zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0011/2020 · 2020-02-07 · de
Umweltrecht. Mobilfunkbasisstation. Rechtmässigkeit von adaptiven 5G-Antennen.


BRGE I Nr. 11/2020 vom 7. Februar 2020 in BEZ 2020 Nr. 17
Das in der Zentrumszone gelegene Grundstück war mit einem
Gewerbebau überstellt. Auf diesem sollten zwei Sendemasten mit diversen
Antennen erstellt werden. Diese sollten auf den Frequenzen 700-900 MHz,
1'400-2'600 MHz und 3'400-3'800 MHz in den Azimuten (Grad-Abweichung von
der Himmelsrichtung N) 60° (nördlicher Gebäudetrakt) bzw. 180° und 270°
(südlicher Gebäudetrakt) senden. Unter anderem waren sog. adaptive
Antennen und der Einsatz der Mobilfunktechnologie der fünften Generation
(«5G») vorgesehen.
Aus den Erwägungen:
3. Die Rekurrierenden machen zunächst eine Verletzung der Planungs-
pflicht geltend. Sie bringen vor, dass Mobilfunkanlagen aktuell noch nicht in
einem Sachplan des Bundes oder in kantonalen Richtplänen enthalten seien,
obschon der Aufbau der Netze Auswirkungen auf den Raum habe und ein
hoher Koordinationsbedarf bestehe. (…)
Eine Planungs- und Koordinationspflicht besteht in Übereinstimmung mit
den Ausführungen der Rekursgegnerinnen auch nach der jüngeren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht. Dies jedenfalls dann, wenn diese
nicht in kantonalen oder kommunalen Sachplänen konkretisiert ist (vgl. statt
vieler BGr, 6. März 2015, 1C_685/2013, E. 2.1 ff., mit Hinweisen). Weder im
Kanton noch in der Stadt A besteht eine solche Pflicht. Die rekurrentische
Auffassung, wonach diese Rechtsprechung mit dem Aufkommen des 5G-
Standards als überholt gelte, weil die Mobilfunkunternehmen explizit ein
flächendeckendes Netz anstrebten, überzeugt zudem nicht, zumal ein solches
flächendeckendes Netz von den Mobilfunkanbietern seit jeher angestrebt wurde
(vgl. dazu die entsprechende Statistik zum Versorgungsgrad von
Mobilfunkdiensten bis 2018 auf https://www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/-
telekommunikation/zahlen-und-fakten/sammlung-statisticher-daten/mobilfunk/-
infrastruktur-der-terrestrischen-mobilfunknetze.html, zuletzt besucht am
27. Januar 2020).
Die Rüge ist damit unbegründet.
4.1.1 Die Rekurrierenden machen ferner geltend, dass die Anwendung der
revidierten Bestimmung in Anhang 1 Ziffer 63 der Verordnung über den Schutz
vor nichtionisierender Strahlung (NISV) in Bezug auf adaptive Antennen zu
versagen sei, zumal solche Antennen dadurch in unzulässiger Weise privilegiert
würden. Dies deshalb, weil der massgebende Betriebszustand adaptiver
Antennen nicht wie bei anderen Antenennen anhand des maximalen
Gesprächs- und Datenverkehrs bei maximaler Sendeleistung definiert werde,
sondern die «Variabilität der Senderichtung und der Antennendiagramme»
berücksichtigt werden müsse. (…)
4.2 Der Schutz der Umwelt vor nichtionisierender elektromagnetischer
Strahlung wird im Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG) sowie in der
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 9. Dezember

- 2-
1987 (NISV) geregelt. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU; früher BUWAL)
konkretisierte die NISV mit Vollzugsempfehlungen (Mobilfunk- und WLL-
Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, BUWAL/BAFU, 2002
[Vollzugsempfehlung NISV]).
