zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0141/2023 · 2023-07-14 · de
Anwendbarkeit des kommunalen Mehrwertausgleichs

Eine Gemeinde hatte in der gleichen Gemeindeversammlung zunächst eine Teilrevision betreffend Einführung des kommunalen Mehrwertausgleichs und anschliessend die Gesamtrevision der BZO beschlossen. Umstritten war, ob in der Folge zu Recht eine kommunale Mehrwertabgabe für eine Teil der Gesamtrevision bildende Umzonung festgesetzt wurde. Der Entscheid äussert sich zu verschiedenen Aspekten des zeitlichen Geltungsbereichs des kommunalen Mehrwertausgleichs, wobei vorliegend die angefochtene Verfügung aus mehreren Gründen aufzuheben war.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nr. R1L.2023.00006
BRGE I Nr. 0141/2023
Entscheid vom 14. Juli 2023
Mitwirkende Baurichterin Beatrice Bosshard, Baurichter Claude Reinhardt, Baurichter
Christian Hurter, Gerichtsschreiber Paul Wegmann
in Sachen Rekurrentin
A, […]
gegen Rekursgegnerin
Gemeinderat X, […]
vertreten durch […]
betreffend Verfügung des Gemeinderats X vom 20. Dezember 2022 betreffend kommu-
nale Mehrwertabgabe – Festsetzung, […]
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung vom 20. Dezember 2022 setzte der Gemeinderat X die Mehr-
wertabgabe für das Grundstück Kat.-Nr. 1 in X auf Fr. 149'414.40 fest (Dis-
positivziffer I) und hielt fest, abgabepflichtig sei A als Grundeigentümerin
(Dispositivziffer II). Festgehalten wurde weiter, die festgesetzte Mehrwertab-
gabe werde im Grundbuch angemerkt und das Grundpfandrecht eingetragen
(Dispositivziffer III) und das Grundbuchamt Y werde eingeladen, nach Eintritt
der Rechtskraft die Mehrwertabgabe gemäss Dispositivziffer I im Grundbuch
anzumerken und das Grundpfandrecht einzutragen (Dispositivziffer IV).
B.
Mit Eingabe vom 19. Januar 2023 erhob A fristgerecht Rekurs an das Bau-
rekursgericht des Kantons Zürich und stellte folgende Anträge:
" 1. Es sei festzustellen, dass die Verfügung vom 20. Dezember 2022
des Gemeinderats X nichtig ist.
2. Eventualiter sei die Verfügung vom 20. Dezember 2022 des Ge-
meinderats X aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3. Subeventualiter sei die Verfügung vom 20. Dezember 2022 des Ge-
meinderats X um folgende Dispositiv-Ziffer zu ergänzen resp. Dispo-
sitiv-Ziffern III und IV sind durch nachfolgende Formulierungen zu er-
setzen:
' I.a. Die für Grundstück Kat.-Nr. 1 festgesetzte Mehrwert-ab-
gabe kann auch durch den Abschluss eines städtebauli-
chen Vertrags abgegolten werden.
(…)
III. Die festgesetzte Mehrwertabgabe resp. die Möglichkeit der
Abgeltung durch Abschluss eines städtebaulichen Vertrags
wird im Grundbuch angemerkt und das Grundpfandrecht
eingetragen.
IV. Das Grundbuchamt Y wird eingeladen, nach Eintritt der
Rechtskraft die Mehrwertabgabe resp. die Möglichkeit der
Abgeltung durch Abschluss eines städtebaulichen Vertrags
gemäss Dispositiv I und I.a im Grundbuch anzumerken und
das Grundpfandrecht einzutragen.'
R1L.2023.00006 Seite 2

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgeg-
nerin."
C.
Mit Präsidialverfügung vom 23. Januar 2023 wurde vom Rekurseingang Vor-
merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Vernehmlassung vom 17. Februar 2023 beantragte die Vorinstanz die
Abweisung des Rekurses, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Rekurrentin.
E.
Mit Replik vom 8. März 2023 und Duplik vom 31. März 2023 hielten die Par-
teien an ihren Anträgen fest.
F.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Das Baurekursgericht ist gemäss § 25 Abs. 1 des Mehrwertausgleichsgeset-
zes (MAG) zur Behandlung des vorliegenden Rekurses zuständig. Die Re-
kurrentin, bei der es sich gemäss Art. 130 Abs. 1 lit. a der Kantonsverfassung
(KV) um eine selbstständige Körperschaft des öffentlichen Rechts handelt,
ist als Eigentümerin des von der angefochtenen Mehrwertabgabe betroffe-
R1L.2023.00006 Seite 3

nen Grundstücks ohne Weiteres gemäss § 338a des Planungs- und Bauge-
setzes (PBG) in Verbindung mit § 21 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a des Verwal-
tungsrechtspflegegesetzes (VRG) zur Rekurserhebung legitimiert. Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzu-
treten.
