zg_verwaltungsgericht · V 2021 88 · 2023-03-20 · de

Verwaltungsrechtl. Kammer — Nachträgliches Baubewilligungsverfahren (Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG
VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER
Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann
U R T E I L vom 20. März 2023
[rechtskräftig]
gemäss § 29 der Geschäftsordnung
in Sachen
A.________
Beschwerdeführer
vertreten durch RA B.________
gegen
1. Gemeinderat Neuheim
vertreten durch RA C.________
2. Regierungsrat des Kantons Zug
Beschwerdegegner 
betreffend
Nachträgliches Baubewilligungsverfahren
(Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands)
V 2021 88


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Urteil V 2021 88
A.
A.________ war bis 2002 Alleineigentümer des auf dem Grundstück 
Nr. D.________, Neuheim, (nachfolgend: GS D.________) stehenden Gewerbebaus an 
der E.________strasse 9 in Neuheim (Assek.-Nr. F.________). Das Gewerbehaus stammt 
aus dem Jahr 1991, liegt heute in der Wohn- und Arbeitszone 4 (nachfolgend: WA4) und 
wurde gestützt auf den Baurechtsvertrag zwischen A.________ und der Gemeinde Neu-
heim vom 12. März 1990 bzw. gestützt auf die Baubewilligung vom 19. Februar 1990 be-
treffend "Gewerbebau mit einer Abwarts- oder Angestelltenwohnung im Industriegebiet 
G.________" errichtet. Zum Erstellungszeitpunkt befand sich das Gebäude in der Indus-
triezone (Bauordnung der Gemeinde Neuheim von 1970, in Kraft bis 28. Februar 1994) 
und ab 1994 in der Industrie- und Gewerbezone (Bauordnung der Gemeinde Neuheim von 
1993/1994, in Kraft bis 2006). Am 3. Oktober 2002 begründete A.________ Stockwerkei-
gentum an der Liegenschaft und unterteilte sie in elf Stockwerkeigentumseinheiten (nach-
folgend: STWE). Er selbst ist seither Alleineigentümer der im vorliegenden Verfahren rele-
vanten STWE Nr. 7 (mit Sonderrecht an Büro/Wohnung im 1. Obergeschoss), Nr. 8 (mit 
Sonderrecht an Büro-/Gewerberaum im 1. Obergeschoss) und Nr. 9 (mit Sonderrecht an 
Büro-/Gewerberaum/Wohnung im 1. Obergeschoss). Mit Vertrag vom 6. März 2009 erwa-
rben die Stockwerkeigentümer, inklusive A.________, von der Einwohnergemeinde Neu-
heim auch das Land. Aufgrund der Vereinigung des Eigentums an Land und Gebäude 
wurde das Stockwerkeigentum mit identischen Wertquotenanteilen neu an der Stammpar-
zelle (Gesamtliegenschaft) begründet.
Im Januar 2019 stellte die Abteilung Bau und Planung der Gemeinde Neuheim unange-
meldete Bauarbeiten in der Liegenschaft E.________strasse 9, insbesondere Sanierungs-
arbeiten in der STWE Nr. 8, fest, die mit den Planunterlagen der Baubewilligung vom 
19. Februar 1990 nicht übereinstimmten. Deshalb verfügte sie am 1. Februar 2019 einen 
sofortigen Baustopp, wogegen A.________ als Bauherr am 8. Februar 2019 fristgerecht 
Beschwerde beim Gemeinderat einreichte. Nach einem Schriftenwechsel und einer Be-
sichtigung der Liegenschaft am 27. Februar 2019 wies der Gemeinderat Neuheim mit Ent-
scheid vom 15. April 2019 die Beschwerde von A.________ ab. Als Begründung brachte 
der Gemeinderat im Wesentlichen vor, dass im 1. und 2. Obergeschoss (OG) der Liegen-
schaft – neben der bewilligten Abwarts- bzw. Angestelltenwohnung im 2. OG – offenbar 
Wohnungen erstellt worden seien, die den Planunterlagen der Baubewilligung vom 
19. Februar 1990 widersprächen. Zur Klärung des Sachverhalts und Beurteilung der Be-
willigungsfähigkeit habe die Abteilung Bau und Planung bereits ein nachträgliches Baube-
willigungsverfahren eröffnet. Der von ihr verfügte Baustopp betreffend die STWE Nr. 8 


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Urteil V 2021 88
vom 1. Februar 2019 sei korrekt und werde aufrechterhalten. Dieser Entscheid wuchs un-
angefochten in Rechtskraft.
A.________ wurde am 7. März 2019 aufgefordert, ein ordnungsgemässes, vollständiges 
Baugesuch sowie eine ergänzende Stellungnahme zu den vorgenommenen unbewilligten 
Umnutzungen einzureichen.
Nach einem längeren Schriftenwechsel reichte A.________ am 20. April 2020 bei der Ab-
teilung Bau und Planung der Gemeinde Neuheim ein Baugesuch für GS D.________, As-
sek.-Nr. F.________, betreffend "nachträgliches Baugesuch Liegenschaft 
E.________strasse 9 (nach Vorschriften der BO 1993/1994), Umbau im UG + 1. OG" samt 
Beilagen (nachfolgend: BG NE-2020-013) ein. Am 29. April 2020 wurde dieses mit Plänen 
ergänzt.
Mit Beschluss vom 1. September 2020 (Beschluss Nr. 2020-111) eröffnete der Gemeinde-
rat Neuheim A.________ betreffend das BG NE-2020-013 den folgenden Entscheid:
"1.
Die Zwischenböden in der STWE Nr. 1 gemäss den revidierten Baugesuchsplänen von 
A.________ vom 20.04.2020 werden bewilligt.
2.
Der Rück- bzw. Umbau der sog. Einliegerwohnung in der STWE Nr. 9 zu einem Lagerraum 
gemäss den revidierten Baugesuchsplänen von A.________ vom 20.04.2020 wird bewilligt.
3.
Für die Wohnungen bzw. Wohnnutzungen in den STWE Nr. 7, 8 und 9 wird die Bewilligung ver-
weigert.
4.
Die Aufnahme von neuen Wohnnutzungen in den STWE Nr. 7, 8 und 9 ist ab sofort zu unterlassen. 
Sämtliche Vertragsverhältnisse über Wohnnutzungen in den STWE Nr. 7, 8 und 9 sind von 
A.________ nach dem Eintritt der Rechtskraft dieses Entscheids auf den frühestmöglichen Termin, 
spätestens aber auf das Ende des vierten auf die Rechtskraft dieses Entscheids folgenden Monats, 
aufzulösen. Die Kündigungen bzw. Aufhebungsvereinbarungen sind der Abteilung Bau und Pla-
nung zwecks Vollzugskontrolle einzureichen.
5.
Bis spätestens zum Ende des sechsten auf die Rechtskraft dieses Entscheids folgenden Monats 
hat A.________ folgende Einrichtungen zu beseitigen:
- In der STWE Nr. 8: Küche und Nasszelle (WC, Lavabo, Dusche und Waschmaschine)
- In der STWE Nr. 9: Küche und beide Nasszellen (WC, Lavabo, Dusche und Waschmaschine 
 sowie Lavabo und Badewanne)
- In der STWE Nr. 9 (sog. Einliegerwohnung): Sämtliche Zwischenwände, Küche, Lavabo und Du-
 sche bzw. alles in diesen Räumlichkeiten, was nicht auf den revidierten Baugesuchsplänen vom 
 20.04.2020 ausgewiesen ist.
Die Vollendung dieser Rückbauarbeiten ist der Abteilung Bau und Planung zwecks Vollzugskon-
trolle zu melden.
6.
Für den Fall der nicht fristgerechten Erfüllung der Verpflichtungen gemäss Ziffer 5 wird A.________ 
eine Ersatzvornahme angedroht.


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Urteil V 2021 88
7.
Der in den revidierten Baugesuchsplänen vom 20.04.2020 als 'Zimmer 1' bezeichnete Raum in der 
STWE Nr. 7 sowie der als 'Zimmer 2' bezeichnete Raum in der STWE Nr. 9 dürfen in ihrem aktuel-
len Zustand ausschliesslich als Lagerräume benützt werden.
8.
Für jedwelche weitere bauliche Veränderungen in der Liegenschaft E.________strasse 9 ist bei 
der Abteilung Bau und Planung ein Baugesuch einzureichen.
9.
Für den Fall einer Widerhandlung gegen die Ziffern 4, 5, 7 und 8 dieses Entscheids wird 
A.________ die Bestrafung wegen Ungehorsams gegen eine amtliche Verfügung (Art. 292 StGB) 
angedroht.
10. Die Gebühr für dieses Verfahren wird auf CHF 2‘500.00 festgelegt und im Betrag von 
CHF 2‘083.30 A.________ auferlegt. Diese Gebühr ist innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses 
Entscheids zur Zahlung fällig. Vorbehalten bleiben die Gebühren für die Vollzugskontrollen, welche 
separat in Rechnung gestellt werden."
Die gegen den Beschluss des Gemeinderats Neuheim von A.________, vertreten durch 
RA B.________, eingereichte Verwaltungsbeschwerde wies der Regierungsrat mit Be-
schluss vom 26. Oktober 2021 ab.
B.
Gegen den Regierungsratsbeschluss liess A.________, weiterhin vertreten durch 
RA B.________, am 29. November 2021 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben und 
folgende Rechtsbegehren stellen: 
"1.
Der Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zug vom 28. Oktober 2021 und die Ziffern 4–7, 9 
und 10 des Beschlusses des Gemeinderats Neuheim vom 1. September 2020 seien aufzuheben.
Eventualiter seien der Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zug vom 28. Oktober 2021 und 
die Ziffern 4–7 und 9 des Beschlusses des Gemeinderats Neuheim vom 1. September 2020 hin-
sichtlich der STWE Nrn. 7 und 8 aufzuheben.
Subeventualiter seien der Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zug vom 28. Oktober 2021 
aufzuheben und die Ziffern 4–7 und 9 des Beschlusses des Gemeinderats Neuheim vom 1. Sep-
tember 2020 hinsichtlich der STWE Nr. 7 aufzuheben.
Sub-subeventualiter seien der Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zug vom 28. Oktober 
2021 und die Ziffern 4–5 des Beschlusses des Gemeinderats Neuheim vom 1. September 2020 
aufzuheben, soweit der Rückbau der Nasszellen in den Stockwerkeinheiten Nrn. 8 und 9 (rechts) 
und die Frist für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands spätestens auf das Ende des 
vierten auf die Rechtskraft des Entscheids folgenden Monats verlangt wird. Die Frist für die Wie-
derherstellung des rechtmässigen Zustands sei auf 5 Jahre zu verlängern.
2.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. MWST) zu Lasten des Beschwerdegegners.
Verfahrensrechtlicher Antrag:
1.
Das Verfahren sei zu sistieren, bis die Anpassung der kommunalen Bauordnung erfolgt ist."


