 2012 bzw. 20. August 2012, es sei der Rekurs
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Auch die Baudirekti-
R2.2012.00085 Seite 2

on schloss in ihrer Stellungnahme vom 6. August 2012 unter Hinweis auf
den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom
26. Juli 2012 auf Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei.
Sowohl die Rekurrierenden in ihrer Replik vom 25. September 2012 als
auch die Baubehörde, die Bauherrschaft sowie die Baudirektion in ihren
Dupliken vom 10., 12. bzw. 17. Oktober 2012 hielten an ihren Anträgen
fest.
D.
Mit Rekurs vom 29. Mai 2012 gelangten auch M. E. und die Erbengemein-
schaft M. E. [….] an das Baurekursgericht und stellten folgende Anträge:
"1. Es sei Disp. Ziffer III.2 der angefochtenen Verfügung ersatzlos aufzu-
heben.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegne-
rin."
E.
Mit Präsidialverfügung vom 31. Mai 2012 wurde vom Rekurseingang unter
der Geschäftsnummer R2.2012.00085 Vormerk genommen und das
Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
Die kantonale Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 2. Au-
gust 2012 unter Hinweis auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser,
Energie und Luft (AWEL) vom 27. Juli 2012, es sei auf den Rekurs nicht
einzutreten; eventualiter sei der Rekurs abzuweisen. Die in das Verfahren
als Mitbeteiligte einbezogene kommunale Vorinstanz verzichtete in ihrer
Eingabe vom 22. Juni 2012 auf eine Stellungnahme. Sowohl die Rekurrie-
renden in ihrer Replik vom 23. August 2012 als auch die Baudirektion in ih-
rer Duplik vom 18. September 2012 hielten an ihren Anträgen fest.
Mit Präsidialverfügung vom 21. September 2012 wurden die rekurrierenden
Verbände als Mitbeteiligte in das Rekursverfahren beigeladen und zur Ver-
nehmlassung aufgefordert. In ihrer Rekursantwort vom 20. November 2012
beantragten die Verbände die Abweisung des Rekurses. Die Bauherrschaft
verzichtete mit Eingabe vom 9. Januar 2013 auf die Erstattung einer Replik.
R2.2012.00085 Seite 3

F.
Am 22. Januar 2013 führte die 2. Abteilung des Baurekursgerichts im Bei-
sein der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch.
G.
Auf die Vorbringen der Parteien und die Ergebnisse des Augenscheins
wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, in den nachstehenden
Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Das direkt am See situierte Baugrundstück umfasst zur Hälfte Konzessi-
onsland und ist nach der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde
X der Wohnzone W2D zugeschieden. Die Bauherrschaft beabsichtigt, das
bestehende Gebäude Assek.-Nr. 542 abzubrechen und durch ein Einfamili-
enhaus zu ersetzen. Die Realisierung des Bauvorhabens bedarf aus ver-
schiedenen Gründen neben der kommunalen Baubewilligung auch einer
kantonalen Bewilligung. Unter anderem befindet sich das einen Abstand
von 9,5–12,5 m zum Seeufer aufweisende Flachdachgebäude innerhalb ei-
nes Uferstreifens von 20 m gemäss geltender Übergangsbestimmung zur
Änderung der eidgenössischen Gewässerschutzverordnung vom 4. Mai
2011 (GSchV) und ist damit auf eine gewässerschutzrechtliche Ausnahme-
bewilligung angewiesen. Die Baudirektion stufte das Vorhaben als dis-
penswürdig ein und erteilte mit der angefochtenen Verfügung eine Aus-
nahmebewilligung gemäss Art. 41c GSchV. Auch erachtete die kantonale
Vorinstanz das Vorhaben unter konzessionsrechtlichen Gesichtspunkten
für bewilligungsfähig und erteilte dafür die erforderliche Konzession unter
der eingangs erwähnten Auflage.
2.
Die beiden Rekurse betreffen das gleiche Bauvorhaben. Die Verfahren G.-
Nrn. R2.2012.00085 und R2.2012.00088 sind daher aus verfahrensökono-
mischen Gründen zu vereinigen.
R2.2012.00085 Seite 4

3.1.
Als Adressat und Baugesuchsteller [….] sind die Rekurrierenden im Verfah-
ren G.-Nr. R2.2012.00085 durch die angefochtene konzessionsrechtliche
Auflage beschwert und damit grundsätzlich zu deren Anfechtung legitimiert
(§ 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG]).
