zg_verwaltungsgericht · V 2022 71 · 2022-09-12 · de
SVG-Verkehrsanordnungen


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG
VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER
Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann
U R T E I L vom 12. September 2022
[rechtskräftig]
gemäss § 29 der Geschäftsordnung
in Sachen
A.________
Beschwerdeführerin
vertreten durch B.________
gegen
1. Gebäudeversicherung des Kantons Zug
2. C.________
beide vertreten durch RA D.________
3. Stadtrat von Zug
4. Regierungsrat des Kantons Zug
Beschwerdegegner
betreffend
Festsetzung Baulinienplan Hertistrasse, Plan Nr. 8018, Zug
V 2021 59

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Urteil V 2021 59
A.
Die Gebäudeversicherung des Kantons Zug ist Eigentümerin der GS Nrn.
E.________ sowie F.________, alle Zug. Die C.________ ist Eigentümerin des GS Nr.
G.________, Zug. Diese Grundstücke liegen im Gebiet Gartenstadt Zug entlang der Herti-
und Aabachstrasse. Die beiden Grundeigentümerinnen reichten – nach der Durchführung
eines Projektwettbewerbs – gemeinsam am 19. Dezember 2018 das Baugesuch Nr.
AB.________ ein. Das Baugesuch sieht den Abbruch der Mehrfamilienhäuser an der
Aabachstrasse H.________, I.________ und J.________, K.________ bis P.________
und an der Hertistrasse L.________ bis O.________ sowie den Neubau der
Arealbebauung Gartenstadt mit sechs Mehrfamilienhäusern, 13 Reihen-
Einfamilienhäusern, 4 Velounterständen, einem Gemeinschaftsraum, einer Heizzentrale
und 2 Autoeinstellhallen mit 94 Tiefgaragen-Parkplätzen vor. Das Bauvorhaben liegt
vollständig in der Zone W3 und sieht einen Wohnanteil von 100 % vor. Die Arealbebauung
befindet sich in der Ortsbildschutzzone und im Umgebungsschutz schützenswerter und
geschützter Baudenkmäler. Im ISOS (Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der
Schweiz von nationaler Bedeutung) gehört das Gebiet zum Ortsbild von nationaler
Bedeutung. Für das Gebiet Gartenstadt ("intensiv, durchgrüntes und planmässig
angelegtes Arbeiterquartier, 1919–1955 etappenweise ausgebaut") ist im ISOS das
Erhaltungsziel A deklariert (Erhalt der Substanz). Die gemäss Bauvorhaben
abzubrechenden Gebäude gehören der vierten (1945–1954) und fünften (1956–1960)
Bauetappe an und sind nicht inventarisiert.
Im Bereich des Quartiers Gartenstadt bestehen heute insbesondere entlang der
Aabachstrasse Baulinien aus dem Jahr 1934. Diese Baulinien sollen im Zusammenhang
mit der geplanten Arealbebauung Gartenstadt aufgehoben und durch projektbezogene
Baulinien und Unterniveaubaulinien entlang der Aabachstrasse (westlicher Bereich) und
der Herti-strasse (beidseitig) ersetzt werden. Betroffen sind die Grundstücke Nrn.
M.________, alle Zug.
Mit Beschluss Nr. 252.20 vom 19. Mai 2020 setzte der Stadtrat von Zug den Baulinienplan
Hertistrasse, Nr. 8018 (nachfolgend: Baulinienplan), fest und wies die dagegen erhobenen
Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat. Die Festsetzung des Baulinienplans erfolgte
unter der Bedingung, dass die Baubewilligung für die Arealbebauung Gartenstadt
rechtskräftig wird. Mit dem gleichen Beschluss wurde der Baulinienplan dem Kanton zur
Genehmigung unterbreitet.

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Urteil V 2021 59
Mit Beschluss Nr. 251.20, ebenfalls vom 19. Mai 2020, bewilligte der Stadtrat von Zug die
Arealbebauung Gartenstadt und wies die dagegen eingereichten Einsprachen ab. Die
dagegen von A.________ erhobene Verwaltungsbeschwerde wies der Regierungsrat des
Kantons Zug mit Beschluss vom 6. Juli 2021 ab. Am 6. August 2021 reichte A.________
gegen diesen regierungsrätlichen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Diese
Beschwerdeangelegenheit ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens und wird
vom Gericht unter der Dossiernummer V 2021 58 geführt.
Die u.a. von A.________ gegen den Beschluss des Stadtrats von Zug vom 19. Mai 2020
(Beschluss Nr. 252.20) betreffend Festsetzung des Baulinienplans erhobene
Verwaltungsbeschwerde wies der Regierungsrat ebenfalls am 6. Juli 2021 ab.
B.
Am 6. August 2021 (Datum des Poststempels) liess A.________ gegen den
Regierungsratsbeschluss betreffend Festsetzung Baulinienplan Hertistrasse, Plan
Nr. 8018, Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen mit folgenden Anträgen:
"1. Der Beschwerdeentscheid des Regierungsrats sei aufzuheben und dem
Baulinienplan sei die Genehmigung zu verweigern.
2.
Die Angelegenheit sei mit der Streitsache Baubewilligung für den Abbruch
MFH Aabachstrasse H.________, I.________ und J.________, K.________–
P.________, Hertistrasse L.________–O.________; Neubau Arealbebauung
Gartenstadt, 6 Mehrfamilienhäuser, Gemeinschaftsraum, 2 Autoeinstellhallen und
Heizzentrale, 13 Reihen-Einfamilienhäuser, 4 Velounterstände zu vereinigen.
3.
Die Parteikostenentschädigung des Vorverfahrens sei teilweise der Stadt Zug zu
überbinden.
4.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Bauherrschaft und der
Vorinstanz."
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Anträge zusammengefasst im Wesentlichen wie
folgt: Die Bevölkerung sei nicht über die Ziele und den Ablauf der Planung informiert
gewesen und habe nicht mitwirken können. Die projektbezogenen Baulinien verstiessen
gegen das Planungs- und Baugesetz und die Raumplanungsverordnung. Die Stadt Zug
habe das ISOS in der Planung nicht berücksichtigt. Weder die Ortsbildschutzzone noch
die Unterschutzstellung einzelner Gebäude setzten das ISOS um. Den Anliegen des
Denkmalschutzes sei im vorliegenden Fall zu Unrecht Vorrang zugekommen. Sie stünden
einer Abwägung bei der planerischen Festsetzung der Baulinie entgegen. Weiter

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Urteil V 2021 59
widersprächen die in der Gartenstadt vorgesehenen Verdichtungen übergeordnetem
Recht. Und schliesslich sei die planerische Interessenabwägung ungenügend erfolgt.
C.
Den von ihr verlangten Kostenvorschuss von Fr. 3'500.– bezahlte die
Beschwerdeführerin fristgerecht.
D.
Mit Vernehmlassung vom 20. September 2021 beantragte das Baudepartement
der Stadt Zug namens des Stadtrats von Zug in der Hauptsache, die Beschwerde sei
abzuweisen; unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Im Verfahren stellte das
Baudepartement folgende Anträge: 1. Die Verfahren V 2021 58 und V 2021 59 seien zu
vereinigen. 2. Es sei zulasten der Vorinstanzen keine Parteientschädigung des
Vorverfahrens aufzuerlegen.
E.
Die Baudirektion des Kantons Zug stellte namens des Regierungsrats am 30.
September 2021 den Antrag, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei unter Kostenfolge zu
Lasten der Beschwerdeführerin abzuweisen.
F.
Die Bauherrschaft liess am 4. November 2021 beantragen, es sei die Beschwer-
de abzuweisen, soweit überhaupt darauf eingetreten wird; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.
G.
Am 6. Dezember 2021 liess die Beschwerdeführerin eine Replik einreichen. Darin
wurde der zusätzliche Antrag gestellt, es sei von einer unabhängigen Person ein
Gutachten zur ISOS-Verträglichkeit projektbezogener Baulinien und der Arealbebauung
einzuholen.
H.
Am 6. Januar 2022 duplizierte das Baudepartement der Stadt Zug, am 11. Januar
2022 die Baudirektion des Kantons Zug und am 17. Januar 2022 die Bauherrschaft.
I.
Weitere Eingaben erfolgten nicht. Auf die Ausführungen in den Rechtsschriften ist
– soweit erforderlich – in den Erwägungen einzugehen.

