zg_verwaltungsgericht · V 2023 35 · 2024-11-08 · de

Verwaltungsrechtl. Kammer — Akteneinsicht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG
VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER
Mitwirkende Richter: MLaw Patrick Trütsch, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: MLaw Luca Bernasconi
U R T E I L vom 8. November 2024
[rechtskräftig]
gemäss § 29 der Geschäftsordnung
in Sachen
A.________
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. iur. Tomas Poledna, Poledna RC AG, 
Münstergasse 9, Postfach, 8024 Zürich
Beschwerdeführerin
gegen
Regierungsrat des Kantons Zug, Regierungsgebäude, 6301 Zug 
Beschwerdegegner 
betreffend
Akteneinsicht
V 2023 35


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Urteil V 2023 35
A.
B.________ mit letztem Wohnsitz in C.________ starb am 1. September 2013. 
Sie hat ihre Tochter A.________ und ihren Sohn D.________ mit letztwilliger Verfügung 
vom 21. Februar 2013 zur Erbfolge berufen. Weiter wurde die Enkelin E.________, Jahr-
gang 2005, als Vermächtnisnehmerin im Umfang von 10 % der Namenaktien der 
F.________ AG eingesetzt. Dabei wurde bestimmt, dass das Aktienpaket von E.________ 
bis zu ihrem 25. Altersjahr durch den Willensvollstrecker zu verwalten und stimmrechts-
mässig zu vertreten sei. Als Willensvollstrecker ernannte die Erblasserin G.________, in 
dessen Verhinderungsfall H.________ und in dessen Verhinderungsfall die I.________ 
AG. Je 45 % der Namenaktien der F.________ AG hatten A.________ und D.________ 
erhalten (vgl. VGer ZG V 2018 38 lit. A). 
B.
Am 23. Oktober 2016 reichte A.________ beim Gemeinderat C.________ Auf-
sichtsbeschwerde gegen den Willensvollstrecker ein. Sie stellte Anträge in der Hauptsa-
che und Begehren um Erlass vorsorglicher Massnahmen. Am 16. Oktober 2017 entschied 
der Gemeinderat C.________ über die vorsorglichen Massnahmen. In teilweiser Gutheis-
sung des Antrags der Beschwerdeführerin verfügte er, die Verwaltung von 10 % der Aktien 
der F.________ AG und die Ausübung der entsprechenden Aktionärsrechte werde im Sin-
ne einer vorsorglichen Massnahme von Willensvollstrecker G.________ an den Ersatzwil-
lensvollstrecker, H.________, in dessen Verhinderungsfall an die I.________ AG übertra-
gen (vgl. VGer ZG V 2018 38 lit. B).
C.
Gegen den Entscheid des Gemeinderats C.________ reichte G.________ am 
25. Oktober 2017 beim Regierungsrat Verwaltungsbeschwerde ein. Am 8. November 2017 
erhob auch D.________ beim Regierungsrat Beschwerde gegen den Entscheid des Ge-
meinderats C.________ (vgl. VGer ZG V 2018 38 lit. C). 
D.
Am 14. Februar 2018 hiess der Regierungsrat die Beschwerden namentlich da-
hingehend gut, dass er die vom Gemeinderat C.________ im Zusammenhang mit der 
Verwaltung von 10 % der Aktien der F.________ AG und der Ausübung der entsprechen-
den Aktionärsrechte getroffene vorsorgliche Massnahme aufhob. Dagegen erhob 
A.________ am 19. März 2018 Verwaltungsgerichtsbeschwerde (vgl. VGer ZG V 2018 38 
lit. C und D).
E.
Während des laufenden Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahrens (V 2018 38) 
teilte G.________ dem Gericht am 27. November 2018 mit, dass er sein Mandat als Wil-


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Urteil V 2023 35
lensvollstecker niedergelegt habe. Mit Verfügung vom 18. Juni 2019 wurde das Verfahren 
vom Gericht sodann infolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben.
F.