3.2.
Strittig ist hingegen die Rechtsmittelbefugnis der rekurrierenden Verbände.
Zur Begründung ihrer Legitimation machen die Verbände geltend, dass der
Schweizer Heimatschutz gestützt auf Art. 12 ff. des Bundesgesetzes über
den Natur- und Heimatschutz (NHG) rekursberechtigt sei. Art. 36a des Ge-
wässerschutzgesetzes (GSchG) verpflichte die Kantone zur Festlegung des
Raumbedarfes der oberirdischen Gewässer, welcher erforderlich sei für die
Gewährleistung der drei in dieser Gesetzesnorm explizit genannten Funkti-
onen. Diese neuen bundesrechtlichen Bestimmungen verdeutlichten, dass
der moderne Gewässerschutz verschiedene Elemente umfasse, wozu ins-
besondere bezüglich der natürlichen Funktionen der Gewässer auch der
Natur- und Landschaftsschutz gehöre. Der Gewässerschutz seinerseits sei
Teil eines umfassend verstandenen Umweltschutzes. Die Festlegung des
Gewässerraumes sei somit eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG.
Dementsprechend sei die von der Baudirektion erteilte Ausnahmebewilli-
gung nach Art. 41c GSchV in Erfüllung einer Bundesaufgabe ergangen.
Gleiches gelte auch für den damit verbundenen Entscheid über ein Projekt,
das Biotope nach Art. 18 NHG beeinträchtige (Uferbereiche nach Art. 18
Abs 1 i.V.m. Art. 17 des Raumplanungsgesetzes [RPG]) und den Entscheid
betreffend Schüttungen in Seen nach Art. 39 GSchG (zu Unrecht unterlas-
sene Überprüfung der Landanlagekonzessionen im Seegebiet).
Bei gegebener Legitimation stehe dem Schweizer Heimatschutz als be-
schwerdelegitimierter Natur- und Heimatschutzorganisation von Bundes-
rechts wegen ein umfassendes abstraktes Beschwerderecht zu, welches
alle Rügen zu Rechtsfragen umfasse, die sich im konkreten Einzelfalle
stellten.
Die Legitimation beider Verbände sei auch gestützt auf § 338a Abs. 2 PBG
gegeben. § 338a Abs. 2 PBG verleihe das Verbandsbeschwerderecht auf
kantonaler Stufe gesamtkantonal tätigen Vereinigungen, die sich seit we-
nigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimat-
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schutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmeten, u.a. für alle Anord-
nungen und Erlasse, soweit sie sich auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2
PBG stützten. Unter den III. Titel fielen gemäss § 203 Abs. 1 lit. a PBG ins-
besondere im Wesentlichen unverdorbene Natur- und Kulturlandschaften
sowie entsprechende Gewässer samt Ufern und Bewachsung. Gewässer-
schutz sei auch im Kanton Zürich Teil des Natur- und Heimatschutzes, wie
sich beispielsweise aus § 14 und 31 NHV-ZH ohne weiteres ergebe. Die
kantonale NHV sei Teil des Ausführungsrechts zum III. Titel des PBG.
Die angefochtene kantonale Bewilligung betreffe den besonders zu schüt-
zenden Seeuferbereich sowie konzessionspflichtige Bauten auf konzessio-
nierten Landanlagen und damit Seegebiet, also Schutzobjekte im Sinne
von § 203 lit. a PBG. Gemäss den Statuten der Zürcherischen Vereinigung
für Heimatschutz sei ihr Zweck der Heimat-, Denkmal-, Landschafts- und
Naturschutz im weitesten Umfange. Insbesondere stelle sie sich unter an-
derem gemäss § 2 Abs. 2 lit. a der Statuten auch explizit die Aufgabe des
Schutzes, der Pflege und Erhaltung der Gewässer sowie deren Flora und
Fauna vor jeder Art der Gefährdung.
Demgegenüber stellen sowohl die beiden Vorinstanzen als auch die Bau-
herrschaft die Berechtigung zur Erhebung einer Verbandsbeschwerde im
vorliegenden Verfahren in Frage.
3.3.1.
Die ideelle Verbandsbeschwerde ist nur zulässig, wenn ein Gesetz sie vor-
sieht (Art. 89 Abs. 2 lit. d des Bundesgerichtsgesetzes [BGG]). Im vorlie-
genden Verfahren kommen auf der Ebene des Bundesrechts Art. 55 USG
und Art. 12 NHG als gesetzliche Grundlage in Frage. Das Gewässer-
schutzgesetz sieht die Verbandsbeschwerde nicht vor.
