zh_baurekursgericht · BRGE III Nr. 0083/2016 · 2016-07-06 · de
Mobilfunk-Basisstation. Kontrollmessungen.

Die kommunale Baubehörde verpflichtete die Swisscom nebenbestimmungsweise zu regelmässigen Kontrollmessungen nach Inbetriebnahme der Anlage. Solche Kontrollmessungen (vorliegend im 2-Jahres Rhythmus) sind nicht nur rechtswidrig, sondern auch nicht sachgerecht und zudem überflüssig. Das Baurekursgericht hiess den diesbezüglichen Rekurs gut und hob die angefochtene Nebenbestimmung auf.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
G.-Nr. R3.2016.00154
BRGE III Nr. 0083/2016
Entscheid vom 6. Juli 2016
Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Baurichter Eugen Staub, Baurichterin Mo-
nika Spring-Gross, Gerichtsschreiber Roland Blaser
in Sachen Rekurrentin
Swisscom (Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern
gegen Rekursgegner
Hochbauausschuss X, [….]
betreffend Hochbauausschussbeschluss vom 8. März 2016; Baubewilligung für Um-
bau der bestehenden Mobilfunkanlage
_______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 8. März 2016 bewilligte der Hochbauausschuss X der
Swisscom (Schweiz) AG unter Statuierung verschiedener Nebenbestim-
mungen einen Umbau der bestehenden Mobilfunk-Basisstation an der B.-
strasse 21 in X (Grundstück Kat.-Nr. 8381).
B.
Dagegen rekurrierte die Swisscom (Schweiz) AG mit Eingabe vom 13. April
2016 binnen gesetzlicher Frist beim Baurekursgericht des Kantons Zürich
und beantragte:
"1. Es sei die Dispositiv-Ziffer 3.2 der Baubewilligung vom 8. März 2016
aufzuheben.
2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekurs-
gegnerin."
C.
Mit Verfügung vom 15. April 2016 wurde der Eingang des Rekurses vorge-
merkt, diesem bezüglich der angefochtenen Dispositiv-Ziffer die aufschie-
bende Wirkung zuerkannt sowie das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
In ihrer Rekursantwort vom 13. Mai 2016 beantragte die Vorinstanz die
Abweisung des Rekurses.
E.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit entscheidrelevant, in den
nachstehenden Erwägungen Bezug genommen.
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Es kommt in Betracht:
1.
Die Swisscom (Schweiz) AG ist als Adressatin der partiell angefochtenen
Baubewilligung mehr als irgendwelche Dritte oder die Allgemeinheit in ihren
eigenen Interessen betroffen sowie aufgrund ihrer Rügen gemäss § 338a
des Planungs- und Baugesetzes (PBG) rechtsmittellegitimiert, weshalb auf
ihren Rekurs einzutreten ist.
2.
Die Rekurrentin will ihre bestehende Mobilfunk-Basisstation auf dem Ge-
bäude B.-strasse 21 (ehemalige Telefonzentrale der PTT) umbauen d.h.
auf den aktuellen technischen Stand bringen sowie die Sende- und Emp-
fangskapazität der Anlage erhöhen. Die Basisstation soll neu mit einer Ge-
samtleistung von maximal 9'350 W betrieben werden (vgl. Standortda-
ERP
tenblatt; act. 9.3.6). Die ebenfalls schon seit längerer Zeit auf dem gleichen
Gebäude in Betrieb stehende Anlage für den Telepage-Funkdienst
(150 W ; act. 9.3.5) ist nicht Gegenstand des Umbaus und bleibt unver-
ERP
ändert.
Mit dem teilweise angefochtenen Beschluss bewilligte die Vorinstanz die
nachgesuchten Änderungen unter verschiedenen Nebenbestimmungen.
U.a. verpflichtete sie die Rekurrentin nicht nur zu Abnahmemessungen bei
insgesamt 7 OMEN (Orte mit empfindlicher Nutzung) innert zwei Monaten
nach Inbetriebnahme der umgebauten Basisstation (Dispositiv-Ziffer 3.1),
sondern zusätzlich zu periodischen Kontrollmessungen an denselben
OMEN (Dispositiv-Ziffer 3.2). Im Detail hat letzterwähnte Dispositiv-Ziffer
diesen Wortlaut:
"Die Messungen gemäss vorstehender Ziffer 3.1 sind alle zwei Jahre zu wie-
derholen und der Messbericht ist zur Prüfung und Beurteilung der Baube-
hörde einzureichen."
3.1.
