zh_baurekursgericht · BRGE II Nr. 0172/2023 · 2023-08-29 · de
Vorwirkung. BZO-Revision betreffend Abgrabungs- und Grenzabstandsvorschriften. Planerischer Gehalt.


BRGE II Nr. 0172/2023 vom 29. August 2023 in BEZ 2024 Nr. 24
(Bestätigt mit VB.2023.00573 vom 13. Juni 2024.)
2. Das Baugrundstück Kat.-Nr. 1 liegt in der Wohnzone W2/40 % gemäss
Bau- und Zonenordnung der Stadt W. (BZO). Die Rekurrierenden planen auf der
Parzelle die Erstellung eines Einfamilienhauses, welches mit dem angefochtenen
Beschluss bewilligt wurde. Die BZO wird aktuell revidiert. Die Vorinstanz hat in
der angefochtenen Baubewilligung den Bestimmungen gemäss öffentlicher
Auflage der revidierten BZO (revBZO) betreffend Terraingestaltung,
Grenzabstände und Grünflächenziffer eine negative Vorwirkung im Sinne von
§ 234 PBG zuerkannt, indem sie entsprechende Auflagen zur Einhaltung dieser
Bestimmungen in der Baubewilligung statuierte (…). Das Baugrundstück soll
gemäss revBZO der Wohnzone W3A/45 % zugeordnet werden.
Die Rekurrierenden sind der Auffassung, den betreffenden Bestimmungen
der revBZO komme kein planerischer Gehalt zu, weshalb sie dem geplanten
Bauvorhaben nicht im Sinne einer negativen Vorwirkung entgegenstünden.
Selbst wenn sie grundsätzlich beachtlich wären, wäre deren Anwendung im
vorliegenden Fall unverhältnismässig.
3.1 Bauten und Anlagen dürfen nur auf Grundstücken erstellt werden, die
baureif sind oder deren Baureife auf die Fertigstellung oder, wo die Verhältnisse
es erfordern, bereits auf den Baubeginn hin gesichert ist (§ 233 Abs. 1 PBG).
Gemäss § 234 PBG gilt ein Grundstück als baureif, wenn es erschlossen ist und
wenn durch die bauliche Massnahme keine noch fehlende oder durch die
Gemeindeexekutive beantragte planungsrechtliche Festlegung nachteilig
beeinflusst wird.
Diese Bestimmung bezweckt somit den Schutz fehlender oder in Änderung
stehender planungsrechtlicher Festlegungen. Das Erfordernis der
planungsrechtlichen Baureife löst eine befristete Bausperre aus, wenn eine noch
ausstehende Planung oder eine Planänderung durch ein Bauvorhaben negativ
präjudiziert würde. Künftige Planfestsetzungen entfalten auf diese Weise eine
negative Vorwirkung. Dabei sind für die Annahme einer nachteiligen
Beeinflussung künftigen Rechts nicht in erster Linie die Auswirkungen des
betreffenden Vorhabens an sich massgebend; vielmehr kommt es auf dessen
präjudizielle Bedeutung an. Zu fragen ist demnach nach den Folgen einer
Vielzahl gleichartiger Projekte. Die Bestimmung von § 234 PBG dient nicht
allgemein der Voranwendung künftigen Rechts, sondern ausschliesslich der

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Plansicherung (s. zum Ganzen BGE 116 Ia 449, E. 4a u. 4c; VGr, 4. Oktober
2018, VB.2017.00691, E. 2.3; VGr, 14. Juli 2016, VB.2015.00762, E. 4.2. ff.; VGr,
2. Juni 2004, VB.2004.00090, E. 2.4; RB 1995 Nr. 78, RB 1984 Nr. 96). Geschützt
werden sollen mit anderen Worten planungsrechtliche Festlegungen, d.h. all jene
Normen, die einen planerischen Gehalt aufweisen. Dazu gehören etwa die
Bestimmungen über die Nutzweise, die Ausnützung, die erlaubte
Überbauungsart oder die Geschosszahl, nicht aber blosse Messvorschriften oder
etwa Vorschriften, die überwiegend feuerpolizeilichen Zwecken dienen.
