zh_baurekursgericht · BRGE I Nr. 0185/2022 · 2022-10-28 · de
Teilrevision BZO, gewerblich befristet zur Verfügung gestellte Wohnungen: Anrechenbarkeit an den Wohnanteil

Zu beurteilen war ein Rekurs gegen die Teilrevision einer Bau- und Zonenordnung, mit welcher für Wohnungen, die regelmässig befristet für weniger als ein Jahr gewerblich zur Verfügung gestellt werden (ohne dass zugleich in der Wohnung eine Person ihren Hauptwohnsitz hat oder die Wohnung im Sinne bestimmter weiterer, im Zweitwohnungsgesetz umschriebener Konstellationen genutzt wird), die Anrechenbarkeit an den Wohnanteil ausgeschlossen wurde. Das Baurekursgericht ging davon aus, dass § 49a Abs. 3 PBG eine genügende gesetzliche Grundlage für die fragliche Regelung darstelle. Da zugleich - unter Berücksichtigung der dem Gemeinwesen zustehenden Planungsautonomie - auch ein öffentliches Interesse zu bejahen war, die Massnahme sich als verhältnismässig erwies und weder eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots noch eine unzulässige wirtschaftspolitische Massnahme vorlagen, war der Rekurs abzuweisen.

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
G.-Nr. R1S.2022.05090
BRGE I Nr. 0185/2022
Entscheid vom 28. Oktober 2022
Mitwirkende Abteilungspräsident Walter Linsi, Baurichter Christian Hurter, Baurichterin
Beatrice Bosshard, Gerichtsschreiber Paul Wegmann
in Sachen Rekurrentinnen
1. A AG, […]
2. B AG, […]
3. C AG, […]
4. D AG, […]
alle vertreten durch […]
gegen Rekursgegnerinnen
1. Stadt Zürich, Gemeinderat, Stadthausquai 17, Postfach, 8022 Zürich
vertreten durch Rechtsdienst des Hochbaudepartement der Stadt Zü-
rich, Amtshaus IV, Lindenhofstrasse 19, 8001 Zürich
2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich
betreffend Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 22. September 2021;
Teilrevision Bau- und Zonenordnung, Nichtanrechenbarkeit an Wohnanteil;
Genehmigungsverfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 0052/22 vom
22. März 2022
______________________________________________________

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 22. September 2021 setzte der Gemeinderat der Stadt
Zürich eine Änderung von Art. 6 und 40 der Bau- und Zonenordnung (BZO)
betreffend Wohnanteil fest. Mit Verfügung vom 22. März 2022 erfolgte die
Genehmigung durch die Baudirektion Kanton Zürich (beide publiziert am
6. April 2022 im städtischen und am 8. April 2022 im kantonalen Amtsblatt).
B.
Mit gemeinsamer Eingabe vom 6. Mai 2022 erhoben die A AG, die B AG, die
C AG und die D AG fristgerecht Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons
Zürich und beantragten die Aufhebung der beiden genannten Entscheide,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Rekurs-
gegnerschaft.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 10. Mai 2022 wurde vom Rekurseingang Vor-
merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Vernehmlassung vom 8. Juni 2022 beantragte die Baudirektion unter
Verweis auf den Mitbericht des Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 3. Juni
2022 die Abweisung des Rekurses. Mit Vernehmlassung vom 9. Juni 2022
beantragte auch die Stadt Zürich, den Rekurs abzuweisen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrentinnen.
E.
Mit Replik vom 27. Juni 2022 und Duplik vom 18. Juli 2022 hielten die Re-
kurrentinnen und die Stadt Zürich an ihren Anträgen fest. Die Baudirektion
verzichtete stillschweigend auf Einreichung einer Duplik. Mit Eingabe vom
2. August 2022 haben die Rekurrentinnen tripliziert.
R1S.2022.05090 Seite 2

F.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht:
1.
Mit den angefochtenen Beschlüssen sollen Art. 6 BZO, welcher Teil der all-
gemeinen Vorschriften für Bauzonen bildet, sowie Art. 40 BZO, der zu den
allgemeinen Vorschriften für alle Kernzonen gehört, geändert werden. Die
fraglichen Bestimmungen regeln den Wohnanteil. Dabei wird im gleichlau-
tenden Absatz 1 festgehalten, von der anrechenbaren Fläche der Vollge-
schosse und der solche ersetzenden Dach- und Untergeschosse eines
Grundstücks sei mindestens der im Zonenplan festgelegte Anteil als Wohn-
fläche zu realisieren, während die folgenden Absätze weitere Spezifizierun-
gen enthalten.
Neu soll in beiden Bestimmungen ein gleichlautender Absatz 1bis eingefügt
werden, welcher wie folgt lautet: "Die Wohnung als Ganzes wird dem Wohn-
anteil gemäss Abs. 1 nicht angerechnet, sobald sie oder Teile davon regel-
mässig befristet für weniger als ein Jahr gewerblich zur Verfügung gestellt
wird und zugleich in der Wohnung keine Person ihren Hauptwohnsitz hat o-
der keine Person die Wohnung im Sinne von Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g
Bundesgesetz über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsgesetz [ZWG]) nutzt."
Der referenzierte Art. 2 Abs. 3 des Zweitwohnungsgesetzes - welches in
Art. 2 Abs. 2 Erstwohnungen als Wohnungen umschreibt, die von mindes-
tens einer Person genutzt werden, die gemäss Art. 3 lit. b des Registerhar-
monisierungsgesetzes (RHG) in der Gemeinde, in der die Wohnung liegt,
niedergelassen ist, während gemäss Art. 2 Abs. 4 ZWG eine Zweitwohnung
eine Wohnung ist, die weder eine Erstwohnung ist noch einer Erstwohnung
gleichgestellt ist - umschreibt die den Erstwohnungen gleichgestellten Woh-
nungen. Als solche gelten Wohnungen, die zu Erwerbs- oder Ausbildungs-
zwecken dauernd bewohnt werden (lit. a), von einem Privathaushalt dauernd
R1S.2022.05090 Seite 3

bewohnt werden, der im gleichen Gebäude eine andere Wohnung dauernd
bewohnt (lit. b), von Personen dauernd bewohnt werden, die sich nicht beim
Einwohneramt melden müssen, insbesondere von diplomatischem Personal
und Asylsuchenden (lit. c), seit höchstens zwei Jahren leer stehen, bewohn-
bar sind und zur Dauermiete oder zum Kauf angeboten werden (Leerwoh-
nungen) (lit. d), zu landwirtschaftlichen Zwecken genutzt werden und wegen
der Höhenlage nicht ganzjährig für landwirtschaftliche Zwecke zugänglich
sind (lit. e), durch Unternehmen zur kurzzeitigen Unterbringung von Personal
genutzt werden (lit. f), als Dienstwohnungen für Personen, die insbesondere
im Gastgewerbe, in Spitälern und in Heimen tätig sind, genutzt werden (lit. g)
oder rechtmässig vorübergehend anders als zum Wohnen genutzt werden
(lit. h).
Die strittige Änderung sieht weiter eine – wiederum gleichlautende – Anpas-
sung von Art. 6 Abs. 2 bzw. Art. 40 Abs. 2 BZO vor. Die geltende Fassung
dieser Bestimmungen lautet wie folgt: "Ist ein Wohnanteil vorgeschrieben,
müssen anrechenbare Flächen im Dachgeschoss dem Wohnen dienen. Vor-
behalten bleibt eine Verlegung gemäss Abs. 3." Neu wird der erste Satz
durch folgenden Zusatz ergänzt: "… wobei die regelmässig befristete ge-
werbliche Zurverfügungstellung für weniger als ein Jahr unzulässig ist, falls
in der Wohnung nicht zugleich eine Person mit Hauptwohnsitz oder eine im
Sinne von Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g Zweitwohnungsgesetz gleichgestellte
Person wohnt".
Überdies sollen Art. 6 und 40 BZO je durch einen Absatz 2bis ergänzt werden,
welcher wie folgt lautet: "Von der Regelung betreffend Nichtanrechenbarkeit
(Abs. 1bis und 2) sind solche Wohnungen ausgenommen, die von der Ge-
meinde oder Privaten im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben zum
Zwecke der Unterbringung von Hilfebedürftigen zur Verfügung gestellt wer-
den."
Schliesslich ist vorgesehen, den derzeit in Kraft stehenden Art. 40 Abs. 6
BZO, wonach Zweitwohnungen nicht auf die Wohnanteilsfläche angerechnet
werden, zu streichen.
R1S.2022.05090 Seite 4

