zg_verwaltungsgericht · V 2021 22 · 2022-10-07 · de
Verwaltungsrechtl. Kammer


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG
VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER
Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann
U R T E I L vom 7. Oktober 2022
[rechtskräftig]
gemäss § 29 der Geschäftsordnung
in Sachen
A.________ AG
Beschwerdeführerin
vertreten durch RA B.________
gegen
Regierungsrat des Kantons Zug
Beschwerdegegner
vertreten durch RA C.________
betreffend
Erlass/Reduktion der Konzessionsgebühren
("Amtsblatt des Kantons Zug")
V 2021 56

2
Urteil V 2021 56
A.
Mit Konzessionsvertrag vom 3. September 2002, der im Anschluss an ein
Submissionsverfahren abgeschlossen wurde, berechtigte der Kanton Zug, vertreten durch
den Regierungsrat des Kantons Zug, die damalige Bietergemeinschaft A.________ AG
und D.________ AG (heute: A.________ AG) zur Gesamtherstellung und zum Vertrieb
des Amtsblatts des Kantons Zug ("Amtsblatt"). Im Gegenzug verpflichtete sich die
Konzessionsnehmerin, alle amtlichen Bekanntmachungen kostenlos zu publizieren sowie
dem Kanton Zug 20 % des Umsatzes aus Inseraten des nichtamtlichen Teils zu bezahlen.
Zudem wurde festgelegt, dass die Konzessionsnehmerin zusätzlich das gesamte
"Amtsblatt des Kantons Zug" via elektronische Kommunikationsmittel, vor allem im
Internet, zu publizieren habe. Die Vertragsparteien gingen per 1. Januar 2002 von rund
32'000 gedruckten Exemplaren aus.
Mit Beschluss vom 17. Dezember 2019 kündigte der Regierungsrat des Kantons Zug den
Konzessionsvertrag auf den 31. Dezember 2022.
Im Jahr 2020 betrugen die Konzessionsabgaben Fr. 222'268.80.
Mit Schreiben vom 23. März 2021 beantragte die A.________ AG beim Regierungsrat
unter Beilage des Entwurfs des Jahresabschlussauszugs 2020 einen Erlass der
Konzessionsabgabe betreffend "Amtsblatt des Kantons Zug" ab sofort bis Ende 2022. Sie
begründete ihr Gesuch einerseits mit der anhaltenden, äusserst angespannten Situation
wegen des Inserenten-Schwunds. Andererseits würden besonders die Unternehmen der
Event- und Gastro-Branche aufgrund der COVID-Pandemie sehr wenige bis gar keine
Inserate – die einzige Einnahmequelle des Amtsblatts – mehr im nichtamtlichen Teil
schalten. Aufgrund dieser Umstände habe die A.________ AG im Jahr 2020 nur einen
marginalen Jahresgewinn von Fr. 15'000.– erwirtschaften können. Voraussichtlich werde
im Jahr 2021 ein negativer Jahresgewinn verbucht werden müssen. Der Erlass der
Konzessionsabgaben sei notwendig, um die Existenz des "Amtsblatt des Kantons Zug"
und dessen Verteilung trotz der sinkenden Einnahmen bis Ende 2022 zu sichern. Bei einer
Abweisung des Erlassgesuchs drohe der Konkurs der A.________ AG.
Mit Eingabe vom 11. Mai 2021 ergänzte die A.________ AG, nun vertreten durch
RA B.________, ihr Gesuch vom 23. März 2021 mit dem Eventualantrag, es sei die
Zustimmung zu einer Reduktion der Konzessionsgebühr gemäss Art. 2.03
Konzessionsvertrag vom 3. September 2002 auf 4 % des Inserate-Umsatzes für den
Zeitraum vom 24. März 2021 bis und mit 31. Dezember 2022 zu erteilen.

3
Urteil V 2021 56
Mit Beschluss vom 29. Juni 2021 wies der Regierungsrat das Gesuch ab (Dispositiv-
Ziff. 1). Gleichzeitig beauftragte er die Staatskanzlei, bei der A.________ AG allfällig
ausstehende Konzessionsabgaben einzufordern (Dispositiv-Ziff. 2). Seinen Entscheid
begründete der Regierungsrat damit, es gebe keine rechtliche (gesetzliche oder
vertragliche) Handhabe für den Konzessionsgeber, der Konzessionsnehmerin das
unternehmerische Risiko bei einem allgemeinen und/oder krisenbedingten
Umsatzrückgang abzunehmen. Abgesehen davon habe die Konzessionsnehmerin erst
einen kleinen Teil des zweckgebundenen COVID-19-Kredits in der Höhe von Fr. 230'000.–
zur Bewahrung der Liquidität und Deckung der laufenden Betriebskosten verwendet. Aus
dem Auszug des Jahresabschlusses 2020 gehe zudem hervor, dass die A.________ AG
einen Jahresgewinn von Fr. 15'222.11 erwirtschaftet habe. Bei der clausula rebus sic
stantibus, welche die Konzessionsnehmerin auf das vorliegende Rechtsverhältnis
zumindest sinngemäss angewendet haben möchte, handle es sich um eine Irrtumsregel.
Die Berufung darauf setze voraus, dass sich die Partei in einem Irrtum über die
Entwicklung der Wirklichkeit befunden haben müsse. Das Amtsblatt gliedere sich gemäss
Ziff. 1.01 des Konzessionsvertrags in einen amtlichen und einen nichtamtlichen Teil
(Marktblatt). Die Rollenverteilung bei der Gesamtherstellung und beim Vertrieb bringe es
mit sich, dass die Konzessionsnehmerin Ertrags- und Aufwandspositionen habe, dies
ebenso wie der Konzessionsgeber. Insbesondere die auf eine längerfristige
Zusammenarbeit ausgerichtete Vertragsbeziehung impliziere, dass sich die Verhältnisse
ändern könnten. Eine Krise in der Eventszene, ein verändertes Konsumverhalten und die
Digitalisierung der Inseratebranche seien nicht geeignet, die vertraglichen Beziehungen
zwischen dem Konzessionsgeber und der Konzessionsnehmerin dahingehend in Frage zu
stellen, dass die seit jeher zu entrichtenden Konzessionsabgaben um 80 % zu kürzen oder
gar gänzlich zu streichen wären. Da die Kalkulationsgrundlagen jederzeit variiert hätten
und variieren würden, habe sich die Konzessionsabgabe geändert bzw. ändere sie sich
entsprechend. Gemäss der Prozentklausel, welche in Art. 2.03 des Konzessionsvertrags
die Konzessionsabgabe regle, dürfe seit jeher "nur" ein Teil, nämlich 20 % des Umsatzes
der Inserate aus dem nichtamtlichen Teil des Amtsblatts eingefordert werden. Sei der
massgebliche Umsatz gestiegen, sei auch die Konzessionsabgabe gestiegen. Sei der
massgebliche Umsatz gesunken, sei automatisch die Konzessionsabgabe gesunken. Mit
der Prozentregelung hätten die Vertragsparteien Veränderungen (Ansteigen und
Rückgang des massgeblichen Umsatzes) vorausgesehen und diese in Kauf genommen.
Aufgrund dieser Vorhersehbarkeit der Veränderungen der für die Berechnung der
Konzessionsabgabe relevanten Umstände sei eine Berufung auf die clausula rebus sic

