zg_verwaltungsgericht · V 2023 77 · 2024-12-10 · de

Verwaltungsrechtl. Kammer — Baubewilligung Neubau Mobilfunkanlage (OA-2020-093)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG
VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER
Mitwirkende Richter: MLaw Patrick Trütsch, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann
U R T E I L vom 10. Dezember 2024
[rechtskräftig]
gemäss § 29 der Geschäftsordnung
in Sachen
1. A.________
2. B.________
3. C.________
4. D.________
5. E.________
6. F.________
Beschwerdeführer
alle vertreten durch G.________
gegen
1. H.________
 vertreten durch RA Dr. Mischa Morgenbesser und/oder RA Andreas Eichenberger, 
 Badertscher Rechtsanwälte AG, Mühlebachstrasse 32, Postfach 769, 8024 Zürich
2. Gemeinderat Oberägeri
3. Regierungsrat des Kantons Zug


2
Urteil V 2023 77
Beschwerdegegner 
betreffend
Baubewilligung Neubau Mobilfunkanlage (OA-2020-093)
V 2023 77


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Urteil V 2023 77
A.
Die J.________ AG reichte am 27. August 2020 als Projektverfasserin der 
H.________ [nachfolgend: Bauherrin]) bei der Einwohnergemeinde Oberägeri ein Bauge-
such (OA-2020-093) inklusive Standortdatenblatt für den Neubau eines Mobilfunkanten-
nenmasts mit technischen Anlagen (4G und 5G) ein (RR-act. 24/35). Geplant ist die Er-
stellung einer Mobilfunkanlage mit neun Sendeantennen in drei Hauptstrahlrichtungen 
(80°, 215° und 330° von Nord). Je drei Sendeantennen sind in einem Gehäuse verbaut. 
Die Sendeantennen 7, 8 und 9 verfügen über 16 Sub-Arrays und werden im Frequenz-
band um 3600 MHz adaptiv betrieben. Der Antennenmast soll mit einer Höhe von 18,49 m 
auf dem Grundstück Nr. I.________, Oberägeri, (nachfolgend: GS I.________) erstellt 
werden. Das Grundstück steht im Alleineigentum der K.________ und befindet sich in der 
Arbeitszone Morgarten. Im südöstlichen Randbereich wird das Grundstück mit einer 
Fläche von 55 m2 von der Gefahrenzone 3 überlagert.
Am 2. September 2020 stellte die Abteilung Bau und Sicherheit der Gemeinde Oberägeri 
(nachfolgend: Abteilung Bau und Sicherheit) die Baugesuchsunterlagen dem Amt für 
Raum und Verkehr des Kantons Zug (ARV) als Koordinationsstelle zu. Das Baugesuch 
Nr. OA-2020-093 wurde am 4. September 2020 sowie am 11. September 2020 im Amts-
blatt des Kantons Zug publiziert und vom 4. September 2020 bis zum 23. September 2020 
öffentlich aufgelegt. Aufgrund fehlender Profilierung wurde die Einsprachefrist bis zum 
30. September 2020 verlängert.
Neben anderen reichten G.________, A.________, B.________, C.________, 
D.________, F.________ und zahlreiche weitere Mitunterzeichner am 25. September 
2020 eine Sammeleinsprache ein (RR-act. 24/17). 
Mit Schreiben vom 9. Oktober 2020 teilte die Abteilung Bau und Sicherheit der Bauherrin 
mit, dass das Baugesuch gemäss Stellungnahme des Amts für Umwelt des Kantons Zug 
(AFU) vom 22. September 2020 nicht bewilligungsfähig sei (RR-act. 24/15). Das Gesuch 
sei im Sinne einer Projektänderung dahingehend zu überarbeiten, dass entweder keine 
adaptiven Antennen verwendet oder die Grenzwerte zu nicht mehr als 80 % ausgeschöpft 
werden. 
Am 24. November 2020 nahm die Bauherrin zu den eingegangenen Einsprachen Stellung 
und beantragte deren Abweisung (RR-act. 24/14). Unter Bezugnahme auf die Vernehm-
lassung des AFU führte sie aus, dass sie aufgrund der vorliegenden Messempfehlung des 
Bundes für 5G sowie der erfolgten Zertifizierung der Messempfehlung des Bundes für 5G 


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Urteil V 2023 77
sowie der erfolgten Zertifizierung der Messfirmen berechtigt sei, die Grenzwerte zu 100 % 
auszuschöpfen.
Am 19. Januar 2021 reichte die Bauherrin ein überarbeitetes Standortdatenblatt ein (RR-
act. 24/10). Aufgrund des vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) am 23. Februar 2021 veröf-
fentlichten Nachtrags "Adaptive Antennen zur Vollzugsempfehlung zur Verordnung über 
den Schutz vor nichtionisierender Strahlung für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" er-
suchte die Abteilung Bau und Sicherheit mit Schreiben vom 14. April 2021 erneut um 
Nachreichung eines überarbeiteten Standortdatenblatts (RR-act. 24/8). Daraus sollte er-
sichtlich werden, welche Antennen adaptiv betrieben werden und wie viele Sub-Arrays die 
Antennen aufweisen.
Namens der Bauherrin reichte die J.________ AG der Abteilung Bau und Sicherheit am 
21. Oktober 2021 ein weiteres überarbeitetes Standortdatenblatt ein (RR-act. 24/7). In der 
Folge bestätigte das AFU am 15. November 2021 die Einhaltung der gesetzlichen Grenz-
werte und beurteilte das Baugesuch als bewilligungsfähig (RR-act. 24/5).
Mit Beschluss vom 11. April 2022 erteilte der Gemeinderat Oberägeri die Baubewilligung 
für den Neubau des Mobilfunkantennenmasts mit technischen Anlagen (4G und 5G) beim 
bestehenden Gebäude Gewerbezone 3a–3d unter Auflagen und Bedingungen und wies 
gleichzeitig alle Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat (RR-act. 24/4).
Eine gegen diesen Entscheid von A.________ und sieben weiteren Beschwerdeführern, 
alle vertreten durch die G.________ am 9. Mai 2022 eingereichte Verwaltungsbeschwerde 
wies der Regierungsrat des Kantons Zug mit Beschluss vom 11. Juli 2023 ab (BF-act. 2).
B.
Am 14. August 2023 erhoben A.________, alle vertreten durch die G.________ 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (act. 1) und stellten folgende Anträge:
"1.
Der Bau-Entscheid der Gemeinde Oberägeri und des Regierungsrates Zug sei aufzuheben und die 
Beschwerde sei gutzuheissen.
2.
Der Regierungsrat des Kantons Zug sei in Mobilfunk-Bauanträgen als befangen anzuerkennen und 
den Einsprechern daher zu gestatten, sich direkt an das kantonale Verwaltungsgericht zu wenden.
3.
Die Bearbeitung der Beschwerde seitens des Regierungsrates zeigte Voreingenommenheit und 
Befangenheit und daher seien die Gebühren, Kosten und Entschädigungsfolgen zu stornieren.