Nicht jede bauliche Abweichung rechtfertigt die Annahme einer nachteiligen
Beeinflussung (Anna Frey, Die planungsrechtliche Baureife nach zürcherischem
Recht, 2022, S. 119 mit Hinweisen). Betrifft die künftige Planung nicht blosse
Flächenausscheidungen – bei welchen grundsätzlich für jedes Bauvorhaben von
einer negativen Präjudizierung der planungsrechtlichen Festlegung auszugehen
ist –, sondern geht es um künftige Bauvorschriften mit planerischem Gehalt, so
drängt sich eine differenzierte Betrachtungsweise auf. In Frage stehen hier
künftige Normgefüge, die im gegenseitigen Zusammenspiel eine bestimmte
Überbauungsart in einer bestimmten Zone sicherstellen wollen. Für die in
Aussicht genommenen Planungsziele kommt nicht jeder einzelnen Bestimmung
im Rahmen eines solchen Normenkomplexes an sich sowie in Würdigung der
örtlichen Verhältnisse dieselbe Bedeutung zu. Es kann demnach auch nicht jede
bauliche Abweichung von jeder einzelnen Vorschrift genügend schwer wiegen,
um die künftige Planung als unzweckmässig erscheinen zu lassen. Vielmehr ist
der Tatbestand der nachteiligen Beeinflussung nur dann erfüllt, wenn das zu
beurteilende Bauvorhaben so gegen eine – mit Blick auf die beabsichtigten
Planungsziele – wesentliche Vorschrift verstösst, dass die Verwirklichung der
künftigen planungsrechtlichen Festlegung in Frage gestellt ist oder zumindest
deren Zweckmässigkeit deutlich gemindert wird. Dies hängt immer auch davon
ab, wie sich der gerügte Normverstoss am betreffenden Ort unter den gegebenen
tatsächlichen Umständen auf die künftige planungsrechtliche Festlegung
auswirkt (Frey, S. 121 ff. mit Hinweisen). Als Folge dieser Rechtslage sowie in
Nachachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips ist bei bloss geringfügigen
baulichen Abweichungen von einer künftigen Planung nicht von einer negativen
Präjudizierung im Sinne von § 234 PBG auszugehen (Frey, S. 123; BGr, 11. Juli
2000, 1P.602/1999 und 1P.616/1999, E. 4b/bb; Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., 2019,
Bd. 2, S. 715).

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3.2 Unbestritten ist vorliegend der hinreichende Konkretisierungsgrad sowie
die ernsthaften Realisierungschancen der revBZO. Strittig ist, ob den vorliegend
strittigen Bestimmungen ein planerischer Gehalt zukommt, dessen
Verwirklichung durch das Bauvorhaben in wesentlicher Weise negativ beeinflusst
wird.
4.1 Nach Art. 40 Abs. 1 revBZO sind in allen Zonen, ausser in den IG-Zonen,
nur geringfügige Abgrabungen und Aufschüttungen zulässig. Davon
ausgenommen sind Abgrabungen für Zugänge sowie Ein- und Ausfahrten.
Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung können zwecks Einordnung in die bauliche
und landschaftliche Umgebung und insbesondere zur Sicherstellung eines
harmonischen Geländeverlaufs sowie um eine städtebaulich angemessene
Gestaltung der Erdgeschosse an Hanglagen zu ermöglichen weitergehende
Terrainveränderungen bewilligt werden.
In der BZO finden sich keine Vorschriften zu Terrainveränderungen, wobei
sich die Parteien darüber einig sind, dass die geplanten Terrainveränderungen
unter geltendem Recht nicht verweigert werden könnten.
4.2.1 In negativer Vorwirkung von Art. 40 revBZO bezeichnet die Vorinstanz
die geplanten Veränderungen bzw. Aufschüttungen entlang der E.-Strasse und
der rückseitigen Zufahrt im angefochtenen Beschluss als unbefriedigend und
verlangt eine auflageweise Korrektur dahingehend, dass das Terrain nahezu
dem heutigen Terrain gleichkomme (…).
