zg_verwaltungsgericht · V 2019 31 · 2020-01-28 · de

Verwaltungsrechtl. Kammer — Personalrecht (Gleichstellungsgesetz)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG
VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER
Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Albert Dormann
U R T E I L vom 28. Januar 2020
in Sachen
A.________
Beschwerdeführerin
vertreten durch RA lic. iur. B.________
gegen
Regierungsrat des Kantons Zug, Regierungsgebäude, 6301 Zug
Beschwerdegegner 
betreffend
Personalrecht
(Gleichstellungsgesetz)
V 2019 31


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Urteil V 2019 31
A. a)
Die Sozialen Dienste Asyl (Kantonales Sozialamt, Direktion des Innern) stellten 
A.________, geb. 1975, als "Gesundheitsverantwortliche/Betreuerin" in einem Pensum 
von 70 % zur Betreuung von Flüchtlingen in der Durchgangsstation Steinhausen an (vgl. 
Arbeitsvertrag vom 29. Mai 2012). Das Arbeitsverhältnis begann am 21. Mai 2012 und war 
bis 30. Juni 2012 befristet. Die Besoldungseinreihung erfolgte in die (LK 12/a), mit einem 
Jahresgehalt von Fr. __. Am 29. Juni 2012 wurde das Arbeitsverhältnis befristet, d.h. vom 
1. Juli 2012 bis 31. Dezember 2013, verlängert (vgl. Arbeitsvertrag gleichen Datums). Die 
Funktionsbeschreibung lautete "Betreuerin" und die Besoldungseinreihung erfolgte 
wiederum in die LK 12/a, mit einem Jahresgehalt von Fr. __.
Mit Arbeitsvertrag vom 4. Oktober 2013 stellten die Sozialen Dienste Asyl A.________ ab 
1. Januar 2014 unbefristet in einem Pensum von 70 % an und reihten sie 
besoldungsmässig wiederum in die LK 12/a ein. Per 1. Januar 2014 erhielt sie eine 
Einmalzulage von Fr. __. Am 18. Juli 2014 wurde mit ihr ein auf den Zeitraum vom 
1. August 2014 bis 30. November 2014 befristeter "Zusatz-Arbeitsvertrag" über ein 
Pensum von 10 % abgeschlossen. Per 1. Januar 2016 wurde sie schliesslich in die LK 
12/b und per 1. Januar 2017 in die LK 12/c befördert. Demgemäss verdiente sie zuletzt 
jährlich Fr. __ (100%-Pensum).
b)
A.________ beantragte mit Schreiben vom 22. Januar 2017 an C.________, 
Leiterin des Kantonalen Sozialamts, eine Änderung ihrer Funktionsbezeichnung in ihrem 
Arbeitsvertrag zu "Sozialarbeiterin/Sozialpädagogin" und eine Einstufung in die LK 13/d. 
Diese Änderungen würden ihren Universitätsabschlüssen, ihrer langjährigen 
Arbeitserfahrung und ihrer sozialarbeiterischen/sozialpädagogischen Funktion in der 
Durchgangsstation Steinhausen entsprechen. Am 31. Mai 2017 lehnte C.________ die 
erwähnten Anträge in einem Gespräch mit A.________ ab.
c)
Am 24. November 2017 liess A.________ durch ihren neu mandatierten 
Rechtsvertreter beim Kantonalen Sozialamt den Erlass einer anfechtbaren Verfügung 
verlangen. Zur Begründung liess sie darlegen, im Gespräch vom 31. Mai 2017 sei ihr 
mitgeteilt worden, dass ihre Anträge um Anpassung der Funktionsbezeichnung und 
Einstufung in die LK 13/d nach Rücksprache mit dem Personalamt nicht gutgeheissen 
werden könnten.
Nachdem die Direktion des Innern die Eingabe von A.________ vom 24. November 2017 
zuständigkeitshalber der Finanzdirektion überwiesen hatte, teilte ihr diese am 12. De-


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Urteil V 2019 31
zember 2017 mit, die Anträge würden vom Kantonalen Sozialamt in Zusammenarbeit mit 
dem Personalamt nochmals sorgfältig geprüft. Danach werde ihr entweder eine neue 
Lohneinreihung angeboten oder ein anfechtbarer Entscheid durch die Direktion des Innern 
bzw. durch das Kantonale Sozialamt erlassen.
d)
Am 15. Januar 2018 vereinbarten der Kanton Zug, vertreten durch das Kantonale 
Sozialamt, und A.________ einvernehmlich die Aufhebung des Arbeitsverhältnisses per 
31. Mai 2018 und die Freistellung von ihren Arbeitsverpflichtungen ab 1. Februar 2018 bis 
zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses.
e)
Mit Verfügung in Briefform vom 18. Januar 2018 stellte das Kantonale Sozialamt 
fest, die arbeitsvertragliche Funktionsbezeichnung und die Stellenbeschreibung würden 
der tatsächlich von A.________ ausgeübten Funktion entsprechen. Ihre aktuelle 
Entlöhnung entspreche zudem den personalgesetzlichen Rahmenbedingungen. Sowohl 
eine geschlechterspezifische Diskriminierung im Sinne des Gleichstellungsgesetzes als 
auch eine Lohnungleichbehandlung (Rechtsgleichheit) gegenüber anderen 
Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in analoger Funktion sei nicht erkennbar. Somit werde 
an der aktuellen Lohneinreihung in LK 12/c festgehalten. Bei guter Bewährung und 
Leistung sei eine Lohnentwicklung künftig noch möglich. Zur Begründung führte das 
Sozialamt zusammenfassend und im Wesentlichen aus, da die Funktion "Betreuerin" in 
§ 44 Abs. 1 des kantonalen Personalgesetzes (PG) nicht explizit genannt sei, gelte § 44 
Abs. 3 PG, wonach Funktionen, für welche dieses Gesetz keine besondere Regelung 
vorsehe, entsprechend dem Aufgaben- und Verantwortungsbereich in eine der 
Gehaltsklassen einzureihen seien. Die Einstufung von A.________ im Jahr 2012 in die LK 
12/a habe sich unter anderem auf einen internen Lohnvergleich für Mitarbeitende in 
vergleichbarer Funktion gestützt. Ihre Sprachkenntnisse und ihre universitäre Aus- und 
Weiterbildung seien soweit berücksichtigt worden, als sie für die Betreuung von 
Flüchtlingen nützlich seien. A.________ sei zweimal um eine Lohnstufe befördert worden, 
so dass sie im Jahr 2017 in der LK 12/c eingereiht gewesen sei. Dies entspreche in einem 
Pensum von 100 % einem Jahreslohn (inkl. Treue- und Erfahrungszulage) von Fr. __. Im 
Kanton Zug habe es 2017 nur vier Personen mit analoger Stellenbeschreibung und 
Funktion "Betreuer/in" gegeben, drei Frauen und einen Mann, wobei der ältere Kollege 
noch zusätzlich die Stellvertretung des Leiters der Durchgangsstation ausübe. Die 
Funktion "Betreuer/in" sei für den Lohnvergleich dem Perinnova-Funktionsprofil 
"Betreuung/Sozialpädagogik 1" zugeordnet. In dieser Funktion sei eine abgeschlossene 
Berufsausbildung, aber kein funktionsspezifischer Abschluss (dipl. Sozialpädagogik HF 


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Urteil V 2019 31
bzw. FH, Bachelor in Sozialpädagogik oder Bachelor of Science in Social Work [dipl. 
Sozialarbeiter/in FH]) erforderlich. Durch die Zuordnung auf das vorgenannte 
Funktionsprofil seien im Quervergleich nicht nur die drei Betreuerinnen und der Betreuer 
berücksichtigt, sondern alle Mitarbeitenden des Kantons in diesem Funktionsprofil (z.B. 
auch Mitarbeitende Wohnbegleitung), womit eine etwas breitere Datenbasis berücksichtigt 
werden könne. Der Lohnvergleich zeige, dass der Jahreslohn von A.________ unter 
Berücksichtigung des Alters, Dienstalters und ihrer Lohnentwicklung im Lohnband liege. 
Der höhere Lohn ihres männlichen Kollegen sei aufgrund der Stellvertreter-Zusatzfunktion 
und der wesentlich längeren Erfahrung (Alter/Dienstalter, maximale Treue- und 
Erfahrungszulage) objektiv nachvollziehbar. Das Rechtsgleichheits- bzw. 
Lohngleichheitsgebot werde somit nicht verletzt. Gemäss Lohnvergleich gebe es in jedem 
Funktionsprofil Personen (Männer und Frauen), deren Jahreslöhne über bzw. unter dem 
Median lägen. Eine geschlechterspezifische Diskriminierung im Sinne des 
Gleichstellungsgesetzes könne daraus nicht abgeleitet werden.
f)
Am 8. Februar 2018 liess A.________ bei der Schlichtungsbehörde Arbeitsrecht 
ein Schlichtungsgesuch einreichen.
g)
Gegen die Verfügung des Kantonalen Sozialamts vom 18. Januar 2018 liess 
A.________ am 8. Februar 2018 beim Regierungsrat Verwaltungsbeschwerde einreichen 
und das Folgende beantragen:
1.
Das Beschwerdeverfahren sei bis zur Durchführung des Schlichtungsverfahrens zu 
sistieren.
2.
Eventualiter sei der Entscheid des Kantonalen Sozialamts aufzuheben.
3.
Eventualiter sei die Lohndiskriminierung im Sinne von Art. 8 Abs. 3 BV und Art. 3 GlG 
zwischen der Beschwerdeführerin und ihrem Arbeitskollegen D.________ mittels 
Lohnanpassung durch das Kantonale Sozialamt zu beseitigen.
4.
Eventualiter sei das Kantonale Sozialamt zu verpflichten, ihr die Differenz zwischen 
dem tatsächlich ausbezahlten Lohn und dem ihr geschuldeten Lohn zuzüglich Zins von 
5 % seit der Diskriminierung zu bezahlen.
5.
Eventualiter sei das Kantonale Sozialamt anzuweisen, die Ungleichbehandlung im 
Sinne von Art. 8 Abs. 1 BV und § 39 PG mittels Funktionszuteilung der 
Beschwerdeführerin als Sozialarbeiterin und entsprechende Lohneinreihung zu 
beseitigen;
6.
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantonalen Sozialamtes.
Zur Begründung liess A.________ ausführen, dass sie in der LK 12/c eingereiht worden 
sei, was einem Jahreslohn von Fr. __ (100 %-Pensum) entspreche. Demgegenüber sei ihr 
männlicher Arbeitskollege D.________ in die LK 13/f eingereiht mit einem Jahreslohn von 
Fr. __ (100 %-Pensum). Es bestehe daher eine Lohndifferenz von Fr. 20'846.–. Sowohl 


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Urteil V 2019 31
A.________ als auch D.________ würden eine gleiche bzw. gleichwertige Arbeit ausüben. 
Beide seien zuständig für die Gewährleistung der Betreuung, Beratung und Unterstützung 
der Bewohner der Durchgangsstation und der Ausrichtung wirtschaftlicher Sozialhilfe. 
Zudem hätten sie ihre eigenen Verantwortungsbereiche. Eine gewisse Lohndifferenz bzw. 
Unterschied in der Lohneinreihung zwischen A.________ und D.________ könne 
aufgrund der Zusatzfunktion als "Platzhalter Stellvertreter" und dem Alter und dem 
Dienstalter von D.________ gerechtfertigt werden. Im Gegenzug habe die höhere 
Ausbildung von A.________ zur Folge, dass der Lohnunterschied wiederum verringert 
werde. Mit den vorgebrachten Rechtfertigungsgründen gelinge dem Sozialamt des 
Kantons Zug somit kein qualifizierter Nachweis, dass die Lohndifferenz zwischen 
A.________ und D.________ in dem vorliegenden Ausmass von jährlich Fr. __ objektiv 
nachvollziehbar sei. Somit liege seit ihrer Anstellung eine Lohndiskriminierung im Sinne 
von Art. 3 GlG vor. Während seiner Anstellung sei D.________ von der LK 11/e in die LK 
13/f befördert worden. Innerhalb von 16 Jahren sei er somit um 22 Stufen aufgestiegen, 
was pro Jahr durchschnittlich 1,4 Stufenanstiege ergebe. Im Gegensatz dazu sei 
A.________ während ihren 5 Dienstjahren lediglich zweimal um jeweils eine Lohnstufe 
befördert worden, was 0,4 Stufenanstiege pro Jahr bedeute. D.________ sei daher 
durchschnittlich öfter befördert worden als A.________. Nebst der lohnmässigen liege 
daher auch eine beförderungsmässige Diskriminierung im Sinne von Art. 3 GlG vor. Zum 
Thema Rechtsgleichheitsgebot liess A.________ darlegen, dass es fraglich sei, welche 
Aussagekraft die vom Personalamt für Quervergleiche verwendeten Perinnova-
Funktionsprofile hätten. Da nicht ausgeführt werde, wie diese Funktionsprofile erstellt 
worden seien und nicht erläutert werde, auf welcher gesetzlichen Grundlage die 
Heranziehung basiere, sei den Perinnova-Funktionsprofilen keine Aussagekraft 
zuzuschreiben. Es sei nicht nachvollziehbar, wieso die Mitarbeitenden in der 
Wohnbegleitung mit A.________ als Betreuerin in das gleiche Funktionsprofil fallen 
würden, obwohl diese nicht über die gleiche Ausbildung verfügen müssten und nicht die 
gleiche Arbeit ausübten. E.________ und F.________ seien als Sozialarbeiter im 
Sozialdienst der Abteilung Soziale Dienste Asyl tätig, obwohl beide nicht über die 
vorausgesetzte Ausbildung verfügten. G.________ sei als Betreuerin in der 
Durchgangsstation Steinhausen tätig. Zuvor sei sie in der Durchgangsstation als 
Deutschlehrerin angestellt und als Lehrperson dementsprechend höher eingestuft 
gewesen. Sie verfüge zwar über einen Universitätsabschluss, der jedoch für ihre Tätigkeit 
als Betreuerin nicht von Nutzen sei. Obwohl sie im Bereich Betreuung ebenfalls über keine 
Erfahrungen verfüge, sei sie im Vergleich zu A.________ höher eingereiht. E.________ 
und F.________ seien trotz Fehlens der vorausgesetzten Ausbildung in die Funktion 