4
Urteil V 2021 56
stantibus ausgeschlossen. Die "Abschöpfung" durch den Konzessionsgeber sei mit 20 %
vergleichsweise moderat. Die Konzessionsnehmerin habe während der gesamten
Vertragsdauer beachtliche Gewinne erzielt, immerhin auch noch im Jahre 2020. Es
verstehe sich von selbst, dass die Vermarktung von Inseraten von ihrer Natur her
Veränderungen unterworfen gewesen sei, unterworfen sei und unterworfen sein werde.
Die Digitalisierung des Inserategeschäfts habe vor über 25 Jahren mit dem Einzug des
Internets in das Privat- und Geschäftsleben begonnen, somit bereits vor Abschluss des
Konzessionsvertrags vom 3. September 2002. Die Verlagerung von Print- zu
elektronischen Medien sei deshalb bereits vor Vertragsabschluss eine vorhersehbare
Entwicklung gewesen. Eine Aufhebung bzw. nur schon eine Reduktion der
Konzessionsabgabe würde gegenüber den bei der Ausschreibung unterlegenen
Bewerbern eine unzulässige submissionsrechtliche Bevorteilung der
Konzessionsnehmerin darstellen. Auch aus der Behauptung der Konzessionsnehmerin,
wonach sich das Verhältnis des Umfangs zwischen dem amtlichen und dem
nichtamtlichen Teil des Amtsblatts seit dem Vertragsabschluss bis im Jahr 2020 von
einem Viertel zu drei Vierteln verändert habe, lasse sich nichts abgewinnen. Der
Konzessionsvertrag sehe ja gerade die Gesamtherstellung des Amtsblatts vor. Die
Produktion des amtlichen Teils werde seit dem Jahr 2017 wesentlich vereinfacht, weil die
Staatskanzlei auf eigene Initiative und Kosten ein Erfassungstool beschafft habe und
betreibe. Sodann könne die Konzessionsnehmerin aus der umfangmässigen Zunahme
des amtlichen Teils nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil sie dadurch keine höheren
Konzessionsabgaben leisten müsse. Mehr amtliche Publikationen hätten überdies kaum
einen Einfluss auf die Gestehungskosten der Konzessionsnehmerin wie den Papierpreis.
Es komme hinzu, dass die Konzessionsnehmerin durch geschickte Wechsel der
Bezeichnungen des amtlichen Teils von "Nichtamtlicher Teil" zu "Marktblatt" sowie die seit
Langem bestehende Bewirtschaftung eines farbigen Inlays höhere Erträge aus dem
nichtamtlichen Teil habe sichern können und könne. Bisher habe die
Konzessionsnehmerin die Auffassung vertreten, die Erträge aus diesem Part des
nichtamtlichen Teils unterlägen nicht der Konzessionsabgabe. Dem sei aber nicht so. Die
Staatskanzlei werde daher beauftragt, bei der Konzessionsnehmerin allfällig ausstehende
Konzessionsabgaben aus der Bewirtschaftung von Inseraten einzufordern, welche die
Konzessionsnehmerin selbst und/oder ihre Unterakkordantin, die E.________ AG, im
farbigen Marktblatt (Inlay) vermarkten würden. Die Konzessionsnehmerin müsse sich in
diesem Punkt den "Durchgriff" auf ihre Unterakkordantin gefallen lassen.