2.
Die Rekurrierenden berufen sich zur Begründung ihrer Legitimation darauf,
Ziel der angefochtenen Gesetzesänderung sei es, die privaten Zweitwohnun-
gen sowie Business-Apartments vom Wohnanteil auszunehmen. Die Rekur-
rentinnen seien alle Mieterinnen diverser Wohnungen/Apartments in der
Stadt Zürich, die sie mit Möbeln ausstatten und – unter Anbieten von Ser-
vicedienstleistungen – in gewerblicher Weise weitervermieten würden, häu-
fig auch für die Dauer unter einem Jahr. Da sie vorwiegend Apartments/Woh-
nungen in Liegenschaften mit Wohnanteil mieten würden, werde das Ge-
schäftsmodell der Rekurrentinnen bei Inkrafttreten der BZO-Revision über
kurz oder lang massiv beeinträchtigt bzw. gänzlich verunmöglicht, da zum
einen denkbar sei, dass bei grösseren Umbauten von gemieteten Liegen-
schaften hernach die neuen Regeln zur Anwendung gelangen würden und
da sie zum andern in der Wahl neuer Wohnungen sehr stark eingeschränkt
würden. Da in der Stadt Zürich praktisch alle Gebiete einen Wohnanteil auf-
weisen würden, wäre die wirtschaftliche Tätigkeit der Rekurrentinnen massiv
eingeschränkt, was deren wirtschaftliche Existenz bedrohen würde. Sodann
wird in der Rekursschrift für die einzelnen Rekurrentinnen jeweils deren
Zweck gemäss Handelsregistereintrag wiedergegeben und auf deren Inter-
netauftritt - dem sich insbesondere die angebotenen Wohnungen entnehmen
lassen - verwiesen. Weiter werden bezüglich der Rekurrentinnen 1, 2 und 4
für ausgewählte Wohnungen sowohl die Mietverträge als auch Auszüge aus
dem Geoinformationssystem (GIS) der Stadt Zürich, aus denen sich der je-
weilige Mindestwohnanteil der fraglichen Grundstücke ergibt, eingereicht.
Aus diesen Angaben ergibt sich ohne Weiteres, dass die Rekurrentinnen von
der strittigen BZO-Revision stärker als beliebige Dritte betroffen sind und ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Entscheide
haben, was seitens der Rekursgegnerschaft denn auch zu Recht nicht in
Frage gestellt wird. Sie sind somit gemäss § 338a des Planungs- und Bau-
gesetzes (PBG) zur Rekurserhebung legitimiert. Dies gilt insbesondere auch
für die Rekurrentin 3, auch wenn für diese keine Mietverträge ins Recht ge-
legt und entgegen der Ankündigung in der Rekursschrift auch nicht nachge-
reicht wurden, ergibt sich doch auch bezüglich dieser Rekurrentin aufgrund
ihres Internetauftritts (vgl. […]; zuletzt besucht am 6. Oktober 2022), dass sie
Wohnungen in Gebieten, für die ein Wohnanteil festgesetzt ist, in einer po-
tentiell von der strittigen Regelung erfassten Weise vermietet. Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
R1S.2022.05090 Seite 5

3.1
Die Rekurrentinnen führen aus, sie verstünden den Sinn der Änderungsvor-
lage bereits aus volkswirtschaftlichen Gründen nicht. Die Stadt Zürich sei
eine international ausgerichtete Stadt mit diversen internationalen oder inter-
national tätigen Unternehmen, die hochqualifizierte Mitarbeiter benötigen
würden, welche teilweise aus dem Ausland nach Zürich kämen. Dabei gebe
es Personen, die nur eine kurze Zeit in Zürich wohnten, doch stelle sich die
Frage, ob dies per se schlecht sei, da es Menschen seien, die sich so wie
jede Zürcherin und jeder Zürcher verhielten, und der Unterschied letztlich
schlicht und einfach die Aufenthaltsdauer sei. Die geplante BZO-Anpassung
führe zu einer verpönten Unterscheidung zwischen Einwohnern 1. Klasse
und Einwohnern 2. Klasse. Die Mieter von möblierten Apartments seien
meist gute, wenn auch teilweise nur befristete Steuerzahler, wobei sich im
Übrigen nicht wenige dieser Kurzaufenthalter in der Stadt definitiv bzw. zu-
mindest für eine längere Zeit niederlassen würden. Wenn nun die Anbieter
von möblierten Apartments in ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit derart beein-
trächtigt würden, sei ein negativer Einfluss auf die Verfügbarkeit von kurzfris-
tig buchbarem Wohnraum zu erwarten, womit ein Marktvorteil von Zürich
wegfalle, zumal die gegenüber den Anbietern von Apartmens privilegierten
Hotels dieses Angebot nicht bereitstellen könnten.
Im Einzelnen machen die Rekurrentinnen sodann geltend, was folgt: Die vor-
gesehene BZO-Teilrevision führe zu einer öffentlich-rechtlichen Eigentums-
beschränkung und stelle einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar, weshalb
sie die Vorgaben gemäss Art. 36 der Bundesverfassung (BV) einzuhalten
habe. Dabei fehle es zunächst an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage,
da der Stadt Zürich für die geplante Änderung die Regelungskompetenz
fehle. Zwar ergebe sich aus § 49a Abs. 3 PBG unstreitig die Kompetenz zur
Einführung von minimalen bzw. maximalen Wohnanteilen. Vorliegend sei je-
doch geplant, den Begriff "Wohnanteil" eigenständig und neu zu definieren
und zwar abweichend zum Begriff der "Wohnnutzung". Der Begriff des
"Wohnanteils" sei jedoch untrennbar mit dem Begriff des "Wohnens" bzw.
der "Wohnnutzung" verbunden, bei welchem es sich um eine kantonale De-
finition gemäss § 52 Abs. 1 PBG handle. Die Wohnnutzung umfasse nicht
nur die Erstwohnungen, sondern auch die Zweitwohnungen, Hotels, Busi-
ness-Apartements usw., was auch im Erläuterungsbericht vom 9. November
2022 (act. 11.8) – dem zufolge die Arten der Wohnnutzung, die neu nicht
mehr dem Wohnanteil angerechnet würden, gemäss Bauordnung weiterhin
R1S.2022.05090 Seite 6

