weko · Interchange Fees für die Debitkarten von Visa · 2023-09-25 · de
Interchange Fees für die Debitkarten von Visa: Verfügung über vorsorgliche Massnahmen vom 25. September 2023
Wettbewerbsrecht


Wettbewerbskommission WEKO
 Commission de la concurrence COMCO
 Commissione della concorrenza COMCO
 Competition Commission COMCO



 HINWEIS: Diese Verfügung wurde durch das Bundesverwaltungsgericht
 (Urteil B-5972/2023 vom 28.2.2024) und das Bundesgericht (Urteil
 2C_170/2024 vom 4.12.2024) bestätigt und ist damit rechtskräftig. Das
 Hauptverfahren wurde mit Verfügung vom 18.7.2025 abgeschlossen.




 Verfügung
 vom 25. September 2023

in Sachen Untersuchung 22-0523 gemäss Art. 27 KG betreffend
 Interchange Fees für Debitkarten von Visa
 vorsorgliche Massnahmen

Beteiligte
 Visa Europe Ltd., Head Office, 1 Sheldon Square, London W2 6TT,
 PO Box 39662, London W2 6WH, Vereinigtes Königreich

 Visa / Gesuchstellerin

 vertreten durch Dr. Franz Hoffet, Dr. Richard Stäuber und Jonas J.
 Krull, Homburger AG, Prime Tower, Hardstrasse 201, 8005 Zürich




Besetzung
 Laura Melusine Baudenbacher (Präsidentin, Vorsitz),
 Danièle Wüthrich-Meyer (Vizepräsidentin), Armin Schmutzler
 (Vizepräsident), Florence Bettschart-Narbel, Nicolas Diebold,
 Pranvera Këllezi, Igor Letina, Gerd Mühlheußer, Martin Rufer
Inhaltsverzeichnis
A Verfahren .................................................................................................................... 3
B Sachverhalt ................................................................................................................ 4
B.1 Interchange Fees ......................................................................................................... 5
B.1.1 Das 4-Parteien-System bei Zahlkarten .................................................................... 5
B.1.2 Kategorien von Interchange Fees............................................................................ 6
B.2 Frühere kartellrechtliche Verfahren .............................................................................. 7
B.3 Ergebnis der Vorabklärung 22-0514 ............................................................................ 8
B.4 Aktuelle Situation ....................................................................................................... 11
C Vorbringen von Visa ................................................................................................ 11
D Erwägungen ............................................................................................................. 12
D.1 Vorsorgliche Massnahmen......................................................................................... 12
D.1.1 Formelle Voraussetzungen.................................................................................... 12
D.1.1.1 Eröffnung einer Untersuchung ............................................................................. 12
D.1.1.2 Zuständigkeit ....................................................................................................... 12
D.1.1.2.1 Erlass vorsorglicher Massnahmen ....................................................................... 12
D.1.1.2.2 Instruktion vorsorglicher Massnahmen ................................................................. 13
D.1.2 Superprovisorischer Erlass.................................................................................... 14
D.1.3 Verhältnis zu anderen Rechtsvorschriften ............................................................. 14
D.1.4 Materielle Voraussetzungen .................................................................................. 15
D.1.4.1 Beantragung einer gesetzeswidrigen Massnahme ................................................ 15
D.1.4.2 Praxisgemässe Voraussetzungen für den Erlass vorsorglicher Massnahmen ....... 17
D.1.4.3 Nicht leicht wieder gutzumachender Nachteil (Nachteilsprognose) ...................... 18
D.1.4.4 Dringlichkeit ......................................................................................................... 20
D.1.4.5 Verhältnismässigkeit ............................................................................................ 22
D.1.4.6 Hauptsachenprognose ......................................................................................... 24
D.1.4.7 Ergebnis .............................................................................................................. 25
D.2 Entzug der aufschiebenden Wirkung ......................................................................... 25
E Kosten ...................................................................................................................... 25
F Dispositiv ................................................................................................................. 26




 2
A Verfahren
1. Mit Schreiben vom 29. September 2022 eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskom-
mission (nachfolgend: Sekretariat) eine Vorabklärung gemäss Art. 26 KG 1 mit dem Titel «22-
0514: Debitkarten Interchange Fees». Die Vorabklärung umfasste sämtliche Debitkarten der
internationalen Vier-Parteien-Systeme Visa und Mastercard. Anlass dafür bildete das Auslau-
fen der in früheren Vorabklärungen definierten sogenannten «Safe Harbors» für Interchange
Fees für Debitkarten. Das Sekretariat hatte in der Form von Anregungen gemäss Art. 26
Abs. 2 KG Bedingungen definiert, bei deren Einhaltung auf die Markteinführungsphase limi-
tierte Interchange Fees als kartellrechtlich unproblematisch qualifiziert werden konnten. 2 Ziel
dieser neueröffneten Vorabklärung war es abzuklären, ob eine einvernehmliche Regelung der
Interchange-Gebühren mit Visa und Mastercard möglich wäre. 3
2. Anhand der in der Vorabklärung erfolgten Austausche zeigte sich, dass mit Visa keine
gemeinsame Grundlage für eine einvernehmliche Regelung gefunden werden konnte. Visa
erachtete die vom Sekretariat vorgeschlagenen Sätze als zu tief und verlangte höhere Sätze.
Das Sekretariat teilte Visa schliesslich mit Schreiben vom 9. Mai 2023 mit, dass es sich ange-
sichts der bisherigen Praxis zu Interchange Fees nicht in der Lage sehe, im Rahmen einer
Vorabklärung Interchange Fees in der von Visa geforderten Höhe zuzulassen. Es bedürfe hier-
für vertiefter Abklärungen, weshalb das Sekretariat bei der Präsidentin der Wettbewerbskom-
mission (nachfolgend: WEKO) die Eröffnung einer Untersuchung beantragen werde. 4
3. Am 22. Mai 2023 reichte Visa eine Meldung nach Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG bezüglich
«der geplanten Einführung dauerhafter inländischer Interchange Fees für Visa Debit / V PAY»
ein. 5 Unter anderem beantragte Visa darin, dass für die Dauer eines allfälligen Verfahrens
nach den Art. 26–30 KG eine Übergangslösung zu vereinbaren sei, eventualiter sei die Über-
gangslösung im Rahmen vorsorglicher Massnahmen anzuordnen.
4. Am 27. Juni 2023 eröffnete das Sekretariat im Einvernehmen mit einem Mitglied des
Präsidiums der WEKO eine Untersuchung gemäss Art. 27 Abs. 1 KG gegen Visa 6. In Bezug
auf die beantragte Übergangslösung wies das Sekretariat darauf hin, dass das Sekretariat
bereit sei, eine Übergangslösung zu den in der Vorabklärung angebotenen Sätzen abzu-
schliessen. Sofern Visa ihre Interchange Fees im Rahmen dieser Obergrenzen festsetze, be-
stehe kein Sanktionsrisiko und auch kein Bedarf für vorsorgliche Massnahmen. 7
5. Mit einem an die WEKO gerichteten Schreiben vom 3. Juli 2023 beantragte Visa, «[e]s
sei durch die WEKO im Rahmen von vorsorglichen Massnahmen anzuordnen, dass die Inter-
change Fee Regelung von Visa zu den Sätzen, wie sie in der Meldung vom 22. Mai 2023
gemeldet wurden und per 1. Juli in Kraft gesetzt werden, als Übergangslösung in Fortführung


1 Bundesgesetz vom 6.10.1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz,

KG; SR 251).
2 Vgl. RPW 2009/2, 122 ff., Geplante Einführung einer DMIF für das Debitkartensystem Visa V PAY

(DMIF V PAY); RPW 2012/4, 764 ff., Maestro Fallback Interchange Fee und Debit Mastercard Inter-
change Fee (Maestro FIF/Debit MC IF); RPW 2017/4, 559 ff., Ergänzung vom 16.8.2017 des Schluss-
berichts vom 27.4.2009 betreffend einer DMIF für das Debitkartensystem V PAY (Ergänzung V PAY).
Für den materiellen Inhalt der Anregungen vgl. detailliert Rz 20 ff. der vorliegenden Verfügung.
3 Vgl. Eröffnungsschreiben Vorabklärung vom 29.9.2022.

4 Vgl. Schreiben Sekretariat vom 9.5.2023.

5 Meldung Visa vom 22.5.2023.

6 Vgl. SHAB, 26.7.2023, BB05-0000000122.

7 Vgl. Eröffnungsschreiben Untersuchung vom 27.6.2023.




 3
der ausgelaufenen Safe Harbor Vereinbarung bis zum Abschluss der Untersuchung der
WEKO als zulässig gelten». 8 Zur Begründung verwies Visa auf die Ausführungen in der Mel-
dung vom 22. Mai 2023. Zudem stellte Visa in Aussicht, eine Beschwerde wegen Rechtsver-
zögerung bzw. Abweisung des Gesuchs um vorsorgliche Massnahmen einzureichen, falls bis
zum 14. Juli 2023 nicht entweder eine einvernehmliche Übergangsregelung erreicht oder eine
Verfügung bezüglich der vorsorglichen Massnahmen durch die WEKO erlassen worden sei.
6. Mit Schreiben vom 13. Juli 2023 informierte das Sekretariat Visa darüber, dass es das
Schreiben vom 3. Juli 2023 zum Zweck der Instruktion erhalten habe. Das Sekretariat wies
Visa u. a. darauf hin, dass das Begehren um Erlass vorsorglicher Massnahmen nur summa-
risch begründet worden sei und forderte Visa auf, ein substantiiertes Gesuch einzureichen. 9
7. Mit Eingabe vom 4. August 2023 stellte Visa ein formelles Gesuch um Erlass vorsorgli-
cher Massnahmen (nachfolgend: Gesuch) mit folgenden Anträgen:
 1. «Es sei durch die WEKO im Rahmen von vorsorglichen Massnahmen anzuordnen,
 dass die Interchange Fee Regelung von Visa zu den Sätzen, wie sie in der Meldung
 vom 22. Mai 2023 gemeldet und per 1. Juli 2023 in Kraft gesetzt wurden, bis zum Ab-
 schluss der Untersuchung der WEKO als zulässig gelten.
 2. Diese Anordnung sei superprovisorisch, d.h. ohne Anhörung allfälliger weiterer Par-
 teien der Untersuchung, anzuordnen.
 3. Einer allfälligen Beschwerde gegen diese vorsorglichen Massnahmen sei die aufschie-
 bende Wirkung zu entziehen.»

8. Visa kündigte an, «[a]ngesichts der erneuten Verzögerung des Erlasses einer anfecht-
baren Verfügung sowie der erheblichen Dringlichkeit» eine Beschwerde wegen Rechtsverzö-
gerung bzw. Rechtsverweigerung einzureichen, sollte bis zum 18. August 2023 keine Verfü-
gung der WEKO erfolgen. 10
9. Mit Schreiben vom 15. August 2023 informierte das Sekretariat Visa darüber, dass die
Behandlung des Gesuchs für die WEKO-Sitzung vom 25. September 2023 traktandiert sei. 11

10. Mit Eingabe vom 14. September 2023 reichte Visa eine direkt an die WEKO gerichtete
Kurzbegründung ihres Antrags auf vorsorgliche Massnahmen ein.


B Sachverhalt
11. Gegenstand der beantragten vorsorglichen Massnahmen sind – ebenso wie Gegen-
stand der Untersuchung – Interchange Fees für Debitkarten. Zum besseren Verständnis wird
nachfolgend summarisch erläutert, was Interchange Fees sind und wie sich die aktuelle Aus-
gangslage aufgrund früherer Verfahren vor den Wettbewerbsbehörden präsentiert:




8 Schreiben Visa vom 3.7.2023.

9 Schreiben Sekretariat vom 13.7.2023.

10 Gesuch, Rz 84.

11 Schreiben Sekretariat vom 15.8.2023.




 4
B.1 Interchange Fees

B.1.1 Das 4-Parteien-System bei Zahlkarten
12. Bei den Interchange Fees handelt es sich um ein Entgelt, welches – wie die nachfol-
gende Grafik illustriert – bei Transaktionen in einem 4-Parteien-System durch die Acquirer an
die Issuer zu bezahlen ist:




 Quelle: RPW 2017/4, 542 Rz 2, Vorabklärung betreffend Mastercard Secure Digital Debit Interchange Fee (SDDIF).


