zg_verwaltungsgericht · V 2021 24 · 2022-07-13 · de

Verwaltungsrechtl. Kammer — Baubewilligung und Festsetzung Niveaulinienplan

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG
VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER
Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, lic. iur. Ivo Klingler,
lic. iur. Adrian Willimann und Ersatzrichterin lic. iur. Judith Fischer
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann
U R T E I L vom 13. Juli 2022
gestützt auf § 29 der Geschäftsordnung 
in Sachen
A.________ AG
Beschwerdeführerin
vertreten durch RA B.________
gegen
1. C.________ AG
vertreten durch D.________ AG,
Nr. 1 vertreten durch RA E.________
2. Stadtrat von Zug
3. Regierungsrat des Kantons Zug
Beschwerdegegner 
betreffend
Baubewilligung und Festsetzung Niveaulinienplan
V 2021 24


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Urteil V 2021 24
A.
Am 28. April 2017 reichte die F.________ AG (infolge Fusion neu C.________ 
AG) ein Gesuch betreffend Abbruch des Ende der 40er-Jahre erstellten Wohn- und Ge-
schäftshauses sowie Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses mit Autoeinstellhalle auf 
dem Grundstück (GS) Nr. H.________, GB Zug, ein. Das neue Gebäude soll rund zwei 
Meter höher als das bisherige Gebäude werden. Das Baugrundstück befindet sich an der 
K.________strasse L.________, Zug, in der Kernzone C (KC) und innerhalb des Perime-
ters des Bebauungsplans Alpenstrasse Ost vom 3. Januar 1979 (Plan Nr. 4410). Die Fas-
saden der Gebäude entlang der Alpenstrasse befinden sich zudem in der Ortsbildschutz-
zone.
Mit Eingabe vom 23. Mai 2017 erhob die A.________ AG, Eigentümerin des ebenfalls im 
Bebauungsplanperimeter liegenden GS Nr. G.________, GB Zug, Einsprache. Gleichen-
tags wurde auch noch eine andere Einsprache erhoben. Am 20. Juli 2017 und 31. Januar 
2018 reichte die Bauherrschaft Projektänderungen ein. Mit Beschluss vom 11. Juni 2019 
erteilte der Stadtrat von Zug die Baubewilligung unter Auflagen und Bedingungen und wies 
die beiden dagegen erhobenen Einsprachen ab.
Ebenfalls am 11. Juni 2019 setzte der Stadtrat von Zug den Niveaulinienplan Alpenstrasse 
GS H.________, Plan Nr. 8019, fest, unterbreitete diesen dem Kanton zur Genehmigung 
und wies die beiden dagegen erhobenen Einsprachen, davon diejenige der A.________ 
AG, ab, soweit darauf eingetreten wurde.
Mit Beschluss vom 2. Februar 2021 wies der Regierungsrat des Kantons Zug die von der 
A.________ AG sowie einer weiteren Partei gegen diese beiden Entscheide (Baubewilli-
gung und Festsetzung Niveaulinienplan) erhobenen Verwaltungsbeschwerden ab. Mit se-
paratem Beschluss vom gleichen Tag genehmigte der Regierungsrat den vom Stadtrat 
von Zug am 11. Juni 2019 beschlossenen Niveaulinienplan Alpenstrasse, GS 
H.________, Plan Nr. 8019.
B.
Am 8. März 2021 erhob die A.________ AG gegen die Regierungsratsbeschlüsse 
vom 2. Februar 2021 Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit folgenden Rechtsbegehren:
"Materiell:
1.
Es sei der Entscheid des Regierungsrates vom 2. Februar 2021 insoweit aufzuhe-
ben, als damit die Beschwerde der Beschwerdeführerin abgewiesen wurde, und 


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Urteil V 2021 24
es seien demgemäss auch die bestätigte Baubewilligung SZ-2017-126/14124, der 
genehmigte Niveaulinienplan, Plan Nr. 8019, sowie der Bebauungsplan Alpen-
strasse Ost, Plan Nr. 4410, aufzuheben.
2.
Eventualiter sei die Angelegenheit an den Stadtrat Zug zur Neubeurteilung 
zurückzuweisen mit der Auflage, über den Bebauungsplanperimeter Alpenstrasse 
Ost (Plan Nr. 4410) bis zur rechtskräftigen Festsetzung eines neuen Bebauungs-
plans eine Bausperre gemäss § 33 Abs. 1 PBG, subeventualiter eine Planungszo-
ne gemäss § 35 Abs. 1 PBG zu verfügen.
3.
Es seien die Kosten der Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat und dem 
Verwaltungsgericht der Beschwerdegegnerin 1, eventuell den Vorinstanzen, auf-
zuerlegen und es sei der Beschwerdeführerin zu Lasten der Beschwerdegegner 
eine angemessene Parteientschädigung (inkl. 7,7 % MWST) zuzusprechen.
Formell:
4.
Es sei ein Augenschein durchzuführen."
C.
Den von ihr verlangten Kostenvorschuss von Fr. 5'000.– bezahlte die Beschwer-
deführerin fristgerecht.
D.
Am 22. April 2021 reichte der Stadtrat von Zug seine Vernehmlassung ein und be-
antragte, die Beschwerde sei abzuweisen; unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdefüh-
rerin.
E.
Mit Vernehmlassung vom 17. Mai 2021 beantragte die C.________ AG, die Be-
schwerde sei abzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Be-
schwerdeführerin.
F.
Die Baudirektion des Kantons Zug reichte am 25. Mai 2021 eine Vernehmlassung 
ein und stellte namens des Regierungsrats den Antrag, die Verwaltungsgerichtsbeschwer-
de vom 8. März 2021 sei unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin abzuwei-
sen.


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Urteil V 2021 24
G.
Die Beschwerdeführerin replizierte am 28. Juli 2021. Der Stadtrat von Zug teilte 
am 18. August 2021 mit, er verzichte auf das Einreichen einer Duplik. Die Beschwerde-
gegnerin 1 und die Baudirektion des Kantons Zug reichten am 25. bzw. 27. August 2021 je 
eine Duplik ein. Die Beschwerdeführerin nahm am 24. September 2021 abschliessend 
Stellung zur Angelegenheit. Auf die Ausführungen in den Rechtsschriften wird – soweit er-
forderlich – in den Erwägungen eingegangen.
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1.
1.1
Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; 
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrates die Beschwerde an 
das Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht aussch-
liesst. Ein solcher Ausschluss ist hier nicht vorgesehen. Mit der vorliegenden Beschwerde 
werden sowohl der Beschwerdeentscheid als auch der Genehmigungsentscheid des Re-
gierungsrates des Kantons Zug, beide vom 2. Februar 2021, angefochten. Die Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde wurde fristgerecht eingereicht und entspricht den formellen An-
forderungen. Die Beschwerdeführerin ist von den angefochtenen Entscheiden besonders 
berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung der Ent-
scheide der Vorinstanz. Die Beschwerdeführerin war bereits Beschwerdeführerin im Ver-
fahren vor dem Regierungsrat. Ihre Beschwerdelegitimation ist somit gegeben, und auf die 
Beschwerde ist einzutreten.
Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsordnung des 
Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).
1.2
Sind Verwaltungsentscheide des Regierungsrats Beschwerdegegenstand, wie 
vorliegend, so können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss § 63 Abs. 1 
Ziff. 1–5 VRG nur Rechtsverletzungen gerügt werden. Eine Ermessensüberprüfung ist 
dem Gericht dagegen verwehrt (§ 63 Abs. 3 VRG e contrario).
2.
In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin zunächst die Durch-
führung eines Augenscheins bzw. eine Begehung des Gevierts Alpenstrasse Ost. Damit 


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Urteil V 2021 24
sollen gemäss der Beschwerdeführerin zum einen die Erschliessungssituation im Bebau-
ungsplanperimeter und zum anderen die (fehlenden) Vorzüge des Gevierts Alpenstrasse 
Ost aufgezeigt werden.
2.1
Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird, steht im pflicht-
gemässen Ermessen der anordnenden Behörde. Die Durchführung eines Augenscheins 
ist dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die 
Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der sach-
lichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Der Verzicht auf die Durchführung eines 
Augenscheins ist zulässig, wenn die Akten eine hinreichende Entscheidgrundlage darstel-
len. Eine Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins besteht jedenfalls nur dann, wenn 
die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können 
(BGer 1C_129/2021 vom 9. Februar 2022 E. 3.3; 1C_578/2016 vom 28. Juni 2017 E. 2.2). 
2.2
Vorliegend ist die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts im Sinn von 
§ 13 Abs. 1 VRG mittels der bei den Akten liegenden Pläne, Visualisierungen und Fotogra-
fien – namentlich anhand der anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins erstellten Fo-
tografien – möglich, welche die tatsächlichen Verhältnisse anschaulich wiedergeben. Da-
mit und zusammen mit den übrigen Akten ist der Sachverhalt rechtsgenügend erstellt; auf 
einen Augenschein ist zu verzichten.
3.
Die Revision vom 22. Februar 2018 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; 
BGS 721.11) sowie die Totalrevision vom 20. November 2018 der Verordnung zum Pla-
nungs- und Baugesetz (V PBG; BGS 721.111) sind per 1. Januar 2019 in Kraft getreten. 
Das vorliegende Baugesuch wurde beim Stadtrat von Zug am 28. April 2017 bzw. die Pro-
jektänderungen am 20. Juli 2017 und 31. Januar 2018 eingereicht. Übergangsrechtlich ge-
langt daher die Bestimmung von § 71a Abs. 1 lit. a PBG zur Anwendung, wonach auf 
Baugesuche, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes (1. Januar 2019) hängig 
sind, das bisherige Recht (aPBG und aV PBG [beide in Kraft bis 31. Dezember 2018]) 
Anwendung findet, es sei denn, für die Bauherrschaft sei die Beurteilung nach neuem 
Recht günstiger.
4.
Akzessorische Überprüfung des Bebauungsplans
4.1
Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich (Art. 21 Abs. 1 des Raumplanungs-
gesetzes [RPG; SR 700]). Haben sich die Verhältnisse erheblich verändert, so werden die 


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Urteil V 2021 24
Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst (Art. 21 Abs. 2 RPG). Der Grundsatz 
von Art. 21 Abs. 2 RPG gilt für sämtliche Nutzungspläne, unabhängig von ihrer formellen 
Grundlage und der Frage, ob es sich um einen Rahmen- oder – wie vorliegend – um einen 
Sondernutzungsplan handelt (BGE 111 Ib 9 E. 3, in: Pra 1985 Nr. 214). Nach ständiger 
bundesgerichtlicher Rechtsprechung werden Nutzungspläne prozessual wie Verfügungen 
behandelt. Sie müssen bei ihrem Erlass angefochten werden, ansonsten sie grundsätzlich 
bestandskräftig werden und im Baubewilligungsverfahren nicht mehr vorfrageweise über-
prüft werden können. Die akzessorische Überprüfung eines Nutzungsplans ist ausnahms-
weise zulässig, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Vorausset-
zungen seit Planerlass so erheblich geändert haben, dass die Planung rechtswidrig ge-
worden sein könnte und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entge-
genstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit (vgl. Art. 21 
Abs. 2 RPG) überwiegt (vgl. BGE 145 II 83 E. 5.1; BGer 1C_25/2019 vom 5. März 2020 
E. 6.1). Unter Berufung auf die Eigentumsgarantie kann ein Grundeigentümer eine solche 
Überprüfung und Anpassung des Nutzungsplans nicht nur in Bezug auf sein eigenes 
Grundstück, sondern auch auf benachbarte Grundstücke verlangen (BGE 127 I 103 
E. 6b). Bei Sondernutzungsplänen, welche die baulichen Möglichkeiten in einem bestimm-
ten Perimeter im Detail bestimmen, ist dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit der betroffe-
nen Grundeigentümer stärkere Bedeutung beizumessen als bei Rahmennutzungsplänen. 
Diesem Anliegen kann bei der erststufigen Interessenabwägung nach Art. 21 Abs. 2 RPG 
Rechnung getragen werden, indem die Schwelle für die Erheblichkeit der Veränderung 
höher angesetzt wird (Thierry Tanquerel, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 
2016, Art. 21 N 36).
Es ist davon auszugehen, dass erheblich geänderte Verhältnisse gemäss Art. 21 Abs. 2 
RPG dann vorliegen, wenn man vernünftigerweise annehmen kann, das Gemeinwesen 
hätte anders entschieden, wenn es im Zeitpunkt der Entscheidung mit den gegenwärtigen 
Verhältnissen konfrontiert gewesen wäre. Diese statische Sicht muss durch Überlegun-
gen, die sich aus dem Zeitablauf und den Anforderungen an Schutz von Treu und Glauben 
ergeben, relativiert werden. Geänderte Verhältnisse, die im Einzelfall der Planbeständig-
keit gegenüberzustellen und mit ihr abzuwägen sind, können rein faktischer Natur sein. Es 
kann sich beispielsweise um topografische Veränderungen, demografische Entwicklun-
gen, Verhaltensveränderungen, wirtschaftliche Entwicklungen, veränderte Mobilitätsbe-
dürfnisse und Lebensweisen, eine veränderte Situation des öffentlichen Finanzhaushalts, 
die Bedrohung von Landschaften und Ortsbildern oder um veränderte Erschliessungssi-
tuationen handeln. Solche Änderungen können neue Bedürfnisse des Gemeinwesens 