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Urteil V 2021 59
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1.
1.1
Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG;
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrats die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht
ausnahmsweise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. Die Beschwerde
wurde fristgerecht eingereicht und entspricht den formellen Anforderungen gemäss § 65
VRG. Die Beschwerdeführerin hat sowohl am Einsprache- als auch am
Verwaltungsbeschwerdeverfahren teilgenommen. Als unmittelbare Nachbarin der vom
Bauprojekt betroffenen Grundstücke ist sie vom Beschluss des Stadtrats von Zug
besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung
des Entscheids der Vor-
instanz. Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin ist daher gestützt auf § 62
Abs. 1 VRG gegeben. Die Beschwerde ist deshalb zu prüfen.
Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsordnung des
Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).
1.2
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide des Regierungsrats
kann jede Rechtsverletzung gerügt werden. Als solche gelten die Nichtanwendung und die
unrichtige Anwendung eines Rechtssatzes, die unrichtige rechtliche Beurteilung einer
Tatsache, der Missbrauch oder die Überschreitung des Ermessens, die Verletzung einer
wesentlichen Verfahrensvorschrift sowie die Rechtsverweigerung und -verzögerung. Nicht
gerügt werden kann die unrichtige Handhabung des Ermessens (§ 63 VRG).
2.
2.1
Die Beschwerdeführerin beantragt, die Angelegenheit sei mit der Streitsache
Baubewilligung für die Arealbebauung Gartenstadt zu vereinigen. Der Stadtrat von Zug
und auch die Rechtsmittelinstanzen hätten ein Gesamtprojekt zu beurteilen. Das
Gesamtprojekt mit den unzähligen Bauten und baulichen Massnahmen werde nicht durch
einen Sondernutzungsplan, sondern durch eine Arealbebauung gesamthaft bewilligt.
Damit dieses grosse Projekt verwirklicht werden könne, sollten keine unzähligen
Näherbaurechte unter Privaten vereinbart werden müssen; zu diesem Zweck würden
projektbezogene Baulinien festgelegt. Das Gesamtprojekt unterliege der

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Urteil V 2021 59
Koordinationspflicht. Dies werde am besten erreicht, wenn die Rechtsfragen umfassend im
gleichen Verfahren gelöst würden. Das Vorgehen des Stadtrats, die Rechtswirksamkeit
der beiden Entscheide mit Vorbehalten voneinander abhängig zu machen, genüge der
Koordination nicht.
2.2
Verfahrensvereinigung bedeutet, dass eine Behörde mehrere separat eingeleitete,
hängige Verfahren zu einem einzigen Verfahren zusammenführt und die gestellten
Begehren im Rahmen eines einzigen Verwaltungs- bzw. Rechtsprechungsakts
gemeinsam beurteilt. Die Verfahrensvereinigung muss der Vereinfachung des Verfahrens
dienen. Sie ist zulässig, wenn die Beurteilung von Begehren mehrerer Gesuchsteller im
Rahmen einer einzigen Anordnung prozessökonomisch sinnvoll erscheint. Das Interesse
an einer Vereinigung ist höher zu gewichten, wenn die involvierten Parteien ihr
Einverständnis dazu geben. Eine Verfahrensvereinigung kann sich insbesondere dann
rechtfertigen,
-
wenn mehrere Personen, die an eine Behörde gelangen, gleiche oder ähnliche
Begehren stellen, die dieselben tatsächlichen Umstände und Rechtsfragen betreffen, so
dass bei getrennter Verfahrensführung (theoretisch) sich widersprechende Entscheide
möglich wären (VGer ZH VB.2012.00082 vom 18. April 2012 E. 9.3; VB.2010.00500
vom 25. Januar 2012 E. 4.4.1);
-
wenn mehrere Parteien die gleiche Verfügung oder praktisch übereinstimmende
Verfügungen, die identische Rechtsfragen aufwerfen, anfechten (vgl. BGE 131 V 59 E.
1; BGer 2C_472/2012 vom 22. Mai 2012 E. 2.1);
(Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in: Kommentar zum VRG des Kantons Zürich, 3. Aufl.
2014, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N 58 f.).
2.3
Der Regierungsrat hat die von der Beschwerdeführerin bereits im
Verwaltungsbeschwerdeverfahren betreffend die Arealbebauungsbewilligung beantragte
Verfahrensvereinigung abgelehnt. Es handle sich, so der Regierungsrat, um
unterschiedliche Anfechtungsobjekte. Zum einen bilde eine Arealbebauung, welche im
Kern eine Baubewilligung darstelle, das Anfechtungsobjekt. Beim Bebauungsplan
Hertistrasse hingegen gehe es um eine Sondernutzungsplanung und damit um ein
genehmigungsbedürftiges Plangeschäft. Eine Verfahrensvereinigung würde keine
deutliche Vereinfachung mit sich bringen und sich deshalb als unzweckmässig erweisen.
2.4
Die vom Regierungsrat genannten Gründe treffen auch für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren zu. Eine Vereinfachung des Verfahrens resultiert durch

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Urteil V 2021 59
die Vereinigung der beiden Verfahren nicht. Sich widersprechende Entscheide sind bei
getrennter Verfahrensführung nicht zu befürchten, hat doch der Stadtrat von Zug die
Wirksamkeit des Baubewilligungsentscheids von der rechtskräftigen Genehmigung des
Baulinienplans – und umgekehrt – abhängig gemacht (vgl. Beschluss Nr. 251.20, Ziff. II/1,
S. 32, und Beschluss Nr. 252.20, Ziff. 5, S. 22). Der Antrag, die Verfahren V 2021 58 und
V 2021 59 zu vereinigen, ist abzuweisen.
3.
3.1
In ihrer Replik vom 6. Dezember 2021 liess die Beschwerdeführerin den Antrag
stellen, es sei von einer unabhängigen Person ein Gutachten zur ISOS-Verträglichkeit
projektbezogener Baulinien und der Arealbebauung einzuholen. Die Stellungnahme der
kantonalen Fachstelle zur projektbezogenen Planung sei vom Projekt geprägt. Das
erstaune nicht, sei doch N.________, ehemalige Denkmalpflegerin des Kantons Zug und
Stellvertreterin des Amts für Denkmalpflege und Archäologie, beratende Expertin und
Begleiterin der Wettbewerbsjury (ohne Stimmrecht) gewesen. Nicht überraschend ergäben
sich aus der Stellungnahme der verwaltungsinternen Fachbehörde viel Wohlwollen zu
Gunsten des Projekts und kaum Hinweise auf die ISOS-Vorgaben. Die Unabhängigkeit
der Aussagen im "Gutachten der Fachstelle" seien deshalb nicht gesichert. Dies spreche
für ein neutrales Gutachten.
3.2
Ist für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Bund zuständig, so beurteilt gemäss
Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) je
nach Zuständigkeit das Bundesamt für Umwelt (BAFU), das Bundesamt für Kultur oder
das Bundesamt für Strassen, ob ein Gutachten durch eine Kommission nach Art. 25
Abs. 1 NHG erforderlich ist. Ist der Kanton zuständig, so obliegt diese Beurteilung gemäss
Art. 7 Abs. 2 NHG der kantonalen Fachstelle nach Art. 25 Abs. 2 NHG. Kann bei der
Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5
NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem
Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so verfasst die Kommission zuhanden der
Entscheidbehörde ein Gutachten. Die Kommission gibt darin an, ob das Objekt
ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist. Das Gutachten bildet eine der
Grundlagen für die Abwägung aller Interessen durch die Entscheidbehörde (Art. 7 Abs. 3
NHG). Die Kantone bezeichnen gemäss Art. 25 Abs. 2 NHG Fachstellen für den
Naturschutz, den Heimatschutz und die Denkmalpflege. Das Amt für Denkmalpflege und
Archäologie ist gemäss § 14 des Gesetzes über Denkmalpflege, Archäologie und
Kulturgüterschutz (Denkmalschutzgesetz, DMSG; BGS 423.11) im Kanton Zug die