Grundsätzlich sind zur ideellen Verbandsbeschwerde gesamtschweizerisch
tätige Organisationen berechtigt, welche rein ideelle Zwecke verfolgen (vgl.
Art. 55 Abs. 1 lit. a und b USG sowie Art. 12 Abs. 1 lit. a und b NHG). Die
Beschwerde steht den Organisationen nur für Rügen in Rechtsbereichen
zu, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres statutarischen
Zwecks bilden (Art. 55 Abs. 2 USG, Art. 12 Abs. 2 NHG). Gemäss Abs. 3
der erwähnten Bestimmungen bezeichnet der Bundesrat die zur Beschwer-
de berechtigten Organisationen. Dies ist mit der Verordnung über die Be-
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zeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Hei-
matschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen (VBO) geschehen.
Der Schweizer Heimatschutz wird im Anhang der VBO als beschwerdebe-
rechtigte Organisation aufgeführt. Er ist damit zur Beschwerdeerhebung im
Sinne von Art. 12 NHG grundsätzlich berechtigt. Hingegen richtet sich die
Legitimation der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz nach kanto-
nalem Recht, da das Beschwerderecht gemäss Art. 12 NHG den gesamt-
schweizerischen Organisationen vorbehalten ist (BGE 123 II 289 E. 1e).
Die Beschwerdelegitimation gemäss Art. 12 NHG ist nach dem Sinn und
Zweck des Natur- und Heimatschutzes jedoch sachlich beschränkt: Sie be-
zieht sich, wie aus dem Titel des 1. Abschnittes des NHG hervorgeht, aus-
schliesslich auf Entscheidungen, die in Erfüllung von Bundesaufgaben er-
gehen und bei deren Fällung gemäss Art. 2 ff. NHG die Interessen des Na-
tur- und Heimatschutzes, insbesondere des Landschafts- und Ortsbild-
schutzes zu wahren sind. Entgegen der Behauptung der Rekurrierenden
steht den Verbänden somit kein abstraktes Beschwerderecht zu. Vielmehr
dürfte ausser Zweifel stehen, dass der Bundesgesetzgeber mit Art. 12 NHG
den Vereinigungen keine derart weitgehende Interventionsmöglichkeit im
gesamten Baupolizeirecht einräumen wollte.
3.3.2.
Die rekurrierenden Verbände rügen zusammengefasst, dass die Baudirek-
tion für die Beanspruchung des Gewässerraumes zu Unrecht eine Aus-
nahmebewilligung erteilt habe. Weiter sind sie der Ansicht, dass die ohne
zeitliche Begrenzung erteilte altrechtliche Landanlagekonzession nachträg-
lich zu befristen sei. Werde dieser Rechtsauffassung gefolgt, würden neue
konzessionsrechtliche Bewilligungen obsolet. Der Staat würde neuer Eigen-
tümer eines grossen Teils des Baugrundstücks und der bisher darauf er-
stellten Gebäude. Entsprechend seien die angefochten Bewilligungen auf-
zuheben. Eventualiter wenden sie sich gegen die erteilte konzessionsrecht-
liche Bewilligung für das Bauvorhaben auf dem Landanlagegebiet.
Gewässerschutz ist eine Bundesaufgabe, bei deren Erfüllung die Kantone
und Gemeinden massgebend mitwirken. Am 1. Januar 2011 trat das geän-
derte Gewässerschutzgesetz in Kraft. Es legt fest, dass Fliessgewässer
und Seeufer in der Schweiz naturnaher werden müssen und definiert
Massnahmen und Verantwortlichkeiten. Art. 36a GSchG verpflichtet die
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Kantone, den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer festzulegen, der er-
forderlich ist für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewäs-
ser, des Hochwasserschutzes und der Gewässernutzung. Der Bundesrat
regelt die Einzelheiten (Art. 36a Abs. 2 GSchG).
Am 4. Mai 2011 änderte der Bundesrat die Gewässerschutzverordnung und
konkretisierte die Anforderungen an den Gewässerraum. Gemäss dem seit
1. Juni 2011 in Kraft stehenden Art. 41b Abs. 1 GSchV muss die Breite des
Gewässerraums für stehende Gewässer, gemessen ab der Uferlinie, min-
destens 15 m betragen. Die Breite des Gewässerraumes nach Absatz 1
muss erhöht werden, soweit dies erforderlich ist zur Gewährleistung: a. des
Schutzes vor Hochwasser; b. des für Revitalisierung erforderlichen Rau-
mes; c. überwiegender Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes;
d. der Gewässernutzung (Abs. 2). Die Breite des Gewässerraumes kann in
dicht überbauten Gebieten den baulichen Gegebenheiten angepasst wer-
den, soweit der Schutz vor Hochwasser gewährleistet ist (Abs. 3).
