zg_verwaltungsgericht · V 2020 34 · 2021-06-14 · de

Verwaltungsrechtl. Kammer — Nutzungsänderung

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG
VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER
Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann
U R T E I L vom 14. Juni 2021
[rechtskräftig]
gemäss § 29 der Geschäftsordnung
in Sachen
Stadtrat von Zug
Beschwerdeführer
gegen
1. A.________ AG
vertreten durch B.________ GmbH
diese wiederum vertreten durch RA C.________
2. Regierungsrat des Kantons Zug
Beschwerdegegner 
betreffend
Nutzungsänderung
V 2020 34


2
Urteil 2020 34
A.
Die A.________ AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. D.________ in der 
Stadt Zug. Auf dem Grundstück besteht ein Wohn- und Geschäftshaus (E.________-
strasse F.________) mit Baujahr 1959. Das Grundstück liegt in der Kernzone C (KC), wo 
ein Wohnanteil von 50 % vorgeschrieben ist, und ist 522 m2 gross. Am 18. Dezember 
2017 fand beim Wohn- und Geschäftshaus bezüglich diverser Umbauten in den vier 
Obergeschossen eine Bauabnahme statt. Dabei wurde festgestellt, dass im zweiten und 
dritten Obergeschoss nicht bewilligte Nutzungsänderungen vorgenommen worden waren. 
Anstelle von Wohnungen wurden im zweiten Obergeschoss eine Praxis und Büros und im 
dritten Obergeschoss ebenfalls Büros erstellt. In der Folge reichte die A.________ AG 
(nachfolgend: Beschwerdegegnerin 1) ein Nachtragsgesuch und eine 
Wohnanteilsberechnung ein, die jedoch fehlerhaft war und nicht überprüft werden konnte. 
Mit Schreiben vom 24. September 2018 beantragte die Beschwerdegegnerin 1, es sei die 
Umnutzung im 2. OG und 3. OG von Wohnnutzung in Gewerbenutzung zu bewilligen. Es 
sei der Gesuchstellerin eine Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung des 
zonenkonformen Wohnanteils um 75,95 m2 bzw. 5 % zu erteilen, da die E.________-
strasse eine lärmbelastete Strasse und für Wohnen nicht attraktiv sei. Eventualiter wurde 
beantragt, es sei eine Auflage in die Bewilligung aufzunehmen, die der Gesuchstellerin 
das Recht einräume, den geforderten Wohnanteil zu erfüllen, sobald ein Büromieter die 
Räumlichkeiten kündige. 
Mit Beschluss vom 22. Januar 2019 verweigerte der Stadtrat von Zug die nachträgliche 
Bewilligung zur Unterschreitung des Wohnanteils um 75,95 m2. Es wurde angeordnet, 
dass innert 12 Monaten ab Rechtskraft dieses Entscheides die Gewerbenutzung (Büro- 
oder Praxisnutzung) im Umfang von 75,95 m2 aufzugeben sei. Die Dauer allfälliger 
Mieterstreckungen bleibe vorbehalten. Alternativ könne innert derselben Frist der fehlende 
Wohnanteil mittels Übertragung von Wohnnutzungsanteilen gemäss § 17 Abs. 2 der 
Verordnung zum Planungs- und Baugesetz geheilt werden. 
Eine Beschwerde gegen den Entscheid des Stadtrats von Zug hiess der Regierungsrat 
des Kantons Zug mit Beschluss vom 2. Juni 2020 gut, hob den vorinstanzlichen Entscheid 
auf und bewilligte die beantragte Reduktion des Mindestwohnanteils bei der Liegenschaft 
E.________-strasse F.________, Zug, GS Nr. D.________, um 75,95 m2 bzw. 5 %, 
nachdem am 19. Juni 2019 die Baudirektion in Anwesenheit der Beschwerdeparteien 
einen Augenschein durchgeführt hatte. Der Regierungsrat begründete seinen Entscheid 
damit, die am Augenschein gemachten Feststellungen hätten aufgezeigt, dass die wegen 
des Restaurants G.________ und des Restaurants H.________ bestehenden erheblichen 