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Urteil V 2021 59
kantonale Fachstelle für Denkmalpflege gemäss Art. 25 Abs. 2 NHG. Das Amt für
Denkmalpflege und Archäologie hat u.a. die Aufgabe, Behörden und Privatpersonen in
allen Fragen des Denkmal- und Kulturgüterschutzes zu beraten (§ 14 Abs. 1 lit. h DMSG).
Im Baubewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen innerhalb der vom Zonenplan der
Gemeinde bezeichneten Ortsbildschutzzonen wirkt das Amt für Denkmalpflege und
Archäologie zudem beratend mit, um die prägenden Bestandteile der Siedlungen und
gestalteten Freiräume zu bewahren (§ 20 DMSG). Die Doppelrolle der kantonalen
Denkmalpflege ist damit systemimmanent und unvermeidlich. Eine baurechtliche Beratung
von Bauherrschaften durch das Amt für Denkmalpflege und Archäologie ist gesetzlich
verankert und begründet nicht per se eine Befangenheit. Im vorliegenden Fall ist die Kritik
der Beschwerdeführerin allgemeiner Natur. Sie bringt denn auch keine substanziellen
Gründe vor, um am fachlichen Gutachten der Denkmalpflege Zweifel zu erwecken. Es
kommt hinzu, dass die Beschwerdeführerin mit dem Wunsch, ein "Gutachten zur ISOS-
Verträglichkeit projektbezogener Baulinien und der Arealbebauung" erstellen zu lassen,
Rechtsfragen und keinen Sachverhalt gutachterlich abgeklärt wissen will. Die
Beantwortung von Rechtsfragen liegt jedoch im Kompetenzbereich der entscheidenden
Behörde, nicht im Aufgabenbereich eines Fachgutachters (vgl. VGer ZG V 2019 12 vom
17. Dezember 2019 E. 4). Das Einholen eines weiteren Gutachtens ist daher nicht
geboten.
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass der Regierungsrat sie in seinem
Entscheid vom 6. Juli 2021 verpflichtet habe, der Bauherrschaft eine Parteientschädigung
von Fr. 5'100.– zu bezahlen. Dem Verwaltungsgericht werde beantragt zu prüfen, ob der
Stadt Zug Kosten auferlegt werden könnten und/oder die Parteikostenentschädigung des
Vorverfahrens teilweise der Stadt Zug zu überbinden sei, da diese mit ihren falschen
Rechtsmittelbelehrungen einen nicht beachtlichen [recte wohl: einen beachtlichen]
Zusatzaufwand für alle Parteien generiert habe.
4.2
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der Stadtrat von Zug seinen Beschluss
betreffend die Festsetzung des Baulinienplans Hertistrasse, um den es hier geht, mit der
richtigen Rechtsmittelbelehrung versehen hat und entsprechend die Beschwerdeführerin
ihre Beschwerde auch korrekt beim Regierungsrat einreichte. Ein Mehraufwand entstand
somit niemandem. Einzig bei der Baubewilligung für die Arealbebauung brachte der
Stadtrat von Zug eine falsche Rechtsmittelbelehrung an, indem er als Rechtsmittelinstanz
das Verwaltungsgericht erwähnte. Die von der Beschwerdeführerin in diesem

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Urteil V 2021 59
Zusammenhang beim Verwaltungsgericht eingereichte Beschwerde überwies dieses
umgehend zuständigkeitshalber dem Regierungsrat zur Behandlung. Wie das Gericht im
Parallelverfahren V 2021 58 feststellt (E. 3.2), ist ein dadurch entstandener beachtlicher
Mehraufwand weder bei der Beschwerdeführerin noch bei einer anderen Verfahrenspartei
noch bei einer Behörde erkennbar und wird von der Beschwerdeführerin auch in keiner
Weise substanziiert. Ihr Antrag, die Parteikostenentschädigung teilweise der Stadt Zug zu
überbinden und/oder der Stadt Kosten aufzuerlegen, ist daher abzuweisen.
5.
Die Revision vom 22. Februar 2018 des Planungs- und Baugesetzes (PBG;
BGS 721.11) sowie die Totalrevision vom 20. November 2018 der Verordnung zum
Planungs- und Baugesetz (V PBG; BGS 721.111) sind per 1. Januar 2019 in Kraft
getreten. Auf neue Sondernutzungspläne – wie im vorliegenden Fall – kommt das neue
Recht zur Anwendung (§ 74 Abs. 2 V PBG).
6.
6.1
Die Beschwerdeführerin rügte im Verwaltungsbeschwerdeverfahren vor dem
Regierungsrat, der Stadtrat von Zug habe ihre Einsprache vollumfänglich abgewiesen,
obwohl mehrere Anträge ihrer Einsprache berücksichtigt worden seien.
6.2
Der Regierungsrat kam zum Schluss, dass der Stadtrat von Zug die Einsprache
abgewiesen und nicht teilweise gutgeheissen habe, sei nicht zu beanstanden. Der
Regierungsrat führte aus, die Beschwerdeführerin habe in ihrer Einsprache vom 29.
Januar 2019 fünf formelle Anträge, vier materielle Anträge zum Baulinienplan und fünf
materielle Anträge zur Arealbebauung gestellt. In der Hauptsache habe sie beantragt,
dass der neue Baulinienplan und das Arealbebauungsverfahren abzulehnen seien. Mit
ihren Hauptanträgen sei die Beschwerdeführerin nicht durchgedrungen. Sie mache nun
geltend, zwei ihrer formellen Anträge sowie eine Rüge in den Erwägungen seien nicht
berücksichtigt worden:
-
Das Gesuch der Arealbebauung sei zu sistieren, bis über den Baulinienplan
rechtskräftig entschieden worden sei (formeller Antrag Ziff. 2);
-
es seien Planungsunterlagen zur Nutzungsplanung 2009, insbesondere der
Planungsbericht zur Ortsbildschutzzone Gartenstadt, ins Dossier aufzunehmen und den
Einsprecherinnen und Einsprechern zur Stellungnahme zuzustellen (formeller Antrag
Ziff. 3);
-
in den Erwägungen sei die fehlende Mitwirkung der Bevölkerung gerügt worden, worauf
in der Folge eine zweite öffentliche Auflage durchgeführt worden sei.

10
Urteil V 2021 59
Der Regierungsrat erwog, der formelle Antrag Ziff. 2 sei nicht umgesetzt worden und es
sei kein Verfahren sistiert worden. Vielmehr seien die beiden Beschlüsse (Baulinienplan
und Arealbebauung) gleichzeitig erlassen worden. Beim formellen Antrag Ziff. 3 sei auch
die Sachverhaltsabklärungspflicht der Vorinstanz und das Akteneinsichtsrecht der
Einsprecher zu berücksichtigen. Wenn es sich bei den Nutzungsplanunterlagen aus dem
Jahr 2009 um sachverhaltsrelevante Akten handle, wovon auszugehen sei, dann seien
diese von Amtes wegen zu den Akten zu nehmen und die Einsprecher hätten von
Gesetzes wegen das Akteneinsichtsrecht. Beim dritten Punkt handle es sich nicht um
einen Antrag. Die Beschwerdeführerin sei mit den genannten zwei formellen Anträgen im
Einspracheverfahren nicht durchgedrungen. Doch selbst wenn die Vorinstanz zwei
formelle Anträge von insgesamt 14 Anträgen umgesetzt hätte, würde dies nichts daran
ändern, dass die Einsprecherinnen und Einsprecher mit ihren Hauptanträgen und
sämtlichen materiellen Anträgen unterlegen seien. Dass die Vorinstanz bei dieser
Sachlage die Einsprache abgewiesen und nicht teilweise gutgeheissen habe, sei deshalb
nicht zu beanstanden. Im Übrigen sei auch nicht erkennbar, inwiefern die
Beschwerdeführerin ein Feststellungsinteresse oder ein Rechtsschutzinteresse an der
Klärung dieser Frage habe, zumal ihr mit der Einsprache keine Kosten auferlegt worden
seien und im Einspracheverfahren auch kein Anspruch auf Parteientschädigung bestehe.
6.3
Die teilweise Gutheissung einer Einsprache oder Beschwerde kann nur erfolgen,
wenn materielle Anträge gutgeheissen werden, denn Gegenstand eines Einsprache- bzw.
Beschwerdeverfahrens ist nicht das Verfahren an sich, sondern der materielle Inhalt eines
Entscheids – im vorliegenden Fall die Festsetzung eines Baulinienplans. Selbst wenn
festzustellen gewesen wäre, dass die von der Beschwerdeführerin in ihrer Einsprache
gestellten formellen Anträge umgesetzt wurden bzw. hätten umgesetzt werden müssen,
hätte dies zu einer (vollständigen) Abweisung der Einsprache und nicht zu einer teilweisen
Gutheissung geführt. Im Übrigen ist dem Regierungsrat ohne weiteres Recht zu geben,
dass der formelle Antrag 2 der Einsprache gar nicht umgesetzt wurde und weiter davon
auszugehen ist, dass der Stadtrat von Zug dem im formellen Antrag 3 Verlangten auch
dann nachgekommen wäre, wenn dies von der Beschwerdeführerin nicht explizit beantragt
worden wäre. Und schliesslich ist dem Regierungsrat zuzustimmen, wenn er darauf
hinweist, dass es sich bei der im dritten Punkt genannten Rüge nicht um einen formellen
Antrag der Beschwerdeführerin gehandelt hat bzw. die Durchführung der zweiten
öffentlichen Auflage des Baulinienplans erfolgte, auch ohne dass ein formeller Antrag der
Beschwerdeführerin vorlag. Auf die entsprechenden Ausführungen des Regierungsrats
kann verwiesen werden. Die Rüge der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der