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Urteil V 2023 77
4.
Das kantonale Umweltamt müsse künftig seine Standortbewertungen als kantonalen Bescheid 
herausgeben, samt Rechtsmittelbelehrung und eine Kopie davon geht an etwaige Einsprecher. 
5.
Der Bauherr sei zu verpflichten, den Standortdatenblättern die technischen Datenblätter des An-
tennenherstellers und die msi-Dateien beizufügen.
6.
E.________ sei als Beschwerdeführerin anzuerkennen.
7.
Eventualiter sei die Baubewilligung mit folgender Auflage zu ergänzen:
"Die adaptiven Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV dürfen nicht mit einem Kor-
rekturfaktor betrieben werden."
8.
Eventualiter sei die Gemeinde zu verpflichten, wegen dem ein Jahr später nachgeschobenen Kor-
rekturfaktor und der damit verbundenen 5-fachen Sendeleistung den Bauantrag neu auszuschrei-
ben.
9.
Unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin 
und der Vorinstanzen."
C.
Den von ihnen verlangten Kostenvorschuss von Fr. 5'000.– bezahlten die Be-
schwerdeführer fristgerecht (act. 2 und 3).
D.
Mit Vernehmlassung vom 2. Oktober 2023 liess die Beschwerdegegnerin 1 bean-
tragen, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; alles 
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer zu Lasten 
der Beschwerdeführer (act. 6).
E.
Am 3. Oktober 2023 unterbreitete die Baudirektion des Kantons Zug im Auftrag 
des Regierungsrats dem Gericht ihre Stellungnahme mit dem Antrag, die Verwaltungsbe-
schwerde sei unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführer vollumfänglich abzuwei-
sen (act. 7).
F.
Seine Stellungnahme unterbreitete der Gemeinderat Oberägeri dem Gericht am 
23. Oktober 2023 mit dem Antrag, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei kostenfällig ab-
zuweisen (act. 8).
G.
Am 30. Januar 2024 (Eingang beim Verwaltungsgericht) replizierten die Be-
schwerdeführer (act. 12). Dabei stellten sie zusätzlich folgende Anträge:
"1.
Wir beantragen eine mündliche Sitzung, um die strittigen und technisch anspruchsvollen Beweis-
führungen erläutern zu können, damit auch Laien den Sachverhalt voll verstehen können. Siehe 
§ 46 VRG Beschwerdeverfahren:


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Urteil V 2023 77
"3 Die Beschwerdeinstanz kann einen weiteren Schriftenwechsel anordnen. Sie kann ferner die Be-
teiligten zu einer mündlichen Verhandlung vorladen."
2.
Die Beschwerdeantwort sei vollumfänglich zurückzuweisen.
3.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer zu Lasten 
der Beschwerdegegnerinnen."
H.
Mit Eingabe vom 19. Februar 2024 gelangten die Beschwerdeführer erneut an das 
Gericht (act. 15).
I.
Am 5. März 2024 teilte der Gemeinderat Oberägeri mit, er verzichte auf eine Du-
plik (act. 17).
J.
Am 19. März 2024 reichte die Beschwerdegegnerin 1 eine Duplik ein (act. 18), und 
am 22. März 2024 teilte die Baudirektion mit, dass sie auf die Einreichung einer Duplik 
verzichte (act. 19).
K.
Am 4. April 2024 (Eingang beim Gericht) reichten die Beschwerdeführer eine Tri-
plik ein (act. 21), und am 13. Mai 2024, 4. Juli 2024 (Eingang beim Gericht) und 15. Au-
gust 2024 legten sie mit weiteren Eingaben nach (act. 25, 27 und 29). 
L.
Auf die Eingabe der Beschwerdeführer vom 15. August 2024 reagierte die Be-
schwerdegegnerin 1 mit Schreiben vom 9. September 2024 (act. 34).
M.
Mit Eingabe vom 30. September 2024 (Eingang beim Gericht am 4. Oktober 2024) 
gelangten die Beschwerdeführer erneut an das Verwaltungsgericht (act. 36). Die Be-
schwerdegegner 2 und 3 teilten dem Gericht am 7. bzw. 21. Oktober 2024 mit, dass sie 
auf eine Reaktion darauf verzichten (act. 38 und 39). Die Beschwerdegegnerin 1 äusserte 
sich nicht mehr.
N.
Am 18. November 2024 ging beim Gericht eine weitere Stellungnahme der Be-
schwerdeführer ein (act. 41). Darin äusserten sich diese noch einmal zur Stellungnahme 
der Beschwerdegegnerin 1 vom 9. September 2024.
Das Verwaltungsgericht erwägt:


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Urteil V 2023 77
1.
1.1
Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; 
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrats die Beschwerde an das 
Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht ausnahms-
weise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. Die Verwaltungsgerichts-
beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht. Die Beschwerdeführer A.________, 
B.________, C.________, D.________ und F.________ haben schon an den Verfahren 
vor dem Gemeinderat Oberägeri und dem Regierungsrat teilgenommen. Sie sind Bewoh-
ner oder Eigentümer von Grundstücken im vorliegend massgebenden Einspracheperime-
ter von 657 m, weshalb sie vom Entscheid betreffend die Mobilfunkanlage auf dem GS 
I.________ besonders berührt sind, ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung 
haben und daher im Sinne von § 62 VRG zur Beschwerde berechtigt sind. Auf die Be-
schwerde ist einzutreten. 
1.2
Nicht beschwerdeberechtigt ist allerdings E.________. Diese hat am kommunalen 
Einspracheverfahren nicht teilgenommen und erst die Verwaltungsbeschwerde an den 
Regierungsrat vom 9. Mai 2022 mitunterschrieben. Sie wohnt zudem rund 980 m Luftlinie 
vom Baugrundstück entfernt. Der Vertreter der Beschwerdeführer bringt zwar (ohne ent-
sprechende genauere Angaben) vor, E.________ arbeite im Einsprachekreis. Selbst wenn 
Letzteres zutreffen sollte, hat der Regierungsrat ihr zu Recht die Beschwerdeberechtigung 
abgesprochen, weil sie nicht am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hatte. Daran 
ändert auch nichts, dass es den Mobilfunkanbietern erst seit dem 1. Januar 2022 erlaubt 
ist, bei adaptiven Antennen mit mehr als 8 oder mehr separat ansteuerbaren Antennen 
(Sub-Arrays) wie vorliegend, einen Korrekturfaktor anzuwenden, sofern die Antennen mit 
einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet sind (Ziff. 63 Abs. 2 Anhang 1 der 
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV; SR 814.710]), und 
das streitbetroffene Baugesuch bereits vor diesem Zeitpunkt eingereicht wurde. Entgegen 
der Ansicht der Beschwerdeführer hatte die Einführung des Korrekturfaktors keine Ände-
rung des Baugesuchs zur Folge. Auch das am 21. Oktober 2021 eingereichte Standortda-
tenblatt inklusive Antennendiagramme behielt seine Gültigkeit. Die Gemeinde musste da-
her das Baugesuch nach der Einführung des Korrekturfaktors entgegen dem Antrag Nr. 8 
der Beschwerdeführer nicht erneut ausschreiben. E.________ hätte sich bereits gegen 
das aufgelegte Gesuch wenden müssen, was sie jedoch unterlassen hat. Aus diesen 


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Gründen kann sie auch nicht zum vorliegenden Verfahren zugelassen werden. Die von 
den Beschwerdeführern gestellten Anträge Nrn. 6 und 8 sind abzuweisen.
1.3
Die Beurteilung der Beschwerde erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der 
Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).
1.4
Sind Verwaltungsentscheide des Regierungsrats Beschwerdegegenstand, wie 
vorliegend, so können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss § 63 Abs. 1 
Ziff. 1–5 VRG nur Rechtsverletzungen gerügt werden. Eine Ermessensüberprüfung ist 
dem Gericht dagegen verwehrt (§ 63 Abs. 3 VRG e contrario).
2.
2.1
Die Beschwerdeführer machen zunächst geltend, das Baugesuch sei schon von 
vornherein hinfällig [recte wohl: ungültig], da es von einer erloschenen Firma eingereicht 
worden sei. Das Standortdatenblatt sei am 30. August 2021 von L.________ unterzeichnet 
und mit dem Firmenstempel der H.________ abgestempelt worden. Diese Firma sei je-
doch schon vier Monate vorher, am 30. April 2021, erloschen, wie aus dem Handelsregis-
terauszug ersichtlich sei. Das Baugesuch dürfe schon deshalb nicht bewilligt werden, weil 
es von einer erloschenen Firma gestellt worden sei. 
2.2
Dem ist zu entgegnen, dass das Baugesuch Nr. OA-2020-093 am 30. Juni 2020 
von der H.________ als Gesuchstellerin, von der J.________ AG als Projektverfasserin 
sowie vom Eigentümer des GS I.________ unterzeichnet wurde. Zu diesem Zeitpunkt 
existierte die H.________ noch und wurde erst später von der H.________ GmbH mittels 
Fusion übernommen (welche Letztere anschliessend zur H.________ GmbH umfirmiert 
wurde). Es ist daher unerklärlich, wie die Beschwerdeführer dazu kommen, zu behaupten, 
das Baugesuch sei von einer erloschenen Firma gestellt worden. An der Gültigkeit des 
Baugesuchs ändert sich auch nichts, sollte auf dem Standortdatenblatt vom 30. August 
2021 zusammen mit der erforderlichen Unterschrift tatsächlich ein veralteter Firmenstem-
pel verwendet worden sein, umso mehr als das Standortdatenblatt zudem gültig auch von 
der J.________ AG unterzeichnet wurde. 
3.
3.1
Die Beschwerdeführer beantragen, "der Regierungsrat des Kantons Zug sei in 
Mobilfunk-Bauanträgen als befangen anzuerkennen …" (Antrag Nr. 2, erster Satzteil). Sie 
begründen dies damit, der Kanton Zug habe sich – nicht nur in dieser Verwaltungsbe-