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Urteil 2020 34
Lärm- und Geruchsimmissionen auf die Liegenschaft E.________-strasse F.________ 
sowie die Parkierungsanlagen und die Verkehrssituation im Innenhof bei der Liegenschaft 
E.________-strasse F.________ zu einer schlechten Wohnqualität im Sinne von § 18 lit. a 
der Bauordnung der Stadt Zug (BO) führten. Es sei nicht ersichtlich, wie die Wohnqualität 
verbessert werden könnte. Eine Unterschreitung des Wohnanteils um 5 % im vorliegenden 
Fall sei aus den dargelegten Gründen verhältnismässig und könne bewilligt werden.
B.
Gegen den Regierungsratsbeschluss vom 2. Juni 2020 erhob der Stadtrat von Zug 
am 3. Juli 2020 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragte, der 
Regierungsratsbeschluss sei aufzuheben, unter Kostenfolge zulasten der 
Beschwerdegegner. Zur Begründung seiner Beschwerde führte der Stadtrat von Zug aus, 
der Entscheid des Regierungsrats sei unzureichend begründet; er äussere sich 
insbesondere nicht zum Verhältnis zwischen Zonierung und Lärmrecht. Der 
Mindestwohnanteil sei im Rahmen der Zonenplanrevision festgesetzt worden. Es fänden 
sich keine Erwägungen darüber, wie das Lärmaufkommen der E.________-strasse, des 
Restaurants G.________ sowie der Parkplätze eine Reduktion des Mindestwohnanteils 
rechtfertige und dem Lärm nicht an der Quelle zu begegnen sei. Auch fänden sich keine 
Ausführungen zur bisherigen Praxis der Stadt in der Anwendung von § 18 Abs. 1 lit. a BO 
oder zu den Voraussetzungen für das Erteilen lärmrechtlicher Ausnahmebewilligungen 
gemäss Art. 31 der Lärmschutzverordnung (LSV). Grundsätzlich gelte, dass die gemäss 
Zonenplan zulässige Nutzung realisiert werden könne. Seien wie vorliegend 
Mindestwohnanteilsvorschriften festgesetzt, sei der entsprechende Wohnanteil zu 
realisieren. Die Stadt Zug habe seit Inkrafttreten der Ortsplanungsrevision im Jahr 2009 
und der damit verbundenen Festsetzung von Wohnanteilsvorschriften in den Wohnzonen 
soweit ersichtlich keine Reduktion des Wohnanteils gestützt auf § 18 Abs. 1 lit. a BO 
bewilligt. Paragraf 18 Abs. 1 lit. a BO sei damit weitgehend ohne Bedeutung geblieben.
C.
Mit Eingabe vom 10. September 2020 beantragte die Baudirektion des Kantons 
Zug namens des Regierungsrats, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Stadtrats von 
Zug vom 3. Juli 2020 sei unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers 
abzuweisen. Zur Begründung des Antrags verwies die Baudirektion auf die ausführlichen 
Erwägungen im angefochtenen Entscheid vom 2. Juli 2020, an welchen festgehalten 
werde.
D.
Am 15. September 2020 liess die Beschwerdegegnerin 1 eine Vernehmlassung 
einreichen mit dem Antrag, es sei die Beschwerde des Beschwerdeführers vollumfänglich 


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Urteil 2020 34
abzuweisen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. MWST zu Lasten des 
Beschwerdeführers. Begründend wurde ausgeführt, es sei erstaunlich und schwer 
nachvollziehbar, wie der Beschwerdeführer dem Regierungsrat vorwerfe, der 
Regierungsrat habe seinen Entscheid nicht rechtsgenügend begründet, weil er sich zum 
Verhältnis Zonierung und Lärmrecht nicht geäussert habe. Mit dem Baugesuch vom 
24. September 2018 habe die Beschwerdegegnerin 1 dem Stadtrat neben der Bewilligung 
der Umnutzung auch den Antrag gestellt, der Gesuchstellerin in Anwendung von § 18 BO 
Stadt Zug eine Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung des zonenkonformen 
Wohnanteils zu erteilen. Im diesbezüglichen Entscheid vom 22. Januar 2019 des Stadtrats 
habe der Stadtrat das Gesuch für eine Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung des 
Wohnanteils abgelehnt, mit der Begründung: "Es sei nicht nachgewiesen, warum die 
Wohnqualität der drei Wohnungen wegen der Lage der Räume so schlecht sein sollte, 
dass der Wohnanteil reduziert werden müsste." Der Stadtrat sei fälschlicherweise davon 
ausgegangen, dass es sich beim Innenhof um einen "ruhigen" Hof handle. Es wäre am 
Stadtrat gelegen, ein Lärmgutachten zu erstellen oder von der Gesuchstellerin zu 
verlangen. Die Begründung der Stadt, die Ausnahmebewilligung abzuweisen, sei nicht 
substantiiert gewesen, weil der Stadtrat davon ausgegangen sei, dass eine Wohnung in 
Fussgängerdistanz zum Bahnhof aufgrund ihrer Lage per se eine gute Wohnungslage sei. 
Darum sei die Beschwerdegegnerin 1 an den Regierungsrat gelangt. Dieser habe sich der 
Sache gründlich angenommen und sei zum richtigen Schluss gekommen, dass die 
Voraussetzungen für eine Reduktion des Wohnanteils gegeben seien. In seinem 
Entscheid habe sich der Regierungsrat mit der Frage des in der Nutzungsplanung 
festgelegten Wohnanteils und der möglichen Unterschreitung dessen befasst.
E.
In seiner namens des Stadtrats von Zug eingereichten Replik vom 22. September 
2020 brachte das Baudepartement der Stadt Zug vor, der Stadtrat sei nach wie vor klar 
der Auffassung, dass die vom Regierungsrat angeführte Begründung in keiner Art und 
Weise den Eingriff in die Gemeindeautonomie rechtfertigen könne. Vielmehr verletze diese 
die bundesrechtlichen Vorgaben des Umweltrechts und bedeute für die Stadt eine 
Praxisänderung, welche dem Gebot der Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit 
widerspreche. Der Regierungsrat begründe den Entscheid lediglich damit, dass die 
Wohnqualität wegen der vorhandenen Lärm- und Geruchsemissionen schlecht sei. Lärm- 
und Geruchsemissionen seien für die Reduktion des Wohnanteils aber keine tauglichen 
Gründe. Eine solche Begründung widerspreche den elementarsten Grundsätzen des 
Umweltrechts. Sie stelle darauf ab, mit Ausnahmen von den Zonenvorschriften auf 
Lärmquellen zu reagieren. Dieser Ansatz sei rechtswidrig. Lärm sei in erster Linie an der 


