zh_baurekursgericht · BRGE III Nr. 0130/2018 · 2003-01-22 · de
Bauen ausserhalb der Bauzonen. Bodenverbesserungen. Planungspflicht entsteht nur bei fehlender Zonenkonformität.


BRGE III Nr. 130/2018 vom 3. Oktober 2018 in BEZ 2019 Nr. 3
2. Die Rekurrentin plant, die landwirtschaftliche Nutzbarkeit von Böden in
einem rund 7,35 ha umfassenden Projektperimeter auf den der
Landwirtschaftszone zugewiesenen Parzellen Kat. Nrn. 1, 2 und 3 zu
verbessern. Es soll geeignetes Bodenmaterial bis auf eine Höhe von 5,4 m
aufgetragen werden. Ziel ist es, die bestehenden organisch gesackten Böden
aufzuwerten und von den landwirtschaftlichen Nutzungseignungsklassen (NEK)
6 und 7 in die höherwertige NEK 5 zu überführen sowie die pflanzennutzbare
Gründigkeit zu erhöhen, die Befahrbarkeit zu verbessern und eine natürliche
oberflächliche Entwässerung zu erreichen. Mit dem Vorhaben soll damit auch
das bestehende Entwässerungssystem angepasst werden.
3. Die Baudirektion hat ihren abschlägigen Entscheid zusammengefasst
damit begründet, dass das Vorhaben aufgrund der damit einhergehenden
Auswirkungen auf Raum und Umwelt bzw. aufgrund überwiegender Interessen
nicht zonenkonform sei. Zudem könne mangels Standortgebundenheit keine
raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung erteilt werden. Das Vorhaben
komme in unmittelbarer Nähe eines Drumlins als Natur- und
Landschaftsschutzobjekt von überkommunaler Bedeutung zu liegen. Schutzziel
dieses Objekts sei der Erhalt der Landschaft als typische Glaziallandschaft.
Durch die Mächtigkeit der geplanten Terrainveränderungen würden der
schützenswerte glazialmorphologische Formenschatz und damit die
spezifischen Schutzziele beeinträchtigt. Gegen das Vorhaben spreche gemäss
dem angefochtenen Entscheid sodann, dass dieses auch im Bereich eines
ehemaligen Rieds zu liegen komme. Dieses weise ein hohes Potential für eine
Feuchtgebietsregeneration auf. Die vom Vorhaben betroffenen Flächen kämen
deshalb als Moorergänzungsflächen in Frage. Die geplante Terrainveränderung
würde eine künftige Inwertsetzung der davon betroffenen Flächen
verunmöglichen. Es sei dabei von einem Naturschutzobjekt im Sinne von § 13
Abs. 2 Kantonale Natur- und Heimatschutzverordnung (KNHV) auszugehen.
Aus all diesen Gründen sei das Bauvorhaben nicht in einem Baube-
willigungsverfahren beurteilbar, sondern erfordere die Durchführung eines
Planungsverfahrens.
4.1 Die Rekurrentin hält dafür, dass Terrainveränderungen, welche die
Aufwertung des Bodens als Fruchtfolgefläche zum Ziel hätten, in der
Landwirtschaftszone grundsätzlich zulässig seien. Mit dem Vorhaben würden
zudem neue Fruchtfolgeflächen geschaffen, was ein wichtiger Grundsatz bzw.
eine zentrale Zielsetzung der Raumplanung sei. Das Vorhaben liege damit im
öffentlichen Interesse. Der Förderung und dem Schutz des Kulturlandes und
insbesondere den Fruchtfolgeflächen sei ein besonderes Gewicht beizu-
messen. Bei Baubewilligungsentscheiden sei deshalb eine umfassende
Abwägung aller Interessen notwendig. Die Vorinstanz habe die
entgegenstehenden Interessen indes falsch gewichtet. Es sei zu
berücksichtigen, dass die Terrainveränderungen moderat ausfielen und die
Erschliessung der Baustelle so geplant werde, dass die Bevölkerung nur
minimal betroffen sei. Dem Bauvorhaben stünden entgegen der Auffassung der
Vorinstanz keine überwiegenden Interessen entgegen, weshalb es sich als

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zonenkonform erweise. Schliesslich bestehe keine gesetzliche Grundlage, um
das Bauvorhaben in ein Planungsverfahren zu verweisen. (…)
5.1 Bauten und Anlagen – worunter auch die vorliegenden strittigen
Terrainveränderungen zum Zwecke der landwirtschaftlichen Bodenver-
besserung fallen – dürfen nur unter der Voraussetzung bewilligt werden, dass
sie dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 1 und 2 lit. a
RPG). In der Landwirtschaftszone gelten Bauten und Anlagen dann als
zonenkonform, wenn sie zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den
produzierenden Gartenbau nötig sind (Art. 16a Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 4
lit. a der Raumplanungsverordnung [RPV]). Nebst anderen, hier nicht zu
interessierenden Voraussetzungen ist für die Erteilung der Baubewilligung nach
Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV ausserdem erforderlich, dass der Baute und Anlage am
vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit.
b).