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schwerde – als befangen und unfähig gezeigt, als Beschwerdeinstanz zu fungieren. Es sei 
eine reine Geldverschwendung, Beschwerden wegen erfolgloser Einsprachen bei Bauan-
trägen mit Mobilfunk vor den Kanton zu ziehen. Sie, die Beschwerdeführer, hätten schon 
mehrfach die Vorbefassung der Baudirektion bzw. des AFU geltend gemacht und die 
Überweisung des Beschwerdeverfahrens an das Verwaltungsgericht beantragt. Trotzdem 
sei dieser Antrag weder abgelehnt noch gebilligt, sondern einfach ignoriert worden, gleich 
wie andere Argumente der Beschwerdeführer, welche von der Behörde nicht berücksich-
tigt worden seien. Dies sei eine Verletzung des Prinzips des "rechtlichen Gehörs". 
3.2
Gemeindliche und kantonale Verwaltungsbehörden und Mitglieder des Regie-
rungsrates treten in den Ausstand, wenn sie am Geschäft ein persönliches, unmittelbares 
Interesse haben oder wenn sie bei objektiver Betrachtungsweise offensichtlich den An-
schein der Befangenheit haben (§ 8 VRG mit Verweis auf § 7 Abs. 1 der Geschäftsord-
nung des Regierungsrats [GO RR; BGS 151.1]).
3.3
Die Beschwerdeführer werfen dem mit Angelegenheiten betreffend Mobilfunkanla-
gen befassten Regierungsrat Befangenheit und den unteren kantonalen Behörden Vorbe-
fassung (womit sie wohl ebenfalls Befangenheit meinen) vor. Sie tun es offenbar bloss, 
weil die Behörden nicht in ihrem Sinne entscheiden. Das geht nicht an. Jedenfalls kann im 
Vorgehen und in den Entscheiden der kantonalen Behörden nicht einmal im Ansatz ein 
Anschein von Befangenheit erkannt werden. Andere Ausstandsgründe machen die Be-
schwerdeführer schon gar nicht geltend. Die Voraussetzungen von § 7 Abs. 1 GO RR sind 
daher offensichtlich nicht erfüllt. Im Übrigen richtet sich ein Ausstandsbegehren stets ge-
gen eine in der konkreten Sache tätige Person, sind die Ausstandsgründe doch immer in 
der Person selbst begründet. Das Gesuch kann sich nicht gegen die Gesamtbehörde rich-
ten (vgl. BGer 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2).
3.4
Die Beschwerdeführer beantragen weiter, es sei ihnen zu gestatten, sich direkt an 
das kantonale Verwaltungsgericht zu wenden (Antrag Nr. 2, zweiter Satzteil). Diesem An-
trag wurde ohne Weiteres entsprochen, konnten die Beschwerdeführer doch ihre Be-
schwerde beim Verwaltungsgericht einreichen. Sollten sie jedoch der Meinung sein, sie 
(oder allenfalls auch andere von Mobilfunkanlagen betroffene Personen) sollten in Zukunft 
befugt werden, Beschwerden am Regierungsrat vorbei direkt beim Verwaltungsgericht zu 
erheben, sind sie auf Folgendes aufmerksam zu machen: Der Instanzenzug bzw. Rechts-
mittelweg ist gesetzlich vorgegeben und kann von keiner Behörde, auch nicht vom Verwal-
tungsgericht, abgeändert werden. Einzig dem Regierungsrat ist es (mit Zustimmung des 


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Urteil V 2023 77
Beschwerdeführers bzw. der Beschwerdeführerin) erlaubt, eine Verwaltungsstreitsache 
unter Verzicht auf einen Entscheid an das Verwaltungsgericht zur direkten Beurteilung zu 
überweisen (sog. Sprungbeschwerde; § 61 Abs. 2 VRG).
4.
4.1
Zum Verständnis der nachstehenden Erwägungen ist es angezeigt, vorweg auf die 
Funktionsweise der adaptiven Antennen und deren Regelung in der Verordnung über den 
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) einzugehen.
4.2
Grundlage für die Prognose der Strahlung einer projektierten Mobilfunkanlage ist 
deren äquivalente Strahlungsleistung (ERP; Effective radiated power). Diese entspricht 
gemäss Art. 3 Abs. 9 NISV der einer Antenne zugeführten Sendeleistung, multipliziert mit 
dem Antennengewinn in Hauptstrahlrichtung, bezogen auf den Halbwellendipol. Der An-
tennengewinn bezieht sich auf die Bündelung der Sendeleistung in eine Hauptstrahlrich-
tung. Er gibt an, mit wie viel weniger Leistung eine konkrete Antenne (mit Bündelung der 
Sendeleistung) angespiesen werden muss, damit sie in die Hauptstrahlrichtung in einem 
gegebenen Abstand die gleiche Feldstärke erzeugt wie eine Referenzantenne, welche die 
Strahlung nicht oder in geringem Mass bündelt. Als Referenzantenne kann eine Dipolan-
tenne (Halbwellendipol) gewählt werden (vgl. Ziff. 1.160 lit. b des Radioreglements; 
SR 0.784.403.1).
Adaptiv betreibbare Antennen weisen eine Vielzahl (z.B. 64) von Elementarantennen resp. 
Antennenelementen auf, von denen jedes seinen eigenen Verstärker hat. Diese Elemente 
bilden eine als Antennen-Array bezeichnete Anordnung, die durch die physische Zusam-
menschaltung von Elementen in Sub-Arrays aufgeteilt werden kann (BAFU, Erläuterungen 
vom 23. Februar 2021 zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV 
[nachstehend: BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen], S. 5 f. Ziff. 4.1; Hugo Leh-
mann, Adaptive Antennen für 5G, bulletin.ch 6/2020, S. 40). Zudem sind adaptive Anten-
nen mit leistungsfähigen Computern ausgestattet, welche die zu übertragenden Daten 
sehr schnell aufbereiten können (Bundesrat, Nachhaltiges Mobilfunknetz, Bericht des 
Bundesrats vom 14. April 2022 in Erfüllung des Postulates 19.4043, Häberli-Koller, 
17. September 2019, S. 15 Ziff. 2.4.4). Diese Datenaufbereitung erlaubt es, verschiedene 
Antennenelemente unterschiedlich anzusteuern und damit durch Phasenverschiebungen 
die Hauptsenderichtung der Strahlung horizontal und vertikal zu bewegen und dieser eine 
Richtwirkung zu geben. Dabei gilt vereinfacht, dass mit steigender Zahl der unterschiedlich 
ansteuerbaren Antenneneinheiten die mögliche Richtwirkung der Strahlung und damit der 