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Urteil 2020 34
Quelle zu begrenzen, wie dies Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz 
vorsehe. Dies gelte für sämtliche durch den Regierungsrat angeführten Lärmquellen, seien 
dies die Lärm- und Geruchsemissionen der Restaurants G.________ und H.________ 
oder der Lärm von 50 Parkplätzen und der E.________-strasse. Nur wo die (Lärm-
)Sanierung unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursache oder 
ihr überwiegende Interessen entgegenstünden, könnten Erleichterungen gewährt werden. 
Erleichterungen zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in einer bestimmten 
Situation sollten gemäss der bundesgerichtlichen Praxis nur in Sonderfällen erfolgen und 
restriktiv gehandhabt werden. Emissionsquellen in Form von Strassen und 
Gastwirtschaftsbetrieben in der Kernzone C seien allgegenwärtig. Es gehe nicht an, die 
umweltrechtliche Pflicht zur Begrenzung von Emissionen an der Quelle zu ignorieren und 
diese Versäumnisse über die Reduktion des Wohnanteils zu korrigieren. Dies gelte sowohl 
für den Alltagslärm und die Geruchsemissionen von Gastgewerbebetrieben als auch für 
den Strassenlärm. Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass gemäss Art. 2 Abs. 6 lit. b 
LSV auch Büroräumlichkeiten zu den lärmempfindlichen Räumen zählten. Keinerlei 
Ausführungen fänden sich zur zweiten, kumulativen Voraussetzung von § 18 lit. a BO, 
dass die schlechte Wohnqualität nicht verbessert werden könne. Es sei nicht nur so, dass 
die Wohnqualität nicht verbessert werden könnte. Im Gegenteil sei es sogar so, dass die 
Wohnqualität gestützt auf das Umweltrecht verbessert werden müsse. Nebst der 
Emissionsbegrenzung an der Quelle fielen auch Schallschutzfenster an den Gebäuden in 
Betracht. Der Regierungsrat spiele sich mit dem angefochtenen Beschwerdeentscheid 
selbst die Rolle der Baubewilligungsbehörde zu, ohne sich mit der städtischen 
Baubewilligungspraxis auseinanderzusetzen. Paragraf 18 lit. a BO sei kaum angewandt 
worden. Praxisgemäss werde dem Fehlen von Gewerbeanteilen mit der Übertragung 
entsprechender Anteile gemäss § 17 Abs. 2 aV PBG begegnet. Im vorliegenden Fall 
sprächen ernsthafte Gründe gegen eine Praxisänderung. Der angefochtene 
Beschwerdeentscheid unterwandere die rechtskräftige Zonenordnung und führe dazu, 
dass im Hinblick auf die Wohnanteilsvorschriften weder Rechtssicherheit noch 
Rechtsgleichheit herrschten. Die Kernzone zeichne sich durch einen Nutzungsmix aus, zu 
welchem sowohl Hauptverkehrsachsen als auch Gastgewerbebetriebe gehörten. Allein 
entlang der E.________-strasse reiche die Kernzone C von I.________ bis zur 
J.________-strasse. Würde man dem Entscheid des Regierungsrates folgen, wäre es für 
künftige Bauherrschaften ein Leichtes, gestützt auf vorhandene Lärmquellen, die 
Reduktion von Wohnanteilsvorschriften durchzusetzen. Und dies unbesehen davon, ob die 
lärmrechtlichen Vorgaben eingehalten würden oder nicht. Faktisch verkomme die 
Mindestwohnanteilsvorschrift entlang von Hauptverkehrsachsen zu einer durchlässigen 


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Urteil 2020 34
Vorgabe, welche im Belieben der Grundeigentümerschaft geändert werden könne. Dies 
obschon die Übertragung von Nutzungsanteilen gemäss § 17 Abs. 2 aV PBG möglich 
bleibe. Bei einer solchen Anwendung von § 18 lit. a BO handle es sich keineswegs um die 
richtige Rechtsanwendung, welcher gegenüber der Rechtssicherheit der Vorzug zu geben 
sei. Das Gegenteil sei der Fall, die durch den Regierungsrat initiierte Praxisänderung 
verkenne elementare Prinzipien des Umweltrechts sowie die ratio legis von 
Wohnanteilsvorschriften. Diese wollten das Verhältnis von Wohn- und Arbeitsplätzen 
steuern. Bereits im Jahr 1998 habe das Verwaltungsgericht des Kantons Zug zur 
Kernzone 5 mit einem Wohnanteil von 50 % Folgendes ausgeführt: "Die 
Wohnanteilsvorschriften lassen genügend Raum für eine gesunde Entwicklung des 
Dienstleistungsgewerbes. Vorübergehende Vermietungsschwierigkeiten für Wohnungen 
oder für Büroräume können für die Planung, welche längerfristige Perspektiven verfolgt, 
nicht entscheidend sein. Aussenlärmimmissionen von Gastgewerbebetrieben fallen in den 
Regelungsbereich der Lärmschutzverordnung" (Urteil vom 2. Juli 1998 i.S. H. D., Quelle: 
www.zg.ch/behoerden/baudirektion/direktionssekretariat/urteile-und-entscheide-in-sachen-
planungs-und-baurecht). Die Praxisänderung stütze sich nicht auf ernsthafte sachliche 
Gründe. Das Vorgehen des Regierungsrates lasse sich auch nicht mit dem Interesse an 
der richtigen Rechtsanwendung, geschweige denn mit dem Interesse an Rechtssicherheit 
rechtfertigen.
F. 
Die Beschwerdegegnerin 1 liess am 10. März 2021 duplizieren. Darin wurde die 
Frage aufgeworfen, warum der Stadtrat für die Lärmsanierungen nichts getan habe, 
obwohl er in seiner Replik schreibe, dass die Wohnqualität entgegen der Auffassung des 
Regierungsrats verbessert werden könne. Der Einbau von Schallschutzfenstern sei der 
Beschwerdegegnerin 1 wirtschaftlich nicht zuzumuten, vor allem auch im Hinblick darauf, 
dass das Gebäude im Rahmen eines neuen Bebauungsplans in naher Zukunft eh 
abgerissen werde. Die Beschwerdegegnerin 1 lade den Stadtrat ein, die Lärm- und 
Geruchsquellen zu untersuchen und die entsprechenden Sanierungsmassnahmen bei den 
Eigentümern der Quellen zu verordnen. Unbehelflich sei es vom Stadtrat, von einer 
Praxisänderung des Regierungsrats zu sprechen. Der Regierungsrat habe nicht den 
Zonenplan geändert, sondern habe die Unterschreitung des Wohnanteils gemäss § 18 BO 
Stadt Zug geprüft und sei entgegen der Auffassung des Stadtrats zum Schluss 
gekommen, dass dafür die Voraussetzungen erfüllt seien und habe die Unterschreitung 
gutgeheissen.