Lenkender Massstab der in Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV verlangten
Interessenabwägung bilden namentlich die Ziele und Grundsätze der
Raumplanung gemäss Art. 1 und 3 RPG. Nach Art. 1 Abs. 2 lit. a, c und d RPG
sollen mit raumplanerischen Massnahmen unter anderem die natürlichen
Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben
in den einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versor-
gungsbasis des Landes gesichert werden. Dabei ist darauf zu achten, dass die
Landschaft geschont, die Landwirtschaft über genügende Flächen geeigneten
Kulturlandes verfügt und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten
bleiben (Art. 3 Abs. 2 RPG). Diesen Zielsetzungen dient auch die Sicherung der
Existenzfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe (BGE 117 Ib 270 E. 4b/bb
S. 282). Art. 34 Abs. 4 RPV verweist damit bei zonenkonformen Bauten
ausserhalb der Bauzone auf eine umfassende Interessenabwägung (vgl.
Alexander Ruch/Rudolf Muggli, in: Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb
der Bauzone, 2017, Art. 16a Rz. 56).
5.2 Mit den geplanten Terrainveränderungen soll wie erwähnt
landwirtschaftlich genutzte Böden aufgewertet werden. Das Vorhaben dient
damit der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung. Unter Vorbehalt der weiteren
Voraussetzung gemäss Art. 34 Abs. 4 RPV erweist sich das Bauvorhaben in
der Landwirtszone damit grundsätzlich als zonenkonform (vgl. Bernhard Wald-
mann/Peter Hänni, in: Handkommentar RPG, 2006, Art. 16a Rz. 9). Zu prüfen
ist mithin, ob die Vorinstanz die Zonenkonformität unter Entgegenhalten von
überwiegenden Interessen zu Recht verneint hat.
In der angefochtenen Verfügung sowie in der Rekursvernehmlassung legt
die Vorinstanz die Aspekte des Natur- und Landschaftsschutzes ausführlich
dar, macht darüber hinaus indes keinerlei substantielle Feststellungen zu
weiteren, ebenfalls zu berücksichtigenden öffentlichen Interessen. In Betracht
fielen namentlich etwa der Erhalt bzw. die Aufwertung von Fruchtfolgeflächen,
die von der Vorinstanz nur am Rande erwähnt werden. Auch hinsichtlich der
privaten Interessen der Grundeigentümerschaft bzw. der Bewirtschafter setzt
sich die Vorinstanz nicht im gebotenen Mass auseinander. In der
angefochtenen Verfügung weist sie einzig darauf hin, dass die Terrain-

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veränderungen aus bodenschutzrechtlicher Sicht begrüsst werden könnten,
diese aufgrund der Auswirkungen auf die Landschaft indes nicht gerechtfertigt
seien. Ebenso wenig hat die Vorinstanz die in Frage kommenden Interessen mit
der nötigen Sorgfalt gegeneinander abgewogen, womit eine umfassende
Interessenabwägung unterblieben ist. Sie verneint die Zonenkonformität allein
mit nach ihrer Auffassung überwiegenden Interessen des Natur- und
Landschaftsschutzes. Vernehmlassungsweise führt sie denn auch aus, dass
eine Interessenabwägung nicht vorliegend, sondern (erst) im Rahmen eines
Planungsverfahrens durchzuführen sei. Die Vorinstanz erachtet eine
Interessenabwägung im derzeitigen Verfahrensstadium mithin als nicht ge-
boten.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat eine umfassende
Interessenabwägung indes nur dann zu unterbleiben, wenn einzelne Aspekte
der Interessenabwägung bereits durch das positive Verfassungs- und
Gesetzesrecht – wie dies etwa beim Moorschutz gemäss Art. 78 Abs. 5
Bundesverfassung (BV) der Fall ist – konkret geregelt werden. In einem solchen
Fall ist vorweg festzustellen, ob das Vorhaben mit solchen Vorschriften zu
vereinbaren ist. Erst wenn dies bejaht werden kann, ist die Interessenabwägung
vorzunehmen (s. URP 1996 S. 819 f., worin die Interessenabwägung gemäss
Art. 24 RPG zur Debatte stand; die sich daraus ableitenden Grundsätze
müssen indes konsequenterweise auch für die Interessenabwägung nach Art.