2.
Das fragliche Grundstück Kat.-Nr. 1 wurde im Rahmen der – vom 7. Dezem-
ber 2020 bis zum 5. Februar 2021 noch unter dem Titel "Teilrevision kom-
munale Richt- und Nutzungsplanung" im Sinne von § 7 Abs. 2 PBG öffentlich
aufgelegten – Gesamtrevision der kommunalen Nutzungsplanung, die von
der Gemeindeversammlung X am 14. Juni 2021 festgesetzt und von der
Baudirektion Kanton Zürich mit Verfügung Nr. 0514/22 vom 18. August 2022
– teilweise – genehmigt wurde, von der Zone W1/0.7 neu der Zone W/1.7
zugeteilt; die Gesamtrevision trat am 8. November 2022 in Kraft (Bekannt-
machung des Inkrafttretens im Amtsblatt publiziert am 7. November 2022).
Ebenfalls am 14. Juni 2021 (gemäss Publikation im kantonalen Amtsblatt: im
Sinne einer Teilrevision; gemäss Darstellung der Rekurrentin: "im Rahmen
der […] Gesamtrevision") setzte die Gemeindeversammlung einen neuen,
die Erhebung einer kommunalen Mehrwertabgabe regelnden Art. 3a BZO
fest, der durch die Baudirektion mit Verfügung Nr. 1047/21 vom 6. Oktober
2021 genehmigt wurde. Während Festsetzung und Genehmigung der Be-
stimmung betreffend kommunalen Mehrwertausgleich am 22. Oktober 2021
im kantonalen Amtsblatt publiziert worden waren, erfolgte die Publikation von
Festsetzung und – teilweiser – Genehmigung der Gesamtrevision am
8. September 2022. Der nachmaligen Rekurrentin wurde zeitgleich mit
Schreiben vom 7. September 2022 der Verfügungsentwurf betreffend Fest-
setzung der kommunalen Mehrwertabgabe für die Aufzonung des streitbe-
troffenen Grundstücks zugestellt und Gelegenheit gegeben, während der
Planauflage (im Sinne von § 5 Abs. 3 PBG) der für den Mehrwertausgleich
relevanten Planungsmassnahme (Gesamtrevision) zum ermittelten Mehr-
wert Stellung zu nehmen und Abzüge gemäss § 19 Abs. 5 MAG geltend zu
machen (vgl. act. 4.3), wovon die Rekurrentin mit E-Mail vom 7. Oktober
2022 Gebrauch machte.
R1L.2023.00006 Seite 4

3.1
Die Rekurrentin macht geltend, Art. 3a BZO sei im Rahmen der Gesamtrevi-
sion der kommunalen Nutzungsplanung eingeführt worden. Die Bestimmung
sei erst am 8. November 2022 in Kraft getreten. Der kommunale Mehrwert-
ausgleich sei anwendbar auf Planungsmassnahmen, die nach Inkrafttreten
der BZO-Bestimmungen zum Mehrwertausgleich festgesetzt würden. Vorlie-
gend habe im Zeitpunkt der Festsetzung keine rechtliche Grundlage für die
Erhebung einer kommunalen Mehrwertabgabe bestanden, weshalb die Nich-
tigkeit der angefochtenen Verfügung festzustellen bzw. diese eventualiter
aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen sei.