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Urteil 2020 34
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1.
Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; 
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrates die Beschwerde an 
das Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht 
ausnahmsweise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. Der Stadtrat von 
Zug ist als Baubewilligungsbehörde von der Erteilung der Bewilligung zur Reduktion des 
Mindestwohnanteils durch den Regierungsrat besonders berührt und hat ein 
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (§ 62 Abs. 1 VRG). 
Gemäss § 62 Abs. 2 VRG steht zudem den zuständigen Gemeinderäten das 
Beschwerderecht zur Wahrung öffentlicher Interessen zu. Die Beschwerdeberechtigung 
des Stadtrats von Zug wird denn auch von keiner Seite bestritten. Die Beschwerde wurde 
fristgerecht eingereicht und entspricht den übrigen formellen Voraussetzungen, weshalb 
sie vom Verwaltungsgericht zu prüfen ist.
Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsordnung des 
Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).
2.
Die Revision vom 22. Februar 2018 des Planungs- und Baugesetzes vom 26. 
November 1998 (PBG; BGS 721.11) sowie die Totalrevision der Verordnung zum 
Planungs- und Baugesetz (V PBG; BGS 721.111) vom 20. November 2018 sind per 1. 
Januar 2019 in Kraft getreten. Das Gesuch zur Nutzungsänderung ist bei der Stadt Zug 
am 25. September 2018 eingegangen. Übergangsrechtlich gelangt daher die Bestimmung 
von § 71a lit. a PBG zur Anwendung, wonach auf Baugesuche, die im Zeitpunkt des 
lnkrafttretens dieses Gesetzes hängig sind, das bisherige Recht, nämlich das PBG mit 
Stand vom 1. Januar 2018 (aPBG) und die V PBG vom 16. November 1999 mit Stand vom 
1. Juli 2012 (aV PBG), Anwendung findet, es sei denn, für die Bauherrschaft ist die 
Beurteilung nach neuem Recht günstiger.
3.
3.1
Vorerst ist zu prüfen, ob der Vorwurf des Stadtrats zutrifft, der Regierungsrat habe 
das rechtliche Gehör verletzt, weil der Entscheid des Regierungsrats unzureichend 
begründet sei, da er sich insbesondere nicht zum Verhältnis Zonierung und Lärmrecht 
äussere. Es fänden sich, so der Stadtrat, keine Erwägungen darüber, wie das 


