zg_verwaltungsgericht · V 2022 52 · 2024-01-03 · de

Verwaltungsrechtl. Kammer — Baubewilligung (Projektänderung, Umbau von Restaurantgebäude mit Wohnungen zu Wohngebäude mit 21 Studios ausserhalb Bauzonen)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG
VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER
Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: MLaw Patrick Trütsch
U R T E I L vom 3. Januar 2024
[rechtskräftig]
gemäss § 29 der Geschäftsordnung
in Sachen
A.________
Beschwerdeführer
gegen
1. Gemeinderat Menzingen, Postfach 99, 6313 Menzingen
2. Amt für Raum und Verkehr des Kantons Zug, Aabachstrasse 5, 6301 Zug
Beschwerdegegner 
betreffend
Baubewilligung (Projektänderung, Umbau von Restaurantgebäude mit Wohnungen 
zu Wohngebäude mit 21 Studios ausserhalb Bauzonen)
V 2022 52


2
Urteil V 2022 52
A.
Der Gemeinderat Menzingen bewilligte am 14. November 2019 das von 
A.________ eingereichte Baugesuch für den Umbau der Liegenschaft auf Grundstück Nr. 
B.________ in C.________. Das Amt für Raum und Verkehr (nachfolgend ARV) hat mit 
kantonalem Gesamtentscheid vom 7. November 2019 dem Umbau des Gast- und Wohn-
hauses zugestimmt. Bewilligt wurden folgende Umbauarbeiten: Dämmung der Estrich- und 
Untergeschossboden; diverse neue Balkone inkl. PV-Module an den Geländern; Umbau-
ten bei mehreren Fenstern; Rückbau der bestehenden Ölheizung und Tankanlage und Er-
satz durch eine Wärmepumpe (Luftwasser-WP, Splitgerät) und die Weiterführung des 
Gastronomiebetriebes in kleinerem Rahmen (ARV-act. B11). Noch vor Erteilung der Bau-
bewilligung stellte die Abteilung Bau der Gemeinde Menzingen am 16. Oktober 2019 fest, 
dass die Bauherrschaft bereits mit den Umbauarbeiten begonnen hatte. Infolgedessen 
verfügte die Gemeinde einen Baustopp und verzeigte die Bauherrschaft. Einen weiteren 
Baustopp ordnete die Gemeinde am 10. Dezember 2020 an, nachdem sie festgestellt hat-
te, dass eine 3,5-Zimmerwohnung in vier Einzimmerwohnungen umgebaut und im Restau-
rant drei Wohnungen erstellt worden waren. Die Bauherrschaft forderte sie zur Einrei-
chung eines nachträglichen Baugesuches für die nicht bewilligten Umbauten auf.
Die Bauherrschaft legte am 25. November 2021 ein neues Baugesuch für eine Projektän-
derung vor. Es wies den Einbau von 21 Studios, einen Sitzplatz an der westlichen Ecke 
des Gebäudes und eine Verbreiterung des Balkons an der Westfassade im ersten Ober-
geschoss aus. Weiter sind 18 Parkplätze und ein Containerabstellplatz vorgesehen (VI-
act. 1–12). Am 21. April 2022 erging der kantonale Gesamtentscheid durch das ARV (VI-
act. 13). Mit Beschluss vom 13. Juni 2022 wies der Gemeinderat Menzingen unter Verweis 
auf den kantonalen Gesamtentscheid vom 21. April 2022 das Baugesuch ab. Er trug dem 
Gesuchsteller auf, entweder den rechtmässigen Zustand innerhalb eines Jahres nach 
Rechtskraft dieses Entscheides herzustellen oder innerhalb einer nicht erstreckbaren Frist 
von zwei Monaten nach Rechtskraft dieses Entscheides ein Baugesuch für den Einbau 
von vier Wohneinheiten einzureichen (VI-act. 14).
B.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 11. Juli 2022 beantragt A.________ 
sinngemäss die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und schlug als Kompromiss 
die Reduktion der Anzahl Studios von 21 auf 12 und den Einbau einer 5-Zimmerwohnung 
sowie den Einbau eines Kellers und Waschraumes im Untergeschoss vor (act. 1). 
C.
Mit Verfügung vom 13. Juli 2022 verlangte das Gericht vom Beschwerdeführer ei-
nen Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– ein (act. 2).


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Urteil V 2022 52
D.
Am 26. Juli 2022 ersuchte der Beschwerdeführer aufgrund gesundheitlicher Pro-
bleme um Sistierung des Verfahrens (act. 3). Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs 
(act. 4, 5 und 7) sistierte das Gericht das Verfahren bis Ende Dezember 2022 (act. 8).
E.
Verfügungsweise setzte das Gericht dem Beschwerdeführer am 4. Januar 2023 
eine neue Frist zur Bezahlung des Kostenvorschusses an (act. 9), welchen dieser recht-
zeitig leistete (act. 10).
F.
In seiner Vernehmlassung vom 23. Februar 2023 beantragte das ARV die Abwei-
sung der Beschwerde (act. 13). 
G.
Der Gemeinderat Menzingen führte in seiner Vernehmlassung vom 24. Februar 
2023 aus, der Entscheid des ARV vom 21. April 2022 entspreche der geltenden Praxis 
und die Gemeinde sei daran gebunden. Er stellte indessen den Antrag, auf den Kompro-
missvorschlag des Beschwerdeführers einzutreten, sofern sich dieser mit den Vorgaben 
des Raumplanungsgesetzes vereinen liesse (act. 14).
H.
Der Beschwerdeführer liess sich am 20. März 2023 nochmals vernehmen und be-
antragte die Gutheissung seines Kompromissvorschlags (act. 16). Diese Eingabe wurde 
den Beschwerdegegnern zur Kenntnis gebracht (act. 17).
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1.
1.1
Gegen Verwaltungsentscheide unterer kantonaler Verwaltungsbehörden ist die 
Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig, soweit sich ihre Entscheide auf Bundes-
recht stützen und die Gesetzgebung keinen Weiterzug an den Regierungsrat oder das 
Bundesverwaltungsgericht vorsieht (§ 61 Abs. 1 Ziff. 1 des Verwaltungsrechtspflegegeset-
zes [VRG, BGS 162.1]). Vorliegend richtet sich die Beschwerde einerseits gegen einen 
Entscheid des Amts für Raum und Verkehr des Kantons Zug (ARV), welcher in Anwen-
dung des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) 
ergangen ist. Die Gesetzgebung sieht weder einen Weiterzug an den Regierungsrat noch 