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Urteil V 2019 31
Sozialarbeiter/in zugeordnet worden. Demgegenüber sei A.________ die 
Funktionsanpassung zur Sozialarbeiterin explizit verweigert worden, da sie nicht über die 
entsprechende Ausbildung verfüge, was eine nicht nachvollziehbare Ungleichbehandlung 
gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und § 39 PG Zug darstelle. Die höhere Lohneinstufung von 
G.________ stelle ebenfalls eine Ungleichbehandlung dar. Trotz gleichwertiger Arbeit 
verdiene sie bereits mehr als A.________. Diese Ungleichbehandlung lasse sich nicht 
vernünftig begründen, da G.________ kaum über Erfahrung im Bereich Betreuung verfüge 
und ihr Universitätsabschluss für die Tätigkeit als Betreuerin nicht von Nutzen sei. Es liege 
somit sowohl eine geschlechterspezifische Lohnungleichheit im Vergleich zu D.________ 
als auch eine allgemeine Ungleichbehandlung im Vergleich zu Mitarbeitenden der 
Abteilung Soziale Dienste Asyl aufgrund der nicht nachvollziehbaren und inkonstanten 
Funktionszuteilung vor.
h)
Am 22. Mai 2018 führte die Schlichtungsbehörde Arbeitsrecht eine 
Schlichtungsverhandlung durch und hielt Folgendes fest:
1.
Es wird festgestellt, dass eine Schlichtungsverhandlung durchgeführt wurde und sich 
die Parteien nicht geeinigt haben.
2.
Der beschwerdeführenden Partei wird die Klagebewilligung erteilt.
3.
Die Klagebewilligung ist der zuständigen Instanz im Beschwerdeverfahren 
einzureichen.
4.
(Kosten)
5.
(Mitteilung)
i)
Mit Schreiben vom 26. Juni 2018 liess A.________ den Regierungsrat unter 
Verweis auf die Nichteinigung vor der Schlichtungsbehörde um Weiterführung des 
Beschwerdeverfahrens ersuchen und ihre Anträge vom 8. Februar 2018 wie folgt 
präzisieren:
1.
(Sistierung: hinfällig)
2.
Der Entscheid des Kantonalen Sozialamtes vom 18. Januar 2018 sei aufzuheben.
3.
(Beseitigung der Lohndiskriminierung: hinfällig)
4.
Das Kantonale Sozialamt sei zu verpflichten, A.________ Fr. __ zuzüglich Zins von 5 % 
seit 31. Mai 2012 zu bezahlen,
5.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Sozialamtes.
j)
Am 12. September 2018 fand eine Vergleichsverhandlung statt, an der Heinz 
Tännler (Finanzdirektor), H.________ (Leiter Personalamt), I.________ (juristische 
Mitarbeiterin Finanzdirektion), C.________ (Leiterin Sozialamt), A.________ und ihr 
Rechtsvertreter teilnahmen. In der Vergleichsverhandlung bot die Finanzdirektion gemäss 
den nicht bestrittenen Angaben in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde A.________ 


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Urteil V 2019 31
vergleichsweise einen Betrag von Fr. 30'000.– an und erwähnte nach der Verhandlung 
einen solchen von Fr. 50'000.–. Sie lehnte beide Angebote ab.
k)
Mit Beschluss vom 26. Februar 2019 wies der Regierungsrat des Kantons Zug die 
Beschwerde von A.________ ab und verzichtete sowohl auf die Erhebung von 
Verfahrenskosten als auch auf die Ausrichtung einer Parteientschädigung. Zur 
Begründung legte er im Wesentlichen dar, es bestehe weder eine Lohndiskriminierung 
aufgrund des Geschlechts noch werde das Rechtsgleichheitsgebot verletzt. Im Einzelnen 
legte der Regierungsrat dar, die Aussage von A.________, wonach D.________ seit 
seiner Anstellung 22 Lohnstufen aufgestiegen sei, treffe nicht zu. Richtig sei, dass er in 16 
Dienstjahren sechsmal befördert worden sei, was 0,33 Beförderungen pro Jahr 
entspreche. A.________ sei in drei Dienstjahren zweimal befördert worden, was 0,66 
Beförderungen pro Jahr entspreche. Wenn die befristeten Anstellungen dazugerechnet 
würden, sei sie in fünf Jahren zweimal befördert worden, was 0,40 Beförderungen pro Jahr 
entspreche. D.________ sei entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin nicht 
öfter, sondern weniger oft befördert worden. Eine Diskriminierung in der Lohnentwicklung 
sei somit nicht gegeben. A.________ mache eine Lohndifferenz im Jahr 2012 gegenüber 
D.________ geltend. Zu beachten sei jedoch, dass sie zu diesem Zeitpunkt ihre erste 
befristete Anstellung als Betreuerin bei den Sozialen Diensten Asyl angetreten habe, 
während der zehn Jahre ältere D.________ zum gleichen Zeitpunkt aber bereits über 
zwölf Jahre Erfahrung als Betreuer bei den Sozialen Diensten Asyl gehabt habe. 
Ausserdem habe er bei der Anstellung mehr Berufserfahrung ausgewiesen und sei 
entsprechend seinen Leistungen, Weiterbildungen (z.B. Migrationsfachperson im Jahr 
2007) und der Zusatzfunktion Stellvertretung mehrmals befördert worden. Die 
Lohndifferenz im Jahr 2012 und folgende sei erklärbar und keinesfalls auf eine mögliche 
Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zurückzuführen. Es bestehe somit zwischen 
D.________ und A.________ weder ein unerklärbarer Lohnunterschied noch eine 
Lohndiskriminierung aufgrund des Geschlechts. Ferner habe A.________ geltend 
gemacht, drei andere Personen seien höher als sie eingestuft. Ihr sei entgegen zu halten, 
dass im Jahr 2017 beim Kanton Zug nur vier Personen mit analoger Stellenbeschreibung 
und Funktion "Betreuer/in", drei Frauen und ein Mann, angestellt gewesen seien, wobei 
der ältere Kollege noch zusätzlich die Stellvertretung des Leiters der Durchgangsstation 
ausgeübt habe. Zwei von der Beschwerdeführerin erwähnte Personen seien nicht in der 
Durchgangsstation Steinhausen, sondern aktuell im Sozialdienst der Abteilung Soziale 
Dienste Asyl tätig. Zusätzlich zu den Aufgaben, wie sie auch Betreuende in der 
Durchgangsstation ausführten, sei im Sozialdienst insbesondere die Förderung der 


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sprachlichen und beruflichen Integration ein Haupttätigkeitsfeld. Es handle sich somit um 
Funktionen mit unterschiedlichen Tätigkeitsbereichen. Weiter sei festzustellen, dass es 
sich bei den fraglichen Personen um sehr langjährige Mitarbeitende handle, die zu einer 
Zeit eingestellt worden seien, als die Asylfürsorge völlig anders organisiert gewesen sei, 
als sie es heute sei. Soweit aus den Akten ersichtlich, sei eine mitarbeitende Person 
(Jahrgang 1956) 1988 als betreuende Person in der Lohnklasse 11/g eingestellt, 1991 zur 
stellvertretenden Leiterin der Durchgangsstation befördert und 1993 mittels einer 
Funktionsänderung wieder als Betreuende beschäftigt und lohnmässig zurückgestuft 
worden. Die andere Person (Jahrgang 1961) sei 1990 als betreuende Person in der 
Lohnklasse 11/h eingestellt worden. 1994 sei die Person als chefbetreuende Person der 
Durchgangsstation für die Organisation des Betriebs der Durchgangsstation hinsichtlich 
Koordination der internen Betriebs- und Arbeitsabläufe sowie für die Aufsicht über die 
innere und äussere Sicherheit des Betriebs zuständig gewesen. 1996 sei diese Person 
mittels Funktionswechsel zur stellvertretenden Bereichsleiterin Operationelles befördert 
worden, was auch mit einer Besoldungserhöhung verbunden gewesen sei. Zu diesem 
Zeitpunkt seien dieser Person sieben Mitarbeitende direkt unterstellt worden. 2008 sei 
dann eine Neuorganisation des Asylwesens erfolgt. Seit 2007 seien bei dieser Person bis 
heute keine Beförderungen (Lohnerhöhungen) mehr erfolgt. Aufgrund der aktuell 
unterschiedlichen Tätigkeitsfelder, der im Laufe der langjährigen Anstellung 
unterschiedlich ausgeübten Funktionen, der unterschiedlichen Länge der relevanten 
beruflichen Erfahrungen und des unterschiedlichen Lebensalters sei der Grundsatz der 
rechtsgleichen Behandlung zwischen den von der Beschwerdeführerin erwähnten zwei 
Personen einerseits und der Beschwerdeführerin andererseits nicht verletzt. Die dritte von 
der Beschwerdeführerin angeführte Person, die angeblich eine gleichwertige Arbeit wie die 
Beschwerdeführerin ausführe und lohnmässig höher eingestuft sei, habe Jahrgang 1963 
und sei 2014 nicht als Betreuerin, sondern als Sprachlehrerin Deutsch eingestellt worden, 
wofür sie mit einem Studienabschluss in Germanistik, politische Wissenschaften und 
Volkswirtschaftslehre bestens qualifiziert sei. Da die Funktion Sprachlehrerin Deutsch in 
der Durchgangsstation aufgehoben worden sei, habe man ihr angeboten, ab 2018 als 
Betreuerin weiterzuarbeiten. Ihr Know-how der Sprachvermittlung als 
Erwachsenenbildnerin sei vor allem mit Ausblick auf die Realisierung der Basis- und 
Lernwerkstatt DSS mit Sprachförderung sehr willkommen und gefragt. Diese Person habe 
dann allerdings nach kurzer Zeit ihre Anstellung gekündigt. Aufgrund der unterschiedlichen 
Funktion und Tätigkeitsschwerpunkte, der unterschiedlich langen Berufserfahrung und des 
höheren Lebensalters sei auch hier keine Verletzung der rechtsgleichen Behandlung 
zwischen dieser Person und der Beschwerdeführerin zu erkennen.


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Urteil V 2019 31
B.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 1. April 2019 (Poststempel gleichen 
Datums) liess A.________ die Aufhebung des Entscheids des Regierungsrats vom 
26. Februar 2019 beantragen. Er sei zu verpflichten, ihr Fr. 78'348.– zuzüglich Zins von 
5 % seit 31. Mai 2012 zu bezahlen. Eventualiter sei die Angelegenheit an den 
Regierungsrat zu neuer Beurteilung zurückzuweisen, unter Kosten- und 
Entschädigungsfolgen (inkl. MwSt.) zu seinen Lasten. Zur Begründung liess sie im 
Wesentlichen darlegen, der Regierungsrat habe sich wie eine Partei verhalten. Der 
zuständige Finanzdirektor Heinz Tännler habe sich eindeutig als Parteivertreter und nicht 
etwa als "Richter" verstanden. Es sei aktenwidrig, dass die Stellenbeschreibung keinen 
Hochschulabschluss gefordert habe. Gemäss Stellenbeschreibung vom 16. Januar 2017 
werde ausdrücklich ein solcher gefordert. Des Weiteren sei es nicht korrekt, dass das 
Hochschulstudium Sozialanthropologie nur in der Forschung nützlich sei. Ein solches gelte 
auch im Migrations- und Asylbereich sowie in der Entwicklungszusammenarbeit als gutes 
Rüstzeug. Dies werde durch das Faktum unterstrichen, dass weitere Mitarbeiter im 
Asylwesen ebenfalls einen akademischen Hintergrund aufweisen würden. D.________ sei 
2001 in die LK 11/e eingestiegen und heute befinde er sich in der LK 13/f. Somit habe er in 
der LK 11 zwei Stufen überwunden, in der LK 12 10 Stufen und in der LK 13 ebenfalls 10, 
was insgesamt einen Stufenanstieg von 22 ergebe. Das Lohnsystem des Kantons Zug 
berücksichtige die Erfahrung und die Anstellungsdauer über die Treue- und 
Erfahrungszulage (TREZ). Es sei deshalb systemwidrig, wenn diese auch bei der 
Basiseinreihung eine wesentliche Rolle spiele. Wesentlich sei, dass D.________ bei der 
Einstellung und bei damals eindeutig tieferen Qualifikationen bereits einen höheren Lohn 
bezogen habe als Jahre später die Beschwerdeführerin bei ihrer Anstellung. Es sei mehr 
als fraglich, ob ein gelernter kaufmännischer Angestellter, der den 30-tägigen Lehrgang 
Migrationsfachperson absolviert habe, überhaupt so gut qualifiziert sei wie die 
Beschwerdeführerin, auch wenn er über Berufserfahrung verfüge. Es bestehe sicher kein 
sachlicher Grund, den kaufmännischen Angestellten höher einzureihen als die 
Beschwerdeführerin. Es werde bestritten, dass D.________ eine stellvertretende Funktion 
gehabt habe. Eine solche sei nicht bewiesen. Selbst wenn er eine Stellvertreterfunktion 
gehabt hätte, würde es die Lohndiskrepanz nicht rechtfertigen. Es werde im Team 
gearbeitet und D.________ habe gegenüber der Beschwerdeführerin weder eine höhere 
Verantwortung noch eine Überwachungsfunktion gehabt. Die Lohndifferenz zu 
D.________ bei der Anstellung in der Höhe von ca. Fr. __ sei nicht erklärbar. 
Unbestrittenerweise führe die Beschwerdeführerin die gleiche Arbeit aus wie er. Sie 
verfüge zwar über eine andersartige, jedoch mindestens gleichwertige Ausbildung und 