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Urteil V 2021 59
Formulierung des Rechtsspruchs im Beschluss Nr. 252.20 des Stadtrats von Zug vom 19.
Mai 2020 erweist sich daher als unbegründet.
7.
7.1
Die Beschwerdeführerin bringt vor, es genüge den Anforderungen von Art. 4 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) nicht,
wenn der definitive Planentwurf öffentlich aufgelegt werde. Die von Art. 4 RPG verlangte
Orientierung und Information der Bevölkerung wäre im Zuger Recht sehr pragmatisch
vorgesehen, habe doch der Stadtrat die Baulinienplanung einzuleiten (§ 3 Abs. 1 V PBG).
Ersuchten Dritte um die Baulinienplanung, habe er einen Vorentscheid zu treffen und die
Verfahrensschritte einzuleiten (Abs. 2). Dies sei nicht geschehen, sodass die private
Bauherrschaft ohne Rahmenbedingungen anstelle der Planungsbehörde vorgegangen sei
und mit dem Projekt als Ergebnis eines Wettbewerbs nun die Behörden gleichsam zur
Übernahme des einzigen Vorschlags überzeugen wolle. Eine Beteiligung im
Planungsprozess sei selbstverständlich nicht mehr möglich, wenn nur noch über das
Planungsergebnis diskutiert werden könne.
7.2
Nach Art. 4 RPG unterrichten die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden die
Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach dem Raumplanungsgesetz
(Abs.1); sie sorgen dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise
mitwirken kann (Abs. 2); die Pläne sind öffentlich (Abs. 3). Die Mitwirkung im Sinne von
Art. 4 RPG stellt eine Einflussmöglichkeit dar, die von den Instrumenten der direkten
Demokratie und des Rechtsschutzes zu unterscheiden sind. Sie gehört wie das
Vernehmlassungsverfahren zu jenen institutionellen Formen, die keine rechtliche Bindung,
sondern blosse politische Einflussnahme bewirken. Den zuständigen Behörden steht bei
der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 RPG ein weiter Handlungsspielraum zu. Das gilt
insbesondere für die Bestimmung des Kreises, der in ein Mitwirkungsverfahren
einzubeziehen ist. Als Mindestgarantie fordert Art. 4 RPG, dass die Planungsbehörden
neben der Freigabe der Entwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusserung Vorschläge und
Einwände nicht nur entgegennehmen, sondern auch materiell beantworten. Es genügt
allerdings, wenn sich die Behörden inhaltlich mit den Vorschlägen und Einwänden
befassen; eine individuelle Beantwortung wird nicht verlangt (vgl. zum Ganzen: BGer
1C_243/2017 vom 5. Februar 2018 E. 5.3.2 bis 5.3.5). Als Mindestgarantie fordert Art. 4
Abs. 1 RPG, dass die Planungsbehörden die Planentwürfe zur allgemeinen
Ansichtsäusserung veröffentlichen und freigeben (Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen,
Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, Art. 33 N 19).

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Urteil V 2021 59
7.3
§ 38 Abs. 1 PBG sieht diesbezüglich vor, dass der bereinigte Entwurf von
kantonalen Zonen- und Sondernutzungsplänen in der betreffenden Gemeinde öffentlich
aufgelegt wird. Die Betroffenen sind, soweit möglich, direkt zu benachrichtigen. Für die
Gewährung des rechtlichen Gehörs ist die Amtsblattpublikation massgebend.
7.4
§ 3 V PBG lautet wie folgt:
"1 Der Gemeinderat leitet die Erschliessungs-, Baulinien- und Strassenplanung durch
Beschluss ein und bestimmt die Verfahrensschritte.
2 Ersuchen Dritte um die Erschliessungs-, Baulinien- oder Strassenplanung, trifft der
Gemeinderat dazu einen Vorentscheid innert 30 Tagen seit Eingang des Gesuchs. Stimmt
er dem Ersuchen zu, legt er die Verfahrensschritte fest und kann die Ersuchenden mit
Planungsarbeiten beauftragen. Die Überwälzung der Planungs- auf die Werkkosten und
der Rechtsschutz bleiben vorbehalten.
3 In einfachen Fällen und bei Änderungen bestehender Erschliessungs-, Baulinien- und
Strassenplänen kann der Gemeinderat davon absehen, einen einleitenden Beschluss zu
fällen bzw. einen Vorentscheid zu treffen."
7.5
Gemäss den unbestrittenen Angaben der Bauherrschaft wurde am 13. November
2018 auf Einladung der Bauherrschaft ein öffentlicher Orientierungsabend durchgeführt,
an welchem eine Vertretung der Stadt Zug u.a. zu den Themen Ortsbildschutz und ISOS
(Bundesinventar der schützenswerten Objekte der Schweiz von nationaler Bedeutung)
referierte. Sämtliche Nachbarn – so auch die Beschwerdeführerin – waren eingeladen
worden. Die Beschwerdeführerin nahm denn auch zusammen mit ihrem Rechtsvertreter
an dieser Veranstaltung teil. Dass dieser Anlass von der privaten Bauherrschaft organisiert
wurde, ist nicht zu bemängeln. Vom 11. Januar bis 11. Februar 2019 wurden der Entwurf
des Baulinienplans, der Beschluss des Stadtrats von Zug vom 25. September 2018
betreffend Einleitung der Vorprüfung inkl. Beilagen sowie der Vorprüfungsbericht des
Tiefbauamtes des Kantons Zug vom 9. November 2018 öffentlich aufgelegt. Vom 6.
September bis 7. Oktober 2019 erfolgte eine zweite öffentliche Auflage. Der Stadtrat hat
sich in seinem Beschluss Nr. 252.20 vom 19. Mai 2020 betreffend Festsetzung des
Baulinienplans Hertistrasse Plan Nr. 8018 mit den Vorbringen und Einwendungen, welche
durch rund 20 Parteien – darunter die Beschwerdeführerin – in zwei Einsprachen
erfolgten, befasst, diese beurteilt und individuell beantwortet. Er ist damit den
Mindestanforderungen, welche Art. 4 RPG an das Mitwirkungsverfahren stellt,

13
Urteil V 2021 59
nachgekommen. Nicht zu bemängeln ist, dass der Stadtrat von Zug nicht nach § 3 Abs. 2
V PBG vorgegangen ist. In einfachen Fällen und bei Änderungen bestehender
Erschliessungs-, Baulinien- und Strassenplänen kann der Gemeinderat davon absehen,
einen einleitenden Beschluss zu fällen bzw. einen Vorentscheid zu treffen (§ 3 Abs. 3 V
PBG). Ein Vorgehen nach § 3 Abs. 2 V PBG hat somit nicht bei jedem Planverfahren zu
erfolgen. Vorliegend handelt es sich um einen projektbezogenen Baulinienplan, der primär
dazu dient, die Vorzüge des aus einem Wettbewerbsverfahren, welches in enger
Zusammenarbeit zwischen der Stadt, den Grundeigentümern, der kantonalen
Denkmalpflege, der Projektjury und den Gewinnern des Projektwettbewerbs durchgeführt
wurde, hervorgegangenen und in einem Arealbebauungsplanverfahren umgesetzten
Siegerprojekts wirksam werden zu lassen. Die Baulinien sind von der
Arealbebauungsbewilligung abhängig, und sie können nur Bestand haben, wenn
rechtkräftig festgehalten ist, dass die Arealbebauungsbewilligung den gemäss § 31 Abs. 1
der Bauordnung der Stadt Zug (BO) gegenüber der Einzelbauweise verlangten erhöhten
Anforderungen genügt, insbesondere was die besonders gute architektonische Gestaltung
der Bauten, Anlagen und Freiräume (lit. a) und die besonders gute Einordnung in das
Orts-, Quartier- und Landschaftsbild (lit. b) betrifft. M.a.W. kommt der Festsetzung des
Baulinienplans im vorliegenden Fall eine untergeordnete Rolle zu, und ein Vorgehen nach
§ 3 Abs. 2 V PBG hätte bei dieser Ausgangslage keinen Sinn gemacht. Wenn der Stadtrat
von Zug daher in Anwendung von § 3 Abs. 3 V PBG davon absah, ist das nicht zu
bemängeln.
8.
8.1
Die Beschwerdeführerin bringt vor, Baulinien seien das Ergebnis von
Sondernutzungsplanungen. Sie hätten deshalb in einem Planungsverfahren nach den
eidgenössischen Grundsätzen zu ergehen. Neben dem formellen Verfahrensablauf (Art. 4
und 26 RPG) seien vor allem die Bestimmungen über das Vorgehen im Hinblick auf den
konkreten Planungsentscheid zu beachten. Die Planung habe wie in Art. 3 Abs. 1 der
Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) vorgesehen zu erfolgen, was bei der
Entscheidfindung für projektbezogene Baulinien grundsätzlich nicht möglich sei, vor allem
dann nicht, wenn die Baulinien aufgrund eines fertiggestellten Projekts auf dem Plan
nachgezeichnet würden. Projektbezogene Baulinien seien nach kantonalem Recht nur und
ausschliesslich bei oder als Teil von Bebauungsplänen möglich (§ 31 PBG). Planerisches
Vorgehen sei dann erforderlich, wenn eine grosse Anzahl Abweichungen von der
Einzelbauweise zu lösen seien. Im vorliegenden Fall habe man ausdrücklich auf einen
Bebauungsplan mit all seinen Vor- und Nachteilen und damit auf die Spezialität der