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Urteil V 2022 52
an das Bundesverwaltungsgericht vor, so dass der kantonale Gesamtentscheid des ARV 
vom 21. April 2022 beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann. Anderseits sind 
Beschwerden gegen Entscheide des Gemeinderats über Baugesuche und Baueinspra-
chen dann als Verwaltungsgerichtsbeschwerden zu behandeln, wenn in derselben Sache 
ein kantonaler Entscheid vom Verwaltungsgericht zu beurteilen ist (§ 67 Abs. 2 lit. b des 
Planungs- und Baugesetzes [PBG; BGS 721.11]). Da dies vorliegend der Fall ist, kann 
somit auch der Gemeinderatsbeschluss vom 13. Juni 2022 direkt beim Verwaltungsgericht 
angefochten werden. Der Beschwerdeführer war als Verfügungsadressat am Verfahren 
der Vorinstanz beteiligt (§ 62 Abs. 1 lit. a VRG). Er ist durch die angefochtenen Entschei-
de, mit welchen ihm die nachträgliche Baubewilligung für den Einbau von 21 Studios im 
bestehenden Restaurant- und Wohngebäude verweigert und er zu Wiederherstellungs-
massnahmen verpflichtet wurde, besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse 
an deren Aufhebung oder Änderung (§ 62 Abs. 1 lit. b und c VRG). Die Beschwerdebe-
rechtigung ist folglich gegeben. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurde im Übrigen 
frist- und formgerecht (§ 64 und 65 VRG) eingereicht, weshalb sie zu prüfen ist.
1.2
Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsord-
nung des Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).
1.3
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann jede Rechtsverletzung gerügt wer-
den. Als Rechtsverletzung gelten insbesondere die Nichtanwendung und die unrichtige 
Anwendung eines Rechtssatzes, die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache, der 
Missbrauch oder die Überschreitung des Ermessens sowie die Verletzung einer wesentli-
chen Form- oder Verfahrensvorschrift (§ 63 Abs. 1 VRG). Überdies kann jede für den Ent-
scheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhaltes angefoch-
ten werden (§ 63 Abs. 2 VRG). Nachdem im vorliegenden Fall ein Verwaltungsentscheid 
einer unteren kantonalen Instanz angefochten wird, steht dem Gericht im Weiteren kraft 
§ 63 Abs. 3 VRG – zwecks kongruenter Kognition auch gegenüber dem Gemeinderatsent-
scheid – die Überprüfung der Handhabung des Ermessens zu.
2.
2.1
Streitgegenstand ist das durch die Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit 
dieses angefochten wird. Der Streitgegenstand wird durch zwei Elemente bestimmt: ers-
tens durch den Gegenstand der angefochtenen Verfügung oder des angefochtenen Ent-
scheides und zweitens durch die Parteibegehren. Das Anfechtungsobjekt, die Verfügung, 
bildet den Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt. 


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Urteil V 2022 52
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des erstinstanzli-
chen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Ge-
genstände, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat und 
über welche sie nicht entscheiden musste, darf die zweite Instanz grundsätzlich nicht be-
urteilen, ansonsten sie in die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingreift (BGE 
136 II 457 E. 4.2; 133 II 30 E. 2.4; 133 II 35 E. 2; zum Ganzen: Kölz/Häner/Bertschi, Ver-
waltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, S. 243 
N 686 f.).
2.2
Gegenstand im vorinstanzlichen Verfahren bildete das Baugesuch des Beschwer-
deführers vom 25. November 2021, womit der Einbau von 21 Studios, das Erstellen eines 
Gartens auf der Südseite (Aushub bis Boden Untergeschoss bereits bewilligt), eines Sitz-
platzes in der westlichen Ecke und von 18 Parkplätzen sowie eines Containerabstellplat-
zes vorgesehen ist. Der vom Beschwerdeführer später präsentierte Kompromissvorschlag 
in dessen Verwaltungsgerichtsbeschwerde (act. 1) und in seiner Eingabe vom 20. März 
2023 (act. 16) mit der Reduktion der Anzahl Studios von 21 auf deren 12 und dem Einbau 
einer 5-Zimmerwohnung waren nicht Teil des vorinstanzlichen Entscheids. Hierzu gibt es 
auch noch kein konkretes Baugesuch oder Pläne. Das ARV hatte noch gar nicht die Mög-
lichkeit, ein entsprechend verändertes Baugesuch konkret zu prüfen und gestützt darauf 
einen neuen kantonalen Entscheid zu fällen. Würde das Verwaltungsgericht die Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde in dem Sinne gutheissen, als es den Kompromissvorschlag ge-
nehmigen würde, griffe es im Ergebnis in die funktionelle Zuständigkeit des ARV ein. Dies 
bleibt dem Verwaltungsgericht allerdings verwehrt, woran nichts ändert, dass wohl der Be-
darf an Kleinstwohnungen – gerade im Kanton Zug – nicht abgesprochen werden kann 
und sowohl der Beschwerdeführer als auch die Gemeinde Menzingen sich für den Kom-
promissvorschlag aussprechen. Insofern kann auf die Beschwerde nicht eingetreten wer-
den. Immerhin wird im Folgenden darauf Bezug genommen werden können, wo sich das 
ARV zum Kompromissvorschlag bereits wenigstens grundsätzlich geäussert hat.
3.
3.1
Nach Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilli-
gung errichtet oder geändert werden. Die Bewilligung für eine Baute oder Anlage ausser-
halb der Bauzone setzt voraus, dass sie dem Zweck der Nutzungszone entspricht, also 
zonenkonform ist (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG), oder dass sie die Voraussetzungen nach 
Art. 24 ff. RPG für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung erfüllt.