10
Urteil V 2019 31
Erfahrung wie D.________. Es gebe keine sachlichen Gründe für die Lohndiskrepanz. Die 
Stellvertretung sei lediglich ein Schein- resp. Schutzargument. Für diese Behauptung sei 
noch nie ein konkreter Beweis vorgelegt worden. Es sei davon auszugehen, dass die 
Lohndiskriminierung glaubhaft gemacht sei. Entsprechend liege nun die Beweislast bei der 
Gegenpartei. Wenn die Vorinstanz die Ansicht vertrete, die Ungleichbehandlung im Lohn 
sei nicht glaubhaft gemacht, so hätte sie die Verpflichtung, die beantragten Beweismittel 
abzunehmen. Denn wie solle anders dargelegt werden, dass eine 
Lohnungleichbehandlung bestehen könnte, als mit Beweisen. In diesem Fall wirke sich die 
antizipierte Beweiswürdigung als gehörsverletzend aus.
C.
Mit Vernehmlassung vom 1. Mai 2019 liess der Regierungsrat durch die 
Finanzdirektion beantragen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 1. April 2019 sei 
vollumfänglich abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der 
Beschwerdeführerin. Auf die Begründung dieser Rechtsbegehren wird, soweit erforderlich, 
in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Verwaltungsgericht erwägt:
I. Allgemeiner Teil
1.
Bei öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen richtet sich die Rechtspflege ge-
mäss § 70 Abs. 1 des Gesetzes über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals vom 
1. September 1994 (Personalgesetz, PG; BGS 154.21) nach den Bestimmungen des 
Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 1. April 1976 
(Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG; BGS 162.1). Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 VRG ist 
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig gegen Verwaltungsentscheide des 
Regierungsrates, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht ausschliesst. Ein solcher 
Ausschluss liegt hier nicht vor. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist innert 30 Tagen 
nach der Mitteilung des weiterziehbaren Entscheides einzureichen (§ 64 VRG). Mit ihr 
kann jede Rechtsverletzung gerügt werden (§ 63 Abs. 1 VRG). Als Rechtsverletzung 
gelten unter anderem die Nichtanwendung und die unrichtige Anwendung eines 
Rechtssatzes, die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache, der Missbrauch oder 
die Überschreitung des Ermessens und die Verletzung einer wesentlichen Form- oder 


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Verfahrensvorschrift (vgl. § 63 Abs. 1 Ziff. 1 – 4 VRG). Vor Verwaltungsgericht kann 
überdies jede für den Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Feststellung des 
Sachverhalts angefochten werden (§ 63 Abs. 2 VRG). In Fällen, in denen wie hier 
Verwaltungsentscheide des Regierungsrates angefochten sind, kann die unrichtige 
Handhabung des Ermessens nicht gerügt werden (§ 63 Abs. 3 VRG e contrario). Dies gilt 
insbesondere auch bezüglich Ansprüche aus dem Bundesgesetz über die Gleichstellung 
von Mann und Frau vom 24. März 1995 (Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151.1; vgl. BGE 
125 II 385 E. 5d). Zur Erhebung der Beschwerde ist berechtigt, wer durch einen Entscheid 
in seiner Rechtsstellung betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen 
Aufhebung oder Änderung hat (§ 62 Abs. 1 lit. b und c VRG). 
1.1
Die Beschwerdeführerin stand vom 21. Mai 2012 bis 31. Mai 2018 zunächst in 
einem befristeten, ab 1. Januar 2014 in einem unbefristeten öffentlich-rechtlichen 
Arbeitsverhältnis mit dem Kanton Zug (vgl. § 2 Abs. 1 PG). Die Rechtspflege richtet sich 
wie erwähnt gemäss § 70 Abs. 1 PG nach den Bestimmungen des VRG. Ausserdem 
verweist der Arbeitsvertrag vom 4. Oktober 2013 für alle weiteren Rechte und Pflichten 
aus dem seit 21. Mai 2012 bestehenden Arbeitsverhältnis auf die Personalerlasse.
Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids des 
Regierungsrats vom 26. Februar 2019 besonders berührt und hat ein schutzwürdiges 
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung, so dass sie zur Erhebung der 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt ist (§ 62 Abs. 1 lit. b und c VRG). Der 
angefochtene Entscheid vom 26. Februar 2019 wurde am 27. Februar 2019 versandt und 
ging beim Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin frühestens am 28. Februar 2019 ein, 
sodass die Beschwerdefrist frühestens am Samstag, 30. März 2019, endete und die der 
Post am darauf folgenden Montag, 1. April 2019, übergebene Beschwerdeschrift gestützt 
auf § 10 Abs. 3 VRG daher rechtzeitig eingereicht worden ist. Sie entspricht auch den 
übrigen formellen Voraussetzungen, weshalb sie vom Verwaltungsgericht zu prüfen ist.
1.2
An dieser Stelle ist auf die Parteibezeichnung einzugehen. Die 
Beschwerdeführerin bezeichnet einzig das Sozialamt des Kantons Zug als 
Beschwerdegegner.
Nach § 5 VRG gelten unter anderem Behörden, deren Entscheid angefochten wird, als 
Partei. Anfechtungsobjekt eines zweitinstanzlichen Beschwerdeverfahrens kann nicht die 
ursprüngliche Verfügung, sondern einzig der Entscheid der Beschwerdeinstanz sein, 


12
Urteil V 2019 31
nachdem diese gemäss § 39 VRG in fine in der Sache neu zu entscheiden hat. Der 
Beschwerdeentscheid ersetzt die ursprüngliche Verfügung, selbst wenn er diese materiell 
bestätigt. Wird neben dem Beschwerdeentscheid auch die erstinstanzliche Verfügung 
angefochten, ist auf das Rechtsmittel insoweit nicht einzutreten (BGE 125 II 29 E. 1c). Der 
beschwerdeführerische Antrag Ziffer 1 bezieht sich denn auch einzig auf die Aufhebung 
des Entscheids des Regierungsrats vom 26. Februar 2019. Dieser allein ist offensichtlich 
der Anfechtungsgegenstand. Da das Kantonale Sozialamt und der Regierungsrat 
demselben Gemeinwesen – nämlich dem Kanton Zug – angehören, hat im vorliegenden 
Verfahren lediglich der Regierungsrat Parteistellung. Entgegen der anderslautenden 
Bezeichnung in der Beschwerde vom 1. April 2019 ist somit er und nicht das Kantonale 
Sozialamt Beschwerdegegner.
1.3
Zum formellen Vorwurf, dass Regierungsrat Heinz Tännler sich in der Vergleichs-
verhandlung "eindeutig als Parteivertreter und nicht etwa als Richter" verstanden habe, ist 
anzuführen, dass Heinz Tännler in seiner Funktion als Finanzdirektor und damit als 
oberster Vorgesetzter des ihm unterstellten Personalamts an der Vergleichsverhandlung 
vom 12. September 2018 teilgenommen hat. Heinz Tännler versuchte, den Konflikt in 
einer ausschliesslich lösungsorientierten und daher auch unpräjudiziellen 
Vergleichsverhandlung beizulegen. Bei einem Vergleich geht es im Sinne der 
Prozessökonomie darum, unter Vermeidung langwieriger Verwaltungs- und 
Verwaltungsgerichtsverfahren eine streiterledigende Lösung zu finden. Demgegenüber 
sind die richterlichen Behörden in ihrer rechtsprechenden Tätigkeit unabhängig und nur 
dem Recht verpflichtet (Art. 191c der Bundesverfassung der Schweizerischen 
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, BV; SR 101). Ausführungen zu gerichtlichen 
Vergleichsverhandlungen erübrigen sich, da es sich bei der Vergleichsverhandlung vom 
12. September 2018 nicht um eine solche gehandelt hat. Es bleibt mithin festzuhalten, 
dass Finanzdirektor Heinz Tännler in der Vergleichsverhandlung die Rolle eines 
lösungsorientierten Verhandlungsführers und nicht die Rolle eines unabhängigen Richters 
im Sinne von Art. 191c BV inne gehabt hat. Dass er in seiner Rolle durchaus 
kompromissbereit war, zeigt beispielhaft der Umstand auf, dass er den der 
Beschwerdeführerin an der Schlichtungsverhandlung vom 22. Mai 2018 angebotenen 
Betrag von Fr. 7'730.– zur vergleichsweisen Erledigung der Streitigkeit an der 
Vergleichsverhandlung vom 12. September 2018 auf Fr. 30'000.– erhöht und somit fast 
vervierfacht hat.


13
Urteil V 2019 31
Beim Vorwurf der Beschwerdeführerin, wonach sich der Regierungsrat wie eine Partei 
verhalte und der Entscheid entsprechend ausgefallen sei, bleibt unklar, ob es sich dabei 
ebenfalls um den bereits erwähnten Vorwurf gegen Finanzdirektor Heinz Tännler 
betreffend sein Verhalten an der Vergleichsverhandlung vom 12. September 2018 handelt 
oder ob sie damit den Gesamtregierungsrat als Entscheidbehörde meint. Sollte die 
Beschwerdeführerin den Regierungsrat als Entscheidbehörde gemeint haben, so 
verdeutlicht die Lektüre des angefochtenen Beschlusses vom 26. Februar 2019, dass sich 
der Regierungsrat ausführlich auf die Rügen der Beschwerdeführerin eingelassen und sich 
auch eingehend damit auseinandergesetzt hat. Der Regierungsrat begründete seine 
Ausführungen detailliert auf rund 11 Seiten und kam somit in formeller Hinsicht seinen 
Pflichten als Entscheidbehörde vollumfänglich nach (vgl. dazu auch § 47 der Verfassung 
des Kantons Zug vom 31. Januar 1894, BGS 111.1; § 2 des Gesetzes über die 
Organisation der Staatsverwaltung vom 29. Oktober 1998, Organisationsgesetz, OG; 
BGS 153.1). Der Regierungsrat ist aber offenkundig nicht eine von der Verwaltung 
unabhängige gerichtsähnliche Instanz, sondern im Gegenteil die an der Spitze der 
Verwaltung stehende Behörde. Das gilt auch dann, wenn er als Rechtsmittelinstanz im 
verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren über kantonale Anstellungsverhältnisse 
entscheidet. Diese "Doppelfunktion" ist systemimmanent und damit unvermeidlich. 
Zweifellos bietet ein verwaltungsinternes Rechtsmittel nicht die gleichen Garantien 
bezüglich Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Beschwerdeinstanz wie ein Gericht, 
doch muss der Regierungsrat justizmässig handeln, d.h. als Mittler zwischen einer 
verfügenden Vor-instanz und dem Verfügungsbetroffenen auftreten. Daran besteht 
mangels konkretisierter Rügen auch in diesem Verfahren aus Sicht des Gerichts kein 
Zweifel. Zu Recht wird auch keine Ausstandspflicht bezüglich Regierungsrat Heinz Tännler 
geltend gemacht (vgl. zum Ganzen auch Urteil des Zuger Verwaltungsgerichts vom 4. Juli 
2013, E. 3e, GVP 2013, S. 6 ff., 10). Es ist daher für das Verwaltungsgericht nicht 
ersichtlich, inwiefern sich der Regierungsrat in seiner Funktion als Entscheidbehörde wie 
eine Partei verhalten haben soll.
1.4
Das Opfer einer Diskriminierung kann dem Gericht unter anderem beantragen, die 
Zahlung des geschuldeten Lohns anzuordnen (Art. 5 Abs. 1 lit. d GlG). Im Rahmen der 
Verjährungsfristen hat das Opfer grundsätzlich Anspruch auf eine Nachzahlung der 
Differenz zwischen dem effektiv erhaltenen und dem geschuldeten Lohn (BGE 124 II 436 
E. 10k). Mit dem Ablauf der Verjährungsfrist erwächst dem Schuldner – unter dem 
Vorbehalt des Rechtsmissbrauchs – ein Leistungsverweigerungsrecht, die Forderung 
erlischt jedoch nicht (Däppen Robert K., in: Honsell Heinrich/Vogt Nedim Peter/Wiegand 