4.2.2 Die Rekurrierenden stellen sich auf den Standpunkt, dass Vorschriften
über die Zulässigkeit von Aufschüttungen per se nur ästhetisch motiviert seien
und keinen Einfluss auf die Nutzungsdichte hätten. Ihnen komme deshalb keine
negative Vorwirkung zu. Das Gleiche gelte für Abgrabungen und Aufschüttungen,
welche nicht in der Nähe des Gebäudes, sondern in der weiteren Umgebung
stattfinden sollten. Die revBZO ziele gemäss Erläuterungsbericht vornehmlich auf
die Vermeidung von übermässigen Abgrabungen ab, welche zur Freilegung von
Untergeschossen führten. Dies sei für den vorliegenden Fall nicht relevant.
Soweit die Revision auch Aufschüttungen anspreche, handle es sich um
eine in Aussicht genommene ästhetische Verbesserung. Diesbezüglich könne
der Revision keine negative Vorwirkung zukommen.

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Selbst wenn eine negative Vorwirkung zulässig wäre, so wäre deren
Anwendung auf den vorliegenden Fall unverhältnismässig, da es sich gegenüber
dem Bestand nur um untergeordnete Abweichungen handle. (…)
4.3.1 Eine kommunale Bestimmung, die das Freilegen von anrechenbaren
Untergeschossen – beispielsweise durch die Regelung des Masses von
zulässigen Abgrabungen – einschränkt, ist eine planungsrechtliche Festlegung,
wenn damit die Möglichkeit der Realisierung einer nutzbaren
Untergeschossfläche eingeschränkt werden soll oder wenn die zulässige
Ausnützung mittels Baumassenziffer geregelt ist und nicht gleichzeitig
Geschosszahlvorschriften bestehen. Andernfalls handelt es sich um eine reine
Ästhetiknorm, welche nicht von § 234 PBG erfasst ist (vgl. VB.2000.00018 = BEZ
2000 Nr. 19; VB.95.00015, E. 2 = RB 1995 Nr. 85; VB.96.00130 = RB 1996 Nr.
76; VGr, 7. Mai 2015, VB.2014.00627, E. 5.3; VGr, 4. Oktober 2018,
VB.2017.00691, E. 4.2).
4.3.2 In der revBZO ist vorgesehen, dass in der neuen Wohnzone
W3A/45 % – im Gegensatz zur geltenden W2/40 %, welche Wohn- und
Arbeitsnutzungen in Untergeschosse erlaubt (vgl. Art. 3 BZO) – keine
anrechenbaren Untergeschosse mehr zulässig sind (vgl. Art. 22 revBZO).
Im Erläuterungsbericht vom 14. März 2022 gemäss Art. 47 der
Raumplanungsverordnung (RPV) wird die Einführung der Bestimmung zu den
Terrainveränderungen wie folgt begründet: In der BZO von W. existierten heute
keine Bestimmungen zu Terrainveränderungen, wobei diese aufgrund der weit
verbreiteten Hanglagen häufig sehr umfangreich vorgenommen würden. So
würden teilweise ganze Geschosse durch Abgrabungen freigelegt oder
umfangreiche Aufschüttungen zur Nivellierung des Geländes vorgenommen.
Dies führe häufig zu ortsbaulich unerwünschten Situationen wie etwa der
Freilegung von Untergeschossen. Mit der revBZO werde das Ziel verfolgt, dass
Gebäude sich dem Gelände anpassten und nicht umgekehrt (vgl. Aufhebung
anrechenbares Untergeschoss in den Wohnzonen). Terrainveränderungen
würden aus diesem Grund in allen Zonen eingeschränkt. Neu seien nur noch
«geringfügige» Abgrabungen und Aufschüttungen zulässig. Auf einen
quantitativen Wert werde verzichtet. Der zulässige Umfang von
Terrainveränderungen sei je nach Situation und Topografie im Einzelfall
festzulegen. Weitergehende Terrainveränderungen könnten aber aus den in der
revBZO erwähnten Gründen bewilligt werden.