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auslösen, die bei der Erstellung des Nutzungsplans noch nicht erkennbar waren. Oder sie 
können frühere Bedürfnisse, die gewisse Planinhalte rechtfertigten, relativieren oder gänz-
lich hinterfragen. Bei der Änderung der Verhältnisse kann es sich aber auch um eine Än-
derung der rechtlichen Gegebenheiten handeln. In Betracht kommen Änderungen des 
Planungs- und Umweltrechts, ein revidierter Richtplan oder die in einer Sache ergangene 
Rechtsprechung (Tanquerel, a.a.O., Art. 21 N 43 ff. m.H.). 
Aus Art. 21 Abs. 2 RPG ergibt sich umgekehrt auch der Grundsatz der Planbeständigkeit. 
Dieser besagt, dass, je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr mit seiner Beständigkeit ge-
rechnet werden darf, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, 
umso gewichtiger die Gründe sein müssen, die für die Planänderung sprechen. Nach Ab-
lauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 Abs. 1 RPG), sind 
Zonenpläne grundsätzlich einer Prüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen 
(BGer 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 3.2; zum Ganzen: BGer 1C_238/2016 vom 
2. Dezember 2016 E. 6.3.1 m.H.).
4.2
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Verhältnisse hätten sich sowohl recht-
lich als auch tatsächlich erheblich verändert, weshalb der im Jahr 1979 festgesetzte Be-
bauungsplan Alpenstrasse Ost (BD-Beil. B 38, BG-act. 55) gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG in 
einem ersten Schritt überprüft und aufgrund der darauf zu erfolgenden Interessenabwä-
gung aufzuheben oder in Revision zu ziehen sei. Diesbezüglich werde zunächst in Erinne-
rung gerufen, dass der Regierungsrat im Jahr 2009 die Frage betreffend erhebliche Ver-
änderung der Verhältnisse im Gebiet Alpenstrasse schon einmal zu beurteilen gehabt ha-
be, nämlich beim benachbarten Bebauungsplan Alpenstrasse West, Plan Nr. 4444. Zu 
Recht habe der Regierungsrat damals im Entschied vom 17. November 2009 dafürgehal-
ten, dass sich die rechtlichen Verhältnisse seit dem Jahr 1982 erheblich geändert hätten. 
Die Festsetzung des Bebauungsplans Alpenstrasse Ost im Jahr 1979 sei im Übrigen ein 
regelrechter "Schnellschuss" gewesen. Es erstaune daher nicht, dass der strittige Bebau-
ungsplan keinerlei wesentliche Vorzüge im Sinne von § 32 PBG aufzuweisen vermöge 
und er nach heutigen Standards nicht mehr auf diese Art und Weise festgesetzt werden 
könnte. Weiter sei darauf hinzuweisen, dass der Perimeter des Bebauungsplans Alpen-
strasse Ost vorliegend nicht exakt definiert sei und sich dieser auch nicht aus den Materi-
alien nachvollziehen lasse. Auf www.zugmap.ch sei der Perimeter zumindest betreffend 
Strassenflächen bereits reduziert worden. Infolge der Änderungen der Grundnutzungsord-
nung sei somit auch in dieser Hinsicht eine erhebliche Veränderung der rechtlichen Ver-
hältnisse eingetreten. Auch die tatsächlichen Verhältnisse hätten sich seit 1979 zweifellos 


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erheblich verändert (Zunahme der Bevölkerungszahl um rund 50 %; aussergewöhnlich 
positive Entwicklung der wirtschaftlichen Situation der Stadt Zug; täglich rund 40'000 
Pendler, die in die Stadt Zug strömten; neuer Bahnhof direkt neben dem Bebauungsplan-
perimeter; nach und nach Verdrängung des produzierenden Gewerbes bzw. der Industrie 
aus dem Zentrum von Zug; zunehmende Verlagerung zahlreicher oberirdischer Parkplätze 
in den Untergrund). Soweit der Regierungsrat auf § 75 Abs. 1 der Bauordnung der Stadt 
Zug (BO) verweise und geltend mache, der Bebauungsplan Alpenstrasse Ost sei mit die-
ser Bestimmung im Jahr 2009 bestätigt worden, weswegen der Planungshorizont neu zu 
laufen begonnen habe, sei dieser Argumentation dezidiert zu widersprechen. Dafür, dass 
sich die Stadt Zug mit dem Bebauungsplan Alpenstrasse Ost und allen weiteren, rund 40–
50 Bebauungsplänen in der Stadt Zug eingehend auseinandergesetzt, die frühere Planung 
geprüft sowie für weiterhin gut befunden hätte, bestünden keinerlei Anhaltspunkte. 
Die im Rahmen von Art. 21 Abs. 2 RPG vorzunehmende Interessenabwägung ergebe 
Folgendes: Nach Festsetzung des Bebauungsplans seien zwar drei im BBP-Perimeter si-
tuierte Gebäude in das Inventar der schützenswerten Denkmäler sowie das Ortsbild zu-
sätzlich in das Bundesinventar ISOS aufgenommen worden. Es fänden sich aber weder im 
Bebauungsplan noch in der Bau- und Zonenordnung Hinweise dazu, wie mit den inventa-
risierten Objekten umzugehen und wie den Anliegen des ISOS Rechnung zu tragen sei. 
Es erhelle folglich, dass die Ortsplanungsrevision 2009 keineswegs "gemäss allen RPG-
Vorgaben" durchgeführt worden sei, wie dies der Regierungsrat erwogen habe. Im Gegen-
teil sei zu konstatieren, dass der Bebauungsplan seit der Festsetzung im Jahr 1979 zu 
keinem Zeitpunkt detailliert geprüft worden und zu keinem Zeitpunkt die vom übergeordne-
ten Bundesrecht geforderte Interessenabwägung im Zusammenhang mit den Schutzanlie-
gen des ISOS erfolgt sei. Der Planungshorizont liege vorliegend nicht im Jahr 2009, son-
dern habe im Jahr 1979 seinen Anfang genommen. Im Jahr 2009 sei der altrechtliche Plan 
lediglich mit einem Satz als weiter gültig erklärt worden, er sei jedoch inhaltlich nicht über-
prüft worden. Auch aus denkmalpflegerischen und städtebaulichen Überlegungen hätte 
sich eine Revision deutlich aufgedrängt. Während die gegen die Alpenstrasse gerichtete 
Fassadenfront des Gevierts städtebaulich noch als akzeptabel bezeichnet werden könne, 
gingen dem Hinterhof (GS I.________, teilweise GS G.________ etc.) jegliche Qualitäten 
ab. Grün- und/oder Aufenthaltsflächen, attraktive Fusswegverbindungen oder zeitgemässe 
Verkehrslösungen suche man im Perimeter vergeblich. Auch das im Perimeter noch be-
stehende Produktionsgebäude (2-geschossiges Gebäude auf GS G.________) sei heut-
zutage an dieser Zentrumslage nicht mehr zeitgemäss bzw. sinnvoll. Ein weiteres gewich-
tiges öffentliches Interesse an der Revision des BBP sei in der Erschliessung des Perime-


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ters und der Verkehrssicherheit zu sehen. Während moderne Stadtplanung sich durch die 
Verbannung des Verkehrs bzw. der Abstellplätze in den Untergrund auszeichne, sehe der 
strittige Bebauungsplan noch Abstellplätze auf Perronhöhe – und damit an der Oberfläche 
– vor; und dies wohlgemerkt an bester Lage im Zentrum der Stadt Zug. Der Bebauungs-
plan Alpenstrasse Ost, welcher rudimentär ausgestaltet sei und auf 90 % des Perimeters 
nur den im Jahr 1979 vorliegenden Bestand abbilde, verfüge über keine städtebaulichen 
Vorzüge im Sinne von § 32 PBG. Eine eigentliche Planung habe damals nicht stattgefun-
den. Der altrechtliche Bebauungsplan Alpenstrasse Ost, Plan Nr. 4410, laufe dem öffentli-
chen Interesse, durch eine klare und kohärente Nutzungsplanung Rechtssicherheit zu 
schaffen, diametral zuwider. Die Rechtsunsicherheit habe auch direkte Auswirkungen auf 
die Grundeigentümer: Nehme ein Grundeigentümer im Perimeter neu mehr Ausnützung in 
Anspruch, gehe dies zulasten sämtlicher weiterer Grundeigentümer im Perimeter. Auch 
der Grundsatz von Treu und Glauben könne der privaten Bauherrschaft nicht ernsthaft zu-
gutegehalten werden. Bei mehreren Besprechungen sei der Beschwerdeführerin und der 
Bauherrschaft stets mitgeteilt worden, der Bebauungsplan lasse nur eine Überbauung im 
Rahmen der bestehenden Kubatur zu, weswegen für erweiterte bauliche Möglichkeiten, 
insbesondere für eine Erhöhung der Gebäudehöhe auf +21 m, der Bebauungsplan anzu-
passen sei. Auch sei die Bauherrschaft davon ausgegangen, dass die Höhe von +18 m 
über Terrain nicht überschritten werden dürfe. Die nicht nachvollziehbare, spätere Kehrt-
wende der Baubehörde ändere daran nichts. 
4.3
Der Regierungsrat hatte diesbezüglich in seinem Beschluss vom 2. Februar 2021 
erwogen, der fragliche Bebauungsplan Nr. 4410, Alpenstrasse Ost, datiere wohl vom 
3. Januar 1979. Entscheidend sei jedoch, dass seither mehrere Ortplanungsrevisionen er-
folgt seien, in denen der Bebauungsplan überprüft worden sei, insbesondere die Ortspla-
nungsrevision im Jahr 2009. Der Grosse Gemeinderat der Stadt Zug habe dabei in einer 
eigenen Bestimmung in der Bauordnung explizit festgelegt, dass die bisherigen Bebau-
ungspläne mit allen Bestimmungen rechtsgültig blieben (§ 75 Abs. 1 BO). Diese Bestim-
mung sei vom Regierungsrat am 22. Juni 2010 genehmigt worden und in Rechtskraft er-
wachsen (§ 42 aPBG). Paragraf 75 BO gelte auch für den vorliegenden Bebauungsplan. 
Bei der Ortsplanungsrevision im Jahr 2009 seien das RPG sowie das PBG seit langem in 
Kraft gewesen. Die tatsächlichen Verhältnisse und insbesondere der Gebäudebestand in-
nerhalb des Bebauungsplanperimeters und in der näheren Umgebung hätten sich seit 
2009 kaum geändert. Die rechtlichen Verhältnisse hätten sich ebenfalls kaum geändert. 
Zu beachten sei dabei, dass für die Teilrevision des PBG sowie für die Totalrevision der 
V PBG eine Übergangsfrist bis 2025 gelte. Innerhalb dieser Zeit bzw. im Rahmen der 


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kommenden Ortsplanungsrevision müssten alle Sondernutzungspläne an die neuen Be-
stimmungen angepasst werden (§ 71 Abs. 1 PBG). In der Zwischenzeit gelte noch das alte 
Recht (aPBG und aV PBG), welches so bereits 2009 in Kraft gewesen sei. Die Rechtsgül-
tigkeit des vorliegenden Bebauungsplans sei 2009 explizit in der Bauordnung und damit in 
einem Gesetz im formellen Sinne verankert worden. Entsprechend hoch sei das Interesse 
der Rechtssicherheit und Planbeständigkeit. Die geforderte Anpassung des Bebauungs-
plans an geänderte Verhältnisse oder gar – wie die Beschwerdeführerin beantrage – die 
Aufhebung des Bebauungsplans würden gegen den Grundsatz von Treu und Glauben 
verstossen. Die Bauherrschaft könnte sich diesfalls auf den Vertrauensschutz berufen, 
zumal die Erarbeitung ihres Bauprojekts im Wissen um und im Vertrauen in die Bestim-
mung in § 75 Abs. 1 BO erfolgt sei. Im Weiteren gelte, dass die Anforderungen an die Än-
derung der Verhältnisse stiegen, je detaillierter der Plan ausgestaltet sei. Dies treffe vorab 
für Sondernutzungspläne wie im vorliegenden Fall zu. Auch die Frage, inwieweit ein Nut-
zungsplan bereits realisiert sei, könne ein Kriterium sein, das die Schwelle für die Zuläs-
sigkeit einer Überprüfung erhöhe (Tanquerel, a.a.O., Art. 21 N 41). Da der Bebauungsplan 
im vorliegenden Fall vollständig realisiert sei, sei entsprechend auch die Schwelle für die 
Zulässigkeit einer akzessorischen Überprüfung umso höher anzusetzen. Die Vorausset-
zungen für eine akzessorische Prüfung des Bebauungsplans seien zusammengefasst – 
mangels erheblicher Änderung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse seit 2009 – 
nicht gegeben.
Bei diesem Ergebnis sei keine weitergehende Interessenabwägung erforderlich. Der 
Vollständigkeit halber würden dennoch die Veränderungen zwischen 1979 und 2009 näher 
beleuchtet und anschliessend eine Interessenabwägung vorgenommen, um aufzuzeigen, 
dass die akzessorische Prüfung bzw. die damit verbundene Interessenabwägung nichts 
an der Gültigkeit des Bebauungsplans ändern würde. Die tatsächlichen Verhältnisse hät-
ten sich in der Zeit zwischen 1979 und 2009 primär hinsichtlich des Baubestandes in der 
näheren Umgebung des Bebauungsplans verändert, insbesondere mit der Erstellung des 
neuen Bahnhofs. Auch innerhalb des Bebauungsplanperimeters hätten sich die tatsächli-
chen Verhältnisse geändert. So seien 1968 die Gebäude M.________strasse N.________ 
und O.________ bebauungsplankonform erstellt worden [recte: das Gebäude 
M.________strasse N.________ wurde 1983 erstellt]. Zudem seien die Gebäude 
K.________strasse P.________, K.________strasse N.________ und 
M.________strasse Q.________ ins Inventar der schützenswerten Denkmäler eingetra-
gen worden. Hier bestehe somit die starke Vermutung, dass diese drei Gebäude mindes-
tens von der äusseren Erscheinung her nicht verändert werden könnten – zumindest seien 


