zg_verwaltungsgericht · V 2021 4 · 2022-01-03 · de

Abschreibungsverfügung / Verfahrenskosten / Parteientschädigung

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG
VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER
Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann
U R T E I L vom 3. Januar 2022
[rechtskräftig]
gemäss § 29 der Geschäftsordnung
in Sachen
A.________ GmbH
Beschwerdeführerin
vertreten durch RA B.________
gegen
1. Gemeinderat Risch
vertreten durch RA C.________
2. Direktionssekretariat der Direktion des Innern des Kantons Zug
Beschwerdegegner 
betreffend
Abschreibungsverfügung / Verfahrenskosten / Parteientschädigung
V 2021 4


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Urteil V 2021 4
A.
Am 8. Mai 2019 stellte die A.________ GmbH bei der Einwohnergemeinde Risch 
ein Gesuch um Erteilung einer Betriebsbewilligung für die Kindertagesstätte "D.________" 
für zunächst zwei altersgemischte Gruppen à jeweils 12,5 Plätzen. Im Anschluss daran 
fand ein umfangreicher Schriftenwechsel statt, und es wurden zahlreiche Dokumente 
nachgereicht. Die Kindertagesstätte wurde am 19. August 2019 eröffnet. Am 30. August 
2019 und 5. September 2019 führte die Abteilung Soziales/Gesundheit der 
Einwohnergemeinde Risch in der Kindertagesstätte je einen unangemeldeten 
Kontrollbesuch durch, wobei festgestellt wurde, dass mehr als die bewilligungsfrei 
zulässigen 4 Kinder anwesend waren. Am 12. September 2019 verfügte der Gemeinderat 
Risch die sofortige Schliessung der Kindertagesstätte "D.________" und begründete 
diesen Entscheid damit, die Kindertagesstätte sei eröffnet worden, obwohl keine 
Bewilligung vorgelegen habe. Der Vollzug des Entscheids wurde kurz darauf bis zu einem 
für den 16. September 2019 vereinbarten Gespräch ausgesetzt. Am 16. September 2019 
reichte die A.________ GmbH erneut ein Gesuch um Erteilung einer unbefristeten 
Betriebsbewilligung für die Kindertagesstätte "D.________" ein. Der Gemeinderat Risch 
beschloss am 17. September 2019, dass die Schliessung unterbleiben könne, wenn innert 
48 Stunden eine Betriebsbewilligung erteilt werden könne. Am 18. September 2019 reichte 
die A.________ GmbH beim Regierungsrat Verwaltungsbeschwerde gegen den 
Schliessungsentscheid des Gemeinderats Risch vom 12. September 2019 ein und 
beantragte unter anderem superprovisorische Massnahmen. Mit Entscheid vom 19. 
September 2019 erteilte der Gemeinderat Risch die provisorische Betriebsbewilligung für 
eine Gruppe mit maximal 12 Plätzen und verzichtete auf die umgehende Schliessung. Am 
5. November 2019 hob der Gemeinderat Risch die Verfügung vom 12. September 2019 
vollumfänglich auf und erteilte der A.________ GmbH die definitive Betriebsbewilligung für 
zwei altersgemischte Gruppen mit je 12 Plätzen unter Auflagen. 
Mit Verfügung vom 4. Dezember 2020 schrieb das Direktionssekretariat der Direktion des 
Innern des Kantons Zug die Verwaltungsbeschwerde als gegenstandslos ab und 
auferlegte die auf Fr. 3'000.– festgesetzten Verfahrenskosten den Parteien (A.________ 
GmbH und Einwohnergemeinde Risch) je zur Hälfte. Parteientschädigungen wurden keine 
zugesprochen. Begründet wurde dieser Entscheid damit, sowohl die Sach- als auch die 
Rechtslage seien in der vorliegenden Angelegenheit anspruchsvoll. Der mutmassliche 
Verfahrensausgang sei nicht ohne weiteres absehbar. Allerdings sprächen die konkreten 
Umstände dafür, dass die Schliessung der Kindertagesstätte durch die 
Einwohnergemeinde Risch nicht unberechtigt gewesen sei. Die A.________ GmbH habe 
eine Kindertagesstätte betrieben, ohne dafür über die entsprechende Betriebsbewilligung 


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Urteil V 2021 4
zu verfügen, was ihr habe klar sein müssen. Angesichts dessen erscheine die 
Beschwerde der A.________ GmbH gegen die Schliessungsverfügung vom 12. 
September 2019 nicht erfolgversprechend. Allerdings stellten sich hier weitere Fragen, die 
nicht ohne eingehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantwortet werden könnten, 
wie beispielsweise die Bedeutung der schriftlichen Äusserungen von Seiten der 
Einwohnergemeinde Risch im Vorfeld des Schreibens vom 13. August 2019 (am 13. 
August 2019 teilte die Abteilung Soziales/Gesundheit der A.________ GmbH mit, der 
Gemeinderat sei zum Schluss gekommen, dass das Betriebsbewilligungsgesuch nicht 
bewilligungsfähig sei; die Aufnahme von mehr als vier Kindern werde untersagt) oder die 
nicht vollständig erteilte Akteneinsicht im September 2019. Folglich könne eine 
Kostenverteilung anhand des mutmasslichen Verfahrensausgangs nicht vorgenommen 
werden. Im Hinblick auf die Verursachung der Gegenstandslosigkeit gelte Folgendes: 
Zwar habe der Gemeinderat Risch im Nachgang die definitive Betriebsbewilligung erteilt. 
Jedoch sei dies unter anderem darauf zurückzuführen, dass die Beschwerdeführerin nach 
der verfügten Schliessung weitere Unterlagen nachgereicht habe. Zudem habe die 
Beschwerdeführerin im Vorfeld der Schliessungsverfügung zum Teil falsche Angaben 
gemacht, wie sich anlässlich der Kontrollbesuche herausgestellt habe. Allerdings sei die 
Führung des Vorverfahrens durch die Gemeinde Risch nicht über jeden Zweifel erhaben 
gewesen. Insbesondere könne ihr eine unzureichende Kommunikation vorgeworfen 
werden. Angesichts der gesamten Umstände rechtfertige es sich, die Verursachung des 
Verfahrens [recte wohl: Verursachung der Gegenstandslosigkeit des Verfahrens] beiden 
Parteien zu gleichen Teilen zuzuschreiben. Folglich würden die Verfahrenskosten beiden 
Parteien je zur Hälfte auferlegt. Zugleich habe jede Partei die ihr aus dem 
Verwaltungsbeschwerdeverfahren entstandenen Kosten selbst zu tragen.
B.
Gegen die Abschreibungsverfügung vom 4. Dezember 2020 liess die A.________ 
GmbH am 6. Januar 2021 Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen und folgende 
Anträge stellen:
"1. Dispositivziffer 2 [Kostenauferlegung] der Abschreibungsverfügung vom 4. 
Dezember 2020 sei vollumfänglich aufzuheben und die Kosten des 
vorinstanzlichen Verfahrens seien in Gutheissung der vorliegenden 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde vollumfänglich der Gemeinde Risch 
aufzuerlegen, eventualiter auf die Staatskasse zu nehmen;