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4.4 Die Nutzungsmöglichkeiten in Untergeschossen werden in der neuen
Zone W3A/45 % mit der Revision bereits massgeblich dadurch eingeschränkt,
dass im Vergleich zur geltenden BZO nach Art. 22 revBZO keine anrechenbaren
Untergeschosse mehr zulässig sind. Dies führt dazu, dass Art. 40 revBZO keine
im baurechtlichen Sinne nutzungsbeschränkende Wirkung zukommt, weshalb
ihm schon deshalb ein entscheidwesentlicher planungsrechtlicher Gehalt
abzusprechen ist. Ausserdem spricht die gemäss Erläuterungsbericht
angestrebte einzelfallweise Festlegung des zulässigen Masses von
Aufschüttungen und Abgrabungen je nach Situation und Topografie sowie das
damit verfolgte Ziel, dass sich Gebäude dem Gelände anpassten und nicht
umgekehrt, für den vorwiegend ästhetischen Gehalt der Bestimmung. Weiter
deutet auch die an den Ästhetikparagraphen (§ 238 PBG) angelehnte
Formulierung in Art. 40 Abs. 2 revBZO, wonach zwecks Einordnung in die
bauliche und landschaftliche Umgebung weitergehende Terrainveränderungen
zugelassen werden, auf die ästhetische Zielsetzung hin. Hinsichtlich
Aufschüttungen ist zuletzt darauf hinzuweisen, dass eine Einschränkung von
solchen – wie von den Rekurrierenden zutreffend ausgeführt – ganz generell
nicht zur Folge haben kann, dass die Nutzungsmöglichkeiten des Grundstücks in
baurechtlicher relevanter Hinsicht (Ausnützung, Nutzungsdichte, Nutzweise etc.;
§ 250 ff. PBG) eingeschränkt wären, weshalb Art. 40 revBZO diesbezüglich von
vornherein nur eine ästhetische Funktion verbleibt.
4.5 Nach dem Gesagten kommt Art. 40 revBZO keine entscheidwesentliche
planungsrechtliche Bedeutung im Sinn von § 234 PBG zu, weshalb die
Bestimmung schon deshalb für das geplante Bauvorhaben keine negative
Vorwirkung entfaltet. Die Auflage (…) ist daher antragsgemäss aufzuheben.
5.1 In Art. 22 Abs. 1 revBZO ist vorgesehen, dass in allen Wohnzonen
ausser W2/30 % (4 m) ein einheitlicher Grundgrenzabstand von 5 m gilt. In
Art. 22 Abs. 2 revBZO wird statuiert, dass sich der Grundgrenzabstand bei
Fassadenlängen von mehr als 12 m um die Hälfte der Mehrlänge erhöht, jedoch
höchstens auf 8 m in der W2 und 10 m in den übrigen Wohn- bzw. Wohn- und
Gewerbezonen.
Gemäss Art. 3 Abs. 1 BZO gilt in der Wohnzone W2/40 % ein kleiner
Grundgrenzabstand von 4 m und ein grosser Grundgrenzabstand von 8 m. In
den übrigen Wohnzonen gelten kleine Grundgrenzabstände von 4 m bis 7 m und
grosse Grundgrenzabstände von 8 m bis 14 m. Der grosse Grundgrenzabstand

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ist gegenüber der stärker nach Süden gerichteten Gebäudelängsseite
einzuhalten (Art. 8 Abs. 1 BZO). Einen Mehrlängenzuschlag kennt die BZO nicht.