5
Urteil V 2021 56
B.
Gegen den regierungsrätlichen Beschluss liess die A.________ AG am 2. August
2021 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben und folgende Anträge stellen:
1.
Vorentscheid Dispositiv-Ziff. 1
a. Dispositiv-Ziff. 1 des Entscheids des Beschwerdegegners vom 29. Juni 2021 im Verfahren SKA
RR 10.2 / 59 in Sachen Beschwerdeführerin betreffend Gesuch um Erlass der
Konzessionsgebühren (nachfolgend "Vorentscheid") sei aufzuheben und es sei die
Konzessionsgebühr (nachfolgend "Konzessionsgebühr") gemäss Art. 2.03 Konzessionsvertrag
vom 3. September 2002 (nachfolgend "Konzessionsvertrag") für den Zeitraum vom 24. März 2021
bis und mit 31. Dezember 2022 aufzuheben.
b. Eventualiter sei Vorentscheid-Dispositiv-Ziff. 1 aufzuheben und die Konzessionsgebühr für den
Zeitraum vom 24. März 2021 bis und mit 31. Dezember 2022 auf 4 % des Inserate-Umsatzes
festzusetzen.
c. Subeventualiter sei Vorentscheid-Dispositiv-Ziff. 1 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung
an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
2.
Vorentscheid-Dispositiv-Ziff. 2 sei aufzuheben.
3.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST) zulasten des Beschwerdegegners.
Zur Begründung liess die Beschwerdeführerin im Wesentlichen ausführen, seit dem
Abschluss des Konzessionsvertrags hätten sich die Verhältnisse massgeblich verändert.
Infolge der Digitalisierung sei die Printwerbung erodiert und damit auch der Inserate-
Umsatz des nichtamtlichen Teils des Amtsblatts. Konkret sei eine Reduktion von ca. Fr. 6
Mio. im Jahr 2002 auf ca. Fr. 1,1 Mio. im Jahr 2020 zu verzeichnen. Gleichzeitig seien die
Produktionskosten nicht in gleicher Weise zurückgegangen, was zur Folge habe, dass
sich die Beschwerdeführerin derzeit in prekären wirtschaftlichen Verhältnissen
wiederfinde. Die Rechtsauffassung des Regierungsrats, dass es sich bei der clausula
rebus sic stantibus (nachfolgend auch kurz: clausula) um eine Irrtumsregel handle, sei
unrichtig. Bei der clausula rebus sic stantibus unterliege keine der Parteien einem Irrtum.
Insbesondere bestehe im Zeitpunkt des Vertragsschlusses keine fehlerhafte Vorstellung
über den Sachverhalt. Auch ein Irrtum über die künftige Entwicklung des Sachverhalts sei
ausgeschlossen, weil die clausula gerade voraussetze, dass eine solche nicht
vorhersehbar sei. Bei der clausula handle es sich um den Anwendungsfall einer
Vertragsanpassung. Die Bedingung einer Anpassung des Vertrags gestützt auf die
clausula, dass seit Vertragsschluss eine Veränderung der Verhältnisse eingetreten ist, sei
erfüllt. Es könnten keine Zweifel darüber bestehen, dass sich die massgeblichen
Verhältnisse, nämlich das Inserate-Volumen, seit dem Abschluss des
Konzessionsvertrags mit rund 85 % erheblich verändert bzw. vermindert hätten. Die
beschwerdegegnerischen Behauptungen hinsichtlich der vereinbarten Prozentregelung

6
Urteil V 2021 56
seien unbehelflich. Wollte man der Argumentation folgen, hiesse das, dass eine
Vertragsanpassung gestützt auf die clausula im Falle einer Prozentregelung per se
ausgeschlossen sei. Hierfür gebe es weder in der Lehre noch in der Rechtsprechung
irgendwelche Anhaltspunkte. Weder die Parteien noch eine beliebige Drittpartei in der
Situation der Parteien habe im Jahr 2002 vorhersehen können, dass der analoge
Werbemarkt und damit die Inserate im nichtamtlichen Teil des Amtsblatts derart
einbrechen würden. Ebenso wenig vorhersehbar gewesen sei die COVID-19-Pandemie,
welche den Inserateschwund zusätzlich verstärkt habe. Der Umstand, dass die
Konzessionsgebühr prozentmässig bestimmt sei, belege damit noch keine
Vorhersehbarkeit. Falsch sei auch der Einwand, wonach die digitale Entwicklung der
letzten Jahrzehnte und die damit einhergehende Veränderung des Werbemarktes hätten
vorhergesehen werden können. Die Verhältnisänderung habe zu einem offenbaren
Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung geführt. Die Konzessionsgebühr von
20 % wirke sich als Resultat des massiven Inserateschwunds und der nicht in gleicher
Weise abnehmenden Kosten heute fünfmal stärker aus und gefährde das Fortkommen
bzw. Überleben der Beschwerdeführerin ernsthaft.
Vorentscheid-Dispositiv-Ziffer 2 sei in mehrfacher Hinsicht unrichtig und daher
aufzuheben. Insbesondere beurteile der Regierungsrat mit den Erwägungen zu
Vorentscheid-Dispositiv-Ziff. 2 einen Sachverhalt, ohne dass der Beschwerdeführerin je
Gelegenheit für das rechtliche Gehör gewährt worden wäre. Falsch sei weiter die
Behauptung des Regierungsrats, dass es sich bei der E.________ AG um eine
"Unterakkordantin" der Beschwerdeführerin handle. Bei der E.________ AG handle es
sich um eine Drittpartei. Als solche stehe sie mit der Beschwerdeführerin zwar in einem
vertraglichen Verhältnis, die Konzession sei hiervon jedoch nicht berührt. Unrichtig sei
ferner der nicht weiter substantiierte Vorwurf der Vertragsverletzung durch die
Beschwerdeführerin. Der Konzessionsvertrag verbiete es der Beschwerdeführerin nicht,
ausserhalb des Konzessionsvertrags Werbung zu betreiben bzw. Inserate zu schalten.
Ebenfalls nicht untersagt sei es gemäss Konzessionsvertrag, das Amtsblatt zusätzlich und
losgelöst von amtlichem und nichtamtlichem Teil mit einem farbigen Inlay zu versehen.
C.
In seiner Vernehmlassung vom 3. November 2022 stellte der Regierungsrat,
vertreten durch RA C.________, den Antrag, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei
vollumfänglich abzuweisen, und der Entscheid des Regierungsrats sei zu bestätigen; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Es werde
bestritten, dass die Voraussetzungen der clausula rebus sic stantibus gegeben seien. Die