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Urteil V 2021 4
2.
Dispositivziffer 3 [Parteientschädigung] der Abschreibungsverfügung vom 4. 
Dezember 2020 sei vollumfänglich aufzuheben und der Beschwerdeführerin sei in 
Gutheissung der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde für das 
vorinstanzliche Verfahren eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen;
3.
Eventualiter sei die Abschreibungsverfügung vom 4. Dezember 2020 in 
Gutheissung der vorliegenden Beschwerde in Bezug auf die Dispositivziffern 2 
und 3 aufzuheben sowie die Sache an den Regierungsrat des Kantons Zug zur 
weiteren Behandlung und erneuten Entscheidfindung im Sinne der Erwägungen 
zurückzuweisen;
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl. MWST) zu Lasten der 
Gemeinde Risch, eventualiter zu Lasten der Staatskasse."
Zudem wurden die folgenden prozessualen Anträge gestellt:
"1. Bei einer Rückweisung nach Ziff. 3 der Anträge hiervor sei Regierungsrat 
I.________ anzuweisen, in den Ausstand zu treten;
2.
Es seien die Akten der Vorinstanz beizuziehen;
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl. MWST) zu Lasten der 
Gemeinde Risch, eventualiter zu Lasten der Staatskasse."
Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, in Ziff. 2.4 der Verfügung gelange 
das Direktionssekretariat der Direktion des Innern des Kantons Zug (DIS) zur Erkenntnis, 
es könne die Kostenverteilung anhand des mutmasslichen Verfahrensausgangs nicht 
vornehmen. Wenn sich der mutmassliche Ausgang eines Verfahrens im konkreten Fall 
nicht ohne weiteres bestimmen lasse, was das DIS vorliegend annehme, gingen die 
Kosten zu Lasten jener Partei, die das gegenstandslos gewordene Verfahren veranlasst 
habe oder bei der die Gründe eingetreten seien, die zur Gegenstandslosigkeit des 
Prozesses geführt hätten (s. BGer 1C_259/2008 vom 2. April 2009 E. 4.1). Der 
Gemeinderat Risch habe am 12. September 2019 die Schliessung der Kindertagesstätte 
D.________ verfügt. Die Beschwerdeführerin habe sich gegen diesen Beschluss mit 
Beschwerde zur Wehr gesetzt. Am 5. November 2019, mithin während des laufenden 
Beschwerdeverfahrens, habe der Gemeinderat Risch der Beschwerdeführerin eine 


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Urteil V 2021 4
ordentliche Betriebsbewilligung erteilt und die verfügte Schliessung aufgehoben. Mit dieser 
Verfügung habe der Gemeinderat Risch also das Anfechtungsobjekt nachträglich 
aufgehoben. Die Verfügung des Gemeinderats Risch habe somit alleinmassgeblich die 
Gegenstandslosigkeit des Verfahrens herbeigeführt. Es wäre dem Gemeinderat Risch 
überlassen gewesen, solange mit der Aufhebung der Verfügung zuzuwarten, bis das 
Verfahren in materieller Hinsicht entschieden worden sei. Stattdessen habe er das 
Anfechtungsobjekt aufgehoben und bei der Direktion des Innern den expliziten 
Hauptantrag gestellt, das Verfahren infolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben. Die 
Beschwerdeführerin habe nie einen Antrag auf Abschreibung gestellt bzw. auf die 
Gegenstandslosigkeit hingewirkt, sondern habe stets eine materielle Beurteilung der Sach- 
und Rechtslage gewollt. Entsprechend sei der Gemeinderat auch als unterliegend im 
Sinne von § 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG zu betrachten, habe die Kosten vollumfänglich zu 
tragen und der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen 
(§ 28 Abs. 2 VRG). 
Doch selbst wenn man die Ursache der Gegenstandslosigkeit, die vom Gemeinderat 
Risch gesetzt worden sei, ausblenden würde, spreche die Aktenlage gegen die hälftige 
Kostenaufteilung und gegen einen Verzicht auf Zusprechung einer Parteientschädigung. 
Der Gemeinderat Risch habe die Schliessung im Wissen darum verfügt, dass sich die 
Beschwerdeführerin auf eine befristete Bewilligung berufen und sämtliche 
Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt und eingehalten habe sowie im Wissen darum, dass 
diese Massnahme dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz krass zuwiderlaufe, was auch bei 
einer bloss summarischen Prüfung offensichtlich sei. Zudem habe der Gemeinderat Risch 
die gesetzlichen Grundlagen vollkommen falsch und zum Nachteil der Beschwerdeführerin 
ausgelegt, was das DIS bei einer summarischen Prüfung hätte erkennen müssen. Weiter 
sei die Feststellung des DIS in Ziff. 2.4 der Erwägungen, dass die Erteilung der definitiven 
Betriebsbewilligung unter anderem darauf zurückzuführen sei, dass die 
Beschwerdeführerin nach der verfügten Schliessung weitere Unterlagen – insbesondere 
die Dienstpläne sowie die Zusicherungen der verantwortlichen Personen, den 
Betreuungsschlüssel einzuhalten, – nachgereicht habe, nachweislich falsch. Eine 
summarische Prüfung hätte offensichtlich zum Vorschein gebracht, dass die Entscheide 
vom 12. September 2019 (Schliessung der Kindertagesstätte) und vom 5. November 2019 
(Erteilung einer ordentlichen Bewilligung) auf Grundlage der exakt gleichen 
Gesuchsunterlagen ergangen seien, so dass die Beschwerdeführerin keine weiteren 
Unterlagen nachgereicht habe. Obwohl die Unterlagen exakt gleich gewesen seien, 