zulässig seien – bestätigt werde. Die Wohnnutzung mit Bezug auf die Zo-
nenkonformität und den Wohnanteil unterschiedlich zu definieren, sei vom
kantonalen Recht nicht vorgesehen und daher nicht zulässig. Diese Auffas-
sung habe auch der Stadtrat von Zürich bis fast zuletzt geteilt, wie sich der
Weisung vom 7. März 2012 (act. 5.85) entnehmen lasse. Im Übrigen bewege
sich die Stadt Zürich mit der strittigen Anpassung im Bereich des Zweitwoh-
nungsgesetzes, ohne dass aber eine Kompetenz der Kantone oder Gemein-
den bestehe, dessen Regelungen zu konkretisieren, zu verschärfen oder
aufzuweichen. Weiter fehle es an einem öffentlichen Interesse: Dem Pla-
nungsbericht (act. 11.8) lasse sich insoweit lediglich entnehmen, dass mit
der strittigen Teilrevision der Wohnraum im Umfang der Wohnanteilspflicht
primär für die ansässige Bevölkerung vorbehalten sein solle. Weshalb dieser
Schutz notwendig sein solle, werde jedoch nicht aufgezeigt. Dies sei auch
nicht verwunderlich, da gemäss dem Planungsbericht Zweitwohnungen im
Verständnis der neuen Regelung lediglich 3,3 % aller Wohnungen in der
Stadt Zürich seien. Auch die vom Stadtrat beauftragte E AG sei in ihrem
Schlussbericht vom 18. Dezember 2017 (vgl. [auszugsweise] act. 5.86 und
act. 11.2 bzw. [vollständig] https://www.stadt-zuerich.ch/prd/de/index/ stadt-
entwicklung/gesellschaft-und-raum/entwicklung-wohnstadt-2/fakten/ zweit-
wohnungen.html; zuletzt besucht am 6. Oktober 2022) zu einem ähnlichen
Ergebnis gelangt und zum Schluss gekommen, dass in der Stadt Zürich kei-
nerlei Massnahmen erforderlich seien, wobei sich der Stadtrat in seiner Wei-
sung vom 4. April 2018 (act. 5.87) dieser Auffassung angeschlossen habe.
Ohnehin habe sich das öffentliche Interesse an Massnahmen zum Schutz
von Wohnnutzungen im Laufe der Zeit massiv geändert, da derzeit die Be-
völkerung der Stadt Zürich wachse und es eine gute Durchmischung von
Wohn- und Arbeitsmöglichkeiten gebe, so dass eigentlich gefragt werden
müsste, ob nicht der Wohnanteilsplan anzupassen wäre. Ebenfalls kein aus-
reichendes öffentliches Interesse stelle der Lärmschutz dar, da es sich bei
den ins Visier genommenen Zweitwohnungen meist um möblierte Wohnun-
gen handle, bei denen der Umzugsaufwand lärmtechnisch nicht ins Gewicht
falle. Weiter monieren die Rekurrentinnen die fehlende Verhältnismässigkeit
der strittigen Massnahme: Diese sei nicht geeignet, den Schutz der Erstwoh-
nungen zu gewährleisten, da Letztere nicht gefährdet seien und zudem die
Anzahl an Zweitwohnungen mit 3,3 % derart gering sei, dass kein Einfluss
auf den Wohnungsmarkt zu erwarten sei. Selbst wenn es im Übrigen nicht
ausreichend bezahlbaren Wohnraum gäbe, würde dieses "Problem" nicht mit
der geplanten BZO-Änderung gelöst, da Personen, für die ein möbliertes
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Apartment in Frage käme, irgendwo wohnen müssten, so dass sich - da
diese Personen entweder in den wenigen Gebieten ohne Wohnanteil woh-
nen dürften oder unbefristete Mietverträge eingehen könnten - an der ge-
samthaften Leerstandsquote nichts ändere. Zudem stünden das angestrebte
Ziel bzw. die zu erreichenden Wirkungen in keinem Verhältnis zum damit
verbundenen Eingriff in das Grundeigentum und die Wirtschaftsfreiheit. Auch
das Zweitwohnungsgesetz gelange nur zur Anwendung, wenn der Zweitwoh-
nungsanteil 20 % übersteige, wovon die Stadt Zürich weit entfernt sei.
Schliesslich machen die Rekurrentinnen geltend, es bestehe kein sachlicher
Grund für eine Ungleichbehandlung von Erstwohnungen und diesen gleich-
gestellten Wohnnutzungen auf der einen und den sogenannten Zweitwoh-
nungen auf der anderen Seite, da sämtliche Nutzungsarten dem Wohnen
dienen würden. Ausserdem erfolge mit der Anrechnung von Hotelnutzungen
an den Wohnanteil eine sachlich nicht begründbare Ungleichbehandlung zu
den Zweitwohnungen. Es bleibe der schale Nachgeschmack, dass mit der
geplanten Änderung die Hotelbranche gegenüber den Anbietern von möb-
lierten Apartments gestärkt werden und einen Wettbewerbsvorteil erhalten
bzw. der absehbare Widerstand der Hotelbranche verhindert werden solle.
Für einen solchen wirtschaftspolitisch motivierten Eingriff in die Wirtschafts-
freiheit sei die Stadt Zürich nicht kompetent und dieser erweise sich als un-
sachlich und damit als unzulässig.
3.2
Dem hält die Baudirektion in ihrer Vernehmlassung - nach einleitendem Hin-
weis auf die (beschränkte) Kognition der Genehmigungsinstanz - entgegen,
auch raumplanerisch bedingte Massnahmen könnten eine Einschränkung
der gewerblichen und wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten mit sich
bringen, was nicht im Widerspruch zur Wirtschaftsfreiheit stehe. Gemäss Ka-
pitel 1.2.4 und 1.3.1 des regionalen Richtplans Zürich sei unter anderem die
Schaffung und Erhaltung des Wohnraumangebots für unterschiedliche Ziel-
gruppen und Lebenssituationen eine zentrale Aufgabe. In Kapitel 3.6.3 b des
kommunalen Richtplans sei sodann hinsichtlich einer sozialverträglichen In-
nenentwicklung festgehalten, dass die Stadt die Entwicklung der Anteile und
räumlichen Verteilung der Zweitwohnungen in periodisch dichten Abständen
beobachte und überprüfe und bei Bedarf geeignete Massnahmen ergreife.
Ziel der angefochtenen Regelung sei, dass bestehender Wohnraum im Um-
fang der vorgeschriebenen Wohnanteilspflicht in erster Linie der städtischen
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Bevölkerung zur Verfügung stehe, um so den knappen Wohnraum bestmög-
lich zu schützen. Dabei seien die von der Regelung erfassten Wohnungen
weiterhin in allen Zonen, in welchen Wohnnutzungen zulässig seien, zonen-
konform. Entsprechend könnten Anbietende solcher Wohnungen ihr Ge-
schäftsmodell in allen der Wohnnutzung zugänglichen Zonen betreiben, je-
doch ausserhalb der geltenden Wohnanteilspflicht. Es erfolge eine differen-
zierte Regelung zur Nutzweise im Zusammenhang mit dem Wohnanteil, was
in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Nichtanrechenbarkeit gewis-
ser Beherbergungsbetriebe an den Mindestwohnanteil gestützt worden sei.
Mit § 49 Abs. 1 i.V.m. § 49a Abs. 3 PBG liege eine genügende gesetzliche
Grundlage vor. Mit den richtplanerischen Festlegungen dokumentiere die
Stadt Zürich zudem ein öffentliches Interesse am Schutz eines attraktiven
Wohnangebots für die städtische Bevölkerung. Im Übrigen würden die Re-
gelungen des Zweitwohnungsgesetzes weder konkretisiert noch davon ab-
gewichen.
Die Stadt Zürich hält vernehmlassungsweise fest, § 49a Abs. 3 PBG bilde
die gesetzliche Grundlage für die Festsetzung der Wohnanteilspflicht, aber
auch dafür, dass die Bauordnung - in Art. 6 Abs. 4 und 5 - die Herabsetzung
des vorgeschriebenen Wohnanteils für spezifische Nutzungen erlaube. Dies
zeige, dass nach dem Grundsatz a maiore ad minus auch ganz spezifische
Nutzungen, Betriebe und Einrichtungen beschränkt oder privilegiert werden
könnten. Gleichermassen dürfe die Stadt Zürich gestützt auf § 49a Abs. 3
PBG in ihrer BZO die Wohnnutzung generell oder nach dem genannten
Grundsatz spezifische Wohnnutzungen beschränken. Unabhängig davon sei
auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zu verweisen, wonach §
49a Abs. 3 PBG den Gemeinden generell einen weiten Spielraum für die
Umschreibung der zulässigen Nutzweisen eröffne und sie selbst innerhalb
einer zulässigen Nutzungsart spezielle dazu zählende Nutzungen einschrän-
ken oder auch ausnützungsmässig privilegieren könnten. Hinsichtlich des öf-
fentlichen Interesses macht die Stadt Zürich geltend, es handle sich um ei-
nen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Gegenstand und Umfang die kom-
munale Planungsträgerin einzelfallweise im Rahmen der Rechtsordnung zu
bestimmen habe, wobei sie grundsätzlich Autonomie besitze und ihr ein
grosser Beurteilungsspielraum zukomme. Gegenwärtig sei in der Stadt Zü-
rich eine Entwicklung feststellbar, wonach eine stete Erhöhung des Angebots
an temporären Wohngelegenheiten stattfinde, wobei es wegen des vorhan-
denen Wohnungsbestands und der hohen Standortgunst der Stadt Zürich für
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alternative Wohnnutzungen sehr wahrscheinlich sei, dass sich dieser Trend
auch in Zukunft fortsetze. Das mit dem angefochtenen Gemeinderatsbe-
schluss umschriebene öffentliche Interesse bestehe darin, die schleichende
Fortsetzung dieser Entwicklung dahingehend zu steuern, dass das Angebot
an langfristigen Wohnnutzungsverhältnissen gemäss dem von der Bauord-
nung vorgesehenen Wohnanteil erhalten bleibe, was im Einklang mit den
Planungsgrundsätzen - namentlich gemäss Art. 3 Abs. 3 des Raumpla-
nungsgesetzes (RPG) - stehe. Dieses öffentliche Interesse ordne sich auch
in andere übergeordnete Vorgaben - wie Kapitel 3.6.3 des kommunalen
Richtplans oder Art. 17 der Gemeindeordnung (GO) - ein. Die Verhältnis-
mässigkeit betreffend hält die Stadt Zürich fest, Zweck der BZO-Teilrevision
sei es zu verhindern, dass wegen der Unterlassung einer Massnahme eine
spätere Korrektur nicht mehr verhältnismässig wäre, weil dannzumal ein ge-
wachsener Bestand an kurzfristigen Wohngelegenheiten nachträglich
rechtswidrig gemacht würde, obwohl die Entwicklung schon früher bekannt
gewesen sei. Auch mit der Revision verblieben den Rekurrentinnen umfang-
reiche Geschossflächen im heutigen baulichen Bestand, um ihr Geschäfts-
modell in Zukunft ausüben zu können, wobei die maximal möglichen Nutz-
flächen ausserhalb der Mindestwohnanteile in allen Zonen, in denen Woh-
nen zulässig sei, im Durchschnitt rund 40 Prozent an den insgesamt mögli-
chen Nutzflächen einer Liegenschaft ausmachten bzw. in absoluten Zahlen
aktuell über 13 Millionen Quadratmeter nutzbare Geschossfläche ausserhalb
des Wohnanteils bestehe, womit ca. 270'000 Business-Apartments erstellt
werden könnten. Da es zudem grössere Gebiete mit einer Wohnanteilspflicht
von 0 Prozent und weitere Gebiete mit tiefem Wohnanteil gebe, könnten die
Rekurrentinnen auch weiterhin für Business-Apartments ganze Gebäude
bzw. mehrere Stockwerke nutzen.
3.3
Im Rahmen der Replik weisen die Rekurrentinnen ergänzend darauf hin, der
regionale Richtplan könne zur Begründung des öffentlichen Interesses nicht
herangezogen werden, da die Formulierung im Gegenteil impliziere, das
auch Wohnraum für temporäre Nutzungen möglich sein müsse. Der kommu-
nale Richtplan sei noch nicht rechtskräftig, wobei er im Übrigen aufgrund des
Wortlauts gerade beweisen würde, dass die Zahlen nicht stiegen und die
Business-Apartments daher unproblematisch seien. Die zitierte Rechtspre-
chung sei nicht einschlägig, da sie zum Teil Beherbergungsbetriebe, zum
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Teil die Pflicht, dass die Nutzweise im Erdgeschoss Publikumsverkehr auf-
weisen müsse, betreffe. Die angefochtene Regelung führe Sinn und Zweck
von § 49a Abs. 3 PBG ad absurdum, da es nicht die gesetzgeberische Ab-
sicht gewesen sei, den Gemeinden willkürliche Unterscheidungsmöglichkei-
ten in die Hand zu geben. Auch sei es absolut unverhältnismässig, gestützt
auf die blosse Möglichkeit einer Erhöhung der Anzahl von Business-Apart-
ments eine Anpassung der BZO vorzunehmen. Mit dem Hinweis auf die ver-
bleibenden nutzbaren Geschossflächen beweise die Stadt Zürich zudem
selbst, dass die angefochtene Regelung nicht geeignet sei, da die an anderer
Stelle zulässigen Apartments der von der Stadt Zürich angeführten "städti-
schen Bevölkerung" ebenfalls Wohnraum wegnehmen würden.
Die Stadt Zürich verweist in ihrer Duplik auf eine Medienmitteilung von Sta-
tistik Stadt Zürich vom 23. November 2021 (act. 17.1), wonach in zentral ge-
legenen Quartieren erhöhte Werte von Apartmentwohnungen festzustellen
seien. Zudem weist sie darauf hin, dass gemäss einer Graphik zur genann-
ten Medienmitteilung (vgl. act. 17.2) letztes Jahr von 3720 Apartments 2020
unbelegt gewesen seien.
In ihrer Triplik entgegnen die Rekurrentinnen, mit der fraglichen Medienmit-
teilung bestätige die Stadt Zürich die rekurrentischen Ausführungen, dass
kein Problem bestehe, da sich aus dem Bericht Fahrländer, dem Planungs-
bericht und der Medienmitteilung herleiten lasse, dass der Anteil an Zweit-
wohnungen im Jahr 2017 3,8 %, im Jahr 2020 3,3 % und im Jahr 2021 3,0 %
betragen habe. Falsch und bestritten sei, dass die Apartments häufig unbe-
legt seien, wobei es ohnehin beschämend sei, dass die Stadt Zürich eine
Statistik aus dem Jahr 2021 bemühe, da dieses Jahr vom Coronavirus do-
miniert und damit für die Rekurrentinnen ein sehr schwieriges Geschäftsjahr
gewesen sei. Die 2020 Apartments seien nicht unbelegt im Sinne von leer,
sondern es würden dort keine angemeldeten Personen wohnen. Schliesslich
stehe der Stadt Zürich in keinem Punkt ein Ermessen zu.
4.1
Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der Über-
prüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen einschliesslich
Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten Überprü-
fungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
R1S.2022.05090 Seite 11

[VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 BV und Art.
85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV]) abgeleiteten Planungsautonomie
Zurückhaltung aufzuerlegen. Diese Zurückhaltung gilt insbesondere dann,
wenn es auf die Beurteilung der örtlichen Verhältnisse ankommt. Zudem ist
das den Gemeindebehörden bei der Nutzungsplanung zustehende erhebli-
che prospektiv-technische Ermessen zu berücksichtigen. Die Rechtsmittel-
behörde darf nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen Lösun-
gen wählen bzw. eine zweckmässige Würdigung der Gemeinde durch ihre
eigene ersetzen. Beruht der kommunale Entscheid auf einer vertretbaren
Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn die Rekursinstanz zu
respektieren. Indessen ist ein Einschreiten der Rekursinstanz nicht erst dann
verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde schlechthin unhaltbar oder will-
kürlich ist; es genügt, wenn sich die kommunale Planung auf Grund über-
kommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden Zie-
len und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie offen-
sichtlich unangemessen ist. Insofern ist die Gemeindeautonomie durch über-
geordnetes Recht eingeschränkt und die Gemeinde hat ihrem Planungsent-
scheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnisse
des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zu Grunde zu le-
gen (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014,
§ 20 Rz. 77 ff.; VB.2019.00681 vom 30. April 2021, E. 2.1; BGr 1C_428/2014
vom 22. April 2015, E. 2.2). Dabei unterscheidet sich die Kognition der Ge-
nehmigungsbehörde nicht von derjenigen der Rekursinstanz (Donatsch,
a.a.O., § 20 Rz. 77 ff.; BGr 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 3.3.;
BGE 112 Ia 268, E. 2c; VB.2014.00077 vom 9. April 2015, E. 2.1.; BGr
1C_428/2014 vom 22. April 2015, E. 2.2).
Geht mit einer nutzungsplanerischen Festlegung ein Grundrechtseingriff ein-
her, so hat die fragliche Massnahme auch den entsprechenden, in Art. 36
BV statuierten Voraussetzungen - namentlich der gesetzlichen Grundlage,
des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit - zu genügen (vgl.
VB.2019.00681 vom 30. April 2021, E. 2.3 und 4.3). Dies ändert jedoch -
gerade im Licht der zitierten verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung -
nichts daran, dass zugleich der vorstehend erwähnte Aspekt der Gemeinde-
autonomie und spezifisch der Planungsautonomie zum Tragen kommt, was
insbesondere im Rahmen der Beurteilung des seitens der Vorinstanzen gel-
tend gemachten öffentlichen Interesses zu beachten ist.
R1S.2022.05090 Seite 12

4.2
Hinsichtlich der Frage der gesetzlichen Grundlage gehen die Parteien über-
einstimmend und zu Recht von den gleichen für die Beurteilung massgebli-
chen Bestimmungen des kantonalen Rechts (bei divergierendem Verständ-
nis des Inhalts dieser Normen) aus. So statuiert § 49 Abs. 1 PBG, die Bau-
und Zonenordnung könne die zulässige bauliche Grundstücksnutzung durch
Bestimmungen über die Ausnützung, die Bauweise und die Nutzweise näher
ordnen. § 49a Abs. 3 PBG hält sodann fest, es könne für ganze Zonen, ge-
bietsweise oder für einzelne Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken oder
gewerblichen Zwecken zugelassen vorgeschrieben oder beschränkt werden
und für gewerbliche Nutzungen sowie Familienwohnungen mit vier und mehr
Zimmern eine erhöhte Nutzungsziffer festgesetzt werden (Satz 1); in Kern-,
Quartiererhaltungs- und Zentrumszonen könne für geeignete Lagen über-
dies bestimmt werden, dass im Erdgeschoss nur Läden und Gaststätten zu-
lässig seien (Satz 2). Unbestritten ist, dass dem kommunalen Gesetzgeber
gestützt auf § 49a Abs. 3 Satz 1 PBG die Kompetenz zur Festsetzung von
Wohnanteilen zukommt. Umstritten ist demgegenüber, ob die Umschreibung
derjenigen Nutzungen, die an einen solchen Wohnanteil anrechenbar sind,
autonom erfolgen kann und dabei insbesondere vom Begriff der Wohnnut-
zung, wie er für die Beurteilung der Zonenkonformität massgeblich ist, abge-
wichen werden darf. Dabei bildet Ausgangspunkt der Umschreibung der
Wohnnutzung unter dem Aspekt der Zonenkonformität die in § 52 Abs. 1
PBG betreffend Wohnzonen enthaltene Regelung, wonach Wohnzonen in
erster Linie für Wohnbauten bestimmt sind und dieser Nutzweise auch Ar-
beitsräume, die mit einer Wohnung zusammenhängen und in einem ange-
messenen Verhältnis zur eigentlichen Wohnfläche stehen, zugerechnet wer-
den.
Entgegen den Rekurrentinnen trifft es nun gerade nicht zu, dass der Begriff
des Wohnens im Zusammenhang mit der Frage der Anrechenbarkeit einer
bestimmten Nutzung an den Wohnanteil mit dem im Rahmen der Beurteilung
der Zonenkonformität verwendeten Begriff der Wohnnutzung zwingend über-
einstimmen muss. In diesem Sinn führte das Bundesgericht im Entscheid
1P.697/1992 vom 16. Juni 1993, in ZBl 1993 S. 560 ff., betreffend eine Be-
stimmung der BZO der Gemeinde Opfikon, mit welcher Beherbergungsbe-
triebe von der Anrechenbarkeit an den Wohnanteil ausgenommen wurden,
aus, § 52 PBG umschreibe die in Wohnzonen zulässige Nutzung, äussere
R1S.2022.05090 Seite 13