13. Bei einer Zahlkartentransaktion in einem 4-Parteien-System sind folgende Marktteilneh-
mer involviert:

 • Issuer: Unternehmen, welche die Zahlkarten an die Karteninhaber herausgeben.

 • Acquirer: Unternehmen, welche die Händler und Dienstleistungsanbieter für die Akzep-
 tanz von Zahlkarten anwerben und mit ihnen entsprechende Verträge abschliessen.

 • Karteninhaber: Personen, welche ihre Zahlkarte zur Bezahlung einer Ware oder
 Dienstleistung einsetzen.

 • Handel: Unternehmen, welche die Bezahlung durch eine Zahlkarte akzeptieren.
14. Dabei fallen typischerweise folgende Gebühren an:

 • Händlerkommission, auch Merchant Service Charge (MSC) genannt: Die MSC wird
 vom Händler an den Acquirer bezahlt. Sie wird in der Regel prozentual auf dem bei
 den Händlern getätigten Transaktionsbetrag erhoben. Ein Teil der MSC wird vom Ac-
 quirer in Form der Interchange Fee an den Issuer weitergegeben.

 • Interchange Fee: Gebühr, welche üblicherweise vom Acquirer an den Issuer bezahlt
 wird. Sie wird in der Regel prozentual auf dem bei den Händlern getätigten Transakti-
 onsbetrag erhoben.

 • Kartengebühren: Gebühren, welche der Karteninhaber dem Issuer bezahlt (z. B. Jah-
 resgebühr, Gebühren für Fremdwährungstransaktionen, Zinsen etc.).




 5
15. Nicht direkt in die Transaktion involviert ist der Lizenzgeber des jeweiligen Zahlkarten-
systems (Card Scheme). Der Lizenzgeber regelt über ein Regelwerk die Zusammenarbeit zwi-
schen Issuern und Acquirern sowie deren Kunden innerhalb des jeweiligen Zahlungssystems.
16. Innerhalb der beiden internationalen 4-Parteien-Systeme von Visa und Mastercard wer-
den die Interchange Fees durch das jeweilige Card Scheme festgesetzt. Es handelt sich dabei
um multilaterale Interchange Fees, d. h., sie sind für alle am System teilnehmenden Issuer und
Acquirer verbindlich. Für eine bestimmte Transaktion kommt infolgedessen unabhängig da-
von, welcher Issuer die Zahlkarte herausgegeben hat, und unabhängig davon, bei welchem
Händler diese eingesetzt wird, stets dieselbe Interchange Fee zur Anwendung.

B.1.2 Kategorien von Interchange Fees
17. Die anwendbare Interchange Fee wird pro Transaktion aufgrund verschiedener Kriterien
festgelegt. Der Acquirer analysiert die für die Interchange Fee relevanten Parameter für jede
bei einem Händler erfolgte Transaktion und bestimmt die relevante Interchange Fee-Katego-
rie. Aus der nachfolgenden Tabelle gehen die wichtigsten Hauptkategorien hervor:

 Kategorien von Interchange Fees
 Unterscheidung nach Region
 Crossborder Interchange Fees
 Domestische Interchange Fees
 Interchange Fees, die bei grenzüberschrei-
 Interchange Fees, die bei «inländischen»
 tenden Transaktionen angewendet werden,
 Transkationen zur Anwendung gelangen,
 d. h., wenn eine ausländische Zahlkarte bei
 d. h., wenn eine Schweizer Zahlkarte bei ei-
 einem Schweizer Händler eingesetzt wird
 nem Schweizer Händler eingesetzt wird.
 (und umgekehrt).
 Unterscheidung nach Kartenprodukt
 Interchange Fees für Consumer Cards Interchange Fees für Commercial Cards
 Interchange Fee, die beim Einsatz von Zahl- Interchange Fee, die bei der Verwendung
 karten für Konsumenten zur Anwendung ge- von Firmenkarten (auch als Businesscards
 langen. bekannt) zur Anwendung gelangen. Dabei
 handelt es sich um Zahlkarten für Unterneh-
 men, d. h. Karten, welche auf ein Unterneh-
 men laufen und durch die Angestellten des
 Unternehmens eingesetzt werden.
 Unterscheidung nach Verwendung der physischen Zahlkarte
 Card Present (CP) Interchange Fees Card not Present (CnP) Interchange Fees
 Interchange Fee, die beim Einsatz einer phy- Interchange Fee, welche bei Transaktionen
 sischen Zahlkarte an einem physischen Ver- im elektronischen Handel (E-Commerce)
 kaufspunkt zur Anwendung gelangen (auch oder beim Einsatz eines Smartphones (M-
 als Präsenzgeschäft bezeichnet). Commerce) zur Anwendung gelangen.



18. Darüber hinaus sind etwa Unterscheidungen nach der jeweiligen Branche des Händlers
(branchenspezifische Interchange Fees) oder nach dem Sicherheitsstand der Transaktion
(transaktionsspezifische Interchange Fees, z. B. «Chip» oder «Contactless») üblich.



 6
B.2 Frühere kartellrechtliche Verfahren
19. Am 5. Dezember 2005 schloss die WEKO ihre erste Untersuchung gemäss Art. 27 KG
zu domestischen multilateralen Interchange Fees (DMIF) bei Kreditkarten von Visa und Mas-
tercard ab. Die WEKO qualifizierte die DMIF als Preisabreden i. S. v. Art. 5 Abs. 3 KG einer-
seits zwischen den Issuern und andererseits zwischen den Acquirern. Die WEKO hielt weiter
fest, dass die DMIF unter gewissen Bedingungen aus Effizienzgründen gemäss Art. 5
Abs. 2 KG gerechtfertigt werden könnten. Zu diesem Zweck wurde eine einvernehmliche Re-
gelung abgeschlossen, welche die Höhe der Interchange Fees limitierte. 12 Die WEKO bestä-
tigte diese Einschätzung in zwei weiteren Verfügungen, passte aber jeweils das System zur
Festlegung der Obergrenze an, was zu weiteren Senkungen der DMIF führte und im aktuellen
Satz von durchschnittlich 0,44 % des Transaktionsbetrages resultierte. 13
20. Bei den Debitkarten hat sich das Sekretariat erstmals im Jahr 2006 zur kartellrechtlichen
Zulässigkeit von DMIF geäussert. In der Vorabklärung zur geplanten «Einführung einer DMIF
für Maestro-Transaktionen» gelangte das Sekretariat zum Schluss, es gebe Anhaltspunkte
dafür, dass die geplante DMIF eine erhebliche Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. a
KG darstelle. Das Sekretariat erachtete es weiter als zweifelhaft, dass die Einführung einer
DMIF für Maestro durch Effizienzgründe gerechtfertigt werden könne, weshalb es die Eröff-
nung einer Untersuchung in Aussicht stellte. 14 Aufgrund der drohenden Untersuchung wurde
auf die geplante Einführung einer DMIF für Maestro verzichtet, so dass dieses Debitkarten-
produkt bis heute ohne Interchange Fees funktioniert. 15
21. Im Jahr 2009 hat das Sekretariat in der Vorabklärung «Geplante Einführung einer DMIF
für das Debitkartensystem Visa V PAY» eine auf die Markteintrittsphase beschränkte Inter-
change Fee zugelassen. Das Sekretariat berücksichtigte ökonomische Argumente, wonach
Interchange Fees in der Aufbauphase eines Netzwerkes die Überwindung des sogenannten
«Chicken and Egg»-Problems ermöglichen können. Es hat daher in der Form von Anregungen
gemäss Art. 26 Abs. 2 KG Voraussetzungen für eine provisorische DMIF definiert, bei deren
Einhaltung auf die Eröffnung einer Untersuchung verzichtet werden könne, und damit einen
ersten Safe Harbor (vgl. vorne Rz 1) geschaffen. Konkret erachtete das Sekretariat eine DMIF
von durchschnittlich 20 Rappen pro Transaktion als kartellrechtlich unproblematisch, solange
eine Marktanteilschwelle von 15 % nicht überschritten wird. Dieser Safe Harbour sollte für eine
Zeitperiode von drei Jahren ab der Herausgabe der ersten V PAY-Debitkarte gelten. 16
22. Im Jahr 2012 setzte sich das Sekretariat in der Vorabklärung «Maestro Fallback Inter-
change Fee und Debit Mastercard Interchange Fee» erneut mit der Thematik auseinander. Es
kam wiederum zum Schluss, dass sich eine Interchange Fee für ein gut funktionierendes und
weitverbreitetes Debitkartensystem wie Maestro kaum aus Gründen der wirtschaftlichen Effi-
zienz rechtfertigen lasse. Für das neue Produkt Debit Mastercard gewährte das Sekretariat
Mastercard hingegen denselben Safe Harbor wie Visa für V PAY, da in der Markteinführungs-
phase nicht von einer erheblichen Wettbewerbsbeschränkung auszugehen war. 17



12 Vgl. zum Ganzen RPW 2006/1, 65 ff., Kreditkarten – Interchange Fees (KKDMIF I).

13 Vgl. RPW 2010/3, 473 ff., Vorsorgliche Massnahmen in Sachen Kreditkarten Interchange Fees II (VM

KKDMIF II) und RPW 2015/2, 165 ff., Kreditkarten domestische Interchange Fees II (KKDMIF II).
14 Vgl. RPW 2006/4, 601 ff., Einführung einer DMIF für Maestro-Transaktionen (DMIF Maestro).

15 Die meldenden Parteien versuchten, eine Feststellungsverfügung der WEKO zur Zulässigkeit der

DMIF zu erzwingen, scheiterten jedoch mit ihrem Begehren vor Bundesgericht (BGE 135 II 60).
16 Vgl. zum Ganzen RPW 2009/2, 122 ff., DMIF V PAY.

17 Vgl. zum Ganzen RPW 2012/4, 764 ff.; Maestro FIF/Debit MC IF.




 7
23. Mit der Frage zur Zulässigkeit von Interchange Fees für Debitkarten im CnP-Geschäft
setzte sich das Sekretariat in der Vorabklärung «Mastercard Secure Digital Debit Interchange
Fee» im Jahr 2017 auseinander. Es anerkannte schliesslich, dass eine Interchange Fee für
den Markteintritt der Debitkarten in das bis dahin den Kreditkarten vorbehaltene E- und M-
Commerce-Geschäft erforderlich sei. Als Obergrenze wurde ein Grenzwert von 0,31 % des
Transaktionsbetrages definiert, verbunden mit einer vorfixierten Senkung auf 0,2 %. 18
24. Der Markteintritt von V PAY gestaltete sich schwieriger und langsamer als erwartet, wes-
halb Visa im Jahr 2017 um eine Verlängerung und Anpassung des im Jahr 2009 definierten
Safe Harbors ersuchte. In der Folge verzichtete das Sekretariat auf die Festlegung einer fixen
Zeitperiode für den Markteintritt, sah dafür jedoch eine Widerrufsmöglichkeit nach frühestens
fünf Jahren vor. Zudem wurde die durchschnittliche DMIF von CHF 0.20 auf CHF 0.12 gesenkt.
Dieselben Bedingungen wurden auch für das neue Produkt Visa Debit gewährt. Weiter erhielt
Visa im CnP-Geschäft den gleichen Safe Harbor wie Mastercard. 19

B.3 Ergebnis der Vorabklärung 22-0514
25. Erklärtes Ziel der Vorabklärung 22-0514 war es abzuklären, ob sich für die auslaufenden
Safe Harbors für die neuen Debitkartenprodukte Visa Debit und Debit Mastercard eine rasche
einvernehmliche Nachfolgelösung finden lässt. Das Sekretariat erklärte zu Beginn der Gesprä-
che, dass es die Interchange Fees für diese Produkte nur zur Ermöglichung des Markteintritts
zugelassen habe. Nach erfolgtem Markteintritt sei dieser Rechtfertigungsgrund weggefallen.
Um eine rasche einvernehmliche Lösung zu ermöglichen, sei das Sekretariat bereit, eine dau-
ernde Interchange Fee zuzulassen. Diese müsse aber auf einem tiefen Niveau liegen, führten
die Interchange Fees nicht zuletzt zu einer Mehrbelastung des Handels verglichen mit der
Situation vor Einführung der neuen Debitkartenprodukte. Für die Markteinführungsphase habe
das Sekretariat zuletzt eine Interchange Fee von CHF 0.12 akzeptiert, was gemessen am da-
maligen durchschnittlichen Transaktionsbetrag mit Debitkarten einem Prozentwert von rund
0,2 % entsprochen habe. Eine dauernde Interchange Fee müsse deshalb prima facie unter
diesem Wert liegen. Unter Würdigung aller zum damaligen Zeitpunkt vorliegenden Informatio-
nen erachtete das Sekretariat einen Wert von 0,1 % als sachgerecht. 20
26. Nachdem die Stellungnahmen von Visa und Mastercard zu diesen Ausführungen einge-
gangen waren, präsentierte das Sekretariat am 25. Januar 2023 seinen angepassten Vor-
schlag für eine einvernehmliche Lösung mit folgenden Kernbedingungen: 21

 • Im CP-Geschäft ein absoluter Höchstwert (Cap) von 0,12 % bis zu einem Transakti-
 onsbetrag von CHF 300 und ab CHF 300 ein fixer Oberbetrag von CHF 0.30. Mit dieser
 zusätzlichen Obergrenze sollte verhindert werden, dass es bei hohen Transaktionsbe-
 trägen (z. B. bei einem Juwelier) zu hohen Interchange Fees kommt.