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Urteil V 2021 88
Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, die Wiederherstellung des recht-
mässigen Zustands erweise sich im vorliegenden Fall als nicht verhältnismässig. Bei der 
Interessenabwägung gewichte der Regierungsrat das öffentliche Interesse an der Einhal-
tung der geltenden, baurechtlichen Normen zu Unrecht als hoch. Der Schaden, der dem 
Beschwerdeführer durch die Wiederherstellung entstünde, werde vom Regierungsrat 
kleingeredet. Der Beschwerdeführer habe erhebliche Investitionskosten gehabt und ein 
Rückbau wäre mit hohen Kosten und grossem Nutzungsverlust verbunden. Der Gemein-
derat Neuheim betreibe eine ständige rechtswidrige Praxis. Es gebe weitere unrechtmäs-
sige Wohnnutzungen, über die er in Kenntnis sei, ohne dass er tätig werde. Der Be-
schwerdeführer habe Anrecht auf Gleichbehandlung im Unrecht, das heisse darauf, dass 
auch ihm die gesetzeswidrige Begünstigung gewährt werde. Der Gemeinderat Neuheim 
habe eine Vertrauensgrundlage geschaffen, indem er über Jahre um die rechtswidrigen 
Wohnnutzungen in der Wohn- und Arbeitszone 4 in der Gemeinde gewusst und diesen 
Zustand trotz sicherer Kenntnis geduldet habe. Der Beschwerdeführer habe die fraglichen 
Stockwerkeinheiten stets in gutem Glauben genutzt bzw. umgenutzt. Die finanziellen Auf-
wendungen habe er gestützt auf stets vorhandene Vertrauensgrundlagen getätigt. Ohne 
Frage könnten diese nicht ohne Nachteil wieder rückgängig gemacht werden. Vorliegend 
könne die Wiederherstellung auch nicht angeordnet werden, weil eine Rechtsänderung, 
die den Widerherstellungsanordnungen im Wege stehen werde, unmittelbar bevorstehe. 
Es sei davon auszugehen, dass im Rahmen der Ortsplanungsrevision der Wohnanteil im 
Gebiet E.________strasse/G.________ (Zone WA4) erhöht werde. 
C.
Den von ihm verlangten Kostenvorschuss von Fr. 4'000.– bezahlte der Beschwer-
deführer fristgerecht.
D.
Mit Vernehmlassung vom 11. Januar 2022 beantragte die Baudirektion des Kan-
tons Zug im Auftrag des Regierungsrats, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 29. No-
vember 2021 sei unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers vollumfänglich ab-
zuweisen.
E.
Auch der Gemeinderat Neuheim liess am 9. Februar 2022 beantragen, die Be-
schwerde sei vollumfänglich abzuweisen; der Antrag um Sistierung des Verfahrens sei ab-
zuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich 7,7 % MWST, zu Las-
ten des Beschwerdeführers.


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Urteil V 2021 88
F.
Am 25. Mai 2022 liess der Beschwerdeführer eine Replik einreichen, und am 
21. Juni 2022 duplizierte der Gemeinderat Neuheim. Bereits am 10. Juni 2022 hatte die 
Baudirektion des Kantons Zug mitgeteilt, sie verzichte darauf, eine Duplik einzureichen.
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1.
1.1
Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, 
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrats die Beschwerde an das 
Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht ausnahms-
weise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt nicht vor. Der Beschwerdeführer hat als 
Adressat des angefochtenen Entscheids am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen, 
ist daher durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdi-
ges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Damit ist die Beschwerdeberechti-
gung im Sinne von § 62 Abs. 1 lit. a–c VRG gegeben. Die Beschwerde wurde fristgerecht 
eingereicht und erfüllt die übrigen formellen Voraussetzungen, weshalb sie vom Gericht zu 
prüfen ist. 
1.2
Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsord-
nung des Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).
1.3
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann gemäss § 63 VRG jede Rechtsver-
letzung gerügt werden. Als solche gelten die Nichtanwendung und die unrichtige Anwen-
dung eines Rechtssatzes, die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache, der Miss-
brauch oder die Überschreitung des Ermessens, die Verletzung einer wesentlichen Ver-
fahrensvorschrift sowie die Rechtsverweigerung und -verzögerung. Nicht gerügt werden 
kann die unrichtige Handhabung des Ermessens. Überdies kann jede für den Entscheid 
erhebliche unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts angefochten wer-
den.
2.
Die Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 22. Februar 2018 (nPBG; 
BGS 721.11) sowie die Totalrevision der Verordnung zum Planungs- und Baugesetz vom 
20. November 2018 (nV PBG; BGS 721.111) sind per 1. Januar 2019 in Kraft getreten. 


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Urteil V 2021 88
Das vorliegende nachträgliche Baugesuch BG NE-2020-013 wurde am 20. April 2020 bzw. 
29. April 2020 vollständig eingereicht. Übergangsrechtlich gelangt daher § 71a Abs. 1 lit. b 
nPBG zur Anwendung, wonach auf Baugesuche in denjenigen Gemeinden, welche ihre 
Zonenpläne und Bauvorschriften noch nicht an die sich an der IVHB orientierenden Bau-
begriffe und Messweisen angepasst haben, das bisherige Recht Anwendung findet (aPBG 
und aV PBG [beide in Kraft bis 31. Dezember 2018]).
3.
3.1
Ausgangspunkt für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde ist die Tatsache, 
dass die Abteilung Bau und Planung der Gemeinde Neuheim im Januar 2019 feststellte, 
dass im 1. Obergeschoss (OG) der Liegenschaft E.________strasse 9 in Neuheim – ne-
ben der bewilligten Abwarts- bzw. Angestelltenwohnung im 2. OG – Wohnungen erstellt 
worden waren, die den Planunterlagen der Baubewilligung vom 19. Februar 1990 wider-
sprachen (STWE Nrn. 7, 8 und 9). Mit Beschluss vom 1. September 2020 verweigerte der 
Gemeinderat Neuheim die Bewilligung für die Wohnungen bzw. Wohnnutzungen in diesen 
Stockwerkeinheiten und verlangte die Beseitigung von Einrichtungen in den STWE Nrn. 8 
und 9.
3.2
Gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, 
SR 700) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geän-
dert werden. Eine Baute wird "errichtet", wenn sie neu gebaut wird oder wenn anstelle ei-
ner abgebrochenen, zerstörten oder rückgebauten Baute ein Wiederaufbau bzw. ein Er-
satzbau erfolgt. Von einer bewilligungspflichtigen "Änderung" spricht man, wenn ein Um-
bau, Anbau, Ausbau oder eine Erneuerung vorgenommen wird, die das übliche Mass ei-
ner Renovation überschreitet. Neben baulichen Änderungen fallen auch Zweckänderun-
gen bestehender Bauten unter die Baubewilligungspflicht, sofern sie geeignet sind, örtlich 
fassbare Auswirkungen auf die Nutzungsordnung zu zeitigen. Dabei ist es unerheblich, ob 
mit der Zweckänderung bauliche Massnahmen verbunden sind oder nicht (Alexander 
Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, 
Art. 22 N 42 mit Hinweisen). Identisch mit dem Begriff der Zweckänderung ist die Nut-
zungsänderung, denn erst die Nutzungsänderung durch den Benutzer führt zur Zweckän-
derung der Einrichtung. 
3.3
Das Gebäude auf der Liegenschaft E.________strasse 9 in Neuheim wurde in den 
1990er-Jahren gestützt auf die Baubewilligung vom 19. Februar 1990 für einen Gewerbe-
bau mit einer Abwarts- oder Angestelltenwohnung erstellt (BD-Beil. 23, weitere Akten, 


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act. 4). Diese Baubewilligung basierte auf der Bauordnung (BO) 1970 der Gemeinde Neu-
heim (in Kraft vom 22. Dezember 1970 bis 28. Februar 1994), unter welcher die Liegen-
schaft in der damaligen Industriezone lag, für welche folgende Vorschrift galt:
§ 42 BO 1970
Industriezone
1 Die Industriezone ist ausschliesslich für die Ansiedlung industrieller und gewerblicher Betriebe be-
stimmt, insbesondere für solche, die wegen störender Einwirkungen in den Wohnzonen nicht zugelas-
sen sind.
2 Wohnungen für Abwarte und Betriebspersonal sind zulässig, soweit deren Anwesenheit aus betriebli-
chen Gründen erforderlich ist. Reine Wohnbauten sind nicht gestattet.
[…]
Vom 1. März 1994 bis zum 11. Juni 2006 stand die Bauordnung 1993/1994 in Kraft, unter 
welcher die Liegenschaft in der damaligen Industrie- und Gewerbezone lag und für welche 
folgende Vorschrift galt:
Art. 50 BO 1993/1994
Industrie- und Gewerbezone
1 Die Industrie- und Gewerbezone ist für industrielle und gewerbliche Betriebe bestimmt. Die durch 
Dienstleistungsbetriebe genutzte Geschossfläche darf höchstens 25 % der gesamten anrechenbaren 
Geschossfläche betragen.
2 Wohnräume sind grundsätzlich nicht erlaubt. Abweichende Bewilligungen können durch den Gemein-
derat erteilt werden.
[…]
Seit dem 12. Juni 2006 steht die aktuelle Bauordnung 2005/2006 der Gemeinde Neuheim 
in Kraft, unter welcher die Liegenschaft in der Wohn- und Arbeitszone 4 (WA4) liegt und in 
welcher gemäss § 33 BO die Fläche für Wohnanteil 15 % der anrechenbaren Geschoss-
fläche, jedoch höchstens 400 m2 pro Parzelle, nicht überschreiten darf. 
Die Abklärungen der Gemeinde hatten ergeben, dass die Erstellung derjenigen Wohnun-
gen bzw. Wohnnutzungen, für welche um eine nachträgliche Bewilligung ersucht worden 
war, unter der Geltung der Bauordnung 1993/1994 erfolgt war. Gemäss der Beurteilung 
des Gemeinderats sowohl nach der BO 1993/1994 als auch nach der aktuellen 
BO 2005/2006 erwiesen sich alle zusätzlichen Wohnungen bzw. Wohnnutzungen als nicht 


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Urteil V 2021 88
bewilligungsfähig, weshalb er die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anord-
nete. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die streitgegenständlichen Wohnnut-
zungen formell und materiell rechtswidrig sind und dass für diese weder eine nachträgliche 
ordentliche Bewilligung noch eine nachträgliche Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. 
Die diesbezügliche Dispositiv-Ziffer 3 des Entscheids des Gemeinderats Neuheim vom 
1. September 2020 ficht er nicht an. Der Entscheid des Gemeinderats Neuheim, die Bewil-
ligung für die Wohnungen bzw. die Wohnnutzungen in den STWE Nrn. 7, 8 und 9 zu ver-
weigern, ist damit rechtskräftig.
3.4
Bauten und Anlagen oder Teile von solchen, die den Vorschriften des PBG, der 
V PBG und der gemeindlichen Bauordnung nicht entsprechen, müssen grundsätzlich ab-
gebrochen oder geändert werden. Dies gilt ohne Vorbehalt, d.h. dem gemäss § 69 aPBG 
zuständigen Gemeinderat steht kein Ermessen zu, ob er tätig werden oder die Sache auf 
sich beruhen lassen will. Der Wiederherstellungsentscheid bedeutet einen Eingriff in das 
Eigentum des betroffenen Grundeigentümers und ist deshalb gemäss Art. 36 BV nur 
zulässig, wenn er auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt, 
verhältnismässig ist und nicht Treu und Glauben widerspricht. Diese Voraussetzungen 
sind von Amtes wegen zu prüfen. Nach der allgemeinen Formel des Bundesgerichts kann 
eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unterbleiben, wenn die Abweichung 
vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen Inter-
esse liegt, ebenso, wenn die Bauherrschaft in gutem Glauben angenommen hat, die von 
ihr erstellte Baute oder Anlage oder die ausgeübte Nutzung stehe mit der Baubewilligung 
im Einklang, und deren Belassung nicht schwerwiegenden öffentlichen Interessen wider-
spricht (Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 5. Aufl. 2020, 
Band I, Art. 46 N 9 mit Verweis auf BGE 132 II 21 E. 6).
3.5
Die gesetzliche Grundlage für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustan-
des findet sich somit in § 69 aPBG, der bestimmt, dass der Gemeinderat Bauarbeiten ein-
stellen, nachträgliche Bewilligungsverfahren oder die Beseitigung oder Anpassung von 
Bauten und Anlagen anordnen kann, wenn a) für die Bauarbeiten keine rechtskräftige 
Baubewilligung vorliegt; b) eine nachträgliche Baubewilligung von vornherein ausge-
schlossen ist; c) Bauten und Anlagen im unfertigen Zustand verharren oder wegen man-
gelhaften Unterhalts die Sicherheit von Personen und Sachen gefährden.