(…)
5.3.1 In der Literatur (und der älteren Rechtsprechung) wird die Ansicht
vertreten, dass Grenzabständen als reine Massvorschrift, von der nach § 270
Abs. 3 PBG befreit werden könne, keine planerische Wirkung zuzubilligen sei,
weshalb sie nicht von § 234 PBG erfasst würden (Fritzsche/Bösch/Wipf/ Kunz,
S. 713). Das Baurekursgericht zuerkannte der Festlegung von Grenzabständen
demgegenüber in seiner neueren Rechtsprechung «geradezu prototypisch» eine
planerische Funktion, wobei im entsprechenden Entscheid ein mit der Revision
geplanter grosser Grundabstand im Streit lag (BRGE I Nrn. 0088 und 0089/2014,
E. 5.7 = BEZ 2014 Nr. 44). Zuletzt hielt das Verwaltungsgericht fest, dass es vor
diesem (uneinheitlichen) Hintergrund angezeigt sei,
Grenzabstandsbestimmungen differenziert zu handhaben, ausgehend von ihren
unterschiedlichen Funktionen. Soweit der infrage stehenden
Grenzabstandsbestimmung – gemäss gesetzgeberischer Intention – eine
siedlungsplanerische und keine primär nachbarschützende Funktion zukomme,
sei diese als planerisch festgelegte Abstandsvorschrift aufzufassen (VGr,
23. Oktober 2019, VB.2019.00309, E. 6.4.2). Einen solchen
siedlungsplanerischen Gehalt kommt insbesondere Abstandvorschriften in
Kernzonen oder Gestaltungsplänen, Strassenabstandsvorschriften im Sinne von
§ 265 PBG, durch Verkehrs- und Gewässerbaulinien festgelegten Abständen,
Wald- und Gewässerabständen zu (Frey, S. 97; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,
S. 713).
5.3.2 Der Erläuterungsbericht gemäss Art. 47 RPV führt zum neuen Regime
der Grenzabstandsvorschriften Folgendes aus: (…) Neu gelte mit Ausnahme der
neuen W2/30 % in allen Zonen ein allseitiger Grenzabstand von 5 m. Die
Aufhebung des grossen Grenzabstands ermögliche, dass die Grundstücke
baulich flexibler genutzt und die Gebäude freier gestaltet werden könnten. Der
Mehrlängenzuschlag diene dazu, den Bau von sehr langen oder monotonen
Fassaden nahe der Grundstücksgrenze zu verhindern. Längere Gebäude
müssten damit entweder «abgestuft» oder gesamthaft von der
Grundstücksgrenze zurückversetzt werden. Gegenüber Strassen- und
Wegabstand sowie Verkehrsbaulinien gelte der Mehrlängenzuschlag nicht.

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5.4 Aus dem Erläuterungsbericht ergibt sich, dass (…) nicht in erster Linie
nachbarschützende oder planerische Ziele verfolgt wurden, sondern primär
rechtsstaatliche bzw. legislatorische, indem zukünftig in allen Zonen (…)
rechtsgleich das selbe Grenzabstandsregime gelten soll. Dass der Gesetzgeber
damit – wie von der Vorinstanz behauptet – planerisch eine besondere Körnigkeit
angestrebt hätte oder die bauliche Dichte hätte regeln wollen, ergibt sich aus dem
Erläuterungsbericht nicht. Die zulässige bauliche Dichte bestimmt sich sodann in
der Stadt W. sowohl gemäss geltender BZO als auch gemäss revBZO in erster
Linie durch die Ausnützungsziffer und die Geschosszahlvorschriften.