 • Um den Card Schemes (vgl. Rz 12 ff.) eine insgesamt ausgewogene Lösung zu offe-
 rieren, erklärte sich das Sekretariat bereit, im CnP-Geschäft die nach 5 Jahren vorge-
 sehene Senkung auf 0,2 % anzupassen und nur eine Senkung auf 0,28 % vorzusehen.

 • Diese Sätze gelten sowohl für Konsumenten- als auch für Firmendebitkarten.



18 Vgl. zum Ganzen RPW 2017/4, 542 ff., Mastercard Secure Digital Debit Interchange Fee (SDDIF).

19 RPW 2017/4, 559 ff.; Ergänzung V PAY.

20 Vgl. Präsentation Sekretariat zum Kick-off-Meeting vom 17.11.2022.

21 Vgl. Präsentation Sekretariat vom 25.1.2023.




 8
27. Visa antwortete mit Schreiben vom 1. März 2023, dass ein Interchange-Satz für Kon-
sumentenkarten unter 0,2 % nicht in Frage komme. Bei diesem Wert handle es sich um die in
Art. 3 Abs. 1 IFR22 festgelegte Obergrenze und es sei nicht ersichtlich, weshalb in der Schweiz
ein niedrigerer Satz zur Anwendung gelangen sollte. Die in gewissen Mitgliedstaaten der EU
geltenden niedrigeren Interchange Fee-Sätze seien Visa immer einseitig durch Regulierungs-
behörden auferlegt worden und nicht das Ergebnis einer einvernehmlichen Regelung, der Visa
zugestimmt hätte. Visa präsentierte daher folgenden Gegenvorschlag: 23

 • Im CP-Geschäft ein Satz von 0,2 % ohne Obergrenze. Visa sei jedoch bereit, freiwillig
 einen niedrigeren Satz von 0,12 % (einschliesslich einer Obergrenze bei einem Trans-
 aktionsbetrag von CHF 300) in einem speziellen «Programm für Ausgaben des tägli-
 chen Bedarfs» anzuwenden. Zudem beabsichtige Visa das Produkt V PAY als zweites
 Debitkartenprodukt fortzuführen, anstatt es wie geplant zugunsten von Visa Debit ein-
 zustellen. Für dieses Produkt sei Visa ebenfalls bereit, die tieferen Sätze anzuwenden.

 • In Bezug auf CnP-Transaktionen sei Visa bereit, den Vorschlag zu akzeptieren.

 • Firmenkarten müssten höhere Sätze haben und seien daher separat zu regeln.
28. Mit Schreiben vom 29. März 2023 hielt das Sekretariat gegenüber Visa fest, es sei nicht
bereit, im Rahmen einer einvernehmlichen Lösung vom vorgeschlagenen CP-Satz von 0,12 %
mit einer Obergrenze von CHF 0.30 ab CHF 300 abzuweichen. Da es dem Sekretariat wie
auch Visa darum gehe, eine insgesamt akzeptable Lösung zu finden, sehe das Sekretariat
auch keine Möglichkeit, mit Visa eine auf den CnP-Satz beschränkte einvernehmliche Lösung
zu vereinbaren. Der erhöhte Satz von 0,28 % im Rahmen der diskutierten einvernehmlichen
Lösung sei als Ausgleich für den tieferen CP-Satz von 0,12 % zu verstehen. Schliesslich sei
es für das Sekretariat ausgeschlossen eine einvernehmliche Lösung zu vereinbaren, welche
nicht auch die Firmendebitkarten umfasse. Das Sekretariat räumte Visa daher eine letzte Frist
bis zum 28. April 2023 ein, um den Vorschlag des Sekretariats anzunehmen. Ansonsten werde
das Sekretariat die Eröffnung einer Untersuchung beantragen. 24
29. Visa reagierte mit mehreren Eingaben:

 • Mit Schreiben vom 21. April 2023 rügte es die Verfahrensführung des Sekretariats und
 den Umstand, dass in der Sache keine Auseinandersetzung mit den Eingaben und
 Argumenten von Visa stattgefunden habe. 25

 •


 26


 • Schliesslich wiederholte Visa mit Schreiben vom 28. April 2023 ihren Standpunkt, wo-
 nach Visa nicht in der Lage sei, dem Vorschlag des Sekretariats zuzustimmen. Visa
 sei zwar weiterhin bereit, eine einvernehmliche Lösung zu finden, sei aber auch gewillt,



22 Verordnung 2015/751 der Europäischen Union vom 29.4.2015 über Interbankenentgelte für karten-

gebundene Zahlungsvorgänge (Interchange Fee Regulation, IFR), ABl. L 123 vom 19.5.2015, S. 1 ff.
23 Schreiben Visa vom 1.2.2023.

24 Schreiben Sekretariat vom 29.3.2023.

25 Schreiben Visa vom 21.4.2023.

26 .


 9
 ihre rechtlich und wirtschaftlich gerechtfertigten Interchange Fee-Sätze in einer Unter-
 suchung und erforderlichenfalls vor Gericht zu verteidigen. 27
30. Mit Schreiben vom 9. Mai 2023 nahm das Sekretariat Stellung zu den Rügen in Bezug
auf seine Verfahrensführung. In materieller Hinsicht erinnerte es nochmals daran, dass die
bisherigen Interchange Fees für Debitkarten einzig zur Ermöglichung des Markteintrittes für
eine gewisse Zeit zugelassen worden seien. Es sei daher weder einseitig noch willkürlich,
wenn das Sekretariat im Rahmen einer Vorabklärung davon ausgehe, dass die Interchange
Fee deutlich unter den Werten liegen müsse, welche in den vorangegangenen Vorabklärungen
zur Ermöglichung des Markteintrittes als aus Gründen der wirtschaftlichen Effizienz rechtfer-
tigbar erachtet wurden. Ein Ziel, welches auch gemäss Visa erreicht worden sei. Ebenso wenig
erachte es das Sekretariat als opportun, im Rahmen einer Vorabklärung wesentlich höhere
Interchange Fees für Firmenkarten zuzulassen. Es sei fraglich, ob dies aus Gründen der wirt-
schaftlichen Effizienz notwendig sei. Das Sekretariat gelange deshalb zum Ergebnis, dass es
für Visa Debit hinsichtlich des CP-Geschäfts die Eröffnung einer Untersuchung beantragen
werde, sobald der Schwellenwert von 15 % nachweislich überschritten worden sei. 28
31. Mit einer Meldung nach Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG gab Visa ihr geplantes Vorgehen nach
dem Auslaufen des Safe Harbors bezüglich DMIF für Visa Debit und V PAY bekannt. Ab dem
1. Juli 2023 werde Visa einen CP-Satz von 0,2 % anwenden. Darüber hinaus werde freiwillig
ein tieferer Satz von 0,12 % einschliesslich Obergrenze bei einem Transaktionsbetrag von
CHF 300 für Ausgaben des täglichen Bedarfs sowie für V PAY-Transaktionen eingeführt. 29
32. Mit Schreiben vom 1. Juni 2023 informierte Visa das Sekretariat, dass der Marktanteil
von Visa Debit im ersten Quartal 2023 die Schwelle von 15 % überschritten hat. 30
33. Die vorliegende, am 27. Juni 2023 eröffnete Untersuchung beschränkt sich auf das CP-
Geschäft mit Visa Debit. Sie umfasst aber sowohl Konsumenten- als auch Firmenkarten, wo-
rauf im Eröffnungsschreiben explizit hingewiesen wurde. 31
34.


 . 32




27 Schreiben Visa vom 28.4.2023.

28 Schreiben Sekretariat vom 9.5.2023. In Bezug auf V PAY kündigte das Sekretariat den Safe Harbor

gemäss Ziff. 8 der Ergänzung des Schlussberichts VPAY auf den 16.8.2024.
29 Meldung Visa vom 22.5.2023.

30 Schreiben Visa vom 1.6.2023.

31 Eröffnungsschreiben Sekretariat/Präsidentin vom 27.6.2023.

32 .


 10
B.4 Aktuelle Situation
35. Seit dem 1. Juli 2023 publiziert Visa folgende Interchange Fee-Sätze als massgebend
für Transaktionen mit Debitkarten in der Schweiz:




 Quelle: Homepage Visa. 33



C Vorbringen von Visa
36. Visa bringt vor, der Erlass der beantragten vorsorglichen Massnahmen sei «notwendig
und verhältnismässig, und äusserst dringlich, um für die Dauer der Untersuchung Rechtssi-
cherheit für alle beteiligten Akteure herzustellen» 34. Es gehe vorliegend «um eine seit vielen
Jahren bestehende DMIF, welche das Sekretariat nun versucht, willkürlich und ohne Daten-
basis auf ein durch einen Marktteilnehmer (die Händler) favorisiertes Niveau zu senken» 35.
Visa rügt im Gesuch zunächst erneut die bisherige Verfahrensführung der Wettbewerbsbehör-
den und legt anschliessend dar, aus welchen Gründen die einzelnen Voraussetzungen für den


33 (1.9.2023).
34 Gesuch, Rz 4.

35 Gesuch, Rz 5.




 11
Erlass von vorsorglichen Massnahmen ihrer Ansicht nach erfüllt sind. Schliesslich führt Visa
aus, weshalb die Massnahmen superprovisorisch anzuordnen seien. Auf die einzelnen Argu-
mente wird nachfolgend – soweit erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.


D Erwägungen

D.1 Vorsorgliche Massnahmen

D.1.1 Formelle Voraussetzungen

D.1.1.1 Eröffnung einer Untersuchung
37. Obwohl vorsorgliche Massnahmen für das erstinstanzliche Kartellverwaltungsverfahren
weder im Kartellgesetz noch im Verwaltungsverfahrensgesetz explizit vorgesehen sind, sind
sie nach Lehre und ständiger Rechtsprechung zulässig. 36 Stehen Wettbewerbsbeschränkun-
gen im Sinne von Art. 5 bzw. Art. 7 KG in Frage, hat die WEKO die Möglichkeit, im Rahmen
des nichtstreitigen Verwaltungsverfahrens auf Antrag eines Beteiligten oder von Amtes wegen
vorsorgliche Massnahmen zu erlassen. 37
38. Der Erlass vorsorglicher Massnahmen kann nur im Rahmen eines Untersuchungsver-
fahrens erfolgen. 38 Im vorliegenden Fall wurde am 27. Juni 2023 ein Untersuchungsverfahren
i. S. v. Art. 27 KG eröffnet, weshalb diese formelle Voraussetzung gegeben ist.