Die Kantone legen den Gewässerraum für stehende Gewässer bis zum
31. Dezember 2018 fest (Abs. 1 Übergangsbestimmungen zur Änderung
vom 4. Mai 2011). Solange die Kantone den Gewässerraum nicht festge-
legt haben, kommt eine Übergangsbestimmung zur Anwendung. Danach
gilt für stehende Gewässer mit einer Wasserfläche von mehr als 0,5 ha ein
Gewässerraum von 20 m (Abs. 2 Übergangsbestimmungen zur Änderung
vom 4. Mai 2011). Innerhalb des Gewässerraums sind nach Art. 41c Abs. 1
Satz 1 GSchV nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende
Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken zuläs-
sig. Nach Satz 2 dieser Norm kann in dicht überbauten Gebieten die Be-
hörde für zonenkonforme Anlagen Ausnahmen bewilligen, soweit keine
übermässigen Interessen entgegenstehen.
Der neu festzulegende Gewässerraum dient dem Schutz vor Hochwasser
und gewährleistet die natürliche Funktion des Gewässers, insbesondere die
Entwicklung standorttypischer Lebensgemeinschaften, die Ausbildung einer
naturnahen Strukturvielfalt in den aquatischen, amphibischen und terrestri-
schen Lebensräumen sowie deren Vernetzung. Zudem verringert ein aus-
reichender Abstand der Bodennutzung zum Gewässer den Eintrag von
Nähr- und Schadstoffen (Erläuternder Bericht des Bundesamtes für Umwelt
BAFU vom 20. April 2011 zur Änderung der Gewässerschutzverordnung, S.
R2.2012.00085 Seite 8

13). Das revidierte Gewässerschutzrecht dient demnach auch den durch
das Natur- und Heimschutzgesetz geschützten Interessen.
Die Festlegung des Gewässerraumes bzw. dessen Beanspruchung wirkt
sich somit auf die Belange des Naturschutzes aus, weshalb gegen entspre-
chende Anordnungen die ideelle Verbandsbeschwerde nach Art. 12 NHG
gegeben ist. Damit ist der Schweizer Heimatschutz zur Erhebung der Rüge,
es sei für das Bauvorhaben zu Unrecht eine gewässerschutzrechtliche
Ausnahmebewilligung erteilt worden, befugt. Soweit der Verband jedoch
seine Beschwerdebefugnis auch bezüglich der konzessionsrechtlichen
Streitpunkte aus dem Gewässerschutzgesetz (in concreto Art. 39 GSchG)
ableitet, kann ihm nicht gefolgt werden, steht doch vorliegend gar keine
Schüttung im Seegebiet in Frage, sondern geht es um ein Bauvorhaben auf
Konzessionsland, welches auf das Gewässer keine Auswirkungen zeitigt.
Hinzu kommt, dass die für den Neubau erteilte konzessionsrechtliche Be-
willigung keine bundesrechtlichen Gesichtspunkte regelt. Vielmehr handelt
es sich hierbei um ein rein kantonalrechtliches Rechtsverhältnis. Folglich
kann Art. 12 NHG nicht zur Anfechtung der erteilten Konzession herange-
zogen werden (vgl. Peter M. Keller, Kommentar zum Bundesgesetz über
den Natur- und Heimatschutz, hrsg. Von Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zuf-
ferey/Karl Ludwig Fahrländer, Zürich 1997, Art. 12 Rz. 3).
Ob der Verband zu diesen Rügen gestützt auf das kantonale Recht zuzu-
lassen sein wird, ist nachfolgend zu prüfen.
3.4.