14
Urteil V 2021 59
"projektbezogenen Baulinien" verzichtet. Projektbezogene Baulinien seien keine
Planungen nach Bundesrecht; sie erfüllten die Voraussetzungen nach Art. 3 RPV nicht.
Wenn sie nach kantonalem Recht als eigenständige Sondernutzungsplanungen anerkannt
würden, widerspräche das dem Bundesrecht. Das Zuger Recht trage den Vorgaben des
eidgenössischen Rechts Rechnung, indem es projektbezogene Baulinien nur im Rahmen
eines anderen Planungsverfahrens zulasse, konkret als Teil des
Bebauungsplanverfahrens. Vorliegend seien die projektbezogenen Baulinien nicht im
Zusammenhang mit einem Planungsverfahren erstellt worden und widersprächen dem
kantonalen Planungs- und Baugesetz, aber auch dem höherrangigen Art. 3 RPV.
8.2
Gemäss Art. 3 Abs. 1 RPV wägen die Behörden, wenn ihnen bei Erfüllung und
Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zustehen, die Interessen
gegeneinander ab, indem sie
a.
die betroffenen Interessen ermitteln;
b.
diese Interessen beurteilen und dabei insbesondere die Vereinbarkeit mit der
anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen
berücksichtigen;
c.
diese Interessen auf Grund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend
berücksichtigen.
Sie legen die Interessenabwägung in der Begründung ihrer Beschlüsse dar (Abs. 2).
8.3
Der Behauptung der Beschwerdeführerin, dass projektbezogene Baulinien nach
kantonalem Recht nur und ausschliesslich im Rahmen von Bebauungsplänen möglich
sind, ist zu widersprechen. Nur schon die Systematik des PBG lässt den gegenteiligen
Schluss zu, ist doch sowohl den Baulinien- und Strassenplänen (§ 31 PBG) als auch den
Bebauungsplänen (§ 32 PBG) je ein eigener Paragraf unter dem Titel
"Sondernutzungspläne" gewidmet. Baulinien und Bebauungspläne haben denn auch
verschiedene Zwecksetzungen, was § 31 Abs. 1 und § 32 Abs. 2 PBG entnommen
werden kann. Gemäss § 31 Abs. 1 Satz 2 PBG sichern Baulinien-, Niveaulinien sowie
Strassenlinien nicht nur Strassen, Trassen, Wege und Plätze und halten Räume frei (Satz
1), sondern sie dienen insbesondere der Gestaltung der Verkehrsräume und des
Siedlungsbildes. Genau Letzteres hat der Stadtrat von Zug gemacht, indem er im
vorliegenden Fall die Baulinien einsetzte mit dem Ziel, eine städtebaulich ansprechende
Setzung der Baukörper und eine besonders gute Einordnung des Bauvorhabens der
Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 in das Orts-, Quartier- und Landschaftsbild sowie
weiterhin ausreichende Freiräume und Grünflächen zu erreichen.

15
Urteil V 2021 59
8.4
Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin hat der Stadtrat von Zug die
von Art. 3 RPV geforderte Interessenabwägung vorgenommen, was wegen der soeben
beschriebenen Abhängigkeit der vorliegenden projektbezogenen Baulinien eben auch für
dieselben möglich ist. Zum einen hat der Stadtrat die in Art. 47 RPV beschriebene
Berichterstattung gegenüber der kantonalen Genehmigungsbehörde in den Beschluss
betreffend die Festsetzung des Baulinienplans Hertistrasse Plan Nr. 8018 integriert. Art.
47 Abs. 1 RPV verlangt, dass die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, der
kantonalen Genehmigungsbehörde Bericht darüber erstattet, wie die Nutzungspläne die
Ziele und Grundsätze der Raumplanung, die Anregungen aus der Bevölkerung, die
Sachpläne und Konzepte des Bundes und den Richtplan berücksichtigen und wie sie den
Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung,
Rechnung tragen. Auf den Seiten 14 bis 17 handelte der Stadtrat die in Art. 47 Abs. 1 RPV
aufgeführten Punkte ausführlich ab, begründete seinen Festsetzungsentscheid und legte
im Einzelnen dar, inwiefern dem Richtplan sowie den Grundsätzen der Raumplanung
Rechnung getragen wurde. Anschliessend nahm er eine umfassende und ausführliche
Interessenabwägung nach Art. 3 Abs. 1 RPV vor (Seiten 18 bis 21), aus welcher ohne
weiteres die hauptsächlichen Schritte der Abwägung – Ermittlung, Beurteilung und
Optimierung der Interessen – (siehe dazu Aemisegger/Kissling in: Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, 2016, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N 20) sichtbar sind. Die
qualitativen Anforderungen an die Begründung des Festsetzungsentscheids und die
Interessenabwägung sind somit auch bezüglich der vorliegenden projektbezogenen
Baulinien erfüllt. Die Beschwerde erweist sich diesbezüglich als unbegründet und ist
abzuweisen. Ein Verstoss gegen das PBG oder die RPV liegt nicht vor.
9.
9.1
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Gemeinden hätten die nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts erforderliche Berücksichtigung der Bundesinventare,
wie etwa des ISOS, in ihrer Nutzungsplanung nicht umgesetzt, weil keine Revisionen der
Ortsplanung angestanden hätten. Auch die Stadt Zug habe das ISOS – entgegen allen
Äusserungen der offiziellen Stellen – noch nicht berücksichtigt. Das Wort "ISOS" sei in den
Protokollen und Dokumenten der Planung nirgendwo zu finden. Diese Feststellung sei
wichtig, weil sowohl die Stadt wie auch der Regierungsrat die in die Planung
aufgenommene Ortsbildschutzzone mit der Umsetzung des ISOS gleichgesetzt hätten.
Die beiden Planungen deckten sich aber nicht, sondern verfolgten teilweise gar
unterschiedliche Ziele. Auf jeden Fall setze diese Ortsbildschutzzone das ISOS nicht um.

16
Urteil V 2021 59
Das sei zeitlich gar nicht möglich gewesen, weil der Bundesgerichtsentscheid Rüti (BGE
135 II 209), der erstmals die Rechtslage des ISOS für die Kantone geklärt habe, am 1.
April 2009 ergangen sei. Die am 7. April 2009 beschlossene und bis heute unverändert
gültige Bauordnung der Stadt Zug habe diesen wichtigen Entscheid des Bundesgerichts
nicht mehr berücksichtigen können. Fest stehe damit, dass das ISOS nicht habe in die
Planung einfliessen können. Auch Einzelentscheide über die Unterschutzstellung von
Gebäuden könnten nicht als Bestätigung dafür dienen, dass das ISOS umgesetzt worden
sei. Das ISOS spreche der Gartenstadt räumliche und architekturhistorische Qualitäten zu.
Die vom Bauprojekt betroffene Fläche werde als strukturstarke Wohnblockreihe erwähnt.
Diese sei Teil der ganzen Gartenstadt und müsse im Sinne der intensiven Durchgrünung
mit ihren Durchwegungen und Sichtverbindungen zwischen den Häusern aufrechterhalten
werden. Das ISOS gebe hier Planungselemente vor, die bei der Baulinienplanung hätten
aufgegriffen werden müssen. Das Projekt lasse die Grundstruktur der im ISOS und auch
im Gestaltungshandbuch der Stadt Zug beschriebenen Gartenstadt verschwinden.
9.2
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt das ISOS lediglich bei der
Erfüllung von Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise (Art. 2 und 3 NHG). Bei der
Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben – wie der Nutzungsplanung oder
der Erteilung von Baubewilligungen, soweit nicht das Bundesrecht konkret ihre
Voraussetzungen regelt (dazu BGer 1C_700/2012 vom 11. März 2014 E. 2.2 am Ende) –
wird der Schutz von Ortsbildern durch kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet.
Dies ergibt sich verfassungsrechtlich aus Art. 78 Abs. 1 BV, wonach die Kantone für den
Natur- und Heimatschutz zuständig sind. Auch bei der Erfüllung von kantonalen (und
kommunalen) Aufgaben sind Bundesinventare wie das ISOS jedoch von Bedeutung. Die
Pflicht zur Beachtung findet ihren Niederschlag zum einen in der Anwendung der die
Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-)Planung; zum anderen darin, dass im Einzelfall
erforderliche Interessenabwägungen im Lichte der Heimatschutzanliegen vorzunehmen
sind (BGer 1C_130/2014, 1C_150/2014 vom 6. Januar 2015 E. 3.2 m.w.H. auf die Praxis).
Das ist insbesondere dann der Fall, wenn von der Grundnutzungsordnung abgewichen
werden soll (BGE 135 II 209 E. 2.1). Das vorliegende Bauvorhaben weicht nicht von der
Grundnutzungsordnung ab.
9.3
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hat die Stadt Zug den
Schutzzielen des ISOS bezüglich der Gartenstadt Rechnung getragen, indem sie im
Rahmen der Orts- und Zonenplanung 2009 über das Gebiet der Gartenstadt im Rahmen
eines Mitwirkungsverfahrens und in Zusammenarbeit mit der kantonalen Denkmalpflege