Die kommunale Baubehörde begründet die strittige Nebenbestimmung zu-
sammengefasst wie folgt: Seit 2011 verlange sie, dass bei Mobilfunkanla-
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gen die Messungen periodisch, dass heisst alle zwei Jahre zu wiederholen
und der Baubehörde zuzustellen seien. Dies diene vor allem dem Schutz
der Bevölkerung von X. Mit einer periodischen Messung der Strahlung kön-
ne sichergestellt werden, dass die maximal zulässigen Werte nicht erhöht
und damit weiterhin eingehalten würden. Zudem würden die Betreiber der
Anlagen angehalten, die technisch und betrieblich möglichen Massanah-
men zur Emissionsbegrenzung regelmässig zu prüfen und die Anlagen
wenn notwendig anzupassen. Mit der Statuierung von periodischen Mes-
sungen, welche der Umsetzung von Art. 10 der Verordnung über den
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) entspreche, nehme die
Baubehörde die Ängste und Befürchtungen ihrer Einwohner ernst.
3.2.
Die Rekurrentin hält periodische Kontrollmessungen, wenn die Anlage-
grenzwerte − wie im vorliegenden Fall – unbestrittenermassen eingehalten
seien, nicht nur für nicht sachgerecht, sondern mangels gesetzlicher
Grundlage auch für rechtswidrig. Die bundesrechtliche Vollzugsempfehlung
zur NISV sehe ebenfalls keine Periodizität solcher Messungen vor. Die
Gemeinden seien nicht befugt, Auflagen und Bestimmungen im Rahmen
der Emissionsbegrenzung zu verfügen, welche über die Anforderungen der
NISV hinausgingen.
4.1.1.
Gemäss Art. 12 NISV überwacht die zuständige Behörde die Einhaltung
der Emissionsbegrenzungen (Abs. 1). Zur Kontrolle der Einhaltung der An-
lagegrenzwerte führt sie Messungen oder Berechnungen durch, lässt sol-
che durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Zudem emp-
fiehlt das Bundesamt für Umwelt (BAFU) geeignete Mess- und Berech-
nungsmethoden (Abs. 2).
Die gesetzliche Reglung sieht periodische Kontrollmessungen lediglich
dann vor, wenn die Grenzwerte wegen gewährten Ausnahmen überschrit-
ten sind (Art. 12 Abs. 3 NISV). Solche Ausnahmen sind jedoch für Mobil-
funk-Basisstationen (im Gegensatz etwa zu Wechselstromanlagen von Ei-
senbahnen oder Transformatorenstationen) nicht zulässig; zudem werden
im vorliegenden Fall die massgebenden Grenzwerte der NISV ohnehin ein-
gehalten, weshalb sich weitere Ausführungen zur Ausnahmethematik erüb-
rigen.
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Die Vorinstanz beruft sich zudem zu Unrecht auf das Vorsorgeprinzip des
Umweltschutzgesetzes (USG). Mit der Festlegung der Immissions- und An-
lagegrenzwerte in der NISV hat der Gesetzgeber die vorsorgliche Emissi-
onsbegrenzung abschliessend geregelt (BRGE IV Nr. 0118/2014 vom
16. Oktober 2014, E. 5.3, Absatz 2; www.baurekursgericht-zh.ch/recht-
sprechung/archiv/suche.html?q=BRGE+IV+Nr.+0118%2F2014+vom+16.+
Oktober+2014). Deswegen würde die Statuierung regelmässiger Kontroll-
messungen im Lichte des Vorsorgeprinzips im Ergebnis zu einer unzulässi-
gen Verschärfung des Bundesumweltschutzrechts führen.
4.1.2.
Für die Anordnung periodischer Kontrollmessungen bei Mobilfunk-Basis-
stationen besteht aus den genannten Gründen also keine gesetzliche
Grundlage (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Pla-
nungs- und Baurecht, 5. Aufl., Zürich 2011, S. 1120; statt vieler: BRKE
Nr. 0009/2006 vom 15. Februar 2006 in BEZ 2006 Nr. 24; www.baurekurs-
gericht.zh.ch). Daran ändert der vorinstanzliche Hinweis auf Art. 10 und 11
NISV nichts. Diese Bestimmungen regeln in genereller Weise die Mitwir-
kungs- und Meldepflicht der Anlagebetreiber, etwa indem letztere mit dem
Baugesuch ein Standortdatenblatt mit den Grenzwertberechnungen bei der
zuständigen Behörde einreichen müssen. Aus den genannten Bestimmun-
gen ist bezüglich periodischen Kontrollmessungen rein gar nichts abzulei-
ten (vgl. auch nachfolgend Ziff. 4.2.2, Erwägungen Absatz 2).