7
Urteil V 2021 56
clausula rebus sic stantibus könne auf den Konzessionsvertrag aus
submissionsrechtlichen Gründen sowieso keine Anwendung finden. Die Darstellung der
Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der allmählichen Reduktion des Inserate-
Umsatzes zeige einzig und allein, dass diese seit Abschluss des Konzessionsvertrags im
Jahr 2002 der fortlaufenden und absehbaren Einwicklung in der Medienbranche
schlichtweg keine Rechnung getragen habe. Dem Gesuch stattzugeben würde den
vergaberechtlichen (und wettbewerbsrechtlichen) Grundsätzen entgegenstehen und die
Attraktivität unwirtschaftlicher und nicht wettbewerbstauglicher Verhaltensweisen von
Unternehmen erhöhen. In vergaberechtlicher Hinsicht sei das korrekte Vorgehen, die
Gesamtherstellung des Amtsblatts neu zu vergeben und dem Mitbewerber mit der besten
Eignung und dem wirtschaftlichsten Angebot den Zuschlag zu erteilen. Alles andere stelle
eine wesentliche nachträgliche Abänderung von Zuschlagskriterien dar und würde folglich
zu einer submissionsrechtlich unzulässigen Bevorteilung der Beschwerdeführerin führen.
Klar sei, dass die Parteien Veränderungen im Inserate-Volumen antizipiert hätten. Daher
sei die Konzessionsgebühr auch als Prozentregel ausgestaltet worden. Sei der
massgebliche Umsatz gestiegen, so sei selbstredend auch die Konzessionsabgabe
gestiegen. Sei dieser gesunken, sei automatisch auch die Konzessionsabgabe gesunken.
Bei der Veränderung des Inserate-Volumens habe es sich keineswegs um eine
unvorhersehbare Veränderung gehandelt. In diesem Zusammenhang solle insbesondere
darauf hingewiesen werden, dass der Konzessionsvertrag ab 2010 (Ablauf der fixen
Vertragsdauer) jeweils mit zweijähriger Frist kündbar gewesen sei. Das hätte es der
Beschwerdeführerin möglich gemacht, den Konzessionsvertrag jederzeit zu beenden,
wenn dieser für sie tatsächlich wirtschaftlich nicht mehr lukrativ gewesen sein sollte bzw.
mit der Zeit gar zu einer Belastung geworden sei. Das sei aber nicht erfolgt. Der Vergleich
des Inserate-Volumens und der entsprechenden Umsätze der Jahre 2002 mit jenen des
Jahres 2021 sei offensichtlich unzutreffend und konstruiert. Die zu erwartende Entwicklung
habe sich während der gesamten Vertragsdauer deutlich abgezeichnet, nämlich sinkende
Inserate-Volumen, sinkende Abonnements und sinkende Umsätze. Dass die von der
Beschwerdeführerin zu Grunde gelegte Argumentation schon im Grundsatz nicht stimmen
könne, zeige sich auch darin, dass diese in der Konsequenz auf praktisch jedes
Unternehmen übertragen werden könnte, welches es (in selbstverschuldeter Art und
Weise) unterlassen habe, sich an die aktuellen Marktbedingungen und Entwicklungen
anzupassen.
D.
Am 18. Februar 2022 liess die Beschwerdeführerin eine Replik einreichen. Am
11. April 2022 liess der Regierungsrat duplizieren. Die letzte Stellungnahme in dieser

8
Urteil V 2021 56
Angelegenheit erfolgte am 13. Mai 2022 durch die Beschwerdeführerin. Auf die
Ausführungen in diesen Rechtsschriften wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
einzugehen sein.
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1.
1.1
Gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrats ist die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht
ausnahmsweise ausschliesst (§ 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes,
VRG; BGS 162.1). Ein solcher Ausschluss ist vorliegend nicht gegeben. Die
Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid, deren Adressatin sie im
Übrigen als Gesuchstellerin ist, im Sinne von § 62 Abs. 1 lit. b VRG besonders berührt,
und sie hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung im Sinne
von § 62 Abs. 1 lit. c VRG. Da die Beschwerde form- und fristgerecht eingereicht wurde,
ist darauf einzutreten.
1.2
Das Verwaltungsgericht entscheidet über die Beschwerde gestützt auf § 29 seiner
Geschäftsordnung (GO VG; BGS 162.11) im Zirkulationsverfahren.
1.3
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann jede Rechtsverletzung gerügt
werden. Als Rechtsverletzung gelten: 1. die Nichtanwendung und die unrichtige
Anwendung eines Rechtssatzes; 2. die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache; 3.
der Missbrauch oder die Überschreitung des Ermessens; 4. die Verletzung einer
wesentlichen Form- oder Verfahrensvorschrift; 5. Rechtsverweigerung und
Rechtsverzögerung (§ 63 Abs. 1 Ziff. 1–5 VRG). Vor Gericht kann auch jede für den
Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhaltes
angefochten werden (§ 63 Abs. 2 VRG). In Fällen, in denen – wie vorliegend –
Beschwerde gegen einen Entscheid des Regierungsrats geführt wird, ist die Rüge der
unrichtigen Ermessenshandhabung unzulässig (§ 63 Abs. 3 VRG e contrario).
2.
Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, vorliegend seien die
Voraussetzungen der clausula rebus sic stantibus erfüllt, weshalb ihren Anträgen