Selbst wenn auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens abgestellt würde, wäre das
Ergebnis dasselbe, da die Grundlage für die Erhebung der kommunalen
Mehrwertabgabe und die Planungsmassnahme gleichzeitig und nicht nach-
einander in Kraft getreten seien. Die Rekurrentin kritisiert weiter verschie-
dene Verfahrensmängel und macht in diesem Zusammenhang eine Verlet-
zung des rechtlichen Gehörs geltend: So sei entgegen § 11 Abs. 2 der Mehr-
wertausgleichsverordnung (MAV) im in der öffentlichen Auflage enthaltenen
Planungsbericht gemäss Art. 47 der Raumplanungsverordnung (RPV) keine
Mehrwertprognose enthalten gewesen; auch im der Gemeindeversammlung
vorgelegten Planungsbericht habe eine solche gefehlt. Ebenso wenig sei der
Rekurrentin durch die Vorinstanz das Ergebnis der Mehrwertermittlung im
Sinne von § 12 Abs. 1 MAV mitgeteilt worden, so dass sie auch keine Mög-
lichkeit gehabt habe, eine individuelle Schätzung zu verlangen. Moniert wird
weiter, dass sowohl das Auflagedossier als auch Traktandenliste, Weisung
und Antrag des Gemeinderats für die Gemeindeversammlung stets ein Ge-
samtgeschäft bzw. einen einzigen Antrag vorgesehen hätten und erst an-
lässlich der Gemeindeversammlung eine Splittung in zwei Teilanträge betref-
fend (zuerst) Festsetzung der kommunalen Mehrwertabschöpfung
(Art. 3a BZO) und (anschliessend) Gesamtrevision der kommunalen Richt-
und Nutzungsplanung erfolgt sei. Schliesslich führt die Rekurrentin aus, in
der Zeit zwischen öffentlicher Auflage und Publikation der Genehmigung der
Nutzungsplanungsrevision habe sie diverse Gespräche mit der Vorinstanz
geführt, in denen auch die Entwicklung des streitbetroffenen Grundstücks
thematisiert, die geplante Erhebung einer Mehrwertabgabe aber mit keinem
Wort erwähnt worden sei. Die Rekurrentin habe darauf vertraut, dass mit der
Vorinstanz jederzeit partnerschaftlich zusammengearbeitet werde und ein-
vernehmliche Lösungen getroffen würden. In diesem Vertrauen sei sie zu
R1L.2023.00006 Seite 5

schützen, weshalb ihr die Möglichkeit zur Vereinbarung eines städtebauli-
chen Vertrags einzuräumen sei.
3.2
Die Vorinstanz entgegnet vernehmlassungsweise, die "Festsetzung von
Art. 3a BZO und der (restlichen) Revisionsvorlage" sei an der Gemeindever-
sammlung vom 14. Juni 2021 in zwei separaten Beschlüssen erfolgt. Die
BZO-Revisionsvorlage enthalte in Art. 65 eine Regelung zum Inkrafttreten,
wonach die Bau- und Zonenordnung am Tage nach der Publikation der kan-
tonalen Genehmigung in Kraft trete. Entsprechend sei Art. 3a BZO am
23. Oktober 2021 (und nicht erst am 8. November 2022), die Planungsmass-
nahme selber am 9. September 2022 in Kraft getreten. Selbst wenn im Übri-
gen Art. 3a BZO und die Planungsmassnahme gleichzeitig am 8. November
2022 in Kraft getreten wären, könne Art. 3a BZO als gesetzliche Grundlage
angenommen werden, wenn an der gleichen Gemeindeversammlung zwei
separate Vorlagen (zuerst betreffend kommunalen Mehrwertausgleich, an-
schliessend die Gesamtrevision mit verschiedenen Planungsmassnahmen)
zur Abstimmung gebracht worden seien; dieses Szenario werde auf der
Website des Kantons Zürich ausdrücklich so vorgesehen. Hinsichtlich der
behaupteten Verfahrensmängel führt die Vorinstanz aus, gemäss Vorgaben
des Amtes für Raumentwicklung (ARE) seien für Planungsmassnahmen, die
vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des MAG per 1. Januar 2021 öffentlich
aufgelegt worden waren, keine Mehrwertprognosen möglich gewesen; für
solche Planungsmassnahmen habe die Mehrwertermittlung direkt nach der
Genehmigung zu erfolgen gehabt. Nachdem im Planungsbericht und in der
Weisung an die Gemeindeversammlung auf die beabsichtigte Einführung ei-
ner kommunalen Mehrwertabgabe hingewiesen worden sei, habe der Rekur-
rentin bewusst sein müssen, dass die Aufzonung eine Mehrwertabgabe nach
sich ziehen würde. Da zudem keine besonderen Gründe für eine individuelle
Schätzung vorgelegen seien, seien die entsprechenden Voraussetzungen
gemäss § 12 MAV nicht erfüllt gewesen. Weiter seien die Stimmberechtigten
an der Gemeindeversammlung vor den Abstimmungen über die getrennte
Behandlung der beiden Geschäfte orientiert worden. Wenn die Rekurrentin
darin eine Verletzung ihrer politischen Rechte erblicke, hätte sie innert fünf
Tagen Rekurs in Stimmrechtssachen beim Bezirksrat erheben können. Fest-
gehalten wird schliesslich, städtebauliche Verträge seien zusammen mit der
Planungsmassnahme zu veröffentlichen bzw. aufzulegen; anlässlich der u.a.
R1L.2023.00006 Seite 6

am 18. November 2021 – und damit nach der öffentlichen Auflage der Pla-
nungsmassnahme – geführten Gespräche habe eine vertragliche Lösung gar
nicht mehr verhandelt und vereinbart – und damit auch kein entsprechendes
Vertrauen geschaffen - werden können.