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Urteil V 2022 52
3.2
Beim streitbetroffenen Gebäude handelt es sich ursprünglich um ein Restaurant 
mit Wohnnutzung. Die Baute liegt zudem unbestrittenermassen in der Landwirtschaftszo-
ne und ist dementsprechend nicht zonenkonform. Sie wurde vor dem Jahr 1968 erstellt 
und diente gemäss den Akten nie landwirtschaftlichen Zwecken. Insofern handelt es sich 
um eine rechtmässig erstellte, altrechtliche Baute. Diese wurde am 1. Juli 1972 mit dem 
Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes (aGSchG), das erstmals eine klare Trennung 
von Bau- und Nichtbaugebieten einführte (vgl. BGE 129 II 396 E. 4.2.1), zonenwidrig. 
4.
Zu prüfen ist demnach, ob gestützt auf einen Ausnahmetatbestand eine nachträg-
liche Baubewilligung erteilt werden kann. In Frage kommt zunächst eine Anwendung von 
Art. 37a RPG i.V.m. Art. 43 Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) als lex specialis 
zu Art. 24c RPG (vgl. auch Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, in: Neues 
Raumplanungsrecht, 2001, S.47).
4.1
Nach Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen 
Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen zulässig sind, die vor dem 1. 
Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne 
zonenwidrig geworden sind.
4.2
Als Ausführungsnorm zu Art. 37a RPG hat der Bundesrat Art. 43 RPV erlassen. 
Artikel 43 Abs. 1 RPV nennt als Voraussetzungen für Zweckänderungen und Erweiterun-
gen von zonenwidrig gewordenen gewerblichen Bauten und Anlagen, dass die Baute oder 
Anlage rechtmässig erstellt oder geändert worden ist (lit. a), keine wesentlichen neuen 
Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstehen (lit. b) und die neue Nutzung nach keinem 
anderen Bundeserlass unzulässig ist (lit. c). Gemäss Art. 43 Abs. 3 RPV darf eine Erweite-
rung der zonenwidrig genutzten Fläche ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens 
um mehr als 100 m2 nur bewilligt werden, wenn die Erweiterung für die Fortführung des 
Betriebs erforderlich ist.
4.3
Das Bundesamt für Raumentwicklung führte zu Art. 43 RPV erläuternd aus (Erläu-
terungen zur Raumplanungsverordnung, in: Neues Raumplanungsrecht, 2001, S. 47; vgl. 
auch BGE 140 II 509 E. 2.2): "Die eidgenössischen Räte verfolgten mit Art. 37a RPG das 
Ziel, den sich ausserhalb der Bauzonen befindlichen Gewerbetreibenden jene Umstruktu-
rierungen und Strukturbereinigungen zu ermöglichen, die zwecks Erhaltung der Konkur-
renzfähigkeit erforderlich sind. […]. Um nachteilige Auswirkungen auf Raum und Umwelt 
zu vermeiden, dürfen solche [vollständigen] Zweckänderungen aber nur innerhalb des von 


