zh_baurekursgericht · BRKE IV Nr. 0180/1995 · 1992-11-03 · de
Zuständigkeit Rechtsmittelverfahren. UVP-pflichtige Vorhaben.


BRKE IV Nr. 180/1995 vom 9. November 1995 in BEZ 1996 Nr. 10
1. Die Flughafen-Immobilien-Gesellschaft plant die Aufstockung ihres Parkhau-
ses B auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3139 innerhalb des Flughafenareals der Ge-
meinde Kloten. Zu den bisherigen 10 oberirdischen Stockwerken mit 2'384 Autoab-
stellplätzen sollen zwei weitere Geschosse mit insgesamt 570 Abstellplätzen hinzu-
gefügt werden.
Mit Beschluss vom 3. November 1992 war bereits die Aufstockung des unmit-
telbar benachbarten Parkhauses A um ein Geschoss bewilligt worden. Zusammen
mit dem geplanten Ausbau des Parkhauses B würde sich das Abstellplatzangebot
um insgesamt 800 Plätze erhöhen. Es wurde daher gestützt auf Art. 9 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG) in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 lit. a
der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) die Umweltverträg-
lichkeit beider Vorhaben formell geprüft.
2. Gemäss den kantonalen Einführungsbestimmungen vom 12. April 1989 über
die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung ist das massgebliche Verfahren
das baurechtliche Bewilligungsverfahren auf Gemeindeebene (lit. D Ziffer 11.4 der
Einführungsbestimmungen). Die Baubehörde der Stadt Kloten war daher unbestrit-
tenermassen zur Durchführung des Bewilligungsverfahrens zuständig. Abzuklären
bleibt, ob die Baurekurskommission IV zuständige Rechtsmittelinstanz sei.
3. a) Aufgrund des umweltschutzrechtlichen Erfordernisses der koordinierten
Rechtsanwendung (vgl. die in bezug auf diesen Grundsatz zutreffenden Entscheide
des Bundesgerichtes BGE 116 Ib 50 ff., 175 ff. und 321 ff.) hat der Regierungsrat die
genannten Einführungsbestimmungen betreffend UVP-pflichtige Vorhaben ohne Pro-
jektgenehmigung mit Beschluss vom 5. September 1990 ergänzt. Dabei wurde ohne
Rücksicht auf die bisherige Ordnung des massgeblichen Verfahrens der Regie-
rungsrat in den Fällen als zuständige Rekursinstanz bezeichnet, in welchen für die
Anwendung der einschlägigen Vorschriften verschiedene kantonale und/oder kom-
munale Behörden zuständig sind. Der Regierungsrat hat danach im Zusammenhang
mit UVP-pflichtigen Projekten nicht nur über streitige Anordnungen seiner Direktio-
nen (§ 329 Abs. 1 lit. b PBG), sondern auch über streitige baupolizeiliche Anordnun-
gen der Gemeinden zu befinden, weil gemäss § 329 Abs. 1 lit. a PBG die Baure-
kurskommissionen staatlichen Anordnungen nicht überprüfen dürfen.
Das Verwaltungsgericht erkannte mit Entscheid vom 23. August 1991, dass die-
se "einstweilige Regelung" die erforderliche Koordination mit dem "geringst mögli-
chen Mass an Verstössen gegen das kantonale Verfahrensrecht" gewährleiste. Al-
lerdings erklärte das Gericht, die Baurekurskommissionen hätten in jenen Fällen, in

- 2 -
welchen keine staatliche Anordnungen erforderlich seien, im Rahmen der Umwelt-
verträglichkeitsprüfung auch Umweltschutzrecht im weiteren Sinne anzuwenden (VB
91/0046 in BEZ 1991 Nr. 33; Erw. 3b). Das Verwaltungsgericht betonte jedoch unter
Bezugnahme auf Äusserungen eines Bundesrichters, es sei notwendig, "dass (...)
die aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Koordinationspflicht not-
wendigen Änderungen verfahrensrechtlicher Bestimmungen über die sachliche Zu-
ständigkeit möglichst bald in den entsprechenden Erlassen geregelt werden. ... Da-
bei dürfte es indessen von Vorteil sein, wenn zunächst eine gewisse Festigung der
Praxis zur Koordinationsfrage abgewartet" werde (a.a.O., Erw. d). Mithin schloss das
Verwaltungsgericht zu Recht nicht aus, dass aufgrund von Erfahrungen in der Praxis
weitere Korrekturen an der sachlichen Kompetenzordnung notwendig werden könn-
ten, und betonte den "experimentellen" Charakter der einstweilen getroffenen Rege-
lung.