3.3
In der Replik hält die Rekurrentin ergänzend fest, Art. 65 BZO sei erst am
18. August 2022 genehmigt worden und am 8. November 2022 in Kraft ge-
treten, so dass diese Bestimmung im Zeitpunkt der Publikation der Geneh-
migung von Art. 3a BZO weder genehmigt noch in Kraft gewesen sei und
daher gar nicht habe zur Anwendung gelangen können. Moniert wird weiter
eine Verletzung der Begründungspflicht im Zusammenhang mit der Rüge be-
treffend städtebaulichen Vertrag sowie ein widersprüchliches Verhalten, da
sich die Vorinstanz einerseits unter Bezug auf MAG und MAV darauf berufe,
ein städtebaulicher Vertrag hätte spätestens im Zeitpunkt der öffentlichen
Auflage vorliegen müssen, andererseits aber erkläre, die Bekanntgabe der
Mehrwertprognose sei bei der Planauflage nicht verlangt gewesen, da MAG
und MAV vor dem 1. Januar 2021 noch nicht anwendbar gewesen seien.
Sodann entspreche das Vorgehen der Vorinstanz nicht dem auf der Website
des Kantons Zürich zum Mehrwertausgleich umschriebenen: Einerseits sei
kein korrekter Ablauf der Abstimmung sichergestellt gewesen; andererseits
sei betreffend Art. 3a BZO kein vorgängiges Inkrafttreten publiziert worden,
obwohl gemäss dem auf der Website beschriebenen Szenario ein Inkrafttre-
ten der Bestimmungen zum Mehrwertausgleich vor der "restlichen" Gesam-
trevision erforderlich wäre. Hinsichtlich des rekursgegnerischen Einwands,
wonach ein Stimmrechtsrekurs zu erheben gewesen wäre, wird geltend ge-
macht, hierzu wäre die Rekurrentin nicht legitimiert gewesen.
In der Duplik entgegnet die Vorinstanz hinsichtlich der Anwendbarkeit von
Art. 65 BZO, wenn Erlasse den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens selbst festleg-
ten, handle es sich um eine Gültigkeitsregelung, die selbst nicht der vorzeiti-
gen Genehmigung bedürfe. Das gewählte Vorgehen betreffend wird unter
Zitierung der einschlägigen Passagen der kantonalen Website zum Mehr-
wertausgleich festgehalten, einer Publikation des vorgängigen Inkrafttretens
von Art. 3a BZO habe es nicht bedurft.
R1L.2023.00006 Seite 7

4.1
Hinsichtlich der vorliegend umstrittenen Anwendbarkeit des in Art. 3a BZO
geregelten kommunalen Mehrwertausgleichs auf die mit der Gesamtrevision
der Nutzungsplanung einhergehende Aufzonung des streitbetroffenen
Grundstücks als massgebliche Planungsmassnahme stellt sich zunächst die
Frage, ob hierfür vorausgesetzt ist, dass die Planungsmassnahme erst nach
Inkrafttreten der Bestimmungen zum kommunalen Mehrwertausgleich fest-
gesetzt wird, oder ob es genügt, wenn die Planungsmassnahme erst nach
dem genannten Zeitpunkt in Kraft tritt. Die angefochtene Verfügung selbst
hält hierzu in den Erwägungen ausdrücklich fest, der kommunale Mehrwert-
ausgleich sei anwendbar auf Planungsmassnahmen, die nach Inkrafttreten
der BZO-Bestimmungen zum Mehrwertausgleich festgesetzt würden, wobei
auf § 29 MAG verwiesen wird (act. 3 S. 2). Diese Formulierung entstammt
der Musterverfügung betreffend Festsetzung der kommunalen Mehrwertab-
gabe auf der Website des Kantons Zürich zum Mehrwertausgleich
(https://www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/mehrwertaus-
gleich.html#531345441; zuletzt besucht am 27. Juni 2023). Nach Massgabe
dieser Umschreibung des zeitlichen Geltungsbereichs des kommunalen
Mehrwertausgleichs ist die Festsetzung einer entsprechenden Abgabe vor-
liegend von vornherein unzulässig, da unabhängig vom genauen Zeitpunkt
des Inkrafttretens von Art. 3a BZO (vgl. dazu näher E. 4.2) jedenfalls fest-
steht, dass die Festsetzung der Planungsmassnahme bereits in einem frühe-
ren Zeitpunkt erfolgt ist (vgl. zum zeitlichen Ablauf E. 2). Die angefochtene
Verfügung erweist sich insofern als widersprüchlich, indem die getroffene
Anordnung sich auf eine Bestimmung (Art. 3a BZO) stützt, die nach dem in
der Verfügung ausdrücklich festgehaltenen Verständnis der Vorinstanz in
zeitlicher Hinsicht gar nicht anwendbar ist. Schon dieser Umstand muss zur
Aufhebung der Verfügung führen.