9
Urteil V 2021 56
entsprochen werden müsse. Der Regierungsrat stellt sich hingegen auf den Standpunkt,
die Voraussetzungen der clausula rebus sic stantibus seien nicht gegeben. Eine
Aufhebung bzw. nur schon eine Reduktion der Konzessionsabgabe würde im Übrigen, so
der Regierungsrat, gegenüber den bei der Ausschreibung unterlegenen Bewerberinnen
eine unzulässige submissionsrechtliche Bevorteilung der Konzessionsnehmerin darstellen.
3.
3.1
Konzessionen weisen sowohl vertragliche als auch hoheitliche Elemente auf. In
Bezug auf die vertraglichen Elemente, so namentlich diejenigen Fragen, die von Gesetzes
wegen unterschiedlich geregelt werden können, ist die Konzession wie ein öffentlich-
rechtlicher Vertrag auszulegen (BGer 2C_825/2013 vom 24. März 2014 E. 2.1 mit
Hinweisen). Die vorliegend strittige Konzessionsgebühr gehört nicht zu den gesetzlich
zwingenden Konzessionsbestandteilen und hat daher vertraglichen Charakter. Darin sind
sich die Parteien einig.
3.2
Verwaltungsrechtliche Verträge können dadurch mangelhaft werden, dass sich
nach ihrem Abschluss die tatsächlichen Verhältnisse oder die Rechtsgrundlagen des
Vertrages ändern. Es fragt sich deshalb, ob eine Anpassung eines solchen Vertrages an
die geänderten Umstände bzw. Vorschriften zulässig ist. Allgemein lässt sich dazu sagen,
dass ein ursprünglich fehlerfreier Vertrag nur ausnahmsweise, unter ganz besonderen
Voraussetzungen gegen den Willen einer Vertragspartei geändert werden kann, ist es
doch gerade Zweck einer vertraglichen Vereinbarung, sich gegenseitig auf Dauer zu
binden und den einseitigen Verzicht auf die Erfüllung der vertraglichen Pflichten
auszuschliessen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020,
Rz. 1360). Die Aufhebung oder Anpassung vertraglicher Rechte und Pflichten ist möglich,
wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts massgebend sind,
seit Abschluss des Vertrages so stark geändert haben, dass einer Vertragspartei das
Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nach Treu und Glauben nicht
mehr zugemutet werden darf, d.h. wenn das Beharren auf der vereinbarten Forderung
geradezu eine Ausbeutung des Missverhältnisses von Leistung und Gegenleistung und
damit einen Rechtsmissbrauch darstellen würde. Beim verwaltungsrechtlichen Vertrag
wird diese clausula rebus sic stantibus im Allgemeinen weniger restriktiv angewendet als
beim privatrechtlichen, weil der Staat auch andere Prinzipien als Treu und Glauben zu
beachten hat (z.B. Gesetzmässigkeit und Rechtsgleichheit; Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 1362 mit Hinweisen). Das Kriterium der Unvorhersehbarkeit einer Veränderung
ist als zentrales Teilelement des Grundsatzes von Treu und Glauben in die

10
Urteil V 2021 56
Gesamtüberlegungen einzubeziehen (vgl. Stefan Vogel, Die "clausula rebus sic stantibus"
als Mittel zur Anpassung und Aufhebung von verwaltungsrechtlichen Verträgen, ZBl 109
[2008] 308). Insbesondere dem Kriterium der Unvorhersehbarkeit einer Veränderung der
tatsächlichen Verhältnisse räumen denn auch die Parteien in ihren Rechtsschriften viel
Platz ein.
3.3
Der Regierungsrat und die Beschwerdeführerin sind sich darüber einig, dass für
die Anwendung der clausula rebus sic stantibus bzw. die Anpassung des
Konzessionsvertrags folgende drei Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen:
- gravierende Veränderung der Verhältnisse seit Abschluss des Vertrags;
- Unvorhersehbarkeit der Verhältnisänderung;
- gravierende Äquivalenzstörung (schwerwiegendes Missverhältnis zwischen Leistung und
Gegenleistung).
Diese Kriterien sind daher nachfolgend zu prüfen.
4.
Veränderung der Verhältnisse seit Vertragsabschluss
Der Regierungsrat stellt nicht in Frage, dass das Inserate-Volumen bei der
Beschwerdeführerin seit dem Abschluss des Konzessionsvertrags im Jahr 2002 massiv
geschwunden ist, was sich mit der COVID-19-Pandemie zusätzlich verschärft habe. Er
anerkennt auch, dass die Anzahl der Abonnentinnen und Abonnementen des Amtsblatts
zurückgegangen ist, wobei er betont, dass dieser Schwund über die Jahre stetig und nicht
auf einen Schlag erfolgt sei. Tatsächlich blieb die Aussage der Beschwerdeführerin in ihrer
Stellungnahme vom 11. Mai 2021 (Beil. 6 zum RRB vom 29. Juni 2021), wonach beim
Inserate-Umsatz des nichtamtlichen Teils des Amtsblatts zwischen 2002 und 2020 eine
Reduktion von ca. Fr. 6 Mio. auf ca. Fr. 1,1 Mio. zu verzeichnen gewesen sei, vom
Regierungsrat unwidersprochen. Davon, dass seit dem Abschluss des
Konzessionsvertrags eine gravierende Änderung der Verhältnisse eingetreten und somit
die erste Voraussetzung für die Anwendung der clausula rebus sic stantibus erfüllt ist, ist
denn auch ohne Weiteres auszugehen.
5.
Vorhersehbarkeit
5.1
Rechtsprechung und Literatur sind sich über das Prinzip einig, dass eine Berufung
auf veränderte Umstände nur dann in Betracht kommen soll, wenn die Entwicklung

