weko · adsl-ii · 2009-10-19 · de
ADSL II: Verfügung vom 19.10.2009
Wettbewerbsrecht


Wettbewerbskommission WEKO
Commission de la concurrence COMCO
Commissione della concorrenza COMCO
Swiss Competition Commission COMCO
Verfügung der Wettbewerbskommission
vom 19. Oktober 2009
in Sachen
Untersuchung gemäss Artikel 27 des Bundesgesetzes über Kartelle und andere Wettbewerbs-
beschränkungen vom 6. Oktober 1995 (Kartellgesetz [KG]; SR 251)
betreffend
Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198)
wegen
unzulässiger Verhaltensweise gemäss Artikel 7 KG.
Bemerkung:
Dieser Entscheid wurde angefochten. Der rechtsgültige
Entscheid erging durch das Bundesgericht am 9. Dezember
2019 (BGE 146 II 217 bzw. 2C_985/2015).

Inhaltsverzeichnis
A
Sachverhalt ................................................................................................................... 5
A.1
Gegenstand der Untersuchung ...................................................................................... 5
A.2
Verfahren ........................................................................................................................ 6
B
Erwägungen .................................................................................................................. 9
B.1
Geltungsbereich ............................................................................................................. 9
B.2
Vorbehaltene Vorschriften ............................................................................................ 10
B.3
Unzulässige Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen ........................... 10
B.3.1
Marktbeherrschende Stellung .................................................................................. 11
B.3.1.1
Der relevante Markt ................................................................................................ 11
B.3.1.1.1  Vorbemerkungen zu ADSL ................................................................................... 11
B.3.1.1.2  Sachlich relevanter Markt ..................................................................................... 13
B.3.1.1.3  Räumlich relevanter Markt .................................................................................... 22
B.3.1.1.4  Zwischenergebnis zum relevanten Markt ............................................................. 23
B.3.1.2
Beurteilung der Marktstellung ................................................................................. 23
B.3.1.2.1  Aktueller Wettbewerb ............................................................................................ 23
B.3.1.2.2  Einfluss des nachgelagerten Marktes ................................................................... 36
B.3.1.2.3  Potenzieller Wettbewerb ....................................................................................... 43
B.3.1.2.4  Ergebnis ................................................................................................................ 45
B.3.2
Unzulässige Verhaltensweise .................................................................................. 45
B.3.2.1
Diskriminierung von Handelspartnern bei Preisen ................................................. 47
B.3.2.1.1  Kosten-Preis-Schere Tests ................................................................................... 51
B.3.2.1.2  Unzureichende Marge für das 3’500/300-Angebot ............................................... 65
B.3.2.1.3  Auswirkungen innerhalb von Swisscom ............................................................... 73
B.3.2.1.4  Zwischenfazit ........................................................................................................ 76
B.3.2.2
Behinderung von Wettbewerbern ........................................................................... 76
B.3.2.3
Keine sachlichen Rechtfertigungsgründe ............................................................... 77
B.3.3
Ergebnis ................................................................................................................... 77
B.4
Sanktionierung .............................................................................................................. 78
B.4.1
Einleitung zur Sanktionierung .................................................................................. 78
B.4.1.1
Angebliche Verletzung der Garantien gemäss Art. 6 EMRK .................................. 78
B.4.1.2
Die Heilung angeblicher Verfahrensmängel ........................................................... 78
B.4.2
Sanktionierung von Swisscom ................................................................................. 81
B.4.3
Vorwerfbarkeit .......................................................................................................... 82
B.4.4
Bemessung .............................................................................................................. 91
B.4.4.1
Maximalsanktion ..................................................................................................... 91
B.4.4.2
Konkrete Sanktionsberechnung ............................................................................. 91
B.4.4.2.1  Basisbetrag ........................................................................................................... 91
B.4.4.2.2  Dauer des Verstosses .......................................................................................... 96
B.4.4.2.3  Erschwerende und mildernde Umstände .............................................................. 97
B.4.5
Ergebnis ................................................................................................................. 100
C
Kosten ....................................................................................................................... 100
D
Dispositiv .................................................................................................................. 102

2/102


Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Verfügbare drahtgebundene Breitbandanschlüsse
26
Tabelle 2: Geschaltete Breitbandanschlüsse nach Unternehmen im Dezember 2007
30
Tabelle 3: Die durchschnittlichen Margen der vier grössten ADSL-Anbieter der Schweiz im
Jahr 2006 und 2007 sowie deren Berechnung (Franken pro Kunde pro Monat)
52
Tabelle 4: Wirtschaftlichkeitsrechnung inkl. Trennung der Akquisitionskosten mit den
Angaben von Swisscom.
58
Tabelle 5: Identische Rechnung wie in Tabelle 4 mit linearer Abschreibung der
Akquisitionskosten über vier Jahre.
59
Tabelle 6: Gegenüberstellung der Retail-Verluste von Bluewin und den Wholesale-Gewinnen
von Swisscom (Wholesale)
61
Tabelle 7: Gegenüberstellung von Retail-Preis und Wholesale-Kosten (Franken pro Monat)

67
Tabelle 8: Betriebsertrag und Verlust von Bluewin in Tausend Franken
73
Tabelle 9: Erfolgsrechnung von Bluewin für die xDSL-Breitbanddienste in Tausend Franken

74
Tabelle 10: Umsatz und Ertrag von Swisscom Wholesale BBCS in Tausend Franken
74
Tabelle 11: Zusammenfassung der Sanktionsberechnung in Franken
100

Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Schematische Darstellung eines xDSL-Anschlusses. ...................................... 12
Abbildung 2: Schematische Darstellung des Breitbandmarktes in der Schweiz. ................... 24
Abbildung 3: Marktanteilsentwicklung der beiden Technologien ADSL und Kabel ............... 31
Abbildung 4: Die Marktanteilsentwicklung der fünf grössten Breitbandinternetanbieter der
Schweiz vom Januar 2001 bis Dezember 2007 .................................................................... 32
Abbildung 5: Die Anzahl geschalteter Breitbandanschlüsse basierend auf Kabel- und auf
ADSL-Technologie vom Januar 2000 bis Dezember 2007 .................................................... 33
Abbildung 6: Die Anzahl Breitbandanschlüsse der grössten fünf Anbieter von Januar 2001
bis Dezember 2007 ................................................................................................................ 34
Abbildung 7: Die Marge von Bluewin (Swisscom) im Bereich DSL (Test 1) .......................... 53
Abbildung 8: Die Marge von Sunrise (Test 2) ........................................................................ 54
Abbildung 9: Die Marge von Tele2 (Test 2) ........................................................................... 54
Abbildung 10: Die Verluste von Bluewin mit und ohne abgeschriebene Akquisitionskosten. 60


3/102


Häufig verwendete Abkürzungen
Abkürzung
Bedeutung
ADSL
Asymmetric Digital Subscriber Line
BAKOM
Bundesamt für Kommunikation
BBCS
Broadband Connectivity Service
BGer
Bundesgericht
CATV
Cable Television (Network)
ComCom
Eidgenössische Kommunikationskommission
EGV
Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
FDA
Fernmeldedienstanbieter
FMG
Fernmeldegesetz
ISP
Internet Service Provider
KG
Kartellgesetz
n.a.
not available
REKO/WEF
Rekurskommission für Wettbewerbsfragen
RPW
Recht und Politik des Wettbewerbs
SVKG
Sanktionsverordnung
VKU
Verordnung über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen
WEKO
Wettbewerbskommission
xDSL
Digital Subscriber Line (x steht für eine Variable)

4/102


A
Sachverhalt
A.1 Gegenstand der Untersuchung
1.
Am 20. Oktober 2005 eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommission (Sekreta-
riat) im Einvernehmen mit dem Präsidenten der Wettbewerbskommission (WEKO) eine Un-
tersuchung im Sinne von Art. 27 ff. des Bundesgesetzes über Kartelle und andere Wettbe-
werbsbeschränkungen vom 6. Oktober 1995 (Kartellgesetz, KG; SR 251). Die Untersuchung
wurde gegen die Swisscom AG und die Swisscom Fixnet AG (beide: Swisscom) eröffnet.
2.
Gegenstand der Untersuchung ist die Preispolitik von Swisscom im Bereich der ADSL-
Dienste (Asymmetric Digital Subscriber Line), also von Breitbandinternetdiensten. Insbeson-
dere ist abzuklären, ob die Preise für die Vorleistungsangebote für ADSL-Dienste von Swiss-
com im Vergleich zu den Endkundenpreisen derart hoch sind, dass anderen Fernmelde-
dienstanbietern (FDA), welche ebenfalls Breitbanddienstangebote an Endkunden bereitstel-
len wollen (Internet Service Provider; ISP) keine zureichende Marge verbleibt. Solche Ver-
haltensweisen können einen Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung nach Art. 7
KG begründen.
3.
Diese Untersuchung wurde unter anderem aufgrund von Hinweisen von ISP im Rah-
men einer ersten Untersuchung im Bereich ADSL eröffnet1. Die ISP beklagten sich im Spe-
ziellen über hohe Preise für ADSL-Vorleistungen, welche ihnen im Vergleich zu den von
Swisscom praktizierten Endkundenpreisen keine genügende Marge beliessen. Die Sunrise
Communications AG (Sunrise) und andere ISP machten beispielsweise geltend, es handle
sich bei der Preissetzung von Swisscom um eine sog. Kosten-Preis-Schere (Margin- oder
Price Squeeze).
4.
Eine erste Untersuchung im Bereich ADSL betraf insbesondere ein Rabattschema von
Swisscom für die ADSL-Vorleistungsangebote. Aufgrund des Rabattschemas gewährte
Swisscom ihrem gruppeneigenen Internet Service Provider (ISP) Bluewin höhere Rabatte als
den anderen Anbietern. Mittels vorsorglicher Massnahmen vom 6. Mai 2002 verpflichtete die
WEKO deshalb Swisscom, anderen ISP den gleichen Rabatt wie Bluewin und einen diskri-
minierungsfreien Zugang zu den ADSL-Vorleistungsangeboten von Swisscom zu gewähren.
Nachdem Swisscom auch auf allfällige Rückforderungen der den anderen ISP gewährten
Rabatten verzichtete, wurde die erste ADSL-Untersuchung infolge Gegenstandslosigkeit
eingestellt2.
5.
Die Klagen der alternativen ISP, welche zur Eröffnung dieser zweiten Untersuchung im
Bereich ADSL führten, richteten sich gegen die Preispolitik von Swisscom. Die Swisscom AG
ist eine im Bereich der Telekommunikation tätige spezialgesetzliche Aktiengesellschaft mit
Sitz in Ittigen (Bern). Die Eidgenossenschaft hält als Aktionärin der Swisscom AG die kapital-
und stimmenmässige Mehrheit3. Swisscom ist Rechtsnachfolgerin des früheren staatlichen
Monopolunternehmens im Telekommunikationsbereich. Swisscom verfügt über fixe sowie
mobile Datenübertragungsnetzwerke und bietet Dienstleistungen und Produkte für die mobi-
le, die netzgebundene und die Internet-Protokoll-basierte Sprach- und Datenkommunikation
an. Innerhalb von Swisscom ist der Geschäftsbereich Bluewin als ISP tätig. Die Swisscom-
Gruppe erwirtschaftete in den letzten Jahren einen Jahresumsatz von rund 10 Mrd. Franken.

1 Vgl. RPW 2002/3, 440 ff.; RPW 2007/3, 410 ff.
2 Vgl. RPW 2007/3, 410 ff m.w.H.
3 Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 30. April 1997 über die Organisation der Telekommunikati-
onsunternehmung des Bundes (Telekommunikationsunternehmungsgesetz, TUG; SR 784.11).

5/102


6.
Beklagt über die Preispolitik von Swisscom haben sich neben weiteren Anbietern4 ins-
besondere Sunrise und Tele2 Telecommunication Services AG (Tele2). Sunrise bietet fest-
netzbasierte und mobile Sprachkommunikations- und Datenlösungen (u.a. als ISP) für Pri-
vat- und Geschäftskunden an. Sunrise ist zu 100% eine Tochtergesellschaft von Tele Dan-
mark Communications5. Tele2 war die Tochtergesellschaft eines gleichnamigen europaweit
tätigen Telekommunikationsunternehmens. Tele2 war in der Schweiz Anbieter von Tele-
kommunikationsdienstleistungen in den Bereichen Festnetz, Mobiltelefonie und Internet-
diensten. Tele2 bezeichnete sich als den zweitgrössten alternativen Festnetzanbieter in der
Schweiz. Inzwischen hat sich Tele2 aus dem schweizerischen Markt zurückgezogen und die
Geschäfte wurden von Sunrise übernommen6.
A.2 Verfahren
7.
Nach der Untersuchungseröffnung am 20. Oktober 2005 wurde diese gemäss Art. 28
KG im Schweizerischen Handelsamtsblatt (SHAB) vom 20. Dezember 2005 (S. 47) und im
Bundesblatt vom 27. Dezember 2005 (BBl 2005 7521) bekanntgegeben.
8.
Das Sekretariat richtete am 19. Juni 2006 Auskunftsbegehren zur Abklärung des
Sachverhalts an Sunrise, Tele2 und Swisscom. Die Auskunftsbegehren beinhalteten unter
anderem Fragen zur Anzahl der ADSL-Anschlüsse und zu Wirtschaftlichkeitsrechnungen in
diesem Bereich7. Die befragten Unternehmen reichten ihre Antworten am 28. Juli 2006 (Te-
le2), 4. August 2006 (Sunrise) und am 18. August 2006 (Swisscom) ein8. Am 27. Februar
2007 wurde Swisscom ein aktualisiertes Aktenverzeichnis zugestellt.
9.
Weitere Befragungen von Marktteilnehmern führte das Sekretariat insbesondere am 7.
September 2007 und am 11. September 2007 durch. Die Befragungen richteten sich an die
Green.ch AG (Green), Sunrise, Tele2 und Swisscom sowie die Cablecom Holdings GmbH
(Cablecom) und den Wirtschaftsverband der schweizerischen Kabelnetzbetreiber Swiss-
cable9. Nebst weiteren Fragen zur Wirtschaftlichkeit des Bereichs ADSL sowie Fragen zu
den Marktverhältnissen ging es auch um eine Aktualisierung des Datenstandes. Die Antwor-
ten auf diese Marktbefragungen sowie auf die entsprechenden Nachfragen gingen zwischen
dem 25. September 2007 und 18. April 2008 ein. Zudem bestellte das Sekretariat am 19.
Dezember 2007 einen Auszug aus der Net-Metrix-Base-Studie, welche das Internetnut-
zungsverhalten der Schweizer Bevölkerung untersucht10. Die Daten der Net-Metrix-Base-
Studie gingen am 8. Januar 2008 ein11.
10.
Im Rahmen der sich auf Art. 41 KG stützenden Amtshilfe wurde auch das Bundesamt
für Kommunikation (BAKOM) als sektorspezifische Fachbehörde aufgefordert, verschiedene
Fragen zu beantworten. Hauptsächlich handelte es sich um Vergleiche mit ausländischen
Vorleistungen von Breitbandinternetangeboten12. Am 28. September 2007 stellte das Sekre-
tariat dem BAKOM für dessen Abklärungen im Rahmen der Amtshilfe den Produkte-

4 BSE Software GmbH (Solnet), Cyberlink Internet Services AG, Finecom Telecommunications AG,
Init Seven AG, Magnet.ch AG, Netstream AG, TIC The Internet Company AG (Akten Nr. 19-25).
5 Sunrise erwirtschaftet in der Schweiz einen Jahresumsatz von annähernd 2 Mrd. Franken.
6 Im November 2008 übernahm Sunrise sämtliche Aktiven und Passiven von Tele2 und kontrolliert
diese seither alleine (vgl. RPW 2008/4, 668 ff.). Da sich vorliegende Untersuchung auf den Zeitraum
bis Ende des Jahres 2007 beschränkt, wird Tele2 bei der nachfolgenden Beurteilung indes als eigen-
ständiger FDA bzw. ISP behandelt. Vgl. auch NZZ vom 30. September 2008, "Sunrise übernimmt Te-
le2 Schweiz".
7 Akten Nr. 6-8.
8 Akten Nr. 16, 18 und 27.
9 Akten Nr. 33-38.
10 Akte Nr. 66.
11 Akte Nr. 73.
12 Akte Nr. 39 .

6/102


beschrieb und die Preislisten des Broadband Connectivity Service (BBCS) von Swisscom zu.
Das BAKOM reichte seine Beantwortung des Amtshilfegesuchs am 2. November 2007 ein13.
11.
Auf Anfang des Jahres 2008 erfolgte eine wesentliche Änderung der Grosshandels-
preise für DSL-Breitbandangebote (des BBCS). Nach Angaben von Swisscom senkte sie ih-
re Preise um 10% (Anschlüsse) respektive 40% (Datenvolumen)14.
12.
Mit Schreiben vom 12. November 2008 unterbreitete das Sekretariat Swisscom den
Antrag zur Stellungnahme15. Am 18. November 2008 beantragte Swisscom die Sistierung
vorliegender Untersuchung bis das Bundesverwaltungsgericht sein Urteil betreffend Zugang
zum schnellen Bitstrom veröffentlicht habe, eventualiter sei die Frist zur Stellungnahme zum
Antrag zu erstrecken16. Mit Schreiben vom 5. Dezember 2008 wurde Swisscom die Frist zur
Einreichung der Stellungnahme zum Antrag des Sekretariats bis 30. Januar 2009 erstreckt17.
Am 9. Dezember 2008 beantragte Swisscom auf das Sistierungsgesuch vom 18. November
2008 zurück zu kommen, da dem ausstehenden Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
betreffend Zugang zum schnellen Bitstrom bezüglich der Frage einer möglichen marktbe-
herrschenden Stellung von Swisscom im Markt für Breitbandinternetdienste für den Ausgang
der vorliegenden Untersuchung entscheidende Bedeutung zukomme18. Auf erneutes Gesuch
von Swisscom vom 20. Januar 2009 hin19 verlängerte das Sekretariat die Frist zur Stellung-
nahme zum Antrag vom 12. November 2008 ein weiteres Mal bis 2. März 200920.
13.
Mit Urteil vom 12. Februar 2009 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht die Teilver-
fügung der Eidgenössischen Kommunikationskommission (ComCom) betreffend Zugang
zum schnellen Bitstrom. Das Bundesverwaltungsgericht befand, Swisscom sei auf dem Who-
lesale-Markt für Breitbanddienste als marktbeherrschend zu qualifizieren. Mit Schreiben vom
23. Februar 2009 nahm das Sekretariat die Frist zur Stellungnahme zum Antrag des Sekre-
tariats ab und lud Swisscom ein, bis am 26. März 2009 zum Antrag vom 12. November 2008
Stellung zu nehmen21.
14.
Am 19. November 2008 nahm Swisscom Einsicht in die Verfahrensakten.
15.
Mit Eingabe vom 26. März 2009 nahm Swisscom schriftlich Stellung zum Antrag des
Sekretariats vom 12. November 200822.
16.
Mit E-Mail vom 12. Juni 2009 reichte Swisscom neben einer Zusammenfassung ihrer
Stellungnahme vom 26. März 2009 und einer Übersicht über Breitbandzugangsformen ein
Gutachten zur Preispolitik von Swisscom im ADSL-Markt (Parteigutachten Preispolitik)23
ein24.
17.
Am 22. Juni 2009 fand mit einer Delegation von Swisscom eine Anhörung gemäss
Art. 30 Abs. 2 KG vor der WEKO statt. Anlässlich der Anhörung wurde Swisscom aufgefor-
dert, Businesspläne zum Internet-Retail-Geschäft von Bluewin bzw. Swisscom einzureichen.
Die angeforderten Angaben reichte Swisscom mit Schreiben vom 1. Juli 2009 ein bzw. ver-

13 Akte Nr. 71.
14 Medienmitteilung Swisscom vom 25. Januar 2008.
15 Akten Nr. 103 und 104.
16 Akte Nr. 111.
17 Akte Nr. 115.
18 Akte Nr. 116.
19 Akte Nr. 118.
20 Akte Nr. 119.
21 Akte Nr. 121.
22 Akte Nr. 123.
23 Vgl. Roland von Büren, Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (Akte Nr. 134).
24 Akte Nr. 133.

7/102


wies auf die Unterlagen im Zusammenhang mit der ersten ADSL-Untersuchung25. Am 13.
Juli 2009 forderte das Sekretariat Swisscom auf, zusätzlich zu den eingereichten Unterlagen
die Profitcenterrechnungen von Bluewin für die Jahre 2001 bis und mit 2007 einzureichen
und anzugeben, ob für vorliegende Beurteilung ebenfalls auf die im Rahmen des Verfahrens
32-0155: Wholesale-Mandat für ADSL (Untersuchung „ADSL I“)26 eingereichten Unterlagen
abgestellt werden dürfe27.
18.
Mit Schreiben vom 20. Juli 2009 teilte Swisscom mit, dass keine Einwände gegen die
Verwendung der Unterlagen aus dem Verfahren 32-0155: Wholesale-Mandat für ADSL (Un-
tersuchung „ADSL I“) bestehen. Betreffend die Profitcenterrechnungen für die Jahre 2001 bis
2007 verwies Swisscom auf verschiedene Unterlagen, die sie im Laufe des vorliegenden
Verfahrens unter dem Titel Erfolsrechnung xDSL einreichte28.
19.
Mit Schreiben vom 30. Juli 2009 stellte das Sekretariat Swisscom das Protokoll der
Anhörung vom 22. Juni 2009 zu29. Mit E-Mail vom 12. August 2009 beantragte Swisscom,
das Protokoll in einigen Punkten anzupassen. Alle von Swisscom gewünschten Anpassun-
gen des Protokolls wurden übernommen, was Swisscom mit E-Mail vom 25. August 2009
mitgeteilt wurde30.
20.
Mit Eingabe vom 17. August 2009 beantragte Swisscom, die vorliegende Untersu-
chung sei zu sistieren, da in Kürze das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Beschwer-
deverfahren i.S. Terminierung Mobilfunk zu erwarten sei31. Die WEKO lehnt diese Begehren
ab. Das vorliegende Verfahren ist vom Verfahren in Sachen Terminierung Mobilfunk rechtlich
und sachlich unabhängig. Es ist aufgrund seines normalen Fortgangs heute entscheidungs-
reif. Mit einer Sistierung kann zu diesem Zeitpunkt von vornherein kein Verfahrensaufwand
der Partei mehr reduziert werden. Auch sonst ist nicht ersichtlich, was mit einer Sistierung
gewonnen werden könnte. Im Gegenteil hätte eine Sistierung des laufenden Verfahrens er-
hebliche nachteilige Konsequenzen für die Arbeit der Wettbewerbsbehörden. Wird der In-
stanzenzug vollständig ausgeschöpft, könnte das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts i.S.
Sanktionsverfügung Terminierung Mobilfunk (Geschäfts-Nr. B-2050/2007) noch vor Bundes-
gericht und sogar bis vor den europäischen Gerichtshof für Menschenrechte weitergezogen
werden, was erfahrungsgemäss sehr viel Zeit in Anspruch nimmt. Sämtliche Verfahrens-
handlungen der Wettbewerbsbehörden für vorliegende Untersuchung wären somit durch die
Sistierung nicht nur wenige Monate sondern auf unbestimmte Zeit blockiert.
21.
Man kann sich fragen, ob mit einer solchen Berufung auf das hängige Beschwerdever-
fahren wohl alle Verfahren der Wettbewerbskommission zu blockieren wären; das aber wür-
de die Arbeit der Behörde lahm legen und wäre mit dem Gebot der behördlichen Verfahrens-
führung nicht vereinbar. Dazu kommt, dass die von Swisscom im Sistierungsgesuch aufge-
führten und dem Bundesverwaltungsgericht im Mobilfunkfall vorgelegten Fragen die Rechts-
folge eines festgestellten Kartellrechtsverstosses betreffen, nicht aber den Hauptpunkt der
materiellen Würdigung, ob ein Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung im Markt für
Breitbandinternetdienste vorliegt. Es ist darauf hinzuweisen, dass das Sistierungsgesuch erst
am 17. August 2009, d.h. rund neun Monate nach Zustellung des Antrags des Sekretariats
und zu einem Zeitpunkt, als das Untersuchungsverfahren im Wesentlichen abgeschlossen
war, gestellt wurde. Swisscom nennt keine sachlichen Gründe, weshalb sie mit ihrem Sistie-
rungsgesuch so lange zuwartete und solche sind auch nicht erkennbar. Dies gilt umso mehr,
da Swisscom in vorliegender Untersuchung bereits ein Sistierungsgesuch gestellt hat, ohne

25 Akte Nr. 141.
26 Siehe dazu bereits Rz. 4.
27 Akten Nr. 142 und 143.
28 Akten Nr. 145 und 146.
29 Akte Nr. 149.
30 Akten Nr. 151 und 152.
31 Akte Nr. 150.

8/102


auf ihre Bedenken bezüglich der Sanktionierbarkeit hinzuweisen, obschon diese Konstellati-
on spätestens seit dem Jahr 2007 besteht und Swisscom bekannt ist.
22.
Mit Schreiben vom 30. September 2009 reichte Swisscom ein weiteres Gutachten
(Partei-Gutachten "Verstoss gegen das Kartellgesetz")32 ein.
23.
Auf die Angaben in den Akten sowie die Informationen aus den durchgeführten Befra-
gungen ist in den Erwägungen weiter einzugehen.
24.
Die WEKO äussert sich in ihrer Verfügung nicht zu allen Randziffern der Stellungnah-
me vom 26. März 2009 im Einzelnen, sondern beschränkt sich in ihren Äusserungen auf die
rechtserheblichen Vorbringen. Zu mehrfach geltend gemachten Argumenten der Stellung-
nahme vom 26. März 2009 nimmt die WEKO nur ein Mal Stellung.
B
Erwägungen
B.1 Geltungsbereich
25.
Das Kartellgesetz (KG) gilt für Unternehmen des privaten und öffentlichen Rechts, die
Kartell- oder andere Wettbewerbsabreden treffen, Marktmacht ausüben oder sich an Unter-
nehmenszusammenschlüssen beteiligen (Art. 2 Abs. 1 KG).
26.
Als Unternehmen gelten sämtliche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienst-
leistungen im Wirtschaftsprozess, unabhängig von ihrer Rechts- oder Organisationsform (Art.
2 Abs. 1bis KG). Sofern die Muttergesellschaft ihre Tochtergesellschaften effektiv zu kontrol-
lieren vermag und die Möglichkeit tatsächlich ausübt, so dass die Konzerngesellschaften
nicht in der Lage sind, sich von der Muttergesellschaft unabhängig zu verhalten, wird der
Konzern in der Regel als Ganzes kartellrechtlich erfasst (selbständige Wirtschaftseinheit), so
dass die Tochtergesellschaften keine Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 1bis KG darstel-
len33. Die damalige Rekurskommission für Wettbewerbsfragen (REKO/WEF) hat in dem Sin-
ne festgehalten, dass Tochtergesellschaften nicht wirtschaftlich selbstständig sind, falls sie
von der Muttergesellschaft beherrscht werden34.
27.
Die Swisscom-Gruppe hat auf Anfang 2008 eine Anpassung ihrer Organisation vorge-
nommen. An die Stelle der bisherigen Gruppengesellschaften Fixnet, Mobile und Solutions
tritt die Swisscom (Schweiz) AG mit den Geschäftsbereichen Privatkunden, Kleine & Mittlere
Unternehmen und Grossunternehmen35. Die Gruppengesellschaften wurden mit der Swiss-
com Fixnet AG fusioniert und diese per 3. Januar 2008 in die Swisscom (Schweiz) AG um-
firmiert. Die Swisscom (Schweiz) AG ist zu 100% eine Tochtergesellschaft der Swisscom
AG. Aufgrund dieser Kontrolle zu 100%, der tatsächlich ausgeübten Kontrolle der Swisscom
(Schweiz) AG durch die Muttergesellschaft Swisscom AG sowie aufgrund von personellen
Verflechtungen in Geschäftsleitung und Verwaltungsrat ist die Swisscom (Schweiz) AG nicht
als Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 1bis KG zu qualifizieren. Hingegen verfügt die
Swisscom (Schweiz) AG als diejenige juristische Person, deren Verhaltensweisen vorliegend
zu untersuchen sind, über Parteistellung im Verfahren. Als Unternehmen im Sinne von Art. 2
Abs. 1bis KG ist jedoch die Swisscom AG zu qualifizieren. Damit verfügt auch die Mutterge-
sellschaft Swisscom AG als materielle Verfügungsadressatin Parteistellung.
28.
Bezüglich des Kriteriums der Ausübung von Marktmacht nach Art. 2 Abs. 1 KG kann
auf die Ausführungen zur Prüfung der Marktbeherrschung verwiesen werden (Rz. 35 ff.). Die

32 Vgl. Marcel Alexander Niggli/Christof Riedo, Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartell-
gesetz (Akte Nr. 155).
33 RPW 2004/2, 407 ff., 419.
34 RPW 2005/3, 505 ff., 508.
35 Medienmitteilung Swisscom vom 14. Dezember 2007.

9/102


marktbeherrschende Stellung stellt eine qualifizierte Form von Marktmacht dar36. Falls eine
marktbeherrschende Stellung bejaht wird, liegt auch die Ausübung von Marktmacht vor.
B.2 Vorbehaltene Vorschriften
29.
Dem KG sind Vorschriften vorbehalten, die auf einem Markt für bestimmte Waren oder
Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche Markt-
oder Preisordnung begründen, und solche, die einzelne Unternehmen zur Erfüllung öffentli-
cher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten (Art. 3 Abs. 1 KG). Ebenfalls nicht unter
das Gesetz fallen Wettbewerbswirkungen, die sich ausschliesslich aus der Gesetzgebung
über das geistige Eigentum ergeben. Hingegen unterliegen Einfuhrbeschränkungen, die sich
auf Rechte des geistigen Eigentums stützen, der Beurteilung nach diesem Gesetz (Art. 3
Abs. 2 KG).
30.
Für vorliegende Untersuchung kann geprüft werden, ob fernmelderechtliche Vorschrif-
ten bestehen, welche eine staatliche Markt- oder Preisordnung im Sinne von Art. 3 Abs. 1
KG begründen könnten. Im Speziellen könnte die Frage auftreten, inwiefern die sich auf Art.
11 Fernmeldegesetz vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) stützenden Zugangsbestimmun-
gen als vorbehaltenen Vorschriften qualifiziert werden könnten. Dies ist, wie nachfolgend er-
läutert wird, in zweifacher Hinsicht zu verneinen.
31.
Erstens ist die Interkonnektionsregelung im Fernmelderecht eine sektorspezifische Re-
gulierung, die zur allgemeinen wettbewerbsrechtlichen Ordnung hinzutritt, womit Fernmel-
derecht und Wettbewerbsrecht parallel zur Anwendung kommen37. Dementsprechend wurde
die fernmelderechtliche Interkonnektionsregulierung nach Art. 11 FMG in konstanter und ge-
festigter Rechtsprechung nicht als vorbehaltene Vorschrift im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG an-
gesehen38. Die gesetzliche Konzeption der Zugangsregulierung des am 1. April 2007 in Kraft
getretenen revidierten Fernmeldegesetzes ist die selbe geblieben wie bisher, weshalb die zi-
tierte Rechtsprechung in Bezug auf die Frage der dem Kartellgesetz vorbehaltenen Vor-
schriften weiterhin ihre Gültigkeit behält.
32.
Zweitens fällt das ADSL-Vorleistungsangebot von Swisscom (BBCS, Broadband Con-
nectivity Service39) a priori nicht unter die in Art. 11 Abs. 1 FMG erwähnten Zugangsformen.
Mit Blick auf die Entscheidpraxis der ComCom gab es bisher keine Gesuche von ISP zur
kostenorientierten Bestimmung der Preise des BBCS. Im Ergebnis heisst dies, dass bezüg-
lich des BBCS auch keine kostenorientierte Preisbestimmung durch die ComCom gestützt
auf Art. 11 FMG möglich ist. Weder die Preise des Vorleistungsangebotes von Swisscom
(BBCS) noch die Endkundenpreise unterstehen damit einer Regulierung durch das FMG.
33.
Zusammenfassend ergibt sich, dass vorliegend keine nach Art. 3 KG vorbehaltenen
Vorschriften bestehen.
B.3 Unzulässige Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen
34.
Marktbeherrschende Unternehmen verhalten sich unzulässig, wenn sie durch den
Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Aus-
übung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen (Art. 7 Abs. 1
KG).