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Urteil V 2021 4
stünden die Entscheide vom 12. September 2019 und vom 5. November 2019 im 
diametralen Widerspruch zueinander. 
C.
Den von ihr verlangten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.– bezahlte die 
Beschwerdeführerin fristgerecht.
D.
Mit Vernehmlassung vom 15. Februar 2021 liess der Gemeinderat Risch 
beantragen, es sei die Beschwerde vom 6. Januar 2021 vollumfänglich abzuweisen, 
soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST zu 
7,7 %) zulasten der Beschwerdeführerin. Die Schlussfolgerungen der Beschwerdeführerin 
würden bestritten. Der angefochtene Entscheid basiere auf einem korrekt erstellten 
Sachverhalt und es sei auch das Fazit der Vorinstanz nicht grundsätzlich zu beanstanden. 
Wenn überhaupt, so müsste der vorinstanzliche Entscheid derart abgeändert werden, 
dass der Beschwerdeführerin die Kosten vollumfänglich aufzuerlegen seien und dem 
Gemeinderat Risch eine Parteientschädigung zuzusprechen sei. Der Gemeinderat Risch 
habe sich jedoch aus verfahrensökonomischen Überlegungen gegen einen Weiterzug 
entschieden und den salomonischen Entscheid der Vorinstanz insoweit akzeptiert. Die 
Beschwerdeführerin habe eine Kindertagesstätte eröffnet, ohne über eine entsprechende 
Betriebsbewilligung zu verfügen. Sie habe damit ohne jeden Zweifel den Anlassgrund für 
die Verfügung vom 12. September 2019 gesetzt. Daran ändere die nachträgliche 
Bewilligung nichts. Der Beschwerdeführerin sei zu keiner Zeit eine Bewilligung erteilt 
worden, weshalb der Gemeinderat Risch zu Recht die Schliessung der Kindertagesstätte 
"D.________" verfügt habe. Die Tatsache, dass der Beschwerdeführerin zu einem 
späteren Zeitpunkt eine Bewilligung habe erteilt werden können, vermöge weder zu heilen 
noch zu beschönigen, dass die Beschwerdeführerin eine Kindertagesstätte in Betrieb 
genommen habe, ohne über eine entsprechende Bewilligung zu verfügen. Weil die 
Beschwerdeführerin die Betriebsschliessung provoziert und verursacht habe, habe sie als 
Verursacherin des Verfahrens zu gelten. Hätte sich die Beschwerdeführerin korrekt 
verhalten, wäre keine Schliessungsverfügung erforderlich gewesen und hätte kein 
Beschwerdeverfahren eröffnet werden müssen. 
E.
Die Direktion des Innern reichte am 26. Februar 2021 ihre Vernehmlassung ein 
und beantragte, die Beschwerde sei, soweit darauf einzutreten sei, abzuweisen, und der 
angefochtene Entscheid sei zu bestätigen. Die Beschwerdeführerin habe nach dem 
12. September 2019 durchaus weitere Unterlagen eingereicht. Ob diese Unterlagen 
letztendlich ausschlaggebend für den Entscheid vom 5. November 2019 gewesen seien 