10
Urteil V 2021 88
4.
4.1
Der Beschwerdeführer lässt vorbringen, eine Wiederherstellung des rechtmässi-
gen Zustands erweise sich im vorliegenden Fall als nicht verhältnismässig. Bei der Inter-
essenabwägung gewichte der Regierungsrat das öffentliche Interesse an der Einhaltung 
der geltenden, baurechtlichen Normen zu Unrecht als zu hoch. Die Gewichtung des öffent-
lichen Interesses an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands hänge von der 
Wichtigkeit der verletzten Bauvorschrift ab. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 
sei das Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands insbesondere 
dann als erheblich zu gewichten, wenn eine Verletzung des grundlegenden Prinzips der 
Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet vorliege. Auch bei der Missachtung von sicher-
heitspolizeilichen Vorschriften wie widerrechtlichen Bauten in Schutzgebieten oder ge-
schützten Ortsbildern sei das öffentliche Interesse in der Regel überwiegend. Derartige 
Verhältnisse lägen hier gerade nicht vor. Im Gegenteil befänden sich die zu Wohnzwecken 
umgenutzten Stockwerkeigentumseinheiten in der Wohn- und Arbeitszone 4 der Gemein-
de Neuheim. Ausserdem seien vorliegend auch keine nachbarlichen Interessen betroffen. 
Gegen das öffentlich aufgelegte Umnutzungsgesuch hätten keine Nachbarn Einsprache 
erhoben. Das öffentliche Interesse an der Einhaltung der gemeindlichen Bauordnung sei 
als geringfügig einzustufen. Der Schaden, der dem Beschwerdeführer durch die Wieder-
herstellung entstünde, werde vom Regierungsrat kleingeredet. Der Beschwerdeführer ha-
be erhebliche Investitionskosten gehabt und ein Rückbau wäre mit hohen Kosten und 
grossem Nutzungsverlust verbunden. Es sei nicht statthaft, wenn der Regierungsrat die-
sen Schaden mit dem angeblich über viele Jahre hinweg generierten Gewinn relativiere. 
Die Wohnungen seien nicht ertragreich vermietet worden, sondern zu günstigen Mietzin-
sen. Solche preisgünstigen Wohnungen (ab Fr. 1'200.– pro Monat), die der Beschwerde-
führer mit den streitgegenständlichen Stockwerkeinheiten 7, 8 und 9 (rechts) angeboten 
habe, seien in der Gemeinde Neuheim und im ganzen Kanton Zug rar und die Nachfrage 
gross, hingegen sei die Nachfrage nach Gewerberäumen gering und diejenige nach 
Büroräumen gleich null. Die Gemeinde Neuheim habe innerhalb der letzten 20 Jahre die 
Hälfte an Arbeitsplätzen verloren. Die Interessen des Beschwerdeführers (und im Übrigen 
auch jene der Mieter) an der Beibehaltung des aktuellen Zustands überwögen daher die 
nicht erkennbaren öffentlichen Interessen. Letztlich sei die Anordnung des Rückbaus bzw. 
der Umnutzung gar nicht geeignet, die Durchsetzung der verletzten Bauvorschrift (§ 33 BO 
Neuheim) sicherzustellen. Eine rechtsgleiche Anwendung und Durchsetzung dieser Bau-
vorschrift könne durch den Rückbau gerade nicht erreicht werden. Die Anordnung des 
Rückbaus würde im vorliegenden Fall vielmehr dazu führen, dass ein rechtsungleicher Zu-
stand geschaffen und der Beschwerdeführer gegenüber anderen Grundeigentümern be-


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Urteil V 2021 88
nachteiligt würde. Die Prüfung der Verhältnismässigkeit ergebe demnach, dass ein Rück-
bau bzw. eine Umnutzung der STWE Nrn. 7, 8 und 9 im 1. OG nicht verhältnismässig sei, 
da die Umnutzung nicht geeignet sei, die Einhaltung der geltenden, baurechtlichen Nor-
men zu gewährleisten und ausserdem auch nicht zumutbar, d.h. nicht verhältnismässig im 
engeren Sinne sei, da die Interessen des Beschwerdeführers die öffentlichen Interessen 
am Rückbau überwögen.
4.2
Das öffentliche Interesse an der Einhaltung der baurechtlichen Bestimmungen, an 
der konsequenten Verhinderung von Bauten, die der baurechtlichen Ordnung widerspre-
chen, sowie an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes ist generell sehr 
gross (vgl. BGE 136 II 359 E. 6). Dabei ist das Interesse an der Wiederherstellung des 
rechtmässigen Zustands entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht nur dann als 
erheblich zu gewichten, wenn eine Verletzung des Prinzips der Trennung von Bau- und 
Nichtbaugebiet vorliegt oder sicherheitspolizeiliche Vorschriften missachtet werden. Das 
öffentliche Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes ist im All-
gemeinen gegeben, nicht zuletzt aus Gründen der Rechtsgleichheit. Dem erwähnten öf-
fentlichen Interesse gegenüber stehen die privaten Interessen des Beschwerdeführers, die 
vor allem finanzieller Art sind. Der Beschwerdeführer lässt denn auch darauf hinweisen, 
dass er erhebliche Investitionskosten gehabt habe und ein Rückbau mit hohen Kosten und 
grossem Nutzungsverlust verbunden wäre. Die Kosten für Demontage, Entsorgung und 
Instandstellung der Räume lässt er im Rahmen seiner Replik in einer wenig überzeugen-
den Auflistung mit Fr. 127'500.– beziffern, wovon nur schon Fr. 18'000.– auf die vom Be-
schwerdeführer unbestritten gebliebene Anordnung des Gemeinderats Neuheim entfallen, 
wonach in der STWE Nr. 9 (sog. Einliegerwohnung) sämtliche Zwischenwände, die Küche, 
das Lavabo und die Dusche bzw. alles in diesen Räumlichkeiten, was nicht auf den revi-
dierten Baugesuchsplänen vom 20. April 2020 ausgewiesen ist, zu beseitigen ist (entspre-
chend dem bewilligten Rück- bzw. Umbau der Einliegerwohnung in der STWE Nr. 9 zu ei-
nem Lagerraum). Es wird nicht einmal dargelegt, von wem die Schätzung der Rückbau-
kosten stammt. Die darin aufgeführten Positionen und Beträge sind nicht näher substanzi-
iert, unbelegt und nicht nachvollziehbar. So ist z.B. nicht ersichtlich, warum für "Böden, 
Wände, Abrieb, streichen" in den drei STWE Nrn. 7–9 (ohne Einliegerwohnung der 
STWE Nr. 9) gesamthaft Fr. 36'200.– aufgewendet werden müssen, umso mehr als davon 
ausgegangen werden muss, dass es sich dabei um Aufwendungen handelt, die nach eini-
gen Jahren sowieso anfallen, unabhängig von der Art der Nutzung der Räume und unab-
hängig davon, ob ein Rückbau ansteht oder nicht. Dem Gemeinderat Neuheim ist jeden-
falls zuzustimmen, dass die genannten Beträge in ihrer Höhe sogar als Erstellungskosten 


12
Urteil V 2021 88
der in den betroffenen drei Wohnungen zu entfernenden Objekte als viel zu hoch erschei-
nen. Was die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Investitionskosten betrifft, ist 
darauf hinzuweisen, dass die entsprechenden Aufwendungen vor vielen Jahren angefallen 
sind (Erstellung der 3-Zimmer-Wohnung in STWE Nr. 7 und der 3,5-Zimmer-Wohnung in 
STWE Nr. 9 im Jahr 1998, Erstellung der 2-Zimmer-Wohnung in STWE Nr. 8 vor Juni 
2006) und der Beschwerdeführer seither mit den Wohnungen erhebliche Mieteinnahmen 
erzielen konnte. Ein Nutzungsverlust, wie ihn der Beschwerdeführer als zusätzlichen 
Schaden geltend macht, ist zudem nicht erkennbar, kann er die Räumlichkeiten in den 
STWE 7–9 doch nach wie vor zu gewerblichen Zwecken nutzen, wie es die Baubewilli-
gung vom 19. Februar 1990 vorsieht. Der Verlust künftiger Wohnnutzungen ergibt sich im 
Übrigen einzig aus der künftigen Einhaltung der Rechtsordnung. Sollte die Nachfrage nach 
Gewerberäumen tatsächlich gering und diejenige nach Büroräumen gleich null sein, wie 
das der Beschwerdeführer behauptet und vom Gericht bezweifelt wird, wäre mit ortsplane-
rischen Massnahmen vorzugehen, um zu erreichen, dass das Wohnungsangebot in Ar-
beitszonen bzw. in Wohn-/Arbeitszonen erhöht wird. Das wirtschaftliche Interesse des 
fehlbaren Bauherrn vermag das generell grosse öffentliche Interesse an der Einhaltung 
der baurechtlichen Ordnung nicht zu überwiegen, weil es sonst die unhaltbare Folge des 
illegalen Bauens wäre, dass bei umfangreichen, allenfalls noch nicht amortisierten Investi-
tionen, die im Widerspruch zum materiellen Baurecht getätigt wurden, eher von einer Wie-
derherstellung des rechtmässigen Zustands abgesehen werden müsste als bei kleinen In-
vestitionen. Rein finanzielle Interessen rechtfertigen es nicht, auf die Durchsetzung des 
materiellen Baurechts zu verzichten. 
4.3
Weiter ist festzustellen, dass die Wiederherstellung auch verhältnismässig sein 
muss. Beim Entscheid über die Wiederherstellung ist – wie bei allen Verwaltungshandlun-
gen – das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten. Auf eine Wiederherstellung ist zu 
verzichten, wenn die Abweichung vom gesetzmässigen Zustand geringfügig ist. Von Ge-
ringfügigkeit spricht man, wenn nur um weniges von der materiellen Vorschrift abgewichen 
wird und sie der Bauherrschaft keinen oder nur geringen Nutzen bringt. Zu beachten sind 
dabei auch präjudizielle Aspekte. Nach der Praxis stellt z.B. der Verstoss gegen eine Vor-
schrift, wonach für Dächer Ziegel in herkömmlicher Form und Farbe verlangt werden, kei-
ne untergeordnete Regelabweichung dar. Als geringfügig wird dagegen z.B. angesehen, 
wenn die imaginäre Profillinie durch Dachaufbauten nur um wenige Zentimeter durchstos-
sen wird. Ähnliches gilt für die geringfügige Verletzung des Grenzabstandes (vgl. hierzu 
Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band I, 6. Auflage 2019, 
S. 620 f.). Die Umnutzung von Räumlichkeiten zu Wohnungen in der Wohn- und Arbeits-