36 RPW 2001/2, 255 ff., 268.
37 Vgl. Urteil des BGer 2A.503/2000 vom 3. Oktober 2001, E. 6.c. Vgl. auch: STEFAN RENFER, Vom Zu-
sammenspiel des Fernmelderechts mit dem revidierten Kartellrecht, in: Jusletter 17. Oktober 2005,
Rz. 37 ff.
38 Urteil BGer 2A.142/2003 vom 5. September 2003; Beschwerdeentscheid REKO/WEF vom 6. Feb-
ruar 2004, RPW 2004/1, 205 ff.; Urteil BGer 2A.276/2006 vom 12. Juli 2006.
39 Vgl. Rz. 10.

10/102


B.3.1 Marktbeherrschende Stellung
35.
Als marktbeherrschende Unternehmen gelten einzelne oder mehrere Unternehmen,
die auf einem Markt als Anbieter oder Nachfrager in der Lage sind, sich von anderen Markt-
teilnehmern (Mitbewerbern, Anbietern oder Nachfragern) in wesentlichem Umfang unabhän-
gig zu verhalten (Art. 4 Abs. 2 KG).
36.
Bei der Feststellung einer marktbeherrschenden Stellung eines Unternehmens ist nicht
allein auf Marktstrukturdaten abzustellen, sondern es sind ebenfalls die konkreten Abhängig-
keitsverhältnisse zu prüfen40. Zu unterscheiden ist somit die Marktbeherrschung im engeren
Sinne („klassische Marktbeherrschung“) von der wirtschaftlichen Abhängigkeit einzelner
Marktteilnehmer von anderen Marktteilnehmern41. Ob solche wirtschaftlichen Abhängigkeiten
vorliegen, ist nur zu prüfen, wenn nicht bereits „klassische Marktbeherrschung“ vorliegt.
B.3.1.1
Der relevante Markt
37.
Um festzustellen, ob sich Swisscom in wesentlichem Umfang von anderen Marktteil-
nehmern unabhängig verhalten kann, ist vorab der relevante Markt in sachlicher und räumli-
cher Hinsicht abzugrenzen. Bevor der relevante Markt abgegrenzt wird, sind vorweg die Ei-
genschaften von ADSL zu beschreiben.
B.3.1.1.1
Vorbemerkungen zu ADSL
38.
DSL steht, wie eingangs bereits erwähnt, für Digital Subscriber Line. Die verschiede-
nen möglichen DSL-Varianten werden als xDSL bezeichnet, wobei x eine Variable darstellt42.
Die gängigste DSL Variante in der Schweiz ist ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line).
Der Begriff Asymmetric bezieht sich dabei auf die Bandbreiten, da bei dieser Variante die
Download-Geschwindigkeit höher ist als die Upload-Geschwindigkeit. Die weitaus am meis-
ten verkaufte DSL-Variante in der Schweiz beruhte Ende 2007 auf dem von Swisscom vor-
gegebenen Profil von maximal 3’500 Kbit/s download und maximal 300 Kbit/s upload43. The-
oretisch möglich wären Übertragungsraten im zweistelligen Mbit/s Bereich, wobei die tat-
sächlich erreichbare Geschwindigkeit insbesondere von der Distanz des Telefonanschlusses
zur Zentrale abhängt. DSL ermöglicht Endkunden einen Breitbandinternetzugang, der typi-
scherweise durch, im Vergleich zu schmalbandigen Verbindungen, relativ hohe Datenüber-
tragungsraten und eine zeitlich unbegrenzte Verfügbarkeit zu einem Pauschalpreis (engl.
Flatrate) charakterisiert ist.

40 Botschaft über die Änderung des Kartellgesetzes vom 7. November 2001 (Botschaft 2003), BBl
2002 2022 ff., S. 2045.
41 Vgl. Coopforte, RPW 2005/1, 146 ff., Rz. 92 ff.
42 Beispiele: ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line), SDSL (Symmetric Digital Subscriber Line),
HDSL (High Data Rate DSL), VDSL (Very High Bit Rate DSL).
43 Ursprünglich handelte es sich beim am meisten verkauften Produkt um das Profil 256/56 Kbit/s. Im
Februar 2004 erhöhte Swisscom die Bandbreiten auf 600/100 Kbit/s. Eine weitere Erhöhung der Da-
tenrate fand im März 2006 auf 2000/100 Kbit/s statt. Per Juli 2007 erhöhte Swisscom die Datenrate
dieses Profils auf 3’500/300 Kbit/s. Es handelt sich jeweils um den gleichen Anschluss zum selben
Preis.

11/102



Swisscom-
Zentrale
Swisscom-
Zentrale
Swisscom-
Netz
Swisscom-
Netz
FDA-Netz
FDA-Netz













Abbildung 1: Schematische Darstellung eines xDSL-Anschlusses.
39.
Bei der DSL-Technologie wird das auf Kupferdraht beruhende Anschlussnetz des vor-
maligen Monopolanbieters Swisscom benutzt. Die DSL-Technik nutzt durch Aufsplitten des
Signals in unterschiedliche Kanäle die höheren Frequenzbereiche des Kupferanschlussnet-
zes. Dabei können die niedrigeren Frequenzbereiche weiterhin für die Sprachtelefonie ge-
nutzt werden. Ein sog. Splitter teilt die Daten beziehungsweise Frequenzen verschiedener
Anwendungen auf. Der in den Anschlusszentralen zur Anwendung kommende DSLAM (Digi-
tal Subscriber Line Access Multiplexer) sammelt respektive verteilt den Datenverkehr der
Endkunden. Auf Seiten des Endkunden setzt DSL ein spezielles Modem voraus44. In
Abbildung 1 wird ein xDSL-Anschluss schematisch dargestellt. Am Telefonanschluss wird ein
spezielles Modem eingesteckt, an welchem dann das Telefon und der Computer ange-
schlossen werden.
40.
Als Vorleistung (Wholesale) bietet Swisscom anderen ISP wie Green, Sunrise oder Te-
le2 ein DSL-Breitbandangebot zum Wiederverkauf an. Basierend auf diesem Angebot kön-
nen alternative ISP den Endkunden einen DSL-basierten Breitbandinternetzugang anbieten.
Swisscom stellt diese Vorleistungen über ihren Geschäftsbereich Swisscom Fixnet Wholesa-
le anderen ISP zur Verfügung. Beim entsprechenden Angebot handelt es sich um den be-
reits erwähnten Broadband Connectivity Service (BBCS). Die anderen Anbieter haben dabei
keinen Einfluss auf die technische Ausgestaltung des Angebotes (z.B. bezüglich Uplo-
ad/Download-Geschwindigkeiten), sondern sind lediglich Wiederverkäufer des Angebotes
von Swisscom.
41.
Die Bedingungen für alternative ISP zur Inanspruchnahme des BBCS ergeben sich aus
den entsprechenden Vertragsdokumenten von Swisscom45. Die von Swisscom offerierten
Preise setzen sich im Wesentlichen aus dem Zugang (Access) und den Verbindungskosten
(Connectivity) zusammen. Die monatlich wiederkehrenden Kosten für den Access sind in
Funktion der angebotenen Geschwindigkeiten (Höhe, Symmetrie) und des Service Levels

44 Zur eingesetzten Technologie vgl. auch: RPW 2004/2, 407 ff., 409 ff.
45 Broadband Connectivity Service: Internet Service Description @isp, Internet Service Description
DHCP und Price Manual (Akte Nr. 51, Beilagen).

12/102


unterschiedlich. So kostete der Access für das am meisten verkaufte max. 3’500 Kbit/s
downstream / 300 Kbit/s upstream Angebot (Stand: Ende 2007; 3’500/300-Produkt) aus dem
Produktsegment BBCS Standard beispielsweise 31.20 Franken pro Monat. Die Verbin-
dungskosten (Connectivity) für dieses Produkt werden von den ISP in Funktion der erwarte-
ten, von den Endkunden beanspruchten Datenmengen bei Swisscom nachgefragt. Die Con-
nectivity-Preise betrugen 180.-- Franken pro Mbit/s pro Monat46. Die Preise für die Inan-
spruchnahme des BBCS waren bis Dezember 2007 stabil. Es war zu beobachten, dass
Swisscom bei gleich bleibenden Preisen regelmässig die Bandbreiten erhöhte. Auf die Prei-
se ist im Übrigen in den Erwägungen zur Frage des Vorliegens eines Missbrauchs zurückzu-
kommen (Kapitel B.3.2.).
B.3.1.1.2
Sachlich relevanter Markt
42.
Der sachliche Markt umfasst alle Waren oder Leistungen, die von der Marktgegenseite
hinsichtlich ihrer Eigenschaften und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks als substitu-
ierbar angesehen werden (analog Art. 11 Abs. 3 lit. a der Verordnung über die Kontrolle von
Unternehmenszusammenschlüssen vom 17. Juni 1996 [VKU]; SR 251.4). Mit vergleichbaren
Fragestellungen der Marktabgrenzung setzten sich die WEKO und deren Rechtsmittelinstan-
zen bereits wiederholt auseinander47. Die nachfolgende Abgrenzung des relevanten Marktes
stützt sich auf diese bisherige Praxis.
43.
Ausgehend vom Untersuchungsgegenstand ist zu fragen, welche Dienstleistungen als
Substitut im Sinne von Art. 11 Abs. 3 lit. a VKU zum von Swisscom angebotenen BBCS in
Frage kommen. Die Abgrenzung des relevanten Marktes erfolgt dabei aus der Optik der
Marktgegenseite, in vorliegendem Fall der ISP, welche den BBCS bei Swisscom nachfragen,
um den Endkunden Breitbandinternetdienste anzubieten.
44.
Nachstehend werden zuerst die drahtgebundenen und anschliessend die drahtlosen
Technologien auf eine Substituierbarkeit überprüft. Ausgangspunkt für eine Definition der
sachlich relevanten Märkte sind die Merkmale des Endkundenmarktes unter Berücksichti-
gung der Substitutionsmöglichkeiten. Nach der Abgrenzung des Endkundenmarktes wird ein
entsprechender Wholesale-Markt (Grosskundenmarkt) abgegrenzt.
B.3.1.1.2.1
Drahtgebundene Anschlüsse (aus Endkundensicht)
45.
Ein DSL-Internetzugang ermöglicht, in Abhängigkeit des gewählten Profils, Geschwin-
digkeiten zwischen 500 und 20’000 Kbit/s. Die relativ hohe Übertragungsgeschwindigkeit bei
einer dauernden und zeitunabhängigen Nutzbarkeit sind charakteristisch für Breitbandinter-
netzugänge. Es ist im Folgenden zu prüfen, ob aus Endkundensicht weitere drahtgebundene
Zugangsmöglichkeiten als Substitut zu DSL in Frage kommen.
46.
Bezüglich der Eigenschaften “Übertragungskapazität“ und “Verfügbarkeit“ weisen aus
Endkundensicht die Breitbandzugänge der Kabelnetzbetreiber ähnliche Charakteristika auf
wie Breitbandinternet via DSL. Die von den Kabelnetzbetreibern angebotenen Internetzu-
gänge basieren im Wesentlichen auf den Koaxialkabeln von Kabelfernsehnetzen (CATV),
welche ursprünglich zur Übertragung von Fernseh- und Radiosignalen verlegt wurden. Diese
Netze wurden mehrheitlich technisch aufgerüstet, wobei insbesondere Rückkanalfähigkeit
erstellt wurde. Die ringförmig aufgebaute Infrastruktur von Kabelnetzen kann dabei, im Ge-
gensatz zur sternförmig konzipierten Infrastruktur des Anschlussnetzes von Swisscom, be-
züglich Kontrollierbarkeit der Signale sowie in gewissen Fällen bezüglich Belastung des Net-

46 BBCS, Price Manual vom 1. Mai 2007 (Akte Nr. 51, Beilagen). Vgl. auch Rz. 274.
47 RPW 2004/2, 407 ff., 422, Entscheid aufgehoben durch die REKO/WEF, wobei die Marktabgren-
zung bestätigt wurde (RPW 2005/3, 505 ff., 520); RPW 2004/4, 1263 ff.; RPW 2005/3, 589 ff. (Gutach-
ten gestützt durch Urteil des Bundesgerichts vom 15. Januar 2007, 2A.507/2006); RPW 2006/2, 248
ff., 250. Letztmals: Gutachten der WEKO vom 3. September 2007 i.S. schneller Bitstromzugang. Die
ComCom folgte in ihrer Teilverfügung vom 21. November 2007 dem Gutachten der WEKO.

13/102


zes gewisse Nachteile aufweisen, beispielsweise da die Kapazität zwischen den Nutzern
aufgeteilt werden muss. Kabelnetzbetreiber bieten jedoch in der Regel anderen Anbietern
keine Wiederverkaufsangebote von breitbandfähigen Anschlüssen an. Möglicher entstehen-
der Wettbewerbsdruck durch die Kabelnetzbetreiber wird bei der Beurteilung der Marktstel-
lung (unter Kapitel B.3.3) zu berücksichtigen sein48.
47.
Als mögliche breitbandfähige Zugangstechnologie kommt der Anschluss von Endkun-
den mittels Glasfaser in Frage, wobei Glasfaserkabel im Gegensatz zum Anschlussnetz von
Swisscom oder den CATV-Zugängen der Kabelnetzbetreiber in der Regel neu verlegt wer-
den müssen. Glasfaserkabel verfügen über sehr hohe Übertragungskapazitäten, wobei die
Datenübertragung meist auf dem SDH (Synchronous Digital Hierarchy)-Standard beruht. Der
Anschluss eines Endkunden durch das Verlegen von Glasfaserkabeln kommt aufgrund der
damit verbundenen hohen Kosten insbesondere für Geschäftskunden in Frage. Auf die prak-
tische Bedeutung von Glasfasern ist im Rahmen der Analyse der Marktstellung zurückzu-
kommen.
48.
Als weitere mögliche Zugangstechnologie für die breitbandige Übertragung von Daten
kommt auch die sogenannte Powerline Communications (PLC) Technologie in Frage. Die
PLC Technologie basiert auf der Übertragung von Daten über das Stromnetz von Elektrizi-
tätswerken und verfügt bezüglich Übertragungsgeschwindigkeiten und Zugang über teilweise
ähnliche Eigenschaften wie die Übertragung via Kupferkabel, wobei PLC anfällig auf techni-
sche Probleme ist (z.B. aufgrund von Abstrahlung). Frequenzabstrahlungen können bei-
spielsweise Störungen verursachen. Auf die eher geringe Bedeutung dieser Technologie
aufgrund der beschränkten Verfügbarkeit ist im Rahmen der Prüfung der Marktstellung zu-
rückzukommen. Die Bedeutung von PLC ist in der Praxis sehr beschränkt. Im Rahmen der
vorliegenden Analyse wird PLC jedoch als Substitut angesehen.
49.
Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass aus Endkundensicht drahtgebunde-
ne Zugänge zu Breitbanddiensten als Substitute für Dienstleistungen zu einem auf ADSL ba-
sierenden Internetzugang anzusehen sind.
50.
An dieser Stelle ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass abhängig von den Bedürfnis-
sen der Endkunden unter Umständen engere Marktabgrenzungen in Betracht gezogen wer-
den könnten. So kann beispielsweise bezüglich der Nachfrage von Geschäftskunden festge-
stellt werden, dass diese hinsichtlich Übertragungsraten und Qualität (insbesondere sog. ga-
rantierter Qualität) höhere Anforderungen an die nachgefragten Dienstleistungen stellen.
51.
Swisscom macht in Rz. 22 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 200949 geltend, dass
die DSL-Angebote von Swisscom primär in Konkurrenz zu den Internetdiensten der Kabel-
netzbetreiber stehen würden und deren Einfluss auf den Verhaltensspielraum von Swisscom
unterbewertet werde.
52.
Hierzu ist Folgendes zu bemerken: Swisscom ist insofern Recht zu geben, als aus
Sicht der Endkunden die Angebote der Kabelnetzbetreiber Alternativen zu den DSL-
Angeboten von Swisscom darstellen. Der von den Kabelnetzbetreibern ausgehende Wett-
bewerbsdruck wird bei der Beurteilung der Marktstellung von Swisscom auch angemessen
berücksichtigt (vgl. Rz. 127 ff.). Der Wettbewerbsdruck der Kabelnetzbetreiber beschränkt
sich jedoch auf die Situation im Endkundenmarkt bzw. ist nur im Rahmen des Einflusses des
nachgelagerten Marktes von Bedeutung, da in der vorliegenden Untersuchung nicht die
Endkunden, sondern die ISP als Marktgegenseite von Swisscom massgebend sind und die
Kabelnetzbetreiber keine Wiederverkaufsangebote anbieten.

48 Vgl. RPW 2004/2, 439, Rz. 130 ff.; RPW 2005/3, 521 ff.
49 Akte Nr. 123.

14/102


B.3.1.1.2.2
Drahtlose Anschlüsse (aus Endkundensicht)
53.
UMTS (Universal Mobile Telecommunications System) ist ein leistungsfähiges digitales
Mobilfunksystem der sog. dritten Generation (3G), das hohe Übertragungsraten erlaubt. Da-
ten lassen sich mit rund 384 Kbit/s übertragen50. UMTS ist darauf ausgerichtet, via mobile
Endgeräte einen Breitbandzugang zu ermöglichen. Insgesamt wurden in der Schweiz vier
UMTS-Konzessionen unter Durchführung eines Auktionsverfahrens an Orange, Sunrise,
Swisscom und 3G Mobile vergeben. Die von 3G Mobile erworbene Konzession wurde dieser
mangels Aufbau einer Infrastruktur mit Verfügung der ComCom vom 12. April 2006 wieder
entzogen51.
54.
Orange, Sunrise und Swisscom verfügen über UMTS-Angebote, wobei die Netzabde-
ckung im Wesentlichen die Ballungsgebiete in der Schweiz umfasst. Die drei Mobilfunkanbie-
ter haben zudem begonnen, ihre Netze auf den Mobilfunkstandard HSDPA (High Speed
Downlink Packet Access) aufzurüsten. Bei HSDPA handelt es sich um eine Weiterentwick-
lung von UMTS. Mit HSDPA können Übertragungsgeschwindigkeiten von maximal 7.2 Mbit/s
erreicht werden52. Für die Nutzung von UMTS und HSDPA sind speziell ausgerüstete End-
geräte erforderlich (z.B. Mobiltelefone, Personal Digital Assistants oder Notebooks mit Spe-
zialkarten).

55.
Die konzeptionelle Ausrichtung der UMTS- und HSDPA-Angebote ist weitgehend auf
mobile Teilnehmer ausgerichtet, was sich auch hinsichtlich der Anwendungen und Endgeräte
zeigt. Die Mobilfunkanbieter haben deshalb ihre entsprechenden Netze hauptsächlich in Bal-
lungszentren und entlang von Verkehrsachsen erstellt. Die Abdeckung und die Qualität der
Datenübertragung ist nur sehr begrenzt vergleichbar mit drahtgebundenen Anschlüssen.
UMTS und HSDPA gewähren in der Regel jedoch keine dauernde Verfügbarkeit zu einem
Festpreis (engl. Flatrate). Dass in der Regel trotz einem drahtgebundenen Anschluss auch
noch Nachfrage nach einer drahtlosen Zugangsmöglichkeit besteht, deutet darauf hin, dass
UMTS beziehungsweise HSDPA eine Ergänzung zu drahtgebundenen Technologien dar-
stellt. Aus diesen Gründen können UMTS und HSDPA im jetzigen Zeitpunkt aus Endkun-
densicht nicht als Substitute zu ADSL im Sinne von Art. 11 Abs. 3 lit. a VKU angesehen wer-
den.
56.
Es stellt sich die Frage, ob sogenannte Wireless Local Area Networks (WLAN) als
Substitute in Frage kommen. Bei WLAN handelt es sich um drahtlose lokale Netzwerke, die
einen breitbandigen Zugang für mobile Endgeräte (z.B. Laptops) erlauben. WLAN ist typi-
scherweise an häufig frequentierten Stellen wie Bahnhöfen, Hotels oder Flughäfen erhältlich
(sogenannte Hotspots). WLAN ist von der Reichweite her begrenzt und nur punktuell verfüg-
bar. Die Qualität der Datenübertragung ist dabei von verschiedenen Faktoren abhängig. Sol-
che Faktoren sind die Umgebung (Sichtverbindung, Distanz), die Interferenzsituation oder
die Anzahl der aktiven Teilnehmer. WLAN ist beispielsweise nur bedingt geeignet, benach-
barte Gebäude miteinander zu vernetzen53. Zudem basiert der Anschluss der WLAN-
Sendeeinrichtung auf einem drahtgebundenen Zugang (z.B. xDSL, Glasfaser oder CATV-
Anschluss). Auch ist die Erschliessung von Stadteilen (z.B. Stadt Luzern) mittels WLAN nur
für gewisse Anwendungen geeignet, da die Access-Points nur für den drahtlosen Internetzu-
gang im Freien angelegt sind54. Aufgrund dieser Eigenschaften ist WLAN hinsichtlich des
Verwendungszwecks nicht als Substitut zu ADSL im Sinne von Art. 11 Abs. 3 lit. a VKU an-
zusehen.

50 www.swisscom-mobile.ch/scm/wir_umts-de.aspx, besucht am 18. August 2008.
51 Bestätigt durch BGE 132 II 485.
52 www.swisscom-mobile.ch/scm/wir_hsdpa-de.aspx, besucht am 18. August 2008.
53 BAKOM, Wireless Local Area Network (WLAN), Frequently Asked Questions, V3.2, S. 5.
54 NZZ vom 8. Mai 2007, B8.

15/102


57.
Zu prüfen ist auch, ob die Wireless Local Loop (WLL) Technologie mit ADSL vergleich-
bare Eigenschaften aufweist. Mittels WLL können von einer Basisstation Funkverbindungen
zu mehreren Teilnehmeranlagen (Point-to-Multipoint) erstellt werden. Die ComCom vergab
ursprünglich drei nationale und vier regionale WLL Konzessionen. WLL erlangte jedoch in
der Schweiz keinerlei Marktrelevanz. Allein im Jahr 2006 kam es bei den WLL-Konzessionen
zu zwei Konzessionsübertragungen und einer Konzessionsrückgabe55. WLL bedingt eine di-
rekte Sichtverbindung zwischen Basisstation und Empfänger, was dessen Anwendungsbe-
reich erheblich einschränkt56. Die WLL-Konzessionsinhaber beschränken sich oft auf Testbe-
triebe, damit die konzessionsrechtlichen Anforderungen an eine minimale Betriebspflicht er-
füllt werden. WLL ist deshalb ebenfalls nicht als Substitut zu einem drahtgebundenen Inter-
netzugang anzusehen.
58.
Im Weiteren stellt sich die Frage, ob ein Broadband Wireless Access (BWA) als Substi-
tut zu einem drahtgebundenen Internetzugang in Frage kommt. Unter BWA ist ein drahtloser
Breitbandanschluss an ein Fernmeldenetz zum Beispiel für den Zugang zum Internet zu ver-
stehen. Die ComCom schrieb am 29. November 2005 drei BWA-Konzessionen zur Vergabe
aus. Am 7. Juni 2006 vergab die ComCom lediglich an Swisscom Mobile eine BWA-
Konzession, da Swisscom Mobile als einziges Unternehmen ein Gebot einreichte. Eine wei-
tere BWA-Konzession wurde von der ComCom am 7. Mai 2007 an die Firma Inquam verge-
ben. Die Konzessionsinhaber sind zu Minimalauflagen betreffend den Netzaufbau verpflich-
tet, unter anderem müssen 120 Sendeeinheiten bis September 2010 in Betrieb stehen. Im
Übrigen liess Swisscom im Januar 2008 verlauten, dass die Technik WiMAX57 noch nicht
marktreif sei58. Aufgrund des ungewissen Entwicklungspotenzials sowie teilweise derselben
Bedenken wie der bezüglich WLAN und WLL erwähnten (Verfügbarkeit, Qualität, Marktrele-
vanz) ist BWA nicht als Substitut zu einem drahtgebundenen Internetzugang einzustufen.
59.
Überdies kann geprüft werden, ob ein Breitbandzugang via Satellit als Substitut zu ei-
nem leitungsgebundenen Breitbandzugang in Frage kommt. In der Schweiz können solche
Angebote von verschiedenen Betreibern bezogen werden. Die Verbindungsqualität ist dabei
witterungs- und umgebungsabhängig. Installations- und Abonnementskosten sind im Ver-
gleich mit drahtgebundenen Breitbandzugängen zum Teil deutlich höher, was gegen eine
Substituierbarkeit spricht. Die Mehrheit der Angebote erfordert zudem als Rückkanal
(upstream) eine Telefonanschlussleitung, womit ein Teil des Datenverkehrs wiederum von
einem leitungsgebundenen Zugang abhängt. Erhältlich sind auch zweiwegfähige Systeme,
welche nicht auf eine Rückleitung angewiesen sind. Solche Systeme sind jedoch ebenfalls
teuer und kommen daher eher für gewisse mobile Geschäftsanwendungen zum Einsatz59.
Die mit der Satelliten-Technologie verbundenen Kosten sind sowohl für die Satellitenbetrei-
ber und ISP wie auch für die Kunden relativ hoch60. Zudem liefern einige Anbieter nicht in die
Schweiz61. Ein Breitbandzugang via Satellit ist deshalb nicht als Substitut zu einem drahtge-
bundenen Internetzugang anzusehen.
60.
Bezüglich der drahtlosen Zugangstechnologien UMTS, WLAN, WLL, BWA und Satelli-
ten ist daher allgemein festzustellen, dass diese im Vergleich zu leitungsgebundenen Tech-
nologien in der Regel niedrigere Übertragungsraten zu teilweise deutlich höheren Preisen,
eine höhere Störanfälligkeit beispielsweise durch die Umgebung, aufgrund von Witterungs-
einflüssen oder durch Interferenzen, niedrigere Verbindungsstabilität und grössere Datensi-

55 Tätigkeitsbericht der ComCom 2006, S. 19.
56 Faktenblatt WLL, BAKOM, Version 2.9a / 11. November 2006, S. 4.
57 Worldwide Interoperability for Microwave Access, Standard für regionale Funknetze.
58 Cashdaily vom 23. Januar 2008, S. 2.
59 Z.B. kostet bei i-sat das Produkt i-sat 50 (1024/2048 kb/s) über 800 Euro pro Monat (Steuern inkl.),
www.i-sat.fr/pdf/tarifs.pdf, besucht am 7. November 2008.
60 Breitbandkommunikation in der Schweiz: Eine Standort - Bestimmung zu Infrastruktur und Nutzung,
BAKOM, März 2005, S. 3.
61 Z.B. wie Bisatel, Skydsl oder Vitrinet.

16/102


cherheitsrisiken aufweisen. Dies beschränkt die verfügbaren Möglichkeiten für Anwendungen
der Endkunden. Drahtlose Technologien kommen deshalb zum jetzigen Zeitpunkt hinsicht-
lich Eigenschaften und Verwendungszweck nicht als Substitut zu einem drahtgebundenen
Internetzugang im Sinne von Art. 11 Abs. 3 lit. a VKU in Frage.
61.
Swisscom macht in Rz. 25 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009 geltend62, dass
die drahtlosen Technologien wie UMTS, HSDPA, WLAN und WiMAX zum relevanten Markt
gehören.
62.
Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Die Eidgenössische Kommunikationskommission
(ComCom) erliess am 23. Dezember 2008 eine Verfügung betreffend Bedingungen der Ver-
rechnung von Teilnehmeranschlüssen des Festnetzes, die sich auf ein Gutachten der WEKO
stützt63. Das genannte Gutachten der WEKO ging im Bereich Sprachtelefonie unter anderem
von einer fehlenden Substituierbarkeit von drahtlosen und drahtgebundenen Anschlusstech-
nologien aus. Die WEKO stellte in diesem Zusammenhang fest, dass das erhebliche Wachs-
tum der Mobilfunkanschlüsse zu keinem signifikanten Rückgang der Festnetzanschlüsse ge-
führt hat. Gegen eine Austauschbarkeit spricht auch eine unterschiedliche Qualität der Ver-
bindungen und insbesondere der Umstand, dass mittels eines Festnetzanschlusses gleich-
zeitig Breitbandinternetdienste nachgefragt werden64. Massgebend ist nicht zuletzt das Nut-
zungsverhalten der Endkunden. Demnach ist die drahtlose Technologie weniger als Substitut
sondern vielmehr als Ergänzung zur drahtgebundenen Technologie zu betrachten.
63.
Die WEKO hat sämtliche drahtlosen Technologien und damit jede der von Swisscom
genannten Technologien geprüft und festgestellt, dass die jeweiligen Angebote aus Endkun-
densicht nicht mit den ADSL-Angeboten vergleichbar sind. Die drahtlosen Technologien sind
auf den mobilen Kunden, welcher unterwegs ist, ausgerichtet und sie waren bis Dezember
2007 entweder von der Verfügbarkeit, der Qualität, der Bandbreite und insbesondere von
den Preisen her nicht mit den angebotenen ADSL-Diensten vergleichbar. Die Preise, welche
Swisscom in Rz. 26 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009 zu den UMTS-Angeboten tabel-
larisch aufführt, bestätigen diese Sichtweise: Während das günstigste Angebot für 4.-- Fran-
ken pro Stunde zu haben ist, kosteten die günstigsten Breitbandangebote von Bluewin seit
März 2006 lediglich 9.-- Franken pro Monat65. Zudem sind die von Swisscom in Rz. 26 ge-
nannten Angebote und Preise vom März 2009 und damit nach Dezember 2007.
64.
Es ist denkbar, dass drahtlose Technologien in Zukunft an Bedeutung gewinnen. Beide
Dienstleistungen (drahtgebundene Breitbanddienste und drahtlose Internetanschlüsse) neh-
men in ihrer Bedeutung möglicherweise weiter zu. Es findet bisher jedoch keine Substitution
der ADSL-Anschlüsse durch mobile Anschlüsse statt, sondern die mobilen Dienste werden
parallel eingesetzt. Daher sind drahtlose Technologien keine Substitute zu den drahtgebun-
denen Breitbandanschlüssen, sondern werden nur ergänzend dazu eingesetzt. Damit sind
sie im relevanten Markt für Breitbanddienste nicht mit einzubeziehen.
65.
Swisscom macht in Rz. 110 f. ihrer Stellungnahme vom 26. März 200966 geltend, die
im Antrag zitierte Praxis sei nicht einschlägig. Entgegen der Ansicht des Sekretariats lasse
sich dem zitierten Bundesgerichtsentscheid67 nur entnehmen, dass es bessere und schlech-
tere Substitute gebe und diesem Umstand bei der Beurteilung vollumfänglich Rechnung zu
tragen sei. Der Ausschluss drahtloser Anschlusstechnologien lasse sich gestützt auf den ge-
nannten Bundesgerichtsentscheid nicht rechtfertigen.