Am 7. Dezember 2022 beantragte A.________ bei der Staatskanzlei des Kantons 
Zug im Sinne eines Akteneinsichtsgesuchs die Zustellung des Regierungsratsprotokolls, in 
dem der Zirkularbeschluss vom 14. Februar 2018 festgehalten wurde (RR-act. 00). Am 
9. Februar 2023 ergänzte sie ihr Gesuch insoweit, als sie die Herausgabe der folgenden 
Unterlagen verlangte: Antrag und Begründung, weshalb ein Zirkularbeschluss erforderlich 
gewesen sei, und die Fristansetzung; E-Mails bzw. postalische Rückmeldungen der ein-
zelnen Regierungsräte zum Antrag (Ja/Nein/Enthaltungen); allfällige weitere Anträ-
ge/Rückmeldungen/Kommentare; allfällige Einsprachen und Einspracherückzüge gegen 
den Antrag; allfällige weitere Regierungsratsprotokolle, welche sich auf den Entscheid vom 
14. Februar 2018 beziehen (RR-act. 06). Am 14. März 2023 beschloss der Regierungsrat 
– ohne die in den Ausstand getretenen Regierungsratsmitglieder J.________ und 
K.________ – die Abweisung des Gesuchs (RR-act. 08).
G.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 17. April 2023 stellte A.________ fol-
gende Anträge:
"1. Der Beschluss des Regierungsrats vom 14. März 2023 sei aufzuheben. Der Be-
schwerdeführerin seien (zumindest) das Protokoll der Regierungsratssitzung vom 
20. Februar 2018 über die Feststellung des Zirkularbeschlusses vom 14. Februar 
2018 sowie die Anträge an den Regierungsrat in der Beschwerdeangelegenheit 
von Willensvollstrecker G.________ und Erbe D.________ gegen den Entscheid 
des Gemeinderats C.________ vom 16. Oktober 2017 (Willensvollstreckerauf-
sicht) offenzulegen. Ferner sei festzustellen, dass der Regierungsrat es zu Unrecht 
unterlassen hat, sämtliche Dokumente in den Akten abzulegen, die es erlaubt hät-
ten, nachträglich die richtige Zusammensetzung der Entscheidbehörde und die 
Einhaltung der verfahrensrechtlichen Vorschriften im Zusammenhang mit der Ent-
scheidung der Beschwerdeangelegenheit von Willensvollstrecker G.________ und 
Erbe D.________ gegen den Entscheid des Gemeinderats C.________ vom 
16. Oktober 2017 (Willensvollstreckeraufsicht) zu überprüfen.
2. 
Eventualiter sei die Angelegenheit zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägun-
gen an den Regierungsrat zurückzuweisen.
3. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zu Lasten des Beschwer-
degegners."


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Urteil V 2023 35
H.
Den von ihr verlangten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– beglich die Beschwerde-
führerin fristgerecht (act. 2 f.).
I.
Der Regierungsrat beantragte vernehmlassend die Abweisung der Beschwerde, 
soweit darauf eingetreten werden könne (act. 6).
J.
Im weiteren Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Anträgen fest (act. 12, 
15, 17).
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der Beschluss des Regierungsrats 
vom 14. März 2023. Gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrates ist die Be-
schwerde an das Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug 
nicht ausnahmsweise ausschliesst (§ 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegeset-
zes [VRG; BGS 162.1]). Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. Die Beschwerde ist 
fristgerecht eingereicht worden und entspricht den formellen Anforderungen von § 65 
VRG. Als Gesuchstellerin im Verfahren vor dem Regierungsrat ist die Beschwerdeführerin 
durch den Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen 
Aufhebung oder Änderung. Damit ist die Beschwerdeberechtigung gegeben und die Be-
schwerde ist vom Verwaltungsgericht zu prüfen. Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulati-
onsweg gemäss § 29 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 
162.11).
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann jede Rechtsverletzung gerügt werden. Als 
Rechtsverletzung gelten insbesondere die Nichtanwendung und die unrichtige Anwendung 
eines Rechtssatzes, die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache, der Missbrauch 
oder die Überschreitung des Ermessens sowie die Verletzung einer wesentlichen Form- 
oder Verfahrensvorschrift (§ 63 Abs. 1 VRG). Überdies kann jede für den Entscheid erheb-
liche unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhaltes angefochten werden 
(§ 63 Abs. 2 VRG). Die unrichtige Handhabung des Ermessens kann hingegen nicht 
gerügt werden (vgl. § 63 Abs. 3 VRG).