14
Urteil V 2019 31
Wolfgang, Hrsg., Basler Kommentar Obligationenrecht I, 6. Aufl., Basel 2015, Art. 127 
N 22). Die von der Beschwerdeführerin beantragte Nachzahlung der Differenz zwischen 
dem erhaltenen und dem ihrer Ansicht nach effektiv geschuldeten Lohn stammt aus einem 
öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis. Arbeitgeber der Beschwerdeführerin und somit 
Schuldner der Lohnzahlungen war der Kanton Zug. Da die Einrede der Verjährung von 
kantonaler Seite weder im Verwaltungs- noch im Verwaltungsgerichtsverfahren 
vorgebracht worden ist, muss vorfrageweise geprüft werden, ob das Vorliegen einer 
allfälligen Verjährung bei einer Forderung aus einem öffentlich-rechtlichen 
Arbeitsverhältnis von Amtes wegen zu berücksichtigen ist.
In Nachachtung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Verjährung öffentlich-
rechtlicher Forderungen zum Nachteil des gegen das Gemeinwesen klagenden Bürgers 
nicht von Amtes wegen zu prüfen (BGE 111 Ib 269 E. 3a/bb mit Verweis auf BGE 106 Ib 
364 E. 3a). Auch in der Lehre wird diese Ansicht vertreten. Auch wenn die Bürgerin/der 
Bürger Gläubiger/in des Staates ist, so ist die Verjährung nur auf Einrede des Schuldners, 
d.h. des Staates, zu beachten (vgl. Arioli Kathrin/Furrer Iseli Felicitas, Die Anwendung des 
Gleichstellungsgesetzes auf öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnisse, Basel, 1999, 
Rz. 223). Da eine allfällige Verjährung auch bei einer Forderung aus einem öffentlich-
rechtlichen Arbeitsverhältnis somit nicht von Amtes wegen berücksichtigt werden darf und 
diese Einrede seitens des Kantons als Schuldner der Lohnzahlungen der 
Beschwerdeführerin weder im Verwaltungs- noch im Verwaltungsgerichtsverfahren 
vorgebracht worden ist, kann offen bleiben, ob die von der Beschwerdeführerin beantragte 
Lohnnachzahlung (teilweise) verjährt ist.
2.
Umstritten und zu prüfen ist in casu, ob eine geschlechterspezifische 
Diskriminierung der Beschwerdeführerin im Sinne des Gleichstellungsgesetzes (vgl. dazu 
E. II nachfolgend) und/oder eine Lohnungleichbehandlung (Verletzung des 
Rechtsgleichheitsgebots, vgl. dazu E. III nachfolgend) gegenüber anderen 
Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in analoger Funktion bejaht werden muss.
Zum pauschalen Verweis der Beschwerdeführerin auf ihre umfangreichen Ausführungen 
im Vorverfahren ist gestützt auf § 65 Abs. 1 VRG festzuhalten, dass die Beschwerdeschrift 
einen Antrag und eine Begründung enthalten muss. Die beschwerdeführende Partei muss 
sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinandersetzen. Daraus folgt, 
dass die massgeblichen und sachbezogenen Ausführungen in der Beschwerdeschrift 
selber enthalten sein müssen. Generelle Verweise auf Rechtsschriften im 


15
Urteil V 2019 31
vorausgegangenen Verfahren sind daher unzulässig, denn es ist bereits begrifflich 
ausgeschlossen, dass diese eine Auseinandersetzung mit den Erwägungen des 
angefochtenen Entscheids enthalten (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_385/2017, 
2C_386/2017 vom 7. September 2017, E. 1.3). Es bleibt daher festzuhalten, dass sich das 
Verwaltungsgericht im Wesentlichen auf die im vorliegenden Verfahren konkret bzw. 
allenfalls auch sinngemäss gestellten Anträge und Argumente der Beschwerdeführerin 
beschränken darf bzw. muss. Tatsächlich enthält die Beschwerdeeingabe nebst den 
Anträgen auch Ausführungen zum angefochtenen Entscheid, weshalb auf die Beschwerde 
jedenfalls einzutreten ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.271/2005 vom 26. April 2006, 
E. 1.3.1 f.). Auch der Regierungsrat macht nicht explizit etwas anderes geltend.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt, der Regierungsrat habe mit der Verneinung einer 
Glaubhaftmachung einer Ungleichbehandlung entweder den Sachverhalt unrichtig 
festgehalten oder eine in diesem Falle nicht erlaubte antizipierte Beweiswürdigung 
vorgenommen und damit das rechtliche Gehör verletzt. Hierzu ist lediglich festzustellen, 
dass das Gericht auch Verletzungen des rechtlichen Gehörs zu prüfen hat, wenn es im 
Folgenden gestützt auf die Untersuchungsmaxime (Art. 247 Abs. 2 lit. a i.V.m. Art. 243 
Abs. 2 lit. a ZPO) die Glaubhaftmachung einer geschlechtsspezifischen 
Ungleichbehandlung bzw. allgemein eine rechtsungleiche Behandlung und dabei 
insbesondere auch Fragen der Sachverhaltsfeststellung zu prüfen hat.
II. Geschlechterspezifische Diskriminierung im Sinne von Art. 3 GlG und Art. 8 
Abs. 3 Satz 3 BV
1.
Das Gleichstellungsgesetz bestimmt in Art. 2, dass es betreffend Gleichstellung im 
Erwerbsleben gleichermassen für zivilrechtliche wie auch für öffentlich-rechtliche 
Arbeitsverhältnisse in Bund, Kantonen und Gemeinden gilt. Für den Kanton Zug erklärt 
§ 40 Abs. 3 des Gesetzes über die Organisation der Zivil- und Strafrechtspflege vom 
26. August 2010 (GOG, BGS 161.1) die vom Obergericht ernannte Schlichtungsbehörde 
Arbeitsrecht auch für Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen nach 
dem GlG für zuständig. Im vorliegenden Fall hat am 22. Mai 2018 die 
Schlichtungsverhandlung stattgefunden, ohne dass sich die Parteien geeinigt haben. Die 
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Beschwerdeinstanz für die Beurteilung von auf 
das GlG abgestützten Ansprüchen ist fraglos gegeben.


16
Urteil V 2019 31
1.1
Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit (Art. 8 
Abs. 3 Satz 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 
18. April 1999, BV; SR 101). Gemäss Art. 3 Abs. 1 GlG dürfen Arbeitnehmerinnen und 
Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden, 
namentlich nicht unter Berufung auf den Zivilstand, auf die familiäre Situation oder, bei 
Arbeitnehmerinnen, auf eine Schwangerschaft. Das Verbot gilt nach Art. 3 Abs. 2 GlG 
insbesondere für die Anstellung, Aufgabenzuteilung, Gestaltung der Arbeitsbedingungen, 
Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und Entlassung.
Eine direkte Diskriminierung liegt vor, wenn sich eine Ungleichbehandlung ausdrücklich 
auf die Geschlechtszugehörigkeit oder auf ein Kriterium stützt, das nur von einem der 
beiden Geschlechter erfüllt werden kann, und wenn sie sich nicht sachlich rechtfertigen 
lässt. Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal geschlechterneutrale 
Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend Angehörige des einen 
Geschlechts gegenüber denjenigen des anderen benachteiligt, ohne dass dies sachlich 
begründet wäre (BGE 124 II 529 E. 3a). Insbesondere haben Mann und Frau Anspruch 
auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit (Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV; Art. 3 Abs. 2 GlG). 
Eine besoldungsmässige Diskriminierung kann sich sowohl aus der konkreten Entlöhnung 
einer bestimmen Person im Vergleich mit Personen des andern Geschlechts ergeben als 
auch aus der generellen Einstufung bestimmter Funktionen. Auch hier kann die 
Diskriminierung direkt oder indirekt sein. Zwar kommt den zuständigen kantonalen 
Behörden bei der Ausgestaltung eines Besoldungssystems im öffentlichen Dienst ein 
erheblicher Gestaltungsspielraum zu. Das Lohngleichheitsgebot schränkt diesen grossen 
Spielraum nicht grundsätzlich ein. Es bedeutet nicht, dass nur noch eine ganz bestimmte 
Methode für die Bewertung von Arbeitsplätzen zulässig wäre, und legt nicht positiv fest, 
welcher Massstab dabei anzuwenden ist; es verbietet jedoch die Wahl direkt oder indirekt 
geschlechtsdiskriminierender Bewertungskriterien (BGE 124 II 529 E. 3b).
1.2
Wer von einer Diskriminierung im Sinne von Art. 3 und 4 GlG betroffen ist, kann 
dem Gericht oder der Verwaltungsbehörde beantragen, eine drohende Diskriminierung zu 
verbieten oder zu unterlassen, eine bestehende Diskriminierung zu beseitigen, eine 
Diskriminierung festzustellen, wenn diese sich weiterhin störend auswirkt oder die Zahlung 
des geschuldeten Lohns anzuordnen (vgl. Art. 5 Abs. 1 lit. a bis d GlG). Eine 
Diskriminierung wird vermutet, wenn diese von der betroffenen Person glaubhaft gemacht 
wird (Art. 6 GlG). Es obliegt alsdann dem Arbeitgeber, diese Vermutung zu widerlegen.


17
Urteil V 2019 31
Mit der Beweislasterleichterung, die als Spezialbestimmung der Beweisregel von Art. 8 
ZGB vorgeht, soll sichergestellt werden, dass der Arbeitgeber im Beweisverfahren mitwirkt 
(BGE 130 III 145 E. 4.2). Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass sich die Unterlagen 
über die Ausgestaltung einer Lohnpolitik regelmässig im Besitz des Arbeitgebers befinden 
und diesem daher besser als dem Arbeitnehmer zugemutet werden kann, den Beweis zu 
erbringen (Urteil des Bundesgerichts 2A.363/1998 vom 18. Juni 1999 E. 4b). 
Glaubhaftmachen bedeutet, dass es genügt, dem Gericht aufgrund objektiver 
Anhaltspunkte den Eindruck einer gewissen Wahrscheinlichkeit des Vorhandenseins der 
in Frage stehenden Tatsache zu vermitteln, ohne dass dabei die Möglichkeit 
ausgeschlossen sein muss, dass die Verhältnisse sich auch anders gestalten könnten. 
Glaubhaft gemacht ist daher eine Tatsache schon dann, wenn für deren Vorhandensein 
gewisse Elemente sprechen, selbst wenn das Gericht noch mit der Möglichkeit rechnet, 
dass sie sich nicht verwirklicht haben könnte (BGE 142 II 49 E. 6.2 mit weiteren 
Hinweisen). Bestehen Tatsachen, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen, ist das 
Diskriminierungsverbot gemäss Art. 3 GlG nicht verletzt (Urteil des Bundesgerichts 
1C_310/2007 vom 17. April 2008 E. 5.3). Eine geschlechtsbedingte Diskriminierung ist in 
der Regel glaubhaft gemacht, wenn Angehörige des einen Geschlechts für eine gleiche 
oder gleichwertige Arbeit einen auffallend ("signifikant") tieferen Lohn erhalten als jene des 
anderen Geschlechts (z.B. als Vorgänger oder Nachfolger auf der gleichen Stelle: BGE 
130 III 145 E. 4.2). Das Bundesgericht erachtete eine Lohndiskriminierung bei 
Lohndifferenzen zwischen 15 bis 25 Prozent als glaubhaft (vgl. etwa BGE 130 III 145 E. 
4.2; BGE 125 III 368 E. 4; Urteil des Bundesgerichts 8C_56/2017 vom 21. Februar 2018 
E. 4.2.1 ff.).
2.
Aufgrund der im Gleichstellungsgesetz vorgesehenen Beweislasterleichterung 
zugunsten der klagenden Partei ist somit in einem ersten Schritt zu prüfen, ob die 
Beschwerdeführerin eine Diskriminierung im Sinne des Gleichstellungsgesetzes hat 
glaubhaft machen können. Sollte dies der Fall sein, so käme sie in den Genuss einer 
Beweislasterleichterung im Sinne von Art. 6 GlG, womit das Vorliegen einer 
Diskriminierung vermutet würde und die Behörde den Beweis der Nichtdiskriminierung zu 
erbringen hätte. Dass eine unterschiedliche Entlöhnung geschlechtsdiskriminierender 
Natur ist, wird dann vermutet, wenn Mitarbeiter verschiedenen Geschlechts innerhalb der 
Verwaltung eine vergleichbare Stellung mit einem vergleichbaren Pflichtenheft innehaben 
und dabei unterschiedlich entlöhnt werden (vgl. BGE 127 III 207 E. 3a mit Hinweisen). Die 
Beschwerdeführerin lässt rügen, sie sei im Vergleich mit ihrem Arbeitskollegen 
D.________ aufgrund ihres Geschlechts benachteiligt worden, was der Regierungsrat 


18
Urteil V 2019 31
jedoch bestreitet. Umstritten und im Folgenden zu prüfen ist, ob der unbestrittene 
Lohnunterschied eine geschlechterspezifische Lohndiskriminierung im Sinne von Art. 3 
GlG darstellt bzw. eine solche glaubhaft gemacht ist.
2.1
Betreffend die Besoldungseinreihungen des Staatspersonals ist generell und 
damit im Hinblick auf die dem Arbeitgeber obliegende Gewährleistung einer – auch 
geschlechtsspezifisch – rechtsgleichen Behandlung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter 
festzuhalten, dass die Direktionen, die Staatskanzlei und die Ämter erst nach der 
Rücksprache mit dem Personalamt personalrelevante Entscheidungen, d.h. insbesondere 
die Festlegung der Anstellungsbedingungen, Besoldungseinreihungen und 
Beförderungen, treffen (§ 3a Abs. 2 lit. a und b der Vollziehungsverordnung zum Gesetz 
über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals, Personalverordnung, PV, vom 
12. Dezember 1994; BGS 154.211). Verbindliche Zusagen dürfen somit erst nach dem 
Vorliegen einer Stellungnahme des Personalamtes gemacht werden. Können sich das 
Personalamt und die Direktion bzw. das Amt nicht einigen, so erstattet das Personalamt 
der Finanzdirektion Bericht, welche das Geschäft dem Regierungsrat zum Entscheid 
vorlegt. Beim Personalamt nehmen immer zwei Personen aufgrund des Stellenprofils bzw. 
der Funktion (Aufgaben, Kompetenzen, Verantwortung) und des Lebenslaufs der 
Bewerbenden eine Empfehlung für die Lohneinreihung (Klasse und Stufe) vor. Als 
zusätzliche Arbeitshilfe verwendet das Personalamt für Quervergleiche innerhalb der 
Verwaltung fallweise zusätzlich die genormten Funktionsprofile von Perinnova. Bei der 
perinnova compensation GmbH handelt es sich um eine im Handelsregisteramt des 
Kantons Aargau eingetragene Gesellschaft mit Sitz in Aarau. Sie bezweckt die 
Konzipierung und Durchführung von Benchmarking von Gehaltsdaten sowie Verwertung 
von in diesem Zusammenhang erarbeiteten EDV-Programmen und 
Immaterialgüterrechten im In- und Ausland. Sie kann Zweigniederlassungen und 
Tochtergesellschaften errichten, sich an anderen Unternehmen beteiligen, Grundeigentum 
sowie Immaterialgüterrechte erwerben, belasten, veräussern und verwalten, ferner 
Finanzierungen vornehmen sowie Garantien und Bürgschaften eingehen (vgl. 
Onlineauszug des Handelsregisteramts des Kantons Aargau). Für das Gericht entbehren 
die von der perinnova compensation GmbH erstellten Funktionsprofile keineswegs jeder 
Aussagekraft, wie in der Verwaltungsbeschwerde geltend gemacht worden war. 
Selbstverständlich sind ihre Aussagen im konkreten Fall zu überprüfen, doch dienen sie 
offensichtlich einer Vielzahl von öffentlichen Verwaltungen zur Gewährleistung einer 
rechtsgleichen und marktgerechten Entlöhnung ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. 
Dass gemäss der Beschwerdeführerin beim Kanton "Probleme mit den 