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Lärmaufkommen der E.________-strasse, des Restaurants G.________ sowie der 
Parkplätze eine Reduktion des Mindestwohnanteils rechtfertige. Insbesondere äussere 
sich der Regierungsrat nicht zur Frage, ob das Lärmrecht eine Reduktion des 
Mindestwohnanteils rechtfertige und dem Lärm nicht an der Quelle zu begegnen sei. Auch 
fänden sich keine Ausführungen zur bisherigen Praxis der Stadt in der Anwendung von § 
18 Abs. 1 lit. a der Bauordnung der Stadt Zug (BO) oder zu den Voraussetzungen für das 
Erteilen lärmrechtlicher Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 31 der Lärmschutz-
Verordnung (LSV; SR 814.41).
3.2
Für die gemeindlichen und kantonalen Behörden ergibt sich die Pflicht, 
Verfügungen zu begründen, aus § 20 Abs. 1 VRG. Die Begründung einer Verfügung 
entspricht den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV (Anspruch auf rechtliches Gehör), 
wenn die Betroffenen dadurch in die Lage versetzt werden, die Tragweite der 
Entscheidung zu beurteilen und sie in voller Kenntnis der Umstände an eine höhere 
Instanz weiterzuziehen. Die Behörde ist aber nicht verpflichtet, sich zu allen 
Rechtsvorbringen der Parteien zu äussern. Vielmehr kann sie sich auf die für den 
Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Es genügt, wenn ersichtlich ist, von 
welchen Überlegungen sich die Behörde leiten liess. An die Begründungspflicht werden 
höhere Anforderungen gestellt, je weiter der den Behörden durch die anwendbaren 
Normen eröffnete Entscheidungsspielraum und je komplexer die Sach- und Rechtslage ist. 
Im streitigen Verwaltungsverfahren muss die Begründungspflicht sorgfältiger sein als im 
nichtstreitigen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 
1071 f. mit Hinweisen).
3.3
Der Vorwurf des Stadtrats betreffend die Verletzung der Begründungspflicht ist für 
das Gericht unverständlich. Der Regierungsrat hat ausführlich dargelegt, weshalb seiner 
Ansicht nach im vorliegenden Fall die vorhandenen Lärm- und Geruchsimmissionen dazu 
führen, dass von einer schlechten Wohnqualität wegen der Lage der Räume im Sinne von 
§ 18 lit. a BO gesprochen werden könne und es nicht ersichtlich sei, wie die Wohnqualität 
verbessert werden könnte. Der Stadtrat hätte deshalb gemäss dem Regierungsrat die 
Unterschreitung des Wohnanteils um 5 % bewilligen müssen. Aus dem Entscheid des 
Regierungsrats geht klar hervor, warum er die Verwaltungsbeschwerde guthiess. Die 
Frage, ob der Regierungsrat auch Erwägungen zum Lärmrecht oder zur bisherigen Praxis 
der Stadt in der Anwendung von § 18 lit. a BO hätte machen sollen, ist keine Frage des 
rechtlichen Gehörs, sondern wird – sofern überhaupt – bei der materiellen Beurteilung der 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu behandeln sein.


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Urteil 2020 34
4.
4.1
Gemäss § 36 BO ist in der Kernzone C (KC) ein minimaler Wohnanteil von 50 % 
vorgeschrieben. Paragraf 17 Abs. 3 aV PBG sieht vor, dass der Gemeinderat bei 
besonderen Verhältnissen die Mindestnutzungsanteile reduzieren oder auf sie verzichten 
kann. Gemäss § 18 BO kann der Stadtrat den Wohnanteil reduzieren oder aufheben, a) 
wenn die Wohnqualität wegen der Lage der Räume schlecht ist und nicht verbessert 
werden kann, b) wenn die Reduktion Kleinbetrieben im Erdgeschoss dient, c) wenn 
Einrichtungen öffentlichen Interessen oder der Quartierversorgung dienen. Die Kernzone 
C ist der Lärmempfindlichkeitsstufe III zugewiesen (§ 36 BO). Die Empfindlichkeitsstufe III 
gilt gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV in Zonen, in denen mässig störende Betriebe 
zugelassen sind, namentlich in Wohn- und Gewerbezonen (Mischzonen) sowie 
Landwirtschaftszonen.
4.2
Vorliegend geht es um die Auslegung von § 18 lit. a BO, somit um die Auslegung 
eines unbestimmten Rechtsbegriffs des kommunalen Rechts. Die Bundesverfassung 
gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts (Art. 50 
Abs. 1 BV). Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, 
wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ganz oder teilweise 
der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche 
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die 
Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen 
entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts 
betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen 
Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich 
der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich 
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 137 I 235 E. 2.2 m.w.H.; 
Marco Donatsch, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich 
[VRG], 3. Aufl. 2014, § 20 N 57). Die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe des 
kommunalen Rechts steht in erster Linie den kommunalen Behörden zu und ist von den 
Rechtsmittelbehörden nur mit Zurückhaltung zu überprüfen. Der Gemeinde steht 
diesbezüglich somit eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit und damit eine 
Autonomie zu, und die Rechtsmittelinstanzen dürfen nicht unter mehreren verfügbaren 
und angemessenen Auslegungsmöglichkeiten eine sinnvolle, zweckmässige Interpretation 
einer kommunalen Norm durch die Gemeinde durch ihre eigene Auslegung ersetzen (vgl. 