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oder nicht, sei nicht relevant. Offenbar gehe es der Beschwerdeführerin – wie sie selbst 
zugebe (Beschwerde Rz. 32) – darum, eine materielle Beurteilung der Sach- und 
Rechtslage bzw. ein Urteil in der Sache zu erwirken. Im vorliegenden Fall lasse die 
summarische Prüfung – wie sie das DIS vorgenommen habe – eingehenden Erörterungen 
keinen Platz. Gemäss Rechtsprechung sollten umstrittene Tat- und Rechtsfragen im 
Rahmen der summarischen Prüfung eben nicht abschliessend beantwortet werden. 
Dementsprechend sei es verständlich, dass sich die Beschwerdeführerin in ihrer 
Beschwerdebegründung mehr in appellatorischer Kritik übe bzw. es bei einer Darstellung 
ihrer Sichtweise belasse, als in klarer Art und Weise aufzuzeigen, inwiefern der Entscheid 
des DIS nicht korrekt gewesen sein solle. 
F.
Am 1. April 2021 replizierte die Beschwerdeführerin. Am 26. Mai 2021 liess der 
Gemeinderat Risch eine Duplik einreichen, und am 31. Mai 2021 duplizierte die Direktion 
des Innern. Auf die Ausführungen in diesen Rechtsschriften ist – soweit erforderlich – in 
den Erwägungen einzugehen. 
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1.
1.1
Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; 
BGS 162.1) ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig gegen Verwaltungs-
entscheide des Regierungsrates, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht 
ausnahmsweise ausschliesst. Im vorliegenden Fall hat das Direktionssekretariat der 
Direktion des Innern (DIS) in einem Verwaltungsbeschwerdeverfahren in Vertretung des 
Regierungsrates gestützt auf § 3 Abs. 5 i.V.m. Abs. 4 Ziff. 10 der Delegationsverordnung 
(DelVO; BGS 153.3) sowie Ziff. 1 Abs. 1 lit. b Ziff. 10 und Ziff. 1 Abs. 2 der Verfügung über 
die Delegation von Entscheidungsbefugnissen der Direktion des Innern an das 
Direktionssekretariat (BGS 153.715) wegen Gegenstandslosigkeit der Beschwerde eine 
Abschreibungsverfügung erlassen. Bei diesem Entscheid handelt es sich jedoch nur 
faktisch um einen Entscheid des DIS. De jure ist es ein Entscheid des Regierungsrats, der 
aufgrund der erwähnten Kompetenzdelegationen durch das DIS gefällt werden darf. Der 
ordentliche Rechtsweg "Regierungsrat – Verwaltungsgericht – Bundesgericht" kann nicht 
durch eine Kompetenzdelegation des Regierungsrats sowie der ihm unterstellten 


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Urteil V 2021 4
Direktionen unterbrochen bzw. verlängert werden. Entscheide einer Direktion des 
Regierungsrats oder eines kantonalen Amtes, welche gestützt auf entsprechende 
Kompetenzdelegationen erlassen werden, können wie Entscheide des 
Gesamtregierungsrats direkt beim Verwaltungsgericht angefochten werden (vgl. hierzu 
auch VGer ZG V 2010 140 vom 29. Dezember 2010, in: GVP 2010 126 ff.). Die 
Beschwerdeführerin hat das Verfahren vor der Vorinstanz in Gang gesetzt, ist durch den 
angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an 
dessen Änderung, sodass sie zur vorliegenden Beschwerde legitimiert ist (§ 62 VRG). Die 
Beschwerde ist zudem fristgerecht eingereicht worden (der Sendungsverfolgung der Post 
kann entnommen werden, dass der Rechtsvertretung der Beschwerdeführerin die 
angefochtene Verfügung am 7. Dezember 2020 zugestellt wurde) und entspricht den 
übrigen formellen Voraussetzungen, weshalb sie vom Verwaltungsgericht zu prüfen ist.
1.2
Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der 
Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).
1.3
Beschlüsse des Regierungsrates können vom Verwaltungsgericht nur auf 
Rechtsverletzungen überprüft werden (§ 63 Abs. 1 VRG). Ebenfalls angefochten werden 
kann auch die für den Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Feststellung des 
Sachverhaltes (§ 63 Abs. 2 VRG).
2.
Gemäss § 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG trägt im Beschwerdeverfahren vor den 
Verwaltungsbehörden und im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende 
Partei die Kosten. Hat keine Partei ganz obsiegt, sind die Kosten in dem Verhältnis zu 
teilen, in welchem die Parteien unterlegen sind (§ 23 Abs. 2 VRG). Von einer Partei 
unnötigerweise verursachte Kosten sind ihr ohne Rücksicht auf den Ausgang des 
Verfahrens allein aufzuerlegen (§ 23 Abs. 3 VRG). Im Rechtsmittelverfahren ist der ganz 
oder teilweise obsiegenden Partei zulasten der unterliegenden Partei eine 
Parteientschädigung nach Massgabe ihres Obsiegens zuzusprechen (§ 28 Abs. 2 VRG). 
Das VRG enthält keine Vorschrift über die Kostenauflage bei Gegenstandslosigkeit des 
Verfahrens. Daher entscheidet die Behörde nach Ermessen über die Kosten- und 
Entschädigungsfolgen. Die Kosten sind in erster Linie so zu verlegen, dass den 
Prozessaussichten nach dem Stand der Streitsache vor der Gegenstandslosigkeit 
Rechnung getragen wird. Für die Beurteilung des mutmasslichen Verfahrensausgangs 
genügt im Falle der Gegenstandslosigkeit eine summarische Begründung aufgrund der 
Sachlage vor Eintritt des Erledigungsgrunds. Dabei geht es nicht darum, die 