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Urteil V 2022 52
Absatz 1 abgesteckten Rahmens bewilligt werden. Bewilligungen dürfen daher nicht nach 
dem Motto Gewerbe bleibt Gewerbe erteilt werden. Dies ist angesichts des Umstands, 
dass die Auswirkungen je nach Art des in Frage stehenden Gewerbes sehr unterschiedlich 
sein können, auch sachgerecht.“
4.4
In BGE 140 II 509 kam das Bundesgericht gestützt auf den Wortlaut und die Mate-
rialien zum Ergebnis, der Gesetzgeber habe mit Art. 37a RPG den bestehenden Gewer-
bebetrieben ausserhalb der Gewerbezone die nötige Flexibilität für Modernisierungen und 
Umstrukturierungen einräumen wollen, um deren Konkurrenzfähigkeit zu sichern und eine 
Fortführung des Betriebs durch die nächste Generation zu ermöglichen; Art. 37a RPG be-
zwecke somit die Erhaltung von Gewerbebetrieben ausserhalb der Bauzonen. Den mit 
Art. 37a RPG bezweckten Schutz von Gewerbebetrieben habe nur Nutzungsänderungen 
von gewerblichen Bauten im Blick, die weiterhin gewerblich genutzt würden. Solche Nut-
zungsänderungen sollten jedoch nicht nach dem Grundsatz "Gewerbe bleibt Gewerbe" 
schrankenlos zugelassen werden. Das Bundesgericht erwog weiter, dass die bundesrätli-
che Ausführungsnorm in Art. 43 RPV als Schranke namentlich vorsehe, dass durch die 
Zweckänderung keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entste-
hen dürfen (Abs. 1 lit. b). Damit werde nicht von vornherein ausgeschlossen, dass mit ei-
ner Änderung der gewerblichen Nutzung neu auch eine Wohnnutzung eingeführt werden 
dürfe. Diese müsse sich jedoch aus einem Erfordernis der neuen betrieblichen Ausrich-
tung ergeben und dürfe im Verhältnis zur gewerblichen Nutzung nicht im Vordergrund ste-
hen bzw. zur Hauptsache werden. Jedenfalls ausgeschlossen sei jedoch die vollständige 
Umnutzung einer Gewerbebaute zu Wohnzwecken. Die Baute würde dadurch ihren er-
werblichen Charakter verlieren, was der Zwecksetzung von Art. 37a RPG zuwiderlaufen 
und damit den dem Bundesrat eröffneten Gestaltungsspielraum dieser Delegationsnorm 
überschreiten würde (BGE 140 II 509 E. 2.7).
4.5
Angesichts dieser klaren und nachvollziehbaren Rechtsprechung scheidet vorlie-
gend eine Ausnahmebewilligung nach Art. 37a RPG aus. Eine solche wäre nur möglich, 
wenn die Baute weiterhin gewerblich genutzt würde oder zumindest die Wohnnutzung 
nicht im Vordergrund stünde. Ursprünglich war die Baute mit dem Restaurant und den 
Wohnungen zweifellos ein gewerblicher Betrieb. Die künftige Nutzung wäre indessen nicht 
mehr in gewerblicher Hinsicht. Mit dem Einbau von 21 Studios, welche der Beschwerde-
führer mit dem nachträglichen Baugesuch bewilligt haben möchte, findet eine vollständige 
Zweckänderung zu einer reinen Wohnnutzung statt. Diese wird im bestehenden Gebäude 
zur Hauptsache, womit die altrechtliche Baute ihren gewerblichen Charakter vollends ver-


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Urteil V 2022 52
liert. Dies ist mit dem Sinn und Zweck von Art. 37a RPG und dessen Ausführungsnorm mit 
Art. 43 RPV nicht vereinbar (vgl. auch Rudolf Muggli, in: Praxiskommentar zum RPG: 
Bauen ausserhalb der Bauzone, 2017, Art. 37a N 18).
4.6
Nicht gehört werden kann der Beschwerdeführer insofern, als er geltend macht, 
dass die Zweckänderung mit einer vollständigen Wohnnutzung mit einem geringeren Ver-
kehrsaufkommen einhergehen würde als im Vergleich zu einem Restaurantbetrieb, wes-
halb gar mit weniger Auswirkungen auf Raum und Umwelt zu rechnen sei. Dies mag zwar 
zutreffen, lässt aber weiterhin ausser Acht, dass unter dem Titel von Art. 37a RPG eine 
reine Wohnnutzung per se nicht bewilligungsfähig ist.
5.
Folglich ist noch zu prüfen, ob eine Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24c 
RPG erteilt werden kann. 
5.1
Bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, 
die nicht mehr zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt 
(Art. 24c Abs. 1 RPG). Sie können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, 
teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmäs-
sig erstellt oder geändert worden sind (Abs. 2).
5.2
Die nach Art. 24c Abs. 2 RPG zulässigen Änderungen werden in Art. 42 RPV kon-
kretisiert. Als Grundregel für alle Bauvorhaben gilt, dass die Identität der Baute einsch-
liesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleiben muss, wobei Ver-
besserungen gestalterischer Art zulässig sind (Art. 42 Abs. 1 RPV). Massgeblicher Ver-
gleichszustand für die Beurteilung der Identität ist der Zustand, in dem sich die Baute oder 
Anlage im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand (Art. 42 Abs. 2 RPV). Ob 
die Identität im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände 
zu beurteilen (Art. 42 Abs. 3 Satz 1 RPV).
5.3
Somit ist die Frage zu beantworten, ob mit der Umnutzung des streitbetroffenen 
Gebäudes zu einer reinen Wohnnutzung und dem bereits erfolgten Einbau von 21 Studios 
die Identität der Baute in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Fehlt es an dieser Identi-
tät, so liegt eine vollständige Änderung vor, denn es entsteht etwas Neues, das allenfalls 
nach Art. 24, 24b, 24d oder 24e RPG bewilligt werden kann (Rudolf Muggli, a.a.O., Art 24c 
N 24).