Die NISV regelt die Begrenzung von nieder- und hochfrequenten Strahlen-
emissionen, welche durch den Betrieb ortsfester Anlagen wie z.B. Mobilfunk-
Basisstationen erzeugt werden (Art. 2 Abs. 1 lit. a NISV). Es wurden, wie im
genannten Bundesgesetz vorgeschrieben, Immissionsgrenzwerte (IGW) und in
Umsetzung des gesetzlichen Vorsorgeprinzips zudem Anlagegrenzwerte
(AGW) festgelegt. Der NISV liegt das Konzept der technologieunabhängigen
Festlegung von Immissions- und Anlagegrenzwerten zugrunde. Es wird nicht
nach der Technologie bzw. des Funkdienstes unterschieden, sondern es gelten
je nach Sendeleistung der Anlage und Frequenz unterschiedliche Grenzwerte
(vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligungen von Mobilfunkanlagen, 2. A., 2008, S.
55). Die entsprechenden Grenzwerte sind damit von allen Mobilfunkanlagen mit
einer Gesamtstrahlungsleistung von über 6 W – und vorliegend mithin von
ERP
sämtlichen geplanten Antennen – zwingend einzuhalten (Anhang 1 Ziffer 61
NISV).
Für die Beurteilung der Einhaltung der Grenzwerte gilt gemäss Anhang 1
Ziffer 63 NISV als massgebender Betriebszustand der maximale Gesprächs-
und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. In der seit 1. Juni 2019
geltenden Fassung der NISV wurde diese Bestimmung dahingehend ergänzt,
dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen und der
Antennendiagramme berücksichtigt werden. Sendeantennen sind in diesem
Sinne adaptiv, wenn ihre Senderichtung oder ihr Antennendiagramm auto-
matisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst wird (Anhang 1 Ziffer 62 Abs.
6 NISV).
4.3 Nach übereinstimmenden Vorbringen der Parteien sollen vorliegend
auch adaptive Antennen zum Einsatz kommen. Aus dem Standortdatenblatt
ergibt sich, dass für die 5G-Antennen (3,5 GHz-Band [3'400-3'800 MHz]) eine
maximale Sendeleistung von 200, 300 und 450 W beantragt wird. Als
ERP
massgebender Betriebszustand wird mithin wie bei konventionellen Antennen
diese maximale Sendeleistung bei maximalem Gesprächs- und Datenverkehr
ausgewiesen. Die entsprechenden Antennen haben mithin bei eingestellter
maximaler Sendeleistung die Grenzwerte auch bei maximalem Gesprächs- und
Datenverkehr einzuhalten. Ein Hinweis auf eine Berücksichtigung der besagten
Variabilität von adaptiven Antennen findet sich im Standortdatenblatt hingegen
nicht. Auch die Rekurrierenden vermögen solches nicht darzulegen. Das
rekurrentische Begehren, dieser Bestimmung die Anwendung aufgrund einer
befürchteten unzulässigen Privilegierung adaptiver Antennen zu versagen, zielt
damit von vornherein ins Leere. Es ist damit nicht weiter auf die rekurrentischen
Vorbringen hinsichtlich der von den Rekurrierenden als unzulässig taxierten
Folgen einer Berücksichtigung der Variabilität von adaptiven Antennen
einzugehen.
4.4 Die Rekurrierenden kritisieren in der Replik indes gerade auch den
Umstand, dass die streitbetroffenen Antennen nach Massgabe des maximalen

- 3-
Gesprächs- und Datenverkehrs bei maximaler Sendeleistung beurteilt wurde.
Es sei – so die Rekurrierenden – rechtlich nicht haltbar, dass die Beurteilung
nach einem «worst-case-Szenario» vorgenommen worden sei. Die NISV
enthalte keine Übergangsregelung und auch keine Bevorzugung der Bauher-
rschaft im Sinne einer Vorwirkung, die jene für sich beanspruchen dürfe. Die
Beurteilung von Baugesuchen für adaptive Antennen gestützt auf die NISV sei
unter anderem mangels aktualisierter Vollzugshilfe rechtswidrig.