Auch das kantonale Recht sieht die ideelle Verbandsbeschwerde vor
(§ 338a Abs. 2 PBG). Danach sind gesamtkantonal tätige Vereinigungen
zum Rekurs oder Beschwerde berechtigt, die sich seit wenigstens zehn
Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder ver-
wandten, rein ideellen Zielen widmen. Beide rekurrierenden Verbände erfül-
len diese formalen Voraussetzungen und sind somit zur Ausübung des
Verbandsbeschwerderechts grundsätzlich befugt. Nach der gesetzlichen
Legitimationsumschreibung im Planungs- und Baugesetz ist eine diese
Voraussetzungen erfüllende Vereinigung jedoch nur zu Einwänden gegen
Anordnungen und Erlasse berechtigt, soweit sich diese auf den III. Titel des
Gesetzes "Der Natur- und Heimatschutz" oder § 238 Abs. 2 PBG stützen,
sowie gegen Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzo-
ne.
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Auch wenn das Baugrundstück direkt an das Seeufer anstösst, ist im vor-
liegenden Fall nicht ersichtlich, dass die Legitimationsvoraussetzungen
gemäss § 338a Abs. 2 PBG für ein Einschreiten der Natur- und Heimat-
schutzorganisationen gegeben wären. So steht weder ein Bauvorhaben
ausserhalb der Bauzone in Frage, noch stützen sich die angefochtenen
Entscheide auf die Bestimmungen des im III. Titel des PBG geregelten kan-
tonalrechtlichen Natur- und Heimatschutzes oder auf § 238 Abs. 2 PBG.
Die rekurrierenden Heimatschutzverbände stellen denn auch nicht die
rechtsgenügende Einordnung des Bauvorhabens in Frage, sondern führen
konzessionsrechtliche und gewässerschutzrechtliche Hindernisse ins Feld.
Zur Erhebung entsprechender Rügen sind sie nach der gesetzlichen Um-
schreibung des Verbandsbeschwerderechts im Planungs- und Baugesetz
jedoch nicht befugt.
Zu prüfen bleibt, ob die rekurrierenden Verbände gestützt auf das kantona-
le Wasserwirtschaftsgesetz (WWG) zur Rechtsmittelerhebung berechtigt
sind. Im Geltungsbereich dieses Gesetzes ist die Rechtsmittelbefugnis der
Verbände in § 24 Abs. 2 WWG geregelt. Danach sind Natur-, Heimat-,
Umwelt- und Fischereiorganisationen sowie andere Vereinigungen, die sich
statutengemäss seit mindestens zehn Jahren gesamtkantonal mit Aufga-
ben des Gewässerschutzes und der Gewässernutzung befassen, gegen
Massnahmen im Sinne von § 12 WWG und Bewilligungen in Anwendung
von § 18 WWG rekurs- und beschwerdeberechtigt. Die Interventionsmög-
lichkeit der Verbände ist somit auch in wasserrechtlichen Belangen sachlich
beschränkt.
§ 12 WWG befasst sich mit Zielen und Mitteln des Hochwasserschutzes.
Solche kantonalrechtlichen Massnahmen stehen im vorliegenden Fall nicht
zur Diskussion. Ebenso wenig steht eine Bewilligung in Anwendung von
§ 18 WWG in Frage. Nach dieser Norm bedürfen bauliche Veränderungen
von Oberflächengewässern und in deren Abstandsbereich einer Bewilli-
gung der zuständigen Direktion (konkret der Baudirektion), sofern damit
nicht eine konzessionspflichtige Nutzung im Sinne von § 36 Abs. 1 WWG
verbunden ist. Diese Regelung bezieht sich auf § 21 WWG, nach welcher
Bestimmung ober- und unterirdische Bauten und Anlagen gegenüber offe-
nen und eingedolten öffentlichen Oberflächengewässern einen (kantona-
len) Gewässerabstand von 5 m einzuhalten haben (Abs. 1) und Unter-
schreitungen des Mindestabstandes einer Ausnahmebewilligung der Baudi-
rektion bedürfen (Abs. 2). Wie sich aus den Baugesuchsplänen ergibt, ge-
R2.2012.00085 Seite 10

nügt das Bauvorhaben diesem kantonalen Gewässerabstandserfordernis.
Sodann ergibt sich die Notwendigkeit einer Beurteilung durch die Baudirek-
tion auch nicht aus § 36 Abs. 1 WWG. Diese Bestimmung beschlägt allein
die Nutzung öffentlicher Gewässer und nicht auch die Inanspruchnahme
konzessionierter Landanlagen. Die diesbezüglich notwendige Bewilligung
durch die Baudirektion stützt sich vielmehr auf Ziff. 1.6.4 des Anhangs zur
Bauverfahrensverordnung (BVV). Die Berechtigung zur ideellen Verbands-
beschwerde lässt sich somit auch nicht aus § 24 Abs. 2 WWG ableiten.