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Antennengewinn zunimmt (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, S. 5 ff. Ziff. 4.1, 
4.2 und 4.4). Der Mobilfunkstandard der fünften Generation (5G) wird als New Radio (NR) 
bezeichnet. Er definiert namentlich die Frequenz-Zeit-Struktur der zu übertragenden Si-
gnale und erlaubt es, die maximale Zahl der unterschiedlich ansteuerbaren Antennenele-
mente im Vergleich zu früheren Standards des Mobilfunks stark zu erhöhen (Bundesamt 
für Kommunikation [BAKOM], Faktenblatt 5G, ein einleitender Überblick, Januar 2020 
[nachstehend: BAKOM, Faktenblatt 5G], S. 8 Ziff. 3.3; BAFU, Erläuterungen zu adaptiven 
Antennen, S. 2 Ziff. 1). Auch herkömmliche Mobilfunkantennen können die Funksignale 
primär in eine bestimmte Hauptstrahlrichtung senden (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven 
Antennen, S. 8 Ziff. 5.2). Bei diesen Antennen ist das räumliche dreidimensionale Abstrah-
lungsmuster, das als (horizontales und vertikales) Antennendiagramm mit "Strahlenkeu-
len" bzw. "Beams" in die Hauptstrahlrichtung dargestellt werden kann, jedoch immer das 
gleiche. Bei adaptiven Antennen hingegen können diese Antennendiagramme unter-
schiedliche räumliche Ausprägungen annehmen (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven An-
tennen, S. 10 Ziff. 5.3; vgl. auch S. 6 f. Ziff. 4.2). Wählen adaptive Antennen die einzelnen 
Antennendiagramme aus einer Liste vorprogrammierter Diagramme aus, wird von einem 
Codebook basierten Beamforming gesprochen (BAKOM, Testkonzession und Messungen 
adaptive Antennen, Bericht vom 24. September 2020 [nachstehend: BAKOM, Testkonzes-
sion und Messungen], S. 7. Ziff. 2.1.5; Lehmann, a.a.O., S. 40 f.). Beim sogenannten rezi-
proken Beamforming werden keine vorprogrammierten Antennendiagramme ausgewählt, 
sondern diese von der Antenne unter Berücksichtigung der aktuellen Position der aktiven 
Endgeräte und der Reflektionen und Abschattungen laufend berechnet (BAKOM, Testkon-
zession und Messungen, S. 12; BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, S. 11 
Ziff. 5.3). Für adaptive Antennen werden sogenannte umhüllende Antennendiagramme er-
stellt, die für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen 
resp. alle Einzeldiagramme für die vorgesehenen Senderichtungen umhüllen bzw. ein-
schliessen (BAKOM, Testkonzession und Messungen, S. 11 Ziff. 2.15; BAFU, Erläuterun-
gen zu adaptiven Antennen, S. 10 ff. Ziff. 5.3).
4.3
Gemäss Ziff. 62 Abs. 6 Anhang 1 NISV gelten Sendeantennen als adaptiv, wenn 
sie so betrieben werden, dass ihre Senderichtung oder ihr Antennendiagramm automa-
tisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst wird. Hinsichtlich des massgebenden Be-
triebszustands sah Ziff. 63 Anhang 1 NISV in der vom 1. Juni 2019 bis zum 31. Dezember 
2021 geltenden Fassung vor, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderich-
tungen und der Antennendiagramme berücksichtigt wird. Diese Berücksichtigung wurde 


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Urteil V 2023 77
mit der Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021, in Kraft seit dem 1. Januar 2022 
(AS 2021 901), in Ziff. 63 Anhang 1 NISV wie folgt definiert: 
1 Als massgebender Betriebszustand gilt der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sende-
leistung.
2 Bei adaptiven Sendeantennen mit 8 oder mehr separat ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) 
kann auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor KAA angewendet werden, wenn die Sendeantennen mit einer 
automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die 
über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet.
3 Es gelten folgende Korrekturfaktoren KAA: [...]
4 [...]
Einen solchen Korrekturfaktor für adaptive Antennen hatte das BAFU bereits im Nachtrag 
vom 23. Februar 2021 zur Vollzugshilfe zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen 
aus dem Jahr 2002 vorgesehen (S. 7 f. Ziff. 3.2 [nachstehend: BAFU, Nachtrag zur Voll-
zugsempfehlung NISV]).
5.
5.1
Die nichtionisierende Strahlung zählt zu den schädlichen oder lästigen Einwirkun-
gen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebens-
räume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes, USG; 
SR 814.01). Gemäss Art. 11 Abs. 2 USG sind im Rahmen der Vorsorge Emissionen un-
abhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch 
und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Für den Schutz vor nichtionisierender 
Strahlung (NIS), die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat 
die NISV. Diese sieht zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermischen Wir-
kungen Immissionsgrenzwerte vor, die von der Internationalen Kommission zum Schutz 
vor nichtionisierender Strahlung (ICNIRP) übernommen wurden und überall eingehalten 
sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 399 
E. 3b). Zudem haben ortsfeste Mobilfunkanlagen für sich im massgebenden Betriebszu-
stand an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (sog. OMEN) den Anlagegrenzwert einzu-
halten (vgl. Ziff. 64 und 65 Anhang 1 NISV). Als solche Orte gelten namentlich Räume in 
Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (Art. 3 
Abs. 3 lit. a NISV). Die Anlagegrenzwerte wurden vom Bundesrat zur Konkretisierung des 
Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG ohne direkten Bezug zu nachgewiesenen 
Gesundheitsgefährdungen nach Massgabe der Kriterien der technischen und betrieblichen 


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Urteil V 2023 77
Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgesetzt, um das Risiko schädlicher 
Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind, möglichst 
gering zu halten (BGE 126 II 399 E. 3b mit Hinweisen). Die Anlagegrenzwerte, welche die 
zulässigen Feldstärkewerte gegenüber den Immissionsgrenzwerten reduzieren, stellen in 
Bezug auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge dar 
(BGE 128 II 378 E. 6.2.2; BGer 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.1; 1C_100/2021 vom 
14. Februar 2023 E. 5.3.2 mit weiteren Hinweisen). Gemäss der Rechtsprechung darf dar-
aus, dass bei der Festlegung der Anlagegrenzwerte auf wissenschaftliche Gewissheit ver-
zichtet wird, nicht geschlossen werden, bei der konkreten Bestimmung dieser Grenzwerte 
könnten lediglich vorläufige wissenschaftliche oder erfahrungsbasierte Befunde den Mass-
stab abgeben (BGer 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010 E. 4.2.3, in: URP 2010 S. 871 f.; 
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.2 mit weiteren Hinweisen). Es ist in erster Linie 
Sache der zuständigen Fachbehörden, die internationale Forschung sowie die technische 
Entwicklung betreffend die durch Mobilfunkanlagen erzeugte nichtionisierende Strahlung 
zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in der NISV geregelten Grenzwerte 
zu beantragen (BGer 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.1; 1C_100/2021 vom 14. Fe-
bruar 2023 E. 5.3.3 mit Hinweisen). Das BAFU hat zur fachlichen Unterstützung im Jahr 
2014 die Beratende Expertengruppe NIS (BERENIS) einberufen, welche die publizierten 
wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema NIS sichtet und diejenigen zur detaillierten Be-
wertung auswählt, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung sind 
oder sein könnten. Die Evaluationen der BERENIS werden etwa viermal pro Jahr als 
Newsletter publiziert (BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.4.1; vgl. auch 
BGer 1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5.2; 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.4.2).
5.2
Die Immissionsgrenzwerte gelten an allen Orten, wo sich Menschen normalerwei-
se aufhalten können. Dies jedoch nicht permanent, sondern jeweils nur für kürzere Dauer 
(Art. 13 Abs. 1 NISV). Das gilt beispielsweise für Passanten auf Strassen oder bei einem 
Aufenthalt in Lagerräumen. Die Immissionsgrenzwerte basieren auf den Empfehlungen 
bzw. Richtlinien der Weltgesundheitsorganisation (WHO) sowie weiterer Fachgremien. Die 
Anlagegrenzwerte gehen erheblich über den Schutzumfang der Immissionsgrenzwerte 
hinaus. Sie verlangen in Konkretisierung der Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 NISV über die 
vorsorgliche Emissionsbegrenzung an OMEN, welche in Art. 3 Abs. 3 NISV definiert wer-
den, durchschnittlich um den Faktor 10 tiefere elektrische Feldstärken. Als OMEN gelten 
nach dieser Bestimmung insbesondere Räume in Gebäuden, in denen sich Menschen re-
gelmässig während längerer Zeit aufhalten (Wohn- und Schlafräume, permanente Arbeits-
plätze etc.) oder raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze. Die Anlagegrenz-