D.1.1.2 Zuständigkeit

D.1.1.2.1 Erlass vorsorglicher Massnahmen
39. Zuständig für den Erlass vorsorglicher Massnahmen ist die WEKO. 39 Im Kartellrecht ist
zu berücksichtigen, dass unzulässige Wettbewerbsbeschränkungen sowohl auf dem zivil-
rechtlichen Weg (Art. 12 ff. KG) als auch auf dem verwaltungsrechtlichen Weg (Art. 18 ff. KG)
verfolgt werden können. Aus diesem Nebeneinander von zwei Verfahrenswegen, die beide
die gleichen materiell-rechtlichen Ansprüche durchsetzen, folgt, dass der öffentlich-rechtliche
Weg primär auf das öffentliche Interesse an einem funktionierenden Wettbewerb ausgerichtet
ist. Damit sind im kartellrechtlichen Verwaltungsverfahren vorsorgliche Massnahmen vorab
dann anzuordnen, wenn dies dem öffentlichen Interesse am Schutz des wirksamen Wettbe-
werbs dient; stehen hingegen in erster Linie private Interessen zur Diskussion, so ist der




36 BGer 2C_876/2021 vom 2.11.2022 E. 4.2, Netzbaustrategie – Vorsorgliche Massnahmen; ferner

BGE 130 II 149 E. 2.1, Sellita/ETA.
37 Vgl. zum Ganzen BGE 130 II 149 E. 2.1 m. w. H., Sellita/ETA; RPW 2017/3, 412 Rz 21, Eishockey

im Pay-TV; RPW 2014/2, 387 f. Rz 7 m. w. H., Sport im Pay-TV – vorsorgliche Massnahmen.
38 RPW 2017/3, 412 Rz 22 Eishockey im Pay-TV; RPW 2014/2, 388 Rz 8 m. w. H, Sport im Pay-TV –

vorsorgliche Massnahmen.
39 RPW 1997/4, 621 f. E. 2.b, Entscheid des BGer in Sachen künstliche Besamung (vorsorgliche Mas-

snahmen).


 12
zivilrechtliche Weg zu beschreiten, auf welchem gemäss Art. 261 ff. ZPO 40 ebenfalls vorsorg-
liche Massnahmen möglich sind. 41
40. Im vorliegenden Fall betreffen die beantragten Massnahmen die Festsetzung von DMIF
für Debitkarten. Zu diesem Gegenstand haben die Wettbewerbsbehörden bereits die vorlie-
gende Untersuchung eröffnet und damit ausgedrückt, dass ein öffentliches Interesse an der
kartellrechtlichen Beurteilung dieser Gebühren besteht. Es erschiene auch verfahrensrechtlich
kaum sinnvoll, wenn das Zivilgericht dafür zuständig wäre, vorsorgliche Massnahmen für die
Dauer eines laufenden Untersuchungsverfahrens der Wettbewerbsbehörden zu erlassen. Dar-
über hinaus handelt es sich bei den Debitkarten von den Volumen her um das wichtigste Zah-
lungsmittel im Bereich der Kartenzahlungen.
41. Die WEKO ist daher für die Beurteilung der beantragten vorsorglichen Massnahmen zu-
ständig.

D.1.1.2.2 Instruktion vorsorglicher Massnahmen
42. Visa führt im Gesuch aus, explizit und mehrfach den Erlass vorsorglicher Massnahmen
beantragt zu haben. Anstatt eine Antwort von der WEKO zu erhalten, habe «Visa Briefe der
Wettbewerbsbehörden [erhalten], welche sich nicht eindeutig einer Behörde zuordnen lassen,
da diese Briefe wahlweise entweder gemeinsam durch die Wettbewerbskommission und das
Sekretariat oder aber nur durch das Sekretariat unterzeichnet sind, dabei aber stets auf ge-
meinsamem Briefkopf. Zwar ist dies die übliche Vorgehensweise der Wettbewerbsbehörden,
allerdings geht es nicht an, dass bei einem ausdrücklichen Antrag an die insoweit zuständige
WEKO von dieser keine Verfügung ergeht oder auch nur eine direkte Reaktion erfolgt, sondern
weitere Briefe durch das nicht zuständige Sekretariat dem Thema ausweichen.» 42
43. Gemäss Art. 23 Abs. 1 KG bereitet das Sekretariat die Geschäfte der WEKO vor, führt
die Untersuchungen durch und erlässt zusammen mit einem Mitglied des Präsidiums die not-
wendigen verfahrensleitenden Verfügungen. Es stellt der WEKO Antrag und vollzieht ihre Ent-
scheide. Es verkehrt mit Beteiligten, Dritten und Behörden direkt. Dies gilt auch für den Erlass
vorsorglicher Massnahmen durch die WEKO: Auch in diesen Fällen ist das Sekretariat für die
Abklärung des Sachverhaltes und die Instruktion des Entscheides zuständig und verkehrt hier-
für direkt mit den Parteien. Ob ein Schreiben vom Sekretariat oder der WEKO stammt, lässt
sich in der Praxis bereits anhand formaler Eigenschaften ohne weiteres erkennen, namentlich
der Bezeichnung der Behörde direkt vor den Unterschriften («Wettbewerbskommission» oder
«Wettbewerbskommission Sekretariat»), der Unterschriften sowie der Behördenbezeichnung
bei den Kontaktangaben in der Fusszeile der ersten Seite. Diese Elemente sind Visa und ihrer
Rechtsvertretung bekannt, was diese auch selber einräumen. Im vorliegenden Fall kommt
hinzu, dass das Sekretariat im Schreiben vom 13. Juli 2023 einleitend ausdrücklich darauf
hinwies, dass es mit der Instruktion der Angelegenheit beauftragt worden sei. Schliesslich zeigt
der Hinweis des Sekretariats an Visa, wonach das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnah-
men nicht ausreichend substantiiert erscheine, dass das Sekretariat die Grundsätze des recht-
lichen Gehörs und des Anspruchs auf ein faires Verfahren in casu beachtete. Es handelt sich
dabei nicht um ein Ausweichverhalten.




40 Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19.12.2008 (Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272).

41 Vgl. RPW 2017/3, 412 Rz 23, Eishockey im Pay-TV sowie RPW 2014/2, 388 Rz 9 m. w. H., Sport im

Pay-TV – vorsorgliche Massnahmen.
42 Gesuch, Rz 12.




 13
D.1.2 Superprovisorischer Erlass
44. Visa beantragt, dass der Erlass der beantragten Massnahmen superprovisorisch erfolge,
also ohne Anhörung allfälliger weiterer Verfahrensparteien oder Marktteilnehmer. Zur Begrün-
dung führt Visa aus, es sei weder notwendig noch zielführend, weitere Marktteilnehmer anzu-
hören. Es seien nach dem Kenntnisstand von Visa keine anderen Parteien im Verfahren zu-
gelassen. Jedenfalls aber seien die Positionen anderer allenfalls betroffener Marktakteure
ohnehin bekannt, so dass eine weitere Anhörung keine neuen Erkenntnisse bringen würde.
Dies gelte sowohl für die Händler, welche durch den VEZ eine tiefere DMIF forderten, als auch
für Issuer, die eine höhere DMIF verlangten. Der Erlass der beantragten vorsorglichen Mass-
nahmen sei zudem äusserst dringlich.
45. Bis zum heutigen Zeitpunkt sind beim Sekretariat in der vorliegenden Untersuchung zwei
Gesuche um Zulassung als Partei eingegangen. Einerseits von Mastercard (eingegangen am
19. Juli 2023) und andererseits vom Verband SwissDebitPay (eingegangen am 23. August
2023), welcher die Interessen der Issuer von Debitkarten vertritt. Darüber hinaus haben am
8. September 2023 die Zürcher Kantonalbank und am 14. September 2023 der Verband Elekt-
ronischer Zahlungsverkehr (VEZ) beantragt, sich i. S. v. Art. 43 KG als Dritte ohne Parteistel-
lung am Verfahren beteiligen zu können. Die entsprechenden verfahrensleitenden Verfügun-
gen stehen noch aus. Dies ist zur Beurteilung des Antrags auf superprovisorischen Erlass
indes nicht von entscheidender Bedeutung. Wie Visa richtig ausführt, sind die Positionen der
verschiedenen Stakeholder bekannt und von einer weiteren Anhörung kein Erkenntnisgewinn
zu erwarten. Hinzu kommt, dass namentlich SwissDebitPay sich mit Eingabe vom 22. Sep-
tember 2023 spontan zur Frage einer Übergangsregelung geäussert hat und eine Fortführung
der Safe Harbor Regelungen fordert. Somit konnte sich SwissDebitPay materiell noch vor Er-
lass der vorliegenden Verfügung zur Frage der aus ihrer Sicht angemessenen Übergangsre-
gelung äussern. Schliesslich richten sich die beantragten Massnahmen nicht gegen eine be-
stimmte Gesuchgegnerin, welche die Massnahmen umsetzen müsste und deswegen ein
besonderes Interesse hätte, unmittelbar angehört zu werden.
46. Die WEKO teilt daher die Auffassung von Visa und kommt dem Antrag nach, die vorlie-
gende Verfügung ohne Anhörung weiterer potenzieller Parteien oder Marktteilnehmer zu er-
lassen.

D.1.3 Verhältnis zu anderen Rechtsvorschriften
47. Dem Kartellgesetz sind Vorschriften vorbehalten, die auf einem Markt für bestimmte Wa-
ren oder Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche
Markt- oder Preisordnung begründen, und solche, die einzelne Unternehmen zur Erfüllung
öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten (Art. 3 Abs. 1 KG). Ebenfalls nicht
unter das Gesetz fallen Wettbewerbswirkungen, die sich ausschliesslich aus der Gesetzge-
bung über das geistige Eigentum ergeben. Hingegen unterliegen Einfuhrbeschränkungen, die
sich auf Rechte des geistigen Eigentums stützen, der Beurteilung nach dem Kartellgesetz
(Art. 3 Abs. 2 KG).
48. In den hier zu beurteilenden Märkten bestehen keine Vorschriften, die Wettbewerb nicht
zulassen. 43 Der Vorbehalt von Art. 3 Abs. 1 und 2 KG wird von Visa auch nicht geltend ge-
macht.




43 Vgl. etwa RPW 2017/4, 546 Rz 36, SDDIF.




 14
D.1.4 Materielle Voraussetzungen
49. Bei der Prüfung, ob die materiellen Voraussetzungen für den Erlass vorsorglicher Mas-
snahmen gegeben sind, werden i. d. R. die klassischen Elemente Nachteilsprognose, Dring-
lichkeit und Verhältnismässigkeit sowie u. U. die Hauptsachenprognose berücksichtigt.
50. Im vorliegenden Fall wird allerdings zunächst aufgezeigt, dass die von Visa beantragten
vorsorglichen Massnahmen schon deshalb nicht verfügt werden können, weil sie gesetzes-
widrig wären. Anschliessend wird dargelegt, weshalb auch die klassischen Voraussetzungen
für den Erlass vorsorglicher Massnahmen nicht vorliegen.