34 Abs. 4 lit. b RPV gelten). Es ist im Folgen mithin zu prüfen, ob die Vorinstanz
im Lichte dieser Rechtsprechung dem Bauvorhaben zu Recht von vornherein
überwiegende Interessen entgegengehalten hat und damit auf eine umfassende
Interessenabwägung hat verzichten dürfen.
5.3 Die Vorinstanz bringt im Zusammenhang mit den nach ihrer
Auffassung überwiegenden Interessen vernehmlassungsweise vor, dass die
Kantone gemäss Art. 18b Abs. 2 Natur- und Heimatschutzgesetz (NHG)
verpflichtet seien, in intensiv genutzten Gebieten inner- und ausserhalb von
Siedlungen für den ökologischen Ausgleich mit Feldgehölzen, Hecken, Uferbe-
stockungen oder mit anderer naturnaher und standortgemässer Vegetation zu
sorgen. Der diese Bestimmung konkretisierende Art. 15 Abs. 1 der Verordnung
über den Natur- und Heimatschutz (NHV) bezwecke insbesondere, isolierte
Biotope miteinander zu verbinden, nötigenfalls auch durch die Neuschaffung
von Biotopen, die Artenvielfalt zu fördern, eine möglichst naturnahe und
schonende Bodennutzung zu erreichen, Natur in den Siedlungsraum einzu-
binden und das Landschaftsbild zu beleben. Moorergänzungsflächen seien
Flächen im Sinne des ökologischen Ausgleichs, zu deren Sicherung gemäss
Art. 18b Abs. 2 NHG eine bundesrechtliche Verpflichtung bestehe. Die strittige
Bodenaufwertung betreffe eine ehemalige Moorfläche, welche ein hohes
Potential zur Feuchtgebietsregeneration aufweise. Das Vorhaben führe dazu,
dass die Flächen für eine Rückführung in ein Feuchtgebiet nicht mehr zur
Verfügung stünden. Zudem komme ihnen eine grosse Bedeutung zur
ökologischen Vernetzung des Moorlandschaftsobjekts «Wetzikon/Hinwil» ge-
mäss der Verordnung über den Schutz der Moorlandschaften von besonderer
Schönheit und von nationaler Bedeutung und dem Greifensee-Schutzgebiet
sowie dem Gossauer Riet zu. Sie sei deshalb eine sehr wichtige Fläche für den
ökologischen Ausgleich und sei damit grundsätzlich ein Schutzobjekt im Sinne

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von § 13 KNHV. In Bezug auf das angeführte Interesse des Landschafts-
schutzes führt die Vorinstanz schliesslich aus, dass das sich in der Nähe des
Vorhabens befindliche Landschaftsschutzobjekt von überkommunalen
Bedeutung (RRB Nr. 126 vom Januar 1980, Drumlins auf dem Gemeindegebiet
G.) gefährdet werde.
Hierzu ist vorab festzuhalten, dass sich das vom strittigen Bauvorhaben
betroffene Gebiet nicht innerhalb eines Schutzperimeters für Moore oder
Moorlandschaften von nationaler Bedeutung und von besonderer Schönheit
befindet und damit nicht vom absoluten Veränderungsverbot gemäss Art. 78
Abs. 5 BV erfasst wird (vgl. hierzu Peter M. Keller, in: Kommentar NHG, Zürich
1997, Vorbemerkungen zu Art. 23a-23d Rz. 7 ff.). Die von der Vorinstanz im
Zusammenhang mit dem Biotopschutz bzw. dem ökologischen Ausgleich
angeführte Bestimmung von Art. 18b NHG beinhaltet alsdann lediglich einen
Vollzugsauftrag an die Adresse der Kantone, für den Schutz und den Unterhalt
der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung (Abs. 1) sowie für einen
ökologischen Ausgleich (Abs. 2) zu sorgen. Ein konkreter Schutz für diese
Biotope ergibt sich daraus indes nicht (s. BGE 118 Ib 488, E. 3.a; s. auch Hans
Mauer, in: Kommentar NHG, 1997, Art. 18b Rz. 1). Auch auf kantonaler Ebene
ergibt sich keine direkt anwendbare Norm, welche dem Bauvorhaben von
vornherein entgegensteht. Das kantonale Recht listet in § 203 Abs. 1 PBG –
wie auch in § 13 KNHV – Schutzobjekte auf. Diese Bestimmungen stellen
Rechtsgrundlagen für die Anordnung von Schutzmassnahmen dar, wobei im
Einzelfall eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen ist. Sie nehmen
hingegen keine Normierung einzelner Aspekte der Interessenabwägung
vorweg. Ein Potential zur Feuchtgebietsregeneration oder eine gewisse
Bedeutung zur ökologischen Vernetzung eines kantonalen Moorland-
schaftsobjekts steht dem Bauvorhaben damit nicht von vornherein entgegen.