62 Akte Nr. 123.
63 Gutachten der WEKO vom 3. Juni 2008 i. S. "Netzzugangsverfahren Verrechnung von Teilnehmer-
anschlüssen (VTA)", RPW 2008/4, 745 ff.
64 RPW 2008/4, 747, Rz. 25
65 Angebot 150/50 bei Bluewin, siehe Schreiben Swisscom vom 25. Januar 2008, Akte Nr. 80, Beilage
7.
66 Akte Nr. 123.
67 BGE 130 II 449, S. 457, E. 5.5

17/102


66.
Dieses Argument vermag nicht zu überzeugen. Im zitierten Bundesgerichtsentscheid,
in dem es um den Fernsehmarkt ging, stellte das Bundesgericht fest, dass eine unvollkom-
mene Substitutionsmöglichkeit zwar eine gewisse disziplinierende Wirkung auf die Preisbil-
dung eines marktmächtigen oder marktbeherrschenden Unternehmens auszuüben vermag,
diese jedoch nicht als wirksamer Wettbewerb betrachtet werden könne, da sie dem Mono-
polanbieter des höherwertigen Produkts erlaubt, eine Monopolrente zu erzielen, die er bei
wirksamem Wettbewerb zwischen gleichwertigen Produkten nicht erzielen könnte. Aus die-
sem Grund kam das Bundesgericht zum Schluss, dass der konventionelle terrestrische Emp-
fang offensichtlich kein vergleichbares Angebot zum Kabelempfang darstelle und deshalb als
Substitutionsgut ernsthaft nur der Satellitenempfang in Frage kommt. Entgegen der Behaup-
tung von Swisscom hat somit das Bundesgericht die sogenannt unvollkommene Substituti-
onsmöglichkeit gerade nicht als Substitut miteinbezogen. Aus denselben Gründen ist auch
die drahtlose Technologie als Substitut nicht einzubeziehen.
67.
Der Ausschluss der drahtlosen Technologien aus dem relevanten Markt für Breitband-
dienste wird im Übrigen auch vom Bundesverwaltungsgericht gestützt. Im Entscheid betref-
fend Zugang zum schnellen Bitstrom68 verweist das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich
auf ein Gutachten der WEKO vom 27. September 2004, in welchem diese zum Schluss ge-
kommen ist, dass drahtlose Technologien zum jetzigen Zeitpunkt hinsichtlich Eigenschaften
und Verwendungszweck nicht als Substitut zu auf dem schnellen Bitstrom basierenden
Dienstleistungen in Frage kommen, da diese im Vergleich zu leitungsgebundenen Technolo-
gien in der Regel niedrigere Übertragungsraten zu teilweise deutlich höheren Preisen, eine
höhere Anfälligkeit auf Störungen, niedrigere Verbindungsstabilität und grössere Datensi-
cherheitsrisiken aufweisen, was die verfügbaren Möglichkeiten für Anwendungen der End-
kunden beschränke69. Das Bundesverwaltungsgericht sah im genannten Entscheid keinen
Anlass, von dieser Marktabgrenzung abzuweichen, da sowohl die Vorinstanz als auch die
WEKO als Fachbehörde sich ausführlich mit möglichen drahtlosen Technologien als Substi-
tute für Dienstleistungen auseinandergesetzt hätten70.
68.
Swisscom macht in Rz. 16 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 200971 geltend, BBCS
und der schnelle Bitstromzugang bildeten einen unterschiedlichen Gegenstand, weshalb das
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts i.S. schneller Bitstromzugang nicht einschlägig sei.
Selbst der Antrag des Sekretariats gehe davon aus, dass es sich beim BBCS und dem
schnellen Bitstromzugang um unterschiedliche Dienste handle.
69.
Hierzu ist Folgendes anzumerken: Entgegen der Auffassung von Swisscom ist das Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts betreffend Zugang zum schnellen Bitstrom für die Beur-
teilung der Marktbeherrschung insoweit identisch, als dass sowohl beim BBCS als auch beim
Bitstrom die Infrastruktur in Form des Anschlussnetzes von Swisscom benötigt wird. Dass
sich Swisscom darauf beruft, beim schnellen Bitstrom und beim BBCS handle es sich um un-
terschiedliche Verfahrensgegenstände, weshalb das genannte Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts nicht einschlägig sein soll, erstaunt aber auch insofern, als dass Swisscom am
18. November 2008 die Sistierung der vorliegenden Untersuchung beantragte bis das Bun-
desverwaltungsgericht sein Urteil betreffend Zugang zum schnellen Bitstrom veröffentlicht
habe72. Entsprechend geht auch Swisscom davon aus, dass die beiden Verfahren einen Zu-
sammenhang aufweisen, hielt sie in besagtem Schreiben vom 9. Dezember doch fest, dass
der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts betreffend Zugang zum schnellen Bitstrom für
die Beurteilung der Marktbeherrschung für vorliegende Untersuchung entscheidende Bedeu-
tung zukomme73. Diese Auffassung deckt sich im Übrigen auch mit dem von Swisscom ein-

68 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff.
69 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., Ziff. 8.4.3.
70 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., Ziff. 8.4.4
71 Akte Nr. 123.
72 Akte Nr. 116.
73 Akte Nr. 116, S. 1.

18/102


gereichten Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz, das festhält, die
Frage, ob Swisscom auf dem relevanten Markt über eine marktbeherrschende Stellung ver-
fügt, sei mit der rechtsgültigen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts betreffend Zu-
gang zum schnellen Bitstrom entschieden worden74.
B.3.1.1.2.3
Wholesale-Markt (aus Sicht der ISP)
70.
Es hat sich ergeben, dass aus Endkundensicht drahtgebundene Zugänge zu Breit-
banddiensten als Substitute zu einem DSL-basierten Breitbandinternetzugang anzusehen
sind (vgl. Rz. 45 ff.). Dies entspricht dem (Retail-) Markt für Breitbanddienste, der die draht-
gebundenen Zugänge umfasst.
71.
Nach der Definition des Endkundenmarktes ist vorliegend der relevante Wholesale-
Markt (Grosskundenmarkt) festzulegen. Im Bereich der elektronischen Kommunikation sind
zumindest zwei Kategorien von relevanten Märkten zu betrachten: Märkte für Dienste oder
Produkte für Endnutzer (Retail- oder Endkundenmärkte) und Märkte für Vorleistungen, die
Anbieter benötigen, um Endnutzern Dienste und Produkte bereitzustellen (Wholesale- oder
Grosskundenmärkte)75. Zwischen Retail- und Wholesale-Märkten ist grundsätzlich zu diffe-
renzieren, wenn sich die Nachfrage bezüglich Eigenschaften und Verwendungszweck in er-
heblichem Ausmass unterscheidet76. Diese Unterscheidung ergibt sich im Übrigen auch aus
Art. 11 Abs. 3 lit. b VKU, wonach für die Abgrenzung des relevanten Marktes die Sichtweise
der Marktgegenseite, in diesem Fall die ein Vorleistungsprodukt nachfragenden ISP, einzu-
nehmen ist. BBCS ist ein Vorleistungsprodukt, welches ausschliesslich von den ISP nachge-
fragt wird, die dann ihrerseits basierend auf dem BBCS den Endkunden Breitbandinternet
anbieten. Die Retail-Ebene besteht vorliegend aus Endkunden, welche Breitbanddienste
nachfragen. Es rechtfertigt sich deshalb, vorliegend eine Unterscheidung zwischen Wholesa-
le- und Retail-Markt vorzunehmen.
72.
Zur Beantwortung der Frage, ob auf Wholesale-Ebene Nachfragesubstitution durch
andere Güter möglich ist, wird unter anderem auf die technische Substituierbarkeit abge-
stellt. Bereits aufgrund der unterschiedlichen Technologien, wäre eine Umstellung von kup-
ferbasierten Leitungen auf die Koax-Kabel der Rundfunkanbieter schwierig zu bewerkstelli-
gen. Die Kabelnetzbetreiber und insbesondere Cablecom haben darauf hingewiesen, dass
ein Wholesale-Angebot an andere Anbieter nicht möglich sei, da sich die Kabelnetztechnolo-
gie als „shared“ Medium nur begrenzt zum Angebot von Wholesale-Services eigne (vgl.
Rz. 181). Zudem wäre ein schweizweites Angebot aufgrund der regionalen Zersplitterung der
Kabelnetzbetreiber nicht möglich (vgl. Rz. 183). Analoges gilt für die Frage einer allfälligen
Angebotssubstituierbarkeit oder Produktionsumstellungsflexibilität auf Wholesale-Ebene.
Hierzu ist jedoch anzufügen, dass bei den meisten Kabelnetzbetreibern (insbesondere
Cablecom) keine Pläne bestehen, ein Wholesale-Angebot für andere ISP einzuführen.
73.
Auf der Wholesale-Ebene fragen die ISP beim Netzbetreiber Vorleistungsprodukte
nach, welche es diesen ISP erlauben, den Endkunden einen Breitbandinternetzugang zur
Datenübertragung anzubieten. Es rechtfertigt sich deshalb im Einklang mit der Rechtspre-
chung der WEKO und der REKO/WEF den sachlich relevanten Markt als Wholesale-Markt
für Breitbanddienste abzugrenzen77. Dieser Markt umfasst die (aktuell oder potentiell) zum
Wiederverkauf angebotenen drahtgebundene Breitbandzugänge.

74 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155), S.
71.
75 Empfehlung der Kommission der europäischen Gemeinschaften über relevante Produkt- und
Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors [...], ABl. L 114 vom 8. Mai 2003, S. 45.
76 RPW 2004/2, 407 ff., 428.
77 RPW 2004/2, 407 ff.; RPW 2005/3, 505 ff., 520.

19/102


74.
Swisscom macht in Rz. 45 f. ihrer Stellungnahme vom 26. März 200978 geltend, die
WEKO habe zu Unrecht einen separaten Wholesale-Markt abgegrenzt. Dadurch bestehe die
Gefahr, dass statt des Wettbewerbs einzelne Wettbewerber geschützt würden.
75.
Hierzu ist Folgendes zu bemerken: In Art. 11 Abs. 3 Bst. a VKU wird explizit festgehal-
ten, dass der sachlich relevante Markt diejenigen Waren oder Dienstleistungen umfasst, die
aus der Sicht der Marktgegenseite hinsichtlich Eigenschaften und Verwendungszweck sub-
stituierbar sind. Dies entspricht auch der ständigen Praxis der WEKO und auch der Rekurs-
kommission für Wettbewerbsfragen (REKO/WEF). Diese hat im Zusammenhang mit der ers-
ten Untersuchung in Sachen ADSL festgestellt, dass der relevante sachliche Markt aus der
Sicht der ISP abzugrenzen sei, da es um die Stellung von Swisscom diesen gegenüber ge-
he: "Die ISP fragen nicht, wie ihre Endkunden breitbandige Internetverbindungen nach, son-
dern in erster Linie das von den Beschwerdeführerinnen entwickelte BBCS (…). Die Nach-
frage auf dem Endkunden- und dem Wholesale-Markt unterscheidet sich somit, weshalb die
Abgrenzung eines relevanten Wholesale-Teilmarktes korrekt ist"79. Bezüglich des Fernmel-
derechts ging das Bundesverwaltungsgericht kürzlich von der gleichen sachlichen Marktab-
grenzung aus, indem es festhielt, der sachlich relevante Markt umfasse die zum Wiederver-
kauf angebotenen Breitbandzugänge80. Diese Marktabgrenzung entspricht auch der Praxis
des europäischen Wettbewerbsrecht, wobei auf die Fälle Deutsche Telekom81, Wanadoo82
und Telefónica83 verwiesen werden kann.
76.
Was das Argument von Swisscom anbelangt, wonach anstelle des Wettbewerbs ein-
zelne Wettbewerber geschützt würden, ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass im vorlie-
genden Zusammenhang nicht ein einzelner Konkurrent von Swisscom von deren Verhalten
betroffen ist, sondern sämtliche ISP, welche Breitbandinternet via ADSL anbieten wollen.
77.
Swisscom macht in Rz. 47 ihrer Stellungnahme vom 26. März 200984 geltend, dass
auch die durchaus realisierbaren Wholesale-Angebote der Kabelnetze sowie deren Eigen-
leistung zum relevanten Markt gehören.
78.
Hierzu ist Folgendes anzumerken: Die WEKO hat den sachlich relevanten Markt um-
schrieben als Wholesale-Markt für Breitbanddienste via drahtgebundene Anschlüsse. Dies
umfasst tatsächlich angebotene aber auch noch nicht auf dem Markt angebotene Wholesale-
Angebote. Da es kaum Wholesale-Angebote von Kabelnetzbetreibern gibt und diese nur in
kleinen Gebieten regional zu finden sind, haben diese keinen disziplinierenden Einfluss auf
die Marktstellung von Swisscom. Weil die meisten Kabelnetzbetreiber nicht auf dem Whole-
sale-Markt aktiv sind, können deren Eigenleistungen nur via Endkundenmarkt eine Wirkung
auf den Wholesale-Markt ausüben. Der Einfluss des nachgelagerten Marktes wird in den
Rz. 147 ff. geprüft.
79.
Swisscom macht in Rz. 32 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 200985 geltend, das
Sekretariat grenze den relevanten Markt zu eng ab, weil es nicht alle in den Bündel- oder
Kombiangeboten enthaltene Dienstleistungen berücksichtigt. Dadurch erhebe es den rechts-
erheblichen Sachverhalt in bundesrechtswidriger Weise unvollständig, weshalb die darauf
gestützte tatsächliche und rechtliche Würdigung zwangsläufig falsch sei.

78 Akte Nr. 123.
79 Beschwerdeentscheid vom 30. Juni 2005 in Sachen Swisscom AG, Swisscom Fixnet AG gegen
WEKO, RPW 2005/3; 505 ff., Ziff. 5.2.
80 Urteil des BVGer vom 12. Februar 2009 betr. Zugang zum schnellen Bitstrom, RPW 2009/1, 97 ff.,
E. 8.4.2 und E. 8.4.6.
81 Vgl. Rz. 208.
82 Vgl. Rz. 209.
83 Vgl. Rz. 210.
84 Akte Nr. 123.
85 Akte Nr. 123.

20/102


80.
Hierzu ist Folgendes anzumerken: Für die Abgrenzung des sachlich relevanten Mark-
tes ist darauf abzustellen, welche Waren oder Dienstleistungen aus Sicht der Marktgegensei-
te hinsichtlich ihrer Eigenschaften oder ihres Verwendungszwecks substituierbar sind (Art.
11 Abs. 3 VKU). In vorliegender Untersuchung bilden die ISP die Marktgegenseite, d.h. der
Markt aus ist aus deren Sicht abzugrenzen. Beim BBCS handelt es sich um ein notwendiges
Vorleistungsprodukt für die Erbringung von DSL-Angeboten. Entgegen der Auffassung von
Swisscom sind Bündelangebote für die Frage der Marktabgrenzung nicht von Relevanz, da
Bündelangebote kein Substitut zum Vorleistungsprodukt BBCS darstellen.
81.
Swisscom macht in Rz. 35 ff., 58 ff., 88 ff. und in 104 ff. ihrer Stellungnahme vom 26.
März 200986 geltend, dass für die Beurteilung der Marktstellung auch die auf den regulierten
Zusatzdiensten basierenden Breitbandangebote zu berücksichtigen seien (der vollständig
entbündelte Zugang zum Teilnehmeranschluss und der schnelle Bitstromzugang). Indem
diese nicht einmal erwähnt würden, sei der relevante Sachverhalt in bundesrechtswidriger
Weise unvollständig erhoben und tatsachenwidrig verzerrt.
82.
Hierzu ist Folgendes anzumerken: Gemäss Art. 11 FMG müssen nur marktbeherr-
schende Anbieterinnen den vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss und
den schnellen Bitstromzugang gewähren. Vorliegend bedeutet dies, dass Swisscom diese
Dienste nur dann anbieten muss, wenn sie im Bereich des Anschlusses über eine marktbe-
herrschende Stellung verfügt. Bei der Analyse der Marktstellung von Swisscom im Bereich
ADSL darf daher die Existenz dieser auf Marktbeherrschung basierenden Dienste nicht mit-
einbezogen werden, da sich sonst ein Zirkelschluss ergibt. Denn würde Swisscom nicht als
marktbeherrschend qualifiziert, müsste sie diese regulierten Dienste nicht mehr anbieten.
Wenn sie diese jedoch nicht anbieten würde, wäre sie wiederum marktbeherrschend. Wenn
sie aber marktbeherrschend wäre, müsste sie die Dienstleistungen ja wieder anbieten usw.
Daher dürfen Dienste, welche aufgrund derselben marktbeherrschenden Stellung angeboten
werden müssen wie bei ADSL, nicht mitberücksichtigt werden bei der Beurteilung der Markt-
stellung.
83.
Swisscom macht in Rz. 56, 57 und 99 ihrer Stellungnahme vom 26. März 200987 gel-
tend, dass die Glasfaserangebote der Elektrizitätswerke ebenfalls zum relevanten Markt ge-
hören.
84.
Hierzu ist Folgendes anzumerken: Die WEKO hat den sachlich relevanten Markt um-
schrieben als Wholesale-Markt für Breitbanddienste via drahtgebundene Anschlüsse. Dies
umfasst auch Glasfaseranschlüsse der Elektrizitätswerke. Auf die diesbezüglichen Angebote
wird im Rahmen des potentiellen Wettbewerbs eingegangen (vgl. Rz. 184 und 185). Die An-
gebote wurden und werden ständig ausgebaut und ein Einfluss auf die Marktstellung von
Swisscom im Wholesale-Markt für Breitbanddienste muss in Zukunft weiter geprüft werden.
Jedoch wurde der Zeitraum der Untersuchung vorliegend bis Dezember 2007 beschränkt.
Seither sind knapp zwei Jahre vergangen. Die zu berücksichtigende Zeitspanne für einen
nachhaltigen Einfluss von potenziellem Wettbewerb ist daher praktisch abgeschlossen.
Selbst wenn ein solcher Einfluss berücksichtigt würde, änderte dieser nichts an der Markt-
stellung von Swisscom, weil diese schweizweit am Glasfaserausbau beteiligt ist und ihre Inf-
rastruktur in diesem Bereich, häufig in Kooperation mit einem lokalen Elektrizitätswerk88,
kontinuierlich ausbaut. Es ist daher nicht auszuschliessen, dass Swisscom auch im Bereich
Glasfaseranschlüsse künftig eine führende Rolle einnehmen wird.

86 Akte Nr. 123.
87 Akte Nr. 123.
88 Vgl. u.a. Handelszeitung vom 22. Juli 2009, "Glasfaser-Streit: Swisscom setzt sich in Zürich durch";
Berner Zeitung vom 7. Oktober 2009, "Bau des Schweizer Glasfasernetzes: Telekomanbieter einigen
sich".

21/102


85.
Swisscom macht in Rz. 51 ff. und 100 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 200989 gel-
tend, dass Kabelnetzbetreiber technisch durchaus in der Lage seien, Breitband-Wholesale-
Angebote bereitzustellen. Selbst wenn diese Angebote zur Zeit nur in beschränktem Umfang
angeboten würden, erzeugten sie dennoch bereits aktuellen oder zumindest potentiellen
Wettbewerbsdruck im Wholesale-Markt.
86.
Hierzu ist Folgendes anzumerken: Swisscom macht zutreffend geltend, dass Wholesa-
le-Angebote von Kabelnetzbetreibern technisch möglich sind. Massgebend für die ISP ist
aber, dass die meisten Kabelnetzbetreiber (auch Cablecom) keine Wholesale-Angebote ma-
chen, weshalb faktisch keine Ausweichmöglichkeiten bestehen. Entgegen der Auffassung
von Swisscom liegt zudem eine regionale Zersplitterung vor, da sich die Kooperationen der
Kabelnetzbetreiber lediglich auf Endkundenangebote beziehen. Auch gemäss der Praxis im
europäischen Wettbewerbsrecht sind Breitbandangebote über Kabel und DSL nicht substitu-
ierbar, wenn ein ISP verpflichtet wäre, mit einer grossen Zahl von Kabelnetzbetreibern Ver-
triebsvereinbarungen abzuschliessen, um eine vergleichbare Reichweite und -dichte zu er-
zielen wie das möglicherweise marktbeherrschende Unternehmen. Im Falle der Deutschen
Telekom90 waren es über 100 Vertriebsvereinbarungen. In der Schweiz müssten unter Um-
ständen sogar bis zu 400 Vertriebsvereinbarungen abgeschlossen werden (vgl. auch Rz.
113).
87.
Auch das Bundesverwaltungsgericht sah in seinem Entscheid vom 12. Februar 200991
in Sachen Zugang zum schnellen Bitstrom keinen Anlass, von der Beurteilung der WEKO
hinsichtlich der Verhältnisse im Wholesale-Markt abzuweichen. Im genannten Entscheid wird
insbesondere darauf hingewiesen, dass die Behauptung von Swisscom, wonach eine kleine
Anzahl Kabelnetzverbünde gemeinsam ein ausreichend disziplinierendes Wholesale-
Angebot aufschalten könnten, nicht der Realität entspreche. Bei den genannten Kabelnetz-
verbünden handle es sich in aller Regel nicht um aktuelle Wholesale-Anbieter und es be-
stünden auch keine Hinweise auf die Lancierung künftiger Wiederverkaufsangebote92. Das
Bundesverwaltungsgericht zog namentlich aus dieser Feststellung den Schluss, dass weder
aktueller noch potentieller Wettbewerb bestehe, welcher das Verhalten von Swisscom diszip-
linieren würde93.
B.3.1.1.3
Räumlich relevanter Markt
88.
Der räumliche Markt umfasst das Gebiet, in welchem die Marktgegenseite die den
sachlichen Markt umfassenden Waren oder Leistungen nachfragt oder anbietet (analog Art.
11 Abs. 3 lit. b VKU).
89.
Auszugehen ist damit von der Marktgegenseite, das heisst von den ISP, welche zum
Wiederverkauf (auf Stufe Wholesale) Zugang zu Breitbanddiensten nachfragen. Die ISP fra-
gen die zum Wiederverkauf vorgesehenen drahtgebundenen Breitbandzugänge regelmässig
in der ganzen Schweiz nach. Der Zugang zu Breitbanddiensten auf Wholesale-Ebene wird
aufgrund des flächendeckenden Anschlussnetzes von Swisscom gesamtschweizerisch zu
weitgehend homogenen Bedingungen angeboten. Dies gilt insbesondere auch für das Vor-
leistungsangebot BBCS von Swisscom, welches schweizweit zu den gleichen Konditionen
angeboten wird. Es ist deshalb von einem räumlich relevanten Markt auszugehen, welcher
die ganze Schweiz umfasst.

89 Akte Nr. 123.
90 Vgl. Entscheidung der Kommission vom 21. Mai 2003 i.S. Deutsche Telekom, ABl. L 63 vom 14.
Oktober 2003, S. 9 ff., Rz. 88. Bestätigt durch Urteil des Gerichts erster Instanz vom 10. April 2008, T-
271/03, siehe auch Rz. 208.
91 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., 97 ff.
92 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., Ziff. 9.4.3.
93 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., Ziff. 9.4.4.

22/102


B.3.1.1.4
Zwischenergebnis zum relevanten Markt
90.
Der sachlich relevante Markt ist als Wholesale-Markt für Breitbanddienste abzugren-
zen. Dieser Markt umfasst die zum Wiederverkauf angebotenen drahtgebundenen Breit-
bandinternetzugänge. In räumlicher Hinsicht ist der Markt national abzugrenzen.
B.3.1.2
Beurteilung der Marktstellung
91.
Ein Unternehmen wird sich auf dem relevanten Markt von anderen Marktteilnehmern
(Mitbewerbern, Anbietern oder Nachfragern) nicht in wesentlichem Umfang unabhängig ver-
halten können (vgl. Art. 4 Abs. 2 KG), wenn es sich ausreichend starker aktueller oder po-
tenzieller Konkurrenz gegenübersieht. Ebenfalls kann ein unabhängiges Verhalten durch
ausreichend starke andere disziplinierende Einflüsse, beispielsweise aus dem nachgelager-
ten Markt, eingeschränkt werden.
B.3.1.2.1
Aktueller Wettbewerb
B.3.1.2.1.1
Wholesale-Markt
92.
Anlässlich der Analyse der Wettbewerbssituation ist unter anderem abzuklären, wer
Wettbewerber im Wholesale-Markt für Breitbanddienste ist und welches Kräfteverhältnis zwi-
schen diesen Wettbewerbern besteht.
93.
Einleitend sollen die Vertriebsstrukturen im Breitbandinternetmarkt in der Schweiz
schematisch dargestellt werden (siehe Abbildung 2). Die oberen Pfeile von Swisscom (Who-
lesale) zu Sunrise, Green, Tele2, etc. repräsentieren den Wholesale-Markt für Breitband-
dienste (BBCS), die unteren Pfeile repräsentieren den Endkundenmarkt. Der Kasten neben
Cablecom steht für andere Kabelnetzbetreiber, welche ihren Kunden Breitbandinternet an-
bieten.
94.
Unter dem Gesichtspunkt der Marktstruktur werden auch die tatsächlichen Wettbewer-
ber und ihre Verhältnisse zueinander beurteilt. Im Einzelnen können Marktanteile und Markt-
phasen, Wahlmöglichkeiten der Lieferanten und Abnehmer, Grösse, Finanzkraft, Diversifika-
tionsgrad, Dichte des Filialnetzes sowie die Entwicklungsmöglichkeiten von Unternehmen
untersucht werden. Die Möglichkeit eines marktbeherrschenden Unternehmens, sich von
anderen Marktteilnehmern unabhängig zu verhalten, bedeutet aus Sicht der Markgegenseite
grundsätzlich, dass diese keine zumutbaren Ausweichmöglichkeiten im relevanten Markt ha-
ben94. In der Lehre wird auch der Begriff vertikaler wirtschaftlicher Abhängigkeiten verwen-
det, falls ein Anbieter auf einem vor- oder nachgelagerten Markt auf die Dienstleistung eines
in diesem Fall möglicherweise marktbeherrschenden Unternehmens angewiesen ist95. Bei
der Prüfung, ob eine marktbeherrschende Stellung besteht, kommen als Kriterium in der
Praxis auch die Finanzkraft der beteiligten Unternehmen in Frage. Grosse Finanzkraft bietet
einem Unternehmen Verhaltensspielräume im Hinblick auf Wettbewerbsparameter wie Preis,
Werbung und Kapazität96.
95.
Spezifisch für den Telekommunikationssektor von Interesse sind die auf wettbewerbs-
rechtlichen Prinzipien beruhenden Leitlinien zur Marktanalyse der Europäischen Union (EU)
des gemeinsamen Rechtsrahmens für elektronische Kommunikation97. Es können unter an-
derem folgende Kriterien zugrunde gelegt werden, um die Marktmacht eines Unternehmens

94 Vgl. ROGER ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, 2. Auflage, Bern 2005, S. 285 und 291.
95 EVELYNE CLERC, in: Droit de la concurrence, Commentaire romand, Tercier/Bovet (Hrsg.), Basel
2002, Rz.134 zu Art. 4 Abs. 2.
96 FRANZ HOFFET, in: Schweizerisches und europäisches Wettbewerbsrecht, Handbücher für die An-
waltspraxis, Band IX, Geiser/Krauskopf/Münch (Hrsg.), Basel 2005, S. 392.
97 Leitlinien der Kommission und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem gemeinsamen
Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (2002/C 165/03), S. 16, Rz. 78.

23/102


und dessen Möglichkeiten festzustellen, sich in erheblichen Masse unabhängig von seinen
Konkurrenten, Kunden und Verbrauchern zu verhalten: Gesamtgrösse des Unternehmens,
Kontrolle über nicht leicht zu duplizierende Infrastruktur, technologische Vorteile oder Über-
legenheit, fehlende oder geringe ausgleichende Nachfragemacht, leichter oder privilegierter
Zugang zu finanziellen Ressourcen, Diversifizierung von Produkten/Dienstleistungen (z.B.
Bündelung von Produkten und Dienstleistungen), Grössenvorteile, Verbundvorteile, vertikale
Integration oder ein hochentwickeltes Vertriebs- und Verkaufsnetz.

xDSL-Technologie (ca. 70% Marktanteil)
Kabel (ca. 30%)













Abbildung 2: Schematische Darstellung des Breitbandmarktes in der Schweiz.
96.
Ausgehend von der aktuellen Wettbewerbssituation ist festzuhalten, dass auf dem
Wholesale-Markt für Breitbanddienste nur Swisscom in der Lage ist, anderen ISP Vorleistun-
gen für Breitbandinternetzugänge in der ganzen Schweiz anzubieten. Swisscom ist das ein-
zige Unternehmen, welches über ein flächendeckendes Anschlussnetz verfügt und damit ein
Angebot in der ganzen Schweiz ermöglichen kann. Im jetzigen Zeitpunkt bietet Swisscom
anderen ISP insbesondere das Vorleistungsprodukt BBCS (Rz. 38 ff.) an, womit diese ISP
Endkunden einen Breitbandinternetzugang via xDSL anbieten können. Swisscom ist damit
auf diesem Markt ohne Konkurrenz. Alternative ISP sind damit auf die Benutzung des An-
schlussnetzes von Swisscom angewiesen und verfügen über keine Ausweichmöglichkeiten.
97.
Die Möglichkeit eines schweizweiten Tätigwerdens ist dabei für Anbieter wie beispiels-
weise Sunrise oder Tele2 von entscheidender Bedeutung. Praktisch nur im Falle eines flä-
chendeckenden Angebots ist es möglich als ganzheitlicher Anbieter von Telekommunikati-
onsdienstleistungen aufzutreten. Zudem kann davon ausgegangen werden, dass Swisscom
im Vergleich zu anderen ISP in der Schweiz stärker von Skaleneffekten profitiert und über
erhebliche Verbundvorteile verfügt (vgl. Rz. 111).
98.
Zur Beurteilung möglicher disziplinierender Einflüsse wird auch die aktuelle Verfügbar-
keit breitbandfähiger Infrastruktur betrachtet, welche Voraussetzung für das Erbringen von
Wholesale-Angeboten an ISP ist.
99.
Swisscom verfügt als ehemalige Monopolanbieterin über ein schweizweites, flächen-
deckendes Anschlussnetz, wobei es sich vorwiegend um auf zweiadrigem Kupferdraht beru-
hende Anschlüsse handelt. Swisscom besitzt nach ihren Angaben aus der Marktbefragung

Swisscom (Wholesale)


Swisscom
(Bluewin, Retail)

Cablecom

...