sich jedoch nicht zur Frage der - in § 49a Abs. 3 PBG geregelten - Ausge-
staltung von Mindestwohnanteilvorschriften, so dass die Umschreibung ge-
mäss § 52 PBG der strittigen BZO-Bestimmung nicht entgegenstehe (E. 3.b).
Weiter hielt das Bundesgericht unter Verweis auf den Gesetzeswortlaut und
die Materialien fest, gestützt auf § 49a Abs. 3 PBG (und § 49 Abs. 1 PBG)
seien die Zürcher Gemeinden nicht nur befugt, Mindestwohnanteilvorschrif-
ten zu erlassen, sondern auch die im Rahmen der Anteilsvorschriften zuläs-
sige Nutzung näher zu umschreiben (E. 4.c; vgl. auch E. 3.a, wonach sich
auch aus der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung die Anerkennung ei-
nes den Gemeinden zustehenden Rechtssetzungsspielraums zur Umschrei-
bung des Begriffs der Wohnnutzung im Zusammenhang mit Mindestwohn-
anteilsvorschriften ableiten lasse). In der Folge erwog das Bundesgericht, für
die konkret in Frage stehende Nichtanrechenbarkeit von Beherbergungsbe-
trieben sprächen sachliche Gründe, da der Sinn von Mindestwohnanteilvor-
schriften darin liege, die in der Wohnzone zulässige Nutzung in einem ge-
wissen Umfang auf die den eigentlichen Wohnzwecken dienende Nutzung
zu beschränken und sich Beherbergungsbetriebe in verschiedener Hinsicht
von jenen Räumlichkeiten, in denen sich Personen auf die Dauer niederlas-
sen, unterscheiden würden, so dass die strittige Einschränkung sachgerecht
erscheine (E. 4.c).
Entgegen der rekurrentischen Relativierung, wonach der fragliche Entscheid
nicht einschlägig sei, da er Beherbergungsbetriebe betreffe, ist zunächst
festzuhalten, dass die bundesgerichtlichen Ausführungen zur den Gemein-
den zustehenden Befugnis einer eigenständigen - und dabei insbesondere
auch vom Begriff der Wohnnutzung im Kontext der Zonenkonformität abwei-
chenden - Umschreibung der an den Wohnanteil anrechenbaren Wohnnut-
zungen in allgemeiner und grundsätzlicher Weise erfolgt und damit auch im
vorliegenden Verfahren von Bedeutung ist. Die entsprechenden Überlegun-
gen erweisen sich sodann als zutreffend, stimmen doch zum einen Bestim-
mungen betreffend die zonenkonforme Nutzweise und Bestimmungen zur
Wohnanteilspflicht hinsichtlich ihres Regelungsgegenstandes nicht überein,
während zum andern mit dem für Letztere einschlägigen § 49a Abs. 3 PBG
den Gemeinden gerade eine flexible, an die konkreten örtlichen Verhältnisse
angepasste Handhabung des Rechtsinstituts der Wohnanteilspflicht ermög-
licht werden soll. Spezifisch auf Beherbergungsbetriebe bezogen sind dem-
gegenüber die bundesgerichtlichen Ausführungen zur Sachgerechtigkeit der
strittigen Differenzierung. Soweit überhaupt den Aspekt der gesetzlichen
R1S.2022.05090 Seite 14

Grundlage (und nicht vielmehr das öffentliche Interesse) betreffend, ist
hierzu jedenfalls Folgendes festzuhalten: Zwar weicht ein Beherbergungsbe-
trieb stärker von einer (im Sinne der bundesgerichtlichen Terminologie) den
"eigentlichen Wohnzwecken dienenden Nutzung" ab, als dies bei den vorlie-
gend strittigen als nicht anrechenbar deklarierten Nutzungen der Fall ist. In-
dessen erweist sich auch das vorliegend zur Anwendung gebrachte Differen-
zierungskriterium der Nutzungsdauer als sachgerecht, wobei es bezeichnen-
derweise der vorstehend zitierten Umschreibung "eigentlicher" Wohnnutzun-
gen im Sinne von "auf die Dauer niederlassen" entspricht. Insbesondere er-
weist es sich als vertretbar, den Zweck von Mindestwohnanteilvorschriften
unter anderem darin zu sehen, in bestimmten Gebieten die ausreichende
Verfügbarkeit von Wohnraum für die dauerhaft ansässige Wohnbevölkerung
sicherzustellen. Der späteren bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt
sich im Übrigen entnehmen, dass nebst dem Ausschluss von Beherber-
gungsbetrieben durchaus auch andere Beschränkungen der Anrechenbar-
keit an den Wohnanteil, konkret die Nichtanrechenbarkeit von Zweitwohnun-
gen (wie sie im derzeit noch in Kraft stehenden Art. 40 Abs. 6 der BZO der
Stadt Zürich vorgesehen ist), als zulässig erachtet wurden.
Nicht zu verfangen vermag schliesslich ein seitens des Stadtrats im Rahmen
der ersten, zur am Ursprung der strittigen BZO-Teilrevision liegenden Motion
ergangenen Weisung vom 7. März 2012 (act. 5.85) - mit welcher die Ab-
schreibung der Motion beantragt worden war - verwendetes und seitens der
Rekurrentinnen zitiertes Argument, wonach es rechtlich nicht zulässig sei, in
der Nutzungsplanung ganz generell, also unbesehen der Zone oder des Ge-
bietes, Vorschriften darüber zu erlassen, welche tatsächlichen und rechtli-
chen Eigenschaften die Käufer oder Mieter von Wohnungen aufweisen
müssten, damit das betreffende Wohnen zulässig sei oder der Wohnanteils-
fläche angerechnet werden dürfe, da das kantonale Recht keine Ordnung
der Bodennutzung in Bezug auf den Zweitwohnungsbau kenne (a.a.O. S. 3
f.). Vielmehr ergibt sich hinsichtlich der vorliegend allein interessierenden
Frage der Anrechenbarkeit an den Wohnanteil, dass diesbezüglich - wie
soeben aufgezeigt - § 49a Abs. 3 PBG als gesetzliche Grundlage auch für
Differenzierungen hinsichtlich der Anrechenbarkeit von Zweitwohnungen
(bzw. der davon zu unterscheidenden, vorliegend strittigen Nutzungen) in
Betracht fällt. Zwar trifft es zu, dass in der genannten Bestimmung von Vor-
schriften "für ganze Zonen, gebietsweise oder für einzelne Geschosse" die
R1S.2022.05090 Seite 15

Rede ist. Indessen gilt dies zunächst für die Festlegung von Mindestwohn-
anteilen als solchen, die entsprechend nicht einfach in pauschaler Weise um-
fassend statuiert werden könnten. Nachdem es vorliegend jedoch um die
Umschreibung der auf den Mindestwohnanteil anrechenbaren Nutzungen
geht, greift die fragliche Regelung von vornherein nur in denjenigen Gebie-
ten, in denen überhaupt Wohnanteile festgelegt sind, womit der genannten
Vorgabe ausreichend Rechnung getragen wird, auch wenn Art. 6 BZO for-
mell zu den allgemeinen Vorschriften für Bauzonen zählt. Im Übrigen erwiese
es sich auch als wenig sinnvoll, entsprechend dem für die Kernzonen ge-
wählten Vorgehen die gleichlautende Statuierung entsprechender Vorgaben
in den jeweiligen Vorschriften zu den einzelnen Zonen, in denen Wohnnut-
zungen möglich sind, zu verlangen, womit zwar allenfalls dem Wortlaut von
§ 49a Abs. 3 PBG deutlicher entsprochen, jedoch eine im Ergebnis identi-
sche Regelung geschaffen würde. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass
sich die strittige BZO-Bestimmung entgegen der rekurrentischen Auffassung
auf § 49a Abs. 3 PBG stützen kann, so dass es sich um kompetenzgemäss
erlassenes Recht handelt und das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage
entsprechend erfüllt ist.
Diese Auffassung wird im Übrigen durch folgende Überlegung bestätigt: In
einem Entscheid betreffend eine BZO-Bestimmung, mit welcher für be-
stimmte Flächen die in der Zentrumszone zulässigen Nutzungen insofern
weitergehend spezifiziert wurden, als verlangt wurde, dass diese Publikums-
verkehr aufweisen müssten, hielt das Verwaltungsgericht ausdrücklich fest,
§ 49a Abs. 3 Satz 1 und Satz 2 PBG würden den Gemeinden generell einen
weiten Spielraum für die Umschreibung der zulässigen Nutzweisen eröffnen.
So dürften sie etwa selbst innerhalb einer zulässigen Nutzungsart spezielle
dazu zählende Nutzungen einschränken oder auch ausnützungsmässig pri-
vilegieren. Dies bedeute, dass mit einer besonderen Nutzungsanordnung ge-
mäss § 49a Abs. 3 PBG durchaus auch spezielle Zonenunterarten geschaf-
fen werden könnten, welche sich innerhalb des grundsätzlich geschlossenen
Kreises der Zonenarten gemäss § 48 PBG bewegten (VB.2013.00560 vom
7. Mai 2014, E. 4.2). Wird aber in diesem Sinn sogar eine Spezifizierung als
zulässig erachtet, welche sich auf die Beurteilung der Zonenkonformität aus-
zuwirken vermag, so müssen erst recht Spezifizierungen zulässig sein, mit
welchen wie vorliegend lediglich die Anrechenbarkeit an den Wohnanteil nä-
her umschrieben wird, während die Zulässigkeit der fraglichen Nutzung im
R1S.2022.05090 Seite 16