b) Da das genannte Parkhaus ein Hochhaus im Sinne von § 282 PBG ist, und
da unter dem Gebäude die Haltestelle 'Flughafen' der SBB liegt, wurde mit Disposi-
tivziffer 1.7 des angefochtenen Beschlusses in Anwendung von § 285 PBG die Ge-
nehmigung des Regierungsrates des Kantons Zürich und gestützt auf Art. 18a des
Eisenbahngesetzes die Genehmigung der Schweizerischen Bundesbahnen vorbe-
halten. Weiter verfügte die Baubehörde, dass die Aufstockung des Parkhauses zu
etappieren sei. Vorbehalten bleibe die Erteilung der Bewilligungen für den Ausbau
der Frachtanlagen Ost und West sowie der 3. Etappe des Operations-Centers. Die
Aufstockung des Parkhauses dürfe nur entsprechend nach dem durch diese Vorha-
ben bedingten jeweils nachgewiesenen Platzbedarf realisiert werden (Dispositivziffer
1.3).
Zudem verfügte die Baubehörde was folgt (Dispositivziffer 1.2):
"1.2. Folgende Auflagen sind aufgrund der Anträge der kantonalen Koordina-
tionsstelle für Umweltschutz (KofU) zu beachten:
1.2.1.Die gemäss Teilplan Flughafen des kantonalen Luftprogramms von 3.
Juli 1992 (Massnahme LL 2) vorgesehene massive Erhöhung der Park-
gebühren für Passagiere und Angestellte ist, soweit nicht bereits erfolgt,
zu verwirklichen.
1.2.2.Die Attraktivitätssteigerung des 0eV-Angebots gemäss Massnahme LL 1,
speziell für Angestellte, ist weiter voranzutreiben. Möglichkeiten hiezu
sind die schnelle Realisierung des Bahnhof-Check-in, des Shuttlebusbe-
triebs zwischen den Bahnstationen Glattbrugg/Balsberg/Flugha-
fen/Frachthof und des Carpoolings etc."
c) Der Rekurrent wendet diesbezüglich u.a. ein, die Etappierung komme einer
Baubewilligung auf Vorrat gleich. Die als Auflagen formulierten Nebenbestimmungen
seien nicht durchsetzbar, sondern stellten lediglich unverbindliche Wünsche dar.
Demgegenüber halten die Rekursgegner das Vorgehen für zulässig und die Aufla-
gen als verbindlich; letzteres allerdings ohne zeitliche Befristung, da die Bauherr-
schaft gar nicht zur Durchsetzung der Nebenbestimmungen befugt sei.
Insoweit genügt es festzuhalten, dass die beiden als Auflagen bezeichneten

- 3 -
Nebenbestimmungen gemäss Dispositivziffern 1.2.1 und 1.2.2 rechtlich nicht durch-
setzbar sind. Sie richten sich nicht an die Flughafen-Immobilien-Gesellschaft, son-
dern an die Betriebsgesellschaft und an die Träger des öffentlichen Verkehrs. An
beiden Adressaten ist der Kanton Zürich massgeblich beteiligt. In einem weiteren
Sinne zielen die als Auflagen bezeichneten vorinstanzlichen Nebenbestimmungen
somit auf den Erlass von staatlichen Anordnungen ab.
4. a) Diese Sachlage macht deutlich, dass die vorstehend unter Ziffer 3.a der
Erwägungen aufgezeigte provisorische Zuständigkeitsordnung für das vorliegende
Verfahren weder in sachlicher noch in rechtlicher Hinsicht zweckmässig und sachge-
recht ist. Der unterschiedliche Rechtsmittelzug je nachdem, ob zur Realisierung ei-
nes Projekts staatliche Anordnungen erforderlich sind oder nicht, ist im Hinblick auf
den koordinationsrechtlichen Aspekt sowie aus Gründen der Rechtssicherheit ver-
fehlt. So kann sich beispielsweise erst im Verlauf des Rechtsmittelverfahrens zeigen,
dass eine staatliche Anordnung überhaupt notwendig gewesen wäre. Da eine ge-
samtheitliche Beurteilung bundesrechtlich geboten ist, wäre die Bewilligung der Bau-
behörde in derartigen Fällen aufzuheben und die Vorinstanz einzuladen, das Bewil-
ligungsverfahren unter Einbezug der staatlichen Anordnung zu wiederholen. Dies
wäre höchst ineffizient und müsste zu ungebührlich langen Rechtsmittelverfahren
führen. Anknüpfungspunkt für die Bestimmung der sachlichen Zuständigkeiten
müssen die Art des jeweiligen Vorhabens bzw. dessen Auswirkungen auf die Umwelt
sein und nicht Zufälligkeiten der in verschiedenen Gesetzen geordneten kantonalen
Bestimmungen über die sachliche Zuständigkeit einzelner Behörden. Letzteres
widerspricht Rechtssicherheit und Rechtsklarheit und hindert die konsequente
Durchsetzung des Umweltschutzrechts.