13
Urteil V 2021 88
zone 4 in einem Umfang, welcher dort nicht erlaubt ist, stellt in diesem Sinn mit Sicherheit 
keine geringfügige Abweichung von den materiellen Bauvorschriften dar. Sie verletzt die 
Bauvorschriften in erheblicher Weise und unterläuft die geltenden Zonenvorschriften und 
die (nach wie vor aktuellen) Planungsziele für diese Zone. Die Beibehaltung der in Frage 
stehenden Wohnungen bzw. Wohnnutzungen würde einen Gewerbe- bzw. Industriebau 
letztlich zu einem Mehrfamilienhaus umfunktionieren.
4.4
Nicht ernsthaft bestritten werden kann, dass der Rückbau der streitgegenständli-
chen Wohnungen bzw. die Aufgabe deren Wohnnutzung zur Durchsetzung der verletzten 
Bauvorschriften geeignet ist. Ob im vorliegenden Fall der Rückbau zu einer rechtsunglei-
chen Anwendung und Durchsetzung der Bauvorschriften bzw. dazu führt, dass ein rechts-
ungleicher Zustand geschaffen und der Beschwerdeführer gegenüber anderen Grundei-
gentümern benachteiligt würde, wie er dies geltend macht, wird an anderer Stelle zu prü-
fen sein.
4.5
Das Verhältnismässigkeitsprinzip schützt primär den gutgläubigen Bauherrn. Gut-
gläubig kann die Bauherrschaft nur sein, wenn sie bei zumutbarer Aufmerksamkeit und 
Sorgfalt annehmen durfte, sie sei zur Bauausführung und/oder Nutzung berechtigt, z.B. 
aufgrund einer mangelhaften Bewilligung oder Auskunft. Auf den guten Glauben kann sich 
nicht berufen, wer fahrlässig handelt, indem er es z.B. unterlässt, sich bei der zuständigen 
Behörde zu erkundigen, ob eine nicht eindeutig bewilligte Nutzung zulässig sei 
(Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 46 N 9b mit Verweis auf BGE 132 II 21 E. 6.1). Wer etwas 
bauen oder umnutzen will, muss sich um die Zulässigkeit seines Tuns kümmern und sich 
bei den Behörden nach der Bewilligungspflicht erkundigen. Der Beschwerdeführer macht 
nicht geltend, er habe die Umnutzung der Räumlichkeiten im Gewerbebau an der 
E.________strasse 9 in Neuheim im guten Glauben vorgenommen. Jedenfalls bestreitet 
er die ihm von den Vorinstanzen vorgeworfene Bösgläubigkeit nicht grundsätzlich. Einzig 
im Zusammenhang mit der Anrufung des Grundsatzes von Treu und Glauben beruft er 
sich darauf, der Gemeinderat Neuheim habe eine Vertrauensgrundlage geschaffen, indem 
er über Jahre um die rechtswidrigen Wohnnutzungen in der Gemeinde gewusst und die-
sen Zustand trotz sicherer Kenntnis geduldet habe. Der Vertrauensschutz stehe vorlie-
gend, so der Beschwerdeführer, einem Rückbau der streitigen Wohneinheiten entgegen. 
Darauf wird zurückzukommen sein. Im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit hat 
sich der Beschwerdeführer jedenfalls seine Bösgläubigkeit entgegenhalten zu lassen, was 
bedeutet, dass er in Kauf nehmen muss, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwä-
gungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem 


14
Urteil V 2021 88
Interesse an der Wiederherstellung erhöhtes Gewicht beimessen und die der Bauherr-
schaft erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen 
(BGer 1C_171/2017 vom 3. Oktober 2017 E. 5.1 m.H.; BGE 132 II 21 E. 6.4; 123 II 248 
E. 4a; 111 Ib 213 E. 6a; 108 Ia 216 E. 4b). Vor diesem Hintergrund und insbesondere aus 
den Darlegungen in der Erwägung 4.2 ergibt sich, dass die öffentlichen Interessen am 
Rückbau die Interessen des Beschwerdeführers bei Weitem überwiegen.
5.
5.1
Weiter lässt der Beschwerdeführer geltend machen, auch der Grundsatz der 
Rechtsgleichheit stehe einer Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands betreffend 
die STWE Nrn. 7, 8 und 9 (rechts) entgegen. In seiner Verwaltungsbeschwerde vom 
25. September 2020 habe er ausgeführt, dass der Einladung vom 5. Januar 2004 zur Pla-
nungskommissionssitzung (deren Mitglied der Beschwerdeführer damals war) die "Be-
rechnungsgrundlagen für Arbeits- und Wohnzonen" beigelegen habe. Dieser tabellari-
schen Darstellung könnten unter anderem Grundstücksflächen, Bauziffern, Geschoss-
flächen und auch Wohnanteile von Grundstücken in der damaligen Industrie- und Gewer-
bezone entnommen werden. Im Dokument sei ersichtlich, dass die Mehrheit der Liegen-
schaften zu Wohnzwecken genutzt werde. Bei elf Liegenschaften übersteige der Wohnan-
teil sogar 30 % der anrechenbaren Geschossfläche. Die Gemeinde habe einen Plan "be-
stehende Wohnanteile" erstellt, auf welchem erkennbar sei, wie hoch die Wohnanteile in 
der Industrie- und Gewerbezone seien. Schon mit Schreiben des Beschwerdeführers vom 
17. Dezember 2003 sei der Gemeinderat Neuheim über die ca. 25 illegalen Wohnungen in 
der Industrie- und Gewerbezone in Kenntnis gesetzt worden. Insofern sei es nicht ver-
ständlich, wenn der Gemeinderat die Ansicht vertrete, es sei nicht aufgezeigt, inwiefern die 
rechtsanwendende Behörde eine ständige rechtswidrige Praxis betreibe. Die beigebrach-
ten Urkundenbeweise seien ohne weiteres tauglich, die ständige rechtswidrige Praxis und 
auch die Kenntnis der Gemeinde betreffend diese Praxis zu belegen. Mit der neuerlichen 
Einleitung zweier nachträglicher Baubewilligungsverfahren betreffend Liegenschaften an 
der E.________strasse habe der Gemeinderat gleich selbst dargelegt, dass es weitere un-
rechtmässige Wohnnutzungen gebe, über die er in Kenntnis sei. Entgegen der Ansicht des 
Regierungsrats indiziere das Einleiten der beiden weiteren nachträglichen Bewilligungs-
verfahren jedoch keineswegs einen Sinneswandel bei der Gemeinde und die Absicht, die 
unrechtmässigen Wohnnutzungen nun konsequent ahnden zu wollen. Dafür gebe es keine 
Anhaltspunkte. Dass sich der Gemeinderat Neuheim im regierungsrätlichen Verfahren da-
hingehend geäussert habe, dass er unbewilligte Wohnnutzungen konsequent verfolgen 
werde, reiche jedenfalls nicht aus. Mit Blick auf das jahrzehntelange Untätigbleiben und 


15
Urteil V 2021 88
die Duldung des Zustands in der gesamten Zone trotz sicherer Kenntnis sei vielmehr da-
von auszugehen, dass der Gemeinderat unrechtmässigen Nutzungen auch in Zukunft 
nicht, oder minimal sporadisch, nachgehen werde. Die Zweckänderung an der 
E.________strasse 3 im Jahr 2009, mit welcher eine 4 ½-Zimmerwohnung der Wohnnut-
zung zugeführt worden sei, zeige, dass der Gemeinderat gerade nicht rechtmässige Zu-
stände schaffe, sondern im Gegenteil weitere unzulässige Wohnnutzungen bewillige. Der 
damalige Gemeindeschreiber von Neuheim habe die Zweckänderung am 21. September 
2009 öffentlich beurkundet, obwohl die maximalen 15 % Wohnanteil der anrechenbaren 
Geschossfläche der Parzelle mit dieser Umnutzung klar überschritten gewesen seien. Zu-
sammengefasst habe der Beschwerdeführer Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht, 
das heisse darauf, dass auch ihm die gesetzeswidrige Begünstigung gewährt werde.
5.2
Anspruch auf eine Gleichbehandlung im Unrecht besteht gestützt auf Art. 8 BV nur 
ausnahmsweise, nämlich dann, wenn eine Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz ab-
weicht und zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform zu entschei-
den gedenke (vgl. BGE 146 I 105 E. 5.3.1; 139 II 49 E. 7.1; 136 I 65 E. 5.6). 
5.3
Zu untersuchen ist demnach das Verhalten des Gemeinderats. Dabei ist festzu-
stellen, dass er sowohl in seiner Stellungnahme zur Verwaltungsbeschwerde als auch in 
der Vernehmlassung zur vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde zum Ausdruck 
bringt, es würden alle bekannt werdenden Fälle von illegalen Wohnnutzungen in der Zone 
WA4 baupolizeilich konsequent verfolgt. Die Anwendung und Durchsetzung der Bauvor-
schriften sei ihm ein wichtiges Anliegen. Tatsächlich hat die Baubehörde der Gemeinde 
Neuheim inzwischen zwei weitere nachträgliche Baubewilligungsverfahren betreffend Lie-
genschaften an der E.________strasse in Neuheim eröffnet. Entgegen der Ansicht des 
Beschwerdeführers beweist dies die Absicht des Gemeinderats, unrechtmässige Wohn-
nutzungen konsequent ahnden zu wollen. Daran ändern auch die vom Beschwerdeführer 
eingereichten Unterlagen nichts, aus denen dieser ein jahrzehntelanges Untätigbleiben 
und Dulden des Zustands in der gesamten Zone trotz sicherer Kenntnis von unrechtmäs-
sigen Wohnnutzungen aufzeigen und daraus ableiten will, dass sich der Gemeinderat 
auch in Zukunft auf die angebliche Unkenntnis berufen und untätig bleiben werde. Konkre-
te, mit dem vorliegenden Fall vergleichbare Fälle von illegalen Wohnnutzungen in der 
Gemeinde Neuheim, gegen welche der Gemeinderat willentlich und wissentlich nicht ein-
schreiten würde, konnte der Beschwerdeführer nicht darlegen. Bezüglich der Tabelle "Be-
rechnungsgrundlagen für Arbeits- und Wohnzonen", die der Einladung vom 5. Januar 
2004 zu einer Sitzung der Planungskommission beilag, ist zunächst darauf hinzuweisen, 