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wesentliche Veränderungen nicht ohne die Durchführung eines vorgängigen Unterschutz-
stellungsverfahrens möglich. Andere veränderte tatsächliche Verhältnisse, die für den Be-
bauungsplan relevant seien, seien nicht ersichtlich. Bei den rechtlichen Verhältnissen hät-
ten sich seit 1979 insbesondere die Anforderungen an Bebauungspläne erhöht. So müss-
ten heute für einen Bebauungsplan wesentliche Vorzüge nachgewiesen werden. Zudem 
sei auch das RPG eingeführt worden. Die dargelegten Verhältnisse zwischen 1979 und 
2009 änderten am Ergebnis nichts. Selbst wenn vor diesem Hintergrund eine akzessori-
sche Überprüfung des Bebauungsplans zuzulassen bzw. eine Interessenabwägung vor-
zunehmen wäre, in welcher ermittelt werde, ob das Interesse an der Rechtssicherheit und 
Planbeständigkeit überwiege, würde dies an der Gültigkeit des Bebauungsplans nichts 
ändern. Das private Interesse an der Gültigkeit des Bebauungsplans und das öffentliche 
Interesse der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit seien im vorliegenden Fall als 
sehr hoch zu bezeichnen. Zudem spreche auch der Grundsatz von Treu und Glauben ge-
gen eine Änderung des Bebauungsplans. Öffentliche Interessen oder raumplanerische 
Grundsätze, die – neben den formellen Gründen (wesentliche Vorzüge) – eine Anpassung 
des Bebauungsplans erfordern würden, seien nicht ersichtlich. Im Gegenteil: Dem Ver-
dichtungsgrundsatz komme seit der letzten RPG-Revision eine besondere Bedeutung zu. 
Was die wesentlichen Vorzüge des Bebauungsplans betreffe, treffe es zu, dass nur weni-
ge Unterlagen vorlägen, die sich schriftlich dazu äusserten. Diese könnten jedoch durch-
aus aus dem Bebauungsplan selbst herausgelesen werden. Zentral sei, dass sich drei von 
insgesamt fünf Gebäuden im Bebauungsplanperimeter im Inventar der schützenswerten 
Denkmäler befänden, nämlich die beiden Gebäude K.________strasse P.________ und 
N.________ sowie das Gebäude M.________strasse Q.________. Die drei Gebäude bil-
deten zusammen mit dem gegenüberliegenden Nachbarhaus an der K.________strasse 
R.________, das ebenfalls inventarisiert sei, ein unverwechselbares Ensemble von archi-
tektur- und städtebaugeschichtlicher Bedeutung. Die benachbarten Gebäude müssten 
entsprechend grosse Rücksicht auf diese beiden Gebäude nehmen. Damit lägen aus städ-
tebaulicher Sicht durchaus wesentliche Vorzüge vor, indem der Bebauungsplan eine ein-
heitliche Bebauung vorschreibe, welche Rücksicht auf die drei inventarisierten Gebäude 
nehme und sich diesen anpasse. Der Bebauungsplan sehe bei diesen Gebäuden keine 
Veränderungen vor, was auch der denkmalpflegerischen Zielsetzung entspreche. Mit den 
vorgesehenen, mehrheitlich sechsstöckigen Gebäuden innerhalb des Bebauungsplans sei 
auch die heute mit der RPG-Revision umso mehr geforderte Verdichtung, welche gerade 
an dieser Zentrumslage wichtig und richtig sei, ebenfalls umgesetzt. Hinsichtlich der we-
sentlichen Vorzüge in städtebaulicher Sicht falle zudem auf, dass sich die Gebäude des 
Bebauungsplans bezüglich der Höhenabwicklung sehr gut in die nähere Umgebung ein-


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passten. Zusammenfassend lägen damit die gemäss § 32 aPBG geforderten wesentlichen 
Vorzüge insbesondere hinsichtlich der städtebaulichen Eingliederung und der Verdichtung 
vor und ergäben sich aus dem Bebauungsplan selbst. Bereits aufgrund dieser Sachlage 
falle das Ergebnis der Interessenabwägung deutlich zugunsten der Gültigkeit des Bebau-
ungsplans aus.
4.4
Vernehmlassend bringt die Stadt Zug vor, der Vorwurf, die Planungsbehörde habe 
den Bebauungsplan 1979 ohne weitere Überlegungen zu den wesentlichen Vorzügen al-
lein aufgrund des pendenten Bauvorhabens von S.________ festgesetzt, sei nicht zu 
hören. Bereits der gewählte Perimeter lasse eine funktional zusammenhängende Land-
fläche im Dreieck Bahngeleise, Gotthardstrasse und Alpenstrasse erkennen. Die wesentli-
chen Vorzüge bzw. die öffentlichen Interessen seien mittels einzelner Festsetzungen gesi-
chert worden. Dazu gehörten hinsichtlich der Setzung der Baukörper bzw. der Gebäude-
kuben die Baufelder sowie die maximal zulässige Geschosszahl. Im Rahmen der Zonen-
planung sei im Bereich Alpenstrasse eine Ortsbildschutzzone festgesetzt worden. Diese 
habe in der gestalterischen Beurteilung des streitgegenständlichen Vorhabens durch die 
Stadtbildkommission und das Amt für Denkmalpflege und Archäologie auch ohne entspre-
chenden Eintrag im Bebauungsplan eine Rolle gespielt. Der Bebauungsplan stelle stark 
auf die gewachsenen Strukturen ab, was auch im Hinblick auf die im Perimeter enthalte-
nen schützenswerten Objekte nach wie vor Sinn mache. Die Bebauung im Geviert um die 
Alpen-strasse und den Bahnhof sei in der Höhenentwicklung gegenseitig abgestimmt. Ei-
nige Gebäude seien in das Inventar der schützenswerten Denkmäler aufgenommen wor-
den und seien für gestalterische Aspekte einer Weiterentwicklung des Gevierts prägend. 
Die sechsgeschossige Bauweise sei nach wie vor städtebaulich verträglich und widerspre-
che dem Credo der inneren Verdichtung nicht. Eine Auseinandersetzung mit den Schutz-
anliegen des ISOS habe im Rahmen der Ortsplanungsrevision 2009 ausreichend stattge-
funden. Das Festsetzen einer Ortsbildschutzzone und der Umfang des Perimeters ver-
deutlichten gerade die Auseinandersetzung mit den Anliegen des Ortsbildschutzes. Das 
streitgegenständliche Bauvorhaben entspreche einer qualitätsvollen Verdichtung an einer 
zentralen Lage in der Stadt Zug. Inwiefern dieses den übergeordneten Planungszielen wi-
dersprechen solle, sei nicht ersichtlich. Die geringe Regelungsdichte eines Bebauungs-
plans bedeute nicht per se fehlende Vorzüge im Sinne von § 32 PBG. Mit der Geschossig-
keit und dem Baufeld würden wesentliche städtebauliche Aspekte definiert. Den Architek-
turstil im Detail zu regeln, wäre nicht stufengerecht. Entsprechende Bestimmungen wür-
den sich an architektonischen Elementen orientieren, welche in der Umgebung bereits 
vorhanden seien. Bereits dicht bebaute Stadtteile lägen nicht im Fokus von Verdichtungs-


13
Urteil V 2021 24
gebieten, da eine Verdichtung bereits stattgefunden habe. Weiter sei es keineswegs 
Pflicht, die bauliche Dichte im Rahmen von Bebauungsplänen mittels Ausnützungsziffer zu 
regeln. Der Bebauungsplan Nr. 4410 regle das Nutzungsmass mittels Baufeldern und Ge-
schossigkeit. Insofern sei auch nicht ersichtlich, wieso das Bauvorhaben hinsichtlich der 
realisierten Geschossfläche zum Nachteil der Beschwerdeführerin gereichen sollte. Hin-
sichtlich der Rechtssicherheit könne u.a. festgehalten werden, dass der Bebauungsplan 
die inhaltliche Bestimmung der Geschosshöhe der Grundordnung überlasse. Der Bebau-
ungsplan Nr. 4410 mache so die planerische Entwicklung diesbezüglich mit. Eine andere 
planerische Möglichkeit wäre die Fixierung der Gebäudehöhen mittels Höhenkoten. Ent-
sprechendes habe der Gesetzgeber für das in Frage stehende Baufeld nicht gewollt. So-
weit der Erhalt der bestehenden Gebäudekörper in Frage stehe, habe eine Inventarisie-
rung der schützenswerten Bauten stattgefunden.
4.5
Die Bauherrschaft führt in ihrer Vernehmlassung aus, aus den Behauptungen der 
Beschwerdeführerin betreffend die Veränderungen der tatsächlichen Veränderungen in 
Zug seit der Festsetzung des Bebauungsplans Alpenstrasse Ost 1979 ergebe sich nicht 
der geringste Hinweis darauf, weswegen aus diesen Gründen eine akzessorische Über-
prüfung des Bebauungsplans erfolgen sollte. Es sei daran zu erinnern, dass bereits mit 
dem Bebauungsplan die städtebauliche Situation entlang der Alpenstrasse gesichert wer-
den sollte. Die dargestellte bauliche Entwicklung, selbst der Neubau des Bahnhofs mit der 
Umgestaltung des Bahnhofplatzes, stellten keine erheblichen Veränderungen der tatsäch-
lichen Verhältnisse dar, die eine akzessorische Überprüfung des Bebauungsplans erfor-
derlich machten. Weder das Bevölkerungswachstum noch die Wirtschaftsentwicklung oder 
die Erschliessungsverhältnisse führten im konkreten Fall zu einem Revisionsbedarf des 
Bebauungsplans. Der Regierungsrat habe in seinem Entscheid nachvollziehbar begrün-
det, weshalb auch gestützt auf § 75 Abs. 1 BO von einer akzessorischen Überprüfung 
mangels erheblicher Veränderung der rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse abzuse-
hen sei. Hätte im Jahr 2009 ein erheblicher Revisionsbedarf hinsichtlich des Bebauungs-
plans bestanden, hätte für diesen zwingend die Anwendung von § 75 Abs. 1 BO ausge-
schlossen werden müssen. 
Den Schutzanliegen des ISOS und des Ortsbildschutzes sei bereits deshalb Rechnung 
getragen worden, indem der Perimeter bei Erlass des Bebauungsplans aus städtebauli-
chen Gründen die ganze Blockrandbebauung entlang der Alpenstrasse umfasst habe, 
damit diese erhalten bleibe. Die Beschwerdeführerin verkenne, dass der Regierungsrat die 
Denkmalschutzaspekte in die Interessenabwägung mit einbezogen habe und daher zum 


14
Urteil V 2021 24
Schluss gekommen sei, dass diese nicht zu einer akzessorischen Überprüfung des Be-
bauungsplans führten. Mögliche Lösungen bei einer inhaltlichen Revision des Bebauungs-
plans seien bereits durch die bestehende Bebauung und insbesondere die potenzielle 
Schutzwürdigkeit von drei von fünf Gebäuden weitgehend präjudiziert worden. Entspre-
chend klein sei der Handlungsspielraum, weshalb sich auch ein Interesse an einer Revisi-
on entsprechend relativiere. Die Beschwerdeführerin hege den Wunsch, eine erhöhte 
Ausnützung für ihr Grundstück zu erhalten. Darin seien aber weder erheblich veränderte 
Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG zu sehen, noch könnten darin überwiegen-
de Interessen erblickt werden, welche eine Revision des Bebauungsplans rechtfertigten. 
Der angefochtene Entscheid halte klar und unmissverständlich fest, dass die gemäss § 32 
aPBG geforderten wesentlichen Vorteile hinsichtlich der städtebaulichen Eingliederung 
sowie denkmalpflegerischen Aspekte und der geforderten Verdichtung nach innen vorlä-
gen. Es handle sich beim Bebauungsplan Alpenstrasse Ost um eine konzise Lösung, die 
bei aller Knappheit die involvierten Interessen vorausschauend und robust geregelt habe. 
4.6
4.6.1
Bezüglich der rechtlichen Verhältnisse bringt die Beschwerdeführerin zunächst 
vor, der Regierungsrat habe im Jahr 2009 die Frage betreffend erhebliche Veränderung 
der Verhältnisse im Gebiet Alpenstrasse schon einmal zu beurteilen gehabt, nämlich beim 
benachbarten Bebauungsplan Alpenstrasse West, Plan Nr. 4444. Zu Recht habe der Re-
gierungsrat damals im Beschwerdeentschied vom 17. November 2009 dafürgehalten, 
dass sich die rechtlichen Verhältnisse seit dem Jahr 1982 erheblich geändert hätten.
Diesbezüglich ist zu erwägen, dass der von der Beschwerdeführerin zitierte Regierungs-
ratsbeschluss vom 17. November 2009 (auszugsweise veröffentlicht in: GVP 2009 364) 
die Änderung der rechtlichen Verhältnisse betreffend Mindestwohnanteile betraf. Der Min-
destwohnanteil ist im vorliegenden Baubewilligungsverfahren jedoch nicht relevant. Der 
Regierungsratsbeschluss vom 17. November 2009 ist daher nicht einschlägig. Zu beach-
ten ist in diesem Zusammenhang auch der Vertrauensschutz, auf den sich die Bauherr-
schaft berufen könnte, zumal sie ihr Baugesuch am 28. April 2017 einreichte, nachdem die 
Bestimmung von § 75 Abs. 1 BO ("Bebauungspläne, welche vor Inkrafttreten dieser Bau-
ordnung erlassen wurden, bleiben mit allen Bestimmungen rechtsgültig", genehmigt durch 
den Regierungsrat am 22. Juni 2010) schon längere Zeit in Kraft stand. Der von der Be-
schwerdeführerin ins Spiel gebrachte Beschluss vom 17. November 2009 erfolgte hinge-
gen noch vor der Genehmigung der BO Stadt Zug durch den Regierungsrat. Die Bauherr-
schaft im vorliegenden Fall arbeitete daher die Planung ihres Bauprojekts im Vertrauen auf 