Zwar ist zu beachten, dass der – auch in der Musterverfügung zitierte –
§ 29 MAG für die entsprechende Frage nicht unmittelbar einschlägig ist, hält
diese Übergangsbestimmung doch (soweit vorliegend interessierend) ledig-
lich fest, dass "dieses Gesetz", mithin das MAG, auf Planungsmassnahmen
anwendbar ist, die nach dessen Inkrafttreten festgesetzt werden (§ 29 Abs. 1
MAG). Dass diese zeitliche Abfolge und damit die Massgeblichkeit des Zeit-
punkts der Festsetzung (und nicht lediglich des Inkrafttretens) der Planungs-
massnahme im Sinne eines allgemeinen Grundsatzes auch hinsichtlich der
Anwendbarkeit der den kommunalen Mehrwertausgleich regelnden BZO-
R1L.2023.00006 Seite 8

Bestimmungen massgeblich ist, erscheint durchaus vertretbar, jedoch nicht
von vornherein zwingend. Entsprechend fällt denn auch auf, dass im Rah-
men der "Häufig gestellten Fragen" (FAQ) auf der vorstehend zitierten kan-
tonalen Website zum Mehrwertausgleich zwar einerseits ausgeführt wird,
nach Inkrafttreten von MAG und MAV sei die Festsetzung und Genehmigung
von Planungsmassnahmen auch dann möglich, wenn die BZO-
Bestimmungen zum kommunalen Mehrwertausgleich noch nicht in Kraft
seien, wobei dann aber kein kommunaler Mehrwertausgleich stattfinde (was
die Massgeblichkeit des Zeitpunkts der Festsetzung impliziert). Andererseits
wird jedoch ein sogenanntes "Fast Track"-Verfahren – auf welches sich vor-
liegend die Vorinstanz in ihren Rechtsschriften beruft – umschrieben, dem-
zufolge es möglich sein soll, anlässlich der gleichen Gemeindeversammlung
in zwei separaten Vorlagen zunächst eine ausschliesslich den kommunalen
Mehrwertausgleich umfassende BZO-Teilrevision und anschliessend eine
BZO-Gesamtrevision mit verschiedenen Planungsmassnahmen zur Abstim-
mung zu bringen, wobei aufgrund der schnelleren Genehmigung und Inkraft-
setzung der ersten Vorlage die Planungsmassnahme erst in Kraft gesetzt
werde, wenn die Teilrevision Mehrwertausgleich bereits in Kraft sei, was es
erlaube, den kommunalen Mehrwertausgleich bereits auf die in der Gesam-
trevision enthaltenen Auf- und Umzonungen zur Anwendung zu bringen.
Ob das letztgenannte Vorgehen, das die Massgeblichkeit des Zeitpunkts des
Inkrafttretens – anstelle der Festsetzung – der Planungsmassnahme voraus-
setzt, zulässig ist, braucht vorliegend nicht abschliessend entschieden zu
werden. Dies einerseits deshalb, weil wie erwähnt bereits der Umstand, dass
die angefochtene Verfügung den zeitlichen Anwendungsbereich der BZO-
Bestimmungen zum kommunalen Mehrwertausgleich ausdrücklich in einer
mit dem "Fast Track"-Verfahren nicht kompatiblen Weise umschreibt und in-
soweit widersprüchlich ist, zu deren Aufhebung führen muss, andererseits –
im Sinne eines selbständigen Aufhebungsgrundes – aber auch deshalb, weil
die Voraussetzungen des "Fast Track"-Verfahrens vorliegend ohnehin nicht
eingehalten wären, wie nachfolgend aufzuzeigen ist.
4.2
Entgegen der Vorinstanz ist das genannte "Fast Track"-Verfahren dahinge-
hend konzipiert, dass eine Inkraftsetzung der Planungsmassnahme (soweit
dieser Zeitpunkt als massgeblich erachtet wird) erst erfolgt, wenn die BZO-
Bestimmungen zum kommunalen Mehrwertausgleich bereits in Kraft sind.
R1L.2023.00006 Seite 9

Wie sich der vorangehenden Antwort innerhalb der genannten FAQ entneh-
men lässt, soll es demgegenüber gerade nicht genügen, wenn beide BZO-
Änderungen gleichzeitig in Kraft treten. Der Ausschluss zumindest dieser
Konstellation – die bei einer einheitlichen Revisionsvorlage zwingend auftritt,
sich jedoch auch bei zwei getrennten Vorlagen realisieren kann – erweist
sich als gerechtfertigt, setzt doch die Anwendbarkeit einer (BZO-) Bestim-
mung (vorliegend: zum kommunalen Mehrwertausgleich) voraus, dass diese
im Zeitpunkt, in welcher sich ein bestimmter Sachverhalt realisiert (vorlie-
gend je nach Standpunkt Festsetzung oder Inkrafttreten der Planungsmass-
nahme), bereits in Kraft steht, sie mithin vorgängig in Kraft getreten ist. Ent-
sprechend ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens von Art. 3a BZO näher zu prü-
fen.