Endkundennachfrage nach Breitbandinternet

Sunrise

Green

Tele2

...
Wholesale-
Markt
Retail-
Markt

24/102


per Ende 2007 über [3 - 5 Mio.] aktive Anschlüsse. Diese Anschlüsse sind praktisch alle
breitbandfähig98. Swisscom geht von über 98% aller Anschlüsse in der Schweiz aus, welche
DSL-fähig sind99.
100. Neben diesen aktiven Anschlüssen verfügt Swisscom auch noch über [1 – 3 Mio.] so-
genannte belassene Leitungen100. Dass solche belassenen Leitungen existieren, kann auf
verschiedene Gründe zurückgeführt werden. Unter anderem kann es sich um Endkunden
handeln, welche nur noch den drahtgebundenen Anschluss eines Kabelnetzbetreibers be-
nützen, oder es kann sich um aus technologischen Gründen überflüssige Anschlüsse han-
deln (z.B. aufgrund von Glasfaserausbau). Einerseits sind die inaktiven Anschlüsse von
Swisscom bei Kunden, welche nur noch über einen Anschluss bei einem Kabelnetzbetreiber
verfügen, für das Kundenpotenzial von Swisscom vorliegend von Bedeutung und deshalb mit
zu berücksichtigen. Andererseits sind die aus technologischen Gründen überflüssigen An-
schlüsse (d.h. doppelt bestehende Anschlüsse von Swisscom) für eine Berücksichtigung des
Kundenpotenzials wenig aussagekräftig und werden deshalb vorliegend nicht in die Analyse
einbezogen. Abgestellt wird deshalb auf die Anzahl verfügbarer Anschlüsse, die vor der Libe-
ralisierung des Telekommunikationsmarktes bereits bestanden haben, nämlich 4.82 Mio.
Anschlüsse101. Diese Zahl stimmt im Übrigen praktisch mit der Anzahl Anschlussleitungen
gemäss amtlicher Fernmeldestatistik per Ende 1998 überein, welche 4'884'673 Anschlüsse
erwähnt102.
101. Die bedeutendsten anderen Betreiber von drahtgebundenen Breitbandzugängen sind
die Kabelnetzbetreiber und unter diesen insbesondere Cablecom. Die ursprünglich für die
Übertragung von Fernseh- und Radiosignalen konzipierten CATV-Netze (Koaxialkabel) sind
mittlerweile mehrheitlich zweiwegfähig und zur Übertragung von Breitbanddatendiensten
ausgerüstet. In der Schweiz bestehen circa 2'900’000 Kabelnetzanschlüsse, wovon
2'595'000 breitbandfähig sind103.
102. Das bei weitem stärkste Unternehmen unter den Kabelnetzbetreibern ist Cablecom,
welches vor allem in Ballungszentren präsent ist. Cablecom verfügt über 1’844’022 Mio. Ka-
belfernsehanschlüsse, wobei nach Auskunft von Cablecom in der durchgeführten Marktbe-
fragung (inkl. Partnernetze) 1'499'797 dieser Anschlüsse auch breitbandfähig sind104. Damit
verfügt Cablecom über rund 1.5 Mio. breitbandfähige Anschlüsse.
103. Die Kabelnetzbetreiber waren regelmässig in ihren jeweiligen Gebieten die einzigen,
welche Rundfunksignale via Kabel übertrugen. Bezüglich der flächenmässigen Abdeckung
besteht in der Schweiz eine Vielzahl von zum Teil Kleinst-Kabelnetzunternehmen, welche bei
der kabelbasierten Übertragung von Radio- und Fernsehsignalen in ihrem jeweiligen Versor-
gungsgebiet als alleinige Anbieter tätig sind. Gegenwärtig existieren in der Schweiz mehr als
400 Kabelnetzbetreiber105. Abgesehen von Cablecom handelt es sich bei den meisten Ka-
belnetzbetreibern um kleinere, regional zersplitterte Netzbetreiber106. Von Belang ist vorlie-

98 [0 – 120'000] dieser Teilnehmeranschlüsse sind nicht breitbandfähig. Schreiben Swisscom vom 25.
Januar 2008, Akte Nr. 80.
99 Medienmitteilung Swisscom vom 25. Januar 2008.
100 Schreiben Swisscom vom 14. April 2008, Akte Nr. 95.
101 Swisscom, Geschäftsbericht 1998, S. 5.
102 Amtliche Fernmeldestatistik 2006, Bundesamt für Kommunikation, S. 19.
103 Schreiben Swisscable vom 25. September 2007, Akte Nr. 50.
104 Schreiben Cablecom vom 28. September 2007, 7. Januar 2008 und vom 6. Februar 2008. Akten
Nr. 64, 83 und 94.
105 252 Kabelnetzbetreiber sind Mitglied des Verbandes Swisscable (Swisscable, Die Kabelnetzunter-
nehmen in Zahlen, Übersichtsblatt II, 31. Dezember 2006, www.swisscable.ch/custom/upload/docs/
96hb85ti1aebbgubiq82m2figsd05oy175g.pdf). 160 Kabelnetzbetreiber sind nicht Mitglieder des Ver-
bandes Swisscable (Swisscable, Jahresbericht 2005, S. 10).
106 Swisscable, Die Kabelnetzunternehmen in Zahlen, Übersichtsblatt II; sowie Anhang Netzabde-
ckungskarte Kabelnetze.

25/102


gend auch, dass Kabelnetze für den Transport von Fernseh- und Radiosignalen erstellt wur-
den, weshalb bei Kabelnetzbetreibern die Mehrheit der Kunden Privathaushalte sind. In Ge-
schäftsliegenschaften sind Anschlüsse von Kabelnetzbetreibern nur teilweise vorhanden. Die
weiteren Kabelnetzbetreiber verfügen ausgehend vom Total der breitbandfähigen Kabel-
netzanschlüsse abzüglich derjenigen von Cablecom107 über 1'095'000 Breitbandanschlüsse.
104. Ebenfalls über drahtgebundene Breitbandzugänge verfügen Anbieter, welche Endkun-
den direkt mit Glasfaserkabel angeschlossen haben. Die Anzahl dieser Anschlüsse ist je-
doch im Verhältnis zu den rund 4.8 Mio. Anschlüssen von Swisscom gering. FDA wie Colt,
Verizon, Sunrise, Swisscom sowie städtische Infrastrukturbetreiber (z.B. das Elektrizitäts-
werk der Stadt Zürich) errichteten Glasfaseranschlüsse vor allem in Ballungszentren für ge-
wisse Geschäftskunden. Aus der amtlichen Fernmeldestatistik ist zu entnehmen, dass im
Jahr 2006 in der Schweiz 3'630 Glasfaserkabelanschlüsse (fiber to the home, fiber to the
building) bestanden108. Im Jahr 2007 ist die Anzahl mittels Glasfaser direkt angeschlossener
Endkunden gestiegen. Für die Schweiz kann davon ausgegangen werden, dass die Anzahl
der durch alternative Anbieter (d.h. ohne diejenigen von Swisscom) mittels Glasfaserkabel
erschlossenen Endkunden unter 20'000 liegt109. Swisscom verfügt über [0 - 20'000] An-
schlüsse mittels Glasfasern110.
105. Tabellarisch kann die Grössenordnung der verfügbaren drahtgebundenen Breitband-
zugänge wie folgt zusammengefasst werden:
Tabelle 1: Verfügbare drahtgebundene Breitbandanschlüsse
Anbieter
Verfügbare Anschlüsse
Swisscom
4'820'000
Cablecom
1'500'000
Weitere Kabelnetzbetreiber
1'095'000
Andere Anbieter (Glasfaser)
< 20'000

106. Aus Tabelle 1 ist ersichtlich, dass Swisscom in absoluten Zahlen mit Abstand die
höchste Anzahl Anschlüsse und damit über die grösste Anzahl möglicher Breitbandzugänge
verfügt. Hinsichtlich der Infrastruktur sind die Kabelnetzbetreiber faktisch die einzigen Kon-
kurrenten von Swisscom. Swisscom verfügt schweizweit über Festnetzanschlüsse, wobei in
gewissen Gebieten (Anhang Netzabdeckungskarte Kabelnetze) zusätzlich ein Kabelnetzan-
schluss eines lokalen Anbieters vorhanden ist. Dies führt lediglich in diesen Gebieten zu ei-
ner Situation mit zwei drahtgebundenen Anschlussnetzbetreibern. Bezüglich der verfügbaren
Anschlüsse kommt aus Sicht der Endkunden damit entweder der Anschluss von Swisscom
oder – falls vorhanden – der Anschluss eines lokalen Kabelnetzbetreibers für Breitbandinter-
netzugänge in Frage. Für die konkurrierenden ISP besteht auf Wholesale-Ebene diese Aus-
weichmöglichkeit nicht, da kaum Vorleistungsangebote von Kabelnetzbetreibern existieren.
Diesbezüglich ist auch zu beachten, dass alle Kabelnetzbetreiber zusammen nur über rund
halb so viele Breitbandanschlüsse verfügen wie Swisscom alleine.
107. Im Weiteren ist zu berücksichtigen, dass Internet über ADSL und Internet über Kabel
auf verschiedenen Technologien beruhen. Aus Sicht der ISP wäre im Falle eines hypothe-
tisch möglichen Wechsels von Swisscom (xDSL via Telefonkabel) zu einem Kabelnetz-

107 2'595'000 abzüglich 1'500'000 (vgl. Rz. 101 und 102) .
108 Amtliche Fernmeldestatistik 2006, BAKOM, Biel, 8. März 2008, S. 20.
109 RPW 2006/2, 248 ff., 255.
110 Schreiben Swisscom vom 25. Januar 2008, Akte Nr. 80, S. 3.

26/102


betreiber (Coax via TV-Anschluss), unter anderem wegen der unterschiedlichen Hardware,
mit erheblichen Umstellungskosten zu rechnen. Ein Wechsel des ISP hätte auch Auswirkun-
gen auf die Infrastruktur der Endkunden, weil die ISP ihnen auch andere Hardware (Mo-
dems, Anschlusskabel, etc.) zur Verfügung stellen müssten.
108. Bezüglich der verfügbaren breitbandfähigen Infrastruktur stimmt die Einschätzung im
Übrigen mit einer vom BAKOM erstellte Studie überein, wonach neben ADSL und Kabel die
anderen Breitbandtechnologien mit weniger als 2% praktisch inexistent sind und hauptsäch-
lich Firmenkunden betreffen. Der Anteil der anderen möglichen Zugangstechnologien (u.a.
Glasfaser, PLC) kann auch weiterhin als vernachlässigbarer Teil des gesamten Breitband-
marktes betrachtet werden111.
109. Bezüglich der Finanzkraft ist Swisscom verglichen mit den anderen FDA das führende
Telekommunikationsunternehmen in der Schweiz mit einem Jahresumsatz von 11’089 Mio.
Franken und einem Betriebsgewinn von 3’787 Mio. Franken im Jahr 2007 bei einem durch-
schnittlichen Personalbestand von 18’755 Vollzeitstellen112. Diese Kennzahlen illustrieren die
starke Stellung von Swisscom im Vergleich zu anderen Anbietern in der Schweiz113. Im Übri-
gen hat Swisscom ihre Stellung als Nummer eins im Telekommunikationsmarkt noch mar-
kant ausgebaut und den Druck auf die anderen Anbieter verstärkt114.
110. Zurückkommend auf die in Rz. 95 erwähnten Kriterien, die Marktmacht eines Unter-
nehmens und dessen Möglichkeiten festzustellen, ist Folgendes festzuhalten: Swisscom ist
in der Schweiz mit Blick auf die wirtschaftlichen Kennzahlen (vgl. Rz. 109) ein sehr starkes
Unternehmen. Zudem verfügt Swisscom insbesondere mit ihrem Teilnehmeranschlussnetz
über eine nicht leicht zu duplizierende Infrastruktur. Auf Wholesale-Ebene besteht keine
ausgleichende Nachfragemacht durch die in der Schweiz tätigen alternativen ISP, was sich
unter anderem darin äussert, dass die von Swisscom bezüglich des BBCS gesetzten Kondi-
tionen nicht verhandelbar sind. Alternative ISP müssen die von Swisscom gesetzten Bedin-
gungen akzeptieren, falls sie das BBCS in Anspruch nehmen wollen. Aufgrund der fehlenden
Ausweichmöglichkeiten verfügen die ISP gegenüber Swisscom über keine Verhandlungsge-
genmacht.
111. Die finanziellen Ressourcen von Swisscom sind beträchtlich, was ihr die Möglichkeit
verleiht, ihre Konkurrenten mit Angeboten zu unterbieten. Aufgrund der grossen Kundenba-
sis in den Bereichen Festnetz und Mobilfunk verfügt Swisscom im Vergleich zu anderen An-
bietern über erhebliche Grössenvorteile und Verbundvorteile. Mit rund [2 - 4] Mio. Festnetz-
kunden und circa 5.2 Millionen Mobilfunkkunden besitzt Swisscom im Vergleich zu anderen
Anbietern und bezogen auf die schweizerische Bevölkerung über eine ausgesprochen gros-
se Kundenbasis, was Swisscom Skalenvorteile verleiht115. Als Anbieterin netzgebundener
und mobiler Sprach- und Datenkommunikation verfügt Swisscom über Verbundvorteile, da
die Bündelung verschiedener Dienstleistungen möglich ist und Kostenvorteile realisiert wer-
den können. Zudem besitzt Swisscom ein gut ausgebautes Vertriebsnetz, wobei insbesonde-
re anzumerken ist, dass aus historischen Gründen Swisscom über rund [2 - 4] Mio. An-
schlusskunden verfügt und damit wertvolle direkte Kundenkontakte bereits bestehen (z.B.
zum Verkauf weiterer Dienstleistungen). Abgesehen vom fehlenden aktuellen Wettbewerb im
Wholesale-Markt für Breitbanddienste deuten auch alle erwähnten Kriterien darauf hin, dass
Swisscom über bedeutende Verhaltensspielräume verfügt.

111 Der Schweizer Breitbandmarkt im internationalen Vergleich, BAKOM, Biel, Juli 2006, S. 17.
112 Swisscom, Geschäftsbericht 2007, Facts & Figures.
113 Im Vergleich dazu setzte Sunrise im Jahr 2007 1'949 Mio. Franken um bei einem Reingewinn von
170 Mio. Franken (www.sunrise.ch/uebersunrise/unternehmensportraet/geschaeftsergebnisse.htm,
besucht am 22. September 2008).
114 Handelszeitung vom 22.-28. August 2007, S. 5.
115 Sunrise als zweitgrösster Anbieter verfügt über rund 0.44 Mio. Festnetzkunden (davon: 0.28 Mio.
Internetkunden) und 1.6 Mio. Mobilfunkkunden (www.sunrise.ch/facts-and-figures.pdf, besucht am 5.
November 2009).

27/102


112. Swisscom macht in Rz. 23 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009116 geltend, dass
die Zersplitterung der über 400 Kabelnetze tatsachenwidrig sei, da es ca. 20 Kooperationen
unter den Kabelnetzanbietern gäbe. Im Übrigen würde eine solche Zersplitterung aus End-
kundensicht ohnehin keine Rolle spielen.
113. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Die genannten Zahlen sind nicht tatsachenwidrig,
sondern an den genannten Quellen nachzulesen (vgl. Rz. 103). Aus Endkundensicht ist es
tatsächlich nur dann von Belang, ob die Kabelnetze zersplittert sind, wenn der Endkunde
umzieht und am neuen Ort einen anderen ISP bestimmen muss. Die Zersplitterung ist aus
Sicht der Marktgegenseite im relevanten Wholesale-Markt jedoch von sehr grosser Bedeu-
tung. Es ist ein Unterschied für einen ISP, ob er mit nur einem Wholesale-Anbieter über ein
Angebot für die ganze Schweiz verhandelt und Verträge abschliesst, oder ob er das mit 20
oder 400 Wholesale-Anbietern tun muss, um auf eine ähnliche Abdeckung zu kommen. Da
die von Swisscom geltend gemachten Kooperationen schliesslich nur in Bezug auf Endkun-
denangebote bestehen und von den allermeisten Kabelnetzbetreibern gar kein Wholesale-
Angebot existiert, kann Swisscom daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten.
114. Swisscom macht in Rz. 97 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009117 geltend, dass
die Zahl der Breitbandanschlüsse, über welche Swisscom angeblich verfüge, viel zu hoch
angesetzt sei, weil neben den aktiven Anschlüssen auch noch die sogenannt belassenen
Leitungen einbezogen werden. Dieses Vorgehen sei nachweislich falsch, wie auch die Teil-
verfügung der ComCom betreffend Zugang zum schnellen Bitstrom belege.
115. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Swisscom selbst verweist in Rz. 22 ihrer Stellung-
nahme vom 26. März 2009 bezüglich der Anschlüsse der Kabelnetzbetreiber auf die Zahl der
verfügbaren breitbandfähigen Kabelnetzanschlüsse von 2.5 Mio. Damit diese 2.5 Mio. mögli-
chen Anschlüsse vergleichbar sind, muss jedoch auch bei Swisscom auf die potenziell mög-
lichen Anschlüsse abgestellt werden. Ein reines Abstellen nur auf die Anzahl der aktiven An-
schlüsse von [2 - 4] Mio. wäre nicht sachgerecht, da einerseits ansonsten auch bei den Ka-
belnetzbetreibern nur die aktiven Anschlüsse zu berücksichtigen wären und andererseits das
Potenzial der möglichen Kunden nicht angemessen berücksichtigt würde. In Zusammenhang
mit der Anzahl der Anschlüsse ist im Übrigen nicht von Marktanteilen, sondern eher von ver-
fügbaren Anschlüssen zu sprechen.
116. Des Weiteren ist auch der Einwand von Swisscom auf die Teilverfügung der ComCom
vom 21. November 2007 nicht zu hören: Die ComCom stellte in ihrem damaligen Entscheid
einzig auf die rund [2 - 4] Mio. aktiven Anschlüsse ab, da Swisscom, obwohl dazu aufgefor-
dert, keine Angaben über die effektiv vorhandenen Anschlüsse lieferte. Zudem wies die
ComCom auch darauf hin, dass noch eine Anzahl weiterer Anschlüsse existiere, die zwar
verlegt, jedoch nicht in Betrieb sei118. Selbst Swisscom gab an, dass die Gesamtzahl ihrer
aktiven und inaktiven Doppelader-Metallleitungen knapp [4 - 8] Mio. betrage119, wobei es
Swisscom wiederholt unterliess, zu präzisieren, wie viele inaktive Anschlüsse berücksichtigt
werden könnten.
117. Swisscom macht in Rz. 98 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009120 geltend, die Ei-
genleistungen vertikal integrierter Unternehmen und damit auch der Kabelnetzbetreiber
müssten in die Betrachtung des aktuellen Wettbewerbs einbezogen werden. Entsprechend
sei Swisscom auf dem Wholesale-Markt aktuellem, konkretem Wettbewerbsdruck seitens
der Kabelnetzbetreiber ausgesetzt.

116 Akte Nr. 123.
117 Akte Nr. 123.
118 Teilverfügung der ComCom vom 21. November 2007, S. 14, Fn. 4.
119 Schreiben Swisscom vom 25. Januar 2009, Akte Nr. 80, S. 4.
120 Akte Nr. 123.

28/102


118. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Wie bereits erwähnt (vgl. Rz. 78) können Eigenleis-
tungen der Kabelnetzanbieter nur via Endkundenmarkt eine Wirkung auf den Wholesale-
Markt ausüben. Der Einfluss des nachgelagerten Marktes wird in den Rz. 147 ff. geprüft.
119. Swisscom macht in Rz. 103 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009121 geltend, dass
die Finanzkraft von Swisscom kein Argument für eine Marktbeherrschung von Swisscom sei,
da auch Cablecom mit ihrer ausländischen Muttergesellschaft ein finanzstarkes Unterneh-
men sei.
120. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Der Marktaustritt von Tele2 hat eindrücklich gezeigt,
wie ausländische Mutterkonzerne mit ihren schweizerischen Tochtergesellschaften agieren,
wenn die entsprechenden Erfolge nicht erreicht werden. Daher spricht eine allenfalls finanz-
kräftige ausländische Muttergesellschaft weder für eine starke Marktstellung der in der
Schweiz tätigen Tochtergesellschaft, noch spricht sie gegen die Berücksichtigung der Fi-
nanzkraft von Swisscom bei ihrer Beurteilung der Marktstellung.
121. Swisscom macht in Rz. 80 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009122 geltend, dass
von der Öffentlichkeit erwartet werde, dass Swisscom ihre Breitbanddienste in der ganzen
Schweiz zu einheitlichen Konditionen anbiete. Der in weiten Teilen der Schweiz herrschende
Wettbewerbsdruck auf die Angebote von Swisscom dehne sich darum auch auf die Regio-
nen mit wenig Wettbewerb aus. Diese Erwartungshaltung habe mit der Aufnahme der Breit-
banddienste in die Grundversorgung noch zusätzliches Gewicht erhalten.
122. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Abgesehen vom 500 kbit-Angebot, welches unter
die Grundversorgung fällt, kann Swisscom für sämtliche Angebote von Swisscom, also ins-
besondere auch für BBCS ihre Preise frei gestalten. Welche Erwartungen bezüglich der
Preissetzung die Kunden von Swisscom haben, ist in kartellrechtlicher Hinsicht nicht von Be-
deutung. Gemäss Art. 16 Abs. 2 Bst. c der Verordnung über Fernmeldedienste vom 9. März
2007 (FDV) gehört einzig ein Breitband-Internetzugang mit einer garantierten Übertragungs-
rate von 600/100 kbit/s zur Grundversorgung. Das heisst, dass Swisscom in der gesamten
Preisgestaltung für alle ihre schnelleren DSL-Angebote (Wholesale und Retail) keine fern-
melderechtlichen Vorschriften zu beachten hat. Dass Swisscom schweizweit einheitliche Ta-
rife anbietet, ist damit ein unilateraler Entscheid von Swisscom, welcher im Wesentlichen mit
dem Firmenimage von Swisscom in Zusammenhang stehen dürfte. Der von Swisscom in
den Ballungszentren geltend gemachte Wettbewerbsdruck führt – wie die schweizweit ein-
heitlichen Preise zeigen - gerade nicht dazu, dass sich dort, wo der Preisdruck scheinbar
stärker ist, tiefere Preise bilden. Dies zeigt auf, dass der von Swisscom geltend gemachte
Wettbewerbsdruck nicht genügend wirksam ist.
123. Zusammenfassend ergibt sich aufgrund der Analyse der aktuellen Wettbewerbssituati-
on im Wholesale-Markt, dass Swisscom aufgrund der fehlenden zumutbaren Ausweichmög-
lichkeiten für alternative ISP und aufgrund der fehlenden Verfügbarkeit einer schweizweiten
alternativen Infrastruktur im Wholesale-Markt für Breitbanddienste keinen disziplinierenden
Einflüssen ausgesetzt ist.
B.3.1.2.1.2
Retail-Markt
124. In diesem Kapitel erfolgt eine Charakterisierung des Retail-Marktes für Breitbanddiens-
te. Dieser Markt ist dem sachlich relevanten Wholesale-Markt für Breitbanddienste nachge-
lagert. Zur Übersicht kann vorweg Tabelle 2 mit den Marktanteilen im Endkundenmarkt be-
trachtet werden.
125. In Tabelle 2 ist festzustellen, dass [40% - 80%] aller geschalteten Breitbandanschlüsse
auf der xDSL-Technologie von Swisscom beruhen, wobei innerhalb der xDSL-Technologie

121 Akte Nr. 123.
122 Akte Nr. 123.

29/102


Swisscom mit einem Anteil von [50 – 90%] aller geschalteten Breitbandanschlüsse der
stärkste Anbieter ist.
Tabelle 2: Geschaltete Breitbandanschlüsse nach Unternehmen im Dezember 2007
[ganze Tabelle: Geschäftsgeheimnis Swisscom]
Anbieter
Anzahl
Anschlüsse
Marktanteil
Breitbandmarkt
Anteil nach
Technologie
ADSL insgesamt
[1 – 2 Mio.]
[40 – 80%]
100.0%
Bluewin
[1 – 2 Mio.]
[40 – 80%]
[50 – 90%]
Sunrise
[0 – 400'000]
[0 – 50%]
[0 – 60%]
Tele2
[0 – 200'000]
[0 – 30%]
[0 – 40%]
Green
[0 – 100'000]
[0 – 20%]
[0 – 30%]
Andere ADSL
[0 – 100'000]
[0 – 20%]
[0 – 30%]
Kabel insgesamt
[0 – 2 Mio.]
[10 – 50%]
100.0%
Cablecom
[0 – 1 Mio.]
[0 – 40%]
[30 – 70%]
Andere Kabel
[0 – 1 Mio.]
[0 – 40%]
[30 – 70%]
Total Breitband
[1 – 4 Mio.]
100.0%


126. Kein Wettbewerbsdruck auf der Wholesale-Ebene kann von anderen ISP wie Green,
Sunrise oder Tele2 erfolgen. Diese Anbieter sind nur Wiederverkäufer des Vorleistungsan-
gebotes BBCS von Swisscom. Zudem verfügen Green, Sunrise oder Tele2 über zu geringe
Marktanteile im Retail-Markt. Diese alternativen ISP haben keine Einflussmöglichkeiten auf
das Vorleistungsangebot BBCS von Swisscom (hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung des
Angebotes wie z.B. der Bandbreiten). Eine disziplinierende Wirkung auf den Wholesale-
Markt kann deshalb von den das Vorleistungsangebot BBCS weiterverkaufenden Anbietern
nicht ausgehen. Swisscom machte auch geltend, dass die mit der Revision des FMG am 1.
April 2007 bestehenden Möglichkeiten eines vollständig entbündelten Zugangs zum Teil-
nehmeranschluss (Art. 11 Abs. 1 lit. a FMG) zu Wettbewerb aus dem nachgelagerten Markt
führen würden123. Die Möglichkeiten von alternativen ISP mit Angeboten, welche auf entbün-
delten Teilnehmeranschlüssen beruhen, bestehen jedoch nur aufgrund der Regulierung in
Art. 11 FMG. Es handelt sich mithin um gesetzgeberisch eingeführte Möglichkeiten, welche
keinen Einfluss auf die Marktmacht von Swisscom bei der vorgelagerten Infrastruktur haben.
Deshalb kann diesbezüglich auch kein Wettbewerbsdruck entstehen (vgl. hierzu Rz. 81 f.).
Im Übrigen haben die Erfahrungen in der EU gezeigt, dass auch mit der in der EU bereits
bestehenden Möglichkeit der Entbündelung von Teilnehmeranschlüssen weiterhin hohe
Markteintrittsbarrieren bestehen, welche das Entstehen wirksamen Wettbewerbs verhin-
dern124.

123 Vgl. Akte Nr. 77, Beilage 1, S. 11 f, Rz. 30 ff.
124 Communication from the Comission [...] on the Review of the EU Regulatory Framework for elect-
ronic communications networks and services, 28 Juni 2006, COM(2006) 334 final S. 29.

30/102


127. Es bleiben die 30.5% bei Kabelnetzbetreibern nachgefragten Breitbandanschlüsse.
Über die stärkste Stellung bei den Kabelnetzbetreibern verfügt Cablecom, wobei die restli-
chen Kabelnetzbetreiber regional zersplittert sind, was ebenfalls gegen eine Disziplinierung
von Swisscom auf dem Wholesale-Markt spricht. Auch Cablecom, welche wie die anderen
Kabelnetzbetreiber nur in ihren jeweiligen Versorgungsgebieten lokal aktiv ist, kann mit ei-
nem Marktanteil von 19.5% nur begrenzt Wettbewerbsdruck entwickeln.

0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
80.0%
90.0%
100.0%
Dez 00
Apr 01
Aug 01
Dez 01
Apr 02
Aug 02
Dez 02
Apr 03
Aug 03
Dez 03
Apr 04
Aug 04
Dez 04
Apr 05
Aug 05
Dez 05
Apr 06
Aug 06
Dez 06
Apr 07
Aug 07
Dez 07
Total ADSL
Total Kabel












Abbildung 3: Marktanteilsentwicklung der beiden Technologien ADSL und Kabel
128. Ausserdem wurde in einer Studie festgestellt, dass nur sehr wenige Nutzer die Breit-
bandanbieterin wechseln, und dass das Nutzerverhalten sehr statisch zu sein scheint125.
Dies könnte gemäss der Studie unter anderem damit zusammenhängen, dass es beim
Wechsel zu einer anderen Technologie zu Betriebsunterbrüchen kommen könnte, zum Bei-
spiel aufgrund eines Modemwechsels. Im Weiteren seien Breitbandangebote einer überwie-
genden Mehrheit der Anbieterinnen an den Abschluss eines Preselection-Vertrags für die
Festnetztelefonie gekoppelt, so dass es für Nutzer weniger interessant ist, einen anderen
Breitbandanbieter zu wählen. Es bestehen damit Wechselkosten, welche gegen das Vorlie-
gen von disziplinierenden Einflüssen sprechen.
129. Aus Abbildung 3 wird ersichtlich, dass ADSL das Kabel bei weitem überholt hat. Die
Kabelnetze, insbesondere auch Cablecom, haben vor Swisscom begonnen, Breitbandinter-
net an Endkunden anzubieten und hatten daher im Januar 2001 einen Marktanteil von 100%.
Als Swisscom jedoch mit ADSL-Dienstleistungen kam, nahm der Anteil der Kabeltechnologie
trotz stetigem Wachstum (siehe dazu Abbildung 5) bis auf unter 30% stark ab. Abbildung 3
veranschaulicht damit eine wesentliche Feststellung der Marktentwicklung in den letzten Jah-
ren: ADSL wird im Vergleich zum Kabelinternet immer stärker.
130. Im Gegensatz zum landesweiten Auftreten von Swisscom können Kabelnetzbetreiber
keine schweizweiten Angebote lancieren. Dies bedeutet, dass Swisscom bezogen auf einen
beliebigen Endkunden als Breitbandanbieter höchstens einen Konkurrenten hat, nämlich –
falls vorhanden – den lokalen Kabelnetzbetreiber im betreffenden Gebiet. Zudem ist bei der
Interpretation der Marktanteile zu berücksichtigen, dass Swisscom erstens aufgrund der im

125 Kosten der Breitbanddienste (ADSL und Kabelmodem): Vergleich und Entwicklung, BAKOM, 8.
August 2007, S. 8.

31/102


Vergleich zu ihrem Anschlussnetz deutlich niedrigeren Anzahl Anschlüsse (vgl. Rz. 105) und
zweitens der regionalen Zersplitterung der Kabelnetzbetreiber nicht erheblichem Wettbe-
werbsdruck durch letztere ausgesetzt ist. Absolut gesehen wächst zwar Cablecom auch. An-
teilsmässig bezogen auf den gesamten Retail-Breitbandmarkt sind die Marktanteile von
Cablecom jedoch massiv gesunken. Weitere Marktanteile gewinnt die ADSL-Technologie,
wobei dieses Wachstum auch auf die starke Position von Swisscom in Endkundenmarkt zu-
rückzuführen ist.