15
Urteil V 2021 24
die Gültigkeit des Bebauungsplans aus, wohingegen ein allfälliger Vertrauensschutz im 
Zusammenhang mit dem Bebauungsplan Alpenstrasse West, Plan Nr. 4444, kein Thema 
hätte sein können. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass vorliegend die Aufhebung des 
Bebauungsplans verlangt wird, der andere Fall aber einzig die Anpassung der Mindest-
wohnanteile und damit klar eine untergeordnete Anpassung des Bebauungsplans betraf. 
Aus diesen Gründen ist er mit dem vorliegenden Fall in keiner Weise vergleichbar, und 
von einer erheblichen Änderung der rechtlichen Verhältnisse kann unter Berufung auf den 
regierungsrätlichen Entscheid vom 17. November 2009 nicht gesprochen werden.
4.6.2
Im Zusammenhang mit den rechtlichen Verhältnissen macht die Beschwerdefüh-
rerin weiter geltend, der Perimeter des Bebauungsplans Alpenstrasse Ost sei nicht exakt 
definiert, und dieser liesse sich auch nicht aus den Materialien nachvollziehen. Bei der 
Festsetzung des Bebauungsplans im Jahr 1979 seien einerseits erhebliche Teile des 
SBB-Hoheitsgebiets und andererseits ausgedehnte Strassenflächen der Alpen- und Gott-
hardstrasse in den BBP-Perimeter aufgenommen worden. Die Strassenflächen, welche 
früher noch zur Kernzone gezählt hätten, lägen heute in der Zone "Verkehrsflächen" und 
verfügten über keine Ausnützung. Das Bahnareal der SBB verfüge ebenfalls über keine 
Ausnützung und unterstehe dem Bundesrecht, weswegen der Einbezug in einen kommu-
nalen Sondernutzungsplan bereits aus diesem Grund unzulässig sei. Auf www.zugmap.ch 
sei der Perimeter zumindest betreffend Strassenflächen bereits reduziert worden. Infolge 
der Änderungen der Grundnutzungsordnung sei somit auch in dieser Hinsicht eine erheb-
liche Veränderung der rechtlichen Verhältnisse eingetreten. 
Dem ist zu entgegnen, dass der Perimeter des Bebauungsplans entgegen den Behaup-
tungen der Beschwerdeführerin klar definiert ist. Ein Bebauungsplan kann durchaus öffent-
liche Verkehrsflächen zum Gegenstand haben, bilden diese doch oftmals Teil der Er-
schliessung. Die Abweichungen auf www.zugmap.ch sind nicht rechtsverbindlich und stel-
len keine erheblichen Veränderungen der Verhältnisse dar. Massgebend ist der genehmig-
te, rechtskräftige Bebauungsplan. Dieser regelt die Gebäudevolumina mittels Baufeldern 
und Geschossen, nicht aber mittels Ausnützung. In diesem Zusammenhang ist im Übrigen 
darauf hinzuweisen, dass öffentliche Strassen unabhängig von deren Zonierung keine an-
zurechnende Landfläche aufweisen und diese Flächen keine Ausnützung beziehungswei-
se Geschossflächen generieren (§ 18 Abs. 2 aV PBG i.V.m. § 4 Abs. 1 des Gesetzes über 
Strassen und Wege [GSW; BGS 751.14]). Selbst eine Reduktion des Perimeters im Stras-
senbereich ist daher nicht mit erheblichen Veränderungen verbunden. Soweit der Bebau-
ungsplan Flächen des SBB-Hoheitsgebiets miteinbezieht, haben sich zudem die Verhält-


16
Urteil V 2021 24
nisse seit 1979 nicht verändert. Auch bezüglich dieser Argumente der Beschwerdeführerin 
ist somit keine erhebliche Veränderung der rechtlichen Verhältnisse festzustellen. 
4.7
4.7.1
Anschliessend macht die Beschwerdeführerin eine erhebliche Veränderung der 
tatsächlichen Verhältnisse geltend. Zunächst bringt sie vor, die Festsetzung des Bebau-
ungsplans Alpenstrasse Ost im Jahr 1979 sei ein regelrechter "Schnellschuss" gewesen. 
Um dem damaligen Eigentümer von GS G.________ sein Bauvorhaben 
(M.________strasse N.________) zu ermöglichen, habe man sich entschieden, das be-
reits bestehende Areal Alpenstrasse Ost kurzerhand in einen Bebauungsplan zu über-
führen. Gemäss der damals in Kraft stehenden Ersatz-Bauordnung vom 1. Juli 1975 habe 
nämlich in der City-Zone nur gestützt auf einen Bebauungsplan gebaut werden dürfen. Die 
bestehenden Bauten auf den Parzellen Nrn. T.________, U.________, H.________ und 
J.________ seien dabei entsprechend der damaligen Situation als "bestehend" in den Be-
bauungsplan aufgenommen worden. Das neue Gebäude M.________strasse N.________ 
sei durch eine Vorschrift im Bebauungsplan höhenmässig beschränkt worden, sodass es 
die gleiche Höhe wie das Nachbarhaus (M.________strasse Q.________) aufgewiesen 
habe. Eine vorangehende Planung oder gar Überlegungen, inwiefern mit diesem Bebau-
ungsplan wesentliche Vorzüge für das Stadtbild erzielt werden könnten (§ 32 PBG), habe 
es nicht gegeben. Nach heutigen Standards könnte der Bebauungsplan nicht mehr auf 
diese Art und Weise festgesetzt werden. Städtebauliche Überlegungen erforderten eine 
Revision, insbesondere auch weil dem Hinterhof jegliche Qualität abgehe und zudem der 
strittige Bebauungsplan noch Abstellplätze auf Perronhöhe – und damit an der Oberfläche 
– vorsehe.
Bereits dem Bericht und Antrag des Stadtrats vom 3. Januar 1979 zum "Bebauungsplan 
östlich der Alpenstrasse zwischen Gotthardstrasse, Bahnhofplatz und Bahnlinie" (GGR-
Vorlage Nr. 499; BD-Beil. B 38, BG-act. 1a) können aber durchaus städtebauliche Überle-
gungen entnommen werden. Dort wurde ausgeführt, die bestehenden Bauten auf den Pa-
rzellen GBP Nrn. T.________, U.________, H.________ und J.________ würden ent-
sprechend der heutigen Situation in den Bebauungsplan aufgenommen, weil sie eine städ-
tebaulich gute und geschlossene Einheit bildeten (Ziff. II). Auch aus der Festsetzung des 
Perimeters über die funktional zusammenhängende Landfläche im Dreieck Bahngeleise, 
Gotthardstrasse und Alpenstrasse ergibt sich die städtebauliche Motivation. Die wesentli-
chen Vorzüge beziehungsweise die öffentlichen Interessen wurden mittels einzelner Fest-
setzungen gesichert. Dazu gehören hinsichtlich der Setzung der Baukörper beziehungs-


17
Urteil V 2021 24
weise der Gebäudekuben die Baufelder sowie die maximal zulässige Geschosszahl. Der 
Bebauungsplan schreibt eine einheitliche Bebauung vor, welche Rücksicht nimmt auf die 
drei inventarisierten Gebäude und sich diesen anpasst. Den Bauplänen (BD-Beil. B 38, 
BG-act. 2) – insbesondere dem Plan "Schnitte, Fassaden" –, dem Protokoll des von der 
Baudirektion am 17. September 2019 durchgeführten Augenscheins (BD-Beil. B 9), den 
von den Parteien eingereichten Fotos der bestehenden Gebäude in der Umgebung sowie 
den Aufnahmen in Google Earth können denn auch die wesentlichen Vorzüge des Bebau-
ungsplans entnommen werden, indem sich zeigt, dass sich sowohl die inventarisierten 
Gebäude als auch der Neubau städtebaulich besonders gut in die Umgebung eingliedern. 
So übernimmt der Neubau z.B. auch gut die Höhe des Bahnhofs sowie des gegenüberlie-
genden Gebäudes K.________strasse V.________, aber auch die Geschossigkeit der be-
nachbarten Gebäude (sechsstöckig). Der Charakter der bestehenden Überbauung entlang 
der Alpenstrasse kann durch den Bebauungsplan auch mit dem Neubau auf dem GS 
H.________ gesichert werden. Das anerkennen denn auch die Stadtbildkommission und 
die kantonale Denkmalpflege (vgl. BD-Beil. B 38, BG-act. 20, 36, 48, 52 und 53). Es ist 
dem Regierungsrat zuzustimmen, dass, müsste heute ein neuer Bebauungsplan erstellt 
werden, dieser – auch unter Berücksichtigung der mit der letzten RPG-Revision verlangten 
Verdichtung – in den wesentlichen Grundzügen gleich aussehen würde wie der heutige. 
Dies nicht zuletzt auch deshalb, weil sich drei von insgesamt fünf Gebäuden im Bebau-
ungsplanperimeter im Inventar der schützenswerten Denkmäler befinden. Entsprechend 
ist es nachvollziehbar, dass weder der Stadtrat von Zug noch der Regierungsrat des Kan-
tons Zug einen Revisionsbedarf bei diesem Bebauungsplan sehen. 
4.7.2
Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, die tatsächlichen Verhältnisse hätten 
sich seit 1979 auch aus folgenden Gründen zweifellos erheblich verändert: Die Stadt Zug 
habe in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten eine enorme Entwicklung durchlaufen. 
Die Bevölkerungszahl habe seit 1979 um rund 50 % zugenommen. Nebst der Bevölke-
rungszahl habe sich auch die wirtschaftliche Situation der Stadt Zug in aussergewöhnlich 
positivem Masse entwickelt, weswegen heute zusätzlich zur hier ansässigen Wohnbevöl-
kerung täglich rund 40'000 Pendler in die Stadt Zug strömten. Gemäss Stadtmagazin liege 
das Areal Alpenstrasse zudem im Gebiet mit der höchsten Passantenfrequenz von bis zu 
über 50'000 Personen pro Tag. Notorisch sei ferner, dass sich mit dem technologischen 
Fortschritt und dem Ausbau des öffentlichen Verkehrs auch die Mobilitätsbedürfnisse in 
erheblicher Art und Weise verändert hätten. Dies zeige sich nicht zuletzt am direkt neben 
dem Bebauungsplanperimeter gelegenen Bahnhof, welcher seit der Festsetzung des Be-
bauungsplans im Jahr 1979 neu erbaut und erschlossen worden sei. Dessen Vorplatz sei 


18
Urteil V 2021 24
umfassend umgebaut und auf die heutigen Bedürfnisse ausgerichtet worden. Überdies sei 
das produzierende Gewerbe bzw. die Industrie nach und nach aus dem Zentrum der Stadt 
verdrängt und durch andere Nutzungen ersetzt worden. Ebenfalls seien zahlreiche oberir-
dische Parkplätze zunehmend in den Untergrund verlagert worden.
Zu erwägen ist diesbezüglich insbesondere, dass sich der Gebäudebestand innerhalb des 
Bebauungsplanperimeters und in der näheren Umgebung in den letzten Jahrzehnten 
kaum verändert hat. Am bedeutendsten war wohl einzig die Eröffnung des neuen Bahn-
hofs im Jahr 2003, inkl. Umgestaltung des Bahnhofplatzes. Es ist aber dem Regierungsrat 
zuzustimmen, dass weder daraus noch aus der Bevölkerungs- oder Wirtschaftsentwick-
lung oder der Tendenz, oberirdische Parkplätze in den Untergrund zu verlegen, eine derart 
erhebliche Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse erblickt werden könnte, dass für 
den strittigen Bebauungsplan ein Revisionsbedarf bestehen würde. Im Gegenteil: Der Be-
bauungsplan führt dazu, dass sich Neubauten heute städtebaulich besonders gut in das 
Siedlungsgebiet einordnen. In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass 
ein Sondernutzungsplan – wie vorliegend – auf einen deutlich längeren Planungshorizont 
ausgelegt ist als ein Rahmennutzungsplan (für Bauzonen beträgt der Planungshorizont 
15 Jahre [Art. 15 Abs. 1 RPG]). Zudem steigen die Anforderungen an die Änderung der 
Verhältnisse, was in der Praxis vorab für Sondernutzungspläne zutrifft. Auch die Frage, 
inwieweit ein Nutzungsplan bereits realisiert ist, kann ein Kriterium sein, das die Schwelle 
für die Zulässigkeit einer Überprüfung erhöht (Tanquerel, a.a.O., Art. 21 N 41). Der Be-
bauungsplan Alpenstrasse Ost ist denn auch vollständig realisiert.
4.7.3
Der Regierungsrat hat zudem zu Recht darauf hingewiesen, dass der Grosse 
Gemeinderat der Stadt Zug im Rahmen der Ortsplanungsrevision 2009 mit einer eigenen 
Bestimmung festgelegt hat, dass die bisherigen Bebauungspläne mit allen Bestimmungen 
rechtsgültig bleiben (§ 75 Abs. 1 BO). Der Regierungsrat hat diese Bestimmung am 
22. Juni 2010 genehmigt, und die Beschwerdeführerin hat es unterlassen, die Anwendung 
von § 75 Abs. 1 BO auf den streitbetroffenen Bebauungsplan anzufechten. Die Rechtsgül-
tigkeit wurde somit explizit in der Bauordnung und damit in einem Gesetz im formellen 
Sinne verankert. Seither hat es noch weniger Änderungen in den tatsächlichen Verhältnis-
sen und im Gebäudebestand innerhalb des Bebauungsplanperimeters und in der näheren 
Umgebung gegeben als zwischen 1979 und 2009. Zudem könnte sich wie erwähnt die 
Bauherrschaft auf den Vertrauensschutz berufen, zumal die Erarbeitung ihres Bauprojekts 
im Wissen um und im Vertrauen in die rechtskräftige und seit Jahren gelebte Bestimmung 
in § 75 Abs. 1 BO erfolgte. 