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Urteil V 2022 52
5.3.1
Es ist nochmals darauf hinzuweisen, dass der Zustand im Moment der Rechts- 
oder der Planänderung mit jenem zu vergleichen ist, der mit dem Baugesuch angestrebt 
wird (Art. 42 Abs. 2 RPV). Verglichen werden also einerseits die im betreffenden Zeitpunkt 
jeweils zonenwidrig genutzten Flächen sowie andererseits – in einer Gesamtbeurteilung – 
die Wahrung der Identität.
Identität setzt voraus, dass die Wesensgleichheit der Baute hinsichtlich des Umfangs, der 
äusseren Erscheinung sowie der Zweckbestimmung gewahrt bleibt und keine wesentli-
chen neuen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt geschaf-
fen werden. Gefordert ist nicht die völlige Gleichheit von Alt und Neu, sondern die Identität 
bezieht sich auf die wesentlichen Züge. Das sind die aus raumplanerischer Sicht wichtigen 
Merkmale des Objekts (Rudolf Muggli, a.a.O., Art. 24c N 27). 
Die Beurteilung der Identität erfordert eine gesamthafte Würdigung sämtlicher Umstände 
(Art. 42 Abs. 3 Satz 1 RPV). Es kommt nicht auf ein bestimmtes einzelnes Merkmal an. 
Einzubeziehen sind alle raumrelevanten Gesichtspunkte in ihrem Zusammenwirken. Dazu 
gehören namentlich das äussere Erscheinungsbild, die Nutzungsart und das Nutzungs-
mass, die Anzahl Wohneinheiten, die Erschliessung, die wirtschaftliche Zweckbestim-
mung, die Auswirkungen auf die Raumordnung und die Umwelt sowie wohl auch die Än-
derungskosten; denn diese widerspiegeln häufig den Umfang der Änderungen (Rudolf 
Muggli, a.a.O., Art. 24c N 28).
5.3.2
Das Gebäude diente ursprünglich als Gasthaus und Wohngebäude. Der Gastro-
nomiebetrieb war im Untergeschoss (Küche, Lager) sowie im Erdgeschoss (Speisesaal 
mit Buffet, Garderobe, Toilette etc.) angeordnet. Im 1. Obergeschoss befanden sich eine 
Dreieinhalbzimmerwohnung sowie zwei separate Zimmer. Im 2. Obergeschoss und im 
Dachgeschoss gab es eine Maisonettewohnung (vgl. VI-act. 13 S. 1 f.).
Das am 25. November 2021 nachträglich eingereichte Baugesuch beinhaltet demgegenü-
ber den Einbau von insgesamt 21 Studios. Dabei handelt es sich um separat zugängliche 
Ein- bis Dreizimmerwohnungen, die jeweils mit einer Kochnische und einem Bad (Du-
sche/Toilette) ausgestattet sind. Eine Nutzung als Gasthaus ist nicht mehr ausgewiesen. 
Ferner ist auf der Südseite des Gebäudes ein Garten, diesbezüglich ist der Aushub bis 
Boden Untergeschoss bereits bewilligt, und in der westlichen Ecke ein Sitzplatz vorgese-
hen. Der Balkon an der Westfassade im 1. Obergeschoss soll verbreitert werden. Auf der 


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Urteil V 2022 52
bestehenden Asphaltfläche sind überdies 18 Parkplätze und ein Containerabstellplatz an-
gedacht.
5.3.3
Zur Umnutzung erwog das ARV in seinem kantonalen Gesamtentscheid vom 
21. April 2022, vollständige Zweckänderungen sprengten den Rahmen der geforderten 
Wesensgleichheit und seien nicht zulässig. Bei naher Verwandtschaft der geplanten 
Nachnutzung werde die Zweckänderung zwar noch als teilweise beurteilt, doch werde 
damit in aller Regel das Änderungspotential ausgeschöpft sein, sodass neben der 
Zweckänderung nicht auch noch eine Erweiterung bewilligt werden könne. Das Gebäude 
sei als Restaurant errichtet und bis vor wenigen Jahren auch als solches genutzt worden. 
Die Wohnnutzung habe dabei nicht im Vordergrund gestanden. Mit der bereits durchge-
führten Umnutzung des Gastronomiebereichs zu Wohnen sei der Zweck der Baute geän-
dert worden. Während die umgekehrte Umnutzung, also Wohnen zu Restaurant, eine 
vollständige und damit gemäss Art. 24c RPG unzulässige Zweckänderung darstelle, kön-
ne eine Umnutzung von einem Restaurant zum Wohnen noch als teilweise Zweckände-
rung angesehen werden. Dabei sei mit der teilweisen Zweckänderung das Änderungspo-
tential bereits ausgeschöpft. Entscheidend sei, dass mit einem florierenden Restaurant ein 
hohes Verkehrsaufkommen einhergehe (Belastungsdauer, Belastungsspitzen, Umfang der 
resultierenden Emissionen). Mit einer Umnutzung von Restaurant zu Wohnen sei somit 
nicht mit einer Verkehrszu-, sondern mit einer Verkehrsabnahme zu rechnen (VI-act. 13 
S. 3).
5.3.3.1 Für Zweckänderungen bleibt die vom Bundesgericht zu Art. 24 Abs. 2 aRPG ent-
wickelte Praxis weiterhin gültig. Von Wesensgleichheit einer Baute kann demnach nur ge-
sprochen werden, wenn die Zweckänderung nicht zu einer völlig neuen wirtschaftlichen 
Zweckbestimmung führt, sondern zu einer Nutzung, die von der ursprünglichen Nutzungs-
art nicht grundlegend abweicht (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, S. 629). 
Wie das ARV zutreffend ausführte, verneinte das Bundesgericht die Identität bei einer 
Zweckänderung von einer Wohnung in ein Restaurant (vgl. BGer 1A.78/2001 vom 16. Juli 
2004 E. 4). Ob der Auffassung des ARV gefolgt werden kann, dass es sich bei der Umnut-
zung von einem Restaurant zu Wohnen lediglich um eine teilweise Zweckänderung han-
delt, erscheint indessen fraglich. Das Bundesgericht hat in einem Fall entschieden, dass 
wenn ein Wohnhaus, das bisher einem Hotelbetrieb als Unterkunft für seine leitenden An-
gestellten gedient hat, nunmehr als privates Ferienhaus genutzt werden soll, sich die neue 
Wohnnutzung von der bisherigen hotelbezogenen, zweckgebundenen Wohnnutzung der-
art stark unterscheidet, dass nicht mehr von der Identität der Nutzung i.S.v. Art. 24c RPG 