Des Weiteren strebte der Gesetzgeber mit der Revision hinsichtlich der
Grenzabstände eine Flexibilisierung der Nutzungsmöglichkeiten der
Grundstücke an und keine zusätzliche Beschränkung. In den meisten Zonen führt
die Revision dementsprechend auch zu einer Reduktion der Grenzabstände,
sodass auch unter Nachachtung des neu einzuführenden Mehrlängenzuschlags
Raum für zusätzliche bauliche Optionen geschaffen wird. Eine bestimmte
Körnigkeit der Siedlungsstruktur wird durch diese Flexibilisierung gerade nicht
erreicht, da das künftige Regime je nach Anordnung und Länge der geplanten
Gebäude zu ganz unterschiedlichen Abständen von der Grenze führt, wobei nicht
einheitlich – wie bisher mit dem grossen Grenzabstand – gegen Süden grössere
Abstände einzuhalten sein werden. Diese Flexibilisierung führt bei einer
gesamthaften Betrachtung auch in der geplanten Wohnzone W3A/45 % zu
zusätzlichem Gestaltungsspielraum, obwohl der Grundgrenzabstand gegenüber
drei Gebäudeseiten erhöht wird. Den dargelegten gesetzgeberischen
Zielsetzungen (legislatorische Vereinheitlichung, baurechtlicher Flexibilisierung
der Nutzungsmöglichkeiten) läuft das geplante Bauvorhaben nicht zuwider. Die
Verwirklichung dieser Ziele wird durch das Bauvorhaben weder in Frage gestellt
noch wird dadurch die künftige Planung in ihrer Zweckmässigkeit erheblich
gemindert und folglich auch nicht im Sinne von § 234 PBG negativ beeinflusst.
Dem geplanten Mehrlängenzuschlag als solchem kommt sodann in erster
Linie eine nachbarschützende und wohnhygienische Funktion zu. Er hat weder
auf die zulässige Ausnützung bzw. bauliche Dichte noch auf die Grundmasse von
Gebäuden einen direkten Einfluss. Auch wird damit – wie oben bereits ausgeführt
– nicht eine bestimmte Körnigkeit erreicht. Es fehlt ihm daher – auch isoliert
betrachtet – an einem planerischen Gehalt, der dazu führen könnte, dass die
künftige Planung durch das geplante Bauvorhaben negativ beeinflusst werden
könnte.

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Hinzu kommt, dass selbst wenn – entgegen dem oben ausgeführten – durch
die Unterschreitung der Grenzabstände gemäss revBZO eine Beeinträchtigung
der künftigen Planung grundsätzlich in Frage stünde, zu beachten ist, dass der
gemäss Art. 22 revBZO massgebliche Grenzabstand von 5 m sowohl gegen
Westen als auch gegen Norden nur jeweils um max. rund 1 m unterschritten wird
(…). Unter diesen Umständen ist die Unterschreitung der Grenzabstände
gemäss revBZO als zu geringfügig einzustufen, um im weitestgehend
überbauten Gebiet den Eindruck eines grenzabstandswidrigen Gebäudes
entstehen zu lassen. (…)
Der vorliegend fragliche neue einheitliche Grundgrenzabstand hat sodann –
selbst wenn der Festlegung eine gewisse planerische Intention zugrunde läge –
in der künftigen Planung (bzw. dem künftigen Normgefüge, welches im
gegenseitigen Zusammenspiel der einzelnen Bestimmungen eine bestimmte
Überbauungsart in einer bestimmten Zone sicherstellen will) ganz allgemein nicht
die gleiche Bedeutung wie beispielsweise Vorschriften zur Ausnützung,
Geschosszahl, Nutzweise oder Bauweise. Ausserdem kann er von vornherein
nicht die gleichen Auswirkungen auf die Umgebung haben wie etwa die
Einführung eines grossen (auf einer bestimmten Seite einzuhaltenden)
Grundgrenzabstandes (vgl. BRGE I Nrn. 0088 und 0089/2014, E. 5.7 = BEZ 2014
Nr. 44), welcher bei einer Vielzahl an vergleichbaren Projekten sichtbare
Auswirkungen auf die Siedlungsstruktur haben kann.
Im Rahmen der gebotenen Gesamtbetrachtung und in Nachachtung des
Verhältnismässigkeitsprinzips ist in Anbetracht der genannten Umstände
vorliegend bloss von einer untergeordneten Abweichung auszugehen. Diese ist
nicht geeignet, die künftige Planung als ganzheitliches Normgefüge negativ zu
präjudizieren.
5.5 Zusammenfassend kommt Art. 22 revBZO hinsichtlich des neuen
Grundgrenzabstandes von 5 m sowie betreffend den Mehrlängenzuschlag für
das geplante Bauvorhaben keine negative Vorwirkung zu. Die Auflage (…) ist
demnach aufzuheben.