14
Urteil V 2023 77
werte bewegen sich frequenzabhängig im Bereich zwischen 4,0 und 6,0 V/m (vgl. zum 
Ganzen Baurekursgericht Kanton Zürich BRGE III Nr. 0038/2022 vom 16. März 2022 E. 
3.2). Für die hier in Frage stehenden Sendeantennen 7, 8 und 9, welche im Frequenzband 
um 3'600 MHz adaptiv betrieben werden sollen, gilt gemäss Ziffer 64 lit. c Anhang 1 NISV 
ein maximal zulässiger Anlagegrenzwert von 5,0 V/m.
6.
6.1
Die Beschwerdeführer bringen vor, mit korrekten Angaben könne kein 5G-
Baugesuch eine Genehmigung erhalten bzw. die Strahlengrenzwerte einhalten. Also wer-
de in den Baugesuchen – insbesondere im Standortdatenblatt – betrogen: Die tabellari-
schen Berechnungen erschienen in sich stimmig, weshalb die Behörden den Fehler auch 
nicht fänden. Jedoch seien die wesentlichen zugrundeliegenden Daten falsch: Entweder 
die Sendeleistung oder die digitale – d. h. fernsteuerbare – Abwärtsneigung der Antenne 
oder die Richtungsdämpfungen, die im Antennendiagramm ausgedrückt würden. Zu den 
wesentlichen zugrundeliegenden Daten gehörten:
- ERPn: Sendeleistung [W];
- Elektrischer Neigungswinkel (down tilt in Grad) von;
- Elektrischer Neigungswinkel (down tilt in Grad) bis;
- Anzahl Sub-Arrays;
- Antennendiagramm, aus dem die horizontale und vertikale Richtungsabschwächung ab-
lesbar sei.
Diese wesentlichen zugrundliegenden Daten seien jedoch reine Parteibehauptungen der 
Mobilfunkbetreiber und würden nicht durch neutrale Dokumente bewiesen. Diese Beweis-
kraft hätten beispielsweise die technischen Datenblätter der Antennenhersteller. Die hät-
ten sie, die Beschwerdeführer, immer wieder verlangt, und sie würden ihnen immer ver-
weigert. Das Gutachten G.________ vom 3. Mai 2022 (BF-act. 3) belege den Betrug auf 
den Seiten 7 bis 17. In diesem Ingenieurgutachten werde überzeugend bewiesen, dass 
die sogenannten umhüllenden Antennendiagramme falsch interpretiert würden. In den 
Baugesuchen seien immer wieder umhüllende Antennendiagramme vorgelegt worden, die 
jedoch nicht die Einzeldiagramme für jede mögliche Senderichtung umfassten, sondern 
nur die Einzeldiagramme für eine ganze Gruppe von Sendefrequenzen. Vorliegend solle 
die Antenne aber gar nicht in einem grossen Frequenzbereich senden, sondern sie werde 
nur für 3'600 MHz beantragt. So böten die Techniker eine Halbwahrheit an: Sie hätten ein 
umhüllendes Antennendiagramm geliefert, und die Rechtsanwälte könnten glaubhaft be-
haupten, sie hielten dieses für eines, dessen variable Parameter die Richtungswinkel sei-
en. 


15
Urteil V 2023 77
6.2
Die rechnerische Beurteilung adaptiver Antennen beruht auf umhüllenden Anten-
nendiagrammen. Umhüllende Antennendiagramme schliessen sämtliche Antennendia-
gramme ein, die theoretisch auftreten können (VGer ZH VB.2022.00344 vom 12. Mai 2023 
E. 6.2).
6.3
Die Bauherrin zeigt in ihrer Vernehmlassung vom 2. Oktober 2023 (act. 6, Rz. 29 
ff.) überzeugend auf, dass die Darstellung der umhüllenden Antennendiagramme nichts 
mit den im Standortdatenblatt ausgewiesenen Neigungswinkeln oder -bereichen (Tilts) der 
Antennen zu tun hat. Das Antennendiagramm in Polarform stelle einzig dar, wie stark ein 
Signal an den zur Hauptstrahlrichtung abgewandten Positionen abgeschwächt werde, dies 
in Bezug auf die normierte Hauptstrahlrichtung. Die x-Achse stelle dabei die Hauptstrahl-
richtung des Antennendiagramms dar, welches im Rahmen der Berechnung einer NIS-
Prognose über die jeweilige Senderichtung gelegt werde. Da bei adaptiv betreibbaren An-
tennen die einzelnen Antennenelemente einzeln und in kürzester Zeitabständen ange-
steuert werden könnten, bestehe eine Vielzahl möglicher Senderichtungen (Beams), und 
dementsprechend gross sei auch die Anzahl von Einzeldiagrammen, die von den Anten-
nenherstellern pro Antennentyp und Frequenzbereich geliefert würden. Die Beschwerde-
gegnerin 1 lege ihren rechnerischen Prognosen umhüllende Antennendiagramme zu 
Grunde, wobei sie die vom Antennenhersteller für die verschiedenen Frequenzen und 
Winkelauslegungen erhaltenen Einzeldiagramme übereinanderlege. Das umhüllende An-
tennendiagramm bestehe aus der um alle verschiedenen Einzeldiagramme gelegten Hül-
le. Ein umhüllendes Antennendiagramm, welches über alle diese Einzeldiagramme eine 
Hüllkurve lege, könne aus mehr als 1'000 Einzeldiagrammen zusammengesetzt sein. Es 
werde sowohl für die Horizontale als auch für die Vertikale ein umhüllendes Antennendia-
gramm erstellt. 
Es ist der Beschwerdegegnerin 1 zuzustimmen, dass ein umhüllendes Antennendia-
gramm, welches vorschriftsgemäss auf den maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei 
maximaler Sendeleistung ausgerichtet ist, somit zweifelsfrei sicherstellt, dass jede beliebi-
ge Betriebsart bzw. -kombination innerhalb der horizontalen resp. vertikalen umhüllenden 
Antennendiagramme stattfinden wird und somit die Anlagegrenzwerte nach Ziff. 64 An-
hang 1 NISV eingehalten werden. Das gilt dann eben auch für jene Betriebsart bzw. 
-kombination, bei welcher die maximal zulässige bewilligte Sendeleistung in eine Richtung 
gesendet wird. Die umhüllenden Antennendiagramme bilden demnach alle möglichen be-
antragten Betriebsarten der Antenne ab (vgl. auch BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 