D.1.4.1 Beantragung einer gesetzeswidrigen Massnahme
51. Visa beantragt, dass «die Interchange Fee Regelung von Visa zu den Sätzen, wie sie in
der Meldung vom 22. Mai 2023 gemeldet und per 1. Juli 2023 in Kraft gesetzt wurden, bis zum
Abschluss der Untersuchung der WEKO als zulässig gelten.» Damit soll Rechtssicherheit für
die Systemteilnehmer (Issuer und Acquirer) geschaffen werden. Konkret geht es darum, dass
diese ohne Sanktionsrisiko die von Visa festgesetzten Interchange Fees anwenden können.
52. Gemäss Art. 49a Abs. 1 KG ist ein Unternehmen zu sanktionieren, welches sich an einer
unzulässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 und 4 beteiligt oder marktbeherrschend ist und sich
nach Art. 7 unzulässig verhält. Die Ausnahmen von der Sanktionierung sind in Art. 49a Abs. 2
und 3 KG abschliessend aufgezählt. 44 Es handelt sich bei Art. 49a Abs. 1 KG nicht um eine
«Kann-Vorschrift», d. h., die WEKO verfügt über kein Ermessen darüber, ob eine direkte Sank-
tion auszusprechen ist, wenn die genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Vielmehr muss sie
dies tun. Es wäre mit dem Sinn und Zweck von Art. 49a Abs. 1 KG nicht vereinbar, wenn die
Behörde nach «Gutdünken» Sanktionen verhängen oder darauf verzichten könnte.
53. Gemäss Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG entfällt eine Sanktion dann, wenn ein Unternehmen
eine Wettbewerbsbeschränkung meldet, bevor diese Wirkung entfaltet. 45 Wird dem Unterneh-
men innert fünf Monaten nach der Meldung die Eröffnung eines Verfahrens nach den Art. 26–
30 KG mitgeteilt und hält es danach an der Wettbewerbsbeschränkung fest, entfällt die Belas-
tung nicht. Mit dieser Bestimmung beabsichtigte der Gesetzgeber, Rechtssicherheit zu ver-
schaffen in Bezug auf die Sanktionierbarkeit eines beabsichtigten Verhaltens. 46 Die gesetzli-
che Regelung ist eindeutig: Mit der Eröffnung einer Vorabklärung gemäss Art. 26 KG oder
einer Untersuchung gemäss Art. 27 KG lebt das Sanktionsrisiko wieder auf. Will ein Unterneh-
men jegliches Sanktionsrisiko vermeiden, so muss es das Verhalten einstellen. 47 Dies geht
auch aus den Erwägungen des Bundesgerichts in BGE 135 II 60 unmissverständlich hervor:

 • «Setzen die Betroffenen das Vorhaben trotz Widerspruchs bzw. Verfahrenseröffnung
 um oder fort, bleiben Sanktionen gemäss Art. 49a Abs. 1 KG möglich, falls sich im
 Untersuchungsverfahren ergibt, dass es sich tatsächlich um eine unzulässige




44 Vgl. zum Ganzen CHRISTOPH TAGMANN/BEAT ZIRLICK, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz, Am-
stutz/Reinert (Hrsg.), 2021, Art. 49a N 16 f.
45 Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass die in Art. 49a Abs. 2 und Abs. 3 Bst. b und c KG aufge-

führten Gründe für ein Entfallen der Sanktion hier offenkundig nicht vorliegen.
46 Vgl. Botschaft über die Änderung des Kartellgesetzes vom 7.10.2001, BBl. 2001 2022 (Botschaft

2001), 2039 f.; BSK-TAGMANN/ZIRLICK (Fn 44), Art. 49a N 181.
47 Vgl. BSK-TAGMANN/ZIRLICK (Fn 44), Art. 49a N 181.




 15
 Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 49a Abs. 1 KG handelt; das meldende
 Unternehmen muss das damit verbundene Risiko selber abschätzen». 48

 • «Absolute Rechtssicherheit hinsichtlich allfälliger direkter Sanktionen sah er [der Ge-
 setzgeber] nur für den Fall vor, dass das Sekretariat nicht fristgerecht reagiert oder vor
 Fristablauf einen ‹Comfort-Letter› ausstellt, hingegen nicht, falls der Betroffene nach
 der Meldung trotz des Widerspruchs der Behörde an der bereits praktizierten Be-
 schränkung festhält» 49

 • «Entscheidend ist die Absehbarkeit der Sanktion aufgrund einer durch das Sekretariat
 im Einzelfall gestützt auf Art. 49a Abs. 3 lit. a KG vorgängig konkretisierten Beurteilung
 der Rechtslage. Teilt das betroffene Unternehmen dessen Einschätzung nicht, trägt es
 das entsprechende (direkte) Sanktionsrisiko, falls es seine Verhaltensweise dennoch
 um- oder fortsetzt und die Wettbewerbskommission im Untersuchungsverfahren bzw.
 die Rechtsmittelinstanzen im Anschluss hieran zur gleichen Beurteilung kommen wie
 zuvor bereits das Kommissionssekretariat.» 50
54. Im vorliegenden Fall hat Visa am 22. Mai 2023 eine Meldung nach Art. 49a Abs. 3 Bst. a
KG «der geplanten Einführung dauerhafter inländischer Interchange Fees für Visa Debit / V
PAY» eingereicht. Am 27. Juni 2023 erfolgte die Untersuchungseröffnung gemäss Art. 27 KG,
womit nach Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG das Sanktionsrisiko wieder aufgelebt ist. Visa hat auf-
grund der eigenen Einschätzung der Zulässigkeit ihrer Interchange Fees am geplanten Vor-
haben festgehalten und die geplante Verhaltensweise ab dem 1. Juli 2023 umgesetzt. Das
kann sie tun, denn die Verfahrenseröffnung bedeutet kein Verbot der geplanten Verhaltens-
weise. Allerdings trägt sie dann auch das mit ihrem Handeln verbundene Sanktionsrisiko, sollte
sich am Ende des Verfahrens herausstellen, dass eine unzulässige Verhaltensweise gemäss
Art. 7 KG oder eine unzulässige Abrede gemäss Art. 5 Abs. 4 KG vorliegt. Darüber hinaus
tragen auch Issuer und Acquirer, welche die Interchange Fees anwenden, ein Sanktionsrisiko,
sollte sich ergeben, dass sie an einer Abrede gemäss Art. 5 Abs. 3 oder 4 KG beteiligt sind.
55. Mit den in casu geforderten vorsorglichen Massnahmen soll das in Art. 49a Abs. 1 KG
vorgesehene Sanktionsandrohung «beseitigt» werden, obwohl die dafür im Gesetz vorgese-
henen Bedingungen nicht erfüllt sind. Insbesondere sind die Voraussetzungen für ein Entfallen
des Sanktionsrisikos gemäss Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG im konkreten Fall gerade nicht gege-
ben. Bei Lichte betrachtet soll mit der beantragten Massnahme also die gesetzliche Regelung
ausgehebelt bzw. umgangen werden. Vor dem Hintergrund der dargestellten Gesetzeslage
und der dazu ergangenen Rechtsprechung des Bundesgerichts wäre es rechtswidrig, das mit
der Untersuchungseröffnung wieder aufgelebte Sanktionsrisiko durch eine vorsorgliche Mas-
snahme wieder zu beseitigen. Die durch Visa beantragte vorsorgliche Massnahme verstösst
gegen Art. 49a KG und ist daher als gesetzeswidrig zu qualifizieren.
56. Abschliessend ist anzumerken, dass im vorliegenden Fall eine weitgehende konkretisie-
rende Beurteilung der Rechtslage im Sinne der zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung
(vgl. Rz 53 3. Lemma) erfolgt ist. Das Sekretariat hat Visa in der Vorabklärung mehrfach mit-
geteilt, unter welchen Bedingungen es domestische Interchange Fees für Debitkarten als zu-
lässig erachtet. Es hat Visa darauf hingewiesen, dass es für die Beurteilung der Zulässigkeit
höherer Interchange Fees vertiefter Abklärungen in einer Untersuchung bedarf. Es war bzw.
ist Visa somit bei der Umsetzung des Verhaltens klar, welche Risiken damit verbunden sind.


48 BGE 135 II 60 E. 2.3.1, DMIF Maestro.

49 BGE 135 II 60 E. 3.2.3, DMIF Maestro (Hervorhebung aus dem Original).

50 BGE 135 II 60 E. 3.4, DMIF Maestro.




 16
57. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Anordnung der beantragten vor-
sorglichen Massnahmen bereits aufgrund ihrer Gesetzeswidrigkeit ausgeschlossen ist.

58. Sollte sich Visa auf den Standpunkt stellen, nicht eine Beseitigung des wiederaufgeleb-
ten Sanktionsrisikos beantragt zu haben, sondern «bloss» die Erklärung, dass die von ihr prak-
tizierten Interchange Fee-Sätze «als zulässig gelten», ist zu entgegnen, dass Rechtsbegehren
stets im Lichte ihrer Begründung zu verstehen sind. Aus dieser geht klar hervor, dass Visa mit
ihrem Begehren die Beseitigung des Sanktionsrisikos anstrebt. Aber selbst ein wörtliches Ver-
ständnis des Begehrens würde nicht dazu führen, dass dieses zulässig wäre. Diesfalls würde
Visa nämlich beantragen, dass eine Fiktion erlassen wird («gelten» als zulässig). Solches ist
selbst in einer Endverfügung nicht möglich und erst recht nicht im Rahmen vorsorglicher Mas-
snahmen. Überlegen liesse sich höchstens noch, Visa beantrage eigentlich eine vorsorgliche
Feststellung der Zulässigkeit ihres Verhaltens während der Verfahrensdauer. Damit aber
würde der Endentscheid in der Sache vorweggenommen, jedenfalls betreffend die Zulässig-
keit des Verhaltens während der Verfahrensdauer. Auch das geht nicht an, gilt es die Zuläs-
sigkeit resp. Unzulässigkeit eines Verhaltens doch gerade im Hauptverfahren zu beurteilen.
Kommt hinzu, dass das für ein Feststellungsbegehren erforderliche Feststellungsinteresse von
Visa diesfalls im Wegfall des Sanktionsrisikos für die Dauer des Verfahrens bestünde. Dieses
Interesse steht jedoch wie ausgeführt im Widerspruch zur Gesetzeslage, die ausdrücklich vor-
sieht, dass in einer Konstellation wie der vorliegenden das Sanktionsrisiko wieder auflebt.
Folglich kann dieses Interesse nicht als ein schutzwürdiges Interesse im Sinne des Gesetzes
betrachtet werden. Wie man es dreht und wendet, es bleibt dabei: Bereits aus grundsätzlichen
Überlegungen ist es ausgeschlossen, das Begehren von Visa gutzuheissen. Die nachfolgen-
den Ausführungen ergehen daher lediglich der Vollständigkeit halber.

D.1.4.2 Klassische Voraussetzungen für den Erlass vorsorglicher Massnahmen
59. Die allgemeinen verwaltungsrechtlichen Regeln für die Anordnung vorsorglicher Mass-
nahmen gelten grundsätzlich auch im Wettbewerbsrecht. Voraussetzung für den Erlass vor-
sorglicher Massnahmen sind demnach kumulativ (1) ein nicht leicht wieder gutzumachender
Nachteil, (2) eine über das allgemeine Bestreben nach möglichst rascher Umsetzung gesetz-
licher Vorgaben hinausgehende, besondere Dringlichkeit sowie (3) die Verhältnismässigkeit
der Anordnung. 51 Da diese Elemente kumulativ gegeben sein müssen, kann die Prüfung
grundsätzlich abgebrochen werden, wenn eines dieser Elemente nicht gegeben ist. 52
60. Die Hauptsachenprognose kann berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist; bei tat-
sächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen Zurückhaltung auf, weil in die-
sem Fall die erforderlichen Entscheidgrundlagen im Hauptverfahren erst noch beschafft wer-
den müssen. 53 Die ganze oder teilweise Vorwegnahme des mutmasslichen Resultats des
Untersuchungsverfahrens rechtfertigt sich nur, wenn die Entscheidprognose entsprechend
eindeutig ausfällt. Je zweifelhafter der Verfahrensausgang erscheint, desto höhere Anforde-
rungen sind an den für die Verfahrensdauer im öffentlichen Interesse zu beseitigenden Nach-
teil, die Dringlichkeit und die Verhältnismässigkeit der Anordnung zu stellen. 54



51 BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022 E. 6.1, Netzbaustrategie – Vorsorgliche Massnahmen;
BGE 130 II 149 E. 2.3 m. w. H, Sellita/ETA.
52 Vgl. BVGer, B-4637/2013 vom 9.7.2014 E. 7.1, Sport im Pay-TV – vorsorgliche Massnahmen.