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Urteil V 2023 35
Nach dem Rügeprinzip prüft das Gericht nur die vorgebrachten Beanstandungen und un-
tersucht nicht, ob sich der angefochtene Entscheid unter schlechthin allen in Frage kom-
menden Aspekten als korrekt erweist. Im Rahmen seiner Mitwirkungspflicht hat die Be-
schwerdeführerin darzutun, in welchen Punkten und weshalb der angefochtene Entscheid 
beanstandet wird (BGE 119 V 347 E. 1a). Die Pflicht der Rechtsmittelinstanz, die Einwän-
de der Beschwerdeführerin anzuhören, zu prüfen und bei der Entscheidfindung zu berück-
sichtigen, bedeutet nicht, dass sie sich in ihrer schriftlichen Urteilsbegründung mit allen 
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jede Rüge ausdrücklich widerlegen 
müsste. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschrän-
ken (BGE 134 I 83 E. 4.1).
2.
Strittig und zu prüfen ist, ob der Regierungsrat das Akteneinsichtsgesuch der Be-
schwerdeführerin vom 7. Dezember 2022 bzw. 9. Februar 2023 zu Recht abgewiesen hat. 
Die beschwerdeweise behauptete Verletzung der Aktenführungspflicht durch die 
Vorinstanz war vor dieser nicht Thema und bildet nicht Teil des Anfechtungsgegenstan-
des, weshalb sich Weiterungen zu den diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführe-
rin erübrigen und auf ihr entsprechendes Feststellungsbegehren nicht einzutreten ist 
(vgl. etwa BGE 125 V 413 E. 1).
3.
3.1
Das Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz 
[ÖffG]; BGS 158.1) regelt den Zugang zu amtlichen Dokumenten (§ 1 Abs. 1 ÖffG). Amtli-
ches Dokument ist jede Information, die (a) auf einem beliebigen Informationsträger auf-
gezeichnet ist, (b) sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie 
übermittelt worden ist, und (c) die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (§ 6 Abs. 1 
ÖffG). Das ÖffG gilt nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten betreffend Zivil- und 
Strafverfahren, Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe, Verfahren der Ver-
waltungsrechtspflege sowie Schiedsverfahren (§ 4 Abs. 1 ÖffG).
3.2
3.2.1
Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. 
Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein per-
sönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die 
Rechtsstellung einer Person eingreift. Dazu gehört insbesondere deren Recht, sich vor Er-
lass des in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche 


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Urteil V 2023 35
Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen 
gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder 
sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid 
zu beeinflussen (BGE 129 II 497 E. 2.2; 127 I 54 E. 2b; 127 III 576 E. 2c; 126 V 130 
E. 2b). Dieser bundesverfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör wurde auch im 
kantonalen Verfahrensrecht statuiert (vgl. § 15 VRG).
3.2.2
Aus Inhalt und Funktion des hier interessierenden Akteneinsichtsrechts als Teil 
des Anspruchs auf rechtliches Gehör – kantonal in § 16 VRG geregelt – folgt nach der 
Rechtsprechung, dass grundsätzlich sämtliche beweiserheblichen Akten den Beteiligten 
gezeigt werden müssen, sofern in dem sie unmittelbar betreffenden Entscheid darauf ab-
gestellt wird. Denn es gehört zum Kerngehalt des rechtlichen Gehörs, dass der Adressat 
vor Erlass eines für ihn nachteiligen Verwaltungsaktes zum Beweisergebnis Stellung neh-
men kann. Das Akteneinsichtsrecht ist somit eng mit dem Äusserungsrecht verbunden, 
gleichsam dessen Vorbedingung. Der Betroffene kann sich nur dann wirksam zur Sache 
äussern und geeignete Beweise führen oder bezeichnen, wenn ihm die Möglichkeit ein-
geräumt wird, die Unterlagen einzusehen, auf welche sich die Behörde bei ihrem Ent-
scheid gestützt hat. Das rechtliche Gehör dient in diesem Sinne einerseits der Sachauf-
klärung und stellt anderseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren 
dar (vgl. BGE 115 V 297 E. 2e). Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf sämtliche ver-
fahrensbezogenen Akten, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden. Die Ak-
teneinsicht ist demnach auch zu gewähren, wenn die Ausübung des Akteneinsichtsrechts 
den Entscheid in der Sache nicht zu beeinflussen vermag. Die Einsicht in die Akten, die für 
ein bestimmtes Verfahren erstellt oder beigezogen wurden, kann demnach nicht mit der 
Begründung verweigert werden, die fraglichen Akten seien für den Verfahrensausgang be-
langlos. Es muss vielmehr dem Betroffenen selber überlassen sein, die Relevanz der Ak-
ten zu beurteilen (BGE 132 V 387 E. 3.2). Nach der Rechtsprechung besteht aufgrund von 
Art. 29 Abs. 2 BV allerdings kein Anspruch auf Einsicht in verwaltungsinterne Akten. Als 
verwaltungsinterne Akten gelten dabei Unterlagen, denen für die Behandlung eines Falles 
kein Beweischarakter zukommt, welche vielmehr ausschliesslich der verwaltungsinternen 
Meinungsbildung dienen und somit für den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt sind 
(z.B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege etc.) (BGE 125 II 473 E. 4a). 