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Urteil 2020 34
BGE 136 I 395 E. 3.2.3; BGer 1C_5/2016 vom 18. Mai 2016 E. 3.3 m.w.H.). Der Stadtrat 
von Zug verfügt somit bei der Auslegung von § 18 lit. a BO über Autonomie.
5.
5.1
Der Stadtrat von Zug hält in seinem Beschluss vom 22. Januar 2019, mit welchem 
er die nachträgliche Bewilligung zur Unterschreitung des Wohnanteils verweigert, fest, alle 
drei Vierzimmer-Wohnungen im Wohn- und Geschäftshaus an der E.________-strasse 
F.________ hätten gleiche Grundrisse. Das Wohn- und Esszimmer sei zum 
"Durchwohnen" konzipiert. Das heisse, das Lüften über den ruhigen Innenhof sei 
problemlos möglich. Zudem sei ein Schlafzimmer pro Wohnung ebenfalls zum Innenhof 
orientiert. Es sei somit nicht nachgewiesen, warum die Wohnqualität wegen der Lage der 
Räume so schlecht sein sollte, dass der Wohnanteil reduziert werden müsste. Auch eine 
Ausnahmebewilligung im Sinne von § 31 Abs. 1 aV PBG könne nicht erteilt werden. Es sei 
nicht ersichtlich, inwiefern die Einhaltung des Wohnanteils zu einer unzweckmässigen 
Lösung führe oder eine unbillige Härte bedeuten würde, zumal die Räume im zweiten und 
dritten Obergeschoss in den am 11. Mai 2017 zur Bewilligung eingegangenen und am 22. 
Juni 2017 bewilligten Plänen als Wohnnutzungen ausgewiesen worden seien. Im Übrigen 
stehe es der Bauherrschaft frei, den fehlenden Wohnanteil mittels Übertragung von 
Nutzungsanteilen gemäss § 17 Abs. 2 aV PBG zu heilen.
5.2
Der Regierungsrat begründet die Gutheissung der Verwaltungsbeschwerde in 
seinem Beschluss wie folgt (E. 2c f.):
"Am Augenschein der Baudirektion vom 19. Juni 2019 konnte festgestellt werden, dass 
südlich der streitbetroffenen Liegenschaft E.________-strasse F.________ beim 
Restaurant G.________ eine grössere Lüftungsanlage besteht, die auf dieser Seite zu 
Lärm- und Geruchsimmissionen führt. Die Anlage befindet sich auf einem Garagenanbau, 
d.h. ungefähr auf Höhe des ersten Obergeschosses der streitbetroffenen Liegenschaft, 
und ist auf die Fassade der E.________-strasse F.________ gerichtet. Die Distanz 
zwischen dem Gebäude des Restaurants G.________ und der E.________-strasse 
F.________ beträgt an der schmalsten Stelle nur ca. 2 Meter. Die Distanz der 
Lüftungsanlage zu den nächsten Fenstern der E.________-strasse F.________ beträgt 
ungefähr 5–6 Meter, womit diese direkt von den Immissionen betroffen sind. Der Saal des 
Restaurants G.________ («SäIi») für grössere Festgesellschaften (gemäss der Website 
des Restaurants G.________ bis zu 55 Personen) befindet sich im 1. Obergeschoss und 
damit auf Höhe des 1. und 2. Obergeschosses der E.________-strasse F.________ 


11
Urteil 2020 34
ebenfalls in wenigen Metern Distanz. Im 3. Obergeschoss des Restaurants G.________ 
besteht noch eine grössere Terrasse, die ebenfalls für das Restaurant genutzt und zu 
entsprechenden Immissionen führen kann. Schliesslich befindet sich auf dieser Seite auch 
ein Ein- und Ausgang des Restaurants G.________ mit einer schweren Holztüre, die zu 
den Parkplätzen führt. Die Gäste betreten und verlassen das Restaurant durch diese Türe, 
was mit entsprechenden Immissionen auf die E.________-strasse F.________ verbunden 
ist. Nördlich von der streitbetroffenen Liegenschaft an der E.________-strasse 
K.________ besteht im Erdgeschoss ein zweites Restaurant, nämlich das «H.________». 
In Richtung Hinterhof hat das Restaurant einen Anbau erstellt, in dem weitere Gäste 
bewirtet werden. Ein Lüftungsrohr führt vom Restaurant die Hauswand hinauf, wobei das 
Rohr ungefähr 2 Meter über den Dachrand hinausgeführt wird. Mit den beiden direkt 
angrenzenden Restaurants sind erhebliche Lärm- und Geruchsimmissionen auf die 
Liegenschaft E.________-strasse F.________ verbunden, was zu einer schlechten 
Wohnqualität im Sinne von § 18 lit. a BO führt.
Es konnte am Augenschein auch festgestellt werden, dass östlich der E.________-strasse 
F.________ im Innenhof eine oberirdische Parkierungsanlage mit ca. 50 Parkplätzen 
vorhanden ist. Der Innenhof wird hauptsächlich von der L.________-strasse her 
erschlossen. Weiter besteht für eine unterirdische Garage eine Ein- und Ausfahrt mit einer 
relativ steilen Rampe, die auf die streitbetroffene Liegenschaft zuläuft. Die Rampe liegt in 
ca. 12 Meter Entfernung zur E.________-strasse F.________ und hat entsprechende 
Immissionen auf die Liegenschaft zur Folge. Es konnte weiter festgestellt werden, dass 
mehrere Parkplätze vorhanden sind, die unmittelbar an das Gebäude grenzen oder nur 
einen sehr kleinen Abstand zur E.________-strasse F.________ einhalten. Selbstredend 
ist das mit Immissionen wie Motorenlärm und Türenschlagen auf die Liegenschaft 
verbunden. Die schmale Lücke zwischen dem Restaurant G.________ und der 
E.________-strasse F.________ kann ebenfalls für motorisierte Fahrzeuge als 
Erschliessung für die Parkplätze benutzt werden, was mit Lärm- und Abgasimmissionen 
für die E.________-strasse F.________ aus kleiner Distanz verbunden ist. Schliesslich 
befindet sich auch die Garage bzw. das Garagentor des Restaurants G.________ in 
unmittelbarer Nähe der E.________-strasse F.________. Auf der Westseite der 
streitbetroffenen Liegenschaft liegt die E.________-strasse, auf der erheblicher Auto- und 
Busverkehr festgestellt werden konnte. Auf der Ostseite der E.________-strasse war am 
Augenschein der Verkehrslärm so laut, dass man sich gegenseitig nicht verstand und auf 
die Westseite wechseln musste. Gemäss der Berechnung der Bauherrschaft vom 16. 
September 2019 fahren an Werktagen bis zu 537 öffentliche Verkehrsbusse der Linien 3, 