16
Urteil V 2023 77
2018 E. 4.7). Die von der Beschwerdegegnerin 1 verwendeten Antennendiagramme ent-
sprechen damit auch den Bestimmungen des Nachtrags des BAFU zur Vollzugsempfeh-
lung für adaptive Antennen (vgl. dazu Kapitel 3.3.5 des Nachtrags und insbesondere auch 
die diesbezüglich detaillierten Ausführungen in den Erläuterungen des BAFU zu adaptiven 
Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV, Kapitel 5.3 ff.; beide Dokumente je 
vom 23. Februar 2021).
Zudem ist darauf hinzuweisen, dass gemäss Art. 12 Abs. 1 NISV die Behörde die Einhal-
tung der Emissionsbegrenzungen zu überwachen hat. Zur Kontrolle der Einhaltung des 
Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 NISV führt die Behörde Messungen oder Berechnun-
gen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das Bun-
desamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden (Art. 12 
Abs. 2 NISV). Sollte es einem Betreiber einer Mobilfunkanlage tatsächlich gelingen, mit 
falschen Angaben eine Baubewilligung zu erwirken, könnte er den Emissionsbegrenzun-
gen daher dennoch nicht entgehen, weil die Kontrollen einen Verstoss gegen die Anlage-
grenzwerte gemäss Anhang 1 Ziff. 64 NISV aufdecken würden.
6.4
Die Rügen der Beschwerdeführer sind deshalb unbegründet.
7.
7.1
Die Beschwerdeführer bringen vor, die nicht kontrollierbaren Täuschungsmanöver 
und Möglichkeiten der Mobilfunkbetreiber (beliebige Veränderung und Neuausrichtung von 
Reichweite und Sendestärke im Rahmen der Leistungsparameter der Antenne binnen Mil-
lisekunden, Vorgaukeln von Dämpfungen der Sendeleistung mit den Antennendiagram-
men, digitale Veränderung der vertikalen Neigungswinkel der Antenne in Millisekunden) 
basierten auf reinen Parteibehauptungen bei der Antragstellung, die durch keine Fakten 
belegt würden. Sie verlangen daher die Herausgabe aller technischen Unterlagen, die zu 
diesen Antennen gehören und deren Leistungsfähigkeit beschreiben. Es gehe dabei um 
die technischen Datenblätter mit den wesentlichen Parametern und die msi-Dateien (elek-
tronische Antennendiagramme) aus den Laboren der Messtechnik, die diese Antenne un-
tersucht und erprobt hätten. Weiter verlangen sie Einsicht in die Programmierbeschrei-
bungen, um zu erfahren, wie diese Antennen von den Mobilfunkbetreibern aus der Ferne 
angesteuert und verändert werden könnten und was sonst noch an ähnlichen Unterlagen 
eine Rolle spielen möge. Sie benötigten die Originalunterlagen von HUAWEI. Es interes-
siere sie dabei nicht, dass die Behörden auch ohne diese Unterlagen ausgekommen sei-
en, denn sie hätten beobachtet, dass diese ihrem Kontrollauftrag nicht nachkämen. In ihrer 


17
Urteil V 2023 77
Triplik, welche beim Gericht am 4. April 2024 eingegangen ist, präzisieren die Beschwer-
deführer, der Bauherr sei zu verpflichten, die msi-Dateien herauszugeben und anzugeben, 
wer diese und wann und wo erstellt habe. Insbesondere müsse erkennbar sein, welches 
Labor die Messungen vorgenommen habe.
7.2
In der Vollzugsempfehlung zur NISV des BAFU (vormals: BUWAL) von 2002 sind 
in Ziffer 3.1 die notwendigen Angaben und Beilagen zum Standortdatenblatt aufgeführt. 
Die technischen Datenblätter des verwendeten Antennentyps sind für die Überprüfung der 
Einhaltung der NISV nicht nötig. Für den verwendeten Antennentyp muss jedoch ein hori-
zontales und ein vertikales Antennendiagramm beigelegt werden (was vorliegend erfolgt 
ist). Zusammen mit den Angaben im Standortdatenblatt kann damit die Einhaltung der 
NISV überprüft werden. Die technischen Möglichkeiten des verwendeten Antennentyps 
sind für die Bewilligung – und somit für den Betrieb der Antenne – nicht relevant. Die von 
der Bauherrin eingereichten Unterlagen genügen den gesetzlichen Anforderungen und 
sind diesbezüglich vollständig. Das AFU hat Einsicht in die technischen Produktbeschrei-
bungen der im Baugesuch verwendeten Antennentypen. Je nach Antenne können diese 
im Online-Katalog des Herstellers frei heruntergeladen werden. Das technische Datenblatt 
unterliegt, wenn es nicht vom Hersteller selbst zugänglich gemacht wird, dem Betriebs- 
und Fabrikationsgeheimnis. Für die Berechnung der Immissionen werden die frequenz-
spezifischen Antennendiagramme des Herstellers durch die Mobilfunkbetreiberin in einem 
umhüllenden Diagramm zusammengefasst. Dieses wird im Standortdatenblatt – wie auch 
im vorliegenden Fall – dargestellt, durch das AFU so weit wie möglich überprüft und für die 
Ausbreitungsberechnung bzw. die Simulation verwendet. Zur vereinfachten Ausübung ih-
rer Kontrollaufgabe hat das AFU Zugriff auf die elektronischen Antennendiagramme der 
Mobilfunkbetreiberinnen. Diese sind jedoch nicht Bestandteil der Verfahrensakten. Das 
Standortdatenblatt hingegen befindet sich in den Akten und konnte eingesehen werden.
Das Bundesgericht hat in seinem Entscheid 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 in dessen 
Erwägung 3.4 seine Rechtsprechung gemäss BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 
bestätigt. Es ist folglich zulässig, umhüllende Antennendiagramme einzureichen. Nicht er-
forderlich ist der Beizug der Antennendiagramme des Herstellers. Zudem sieht die Um-
weltgesetzgebung ein Akteneinsichtsrecht in Antennendiagramme und damit in die diesen 
zugrundeliegenden Daten nicht vor.
7.3
Nach dem Gesagten ist der Forderung der Beschwerdeführer betreffend Heraus-
gabe der technischen Unterlagen und der msi-Dateien nicht nachzukommen.


18
Urteil V 2023 77
8.
8.1
Die Beschwerdeführer machen geltend, der Korrekturfaktor sei wissenschaftlich 
nicht haltbar, verstosse gegen das Umweltrecht und gegen die Verfassung und dürfe da-
her nicht im Baugesuch verwendet werden. Der Powerlock (automatische Leistungsbe-
grenzung) – die erklärte Vorbedingung für die Verwendung des Korrekturfaktors – sei nie 
bewiesen worden, fälschlich vom BAKOM temporär zertifiziert und später niemals erneut 
zertifiziert worden. Damit dürfe der Korrekturfaktor gar nicht mehr in Anwendung gebracht 
werden. 
8.2
Das BAKOM nahm von Herbst 2021 bis Frühling 2022 Messungen an drei Mobil-
funkanlagen vor. Die entsprechenden Resultate zeigen auf, wie sich die erzeugten elektri-
schen Feldstärken von adaptiven Antennen, die mit Korrekturfaktor und automatischer 
Leistungsbegrenzung betrieben werden, im Vergleich zu konventionellen Antennen verhal-
ten (BAKOM-Bericht, Elektrische Feldstärken im Wirkbereich adaptiver und konventionel-
ler Mobilfunkantennen, Feldstärkemessungen mit der NIS-Messstation, 8. Dezember 
2022). Es stellte sich heraus, dass die Beurteilung von adaptiven Antennen gemäss An-
hang 1 Ziffer 63 NISV sicherstellt, dass – ebenso wie bei konventionellen Antennen – die 
Langzeitbelastung der Bevölkerung im Sinne der Vorsorge tief gehalten und das beste-
hende Schutzniveau der NISV erhalten bleibt. Eine adaptive Antenne darf zudem nur dann 
mit dem Korrekturfaktor betrieben werden, wenn sie mit einer automatischen Leistungsbe-
grenzung (Powerlock) versehen ist, welche sicherstellt, dass in einem laufenden Zeitfens-
ter von 6 Minuten jederzeit die bewilligte Sendeleistung und in der Folge die Vorsorgewer-
te an den OMEN eingehalten bzw. jederzeit unterschritten werden (Anhang 1 Ziff. 63 
Abs. 2 NISV). Bereits die ersten Messungen und Simulationen des BAKOM im Sommer 
2020 (siehe Bericht BAKOM vom 24. September 2020, Testkonzession und Messungen 
adaptive Antennen) hatten insbesondere ergeben, dass bei adaptiven Antennen die ge-
samte Sendeleistung auf die aktuell vorhandenen Beams aufgeteilt wird, diese bei mehre-
ren gleichzeitigen Beams also weniger Sendeleistung zur Verfügung haben, und die Ex-
position um die adaptiven Antennen geringer und ausgeglichener ist als um die herkömm-
lichen Sektorantennen. Die Messungen bestätigten zudem – entgegen der Ansicht der 
Beschwerdeführer – die Arbeitsweise der Powerlock-Funktion auf eine mittlere Sendeleis-
tung (Bericht BAKOM, Zusammenfassung, S. 1). Die Anwendung des Korrekturfaktors 
führt somit insgesamt nicht zu einer Erhöhung der Strahlungsexposition in der Umgebung 
der Anlage (vgl. BAFU, Erläuterungen zur Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021, 
Ziff. 4.2). Es spricht somit nichts gegen die Anwendung des Korrekturfaktors.