Dabei verkennen die Rekurrierenden zunächst, dass das Vorliegen einer
Vollzugshilfe nicht Bewilligungsvoraussetzung ist. Vollzugshilfen richten sich
primär an Vollzugsbehörden und ihr Zweck liegt darin, unbestimmte
Rechtsbegriffe von Gesetzen und Verordnungen zu konkretisieren und eine
einheitliche Vollzugspraxis zu ermöglichen. In diesem Sinn enthält die
Vollzugsempfehlung NISV Erläuterungen und Präzisierungen hinsichtlich
Mobilfunk-Basisstationen. Sie dient als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu
setzen. Daraus folgt, dass andere Lösungen nicht ausgeschlossen sind, sofern
sie ebenfalls rechtskonform sind (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., 2019, Bd. 2, S. 1412
f.). Der Umstand, dass adaptive Antennen in der aktuell publizierten Fassung
der Vollzugsempfehlung NISV nicht thematisiert werden und ein
diesbezüglicher Nachtrag noch ausstehend ist, kann mithin nicht pauschal zur
Bauverweigerung der geplanten Mobilfunk-Antennenanlage und auch nicht zu
einer Sistierung des Baugesuchs oder des Rekursverfahrens führen.
Entscheidend ist vielmehr, ob das Vorgehen der Rekursgegnerinnen, wonach
auch adaptive Antennen nach dem sog. «worst-case»-Szenario behandelt
werden, mit den Vorgaben der NISV zu vereinbaren ist.
Das BAFU und mithin dieselbe Fachbehörde, welche die
Vollzugsempfehlung NISV erlassen hat und auch einen Nachtrag in Bezug auf
die Berücksichtigung adaptiver Antennen ausarbeiten wird, wendet sich im
Informationsblatt «Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der
Schweiz» vom 17. April 2019 (nachfolgend: Informationsschreiben 5G) an die
Kantone, mit dem Zweck, für die Zeit bis zur Publikation einer ergänzten
Vollzugsempfehlung eine einheitliche Vollzugspraxis durchzusetzen. In diesem
Informationsschreiben empfiehlt das BAFU, adaptive Antennen bis zum
Vorliegen des Nachtrages nach dem erwähnten «worst-case»-Szenario zu
behandeln. D.h. die Strahlung soll wie bei konventionellen Antennen anhand
des maximalen Gesprächs- und Datenverkehrs bei maximaler Sendeleistung
beurteilt werden. Damit – so das BAFU – wird die tatsächliche Strahlung von
adaptiven Antennen überschätzt und ist die Beurteilung auf der sicheren Seite
(Informationsschreiben 5G, S. 4). Dem ist aus rechtlicher Sicht nichts entgegen
zu halten, zumal die Einhaltung der Grenzwerte mit diesem Vorgehen
sichergestellt ist und damit kein Widerspruch zu den Anliegen der Umwelt-
schutzgesetzgebung vorliegt. Inwiefern es dabei gemäss rekurrentischer
Auffassung zu einer «Bevorzugung der Bauherrschaft im Sinne einer
Vorwirkung» kommen soll, ist unerfindlich, zumal die Variabilität von adaptiven
Antennen gerade nicht zugunsten der Mobilfunkbetreiberin berücksichtigt,
sondern mit dem besagten «worst-case»-Szenario der Beurteilung eine
konservative Berechnung zugrunde gelegt wird. Da der Datenverkehr nicht
mehr wie bisher in die gesamte Funkzelle abgestrahlt, sondern tendenziell zum

- 4-
Nutzer hingelenkt wird, kann die über die Fläche und die Zeit gemittelte
Exposition mit dem Einsatz von adaptiven Antennen reduziert werden
(Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung, Bericht Mobilfunk und Strahlung, 18.