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Urteil V 2021 4
Prozessaussichten im Einzelnen zu vertiefen und dadurch weitere Umtriebe zu 
verursachen; vielmehr muss es bei einer knappen Beurteilung der Aktenlage sein 
Bewenden haben. Auf dem Weg über den Kostenentscheid soll nicht ein materielles Urteil 
gefällt und unter Umständen der Entscheid in einer heiklen Rechtsfrage präjudiziert 
werden (BGE 125 V 373 E. 2a; unveröffentlichtes Urteil BGer 2C_237/2009 vom 28. 
September 2009 E. 3.1). Lässt sich der mutmassliche Ausgang eines Verfahrens im 
konkreten Fall nicht ohne weiteres bestimmen, gehen die Kosten zulasten jener Partei, die 
das gegenstandslos gewordene Verfahren veranlasst hat oder bei der die Gründe 
eingetreten sind, die zur Gegenstandslosigkeit des Prozesses geführt haben. Diese 
Regelung bezweckt, jene Partei, die in guten Treuen Begehren gestellt hat, nicht im 
Kostenpunkt dafür zu bestrafen, ohne dass ihr dies anzulasten wäre (BGE 118 Ia 488 E. 
4a; BGer 1C_259/2008 vom 2. April 2009 E. 4.1). Nicht zu beanstanden ist in einem 
solchen Fall beispielsweise eine hälftige Kostenauferlegung in einem gegenstandslos 
gewordenen Verfahren, das mittelbar durch das Zerwürfnis der Parteien verursacht 
worden war (BGer 5A_657/2010 vom 17. März 2011 E. 2.3). Kann keiner Partei 
vorgeworfen werden, die Gegenstandslosigkeit allein verursacht zu haben, so werden die 
Kosten regelmässig auf die Kasse der Entscheidinstanz genommen. Kann weder der 
mutmassliche Verfahrensausgang noch der Verursacher des Verfahrens oder der 
Gegenstandslosigkeit mit vernünftigem Aufwand eruiert werden, so dürfen die Kosten 
nach Billigkeit verlegt werden – beispielsweise indem die Verfahrenskosten auf die Kasse 
der Entscheidinstanz genommen werden (vgl. BGer 1C_128/2012 vom 18. Oktober 2012 
E. 2) oder indem das prozessuale Verhalten einer Partei berücksichtigt wird (BGer 
5D_126/2012 vom 26. Oktober 2012 E. 3.2; zum Ganzen Kaspar Plüss, in: Kommentar 
zum VRG des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 13 N 75). 
3.
Das DIS hat in seinem Entscheid festgehalten, der mutmassliche 
Verfahrensausgang sei nicht ohne weiteres absehbar. Folglich könne eine 
Kostenverteilung anhand des mutmasslichen Verfahrensausgangs nicht vorgenommen 
werden. Angesichts der gesamten Umstände rechtfertige es sich, die Verursachung der 
Gegenstandslosigkeit des Verfahrens beiden Parteien zu gleichen Teilen zuzuschreiben. 
Zu prüfen ist deshalb vom Verwaltungsgericht, ob das DIS mit diesen Feststellungen 
Recht verletzt hat oder nicht. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass die Behörde nicht nur 
dann, wenn die Kosten nach dem mutmasslichen Verfahrensausgang, sondern auch, 
wenn sie nach der Verursachung der Gegenstandslosigkeit des Verfahrens verteilt 
werden, lediglich mit summarischer Begründung entscheidet. Das Verwaltungsgericht 
verfügt zudem über eingeschränkte Kognition (siehe E. 1.3).


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Urteil V 2021 4
3.1
Es dürfte unbestritten sein, dass sowohl die Sach- als auch die Rechtslage in der 
vorliegenden Angelegenheit anspruchsvoll sind. Das DIS hat in seiner 
Abschreibungsverfügung ausführlich, nachvollziehbar und wertneutral den Zeitablauf und 
die Geschehnisse ab Einreichung des Gesuchs am 8. Mai 2019, über den Entscheid 
betreffend die Schliessung des Betriebs am 12. September 2019 bis zur Erteilung der 
definitiven Betriebsbewilligung am 5. November 2019 sowie die darauffolgenden weiteren 
Schriftenwechsel dargelegt (Ziff. 2.2). Darauf kann verwiesen werden. Insbesondere fällt 
die grosse Anzahl von Schreiben, E-Mails und Verfügungen, die bis zur am 12. September 
2019 verfügten Schliessung der Kindertagesstätte hin und her gingen, auf. Zusätzlich 
wurden in dieser Zeit zahlreiche Gespräche und Telefonate geführt. Einen grossen Teil 
dieser Vorgänge interpretieren die in das Gesuchsverfahren involvierten Parteien zudem 
unterschiedlich. Die Beschwerdeführerin bestreitet die von der Vorinstanz in Ziff. 2.2 ihres 
Entscheids vorgenommene Darlegung nicht grundsätzlich. Sie rügt jedoch die 
Schlussfolgerungen, welche das DIS daraus in Ziff. 2.4 seiner Verfügung zieht. Zudem 
macht die Beschwerdeführerin insbesondere geltend, das DIS habe das Schreiben vom 
13. August 2019 (am 13. August 2019 teilte die Abteilung Soziales/Gesundheit der 
A.________ GmbH mit, der Gemeinderat sei zum Schluss gekommen, dass das 
Betriebsbewilligungsgesuch nicht bewilligungsfähig sei; die Aufnahme von mehr als vier 
Kindern werde untersagt) vollkommen isoliert betrachtet habe, obwohl ihm unzählige 
weitere Urkundenbeweise zur Verfügung gestanden hätten, welche belegen würden, dass 
die Aussage der Vorinstanz, wonach mit dem Schreiben vom 13. August 2019 "eindeutig 
darauf hingewiesen worden [sei], dass die Betreuung von über 4 Kindern untersagt sei", 
nicht zutreffe. Darauf wird zurückzukommen sein.
3.2
Sinngemäss macht die Beschwerdeführerin geltend, auch bei einer summarischen 
Prüfung hätte das DIS erkennen müssen, dass die Verwaltungsbeschwerde vom 18. 
September 2019 offensichtlich hätte gutgeheissen werden müssen, da sich die 
Beschwerdeführerin auf eine befristete Bewilligung berufen habe, sämtliche 
Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt und eingehalten habe und der Gemeinderat Risch die 
Schliessung im Wissen darum vorgenommen habe, dass diese Massnahme dem 
Verhältnismässigkeitsgrundsatz krass zuwiderlaufe. Zudem habe der Gemeinderat Risch 
die gesetzlichen Grundlagen vollkommen falsch und zum Nachteil der Beschwerdeführerin 
ausgelegt.