Sinne der Zonenkonformität (und damit ausserhalb des Wohnanteils) davon
unberührt bleibt.
Als unproblematisch erweist sich schliesslich auch das Verhältnis der stritti-
gen Anordnung zum Zweitwohnungsgesetz. Entscheidend ist auch insoweit,
dass mit der fraglichen Regelung die Zulässigkeit von Zweitwohnungen bzw.
einer bestimmten Teilmenge derselben (nebst weiteren, nicht zu den Zweit-
wohnungen zählenden Wohnungen; vgl. näher E. 4.3) nicht per se verneint
wird, da nicht die Zonenkonformität, sondern lediglich die - vom Zweitwoh-
nungsgesetz nicht abgedeckte - Anrechenbarkeit an den Wohnanteil Rege-
lungsgegenstand bildet. Damit verbleibt es zusammenfassend beim Befund,
dass vorliegend von einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage auszuge-
hen ist.
4.3
Wie erwähnt bestreiten die Rekurrentinnen ein öffentliches Interesse an der
angefochtenen Regelung. Diese geht auf eine am 18. November 2009 ein-
gereichte Motion (GR Nr. 2009/534; act. 11.3) zurück, mit welcher der Stadt-
rat beauftragt wurde, dem Gemeinderat eine Vorlage zur Ergänzung von Art.
6 BZO zu unterbreiten, welche die Nichtanrechenbarkeit von Zweitwohnun-
gen, Business-Apartments und dem Tourismus dienenden Beherbergungs-
flächen an die Wohnanteilsfläche vorsah. Zur Begründung wurde angeführt,
Sinn und Zweck der Mindestwohnanteile sei die Sicherstellung von Wohn-
raum für die ortsansässige Bevölkerung (vgl. zu dieser Umschreibung des
öffentlichen Interesses auch den Erläuterungsbericht nach Art. 47 der Raum-
planungsverordnung [RPV], act. 11.8 [im Folgenden: Erläuterungsbericht],
S. 4. f., 16, 19). Bei diesem vom kommunalen Gesetzgeber als massgeblich
erachteten wohnpolitischen Anliegen handelt es sich grundsätzlich um ein
zulässiges öffentliches Interesse, zumal es von dem in Art. 3 Abs. 3 Ingress
RPG formulierten Planungsgrundsatz, wonach die Siedlungen nach den Be-
dürfnissen der Bevölkerung zu gestalten sind, mitumfasst wird.
Seitens der Rekurrentinnen wird unter dem Titel des fehlenden öffentlichen
Interesses allerdings die Notwendigkeit eines entsprechenden Schutzes un-
ter Verweis auf die in quantitativer Hinsicht untergeordnete Bedeutung der
von der Teilrevision erfassten Wohnungen in Frage gestellt. Hierzu ist vorab
klarzustellen, welche der statistisch erfassten Wohnungstypen von der frag-
lichen Regelung betroffen sind. Im Bereich der zu kommerziellen Zwecken
R1S.2022.05090 Seite 17

kurzzeitig vermieteten Apartments (Business-Apartments) wird insoweit zwi-
schen "belegten" und "unbelegten" Einheiten unterschieden, wobei mit ers-
teren solche gemeint sind, bei denen die Mieterin oder der Mieter in der Stadt
Zürich gemeldet ist, so dass die Wohnung nicht als Zweitwohnung gilt, wäh-
rend die sogenannten unbelegten Apartments aufgrund des Fehlens einer
entsprechenden Meldung zu den Zweitwohnungen gezählt werden (vgl. act.
11.8 S. 9 f.). Von der strittigen Regelung sind nun gemäss Erläuterungsbe-
richt drei Gruppen betroffen, nämlich die unbelegten Apartments sowie Teile
der belegten Apartments und der privaten Zweitwohnungen, da auch letztere
kurzfristig vermietet werden können (act. 11.8 S. 10; vgl. auch S. 8 Abb. 1).
Unter Zugrundelegung dieser als relevant erachteten Kategorien resultiert
gemäss den statistischen Angaben im Erläuterungsbericht - für die Zweit-
wohnungszählung 2019 - ein Anteil von potentiell von der Regelung erfass-
ten Wohnungen am Gesamtbestand der Wohnungen von 3,8 % (0,9 % un-
belegte Apartments, 0,5 % belegte Apartments, 2,4 % private Zweitwohnun-
gen). Die fehlende Berücksichtigung der belegten Apartments gemäss den
in der Rekursschrift verwendeten Zahlen ist nach dem Gesagten nicht ge-
rechtfertigt: Da es sich trotz Vorliegens einer Meldung beim Personenmelde-
amt nicht um Personen mit Hauptwohnsitz oder einem Status gemäss Art. 2
Abs. 3 lit. a, c oder g ZWG handeln muss, ist nicht auszuschliessen, dass
auch als belegte Apartments erfasste Wohnungen unter die strittige Bestim-
mung fallen, umso mehr, als die Begründung der Erfassung als den Erstwoh-
nungen gleichgestellte Wohnungen offenbar auf einer Gleichsetzung mit
Personalwohnungen im Sinne des Zweitwohnungsgesetzes beruht (vgl.
https://www.stadt-zuerich.ch/content/ prd/de/index/statistik/publikationen-
angebote/publikationen/webartikel/ 2017-01-26_Apartmentwohnungen-in-
Zuerich.html; zuletzt besucht am 6. Oktober 2022; vgl. auch den Hinweis im
von der Fahrländer Partner Raumentwicklung AG [FPRE] verfassten
Schlussbericht "Zweitwohnungen Stadt Zürich" vom 18. Dezember 2017 [zi-
tiert in E. 3.1; im Folgenden: FPRE-Bericht], S. 49), ohne dass aber diese
Kategorie bzw. entsprechende Konstellationen unter die in der angefochte-
nen Bestimmung aufgeführten Ausnahmetatbestände fallen würden. Ausge-
hend von den genannten Kategorien lassen sich sodann dem FPRE-Bericht
für das Jahr 2017 folgende Anteile entnehmen: 0,8 % unbelegte (bzw. be-
wirtschaftete) Apartments (in absoluten Zahlen: 1'738), 0,4 % belegte Apart-
ments (905), 3 % private Zweitwohnungen (6'653; vgl. zum Ganzen a.a.O.,
S. 38 f., 44, 48 f.). Die seitens der Stadt Zürich ins Recht gelegte Medienmit-
teilung (act. 17.1 und 17.2) nennt für das Jahr 2021 folgende Zahlen: 1,6 %
R1S.2022.05090 Seite 18

Apartmentwohnungen, wobei aufgrund der absoluten Zahlen (2'020 unbe-
legte Apartments, 1'700 belegte Apartments), ein prozentualer Anteil von 0,9
bzw. 0,7 % resultiert; 4'870 private Zweitwohnungen, wobei für die aus un-
belegten Apartments und privaten Zweitwohnungen gebildete Gruppe der
Zweitwohnungen ein prozentualer Anteil von 3,0 % ausgewiesen wird.
Hinsichtlich der Einordnung dieser Zahlen mit Blick auf die rekurrentische
Rüge ergibt sich was folgt: Zunächst ist die Bedeutung einer rein quantitati-
ven Betrachtungsweise insofern zu relativieren, als seitens des kommunalen
Gesetzgebers durchaus ein Interesse daran bestehen kann, durch die Kom-
bination verschiedener wohnpolitischer Massnahmen, zu denen unter ande-
rem die vorliegende raumplanungsrechtliche Festlegung zählt, in einer be-
stimmten Weise auf den Wohnungsmarkt Einfluss zu nehmen. Auch können
die ausgewiesenen Prozentzahlen schon deshalb nicht von vornherein als
vernachlässigbar erachtet werden, da in der Stadt Zürich eine akzentuierte
Wohnungsknappheit besteht (vgl. nur die Medienmitteilung der Abteilung
Statistik vom 30. August 2022, wonach die aktuelle Leerwohnungsziffer auf
0,07 % gesunken sei; https://www.stadt-zuerich.ch/ prd/de/in-
dex/ueber_das_departement/medien/medienmitteilungen/2022/ august/
220830a.html; zuletzt besucht am 6. Oktober 2022). Bezüglich der von den
Rekurrierenden geltend gemachten Entwicklung im Sinne einer Abnahme
der Zweitwohnungen ist sodann relativierend festzuhalten, dass einerseits
die fragliche Entwicklung – wie in act. 17.1 ausdrücklich vermerkt wird – nicht
inhaltlich begründet, sondern mit der fortschreitenden Konsolidierung in den
zugrundeliegenden Registern zu erklären ist. Es fällt denn auch auf, dass
sich die fragliche Tendenz auf die privaten Zweitwohnungen beschränkt, de-
nen mit Blick auf ihre bloss potentielle Betroffenheit von der strittigen Rege-
lung eine weniger grosse Bedeutung als den (namentlich unbelegten) Busi-
ness-Apartments zukommt (vgl. im Übrigen auch die Anpassung der Formu-
lierung der strittigen Bestimmung, die gemäss Erläuterungsbericht noch von
"vermieten" sprach, während in der festgesetzten Fassung von "gewerblich
zur Verfügung stellen" die Rede ist). Was nun die Business-Apartments be-
trifft, so verzeichnen diese gemäss den genannten Zahlen insgesamt eine
Zunahme (von 1,2 über 1,4 auf 1,6 %), während für die unbelegten Business-
Apartments allein ebenfalls eine leichte Zunahme (von 0,8 auf 0,9 %) resul-
tiert, was die rekurrentische Darstellung der Entwicklungstendenzen – die im
Übrigen für das Jahr 2021 sogar hervorhebt, dass es sich um ein schwieriges
Geschäftsjahr (mit demzufolge verhältnismässig zu tiefen Zahlen) gehandelt
R1S.2022.05090 Seite 19