53 BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022 E. 6.2, Netzbaustrategie – Vorsorgliche Massnahmen;

BGE 130 II 149 E. 2.2, Sellita/ETA.
54 BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022 E. 6.2, Netzbaustrategie – Vorsorgliche Massnahmen;

BGE 130 II 149 E. 2.3, Sellita/ETA.


 17
61. Im Verfahren um vorsorgliche Massnahmen erfolgt keine abschliessende, sondern nur
eine vorläufige und summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage ohne eingehende Be-
weismassnahmen. 55 Zu beachten ist dabei, dass je höher der Eingriff mittels vorsorglicher
Massnahmen ist, desto höhere Anforderungen an die Beweise zu stellen sind. 56

62. An dieser Stelle ist zu prüfen, ob es für die WEKO glaubhaft ist, dass bei einem Zuwarten
bis zum Endentscheid dem wirksamen Wettbewerb ein nicht leicht wieder gutzumachender
Nachteil droht. In Bezug auf den wirksamen Wettbewerb ist ein solcher Nachteil jedenfalls
dann gegeben, wenn gravierende und irreversible Strukturveränderungen des betroffenen
Marktes drohen. Dies ist allerdings nur der klarste Fall eines nicht leicht wieder gutzumachen-
den Nachteils, massgeblich ist rechtsprechungsgemäss «ob für den funktionierenden Wettbe-
werb ein nicht leicht wieder gutzumachender Nachteil droht». 57
63. Gemäss aktueller Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ferner eine Be-
schränkung der Nachteilsprognose auf das ausschliessliche Vorliegen eines allfälligen Nach-
teils für den wirksamen Wettbewerb ausgeschlossen, weil der Schutzzweck des Kartellgeset-
zes nicht nur den Institutionenschutz, sondern auch den Individualschutz umfasse. Daher sei
auch zu prüfen, ob der Verzicht auf die vorsorglichen Massnahmen einen nicht leicht wieder
gutzumachenden Nachteil für einen Betroffenen im Wettbewerb bewirken könne. Als Be-
troffene haben gemäss Bundesverwaltungsgericht die anderen Marktteilnehmer zu gelten, die
dem potenziell wettbewerbswidrigen Verhalten ausgesetzt sind. 58
64. Visa macht im Gesuch geltend, durch die Verweigerung der beantragten vorsorglichen
Massnahmen würde eine erhebliche Rechtsunsicherheit entstehen. Für Visa werde die
Rechtsunsicherheit zu erheblichen Reputationsschäden und Unsicherheiten hinsichtlich ihrer
Investitionsentscheide auf dem Schweizer Markt führen. Die Rechtsunsicherheit betreffe aber
nicht nur Visa, sondern auch Issuer, Acquirer, Händler und Karteninhaber, die ein funktionie-
rendes und zuverlässiges Zahlsystem erwarteten. Die Verweigerung der vorsorglichen Mass-
nahmen würde den Wettbewerb unter den Debitkarten-Marktteilnehmern deutlich verringern.
Aufgrund der fehlenden Rechtssicherheit könnten Marktteilnehmer davor zurückschrecken,
weiterhin Visa Debit-Karten herauszugeben. Damit würde der Marktanteil von Visa erodieren
und das «Quasi-Monopol» von Mastercard gefördert. Weiter würden Issuer aufgrund der in
Zukunft fehlenden Erträge aus den Interchange Fees ihre Investitionen in das Debitkarten-
Geschäft wieder zurückfahren und der Innovationswettbewerb würde einschlafen. Nicht zuletzt
sei damit zu rechnen, dass Issuer fehlende Interchange Fee-Erträge mit einer Erhöhung von
Gebühren für Debitkarten oder für die Kontoführung zum Nachteil der Konsumenten kompen-
sieren würden. Schliesslich zeige die Tatsache, dass sich erst nach Zulassung von einer DMIF
überhaupt ein weiteres Scheme am Markt habe etabliert können und auch Mastercard erst
dann das modernere Produkt Mastercard Debit eingeführt habe, dass eine DMIF notwendig
sei, um den Wettbewerb auf dem Debit Markt zu ermöglichen. 59



55 BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022 E. 6.2, Netzbaustrategie – Vorsorgliche Massnahmen; BGE 130

II 149 E. 2.2 und 2.3, Sellita/ETA.
56 BVGer, B-4637/2013 vom 9.7.2014 E. 3, Sport im Pay-TV – vorsorgliche Massnahmen.

57 BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022 E. 7.5.3, Netzbaustrategie – Vorsorgliche Massnahmen unter

Hinweis auf BGE 130 II 149 E. 2.4., Sellita/ETA.
58 BVGer, B-161/2021 vom 30.9.2021 E. 621 f., Netzbaustrategie Swisscom (Vorsorgliche Massnah-

men).
59 Gesuch, Rz 40 ff.




 18
65. Die Vorbringen von Visa vermögen nicht zu überzeugen. Ursache des behaupteten nicht
wieder gutzumachenden Nachteils ist nicht etwa ein potenziell wettbewerbswidriges Verhalten
eines Dritten, dem Visa oder einer der anderen Marktteilnehmer ausgesetzt wäre. Visa be-
gründet den nicht wieder gutzumachenden Nachteil vielmehr mit der Rechtsunsicherheit, wel-
che mit dem Untersuchungsverfahren verbunden sei. Diese Rechtsunsicherheit hat Visa aber
selber verursacht. Visa könnte die Rechtsunsicherheit und damit auch den behaupteten nicht
wieder gutzumachenden Nachteil vermeiden, indem die Interchange Fees für CP-
Transaktionen mit dem Produkt Visa Debit auf der Höhe festgesetzt würden, welche das Sek-
retariat im Rahmen der Vorabklärung als unproblematisch erachtet hat.
66. Wenn Visa während der Dauer der Untersuchung mittels höherer Interchange Fees hö-
here Einnahmen für die Issuer generieren will, hat Visa auch die damit allenfalls verbundenen
Konsequenzen zu tragen. Mit anderen Worten möchte Visa vor den Nachteilen geschützt wer-
den, die sich daraus ergeben würden, falls sich ihr eigenes Verhalten – entgegen ihrer Ein-
schätzung – als kartellrechtswidrig erweisen sollte. Das zeigt sich auch daran, dass «Adres-
sat» der von ihr beantragten Massnahme nicht etwa ein Marktteilnehmer ist, sondern letztlich
die WEKO. Ein solcher «Nachteil aus eigenem Verhalten» ist beim für den Erlass vorsorglicher
Massnahmen relevanten, nicht leicht wieder gutzumachenden Nachteil freilich nicht gemeint.

67. Weiter ist zu berücksichtigen, dass das Sekretariat in der Vorabklärung den beiden Card
Schemes (Visa und Mastercard) dieselben Konditionen für eine einvernehmliche Lösung an-
geboten hat. Mastercard hat sich mit diesen Konditionen, namentlich der Höhe der Interchange
Fee für CP-Transaktionen für alle Debitkarten (Konsumenten- und Firmenkarten) einverstan-
den erklärt. Derzeit läuft parallel eine Untersuchung gegen Mastercard mit dem Ziel, eine ein-
vernehmliche Regelung abzuschliessen. 60 Würde sich Visa während der Dauer der Untersu-
chung freiwillig an die als unproblematisch definierte Höhe der Interchange Fees halten, würde
zwischen Visa und Mastercard ein «Level Playing Field» bestehen, d. h., gerade keine Wett-
bewerbsverzerrungen zu Lasten von Visa. Es verhält sich sogar umgekehrt: Wendet Visa wäh-
rend der Dauer der Untersuchung die eigenen, höheren Interchange Fee-Sätze an, verfügt sie
über einen Wettbewerbsvorteil gegenüber Mastercard in Bezug auf die Attraktivität des Pro-
duktes für die Issuer gemessen an den Einnahmen mit Interchange Fees. Es liegt in deren
Verantwortung zu entscheiden, ob sie die Debitkarten von Mastercard mit tieferen Interchange
Fee-Einnahmen, aber ohne Sanktionsrisiko, oder diejenigen von Visa mit höheren Interchange
Fee-Einnahmen, dafür aber mit Sanktionsrisiko, bevorzugen. Sowohl für die Card Schemes
als auch für die Issuer handelt es sich letztlich um eine kommerzielle Risikoabwägung.
68. Schliesslich scheint Visa davon auszugehen, dass ohne die vorsorglichen Massnahmen
kein «funktionierendes und zuverlässiges Zahlsystem» betrieben werden kann und keine In-
vestitionen ins System und Innovationen mehr möglich seien, jedenfalls in einem Ausmass,
der als nicht leicht wieder gutzumachender Nachteil zu verstehen sei. Dem ist zunächst ent-
gegenzuhalten, dass das Produkt Maestro seit jeher und bis heute ohne Interchange Fee zu-
verlässig funktioniert hat. Auch auf dem Produkt Maestro haben Innovationen stattgefunden,
beispielsweise die wichtige Möglichkeit, kontaktlos am Terminal zu bezahlen («Contactless»).
Das Sekretariat hat in der Vorabklärung eingeräumt, dass die fehlende Interchange Fee die
Innovationstätigkeit möglicherweise verlangsamt hat. Gerade aus diesem Grund hat das Sek-
retariat in der Vorabklärung – im Gegensatz zur früheren Praxis bei Maestro – eine Interchange
Fee unter gewissen Bedingungen als grundsätzlich zulässig qualifiziert. Der durch das Sekre-
tariat vorgeschlagene Satz führt bei den Issuern aufgrund der Ablösung von Maestro durch


60 Vgl. Medienmitteilung vom 29.6.2023, WEKO untersucht Interchange Fees neuer Debitkarten,

 (29.8.2023).


 19
die Produkte der neuen Debitkartengeneration Visa Debit und Debit Mastercard bereits zu
wesentlichen Mehreinnahmen. Der Verzicht auf die beantragten vorsorglichen Massnahmen
bedeutet lediglich, dass noch höhere Mehrreinnahmen für die Issuer mit einem Sanktionsrisiko
verbunden sind.
69. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass kein nicht wieder gutzumachender
im Sinne der zitierten Rechtsprechung glaubhaft erscheint. Es fehlt damit an einer zentralen
Voraussetzung für den Erlass vorsorglicher Massnahmen.

D.1.4.4 Dringlichkeit

70. Dringlichkeit ist gegeben, wenn davon ausgegangen werden muss, dass der nicht leicht
wiedergutzumachende Nachteil vor Erlass des Hauptentscheides eintreten wird und aufgrund
der tatsächlichen Gegebenheiten nicht bis zum Hauptentscheid zugewartet werden kann. 61 Es
muss sich als notwendig erweisen, die fraglichen Vorkehren sofort zu treffen. 62
71. Im vorliegenden Fall fehlt es – wie oben dargelegt – an einem nicht wieder gutzuma-
chenden Nachteil. Damit mangelt es gleichzeitig an der damit verbundenen Dringlichkeit. Aber
selbst wenn erstere Voraussetzung gegeben wäre, müsste die Dringlichkeit verneint werden:
72. Visa bringt vor, die WEKO habe beim Erlass vorsorglicher Massnahmen im Fall KKDMIF
II die Dringlichkeit bereits aufgrund des kurz bevorstehenden Auslaufens der Vorgängerlösung
EVR I bejaht. Vorliegend sei die Dringlichkeit erheblich höher: Der Debit Safe Harbor drohe
nicht nur auszulaufen, er sei bereits ausgelaufen. Damit bestehe zweifelsfrei Dringlichkeit. 63
73. Im Fall KKDMIF II hat die WEKO sowohl den nicht leicht wieder gutzumachenden Nach-
teil als auch die Dringlichkeit aus mehreren Gründen bejaht.