19
Urteil V 2023 77
9.
9.1
Die Beschwerdeführer bringen vor, die NIS-Grenzwerte würden bei den Nachbarn 
heillos überschritten und es gebe keine Behörde in der Schweiz, die die Einhaltung der 
Grenzwerte überwache. Es gebe keine vom Betreiber unabhängige Kontrollmöglichkeit. 
Es seien regelmässige und unvorhersehbare Kontrollen erforderlich. Mit diesen Aus-
führungen bemängeln die Beschwerdeführer im Wesentlichen das QS-System. 
9.2
Nach Art. 12 Abs. 1 NISV überwacht die zuständige Behörde die Einhaltung der 
Emissionsbegrenzungen. Zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach An-
hang 1 führt sie Messungen oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder 
stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt ge-
eignete Mess- und Berechnungsmethoden (Art. 12 Abs. 2 NISV). Die Anwohner von Mo-
bilfunkanlagen haben ein schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der Grenzwerte 
der NISV durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen gewährleistet wird. Als 
alternative Kontrollmöglichkeit können die Mobilfunkanbieter ein Qualitätssicherungssys-
tem implementieren (vgl. BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 6.2). 
9.3
Betreffend Qualitätssicherung bei Mobilfunkanlagen kann BGer 1C_527/2021 vom 
13. Juli 2023 E. 7.1 Folgendes entnommen werden: Gemäss der Rechtsprechung muss 
die Einhaltung der äquivalenten Strahlungsleistung im Sinne von Art. 3 Abs. 9 NISV von 
der Baubewilligungsbehörde überprüft werden (BGE 128 II 378 E. 4). Bezüglich des ma-
ximalen Antennengewinns wird auf die Angaben des Herstellers der Antenne zum ent-
sprechenden Antennentyp abgestellt (vgl. BGE 128 II 378 E. 4.2; BGer 1A.160/2004 vom 
10. März 2005 E. 3.3). Bereits bei nicht adaptiven Mobilfunkantennen konnte die ihnen zu-
geführte Leistung vom Netzbetreiber mittels Fernsteuerung reguliert werden (BGE 128 II 
378 E. 4.2; BGer 1A.160/2004 vom 10. März 2005 E. 3.3; vgl. auch BAKOM, Expertise, 
Kontrolle der abgestrahlten Leistung [ERP] von Mobilfunk-Basisstationen, 30. September 
2005, S. 3). Namentlich zur Kontrolle der ferngesteuert eingestellten Sendeleistung einer 
Mobilfunkanlage veröffentlichte das BAFU das Rundschreiben "Qualitätssicherung zur 
Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose Teil-
nehmeranschlüsse" vom 16. Januar 2006 (nachstehend: BAFU, Rundschreiben QS-
System). Dieses Rundschreiben verlangt, dass jede Netzbetreiberin eine oder mehrere 
Qualitätssicherungs- bzw. QS-Datenbanken schafft, in denen für jede Sendeanlage sämt-
liche Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche die äquivalente Sendeleis-
tung (ERP) oder die Senderichtungen beeinflussen, erfasst und laufend aktualisiert wer-


20
Urteil V 2023 77
den. Diese Datensammlung soll namentlich Angaben bezüglich der ferngesteuerten Ein-
stellung der Verstärkerausgangsleistung enthalten. Zudem hat das QS-System über eine 
automatisierte Überprüfungsroutine zu verfügen, die einmal pro Arbeitstag die effektiv ein-
gestellten Sendeleistungen und Senderichtungen sämtlicher Antennen des betreffenden 
Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen vergleicht. Stellt das QS-System 
Überschreitungen fest, ist automatisch ein Fehlerprotokoll zu erzeugen. Die Fehlerproto-
kolle sind der Vollzugsbehörde alle zwei Monate unaufgefordert zuzustellen und mindes-
tens 12 Monate aufzubewahren. Für die ferngesteuerte und manuelle Veränderung von 
Einstellungen sowie den Ersatz von für die nichtionisierende Strahlung relevanten Hard-
ware-Komponenten sind Prozesse zu definieren, die sicherstellen, dass die geänderten 
Einstellungen/Spezifikationen erfasst und unverzüglich in die QS-Datenbank übernommen 
werden (BAFU, Rundschreiben QS-System, S. 2 f. Ziff. 3). Der Stand der Implementierung 
und das ordnungsgemässe Funktionieren des QS-Systems sollen periodisch, erstmals 
Ende 2006, kontrolliert werden (BAFU, Rundschreiben QS-System, S. 4 Ziff. 6).
Gemäss dem Nachtrag des BAFU vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur 
NISV (S. 13 Ziff. 4) sind die QS-Systeme für adaptive Antennen mit folgenden zusätzli-
chen Parametern zu ergänzen:
"• Status, ob die Antenne adaptiv betrieben wird
• Korrekturfaktor KAA
• Angabe des Betriebsmodus (eingestelltes Antennendiagramm, resp. 'Coverage Szenario'); stimmt der Be-
triebsmodus mit dem umhüllenden Diagramm überein? (Wird die Antenne also derart betrieben, dass alle 
möglichen Antennendiagramme innerhalb des umhüllenden Antennendiagramms liegen?)
• Kontrolle, ob die automatische Leistungsbegrenzung aktiviert ist
• Zeitintervall, über welches die Sendeleistung bei der automatischen Leistungsbegrenzung gemittelt wird 
(6 Minuten)
• Angabe des Duty Cycle, wenn die Antenne mit TDD betrieben wird."
9.4
Das Bundesgericht hat sich bereits mehrfach mit den QS-Systemen auseinander-
gesetzt und sah keinen Anlass, an deren grundsätzlichen Tauglichkeit hinsichtlich der 
Kontrolle von adaptiven Antennen, die nach der "worst case"-Betrachtung bewilligt wur-
den, zu zweifeln. Es hat dargelegt, dass eine Echtzeitüberwachung nicht erforderlich sei, 
weil es eben nicht um die momentane, sondern um die maximale Sendeleistung gehe. Es 
führte weiter sinngemäss aus, zwar werde die maximale Sendeleistung für jede Antenne 