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Urteil 2020 34
6, 7, 11 und 16 vor der E.________-strasse F.________ durch. Auf der 
gegenüberliegenden Seite der E.________-strasse F.________ befindet sich zudem eine 
Bushaltestelle, was mit zusätzlichem Lärm beim Anhalten und Anfahren der Busse 
verbunden ist. Daraus folgt, dass auch die Parkierungsanlagen und die Verkehrssituation 
bei der Liegenschaft E.________-strasse F.________ zu einer schlechten Wohnqualität 
im Sinne von § 18 lit. a BO führen."
5.3
Gemäss den Ausführungen in E. 4.2 verfügt der Stadtrat von Zug bei der 
Auslegung von § 18 lit. a BO über Autonomie. Es fragt sich deshalb, ob der Regierungsrat 
diese Gemeindeautonomie respektiert oder ob er stattdessen einen vertretbaren 
Entscheid der Gemeinde in unzulässiger Weise korrigiert bzw. zu Unrecht in das 
Ermessen der kommunalen Behörde eingegriffen hat. Dem Verwaltungsgericht kommt nur 
Rechtskontrolle zu (§ 63 Abs. 1 VRG). Dagegen ist es nicht Aufgabe des 
Verwaltungsgerichts, eine eigene umfassende Beurteilung der Wohnqualität im 
streitgegenständlichen Gebäude vorzunehmen; damit würde es seine eigene Kognition 
überschreiten (BGer 1P.678/2004 vom 21. Juni 2005 E. 4.3, in: ZBl 107/2006 S. 430 ff.).
5.4
Bei der Anwendung von § 18 lit. a BO muss im konkreten Fall festgestellt werden, 
was wegen der Lage der Räume als schlechte Wohnqualität anzusehen ist, welche nicht 
verbessert werden kann. Der Stadtrat von Zug begründete seinen ablehnenden Beschluss 
vom 22. Januar 2019 eher knapp. Zu einer ausgedehnteren Begründung war er jedoch 
auch nicht verpflichtet, begründete die Beschwerdegegnerin 1 ihr Gesuch vom 24. 
September 2018 um Nutzungsänderung, Wohnen zu Büro, doch einzig mit der 
lärmbelasteten E.________-strasse, die für das Wohnen nicht attraktiv sei. Dass die 
Lärmemissionen der E.________-strasse hoch sind, ist unbestritten. Das belegte u.a. 
auch der von der Baudirektion am 19. Juni 2019 von 11:00 bis 12:00 Uhr durchgeführte 
Augenschein. Gemäss Strassenlärmkataster (s. https://www.zugmap.ch), 
Beurteilungspunkt M.________, ist der Immissionsgrenzwert bei der Liegenschaft 
E.________-strasse F.________ um 3 dB(A) am Tag und in der Nacht überschritten. 
Gerade der Augenschein zeigte aber auch auf, dass es im Innenhof auf der Ostseite 
wesentlich ruhiger ist und die Grenzwerte mit Sicherheit nicht überschritten sind, auch 
wenn es auch dort unbestrittenermassen sowohl Lärm- als auch Geruchsimmissionen 
durch die Restaurants G.________ und H.________, die 50 oberirdischen Parkplätze 
sowie die Ein- und Ausfahrt zur und von der unterirdischen Garage gibt. Den Plänen kann 
entnommen werden, dass alle Wohn- bzw. Esszimmer der drei ohne Bewilligung 
umgenutzten Vierzimmer-Wohnungen im 2. und 3. Obergeschoss auf den Innenhof 


13
Urteil 2020 34
entlüftet werden können. Jede Vierzimmer-Wohnung verfügt zudem im Bereich der Küche 
über einen Balkon, und zudem ist ein Schlafzimmer pro Wohnung ebenfalls zum Innenhof 
orientiert. Damit kann ohne weiteres festgestellt werden, dass die Einschränkung der 
Wohnqualität durch die lärmige E.________-strasse zu einem grossen Teil dadurch 
kompensiert werden kann, dass die Wohnungen zum wesentlich ruhigeren Innenhof 
entlüftet werden können und mit den Küchen und zumindest einem Schlafzimmer pro 
Wohnung weitere Räume vorhanden sind, die dorthin ausgerichtet sind. Bei der 
Beurteilung der Frage, ob tatsächlich eine schlechte Wohnqualität im Sinne von § 18 lit. a 
BO vorhanden ist, ist nicht nur die Abwesenheit von übermässigen Lärmimmissionen 
massgebend, sondern es sind auch andere Aspekte zu berücksichtigen. Unter 
Wohnqualität sind die Vorzüge zu verstehen, welche das Wohlbefinden der Bevölkerung 
positiv beeinflussen. Gefragt sind z.B. gute Verkehrserschliessung (auch durch 
öffentlichen Verkehr), geringe Lärm- und Luftbelastung, gute Versorgung mit Gütern und 
Dienstleistungen, ausreichend Grün- und Freiräume, hochwertige und identitätsstiftende 
Architektur sowie eine Siedlungsstruktur, die den gesellschaftlichen Zusammenhalt fördert 
und Möglichkeiten der Beteiligung am Gemeinschaftsleben bietet (Pierre Tschannen, in: 
Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, Art. 1 N 32; 
Huser/Bühlmann/Muggli, Begriffe zur Raumplanung, ein Nachschlagewerk für die Praxis, 
VLP-Schrift Nr. 67, 1996, S. 142 f.; Bericht des Bundesrates vom 18. Februar 2015 zur 
Agglomerationspolitik des Bundes 2016+, S. 89; Botschaft vom 20. Januar 2010 zu einer 
Teilrevision des Raumplanungsgesetzes, BBl 2010 1070). Mit Ausnahme der geringen 
Lärm- und Luftbelastung scheinen die genannten beispielhaften Aspekte, welche zur 
Wohnqualität beitragen, im vorliegenden Fall vorhanden zu sein; die Beschwerdeführerin 
bringt jedenfalls ausser der wegen der vorhandenen Lärmbelastung durch die 
E.________-strasse etwas eingeschränkten Attraktivität für das Wohnen nichts 
Gegenteiliges vor. Hinzu kommen unbestrittenermassen gewisse Geruchsimmissionen 
von den beiden Restaurants. Im Gebäude bestehen aber auch bereits Wohnnutzungen, 
weshalb es offenbar nicht derart unzumutbar ist, in diesem Gebäude zu wohnen, wie dies 
die Beschwerdegegnerin 1 sinngemäss weismachen möchte. Dass die Räume offenbar 
zur Geschäftsnutzung leichter zu vermieten sind als zur Wohnnutzung, reicht allein nicht 
aus, den vorgeschriebenen Mindestnutzungsanteil zu reduzieren. Zu berücksichtigen ist 
auch, dass an der Einhaltung der Mindestwohnanteile ein gewichtiges öffentliches 
Interesse besteht. Es ist ein raumplanerisch und sozialpolitisch wichtiges Anliegen, der 
Entleerung der Stadtkerne von der Wohnbevölkerung entgegenzuwirken und die 
erwünschte Durchmischung von Arbeits- und Wohnplätzen sicherzustellen, um damit 
möglichst auch preisgünstige Wohnungen zu erhalten und den Verkehrsstrom der Pendler 