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Urteil V 2021 4
3.3
Dem ist zu widersprechen. Zwar wird im Schreiben der Abteilung 
Soziales/Gesundheit der Gemeinde Risch vom 5. August 2019 (GR-[Sammel-]Beil. 4, 
Reg. 11) ausgeführt, die Bewilligung werde (mit Auflagen versehen) befristet bis 18. 
November 2019 erteilt, was nur – aber immerhin – als Ankündigung eines allfälligen 
entsprechenden Entscheids der allein dafür zuständigen Behörde (Gemeinderat) 
verstanden werden kann. Gerade der unmittelbar darauf folgenden E-Mail der 
Beschwerdeführerin vom 6. August 2019 (GR-[Sammel-]Beil. 4, Reg. 12) kann 
entnommen werden, dass diese mit einer befristeten Bewilligung gar nicht einverstanden 
war, wie das die Beschwerdeführerin in ihrer Replik vom 1. April 2021 unter Anrufung auf 
ebendiese E-Mail vom 6. August 2019 sogar ausdrücklich bestätigt. Nur schon deshalb 
durfte die Beschwerdeführerin nicht davon ausgehen, dass ihr von der dafür zuständigen 
Behörde tatsächlich eine Bewilligung, auch keine befristete, ausgestellt wurde. Spätestens 
dem von Gemeinderat E.________ unterschriebenen Schreiben vom 13. August 2019 
(GR-[Sammel-]Beil. 4, Reg. 15) kann dann aber eindeutig entnommen werden, dass das 
Gesuch betreffend zwei Gruppen à 12,5 Plätze nicht bewilligungsfähig sei, der von der 
Beschwerdeführerin belegte Betreuungsschlüssel nicht ausreichend sei, dem Gesuch 
lediglich für eine Kindergruppe im Umfang von max. 4 Plätzen, jedoch mit Befristung bis 
Januar 2021, entsprochen werden könne und die Gesuchstellerin jederzeit die Möglichkeit 
habe, den Betreuungsschlüssel zu erhöhen und, mit den entsprechenden Nachweisen, 
der Gemeinde Risch den Antrag auf Erhöhung der Anzahl Plätze zu stellen. Auf Seite 2 
dieses Schreibens untersagte die Gemeinde Risch der Beschwerdeführerin ausdrücklich 
eine Aufnahme über 4 Plätze hinaus und machte sie darauf aufmerksam, dass eine 
Widerhandlung gegen den Entscheid des Gemeinderats rechtliche Konsequenzen nach 
sich ziehe. Gerade dem E-Mail der Beschwerdeführerin vom 14. August 2019 kann zudem 
entnommen werden, dass offenbar sie selbst nicht davon ausging, sie verfüge über eine 
Bewilligung. Jedenfalls erklärte sie darin ausdrücklich, sie verzichte auf die Erstellung 
einer Bewilligung für 4 Plätze (GR-[Sammel-]Beil. 4, Reg. 15). Wenn die Vorinstanz aus 
dieser Vorgeschichte den Schluss zog, dass die vom Gemeinderat vorgenommene 
Schliessung der Kindertagesstätte per 12. September 2019 wohl nicht unberechtigt 
gewesen sei, weil es der Beschwerdeführerin habe klar sein müssen, dass sie eine 
Kindertagesstätte betrieben habe, ohne dafür über die entsprechende Betriebsbewilligung 
zu verfügen, weshalb die Beschwerde der Beschwerdeführerin nicht erfolgversprechend 
erscheine, ist dies nicht zu bemängeln. Auch ist nicht ersichtlich, dass die vom 
Gemeinderat verfügte Schliessung krass unverhältnismässig gewesen wäre, wie das die 
Beschwerdeführerin behauptet. An der nicht zu bemängelnden Schlussfolgerung des DIS 
ändern auch die Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach die Vorinstanz das 


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Schreiben vom 13. August 2019 vollkommen isoliert beachtet habe, obwohl ihr unzählige 
weitere Urkundenbeweise zur Verfügung gestanden hätten, aus denen hervorgehe, dass 
es eine Bewilligung gegeben habe und somit auch die Rechtfertigung für die Schliessung 
gefehlt habe, nichts. Die Beschwerdeführerin beruft sich dabei auf Telefonate und E-Mails 
im Anschluss an das Schreiben vom 13. August 2019, welche sie nach wie vor im 
berechtigten Vertrauen gestärkt hätten, über die am 5. August 2019 erteilte bis zum 18. 
November 2019 befristete Bewilligung zu verfügen. Insbesondere kann die 
Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten daraus ableiten, dass die Behörde nicht 
umgehend Anstalten machte, die Kindertagesstätte zu schliessen und sie die 
Beschwerdeführerin nach dem 13. August 2019 nicht noch einmal ausdrücklich darauf 
aufmerksam machte, dass diese über keine Betriebsbewilligung verfügte. Wenn die 
Gemeinde stattdessen am 30. August 2019 und am 5. September 2019 bei der 
Einrichtung D.________ unangekündigte Aufsichtsbesuche durchführte, darf dies nicht 
zuungunsten der Behörde bzw. zugunsten der Beschwerdeführerin ausgelegt werden und 
schuf insbesondere keinen Vertrauenstatbestand durch Duldung des Betriebs, wie das die 
Beschwerdeführerin geltend macht. Vielmehr ist es verständlich, dass sich die Abteilung 
Soziales/Gesundheit der Gemeinde die erforderliche Zeit nahm, um Abklärungen zu 
treffen, die Situation richtig zu erfassen, das notwendige Vorgehen gründlich zu überlegen 
und dieses schliesslich vom Gemeinderat absegnen zu lassen.
Somit ist keine offensichtlich unvollständige oder unrichtige Sachverhaltsfeststellung zu 
erkennen, wenn das DIS nach seiner summarisch vorgenommen Prüfung der 
Angelegenheit davon ausging, der Beschwerdeführerin habe klar sein müssen, dass sie 
eine Kindertagesstätte betrieben habe, ohne dafür über die entsprechende 
Betriebsbewilligung zu verfügen, und die vom Gemeinderat vorgenommene Schliessung 
der Kindertagesstätte per 12. September 2019 wohl nicht unberechtigt gewesen sei, 
weshalb die Beschwerde nicht erfolgversprechend erscheine, jedenfalls der mutmassliche 
Beschwerdeverfahrensausgang nicht ohne weiteres absehbar sei. Mit diesen 
Feststellungen hat die Vorinstanz kein Recht verletzt. Vor diesem Hintergrund erübrigen 
sich weitere Erwägungen darüber, wie das Vorgehen der Gemeinde Risch z.B. im 
Zusammenhang mit ihren schriftlichen Äusserungen im Vorfeld des Schreibens vom 
13. August 2019 oder mit der Gewährung der Akteneinsicht im September 2019 zu 
bewerten ist.
3.4
Angesichts des nicht zu eruierenden mutmasslichen Verfahrensausgangs hat das 
DIS geprüft, wer die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens verursacht hat, um die 