19
Urteil V 2021 24
4.7.4
Der Regierungsrat hat somit zu Recht festgestellt, dass sich weder die rechtlichen 
noch die tatsächlichen Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG erheblich verändert 
haben, damit eine akzessorische Überprüfung des Bebauungsplans gerechtfertigt wäre. 
4.8
4.8.1
Selbst wenn sich die Verhältnisse entgegen den vorangehenden Ausführungen 
seit der letzten Planfestsetzung erheblich geändert hätten, hat eine Plananpassung nicht 
zwingend, sondern gemäss dem Wortlaut von Art. 21 Abs. 2 RPG nur "nötigenfalls" zu er-
folgen. Mit anderen Worten verlangt Art. 21 Abs. 2 RPG eine Abwägung mit dem Gebot 
der Rechtssicherheit und dem darin liegenden Grundsatz der Planbeständigkeit. Im Rah-
men dieser Interessenabwägung muss geprüft werden, ob das durch die wesentliche Än-
derung der Verhältnisse begründete öffentliche Interesse an einer Änderung des Plans die 
gegenläufigen (privaten oder öffentlichen) Erhaltungsinteressen überwiegt (Wald-
mann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 21 N 18).
4.8.2
Der Regierungsrat nahm eine solche Interessenabwägung vor, obwohl er wie er-
wähnt in E. 6.1 seines Beschlusses zum korrekten Ergebnis gelangte, die Voraussetzun-
gen für eine akzessorische Prüfung des Bebauungsplans seien mangels erheblicher Än-
derung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse nicht gegeben. Dabei erwog er, das 
private Interesse an der Gültigkeit des Bebauungsplans und das öffentliche Interesse der 
Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit seien im vorliegenden Fall als sehr hoch zu 
bezeichnen. Zudem spreche auch der Grundsatz von Treu und Glauben gegen eine Ände-
rung des Bebauungsplans. Öffentliche Interessen oder raumplanerische Grundsätze, die 
– neben den formellen Gründen (wesentliche Vorzüge) – eine Anpassung des Bebau-
ungsplans erfordern würden, seien nicht ersichtlich. Im Gegenteil: Dem Verdichtungs-
grundsatz komme seit der letzten RPG-Revision eine besondere Bedeutung zu. Was die 
wesentlichen Vorzüge des Bebauungsplans betreffe, treffe es zu, dass nur wenige Unter-
lagen vorlägen, die sich schriftlich dazu äusserten. Diese könnten jedoch durchaus aus 
dem Bebauungsplan selbst herausgelesen werden. Zentral sei, dass sich drei von insge-
samt fünf Gebäuden im Bebauungsplanperimeter im Inventar der schützenswerten Denk-
mäler befänden, nämlich die beiden Gebäude K.________strasse P.________ und 
N.________ sowie das Gebäude M.________strasse Q.________. Die drei Gebäude bil-
deten zusammen mit dem gegenüberliegenden Nachbarhaus an der K.________strasse 
R.________, das ebenfalls inventarisiert sei, ein unverwechselbares Ensemble von archi-
tektur- und städtebaugeschichtlicher Bedeutung. Die benachbarten Gebäude müssten 


20
Urteil V 2021 24
entsprechend grosse Rücksicht auf diese beiden Gebäude nehmen. Damit lägen aus städ-
tebaulicher Sicht durchaus wesentliche Vorzüge vor, indem der Bebauungsplan eine ein-
heitliche Bebauung vorschreibe, welche Rücksicht auf die drei inventarisierten Gebäude 
nehme und sich diesen anpasse. Der Bebauungsplan sehe bei diesen Gebäuden keine 
Veränderungen vor, was auch der denkmalpflegerischen Zielsetzung entspreche. Mit den 
vorgesehenen, mehrheitlich sechsstöckigen Gebäuden innerhalb des Bebauungsplans sei 
auch die heute mit der RPG-Revision umso mehr geforderte Verdichtung, welche gerade 
an dieser Zentrumslage wichtig und richtig sei, ebenfalls umgesetzt. Hinsichtlich der we-
sentlichen Vorzüge in städtebaulicher Sicht falle zudem auf, dass sich die Gebäude des 
Bebauungsplans bezüglich der Höhenabwicklung sehr gut in die nähere Umgebung ein-
passten. Zusammenfassend lägen damit die gemäss § 32 aPBG geforderten wesentlichen 
Vorzüge insbesondere hinsichtlich der städtebaulichen Eingliederung und der Verdichtung 
vor und ergäben sich aus dem Bebauungsplan selbst. Bereits aufgrund dieser Sachlage 
falle das Ergebnis der Interessenabwägung deutlich zugunsten der Gültigkeit des Bebau-
ungsplans aus.
4.8.3
Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, nach Festsetzung des Bebauungs-
plans seien zwar drei im BBP-Perimeter situierte Gebäude in das Inventar der schützens-
werten Denkmäler sowie das Ortsbild zusätzlich in das Bundesinventar ISOS aufgenom-
men worden. Es fänden sich aber weder im Bebauungsplan noch in der Bau- und Zonen-
ordnung Hinweise dazu, wie mit den inventarisierten Objekten umzugehen und wie den 
Anliegen des ISOS Rechnung zu tragen sei. Es erhelle folglich, dass die Ortsplanungsre-
vision 2009 keineswegs "gemäss allen RPG-Vorgaben" durchgeführt worden sei, wie dies 
der Regierungsrat erwogen habe. Im Gegenteil sei zu konstatieren, dass der Bebauungs-
plan seit der Festsetzung im Jahr 1979 zu keinem Zeitpunkt detailliert geprüft worden und 
zu keinem Zeitpunkt die vom übergeordneten Bundesrecht geforderte Interessenabwä-
gung im Zusammenhang mit den Schutzanliegen des ISOS erfolgt sei.
Dem ist zu entgegnen, dass bereits mit der Festlegung einer Ortsbildschutzzone (Fassa-
den der Gebäude an der Alpenstrasse) den Schutzanliegen des Bundesinventars der 
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) und des Ortsbildschutzes Rechnung ge-
tragen und das ISOS umgesetzt wurde. Auch der Umfang des Perimeters verdeutlicht die 
Auseinandersetzung mit den Anliegen des Ortsbildschutzes. Zudem wurden drei Gebäude 
im Bebauungsplanperimeter in das Verzeichnis der schützenswerten Denkmäler aufge-
nommen. Dies vor dem Hintergrund, dass das Gebiet im ISOS zum Bahnhofquartier (Ge-
biet Nr. 9) gehört, mit dem relativ tiefen Erhaltungsziel C, d.h. "Erhaltung des Charakters" 


21
Urteil V 2021 24
(vgl. dazu ISOS Kanton Zug, 2002, S. 248 und 251). Das Erhaltungsziel C wird mit der 
Massnahme "besondere Vorschriften zur Eingliederung von Neubauten" umgesetzt (vgl. 
ISOS Kanton Zug, a.a.O., S. 280). Durch die Inventarisierung dieser drei Gebäude wurden 
die Regelungsmöglichkeiten im Bebauungsplanperimeter stark eingeschränkt. Ein überar-
beiteter Bebauungsplan würde auch heute kaum anders aussehen. Zudem wurde die kan-
tonale Denkmalpflege in die Interessenabwägung einbezogen, und diese kam zum Ergeb-
nis, dass der vorliegende Entwurf eines Neubaus an der K.________strasse L.________ 
aus denkmalpflegerischer Sicht grundsätzlich möglich ist, ohne dass der Bebauungsplan 
akzessorisch überprüft werden müsste. Das Amt für Denkmalpflege und Archäologie des 
Kantons Zug führte aus, die vorliegenden Pläne seien präzise und sorgfältig ausgestaltet. 
Der geplante Baukörper gliedere sich grundsätzlich angemessen in den Strassenraum ein 
und respektiere die bestehende Situation (vgl. BD-Beil. B 38, BG-act. 36 und 48). Somit 
haben die Behörden den Anliegen des ISOS Rechnung getragen und sich auch ausrei-
chend damit auseinandergesetzt, wie mit den inventarisierten Objekten umzugehen ist. 
4.8.4
Im Zusammenhang mit der Interessenabwägung bringt die Beschwerdeführerin 
weiter vor, das Geviert, das sich gemäss Richtplan nicht in einem Verdichtungsgebiet be-
finde, sei deutlich übernutzt (realisierte AZ: mind. 3,15; zulässige AZ: 2,1 in Kernzone C). 
Die dadurch entstehende Rechtsunsicherheit sei als erheblich zu bezeichnen und habe 
auch direkte Auswirkungen auf die Grundeigentümer: Nehme ein Grundeigentümer im Pe-
rimeter neu mehr Ausnützung in Anspruch, gehe dies zulasten sämtlicher weiterer Grun-
deigentümer im Perimeter und tangiere bzw. verletze deren Eigentumsgarantie.
Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass der kantonale Richtplan mit Verdichtungsge-
bieten Gebiete bezeichnet, in denen verdichtet werden soll. Bereits dicht bebaute Stadttei-
le – wie der vorliegende – liegen nicht im Fokus von Verdichtungsgebieten, da eine Ver-
dichtung bereits stattgefunden hat. Der Bebauungsplan Nr. 4410 regelt im Übrigen das 
Nutzungsmass mittels Baufeldern und Geschossigkeit und überlässt die inhaltliche Be-
stimmung der Geschosshöhe der Grundnutzung, was durchaus der Rechtssicherheit 
dient, weil der Bebauungsplan so die planerische Entwicklung diesbezüglich mitmacht. Ei-
ne Fixierung der Gebäudehöhen mittels Höhenkoten hat der Gesetzgeber für das infrage 
stehende Baufeld zudem bewusst unterlassen. Und schliesslich besteht keine Ausnüt-
zungsziffer über den ganzen Perimeter des Bebauungsplans. Gleichzeitig ergibt sich dar-
aus, dass das Vorhaben der Bauherrschaft hinsichtlich der Geschossfläche der Be-
schwerdeführerin keinen Nachteil bringt, wie das von ihr behauptet wird. 


22
Urteil V 2021 24
4.9
Es ergibt sich somit, dass der Regierungsrat kein Recht verletzt hat, indem er 
festgestellt hat, dass sich weder die rechtlichen noch die tatsächlichen Verhältnisse im 
Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG erheblich verändert haben. Damit sind die Voraussetzungen 
für eine akzessorische Überprüfung des Bebauungsplans nicht gegeben. Auch die vom 
Regierungsrat der Vollständigkeit halber vorgenommene Interessenabwägung, welche 
grundsätzlich nur vorgenommen werden müsste, wenn sich die Verhältnisse erheblich 
geändert hätten – was nicht der Fall ist –, ist nicht zu bemängeln.
5.
Festsetzung Niveaulinienplan im BBP-Perimeter
5.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Regierungsrat habe zu Unrecht mit 
dem vorliegend angefochtenen Entscheid auch die Festsetzung des Niveaulinienplans, 
Plan Nr. 8019, innerhalb des BBP-Perimeters durch die Stadt Zug geschützt und unter 
Vorbehalt genehmigt. Bereits aus dem Gesetzeswortlaut und der Gesetzessystematik ge-
he hervor, dass die Argumentation des Regierungsrats nicht verfange, wonach Niveaulini-
enpläne nicht Bestandteil eines Bebauungsplans seien und die Festsetzung derartiger Ni-
veaulinienpläne im Planungsermessen der Stadt Zug stehe. Gemäss der nicht abschlies-
senden Aufzählung von § 32 Abs. 3 aPBG seien in der Regel Baulinienpläne und Vor-
schriften über die Art und das Mass der Ausnützung der Grundstücke, die Verkehrser-
schliessung, die Anordnung der Baukörper, die Geschosszahl, die Gebäudehöhe, die 
Dachform, die Abstände und insbesondere die Umgebung Bestandteile eines Bebauungs-
plans. Niveaulinienpläne würden von § 31 Abs. 1 aPBG zusammen mit Baulinien- und 
Strassenplänen genannt und seien geeignet, die Nutzungsdichte eines Bebauungsplans 
massgeblich zu beeinträchtigen (im konkreten Fall: Geschosszahl und Ausnützung auf 
GS H.________). Niveaulinienpläne führten daher zu einer – mitunter erheblichen – Ände-
rung des Bebauungsplans. Derartige Änderungen könnten jedoch nicht losgelöst vom ge-
setzlich vorgesehenen Verfahren (§ 7 Abs. 1 oder § 7 Abs. 2 lit. c aPBG i.V.m. § 3a aV 
PBG) beschlossen werden. Bei der vom Regierungsrat gewählten Begründung könnten 
Bebauungspläne künftig mittels separater, nachgelagerter Festsetzung von Bau- und Ni-
veaulinien erheblich modifiziert werden, ohne das für die Änderung von Bebauungsplänen 
zu durchlaufende Verfahren anzuwenden. Dieses Vorgehen stelle eine Umgehung der ge-
setzlich vorgesehenen Verfahren dar, führe dies doch unter anderem dazu, dass die Exe-
kutive und nicht der Souverän über die Änderung von Bebauungsplänen entscheiden 
könnte.