19
Urteil V 2019 31
Funktionsbezeichnungen" bestünden, mag zwar zutreffen, da im Kanton eine generelle 
Überprüfung der Lohnstruktur immer wieder thematisiert wird. Dies allein impliziert aber 
nicht eine generelle Unhaltbarkeit des bestehenden Lohngefüges, zumal im Einzelfall eine 
gerichtliche Überprüfung jederzeit möglich ist. Bei der Besoldungseinreihung sind gemäss 
§ 47 Abs. 2 PG Ausbildung, Berufserfahrung und die ausserberufliche Erfahrung, soweit 
diese für die Arbeit von Nutzen sind, sowie Fähigkeit und Eignung zu berücksichtigen. Die 
Dauer gleichwertiger Tätigkeit innerhalb oder ausserhalb des Staatsdienstes kann 
angemessen angerechnet werden. 
2.2
Das Personalgesetz sieht die der Beschwerdeführerin zugewiesene Funktion 
"Betreuerin" bei den Gehaltsklassen und Funktionsgruppen nicht vor (vgl. § 44 Abs. 1 PG). 
Aus diesem Grund ist diese Funktion gestützt auf § 44 Abs. 3 PG entsprechend dem 
Aufgaben- und Verantwortungsbereich in eine der Gehaltsklassen einzureihen. Wie aus 
den Akten hervorgeht, wird in der kantonalen Verwaltung die Funktion "Betreuer/in" dem 
Perinnova-Funktionsprofil "7031 Betreuung/Sozialpädagogik 1" bzw. "dipl. Betreuer/in" 
und "Heimerzieher/in" (Ziel-Lohnklasse 12 bis 13) zugeordnet. Unter 
"Aufgabenbeschreibung" wird in diesem Funktionsprofil Folgendes genannt: selbständiges 
Wahrnehmen von Betreuungs-, Förderungs- und/oder Begleitungsaufgaben von Kindern, 
Jugendlichen und Erwachsenen vorwiegend in Gruppen, Organisation und Durchführung 
von Aktivitäten. Als notwendige Ausbildung/Weiterbildung wird eine abgeschlossene 
Berufsausbildung (Eidgenössisches Fähigkeitszeugnis, EFZ, 3-4 Jahre) in einem sozialen 
Beruf (z.B. Fachfrau/-mann Betreuung, Kleinkindererzieher[in]) ohne höhere 
Fachschule/Fachhochschule oder eine Berufsausbildung (EFZ, 3-4 Jahre) und 
entsprechende funktionsergänzende Weiterbildung im sozial-beruflichen Umfeld verlangt 
(vgl. im Detail: Funktionsprofil 7031). Dazu passt die Stellenbeschreibung, welche die 
Beschwerdeführerin am 29. Oktober 2012 unterschrieben hat. Gemäss dieser sind die 
wichtigsten Ziele der Stelle: Beratung und Betreuung von Asylsuchenden und vorläufig 
Aufgenommenen, Vermittlung der Schweizerischen Normen und Werte, Förderung der 
Selbständigkeit, Förderung der sprachlichen und beruflichen Integration, finanzielle 
Existenzsicherung bei ungenügendem Einkommen sowie kooperative Zusammenarbeit 
mit Ämtern, Behörden und Organisationen. Die Hauptaufgaben liegen in der 
Unterstützung, Betreuung, Beratung und Integration der Flüchtlinge. Gemäss Ziff. 6, 
Anforderungsprofil, wird als "Grundausbildung" die Grundschule und eine Lehre oder 
gleichwertige Ausbildung von mindestens drei Jahren sowie als "Fachbildung/Fortbildung" 
Englisch und eine weitere Fremdsprache sowie eine fachspezifische Fortbildung verlangt. 
Nichts wesentlich anderes lässt sich der Stellenbeschreibung entnehmen, welche die 


20
Urteil V 2019 31
Beschwerdeführerin am 16. Januar 2017 unterschrieben hat. Lediglich bei der geforderten 
Grundausbildung fällt auf, dass nun ein Abschluss einer Höheren Fachschule oder der 
Abschluss einer Fachhochschule (vorzugsweise Soziale Arbeit oder Sozialpädagogik) 
gefordert wird.
Eine Einstufung der Funktion "Betreuer/in" in das höhere Perinnova-Funktionsprofil "7032 
Betreuung/Sozialpädagogik 2" bzw. "dipl. Sozialpädagogin" oder "7011/7012 
Sozialarbeit 1/2" bzw. "dipl. Sozialarbeiter/in" wäre auch aus Sicht des Gerichts nicht 
sachgerecht. Es ist nämlich zu beachten, dass diese Einstufungen die entsprechende 
Befähigung und zwingend den funktionsspezifischen Ausbildungsnachweis voraussetzen 
(dipl. Sozialpädagogik bzw. FH Bachelor in Sozialpädagogik oder Bachelor of Science in 
Social Work [dipl. Sozialarbeiter/in FH]). Der Vergleich des der Beschwerdeführerin 
zugeschriebenen Funktionsprofils 7031 mit den erwähnten Stellenbeschreibungen 
verdeutlicht, dass die Zuordnung der Funktion "Betreuer/in" korrekt, d.h. sachgerecht und 
ohne Willkür erfolgt ist, weil für diese Funktion zwar eine abgeschlossene 
Berufsausbildung, aber offensichtlich kein funktionsspezifischer Abschluss erforderlich ist. 
Es bleibt mithin festzuhalten, dass die grundsätzliche Einteilung der Funktion "Betreuerin" 
in das Perinnova-Funktionsprofil 7031 bzw. in die Ziellohnklassen 12 und 13 nicht zu 
beanstanden ist.
2.3
Zu vergleichen ist aber im Folgenden unter geschlechtsspezifischen 
Gesichtspunkten die konkrete Besoldungseinreihung der Beschwerdeführerin im 
Verhältnis zu D.________. Unbestrittenerweise wurde D.________ bei seiner Anstellung 
um jährlich rund Fr. 4'500.– lohnmässig höher eingestuft als die Beschwerdeführerin. 
Diesen Unterschied und die weitere Lohnentwicklung im Verhältnis zu D.________ 
bezeichnet die Beschwerdeführerin als diskriminierend im Sinne von Art. 3 GlG, da er auf 
einer geschlechterbezogenen unterschiedlich hohen Lohneinstufung basiere, was der 
Regierungsrat bestreitet.
2.3.1
Den Akten lässt sich entnehmen, dass D.________, geb. 1966, im Jahr 2001 im 
Alter von 35 Jahren als "Betreuer/Liegenschaftenverwalter" in die LK 11/e (Fr. __ 
Jahresgehalt inkl. 13. Monatslohn in einem Vollpensum) eingestuft worden ist. Er verfügte 
zu diesem Zeitpunkt über einen KV-Abschluss (1985) und über 16 Jahre Berufserfahrung, 
die in den Akten nicht genauer abgebildet wird, plus drei Jahre Lehrzeit. Er bildete sich 
zudem während seiner Anstellung weiter, so zur Migrationsfachperson im Jahr 2007. 
Ausserdem übt er gemäss den Vorbringen des Arbeitgebers eine Zusatzfunktion als 


21
Urteil V 2019 31
stellvertretender Leiter der Durchgangsstation Steinhausen, mithin eine Führungsfunktion, 
aus (vgl. dazu E. II/2.3.4 nachfolgend).
Demgegenüber wurde die Beschwerdeführerin, geb. 1975, am 21. Mai 2012 im Alter von 
37 Jahren als "Gesundheitsverantwortliche/Betreuerin" und ab 1. Juli 2012 als "Betreuerin" 
zunächst befristet und ab 2014 unbefristet eingestellt und in die LK 12/a eingestuft (Fr. __ 
Jahresgehalt inkl. 13. Monatslohn in einem Vollpensum). Zu diesem Zeitpunkt verfügte sie 
über eine universitäre Ausbildung (Diplom in Journalistik und 
Kommunikationswissenschaft sowie ein Lizentiat/Master in Sozialanthropologie). Nach 
eigenen Angaben studierte sie von 1996 bis 2009 und war während ihrer Studienzeit in 
verschiedenen Praktika und temporären Teilzeitanstellungen im Integrations- und 
Sozialbereich tätig. Sie verfügte somit über rund drei Jahre Berufserfahrung (nach 
Abschluss ihrer Ausbildung) und zuvor über eine mehrjährige Erfahrung in 
studienbegleitenden Nebenjobs (vgl. Lebenslauf der Beschwerdeführerin).
2.3.2
In Würdigung des Sachverhalts ist zunächst für den Zeitpunkt der Anstellung 
hinsichtlich der für die Ausübung der Betreuungsfunktion der Beschwerdeführerin 
geforderten Ausbildung und Erfahrung festzuhalten, dass es sich dabei um eine praktische 
Unterstützungs- und Betreuungsarbeit in alltäglichen Dingen der Flüchtlinge (Haushalt, 
Finanzen und Gesundheit) handelt, für die offensichtlich kein Universitätsabschluss 
erforderlich ist. Soweit die Beschwerdeführerin geltend machen lässt, dass ihr 
Universitätsabschluss lohnmässig nicht genügend gewürdigt worden sei, ist ihr darum 
entgegenzuhalten, dass ein solcher für ihre Anstellung weder nötig noch verlangt gewesen 
ist. Unter dem Titel "6. Anforderungsprofil bzw. 6.1 Grundausbildung" ist explizit erwähnt, 
dass lediglich der Abschluss der Grundschule und einer Lehre bzw. einer gleichwertigen 
Ausbildung von mindestens drei Jahren für die Stelle als Betreuerin notwendig sei. Unter 
"6.2 Fachbildung/Fortbildung" werden Englisch-Kenntnisse, Kenntnisse einer weiteren 
Fremdsprache und eine fachspezifische Fortbildung verlangt. In der ab 1. Januar 2017 
gültigen Stellenbeschreibung wurden die Anforderungen offensichtlich erhöht. Unter dem 
Titel "6. Anforderungsprofil (Mindestanforderungen) bzw. 6.1 Grundausbildung" ist 
erwähnt, dass der Abschluss der Grundschule, einer Lehre bzw. einer gleichwertigen 
Ausbildung von mindestens vier Jahren und der Abschluss einer Höheren Fachschule 
oder der Abschluss einer Fachhochschule (vorzugsweise Soziale Arbeit oder 
Sozialpädagogik) für die Stelle als Betreuerin notwendig ist. Unter "6.2 
Fachbildung/Fortbildung" werden Kenntnisse von Englisch und einer weiteren 
Fremdsprache sowie eine fachspezifische Fortbildung verlangt. Die Beschwerdeführerin 


22
Urteil V 2019 31
erfüllt auch die erhöhten Anforderungen zweifellos. Sie ist denn auch per 1. Januar 2017 
in die LK 12/c befördert worden.
Diesbezüglich führt die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde an das 
Verwaltungsgericht zusätzlich die Kolleginnen und Kollegen J.________, K.________, 
L.________ und M.________ als Beweis dafür an, dass im Asylwesen "ebenfalls ein 
akademischer Hintergrund" vorausgesetzt sei. Auf dieses Vorbringen wird in 
Erwägung III/4 nachfolgend eingegangen, welches zudem nichts am Umstand zu ändern 
vermag, dass weder für die Anstellung der Beschwerdeführerin noch für die Ausübung der 
Betreuungsfunktion ein Universitätsabschluss nötig oder verlangt gewesen ist.
Die Ausbildung von D.________ und seine langjährige Berufserfahrung in einem 
Vollpensum wurden im Zeitpunkt seiner Anstellung im Jahr 2001 als für seine Funktion 
ausreichend bewertet. Sowohl er als auch die Beschwerdeführerin verfügten somit 
offensichtlich im jeweiligen Zeitpunkt der Anstellung über eine für ihre jeweiligen 
Funktionen ausreichende Ausbildung. Aus diesem Grund erübrigt sich ein Eingehen auf 
das Vorbringen der Beschwerdeführerin, er sei als gelernter kaufmännischer Angestellter, 
der den 30-tägigen Lehrgang Migrationsfachperson absolviert habe, nicht gleich gut 
qualifiziert gewesen wie sie, auch wenn er über Berufserfahrung verfüge. Es bleibt mithin 
festzuhalten, dass die Sprachkenntnisse und die universitäre Aus- und Weiterbildung der 
Beschwerdeführerin bei der Festsetzung des Einstiegslohns nur soweit berücksichtigt 
werden konnten und mussten, als sie für die Aufgabe der Betreuung von Flüchtlingen 
verlangt wurden und nützlich sind. Die Funktion eines Betreuers bzw. einer Betreuerin 
besteht im Wesentlichen in der Unterstützung, Betreuung und Beratung Asylsuchender in 
den offensichtlich mehr praktischen Bereichen Alltag, Gesundheit, Administratives, 
Sozialhilfe etc. (vgl. dazu auch die Stellenbeschreibungen vom 29. Oktober 2012 und vom 
16. Januar 2017). Es geht insbesondere um die "Alltagsbewältigung", wie die 
Beschwerdeführerin in der Verwaltungsbeschwerde selber ausführte, wofür vor allem 
allgemeine Lebenserfahrung und die persönliche Befähigung zum mitmenschlichen 
Austausch, Empathie- und Überzeugungsfähigkeit wichtig sind. Für eine solche Funktion 
ist ein Universitätsabschluss, insbesondere auch in Kommunikationswissenschaft nicht 
notwendig und konnte daher lohnmässig auch nicht in dem von der Beschwerdeführerin 
gewünschten Ausmass berücksichtigt werden. Dass ein akademischer Hintergrund an sich 
immer ein "gutes Rüstzeug" darstellen kann, ändert daran nichts.