 • Erstens sah die EVR I ein System vor, welches gemäss der Verfügung der WEKO dazu
 führte, dass die DMIF aus Effizienzgründen gerechtfertigt werden konnte. Mit dem Aus-
 laufen dieses Systems bestand das Risiko, dass «die Issuer die DMIF wie vor dem
 Kreditkartenentscheid zur Rentenerzielung verwenden könnten». 64 Entsprechend lag
 die Dringlichkeit darin, diesen Zustand zu verhindern. Zudem sah das neue System in
 der EVR II eine weitere Senkung der Interchange Fee vor, so dass diese «ein Niveau
 erreicht, bei dem eine Rechtfertigung aus Effizienzgründen glaubhaft erscheint». 65

 • Die WEKO ist im Rahmen der Prüfung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils
 auch auf das Sanktionsrisiko für die Issuer eingegangen. Es hat dazu klar festgehalten:
 «Das reine Bestehen eines Sanktionsrisikos führt noch nicht zur Annahme eines
 schweren Nachteils, da ansonsten bei jedem Sanktionsverfahren vorsorgliche Mass-
 nahmen geprüft werden müssten. Der vorliegende Fall ist diesbezüglich eine Aus-
 nahme, weil bereits eine Verfügung der Weko vorliegt, welche die DMIF unter gewissen
 Bedingungen als gerechtfertigt bezeichnet und das Sanktionsrisiko im Extremfall dazu
 führen könnte, dass die Issuer und Acquirer beispielsweise auf bilaterale Interchange




61 RPW 2004/1,123 Rz 70, Flughafen Zürich AG (Unique) – Valet Parking; RPW 2002/4, 601 Rz 28,

ETA SA Fabriques d'Ebauches.
62 BGE 130 II 149 E. 2.2, Sellita/ETA.

63 Gesuch, Rz 50 f.

64 RPW 2010/3 492 Rz 91 (erstes Aufzählungszeichen), VM KKDMIF II.

65 RPW 2010/3 493 Rz 95, VM KKDMIF II.




 20
 Fees wechseln.» 66 Ein solches System sei weniger effizient und könne zu Marktein-
 trittsschranken für neue Issuer und Acquirer führen.

74. Damit präsentiert sich der den vorsorglichen Massnahmen im Fall KKDMIF II zugrunde
liegende Sachverhalt in wesentlichen Punkten anders als der vorliegende. Im Bereich der De-
bitkarten liegt keine Verfügung der WEKO vor, welche klärt, unter welchen Bedingungen eine
dauernde DMIF als gerechtfertigt gelten kann. Es fehlt damit just an dem Grund, warum die
WEKO damals ausnahmsweise das Sanktionsrisiko für die Issuer mitberücksichtigte. Dies
aber auch nicht primär, um den Issuern die Rechtsunsicherheit zu ersparen, sondern weil die
Umsetzung eines auf dem Markt ineffizienteren Systems drohte. Im Bereich der Debitkarten
hat das Sekretariat der WEKO nur im Rahmen von Vorabklärungen Interchange Fees zuge-
lassen, welche zudem explizit auf die Markteinführungsphase limitiert waren. Es geht folglich
nicht um die «Fortführung» einer bereits bestehenden Regelung, sondern um eine erstmalige
Beurteilung der WEKO, unter welchen Bedingungen die DMIF als mutmassliche Preisabrede
gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. a KG allenfalls aus Effizienzgründen rechtfertigbar ist.
75. Im Zusammenhang mit der Dringlichkeit hat das Sekretariat in seinem Schreiben vom
13. Juli 2023 ausgeführt, eine solche sei nicht ersichtlich. Es hat dabei argumentiert, die
Markteinführungsphase sei – wie von Visa zugestanden – abgeschlossen. Die Debitkarten der
neuen Generation seien durch die lssuer bereits in Umlauf gesetzt worden und hätten in der
Regel eine Gültigkeitsdauer von drei Jahren. 67 Im Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnah-
men hat Visa hierzu festgehalten, damit offenbare sich, dass sich das Sekretariat nicht einge-
hend mit der Thematik auseinandergesetzt habe. Interchange Fees würden dauernd (bei jeder
Transaktion) in Rechnung gestellt und nicht einmalig bei Ausgabe einer Karte. Darüber hinaus
seien laufende Investitionen für den Unterhalt und Betrieb notwendig, bei welchen derzeit nicht
klar sei, ob diese sich für die Issuer rentieren werden oder nicht. Die Interchange Fee bilde die
Grundlage für viele Kartendienstleistungen, die heute für den Karteninhaber kostenlos seien.
Es sei zu befürchten, dass die Issuer ohne die vorsorglichen Massnahmen neue Kartenge-
bühren einführen oder bestehende Gebühren erhöhen würden.
76. Die Dringlichkeit einer Massnahme ergibt sich daraus, ob der behauptete, nicht wieder
gutzumachende Nachteil sofort eintritt oder jedenfalls vor Ende des Hauptverfahrens. Diese
Dringlichkeit muss glaubhaft vorhanden sein. Im vorliegenden Fall bringt Visa insbesondere
vor, es drohten Marktanteilsverluste ihres Produktes Visa Debit zu Lasten von Mastercard.
77. Die Marktanteile im Bereich der Zahlkarten können anhand verschiedener Kriterien ge-
messen werden, etwa der Anzahl Karten, der Anzahl Transaktionen oder des Transaktionsvo-
lumens. Kein Kriterium zur Bestimmung des Marktanteils sind hingegen Einnahmen aus Inter-
change Fees. Seit der Lancierung der neuen Debitkartengeneration im Jahr 2020 ersetzen die
Issuer ihr bestehendes Debitkartenportfolio mit Karten der alten Generation (Maestro, V PAY)
durch Karten der neuen Generation (Debit Mastercard, Visa Debit), was unter anderem zur
Überschreitung der Marktanteilsschwellen von 15 % geführt hat. Debitkarten haben i. d. R.
eine Gültigkeitsdauer von drei Jahren, was von Visa auch nicht bestritten wird. Dies bedeutet,
dass die Issuer die bereits herausgegebenen Visa Debit-Karten gar nicht kurzfristig durch De-
bitkarten von Mastercard ersetzen können. Mit den herausgegebenen Karten erfolgen weiter-
hin Transaktionen. Marktanteilsverluste gemessen an der Anzahl Transaktionen oder dem
Transaktionsvolumen drohen somit nicht unmittelbar. Schliesslich wurde bereits dargelegt,
dass mit Mastercard eine einvernehmliche Regelung zu den tieferen Interchange Fee-Sätzen
absehbar ist. Aktuell ist zudem die CP-Interchange Fee für Maestro immer noch null. Es


66 RPW 2010/3 493 Rz 91 (zweites Aufzählungszeichen), VM KKDMIF II.

67 Schreiben Sekretariat vom 13.7.2023.




 21
besteht folglich auch deshalb keine Dringlichkeit, weil Mastercard gegenüber den Issuern nicht
mit höheren Interchange Fees Anreize für einen Wechsel von Visa zu Mastercard setzen kann.

78. Schliesslich bleibt zu erwähnen, dass allenfalls höhere Gebühren auf Seiten des Karten-
inhabers, sei es in der Form von Karten- und/oder Kontoführungsgebühren, weder zu einem
nicht wieder gutzumachenden Nachteil noch zu einer damit verbundene Dringlichkeit führen.
Einerseits würde dies gleichermassen beide Card Schemes betreffen und andererseits kann
ohne vertiefte Untersuchung nicht festgestellt werden, ob es überhaupt zu solchen Erhöhun-
gen kommt. Tatsächlich führten Senkungen der Interchange Fees im Bereich der Kreditkarten
über mehrere Jahre hinweg nicht zu einer Erhöhung der Jahresgebühren. Vielmehr wurden
gerade in dieser Zeit auch Kreditkarten ohne Jahresgebühren eingeführt und das ganze Kre-
ditkartensystem ist gewachsen. Daher ist es nicht glaubhaft, dass es ohne die vorsorglichen
Massnahmen zu Gebührenerhöhungen für die Karteninhaber kommt. Und selbst wenn es zu
solchen Erhöhungen kommen sollte, bedeutet dies nicht, dass die von Visa verlangten Inter-
change Fees effizient wären. Es darf nicht vergessen werden, dass diese durch die Händler
zu tragen sind und nicht erstellt ist, dass das System effizienter funktioniert, wenn diese an-
stelle der Karteninhaber belastet werden.
79. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass auch diese Voraussetzung nicht
glaubhaft gegeben erscheint.

D.1.4.5 Verhältnismässigkeit
80. Da bereits aufgezeigt wurde, dass in casu der Erlass vorsorglicher Massnahmen rechts-
widrig wäre und zudem weder ein nicht wieder gutzumachender Nachteil noch die Dringlichkeit
glaubhaft gegeben ist, verzichtet die WEKO auf eine eingehende Prüfung aller Vorbringen von
Visa zur Verhältnismässigkeit. Nachfolgend wird allerdings auf die wesentlichen Punkte ein-
gegangen, die einer Klarstellung bedürfen:

 • Visa bringt vor, eine vorsorgliche Massnahme, die den Status Quo erhalte oder gar
 verbessere, sei ohne weiteres als verhältnismässig einzustufen. Visa stützt diese Aus-
 sage auf eine Erwägung der WEKO in der Begründung der Verhältnismässigkeit der
 EVR II im Fall KKDMIF II. Vorliegend habe Visa ihre DMIF sogar auf ein niedrigeres
 Niveau gesenkt als es der Status Quo unter dem Safe Harbor erlaubt habe. 68

 • Visa stellt damit die auf die Markteinführungsphase limitierten Interchange Fees als
 Status Quo dar, obwohl sich Visa bewusst ist, «dass das Sekretariat der Auffassung
 ist, dass es damals ein Element der Markteinführung in die damals für die Schweiz
 bestimmten DMIF-Sätze für Debitkarten hat einfliessen lassen». 69 Damit stellt Visa den
 Sachverhalt aktenwidrig dar. Aus den Schlussberichten des Sekretariats geht unmiss-
 verständlich hervor, dass für die CP-Interchange Fees die Ermöglichung des Marktein-
 tritts der einzige geprüfte Rechtfertigungsgrund gemäss Art. 5 Abs. 2 KG war. 70 In der
 Ergänzung des Schlussberichts V PAY hat das Sekretariat nochmals ausdrücklich dar-
 gelegt, dass V PAY während der Markteinführungsphase im CP-Geschäft besser ge-
 stellt ist als das direkte Konkurrenzprodukt Maestro: «Zu beachten ist, dass das ‹Card
 Present›-Geschäft im Wesentlichen identisch ist mit denjenigen Bereichen, in denen
 Maestro ohne Interchange Fee auskommen muss […]. Durch die Möglichkeit der Er-
 hebung einer DMIF im ‹Card Present›-Geschäft wird V PAY besser gestellt als das


68 Vgl. Gesuch, Rz 57 ff.

69 Vgl. Gesuch, Rz 71.

70 Vgl. RPW 2009/2, 138 ff. Rz 145 ff., DMIF V PAY.




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 direkte Konkurrenzprodukt Maestro. Eine solche Ungleichbehandlung kann sich aus
 den unterschiedlichen Marktphasen der beiden Produkte und ihrer unterschiedlichen
 Marktstellung rechtfertigen. Je mehr sich die beiden Produkte diesbezüglich in der Zu-
 kunft angleichen sollten, umso mehr müsste die Ungleichbehandlung überprüft werden.
 Aus diesem Grund wird an der Markteintrittschwelle von 15% festgehalten. Ab diesem
 Prozentwert kann nicht mehr von einer Markteinführungsphase gesprochen werden.» 71
 Aus dieser Passage geht hervor, dass der Status Quo in Bezug auf die Höhe dauernder
 Interchange Fees für Debitkarten in der Schweiz bei null liegt. Es handelt sich um einen
 Status Quo, der bis heute andauert. 72 Darauf lässt sich die Verhältnismässigkeit der
 von Visa beantragten vorsorglichen Massnahmen folglich nicht stützten.