23
Urteil V 2021 24
5.2
Baulinien-, Niveaulinien- sowie Strassenpläne sichern Strassen, Trassen, Wege 
und Plätze und halten Räume frei, insbesondere für bestehende oder künftige Verkehrsan-
lagen. Sie dienen der Gestaltung des Verkehrsraums und des Siedlungsbildes (§ 31 
Abs. 1 aPBG). Niveaulinien bestimmen die Höhe der Strassen- oder Wegachse (§ 22 
Abs. 1 aV PBG). Sie sind für die zulässige Erdgeschosskote von Gebäuden massgebend. 
Bei Strassen und Wegen mit Gefälle gilt die Höhe der Niveaulinie in der Mitte der Stras-
senfassade des Gebäudes. Bei Bauten und Anlagen von über 25 m Länge gelten je die 
Höhen der Niveaulinien im ersten und letzten Drittel der Strassenfassade des Gebäudes. 
Bei zusammengesetzten Gebäuden ist die Niveaulinie für jeden Gebäudeteil gesondert zu 
ermitteln (§ 22 Abs. 2 aV PBG).
5.3
Der Stadtrat von Zug setzte den Niveaulinienplan GS H.________, Plan Nr. 8019, 
am gleichen Tag fest, an dem er das Baugesuch der Beschwerdegegnerin 1 bewilligte, 
nämlich am 11. Juni 2019 (BD-Beil. 38, NLP-act. 1), und wies die diesbezügliche Einspra-
che der Beschwerdeführerin ab, soweit er darauf eintrat. Die Niveaulinie erlaubt eine An-
hebung des Erdgeschossfussbodens um 0,37 m, ohne dass dadurch aufgrund von § 14 
aV PBG auf das sechste Geschoss verzichtet werden müsste. 
5.4
Die Argumentation des Regierungsrats in seinem Entscheid vom 2. Februar 2021 
bezüglich Niveaulinienplan überzeugt auf der ganzen Linie, weshalb das Gericht sich ihr 
vollumfänglich anschliessen kann. Sie lautet wie folgt: "Bei der Festsetzung des Niveauli-
nienplans handelt es sich um ein Planverfahren, welches gegenüber dem ordentlichen 
Bebauungsplan einen geringeren Regelungsgehalt aufweist und deshalb ein vereinfachtes 
Verfahren durchläuft (§ 38 i.V.m. § 39a [recte wohl: § 39] aPBG). Der Niveaulinienplan er-
gänzt vorliegend den Bebauungsplan, was nicht zu beanstanden ist. Aus dem Umstand, 
dass die Niveaulinienpläne in § 31 aPBG unter dem Titel Baulinien- und Strassenpläne 
aufgeführt werden, kann nicht geschlossen werden, dass ein Niveaulinienplan eine Unter-
kategorie einer Baulinie sei. Vor allem ergibt sich aber aus § 32 Abs. 3 aPBG keine Pflicht, 
einen Niveaulinienplan zwingend in einem Bebauungsplan zu regeln, zumal dort keine Ni-
veaulinien erwähnt werden. Auch wenn § 32 Abs. 3 aPBG Baulinienpläne als Bestandteile 
von Bebauungsplänen normiert, geht es dabei primär um die Baufelder, welche im Bebau-
ungsplan definiert werden. Zudem besagt § 32 Abs. 3 aPBG, dass Baulinien in der Regel 
Bestandteil des Bebauungsplans sind. Daraus kann keine Verpflichtung abgeleitet werden, 
Baulinien- bzw. Niveaulinienpläne direkt mit dem Bebauungsplan zu verknüpfen. Dass die 
Vorinstanz den Niveaulinienplan als Sondernutzungsplan in Ergänzung zum Bebauungs-


24
Urteil V 2021 24
plan erlassen hat, verstösst damit gegen keine Bauvorschriften und bewegt sich jedenfalls 
innerhalb des Planermessens der Gemeinde." (E. 8.1.a des RRB).
Zudem ist darauf hinzuweisen, dass der Niveaulinienplan GS H.________, Plan Nr. 8019, 
selbst nicht zu einer Erhöhung der Ausnützungsmöglichkeiten führt. Er ist daher nicht ge-
eignet, die Nutzungsdichte des vorliegenden Bebauungsplans massgeblich zu beeinträch-
tigen, wie dies die Beschwerdeführerin geltend macht. Die Niveaulinie erlaubt einzig die 
Anhebung des Erdgeschossfussbodens um 0,37 m, ohne dass deswegen auf das sechste 
Geschoss verzichtet werden müsste.
5.5
Im Übrigen weist der Regierungsrat zu Recht darauf hin, dass öffentliche Interes-
sen bestehen, welche die Festsetzung des Niveaulinienplans im vorliegenden Fall erfor-
dern. Insbesondere die Stadtbildkommission (SBK) drängte darauf, dass die Geschoss-
höhen (Sockel, Mezzanin, Obergeschosse, Dachtraufe) dem Nachbarhaus 
(K.________strasse N.________) entsprechen. Die SBK begrüsste in ihrer Stellungnahme 
vom 2. März 2017 die Ausbildung eines klar definierten Gebäudesockels. Dies gelte auch 
für die Ausgestaltung und Lesbarkeit der Traufkante als markantes ortstypisches Element. 
Durch die Übernahme der Traufhöhe des angrenzenden Gebäudes werde die Ensemble-
wirkung der Häuserzeile entlang der Alpenstrasse verstärkt. Die Fassadengliederung und 
Befensterung hätten sich an der bestehenden Häuserzeile zu orientieren (BD-Beil. B 38, 
BG-act. 52). Ohne Zulassung der Anhebung des Erdgeschossfussbodens durch die Ni-
veaulinie um 0,37 m hätte diesen städtebaulichen und architektonischen Anforderungen 
angesichts des besonderen Geländeverlaufs (der höchste Punkt der Alpenstrasse befindet 
sich beim Gebäude Alpenstrasse L.________) kaum entsprochen werden können. Erst die 
Niveaulinie ermöglicht eine städtebaulich sinnvolle Bebauung, welche im Übrigen zur Fol-
ge hat, dass das publikumsattraktive Erdgeschoss ohne Rampen behindertengerecht 
zugänglich ist. Und schliesslich hätte eine Tiefersetzung des Erdgeschosses weitreichen-
de Anpassungsmassnahmen im Bereich der Tiefgarage zur Folge, ohne dass es damit 
wohl möglich würde, die VSS-Norm 640 291a ("Parkieren: Anordnung und Geometrie der 
Parkierungsanlagen") betreffend lichte Höhe in Tiefgaragen vollständig einzuhalten. 
5.6
Der Regierungsrat hat somit keine Rechtsverletzung begangen, indem er festge-
stellt hat, dass sich die Verwaltungsbeschwerde der Beschwerdeführerin hinsichtlich des 
Niveaulinienplans als unbegründet erweist und abzuweisen ist. Bei diesem Ergebnis erüb-
rigt es sich, auf die in Ziff. 16 der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebrachte Rüge der 
Beschwerdeführerin, der Regierungsrat habe im Sinne einer Eventualbegründung zu Un-


25
Urteil V 2021 24
recht ausgeführt, das Bauvorhaben sei aufgrund des günstigeren neuen Rechts auch 
dann bewilligungsfähig, wenn die Niveaulinie aufgehoben werden müsse, näher einzuge-
hen. (Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, vorliegend sei 
das neue Recht gar nicht anwendbar.) 
6.
Bewilligungsfähigkeit des Baugesuchs
Die Beschwerdeführerin weist in ihrer Beschwerde weiter darauf hin, dass nach ihrer An-
sicht der Regierungsrat aus mehreren Gründen zu Unrecht festgestellt habe, der Stadtrat 
von Zug habe der Bauherrschaft zu Recht die Baubewilligung erteilt. Auf die entsprechen-
den Rügen ist nachfolgend einzugehen.
6.1
Auslegung des Bebauungsplans / zulässige Ausnützung
6.1.1
Gemäss der Beschwerdeführerin irre sich der Regierungsrat, wenn er ausführe, 
der Bebauungsplan habe die zulässige Baudichte durch die Definition von Baufeldern und 
Geschosszahlen definiert. Vielmehr hätten sich die damaligen Behörden an die – vom Re-
gierungsrat festgelegte – Ersatz-Bauordnung zu halten gehabt, welche die maximale Aus-
nützung in der Cityzone beschränkt habe. Eine Rechtsgrundlage, um von dieser Vorschrift 
abzuweichen, habe es nicht gegeben. Auch Anhaltspunkte für ein entsprechendes Ansin-
nen liessen sich vorliegend nicht finden und seien insbesondere nicht im Bebauungsplan 
selbst enthalten. Dies im Gegensatz zu anderen Bebauungsplänen aus der damaligen 
Zeit, welche explizite Einträge enthielten, wonach sich das AZ-Mass durch die dargestell-
ten Bauvolumen bestimme (BBP Alpenstrasse West, Nr. 4444; BBP Herti I, Nr. 4465; BBP 
Stadthof, Nr. 4466). Hätte man mit dem Bebauungsplan Alpenstrasse Ost ebenfalls auf ei-
ne Berechnung der Ausnützungsziffer verzichten wollen, hätte man dies mithin – wie in 
den vorstehend genannten Bebauungsplänen – durch einen entsprechenden Zusatz expli-
zit festgehalten. Mangels einer solchen Angabe gelangten die Bestimmungen der gelten-
den Zonen- und Bauordnung zur Anwendung. Die maximal zulässige Ausnützungsziffer im 
BBP-Perimeter betrage mithin 2,1 (Kernzone C). Infolge der bereits heute bestehenden 
Übernutzung bestehe für das Bauvorhaben im Perimeter keine zusätzliche Ausnützungs-
reserve mehr. Im strittigen Bebauungsplan sei das Baugrundstück Nr. H.________ im Jah-
re 1979 als "bestehende Baute mit Geschosszahl" aufgenommen worden. Dieser Verweis 
auf den Bestand sei umfassend zu verstehen, weshalb er auch die Kubatur des bestehen-
den Gebäudes umfasse. Ein Neubau auf GS Nr. H.________ sei folglich nur innerhalb des 
Bestandes zulässig und nur dann vom Bebauungsplan abgedeckt. Es komme hinzu, dass 


26
Urteil V 2021 24
die Ausnützungsziffer für den ganzen Perimeter gesamthaft zu betrachten sei. Allfällige 
Reserven – welche vorliegend notabene nicht vorhanden seien – wären auf die verschie-
denen Parzellen zu verteilen und könnten nicht von einzelnen Parzellen für sich bean-
sprucht werden. Die Erhöhung der Dichte auf GS H.________ führe mithin zu einer zu-
sätzlichen Übernutzung des BBP-Perimeters, weswegen die baulichen Möglichkeiten aller 
weiteren Grundeigentümer im Areal dadurch zu Unrecht beschränkt würden. Der Bebau-
ungsplan lasse daher – wenn überhaupt – nur die Neuerstellung einer Baute im bisherigen 
Umfang und Volumen (6-geschossig) mit bisheriger Ausnützung und bisherigen Ge-
schosshöhen zu.
6.1.2
Im Bebauungsplan vom 3. Januar 1979 wurden die damals bereits vorhandenen 
Gebäude als "Bestehende Bauten mit Geschosszahlen" bezeichnet. Die einzelnen Ge-
bäude sind mit Zahlen versehen, welche die jeweilige Geschosszahl angeben, darunter 
beim Gebäude K.________strasse L.________ die Zahl 6. Zudem ist im Bebauungsplan 
das damals geplante und anschliessend erstellte Gebäude M.________strasse 
N.________ als "Neue Baute, 6 Vollgeschosse, darüber nur technisch bedingte Aufbauten 
gestattet, OK Dachfläche ca. +18 m ab Trottoir" festgelegt. Dem Genehmigungsbeschluss 
des Regierungsrats vom 14. August 1979 (BD-Beil. B 38, BG-act. 54) kann entnommen 
werden, dass eine Berechnung der Ausnützungsziffer nicht möglich sei, da die GBP Nr. 
532 das gesamte SBB-Areal umfasse. Die vorgesehenen Baukuben und die Geschoss-
zahl entsprächen aber der bestehenden umliegenden Bauweise und seien zweckmässig. 
Es ist daher dem Regierungsrat zuzustimmen, wenn er festhält, dass damit klar ist, dass 
der Bebauungsplan nicht nur den Bestand festhalten wollte, sondern er auch beabsichtigt, 
die gute städtebauliche Struktur bei Um- und Neubauten zu erhalten und Um- und Neu-
bauten zu regeln. Dazu werden das Baufeld sowie die Geschosshöhe und damit die Dich-
te festgelegt. Die maximalen Gebäudehöhen sind im Bebauungsplan mit Ausnahme beim 
Gebäude M.________strasse N.________ nicht definiert, weshalb sich die im vorliegen-
den Fall bei sechs Geschossen zulässige maximale Gebäudehöhe von 22 m aus der An-
wendung von § 12 Abs. 1 lit. b BO ergibt, wo die anrechenbaren Geschosshöhen in der 
Kernzone mit 4,5 m im Erdgeschoss und 3,5 m in den Obergeschossen festgelegt sind (§ 
75 Abs. 4 BO Zug vom 7. April 2009 ["Für Rechtsfragen, die im Bebauungsplan nicht ge-
regelt sind, gelten die Vorschriften der neuen Bauordnung."]). Solange sich ein Gebäude 
an das Baufeld gemäss Bebauungsplan und die im Bebauungsplan festgeschriebenen 
maximal erlaubten Geschosse hält, ist zudem ein Bauprojekt hinsichtlich der Dichte bzw. 
der Ausnützung bewilligungsfähig. Dass dabei aus städtebaulicher Sicht auf dem Baufeld 
K.________strasse L.________ nur ein sechsgeschossiger Ersatzbau – und nicht z.B. ein 