16
Urteil V 2021 88
dass diese Tabelle mit den darin aufgeführten vorhandenen Wohnanteilen von Grundstü-
cken in der Industrie- und Gewerbezone nicht im Gemeinderat, sondern eben nur – aber 
immerhin – in der Planungskommission behandelt wurde. Der Auflistung des Umfangs 
dieser Wohnanteile kann aber insbesondere nichts über deren Legalität bzw. Illegalität 
entnommen werden. Insbesondere ist nicht bekannt, zu welchem Zeitpunkt und unter wel-
chen anwendbaren Bauvorschriften diese Wohnungen erstellt und welche Bewilligungen 
oder allenfalls auch Ausnahmebewilligungen dafür erteilt wurden, aber auch nicht, ob die-
se Wohnnutzungen heute noch bestehen. Was die vom Beschwerdeführer angerufene öf-
fentliche Urkunde vom 21. September 2009 betrifft, ist Folgendes zu erwägen: Der dama-
lige Gemeindeschreiber von Neuheim bekundete darin tatsächlich die Zweckänderung von 
bisherigen Büroräumen in der Industrie- und Gewerbezone zu einer Wohnnutzung (4 ½-
Zimmerwohnung), wobei er nicht darauf achtete, dass die maximalen 15 % Wohnanteil der 
anrechenbaren Geschossfläche der Parzelle mit dieser Umnutzung überschritten wurden. 
Er stellte sich irrtümlich auf den Standpunkt, der Eigentümer der entsprechenden STWE 
dürfe aus baurechtlicher Sicht die Büroräume in eine 4 ½-Zimmerwohnung umgestalten. 
Offensichtlich hatte sich der Gemeindeschreiber dabei nicht mit der Abteilung Bau und 
Planung abgesprochen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers beweist auch die-
ser Vorgang nicht, dass der Gemeinderat und insbesondere die Baubehörde nicht gewillt 
ist, gegen unrechtmässige Wohnnutzungen vorzugehen. Vielmehr ergibt sich aus den 
Äusserungen des Gemeinderats das Gegenteil. Jedenfalls ist nicht erkennbar, dass der 
Gemeinderat inskünftig nicht gesetzeskonform zu entscheiden gedenkt. Damit sind die 
Voraussetzungen für eine Gleichbehandlung im Unrecht vorliegend nicht erfüllt.
6.
6.1
Der Beschwerdeführer lässt vorbringen, der Gemeinderat Neuheim habe eine Ver-
trauensgrundlage geschaffen, indem er über Jahre um rechtswidrige Wohnnutzungen in 
der WA4 in der Gemeinde gewusst und diesen Zustand trotz sicherer Kenntnis geduldet 
habe. Die Dispositionen des Beschwerdeführers, d.h. das Erstellen der streitigen Woh-
nungen, seien entgegen dem Dafürhalten des Regierungsrats nicht vor dem Vorliegen 
dieses Vertrauenstatbestands getroffen worden. Der Gemeinderat habe schon in den 
90er-Jahren um diverse rechtswidrige Wohnnutzungen in der damaligen Industriezone 
gewusst. Gestützt auf die Beweislage sei, entgegen der Ansicht des Regierungsrats, da-
von auszugehen, dass der Gemeinderat von den Umnutzungsplänen Kenntnis gehabt ha-
be. Der Beschwerdeführer habe die Umnutzung zu keinem Zeitpunkt verheimlicht und der 
Gemeinderat habe die Erstellung der Wohnungen toleriert, nicht erst im Nachhinein gedul-
det, wie es der Regierungsrat nun darstelle. An die für den guten Glauben vorausgesetzte 


17
Urteil V 2021 88
Sorgfalt der Bauherrschaft dürfe nach der Rechtsprechung kein allzu strenger Massstab 
gesetzt werden. Das Vorwerfen der Bösgläubigkeit sei mit Blick auf das eigene Verhalten 
des Gemeinderats nicht statthaft. Mit dem konsequenten Nichteinschreiten bei unbewillig-
ten Umnutzungen in der gesamten Zeit habe der Gemeinderat die gemeindliche Bauord-
nung in dieser Hinsicht ausser Kraft gesetzt, weshalb der Beschwerdeführer die fraglichen 
Stockwerkeinheiten stets in gutem Glauben genutzt bzw. umgenutzt habe. Vor dem Hin-
tergrund, dass der Beschwerdeführer in seinen Schreiben vom 22. September 2003 und 
17. Dezember 2003 an die Adresse der Gemeindeverwaltung selbst dargetan habe, Ei-
gentümer illegaler Wohnungen zu sein, mute es absurd an, dass ihm nun vorgeworfen 
werde, er habe auf eine Meldung bei der Baubewilligungsbehörde wohl bewusst verzich-
tet. Vielmehr habe eine Selbstanzeige vorliegend gerade stattgefunden, woraufhin die 
Baubewilligungsbehörde untätig geblieben sei und den rechtswidrigen Zustand in der Fol-
ge toleriert und damit die Vertrauensgrundlage bestätigt habe. Die finanziellen Aufwen-
dungen für die Erstellung der Wohnungen habe der Beschwerdeführer gestützt auf die 
stets vorhandene Vertrauensgrundlage getätigt. Ohne Frage könnten diese nicht ohne 
Nachteil wieder rückgängig gemacht werden. Es sei auch nicht verständlich, wenn der 
Regierungsrat argumentiere, die getroffenen Dispositionen seien nach der jahrelangen 
Vermietung der unbewilligten Wohnungen zwischenzeitlich ohnehin bereits amortisiert 
worden. Auch wenn durch die Vermietung der Wohnungen ein Gewinn resultiert hätte, än-
dere sich nichts daran, dass der Beschwerdeführer gestützt auf die Duldung des Gemein-
derats Dispositionen getroffen habe, die nicht ohne Nachteil wieder rückgängig gemacht 
werden könnten, was einzig relevant sei. Letztlich sei dem Regierungsrat auch nicht zuzu-
stimmen, wenn er die Ansicht vertrete, der Gemeinderat habe nie explizit zum Ausdruck 
gebracht, dass er unbewilligte Umnutzungen in der WA4 tolerieren würde. Die Beweise 
(vgl. KB 3–10) zeigten illustrativ, dass der Gemeinderat Neuheim die bekannten Fälle von 
unbewilligten Wohnnutzungen gerade nicht konsequent verfolgt und im Gegenteil neue 
rechtswidrige Wohnnutzungen genehmigt habe (vom Gemeindeschreiber von Neuheim 
am 21. September 2009 öffentlich bekundete Zweckänderung von bisherigen Büroräumen 
in der Industrie- und Gewerbezone zu einer Wohnnutzung). Auch wenn die Dokumente 
teilweise die ortsplanerischen Diskussionen innerhalb der Planungskommission beträfen, 
habe sich der Gemeinderat dieses Wissen selbstredend anzurechnen. Zusammenfassend 
stünden vorliegend Vertrauensschutzgründe einem Rückbau der streitigen Wohneinheiten 
entgegen. Der Beschwerdeführer könne sich auf eine verkürzte Verwirkungsfrist berufen. 
Ohne Frage habe der Gemeinderat Neuheim bereits vor Ablauf der 30-Jahre-Frist definitiv 
auf ein Einschreiten zur Durchsetzung der verletzten Vorschrift der Bauordnung verzichtet. 
Die mittlerweile 23 Jahre, die die Gemeinde tatenlos verstreichen lassen habe, seien aus-


18
Urteil V 2021 88
reichend, um eine kürzere Verwirkungsfrist für die Wiederherstellung des rechtmässigen 
Zustands zu rechtfertigen. Der Anspruch des Gemeinderats, die Wiederherstellung des 
rechtmässigen Zustands zu verlangen, sei daher bereits verwirkt. 
6.2
Der Anspruch der Behörden auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands 
verwirkt im Interesse der Rechtssicherheit grundsätzlich nach 30 Jahren 
(BGer 1C_535/2012 vom 4. September 2013 E. 4.1.1; BGE 136 II 359 E. 7 f.; 132 II 21 
E. 6.3). Kürzere Fristen können sich jedoch aus Gründen des Vertrauensschutzes erge-
ben. Eine Vertrauensgrundlage durch behördliche Untätigkeit, die der Wiederherstellung 
der Rechtmässigkeit ganz oder teilweise entgegensteht, wird aber nur in Ausnahmefällen 
geschaffen (BGE 136 II 359 E. 7). Darauf kann sich zudem nur berufen, wer selbst im gu-
ten Glauben gehandelt hat, d.h. angenommen hat und (unter Anwendung zumutbarer 
Sorgfalt) annehmen durfte, die von ihm ausgeübte Nutzung sei rechtmässig bzw. stehe mit 
der Baubewilligung im Einklang (BGer 1C_171/2017 vom 3. Oktober 2017 E 4.1 mit weite-
ren Hinweisen). Dies ist vorliegend klar zu verneinen, ist doch gemeinhin bekannt, dass 
Bauten und Anlagen nicht ohne Bewilligung errichtet oder geändert bzw. umgenutzt wer-
den dürfen. Als Bauherr der Liegenschaft E.________strasse 9 in Neuheim und damit 
Adressat der Baubewilligung vom 19. Februar 1990 (BD-Beil. 23, weitere Akten, act. 4) 
war dem Beschwerdeführer zudem ebenso bekannt, dass Abweichungen von den damals 
genehmigten Plänen dem Einwohnerrat erneut vorgelegt werden müssen (vgl. Allgemeine 
Bedingungen, S. 3, Ziff. 3). Auch in späteren Schreiben der Gemeinde Neuheim und in 
weiteren dem Beschwerdeführer erteilten Baubewilligungen wurde dieser auf die entspre-
chende Verpflichtung hingewiesen. Zudem führt der Beschwerdeführer in Rz. 17 seiner 
Beschwerdeschrift aus, mit Schreiben vom 22. September 2003 (Bf-Beil. 6) und vom 
17. Dezember 2003 (Bf-Beil. 10), adressiert je an die Planungskommission der Gemeinde 
Neuheim, selbst dargetan zu haben, Eigentümer illegaler Wohnungen zu sein. Und 
schliesslich hat der Beschwerdeführer bei allen späteren Rechtsgeschäften jeweils die al-
ten Baubewilligungspläne verwendet, in welchen die illegalen Wohnungen nicht ersichtlich 
waren, um diese wohl bewusst zu verheimlichen. In keiner Weise belegen kann der Be-
schwerdeführer zudem seine Behauptung, der Gemeinderat Neuheim habe über Jahre 
bzw. schon in den 90er-Jahren um diverse rechtswidrige Wohnnutzungen in der Zone 
WA4 der Gemeinde gewusst, diesen Zustand trotz sicherer Kenntnis geduldet und da-
durch vor den Dispositionen des Beschwerdeführers, d.h. vor dem Erstellen der streitigen 
Wohnungen, bei ihm einen entsprechenden Vertrauenstatbestand geschaffen. Daran än-
dern auch die beiden Schreiben des Beschwerdeführers vom 22. September 2003 und 17. 
Dezember 2003 nichts, die nicht wie von diesem geltend gemacht eine "Selbstanzeige" 