Solche Unterlagen werden vom Einsichtsrecht von vornherein nicht erfasst. Es handelt 
sich somit genau genommen nicht um eine Einschränkung, sondern um eine Abgrenzung 
des Geltungsbereichs des Akteneinsichtsrechts (vgl. Waldmann/Oeschger, in: Praxis-
kommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 26 N 65; vgl. auch schon Wil-


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Urteil V 2023 35
ly Huber, Das Recht des Bürgers auf Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren, 1980, S. 67 
f. und 76 ff.). Damit soll verhindert werden, dass die ganze Meinungsbildung der 
Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die getroffenen, begründeten Ver-
fügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 117 Ia 90 E. 5b; 
115 V 297 E. 2 g/aa; 113 Ia 1 E. 4c/cc). 
3.3.3
Die Rechtsprechung hat anerkannt, dass der Anspruch auf Akteneinsicht auch 
ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend gemacht werden kann. Eine umfassende 
Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Betroffene oder ein Dritter etwa Akten ei-
nes abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist dieser verfassungsmässige An-
spruch davon abhängig, dass der Rechtssuchende ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft 
machen kann. Das Akteneinsichtsrecht findet zudem seine Grenzen am öffentlichen Inter-
esse des Staates oder an berechtigten Geheimhaltungsinteressen Dritter (BGE 121 I 225 
E. 2a; 113 Ia 1 E. 4a; 113 Ia 257 E. 4a). Die einander entgegenstehenden Interessen an 
der Akteneinsicht auf der einen Seite und an deren Verweigerung auf der andern sind im 
Einzelfall sorgfältig gegeneinander abzuwägen (BGE 113 Ia 1 E. 4a; 113 Ia 257 E. 4a). 
Das Bundesgericht hat dabei eine Reihe von Kriterien berücksichtigt, aufgrund derer das 
schutzwürdige Interesse an der Akteneinsicht beurteilt und die Geheimhaltungsinteressen 
gemessen werden (BGE 113 Ia 1 E. 4a). 
4.