17
Urteil V 2021 59
eine Ortsbildschutzzone erlassen hat. Weiter wurden in der Gartenstadt Einzelobjekte/-
gebäude unter Schutz gestellt bzw. inventarisiert, wobei die hier in Frage stehenden
Bauten nicht zu den inventarisierten Bauten in der Gartenstadt gehören. Massnahmen wie
die Unterschutzstellung oder Inventarisierung von Einzelobjekten sowie der Erlass einer
Ortsbildschutzzone sind typische Elemente zur Umsetzung des ISOS. Zudem hat die
Stadt Zug das Gestaltungshandbuch Ortsbildschutzzone Gartenstadt Zug erstellt. Dieses
trägt dazu bei, das attraktive Wohnquartier mit seinem typischen Ortsbild zu erhalten,
weiterzuentwickeln und bestehende Defizite zu beheben. Mit dem Gestaltungshandbuch
wird das geschützte Ortsbild der Gartenstadt Zug anhand seiner ortstypischen
Gestaltungselemente näher beschrieben. Die Gestaltungselemente dienen als Grundlage
für die Projektierung von Um-, An- und Neubauten in der Ortsbildschutzzone und für deren
Beurteilung im Rahmen von Baubewilligungsverfahren. Das Gestaltungshandbuch zeigt
auf, wie bauliche Eingriffe gestaltet werden können, damit sie sich in das geschützte
Ortsbild einordnen. Es dient Grundeigentümern, Architekten und der Stadtverwaltung als
Wegleitung bei der Projektierung und Beurteilung von Bauvorhaben (S. 4). Bei der
Projektierung von Bauvorhaben in der Gartenstadt Zug sind die folgenden vier
Wesensmerkmale des schützenswerten Ortsbildes zu berücksichtigen: (1) die offene
Bauweise mit Ensemblewirkung von Gebäudegruppen, (2) die begrünten Freiräume mit
vielfältigen Sichtbeziehungen, (3) die schlichten Baukörper mit Sockel und Satteldach und
(4) die Lochfassaden mit feinem Profil (S. 7).
Durch diese Massnahmen fand eine Auseinandersetzung mit dem ISOS statt. Die
Anliegen des Natur- und Heimatschutzes wurden daher auf kommunaler Ebene
konkretisiert und die Schutzanliegen im Sinne des ISOS berücksichtigt.
Darüber hinaus hat sich das Amt für Denkmalpflege und Archäologie gestützt auf Art. 14
Abs. 1 DMSG als kantonale Fachstelle für Denkmalpflege im Sinne von Art. 25 Abs. 2
NHG im kantonalen Gesamtentscheid, welcher Bestandteil der Baubewilligung ist,
ausführlich zur Arealbebauung geäussert und gewürdigt, wie das konkrete Projekt die
Vorgaben der Denkmalpflege, des ISOS sowie der Ortsbildschutzzone und des
Gestaltungshandbuchs umsetzt. Der Regierungsrat hat in seinem Beschluss die
entscheidenden Passagen abgedruckt, und diese können hier wiederholt werden:
"Die Arealbebauung liegt in der Ortsbildschutzzone und im Umgebungsschutz
schützenswerter und geschützter Baudenkmäler. Im ISOS gehört das Gebiet zum Ortsbild
von nationaler Bedeutung. Für das Gebiet Gartenstadt (intensiv, durchgrüntes und

18
Urteil V 2021 59
planmässig angelegtes Arbeiterquartier, 1919–1955 etappenweise ausgebaut) ist das
Erhaltungsziel A deklariert (Erhalt der Substanz). (...).
Die gemäss Bauvorhaben abzubrechenden Gebäude gehören der vierten (1945–54) und
fünften (1956–60) Bauetappe an und sind nicht inventarisiert. Einem Abbruch und Neu-
bau stehen deshalb aus denkmalpflegerischer Sicht keine grundsätzlichen Vorbehalte
entgegen. Wichtig ist, dass sich die Neubauten in der städtebaulichen Anordnung, in ihrer
Geschossigkeit und im Volumen sowie in ihrer architektonischen Ausgestaltung und
Materialisierung in den historischen Kontext einordnen. Das aus einem Projektwettbewerb
hervorgegangene Bauprojekt wurde nach der Jurierung im Dezember 2015 in
verschiedener Hinsicht gemäss den Empfehlungen der Wettbewerbsjury überarbeitet. Das
nun vorliegende Projekt fügt die neuen Baukörper städtebaulich überzeugend in das
bestehende Ortsbild ein, indem es die Charakteristiken des Quartiers aufnimmt und
weiterführt. Die 6 Mehrfamilienhäuser und die 13 Reiheneinfamilienhäuser sind in mehrere
Baukörper gegliedert, die sich in das rechtwinklige Ordnungssystem des historischen
Ensembles einfügen. Die neuen Volumen sind länger und tiefer als die Vorgängerbauten,
lassen aber dazwischen Freiräume offen, sodass die für die Gartenstadt
charakteristischen Sichtbezüge bewahrt bleiben. Besonders zu begrüssen ist, dass die
Bauten, obwohl in der Wohnzone W3 gelegen, sich in der Höhe auf zwei bis drei
Geschosse beschränken, sodass sie sich in den bestehenden Massstab einordnen. Die
Bauten sollen aus Holz erstellt werden und nehmen die quartiertypische Gliederung in
Sockelzone, Wohngeschoss und Dachgeschoss mit Satteldach auf. Fenster- und
Türöffnungen sind regelmässig angeordnet und auf Dachaufbauten wird zugunsten einer
ruhigen Gesamtwirkung der Baukörper grossmehrheitlich verzichtet. Die vorgesehene
Farbgebung in Schwedisch Rot (gemäss Baueingabe) und Bedachung mit braunen
Muldenziegeln ist auf die Farbigkeit der Umgebung abgestimmt. Sie scheint angemessen,
wobei die genaue Farbgebung im Rahmen einer Bemusterung mit der Baubehörde noch
zu bestimmen ist. Insgesamt überzeugt das Projekt durch seine zurückhaltende
Einordnung in das Quartier. In der Gliederung der Fassaden, Materialisierung und
Farbgebung traditionell, stellen die Bauten architektonisch doch etwas Eigenständiges dar.
So schreiben die Neubauten die Geschichte des Gartenstadtquartiers weiter, indem sie
eine neue, wiederum als Ensemble ablesbare und in der städtebaulichen und
architektonischen Grundhaltung vergleichbare Baugruppe bilden."
Zu den Argumenten der Beschwerdeführerin hat die Direktion des Innern, welcher das
Amt für Denkmalpflege und Archäologie angehört, zudem in ihrer Stellungnahme vom