habe – erheblich relativiert. Entsprechend geht der FPRE-Bericht denn auch
davon aus, dass die Zahl der Business-Apartments in der Stadt Zürich kurz-
bis mittelfristig weiter zunehmen dürfte, während die mittel- bis langfristige
Marktentwicklung als unsicher bezeichnet wird (a.a.O., S. 67 f.), wobei über-
dies die Gegenüberstellung der Preisspektren des regulären Wohnungs-
markts und der Kurzzeitvermietungen im Rahmen einer immobilienökonomi-
schen Analyse aufzeigt, dass die zweitgenannte Option vergleichsweise luk-
rativ erscheint (a.a.O., S. 58). Als entscheidend erweist sich letztlich aber
Folgendes: Wie sich ebenfalls dem FPRE-Bericht entnehmen lässt, variiert
die Verteilung der Business-Apartments innerhalb der Stadt erheblich, wobei
die prozentualen Anteile am gesamten Wohnungsbestand insbesondere in
den zentralen Quartieren mit 7,8 bzw. 5 % für bewirtschaftete Apartments
und 11,3 bzw. 9,3 % für sämtliche Business-Apartments besonders hoch
sind (vgl. FPRE-Bericht, S. 40 und S. 48 f., wo auch für weitere Quartiere
Anteile der Business-Apartments von teilweise über 3 % oder sogar über 4 %
genannt werden). Mit diesem Phänomen der unterschiedlichen räumlichen
Verteilung korrespondierend hält der FPRE-Bericht denn auch in den zusam-
menfassenden Schlussfolgerungen bezogen auf Zweitwohnungsanteile und
Airbnb-Angebotsquote fest, eine Erhöhung sei aufgrund des gegebenen
Wohnungsbestands und der hohen Standortgunst für alternative Nutzungen
in den zentralen Quartieren (insbesondere Kreis 1) sehr wahrscheinlich (vgl.
act. 11.2). Auch wenn gemäss den gleichen Schlussfolgerungen aus Sicht
von FPRE keine Notwendigkeit bestehen soll, auf gesamtstädtischer Ebene
und kurzfristig regulierend auf den Zweitwohnungsmarkt einzuwirken – was
allerdings entgegen der rekurrentischen Auffassung einer abweichenden Be-
urteilung durch den kommunalen Gesetzgeber nicht entgegensteht, da die-
ser selbstredend nicht an die entsprechende Einschätzung gebunden ist –,
wird zugleich empfohlen, die Entwicklungen auf der Quartierebene (oder an
spezifischen Lagen auch kleinräumiger) zu beobachten. Wenn bei dieser dif-
ferenzierten Ausgangslage der kommunale Gesetzgeber zum Schluss ge-
langt ist, dass grundsätzlich ein öffentliches Interesse an einer Regulierung
von Business-Apartments in den städtischen Gebieten mit festgesetzten
Wohnanteilen bestehe, so ist dies nicht zu beanstanden, jedenfalls aber sei-
tens der Genehmigungs- und der Rekursinstanz als von der Planungsauto-
nomie (und damit letztlich der Gemeindeautonomie) gedeckte Entscheidung
zu respektieren (wobei die Frage einer räumlichen Differenzierung der Re-
gelung in E. 4.4 unter dem Titel der Verhältnismässigkeit abzuhandeln ist).
Insbesondere kann es dem kommunalen Gesetzgeber nicht verwehrt sein,
R1S.2022.05090 Seite 20

auf eine insgesamt als problematisch erachtete Entwicklung prospektiv zu
reagieren, zumal eine retrospektive Regulierung aufgrund der Besitzstands-
garantie kaum in der Lage wäre, bereits eingetretene und als problematisch
erachtete Entwicklungen effektiv zu korrigieren. In diesem Sinn steht denn
auch die Formulierung in E. 3.6.3 b des kommunalen Richtplans der nun-
mehr erfolgten Umsetzung einer entsprechenden Regelung der gewerblich
kommerziell genutzten Zweitwohnungen nicht entgegen. Damit ergibt sich
zusammenfassend, dass entgegen der rekurrentischen Argumentation ein
öffentliches Interesse an der angefochtenen Regelung zu bejahen ist bzw.
jedenfalls die entsprechende Einschätzung des kommunalen Gesetzgebers
auf einer vertretbaren Würdigung der Umstände basiert und sich insofern als
zulässige Umsetzung der dem Gemeinwesen zustehenden Planungsauto-
nomie erweist.
4.4
In Frage gestellt wird seitens der Rekurrentinnen auch die Verhältnismässig-
keit der strittigen Massnahme, im Speziellen deren Eignung sowie die Ver-
hältnismässigkeit im engeren Sinn, wonach ein vernünftiges Verhältnis zwi-
schen dem angestrebten Ziel und dem mit der Massnahme verbundenen
Eingriff in die Rechtsstellung der betroffenen Person bestehen muss.
Unbehelflich ist es dabei zunächst, wenn die Rekurrentinnen die Eignung der
Massnahme unter erneutem Verweis auf den quantitativen Anteil von Zweit-
wohnungen bestreiten, ergibt sich doch aus dem vorstehend betreffend das
öffentliche Interesse Ausgeführten, dass einerseits auch unter Zugrundele-
gung der entsprechenden durchschnittlichen Anteile ein gewisser Effekt auf
den (angespannten) Wohnungsmarkt besteht, wobei sich andererseits die
Signifikanz dieses Effekts bei Mitberücksichtigung der unterschiedlichen
räumlichen Verteilung gebietsweise erhöht. Unzutreffend ist in diesem Zu-
sammenhang weiter das rekurrentische Argument, wonach sich das mit der
BZO-Änderung anvisierte Problem aufgrund des Umstands, dass die Nach-
frager von Business-Apartments entweder auf andere Gebiete oder auf an-
dere vertragliche Ausgestaltungen ausweichen würden, nicht lösen lasse.
Was Ersteres betrifft, so dient die strittige Regelung der Sicherung von
Wohnraum für die ortsansässige Wohnbevölkerung spezifisch in den Gebie-
ten mit Wohnanteilen, so dass die Erreichung dieses Ziels durch eine Ab-
wanderung der Nutzer von Business-Apartments in andere Gebiete gerade
nicht unterlaufen wird. Dass sodann solche Nutzer gegebenenfalls ihrerseits
R1S.2022.05090 Seite 21