23
Urteil V 2019 31
2.3.3
Zudem verfügte D.________ im Zeitpunkt seiner Anstellung über rund 16 Jahre 
Berufserfahrung in einem Vollpensum plus drei Jahre Lehrzeit, während die 
Beschwerdeführerin rund drei Jahre Berufserfahrung (nach Abschluss ihrer Ausbildung) 
und über eine mehrjährige Erfahrung in studienbegleitenden und daher teilzeitlichen 
Nebenjobs (vgl. E. II/2.3.1 vorstehend) vorweisen konnte. Selbst bei einer zu Gunsten der 
Beschwerdeführerin äusserst grosszügigen Betrachtungsweise muss festgehalten werden, 
dass D.________ im Zeitpunkt seiner Anstellung über eine klar längere Berufserfahrung 
verfügte als sie. Es kann hier darum auch festgestellt werden, dass die 
Beschwerdeführerin immerhin in der Klasse 12 eingestellt wurde, während D.________ 
zuerst in der tieferen 11. Klasse angefangen hat. Zwar bedeutete dies anhand der heute 
gültigen Gehaltstabelle 2019 (bei Vollzeitpensen) in absoluten Zahlen, dass in der LK 11/e 
Anspruch auf einen Monatslohn von Fr. __ bestand, während die Beschwerdeführerin in 
ihrem Anfangsgehalt in der LK 12/a einen Monatslohn von Fr. __ erzielte. Dieser um zwar 
immerhin Fr. __, aber mit 5 % doch nicht erheblich tiefere Lohn im Zeitpunkt der 
Anstellung lässt sich angesichts der klar längeren beruflichen Erfahrung, auch wenn sie 
nicht im Integrations- und Migrationsbereich erworben sein sollte, aus Sicht des Gerichts 
auf objektive Gründe zurückführen. Denn gerade im Betreuungsbereich ist der Nutzen 
einer gewissen Lebens- und damit auch Berufserfahrung sicher nicht zu vernachlässigen, 
im Gegenteil. Er kann und soll in einem angemessen Verhältnis berücksichtigt werden. 
Damit ist vorliegend klarerweise kein Lohnunterschied von 10 % gegeben, der nach 
Stauber-Moser ohnehin nur im Falle, dass eine ähnliche Position mit vergleichbarem 
Pflichtenheft vorliegt (vgl. dazu sogleich unten E. 2.3.4), eine Diskriminierung glaubhaft 
erscheinen lässt, während sie z.B. bei 27 % als offensichtlich bezeichnet wird (BGE 130 III 
145, E. 4.2. und 4.3.1; Stauber-Moser, Lohngleichheit und bundesgerichtliche 
Rechtsprechung, AJP 2006, 1352 ff., 1359). 
Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Zusammenhang vor, das Lohnsystem des 
Kantons Zug berücksichtige die Erfahrung und die Anstellungsdauer über die Treue- und 
Erfahrungszulage (TREZ) und es sei deshalb systemwidrig, wenn diese auch bei der 
Basiseinreihung eine wesentliche Rolle spiele. Dem ist wie gerade erwähnt zweifellos zu 
widersprechen. Und es ist jedenfalls festzustellen, dass die Beschwerdeführerin offenbar 
aber nichts daraus ableiten will, dass die ihr zustehende TREZ – ähnlich dem 13. 
Monatslohn – leicht höher wäre, wenn sie bei ihrer Anstellung gleich eingereiht worden 
wäre wie D.________, was zwar eine logische Überlegung darstellt, aber offensichtlich 
nichts zur Beurteilung der zu überprüfenden Gleichbehandlung der Beschwerdeführerin 
mit ihrem Arbeitskollegen aussagen kann. In der Sache ist es so, dass D.________ bei 


24
Urteil V 2019 31
seiner Anstellung gesetzeskonform wie auch die Beschwerdeführerin noch keine TREZ 
zugesprochen erhalten hat und die gesetzmässige Entwicklung der Ausrichtung der TREZ 
nicht bestritten ist.
2.3.4
Zu prüfen ist des Weiteren, ob die Beschwerdeführerin und D.________ einer 
gleichartigen Arbeit nachgegangen sind und somit zwischen ihnen überhaupt 
vergleichbare Verhältnisse vorliegen.
D.________ wurde im Jahr 2001 als "Betreuer/Liegenschaftenverwalter" eingestellt. 
Zusätzlich war er von Anfang an stellvertretender Leiter der Durchgangsstation 
Steinhausen und übt somit jedenfalls eine gewisse Führungsposition aus. Bei 
Abwesenheiten seines Vorgesetzten nimmt er gemäss den Angaben des Arbeitgebers – 
soweit jeweils nötig – dessen Funktion ein. Demgegenüber wurde die Beschwerdeführerin 
am 21. Mai 2012 als "Gesundheitsverantwortliche/Betreuerin" und ab 1. Juli 2012 als 
"Betreuerin" angestellt.
In diesem Zusammenhang lässt die Beschwerdeführerin darlegen, D.________ habe in 
der Vergangenheit stets nur die notwendigsten Aufgaben übernommen, als die jeweiligen 
Leiter der Durchgangsstation ausgefallen seien. Er habe als Ansprechperson fungiert und 
Teamsitzungen organisiert. An Kadersitzungen habe er jedoch nie teilgenommen. Eine 
Stellvertreterfunktion sei zudem weder im Organigramm noch auf der Homepage des 
Sozialdienstes des Kantons Zug ersichtlich. Bei Abwesenheit seines Vorgesetzten habe er 
nie wichtige Entscheidungen getroffen und sei daher lediglich als "Platzhalter 
Stellvertreter" bzw. "Platzhalter" zu bezeichnen. Falls der jetzige Leiter der 
Durchgangsstation, N.________, ausfallen würde, könne D.________ wieder einspringen. 
Gleichzeitig räumt die Beschwerdeführerin ein, D.________ übe eine Zusatzfunktion aus, 
welche eine gewisse Lohndifferenz bzw. einen Unterschied in der Lohneinreihung 
rechtfertige. Auch der Arbeitgeber, das kantonale Sozialamt, gebraucht den Ausdruck 
"Platzhalterfunktion" und legt diesbezüglich dar, Stellvertretungen würden diese Rolle 
übernehmen, wenn die führungsverantwortliche Person in den Ferien weile oder aus 
anderen Gründen ausfalle.
Auch die Beschwerdeführerin geht zumindest inhaltlich von einer Stellvertreterfunktion von 
D.________ aus (Übernahme der notwendigsten Aufgaben bei Abwesenheit des Leiters 
der Durchgangsstation, Ansprechperson, Organisator der Teamsitzungen). Beide Parteien 
stimmen also offensichtlich darin überein, dass D.________ bei Abwesenheit seines 


25
Urteil V 2019 31
Vorgesetzten – soweit nötig – seine Aufgaben übernimmt und die anstehenden 
Entscheidungen trifft. Aus diesem Grund erübrigt sich die Abnahme des von ihr in diesem 
Zusammenhang gestellten Beweisantrags der Befragung von D.________ als Zeuge. Wie 
man diese Stellvertreterfunktion konkret bezeichnen möchte, ist nicht entscheidend. Auch 
das Kantonale Sozialamt bezeichnet die Funktion des stellvertretenden Leiters der 
Durchgangsstation Steinhausen als "Platzhalterfunktion". Inhaltlich ist jedoch klar von 
einer Stellvertreterfunktion, d.h. mithin von einer Führungsfunktion, auszugehen. Es ist 
zudem nicht ersichtlich, inwiefern die fehlende Bekanntmachung der Stellvertretungen auf 
dem Organigramm oder auf der Homepage des kantonalen Sozialamtes, wie die 
Beschwerdeführerin geltend macht, in casu relevant sein soll. Als im Mai 2016 die 
damalige Leiterin der Durchgangsstation Steinhausen ausfiel, vereinbarten die 
Amtsleiterin, die Abteilungsleiterin und D.________, wer welche Aufgabe der 
ausgefallenen Leiterin übernehmen soll. Aus zeitlichen Gründen (knapper 
Personalbestand und viele Neuzuweisungen in die Durchgangsstation) beschlossen sie, 
dass D.________ nicht an den Kadersitzungen teilnehmen, sondern lediglich einen 
regelmässigen bilateralen Austausch mit der Abteilungsleitung pflegen soll. Es liegt auf der 
Hand, dass der Stellvertreter nur jeweils die im jeweiligen Moment und für eine bestimmte 
Zeitspanne notwendigen Entscheidungen trifft. Eine solche Erwartung und 
Verhaltensweise ist für einen Stellvertreter üblich und auch angezeigt. Die Aufgaben des 
Stellvertreters in der Durchgangsstation sollen sich nach dem Verständnis des 
Arbeitgebers offensichtlich nach der jeweiligen Situation richten und sind darum je 
nachdem von unterschiedlichem Gewicht. Dies ändert an der im Arbeitsverhältnis explizit 
vorgesehenen Zuschreibung einer Vertretungs- und Führungsverantwortung 
selbstverständlich nichts. Nicht zuletzt muss der Inhaber dieser Funktion somit auch über 
die entsprechenden fachlichen und charakterlichen Befähigungen für diese Aufgabe und 
das Vertrauen des Arbeitgebers und der Vorgesetzten verfügen. Es liegt nicht an der 
Beschwerdeführerin, dem Arbeitgeber die Organisation der Amtsstelle oder des Dienstes 
und z.B. die Umschreibung der Aufgaben eines Stellvertreters vorzuschreiben oder die 
von ihm hierfür getroffene Wahl oder vorgesehene Entlöhnung in Frage zu stellen, sofern 
es sich jedenfalls nicht um eine offensichtliche Diskriminierung ihr gegenüber handelt. 
Eine solche ist nicht ersichtlich. So mag es sein, dass D.________ in seiner Stellvertreter-
Funktion im Alltag bisher bloss als "Platzhalter" auftrat und von den Mitarbeitern und 
Mitarbeiterinnen auch "nur" so erlebt wurde. Im konkreten Fall kann er aber trotzdem zu 
verantwortungsvolleren Aufgaben verpflichtet werden. Die Beschwerdeführerin kann 
darum in diesem Verfahren daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Hinzu kommt, dass 
D.________, was in diesem Verfahren übrigens von keiner Seite thematisiert wurde, 


26
Urteil V 2019 31
jedenfalls bei der Anstellung offenbar zusätzlich mit Aufgaben als Liegenschaftenverwalter 
betraut oder jedenfalls vorgesehen worden ist, was gut mit seiner kaufmännischen 
Grundausbildung vereinbar erscheint. Unabhängig vom Ausmass der Betätigung in dieser 
Funktion ist dieser Gesichtspunkt bei der Beurteilung der Lohneinreihung beim 
Stellenantritt als zusätzliches Element ebenfalls zu berücksichtigen und stellt jedenfalls 
einen – zusätzlichen – Unterschied zur Beschwerdeführerin dar. 
Zweifellos ist es allgemein üblich und mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar, 
Funktionen mit - ständiger oder nur zweitweise aktueller – Führungsverantwortung höher 
einzustufen als Funktionen, die im Übrigen vergleichbar sind, jedoch keine 
Führungsaufgaben umfassen. Unterschiede in der Führungsfunktion sind ein sachlich 
haltbares Kriterium für eine ungleiche Lohneinstufung. Das gilt auch im Herrschaftsbereich 
des Gleichstellungsgesetzes (BGE 124 II 529 E. 4c). Somit ist festzuhalten, dass 
D.________ und die Beschwerdeführerin nur teilweise eine gleichartige Arbeit ausgeübt 
haben.
2.3.5
Zum Thema Besoldungseinreihung ist abschliessend festzuhalten, dass die 
jährliche Lohndifferenz von rund Fr. 4'500.– bei der Anstellung zu Gunsten von 
D.________ einerseits mit seinen zusätzlichen Aufgaben als stellvertretender Leiter der 
Durchgangsstation (Führungsfunktion) und andererseits mit der massiv längeren 
Berufserfahrung erklärbar ist. Weiter darf nicht vergessen werden, dass es sich bei der 
Funktion "Betreuer/in" um eine praktische Unterstützungs- und Betreuungsarbeit in 
alltäglichen Dingen der Flüchtlinge (Haushalt, Finanzen und Gesundheit) handelt. Da ein 
Universitätsabschluss für diese Arbeit nicht notwendig und seitens des Arbeitgebers auch 
nie verlangt worden ist, ist die Ausbildung der Beschwerdeführerin – soweit für die 
Ausübung der Funktion "Betreuer/in" von Nutzen – lohnmässig ausreichend berücksichtigt 
worden. Bei der Bestimmung des Anfangsgehalts hat die Anstellungsbehörde bei der 
Gewichtung der lohnrelevanten Elemente schliesslich einen Ermessensspielraum (§ 47 
Abs. 2 PG), der in casu nicht überschritten wurde.
2.4
Weiter rügt die Beschwerdeführerin, sie sei in der Lohnentwicklung 
(lohnstufenmässige Beförderungen) diskriminiert worden. 
2.4.1
Bereits im Verwaltungsverfahren machte die Beschwerdeführerin geltend, dass 
D.________ um 22 und sie lediglich um zwei Lohnstufen befördert worden sei. Der 
Regierungsrat führte diesbezüglich aus, dass D.________ in 16 Dienstjahren sechsmal 