4.1
Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, mit dem Zirkularbeschluss des 
Regierungsrats vom 14. Februar 2018 sei ein Beschwerdeverfahren gegen den Entscheid 
der Einwohnergemeinde C.________ als Aufsichtsbehörde über die Willensvollstrecker 
vom 16. Oktober 2017 abgeschlossen worden. Dabei habe es sich um ein Verfahren der 
Verwaltungsrechtspflege gehandelt, welches nicht in den Geltungsbereich des Öffentlich-
keitsgesetzes falle. Das Verwaltungsrechtspflegegesetz enthalte keine Bestimmung zur 
Zuständigkeit bei der Beurteilung von Gesuchen um Akteneinsicht in bereits abgeschlos-
sene Verfahren. Die beantragte Akteneinsicht erstrecke sich nur auf Dokumente, die in 
unmittelbarem Zusammenhang mit der damaligen Beschlussfassung durch den Regie-
rungsrat stehen und somit den Entscheidvorgang selbst und nicht die diesem vorange-
hende Instruktions- resp. Ermittlungsphase beträfen. Demnach sei für die Beurteilung des 
vorliegenden Akteneinsichtsgesuchs der Regierungsrat zuständig. Nach der bundesge-
richtlichen Rechtsprechung bestehe gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV ein Anspruch auf Ak-
teneinsicht auch ausserhalb eines hängigen Verfahrens. Allerdings hänge dieser Anspruch 
davon ab, ob die rechtssuchende Person ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen 


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Urteil V 2023 35
könne. Die Beschwerdeführerin habe in ihrer Eingabe im Wesentlichen finanzielle Interes-
sen für die Einsichtnahme geltend gemacht. Diesbezüglich habe sie vorgebracht, dass sie 
mit Eingabe vom 19. Oktober 2022 ein Vorverfahren gegenüber dem Kanton Zug auf 
Staatshaftung eingeleitet habe. Insofern sei ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft ge-
macht. Das Akteneinsichtsrecht umfasse das Recht, Einsicht in sämtliche verfahrensbe-
zogenen Akten zu nehmen, die geeignet sind, Grundlage eines späteren Entscheids zu 
bilden. Aus Art. 29 Abs. 2 BV ergebe sich nach ständiger Rechtsprechung allerdings kein 
Anspruch auf Einsicht in rein interne Akten, die für die interne Meinungsbildung bestimmt 
sind und welchen kein Beweischarakter zuzumessen ist. Die Beschwerdeführerin möchte 
darüber Kenntnis erlangen, wie die Beratungen und die Meinungsbildung im Regierungs-
rat abgelaufen sind und wie sich die einzelnen Regierungsratsmitglieder in der Sache po-
sitioniert haben. Dabei handle es sich zweifelsohne um Dokumente, die ausschliesslich 
die interne Meinungsbildung beträfen. Diesbezüglich bestehe gestützt auf Art. 29 Abs. 2 
BV bzw. § 16 VRG kein Anspruch auf Einsicht. Hinzu komme, dass die Beratungen des 
Regierungsrats geheim seien. Mit Blick auf Verfahren der Verwaltungsrechtspflege vor 
dem Regierungsrat gelte dies in besonderem Masse, zumal das Beratungsgeheimnis in 
der Rechtspflege im Kanton Zug ausnahmslos gelte (BF-Beil. 2 S. 2 ff.).
4.2
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts 
diene vorliegend dazu, angesichts konkret begründeter Zweifel überprüfen zu können, ob 
im regierungsrätlichen Beschwerdeverfahren die gesetzlich vorgesehene Behörde unter 
Beachtung der einschlägigen verfahrensrechtlichen Vorgaben entschieden hat. Es gehe 
ihr mithin um die Gewährleistung ihres verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Entscheid 
durch die zuständige (Rechtsmittel-)Behörde und auf Einhaltung der massgeblichen Ver-
fahrensvorschriften. Die Gewährleistung dieser Ansprüche setze voraus, dass die betrof-
fene Person sich anhand der das Verfahren dokumentierenden Akten vergewissern kann, 
dass alles mit rechten Dingen zu- und hergegangen ist (vorliegend konkret: dass die Vor-
aussetzungen für die [ausnahmsweise] Durchführung eines Zirkulationsverfahrens erfüllt 
und dass die Mitglieder des Regierungsrats sich mit der Beschwerdesache befasst und 
nicht bloss – möglicherweise gar ohne effektive Kenntnisnahme – einen von einer Privat-
person vorbereiteten und redigierten Beschluss durchgewunken haben). Transparenz sei 
diesbezüglich zur Gewährleistung verfahrensgrundrechtlicher Ansprüche unabdingbar und 