27
Urteil V 2021 24
nur fünfgeschossiges Gebäude – in Frage kommt, ist offensichtlich. Eine Vorschrift, dass 
ein Umbau/Neubau nur innerhalb der bestehenden Kubatur möglich ist, gibt es zudem 
weder im vorliegenden Bebauungsplan noch in der Bauordnung, woran auch allfällige 
frühere Auskünfte der Standortgemeinde nichts ändern, falls sie denn überhaupt in dem 
von der Beschwerdeführerin behaupteten Sinn gegeben wurden. Und aus Vorschriften in 
anderen Bebauungsplänen lassen sich keine Rückschlüsse auf den Bebauungsplan Al-
penstrasse Ost, Plan Nr. 4410, ziehen. Schliesslich ist auch darauf hinzuweisen, dass das 
streitgegenständliche Bauvorhaben die anderen Grundeigentümer in der gemäss Bebau-
ungsplan zulässigen Bauweise in keiner Weise limitiert. Aus diesen Gründen erweist sich 
die Rüge der Beschwerdeführerin als unbegründet.
6.2
Auslegung des Bebauungsplans / zulässige Gebäudehöhe
6.2.1
In Ziff. 18 ihrer Beschwerde führt die Beschwerdeführerin noch einmal aus, im 
BBP-Perimeter Alpenstrasse Ost seien Neubauten – falls diese überhaupt zulässig seien – 
lediglich innerhalb des Bestandes bzw. innerhalb der bestehenden Kubatur zulässig. So-
weit die Vorinstanzen dies anders beurteilten, halte diese Beurteilung den anwendbaren 
Vorschriften nicht stand. Das Baugesuch dürfe zudem nicht nach neuem Recht beurteilt 
werden. Soweit der Regierungsrat die Gebäudehöhe dennoch nach neuem Recht berech-
net habe, sei dies zu Unrecht erfolgt. Auch eine Auslegung nach dem Sinn und Zweck des 
Bebauungsplans und seiner Vorschriften führe dazu, dass die bestehenden Bauten – 
wenn überhaupt – nur innerhalb der Kubatur erstellt werden dürften: Im Jahre 1979 habe 
man mit dem Bebauungsplan Alpenstrasse Ost die Überbauung bzw. Aufstockung des 
Gebäudes M.________strasse N.________ ermöglichen wollen. Man habe hierfür das 
vorbestehende, relativ gleichmässig überbaute Geviert Alpenstrasse Ost in einen gemein-
samen Perimeter eingeschlossen und diese Gebäude lediglich als bestehend festgehal-
ten. Um die städtebauliche Einheit aufrechtzuerhalten, habe man das Baufeld 
M.________strasse N.________ mit einer Höhenbeschränkung von ca. 18 m ab Trottoir 
versehen. Dem Bericht und Antrag des Stadtrats vom 3. Januar 1979 sei zu entnehmen, 
dass das neue Gebäude an der M.________strasse dadurch gleich hoch sei wie das 
Nachbarhaus. Bei einem späteren Zusammenbau könne das geschlossene Strassenbild 
fortgesetzt werden. Sinn und Zweck der Höhenbeschränkung für die Liegenschaft 
M.________strasse N.________ sei es somit gewesen, die einheitliche Überbauung fort-
zuführen und auch für die Zukunft gleichmässige Gebäudehöhen sicherzustellen. Die 
diesbezügliche Auslegung des Regierungsrats, wonach die Gebäudehöhe jeweils nach 
der geltenden Bauordnung bzw. gar nach neuem Recht zu beurteilen sei, widerspreche 


28
Urteil V 2021 24
dem erwähnten, damaligen Sinn und Zweck des Bebauungsplans diametral. Das würde 
nämlich dazu führen, dass nur das Gebäude M.________strasse N.________ an die 
Höhenbeschränkung von 18 m ab Trottoir gebunden bliebe. Bauliche Aktivitäten innerhalb 
des Perimeters würden deshalb unweigerlich dazu führen, dass die geschlossene Einheit 
des Gevierts durch erhöhte Bauten erheblich beeinträchtigt würde. Das projektierte Bau-
vorhaben der Bauherrschaft, welches mit seinem Dachrand rund 2,38 m höher werden 
solle als die bestehende Kubatur, zeige dieses Problem exemplarisch auf. Mithin über-
schreite das Bauvorhaben die gemäss Bebauungsplan zulässige Gebäudehöhe, weswe-
gen das Baugesuch auch vor diesem Hintergrund nicht bewilligungsfähig und zu Unrecht 
vom Regierungsrat bestätigt worden sei.
6.2.2
Dem ist zu widersprechen. Es fällt auf, dass im BBP-Perimeter nur für das Gebäu-
de M.________strasse N.________ eine Höhenbeschränkung geregelt ist. Aus den glei-
chen Gründen, wie sie bereits in E. 6.1.2 dargelegt wurden, kommt für die übrigen Gebäu-
de gestützt auf § 75 Abs. 4 BO die Regelbauweise zur Anwendung, wobei in § 36 BO für 
die Kernzone C keine spezifische Gebäudehöhe definiert ist. Das Bauvorhaben der Bau-
herrschaft hält sowohl die Vorgaben von § 12 Abs. 1 lit. b BO (zulässige Höhe 22 m) als 
auch von § 33 Abs. 2 nV PBG (zulässige Höhe ohne Attikageschoss 20,5 m) ein, womit es 
sich auch erübrigt darüber zu befinden, ob der Regierungsrat zu Recht oder zu Unrecht 
darauf hingewiesen hat, dass die vorliegende Gebäudehöhe von 19,32 m auch die Be-
stimmung nach neuem Recht, somit eben § 33 Abs. 2 nV PBG, einhält. Und schliesslich 
ist den Beschwerdegegnern zuzustimmen, wenn sie darauf hinweisen, dass eine Höhen-
beschränkung auf 18 m gerade bei der Liegenschaft K.________strasse L.________ aus 
Gründen des Ortsbildschutzes zu einem unerwünschten Resultat führen würde. Ein An-
stieg der Gebäudehöhe zum Bahnhof hin macht im Gegenteil aus städtebaulicher Sicht 
durchaus Sinn, und das von der Stadtbildkommission begrüsste Bauvorhaben gliedert sich 
insbesondere mit seiner Höhe und der Lage der Traufe harmonisch in die geschlossene 
Einheit der Alpenstrasse ein. 
6.3
Erschliessung
6.3.1
Die Beschwerdeführerin bringt vor, der Regierungsrat habe sich bei seiner Beur-
teilung bezüglich der Erschliessung des Grundstücks auf ein Verkehrsgutachten gestützt, 
in welchem verkannt worden sei, dass die Bauherrschaft lediglich über ein Wegrecht auf 
GS I.________, nicht jedoch über ein solches auf GS G.________ verfüge. Für eine siche-
re Erschliessung müssten Begegnungsfälle folglich ohne Inanspruchnahme des GS 


29
Urteil V 2021 24
G.________ bewältigt werden können. Gerade dies sei indes vorliegend nicht möglich, 
weil Fahrzeuge beim massgeblichen Begegnungsfall die Strassenfläche bis an die Grund-
stücksgrenze GS I.________/G.________ ausreizen müssten. Dies habe zur Folge, dass 
überhängende Teile des Fahrzeugs (z.B. Fahrzeugverkleidung) die Grenze unzulässiger-
weise überragten. Mangels Vorliegens eines Wegrechts auf GS G.________ sei dies nicht 
zulässig. Die Verkehrssicherheit sei bei der Befahrung der Zufahrtsstrasse GS I.________ 
nicht gewährleistet. Nicht korrekt sei ferner die Behauptung des Regierungsrates, wonach 
grössere Fahrzeuge nur ein- bis zweimal wöchentlich auf GS I.________ verkehren wür-
den. Der Regierungsrat verkenne, dass sich auf GS G.________ ein Produktionsgebäude 
befinde, welches regelmässig von Liefer- und Lastwagen angefahren werde. Auch die 
W.________ (GS J.________) und weiteres Gewerbe müssten mit Waren beliefert wer-
den. Die gefährlichen Verkehrsmanöver (Einfahrt vorwärts, Ausfahrt rückwärts) fänden 
daher täglich mehrmals statt. Ein erhöhtes Verkehrsaufkommen werde diese Situation 
verschärfen. Auch die Ein- und Ausfahrten in die seitlich gelegenen Garagen und die neue 
Tiefgarage der Bauherrschaft seien nicht verkehrssicher zu bewältigen. Die Erschliessung 
des BBP-Perimeters sei aber aus heutiger Sicht auch deshalb als unzulässig zu bezeich-
nen, weil für die Zufahrt das Trottoir an der Gotthardstrasse überfahren werden müsse. 
Bei diesem Trottoir handle es sich um eine stark frequentierte Fussgängerverbindung, 
welche kürzlich durch die baulichen Anpassungen bei der Bahnunterführung noch zusätz-
lich aufgewertet worden sei. Einer Erschliessung des BBP-Perimeters über eine stark fre-
quentierte Fussgängerpassage stünden erhebliche öffentliche Interessen entgegen. Die 
Sichtwinkel bei der Ausfahrt in die Gotthardstrasse seien aufgrund der dort bestehenden 
Parkplätze und Verbauungen im Übrigen ebenfalls ungenügend.
6.3.2
Die Erteilung einer Bewilligung für die Errichtung oder Änderung einer Baute oder 
Anlage setzt neben der Zonenkonformität voraus, dass das fragliche Land erschlossen ist 
(Art. 22 Abs. 1 und 2 lit. b RPG). Erforderlich ist dafür nach Art. 19 Abs. 1 RPG nament-
lich, dass eine für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht. Dies ist der Fall, 
wenn die Zugänglichkeit sowohl für die Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der 
öffentlichen Dienste gewährleistet ist. Die Zufahrten sollen verkehrssicher sein und haben 
sich nach den zonengerechten Baumöglichkeiten jener Flächen zu richten, die sie er-
schliessen sollen. Was als hinreichende Zufahrt gilt, hängt von der beanspruchten Nut-
zung des Grundstücks sowie von den massgeblichen (namentlich örtlichen) Umständen 
des Einzelfalls ab. Die einzelnen Anforderungen ergeben sich im Detail erst aus dem kan-
tonalen Recht und der kantonalen Gerichts- und Verwaltungspraxis, die sich am bundes-
rechtlichen Rahmen zu orientieren haben. Bei der Beurteilung, ob eine Zufahrt ein Bau-


30
Urteil V 2021 24
grundstück hinreichend erschliesst, steht den kantonalen und kommunalen Behörden ein 
erhebliches Ermessen zu (BGE 136 III 130 E. 3.3.2; BGer 1C_175/2018 vom 7. März 2019 
E. 3.1). Soweit das Gesetz nicht ausdrücklich auf die VSS-Normen (Normen des Schwei-
zerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute) verweist, sind diese nicht direkt 
anwendbar, sondern im Sinne einer Orientierungshilfe zu berücksichtigen. Namentlich sind 
sie nicht schematisch und starr, sondern verhältnismässig und unter Berücksichtigung der 
örtlichen Verhältnisse anzuwenden, wobei den zuständigen Behörden auch insoweit ein 
erheblicher Spielraum zusteht (BGer 1C_175/2018 vom 7. März 2019 E. 3.1; 
1C_341/2018 vom 16. Januar 2019 E. 2.1 m.H.).
6.3.3
Die X.________ AG hat eine verkehrstechnische Überprüfung der Erschliessung 
des GS H.________ vorgenommen (Stellungnahmen vom 25. Januar 2018 [BD-Beil. B 37, 
act. 8] und vom 13. März 2018 [BD-Beil. B 37, act. 9]). Dabei gelangte die Gutachterin 
zum Ergebnis, dass die Grundlagen aus den verschiedenen Normen eingehalten würden 
und die Anlage den Anforderungen bezüglich Geometrie und Verkehrssicherheit entspre-
che. Aufgrund des Ausbaustandards mit Gegenverkehr könne die Zufahrt, welche das 
GS H.________ von der Gotthardstrasse her zur Tiefgarageneinfahrt des GS H.________ 
erschliesse, als Zufahrtsstrasse typisiert werden. Neben dem GS H.________ würden 
rund 16, leicht zurückversetzte Einzelparkgaragen direkt vom GS I.________ (Privatstras-
se) aus erschlossen. Der Ausbaustandard der Privatstrasse entspreche den Anforderun-
gen gemäss VSS-Norm (SN 640 045). Die Überprüfung mittels Schleppkurven habe erge-
ben, dass sich auf der Privatstrasse zwei Personenwagen bei einer stark reduzierten Ge-
schwindigkeit von 20 km/h begegnen könnten (Minimalbreite gemäss Norm: 4,10 m). Da-
bei müssten die Parzellen, auf denen kein Wegrecht vorhanden sei (GS G.________), 
nicht überfahren werden. Die Sichtverhältnisse für die Begegnungsfälle mit anderen Mo-
torfahrzeugen seien entlang der gesamten Privatstrasse gegeben und ausreichend.
6.3.4
Der Regierungsrat und die Verkehrsgutachterin haben zu Recht auf die VSS-
Norm 640 045 verwiesen. Danach ist für Zufahrten wie die vorliegende, mit denen maxi-
mal 150 Wohneinheiten erschlossen werden bzw. auf der maximal 100 Fahrzeuge pro 
Stunde verkehren – Kapazitäten, welche vorliegend bei weitem nicht erreicht werden –, für 
den Grundbegegnungsfall Personenwagen/Personenwagen bei stark reduzierter Ge-
schwindigkeit eine Breite von 4,1 m festgelegt. Aufgrund der örtlichen Verhältnisse wird 
auf dem GS I.________ in der Regel Schritttempo gefahren, jedenfalls allerhöchstens 
20 km/h. Es weist eine Breite von rund 4,4 m auf. Das GS G.________ der Beschwerde-
führerin muss also gar nicht in Anspruch genommen werden. Zwar ist der Beschwerdefüh-