Das Bestreben der Vorinstanz, mit periodischen Kontrollmessungen zu zei-
gen, dass "die Baubehörde die Ängste und Befürchtungen der Bevölkerung
bezüglich der Schädlichkeit von elektromagnetischer Mobilfunkstrahlung
ernst nehme" ändert schliesslich eben so wenig an der Rechtswidrigkeit ei-
ner solchen Nebenbestimmung wie ihr Hinweis, die Anordnung von periodi-
schen Kontrollmessungen bei der Bewilligung von Mobilfunk-Basisstationen
sei in der Gemeinde X seit einigen Jahren üblich.
4.2.1.
In diesem Zusammenhang muss ferner erwähnt werden, dass die schwei-
zerischen Mobilfunkgesellschaften aufgrund eines Bundesgerichtsurteils
gestützt auf Art. 12 NISV verpflichtet wurden, bis zum 31. Dezember 2006
ein QS-System (Qualitätssicherungssystem) für ihre Basisstationen einzu-
richten, bei welchem die bewilligten Antenneneinstellungen (Hard- und
Softwarekomponenten) zu Kontrollzwecken in einheitlich aufgebaute Da-
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tenbanken implementiert, dort laufend aktualisiert, regelmässig überprüft
und – sofern Unregelmässigkeiten festgestellt werden – innert Kürze auf
das bewilligte Mass korrigiert werden. Die QS-Systeme von Salt, Sunrise
und Swisscom wurden von den Fach- und Rechtsmittelbehörden als hinrei-
chender Qualitätsmanagementsnachweis u.a. im Sinne des die Mobilfunk-
gesellschaften verpflichtenden Rundschreibens des BAFU vom 16. Januar
2006, welches die bundesgerichtlichen Kontrollvorgaben beim Betrieb von
Mobilfunkanlagen konkretisiert, anerkannt (u.a. BRGE II Nr. 0179/2012 vom
6. November 2012, E. 10, mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung).
4.2.2.
Mit dem QS-System der schweizerischen Mobilfunkgesellschaften werden
alle relevanten Parameter einer bewilligten Basisstation, also auch diejeni-
gen, welche von der Netzzentrale aus gesteuert werden können (etwa die
Abstrahlungswinkel), erfasst. Mittels einer automatisierten Überprüfungs-
routine werden einmal pro Arbeitstag die effektiv eingestellten Sendeleis-
tungen und Senderichtungen sämtlicher Antennen mit den bewilligten Wer-
ten verglichen (VB.2010.00274 vom 8. September 2010, E. 6.2). Abwei-
chungen von den bewilligten Antennenparametern wären folglich in Kürze
erkennbar und könnten umgehend behoben werden. Zudem hat die Swiss-
com (wie die übrigen Mobilfunkgesellschaften) gemäss erwähntem Rund-
schreiben des BAFU u.a. den kantonalen Fachstellen periodisch allfällige
QS-Fehlerprotokolle zuzustellen. Den kantonalen Fachstellen steht zudem
eine Online-Datenbank zur jederzeitigen unangemeldeten Kontrolle der
bewilligten Antennenparameter zur Verfügung.
Das Bundesgericht hat in mehreren Urteilen gleicherweise festgehalten,
dass dieses Prozedere, welches in der Sache und Qualität weit über perio-
dische Kontrollmessungen im Sinne der angefochtenen Nebenbestimmung
hinausgeht und überdies auch die Mitwirkungs- und Meldepflicht der Mobil-
funkgesellschaften im Sinne von Art. 10 f. NISV vollumfänglich abdeckt, die
Einhaltung der Grenzwerte bei den schweizerischen Mobilfunk-
Basisstationen vollumfänglich gewährleiste (u.a. in BGr 1C_169/2013 vom
29. Juli 2014, E. 4.1).
4.2.3.
Aus den dargelegten Gründen darf bei den Grenzwertberechnungen auf die
im Baugesuch bzw. in den Standortdatenblättern deklarierten Antennenleis-
tungen und Neigungswinkel (Tilts) abgestellt werden, selbst wenn die ver-
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wendeten Komponenten aufgrund ihres technischen Potentials grundsätz-
lich eine höhere Leistung zuliessen (u.a. BRGE II Nrn. 0162 und 0163/2012
vom 23. Oktober 2012, E. 10).
Die von der Vorinstanz nebenbestimmungsweise verlangten Kontrollmes-
sungen im 2-Jahres Rhythmus sind deshalb nicht nur rechtswidrig, sondern
auch nicht sachgerecht und zudem überflüssig.
5.
Zusammenfassend ist der Rekurs gutzuheissen. Dispositiv-Ziffer 3.2 des
Beschlusses des Hochbauausschusses X vom 8. März 2016 ist damit er-
satzlos aufzuheben.
[….]
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