27
Urteil V 2019 31
befördert worden sei, was 0,33 Beförderungen pro Jahr entspreche. Demgegenüber sei 
die Beschwerdeführerin in drei Dienstjahren zweimal befördert worden, was 0,66 
Beförderungen pro Jahr entspreche. Rechne man die befristeten Anstellungen dazu, sei 
sie in fünf Jahren zweimal befördert worden, was 0,40 Beförderungen pro Jahr 
entspreche. D.________ sei daher nicht öfter, sondern weniger oft als die 
Beschwerdeführerin befördert worden, sodass eine Diskriminierung in der 
Lohnentwicklung zu verneinen sei.
Zuletzt erzielte die Beschwerdeführerin in der LK 12/c einen Lohn von jährlich Fr. __ bzw. 
monatlich Fr. __ (je bei 100%). Zusammen mit einer TREZ in der Höhe von Fr. __ 
(vgl. dazu § 53 PG) ergab dies die Beträge von monatlich Fr. __ bzw. jährlich Fr. __ (inkl. 
13. Monatslohn und TREZ). D.________ erzielte im gleichen Zeitpunkt in der LK 13/f 
einen Lohn von jährlich Fr. __ bzw. monatlich Fr. __ (je bei 100%). Zusammen mit einer 
TREZ in Höhe von Fr. __ ergab dies die Beträge von monatlich Fr. __ bzw. jährlich Fr. __ 
(inkl. 13. Monatslohn und TREZ). Ihre Entlöhnung unterschied sich – auf der Basis einer 
100%-Beschäftigung – somit monatlich um Fr. 1'659.95 und jährlich um Fr. 19'919.60.
2.4.2
Im vorliegenden Verfahren beharrt die Beschwerdeführerin darauf, entgegen der 
Ansicht des Regierungsrats treffe es eben doch zu, dass D.________ in 16 Jahren um 22 
Lohnstufen aufgestiegen sei, während die Beschwerdeführerin in drei Jahren bloss um 
zwei Stufen befördert worden sei. Im Jahr 2001 sei er nämlich in die LK 11/e eingestuft 
worden und heute bei der LK 13/f angelangt, was einen Aufstieg von 22 Lohnstufen 
bedeute.
Diese aus unerfindlichen Gründen und schon fast mutwillig aufrechterhaltene 
Argumentation der Beschwerdeführerin fällt bereits unter Verweis auf die ursprünglichen 
Einstufungen von ihr und D.________ in sich zusammen. So wurde er in die LK 11/e mit 
einem Jahresgehalt von (Fr. __ Jahresgehalt inkl. 13. Monatslohn in einem Vollpensum) 
und sie in die LK 12/a mit einem Jahresgehalt von (Fr. __ Jahresgehalt inkl. 
13. Monatslohn in einem Vollpensum) eingestuft. Die formal tiefere Einstufung LK 11/e ist 
somit besser bezahlt als die formal höhere LK 12/a. Soweit die Beschwerdeführerin bei 
D.________ einen Anstieg von 22 Lohnstufen während seiner Anstellungszeit geltend 
macht, übersieht sie geflissentlich, dass sich die in § 44 PG aufgelisteten Lohnklassen und 
-stufen gegenseitig überschneiden. Da eine formal höhere Klasse/Stufe nicht zwingend 
auch einen höheren Lohn bedeutet, "macht" eine Angestellte in einer bestimmten 
Lohnklasse nicht alle Stufen "durch", bevor sie dann in die erste Stufe der nächsthöheren 


28
Urteil V 2019 31
Lohnklasse aufsteigt. Ein solches Vorgehen hätte ja beim Übergang zur nächsthöheren 
Klasse (zumindest vorübergehend) empfindliche Einkommenseinbussen zur Folge. Als 
Beispiel ist an dieser Stelle auf das Verhältnis zwischen der LK 11/i (mit einem 
Jahresgehalt von Fr. 94'675.60) und LK 12/j (mit einem Jahresgehalt von Fr. 78'191.–)) zu 
verweisen. Es handelt sich dabei um die höchste Stufe der Lohnklasse 11 bzw. um die 
tiefste Stufe der Lohnklasse 12. Steht somit eine Beförderung einer Angestellten in der LK 
11/i an, so wird sie nicht in die lediglich formal nächsthöhere Stufe LK 12/j "befördert", 
ansonsten sie eine Lohneinbusse erleiden würde. Aus diesem Grund ist nicht ersichtlich, 
was sich die Beschwerdeführerin aus dem von ihr erwähnten rein formalen Aufstieg von 
D.________ um 22 Lohnstufen zu ihren Gunsten abzuleiten erhofft. Das Vorliegen einer 
geschlechterdiskriminierenden lohnstufenmässigen Beförderung der Beschwerdeführerin 
ist mithin erst recht zu verneinen.
Bezüglich der Lohnsituation im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung, d.h. dem Jahr 
2018 als die Beschwerdeführerin in der LK 12/c einen Monatslohn von Fr. __ (gerundet, 
ohne TREZ) und D.________ in der LK 13/f einen solchen von Fr. __ (gerundet, ohne 
TREZ) erzielte, so entspricht dies zwar einem Lohnunterschied von 14 %, doch erachtet 
es das Gericht hier angesichts der unterschiedlichen Position und dem in wesentlichen 
Punkten nicht vergleichbaren Pflichtenheft als objektiv begründet, dass die 
Beschwerdeführerin nach fünf oder sechs Jahren Anstellung im Vergleich zu D.________ 
nach 16 
oder 17 Anstellungsjahren und in Berücksichtigung von dessen zusätzlicher 
Führungsfunktion monatlich Fr. 1'158.– bzw. im Jahr Fr. 15'058.– (je ohne TREZ) bzw. bei 
Berücksichtigung der TREZ-Ansprüche (D.________ erreichte die maximale Höhe) 
monatlich Fr. 1'659.95 bzw. im Jahr Fr. 19'919.60 weniger verdiente. Zweifellos hätte ihn 
die Beschwerdeführerin in den folgenden Jahren mit vergleichbaren Beförderungsschritten 
und stets erhöhter TREZ, wie sie auch D.________ gewährt wurden, und bei einer 
allfälligen Übertragung von Führungsfunktionen vom kantonalen Besoldungssystem her in 
einem vergleichbaren Zeitraum eingeholt.
2.5
Ein weiteres Argument der Beschwerdeführerin betrifft die in den mündlichen 
Vergleichsgesprächen unterbreiteten finanziellen Angebote des Regierungsrates. Für die 
vergleichsweise Erledigung der Streitigkeit bot er ihr in der Schlichtungsverhandlung vom 
22. Mai 2018 Fr. 7'730.– und in der Vergleichsverhandlung vom 12. September 2018 
Fr. 30'000.–. Nach der Verhandlung erhöhte der Finanzdirektor offenbar sogar sein 
Angebot auf Fr. 50'000.–. Die Beschwerdeführerin lehnte alle Angebote ab und macht 


29
Urteil V 2019 31
gestützt darauf insbesondere geltend, diese würden das Vorliegen einer 
geschlechterspezifischen Diskriminierung im Sinne des GlG glaubhaft machen. Ihr ist 
diesbezüglich entgegenzuhalten, dass es bei einem Vergleich im Sinne der 
Prozessökonomie darum geht, unter Vermeidung langwieriger Verwaltungs- und 
Verwaltungsgerichtsverfahren eine streiterledigende Lösung zu finden. Kommt ein 
Vergleich zustande, kann zudem jede Seite ihr Gesicht wahren und es gibt keinen 
Verlierer. Das Prozessrisiko wird für beide Seiten minimiert und oft können auch Kosten 
eingespart werden. Da Vergleichsverhandlungen immer unpräjudizieller Natur sind, 
vermag die Beschwerdeführerin aus den ihr unterbreiteten und von ihr abgelehnten 
Vergleichsangeboten, deren konkrete Motive und die Dynamik, wie sie zustande kamen, 
unbekannt sind, nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Aus dem gleichen Grund kann auf die 
von ihr beantragte Edition des Vergleichs zwischen dem Kantonalen Sozialamt und ihrer 
ehemaligen Arbeitskollegin O.________ verzichtet werden.
2.6
Mangels einer Präzisierung im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren ist 
schliesslich mit der Vorinstanz festzustellen, dass die von der Beschwerdeführerin für die 
Festsetzung des geforderten Entschädigungsbetrags von Fr. __ getroffenen Annahmen 
und die Berechnung auch vom Gericht nicht nachvollzogen werden können. Zum Vorwurf 
der geschlechterdiskriminierenden Entlöhnung ist zusammenfassend festzuhalten, dass 
die arbeitsvertragliche Funktionsbezeichnung und die Stellenbeschreibungen 2012 und 
2017 mit der tatsächlich von der Beschwerdeführerin ausgeübten Funktion 
übereingestimmt haben. Ihre Entlöhnung entsprach zudem den personalgesetzlichen 
Rahmenbedingungen. Der monatlich auf ein 100%-Pensum umgerechnet um Fr. __ (ohne 
TREZ) bzw. um Fr. __ (inkl. TREZ) höhere Lohn des neun Jahre älteren D.________ im 
Jahr 2018 war angesichts seiner zusätzlichen Aufgaben als stellvertretender Leiter der 
Durchgangsstation (Führungsfunktion), seiner wesentlich längeren Berufserfahrung 
(Alter/Dienstalter) sowie angesichts seiner Leistungen, die auch eine maximale Treue- und 
Erfahrungszulage mit sich brachten, und berufs- und stellenspezifischen Weiterbildungen 
(Migrationsfachperson im Jahr 2007) objektiv nachvollziehbar. Bei der Bestimmung des 
Anfangsgehalts hat die Anstellungsbehörde bei der Gewichtung der lohnrelevanten 
Elemente einen Ermessensspielraum (§ 47 Abs. 2 PG), der in casu ebenfalls nicht 
überschritten wurde. Auch dass unbestrittenermassen die Beschwerdeführerin ihre 
Aufgaben "zu voller Zufriedenheit" erfüllte, wie sie geltend macht, ändert nichts daran, 
dass eine geschlechterspezifische Diskriminierung im Sinne des Gleichstellungsgesetzes 
in keiner Weise glaubhaft gemacht ist, sodass sich die Beschwerde diesbezüglich als 
unbegründet erweist.


30
Urteil V 2019 31
III. Rechtsgleichheitsgebot (Ungleichbehandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV)
1.
Im Weiteren rügte die Beschwerdeführerin in ihrer 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 1. April 2019 sinngemäss weiterhin, sie sei im 
Vergleich mit anderen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern im Asylbereich ungleich behandelt 
worden. Sie bezieht sich dabei offensichtlich auf die vom Regierungsrat im angefochtenen 
Entscheid mit ihren Funktionen, nicht aber mit Namen offen gelegten Mitarbeiter/innen 
E.________, F.________ und G.________ und führt dazu aus, die regierungsrätlichen 
Ausführungen seien reine Behauptungen, welche weder durch Akten noch andere 
Beweismittel belegt seien (vgl. dazu E. III/3 nachfolgend).
Namentlich nennt sie zusätzlich vor Verwaltungsgericht J.________, K.________, 
L.________ und M.________ (vgl. dazu E. III/4 nachfolgend). Diese Personen führt sie 
wie erwähnt als Beweis dafür an, dass weitere Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen im 
Asylwesen "ebenfalls einen akademischen Hintergrund aufweisen". Auf deren Entlöhnung 
soll im Folgenden aber auch unter dem Gesichtspunkt einer allfälligen 
Ungleichbehandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV eingegangen werden, wie es auch der 
Regierungsrat in seiner Vernehmlassung getan hat.
2.
Der Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn 
im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird. 
Ungleichbehandlungen müssen sich vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar 
sein (BGE 131 I 105 E. 3.1). Gemäss § 39 PG haben die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter 
bei vergleichbarer Ausbildung und Erfahrung, soweit sie für die Arbeit von Nutzen sind, 
Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit und Leistung. Das Bundesgericht hat 
freilich den Behörden einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von 
Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu 
betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. 
Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die 
Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die 
Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldungshöhe massgebend sein sollen. 
Nach ständiger Rechtsprechung ist Art. 8 BV nicht verletzt, wenn Besoldungsunterschiede 
auf objektive Motive wie Alter, Dienst-alter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art 
und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene 