3.5.
Aus den genannten Gründen ist den rekurrierenden Verbänden die kanto-
nalrechtliche Legitimation nach § 338a Abs. 2 PBG bzw. § 24 Abs. 2 WWG
abzusprechen. Der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz geht somit
die Rekursbefugnis gänzlich ab. Auf ihren Rekurs ist nicht einzutreten. Der
Schweizer Heimatschutz ist gemäss Art. 12 NHG − wie vorne dargelegt −
nur zur Anfechtung der gewässerschutzrechtlichen Ausnahmebewilligung
befugt. Mit den konzessionsrechtlichen Einwänden ist er nicht zu hören.
Sind somit die beiden rekurrierenden Verbände zur Erhebung von konzes-
sionsrechtlichen Einwänden nicht legitimiert, wurden diese zu Unrecht als
Mitbeteiligte in den Bauherrenrekurs (G.-Nr. R2.2012.00085) beigeladen.
Dieser richtet sich einzig gegen das statuierte Uferwegservitut und be-
schlägt somit konzessionsrechtliche Fragen. Das Rubrum ist daher ent-
sprechend zu ändern und ist die Stellungnahme der Verbände in diesem
Verfahren somit unbeachtlich.
Verbandsbeschwerde (G.-Nr. R2.2012.00088)
4.
In formellrechtlicher Hinsicht rügt der Verband zunächst, dass die erteilte
Konzession auf einer unvollständigen Aktengrundlage beruhe. Nachdem
den beiden Heimatschutzvereinigungen – wie vorne dargelegt – in konzes-
sionsrechtlichen Fragen die Beschwerdelegitimation abzusprechen ist, ist
dieser Einwand nicht zu hören.
R2.2012.00085 Seite 11

5.
Weiter moniert der Verband in verfahrensrechtlicher Hinsicht, dass dem
kommunalen Beschluss im Zeitpunkt der Entscheidung die notwendige
kantonalrechtliche Grundlage gefehlt habe. So sei der kommunale Ent-
scheid ergangen, als die kantonale Bewilligung noch gefehlt habe. Disposi-
tivziffer 21 sei offensichtlich nachträglich in den kommunalen Beschluss
eingefügt worden. Der zugestellte Entscheid entspreche somit nicht dem
am 12. April 2012 gefassten Beschluss. Es handle sich um einen groben
Verfahrensmangel, welcher für sich allein zur Aufhebung des angefochte-
nen Entscheides führe.
Dieser Einwand geht fehl. Das Bauvorhaben bedarf − wie bereits erwähnt −
aus verschiedenen Gründen (Konzessionsland, Lage an Staatstrasse usw.)
neben der baurechtlichen Baubewilligung der örtlichen Baubehörde einer
Bewilligung der Baudirektion. Damit unterliegt das Vorhaben der Koordina-
tionspflicht und hat die für die Koordination verantwortliche Stelle für eine
ausreichende formelle und materielle Koordination der Beurteilungen, für
widerspruchsfreie Entscheide und für einheitliche Rechtsmittelbelehrungen
zu sorgen (§ 8 der Bauverfahrensverordnung [BVV]). Diesem Koordinati-
onserfordernis wurde vorliegend Rechnung getragen. Die Baubehörde und
der Kanton hatten unterschiedliche und voneinander unabhängige Fragen
zu beantworten. Die Bewilligungen wurden hernach formell koordiniert und
gleichzeitig eröffnet. Zwar trifft es zu, dass der kommunale Bauentscheid
bereits am 12. April 2012 ergangen ist und das Datum der kantonalen Ver-
fügung vom 24. April 2012 nach der Beschlussfassung in den Entschied
eingesetzt wurde. Dabei handelt sich jedoch nicht um einen groben Verfah-
rensmangel, sondern stellt diese Integration der kantonalen Bewilligung ei-
ne redaktionelle Vervollständigung des kommunalen Entscheids dar.
6.1.
In materiellrechtlicher Hinsicht stellt sich der rekurrierende Verband auf den
Standpunkt, dass die von der Baudirektion gestützt auf Art. 41c Abs. 1
GSchV erteilte gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung bundes-
rechtswidrig sei. Er macht in erster Linie geltend, dass im vorliegenden Fall
das Erfordernis des dicht überbauten Gebietes nicht erfüllt sei. So könne
seeseits der T.-Strasse von einer dichten Überbauung keine Rede sein. Die
drei nördlich angrenzenden Parzellen seien – wie das Baugrundstück
selbst – als solche praktisch unüberbaut. Auf diesen insgesamt acht
R2.2012.00085 Seite 12

Grundstücken befänden sich jeweils entsprechend konzessionierte kleinere
Seebauten, auf deren Fortbestand kein Rechtsanspruch bestehe.