November 2019, Ziff. 3.2.2, bafu.admin.ch). Dieser Effekt wurde vorliegend
nicht berücksichtigt. (…)
5.1.1 Die Rekurrierenden stellen die Richtigkeit der in den
Standortdatenblättern angegebenen Sendeleistung in Frage. Sie bringen
diesbezüglich vor, dass es bei 5G-Antennen nicht nur eine Strahlenkeule pro
Sektor gebe, sondern mindestens deren 64. (…)
5.2 Wie unter Ziffer 4.2 vorstehend dargelegt, regelt die NISV die
Begrenzung von nieder- und hochfrequenten Strahlenemissionen von
Mobilfunk-Basisstationen mittels Immissionsgrenzwerten und in Umsetzung des
gesetzlichen Vorsorgeprinzips zudem mittels Anlagegrenzwerten. Wie erwähnt
ist die NISV grundsätzlich technologieneutral und gilt damit unabhängig von der
Mobilfunktechnologie bzw. -generation. (…)
Die Anlagegrenzwerte gehen erheblich über den Schutzumfang der
Immissionsgrenzwerte hinaus. Sie verlangen in Konkretisierung der
Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 NISV über die vorsorgliche
Emissionsbegrenzung an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN), welche in
Art. 3 Abs. 3 NISV definiert werden, durchschnittlich um den Faktor 10 tiefere
elektrische Feldstärken. Als OMEN gelten nach dieser Bestimmung
insbesondere Räume in Gebäuden, in denen sich Menschen regelmässig
während längerer Zeit aufhalten (Wohn- und Schlafräume, permanente
Arbeitsplätze etc.) oder raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze.
Die Anlagegrenzwerte bewegen sich frequenzabhängig im Bereich zwischen 4
und 6 V/m. Für die hier in Frage stehende Basisstation, die in
Frequenzbereichen zwischen 700-900 MHz, 1'400-2'600 MHz und 3'400-3'800
MHz senden soll, gilt gemäss Anhang 1 Ziffer 64 lit. c NISV ein maximal
zulässiger Anlagegrenzwert von 5 V/m.
5.3 Die Ermittlung der Immissions- und Anlagegrenzwerte erfolgt mit Hilfe
des vom BAFU entwickelten Berechnungsmodells für hochfrequente
nichtionisierende Strahlen, den sogenannten Standortdatenblättern (Art. 11
Abs. 1 NISV).
Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 und 2 NISV verlangt Berechnungen einerseits
beim strahlenmässig exponiertesten OKA (Ort für den kurzfristigen Aufenthalt
von Menschen; Immissionsgrenzwert) und andererseits für jene drei Orte mit
empfindlicher Nutzung (OMEN), an denen die elektromagnetische Strahlung am
grössten ist (Anlagegrenzwert). Diese Berechnungen werden von den
Mobilfunkgesellschaften durchgeführt und müssen zwingend Teil des
Baugesuchs sein. Es ist Aufgabe der kommunalen Baubehörden, das jeweilige
Standortdatenblatt zusammen mit den übrigen Baugesuchsunterlagen auf ihre
Vollständigkeit und Richtigkeit zu überprüfen oder von einer externen (…)
Fachstelle überprüfen zu lassen.

- 5-
Mit dem vorliegenden Standortdatenblatt hat die private Rekursgegnerin
Immissionsprognosen für einen OKA und sechs OMEN vorgenommen. Die
Grenzwertberechnungen basieren auf den im Baugesuch beantragten
maximalen Antennenleistungen. Diese hat die private Rekursgegnerin für die
«5G-Antennen», d.h. für die im Frequenzband von 3'400-3'800 MHz
sendenden, adaptiven Antennen, mit 200, 450 und 300 W angegeben.
ERP
Soweit die Rekurrierenden diese Angaben als falsch zurückweisen, weil die
Antennen eine deutlich höhere Leistung erzeugen könnten, übersehen sie, dass
diese Angaben wie vorstehend dargelegt Teil des Baugesuchs sind.
Gegenstand des Verfahrens kann mithin nur die Mobilfunk-Antennenanlage
sein, wie sie im Baugesuch beschrieben wird (vgl. BGr 1C_122/2014, E. 2). Es
ist mithin unerheblich, ob die Antenne aus technischer Sicht eine höhere
Leistung erbringen könnte.