13
Urteil V 2021 4
Kostenverteilung vornehmen zu können. Dabei hat es ausgeführt, die Gemeinde Risch 
habe zwar im Nachgang die definitive Betriebsbewilligung erteilt. Jedoch sei dies unter 
anderem darauf zurückzuführen, dass die Beschwerdeführerin nach der verfügten 
Schliessung weitere Unterlagen – insbesondere die Dienstpläne sowie die Zusicherungen 
der verantwortlichen Personen, den Betreuungsschlüssel einzuhalten, – nachgereicht 
habe. Zudem habe die Beschwerdeführerin im Vorfeld der Schliessungsverfügung zum 
Teil falsche Angaben gemacht, wie sich anlässlich der Kontrollbesuche herausgestellt 
habe. Allerdings sei die Führung des Vorverfahrens durch die Beschwerdegegnerin nicht 
über alle Zweifel erhaben gewesen. Insbesondere könne ihr eine unzureichende 
Kommunikation vorgeworfen werden.
3.5
Als Erstes bringt die Beschwerdeführerin vor, der Gemeinderat Risch habe mit 
seiner Verfügung vom 5. November 2019, mit welcher er während des laufenden 
Beschwerdeverfahrens eine ordentliche Betriebsbewilligung erteilt und die verfügte 
Schliessung aufgehoben habe, alleinmassgeblich die Gegenstandslosigkeit des 
Verfahrens herbeigeführt. Sollte die Beschwerdeführerin damit die Meinung vertreten, 
dass allein deshalb, weil die Gemeinde nachträglich die Betriebsbewilligung erteilt hat, 
diese für die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens verantwortlich ist, ist ihr 
entgegenzuhalten, dass nicht die formelle Veranlassung der Gegenstandslosigkeit, d.h. 
die Bewilligungserteilung nach dem zweiten Gesuch, massgebend für die Verursachung 
der Gegenstandslosigkeit war. Vielmehr ist zu prüfen, wer zu vertreten hat, dass die 
Bewilligung erst – aber immerhin – im zweiten Anlauf erteilt werden konnte. Die 
Beschwerdeführerin macht diesbezüglich insbesondere geltend, eine summarische 
Prüfung hätte offensichtlich zum Vorschein gebracht, dass die Entscheide vom 12. 
September 2019 (Schliessung der Kindertagesstätte) und vom 5. November 2019 
(Erteilung einer ordentlichen Bewilligung) auf Grundlage der exakt gleichen 
Gesuchsunterlagen ergangen seien, so dass die Beschwerdeführerin keine weiteren 
Unterlagen nachgereicht habe. Obwohl die Unterlagen exakt gleich gewesen seien, 
stünden die Entscheide vom 12. September 2019 und vom 5. November 2019 im 
diametralen Widerspruch zueinander. 
3.6
Dass die Beschwerdeführerin im Rahmen des zweiten Bewilligungsgesuchs keine 
weiteren Unterlagen eingereicht hätte, trifft nicht zu. In Rz. 54 ihrer Beschwerde räumt die 
Beschwerdeführerin gleich selbst ein, dass die von der Gemeinde verlangten schriftlichen 
Bestätigungen, wonach der Betreuungsschlüssel eingehalten werde, erst nach dem 
12. September 2019 eingereicht wurden. Des Weiteren wies die Beschwerdeführerin das 