vorliegend über das Instrument des Akteneinsichtsrechts herzustellen. Kürzlich habe das 
Bundesverwaltungsgericht einen Revisionsfall beurteilt, in dem zu entscheiden gewesen 
sei, ob der Spruchkörper auf Basis eines Reglements über die Zusammenarbeit der Asy-
labteilungen richtig besetzt war; dieses Reglement sei nach ständiger Rechtsprechung als 


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Urteil V 2023 35
internes Dokument zu qualifizieren, das gestützt auf das Akteneinsichtsrecht grundsätzlich 
nicht herausgegeben werde. Im betreffenden Revisionsverfahren sei die Frage des inter-
nen Charakters des Reglements allerdings anders beurteilt worden: Da die reglement-
gemässe Zusammensetzung unmittelbar für die Sache relevant gewesen sei, sei den Par-
teien Zugang zu dem Reglement gewährt worden. Vorliegend befänden wir uns in einer 
vergleichbaren Situation, denn letztlich wolle sie (die Beschwerdeführerin) sicherstellen, 
dass im regierungsrätlichen Beschwerdeverfahren die gesetzlich vorgesehene Behörde 
unter Beachtung der einschlägigen verfahrensrechtlichen Vorgaben entschieden habe. Die 
Dokumente, die vorliegend herausverlangt würden, ermöglichten exakt diese Kontrolle, 
ohne dass es dabei in irgendeiner Art darum gehen würde, über die interne Meinungsbil-
dung des Regierungsbildes (recte: Regierungsrates) informiert zu werden. Daraus folge, 
dass der Regierungsrat zu Unrecht davon ausgegangen sei, dass es sich bei den heraus-
verlangten Akten um interne Dokumente handle. Entgegen der Vorinstanz unterständen 
die betreffenden Akten dem Akteneinsichtsrecht. Dies gelte umso mehr als mit dem (mög-
licherweise unrechtmässigen, jedenfalls nicht transparent gemachten) Beizug eines Priva-
ten für die Ausarbeitung und Redaktion der Regierungsratsentscheids konkrete Hinweise 
dafür beständen, dass Verfahrens(grund)rechte verletzt worden seien. Auch bestehe an-
gesichts des Gesprächs mit Regierungsrat K.________ vom 31. Januar 2018, an welchem 
dieser offengelegt habe, von der Angelegenheit bis dahin keine Kenntnis gehabt zu haben, 
wie auch angesichts des weiteren Verlaufs des Beschwerdeverfahrens (insbesondere: Zir-
kularbeschluss anstatt Behandlung an einer Sitzung) besonderer Anlass für die Überprü-
fung der Einhaltung der Verfahrensvorschriften. Indem die Vorinstanz zu einem gegenteili-
gen Ereignis gelangt sei, habe sie insbesondere Art. 29 Abs. 2 BV verletzt (act. 1 S. 12 
Rz. 27 ff.).
4.3
Die Beschwerdeführerin verlangt beschwerdeweise sinngemäss, die Vorinstanz 
sei zu verpflichten, ihr Einsicht (zumindest) in das Protokoll der Regierungsratssitzung 
vom 20. Februar 2018 über die Feststellung des Zirkularbeschlusses vom 14. Februar 
2018 (vgl. lit. D oben) sowie die entsprechenden Anträge (wohl: der einzelnen Regierungs-
ratsmitglieder bzw. der Direktion L.________) an den Regierungsrat zu gewähren (vgl. lit. 
G oben). Insoweit hat die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin ihr Einsichtsbegehren 
verglichen mit dem ursprünglichen Antrag (vgl. lit. F oben) reduziert bzw. unbestimmt for-
muliert. Wie nachfolgend zu zeigen ist, erübrigen sich allerdings Weiterungen dazu.
4.3.1
Unstreitig ist, dass das ÖffG als Anspruchsgrundlage für die beantragte Aktenein-
sicht ausscheidet (vgl. E. 3.1 bzw. § 4 Abs. 1 ÖffG). Festzustellen ist sodann, dass das 


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hier interessierende Verwaltungsbeschwerdeverfahren mit Beschluss vom 14. Februar 
2018 abgeschlossen wurde, weshalb für die Einsicht in die diesbezüglichen Akten 
grundsätzlich ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft zu machen ist (vgl. E. 3.3.3). Ein 
solches hat die Vorinstanz bejaht, die Einsicht indes aufgrund der verwaltungsinternen Na-
tur der verlangten Akten verwehrt.
4.3.2
Gemäss § 6 Abs. 2 des Kantonsratsbeschlusses über die Geschäftsordnung des 
Regierungsrats (GO RR; BGS 151.1) werden die Beschlüsse des Regierungsrates im Pro-
tokoll festgehalten. Der Regierungsrat ist Verwaltungsbeschwerdeinstanz (vgl. § 40 VRG). 