Die Korrektheit der Leistungsangaben im Standortdatenblatt hinsichtlich
der «5G-Antenne» vermögen die Rekurrierenden sodann auch mit ihren
übrigen Vorbringen nicht in Zweifel zu ziehen. Sie bringen insbesondere vor,
dass die angegebene Sendeleistung mit der Anzahl möglicher Beams zu
multiplizieren sei, um die Gesamtleistung der Antenne zu erhalten. Diese
Auffassung widerspricht der Darstellung des von der privaten Rekursgegnerin
genannten Fachartikels von B. Thors et al. (B. Thors et al, Time-averaged
Realistic Maximum Power Levels for he Assessment of Radio Frequency
Exposure for 5G Radio Base Stations using Massive MIMO, Section II. Method,
C. Spatial and Temporal Distribution of Users, zu finden auf http://-
ieeexplore.ieee.org/document/8039290/,). Daraus ergibt sich, dass sich die
Leistung einer adaptiven Antenne bei mehreren Nutzern nicht multipliziert,
sondern dass sich ihre maximal erlaubte und damit die verfügbare
Gesamtleistung auf sämtliche anwesenden Nutzer bzw. auf die einzelnen
Beams verteilt. Der gegenteiligen rekurrentischen Auffassung kann damit nicht
gefolgt werden.
Dem bleibt anzufügen, dass die Mobilfunk-Antennenanlage die Einhaltung
der maximalen Sendeleistung bzw. der Grenzwerte mittels den angeordneten
Abnahmemessungen sowie dem Qualitätssicherungs-System (QS-System), zu
deren Implementierung sich auch die private Rekursgegnerin verpflichtet hat,
sichergestellt werden kann. (…)
8.1 Die Rekurrierenden begründen ihren auf Aufhebung der angefochtenen
Bewilligung gerichteten Antrag weiter damit, dass keine Messempfehlungen
hinsichtlich 5G-Antennen vorlägen. (…)
8.2 Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder
Berechnungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach
Anhang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen
Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt geeignete Mess- und
Berechnungsmethoden.
Weder die Vollzugsempfehlung zur NISV noch die Messempfehlung NISV
(Nichtionisierende Strahlung, Mobilfunk-Basisstationen [GSM],
Messempfehlung, BUWAL/BAFU, 2002) sehen explizit auf die 5G-Technologie

- 6-
zugeschnittene Empfehlungen vor (s. Messempfehlung NISV, S. 9). Im
Informationsschreiben 5G hält das BAFU diesbezüglich indes fest, dass bereits
bei der Einführung von 3G (UMTS) und 4G (LTE) das Messverfahren erst nach
dem Start der Technologie hätten erarbeitet werden können. Die Ausarbeitung
habe indes jeweils wenige Monate gedauert. Die Einführung von 5G erfolge in
Frequenzbereichen, wie sie bereits jetzt für den Mobilfunk und für WLAN
verwendet würden, und auch das Modulationsverfahren der Signale sei ähnlich
wie bei 4G (LTE). Auch wenn für die Messfirmen noch keine Akkreditierungs-
möglichkeit basierend auf einer Messempfehlung des BAFU bzw. des
Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) bestehe, könnten
Messungen vorgenommen werden. In diesem Fall hätten sich die Messfirmen
am aktuellen Stand der Technik zu orientieren (Informationsschreiben 5G, S. 5).
Abnahmemessungen können damit entgegen der Auffassung der
Rekurrierenden durchaus auch hinsichtlich der Strahlungen einer adaptiven 5G-
Antenne vorgenommen werden. Dass für die Messfirmen noch keine
Akkreditierungsmöglichkeit besteht, ändert daran nichts. Wie gesehen schreibt
die NISV einzig vor, dass das BAFU geeignete Mess- und Berechnungs-
methoden empfiehlt. Die im Informationsschreiben 5G abgegebene
Einschätzung des BAFU, dass Messungen vorgenommen werden und sich die
Messfirmen am aktuellen Stand der Technik zu orientieren hätten, ist insoweit
als Empfehlung zu betrachten. Es liegen keine Anhaltspunkte vor, die es
rechtfertigen würden, von dieser Einschätzung der Fachbehörde abzuweichen.
Auch die Rekurrierenden bringen nichts Substantiiertes vor, das berechtigte
Zweifel an der Richtigkeit dieser Einschätzung und der (provisorischen)
Empfehlung erwecken könnte. Eine Aufhebung der Baubewilligung rechtfertigt
sich daher nicht. (…)