Es ist grundsätzlich Sache der angerufenen Rechtsmittelbehörde abzuklären,
ob zur Realisierung des streitbetroffenen Vorhabens staatliche Anordnungen im Sin-
ne vom § 329 Abs. 1 PBG notwendig seien. Diese Prüfung kann bei komplexeren
Projekten leicht aufwendiger werden als die Beurteilung der rekurrentischen Ein-
wände selbst. In der jüngsten Vergangenheit ist es daher immer wieder
vorgekommen, dass Baubewilligungsverfahren infolge Unsicherheiten über die
sachlichen Zuständigkeiten der Rechtsmittelbehörden übermässig verzögert worden
sind. Es kommt hinzu, dass Nachbarn oder beschwerdeberechtigte Organisationen
versucht sein könnten, die Zuständigkeit bestimmter Behörden durch entsprechende
Formulierung der Anträge zu begründen. Die Zuständigkeit von
Rechtsmittelinstanzen kann aber natürlich nicht vom Verhalten der Parteien
abhängig gemacht werden. Auch ist denkbar, dass Bauherren die Notwendigkeit von
staatlichen Anordnungen bestreiten. Der für die Zuständigkeit massgebliche
Anknüpfungspunkt fiele in diesem Falle mit dem Gegenstand der materiellen
Prüfung zusammen. Je nachdem, wie die Beurteilung ausfiele, wäre die eine oder
andere Instanz zuständig, die Frage zu beantworten. Aus Gründen der
.
Rechtssicherheit ist jedoch erforderlich, dass mit dem Abschluss des
Verwaltungsaktes die sachlich zuständige Rechtsmittelbehörde definitiv bestimmt ist.
Die Aufsplittung des Rechtsmittelzuges je nachdem, ob eine staatliche Anord-
nung erforderlich ist oder nicht, ist auch sachlich nicht motiviert. Nicht umweltschutz-
rechtlich relevante Erwägungen wie beispielsweise die Grösse des Bauvorhabens
oder dessen Störpotential waren grundlegend für die geschilderte regierungsrätliche
Kompetenzordnung, sondern die historisch gewachsene kantonale Zuständigkeits-

- 4 -
ordnung, welche auf einer Vielzahl von Bestimmungen in Spezialgesetzen fusst.
Diese Zuständigkeitsordnung erscheint unter dem Aspekt der koordinierten Rechts-
anwendung als zufällig und eignet sich nicht als Ausgangspunkt zur Bestimmung ei-
ner einheitlichen Rechtsmittelinstanz.
All dies führt dazu, dass bei UVP-pflichtigen Vorhaben generell der Regierungs-
rat als erste Rechtsmittelinstanz zu amten hat.
b) Die Überprüfung von UVP-pflichtigen Vorhaben durch die Baurekurskommis-
sionen würde sodann bedingen, dass diese Rechtsmittelbehörde entgegen den je-
weiligen gesetzlichen Verfahrensvorschriften Umweltschutzrecht im weiteren Sinne
wie Gewässerschutzrecht, Landwirtschaftsrecht, Waldrecht, Jagd- und Vogelschutz-
recht, Fischereirecht, Nationalstrassenrecht, Recht betreffend die Nutzbarmachung
der Wasserkräfte, Rohrleitungsrecht, umweltschutzrechtliche Bestimmungen des Ar-
beitsgesetzes u. a. m. anzuwenden hätten. Diese vom Verwaltungsgericht mit zitier-
tem Entscheid vorgeschlagene Lösung ist denn auch in der Literatur kritisiert worden
(Hubmann Trächsel, Die Koordination von Bewilligungsverfahren für Bauten und An-
lagen im Kanton Zürich, 1995, S. 98). Ohne Änderung der gesetzlichen Grundlagen
erscheint somit auch unter dem Aspekt des Legalitätsprinzips die Beurteilung aller
UVP-pflichtigen Vorhaben durch den Regierungsrat als erste Rechtsmittelinstanz als
angezeigt. Diese Lösung wird auch der vom Verwaltungsgericht selbst aufgestellten
Regel besser gerecht, es sei bei einer neurechtlichen Regelung der sachlichen Zu-
ständigkeiten eine Lösung zu treffen, mit welcher am wenigsten gegen kantonales
Verfahrensrecht verstossen werde.
5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Regierungsrat des Kantons Zü-
rich für die Behandlung des vorliegenden Rekurses zuständig ist. Auf den Rekurs ist
daher nicht einzutreten. Die Akten sind an den Regierungsrat zur Erledigung zu
überweisen (§ 5 Abs. 2 VRG).