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Urteil V 2022 52
i.V.m. Art. 42 Abs. 2 RPV ausgegangen werden könne (BGer 1C_488/2010 vom 8. Sep-
tember 2011 E. 3.3). 
5.3.3.2 Die Wohnungen im Gasthaus hatten wohl auch ursprünglich einen engen Bezug 
zum Restaurationsbetrieb und für eine allfällige Unterbringung des Personals. Sie waren 
also eng mit dem Betrieb des Restaurants verknüpft. Künftig sollen die 21 Studios aller-
dings als günstiges Microliving dienen. Ein Bezug zur früheren Nutzung erscheint diesfalls 
als nicht mehr vorhanden. Damit ist die Identität der Nutzung im Sinne von Art. 24c RPG 
i.V.m. Art. 42 Abs. 2 RPV aber in Frage gestellt, unterscheidet sich die neue reine Wohn-
nutzung von der bisherigen zweckgebundenen Wohnnutzung doch in nicht unerheblicher 
Weise. Die abschliessende Beantwortung dieser Frage kann aber mit Blick auf das Nach-
stehende offengelassen werden, da die Wahrung der Identität in Würdigung der gesamten 
Umstände zu erfolgen hat.
5.3.4
Das ARV erwog in seinem kantonalen Gesamtentscheid vom 21. April 2022 in Be-
zug auf das Nutzungsmass weiter, innerhalb des bestehenden Volumens könne gestützt 
auf Art. 42 Abs. 3 RPV die Wohnfläche (aBGF) um maximal 60 % zu Lasten der Bruttone-
benfläche (BNF) oder der Gastronomiefläche erweitert werden. Die Wohnnutzung könne 
demnach von 303 m2 bis maximal 485 m2 erweitert werden. Mit dem vorliegenden, teilwei-
se bereits umgesetzten Bauvorhaben solle eine aBGF von 560 m2 und eine BNF von 
75 m2 realisiert werden. Dies sei nicht zulässig (VI-act. 13 S. 4).
5.3.4.1 Artikel 42 Abs. 3 RPV legt Erweiterungsmasse fest, auf deren Bewilligung ein An-
spruch besteht, sofern die Identität nicht aus anderen Gründen in Frage gestellt ist. So ist 
denkbar, dass zwar das Erweiterungsmass eingehalten ist, die Art und Weise der Aus-
führung aber zu einem Ergebnis führt, das nicht mehr als im Wesentlichen identisch mit 
dem Ausgangstatbestand bezeichnet werden kann. Es darf somit trotz der Einführung der 
zahlenmässigen Grenzen in der RPV 2000 keine rein schematische Betrachtung geben. 
Die Gesamtwürdigung des Identitätserfordernisses verbietet es beispielsweise, eine teil-
weise Zweckänderung auch noch mit einer maximalen Erweiterung zu verbinden. Umge-
kehrt fehlt die Identität in jedem Fall, wenn das zulässige Erweiterungsmass überschritten 
wird (Rudolf Muggli, a.a.O., Art. 24c N 35).
5.3.4.2 Das ARV stellte fest, dass gemäss den Planunterlagen bzw. mit dem bereits teil-
weise umgesetzten Bauvorhaben eine aBGF von 560 m2 realisiert werden soll, wogegen 
lediglich eine maximale aBGF von 485 m2 zulässig wäre. Diese vom ARV errechneten 


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Urteil V 2022 52
Zahlen bestreitet der Beschwerdeführer in seinen Eingaben nicht. Dabei handelt es sich 
indessen um eine unzulässige Erweiterung der zonenwidrig genutzten Fläche im Inneren 
des Gebäudes, die aufgrund der Überschreitung der zulässigen Masse gemäss Art. 42 
Abs. 3 lit. a RPV die Identität der Baute in keinem Fall mehr wahren kann (vgl. E. 5.3.4.1 
vorstehend). Hiergegen bringt der Beschwerdeführer nichts vor und es ist nichts ersicht-
lich, was den Schluss auf Gegenteiliges zulassen würde.
5.3.5
In Bezug auf die Wohneinheiten hielt das ARV fest, in den bestehenden zwei 
Wohnungen würden oder seien 14 Studios mit Küche und Sanitäranlagen neu eingebaut 
worden. Gegenüber den zwei Wohneinheiten sei die Nutzung deutlich intensiviert worden. 
Weitere sieben Studios kämen im ehemaligen Gastronomiebereich hinzu. Die insgesamt 
21 Studios für Microliving bzw. günstige Kleinstwohnungen würden an unterschiedliche 
Parteien vermietet, womit dies einer Hotelnutzung ähnlich komme. Mit diesem massiven 
Ausbau der Anzahl Wohneinheiten könne die Identität des ehemaligen Restaurants mit 
Wohnnutzung nicht gewahrt werden. Eine solche Zweckänderung sprenge den Rahmen 
von Art. 24c RPG und könne nicht zugelassen werden. Aufgrund der vorliegenden Grösse 
des Gebäudes und gemäss kantonaler Praxis könnten im vorliegenden Gebäude maximal 
vier Wohneinheiten zugelassen werden, damit die Identität gewahrt werden könne (VI-
act. 13 S. 4). Präzisierend führte das ARV vernehmlassend aus, nach kantonaler Praxis 
werde auch bei Um- oder Ersatzbauten von altrechtlichen Wohnbauten nach Art. 24c RPG 
die Erhöhung um eine Wohneinheit zugelassen. Mit dieser Praxis werde sichergestellt, 
dass die Wesensgleichheit betreffend die Nutzung erhalten und die Auswirkungen auf 
Raum und Umwelt im Rahmen gehalten werden, indem die Anzahl Personen bzw. Partei-
en, die das Gebäude bewohnen, nur moderat erhöht werden. Selbst mit einem Einbau von 
12 Studios und einer 5-Zimmerwohnung, wie dies nun vom Beschwerdeführer als Kom-
promiss vorgeschlagen werde, würden demnach 13 eigenständige Wohneinheiten ge-
schaffen, was nicht mit Art. 24c RPG zu vereinbaren sei (act. 13 S. 2).
5.3.5.1 Der Auffassung des ARV kann gefolgt werden. Trägt man dem Umstand Rech-
nung, dass aus raumplanerischer Sicht die Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet 
beabsichtigt ist, ist eine schrankenlose Erweiterung von Wohneinheiten ausserhalb von 
Bauzonen nicht mit dem Sinn und Zweck des RPG vereinbar. Bereits ein Blick in die Mate-
rialien der RPG-Revision 2007 zeigt, dass die Anzahl neuer Wohneinheiten hätte begrenzt 
werden sollen, damit etwa ehemalige Landwirtschaftsbetriebe nicht zu Wohnquartieren 
verkommen. Indessen fand diese geäusserte Absicht keinen Eingang in die RPV (vgl. Bot-
schaft vom 2. Dezember 2005 zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes, BBl 2005 