19
Urteil V 2021 88
darstellten, da diese an die Planungskommission der Gemeinde und nicht an die Bau-
behörde gerichtet waren. Die Planungskommission ist zweifellos in keiner Weise für eine 
bindende Auskunft hinsichtlich der Bewilligungsfähigkeit eines Bauprojekts zuständig, da 
sie in der Sache keinerlei Entscheidungskompetenz hat (vgl. in Sachen Grundstückge-
winnsteuersekretärin den Entscheid GVP 2003 65 f.). Dass der Beschwerdeführer auch 
aus der vom Gemeindeschreiber von Neuheim am 21. September 2009 vorgenommenen 
öffentliche Beurkundung nichts zu seinen Gunsten ableiten kann, wurde bereits in E. 5.3 
ausgeführt. Und am gleichen Ort wurde schon erörtert, dass dem Gemeinderat Neuheim 
bzw. der Baubehörde nicht vorgeworfen werden kann, sie seien nicht gewillt, gegen un-
rechtmässige Wohnnutzungen vorzugehen. Es bleibt somit dabei, dass der Beschwerde-
führer bei der Erstellung der streitigen Wohnungen nicht gutgläubig gehandelt hat und kein 
Vertrauenstatbestand geschaffen wurde, der es ihm erlaubt hätte, annehmen zu dürfen, 
die von ihm ausgeübte Nutzung sei rechtmässig. Aus diesen Gründen kann sich der Be-
schwerdeführer nicht auf eine verkürzte Verwirkungsfrist für die Wiederherstellung des 
rechtmässigen Zustands berufen.
7.
7.1
Der Beschwerdeführer stellt sich in seiner Beschwerdeschrift vom 29. November 
2021 auf den Standpunkt, vorliegend könne die Wiederherstellung auch nicht angeordnet 
werden, weil eine Rechtsänderung, die den Widerherstellungsanordnungen im Wege ste-
hen werde, unmittelbar bevorstehe. In allen Zuger Gemeinden stünde, so der Beschwer-
deführer, aktuell die Ortsplanungsrevision an. Auch die Bauordnung der Gemeinde Neu-
heim sei bis 2025 zu überarbeiten. Der Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts sei 
damit gewiss und absehbar. Am 14. Dezember 2021 finde die Gemeindeversammlung von 
Neuheim statt, an welcher unter anderem über folgende Motion abgestimmt werde:
"Anpassung der kommunalen Bauordnung: Dass in Zukunft an der E.________strasse 1–
10 bei Parzellen bis 1'500 m2 Grundstücksfläche vier Wohnungen gebaut werden dürfen 
und bei Parzellen von mehr als 1'500 m2 Grundstücksfläche bis fünf Wohnungen. Dass bei 
allen Liegenschaften nur die obere maximale Wohnfläche auf 700 m2 begrenzt wird."
Es sei damit zu rechnen, dass die Gemeindeversammlung die Motion am 14. Dezember 
2021 für erheblich erklären werde und das Anliegen der Bevölkerung bei der laufenden 
Ortsplanungsrevision Berücksichtigung finden müsse. Der Gemeinderat Neuheim werde 
einsehen müssen, dass die beantragte Erhöhung des Wohnanteils im Gebiet 
E.________strasse/G.________ raumplanerisch sinnvoll und für die Wohnentwicklung er-


20
Urteil V 2021 88
forderlich sei. Es sei daher mit einer zeitnahen Rechtsänderung zu rechnen, welche den 
Wiederherstellungsanordnungen entgegenstehen werde. 
7.2
Die Baudirektion führte am 11. Januar 2022 aus, die Annahme des Beschwerde-
führers, dass der Wohnanteil im Gebiet E.________strasse/G.________ im Rahmen der 
laufenden Ortsplanungsrevision erhöht werde, sei eine blosse Vermutung. In Wirklichkeit 
bestünden seitens der Gemeinde Neuheim eben gerade keine Pläne, den fraglichen 
Wohnanteil künftig erhöhen zu wollen. Es bestehe nicht einmal die vage Möglichkeit einer 
Rechtsänderung, sei die Motion betreffend Erhöhung des Wohnanteils an der 
E.________strasse 1–10 an der Gemeindeversammlung vom 14. Dezember 2021 doch 
nicht erheblich erklärt worden. Deren absehbares, baldiges Inkrafttreten könne bei dieser 
Ausgangslage vernünftigerweise nicht angenommen werden.
7.3
Der Gemeinderat Neuheim liess in seiner Vernehmlassung vom 9. Februar 2022 
auf seine Stellungnahmen vor dem Regierungsrat vom 5. Mai 2021 und 9. August 2021 
verweisen, wo er bereits dargelegt habe, dass keine Rechtsänderung, welche den verfüg-
ten Wiederherstellungsanordnungen im Wege stünde, zeitnah in Aussicht stehe.
7.4
In seiner Replik vom 25. Mai 2022 hielt der Beschwerdeführer an seiner Darstel-
lung, wonach eine Rechtsänderung mit einiger Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft ver-
wirklicht werde, fest. Der Gemeinderat sei derzeit im Gespräch mit der Interessengemein-
schaft E.________strasse Neuheim sowie mit dem Architekten H.________ und es werde 
über die Idee für ein zukünftiges Bebauungskonzept diskutiert, welches 35 % Wohnanteil 
in der Wohn- und Arbeitszone 4 vorsehe. H.________ habe im Anschluss an die Gemein-
deversammlung im Dezember 2021 bereits mehrere Gespräche mit dem Gemeindepräsi-
denten gehabt. Anlässlich der letzten Besprechung vom 22. März 2022 sei dem Gemein-
depräsidenten ein konkreter Lösungsvorschlag unterbreitet worden. Der Lösungsvorschlag 
werde bis zur nächsten Gemeindeversammlung am 31. Mai 2022 weiter ausgearbeitet. 
Am 13. Juni 2022 würden H.________ und die Interessengemeinschaft 
E.________strasse Neuheim der Ortsplanungskommission das überarbeitete Konzept 
präsentieren. Es bestünden demnach konkrete Pläne, den Wohnanteil im Gebiet 
E.________strasse/G.________ zukünftig zu erhöhen. Die baldige Rechtsänderung werde 
den Wiederherstellungsanordnungen entgegenstehen. Es wäre sinnwidrig, zum jetzigen 
Zeitpunkt einen Rückbau zu veranlassen, um ihn spätestens in drei Jahren wieder rück-
gängig zu machen.


21
Urteil V 2021 88
7.5
Am 21. Juni 2022 liess der Gemeinderat wiederholen, es bestünden keinerlei kon-
krete Pläne der mit der Ortsplanungsrevision befassten Behörden, den Wohnanteil in der 
vorliegend relevanten Zone in Zukunft zu erhöhen. Die Darstellungen des Beschwerdefüh-
rers seien schlicht unwahr und falsch, wie auch die Reaktionen des Architekten 
H.________ und des ehemaligen Vertreters der Interessengemeinschaft 
E.________strasse Neuheim, I.________, auf diese Darlegungen belegen würden. Der 
Gemeindepräsident habe H.________ auf dessen Wunsch hin im Nachgang zur Gemein-
deversammlung vom 14. Dezember 2021 zu einem einzigen Gespräch empfangen, an-
lässlich dessen ihm H.________ eine persönliche Idee von sich selber habe vorstellen 
wollen. Diese Idee – von der Interessengemeinschaft E.________strasse Neuheim in der 
Folge "Bebauungskonzept" genannt – sei bis heute nicht mehr weiterverfolgt worden, we-
der anlässlich der Gemeindeversammlung vom 31. Mai 2022 noch mittels einer Präsenta-
tion im Rahmen der Ortsplanungskommissionssitzung vom 13. Juni 2022. Die beiden Her-
ren H.________ und I.________ hätten vielmehr die ihnen diesbezüglich im Rahmen der 
laufenden öffentlichen Mitwirkung eingeräumte Möglichkeit einer Anhörung bei der Orts-
planungskommission kurzfristig abgesagt und sich ganz aus der Sache und der Interes-
sengemeinschaft zurückgezogen, nachdem sie von diesen unwahren und falschen Dar-
stellungen des Beschwerdeführers erfahren hätten. Von einer absehbaren Rechtsände-
rung im Sinne des Beschwerdeführers könne somit keine Rede sein.
7.6
Das öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit einer Wiederherstellung 
des rechtmässigen Zustands oder eines Abbruchs erscheinen fragwürdig, wenn ein neuer 
Erlass gewissermassen als lex mitior das umstrittene Bauvorhaben abdecken würde, mit 
der Folge, dass das (nachträgliche) Baugesuch bewilligt und von einer Wiederherstellung 
bzw. dem Abbruch abgesehen werden könnte (BGer 1C_187/2011 vom 15. März 2012 
E. 2.3). Dies bedeutet, dass sich ein einstweiliger Verzicht auf die Wiederherstellung des 
rechtmässigen Zustands rechtfertigen lässt, wenn mit einiger Wahrscheinlichkeit in naher 
Zukunft eine Rechtsänderung verwirklicht wird, welche die Baurechtswidrigkeit behebt 
(Marco Donatsch, in: Kommentar zum VRG des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 20a N 32 
mit Hinweisen). 
7.7
Die Beurteilung der von den Vorinstanzen gemachten Darstellungen und die von 
ihnen in diesem Zusammenhang eingereichten Dokumente ergibt, dass ihre Ausführungen 
vollumfänglich zutreffen, der Beschwerdeführer diesen jedenfalls nichts entgegenzusetzen 
hat. Die Motion betreffend Erhöhung des Wohnanteils an der E.________strasse 1–10 
wurde an der Gemeindeversammlung vom 14. Dezember 2021 nicht erheblich erklärt, und 


22
Urteil V 2021 88
seitens der Gemeinde Neuheim bestehen gemäss deren glaubhafter Darlegung keine 
Pläne, im Rahmen der laufenden Ortsplanungsrevision im Gebiet 
E.________strasse/G.________ den fraglichen Wohnanteil künftig erhöhen zu wollen. Die 
vom Beschwerdeführer angerufenen H.________ und I.________ haben sich zudem in E-
Mails vom 10. Juni 2022 von den Vorbringen des Beschwerdeführers distanziert und diese 
als Falschaussagen bezeichnet (GR-Beil. 1 zur Duplik vom 21. Juni 2022). Beide erklär-
ten, sich unter diesen Umständen in dieser Angelegenheit nicht mehr weiter engagieren zu 
wollen. Von einer absehbaren, baldigen Erhöhung des Wohnanteils an der 
E.________strasse 1–10 kann tatsächlich nicht ausgegangen werden. Es steht daher kei-
ne zeitnahe Rechtsänderung bevor, welche im vorliegenden Fall den Wiederherstellungs-
anordnungen entgegenstehen würde. Deshalb ist auch der Antrag, das Verfahren sei zu 
sistieren, bis die Anpassung der kommunalen Bauordnung erfolgt sei, abzuweisen.
8.
Als Zwischenergebnis ist somit festzustellen, dass der Gemeinderat Neuheim 
rechtskräftig die Bewilligung für die Wohnungen bzw. die Wohnnutzungen in den STWE 
Nrn. 7, 8 und 9 verweigert hat. Gründe, im vorliegenden Fall auf eine Wiederherstellung 
des rechtmässigen Zustands zu verzichten, sind keine erkennbar. Der Gemeinderat hat 
daher in Ziff. 4 seines Beschlusses vom 1. September 2020 korrekterweise verfügt, dass 
die Aufnahme von neuen Wohnnutzungen in den STWE Nrn. 7, 8 und 9 zu unterlassen 
sei. Die erforderliche Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands kann zudem nur er-
folgen, wenn sie für alle Wohnungen bzw. Wohnnutzungen im 1. Obergeschoss der 
E.________strasse 9 erfolgt und nicht, wie vom Beschwerdeführer eventualiter beantragt, 
nur für die STWE Nr. 9 oder die STWE Nrn. 8 und 9. Die in Ziff. 4 des Entscheid-
Dispositivs verfügte Auflösung der Mietverträge ist zudem nur eine logische Folge der vor-
zunehmenden Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Die Anträge des Be-
schwerdeführers, Ziff. 4 des Beschlusses des Gemeinderats Neuheim vom 1. September 
2020 aufzuheben, eventualiter Ziff. 4 des gemeinderätlichen Beschlusses hinsichtlich der 
STWE Nrn. 7 und 8 oder der STWE Nr. 7 aufzuheben, sind demnach unbegründet und 
deshalb abzuweisen.
9.
9.1
Der Beschwerdeführer lässt schliesslich vorbringen, wenn das Verwaltungsgericht 
wider Erwarten die Ansicht vertreten sollte, dass die Wohnnutzungen nicht nachträglich 
bewilligt werden könnten, sei aus Gründen der Verhältnismässigkeit zu prüfen, ob mit dem 
Rückbau nur einer (STWE Nr. 9 rechts) oder von zwei Stockwerkeigentumseinheiten 
(STWE Nr. 8 und Nr. 9 rechts) den öffentlichen Interessen an der Durchsetzung des 