Seine Beschwerdeentscheide hat er demnach im Protokoll nach § 6 Abs. 2 GO RR fest-
zuhalten. Entsprechend wird in der Kopfzeile der Entscheide der Hinweis "Auszug aus 
dem Protokoll" angebracht. Der streitgegenständliche Zirkularbeschluss erging am 14. Fe-
bruar 2018 und wurde gleichentags an die Parteien und auch die Beschwerdeführerin re-
sp. deren Rechtsvertretung versandt.
4.4
Die Beratungen des Regierungsrates sind geheim (§ 8 Abs. 1 GO RR). Mit der 
Vorinstanz ist festzuhalten, dass die vor der Vorinstanz und beschwerdeweise herausver-
langten Akten, namentlich die im Rahmen des Zirkularverfahrens gestellten Anträge der 
einzelnen Regierungsratsmitglieder bzw. der mit der internen Vorbereitung betrauten Di-
rektion L.________ (vgl. hierzu insbesondere BGE 117 Ia 90 E. 5b) und damit zusam-
menhängende Akten nicht vom Akteneinsichtsrecht erfasst werden. Entscheidanträge 
zählen zu den verwaltungsinternen Akten. Die Anträge sind das Resultat der – auf Grund-
lage der vom Akteneinsichtsrecht grundsätzlich erfassten Tatsachenmaterialien gebildeten 
– internen Meinungsbildung. Als solche fallen sie nicht in den Geltungsbereich des Akten-
einsichtsrechts, weshalb die Vorinstanz noch nicht einmal ein Einsichtsinteresse hätte prü-
fen müssen (vgl. E. 3.2.2 in fine). 
4.5
Was die Beschwerdeführerin dagegen einwendet, verfängt nicht. Wenn sie gel-
tend macht, die Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts diene dazu, überprüfen zu kön-
nen, ob die gesetzliche vorgesehene Behörde unter Beachtung der einschlägigen verfah-
rensrechtlichen Vorgaben entschieden habe, ist nicht ersichtlich, inwiefern dies etwas an 
der verwaltungsinternen Natur der herausverlangten Akten ändert, zumal aus dem von der 
Frau Landammann und dem Landschreiber unterschriebenen Beschluss resp. Auszug aus 
dem Protokoll vom 14. Februar 2018 klar hervorgeht, dass der für die Behandlung der Be-
schwerden vom 25. Oktober und 8. November 2017 unbestrittenermassen zuständige Re-
gierungsrat – die Beschwerdeführerin hatte im Rahmen ihrer Verwaltungsgerichtsbe-


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Urteil V 2023 35
schwerde vom 19. März 2018 gegen den Regierungsratsbeschluss vom 14. Februar 2018 
notabene weder dessen Zuständigkeit angezweifelt noch andere verfahrensrechtliche Rü-
gen erhoben (so auch die Vorinstanz in act. 6 S. 8 Rz. 24) – im gemäss § 16 GO RR (oh-
ne Begründungspflicht) zulässigen Zirkularverfahren über diese entschieden hat. Die Vor-
instanz weist diesbezüglich denn auch zutreffend darauf hin, dass jedes Ratsmitglied vor-
aussetzungslos ein Zirkularverfahren einleiten kann, es sich dabei mithin nicht um ein 
Ausnahmeverfahren handelt. Im Übrigen war und ist die Zusammensetzung des Regie-
rungsrats notorisch bzw. im Staatskalender einsehbar, worauf auch die Vorinstanz hinge-
wiesen hat (vgl. ferner zur Anzahl der Regierungsratsmitglieder § 45 Abs. 1 der Verfas-
sung des Kantons Zug [BGS 111.1]). Auch kann die Beschwerdeführerin aus dem Bun-
desverwaltungsgerichtsurteil E-4459/2020 vom 15. November 2022 nichts zu ihren Guns-
ten ableiten. Dem besagten Urteil lag der Sachverhalt zugrunde, dass die Präsidentin der 
Abteilung V dem betroffenen Beschwerdeführer mitgeteilt hatte, dass die Umstände im 
Zirkularverfahren E-5711/2019 möglicherweise geeignet seien, einen Revisionsgrund 
i.S.v. Art. 121 lit. a BGG darzustellen. Im Rahmen des daraufhin eingeleiteten Revisions-
verfahrens gewährte die Instruktionsrichterin (ausnahmsweise) Einsicht in die relevanten 