Nach Auffassung der Baudirektion muss die Frage, ob ein dicht überbautes
Gebiet vorliege, aufgrund einer Gesamtbetrachtung beurteilt werden. Der
Beurteilung müsse ein zweckmässiges Planungsgebiet zugrunde gelegt
werden. Es verbiete sich daher ein Perimeter, der nur wenige Grundstücke
umfasse. Vorliegend müsse deshalb die Situation in der Umgebung, also
auch jene auf der landwärts gelegenen Seite der T.-Strasse, miteinbezogen
werden. Ob auf den am See gelegenen, an die Bauparzelle angrenzenden
Nachbargrundstücken bereits viele Bauten und Anlagen vorhanden seien,
bilde nur eines der Kriterien. Werde der Perimeter über die T.-Strasse hin-
ausgezogen, zeige sich, dass vorliegend ein dicht überbautes Gebiet vor-
liege.
Auch die Bauherrschaft hält dafür, dass im vorliegenden Fall die Voraus-
setzungen für eine gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung gege-
ben seien. Im Lichte von Sinn und Zweck der Regelung, insbesondere der
Ermöglichung einer Siedlungsentwicklung nach innen und einer aus Sicht
der Raumplanung erwünschten städtebaulichen Verdichtung, verbiete es
sich, den unbestimmten Rechtsbegriff des "dicht überbauten Gebietes"
räumlich allzu eng zu fassen. Der Beurteilung müsse zudem ein vernünftig
grosses Gebiet zugrunde gelegt werden und dürfe sich nicht nur auf die
unmittelbaren Nachbargrundstücke des Baugrundstückes beschränken.
Auch dürfe nicht bloss das Gebiet seeseits der T.-Strasse in die Beurteilung
einbezogen werden, sondern müsse auch die ortsbauliche Situation auf der
anderen Strassenseite berücksichtigt werden.
6.2.
Der geplante Neubau steht innerhalb eines Uferstreifens von 20 m gemäss
geltender Übergangsbestimmung der Gewässerschutzverordnung. Da das
Einfamilienhaus anerkanntermassen nicht standortgebunden im Sinne von
Art. 41c Abs. 1 Satz 1 GSchV ist, ist zu prüfen, ob eine Ausnahmebewilli-
gung vom Anlagenverbot im Gewässerraum in Betracht fällt. Eine solche
kann für zonenkonforme Anlagen in dicht überbauten Gebieten erteilt wer-
den, soweit keine übermässigen Interessen (z.B. des Hochwasserschutzes
oder des Natur- und Landschaftsschutzes) entgegenstehen (Art. 41c Abs. 1
Satz 2 GSchV).
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Der unbestimmte Rechtsbegriff der dicht überbauten Gebiete sowie die
Ausgestaltung als "Kann-Vorschrift" lassen der zur erstinstanzlichen An-
wendung dieser Norm zuständigen Behörde (nämlich der Baudirektion) ei-
nen Spielraum bei der Umsetzung der Bestimmungen zum Gewässerraum
im Siedlungsgebiet. In diesen darf die Rekursinstanz, sofern von einer ver-
tretbaren Handhabung auszugehen ist, gleich wie etwa bei der (im Regelfall
durch die örtlichen Baubehörden anzuwendenden) Einordnungsvorschrift
von § 238 PBG, nicht eingreifen.
6.3.
Das Baugrundstück liegt vollständig in der Wohnzone W2D. Die für eine
gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung vorausgesetzte Zonen-
konformität ist somit gegeben. Strittig ist, ob sich das Baugrundstück in ei-
nem "dicht überbauten Gebiet" gemäss Art. 41c Abs. 1 GSchV befindet.