11
Urteil V 2021 56
unvorhersehbar war (BGer 4A_73/2011 vom 2. Mai 2011 E. 4; 4C.49/2004 vom 30. März
2004 E. 2.2). Eine voraussehbare Änderung der Verhältnisse liegt vor, wenn die
betreffende Partei nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge mit der späteren Entwicklung
vernünftigerweise rechnen musste. Entscheidend ist mithin, ob die Wahrscheinlichkeit der
Verhältnisänderung so gross war, dass für eine vernünftige Person an Stelle der
Vertragspartei Grund bestand, beim Entscheid über den Vertragsabschluss oder dessen
Ausgestaltung darauf Rücksicht zu nehmen (BGer 4A_375/2010 vom 22. November 2010
E. 3.1). Gemäss Wolfgang Wiegand, in: Basler Kommentar, Obligationenrecht I, 7. Aufl.
2020, Art. 18 N 101, liegt hier die Problematik ähnlich wie bei der Vorhersehbarkeit im
Schadenersatzrecht, wo der Richter mit der sog. objektiv nachträglichen Prognose
feststellen muss, ob die Parteien mit den Folgen ihres Verhaltens hätten rechnen können
oder müssen. Der Richter wird infolgedessen einerseits Zurückhaltung üben müssen und
nicht jede ungewöhnliche Entwicklung als unvorhersehbar betrachten, andererseits aber
auch an diese Unvorhersehbarkeit nicht allzu hohe Anforderungen stellen dürfen.
5.2
Der von der Beschwerdeführerin selbst vorgelegten Beilage 6 der Beilage 6 des
RRB (Stellungnahme der Beschwerdeführerin zum rechtlichen Gehör vom 11. Mai 2021)
kann entnommen werden, dass die Nettowerbeumsätze der Kaufzeitungen in der Schweiz
nach einem Höhepunkt im Jahr 2000 (Fr. 1,972 Mrd.) mit Ausnahme von leichten
Erholungen 2006 und 2007 sowie 2010 und 2011 kontinuierlich auf ein Niveau von Fr. 443
Mio. im Jahr 2018 zurückgingen. Gerade zwischen 2000 und 2002 – dem Jahr, in
welchem der strittige Konzessionsvertrag abgeschlossen wurde –, war der Rückgang mit
18,8 % (auf Fr. 1,6 Mrd.) gross. Auch aus der Beilage 1 der Beilage 6 des RRB kann
herausgelesen werden, dass nur schon zwischen 2000 und 2002 der Umfang des
kommerziellen Teils des Amtsblatts von 15'708 auf rund 14'089 Seiten, somit um 10,3 %
zurückging. Zwar war dieser starke Rückgang – sowohl was die gesamtschweizerische als
auch die Entwicklung des Amtsblatts des Kantons Zug betrifft – wohl zu einem Teil auf die
damalige Wirtschaftskrise infolge des Platzens der sogenannten Dotcom-Blase im März
2000, was sich u.a. negativ auf den Stellenmarkt auswirkte, zurückzuführen. Den
Erhebungen in der "Darstellung der Schweizer Medienlandschaft, Bericht zu Handen des
Bundesamtes für Kommunikation (BAKOM), 2014" (Bg-Beil. 3) kann jedoch entnommen
werden, dass in der Schweiz der Einzug der Online-Medien bereits spätestens im Jahr
1996 begonnen und im Jahr 2000 einen ersten Höhepunkt erreicht hatte. Danach flachte
die Zunahme der Anzahl Online-Medien zwar etwas ab, die Kurve zeigte jedoch weiterhin
kontinuierlich nach oben. Dabei ist ohne Weiteres davon auszugehen, dass sich
entsprechend auch der Umfang von Inseraten und Anzeigen in den Online-Medien

12
Urteil V 2021 56
entwickelte, und es liegt auf der Hand, dass dies zu Lasten der entsprechenden Aufträge
in den Print-Medien ging.
5.3
Für das Gericht ist daher klar, dass die unaufhaltsame Verlagerung von den Print-
Medien zu den elektronischen Medien und damit die Reduktion des Inserate-Volumens
sowie des Inserate-Ertrags beim Amtsblatt des Kantons Zug zum Zeitpunkt des
Abschlusses des Konzessionsvertrags (3. September 2002) voraussehbar war.
Insbesondere war absehbar, dass die schon mehrere Jahre davor gestartete
Digitalisierung des Inserategeschäfts weiter an Fahrt gewinnen und zwangsläufig zu einer
stetigen Verkleinerung des nichtamtlichen Teils des Amtsblatts des Kantons Zug führen
wird, was dann auch eintraf. Es ist denn auch davon auszugehen, dass diese Umstände
bzw. diese Erkenntnis der primäre Grund dafür waren, dass die Vertragsparteien die
Regelung trafen, die Konzessionsnehmerin habe den Kanton Zug mit 20 Prozent des
Umsatzes aus Inseraten abzugelten. Damit konnte sichergestellt werden, dass sich die
finanzielle Belastung der Beschwerdeführerin aus dem Konzessionsvertrag im gleichen
Umfang wie der Inserate-Umsatz verringern würde.
In diesem Zusammenhang ist denn auch auffällig, dass die Beschwerdeführerin, obwohl
der Inserate-Umsatz des nichtamtlichen Teils des Amtsblatts zwischen 2002 und 2020
kontinuierlich um rund 81,6 % zurückging, von ihrem Recht, den Konzessionsvertrag zu
kündigen, nie Gebrauch machte. Gemäss Ziff. 5.01 f. des Konzessionsvertrags war dieser
für die Dauer von 7 Jahren abgeschlossen. Die Vertragsdauer begann am 1. Januar 2004
und endete am 31. Dezember 2010. Der Vertrag war unter Einhaltung einer zweijährigen
Kündigungsfrist erstmals per 31. Dezember 2010 kündbar. Erfolgte keine Kündigung, so
verlängerte sich der Vertrag jeweils um die Dauer von zwei Jahren. Offenbar sah sich die
Beschwerdeführerin zu keiner Kündigung veranlasst, obwohl die gesamten Werbeumsätze
der Print-Medien und der Inserate-Umsatz des Amtsblatts des Kantons Zug seit 2011
weiterhin stetig zurückgingen und diese Entwicklung weiterhin klar erkennbar war. Somit
scheint der Konzessionsvertrag für die Beschwerdeführerin – zumindest bis zu ihrem
Gesuch vom 23. März 2021 um Erlass der Konzessionsabgabe – wirtschaftlich immer
noch ausreichend interessant gewesen zu sein.
Schliesslich ist auch noch auf Folgendes hinzuweisen: Die Konzession betreffend die
Gesamtherstellung und den Vertrieb des Amtsblatts des Kantons Zug wurde 2002 im
Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung im selektiven Verfahren gemäss
Submissionsgesetzgebung an die Beschwerdeführerin erteilt. Immerhin wurde im