Abbildung 4: Die Marktanteilsentwicklung der fünf grössten Breitbandinternetanbieter der
Schweiz vom Januar 2001 bis Dezember 2007 [Achse Geschäftsgeheimnis]
131. Aussagekräftig bezüglich der Einschätzung des Wettbewerbsdrucks von Cablecom ist
ein Vergleich der Entwicklung der Marktanteile von Swisscom und Cablecom im Retail-Markt
für Breitbanddienste (siehe Abbildung 4). Obwohl Cablecom vor Swisscom (Bluewin) in den
Markt eintrat und Cablecom beispielsweise Anfang 2001 noch über einen Marktanteil von
über [40 – 70%] verfügte, verringerte sich der Marktanteil von Cablecom im Dezember 2007
bis auf unter [10 – 30%] Demgegenüber konnte Swisscom ihren Marktanteil kontinuierlich
auf bis annähernd [40 – 70%] steigern. Dies illustriert, dass Cablecom trotz erheblichen Mar-
ketinganstrengungen nur sehr begrenzt in der Lage ist, auf Swisscom einen disziplinierenden
Wettbewerbsdruck auszuüben. Interessant ist auch, dass Swisscom nicht nur auf Kosten der
Kabelnetzbetreiber, sondern auch zu Lasten der alternativen ADSL-Anbieter (vgl. Abbildung
4, Kurven von Sunrise, Tele2 und Green) Marktanteile gewinnen konnte.
132. In Abbildung 5 wird die Entwicklung der Anschlusstechnologien ADSL und Kabel ge-
genübergestellt. Dabei ergibt sich ein ähnliches Bild wie die Marktanteilsentwicklung zwi-
schen ADSL und Kabelnetzbetreibern aus Abbildung 4. Die Kabelnetzbetreiber (insbesonde-
re Cablecom) sind zwar vorher in den Markt eingetreten, wurde aber bereits im April 2003
von den ADSL-Betreibern (insbesondere Swisscom) überholt. Das Wachstum der Kabel-
netzbetreiber verlief insgesamt bedeutend schwächer als dasjenige der ADSL-Betreiber. Es
ist ersichtlich, dass Kabelnetzbetreiber vor Swisscom als Anbieter auf dem Breitbandmarkt
tätig waren und diesbezüglich über einen first-mover advantage verfügen müssten. Jedoch
bereits im August 2003 verfügte die ADSL-Technologie über mehr Breitbandinternetendkun-

32/102


den als die Kabelnetze. In der Folge lässt sich in Abbildung 5 ein steiler Anstieg von ADSL
beobachten. ADSL wächst insbesondere bedeutend stärker als Kabel, wobei diese Tendenz
sich fortzusetzen scheint.

0
200000
400000
600000
800000
1000000
1200000
1400000
1600000
Dez 00
Apr 01
Aug 01
Dez 01
Apr 02
Aug 02
Dez 02
Apr 03
Aug 03
Dez 03
Apr 04
Aug 04
Dez 04
Apr 05
Aug 05
Dez 05
Apr 06
Aug 06
Dez 06
Apr 07
Aug 07
Dez 07
Total ADSL
Total Kabel













Abbildung 5: Die Anzahl geschalteter Breitbandanschlüsse basierend auf Kabel- und auf
ADSL-Technologie vom Januar 2000 bis Dezember 2007
133. Aus Abbildung 6 wird insbesondere der steile Anstieg von Bluewin (Swisscom) ersicht-
lich: Swisscom ist im Verhältnis zu allen anderen Anbietern überproportional gewachsen.
Dies gilt insbesondere auch im Verhältnis zu anderen xDSL-Anbietern, welche nur schwach
oder gar nicht wachsen (siehe insbesondere Green oder Tele2). Trotz entsprechender An-
strengungen ist es damit keinem der alternativen ISP gelungen, sich auf dem schweizeri-
schen Markt als starker Wettbewerber zu positionieren. Signifikante Marktanteilsgewinne
blieben aus und Swisscom ist weiterhin der mit Abstand stärkste Akteur.
134. Gemäss einer Studie des BAKOM ist diese Entwicklung nicht nur in der Schweiz, son-
dern auch in den meisten EU-Ländern zu beobachten126. Als Grund dafür wird von der Stu-
die angesehen, dass die DSL-Technologie meistens auf dem Festnetz der historischen
Betreiberin aufbaut, während alternative Technologien von zahlreichen Betreiberinnen entwi-
ckelt werden müssen, die im Allgemeinen über weniger ausgedehnte Netze verfügen. Die
historische Betreiberin verfügt gemäss der Studie dank der Bereitstellung der Telefonan-
schlüsse über ein landesweites Netz und eine grosse Kundenbasis, wodurch sie über einen
klaren Wettbewerbsvorteil in Bezug auf die Flächenabdeckung und die Rentabilisierung des
Marketingaufwands verfügt.

126 Der Schweizer Fernmeldemarkt im internationalen Vergleich, Um die Schweiz erweiterter Auszug
aus dem 12. Implementierungsbericht der Europäischen Union , BAKOM, Juli 2007, S. 8.

33/102



















Abbildung 6: Die Anzahl Breitbandanschlüsse der grössten fünf Anbieter von Januar 2001
bis Dezember 2007 [Achse Geschäftsgeheimnis]
135. Im internationalen Vergleich verfügt die Schweiz über hohe Penetrationsraten im Breit-
bandbereich, wobei die Preise relativ hoch und Maximalbandbreiten im Vergleich zu vielen
europäischen Ländern relativ gering sind127. Bezüglich der Preise im Retail-Markt lässt sich
im Übrigen feststellen, dass diese zwischen 2004 und 2007 gleich geblieben sind (vgl.
Rz. 41). Swisscom und die Anbieter von Kabelinternet scheinen sich über die Bandbreiten
abzugrenzen statt Wettbewerb über die Preise zu führen, weil sich ersteres weniger stark auf
ihre Ergebnisse auswirkt128. Auch ein Blick auf die Preise deutet daher nicht daraufhin, dass
Swisscom durch die Kabelnetzbetreiber oder andere ADSL-Anbieter diszipliniert wird.
136. Erwähnenswert in diesem Zusammenhang sind auch die Marktanalysen der EU, wel-
che nach wettbewerbsrechtlichen Kriterien unter dem Rechtsrahmen für elektronische Kom-
munikation durchgeführt werden. Einer der zu analysierenden Märkte ist der Breitbandzu-
gang für Grosskunden129. Im relevanten Markt Breitbandzugang für Grosskunden haben im
Jahr 2007 von 23 Ländern, welche die Analyse durchgeführt haben, 22 Länder festgestellt,
dass kein wirksamer Wettbewerb besteht, und haben das Vorliegen einer marktbeherr-
schenden Stellung der historischen Anbieterin bejaht. Die historischen Anbieterinnen wurden

127 Der Schweizer Breitbandmarkt im internationalen Vergleich, BAKOM, Biel, Juli 2006, S. 18.
128 Kosten der Breitbanddienste (ADSL und Kabelmodem): Vergleich und Entwicklung, BAKOM, 8.
August 2007, S. 8.
129 Wholesale Broadband Access, Empfehlung der Kommission vom 11. Februar 2003 über relevante
Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie
2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen
für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen,
2003/311/EG, Anhang, Markt 12.

34/102


auch bei Vorliegen von Kabelnetzen (z.B. Dänemark, Österreich oder England) als marktbe-
herrschend qualifiziert.
137. Die Glasfaseranschlüsse von Endkunden in der Schweiz entstanden hauptsächlich für
Grosskunden in Ballungszentren. Von den unter 20'000 geschätzten verfügbaren Glasfaser-
anschlüssen (vgl. Rz. 104) werden nicht alle zur Datenübertragung benutzt, sondern sind
teilweise nur verlegt, jedoch inaktiv (sog. dark fiber). Auch bezüglich der Glasfaseranschlüs-
se erfolgt angesichts der nur punktuellen Verfügbarkeit sowie der primären Ausrichtung auf
Geschäftskunden keine Disziplinierung von Swisscom im Wholesale-Markt für Breitband-
dienste.
138. Die Datenübertragung über das Stromnetz (PLC) bleibt in der Schweiz ein Nischen-
produkt und wird insbesondere in einigen Gemeinden des Kantons Freiburg von Groupe-E
angeboten. Aus der amtlichen Fernmeldestatistik ist zu entnehmen, dass in der Schweiz
3'419 PLC-Anschlüsse bestehen, wobei es sich insbesondere um Internetkunden der Grou-
pe-E handelt130. Angesichts der im Vergleich zum Total der Breitbandanschlüsse von
2'326'137 (vgl. Tabelle 2, S. 30) geringen Anzahl PLC-Anschlüsse, die nur an sehr wenigen
Orten verfügbar sind sowie teilweise bestehender technischer Probleme, führt PLC nicht zu
einer Disziplinierung von Swisscom auf dem Wholesale-Markt für Breitbanddienste.
139. Swisscom macht in Rz. 63 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009131 geltend, dass
die Preise sowohl im Wholesale- wie auch im Retail-Markt massiv gesunken seien, und dass
dies klar gegen eine marktbeherrschende Stellung von Swisscom spreche.
140. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Der Preis für das meistverkaufte BBCS-Angebot für
einen Anschluss betrug bis Dezember 2007 CHF 31.20. Der Preis für den dazugehörenden
Endkundenbreitbandanschluss betrug bis Dezember 2007 CHF 49.--. Weder Bluewin noch
Swisscom Wholesale haben ihren Kunden Mbit/sec verkauft, sondern einen kompletten An-
schluss zu einem klar definierten Preis, der sich weder auf Wholesale- noch auf Retail-Stufe
bis Dezember 2007 geändert hat. Dass sich die Bandbreite erhöht hat, wurde in Rz. 41
ebenfalls erwähnt. Dies ändert jedoch nichts an der Höhe des Preises, sondern allenfalls an
der Art des Anschlusses. Eine ähnliche Entwicklung ist bei den meisten Hightech-Geräten
wie Computer, Festplatten, Mobilfunktelefone, etc. zu beobachten: Während die Preise kon-
stant bleiben oder sinken, verändern sich die Produkte laufend. Aus dieser Entwicklung kann
im Bereich Breitbandinternet jedoch nicht ohne weiteres auf die Existenz wirksamen Wett-
bewerbs geschlossen werden.
141. Im Übrigen ist für die Beurteilung einer Kosten-Preis-Schere gar nicht auf die absolute
Höhe der Preise abzustellen. Massgebend ist die Differenz zwischen Wholesale- und Retail-
Preis (Marge = RP – WP, vgl. Rz. 215). Da die "Preise" pro Mbit/sec sowohl auf Wholesale-
wie auch auf Retail-Ebene gleichermassen gesunken sind (weil die Bandbreiten sowohl auf
Wholesale- wie auch auf Retail-Ebene exakt gleich gestiegen sind), ist die negative Differenz
für die ISP immer gleich geblieben.
142. Swisscom macht in Rz. 75 und 124 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009132 gel-
tend, dass Cablecom durch die Einführung des DOCSIS 3.0 Standards, welcher Geschwin-
digkeiten von über 100Mbit/s über das heute bestehende Fernsehkabelnetz erlaube, über
einen technologischen Vorsprung verfüge. Das Netz von Swisscom könne solche Bandbrei-
ten nur mit dem Bau eines Glasfasernetzes erreichen.

143. Hierzu ist Folgendes zu bemerken: Der erwähnte Übertragungsstandard DOCSIS 3.0
ist in Zusammenhang mit vorliegender Untersuchung unerheblich. Zum einen bieten weder
Cablecom noch andere Kabelnetzanbieter Vorleistungsangebote für ISP an. Zum anderen ist

130 Amtliche Fernmeldestatistik 2007, BAKOM, Biel, 24. März 2009, S. 9.
131 Akte Nr. 123.
132 Akte Nr. 123.

35/102


die Einführung von DOCSIS 3.0, wie Swisscom in ihrer Stellungnahme (Rz. 75) selber an-
gibt, erst für das Jahr 2009 vorgesehen, also nach Dezember 2007. Die Einführung von
DOCSIS 3.0 soll im Jahr 2009 etappenweise erfolgen. Erste Internetzugänge basierend auf
der Übertragungstechnik DOCSIS 3.0 sind gemäss Medienmitteilung von Cablecom133 seit
Anfang September 2009 in den Regionen Zürich, Bern und Winterthur verfügbar, die
schweizweite Ausweitung soll bis Ende 2010 erfolgen134. DOCSIS 3.0 kann daher in die Er-
wägungen nicht mit einbezogen werden.
144. Swisscom macht in Rz. 77 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009135 geltend, dass
die Existenz der Koppelung von Breitbandanschlüssen mit Telefoniedienstleistungen nicht
gegen disziplinierende Einflüsse spreche. Als Beweismittel legt Swisscom eine Studie bei,
welche die Wechselbereitschaft ihrer Kunden dokumentiere.
145. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Ausschlaggebend für die Wechselbereitschaft der
Kunden ist nicht, mit welchen "Gedanken sie spielen" (vgl. Rz. 77 ihrer Stellungnahme) son-
dern vielmehr, wie viele Benutzer nach einer bestimmten Zeit tatsächlich den Anbieter ge-
wechselt haben (vgl. dazu Rz. 128). Im Übrigen ist es naheliegend, davon auszugehen, dass
die Wechselkosten eines Endkunden weiter erhöht werden, wenn dieser nicht nur seinen In-
ternetanschluss, sondern gleichzeitig auch noch seinen Telefonanschluss wechselt.
146. Zusammenfassend ist bezüglich des Retail-Marktes festzuhalten, dass ein geringer
Wettbewerbsdruck von Seiten der Kabelnetzbetreiber und insbesondere Cablecom besteht.
Dieser Wettbewerbsdruck ist jedoch mit Blick auf das vorstehend Angeführte nur beschränkt
wirksam.
B.3.1.2.2
Einfluss des nachgelagerten Marktes
147. In diesem Kapitel wird weiter geprüft, in welchem Umfang der aus dem nachgelagerten
Retail-Markt beschränkt vorhandene Wettbewerbsdruck zu berücksichtigen ist136. Dies
heisst, dass abgeklärt wird, ob und wie stark möglicher Wettbewerbsdruck aus dem nachge-
lagerten Retail-Markt zu berücksichtigen ist.
B.3.1.2.2.1
Bisherige Rechtsprechung
148. Mit Verweis auf die Rechtsprechung der REKO/WEF in Sachen Swisscom ADSL137
machte Swisscom unter anderem in ihrer Stellungnahme vom 11. Januar 2008 geltend, dass
die Wettbewerbsverhältnisse im Endkundenmarkt und deren Einfluss auf den Wholesale-
Markt weitergehend untersucht werden müssten138. Nachfolgend ist aufzuzeigen, dass in der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung und in der Praxis der REKO/WEF teilweise unter-
schiedliche Analysen vorgenommen wurden, wobei im Gegensatz zur damals von der
REKO/WEF zu beurteilenden Situation der Einfluss der Kabelnetzbetreiber (insb. von Cable-
com) schwächer geworden ist (vgl. Abbildung 4 und Abbildung 5).
149. In einem das Preisüberwachungsrecht betreffenden Entscheid hatte sich das Bundes-
gericht mit der sich nach wettbewerbsrechtlichen Kriterien zu beurteilenden Frage der Sub-
stituierbarkeit des Empfangs von Kabelfernsehen mit Satellitenempfang auseinanderzuset-
zen. Dabei wurde der Empfang via Satellit der Auffassung der Vorinstanzen folgend nicht als

133 Medienmitteilung vom 1. September 2009;
www.cablecom.ch/about/media/medienmitteilungen/medienmitteilungen_fulltext.htm?id=22
134 NZZ Online vom 3. September 2009 "Cablecom ändert den Namen in UPC";
www.nzz.ch/nachrichten/wirtschaft/aktuell/cablecom_aendert_den_namen_in_upc_1.3471679.html
135 Akte Nr. 123.
136 RPW 2006/4, 739 ff., 748.
137 RPW 2005/3, 505 ff.
138 Akten Nr. 77, Beilage: Stellungnahme vom 17. Oktober 2007 zum Gutachten der WEKO vom 3.
September 2007.

36/102


Substitut angesehen139. Bezogen auf die vom Bundesgericht vorgenommene Argumentation
bezüglich der Substituierbarkeit erscheint in diesem Fall im Übrigen auch der Ausschluss
von drahtlosen Anschlusstechnologien als gerechtfertigt. Das Bundesgericht hielt fest, dass
eine unvollkommene Substitutionsmöglichkeit eine gewisse disziplinierende Wirkung auf die
Preisbildung eines marktmächtigen und selbst eines marktbeherrschenden Unternehmens
auszuüben vermag. Jedoch könne dies nicht als wirksamer Wettbewerb im Sinne des Preis-
überwachungsrechts betrachtet werden, da der Monopolanbieter eine Monopolrente erzielen
könne, die er bei wirksamem Wettbewerb zwischen gleichwertigen Produkten nicht erzielen
könnte140. Gemäss diesem Entscheid sind nicht perfekte Substitute bei der Analyse der
Wettbewerbssituation nur begrenzt zu berücksichtigen und es ist primär auf die Wettbe-
werbskräfte im relevanten Markt abzustellen. Gibt es im relevanten Markt keine Wettbewer-
ber, dürften mögliche disziplinierende Einflüsse aus anderen Märkten grundsätzlich nur be-
grenzt zu einer Einschränkung der Verhaltensspielräume des betroffenen Unternehmens
führen. Dies muss auch für Konstellationen wie die vorliegende gelten.
150. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Rechtsprechung in Sachen Flughafen Zü-
rich AG (Unique) – Valet Parking hinzuweisen, welche in eine ähnliche Richtung geht. Mit
Abweisung der Verwaltungsbeschwerde von Unique bestätigte die REKO/WEF mit Ent-
scheid vom 14. Juni 2004 die von der WEKO erlassenen vorsorglichen Massnahmen141. In
der Sache ging es um die Bereitstellung von Parkingdienstleistungen am Flughafen Zürich
durch die Sprenger Parking AG und die Alternative Parking AG. Der sachlich relevante Markt
umfasste die Bereitstellung von Flughafeneinrichtungen für das Off-Airport-Parking, was im
Ergebnis der Wholesale-Ebene entspricht. Eine zusätzliche Marktabgrenzung aus Sicht der
Flughafenbenutzer (der Retail-Ebene) war deshalb nicht erforderlich, wobei im Rahmen der
Beurteilung der Marktstellung die Endkundenseite (die Retail-Ebene) nicht miteinbezogen
wurde142.
151. Insgesamt ergibt sich, dass die angeführte Rechtsprechung des Bundesgerichts und
der REKO/WEF den Schluss zulassen, dass disziplinierende Wirkungen aus angrenzenden
Märkten nur teilweise zu berücksichtigen und nicht überzubewerten sind. Im Übrigen wurde
jedoch vorliegend - der Rechtsprechung der REKO/WEF in Sachen Swisscom ADSL Rech-
nung tragend - der als beschränkt eingestufte Wettbewerbsdruck der Kabelnetzbetreiber und
insbesondere von Cablecom hinreichend geprüft. Diesbezüglich wurde festgestellt, dass der
Einfluss der Kabelnetzbetreiber und auch von Cablecom schwächer geworden ist (vgl.
Abbildung 4 und Abbildung 5).

152. Die von der REKO/WEF angeführte Analyse des nachgelagerten Marktes wurde in der
vorliegenden Untersuchung berücksichtigt, soweit dies als sinnvoll erschien. Die REKO/WEF
führte allerdings zum Beispiel aus, dass es nicht nachvollziehbar sei, inwiefern der Wettbe-
werb auf dem Retail-Markt wegen der unterschiedlichen Anzahl von Telefonanschlüssen und
internetfähigen Kabelnetzanschlüssen nicht spielen sollte, solange die mögliche Kundenzahl
in beiden Netzen nicht annähernd erreicht sei143. Dass jedoch gerade die Abdeckung und die
Anzahl der verfügbaren Anschlüsse für die Einschätzung der Wettbewerbssituation von ent-
scheidender Bedeutung sind, haben die Analysen der Marktentwicklungen nach dem Ent-
scheid der REKO/WEF (vgl. Rz. 124 ff.) sowie auch Marktstudien des BAKOM bestätigt (vgl.
Rz. 134), weshalb den diesbezüglichen Ausführungen der REKO/WEF vorliegend nicht zu
folgen ist. Auch die EU Kommission geht im Übrigen davon aus, dass es für das Vorliegen

139 BGE 130 II 449 S. 457, E. 5.5.
140 BGE 130 II 449 S. 457, E. 5.5.
141 RPW 2004/3, 859 ff.
142 RPW 2004/3, 859 ff., 881 ff. sowie RPW 2006/4, 625 ff., 637 ff.
143 RPW 2005/3, 505 ff., 522.

37/102


einer Kosten-Preis-Schere nicht notwendig ist, dass das vertikal integrierte Unternehmen auf
dem nachgelagerten Retail-Markt über eine marktbeherrschend Stellung verfügt144.
153. Überdies ist zu beachten, dass eine mit dem vorliegenden Fall vergleichbare Marktana-
lyse in einem Gutachten der WEKO zwischenzeitlich auch vom Bundesgericht am 15. Januar
2007 gestützt wurde145. Im Gutachten der WEKO vom 13. Juni 2005 betreffend die Portie-
rung von Einzelnummern umfasste der relevante Markt drahtgebundene Anschlüsse, wobei
die Nachfrage nach einer Rufnummer, respektive deren mögliche Portierung, nur in Zusam-
menhang mit der Nachfrage nach einem Anschluss erfolgt. Ein gewisser bezüglich der Fest-
netzanschlüsse bestehender Wettbewerbsdruck von Seiten der Kabelnetzbetreiber und ins-
besondere Cablecom, führte nach Auffassung der WEKO nicht dazu, dass sich Swisscom
nicht unabhängig im Sinne von Art. 4 Abs. 2 KG verhalten kann146.
154. In ihrer diesbezüglichen Verfügung vom 3. Juli 2006 in der Hauptsache führte die
ComCom aus, dass die Marktabgrenzung und die Bewertung der Marktverhältnisse durch
die WEKO auf die vorliegende Situation konsistent und im Ergebnis überzeugend erschei-
nen. Dagegen wurden die einzelnen Kritikpunkte von Swisscom durch die ComCom als we-
nig überzeugend oder gar als irrelevant angesehen147. Diese Verfügung der ComCom wurde
durch das Urteil des Bundesgerichts vom 15. Januar 2007 gestützt, womit auch die Ausfüh-
rungen des Gutachtens der WEKO bestätigt wurden148. Für sprachtelefoniefähige drahtge-
bundene Anschlüsse wurde aus Endkundensicht der teilweise bestehende, gewisse Wett-
bewerbsdruck von Kabelnetzbetreibern und insbesondere Cablecom als unzureichend ange-
sehen, um auf dem Wholesale-Markt für Breitbanddienste ein unabhängiges Verhalten von
Swisscom im Sinne von Art. 4 Abs. 2 KG auszuschliessen. Damit besteht zur Frage des Ein-
flusses der Kabelnetzbetreiber bereits eine rechtskräftige Rechtsprechung, wonach dieser
Einfluss nicht zureichend disziplinierend auf Swisscom wirkt.
155. Auch das Bundesverwaltungsgericht bestätigte in seinem Entscheid vom 12. Februar
2009149 in Sachen Zugang zum schnellen Bitstrom die Beurteilung der Marktverhältnisse, wie
sie von der WEKO und der ComCom vorgenommen worden ist. Das Bundesverwaltungsge-
richt verwies im genannten Entscheid auf ein Gutachten der WEKO vom 20. November
2006150, in welchem diese feststellte, dass von anderen ISP, welche das Vorleistungsprodukt
BBCS weiterverkaufen würden, keine disziplinierende Wirkung ausgehen könne. Übrig blie-
ben die Kabelnetzbetreiber, deren regionale Zersplitterung indessen gegen eine Disziplinie-
rung spreche151. Das Bundesverwaltungsgericht stützte den Schluss der WEKO, wonach sei-
tens der Kabelnetzbetreiber und insbesondere seitens von Cablecom nur ein beschränkter
Wettbewerbsdruck auf Swisscom bestehen würde152.
156. Swisscom macht in Rz. 112 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009153 geltend, dass
der Verweis auf die Rechtsprechung in Sachen Unique keinen Beleg dafür liefere, dass eine
gefestigte Praxis der Rechtmittelbehörden bestünde, wonach im Rahmen der Beurteilung der
Marktstellung die Endkundenseite generell nicht mit einbezogen werden müsste.

144 Entscheidung der Kommission vom 2. Juli 2007 i. S. Telefónica, COMP/38.784, Rz. 284, siehe
auch Rz. 210.
145 Urteil vom 15. Januar 2007, 2A.507/2006.
146 RPW 2005/3, 589 ff., 591 und 593.
147 Verfügung der Bedingungen der Nummernportabilität vom 3. Juli 2006, S. 13.
148 Urteil vom 15. Januar 2007, 2A.507/2006, E. 4.3.
149 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff.
150 RPW 2006/4, 748 ff.
151 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., Ziff. 10.4.1.
152 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., Ziff. 10.4.3.
153 Akte Nr. 123.

38/102


157. Tatsache ist, dass es sich um einen Beschwerdeentscheid betreffend vorsorgliche
Massnahmen handelt. Sowohl Inhalt als auch Umfang des Entscheids zeigen jedoch eine
substanzielle Auseinandersetzung, insbesondere auch in materieller Hinsicht. Interessant
dabei ist, dass mangels zusätzlicher Marktabgrenzung aus Endkundensicht insbesondere
auf die Marktgegenseite auf Wholesale-Stufe, d.h. die Leistungserbringer, abgestellt wurde.
Dass die Endkundenseite, welche auch die Nachfrage auf der Vorleistungsstufe mitbe-
stimmt, in einem ähnlich gelagerten Fall ausgeblendet wurde, ist ein Indiz dafür, dass der
Einfluss des nachgelagerten Endkundenmarktes nicht überzubewerten ist.
B.3.1.2.2.2
Indirekte Einflüsse
158. Der Einfluss des nachgelagerten Marktes wird von der ökonomischen Theorie regel-
mässig unter dem Begriff der sog. „indirect constraints“ besprochen. Die Bezugnahme auf
die Indirektheit grenzt diese Auswirkungen von den unter den im aktuellen Wettbewerb be-
handelten direkten, horizontalen Einflüssen von aktuellen Konkurrenten ab. Ein Anbieter auf
Wholesale-Ebene kann auch „indirekt“ beschränkt werden durch Wettbewerb auf dem nach-
gelagerten Retail-Markt154. Die Stärke der „indirect constraints“ ist dabei im Einzelfall zu be-
werten und entsprechend zu berücksichtigen. Ob dabei „indirect constraints“ bereits auf der
Stufe der Marktabgrenzung oder aber – wie vorliegend – erst auf der Stufe der Marktanalyse
mit einbezogen werden, sollte keine Auswirkungen auf das Ergebnis haben155.
159. In theoretischer Hinsicht hängt der Einfluss des nachgelagerten Marktes von folgenden
Indikatoren ab: (1.) den Marktanteilen der historischen Anbieterin, der ISP und der Kabel-
netzbetreiber; (2.) der Weitergabe von Preiserhöhungen im Wholesale-Markt; (3.) der Nach-
frageelastizität im Retail-Markt; (4.) relativen Veränderungen von Marktanteilen im Retail-
Markt nach Preisänderungen und (5.) relativen Veränderungen der Wholesale-Preise156.
160. Die Marktanteile von Swisscom, der alternativen ISP und der Kabelnetzbetreiber wur-
den bereits dargestellt und gewürdigt (vgl. Rz. 124 ff.). Anhand der Marktentwicklung und
weiterer Indikatoren lassen sich folgende Aussagen machen: Es hat sich ergeben, dass die
ADSL-Technologie stärker wächst als die Kabelnetzzugänge und dass unter den ADSL-
Anbietern nur Bluewin (Swisscom) Marktanteile gewinnt. Die starke Rolle von Swisscom
auch im nachgelagerten Retail-Markt spricht damit von Anfang an gegen das Vorliegen von
disziplinierenden „indirect constraints“. Da die Retail- und Wholesale-Preise über Jahre prak-
tisch unverändert blieben, ist mangels Preisänderungen eine direkte Schätzung der Elastizi-
täten nicht möglich. Im Übrigen deuten die wholesale- und retail-seitig vorhanden Wechsel-
kosten sowie eine gewisse Trägheit zum Wechsel eher auf eine unelastische Nachfrage hin
(vgl. Rz. 107, 128 und 395).
161. Dass die indirekten Einflüsse aus dem nachgelagerten Markt ungenügend sind, um
Swisscom im Wholesale-Markt für Breitbanddienste zu disziplinieren, zeigt sich im Übrigen
auch mit Blick auf die Ertragssituation von Swisscom: Auf Stufe Wholesale erwirtschaftet
Swisscom mit dem Produkt BBCS beträchtliche Gewinne. Demgegenüber ist DSL im Retail-
Bereich bei Bluewin ein Verlustgeschäft (vgl. Rz. 308 ff.). Bestünde tatsächlich genügend
Wettbewerbsdruck aus dem nachgelagerten Retail-Markt und würde dieser Wettbewerbs-
druck effektiv auf den Wholesale-Markt wirken, wäre eine derartige Ertragssituation nicht
möglich.

154 ROMAN INDERST/TOMMASO M. VALLETTI, A Tale of Two Constraints: Assessing Market Power in
Wholesale Markets, European Competition Law Review 2007, S. 84 ff., S. 84.
155 ROMAN INDERST/ANTON SCHWARZ, Marktabgrenzung und Marktanalyse für Märkte der Vorleistungs-
ebene, Wirtschaft und Wettbewerb (WuW), Jahrg. 58 (2008), Heft 6, S. 637 ff., S. 645.
156 The Principles of Indirect Pricing Constraints in Market Analysis, Demission BV / Tilburg University,
(www.opta.nl/download/Indirect+Pricing+Constraints+in+Market+Analyses+2%2Epdf, besucht am 1.
September 2008), 4. Mai 2007, S. 25.