13
Urteil V 2022 52
7104). Die Erhöhung um eine Wohneinheit ist nach einhelliger Auffassung zulässig, woge-
gen die Erweiterung mit zusätzlichen mehreren Wohneinheiten zweifelsohne die Identität 
einer Baute nicht mehr wahrt. Soweit das ARV sich auf den Standpunkt stellt, dass die Er-
höhung um eine Wohneinheit auf maximal vier Wohneinheiten zulässig wäre, demge-
genüber mit den insgesamt 21 Studios wie auch gemäss dem Kompromissvorschlag mit 
12 Studios und einer 5-Zimmerwohnung die Identität nicht mehr beibehalten wird, ist dies 
– und zwar auch mit Blick auf den hier aber aus formellen Gründen nicht beurteilten Kom-
promissvorschlag – nicht zu beanstanden. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass selbst 
mit einer zulässigen Erweiterung um eine Wohneinheit eine Zweckänderung einhergeht 
und infolgedessen bei Änderungen an den übrigen Faktoren ein strenger Massstab anzu-
setzen ist.
5.3.5.2 Der Beschwerdeführer bringt diesbezüglich vor, bisher hätten in den drei Woh-
nungen 10 Personen gewohnt (Erdgeschoss eine Partei, 1. OG drei Parteien, 
2. OG/Dachgeschoss sechs Parteien). Entgegen den Feststellungen des ARV entspreche 
sein Vorhaben nicht einer starken Anpassung der bisherigen Verhältnisse. Die Anzahl 
neuer Mieter werde nicht besonders erhöht. Entsprechend seien seines Erachtens auch 
der Wesensgehalt nicht betroffen, die Umwelt und der Verkehr nicht stärker belastet und 
die Bruttogeschossfläche werde nicht mehr als 30 % erhöht, die äussere Gestalt des Ge-
bäudes werde nicht verändert. Auch wenn die kantonale Praxis einschlägig wäre, welche 
aber nicht zitiert werde und somit nicht kontrolliert werden könne, so wäre eine Erhöhung 
um mindestens eine Wohneinheit möglich. Somit wäre es ihm zu gestatten, mindestens für 
11–13 Personen-Zimmer und Unterkünfte zu schaffen, da bisher 10 Parteien im Gebäude 
unabhängig voneinander gewohnt hätten. Eine neue Wohneinheit würde Platz für 2–3 
Personen schaffen, gehe man von einer durchschnittlichen Wohneinheitsgrösse von 40–
70 m2 aus. Er plädiere aber stark dafür, dass mehr Wohneinheiten geschaffen werde kön-
nen, zumal der Wohnungsmangel dringend sei und die in Zug herrschenden Immobilien-
preise stark erhöht worden seien (act. 16 S. 3).
5.3.5.3 Obschon die Mangellage an Wohnungen im Kanton Zug notorisch und nicht abzu-
sprechen ist, blendet der Beschwerdeführer aus, dass es nicht nur auf die Erhöhung der 
Anzahl Personen im Sinne einer vermehrten Nutzung, sondern ebenfalls auf die Anzahl 
Wohneinheiten ankommt. Denn gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist – nebst 
zahlreichen anderen – die Anzahl Wohneinheiten ein raumrelevanter Gesichtspunkt für die 
Beurteilung der Wahrung der Identität einer Baute (vgl. statt vieler: BGer 1C_434/2022 
vom 25. August 2023 E. 4.1.1). Somit muss die Wahrung der Identität nicht einzig anhand 