Sinn und Zweck der Ausnahmeregelungen von Art. 41c Abs. 1 GSchV ist,
dass eine Siedlungsentwicklung nach innen und eine aus Sicht der Raum-
planung erwünschte städtebauliche Verdichtung ermöglicht wird. Als An-
wendungsfall werden im erläuternden Bericht des Bundesamtes für Umwelt
(BAFU) vom 20. April 2011 zur Änderung der Gewässerschutzverordnung
"Baulücken" genannt und als Beispiele für dicht überbaute Gebiete die
städtischen Quartiere in Basel am Rhein oder in Zürich an der Limmat auf-
geführt (S. 12 und S. 15 oben). Weiter haben die Bundesämter für Raum-
entwicklung (ARE) und Umwelt (BAFU) unter dem Titel "Gewässerraum im
Siedlungsgebiet" ein Merkblatt zur Anwendung des Begriffs "dicht überbau-
te Gebiete" der Gewässerschutzverordnung erarbeitet (Merkblatt vom
18. Januar 2013 unter www.are.admin.ch). Darin gelten Gebiete, in denen
sich im festzulegenden Gewässerraum keine oder nur einzelne Bauten und
Anlagen befinden in der Regel nicht als dicht überbaut. Befinden sich in
diesem Uferstreifen eingezonte, nicht oder nur teilweise überbaute Parzel-
len, kann das Gebiet ausnahmsweise als dicht überbaut gelten, wenn es
sich um eine Baulücke handelt oder eine zweckmässige bauliche Nutzung
der noch unüberbauten oder wenig überbauten Parzellen verhindert wird
und die Umgebung dicht überbaut ist (S. 6 f. des Merkblattes).
Im vorliegenden Fall lässt sich nicht von der Hand weisen, dass das Gebiet
landwärts der T.-Strasse eine hohe Überbauungsdichte aufweist. Seeseits
steht jedoch ein mehr oder weniger freies, durchgrüntes Ufergelände von
mehr als 100 m Länge in Frage. Die Bauparzelle sowie die nordwestlich
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und südöstlich angrenzenden Grundstücke sind weitgehend unüberbaut.
Auf dem fraglichen Uferstreifen befinden sich lediglich kleinere (See-)Bau-
ten. Aufgrund dieser Gegebenheiten bildet die T.-Strasse – wie der rekur-
rierende Verband zu Recht einwendet – eine räumliche Trennung zwischen
den Grundstücken mit direktem Bezug zum See und solchen ohne Bezug
zum Ufer. Damit ist der Fokus vorliegend nicht auf das Siedlungsgebiet als
Ganzes, sondern auf das Land entlang des Zürichsees zu richten. Nach-
dem auf diesem Uferabschnitt im festzulegenden Gewässerraum über eine
grössere Strecke nur vereinzelte Bauten bestehen, kann vorliegend nicht
mehr von einer als Ausnahme zugelassenen Füllung einer Baulücke ge-
sprochen werden. Ein solcher Dispens würde vielmehr den durch die Ge-
setzesrevision verfolgten Zielen, nämlich dass Fliessgewässer und Seeufer
in der Schweiz naturnaher werden sollen, zuwiderlaufen.
Unter Berücksichtigung der konkreten baulichen Gegebenheiten hat die
Baudirektion den in Frage stehenden Uferabschnitt zu Unrecht als dicht
überbaut eingestuft. Dies gilt auch dann, wenn berücksichtigt wird, dass der
Behörde in gewässerschutzrechtlichen Fragen ein erheblicher Ermessen-
spielraum zukommt. Dieser Spielraum ist im vorliegenden Fall überschritten
worden. Die gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung ist somit zu
Unrecht erteilt worden.
Der aufgezeigte Mangel kann nicht mittels Anordnung von Nebenbestim-
mungen gemäss § 321 PBG behoben werden. Aufgrund dessen ist die kan-
tonale Verfügung vom 24. April 2012 aufzuheben. Kann das umstrittene
Bauvorhaben somit im Gewässerraum nicht realisiert werden, erweist sich
die von der kommunalen Vorinstanz erteilte Baubewilligung ebenfalls als
obsolet, weshalb auch deren Beschluss vom 12. April 2012 zu kassieren
ist. Damit erübrigt es sich, zu den weiteren Einwänden des Verbandes Stel-
lung zu nehmen.
Bauherrenrekurs (G.-Nr. R2.2012.00085)
7.
Die Bauherrschaft wehrt sich in ihrem Rekurs gegen das unter Dispositivzif-
fer III.2 der Baudirektionsverfügung verfügte Uferwegservitut. Da vorliegend
jedoch die angefochtenen Verwaltungsakte bereits in Gutheissung der Ver-
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bandsbeschwerde aufzuheben sind, ist der Bauherrenrekurs nicht zu be-
handeln und als gegenstandslos geworden abzuschreiben (vgl.
VB.2008.0021).
[….]
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