39/102


162. Um die Internetnutzung endkundenseitig zusätzlich zu betrachten, wurde ein Auszug
von 10'876 Haushalten im Rahmen der Net-Metrix-Base-Studie beigezogen157. Aufgrund der
verfügbaren Daten und der fehlenden Preisänderungen war es nicht möglich, die Preiselasti-
zität auf dem Retail-Markt zu schätzen. Obwohl für jeden Datenpunkt im Datensatz die Ver-
fügbarkeit des CATV-Angebots ermittelt werden konnte und jeweils bekannt war, bei wel-
chem Anbieter ein Login-Name existierte, fehlten die Information darüber, welches Angebot
des jeweiligen Herstellers der Kunde nutzte und wie lange die Restlaufzeit des bestehenden
Vertrages noch war. Gerade letztere Information ist aber entscheidend, um eine Aussage
darüber zu machen, in welchen Ausmass die Kunden bei einer Preiserhöhung des Vorleis-
tungsprodukts von Swisscom auf die CATV-Technologie wechseln würden, da die Wechsel-
kosten gerade bei laufenden Verträgen teilweise erheblich sind.
163. Hingegen gab die Umfrage Aufschluss über die tatsächlichen Ausweichmöglichkeiten
im Falle von Erhöhungen der Endkundenpreise. Aufgrund der Angabe der Postleitzahl bei
jeder Beobachtung im Datensatz wurde analysiert, ob in diesem Postleitzahl-Gebiet die Mög-
lichkeit eines Internetzugangs via CATV-Technologie besteht. Die Analyse der Verfügbarkeit
eines Kabelnetzes in einem bestimmten Postleitzahl-Gebiet basierte auf Angaben von
Cablecom und des Verbandes Swisscable158. Als Ergebnis stellt sich heraus, dass 3'647 der
10'876 Haushalte (d.h. rund 34%) einen Breitband-Internetzugang nutzen und sich tatsäch-
lich zwischen einer der beiden Zugangstechnologien entscheiden können (3'034 Haushalte
basierend auf der DSL-Technologie und 613 Haushalte basierend auf der CATV-
Technologie).
164. Swisscom macht in Rz. 15 ff., 69 und 106 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009159
geltend, dass eine umfassende Analyse des Endkundenmarktes nicht stattgefunden habe
und demnach auch die Einflüsse des Endkunden- auf den Wholesale-Markt nicht beurteilt
werden könnten.
165. Hierzu ist Folgendes zu bemerken: Das Sekretariat hat sich im Antrag an mehreren
Stellen intensiv und umfangreich mit dem Einfluss des nachgelagerten Marktes auf die
Marktstellung von Swisscom auseinandergesetzt (insb. Rz. 124 ff., 316). Der Thematik wird
im Antrag ein eigenes Kapitel gewidmet (Kapitel B.3.1.2.2, S. 36). Trotzdem wird bereits bei
der Untersuchung des aktuellen Wettbewerbs auf die Verhältnisse im Retail-Markt einge-
gangen (vgl. Rz. 92 ff.), obwohl dies an dieser Stelle gar nicht nötig gewesen wäre. Die dies-
bezüglichen Argumente von Swisscom wurden vollumfänglich berücksichtigt.
166. Swisscom macht in ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009160 mehrfach geltend, dass
die Zahl der Breitbandanschlüsse, über welche Swisscom angeblich verfüge, viel zu hoch
angesetzt sei. Richtigerweise sei nur auf die [2 – 4] Mio. aktiven Anschlüsse abzustellen.
Entsprechend verfügten 80% der Haushalte über eine Wahl zwischen Kabelinternet und
DSL.
167. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Soweit die Vorbringen von Swisscom den Vorwurf
betreffen, es werde auf eine zu hohe Anzahl an Anschlüssen abgestellt, kann an dieser Stel-
le auf die Ausführungen in Rz. 100 und 115 verwiesen werden. Aus den genannten Gründen
ist in vorliegender Untersuchung von über [3 - 6] Mio. Anschlüssen auszugehen, da auch der
grösste Teil der belassenen Leitungen mit einzubeziehen ist. Swisscom bringt mehrfach vor,
dass 80% der Haushalte über eine Wahl zwischen CATV und DSL verfügen und verweist in
diesem Zusammenhang in Rz. 122 ihrer Stellungnahme auch auf die die Analyse der Net-
Metrix-Base-Studie. Entgegen der Auffassung von Swisscom geht aus der Net-Metrix-Base-
Studie nicht direkt hervor, wie viele Haushalte eine Wahl zwischen den beiden Zugangstech-

157 Akten Nr. 66 und 73.
158 Schreiben Cablecom vom 6. und 14. Februar 2008 sowie Schreiben Swisscable vom 29. Januar
2008 (Akten Nr. 83, 87 und 81).
159 Akte Nr. 123.
160 Akte Nr. 123, Rz. 19, 22, 84, 94, 122 und 215.

40/102


nologien (CATV und DSL) haben. Um die Wahlmöglichkeit der Haushalte eruieren zu kön-
nen, muss bekannt sein, ob in einem bestimmten Gebiet überhaupt die Möglichkeit eines In-
ternetzugangs via CATV-Technologie besteht. Zu diesem Zweck ist vorliegend auf Angaben
von Cablecom bzw. Swisscable161 abzustellen, aus denen hervorgeht, in welchen Gebieten
die CATV-Technologie überhaupt zur Verfügung steht. Gestützt auf die Net-Metrix-Base-
Studie und die Angaben von Cablecom bzw. Swisscable betreffend die Verfügbarkeit der
CATV-Technologie in einem bestimmten Gebiet, wurde im Rahmen dieser Untersuchung
ermittelt, dass lediglich rund 34%162 der Haushalte eine Wahl zwischen den beiden Zugangs-
technologien haben (siehe dazu bereits Rz. 162 f.).
168. Swisscom macht in Rz. 114 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009163 geltend,
dass die Analyse der indirekten Einflüsse ungenügend sei, es handle sich um eine lose An-
einanderreihung von Allgemeinplätzen, das Sekretariat sei nicht gewillt, den Sachverhalt ab-
zuklären und die Aussage betreffend Preiselastizität sei unzutreffend. Swisscom zitiert in
Fussnote 106 der Stellungnahme ein Dokument der Rundfunk und Telekom Regulierungs-
GmbH (RTR)164, wonach es möglich sei, auch ohne Preisänderungen die Preiselastizität der
Nachfrage zu berechnen, wie dies die österreichische Regulierungsbehörde getan habe.
169. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Eine korrekte Berechnung der Preiselastizität der
Nachfrage erfordert, dass die Nachfragefunktion bekannt und exakt spezifiziert ist. Ist diese
wie vorliegend nicht bekannt, muss sie geschätzt werden. Um eine Schätzung vornehmen zu
können, sind Preis-Mengenrelationen erforderlich, die zusammengenommen die Nachfrage-
funktion bilden. Bis Dezember 2007 nahm Swisscom keine Preisänderungen vor, da die
Preise pro Anschluss sowohl auf Wholesale- als auch auf Retail-Stufe konstant blieben (ein-
gehend dazu siehe Rz. 139 ff.). Demgegenüber stiegen die nachgefragten Mengen erheb-
lich, da sich das Breitbandgeschäft in einer starken Wachstumsphase befand (vgl. Abbildung
6). Aus diesen Gründen kann die Nachfragefunktion nicht exakt spezifiziert werden, weshalb
die Preiselastizität der Nachfrage nicht berechnet werden kann.
170. Swisscom beruft sich in diesem Zusammenhang namentlich auf eine von der österrei-
chischen Regulierungsbehörde angewandten Methodik165. Demgemäss zog die österreichi-
sche Regulierungsbehörde zwar keine Preisänderungen heran, sondern stützte sich auf Ba-
sis von in Österreich mittels Endkundenumfragen speziell zu diesem Zweck erhobenen Da-
ten auf unter anderem hypothetische Kundenverhalten und Preisveränderungsraten166. Ge-
stützt auf diese bedingten Daten liess sich eine Art hypothetische Preiselastizität berech-
nen167. Damit in vorliegender Untersuchung eine solche Analyse durchgeführt werden könn-
te, müssten Informationen betreffend die Wechselbereitschaft und die Wechselkostenein-
schätzung der Endkunden von ADSL zu CATV in der Schweiz verfügbar sein. Da auch ohne
die Berechnung einer hypothetischen Preiselastizität nachgewiesen ist, dass Swisscom auf
dem relevanten Markt über eine marktbeherrschende Stellung verfügt, wurde auf die Erhe-
bung dieser Daten mittels einer Endkundenumfrage und die Berechnung einer hypotheti-

161 Schreiben Cablecom vom 6. und 14. Februar 2008 sowie Schreiben Swisscable vom 29. Januar
2008 (Akten Nr. 83, 87 und 81).
162 Die Wahlmöglichkeit der Nutzer berechnet sich wie folgt: Anzahl Breitbandinternetnutzer mit einer
Wahlmöglichkeit zwischen DSL und CATV) dividiert durch die Anzahl Haushalte (Gesamtheit der
Stichprobe der Net-Metrix-Base Studie). Dies entspricht 3'647/10'876 = ca. 34%.
163 Akte Nr. 123.
164 Die Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH unterstützt die österreichische Kommunikations-
behörde Austria (KommAustria) und die Telekom-Control-Kommission (TKK).
165 Vgl. Stellungnahme von Swisscom (Akte Nr. 123), Rz. 116.
166 Vgl. Stellungnahme von Swisscom (Akte Nr. 123), Fn. 106 mit Hinweis auf Rundfunk und Telekom
Regulierungs-GmbH, Abgrenzung des Marktes für breitbandigen Zugang auf Vorleistungsebene,
2007; Ofcom, Review of the Wholesale Broadband Access Markets, Identification and analysis of
markets Determination of market power and setting of SMP conditions Final Explanatory Statement
and Notification, Chapter 2, insbesondere Ziff. 2.149.
167 Vgl. Studie von RTR (zit in Fn. 166), S. 29.

41/102


schen Preiselastizität verzichtet. In diesem Zusammenhang gilt es ausserdem zu erwähnen,
dass gemäss der Studie von RTR ein bemerkenswert hoher Teil der befragten Haushalte
(72.5%) und Unternehmen (79.2%) angaben, der Internetzugang über Kabelanschluss
(CATV) biete keinen guten Ersatz für ihren aktuellen Internetzugang (DSL-Anschluss)168.
171. Swisscom macht in Rz. 88 und 104 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009169 gel-
tend, dass die WEKO die disziplinierende Wirkung der sektorspezifischen Regulierung nicht
genügend berücksichtigt habe. Nach Ansicht von Swisscom sei das Regulierungsziel er-
reicht, falls mit einer Zugangsform wirksamer Wettbewerb hergestellt werde, womit die Vor-
aussetzungen für weitere Eingriffe wie insbesondere das Vorliegen einer marktbeherrschen-
den Stellung fehlten.

172. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Die gesetzlichen Zugangsbestimmungen, auf wel-
che sich Swisscom beruft, sind Art. 11 Abs. 1 Bst. b FMG (schneller Bitstromzugang) und
Art. 11 Abs. 1 Bst. a FMG (vollständig entbündelter Zugang zum Teilnehmeranschluss). Bis
Dezember 2007 kann der schnelle Bitstromzugang zum vornherein keinen disziplinierenden
Einfluss ausüben, da diese Zugangsform aufgrund der von Swisscom eingeleiteten Rechts-
streitigkeiten zu dieser Zeit von Swisscom noch gar nicht angeboten wurde170. Bezüglich des
vollständig entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss ist zu bemerken, dass dieser
als höherwertiges Produkt, welches einerseits anderen ISP mehr Möglichkeiten bietet und
andererseits höhere Investitionen erfordert, nicht als Substitut zu einem reinen Wiederver-
kaufsangebot wie dem BBCS anzusehen ist, womit diesbezüglich auch kein disziplinierender
Einfluss besteht. Der vollständig entbündelte Zugang zum Teilnehmeranschluss umfasst die
Bereitstellung für eine andere Anbieterin von Fernmeldediensten zur Nutzung des gesamten
Frequenzspektrums der Doppelader-Metallleitung171.
173. Abgesehen davon ist in konzeptioneller Hinsicht festzuhalten, dass eine auf Wholesa-
le-Stufe eingeführte Zugangsregulierung nicht dazu führt, dass die im Wesentlichen aufgrund
des Eigentums am Netz bestehende Marktstellung verändert würde, mit anderen Worten,
dass die Marktbeherrschung entfallen würde. Die Zugangsregulierung dient dazu, den Wett-
bewerb im nachgelagerten Retail-Markt zu ermöglichen, ändert jedoch nichts an der Markt-
position im Wholesale-Markt. Die Regulierung schliesst nicht das Vorliegen einer marktbe-
herrschenden Stellung aus, sondern soll eben gerade bei Vorliegen einer marktbeherr-
schenden Stellung Missbräuche verhindern172. In grundsätzlicher Hinsicht ist weiter anzu-
merken, dass in einer Marktwirtschaft Wettbewerbsdruck nur durch Angebote von Konkur-
renten entsteht. Die von Swisscom angeführten Alternativen werden jedoch einzig von ihr
selbst angeboten, was schon deshalb nicht zu disziplinierendem Wettbewerbsdruck führt.
174. Swisscom macht in Rz. 89 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009173 geltend, es ent-
spreche der Praxis der WEKO, die Wirkungen einer sektorspezifischen Regulierung bei der
Beurteilung der Marktbeherrschung nach KG zu berücksichtigen. Sie verweist dabei nament-
lich auf das Zusammenschlussvorhaben BLS-RM174.
175. Hierzu ist Folgendes anzufügen: Beim Zusammenschlussvorhaben BLS-RM handelt es
sich um eine summarische, auf Anhaltspunkte gerichtete vorläufige Prüfung eines Zusam-
menschlussvorhabens (vgl. Art. 10 und Art. 32 KG). Das Verfahren zur Kontrolle von Unter-

168 Vgl. Studie von RTR (zit in Fn. 166), S. 28 ff.
169 Akte Nr. 123.
170 vgl. Urteil Bundesverwaltungsgericht vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff.; Medienmitteilung
Swisscom vom 19. Februar 2009, www.swisscom.ch/GHQ/content/Media/Medienmitteilungen/2009/
20090219_Verpflichtung_Bitstrom_Zugang.htm.
171 Vgl. im Internet: www.bakom.ch/glossar/index.html?action=id&id=98&lang=de.
172 RPW 2007/2, 241 ff., 266, Rz. 166, nicht rechtskräftig.
173 Akte Nr. 123.
174 RPW 2006/2, 242 ff.

42/102


nehmenszusammenschlüssen unterscheidet sich insofern von einer auf Art. 7 KG basierten
Untersuchung, dass eine Zugangsregulierung berücksichtigt werden kann. Dies liegt daran,
dass bei einer zukunftsgerichteten Betrachtungsweise von Bedeutung sein kann, inwiefern
aufgrund einer Zugangsregulierung Wettbewerb in den der Infrastruktur nachgelagerten
Märkten möglich ist. An der Marktstellung bei der Infrastruktur ändert sich dabei grundsätz-
lich nichts.
176. Swisscom macht in Rz. 91 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009175 geltend, auch
die REKO/WEF habe in ihrem Entscheid in Sachen Swisscom Directories176 verlangt, dass
regulierte Dienstleistungen bei der Beurteilung der Marktstellung berücksichtigt werden
müssten.
177. Auch dieser Verweis von Swisscom stösst ins Leere: Es wurde in diesem Entscheid
ausgeführt, dass ein Zugang zu den regulierten Verzeichnisdaten (Wholesale) gegen das
Vorliegen einer marktbeherrschende Stellung im Bereich der auf einem veredelten Verzeich-
nis beruhenden Produkte (Retail) spreche177. Die in diesem Entscheid der REKO/WEF ge-
äusserte Auffassung heisst damit – auch im Sinne des vorstehend Geschriebenen - nichts
anderes, als dass eine Zugangsregulierung auf Stufe Wholesale eine Markbeherrschung im
nachgelagerten Retail-Bereich ausschliessen könnte.
B.3.1.2.2.3
Zwischenfazit
178. Zusammenfassend ist bezüglich des Einflusses des nachgelagerten Marktes festzuhal-
ten, dass erstens die Rechtsprechung darauf hindeutet, dass solche Einflüsse wenn über-
haupt, dann höchstens begrenzt zu berücksichtigen sind. Zweitens ist anzunehmen, dass
sog. „indirect constraints“ in Abhängigkeit verschiedener Indikatoren einzubeziehen sind.
Vorliegend wurden die Indikatoren aus dem nachgelagerten Retail-Markt berücksichtigt, und
es wurde gezeigt, dass der Einfluss des nachgelagerten Marktes auf den relevanten Whole-
sale-Markt gering ist (vgl. Kapitel B.3.1.2.2, S. 36).
B.3.1.2.3
Potenzieller Wettbewerb
179. Die Analyse des aktuellen Wettbewerbs und die Berücksichtigung des nachgelagerten
Marktes ergaben, dass es bis Dezember 2007 nicht genügend Konkurrenz gab, um eine
marktbeherrschende Stellung von Swisscom auszuschliessen. Die Analyse des potenziellen
Wettbewerbs soll aufzeigen, ob Swisscom durch in naher Zukunft zu erwartende Marktzutrit-
te diszipliniert werden kann.
180. Der potenziellen Konkurrenz kommt eine disziplinierende Wirkung nur dann zu, wenn
es im Fall von Wettbewerbsbeschränkungen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu Markt-
zutritten kommt, die Zutritte rasch erfolgen können und gross genug sind. Sind Marktzutritte
frühestens nach einigen Jahren oder nur von geringer Bedeutung zu erwarten, hat dies kei-
nen nennenswerten Einfluss auf das Verhalten der eingesessenen Unternehmen, da diesen
nur beschränkt ausgewichen werden kann.
181. Im Rahmen der Analyse der potenziellen Konkurrenz im Wholesale-Markt für Breit-
banddienste ist insbesondere zu fragen, inwiefern innerhalb der nächsten zwei Jahre Unter-
nehmen auf drahtgebundenen Anschlüssen beruhende Breitbandzugänge anbieten werden.
Als mögliche Anbieter von solchen Wholesale-Angeboten kämen insbesondere Kabelnetz-
betreiber (z.B. Cablecom) oder städtische Infrastrukturbetreiber mit der Erschliessung durch
Glasfaserkabel (z.B. Elektrizitätswerk der Stadt Zürich) in Frage.

175 Akte Nr. 123.
176 RPW 2006/4, 698 ff.
177 RPW 2006/4, 720.

43/102


182. Kabelnetzbetreiber bieten in Ergänzung zu ihren herkömmlichen Radio- und Fernseh-
angeboten oft auch Breitbandinternet via ihre Kabelnetze an, wobei aufgrund der Versor-
gungsgebiete der Kabelnetzbetreiber ein schweizweites flächendeckendes Angebot nicht
möglich ist. Allerdings bieten diese Kabelnetzbetreiber den Internetzugang nur direkt ihren
eigenen Endkunden an, Wiederverkaufsangebote an andere ISP bestehen abgesehen von
einzelnen Ausnahmefällen nicht. Cablecom als der bei weitem grösste Kabelnetzbetreiber
wird auch in naher Zukunft kein Wiederverkaufsangebot für Breitbandinternet an andere ISP
unterbreiten. Cablecom gab an, dass die Kabelnetztechnologie als „shared“ Medium sich nur
begrenzt zum Angebot von Wholesale-Services eigne178. Swisscable als Verband der Ka-
belnetzbetreiber wies darauf hin, dass die Kabelnetzbetreiber auf Ebene des Anschlusses
kein Wholesale-Angebot bereitstellten, weil es nicht möglich sei, den verschiedenen ISP im
selben Kabelnetz Kapazität zuzuweisen179.

183. Dabei ist auch zu beachten, dass von Kabelnetzbetreibern aufgrund ihrer regionalen
Zersplitterung mit über 400 Kabelnetzbetreibern (Rz. 103) nur begrenzt und nur lokal Wett-
bewerbsdruck auf die schweizweiten Angebote von Swisscom ausgehen könnte. Selbst
wenn es technologisch möglich wäre, stellte es für Anbieter wie beispielsweise Sunrise oder
Tele2 im Übrigen keine Alternative dar, bei mehreren Hundert Kabelnetzbetreibern Wholesa-
le-Zugänge nachzufragen, um Endkunden in der Schweiz Breitbandinternet anzubieten. Ge-
gen eine Substituierbarkeit sprach in gleicher Weise im Fall Deutsche Telekom (DT), dass
ein ISP in Deutschland verpflichtet wäre, mit mehr als 100 Kabelnetzbetreibern Vertriebsver-
einbarungen abzuschließen, um eine dem Netz der DT vergleichbare Reichweite und Dichte
zu erzielen (vgl. Rz. 208).
184. Potenzielle Konkurrenz im Wholesale-Markt für Breitbanddienste könnte auch durch
städtische Infrastrukturbetreiber in den Bereichen Elektrizität, Gas oder Wasser entstehen,
welche beginnen, Glasfaserkabel zu Endkunden zu ziehen. So haben beispielsweise die
Stimmberechtigten der Stadt Zürich am 11. März 2007 einen Rahmenkredit von 200 Mio.
Franken für den Bau und den Betrieb eines Breitbandnetzes durch das Elektrizitätswerk der
Stadt Zürich (EWZ) bewilligt. Das im Aufbau befindliche Datentransportnetz soll dabei allen
ISP diskriminierungsfrei offen stehen. Das EWZ beabsichtigt bis Ende 2008 rund 1'400 Un-
ternehmen und 3'400 Haushalte anzuschliessen180. Der effektive Ausbau soll dabei nachfra-
georientiert bestimmt werden. Aufgrund der voraussichtlichen Anzahl der zur Verfügung ste-
henden Anschlüsse sowie aufgrund der nur lokalen Verfügbarkeit dürfte durch das Angebot
des EWZ im hier zu beurteilenden relevanten Markt nur sehr begrenzter Konkurrenzdruck
entstehen. Dies gilt umso mehr, als dass die genannten Technologien im für vorliegende Un-
tersuchung massgebenden Zeitraum bis Ende des Jahres 2007 noch nicht derart verbreitet
waren, als dass sie einen ausreichenden Wettbewerbsdruck auf Swisscom hätten ausüben
können.
185. Potenzielle Konkurrenz durch neue Zugangsmöglichkeiten für andere ISP beginnt lokal
und insbesondere in Ballungszentren zu entstehen, wie das Beispiel des EWZ zeigt. Jedoch
sind die zu erwartenden Marktzutritte nicht in der Lage, in Konkurrenz zu einem flächende-
ckenden Angebot von Swisscom zu treten und anderen ISP zumutbare Ausweichmöglichkei-
ten zu bieten. Die durch solche Angebote erwachsene Konkurrenz zum Anschlussnetz von
Swisscom ist aufgrund der bestehenden Informationen in den nächsten zwei Jahren als nied-
rig einzustufen. Aufgrund des geringen Ausmasses der punktuell zu erwartenden Marktzutrit-
te in den nächsten zwei Jahren ist der daraus resultierende Wettbewerbsdruck auf dem rele-
vanten Markt als niedrig anzusehen.
186. Swisscom macht in Rz. 127 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009181 geltend, poten-
zieller Wettbewerb entstehe auch dadurch, dass Mitbewerber mittels der regulierten Zu-

178 Schreiben Cablecom vom 28. September 2007, Akte Nr. 53.
179 Schreiben Swisscable vom 25. September 2007, Akte Nr. 50.
180 Stadt Zürich, Departement der Industriellen Betriebe, Medienmitteilung vom 28. November 2007.
181 Akte Nr. 123.

44/102


gangsdienste die Möglichkeit haben, ihre Breitbandplattformen Dritten anzubieten. Andere
ISP hätten mit andern Worten die Möglichkeit, über TAL und den Bitstromzugang eine Infra-
struktur bereitzustellen, welche als Basis für eigene Wholesale-Dienste dienen könnte.
187. Hierzu ist Folgendes zu bemerken: Die Zugangsregulierung dient wie bereits in Rz. 82
ausgeführt dazu, den Wettbewerb im nachgelagerten Retail-Markt zu ermöglichen. Dies än-
dert jedoch nichts an der Marktposition von Swisscom im Wholesale-Markt. In einer Markt-
wirtschaft kann Wettbewerbsdruck grundsätzlich nur durch Angebote von Konkurrenten ent-
stehen. Damit die von Swisscom angeführten Alternativen, also Wholesale-Angebote basie-
rend auf TAL und Bitstromzugang, von Konkurrenten lanciert werden können, muss jedoch
wiederum auf Produkte zurückgegriffen werden, welche einzig von Swisscom selbst angebo-
ten werden, was schon deshalb nicht zu disziplinierenden Wettbewerbsdruck führt.
B.3.1.2.4
Ergebnis
188. Aufgrund des fehlenden aktuellen und potenziellen Wettbewerbs sowie des nicht ge-
nügend disziplinierenden Einflusses des nachgelagerten Marktes ist Swisscom in der Lage,
sich auf dem Markt für Zugänge zu Breitbanddiensten von andern Marktteilnehmern (Mitbe-
werbern, Anbietern oder Nachfragern) in wesentlichem Umfang unabhängig zu verhalten.
Swisscom ist daher im Wholesale-Markt für Breitbanddienste als marktbeherrschendes Un-
ternehmen gemäss Art. 4 Abs. 2 KG zu qualifizieren.
189. Da bereits Marktbeherrschung aufgrund der herkömmlichen Kriterien besteht, erübrigt
sich eine Prüfung, ob zudem auch Marktbeherrschung aufgrund wirtschaftlicher Abhängig-
keiten der ISP von Swisscom vorliegt (vgl. Rz. 36).
B.3.2 Unzulässige Verhaltensweise
190. Marktbeherrschende Unternehmen verhalten sich unzulässig, wenn sie durch den
Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Aus-
übung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen (Art. 7 Abs. 1
KG). Art. 7 Abs. 2 KG konkretisiert solche Verhaltensweisen in einem nicht abschliessenden
Beispielkatalog.
191. Im Folgenden ist zu prüfen, inwiefern aufgrund der Preispolitik von Swisscom bei den
ADSL-Breitbanddiensten ein Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung nach Art. 7
KG durch eine sogenannte Kosten-Preis-Schere (Margin- oder Price Squeeze) vorliegt.
192. Swisscom macht in Rz. 227 f. und Rz. 231 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009182
geltend, es werde dem Umstand, dass es sich beim BBCS nicht um ein reguliertes, sondern
ein freiwilliges Angebot handle, keine Beachtung geschenkt.
193. Dazu gilt es Folgendes festzuhalten: Man kann sich fragen, ob die Anwendung von Art.
7 KG und des darauf gründenden Verbotes einer Preisschere davon abhängt, ob ein Ange-
bot freiwillig oder aufgrund einer gesetzlichen Verpflichtung erfolgt. In einer Marktwirtschaft,
deren Funktionieren unter anderem durch das Kartellrecht sichergestellt wird, erfolgen An-
gebote von Dienstleistungen aufgrund der Nachfrage nach diesen Dienstleistungen. Angebo-
te ohne gesetzliche Verpflichtungen stellen damit die Regel dar. Dementsprechend erfolgen
die meisten der durch die Wettbewerbsbehörden zu beurteilenden Fälle von Missbräuchen
einer Marktbeherrschung nach Art. 7 KG in Zusammenhang mit Dienstleistungen, die ohne
gesetzliche Verpflichtung erbracht werden. Im Wettbewerbsrecht kann sich höchstens die
umgekehrte Frage stellen, nämlich, wie kartellrechtswidriges Verhalten zu beurteilen ist, wel-
ches aufgrund gesetzlicher Regulierungen entsteht183. Daraus folgt des Weiteren, dass Art. 7
KG stets dann anzuwenden ist, wenn Gegenstand eines Verfahrens ein Verhalten bildet, das
von Unternehmen durch ihre eigene Initiative verursacht wird. Dass die Fälle in der EU, die

182 Akte Nr. 123.
183 Vgl. CLERC (zit. Fn. 95), Art. 7 N. 99.

45/102


eine Kosten-Preis-Schere zum Gegenstand hatten, regulierte Produkte betrafen, hängt damit
zusammen, dass unter dem europäischen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikation
die Vorleistungsprodukte für einen Breitbandzugang reguliert sind (eingehend zum europäi-
schen Rechtsrahmen siehe Rz. 211). Im Ergebnis führt dies zu tendenziell tieferen Wholesa-
le-Preisen. Da der Missbrauch bei einer Kosten-Preis-Schere jedoch im Verhältnis zwischen
Wholesale- und den durch die Unternehmen festgelegten Retail-Preisen besteht, kamen die
Europäische Kommission und das Gericht erster Instanz zu Recht zum Schluss, dass Art. 82
EGV anzuwenden war (zur Praxis in der EU siehe Rz. 206). Ob ein Price-Squeeze-Verbot
von Art. 7 KG nur dann zur Anwendung kommen kann, wenn die Einführung eines ADSL-
Vorleistungsangebotes aufgrund spezialgesetzlicher Vorschriften erfolgte, kann an dieser
Stelle jedoch offen bleiben. Auch wenn man dies bejahen wollte, müsste von einer wettbe-
werbsrechtlichen Pflicht zu einem solchen Angebot ausgegangen werden. Swisscom ist, wie
dargelegt (Rz. 188), marktbeherrschend auf dem Markt für Zugänge von Breitbanddiensten.
Das Vorenthalten des Vorleistungsproduktes BBCS würde in diesem Fall eine unzulässige
Verweigerung von Geschäftsbeziehungen darstellen (Art. 7 Abs. 1 i. V. m. Art. 7 Abs. 2 lit. a
KG). Swisscom hat denn auch das Wholesale-Angebot für ADSL-Dienstleistungen nach der
Eröffnung der Vorabklärung durch das Sekretariat der WEKO eingeführt.
194. Bezüglich der Freiwilligkeit des Angebots macht Swisscom in Rz. 229 ff. ihrer Stellung-
nahme vom 26. März 2009184 geltend, eine Angebotspflicht, die nicht explizit im FMG vorge-
sehen sei, könne nicht über das Kartellrecht eingeführt werden185.
195. Dazu gilt es Folgendes festzuhalten: Beim BBCS handelt es sich um ein nicht durch
das Fernmelderecht reguliertes Angebot. Daher ist das von Swisscom angeführte Urteil des
Bundesgerichts als nicht einschlägig anzusehen. Ausserdem ist anzumerken, dass das Bun-
desgericht im Office Connex Urteil vermutlich keinen Widerspruch zu seiner Erkenntnis
schaffen wollte, wonach der Gesetzgeber selber über die – damals politisch heikle – Öffnung
der letzten Meile entscheiden und die diesbezüglichen Formen und Bedingungen festlegen
müsse186. Im Weiteren ist fraglich, ob die Rechtsprechung im Fall Office Connex präjudiziel-
len Charakter erlangen wird. Die Frage, ob das Kartellgesetz zur Anwendung gelangt, be-
stimmt sich nach Massgabe des restriktiv auszulegenden Vorbehaltes in Art. 3 Abs. 1 KG.
Liegt kein derartiger Vorbehalt vor, ist das Kartellgesetz und damit auch Art. 7 KG uneinge-
schränkt anzuwenden. Zudem steht das Urteil in Sachen Office Connex möglicherweise in
Widerspruch zur bisherigen Praxis des Bundesgerichts. In diesem Zusammenhang ist na-
mentlich der Leitentschied Entreprises Electriques Fribourgeoises187 zu erwähnen, in dem
das Bundesgericht nach der Verneinung vorbehaltener Vorschriften Art. 7 KG ohne weitere
Überprüfung anwendete, obwohl im damaligen Zeitpunkt eine Gesetzesrevision zur Öffnung
des Elektrizitätsmarktes bevorstand; im Fall Office Connex ging es um die Frage der Öffnung
der „letzten Meile“ von Swisscom. In der Literatur ist die Rechtsprechung in Sachen Office
Connex denn auch kritisiert worden188.
196. Swisscom macht in Rz. 232 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009189 geltend,
Swisscom sei mit Urteil des Bundesverwaltungsgerichts i.S. schneller Bitstromzugang zwar
verpflichtet worden, den schnellen Bitstromzugang anzubieten. Auch dieser Entscheid be-
gründe aber keine Angebotsverpflichtung für das BBCS.