31
Urteil V 2019 31
Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind. Das Bundesgericht übt eine gewisse 
Zurückhaltung aus und greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn der Kanton mit den 
Unterscheidungen, die er trifft, eine Grenze zieht, die sich nicht vernünftig begründen 
lässt, die unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist. 
Schliesslich hält auch ein gewisser, aus praktischen Gründen bestehender Schematismus 
innerhalb der Besoldungsordnung vor dem Rechtsgleichheitsgebot stand, selbst wenn er 
Grenzfällen nicht immer gerecht zu werden vermag (Urteil des Bundesgerichts 
8C_827/2012 vom 22. April 2013, E. 5.3.1, mit zahlreichen Hinweisen).
3.
Die Beschwerdeführerin verweist in der Beschwerde vom 1. April 2019 auf ihre 
Ausführungen in der Verwaltungsbeschwerde vom 8. Februar 2018 und hält daran fest, 
dass die Vorinstanz unter der Annahme, dass eine Ungleichbehandlung im Verhältnis zu 
anderen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern nicht glaubhaft gemacht sei, die von ihr 
beantragten Beweismittel hätte abnehmen müssen. Da sie nicht über die Beweise 
verfügen könne, stelle die antizipierte Beweiswürdigung der Vorinstanz eine 
Gehörsverletzung dar. In der Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat hatte sie 
geltend gemacht, dass eine Lohnungleichbehandlung gegenüber anderen Mitarbeiterinnen 
und Mitarbeitern in analoger Funktion vorliege. E.________ und F.________ seien als 
Sozialarbeiter(in) im Sozialdienst der Abteilung Soziale Dienste Asyl tätig. Obwohl beide 
nicht über die vorausgesetzte Ausbildung verfügten, seien sie der Funktionsbezeichnung 
Sozialarbeiter und dem Perinnova-Funktionsprofil "Soziale Arbeit 1/2" zugeordnet. Die als 
Betreuerin in der Durchgangsstation Steinhausen arbeitende G.________ sei ebenfalls 
höher als sie eingestuft.
E.________ und F.________ übten eine andere Funktion als die Beschwerdeführerin aus. 
Sie waren im Sozialdienst der Abteilung Soziale Dienste Asyl tätig und hatten im 
Wesentlichen mit der Förderung der sprachlichen und beruflichen Integration der 
Flüchtlinge zu tun. Beide sind langjährige Mitarbeiter, welche unter anderem 
Führungsfunktionen ausübten (eine davon vorübergehend) und vor der Neuorganisation 
des Asylwesens angestellt wurden, was die Beurteilung bzw. den Vergleich ihrer 
ursprünglichen Einstufung verkompliziert. G.________ wurde als "Sprachlehrerin Deutsch" 
angestellt. Da ihre Funktion in der Durchgangsstation aufgehoben wurde, bot man ihr ab 
2018 eine Stelle als Betreuerin an. Ihr Know-how der Sprachvermittlung war als 
Erwachsenenbildnerin vor allem mit Ausblick auf die Realisierung der Basis- und 
Lernwerkstatt DSS mit Sprachförderung sehr willkommen und gefragt. Sie kündigte jedoch 
bereits nach kurzer Zeit in der neuen Funktion.


32
Urteil V 2019 31
Angesichts unterschiedlicher Tätigkeitsfelder, unterschiedlicher Funktionen in der 
langjährigen Berufslaufbahn, unterschiedlicher Länge der Berufserfahrung und 
unterschiedlicher Lebensalter (Jahrgänge 1956, 1961 und 1963; Beschwerdeführerin: 
1975) verneinte der Regierungsrat zu Recht eine Verletzung des Grundsatzes der 
rechtsgleichen Behandlung. In casu bringt die Beschwerdeführerin keine konkreten Rügen 
an den vorinstanzlichen Schlussfolgerungen aus dem Vergleich von ihr mit diesen 
Personen vor. Für das Verwaltungsgericht sind keine Indizien ersichtlich, inwiefern diese 
Angaben des Regierungsrats nicht korrekt sein sollten. Seine Begründung erscheint 
zudem als schlüssig und nachvollziehbar. Angesichts der aufgeführten Unterschiede 
könnte ein allfälliger konkreter Vergleich der Beschwerdeführerin mit den drei erwähnten 
Personen keine Verletzung des Grundsatzes der rechtsgleichen Behandlung zu belegen. 
Die bereits im Vorverfahren erhobene Rüge der Beschwerdeführerin erweist sich 
diesbezüglich als unbegründet.
4.
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 1. April 2019 macht die 
Beschwerdeführerin sinngemäss wohl auch eine Lohnungleichbehandlung geltend, wenn 
sie auf den akademischen Hintergrund verschiedener namentlich genannter 
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Asylwesen (J.________, K.________, L.________ und 
M.________) verweist. Sie bringt vor, das Hochschulstudium Sozialanthropologie sei 
offensichtlich nicht nur in der Forschung, sondern auch im Migrations- und Asylbereich 
sowie in der Entwicklungszusammenarbeit brauchbar.
4.1
Im Vergleich zum Studium, Alter und Einstufung der Beschwerdeführerin ergibt 
sich aus der vom Regierungsrat im Verwaltungsgerichtsverfahren unterbreiteten Tabelle 
betreffend Lohneinstufung und Entwicklung der von ihr erwähnten J.________, 
K.________, L.________ und M.________ das Folgende:


33
Urteil V 2019 31
Funktionsbezeichnung gem.
Anstellungsvertrag
Jahrgang
2012
2013
2014
2015
2016
2017
K.____
"Betreuer Asylfürsorge"
(lic. phil. Ethnologie)
1983
01.05.13 bis
31.08.16
-
LK 11/k
LK 11/k
LK 11/l
LK 12/a
-
J.____
"Sozialarbeiter DSZ" 
(Informatiker, Matura, 
Bachelor Arts Sozialwiss.,
Master SozArb i.A.)
1987
01.07.16 bis
31.05.17
-
-
-
-
LK 
12/m
LK 
12/m
L.____
"Betreuerin UMA-Wohnheim"
(Bachelorstudium "Internat.
Beziehungen", 
Master internat. Beziehungen)
1989
01.04.16 bis
31.12.17
-
-
-
-
LK 
12/m
12/n
A.____
"Gesundheitsverantwortliche/
Betreuerin" ab 12. 05.12,
"Betreuerin" ab 01.07.12
(lic. phil. Sozialanthropologin)
1975
21.05.12 bis
31.05.18
LK 12/a
LK 12/a
LK 12/a
LK 12/a
LK 12/b
LK 12/c
4.2
In Würdigung der Aktenlage ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin die in 
Erwägung III/4.1 vorstehend dargelegten Zahlen und Angaben des Regierungsrats nicht in 
Frage stellte und auch das Verwaltungsgericht keinen Grund sieht, an deren Korrektheit 
zu zweifeln.
Zum beruflichen Hintergrund von M.________ (in der Tabelle nicht erwähnt) ist mit dem 
Regierungsrat darauf hinzuweisen, dass sie ein anwendungsorientiertes Studium in 
Psychologie absolviert hat und über entsprechende Arbeitserfahrung verfügt. Sie erfüllt 
somit die Voraussetzungen für eine Anstellung als sozialpädagogische Betreuungsperson 
im UMA-Jugendwohnheim Waldheim, welches – im Gegensatz zur Durchgangsstation 
Steinhausen – der Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern vom 19. Oktober 
1977 (Pflegekindverordnung PAVO, SR 211.22.338) und dem kantonalen Gesetz über die 
Sozialen Einrichtungen vom 26. August 2010 (SEG, BGS 861.5) unterstand, die einen 
Ausbildungsschlüssel ("Skill and Grade") der Mitarbeitenden erfordert. M.________ hat als 
Psychologin eine andere Ausbildung und als sozialpädagogische Betreuungsperson auch 
eine andere Funktion als die Beschwerdeführerin. Angesichts der ungleichen 
Ausbildungen und Funktionen macht ein direkter Vergleich keinen Sinn und es kann aus 
einem solchen keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der Beschwerdeführerin 
abgeleitet werden. Das Gebot der Gleichbehandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt 
bekanntlich, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nach 
Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (Urteil des Bundesgerichts 
1C_178/2007 vom 31. Januar 2008 E. 2.2).


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Urteil V 2019 31
Des Weiteren ist aus der in Erwägung 4.1 dargestellten Tabelle herauszulesen, dass die 
Beschwerdeführerin bei ihrer Anstellung in die LK 12/a, K.________ in die LK 11/k, 
J.________ in die LK 12/m und L.________ in die LK 12/m eingestuft worden sind. Der 
direkte Vergleich ergibt daher die höchste Einstufung der Beschwerdeführerin. Auch in der 
lohnmässigen Weiterentwicklung ist keine Benachteiligung zu erblicken. So wurde 
insbesondere K.________ erst im vierten Jahr seiner Anstellung in die Lohnstufe LK 12/a 
befördert, in welche die Beschwerdeführerin bereits bei ihrer Anstellung eingestuft worden 
ist. Schliesslich bestätigt auch das Protokoll betreffend das Personalgespräch bzw. die 
Standortbestimmung der Beschwerdeführerin vom 31. Oktober 2017, dass sie höher 
eingestuft ist als die anderen Teammitglieder in gleicher Funktion. Ihr Anspruch nach 
höherer Lohneinstufung habe im Team einen Sturm der Entrüstung ausgelöst. Sie habe 
zudem eine hohe Erwartungs- und Forderungshaltung gegenüber dem Arbeitgeber in der 
Rolle als omnipräsenter Dienstleister. Es steht fest, dass die auch nach den eigenen 
Angaben der Beschwerdeführerin als Sozialpädagogen (J.________, L.________ und 
M.________) bzw. als Sozialarbeiter (K.________) tätigen Kollegen und Kolleginnen 
sowohl bezüglich des Zeitpunkts ihrer Anstellung als auch heute offensichtlich nicht höher 
eingestuft gewesen sind als die Beschwerdeführerin. 
Das Vorliegen einer Lohnungleichbehandlung gegenüber anderen Mitarbeiterinnen und 
Mitarbeitern in analoger Funktion und damit eine Verletzung des Grundsatzes der 
Rechtsgleichheit muss daher verneint werden. Die Rüge der Beschwerdeführerin erweist 
sich als unbegründet.
IV. Fazit, Kosten und Parteientschädigung
1.
Abschliessend ist festzustellen, dass die arbeitsvertraglichen 
Funktionsbezeichnungen und die Stellenbeschreibungen der tatsächlich von der 
Beschwerdeführerin ausgeübten Funktion entsprochen haben. Ihre Entlöhnung entsprach 
den personalgesetzlichen Rahmenbedingungen. Der höhere Lohn ihres Kollegen 
D.________ ist aufgrund der Stellvertreter-Zusatzfunktion (Führungsfunktion) und der 
wesentlich längeren Berufserfahrung (Alter/Dienstalter, max. Treue- und 
Erfahrungszulage) objektiv nachvollziehbar. Es konnte weder eine geschlechterspezifische 
Diskriminierung im Sinne des Gleichstellungsgesetzes glaubhaft gemacht noch eine 
Lohnungleichbehandlung (Verletzung des Grundsatzes der Rechtsgleichheit) gegenüber 
anderen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in analoger Funktion festgestellt werden. Die 


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Beschwerdeführerin stellte verschiedene Beweisanträge, auf die bereits in den 
Erwägungen eingegangen worden ist. Da – wie dort bereits ausgeführt – nicht ersichtlich 
ist, inwiefern diese Anträge zur Ermittlung des relevanten Sachverhalts beitragen könnten, 
kann im Sinne einer antizipierten Beweiswürdigung (BGE 122 V 157 E. 1d) darauf 
verzichtet werden. Mithin erweist sich die Beschwerde als vollumfänglich unbegründet und 
ist daher abzuweisen.
2.
Im Verfahren vor Verwaltungsgericht trägt grundsätzlich die unterliegende Partei 
die Kosten (§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). Verfahren im öffentlichen Personalrecht sind bis zu 
einem Streitwert von Fr. 30'000.– kostenlos (§ 70 Abs. 4 PG). Die Beschwerdeführerin 
beantragte die Zusprechung von Fr. 78'348.– zuzüglich Zins, sodass der Streitwert über 
den erwähnten Fr. 30'000.– liegt. Allerdings dürfen gestützt auf Art. 13 Abs. 5 GlG bei 
Streitigkeiten wegen Verletzung des Gleichstellungsgesetzes betreffend öffentlich-
rechtliche Arbeitsverhältnisse keine Verfahrenskosten erhoben werden, es sei denn, der 
Prozess werde mutwillig geführt. Da vorliegend nicht von einer mutwilligen Prozessführung 
auszugehen ist, wird in casu auf die Erhebung einer Spruchgebühr verzichtet.
Die Frage der Parteientschädigung regelt das Gleichstellungsgesetz nicht. Mithin ist auf 
die einschlägigen – generellen – Bestimmungen des Kantons abzustellen. Angesichts des 
vollumfänglichen Unterliegens der Beschwerdeführerin ist ihr gestützt auf § 28 Abs. 2 VRG 
keine Parteientschädigung zuzusprechen. Nach § 28 Abs. 2a VRG wird Bund, Kantonen 
und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in 
der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie ihrem amtlichen 
Wirkungskreis obsiegen. Dies ist in casu zu bejahen, sodass auch dem obsiegenden 
Regierungsrat keine Parteientschädigung zugesprochen wird. Mithin sind keine 
Parteientschädigungen zuzusprechen.


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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
4.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten eingereicht werden.
5.
Mitteilung an den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin (im Doppel) und an den 
Regierungsrat des Kantons Zug (dreifach).
Zug, 28. Januar 2020
Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende
Der Gerichtsschreiber
versandt am