Nicht anderes kann schliesslich hinsichtlich des sich in der Nähe des Vor-
habens befindlichen Landschaftsschutzobjekts von überkommunalen
Bedeutung gelten (s. dazu § 19 ff. KNHV).
Es ist mithin keine Norm feststellbar, welche einzelne Aspekte der
Interessenabwägung für die vorliegende Fragestellung konkret regelt und damit
eine Interessenabwägung von vornherein ausschliesst.
5.4 Der Vorinstanz kann sodann nicht darin gefolgt werden, dass das
strittige Bauvorhaben aufgrund der Auswirkungen auf Raum und Umwelt nur in
einem Planungsverfahren erfasst werden könne und das von der Rekurrentin
eingeleitete Baubewilligungsverfahren hierfür nicht geeignet sei.
Diese Argumentation zielt auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur
Frage ab, ob ein nicht zonenkonformes Vorhaben, welches durch seine Aus-
masse oder seine Natur bedeutende Auswirkungen auf die bestehende
Nutzungsordnung nach sich zieht, erst nach einer entsprechenden Änderung
des Zonenplans (Art. 2 RPG) bewilligt werden darf oder hierfür eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG zu erteilen ist (sog. projektbezogene
Planungspflicht). Da sowohl Bau- als auch Ausnahmebewilligungen den
planerischen Stufenbau zu beachten haben, dürfen für Bauten und Anlagen, die
ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden

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können, keine Ausnahmebewilligungen erteilt werden (s. dazu insbesondere
BGE 124 II 252 E. 3, 120 Ib 207 E. 5 mit zahlreichen Hinweisen sowie auch
BGr 1A.73/2002, E. 4.1 = ZBl 2005 369 ff.).
Die Zonenkonformität des strittigen Vorhabens steht vorliegend indes
mangels Vornahme der umfassenden Interessenabwägung durch die Vor-
instanz noch nicht fest (Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV). Die Prüfung einer
raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung (Art. 24 RPG) stellt sich für das
strittige Bauvorhaben daher (noch) nicht. Es kann vorliegend mithin nicht
abschliessend geklärt werden, ob das Vorhaben seiner Natur nach nur in einem
Planungsverfahren angemessen erfasst werden kann und dieses deshalb
gestützt auf die genannte Rechtsprechung einer Planungspflicht untersteht.
Aus diesem Grund muss vorliegend auch die Frage nach der sich aus
Ziffer 5.3.3 a des kantonalen Richtplans ergebenden Planungspflicht offen-
bleiben. Hierzu ist festzuhalten, dass Richtpläne grundsätzlich nur behörden-
verbindlich sind und sich eine direkte Anwendbarkeit nur dann ergibt, wenn das
fragliche Vorhaben nicht der geltenden Nutzungsplanung entspricht, d.h. nicht
zonenkonform ist. Dies deshalb, weil ein nutzungskonformes Vorhaben nicht
mit der Begründung verweigert werden dürfte, es widerspreche einem
(lediglich) behördenverbindlichen Richtplan. Dies käme einer unzulässigen
Vorwirkung des Richtplans gleich und hätte im Ergebnis eine Änderung des
geltenden Nutzungsplans zur Folge. Allein gestützt auf einen kommunalen oder
kantonalen Richtplan lässt sich dem Bauvorhaben auch kein überwiegendes
Interesse entgegenhalten (BGr, 22. Januar 2003, 1A.154/2002, E. 4.1;
VB.2016.00472, E. 4.4).
5.5 Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die Vorinstanz die von
Art. 34 Abs. 4 RPV geforderte umfassende Interessenabwägung nicht
vorgenommen hat und der Verweis des strittigen Bauvorhabens in ein
Planungsverfahren bei dieser Ausgangslage nicht statthaft ist. Dement-
sprechend ist die angefochtene Verfügung in Gutheissung des Rekurses
aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung, d.h. zur Vornahme der
Interessenabwägung, an die Vorinstanz zurückzuweisen.