19
Urteil V 2021 59
23. Juli 2020 im Rahmen des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens ausführlich Stellung
genommen und unter anderem Folgendes ausgeführt:
"Zunächst ist dazu festzuhalten, dass das ISOS zwar von einer 'intensiven Durchgrünung'
spricht, aber nicht nur: Die Gartenstadt ist in allererster Linie ein Arbeiterquartier, also ein
Wohnquartier (ISOS, S. 253 und 269). Dem Aspekt der Begrünung sowie der
Sichtbeziehung zwischen den Baugruppen wird im fraglichen Neubauprojekt sehr wohl
Rechnung getragen. Alle Gebäude sind von der Aabach- und von der Hertistrasse durch
Grünstreifen abgesetzt. Auf dem breiteren Streifen entlang der Aabachstrasse finden
neben Pflanzgärten auch grössere Bäume Platz. An der Hertistrasse entsteht vor den
Reihenhäusern ein grosser Rasen, der als Spielwiese allen Anwohnern zugutekommen
wird. Die Bauten sind so zueinander gesetzt, dass von der Aabachstrasse immer wieder
Durchblicke bis zur Allmend entstehen. Der Vorwurf, die Durchgrünung des Quartiers
verschwinde, ist daher unbegründet. Dass mit der neuen Bebauung ein neuer, eigener Stil
eingeführt werde, wird nicht bestritten. Gerade dies aber ist ein spezifisches
Charakteristikum der Zuger Gartenstadt, mithin dass sie nicht 'in einem Guss' entstanden
ist, sondern sich über mehrere Jahrzehnte in Etappen entwickelt hat. Jede Etappe hat
ihren eigenen Stil, ist aber als solche in sich geschlossen. So führten zum Beispiel bereits
die Wohnblöcke der Q.________ AG an der Aabachstrasse R.________ und der
Hertistrasse S.________ als Mehrfamilienhäuser einen neuen Bautyp in der Gartenstadt
ein. Sie sind heute als charakteristische Zeugen eines modernen genossenschaftlichen
Wohnungsbaus wichtiger Bestandteil der Gartenstadt und geschützte Baudenkmäler (s.
Gestaltungshandbuch Ortsbildschutzzone Gartenstadt Zug, S. 8.). Das
Gestaltungshandbuch hält denn auch fest, dass gerade die 'schrittweise Bebauung des
Gebietes' das Erscheinungsbild der Gartenstadt präge. Ortstypisch seien Gruppen
identischer oder ähnlicher Gebäude aus einer Bauetappe. Jeder Gebäudegruppe liege 'ein
eigenes Gestaltungskonzept zugrunde', wobei die Gebäudeanordnung innerhalb der
Gruppen auf rechtwinkligen Ordnungsprinzipien beruhe (Gestaltungshandbuch
Ortsbildschutzzone Gartenstadt Zug, S. 10). Diese Vorgaben berücksichtigt das zu
beurteilende Projekt sehr wohl. Es fügt der hundertjährigen Geschichte der Gartenstadt
ein weiteres Kapitel hinzu und trägt dabei gleichzeitig der Tradition Rechnung. Bezüglich
der kritisierten Vor- und Rücksprünge ist darauf zu verweisen, dass diese nicht so fremd
sind in der Gartenstadt, wie der Einsprecher geltend macht. So haben zum Beispiel die
inventarisierten Doppelwohnhäuser auf der Ostseite der Gartenstadt-Strasse
Eingangsvorbauten zur Strasse hin und die Doppelwohnhäuser auf der Westseite
desselben Strassenzugs verfügen zur Gartenseite hin über vorspringende

20
Urteil V 2021 59
Erkerausbauten. Wie die Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe richtig bemerkt, stehen die
Neubauten in einem Dialog mit den gegenüberliegenden Chalets aus der ersten Epoche
der Gartenstadt von 1919–1921. Diese werden aber, entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführerin, im Gestaltungshandbuch Ortsbildschutzzone Gartenstadt Zug nicht
etwa als 'Ausnahmefall' deklariert. Der Leitfaden hält einzig fest, dass diese
Gebäudegruppe auffalle und mit ihrer Detailvielfalt eine besonders sorgfältige Ausführung
des Arbeiterwohnungsbaus verkörpere (S. 12). Die Strategie der Projektverfasser, dieser
Baugruppe ein 'Gegenüber' zu geben, das sie nicht kopiert, aber einzelne Elemente davon
wie den Holzbau aufnimmt, ist durchaus möglich und aus Sicht der Denkmalpflege
nachvollziehbar."
Es ist dem Regierungsrat zuzustimmen, wenn er aufgrund dieser überzeugenden
Ausführungen zum Ergebnis kommt, der Baulinienplan werde den ISOS-Zielsetzungen
gerecht. Die Rüge der Beschwerdeführerin, das ISOS sei vorliegend nicht umgesetzt
worden, erweist sich somit als unbegründet.
10.
10.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, indem der Regierungsrat die Zustimmung
der Fachstelle zum Projekt als ausführliches Zitat habe abdrucken lassen, ohne die darin
ausgedrückten Überlegungen zu bewerten, werde der Fachbehörde faktisch die
Entscheidkompetenz überlassen. Die Anliegen des Denkmalschutzes seien aber nur eines
der verschiedenen Interessen an der Planung und müssten ins Verhältnis zu den anderen
Interessen gesetzt werden. Diese Planungsaufgabe setze zwingend voraus, dass die
Bewilligungsbehörde sich mit den verschiedenen Interessen auseinandersetze; das
Gesetz räume den Denkmalschutzinteressen keinen Vorrang ein. Die Zurückhaltung des
Regierungsrats führe aber gerade dazu, dass den Interessen, die von der Fachstelle
eingebracht würden, Vorrang zukomme. Sie stünden einer Abwägung bei der planerischen
Festsetzung der Baulinie entgegen. Zuständig und verantwortlich für das
Planungsergebnis sei die Planungsbehörde. Das Amt für Denkmalpflege und Archäologie
sei nicht Planungsbehörde und könne keine eigenständigen Verfügungen erlassen. Die
Zurückhaltung, welche sich der Regierungsrat mit dem Hinweis auf eine (Zürcher) Praxis,
wonach sich die Bewilligungsbehörde vom Bericht einer Fachstelle, die über das
entsprechende Fachwissen verfüge, nicht ohne triftige Gründe hinwegsetzen dürfe,
führe zu einer mangelhaften Interessenabwägung, widerspreche damit dem
Planungsverfahren und sei auch gesetzlich nicht abgedeckt. Das Vorgehen stärke den
Vorwurf der Rechtswidrigkeit der Baulinien.

21
Urteil V 2021 59
10.2
Die Beschwerdeführerin übersieht, dass der Regierungsrat mit seinen Hinweisen
auf die Ausführungen des Amts für Denkmalpflege und Archäologie und seine in diesem
Zusammenhang geübte Zurückhaltung nur – aber immerhin – aufzeigen wollte (und
konnte), dass die Arealbebauung die Vorgaben der Denkmalpflege, des ISOS und der
Ortsbildschutzzone umsetzt sowie dass der Baulinienplan mit den Schutzzielen des ISOS
und der Ortsbildschutzzone vereinbar ist. Dass der Stadtrat von Zug die von Art. 3 RPV
geforderte Interessenabwägung umfassend und ausführlich vorgenommen und dabei nicht
nur die Anliegen des Denkmalschutzes berücksichtigt hat, wurde bereits ausgeführt (E.
8.4). Der Stadtrat hat sich insbesondere mit der unterirdischen Erschliessung und
Parkierung, welche eine Minimierung des Lärms zur Folge hat, mit der
Umgebungsgestaltung, mit der Einordnung des Projekts in die Landschaft, mit der
Gestaltung des Siedlungsraums und des Strassenraums, mit der Verdichtung und mit der
Verkehrssicherheit, aber auch mit den privaten Interessen der Nachbarschaft
auseinandergesetzt (S. 14–21 des Festsetzungsbeschlusses). Der Vorwurf der
Beschwerdeführerin, die Baubewilligungsbehörde und der Regierungsrat hätten den
Denkmalschutzinteressen Vorrang zukommen lassen, ist daher unbegründet.
Aus den gleichen Gründen sind auch die Rügen der Beschwerdeführerin unbegründet, die
Baulinien stünden ausdrücklich im Interesse der privaten Bauherrschaft und ein
öffentliches Interesse an den beschlossenen Baulinien sei weder dargetan noch zu
erkennen und zudem bestehe ebenso wenig ein öffentliches Interesse an den
Unterniveaubaulinien, da sie lediglich einer privaten Einstellhalle dienten, die Besuchern
nicht offenstehe.
11.
11.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der kantonale Richtplan habe die
Anforderungen nach dem revidierten Raumplanungsgesetz, wonach insbesondere eine
hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen bewirkt und die Siedlungsentwicklung
gestärkt werden solle (Art. 8a Abs. 1 lit. c und e RPG), umgesetzt und die
Verdichtungsgebiete definitiv bestimmt. Im Richtplan seien die Verdichtungsziele detailliert
geregelt. Die Gartenstadt gehöre nicht dazu. In der Umgebung seien jedoch
Verdichtungsgebiete vorgesehen. Die Richtplanbehörde (Kantonsrat) wolle somit die
Gartenstadt bewusst von einer intensiven Überbauung verschonen. Verdichtungen
widersprächen diesem übergeordneten Recht.