23
Urteil V 2021 88
Rechts allenfalls genügend Rechnung getragen werden könne (Rechtsbegehren 2 und 3). 
Das Beibehalten einzig der Stockwerkeinheit Nr. 7 könne nicht als unverhältnismässig ge-
wertet werden. Mit Blick auf die Folgen für die Familie, welche die Wohnung derzeit be-
wohne und die schwierige Lage, in welche die Familie mit schulpflichtigen Kindern ge-
bracht würde, wenn die Wohnnutzung untersagt würde, könnten die öffentlichen Interes-
sen kaum als überwiegend gewertet werden. Hinzu kämen die beschriebenen privaten In-
teressen des Beschwerdeführers. Wie der Regierungsrat selbst ausführe, seien die Miete-
rinnen und Mieter von nachträglich zu bewilligenden Wohnungen grundsätzlich in das 
Baubewilligungsverfahren zu integrieren. Dass sie sich am vorinstanzlichen Verfahren 
nicht beteiligt haben, könne entgegen der Darstellung des Regierungsrats nicht dahinge-
hend bewertet werden, dass sie kein Interesse am positiven Ausgang des Beschwerdever-
fahrens hätten. Ihr Interesse am Beibehalten der Wohnnutzung sei vom Beschwerdeführer 
aufgezeigt worden und sei evident.
Wenn das Verwaltungsgericht die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands einer 
oder mehrerer Stockwerkeinheiten als rechtmässig beurteilen würde, könne auf verschie-
dene der angeordneten Rückbaumassnahmen verzichtet werden, da sich diese – wie der 
Regierungsrat korrekt ausgeführt habe – auf das Notwendigste zu beschränken hätten. 
Ein Rückbau der Nasszellen sei für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands 
nicht erforderlich. Im Gegenteil liessen sich die Gewerbeflächen ohne Nasszellen kaum 
vermieten. Sanitäre Infrastrukturen gehörten heute zum Standard von Büroräumen. WC-
Anlagen zur Mitbenützung seien heute nicht mehr zeitgemäss. Der Regierungsrat bringe 
diesbezüglich vor, der Gemeinderat Neuheim sei dem Beschwerdeführer bereits entge-
gengekommen, indem er darauf verzichtet habe, den Rückbau aller getätigten Installatio-
nen zu verlangen. Dieses Argument verfange nicht, da der Beschwerdeführer einen An-
spruch habe, die Notwendigkeit allfälliger Rückbaumassnahmen mit Blick auf den Verhält-
nismässigkeitsgrundsatz überprüfen zu lassen. Es könne auch nicht argumentiert werden, 
es würden auf derselben Etage im allgemeinen Bereich und in STWE Nr. 7 mehrere Toi-
letten zur Verfügung stehen, weshalb sanitäre Anlagen für eine gewerbliche Nutzung der 
Räumlichkeiten in den STWE Nrn. 8 und 9 nicht erforderlich seien. Daraus lasse sich näm-
lich nicht schliessen, dass der Rückbau der Sanitäranlagen innerhalb der Stockwerkein-
heiten notwendig sei. Die Nasszellen widersprächen der Gewerbenutzung nicht, weshalb 
ein Rückbau nicht verlangt werden könne. Ein Mitbenützungsrecht an allgemeinen WC-
Anlagen sei nicht attraktiv für einen Mieter einer Gewerbefläche. Der angeordnete Rück-
bau stelle einzig eine rechtswidrige und unangemessene Strafmassnahme dar, die letzt-
lich auch einen Verkauf der Büroräume faktisch verunmöglichen würde, denn Büros ohne 


24
Urteil V 2021 88
eigene sanitäre Anlagen liessen sich im heutigen Zeitalter schlicht nicht verkaufen. Völlig 
fehl gingen auch die Ausführungen des Regierungsrats, mit Blick auf seine fehlende Gut-
gläubigkeit könne man dem Beschwerdeführer die Installationen nicht belassen. Damit un-
terstelle der Regierungsrat dem Beschwerdeführer unterschwellig, die Räumlichkeiten 
später wieder zu Wohnzwecken zu nutzen bzw. nutzen zu lassen. Der Gemeinderat Neu-
heim habe den Vollzug der Vorschriften mit den ihm zur Verfügung stehenden gesetzli-
chen Mitteln wie z.B. Baukontrollen zu kontrollieren. Diese Pflicht könne nicht umgangen 
werden, indem die Räumlichkeiten für eine Wohnnutzung so unattraktiv wie möglich aus-
gestaltet würden. Mangels Verhältnismässigkeit könne der Rückbau der sanitären Anlagen 
nicht verlangt werden.
9.2
Ist eine Baute materiell gesetzeswidrig, hat das noch nicht zur Folge, dass sie ab-
gebrochen werden muss. Auch in einem solchen Fall sind die allgemeinen verfassungs- 
und verwaltungsrechtlichen Grundsätze zu berücksichtigen, namentlich das öffentliche In-
teresse und die Verhältnismässigkeit. Vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit hält 
ein Grundrechtseingriff stand, wenn er zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet 
und erforderlich ist und zu den zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschrän-
kungen in einem vernünftigen Verhältnis steht. Ist die Abweichung vom Gesetz jedoch ge-
ring und vermögen die berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der dem Eigentü-
mer durch den Abbruch entstünde, nicht zu rechtfertigen, ist ein Beseitigungsbefehl un-
verhältnismässig (BGE 123 II 248 E. 4b; BGer 1C_126/2013 vom 29. November 2013 
E. 5.5). 
Im vorliegenden Fall können somit nur allfällige Installationen, welche mit der rechtmässi-
gen gewerblichen Nutzung vereinbar – also materiell rechtskonform – sind, belassen wer-
den. Installationen, die für die gewerbliche Nutzung nicht erforderlich sind, sind rückzu-
bauen.
9.3
Der Gemeinderat Neuheim hat in seinem Beschluss vom 1. September 2020, na-
mentlich in Ziff. 4, 5 und 7 des Entscheid-Dispositivs, folgende restitutorische Massnah-
men angeordnet:
"4.
Die Aufnahme von neuen Wohnnutzungen in den STWE Nr. 7, 8 und 9 ist ab sofort zu unterlassen. 
Sämtliche Vertragsverhältnisse über Wohnnutzungen in den STWE Nr. 7, 8 und 9 sind von 
A.________ nach dem Eintritt der Rechtskraft dieses Entscheids auf den frühestmöglichen Termin, 
spätestens aber auf das Ende des vierten auf die Rechtskraft dieses Entscheids folgenden Monats, 


25
Urteil V 2021 88
aufzulösen. Die Kündigungen bzw. Aufhebungsvereinbarungen sind der Abteilung Bau und Pla-
nung zwecks Vollzugskontrolle einzureichen.
5.
Bis spätestens zum Ende des sechsten auf die Rechtskraft dieses Entscheids folgenden Monats 
hat A.________ folgende Einrichtungen zu beseitigen:
- In der STWE Nr. 8: Küche und Nasszelle (WC, Lavabo, Dusche und Waschmaschine)
- In der STWE Nr. 9: Küche und beide Nasszellen (WC, Lavabo, Dusche und Waschmaschine 
 sowie Lavabo und Badewanne)
- In der STWE Nr. 9 (sog. Einliegerwohnung): Sämtliche Zwischenwände, Küche, Lavabo und Du-
sche bzw. alles in diesen Räumlichkeiten, was nicht auf den revidierten Baugesuchsplänen vom 
20.04.2020 ausgewiesen ist.
Die Vollendung dieser Rückbauarbeiten ist der Abteilung Bau und Planung zwecks Vollzugskon-
trolle zu melden.
6.
Für den Fall der nicht fristgerechten Erfüllung der Verpflichtungen gemäss Ziffer 5 wird A.________ 
eine Ersatzvornahme angedroht.
7.
Der in den revidierten Baugesuchsplänen vom 20.04.2020 als 'Zimmer 1' bezeichnete Raum in der 
STWE Nr. 7 sowie der als 'Zimmer 2' bezeichnete Raum in der STWE Nr. 9 dürfen in ihrem aktuel-
len Zustand ausschliesslich als Lagerräume benützt werden."
9.4
Der Gemeinderat Neuheim hat auf Rückbauanordnungen in Bezug auf die STWE 
Nr. 7 verzichtet. Die dort vorhandenen, gemäss Baubewilligung vom 19. Februar 1990 zur 
Nutzung als Lager, Personalküche, Putzraum (mit Waschmaschine) und Garderobe/Du-
sche bewilligten Räumlichkeiten dürfen somit bestehen bleiben. Ebenso drei einzelne 
WCs, jeweils mit Lavabo, sowie die in der STWE Nr. 7 eingezogenen Zwischenwände. 
Die STWE Nrn. 8 und 9 wurden gemäss den bewilligten Plänen zur Baubewilligung vom 
19. Februar 1990 als Büro bzw. Lager, ohne Küchen und sanitäre Anlage, bewilligt. 
Gemäss dem Gemeinderat kann auf die Beseitigung der später eingezogenen Zwischen-
wände verzichtet werden. Die übrigen, widerrechtlich erstellten Installationen, somit die 
Küchen und die Nasszellen, sind in den STWE Nrn. 8 und 9 jedoch zu entfernen. 
9.5
Den verlangten Rückbau der Küchen in den STWE Nrn. 8 und 9 bemängelt der 
Beschwerdeführer nicht. Er stellt sich jedoch auf den Standpunkt, ein Rückbau der Nass-
zellen sei für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nicht erforderlich. Im Ge-
genteil liessen sich die Gewerbeflächen ohne Nasszellen kaum vermieten. Die Nasszellen 
widersprächen der Gewerbenutzung nicht, weshalb ein Rückbau nicht verlangt werden 
könne.
9.6
Zum Unbewohnbarmachen von Räumen fallen namentlich das Entfernen der 
Kücheneinrichtung oder der Badezimmerinstallationen in Betracht (Zaugg/Ludwig, a.a.O., 