31
Urteil V 2021 24
rerin zuzustimmen, dass neben den Manövern der Grüncontainerfahrzeuge, welche offen-
bar ein- bis maximal zweimal pro Woche stattfinden, auch weitere Liefer- und Lastwagen 
die Zufahrtsstrasse ab der Gotthardstrasse befahren. Angesichts dessen, dass die geplan-
te Tiefgarage für das GS H.________ nur neun Parkplätze hat und damit im Übrigen eine 
dort bereits vorhandene Garage ersetzt wird, kann aber ohne Weiteres davon ausgegan-
gen werden, dass die schon lange bestehende, funktionierende Erschliessung über den 
Knoten Gotthardstrasse durch die maximal neun zusätzlichen Autoabstellplätze nur einen 
äusserst geringen Einfluss auf die Verkehrssicherheit haben dürfte, zumal darauf hinzu-
weisen ist, dass es u.a. auch der im Gebäude der Beschwerdeführerin bis vor Kurzem an-
gesiedelte Produktionsbetrieb selbst war, der zum Lieferwagen- und Lastwagenverkehr 
auf dem GS I.________ beitrug. Was die Einmündung von der Gotthardstrasse in die Zu-
fahrtsstrasse betrifft, ist der Baudirektion zuzustimmen, wenn sie in ihrer Vernehmlassung 
ausführt, ein Sicherheitsdefizit könne durch den mit den maximal neun zusätzlichen Park-
plätzen entstehenden vernachlässigbaren Mehrverkehr in Bezug auf die erforderlichen 
Knotensichtweiten auf dem schon lange bestehenden Knoten Gotthardstrasse, welcher 
den BBP-Perimeter erschliesst, ausgeschlossen werden, zumal mit der Baudirektion da-
von auszugehen ist, dass die durchschnittliche Zufahrtsgeschwindigkeit auf der Gotthards-
trasse im Bereich von 20 bis 30 km/h liegen dürfte, und nicht wie von der Beschwerdefüh-
rerin behauptet bei 40 bis 50 km/h. Im Übrigen hat die Baudirektion in ihrer Vernehmlas-
sung ausgeführt, dass die Stadt Zug an einer Planung zur Umgestaltung bzw. Aufwertung 
des Zentrums im Bereich Alpenstrasse/Gotthardstrasse ist, welche u.a. die Verkehrsbelas-
tung durch den motorisierten Individualverkehr (MIV) reduzieren soll. Damit verbunden sei 
eine Temporeduktion im ganzen Gebiet, um die Verkehrssicherheit und die Aufenthalts-
qualität zu erhöhen. Aus all diesen Gründen kann mit den Vorinstanzen geschlossen wer-
den, dass die Erschliessung des GS H.________ auch weiterhin den Anforderungen 
genügt.
6.4
Baustellenerschliessung
6.4.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Baubewilligung erweise sich auch be-
treffend Baustellenerschliessung bzw. Bauinstallationsplatz als unrechtmässig. Das 
GS H.________ sei im Rahmen des Bauvorhabens fast vollständig ausgeschöpft, und die 
Bauherrschaft verfüge über keinerlei Flächen zur Erstellung eines Bauinstallationsplatzes. 
Auch die Zufahrt zur Baustelle könne notgedrungen nur über GS I.________ oder den 
nordöstlichen Teil des BBP-Perimeters erfolgen. Diese spezielle Ausgangslage erfordere 


32
Urteil V 2021 24
es, dass die Baustelleninstallation bzw. Baustellenerschliessung einer öffentlich-
rechtlichen Prüfung zu unterziehen sei.
6.4.2
Sicherheitsvorkehrungen, einschliesslich derjenigen für die Baugrube, gehören zur 
Bauausführung und werden deshalb von der präventiven Baubewilligung nicht erfasst. Der 
Bauherr hat die aufgrund der Umstände sich aufdrängenden Sicherheitsvorkehren als un-
mittelbar anwendbare Verhaltensvorschrift ohne Weiteres zu beachten. Es besteht daher 
in der Regel kein Anlass, diese in das baurechtliche Verfahren einzubeziehen. Vielmehr 
darf einem Bauherrn zugebilligt werden, dass er bei der Bauausführung mit der gebotenen 
Sorgfalt zu Werke geht. Anders ist die Situation jedoch zu beurteilen, wenn sich bereits 
aus den Baueingabeplänen ergibt, dass die geplante Baute nicht den anerkannten Regeln 
der Baukunde entspricht oder die geplanten Bauarbeiten die Umgebung des Baugrunds-
tücks zu gefährden drohen. In diesem Fall hat die Baubewilligungsbehörde bereits im Be-
willigungsverfahren die notwendigen Anordnungen zu treffen, um zu verhindern, dass 
durch Erstellung oder Bestand der Baute Personen oder Sachen gefährdet werden (Fritz-
sche/Bösch/Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. Aufl. 2019, S. 508 f.). 
6.4.3
Gleich wie die Vorinstanzen sieht das Gericht keinen Grund, die Baustellener-
schliessung und die Baustelleninstallation einer öffentlich-rechtlichen Prüfung zu unterzie-
hen. Auch wenn die Platzverhältnisse durchaus eng sind, sind keine Umstände erkennbar, 
aus denen hervorgeht, dass die geplanten Bauarbeiten und/oder die Zu- und Wegfahrten 
die Umgebung des Baugrundstücks besonders zu gefährden drohten. Die Bauherrschaft 
trägt in jedem Fall die Verantwortung für die Sicherung der Baustelle und des Umgeländes 
der Baustelle, ohne dass dies ausdrücklicher Teil der Prüfung des Baugesuchs sein muss. 
Der Stadtrat von Zug hat daher zu Recht darauf verzichtet, entsprechende Pläne zur Be-
willigung einzufordern. Immerhin hat er in Ziff. 13, S. 18 f., seiner Baubewilligung betref-
fend die Bauarbeiten zahlreiche Auflagen gemacht. Unter anderem wurde verfügt, dass 
die Zufahrt zu den bestehenden Parkplätzen der M.________strasse N.________–
O.________, gleichfalls der Betrieb des Busbahnhofs Alpenstrasse und des Bahnbetriebs, 
zu gewährleisten seien. Beeinträchtigungen für die Nachbarschaft seien zu minimieren. 
Diese Auflagen dienen dazu sicherzustellen, dass die Nachbarschaft während der Bau-
phase nicht mehr als notwendig eingeschränkt wird. Sollte sich im Rahmen der Bauaus-
führung zeigen, dass von der Baustelle Immissionen auf die benachbarten Grundstücke 
ausgehen, stehen den betroffenen Nachbarn die zivilrechtlichen Mittel zur Verfügung. Soll-
te die Bauherrschaft gegen die Auflagen in Ziff. 13 der Baubewilligung verstossen, haben 


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Urteil V 2021 24
die betroffenen Grundeigentümer zudem die Möglichkeit, bei der Baubewilligungsbehörde 
eine Anzeige zu erstatten und so den auflagewidrigen Zustand zu beseitigen.
6.5
Stellungnahme der Denkmalpflege
6.5.1
Die Beschwerdeführerin bringt vor, gemäss dem Regierungsrat habe sich die 
Denkmalpflege mit dem Bauvorhaben auseinandergesetzt und dieses befürwortet. Den 
Vorakten sei jedoch einzig zu entnehmen, dass sich die Stadtbildkommission mit dem 
Bauvorhaben befasst habe. Eine separate Stellungnahme der Denkmalpflege sei nicht er-
gangen und sei der Beschwerdeführerin nicht zugestellt worden. Die Denkmalpflege hätte 
sich jedoch aufgrund der angrenzenden Ortsbildschutzzone und den inventarisierten Ob-
jekten zwingend zum Bauvorhaben auf GS H.________ äussern müssen. Dass dies nicht 
erfolgt sei, stelle einen weiteren Mangel des Bewilligungsverfahrens dar und habe zur 
Aufhebung des angefochtenen Entscheids und zur Rückweisung der Sache an die Bau-
behörde zu führen.
6.5.2
Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin hat sich das Amt für Denkmal-
pflege und Archäologie im Baubewilligungsverfahren mit Stellungnahmen vom 12. Mai 
2017 und 26. Juli 2017 (BD-Beil. B 38, BG-act. 36 und 48) geäussert. Diese Dokumente 
lagen im Verwaltungsbeschwerdeverfahren auf und waren Teil der Baubewilligungsakten. 
Auch am 5. Februar 2018 nahm das Amt für Denkmalpflege und Archäologie zum Bauvor-
haben noch einmal Stellung, diesmal im Zusammmenhang mit den abgeänderten Plänen 
bezüglich der Tiefgarage (BD-Beil. B 1). Wie schon in E. 4.8.3 dargelegt, hat die kantonale 
Denkmalpflege das Bauvorhaben durchgehend positiv gewürdigt. Ein Mangel des Bewilli-
gungsverfahrens liegt nicht vor.
6.6
Spiel- und Freiflächen
6.6.1
Die Beschwerdeführerin rügt, eine eigentliche Prüfung der Realisierbarkeit von 
Spielflächen sei nicht erfolgt. Es sei aber im Rahmen einer BBP-Revision entgegen der 
Ansicht des Regierungsrats ohne Weiteres möglich, für gehörige Spiel- und Grünflächen 
zu sorgen. Diesbezüglich könne auf das damals angefertigte Vorprojekt bzw. die beilie-
gende Visualisierung (Bf-Beil. 22) verwiesen werden. Auch und gerade in Bahnhofsnähe 
würden Spiel- und Aufenthaltsflächen benötigt. Das Areal Alpenstrasse enthalte diverse 
Wohnungen und sei mithin auch Wohnort vieler Kinder, die im Hinterhof des Gevierts spie-


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Urteil V 2021 24
len würden. Die Erstellung von entsprechenden Spiel- und Freiflächen sei daher sinnvoll 
und im Rahmen des Bewilligungsverfahrens vorschriftsgemäss zu prüfen.
6.6.2
Gemäss § 6 Abs. 4 BO haben Arealbebauungen und Überbauungen mit Bebau-
ungsplan zusammenhängende und gut gestaltete Spiel- und Freiflächen im Umfang von 
mindestens 15 % der anzurechnenden Landfläche gemäss Verordnung zum Planungs- 
und Baugesetz (V PBG) auszuweisen. Verunmöglichen die örtlichen Verhältnisse die Er-
stellung der erforderlichen Spiel- und Freiflächen gemäss § 6, hat die Bauherrschaft eine 
Ersatzabgabe von CHF 5’000.– pro 100 m2 der für das Wohnen anzurechnenden Ge-
schossfläche gemäss Verordnung zum Planungs- und Baugesetz (V PBG) zu entrichten. 
Der Erlös der Ersatzabgaben ist zur Erstellung und zum Unterhalt von öffentlichen Spiel- 
und Freiflächen zu verwenden (§ 7 BO).
6.6.3
Es wurde bereits einmal darauf hingewiesen, dass die Platzverhältnisse an dieser 
Zentrumslage knapp sind (s. E. 6.4.3). Es gibt fast keine Freiflächen. Zudem sind Spiel-
flächen in unmittelbarer Nähe zu den Bahngeleisen, wenn sie im nordöstlichen Bereich 
des Grundstücks angeordnet würden, nicht sinnvoll. Vor diesem Hintergrund hat der Re-
gierungsrat kein Recht verletzt, wenn er den Entscheid der Baubewilligungsbehörde ge-
stützt hat, aufgrund der örtlichen Verhältnisse auf die gemäss § 6 Abs. 4 BO grundsätzlich 
erforderlichen Spielflächen zu verzichten. Immerhin hat die Bauherrschaft gemäss der 
Baubewilligung eine Ersatzabgabe von Fr. 53'850.– zu entrichten (Ziff. 16). Zudem ist die 
Fläche südöstlich der Liegenschaft K.________strasse L.________ bereits heute mit ei-
nem hochstämmigen Baum begrünt. 
7.
Zusammenfassend erweist sich, dass die Rügen der Beschwerdeführerin unbe-
gründet sind. Dem Regierungsrat ist in keinem Punkt eine Rechtsverletzung vorzuwerfen. 
Da kein Revisionsbedarf des Bebauungsplans besteht, erübrigt sich der Erlass sowohl ei-
ner von der Beschwerdeführerin eventualiter beantragten Bausperre gemäss § 33 Abs. 1 
PBG als auch einer subeventualiter beantragten Planungszone gemäss § 35 Abs. 1 PBG. 
Die Beschwerde ist abzuweisen, und sowohl der Beschwerdeentscheid als auch der Ge-
nehmigungsentscheid sind zu bestätigen.
8.
8.1
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin gemäss § 23 
Abs. 1 Ziff. 3 VRG die Kosten des Verfahrens zu tragen. Diese betragen Fr. 5'000.– und 
werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.


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Urteil V 2021 24
8.2
Im Rechtsmittelverfahren ist der ganz oder teilweise obsiegenden Partei zulasten 
der unterliegenden Partei eine Parteientschädigung nach Massgabe ihres Obsiegens zu-
zusprechen (§ 28 Abs. 2 VRG). Das Gericht erachtet im vorliegenden Fall Fr. 5'500.– (inkl. 
MWST) als angemessene Entschädigung für das Honorar und die notwendigen Bar-
auslagen des berufsmässigen Vertreters der obsiegenden Beschwerdegegnerin 1. Sie ist 
von der Beschwerdeführerin zu bezahlen. Als unterliegende Partei hat die Beschwerde-
führerin keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Den Beschwerdegegnern 2 und 3 
ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, weil sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis 
obsiegen (§ 28 Abs. 2a VRG).


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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Der Beschwerdeführerin wird eine Spruchgebühr von Fr. 5'000.– auferlegt und mit 
dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung 
von Fr. 5'500.– (inkl. MWST und Barauslagen) zu bezahlen.
4.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.
5.
Mitteilung an den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin (im Doppel), an den 
Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin 1 (im Doppel), an den Stadtrat von Zug, 
an den Regierungsrat des Kantons Zug (dreifach) sowie zum Vollzug von Ziffer 2 
des Dispositivs an die Finanzverwaltung des Kantons Zug.
Zug, 13. Juli 2022
Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende
Der Gerichtsschreiber
versandt am