14
Urteil V 2021 4
DIS in ihrer Noveneingabe vom 19. September 2019 zur Verwaltungsbeschwerde sogar 
ausdrücklich darauf hin, dass neue Dokumente zu beachten seien, namentlich 
Präsenzlisten der Kinder vom 18. September 2019, Tagesdienstpläne vom 19. September 
2019 bis und mit 12. Oktober 2019 und der Arbeitsvertrag von F.________ vom 
17. September 2019 (DIS-act. 01a und 01b). Überdies wurde die schriftliche Bestätigung 
des Arbeitsorts aller Angestellten der Beschwerdeführerin vom 13. September 2019 erst 
am 16. September 2019 eingereicht (Verwaltungsbeschwerde Rz. 41, DIS-act. 00a). Die 
Betriebsbewilligung vom 5. November 2019 erfolgte somit entgegen der Ansicht der 
Beschwerdeführerin auf der Basis von anderen Unterlagen, als der Gemeinde zum 
Zeitpunkt ihres Schliessungsentscheids vom 12. September 2019 vorlagen. Im Übrigen ist 
darauf hinzuweisen, dass es an der Bewilligungsbehörde liegt zu entscheiden, welche 
Unterlagen sie für eine Bewilligungserteilung als erforderlich erachtet. Tatsache ist, dass 
insbesondere die schriftlichen Bestätigungen, dass der Betreuungsschlüssel eingehalten 
werde, bereits im ersten Gesuchsverfahren verlangt worden waren, jedoch von der 
Beschwerdeführerin nicht beigebracht wurden. Eine summarische Prüfung der Sache 
ergibt zudem, dass nicht gesagt werden kann, dass die von der Gemeinde verlangten 
Gesuchsbeilagen den gesetzlichen Rahmen bei Weitem sprengen, wie das die 
Beschwerdeführerin behauptet.
Es ergibt sich somit, dass die von der Vorinstanz implizit gemachte Feststellung, dass die 
Beschwerdeführerin zumindest zur Hälfte die Gegenstandslosigkeit des 
Verwaltungsbeschwerdeverfahrens verursacht hat und deshalb die Verfahrenskosten 
beiden Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen sind und jede Partei die ihr aus dem Verfahren 
entstandenen Kosten selbst zu tragen hat, nicht zu beanstanden ist bzw. dem DIS keine 
Rechtsverletzung vorzuwerfen ist. 
4.
Die Beschwerdeführerin beantragt die Befragung des Landschreibers des Kantons 
Zug, welcher bei der Gemeinde Risch im Anschluss an die Einreichung der Beschwerde 
vom 18. September 2019 erfolgreich darauf gedrängt habe, die aufschiebende Wirkung 
der Beschwerde wiederherzustellen, was aufzeige, dass die Beschwerdeführerin bereits in 
diesem Punkt vollständig obsiegt habe. Weiter fordert die Beschwerdeführerin, die beiden 
Vorstandsmitglieder der Beschwerdeführerin, G.________ und H.________, seien 
ebenfalls als Zeuginnen zu befragen. Sie könnten bestätigen, dass es im Rahmen einer 
Neueröffnung üblich sei, dass die Einrichtung das Personal nicht Monate im Voraus, 
sondern zeitnah mit Rücksicht auf die Anfangsbelegung bzw. rollend plane. Dienstpläne 
könnten sodann erst recht nicht vorab, sondern erst nach Eröffnung eingereicht werden, 


15
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wenn auch feststehe, wann welche Kinder kämen. Die beiden Vorstandsmitglieder 
könnten zudem bezeugen, dass sie bis zur verfügten Schliessung zu Recht der Ansicht 
hätten sein dürfen, dass die Gemeinde Risch es gleich handhabe wie andere 
Bewilligungsbehörden, bei denen gelegentlich aus Zeitgründen eine schriftliche 
Bewilligung erst 4 Wochen nach der Eröffnung ausgestellt werde, weil die 
Aufsichtsbehörde einstweilen zwecks Eröffnung eine mündliche Bewilligung erteile. 
Insbesondere könnten sie belegen, dass die Beschwerdeführerin im berechtigten 
Vertrauen gehandelt habe, über die am 5. August 2019 erteilte bis zum 18. November 
2019 befristete Bewilligung zu verfügen. 
Das Gericht sieht keine Notwendigkeit, die beantragten Zeugenbefragungen 
durchzuführen. So ist z.B. unklar, was der Landschreiber bezeugen sollte, ist doch die 
Tatsache, dass der Gemeinderat Risch mit Schreiben vom 19. September 2019 die 
aufschiebende Wirkung der Beschwerde wiederhergestellt hatte, unbestritten. Der 
Landschreiber war im Übrigen zu seiner Intervention grundsätzlich gar nicht befugt. 
Angesichts der vom Gericht bereits in Erwägung 3.3 vorgenommenen Überlegungen führt 
auch der Umstand, dass die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt wurde, zu keinem 
anderen Ergebnis, als dass der mutmassliche Beschwerdeverfahrensausgang nicht ohne 
weiteres absehbar bleibt. Von der Befragung der von der Beschwerdeführerin 
angerufenen beiden Vorstandsmitgliedern ist deshalb abzusehen, weil einer solchen im 
Lichte der freien richterlichen Beweiswürdigung nur beschränkt Gewicht zugemessen 
werden könnte, ist doch aufgrund ihrer Arbeitsverhältnisse mit der Beschwerdeführerin 
von Befangenheit auszugehen sowie zu vermuten, dass sie deshalb ohne weiteres eine 
für die Beschwerdeführerin günstige Aussage machen dürften. Zudem kann die Art, wie 
allenfalls andere Behörden ihre Bewilligungsverfahren durchführen, keinen Einfluss auf die 
Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit haben. Der Beweisantrag auf Einvernahme 
des Landschreibers sowie der beiden Vorstandsmitglieder der Beschwerdeführerin ist 
daher in zulässiger antizipierter Beweiswürdigung abzuweisen.
5.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie 
abzuweisen ist.
6.
6.1
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin gemäss § 23 
Abs. 1 Ziff. 3 VRG die Kosten des Verfahrens zu tragen. Diese werden auf Fr. 3'000.– 
festgelegt und mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.


16
Urteil V 2021 4
6.2
Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine 
Parteientschädigung. Den Beschwerdegegnern ist keine Parteientschädigung 
zuzusprechen, weil sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (§ 28 Abs. 2a VRG).


17
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.– werden der Beschwerdeführerin auferlegt 
und mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.
5.
Mitteilung an die Rechtsvertretung der Beschwerdeführerin (im Doppel), an den 
Rechtsvertreter des Gemeinderats Risch (im Doppel), an das Direktionssekretariat 
der Direktion des Innern des Kantons Zug und zum Vollzug von Ziffer 2 im 
Dispositiv an die Finanzverwaltung des Kantons Zug.
Zug, 3. Januar 2022
Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende
Der Gerichtsschreiber
versandt am