Wie dargelegt beruft sich die Vorinstanz insoweit auf den in den Schlussbe-
stimmungen der revidierten BZO enthaltenen Art. 65, wonach "diese Bau-
und Zonenordnung […] am Tage nach der Publikation der kantonalen Ge-
nehmigung" in Kraft tritt. Da aber dieser Artikel Teil der Gesamtrevision der
BZO – die gerade eine eigenständige Vorlage darstellen soll – bildet und
entsprechend im Zeitpunkt der Publikation der Genehmigung von
Art. 3a BZO noch gar nicht in Kraft stand, wäre einschlägig vielmehr
Art. 56 aBZO, der allerdings inhaltlich gleichlautend festhält "diese Bau- und
Zonenordnung" trete "am Tage nach der öffentlichen Bekanntmachung der
regierungsrätlichen Genehmigung" in Kraft. Indessen sind die genannten
Bestimmungen von vornherein nicht geeignet, eine rechtsgültige und prakti-
kable Regelung des Inkrafttretens sicherzustellen. Zu beachten ist nämlich,
dass mit der genannten Publikation der Genehmigung überhaupt erst die öf-
fentliche Auflage im Sinne von § 5 Abs. 3 PBG und damit die Auslösung des
Fristenlaufs der Rechtsmittelfrist einhergeht. Entsprechend könnte eine Re-
gelung des Inkrafttretens im Sinne der genannten Bestimmungen lediglich
bedeuten, dass bei unbenütztem Ablauf der Rechtmittelfrist oder aber rechts-
kräftiger Erledigung allfälliger Rechtsmittelverfahren das Inkrafttreten auf je-
nen Zeitpunkt hin oder aber dannzumal rückwirkend auf den Tag nach Pub-
likation der Genehmigung erfolgt. Ersteres stünde offenkundig im Wider-
spruch zum Wortlaut der Übergangsbestimmung, während letzteres mit einer
rechtlich problematischen undifferenzierten Rückwirkung sowie einem kaum
praktikablen Schwebezustand einherginge. Die mit der genannten Regelung
des Inkrafttretens einhergehenden Unsicherheiten erlauben es den Rechts-
R1L.2023.00006 Seite 10

unterworfenen somit gerade nicht, in einem gegebenen Zeitpunkt auf einfa-
che Weise das geltende Recht zu eruieren, was nicht angängig ist und sich
bezüglich der Konsequenzen der fraglichen Unsicherheit zulasten des die
Legiferierung verantwortenden Gemeinwesens auswirken muss.
Wenig überraschend finden sich denn auch mehrere Hinweise, welche das
von der Vorinstanz im Rahmen der Rechtsschriften behauptete Datum des
Inkrafttretens in Frage stellen: Zunächst wird in der angefochtenen Verfü-
gung selbst (vgl. act. 3 S. 2) wie auch im entsprechenden Begleitschreiben
davon ausgegangen, Art. 3a BZO sei – entsprechend der Gesamtrevision –
seit 8. November 2022 (und nicht bereits seit 23. Oktober 2021) in Kraft. Die
Gesamtrevision selbst betreffend fällt sodann auf, dass sich Art. 65 BZO an
sich gerade auf diese beziehen würde, dessen ungeachtet aber (wie sich
dem kantonalen Amtsblatt entnehmen lässt; vgl. auch act. 4.1) nach Einho-
lung der Rechtskraftbescheinigung eine separate Bekanntmachung des In-
krafttretens publiziert wurde, wobei als Datum des Inkrafttretens der Tag
nach dieser Publikation (8. November 2022) und nicht – wie seitens der Vo-
rinstanz fälschlicherweise behauptet – der Tag nach der Publikation der Ge-
nehmigung (9. September 2022) festgelegt wurde. Dieses Vorgehen stimmt
im Übrigen mit den Vorgaben in den Kreisschreiben der Baudirektion vom
31. August 2018 betreffend "Informationen zum Vorprüfungs- und Genehmi-
gungsverfahren von Richt- und Nutzungsplänen sowie Quartierplänen" (insb.