13
Urteil V 2021 56
Vergabeverfahren die Höhe des Prozentsatzes aus Inseraten zugunsten des Kantons Zug
mit 25 % hoch gewertet. Es ist daher dem Regierungsrat zuzustimmen, wenn er geltend
macht, dass ein Erlass oder eine Reduktion der Konzessionsgebühr allenfalls
submissionsrechtliche Fragen aufwerfen würde, zumindest was die Gleichbehandlung der
Konkurrenten betrifft. Denn in einem nachträglichen Erlass oder einer nachträglichen
Reduktion der Konzessionsabgabe könnte allenfalls eine unzulässige Bevorteilung der
Zuschlagsempfängerin, im vorliegenden Fall der Beschwerdeführerin, erkannt werden.
5.4
Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass die Unvorhersehbarkeit der
Verhältnisänderung als Voraussetzung für die Anwendung der clausula rebus sic stantibus
nicht gegeben ist.
6.
Gravierende Äquivalenzstörung
6.1
Voraussetzung ist schliesslich, dass durch die Veränderung der Verhältnisse eine
schwerwiegende Störung des Vertragsverhältnisses ausgelöst wird. Soweit es dabei um
den Austausch von vermögenswerten Leistungen geht, muss eine gravierende
Äquivalenzstörung, d.h. ein grobes Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung,
eingetreten sein (vgl. BGer 4A_375/201 vom 22. November 2010 E. 3.1; BGE 135 III 9 E.
2.4). Nicht erforderlich ist dagegen, dass es sich um eine wucherische Ausbeutung
handelt, und ebenso wenig muss die Äquivalenzstörung zu einem wirtschaftlichen Ruin
der dadurch betroffenen Partei führen (Wiegand, a.a.O., Art. 18 N 104).
6.2
Darzulegen ist vorab, worin beim strittigen Konzessionsvertrag die wesentlichen
Leistungen und Gegenleistungen bestehen: Gemäss Ziff. 1.01 des Konzessionsvertrags
vom 3. September 2002 hat die Beschwerdeführerin im amtlichen Teil (erster Teil) des
Amtsblatts alle Bekanntmachungen kostenlos zu publizieren, die von Behörden und
Amtsstellen des Kantons Zug, dessen Gemeinden sowie von Institutionen, die öffentliche
Aufgaben erfüllen, ausgehen. Mit Ausnahme der Handelsregistereinträge erfolgt die
Redaktion des amtlichen Teils durch die Staatskanzlei. Für den nichtamtlichen Teil
hingegen trägt die Beschwerdeführerin die alleinige Verantwortung. Die
Beschwerdeführerin publiziert zudem das gesamte "Amtsblatt des Kantons Zug" (amtlicher
und nichtamtlicher Teil) via elektronische Kommunikationsmittel, vor allem im Internet.
Diese Publikation entspricht in allen Teilen sowohl bezüglich Inhalt wie auch Form
weitgehend der Publikation im Printmedium. Der Vertrieb erfolgt auf Kosten der
Beschwerdeführerin; diese betreibt den Verkauf und das Inkasso von Inseraten und

14
Urteil V 2021 56
Abonnementen des "Amtsblatt des Kantons Zug" auf eigene Rechnung und eigenes
Risiko (Ziff. 1.03 und 2.01). Gemäss Ziff. 2.03 hat die Beschwerdeführerin den Kanton Zug
mit 20 Prozent des Umsatzes aus Inseraten abzugelten. Zusammengefasst kann somit
gesagt werden, dass der Kanton Zug, vertreten durch den Regierungsrat des Kantons
Zug, der Beschwerdeführerin erlaubt, die monopolisierte Tätigkeit der Herstellung und des
Vertriebs des offiziellen Publikationsorgans des Kantons Zug auszuüben. Im Gegenzug ist
die Beschwerdeführerin verpflichtet, auf eigene Kosten offizielle Bekanntmachungen zu
publizieren sowie dem Kanton Zug eine Konzessionszahlung in der Höhe von 20 Prozent
des Umsatzes aus Inseraten zu leisten.
6.3
Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin und im Gleichklang mit der
Ansicht des Regierungsrats kann das Gericht als Folge der festgestellten,
anerkanntermassen schwerwiegenden Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse seit
Vertragsabschluss keine gravierende Äquivalenzstörung erkennen. Gerade aufgrund der
vorangehend beschriebenen Prozentregelung sank die Konzessionsgebühr im gleichen
Mass wie der Rückgang des Inserate-Umsatzes, somit seit 2002 um rund 81,7 %, was die
Belastung der Beschwerdeführerin durch die Abgabe massiv verringerte. Auf der anderen
Seite erfolgte eine Zunahme des Umfangs des amtlichen Teils des Amtsblatts zwischen
2002 (4'856 Seiten) und 2020 (5'484 Seiten) von lediglich 11,4 %. Zwar verursachte diese
Erhöhung bei der Beschwerdeführerin unbestrittenermassen gewisse Mehrkosten. Es
kann aber ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass diese geringfügig sind.
Jedenfalls hat die Beschwerdeführerin die wegen der Ausweitung des amtlichen Teils
entstandenen höheren Gestehungskosten nicht substanziiert. Zudem hat der
Konzessionsgeber der Beschwerdeführerin nie zugesichert, dass sich der Umfang des
amtlichen Teils nicht vergrössern würde. Im Gegenteil: die Beschwerdeführerin musste
jederzeit mit einer gewissen Zunahme rechnen, bzw. eine solche war ohne Weiteres
voraussehbar. Zudem ist nicht von der Hand zu weisen, dass das Erfassungstool, das die
Staatskanzlei 2017 auf eigene Initiative und eigene Kosten beschaffte und welches diese
seither betreibt (Übermittlung der im amtlichen Teil zu veröffentlichenden Texte an die
Beschwerdeführerin elektronisch-standardisiert statt wie früher uneinheitlich auf Papier,
per Fax oder per E-Mail [Word oder PDF]), zu Einsparungen bei der Beschwerdeführerin
geführt hat, auch wenn sich diese nicht genau beziffern lassen und dies der Regierungsrat
auch nicht macht. Und zu guter Letzt ist dem Regierungsrat zuzustimmen, wenn er darauf
hinweist, dass durch die mehrmalige (freiwillige) Weiterführung bzw. Verlängerung des
Konzessionsvertrags über etliche Jahre hinweg die Beschwerdeführerin selber zum