184 Akte Nr. 123.
185 Vgl. Stellungnahme von Swisscom (Akte Nr. 123) mit Hinweis auf das Urteil des BGer 4C.404/2006
vom 16. Februar 2007 „Office Connex“.
186 vgl. Urteil BGer 4C.404/2006 vom 16. Februar 2007, E.4.3.
187 BGE 129 II 497.
188 Ausführlich dazu: MATTHIAS AMGWERD, Netzzugang in der Telekommunikation, Diss. ZH (= ZIK Bd.
41), Zürich 2008, S. 242, Fn. 1227); vgl. auch BENDICHT LÜTHI, Anmerkung zu "Office Connex [Inter-
konnektion XI]", Bundesgericht vom 16. Februar 2007, sic! 2007, S. 552 ff.
189 Akte Nr. 123.

46/102


197. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Wie bereits mehrfach erläutert, ist es für die An-
wendung von Art. 7 KG unerheblich, ob es sich beim BBCS um ein freiwilliges Angebot han-
delt oder BBCS aufgrund einer gesetzlichen Verpflichtung angeboten wird. Daher ist dieser
Umstand für die Beantwortung der Frage, ob sich Swisscom missbräuchlich im Sinne von
Art. 7 KG verhalten hat, auch nicht von Relevanz. Demgegenüber ist das Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts für die Frage der Marktbeherrschung durchaus von Bedeutung (siehe
Rz. 69).
198. Swisscom macht des Weiteren geltend, das Sekretariat sei voreilig davon ausgegan-
gen, dass die Wholesale-Preise zu hoch seien, statt zu prüfen, ob das Retail-Angebot ohne
Verluste betrieben werden könne190.
199. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Entgegen den Ausführungen von Swisscom stützt
sich vorliegende Untersuchung nicht ausschliesslich auf die Höhe der Wholesale-Preise für
das Vorleistungsangebot BBCS um eine Kosten-Preis-Schere zu bejahen. Vielmehr werden
in Test 1 und Test 2 die Wholesale- und Retail-Ebene miteinander verglichen. Beide Tests
führen zum Ergebnis, dass weder Swisscom noch die alternativen ISP im Zeitraum bis Ende
des Jahres 2007, das Retail-Geschäft profitabel haben betreiben können (siehe dazu Kapitel
B.3.2.1.1).
B.3.2.1
Diskriminierung von Handelspartnern bei Preisen
200. Als unzulässige Verhaltensweise nach Art. 7 Abs. 1 KG fällt unter anderem die Diskri-
minierung von Handelspartnern bei Preisen oder sonstigen Geschäftsbedingungen in Be-
tracht (Art. 7 Abs. 2 lit. b KG).
201. Marktbeherrschende Unternehmen sind prinzipiell an das Gleichbehandlungsgebot ge-
bunden191. Grundsätzlich unzulässig ist beispielsweise die gezielte Besser- oder Schlechter-
stellung bestimmter Geschäftspartner, sofern sie sich spürbar auswirkt192. Zugangsverträge
zwischen marktbeherrschenden Telekommunikationsanbietern (oft der historische Anbieter)
und ihren Wettbewerbern können Gegenstand verschiedener Diskriminierungen sein, insbe-
sondere was die Tarifierung, Fristen oder den Zugang betrifft193.
202. Kosten-Preis-Scheren (Margin- oder Price Squeeze) werden von Rechtsprechung und
Lehre regelmässig als Diskriminierung von Handelspartnern bei Preisen im Sinne von Art. 7
Abs. 2 lit. b KG qualifiziert. Bei Kosten-Preis-Schere erfolgt die Diskriminierung indirekt, in-
dem die Abnehmer (die ISP) zwar grundsätzlich zu gleichen Bedingungen die Vorleistungs-
produkte für Breitbandinternet bei marktbeherrschenden Unternehmen beziehen können, je-
doch der Weiterverkauf an die Endkunden aufgrund der Endkundenpreise des vertikal integ-
rierten Anbieters wegen zu knapper Margen nur mit Verlusten erfolgen kann.
203. Nach der Praxis der WEKO kann eine Kosten-Preis-Schere vorliegen, wenn ein vertikal
integriertes Unternehmen die Endleistungspreise (Retail) im Vergleich zu den Vorleistungs-
preisen (Wholesale) derart tief ansetzt, dass es vergleichbar effizienten Wettbewerbern auf
den Endkundenmärkten verunmöglicht wird, Gewinne zu erwirtschaften, um im Markt
verbleiben zu können194.
204. Ähnlich wird von der Literatur erwähnt, dass ein Price-Squeeze vorliegt, wenn ein verti-
kal integriertes Unternehmen seine Konkurrenten auf der unteren Marktstufe zu Grosshan-
delspreisen (Vorleistungsentgelt) beliefert, die dermassen nahe bei den vom vertikal integ-

190 Vgl. Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134), Rz. 28.
191 RPW 2005/3, 505 ff., 525.
192 ROLAND VON BÜREN/EUGEN MARBACH/PATRIK DUCREY, Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, 3.
Auflage, Bern 2008, S. 336.
193 CLERC (zit. Fn. 95), Art. 7 N. 174.
194 M.w.H.: RPW 2005/1, 54 ff., 98; RPW 2004/2, 357 ff., 369.

47/102


rierten Unternehmen verwendeten Retail-Preisen (Endkundenentgelt) liegen, dass den Kon-
kurrenten eine zu knappe Marge verbleibt, um mit dem vertikal integrierten Unternehmen auf
Endkundenstufe in Wettbewerb zu treten195.
205. Art. 7 KG orientiert sich konzeptionell, hinsichtlich des Wortlautes und aufgrund dessen
Entstehungsgeschichte an Art. 82 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemein-
schaft (EGV)196. Art. 82 EGV befasst sich mit der missbräuchlichen Ausnutzung einer markt-
beherrschenden Stellung. In der Literatur wird auch anerkannt, dass Art. 7 KG und Art. 82
EGV nicht Gegenstand unterschiedlicher Interpretationen sein sollten197. Es rechtfertigt sich
deshalb, bei der Auslegung von Art. 7 KG auch die entsprechende europäische Praxis zu be-
rücksichtigen.
206. Nach der Rechtsprechung im europäischen Wettbewerbsrecht liegt eine Kosten-Preis-
Schere vor, wenn ein Unternehmen, das über eine beherrschende Stellung auf dem Markt
eines Vorprodukts verfügt und selbst einen Teil seiner Produktion zur Herstellung eines Ver-
arbeitungserzeugnisses verwendet, während es das restliche Vorprodukt auf dem Markt ver-
kauft, die Preise, zu denen es das Vorprodukt an Dritte verkauft, so hoch ansetzt, dass die
Dritten über keine ausreichende Verarbeitungsmarge verfügen, um auf dem Markt des Ver-
arbeitungserzeugnisses wettbewerbsfähig zu bleiben198.
207. In den letzten Jahren erlangte die Thematik Kosten-Preis-Schere im Zusammenhang
mit Liberalisierungen im Infrastrukturbereich und der Marktöffnung von Netzen für Wettbe-
werber erhöhte Beachtung. Dies gilt insbesondere für den Bereich der Telekommunikation,
in welchem die Europäische Kommission sich in den Fällen Deutsche Telekom, Wanadoo
und Telefónica mit ähnlich gelagerten Fällen wie dem hier zu beurteilenden auseinander
setzte. Bei allen drei Fällen handelte es sich um missbräuchliche Ausnutzungen marktbe-
herrschender Stellungen nach Art. 82 EGV. Der jeweils ehemalige nationale Monopolanbie-
ter beliess unzureichende Margen bei den Vorleistungen für Breitbandinternetangebote (ins-
besondere für xDSL) im Vergleich zu den von diesem Anbieter praktizierten Endkundenprei-
sen.
208. Im Fall Deutsche Telekom verhängte die Europäische Kommission eine Geldbusse
gegen die Deutsche Telekom, da aufgrund einer Kosten-Preis-Schere neuen Marktteilneh-
mern kein hinreichender Spielraum verblieb, um in Wettbewerb um die Endkunden zu tre-
ten199. Mit Urteil vom 10. April 2008 wies das Gericht erster Instanz alle Klagegründe der
Deutschen Telekom zurück und bestätigte den Entscheid der Europäischen Kommission200.
209. Wanadoo, eine Tochtergesellschaft von France Télécom, wurde von der Europäischen
Kommission am 16. Juli 2003 eine Geldbusse wegen Missbrauchs einer beherrschenden
Stellung auferlegt201. Die Europäische Kommission hatte festgestellt, dass die Endabneh-
merpreise von Wanadoo unterhalb ihrer Kosten für die angebotenen Breitbanddienste lagen.
Der Missbrauch endete im Oktober 2002, als France Télécom um 30% niedrigere Wholesa-
le-Preise einführte. Mit Urteil des Europäischen Gerichts Erster Instanz vom 30. Januar 2007
bestätigte dieses den Entscheid der Europäischen Kommission in Sachen Wanadoo202.

195 MANI REINERT, Preisgestaltung, in: Schweizerisches und europäisches Wettbewerbsrecht, Handbü-
cher für die Anwaltspraxis, Geiser/Krauskopf/Münch (Hrsg.), Basel 2005, S. 145.
196 Konsolidierte Fassung: ABl. C 325 vom 24. Dezember 2002, S.33.
197 CLERC (zit. Fn. 95), Art. 7 N. 44.
198 Urteil des Gerichts erster Instanz vom 30. November 2000, Industrie des poudres sphériques, T-
5/97, Ziff. 178.
199 ABl. L 263 vom 14. Oktober 2003, S.9.
200 Urteil des Gerichts erster Instanz vom 10. April 2008, T-271/03.
201 Entscheidung vom 16. Juli 2003, COMP/38.233.
202 Urteil des Gerichts erster Instanz vom 30. Januar 2007, T-340/03.

48/102


210. Im Fall Telefónica verhängte die Europäische Kommission am 2. Juli 2007 eine Busse
wegen eines schwerwiegenden Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung auf dem
spanischen Breitbandmarkt durch eine Kosten-Preis-Schere203. Telefónica hätte dabei die
Kosten-Preis-Schere jederzeit beenden können, indem es von sich aus die Wholesale-Preise
gesenkt hätte. Auf einzelne Ausführungen und Überlegungen aus diesen drei ähnlich gela-
gerten Fällen, welche grosse Ähnlichkeiten mit dem vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt
aufweisen, wird nachfolgend zurückzukommen sein.
211. Erwähnenswert in diesem Zusammenhang ist auch der europäische Rechtsrahmen für
elektronische Kommunikation, der sich auf wettbewerbsrechtliche Kriterien stützt. In diesem
Rechtsrahmen finden sich auch die Prinzipien zur Kosten-Preis-Schere wieder. Insbesonde-
re Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht sollten Kosten-Preis-Scheren vermeiden, bei de-
nen Unterschiede zwischen ihren Endverbraucherpreisen und den von Wettbewerbern mit
ähnlichem Leistungsangebot erhobenen Zusammenschaltungsentgelten so gestaltet sind,
dass ein nachhaltiger Wettbewerb nicht gewährleistet ist204. Damit wurden die kartellrechtli-
chen Voraussetzungen für das Vorliegen eines Missbrauchs einer marktbeherrschenden
Stellung durch eine Kosten-Preis-Schere dargelegt.
212. In der ökonomischen Literatur gelten Kosten-Preis-Scheren als Spezialfall von sog.
"vertical foreclosure"205. Sie werden als Situationen beschrieben, in welchen ein vertikal in-
tegriertes Unternehmen hohe Preise für seine vorgelagerten Dienstleistungen an Wettbe-
werber im nachgelagerten Markt verlangt, während die Endkundenpreise des vertikal integ-
rierten Unternehmens derart niedrig gesetzt werden, dass der Wettbewerb im nachgelager-
ten Markt ausgeschaltet oder erheblich geschwächt wird (chill downstream competition)206.
Eine weitergehende Definition geht von einem Price Squeeze aus, falls ein vertikal integrier-
tes Unternehmen mit Marktmacht in der Bereitstellung einer wesentlichen Vorleistung, die
Preissetzung bei den vorgelagerten oder ihren nachgelagerten Dienstleistungen in einer
Weise und für eine genügend lange Zeit vornimmt, um einem mindestens ebenso effizienten
Wettbewerber im nachgelagerten Markt einen genügenden Ertrag zu verunmöglichen, um im
Markt zu verbleiben207.
213. Im Rahmen einer ökonomischen Übersicht erwähnt Fernández Álvarez-Labrador fünf
Voraussetzungen, die für das Bestehen einer Kosten-Preis-Schere vorzuliegen haben208:
1) Marktstruktur: Vorausgesetzt wird ein vertikal integriertes Unternehmen, das auf zwei
Märkten in einer Verwertungskette aktiv ist. In vorliegendem Fall trifft dies auf Swiss-
com zu. Swisscom ist einerseits Verkäufer des ADSL-Vorleistungsangebot BBCS und
gleichzeitig mit der Marke Bluewin im nachgelagerten Markt als ISP tätig.
2) Kontrolle über eine notwendige Vorleistung, welche die Wettbewerber benötigen, um
im nachgelagerten Markt Dienstleistungen anzubieten: Swisscom verfügt mit dem
auch auf dem Anschlussnetz beruhenden BBCS über eine Vorleistung, auf die ISP
wie Green, Sunrise oder Tele2 angewiesen sind, um Breitbandinternet an Endkunden
anbieten zu können (vgl. Rz. 92 ff.).

203 Vgl. Entscheidung der EU-Kommission i.S. Telefónica vom 2. Juli 2007, COMP/38.784.
204 Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den
Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zu-
sammenschaltung (Zugangsrichtlinie), ABl. L 108 vom 24. April 2002, S.37, Präambel 20.
205 Für eine Übersicht über "vertical forclosure" siehe PATRICK REY/JEAN TIROLE, A Primer on Foreclo-
sure, Handbook of Industrial Organization III, Elsevier 2007.
206 PAUL A GROUT, Recent Developments in the Definition of Abusive Pricing in European Competition
Policy, CMPO Working Paper Series No. 00/23, August 2000, überarbeitet im März 2001.
207 PIETRO CROCIONI/CENTO VELJANOVSKI, Price Squeezes, Foreclosure and Competition Law, Prin-
ciples and Guidelines, Journal of Network Industries, 2003 (vol. 4), S. 28 ff.
208 MARGARITA FERNÁNDEZ ÁLVAREZ-LABRADOR, Margin Squeeze in the Telecommunications Sector: An
Economic Overview, World Competition, Vol. 29, No. 2, June 2006, S. 247 ff.

49/102


3) Die Differenz zwischen Wholesale-Kosten und Retail-Preis reichen nicht aus, um
Wettbewerbern einen genügenden Ertrag im nachgelagerten Retail-Markt zu ermögli-
chen. Im vorliegenden Fall bestehen, wie nachfolgend aufzuzeigen ist, keine genü-
genden Margen (vgl. Rz. 223 ff., Rz. 271 ff.).
4) Dauer: Ein Price Squeeze muss genügend lange bestehen, damit er reale Auswir-
kungen im Markt entfaltet. Im Folgenden wird dargelegt werden, dass über mehrere
Jahre (mindestens seit Anfang 2003) ein Price Squeeze bestand (vgl. Rz. 223 ff.,
Rz. 271 ff.).
5) Zurückgewinnung von Verlusten: Das vertikal integrierte Unternehmen kann die Ver-
luste, welche als Folge der ungenügenden Marge im Bereich Retail entstehen, zu-
rückgewinnen, beispielsweise über Profite, welche im Bereich Wholesale erzielt wer-
den. Es wird aufzuzeigen sein, dass die Verluste von Swisscom (Bluewin) im Bereich
ADSL mit entsprechenden Gewinnen im Wholesale mittels BBCS mehr als kompen-
siert werden (vgl. Rz. 312 ff.).
214. Ein Price Squeeze kann grundsätzlich dann entstehen, wenn der Endkundenpreis (EP)
relativ zu tief (Predation) oder wenn der Wholesale-Preis (WP) relativ zu hoch ist (Vertikale
Marktabschottung). Vorliegend ist mit Blick auf die hohen Preise davon auszugehen, dass es
sich um eine vertikale Marktabschottung und nicht um Predation handelt (vgl. Rz. 317).
215. Bei diesem Verhalten verunmöglicht Swisscom anderen ISP (Green, Sunrise, Tele2
etc.) im Breitbandmarkt profitabel zu sein. Wenn der Preis, welcher Swisscom für das Who-
lesale-Angebot verlangt (WP), grösser ist als die Differenz zwischen dem Retail-Preis (RP)
und den Kosten, welche einem ISP entstehen (RK), so kann ein ISP nicht profitabel Breit-
banddienstleistungen anbieten. Dann ist die Retail-Marge (RM) ungenügend oder negativ.
Formal: RM = RP – WP – RK < 0, wobei
WP: Wholesale-Preis von Swisscom
RP: Retail-Preis (Endkundenpreis)
RK: Retail-Kosten
RM: Retail-Marge.
216. Der volkswirtschaftliche Schaden ergibt sich einerseits aus der Verringerung des An-
gebotes für Endkunden und andererseits aus sich ergebenden Monopolrenten auf der Who-
lesale-Stufe.
217. Nachfolgend ist anhand verschiedener Methoden und Faktoren (Kosten-Preis-Schere
Tests, Margen Betrachtung) aufzuzeigen, ob durch die Preispolitik von Swisscom bei den
Vorleistungsentgelten für DSL-Breitbandinternet im Verhältnis zu den Endkundenpreisen ih-
res gruppeneigenen ISP Bluewin eine Kosten-Preis-Schere mit unzureichenden Gewinnmar-
gen für alternative ISP besteht, womit eine Diskriminierung von Handelspartnern im Sinne
von Art. 7 Abs. 2 lit. b KG begründet wird. Zuerst werden im nächsten Kapitel (B.3.2.1.1) zu
den Kosten-Preis-Schere Tests die bei den Anbietern entstandenen Kosten analysiert. Da-
nach wird im Kapitel B.3.2.1.2 zudem die unzureichende Marge für das 3’500/300-Angebot
analysiert. Anschliessend werden im Kapitel B.3.2.1.3 die Auswirkungen der Kosten-Preis-
Schere auf Gewinne und Verluste innerhalb von Swisscom veranschaulicht.
218. Swisscom macht in Rz. 212 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009209 geltend, dass
sie keinen Anreiz habe, eine Kosten-Preis-Schere anzuwenden und keinen Anreiz habe, an-
dere DSL-Anbieter aus dem Markt zu drängen. Um dies zu belegen, zitiert Swisscom ver-
schiedene Theorien.
219. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Der Gewinn, welcher in der gesamten Wertschöp-
fungskette DSL zu erwirtschaften ist, fällt ausschliesslich auf der Wholesale-Stufe an. Allein

209 Akte Nr. 123.

50/102


Swisscom ist in diesem Bereich tätig und erwirtschaftet daher als einzige Anbieterin von
DSL-Dienstleistungen auf Wholesale-Stufe Gewinne. Swisscom profitiert daher in hohem
Masse von ihrer Preisstrategie. Die Anwendung von KG 7 setzt zwar nicht voraus, dass eine
Verhaltensweise schuldhaft ist, jedoch zeigen die hohen Gewinne auf der Wholesale-Stufe,
die enorme Erhöhung des Retail-Marktanteiles von Bluewin und das Ausscheiden von Wett-
bewerbern auf der Retail-Stufe, dass Swisscom einen grossen Anreiz hat, einen Price-
Squeeze zu betreiben.
220. Zu den genannten Theorien ist zu erwähnen, dass sich immer wieder Theorien und
spezifische Modelle finden, mit deren Hilfe sich unter bestimmten Annahmen zeigen lässt,
dass sich ein Price-Squeeze aus Sicht eines vertikal integrierten Unternehmens nicht lohnen
könnte. Aus der Existenz solcher Theorien kann Swisscom nichts zu ihren Gunsten ableiten.
Gemäss herrschender Lehre und Praxis führt ein Price-Squeeze zu volkswirtschaftlichen
Schäden wegen der Verringerung des Angebotes für Endkunden und andererseits wegen
der sich ergebenden Monopolrenten auf der Wholesale-Stufe (siehe auch Rz. 216). Dass
von der EU-Kommission und von mehreren nationalen Gerichten in der EU im Telekommu-
nikationsbereich bereits ähnlich gelagerte Fälle existieren, zeigt, dass auch die Europäische
Rechtsprechung von einer Schädlichkeit von Kosten-Preis-Scheren ausgeht (siehe auch
Rz. 208 ff.).
221. Swisscom macht in Rz. 225 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009210 geltend, das
Sekretariat hätte gemäss Crocioni/Veljanovski nachweisen müssen, dass das BBCS für das
Vorhandensein von Wettbewerb im nachgelagerten Markt unabdingbar sei. Nur dann könnte
allenfalls eine Kosten-Preis-Schere mit negativen volkswirtschaftlichen Folgen vorliegen.
222. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Die WEKO hat die marktbeherrschende Stellung
von Swisscom im Kapitel "B.3.1 Marktbeherrschende Stellung" geprüft und ist zum Schluss
gekommen, dass das Produkt BBCS ein notwendiger Input für die ISP im nachgelagerten
Breitbandmarkt ist. Daher trägt vorliegende Verfügung den in der Literatur geforderten An-
forderungen genügend Rechnung.
B.3.2.1.1
Kosten-Preis-Schere Tests
223. Um zu analysieren, ob wettbewerbsschädliche Kosten-Preis-Scheren bestehen, kann
unter anderem auf sog. Imputation Tests abgestellt werden. Ausgangspunkt ist eine Unter-
scheidung der Retail-Kosten, welche beim vertikal integrierten Unternehmen auf der
Downstream-Ebene anfallen (z.B. bei Bluewin), von denjenigen Retail-Kosten, welche einem
beliebigen ISP entstehen. In Praxis und Literatur werden dementsprechend zwei Price-
Squeeze-Tests (Imputation Tests) unterschieden211:
•
Test 1: Basierend auf den Vorleistungspreisen (hier: BBCS) des vertikal integrierten Un-
ternehmens können dessen eigene Aktivitäten im nachgelagerten Markt (hier: DSL-
Bereich von Bluewin) nicht profitabel erbracht werden. Dies hiesse, dass die Retail-
Marge von Bluewin (Swisscom) ungenügend wäre.
•
Test 2: Die Retail-Marge eines effizienten (reasonably efficient) ISP ist ungenügend, um
einen ausreichenden Ertrag zu erwirtschaften.
224. Im Test 1 wird auf die Kosten von Bluewin abgestellt, während im Test 2 die Kosten
der Wettbewerber berücksichtigt werden. Beide Tests haben Vor- und Nachteile. Ein Argu-
ment, welches für Test 1 spricht, ist Folgendes: Falls die Wettbewerber von Bluewin effizien-
ter wären als Bluewin, so würde bei Test 2 unter Umständen kein Price Squeeze resultieren,
während gemäss Test 1 möglicherweise eine Kosten-Preis-Schere festgestellt würde. Dies
würde bedeuten, dass die Anwendung von Test 2 die Wettbewerber von Bluewin für ihre Ef-

210 Akte Nr. 123.
211 Vgl. u.a. CROCIONI/VELJANOVSKI, (zit. Fn. 207), S. 49 ff.

51/102


fizienz bestrafen würde. Wenn hingegen Test 1 zur Anwendung gelangte, so würden die
Wettbewerber für ihre Effizienz belohnt, da sie, selbst wenn Bluewin nur eine sehr geringe
Marge hätte, aufgrund ihrer Effizienz höhere Margen erzielen könnten.
225. Nachfolgend wird anhand von Angaben aus den bei den Anbietern durchgeführten
Marktbefragungen gezeigt212, dass in diesem Fall beide Imputation-Tests zum selben Resul-
tat führen. Tabelle 3 stellt die bei den ISP erfragten durchschnittlichen Einnahmen und Aus-
gaben pro Benutzer des gesamten ADSL-Geschäfts für die Jahre 2006 und 2007 von Blue-
win, Sunrise, Tele2 und Green (nur 2006) gegenüber. Die Einnahmen bestehen hauptsäch-
lich aus den monatlichen Zahlungen der Endkunden. Die Ausgaben bestehen einerseits aus
den regelmässig wiederkehrenden Wholesale-Kosten für den BBCS (Access und Connectivi-
ty) von Swisscom. Andererseits kommen andere Kosten hinzu, die beim ISP selber anfallen,
wie der Betrieb des Netzwerkes, die Akquisition von Endkunden, das sog. customer care, bil-
ling, IT, etc. Die Einnahmen und Kosten wurden dabei durch die jeweilige Anzahl Endkunden
dividiert. In diesem ebenfalls zu erwähnen ist, dass Bluewin das Vorleistungsprodukt zu den
gleichen Konditionen bezieht wie die alternativen ISP.
226. Da es sich um einen Durchschnittswert handelt, könnten sich für einzelne Kunden ge-
wisse Abweichungen ergeben. So könnte z.B. bei einem Geschäftskunden eine weniger ne-
gative Marge resultieren, während bei einem privaten Endkunden, der möglicherweise noch
von einem Sonderangebot profitierte und das Netz durch Downloads stark in Anspruch
nimmt, die Marge deutlich unter dem Durchschnittswert liegt.
Tabelle 3: Die durchschnittlichen Margen der vier grössten ADSL-Anbieter der Schweiz im
Jahr 2006 und 2007 sowie deren Berechnung (Franken pro Kunde pro Monat)
2006
Bluewin
Sunrise
Tele2
Green
Einnahmen
[30-70]
[30-70]
[30-70]
[30-70]
Kosten
[40-80]
[40-80]
[40-80]
[40-80]
Differenz
(Marge)
[-10-0]
[-10-0]
[-10-0]
[-10-0]

2007
Bluewin
Sunrise
Tele2
Green
Einnahmen
[30-70]
[30-70]
[30-70]
n.a.
Kosten
[40-80]
[40-80]
[40-80]
n.a.
Differenz
(Marge)
[-10-0]
[-10-0]
[-10-0]
n.a.

227. Die Margen könnten auch bei einzelnen Bandbreitentypen unterschiedlich ausfallen.
Da jedoch ca. [...]% aller ADSL-Kunden die gleiche Bandbreite haben (3’500/300), werden
die Resultate im Wesentlichen durch diesen Bandbreitentyp bestimmt. Die anderen Typen
fallen kaum ins Gewicht, weil der zweithäufigste Typ (300/100) von der Anzahl her nur ca.
[...]% ausmacht und vom Umsatz her sogar unter [...]% liegt. Es ist daher nicht auszuschlies-

212 Siehe die Antworten auf den Fragebogen vom 7. September 2007 von Green (Akte Nr. 78), Sunri-
se (Akte Nr. 57 und 71), Swisscom (Akte Nr. 58, 59, 70, 74, 77, 80 und 90) sowie von Tele2 (Akte Nr.
56).

52/102


sen, dass einzelne Bandbreitentypen, insbesondere im Geschäftskundenbereich, rentabel
sein könnten. Wenn jedoch die Gesamtbetrachtung negative Margen hervorbringt, trotz ein-
zelner Bandbreiten, bei denen positive Margen erwirtschaftet werden können, so ist der Price
Squeeze im Massenmarkt umso gravierender. Daraus erklärt sich auch, dass ADSL-Anbieter
verschiedene Margen haben, da sie eine unterschiedliche Kundenstruktur aufweisen kön-
nen.
228. Abbildung 7 zeigt die Entwicklung der Differenz zwischen den gesamten Kosten und
Einnahmen bei Bluewin (Swisscom) zwischen Januar 2003 bis Dezember 2006 pro Kunde.
Daraus wird ersichtlich, dass die Kosten fast immer über den Einnahmen lagen. Die daraus
sich ergebende Differenz nahm zwar leicht ab, die Marge blieb jedoch im Durchschnitt immer
negativ. Aus der Entwicklung geht auch hervor, dass das ADSL-Geschäft von Bluewin über
mehrere Jahre unprofitabel war und dies obwohl Bluewin mit über einer Million Endkunden-
anschlüssen über viermal mehr Kunden verfügt als der zweitgrösste ADSL-Anbieter Sunrise
(Tabelle 2, S. 30).














Abbildung 7: Die Marge von Bluewin (Swisscom) im Bereich DSL (Test 1) [Achse Geschäfts-
geheimnis]
229. Aus Abbildung 8 wird ersichtlich, wie sich die Situation beim grössten alternativen An-
bieter Sunrise für die Jahre 2006 und 2007 präsentiert. Die Situation ist ähnlich mit derjeni-
gen von Bluewin. Die Differenz zwischen den gesamten Einnahmen und Ausgaben liegt kon-
tinuierlich unterhalb der Gewinnschwelle. Eine Aussicht auf Gewinne ist ohne Änderung der
Preise nicht zu erwarten.