S. 2) und vom 7. Mai 2018 betreffend "Koordination von Genehmigungs- und
Rechtsmittelverfahren bei kommunalen Planfestsetzungen – Schema Ge-
nehmigungsverfahren und Muster für Publikationen" (insb. S. 9 und 13) über-
ein, wo insbesondere festgehalten wird, eine Planung erlange grundsätzlich
erst mit der Publikation der Rechtskraft Gültigkeit und das Datum der Inkraft-
setzung müsse nicht zwingend mit der Publikation der Rechtskraft überein-
stimmen, sondern könne auch auf einen späteren Zeitpunkt hin festgelegt
werden, wobei ohne entsprechende Regelung eine rechtskräftig genehmigte
Planung am Tag nach der Publikation (gemeint: der Rechtskraft) in Kraft
trete. Entsprechend ist denn auch in der FAQ zum "Fast Track"-Verfahren
festgehalten, ohne entsprechende Regelung trete eine rechtskräftig geneh-
migte Planung am Tag nach der Publikation der Rechtskraft in Kraft. In glei-
cher Weise hält die Art. 3a BZO betreffende Genehmigungsverfügung Nr.
1047/21 vom 6. Oktober 2021 (abrufbar unter https://oerebdocs.zh.ch) in
Dispositivziffer II unter anderem fest, die Gemeinde X werde eingeladen,
nach Rechtskraft die Inkraftsetzung zu veröffentlichen. Hinzu kommt
R1L.2023.00006 Seite 11

schliesslich, dass die Gemeinden ihr Recht in einer systematisch aufgebau-
ten Rechtssammlung zu veröffentlichen haben (§ 7 Abs. 2 Gemeindegesetz
[GG]). Auf der Website der Gemeinde X findet sich neben der derzeit gelten-
den, per 8. November 2022 in Kraft getretenen BZO als Vorgängerversion
die bis zum 7. November 2022 gültige, am 25. September 1995 erlassene
aBZO, welche zwar gewisse nachträgliche Änderungen, jedoch gerade kei-
nen Art. 3a BZO enthält, so dass davon auszugehen ist, dass diese Bestim-
mung erst im Rahmen der neuen totalrevidierten BZO in der systematischen
Rechtssammlung veröffentlicht wurde.
Zusammenfassend lässt sich somit konstatieren, dass aufgrund der genann-
ten Hinweise eine Inkraftsetzung auch von Art. 3a BZO per 8. November
2022 – mithin zeitgleich mit der Gesamtrevision – wesentlich wahrscheinli-
cher als das seitens der Vorinstanz im Rechtsmittelverfahren behauptete In-
krafttreten per 23. Oktober 2021 erscheint. Vor allem aber würde sich das
letztgenannte Datum lediglich aufgrund der Anwendung von Art. 65 BZO
bzw. (eher) Art. 56 aBZO ergeben, deren Regelungsgehalt jedoch mit so er-
heblichen Unsicherheiten hinsichtlich des effektiven Zeitpunkts des Inkraft-
tretens verbunden ist, dass sich die resultierenden Unklarheiten von vornhe-
rein nicht zulasten der Rechtsunterworfenen auswirken dürften, so dass es
auch aus diesem Grund nicht angängig ist, zugunsten der Gemeinde – wel-
che insoweit für die Schaffung klarer Verhältnisse verantwortlich ist – von
einem Inkrafttreten von Art. 3a BZO vor Inkrafttreten der Planungsmass-
nahme auszugehen. Damit entfällt selbst bei vorausgesetzter Zulässigkeit
des "Fast Track"-Verfahrens – und unabhängig von der in E. 4.1 dargelegten
Widersprüchlichkeit der angefochtenen Verfügung – im vorliegenden Verfah-
ren die Rechtsgrundlage der strittigen Festsetzung einer kommunalen Mehr-
wertabgabe. Zwar ist Rechtsfolge der in E. 4.1 und E. 4.2 festgestellten selb-
ständigen Aufhebungsgründe entgegen der Rekurrentin nicht die Nichtigkeit
der angefochtenen Verfügung, fehlt es dafür doch insbesondere an der Vo-
raussetzung eines offensichtlichen oder zumindest leicht erkennbaren Man-
gels. Indessen ist die Aufhebung der Verfügung zufolge Anfechtung dersel-
ben von den rekurrentischen Anträgen abgedeckt, da diese zwar mit dem
eventualiter gestellten Aufhebungsantrag die – angesichts der Begründung
der Aufhebung nicht angezeigte – Rückweisung zur Neubeurteilung verbin-
den, eine Aufhebung ohne Rückweisung aber nicht weiter als der rekurrenti-
sche Hauptantrag auf Feststellung der Nichtigkeit geht.