26
Urteil V 2021 88
Art. 46 N 10c mit Hinweisen). Die Entfernung der Nasszellen in den STWE Nrn. 8 und 9 
erweist sich im vorliegenden Fall angesichts der bisherigen Nutzung der zurückzubauen-
den Räumlichkeiten und der Gefahr einer späteren unbemerkten Umnutzung im Gebäu-
deinnern als geeignete und erforderliche Massnahme, um die Wohnnutzung in diesen 
Einheiten zu verhindern und die baurechtliche Grundordnung durchzusetzen. Zumindest 
erschwert sie die Wohnnutzung im 1. Obergeschoss des Gebäudes E.________strasse 9, 
was zulässig ist (vgl. BGer 1C_135/2016 vom 1. September 2016 E. 4; 1C_157/2011 vom 
21. Juli 2011 E. 3.3 f.). Angesichts der festgestellten Bösgläubigkeit des Beschwerdefüh-
rers ist die angeordnete Massnahme auch im engeren Sinne verhältnismässig und liegt 
ohnehin im öffentlichen Interesse. Drei WCs für ein Stockwerk genügen, wobei darauf hin-
zuweisen ist, dass es sich bei allen drei um separate sowie je frei zugängliche Toiletten 
handelt. Wenn man davon ausgeht, dass auf der ganzen Etage sowieso nicht mehr als 
drei voneinander unabhängige Büro- bzw. Gewerbebetriebe möglich sind, kommt die vom 
Beschwerdeführer befürchtete Mitbenützung der WC-Anlage gar nicht zum Tragen. Weite-
re Toiletten sind für die im Gebäude zulässige Nutzung aber nicht erforderlich. Demzufol-
ge erweist sich der Beseitigungsbefehl in dem vom Gemeinderat angeordneten Umfang 
als rechtmässig und angemessen. Der Regierungsrat hat, indem er die entsprechende 
Anordnung bestätigt hat, kein Recht verletzt.
10.
10.1
Am Ende seines Sub-subeventualantrags ersucht der Beschwerdeführer darum, 
die Frist für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sei auf fünf Jahre zu ver-
längern. Seinen Antrag begründet der Beschwerdeführer nicht. 
10.2
Gemäss Ziff. 5 des Entscheid-Dispositivs sind die bezeichneten Einrichtungen bis 
spätestens zum Ende des sechsten auf die Rechtskraft des Entscheids folgenden Monats 
zu beseitigen. Der Regierungsrat hat erklärt, diese Ausführungsfrist sei nicht zu beanstan-
den. Dem ist zuzustimmen. Den Mietern der fraglichen Wohnungen kann mit einer Frist 
von drei Monaten gekündigt werden (Art. 266b OR). Im Anschluss an den Auszug der Mie-
ter bleibt dem Beschwerdeführer somit genügend Zeit, um die Installationen (Küchen und 
Nasszellen in den STWE Nrn. 8 und 9) zu entfernen. Dass die Wiederherstellung des 
rechtmässigen Zustands mit aufwändigen baulichen Massnahmen verbunden wäre, bringt 
der Beschwerdeführer nicht vor und ist nicht ersichtlich. Der Regierungsrat hat somit die 
Fristansetzung durch den Gemeinderat zu Recht geschützt. Der Antrag des Beschwerde-
führers auf eine längere Wiederherstellungsfrist ist abzuweisen.


27
Urteil V 2021 88
11.
11.1
In Ziff. 7 seines Beschlusses vom 1. September 2020 hat der Gemeinderat Neu-
heim festgelegt, der in den revidierten Baugesuchsplänen vom 20.04.2020 als "Zimmer 1" 
bezeichnete Raum in der STWE Nr. 7 sowie der als "Zimmer 2" bezeichnete Raum in der 
STWE Nr. 9 dürften in ihrem aktuellen Zustand ausschliesslich als Lagerräume benützt 
werden, da sie den wohnhygienischen Anforderungen für eine anderweitige Nutzung nicht 
genügten. Der Beschwerdeführer verlangt die Aufhebung auch dieser Anordnung. Es wer-
de bestritten, dass die wohnhygienischen Vorschriften im "Zimmer 2" in der STWE Nr. 9 
nicht eingehalten seien. Es sei zum einen genügend gross. Wenn der Regierungsrat zum 
anderen der Ansicht sei, das Fenster spende "aufgrund seiner Beschaffenheit zu wenig 
Licht", hätte im Sinne einer verhältnismässigen Anordnung auch verfügt werden können, 
das trübe Fensterglas sei durch ein klares zu ersetzen. Damit könne der Raum auf jeden 
Fall genügend belichtet werden. Es werde bestritten, dass der Raum nicht ordentlich belüf-
tet werden könne. Auch das "Zimmer 1" der STWE Nr. 7 erfülle, entgegen dem Dafürhal-
ten des Regierungsrats, die wohnhygienischen Anforderungen. Die Belichtung sei ausrei-
chen und die Vorschriften der BO Neuheim würden eingehalten.
11.2
Gemäss Art. 9 Abs. 1 der BO Neuheim sind Bauten und Anlagen nach den aner-
kannten Regeln der Baukunst und der Technik zu erstellen und zu unterhalten. Sie ermög-
lichen ein gesundes Wohnen und Arbeiten und gewährleisten die Sicherheit von Men-
schen, Tieren und Sachen. Wohn-, Schlaf- und Arbeitsräume müssen eine lichte Höhe von 
mindestens 2,4 m und in Mehrfamilienhäusern, mit Ausnahme von Küchen, eine Boden-
fläche von mindestens 10,0 m2 aufweisen. Räume mit Dachneigungen haben auf einer 
Bodenfläche von mindestens 8,0 m2 lichte Höhe von 2,4 m aufzuweisen. Die Fenster-
flächen müssen mindestens 10 % der Bodenfläche betragen (Art. 9 Abs. 4 BO Neuheim).
11.3
Gemäss den Darlegungen des Regierungsrats in E. 5d seines Beschlusses wird 
das "Zimmer 2" in der STWE Nr. 9 bei einer Grösse von 17,62 m2 einzig über ein mit 
Milchglas bestücktes Oblicht belichtet. Trotz dessen Fläche von 2,56 m2 – was mehr als 
10 Prozent der Bodenfläche des Raums entspreche – spende es aufgrund seiner Beschaf-
fenheit zu wenig Licht; durch das trübe Fensterglas bestehe keine Sicht ins Freie und das 
nur indirekt einfallende, wenige Tageslicht lasse den fraglichen Raum in STWE Nr. 9 ins-
gesamt sehr dunkel erscheinen. Darüber hinaus sei es auch mehr als fraglich, ob das 
Dachfenster so weit geöffnet werden könne, dass eine ausreichende Frischluftzufuhr ge-
währleistet sei. Gleiches gelte auch für die Belichtungs- bzw. Belüftungssituation in "Zim-
mer 1" in der STWE Nr. 7, wobei dessen Oblicht noch kleiner sei; bei einer Bodenfläche 


28
Urteil V 2021 88
von 21 m2 weise die Fensterfläche gerade mal 0,64 m2 auf. Die wohnhygienische Bestim-
mung von § 9 Abs. 4 BO Neuheim werde in "Zimmer 1" der STWE Nr. 7 also offenkundig 
nicht eingehalten. Obwohl das Oblicht in "Zimmer 2" der STWE Nr. 9 zwar die gesetzlich 
geforderte Grösse aufweise, werde der Raum damit – wie dargelegt – nur mangelhaft be-
lichtet und belüftet. Da die Räumlichkeiten in den STWE Nrn. 7 und 9 künftig ohnehin der 
gewerblichen Nutzung unterlägen, erscheine es auch nicht unverhältnismässig, jeweils ei-
nen Raum pro STWE dem Lagerungszweck vorzubehalten. Die Anordnung des Gemein-
derats, wonach der als "Zimmer 1" bezeichnete Raum in der STWE Nr. 7 sowie der als 
"Zimmer 2" bezeichnete Raum in der STWE Nr. 9 in ihrem aktuellen Zustand nur als La-
gerräume genutzt werden dürften, sei infolgedessen nicht zu beanstanden.
11.4
Mit einer Fläche von 0,64 m2 beträgt das Oblicht als einzige natürliche Lichtquelle 
im "Zimmer 1" der STWE Nr. 7 lediglich 3 % der Bodenfläche des Raums, was bei Weitem 
nicht der Vorschrift von Art. 9 Abs. 4 Satz 3 der BO Neuheim entspricht. Letzteres tut zwar 
das Oblicht in "Zimmer 2" der STWE Nr. 9. Diesbezüglich ist jedoch zu beachten, dass 
dieses aus trübem Fensterglas besteht, was den Raum in STWE Nr. 9 nach der vom Be-
schwerdeführer unbestritten gebliebenen Feststellung des Regierungsrats insgesamt sehr 
dunkel erscheinen lässt. Zudem ist – ebenfalls gemäss Regierungsrat – mehr als fraglich, 
ob das Dachfenster so weit geöffnet werden kann, dass eine ausreichende Frischluftzu-
fuhr gewährleistet ist. Vor diesem Hintergrund ist nicht zu bemängeln, dass der Regie-
rungsrat die Anordnung des Gemeinderats, wonach der in den revidierten Baugesuch-
splänen vom 20.04.2020 als "Zimmer 1" bezeichnete Raum in der STWE Nr. 7 sowie der 
als "Zimmer 2" bezeichnete Raum in der STWE Nr. 9 in ihrem aktuellen Zustand aussch-
liesslich als Lagerräume benützt werden dürfen, geschützt hat. Angesichts der offenbar 
nicht ausreichenden Belüftungsmöglichkeit wäre zudem die Situation auch mit der vom 
Beschwerdeführer verlangten Auflage, das trübe Fensterglas durch ein klares zu ersetzen, 
nicht zu retten.
12.
Zusammenfassend ergibt sich, dass dem Regierungsrat in keinem Punkt eine 
Rechtsverletzung vorzuwerfen ist. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet, weshalb 
sie abzuweisen ist.
13.
13.1
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer gemäss § 23 
Abs. 1 Ziff. 3 VRG die Kosten zu tragen. Gemäss § 1 Abs. 1 und 2 der Verordnung über 
die Kosten im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht (BGS 162.12) erhebt das Verwal-


29
Urteil V 2021 88
tungsgericht für die Deckung des Verfahrensaufwands und die Kosten des Entscheids ei-
ne pauschale Spruchgebühr; diese beträgt Fr. 400.– bis Fr. 15’000.–. Sie ist nach dem 
Zeit- und Arbeitsaufwand des Gerichtes, der Wichtigkeit und Schwierigkeit der Sache so-
wie nach dem Streitwert oder den sonstigen Interessen der Parteien an der Beurteilung 
der Angelegenheit festzusetzen. Die Gebühr wird auf Fr. 4'000.– festgesetzt und mit dem 
in dieser Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
13.2
Da der Beschwerdeführer unterliegt und der Gemeinderat Neuheim und der Re-
gierungsrat in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen, sind keine Parteientschädigungen 
zuzusprechen (§ 28 Abs. 2 und 2a VRG).


30
Urteil V 2021 88
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Dem Beschwerdeführer wird eine Spruchgebühr von Fr. 4'000.– auferlegt. Diese 
wird mit dem von ihm erhobenen Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.
5.
Mitteilung an den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers (im Doppel), an den 
Rechtsvertreter des Gemeinderats Neuheim (im Doppel), an den Regierungsrat 
des Kantons Zug (dreifach) sowie zum Vollzug von Ziffer 2 des Dispositivs an die 
Finanzverwaltung des Kantons Zug (nur Rubrum und Dispositiv). 
Zug, 20. März 2023
Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende
Der Gerichtsschreiber
versandt am