22
Urteil V 2021 59
11.2
Es trifft zu, dass die Gartenstadt Zug nicht Teil der Verdichtungsgebiete ist, die im
kantonalen Richtplan ausgeschieden sind. Dies bedeutet indes nicht, dass dort keinerlei
Verdichtung stattfinden darf. Dem Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 22. Januar
2013 betreffend Anpassung des kantonalen Richtplanes kann im Gegenteil entnommen
werden, dass auch in den anderen Gebieten mittels eines Bebauungsplanes resp. einer
Umzonung moderat verdichtet werden kann (Vorlage Nr. 2214.1 – Laufnummer 16094,
S. 28). Die im vorliegenden Fall geplante massvolle Verdichtung geht viel weniger weit, als
sie in Gebieten für Verdichtung I (Ausnützungsziffer bis 2) und für Verdichtung II
(Ausnützungsziffer bis 3,5; Richtplantext Kap S 5.2.3. [BGS 711.31]) zulässig ist. Dem
Bericht des Regierungsrates lässt sich weiter entnehmen, dass sich Verdichtung und
Schutz wertvoller Bausubstanz nicht ausschliessen (S. 29). Das vorliegende Projekt
erfordert weder einen Bebauungsplan noch sieht es eine Ausnützung vor, welche das
durch Bauordnung und Zonenplan zulässige Mass überschreiten würde. Es ist eine
Verdichtung vorgesehen, die weit von dem gemäss Kap. S 5.2.3 des Richtplantextes in
den speziell bezeichneten Verdichtungsgebieten Zulässigen entfernt ist. Die geplanten
Neubauten verzichten z.B. sogar auf ein Vollgeschoss. Die hier vorgesehene massvolle
Verdichtung widerspricht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht
übergeordnetem Recht.
11.3
Nicht einschlägig ist das von der Beschwerdeführerin angeführte Urteil BGer
1C_128/2019, 1C_134/2019 vom 25. August 2020. Dort ging es um die
Inventarentlassung der ersten ("Pappelstrasse") und zweiten Bauetappe ("Schweighof
Nord") sowie der Gärten der Siedlung Friesenberg, Zürich. Das Bundesgericht führte aus,
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich habe den Siedlungen Pappelstrasse und
Schweighofstrasse angesichts der verschiedenen detaillierten und in ihrer fachlichen
Bewertung übereinstimmenden Beurteilungen zu Recht eine sehr hohe Schutzwürdigkeit
beigemessen, die durch andere Schutzobjekte nicht relativiert werde. Es sei somit von
einem sehr gewichtigen öffentlichen Interesse am Erhalt dieser Siedlungen auszugehen
(E. 7.6). Die gemäss Bauvorhaben im vorliegenden Fall abzubrechenden Gebäude
hingegen sind nicht inventarisiert, und einem Abbruch und Neubau stehen wie ausgeführt
aus denkmalpflegerischer Sicht keine grundsätzlichen Vorbehalte entgegen. Die
Beschwerdeführerin kann daher aus BGer 1C_128/2019, 1C_134/2019 nichts zu ihren
Gunsten ableiten.
12.

23
Urteil V 2021 59
12.1
Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, im stadträtlichen Entscheid fänden
sich umfangreiche Äusserungen, die in einer planerischen Interessenabwägung zu
diskutieren und gegeneinander abzuwägen wären. Jedes Interesse werde aber nur für
sich besprochen. Es fehlten Wertungen der Interessen und begründete
Schlussfolgerungen. Die Diskussion oder der Versuch einer Interessenabwägung prallten
regelmässig am Projekt ab, das als Resultat eines Wettbewerbs ausgewählt worden sei
und deshalb gar nicht mehr mit anderen Anliegen konfrontiert werden wolle bzw. dürfe.
Warum das zu realisierende Projekt im Wettbewerbsverfahren obsiegt habe und inwiefern
bei diesem Entscheid eine Interessenabwägung stattgefunden haben könnte, sei dem
Stadtratsentscheid nicht zu entnehmen. Der Entscheid des Regierungsrats ergänze oder
verbessere das fehlerhafte Vorgehen nicht.
12.2
Dass der Stadtrat von Zug die erforderliche planerische Interessenabwägung
vorgenommen hat, wurde bereits vorne dargestellt (s. E. 8.4). Darauf kann grundsätzlich
verwiesen werden. In seinem Festsetzungsbeschluss vom 19. Mai 2020 führt der Stadtrat
u.a. aus, der Baulinienplan Hertistrasse ermögliche ein Projekt, welches mit einer
massvollen Verdichtung für eine haushälterische Nutzung des Bodens sorgt, aber auch
den städtebaulichen Anliegen in der Ortsbildschutzzone gerecht werde und den Stil einer
Arbeitersiedlung in der Gartenstadt weiterführe. Mit ansprechenden und gut belichteten
Grundrissen werde eine angemessene Wohnqualität erreicht. Die Setzung der acht neuen
Gebäudekörper lasse Raum für eine Durchwegung und für ansprechende Grünflächen.
Die Änderung der Baulinie nehme Bezug auf das Bauprojekt und habe namentlich zum
Ziel, die Umsetzung eines Projekts zu ermöglichen, welches städtebaulich und vom
Charakter her besser eingepasst werde, als wenn die bestehenden Linien und
Grenzabstände eingehalten werden müssten. Die Hertistrasse werde weiter
verkehrsberuhigt und der Lärm vermindert, da die Parkierung unterirdisch erfolge. Mit
diesen Ausführungen zeigt der Stadtrat die Qualitäten der Arealbebauung auf und
begründet, warum die vorliegende Bebauung den raumplanerischen Zielen entspricht. Er
geht auch auf die privaten Interessen der Nachbarn ein und legt dar, dass mögliche
Auswirkungen der neuen Gebäude auf die Nachbargrundstücke hinsichtlich der Abstände
beziehungsweise der Besonnung die Interessen an einer qualitätsvollen inneren
Verdichtung nicht überwögen. Weiter führt der Stadtrat aus, die Baulinie nehme Bezug auf
das Bauprojekt und habe namentlich zum Ziel, die Umsetzung eines Projekts zu
ermöglichen, welches städtebaulich und vom Charakter her besser eingepasst werde, als
wenn die bestehenden Linien und Grenzabstände eingehalten werden müssten.

24
Urteil V 2021 59
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin hat damit der Stadtrat von Zug eine
Wertung der Interessen vorgenommen und begründete Schlussfolgerungen gezogen.
Gleichzeitig erlauben es die Ausführungen des Stadtrats zu erkennen, warum das zu
realisierende Projekt das Wettbewerbsverfahren gewonnen hat – ein Projekt, das im
Anschluss an den Projektwettbewerb noch optimiert wurde, u.a. auf Empfehlungen der
Jury hin. So wurden z.B. die Abstände zwischen den Mehrfamilienhäusern vergrössert, um
bessere Sichtbeziehungen zu erhalten. Die Rüge der Beschwerdeführerin betreffend
fehlende Wertungen der Interessen und fehlende Schlussfolgerungen erweist sich somit
als unbegründet.
13.
Zusammengefasst ist festzuhalten, dass dem Regierungsrat keine
Rechtsverletzung vorzuwerfen ist, wenn er die Festsetzung des Baulinienplans
Hertistrasse durch den Stadtrat von Zug als rechtmässig bezeichnet hat. Die Beschwerde
erweist sich als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
14.
14.1
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin gemäss § 23
Abs. 1 Ziff. 3 VRG die Kosten des Verfahrens zu tragen. Diese betragen Fr. 3'500.– und
werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
14.2
Im Rechtsmittelverfahren ist der ganz oder teilweise obsiegenden Partei zulasten
der unterliegenden Partei eine Parteientschädigung nach Massgabe ihres Obsiegens
zuzusprechen (§ 28 Abs. 2 VRG). Das Gericht erachtet im vorliegenden Fall Fr. 4'000.–
(inkl. MWST) als angemessene Entschädigung für das Honorar und die notwendigen
Barauslagen des berufsmässigen Vertreters der obsiegenden Beschwerdegegnerinnen 1
und 2 bzw. der Bauherrschaft. Sie ist von der Beschwerdeführerin zu bezahlen. Als
unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung. Den Beschwerdegegnern 3 und 4 ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen, weil sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (§ 28 Abs. 2a VRG).

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Urteil V 2021 59
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Der Beschwerdeführerin wird eine Spruchgebühr von Fr. 3'500.– auferlegt und mit
dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Die Beschwerdeführerin hat der Bauherrschaft eine Parteientschädigung von
Fr. 4'000.– (inkl. MWST und Barauslagen) zu bezahlen.
4.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.
5.
Mitteilung an den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin (im Doppel), an den
Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 (dreifach), an den Stadtrat
von Zug, an den Regierungsrat des Kantons Zug (dreifach) sowie zum Vollzug von
Ziffer 2 des Dispositivs an die Finanzverwaltung des Kantons Zug (nur Rubrum
und Dispositiv).
Zug, 12. September 2022
Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende
Der Gerichtsschreiber
versandt am