Artikel des ZASAR, worauf aber grundsätzlich kein Anspruch bestand. Anders als hier war 
ein fehlerhaftes Zirkularverfahren bereits festgestanden. Dies ändert aber nichts am Cha-
rakter als verwaltungsinternes Dokument. Unbeachtlich sind auch die Ausführungen zur 
hinzugezogenen externen Person und die Berufung auf BGer 9C_266/2023 vom 19. Sep-
tember 2023 (BGE 149 I 343). Hieraus leitet die Beschwerdeführerin falsche Schlüsse ab 
und setzt sie nicht in den richtigen Kontext. Gemäss § 11 Abs. 1 GO RR unterbreitet die 
zuständige Direktion – hier die Direktion L.________ – dem Regierungsrat den Bericht und 
Antrag. Entscheidbefugnisse kommen ihr keine zu, sondern ausschliesslich dem Regie-
rungsrat als Kollegialbehörde; der Landschreiber hat beratende Stimme und ein Antrags-
recht (vgl. § 5 Abs. 2 GO RR). Dem Antrag der Direktion L.________ kommt demgemäss 
ebenfalls verwaltungsinterner Charakter zu (vgl. BGE 117 Ia 90 E. 5b in fine). Es erübrigen 
sich auch deshalb Weiterungen zur Thematik des Beizugs einer externen Fachkraft durch 
die Direktion L.________ anlässlich der damaligen Beschwerdebehandlung. Da wie ge-
sagt der Regierungsrat als Kollegialbehörde entscheidet und nicht eine Direktion, erübri-
gen sich auch Weiterungen zu den Vorbringen in der Eingabe der Beschwerdeführerin 
vom 14. März 2024 (act. 17) betreffend die Involvierung der Direktion L.________. Die 
Ausführungen zur Rolle von Regierungsrat K.________ zielen schliesslich ebenso ins 
Leere. Wäre die Beschwerdeführerin der Auffassung gewesen, Regierungsrat K.________ 
hätte aufgrund des vor der Beschlussfassung stattgehabten Gesprächs in den Ausstand 
treten müssen bzw. wäre vorbefasst gewesen, so hätte sie dies umgehend beanstanden 


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Urteil V 2023 35
müssen. Dies hat sie nicht getan. Gleiches gilt für die Mutmassung, eine Befassung mit 
der Angelegenheit sei in der kurzen Zeit bis zum Zirkularbeschluss nicht möglich gewesen. 
Hätte sich ein Regierungsratsmitglied nicht ausreichend damit auseinandersetzen können, 
hätte das betreffende Mitglied Einsprache erheben und die Behandlung an einer ordentli-
chen Sitzung verlangen können. Indessen würde es sich auch dabei um verwaltungsinter-
ne Akten handeln, bildeten diese doch nicht Grundlage des Entscheids.
5.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz das Akteneinsichtsgesuch 
der Beschwerdeführerin vom 7. Dezember 2022 bzw. 9. Februar 2023 zu Recht abgewie-
sen hat. Dies führt zu Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Beschwerdeführerin 
gemäss § 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG kostenpflichtig. Für das vorliegende Verfahren ist die 
Spruchgebühr in Nachachtung der Richtlinien für die Festlegung der Gerichtskosten auf 
Fr. 2'000.– festzusetzen. Dieser Betrag wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss in näm-
licher Höhe verrechnet. Parteientschädigungen sind nicht zuzusprechen (§ 28 Abs. 2 
f. VRG).


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Urteil V 2023 35
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Der Beschwerdeführerin wird eine Spruchgebühr von Fr. 2'000.– auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.
5.
Mitteilung an den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin (im Doppel), an den 
Regierungsrat des Kantons Zug (dreifach) und zum Vollzug von Ziffer zwei im 
Dispositiv an die Finanzverwaltung des Kantons Zug.
Zug, 8. November 2024
Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende
Der Gerichtsschreiber
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