neu unbefristete Mietverträge abschliessen könnten, steht der Eignung der
Regelung ebenfalls nicht entgegen, wäre doch in diesem Szenario jedenfalls
die Verfügbarkeit der fraglichen Wohnungen auf dem sämtlichen Nachfra-
gern von unbefristeten Mietverhältnissen zugänglichen Markt sichergestellt,
während sie im jetzigen System diesem Markt von vornherein entzogen blei-
ben, da sich das Angebot der Rekurrentinnen gerade nicht an entsprechende
Nachfrager richtet.
Von den Rekurrentinnen nicht gesondert in Frage gestellt wird die Erforder-
lichkeit der geplanten Regelung. Diese kann grundsätzlich insofern bejaht
werden, als für die beabsichtigte Sicherstellung des Wohnraums für die orts-
ansässige Bevölkerung im Rahmen der Wohnanteile eine mildere Mass-
nahme nicht ersichtlich ist, wobei die Nichtanrechenbarkeit an den Wohnan-
teil insbesondere im Vergleich mit einer – zumindest theoretisch denkbaren
– Verneinung der Zonenkonformität als weniger weitgehender Eingriff zu ta-
xieren ist. Gesondert zu betrachten ist jedoch folgender Aspekt: Soweit vor-
stehend das öffentliche Interesse unter anderem mit Blick auf die unter-
schiedliche räumliche Verteilung der von der BZO-Teilrevision betroffenen
Wohnungen hergeleitet wurde, könnte sich die Frage stellen, ob damit auch
die beabsichtigte Regelung räumlich zu differenzieren wäre, indem sie nur in
Gebieten mit besonders hohen Anteilen an Business-Apartments zur Anwen-
dung gelangen würde. Im ebenfalls von FPRE verfassten und vom 18. De-
zember 2017 datierenden Ergänzungsbericht "Zweitwohnungen Stadt Zü-
rich: Handlungsräume"
(https://www.stadt-zuerich.ch/prd/de/index/stadtentwicklung/gesellschaft-
und-raum/entwicklung-wohnstadt-2/fakten/zweitwohnungen.html; zuletzt be-
sucht am 6. Oktober 2022) wird eine entsprechende räumliche Differenzie-
rung im Zusammenhang mit der diskutierten Massnahme eines eigentlichen
Verbots von Business-Apartments erwähnt (Massnahme A5), während die
blosse Nichtanrechenbarkeit im Rahmen der Wohnanteilsvorschriften grund-
sätzlich nicht entsprechend beschränkt wird (Massnahmen A2 und A3). Dies
erscheint sachgerecht: Zum einen wäre eine räumliche Differenzierung re-
gelungstechnisch wenig praktikabel, da mit der Umschreibung der für die An-
rechenbarkeit massgeblichen Nutzungen gerade ein Ansatz gewählt wird,
der grundsätzlich eine umfassende Geltung impliziert. Zum andern und vor
allem ist zu berücksichtigen, dass bei einer – theoretisch gleichwohl denkba-
ren – räumlichen Differenzierung mit grosser Wahrscheinlichkeit ein Verla-
R1S.2022.05090 Seite 22

gerungseffekt einsetzen würde, indem anstelle der Gebiete mit entsprechen-
den Beschränkungen auf die nächstgelegenen Gebiete ohne solche ausge-
wichen würde, was wiederum in diesen – soweit sie im Gegensatz zum vor-
stehend verworfenen rekurrentischen Argument ebenfalls einen Wohnanteil
aufweisen würden – zu einem entsprechenden Regelungsbedarf führen
würde (vgl. zur Eignung solcher weiteren Gebiete für Business-Apartments
auch FPRE-Bericht, S. 68). In Vorwegnahme solcher Entwicklungen ist es
nicht zu beanstanden, wenn die angefochtene Regelung auf eine räumliche
Differenzierung verzichtet und die Nichtanrechenbarkeit auf den Wohnanteil
generell für sämtliche Gebiete, in denen ein solcher festgesetzt ist, zur An-
wendung bringt. Auch unter diesem Aspekt ist somit die Erforderlichkeit der
Massnahme zu bejahen.
Was schliesslich die geltend gemachte Unzumutbarkeit der strittigen Ein-
schränkung anbelangt, so ist den Rekurrentinnen in Übereinstimmung mit
den zutreffenden Ausführungen der Stadt Zürich entgegenzuhalten, dass
diesen – ganz abgesehen von der Bestandesgarantie hinsichtlich bestehen-
der Nutzungen – aufgrund des Umfangs der Flächen ohne Wohnanteil (vgl.
im Einzelnen act. 11.5, 11.6 und 11.7) auch eine zukünftige Entwicklung ih-
res Geschäftsmodells keineswegs verwehrt ist, so dass insbesondere auch
keine Gefährdung ihrer wirtschaftlichen Existenz ersichtlich ist. Da in diesem
Sinn der mit der Massnahme verbundene Eingriff sowohl hinsichtlich der Ei-
gentumsgarantie als auch bezüglich der Wirtschaftsfreiheit von untergeord-
neter Bedeutung erscheint, kann nicht gesagt werden, dass dieser zum mit
der Massnahme verfolgten Ziel der Sicherstellung von Wohnraum für die
ortsansässige Bevölkerung, dem insbesondere im Lichte der richtplaneri-
schen Vorgaben eine nicht unerhebliche Bedeutung zukommt, nicht mehr in
einem vernünftigen Verhältnis stehen würde. Entsprechend ergibt sich zu-
sammenfassend, dass auch die Voraussetzung der Verhältnismässigkeit der
angefochtenen Massnahme hinsichtlich sämtlicher zu prüfenden Teilaspekte
erfüllt ist.
4.5
Schliesslich monieren die Rekurrierenden eine Verletzung des Gleichbe-
handlungsgebots. Eine solche ist jedoch schon insofern nicht ersichtlich, als
zwar zutreffend ist, dass die Nutzungen, zwischen denen bezüglich Anre-
chenbarkeit an den Wohnanteil eine Differenzierung vorgenommen werden
R1S.2022.05090 Seite 23

soll, alle dem Wohnen dienen, jedoch mit den Aspekten der Vermietungs-
dauer und des Meldestatus der mietenden Person (vgl. act. 11.8 S. 10) Dif-
ferenzierungskriterien Verwendung finden, die eine Ungleichbehandlung
aufgrund der fehlenden Gleichheit der geregelten Sachverhalte rechtfertigen.
Von den Rekurrierenden nicht eigens angerufen wird sodann der spezifisch
im Kontext der Wirtschaftsfreiheit im Sinne einer Verschärfung des Gleich-
behandlungsgebots geltende Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten
Konkurrenten. Dieser ist allerdings vorliegend schon insofern nicht einschlä-
gig, als sich die Anbieter von Business-Apartments verglichen mit der – von
den Rekurrentinnen in anderem Zusammenhang angeführten – Hotellerie
nicht mit den gleichen Angeboten an dasselbe Publikum richten, um das glei-
che Bedürfnis zu befriedigen, so dass nicht von direkten Konkurrenten aus-
zugehen ist.
Gerügt wird seitens der Rekurrentinnen mit Blick auf die weiterhin gegebene
Anrechenbarkeit von Hotelnutzungen jedoch, es handle sich bei der ange-
fochtenen Regelung um eine unzulässige wirtschaftspolitische Massnahme.
Auch diese Rüge ist unbegründet. Das Motiv der strittigen Regelung ist – wie
mehrfach erwähnt – ein wohnpolitisches, wobei dieses Motiv nicht vorge-
schoben erscheint. Schon aus diesem Grund handelt es sich nicht um eine
wirtschaftspolitische Massnahme. Dass sodann die Hotelnutzungen entge-
gen dem in der ursprünglichen Motion formulierten Anliegen von der letztlich
beschlossenen Teilrevision nicht erfasst werden, begründet der Erläute-
rungsbericht in nachvollziehbarer Weise unter anderem damit, andernfalls
würde eine bereits weitverbreitete und zonenkonforme Nutzung nachträglich
zu grossen Teilen (konkret zu ca. 75 %) rechtswidrig, was es aus Gründen
der Rechtssicherheit und des Investitionsschutzes sowie mit Blick darauf,
dass sich die Raumplanung an den tatsächlichen Verhältnissen zu orientie-
ren habe, zu vermeiden gelte. Im Gegensatz zu Hotels könnten unterjährig
vermietete Beherbergungsflächen mit geringem Aufwand an Personen mit
Hauptwohnsitz überjährig vermietet und somit in eine an die Wohnanteils-
pflicht anrechenbare Wohnform umgewandelt werden (act. 11.8 S. 20, vgl.
auch S. 12). Diesen durchaus plausiblen Ausführungen lässt sich entneh-
men, dass für die unterschiedliche Behandlung von Business-Apartments
und Hotels primär raumplanungsrechtliche Gründe ausschlaggebend waren
und damit entgegen dem rekurrentischen Vorbringen nicht der Hotelbranche
ein Wettbewerbsvorteil eingeräumt werden sollte, ganz abgesehen davon,
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dass letztgenannte Behauptung ohnehin in einem gewissen Widerspruch zu
den volkswirtschaftlichen Überlegungen in der Rekursschrift steht, denen zu-
folge die Hotels nicht das gleiche Angebot wie die Anbieter von Business-
Apartments bereitstellen könnten. Auch unter diesem Titel ist die angefoch-
tene BZO-Teilrevision demzufolge nicht zu beanstanden.
5.
Zusammengefasst ist der Rekurs abzuweisen.
6.1
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten zu je einem Viertel den solida-
risch haftbaren Rekurrentinnen aufzuerlegen (§ 13 VRG).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-
gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-
nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr
in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV
VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein
grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3.
Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 5'500.-- festzusetzen.
6.2
Bei diesem Ausgang des Verfahrens steht den Rekurrentinnen von vornhe-
rein keine Umtriebsentschädigung zu.
Auch die Vorinstanz beantragt die Zusprechung einer Umtriebsentschädi-
gung. Vorliegend handelt es sich zwar nicht um einen einfachen Fall. Dessen
ungeachtet hatte die Behörde im Rechtsmittelverfahren keinen besonderen,
über die Bearbeitung im Verfahren der Nutzungsplanung erheblich hinaus-
gehenden Zusatzaufwand zu treiben. Die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2
lit. a VRG sind daher nicht erfüllt, so dass von der Zusprechung einer Um-
triebsentschädigung an die Vorinstanz abzusehen ist.
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