14
Urteil V 2022 52
der Erhöhung der Bewohnerzahl, sondern ebenso anhand der Wohneinheiten beurteilt 
werden. Dabei sind Einliegerwohnungen, Studios und dergleichen als eigene Wohneinheit 
zu zählen (vgl. etwa David Inauen, Bewilligungen nach Art. 24c RPG – unter besonderer 
Berücksichtigung von Wohnbauten, 2022, Fussnote 1076). Mit den 21 Studios wird dieser 
Rahmen gesprengt. 
5.3.5.4 In Bezug auf die Erhöhung der Bruttogeschossfläche ist auf das in Erwägung 
5.3.4 ff. Gesagte zu verweisen. Anzufügen bleibt, dass für die Beurteilung, in welchem 
Umfang die Wohnfläche erweitert wird, jener Zustand im Moment der Rechts- oder der 
Planänderung mit jenem zu vergleichen ist, der mit dem Baugesuch angestrebt wird 
(Art. 42 Abs. 2 RPV). Folglich ist jene Situation als Referenzzeitpunkt massgebend, wie 
sie zur Zeit des Inkrafttretens des RPG am 1. Juli 1972 bestanden hat. Diese ist mit dem 
geplanten bzw. dem bereits durchgeführten Bauvorhaben zu vergleichen. Das ARV hat 
hierzu schlüssig ausgeführt, dass die Erweiterung das zulässige Mass überschreitet.
5.3.6
Zu den Erwägungen des ARV in Bezug auf die Parkierung und die Lage an der 
Kantonsstrasse (VI-act. 13 S. 4 f.) macht der Beschwerdeführer keine Einwendungen. 
Dem ist nichts hinzuzufügen, womit es sein Bewenden hat.
5.4
In der Gesamtschau aller raumrelevanter Faktoren ist die Auffassung des ARV zu 
bestätigen, dass dem vorliegenden Gesuch um eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c 
RPG nicht stattgegeben werden kann. Nebst einer erheblichen Zweckänderung würden 
auch die Richtwerte nach Art. 42 Abs. 3 lit. a RPV überschritten und die Anzahl Wohnein-
heiten in unzulässiger Weise erhöht. Damit wäre die Identität der Baute nicht mehr ge-
wahrt, weshalb es an einer wesentlichen Voraussetzung für die Erteilung einer Ausnah-
mebewilligung mangelt. Nichts daran zu ändern vermag auch der Umstand, dass durch 
eine reine Wohnnutzung allenfalls die Auswirkungen auf Raum und Verkehr kleiner wer-
den dürften. 
5.5
Der Beschwerdeführer moniert schliesslich zahleiche Feststellungen des ARV 
(act. 16 S. 3 f.). Daraus kann er insgesamt nichts zu seinen Gunsten ableiten und am Er-
gebnis vermag dies nichts zu ändern.
Wie bereits dargelegt, wäre die Erhöhung um eine Wohneinheit im Grundsatz zulässig, 
soweit es sich mit den übrigen Voraussetzungen vereinbaren lässt. Entgegen der Auffas-
sung des Beschwerdeführers hat er dies mit dem Einbau von sieben Studios im Gastro-


15
Urteil V 2022 52
nomiebereich nicht getan. Dabei handelt es sich insgesamt nicht um eine einzige Wohn-
einheit.
Das ARV erklärte, dass die hier im Streit betroffene Baute nicht besser gestellt werden 
dürfe, als eine reine altrechtliche zonenfremde Wohnbaute (act. 13 S. 2). Der Beschwer-
deführer ist allerdings der Auffassung, eine gewisse Besserstellung sollte im Einzelfall 
möglich sein. Dabei ist zu berücksichtigen, dass zwar ein Teil des Gebäudes rechtmässig 
dem Wohnen diente. Dies rechtfertigt allerdings keine zahlenmässig unbeschränkte Erwei-
terung der Wohneinheiten. Mit Besserstellung ist gemeint, dass im hier zu beurteilenden 
Fall nicht mehr verändert werden darf, als es bei einer reinen altrechtlichen zonenfremden 
Wohnbaute zulässig wäre.
Wenn sich der Beschwerdeführer auf den Standpunkt stellt, es finde nur eine minimale Er-
höhung statt, hätten doch bis anhin bereits 10 bis 15 Personen in den drei Wohnungen ge-
lebt, kann er nicht gehört werden. Die Anzahl der darin lebenden Personen ist nicht einzig 
ausschlaggebend. Vergleicht man die massgeblichen Verhältnisse im Zeitpunkt der 
Rechtsänderung am 1. Juli 1972 mit dem Bauvorhaben, so wurde die Anzahl Wohneinhei-
ten in unzulässiger Weise erhöht, sodass nicht mehr von einer Identitätswahrung gespro-
chen werden kann (vgl. E. 5.3.5.1 vorstehend). Daran ändert auch nichts, dass bereits 
vorher schon ca. 10 Personen darin gewohnt hätten und die Anzahl Personen nur minimal 
erhöht würde.
6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die vom Gemeinderat Menzingen und vom 
ARV gefällten Entscheide nicht zu beanstanden sind. Die dagegen eingereichte Be-
schwerde erweist sich als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf einge-
treten werden kann.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig 
(§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.– sind dem Beschwerdefüh-
rer aufzuerlegen und mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrech-
nen. Einen Anspruch auf eine Parteientschädigung haben die in ihren amtlichen Wir-
kungskreisen obsiegenden Beschwerdegegner nicht (§ 28 Abs. 2a VRG).


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Urteil V 2022 52
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.– werden dem Beschwerdeführer auferlegt 
und mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
4.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.
5.
Mitteilung an den Beschwerdeführer (mit ausführlicher Rechtsmittelbelehrung), an 
den Gemeinderat Menzingen, an das Amt für Raum und Verkehr des Kantons 
Zug, an das Bundesamt für Raumentwicklung, Bern, sowie zum Vollzug von Zif-
fer 2 im Dispositiv an die Finanzverwaltung des Kantons Zug.
Zug, 3. Januar 2024
Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende
Der Gerichtsschreiber
versandt am