14
Urteil 2020 34
zu reduzieren (BGE 111 Ia 93 E. 2b). Die Wohnlichkeit der Städte bedingt unter anderem, 
dass die Wohnnutzung in den Zentren erhalten bleibt und die Stadtkerne auch ausserhalb 
der Arbeitszeit belebt sind. In der Stadt Zug reicht die Kernzone C entlang der 
N.________- und der E.________-strasse von I.________ bis zur J.________-strasse. 
Eine zu liberale Gewährung von Wohnanteilsreduktionen in der Kernzone C würde es 
zukünftigen Bauherrschaften leicht machen, gestützt auf vorhandene Lärmquellen eine 
Reduktion von Wohnanteilen zu erhalten, was die auf demokratischem Weg zustande 
gekommenen Wohnanteilsvorschriften unterlaufen würde. Dem Stadtrat ist zudem 
zuzustimmen, dass Verkehrsimmissionen allenfalls durch zumutbare 
Schallschutzmassnahmen auf eine für die Wohnnutzung erträgliche Lärmbelastung 
vermindert werden können (vgl. Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den 
Umweltschutz [Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01]) und im Übrigen der Lärm in erster 
Linie durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen ist (Art. 11 Abs. 1 USG), somit eine 
allenfalls festgestellte schlechte Wohnqualität wegen der Lage der Räume durchaus 
verbessert werden kann. Das Vorhandensein von Gründen für einen Verzicht auf allfällige 
Schallschutzmassnahmen (vgl. Art. 15 Abs. 3 LSV) hat die Beschwerdegegnerin 1 
jedenfalls nicht belegt.
5.5
Wenn der Stadtrat von Zug unter Berücksichtigung all dieser Umstände den 
Schluss zog, die Voraussetzungen von § 18 lit. a BO seien nicht erfüllt, ist dies vertretbar. 
Der Regierungsrat hat mit seiner eigenen Würdigung zu Unrecht in das Ermessen der 
kommunalen Behörde eingegriffen. In dieser Überschreitung der Prüfungsbefugnis liegt 
Willkür, was eine Rechtsverletzung bedeutet. Gleichzeitig hat der Regierungsrat damit die 
Gemeindeautonomie verletzt. Die Beschwerde ist begründet und daher gutzuheissen. Der 
Entscheid des Regierungsrats vom 2. Juni 2020 ist aufzuheben.
6.
Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht trägt die unterliegende Partei die Kosten 
(§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). Diese betragen Fr. 2'000.– und sind von der 
Beschwerdegegnerin 1 zu tragen. Dem Regierungsrat darf das Gericht keine Kosten 
belasten (§ 24 Abs. 1 VRG). Der in seinem amtlichen Wirkungskreis obsiegende Stadtrat 
von Zug hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 28 Abs. 2a VRG). Da die 
Beschwerdegegnerin 1 unterliegt, ist auch ihr keine Parteientschädigung auszurichten. 


15
Urteil 2020 34
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsrats vom 
2. Juni 2020 aufgehoben. 
2.
Der Beschwerdegegnerin 1 wird eine Spruchgebühr von Fr. 2'000.– auferlegt.
3.
Parteientschädigungen werden keine ausgerichtet.
4.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.
5.
Mitteilung an den Stadtrat von Zug, an den Rechtsvertreter der 
Beschwerdegegnerin 1 (dreifach, Rechnung folgt nach Rechtskraft des Urteils) 
und an den Regierungsrat des Kantons Zug (dreifach).
Zug, 14. Juni 2021
Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende
Der Gerichtsschreiber
versandt am