21
Urteil V 2023 77
von der Steuerzentrale der Mobilfunkbetreiberinnen aus ferngesteuert eingestellt. Diese 
Einstellungen würden jedoch nur alle paar Monate oder noch seltener verändert, weshalb 
nicht anzunehmen sei, die Steuerzentralen würden höhere Sendeleistungen nur während 
einigen Stunden oder Minuten gewähren. Bei adaptiven Antennen, die mit einem umhül-
lenden Antennendiagramm bewilligt worden seien, decke dieses sämtliche Ausprägungen 
der möglichen einzelnen Antennendiagramme bzw. Beams ab. Damit berücksichtigt das 
Bundesgericht, dass bei adaptiven Antennen nicht nur die maximale Sendeleistung, son-
dern auch die möglichen Antennendiagramme softwaremässig mitbestimmt werden. Das 
QS-System hat Prozesse zu definieren, die sicherstellen, dass Änderungen der software-
mässigen Einstellungen, namentlich bezüglich der ferngesteuerten Beschränkung der 
Sendeleistung einer Antenne, erfasst und unverzüglich in die QS-Datenbank übertragen 
werden. Damit können Abweichungen vom bewilligten Zustand auch dann festgestellt 
werden, wenn angenommen würde, die möglichen Antennendiagramme adaptiver Anten-
nen könnten durch neue Software bzw. Software-Updates so erweitert werden, dass sie 
vom vormaligen umhüllenden Antennendiagramm nicht mehr erfasst werden 
(BGer 1C_412/2023 vom 23. September 2024 E. 5.2 mit weiteren Hinweisen).
Zu beachten ist, dass die Kontrolle durch die QS-Systeme bei unrichtigen Angaben der 
Mobilfunkbetreiberinnen verfälscht werden kann. So wurde vor einigen Jahren anhand von 
Stichproben im Kanton Schwyz festgestellt, dass bei mehreren Antennen Höhe oder Aus-
richtung nicht zutreffend in die QS-Datenbank übertragen worden waren. Das Bundesge-
richt forderte deshalb im Jahr 2019 das BAFU auf, erneut eine schweizweite Kontrolle der 
QS-Systeme durchführen zu lassen oder zu koordinieren (BGer 1C_97/2018 vom 3. Sep-
tember 2019 E. 8.3). Inzwischen liegen erste Ergebnisse aus einem Pilotprojekt mit Vor-
Ort-Kontrollen an 76 Mobilfunkanlagen vor (BAFU, Qualitätssicherungssystem für Mobil-
funkanlagen: Pilotprojekt Vor-Ort-Kontrollen 2022, 2. April 2024). Wie das Bundesgericht 
im Urteil 1C_5/2022 vom 9. April 2024 E. 4.6 detailliert dargelegt hat, stellen diese ersten 
Ergebnisse die aktuelle bundesgerichtliche Rechtsprechung nicht grundsätzlich infrage. 
Die definitiven Ergebnisse der Überprüfung durch das BAFU sind abzuwarten. Derzeit be-
steht aber kein Anlass, das Funktionieren der QS-Systeme zu verneinen (vgl. zum Gan-
zen: BGer 1C_412/2023 vom 23. September 2024 E. 5.3).
9.5
Auch wenn das Bundesgericht in seinem Urteil 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 
E. 7.9 erwogen hat, dass die von ihm bereits im Jahr 2019 verlangte gesamtschweizeri-
sche Überprüfung der QS-Systeme nun rasch durchzuführen sei – und dies nach dem 
heutigen Wissensstand noch nicht vollständig erfolgt ist –, weil sonst die Tauglichkeit der 


22
Urteil V 2023 77
QS-Systeme hinsichtlich der Erfassung von NIS-relevanten Hardware-Einstellungen 
grundsätzlich in Frage gestellt werden müsste, ist im heutigen Zeitpunkt gerade in Über-
einstimmung mit der soeben dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. E. 9.4 
hiervor) weiterhin grundsätzlich vom Funktionieren der QS-Systeme für adaptive Antennen 
auszugehen, wie dies auch der Regierungsrat festgestellt hat. Das BAKOM hat ferner das 
QS-System der privaten Beschwerdegegnerin validiert und dessen Korrektheit mittels Zer-
tifikat bestätigt (htt-
ps://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/
massnahmen-elektrosmog/qualitaetssicherung-zur-einhaltung-der-grenzwerte-der-nisv-
bei-m.html#-1918671055, besucht am 10. Dezember 2024). Es ist daher entgegen den 
Beschwerdeführern nicht an dessen Eignung zur Kontrolle der Einhaltung der Grenzwerte 
zu zweifeln. Nach dem Ausgeführten ist davon auszugehen, dass sich die Einhaltung der 
Grenzwerte mit einem QS-System – insbesondere auch unter Berücksichtigung der Vor-
gaben des Nachtrags des BAFU zur Vollzugsempfehlung NISV 2 – auch bei adaptiven An-
tennen überprüfen lässt. Die Rüge der Beschwerdeführerin erweist sich als unbegründet, 
weshalb diesbezüglich die Beschwerde abzuweisen ist.
10.
10.1
Die Beschwerdeführer stellen u. a. den Antrag, das kantonale Umweltamt müsse 
künftig seine Standortbewertungen als kantonalen Bescheid herausgeben, samt Rechts-
mittelbelehrung, und eine Kopie davon müsse an etwaige Einsprecher gehen.
10.2
Damit verlangen die Beschwerdeführer, das AFU habe seine Beurteilung des 
Baugesuchs als anfechtbaren Entscheid auszugestalten. Dazu ist Folgendes zu erwägen: 
Abgesehen davon, dass es gar nicht möglich ist, etwaige Einsprecher zu eruieren und ih-
nen den entsprechenden Entscheid zuzustellen, kann dem Anliegen der Beschwerdefüh-
rer nicht entsprochen werden, da § 21b der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Bun-
desgesetz über den Umweltschutz (V EG USG; BGS 811.11) vorsieht, dass die Bau-
behörde dem Amt für Umweltschutz Baugesuche von Mobilfunkanlagen nur, aber immer-
hin, zur Stellungnahme unterbreitet. Solche Stellungnahmen sind nicht anfechtbar.
11.
11.1
Schliesslich beantragen die Beschwerdeführer in ihrer Replik gestützt auf § 46 
VRG eine mündliche Sitzung, um die strittigen und technisch anspruchsvollen Beweis-


23
Urteil V 2023 77
führungen erläutern zu können, "damit auch Laien den Sachverhalt voll verstehen könn-
ten".
11.2
Gemäss § 46 Abs. 2 VRG erhalten, wenn auf eine Verwaltungsbeschwerde einzu-
treten und sie sich nicht als offensichtlich unbegründet erweist, die Vorinstanz und weitere 
am Verfahren Beteiligte Gelegenheit zur schriftlichen Vernehmlassung. Die Beschwer-
deinstanz kann einen weiteren Schriftenwechsel anordnen. Sie kann ferner die Beteiligten 
zu einer mündlichen Verhandlung vorladen (§ 46 Abs. 3 VRG).
11.3
Einen Anspruch auf eine mündliche Verhandlung haben die Beschwerdeführer 
aus § 46 Abs. 3 VRG, der die Durchführung einer mündlichen Verhandlung ins Ermessen 
des Gerichts stellt, nicht. Eine mündliche Verhandlung ist vorliegend nicht durchzuführen, 
weil sich der entscheidwesentliche Sachverhalt rechtsgenügend aus den Akten ergibt.
12.
Zusammenfassend erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbe-
gründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist.
13.
13.1
Bei diesem Verfahrensausgang sind die die Gerichtskosten von Fr. 5'000.– den 
Beschwerdeführern aufzuerlegen (§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG) und mit dem geleisteten Kos-
tenvorschuss zu verrechnen.
13.2
Im Rechtsmittelverfahren ist der ganz oder teilweise obsiegenden Partei zulasten 
der unterliegenden Partei eine Parteientschädigung nach Massgabe ihres Obsiegens zu-
zusprechen (§ 28 Abs. 2 VRG). Das Gericht erachtet im vorliegenden Fall Fr. 7'700.– (inkl. 
MWST) als angemessene Entschädigung für das Honorar und die notwendigen Barausla-
gen der berufsmässigen Vertretung der obsiegenden Beschwerdegegnerin 1. Sie ist von 
den Beschwerdeführern in solidarischer Haftung zu bezahlen. Die Vorinstanzen haben 
keinen Antrag auf Zusprechung einer Parteientschädigung gestellt.


24
Urteil V 2023 77
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Den Beschwerdeführern wird eine Spruchgebühr von Fr. 5'000.– auferlegt, welche 
mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet wird.
3.
Die Beschwerdeführer haben der Beschwerdegegnerin 1 unter solidarischer Haf-
tung eine Parteientschädigung von Fr. 7'700.– (inkl. MWST und Barauslagen) zu 
bezahlen.
4.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.
5.
Mitteilung an die Vertreterin der Beschwerdeführer (im Doppel), an die Rechtsver-
treter der Beschwerdegegnerin 1 (im Doppel), an den Regierungsrat des Kantons 
Zug (dreifach), an den Gemeinderat Oberägeri, an die K.________ und z.K. an die 
Finanzverwaltung des Kantons Zug.
Zug, 10. Dezember 2024
Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende
Der Gerichtsschreiber
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