R1L.2023.00006 Seite 12

4.3
Einen selbständigen Aufhebungsgrund würden im Übrigen auch gewisse
Verfahrensfehler der Vorinstanz darstellen, wobei insoweit – wenn keine an-
deren Aufhebungsgründe vorhanden wären – eine Rückweisung angezeigt
wäre. Nicht als unzulässig erweist sich zwar das beanstandete Fehlen einer
Mehrwertprognose im Sinne von § 11 MAV im Zeitpunkt der Planauflage ge-
mäss § 7 Abs. 2 PBG, wenn letztere – wie vorliegend – noch vor Inkrafttreten
von MAG und MAV erfolgte bzw. ausgelöst wurde, so dass die entsprechen-
den prozeduralen Vorgaben noch gar nicht in Kraft standen (vgl. auch die
entsprechende FAQ auf der kantonalen Website zum Mehrwertausgleich).
Etwas anderes muss jedoch bezüglich des in Art. 12 ff. (insb. Art. 14) MAV
der Grundeigentümerin eingeräumten Rechts gelten, ausgehend von der
nach Festsetzung der Planungsmassnahme erfolgten Prüfung durch die zu-
ständige Verwaltungsstelle, ob besondere Gründe für eine individuelle
Schätzung vorliegen, bei negativer behördlicher Einschätzung eine individu-
elle Schätzung zu verlangen. Soweit eine kommunale Mehrwertabgabe oh-
nehin nur betreffend Planungsmassnahmen festgesetzt werden darf, die
nach Inkrafttreten der BZO-Bestimmungen zum Mehrwertausgleich festge-
setzt worden sind, steht der Beachtung der genannten prozeduralen Vorga-
ben von vornherein nichts entgegen. Selbst wenn aber das "Fast Track"-Ver-
fahren als zulässig erachtet und zur Anwendung gebracht wird, hätte eine
Mehrwertermittlung entweder unmittelbar nach Festsetzung der Planungs-
massnahme gestützt auf die – noch nicht rechtskräftige, aber ihrerseits
schon festgesetzte – BZO-Bestimmung zum kommunalen Mehrwertaus-
gleich oder aber – soweit zunächst das Inkrafttreten letztgenannter Bestim-
mung abgewartet würde – spätestens im Anschluss daran zu erfolgen, wobei
in beiden Konstellationen kein Anlass besteht, in Abweichung von
Art. 12 ff. MAV direkt die Mehrwertermittlung vorzunehmen und die Grundei-
gentümerin der Möglichkeit zu berauben, gegebenenfalls vorgängig eine in-
dividuelle Schätzung zu verlangen.
Nicht weiter zu vertiefen sind demgegenüber angesichts der dargelegten
Aufhebungsgründe die weiteren rekurrentischen Vorbringen zur behaupte-
ten Unzulässigkeit des Vorgehens im Rahmen der Gemeindeversammlung
sowie zur Einräumung der Möglichkeit, einen städtebaulichen Vertrag abzu-
schliessen.
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5.
Zusammengefasst ist der Rekurs – aufgrund des Antrags betreffend Fest-
stellung der Nichtigkeit teilweise – gutzuheissen. Demgemäss ist die Verfü-
gung des Gemeinderats X vom 20. Dezember 2022 aufzuheben. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens erübrigt es sich, auf die rekurrentischen Anträge
betreffend Editionen und "Parteibefragungen" näher einzugehen.
6.1
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten dem Gemeinderat X aufzuerle-
gen, zumal die Rekurrentin – trotz fehlender Feststellung der Nichtigkeit –
der Sache nach vollumfänglich obsiegt (§ 13 VRG).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren mit bestimmbarem Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 1
GebV VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr
bis auf das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr).
Der vorliegende Streitwert von Fr. 149'414.40 hält sich innerhalb des Streit-
wertrahmens von Fr. 100'000.-- bis Fr. 250'000.--, womit der massgebliche
Gebührenrahmen Fr. 6'000.-- bis Fr. 10'000.-- beträgt. Demzufolge sowie mit
Blick auf die Schwierigkeit des Falls und den Zeitaufwand des Gerichts ist
die Gerichtsgebühr auf Fr. 6'000.-- festzusetzen.
6.2
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-
triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
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Einer nicht durch einen Rechtsbeistand vertretenen Partei – wobei für die
wie eine Privatperson berührte Rekurrentin (vgl. E. 1) dieselben Grundsätze
zur Anwendung gelangen – entstehen im Allgemeinen keine Rechtsverfol-
gungskosten, die zu entschädigen wären. Eine Umtriebsentschädigung ist
ihr demnach nur dann zuzusprechen, wenn die Grenzen des im Verwal-
tungsrechtspflegeverfahren Üblichen und Zumutbaren durch anderweitigen
Aufwand deutlich überschritten wurden. In der Regel – und so auch vorlie-
gend – ist das Vorliegen eines solchen Aufwandes zu verneinen.
Entsprechend sind keine Umtriebsentschädigungen zuzusprechen.
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