15
Urteil V 2021 56
Ausdruck gebracht hat, dass das Äquivalenzverhältnis für diese offenbar über die
bisherige Zeit hinweg immer stimmte, sicherlich aber nicht massiv gestört war.
6.4
Somit fehlt es zur Anwendung der clausula rebus sic stantibus im vorliegenden
Fall auch an einer gravierenden Äquivalenzstörung.
7.
Es ergibt sich daher, dass dem Regierungsrat dadurch, dass er das Gesuch der
Beschwerdeführerin um Erlass bzw. Reduktion der im Konzessionsvertrag vom 3.
September 2002 betreffend "Amtsblatt des Kantons Zug" festgelegten
Konzessionsabgabe abwies (Dispositiv-Ziff. 1 des Beschlusses des Regierungsrats)
abgewiesen hat, keine Rechtsverletzung vorzuwerfen ist.
8.
8.1
Die Beschwerdeführerin rügt zudem auch Ziffer 2 des Dispositivs des
regierungsrätlichen Beschlusses. Darin beauftragte der Regierungsrat die Staatskanzlei,
bei der Beschwerdeführerin allfällig ausstehende Konzessionsabgaben einzufordern.
Dabei geht es um Abgaben, welche nach Ansicht des Regierungsrats auch auf den
Umsatz der innerhalb des Amtsblatts im als "Marktblatt" bezeichneten Teil (farbige
Einlage) veröffentlichten Inserate geschuldet sind, auch wenn die entsprechenden Erträge
nicht von der Beschwerdeführerin, sondern von der E.________ AG, erzielt werden;
sowohl die Konzessionsnehmerin als auch die E.________ AG würden vom selben
einzelunterschriftsberechtigten Verwaltungsrat kontrolliert. Die Berufung der
Beschwerdeführerin auf das Argument, die E.________ AG sei eine andere juristische
Person, sei, so der Beschwerdegegner, zumindest formalistisch, stelle aber in jedem Fall
eine Umgehung der vertraglichen Pflichten der Konzessionsnehmerin dar und sei mithin
rechtsmissbräuchlich.
Die Beschwerdeführerin hingegen vertritt die Auffassung, die Erträge aus diesem Part des
nichtamtlichen Teils unterlägen nicht der Konzessionsabgabe.
8.2
Mit seiner Aufforderung an die Staatskanzlei, bei der Beschwerdeführerin allfällig
ausstehende Konzessionsabgaben einzufordern, hat der Regierungsrat eine fallbezogene
Weisung an eine ihm unterstellte Behörde erlassen, was er ohne Weiteres auch
ausserhalb des vorliegenden Gesuchsverfahrens hätte machen können. Dazu bedurfte es
keiner auch an die Vertragspartei ergehenden Verfügung. Zwar machte der Regierungsrat
in seinen Erwägungen Ausführungen dazu, weshalb seiner Meinung nach auch auf den

16
Urteil V 2021 56
Umsatz der im "Marktblatt" veröffentlichten Inserate eine Konzessionsabgabe geschuldet
ist und dass die diesen Teil des Amtsblattes betreffende, aber nicht geleistete Abgabe
allenfalls noch einzufordern ist. Eine anfechtbare Verfügung, welche Rechte oder Pflichten
begründet und insbesondere auch die Höhe dieser Abgabe festlegt, hat die für eine
allfällige solche Nachforderung zuständige Behörde – wohl entweder Staatskanzlei oder
Regierungsrat – jedoch noch nicht erlassen. Das Unternehmen, welches eine solche
Nachzahlung allenfalls schuldet, konnte sich zudem noch nicht ausreichend zum
Sachverhalt äussern, dies insbesondere eben auch deshalb, weil die Höhe des
geforderten Betrags noch unbekannt ist. Das wird erst noch erfolgen müssen.
Es handelt sich bei Ziffer 2 des Dispositivs somit um eine verwaltungsinterne
Dienstanweisung an die hierarchisch untergeordnete Behörde, ohne dass darin bereits
konkrete Rechte oder Pflichten begründet, geändert oder aufgehoben würden, die
erzwingbar wären. Die tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerdeführerin wird
durch die Weisung des Regierungsrats an die Staatskanzlei nicht besonders berührt im
Sinne von § 62 Abs. 1 lit. b VRG. Gleichzeitig fehlt es der Beschwerdeführerin auch an
einem schutzwürdigen Interesse (lit. c) an der Aufhebung oder Änderung der Dispositiv-
Ziff. 2 des regierungsrätlichen Beschlusses und somit an den Voraussetzungen für ihre
Beschwerdelegitimation. Damit liegt noch keine anfechtbare Anordnung vor und ist auf die
entsprechende Rüge nicht einzutreten. Erst gegen eine allfällige konkrete Anordnung der
dafür zuständigen Behörde wird die Beschwerde offenstehen.
9.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie
abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist.
10.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig
(§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.– werden daher der
Beschwerdeführerin auferlegt. Da der Regierungsrat in seinem amtlichen Wirkungskreis
obsiegt, ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 28 Abs. 2a VRG).

17
Urteil V 2021 56
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Der Beschwerdeführerin werden die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.– auferlegt.
3.
Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.
4.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.
5.
Mitteilung an die Rechtsvertretung der Beschwerdeführerin (im Doppel, Rechnung
folgt nach Rechtskraft des Urteils) und an die Rechtsvertretung des
Regierungsrats des Kantons Zug (vierfach).
Zug, 7. Oktober 2022
Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende
Der Gerichtsschreiber
versandt am