 • Unter dem Aspekt der Erforderlichkeit führt Visa aus, ohne vorsorgliche Massnahmen
 bestünde erhebliche Rechtsunsicherheit. Diese könne nicht dadurch beseitigt werden,
 dass das Sekretariat Visa dazu auffordere, einseitig die geforderte Position einer Markt-
 seite zu übernehmen. Dies wäre aus rechtsstaatlicher und verfahrensrechtlicher Sicht
 fragwürdig, da damit das von einer Marktseite angestrebte Untersuchungsergebnis vor-
 weggenommen würde. Auch habe sich das Sekretariat im Verfahren widersprüchlich
 verhalten und sich früh auf die Position nur einer Partei, nämlich der Händler festge-
 legt. 73 Selbst wenn sich das Sekretariat in der Vorabklärung widersprüchlich verhalten
 und eine einseitige Position eingenommen hätte – quod non – änderte dies nichts an
 dem Umstand, dass die vorgebrachte Rechtsunsicherheit entfallen würde, wenn sich
 Visa freiwillig an die vom Sekretariat im Rahmen der Vorabklärung genannten Sätze
 halten würde. Vorsorgliche Massnahmen sind somit nicht erforderlich. Kommt hinzu,
 dass sich das Sekretariat keineswegs widersprüchlich verhalten hat. Jeder Verfahrens-
 schritt wurde transparent kommuniziert. Insbesondere wurde mehrfach dargelegt, wel-
 che Interchange Fee-Sätze das Sekretariat ohne vertiefte Untersuchung für rechtfer-
 tigbar hält. Es ist daher nicht widersprüchlich, sondern folgerichtig, dass das Sekretariat
 eine Untersuchung eröffnet hat, um die Zulässigkeit der von Visa geforderten bzw. nun-
 mehr in reduzierter Form festgesetzten höheren Sätze vertieft zu überprüfen.

 • Schliesslich sind gemäss Visa die in den vorsorglichen Massnahmen vorgesehenen
 Sätze für den Handel auch zumutbar, da sie tiefer seien als die im Safe Harbor vorge-
 sehenen Sätze. Wiederum gilt es dem entgegen zu halten, dass der Status Quo für
 DMIF für Debitkarten in der Schweiz null beträgt. Die Sätze im Safe Harbor waren, wie
 oben ausführlich dargelegt, explizit zum Zweck des Markteintritts zugelassen worden.
 Im Jahr 2020 betrug das domestische Transaktionsvolumen mit Debitkarten
 CHF 54'554 Mio. 74 Davon sind die Transaktionsvolumen abzuziehen, welche auf die
 PostFinance Card (CHF 13'219 Mio.) und die M-Card (CHF 530 Mio.) entfallen. 75 Damit
 verbleibt ein Transaktionsvolumen von CHF 40'805 Mio., welches auf Debitkarten von
 Visa und Mastercard entfällt. Wird auf dieses Volumen rechnerisch eine Interchange
 Fee von 0,2 % angewendet, ergibt dies für den Handel eine Mehrbelastung von rund


71 Vgl. RPW 2017/4, 562 Rz 29, Ergänzung Schlussbericht V PAY.

72 Vgl. die aktuellen, auf der Seite von Mastercard publizierten Sätze unter (30.08.2023).
73 Vgl. Gesuch, Rz 66 f.

74 Vgl. SNB-Statistik zum Zahlungsverkehr (Zahlungen und Bargeldbezüge), (30.8.2023).
75 Vgl. Jahresbericht 2020 des VEZ, S. 32 f., (30.8.2023).


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 CHF 82 Mio. im Vergleich zu einer Berechnung mit dem für Maestro anwendbaren Satz
 von null. Eine solche Mehrbelastung erscheint für den Handel nicht ohne weiteres zu-
 mutbar und erfordert eingehendere Abklärungen in der Untersuchung. Zu berücksich-
 tigen ist weiter, dass bereits der Vorschlag des Sekretariats von rund 0,1 % bei den
 Issuern zu Mehreinnahmen von rund CHF 41 Mio. führt, verglichen mit einer Situation,
 in welcher die Transaktionen ohne Interchange Fee abgewickelt würden.
81. Bereits unter Berücksichtigung dieser Punkte erscheint es nicht als glaubhaft, dass die
beantragten vorsorglichen Massnahmen als verhältnismässig zu qualifizieren wären.

D.1.4.6 Hauptsachenprognose
82. Aufgrund des klaren Ergebnisses, wonach der Erlass der beantragten vorsorglichen
Massnahmen rechtswidrig wäre bzw. die Voraussetzungen für den Erlass solcher Massnah-
men glaubhaft nicht erfüllt sind, erübrigt sich eine Prüfung der Hauptsachenprognose. Wie
Visa selbst festhält, bildet die «richtige» Höhe der Debit Interchange Fee gerade Gegenstand
der Untersuchung, 76 so dass sich die WEKO an dieser Stelle nicht dazu äussern kann. Es
lässt sich immerhin festhalten, dass der Ausgang der Untersuchung unklar ist, bringen die
verschiedenen Marktteilnehmer doch unterschiedliche juristische und ökonomische Argu-
mente ein, welche teilweise für höhere, teilweise für tiefere Interchange Fees sprechen als die
von Visa festgesetzten. Diese Eingaben werden in der Untersuchung eingehend zu würdigen
sein. Jedenfalls lässt sich zum heutigen Zeitpunkt nicht klar prognostizieren, ob sich die von
Visa festgesetzten Interchange Fees als zulässig erweisen werden.
83. Unter dem Titel der Hauptsachenprognose rügt Visa, der Grundsatz des Vertrauens-
schutzes sei verletzt. Die Stakeholder der V PAY und Visa Debit Schemes hätten sich darauf
verlassen, dass eine langfristig tragbare DMIF zur Verfügung stehen werde. Die Notwendigkeit
dafür sei regelmässig vorgetragen worden. Vorliegend hätten die Issuer und Acquirer erhebli-
che Investitionen vorgenommen, um diese Systeme am Markt zu etablieren.
84. Visa verkennt bei ihrer Argumentation, dass die wichtigste Voraussetzung zur Anrufung
des Grundsatzes auf Vertrauensschutz vorliegend fehlt. Wie Visa selbst unter Hinweis auf
BGE 143 II 341 ausführt, werden Rechtsunterworfene in ihrem berechtigten Vertrauen in be-
hördliche Zusicherungen oder in andere, bestimmte Erwartungen begründendes Behörden-
verhalten geschützt. 77 Ein solches Behördenverhalten liegt hier allerdings aus Sicht von VISA
nicht vor. Es geht eindeutig aus den Schlussberichten des Sekretariats hervor, dass der Safe
Harbor mit Erreichen eines Marktanteils von 15 % ausläuft. 78 Es gibt keine Aussagen des Sek-
retariats oder gar der WEKO, welche eine darüber hinaus geltende, dauernde Interchange Fee
für CP-Transaktionen mit Debitkarten in Aussicht gestellt hätten. Die Schlussberichte sind auf
der Website der WEKO sowie im Recht und Politik des Wettbewerbs (RPW) publiziert. Die
Bedingungen der Interchange Fees für Debitkarten waren somit allen Marktteilnehmern seit
dem Jahr 2009 und damit viele Jahre vor der Lancierung der Karten auf dem Markt bekannt.
Auch diesen Vertrauensschutz der Marktteilnehmer auf die Einhaltung der Schlussfolgerungen
in den Schlussberichten des Sekretariats gilt es zu wahren.
85. Es besteht damit keine Vertrauensgrundlage, aus der ein Anspruch auf eine über die
Markteinführungsphase hinausgehende, dauernde Interchange Fee für CP-Transaktionen mit


76 Vgl. Gesuch, Rz 27.

77 Vgl. Gesuch, Rz 37.

78 RPW 2009/2, 122 ff., DMIF V PAY; RPW 2012/4, 764 ff., Maestro FIF/Debit MC IF; RPW 2017/4,

559 ff., Ergänzung V PAY.


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Debitkarten abgeleitet werden könnte. Es entsprach im Übrigen gerade dem Sinn der mit die-
sen Schlussberichten zugelassenen, limitierten Interchange Fee, den Marktteilnehmern wäh-
rend der Markteinführungsphase die Amortisation ihrer initialen Investitionskosten zu ermögli-
chen. Dabei hat sich das Sekretariat vollumfänglich an seine Zusage in den Schlussberichten
gehalten, indem es keine Untersuchungseröffnung beantragt hat, solange die Bedingungen
des Safe Harbors eingehalten wurden. Das Vertrauen der Issuer, ihre Investitionen für die
Marktlancierung amortisieren zu können, wurde vollumfänglich geschützt.

D.1.4.7 Ergebnis

86. Der Erlass der beantragten vorsorglichen Massnahmen ist ausgeschlossen, da ihre An-
ordnung gesetzeswidrig wäre. Darüber hinaus sind auch die materiellen Voraussetzungen für
den Erlass nicht gegeben. Das Gesuch ist aus diesen Gründen abzuweisen.

D.2 Entzug der aufschiebenden Wirkung
87. Gemäss Art. 55 Abs. 1 VwVG 79 kommt einer allfälligen Beschwerde aufschiebende Wir-
kung zu. Bei einer gesuchsabweisenden (sog. negativen) Verfügung stösst Art. 55 Abs. 1
VwVG jedoch ins Leere, da die aufschiebende Wirkung funktionsgemäss zur Folge hat, dass
es bei der Rechtslage bleibt, die vor Erlass der angefochtenen Verfügung geherrscht hat. Da-
mit kann die mit ihren Rechtsbegehren nicht durchgedrungene Gesuchstellerin nicht so gestellt
werden, als ob dem Gesuch entsprochen worden wäre. 80
88. Da die Voraussetzungen für den Erlass vorsorglicher Massnahmen nicht gegeben sind,
erübrigen sich weitere Ausführungen zum Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung.


E Kosten
89. Gemäss Art. 2 Abs. 1 KG-Gebührenverordnung 81 ist unter anderem gebührenpflichtig,
wer Verwaltungsverfahren verursacht. Als Verwaltungsverfahren gilt auch das Verfahren auf
Erlass vorsorglicher Massnahmen im Rahmen der Untersuchung (Art. 1 Abs. 1 lit. a KG-
Gebührenverordnung). Die Gebühr bemisst sich nach Zeitaufwand (Art. 4 Abs. 1 KG-
Gebührenverordnung). Die Stundenansätze von CHF 100.– bis CHF 400.– richten sich nach
der Dringlichkeit des Geschäfts und der Funktionsstufe des ausführenden Personals.

90. Den Erlass der vorliegenden Verfügung hat die Gesuchstellerin verursacht. Die Gebühr
ist daher ihr aufzuerlegen. Der Zeitaufwand für die vorliegende Verfügung beläuft sich auf 58
Stunden à CHF 200.– und 7 Stunden à CHF 290.–, total CHF 13'630.–.




79 Bundesgesetz vom 20.12.1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz,

VwVG; SR 172.021).
80 Vgl. REGINA KIENER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Auer/Mül-

ler/Schindler (Hrsg.), 2. Aufl. 2019, Art. 55 VwVG N 7.
81 Verordnung vom 25.2.1998 über die Erhebung von Gebühren im Kartellgesetz (KG-

Gebührenverordnung; SR 251.2).


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F Dispositiv
Aufgrund des Sachverhalts und der vorangehenden Erwägungen verfügt die Wettbewerbs-
kommission:
1. Das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen wird abgewiesen.
2. Die Verfahrenskosten von total CHF 13’630.– werden der Gesuchstellerin auferlegt.
Diese Verfügung ist zu eröffnen:
 - Visa Europe Ltd., Head Office, 1 Sheldon Square, London W2 6TT, PO Box 39662,
 London W2 6WH, Vereinigtes Königreich
 vertreten durch Dr. Franz Hoffet, Dr. Richard Stäuber und Jonas J. Krull, Homburger
 AG, Prime Tower, Hardstrasse 201, 8005 Zürich.



Wettbewerbskommission




Dr. Laura Melusine Baudenbacher Prof. Dr. Patrik Ducrey
Präsidentin Direktor




Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diese Verfügung kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesverwaltungsge-
richt, Postfach, 9023 St. Gallen, Beschwerde geführt werden. Die Rechtsschrift hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der
angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei
in Händen hat, beizulegen.




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