53/102

















Abbildung 8: Die Marge von Sunrise (Test 2) [Achse Geschäftsgeheimnis]
















Abbildung 9: Die Marge von Tele2 (Test 2) [Achse Geschäftsgeheimnis]

54/102


230. Auch die Situation bei Tele2 liefert ein ähnliches Bild (Abbildung 9). Während zu Be-
ginn des ADSL-Geschäfts noch starke Schwankungen existieren, pendeln sich die Werte ab
dem Jahr 2004 ein und bilden dauerhaft eine negative Marge.
231. Die beiden durchgeführten Kosten-Preis-Schere Tests (Imputation Tests) haben erge-
ben, dass aufgrund der von Swisscom praktizierten Preise DSL-Breitbandinternet in den letz-
ten Jahren weder vom vertikal integrierten Netzanbieter (Swisscom/Bluewin) noch von einem
der grösseren alternativen ISP (Green, Sunrise, Tele2) profitabel angeboten werden konnte.
Damit ist festzustellen, dass bis Ende 2007 eine Kosten-Preis-Schere bestand.
232. Swisscom macht in Rz. 179 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009213 geltend, das
Sekretariat orientiere sich bei der Durchführung der Kosten-Preis-Scheren-Tests zwar an der
Vorgehensweise der EU, weiche in methodischer Hinsicht indessen auf untaugliche Weise
von dieser ab.
233. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Bei der Frage, ob eine Kosten-Preis-Schere vorliegt,
geht es nicht um die absolute Höhe der Wholesale- bzw. Retail-Preise, sondern ausschliess-
lich um die Differenz zwischen denselben214. Entsprechend ist es nicht von Bedeutung, dass
die Fälle in der EU, die eine Kosten-Preis-Schere zum Gegenstand hatten, regulierte Pro-
dukte betrafen. Auf die angeblichen Mängel in der Methodik des Sekretariats wird nachfol-
gend im Einzelnen eingegangen. Vorweg gilt es aber zu erwähnen, dass sich Art. 7 KG kon-
zeptionell an Art. 82 EGV orientiert. Daher erscheint es als sachgerecht, sich an Lehre und
Rechtsprechung zu dieser Bestimmung zu orientieren. Die Orientierung am europäischen
Wettbewerbsrecht bedeutet indessen nicht, dass sich die schweizerischen Wettbewerbsbe-
hörden umfänglich an dieses zu halten haben, sondern es steht ihnen frei, soweit es als an-
gezeigt erscheint, abweichend von der EU eine eigene Praxis zu begründen.
234. Swisscom macht in Rz. 191 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009215 und in Rz. 32
des Parteigutachtens Preispolitik216 geltend, dass beim Retail-Geschäft (Bluewin) die meis-
ten Kosten variabel seien und deshalb kaum Mengenvorteile bestünden und folglich die Aus-
führungen des Sekretariats irreführend und falsch seien.
235. Hierzu ist Folgendes anzumerken: In der Tabelle in Rz. 191 der Stellungnahme werden
nur die Kosten des Jahres 2007 aufgeführt. Die meisten Fixkosten sind jedoch in den An-
fangsjahren des ADSL entstanden (vgl. Rz. 314). In dieser Phase zu Beginn der Lancierung
von ADSL-Angeboten haben die ISP umfangreiche Investitionen zu tätigen. So muss u.a. die
Interkonnektion sichergestellt werden, ein Markenname ("Bluewin", "Sunrise" oder "Green")
aufgebaut sowie Kundendaten und Callcenter eingerichtet werden. Diese anfänglichen In-
vestitionen sind erheblich, und sie sind eindeutig als Fixkosten anzusehen. All diese Fixkos-
ten wurden in erwähnter Tabelle nicht aufgeführt. Aus der Existenz von hohen Fixkosten er-
geben sich erhebliche Mengenvorteile mit wachsender Kundenzahl.
236. Swisscom macht in Rz. 152 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009217 sowie in
Rz. 32 ff. und Rz. 37 ff. des Parteigutachtens Preispolitik218 geltend, dass die Akquisitions-
kosten der Endkunden von Bluewin in Übereinstimmung mit der Praxis in der EU auf die
durchschnittliche Verweildauer ihrer Kunden abgeschrieben werden müssten.
237. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Aus den von Swisscom eingereichten Akten geht
hervor, dass weder Bluewin noch Swisscom im Rahmen ihrer eigenen Wirtschaftlichkeits-

213 Akte Nr. 123.
214 Vgl. auch Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134), Rz.
23.
215 Akte Nr. 123.
216 Vgl. Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134).
217 Akte Nr. 123.
218 Vgl. Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134).

55/102


rechnungen oder Businessplänen die Kundenakquisitionskosten tatsächlich abgeschrieben
haben. Auch auf ausdrückliche Nachfrage lieferte Swisscom keine Businesspläne oder ande-
re Dokumente, die derartige Abschreibungen enthalten hätten. Auch die anderen befragten
ISP Sunrise, Tele2 und Green haben in ihren Wirtschaftlichkeitsrechnungen keine solchen
Abschreibungen vorgenommen. Erstmals in ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009 ver-
langt Swisscom, dass Abschreibungen vorzunehmen und von der Behörde selbst zu berech-
nen seien. Es liegt jedoch an Swisscom, die gemachten Abschreibungen nachzuweisen oder
zumindest substantiiert darzulegen. Weder das eine noch das andere hat Swisscom vorge-
nommen. Im vorliegenden Fall ist fraglich, ob überhaupt Platz für "Abschreibungen" besteht
(Rz. 238). Ausserdem ergibt sich aufgrund einer von der Behörde so durchgeführten Wirt-
schaftlichkeitsrechnung, dass bis Ende des Jahres 2007 selbst dann eine Kosten-Preis-
Schere vorliegt, wenn die Akquisitionskosten abgeschrieben werden (Rz. 245 ff.).
238. Das Gericht Erster Instanz hielt in diesem Zusammenhang fest, dass die Kommission
bei der Wahl der Berechnung der Kostendeckung eines marktbeherrschenden Unterneh-
mens ein grosser Ermessensspielraum zusteht219. Ausserdem gilt es zu berücksichtigen,
dass die Praxis in der EU bezüglich der Berücksichtigung von Abschreibungen uneinheitlich
ist. So wurden im Fall "Deutsche Telekom" bei der Prüfung einer allfälligen Kosten-Preis-
Schere keine Abschreibungen berücksichtigt, während in anderen Fällen (Wanadoo und Te-
lefónica) z.T. abgeschrieben wurde. In den genannten Fällen spielte die Berücksichtigung
von Abschreibungen aber insoweit keine Rolle, als dass eine Kosten-Preis-Schere auch
dann bejaht wurde, wenn die Akquisitionskosten abgeschrieben wurden.
239. Abschreibungen sind das wertmässige Äquivalent für den Wertverzehr mehrjährig ab-
nutzbarer Vermögensgegenstände in der Erfolgsrechnung220. Dieser Wertverzehr kann aus-
gelöst werden durch folgende Gründe:
• Gebrauchsverschleiss (Abnutzung durch Gebrauch)
• Zeitverschleiss (durch Korrosions- und Witterungseinflüsse, Materialermüdung, wegfal-
lende Produktionsmöglichkeiten, technisch-wirtschaftliche Veralterung)
• Substanzverringerung (Bodenschätze)
• Katastrophenverschleiss (Unglücke oder Naturkatastrophen)
240. Die Abschreibungsursachen bestimmen zugleich mit dem Wertverzehr die Nutzungs-
dauer, während derer ein Vermögensgegenstand im Unternehmen eingesetzt wird. Ab-
schreibungen werden folglich bei Vermögensgegenständen mit zeitlich begrenzter Nut-
zungsdauer vorgenommen. Entsprechend sind nur abnutzbare Wirtschaftsgüter (Sachanla-
gen) abzuschreiben, und zwar so, dass der Differenzbetrag zwischen Anschaffungskosten
und Restwert planmässig über die Jahre der betrieblichen Nutzung verteilt wird221. Da es
sich bei akquirierten Endkunden nicht um Vermögensgegenstände handelt und weil auch
keiner der genannten Abschreibungsgründe gegeben ist, ergibt sich vorliegend auch keine
Abschreibungsmöglichkeit. Bei der "Abschreibung von Akquisitionskosten" handelt es sich
tatsächlich um eine zeitliche Verschiebung der realisierten Verluste. Ob aus kartellrechtlicher
Sicht Abschreibungen durchgeführt werden können, ist daher fraglich, da keine der genann-
ten Abschreibungsgründe im Hinblick auf einen Price Squeeze zutreffen.
241. Werden die Kosten für die Akquisition von Kunden, die heute akquiriert werden, auf die
nächsten vier Jahre verteilt (wie von Swisscom in ihrer Modellrechnung in Rz. 150 ihrer Stel-
lungnahme durchgeführt), so erscheint bei einer linearen Abschreibung nur ein Viertel dieser
Kosten heute, während die restlichen drei Viertel in den nächsten drei Jahren in der Rech-

219 Vgl. Urteil des Gerichts erster Instanz i.S. Wanadoo vom 30. Januar 2007, T-340/03, Rz. 129
m.w.H.; vom Gerichtshof mit Urteil vom 2. April 2009 bestätigt (Rs C-202/07 P).
220 KLAUS DELLMANN, Bilanzierung nach neuem Aktienrecht, Rechnungslegung Band 1, 1996, S. 205.
221 PETER BÖCKLI, Schweizer Aktienrecht, 4. Auflage, Zürich 2009, S. 1073.

56/102


nung erscheinen. Die Akquisitionskosten werden durch eine allfällige Abschreibung daher
künstlich gesenkt und negative Margen erscheinen auf diese Weise positiv.
242. Vorliegend ergeben sich u.a. folgende Probleme im Zusammenhang mit Abschreibun-
gen:
• Die Höhe der Akquisitionskosten ist schwierig bestimmbar, weil sie sich stark unterschei-
det, je nach Kunde, je nach genauem Produkt und je nach Zeitpunkt. Die Höhe der Akqui-
sitionskosten bei ADSL-Kunden wird von Swisscom mit [...] Franken und bei VDSL-
Kunden mit bis [...] Franken pro akquiriertem Kunden angegeben (Stellungnahme, Rz.
140). Swisscom selbst rechnet jedoch in der anschliessenden Modellrechnung nicht mit
den effektiven Akquisitionskosten, sondern stellt mit 70.-- Franken auf einen fiktiven Wert
ab (Stellungnahme, Rz. 142), der von den von Swisscom selbst angegebenen Akquisiti-
onskosten von durchschnittlich [...] Franken pro Kunde stark abweicht.
• Da in den verfügbaren Daten bei sämtlichen befragten ISP nur eine Gesamtkostenrech-
nung vorgenommen wurde, stellt sich das Problem, wie aus den Gesamtkosten in richti-
ger Weise die Akquisitionskosten ausgeschieden werden können. Dies kann nur mit Hilfe
einer groben Schätzung erfolgen.
• Zudem stellt sich die Frage, welche Abschreibungsmethode vorliegend verwendet werden
soll. Ob wie von Swisscom geltend gemacht, linear abzuschreiben ist, ist fraglich, da die
Wechselbereitschaft der Kunden je nach ISP unterschiedlich hoch sein dürfte.
• Bei jährlichen Abschreibungen ergibt sich zudem das Problem, dass ein im Januar akqui-
rierter Kunde gleich behandelt wird, wie ein Kunde, der erst im Dezember akquiriert wur-
de. Würden die Akquisitionskosten über einen Zeitraum von vier Jahren abgeschrieben,
hätte dies zur Folge, ein im Dezember akquirierter Kunde nur über drei Jahre abgeschrie-
ben wird.
• Für die Abschreibungsdauer könnte die durchschnittliche Verweildauer der Kunden die-
nen. Diese ist jedoch wenig aussagekräftig, weil die Verweildauer der Kunden zwischen
den einzelnen ISP stark schwanken kann und auch von der Marktdynamik abhängig ist.
Eine Möglichkeit bestünde darin, die Abschreibungsdauer anhand der durchschnittlichen
Zeitspanne bis zum sog. Break-Even zu bestimmen, wie es gemäss Praxis der EU ge-
macht wird (vgl. Rz. 249). Auch die Zeitspanne ist je nach ISP unterschiedlich lange und
somit nicht aussagekräftig.
243. Aus den in der Stellungnahme (Rz. 142 ff.) angeführten Modellrechnungen kann
Swisscom aus folgenden Gründen nichts zu ihren Gunsten ableiten: Swisscom hat Rech-
nungen mit Zahlen durchgeführt, die nicht den effektiven Werten entsprechen. Swisscom er-
höht die Kundenzahl in ihren Modellrechnungen von einem einzigen Kunden auf 72. Tat-
sächlich stieg die Kundenzahl vom Januar 2004 mit [...] ADSL-Anschlüssen auf [...] im De-
zember 2007. Dies entspricht etwa einer Vervierfachung im relevanten Zeitraum, während
Swisscom von einer Verzweiundsiebzigfachung ihrer Kunden ausgeht. Des Weiteren geht
Swisscom von Akquisitionskosten von 100.-- Franken aus, obwohl die tatsächlichen Akquisi-
tionskosten auf derselben Seite in der Stellungnahme mit [...] Franken pro Kunde angegeben
werden. Durch diese Verzerrungen der Fakten in der Modellrechnung von Swisscom beste-
hen kaum Parallelen zwischen der Modellrechnung und der Realität. Die Schlussfolgerungen
aus der Modellrechnung sind daher nicht aussagekräftig.
244. In Rz. 151 ihrer Stellungnahme222 macht Swisscom sodann geltend, dass sich ihre
Modellrechnungen auch mit effektiven Zahlen zeigen lassen. Hierbei lässt Swisscom jedoch
die Akquisitionskosten weg und verwendet lediglich die Jahre 2006, 2007 (mit der einmaligen
Rückzahlung im Dezember, vgl. Rz. 254) und 2008 (mit neuem Preissystem). Auch aus der
Tabelle in Rz. 151 ihrer Stellungnahme lässt sich daher nichts zu Gunsten von Swisscom ab-
leiten.

222 Akte Nr. 123.

57/102


245. Die WEKO kommt insgesamt zum Schluss, dass im Rahmen vorliegender Untersu-
chung nach Kartellgesetz keine Abschreibungen zu berücksichtigen sind. Nachfolgend wird
jedoch anhand der Werte von Swisscom gezeigt, dass selbst wenn trotz der erheblichen me-
thodischen Probleme die von Swisscom angegebenen Akquisitionskosten über einen Zeit-
raum von vier Jahren abgeschrieben würden, Bluewin bis Dezember 2007 Verluste erwirt-
schaftet hätte.
246. Eine Abschreibung der Akquisitionskosten von durchschnittlich [...] Franken, wie sie
von Swisscom in Rz. 140 ihrer Stellungnahme223 sowie in Rz. 33 des Parteigutachtens
Preispolitik224 angegeben wird, kann mit Hilfe der Angaben von Swisscom durchgeführt wer-
den. Die errechneten Werte werden in Tabelle 4 und Tabelle 5 wiedergegeben.
Tabelle 4: Wirtschaftlichkeitsrechnung inkl. Trennung der Akquisitionskosten mit den Anga-
ben von Swisscom.
Jahr
Anzahl
Kunden
Einnahmen
Kosten ohne
Akquisition
Akquisitions-
kosten
Verlust
2001
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
2002
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
2003
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
2004
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
2005
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
2006
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
2007
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]

247. In Tabelle 4 wurden in der Spalte "Kosten ohne Akquisition" die Akquisitionskosten von
den Angaben von Swisscom abgezogen und in der Spalte "Akquisitionskosten" separat auf-
gelistet. Daher sind diese Kosten als alle anderen ausser den Akquisitionskosten zu verste-
hen. Die Spalten "Einnahmen" und "Verlust" sind Angaben von Swisscom225, wobei die Son-
derzahlung von ca. [...] Mio. Franken, welche Bluewin im Jahr 2007 ausgezahlt wurden, nicht
berücksichtigt wurde226. In Tabelle 5 wurden die Akquisitionskosten sodann separat auf vier
Jahre linear abgeschrieben. Es ergibt sich, dass die Ergebnisse des Geschäftsbereichs
Bluewin auch mit Abschreibungen bis Dezember 2007 negativ sind.

223 Akte Nr. 123.
224 Vgl. Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134).
225 Siehe FN. 212 für die Aktennummern.
226 Dazu Rz. 254.

58/102


Tabelle 5: Identische Rechnung wie in Tabelle 4 mit linearer Abschreibung der Akquisitions-
kosten über vier Jahre.
Jahr
Akquisitionskosten
abgeschrieben
Verlust
2001
[...]
[...]
2002
[...]
[...]
2003
[...]
[...]
2004
[...]
[...]
2005
[...]
[...]
2006
[...]
[...]
2007
[...]
[...]

248. Swisscom macht in Rz. 152 ihrer Stellungnahme227 und Rz. 36 f. des Parteigutachtens
Preispolitik228 geltend, dass die Akquisitionskosten über die Verweildauer eines ADSL-
Kunden abgeschrieben werden müsse. In ihren eigenen Berechnungen verwendet sie dann
eine Abschreibungsdauer von vier Jahren.
249. Zur Dauer der Abschreibung ist in diesem Zusammenhang Folgendes anzumerken: Im
Urteil Telefónica229 findet sich ein Überblick über die Europäische Rechtsprechung im Zu-
sammenhang mit den verschiedenen Amortisationsdauern der Kundenakquisitionen. Daraus
wird ersichtlich, dass es nicht um die durchschnittliche Verweildauer eines xDSL-Kunden
geht, sondern dass sich die Frage stellt, in welchem Zeitraum sich die Akquisitionskosten
amortisieren lassen. Gemäss Rz. 143 der Stellungnahme von Swisscom dauert es ungefähr
[...] Jahre bis Swisscom mit einem Neukunden den Break-Even erreiche. Für die ergänzen-
den Berechnungen der Rentabilität von Bluewin in Tabelle 5 wird daher eine Abschreibungs-
dauer von vier Jahren zu Grunde gelegt. Dies ist zu Gunsten von Swisscom, da es sich um
den höchsten Wert handelt, auf den in der europäischen Rechtsprechung abgestellt wurde,
und weil Swisscom von einer maximalen Amortisationsdauer von vier Jahren ausgeht. Selbst
wenn vorliegend jedoch von einer Abschreibungsdauer von sechs Jahren ausgegangen
würde, ergäben sich für Bluewin Verluste bis Dezember 2007.
250. Die Zahlenwerte aus Tabelle 4 und Tabelle 5 wurden in Abbildung 10 grafisch darge-
stellt. Daraus wird ersichtlich, dass das Abschreiben nur geringe Kostenunterschiede verur-
sacht und damit das Gesamtergebnis (den Verlust von Bluewin) nur geringfügig beeinflusst.
Denn die grössten Kosten verursachen nicht die Akquisitionskosten, sondern die Wholesale-
Preise, welche Swisscom von den ISP verlangt.

227 Akte Nr. 123.
228 Vgl. Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134).
229 Entscheidung der Kommission vom 2. Juli 2007 i. S. Telefónica, COMP/38.784, Rz. 486 ff., siehe
auch Rz. 210.

59/102



















Abbildung 10: Die Verluste von Bluewin mit und ohne abgeschriebene Akquisitionskosten.
[ganze Abbildung Geschäftsgeheimnis]
251. Swisscom macht in Rz. 160 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009230 geltend, dass
die WEKO keine sachgerechte Beurteilung der Investitionen vorgenommen habe. Es handle
sich beim BBCS-Angebot (Wholesale) von Swisscom um ein typisches Beispiel eines Tech-
nologie- und Investitionszyklus, weshalb auf den Barwert bzw. den NPV (Net Present Value)
abgestellt werden müsse.
252. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Die Kapitalwertmethode (auch Barwertmethode
oder Net Present Value oder kurz NPV genannt) ist ein Verfahren der dynamischen Investiti-
onsrechnung. Durch Abzinsung auf den Beginn der Investition werden Zahlungen, die zu be-
liebigen Zeitpunkten anfallen, vergleichbar gemacht. Die WEKO hat jedoch nicht zu beurtei-
len, ob eine Investition sachgerecht war oder nicht und ein Barwert (NPV) ist daher für die
Beurteilung eines Price Squeeze nicht von Bedeutung231. Für die Beurteilung, ob ein Price-
Squeeze vorliegt, ist u.a. wichtig, ob ein bestimmtes Verhalten in einem bestimmten Zeit-
raum geeignet ist, Wettbewerber auf dem nachgelagerten Markt vom Markt auszuschliessen,
da ein profitables Geschäft für Anbieter, die nur auf der Retail-Ebene tätig sind, nicht möglich
ist. Ebenfalls wichtig ist, ob das vertikal integrierte Unternehmen seine Retail-Verluste durch
entsprechende Wholesale-Gewinne überkompensieren kann. Dies ist offensichtlich der Fall,
wie in Tabelle 6 dargestellt, da die Einnahmen von Swisscom Wholesale die Verluste von
Bluewin bereits ab [...] bei weitem übertreffen.

230 Akte Nr. 123.
231 Entscheidung der Kommission vom 2. Juli 2007 i. S. Telefónica, COMP/38.784, Rz. 353 ff.

60/102


Tabelle 6: Gegenüberstellung der Retail-Verluste von Bluewin und den Wholesale-Gewinnen
von Swisscom (Wholesale)232
Jahr
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Retail
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Wholesale
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]

253. Ferner ist bei der Prüfung eines marktbeherrschenden Unternehmens nach der Er-
tragswertmethode zu bedenken, dass dieses Unternehmen anfänglich erhebliche Verluste
verbuchen könnte, während kleinere Wettbewerber, die nur auf der Retail-Ebene tätig sind,
über mehrere Jahre andauernde Verluste möglicherweise nicht verkraften könnten (vgl. zur
Finanzkraft auch Rz. 109). Das von Swisscom in diesem Zusammenhang zitierte ERG-
Papier233 ist vorliegend nicht einschlägig, da es sich auf die Retail- und nicht die Wholesale-
Kosten bezieht und nur auf sog. ex-ante-regulierte Märkte Anwendung findet234.
254. Swisscom macht in Rz. 189 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009235 geltend, das
Sekretariat hätte falsche Zahlen für Bluewin, Sunrise, Tele2 und Green verwendet, indem es
einen einmaligen Rabatt, welcher Bluewin im Dezember 2007 ausbezahlt wurde, nicht be-
rücksichtigt habe. In Rz. 40 ff. des Parteigutachtens Preispolitik236 macht Swisscom in die-
sem Zusammenhang geltend, das Retail-Geschäft sei ab dem Jahr 2007 profitabel gewesen.
255. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Die Höhe der Zahlungen ist der WEKO nicht be-
kannt, müsste aber gemäss Hochrechnung ca. [...] Mio. Franken bei Swisscom bzw. Bluewin
betragen, während die Zahlung bei Sunrise rund [...] Mio. Franken betragen dürfte. Zu be-
achten gilt es, dass bei den von Sunrise eingereichten Zahlen bereits [...] Mio. in die Rech-
nung 2007 und damit in Test 2 eingeflossen sind.
256. Gemäss Swisscom seien die Dezemberwerte 2007 nur beschränkt aussagekräftig und
der Rabatt sei nur wenigen ISP zugutegekommen237. Er führte daher vor allem bei Bluewin
zu deutlichen Rückzahlungen. Jedenfalls weichen nur die Dezemberzahlen von Bluewin, und
nicht diejenigen der anderen befragten ISP, deutlich von den Werten der Vormonate ab.
Nach Angaben von Swisscom wurde dieses Rabattsystem im selben Jahr wieder abge-
schafft, da sich gezeigt habe, dass den anderen ISP nicht ein Rabatt in jener Höhe ausbe-
zahlt werden konnte, wie dies bei der Einführung des Rabattsystems von Swisscom erwartet
wurde.
257. Das Rabattsystem bevorteilte insbesondere Bluewin und beeinflusst daher lediglich
Test 1. Es hatte keine Auswirkungen auf die finanzielle Situation der geschädigten ISP
(Test 2) und wirkt sich ebenfalls nicht auf die sog. Retail-Minus-Methode aus. Wie auch
Swisscom geltend macht238 veränderte die Einmalzahlung lediglich die Dezemberwerte von
Bluewin und verzerrte damit den Trend sämtlicher vorheriger Monate. Die Kosten und die Ef-
fizienz der ISP sowie auch das Preisgefüge änderten sich aus Sicht der ISP nicht. Es recht-
fertigt sich daher, die einmaligen Dezemberzahlungen bei der Auswertung der Wirtschaft-

232 Vgl. Zeile "Ertrag" in Tabelle 10, S. 73 und Zeile "Deckungsbeitrag II" in Tabelle 9, S. 73.
233 Vgl. Stellungnahme von Swisscom (Akte Nr. 123), Fn. 123 mit Hinweis auf Report on the discussi-
on on the application of margin squeeze tests to bundle, ERG (09)07, March 2009, S. 14 ff.
234 Vgl. Report on the discussion on the application of margin squeeze tests to bundle, ERG (09)07,
March 2009, Einleitung, S. 1 und S. 11.
235 Akte Nr. 123.
236 Vgl. Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134).
237 Vgl. Akte Nr. 80, Schreiben Swisscom vom 25. Januar 2008, S.6.
238 Vgl. Akte Nr. 80, Schreiben Swisscom vom 25. Januar 2008, S.6.

61/102


lichkeitsrechnung von Bluewin nicht zu berücksichtigen. Selbst wenn die Dezemberzahlung
von ca. [...] Mio. Franken berücksichtigt würde, wäre davon nur Test 1, nicht aber Test 2 und
die Retail-Minus-Methode betroffen. Daher änderte sich auch nichts am Ergebnis, dass den
geschädigten ISP eine zu geringe Marge verbleibt.
258. Selbst unter Berücksichtigung der einmaligen Zahlung von „Swisscom Wholesale“ an
Bluewin im Dezember 2007 (Rabatt) resultierte lediglich ein geringfügiger Gewinn für Blue-
win von rund [...] Mio. Franken. Folglich ergibt Test 1 nur im letzten Jahr leicht positive Wer-
te. Daraus kann nicht ohne Weiteres geschlossen werden, dass keine Kosten-Preis-Schere
vorlag, denn Test 2 und auch die Retail-Minus-Methode bleiben davon unberührt. Da Swiss-
com bzw. Bluewin über erheblich mehr Endkunden verfügt als alle anderen ISP, ist davon
auszugehen, dass Swisscom über erhebliche Skaleneffekte und Verbundvorteile verfügt, so-
dass Bluewin eine bessere Kostenstruktur hat, als ihre wesentlich kleineren Wettbewerber.
Diese Auffassung entspricht der Praxis im europäischen Wettbewerbsrecht und wird in der
Literatur vertreten239. Da der von Bluewin erzielte Gewinn im Jahr 2007 mit rund [...] Mio.
Franken im Vergleich zu den in früheren Jahren erwirtschafteten Verlusten von über [...] Mio.
Franken klein ist, ist auch unter Berücksichtigung der einmaligen Rabattzahlung von „Swiss-
com Wholesale“ an Bluewin im Dezember 2007 von dem Vorliegen eines Price-Squeeze
auszugehen.
259. Die Veränderung des gesamten Preisgefüges in Form einer Reduktion der Zugangs-
gebühr von CHF 31.20 auf CHF 28.-- und der Reduktion bzw. des vollständigen Abschaffens
der Connectivity-Gebühr auf den 1. Januar 2008 (siehe dazu Rz. 11, 293 f. und 300) führte
dazu, dass keine Vergleichbarkeit mit den Werten vor dem 1. Januar 2008 mehr gegeben ist.
Die Preisänderungen senkten die Kosten für die ISP und entschärfen die Problematik des
Price Squeeze. Die WEKO nimmt Vormerk von diesen Veränderungen des Preisgefüges.
Aufgrund der zur Verfügung stehenden Informationen im Zusammenhang mit dieser Preis-
senkung rechtfertig es sich nicht, die Untersuchung für die Zeit nach dem 31. Dezember
2008 weiterzuführen.
260. Swisscom macht in Rz. 181 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009240 geltend, die
lange Dauer der Kosten-Preis-Schere werde nicht belegt, da der Deckungsbeitrag des Re-
tail-Geschäfts zum Einen im Jahr 2006 nur deshalb negativ war, weil hohe Aufwendungen
für die Neukundenakquisition anfielen und zum Anderen ab dem Jahre 2007 profitabel war.
Ausserdem bringt Swisscom in Rz. 4 des Parteigutachtens Preispolitik241 vor, die Untersu-
chung hätte nicht auf Ende des Jahres 2007 beschränkt werden dürfen, da der zeitliche Ho-
rizont einer Untersuchung dem typischen Lebenszyklus eines spezifischen Produkts Rech-
nung zu tragen habe242.
261. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Soweit die Vorbringen von Swisscom die angebliche
Profitabilität des Retail-Geschäfts ab dem Jahre 2007 sowie die fehlenden Abschreibungen
der Neukundenakquisition betreffen, wird an dieser Stelle auf die Ausführungen im Kapitel
B.3.2.1 verwiesen. Gestützt auf die dort angeführten Gründe ist erstellt, dass im Zeitraum
von mindestens Anfang 2003 bis Ende des Jahres 2007 eine Kosten-Preis-Schere bestand.
262. Soweit der Vorwurf von Swisscom darauf abzielt, das Sekretariat habe die Kosten-
Preis-Schere nicht über eine genügend lange Dauer nachgewiesen, weil es der Untersu-
chung nicht einen genügend langen Zeitraum zu Grunde legte, gilt es Folgendes festzuhal-
ten: Der vorliegenden Verfügung liegt die Analyse der Erfolgsrechnungen von Swisscom
über einen Zeitraum von acht Jahren (2000-2007) zu Grunde. Um diesen Zeithorizont mit der
Praxis der EU-Kommission vergleichen zu können, gilt es zunächst deren Vorgehensweise

239 Vgl. Entscheidung der EU-Kommission i.S. Telefónica vom 2. Juli 2007, COMP/38.784, Rz. 314;
CROCIONI/VELJANOVSKI (zit in Fn. 207), S. 55.
240 Akte Nr. 123.
241 Vgl. Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134).
242 Vgl. Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134).

62/102


kurz zu skizzieren. Die EU-Kommission folgt beim Kosten-Preis-Scheren Test nämlich nicht
immer der gleichen Methodik, sondern sie unterscheidet zwischen dem historischen Ansatz
und der Ertragswertmethode. Während beim historischen Ansatz die einzelnen Zeiträume
getrennt betrachtet werden, wird bei der Ertragswertmethode (siehe dazu auch Rz. 251 ff.)
die Rentabilität eines Unternehmens über einen angemessen langen Zeitraum untersucht243.
Beiden Methoden ist gemeinsam, dass diesen die Kostendeckung im Laufe der Zeit zu
Grunde liegt, dies indessen in unterschiedlicher Weise behandelt wird:
• Beim historischen Ansatz, d.h. unter Betrachtung getrennter Zeiträume, werden für die
einzelnen Jahre bzw. auch für noch kürzere Zeiträume die ermittelten Erträge mit den
Kosten verglichen. Wesentlich ist in diesem Zusammenhang, dass die Kosten aus jenen
Konten des Unternehmens entnommen werden, in denen Investitionen über geeignete
Zeiträume als amortisiert verbucht wurden.
• Demgegenüber wird bei der Ertragswertmethode die Rentabilität eines Unternehmens
über einen angemessen langen Zeitraum, d.h. in der Regel mehrere Jahre untersucht.
Dabei wird nicht angegeben, wie die Kosten in bestimmten Teil-Zeiträumen (z.B. jährlich)
gedeckt werden sollten. Berücksichtigt wird die Entwicklung der Erträge bzw. der Kosten
des jeweiligen Unternehmens im analysierten Zeitraum; aufgrund dieser Entwicklung wird
dann der Kapitalwert des Unternehmens berechnet. Da Kosten und Erträge über mehrere
Jahre entstehen, wird der Gegenwartswert des Kosten- und Ertragsstroms als Massstab
für den Vergleich der Summe der Erträge und Kosten angenommen. Der Kapitalwert er-
gibt sich also aus den abgezinsten Erträgen abzüglich der Summe der abgezinsten Kos-
ten. Ein positiver Kapitalwert bedeutet, dass mit der betreffenden Geschäftstätigkeit über
den jeweils angemessenen Zeitraum ein Wert geschaffen wird. Bei einem negativen Kapi-
talwert wird der vorhandene Wert vernichtet, und die betreffende Investition stellt einen
Verlust dar. Wie in Rz. 252 f. bereits dargelegt, ist zu bedenken, dass es nicht die Aufga-
be der WEKO ist zu beurteilen, ob eine Investition sachgerecht war, weshalb gegenüber
der Ertragswertmethode gewisse Vorbehalte anzubringen sind. Die EU-Kommission legt
dem Kosten-Preis-Scheren-Test nach der Ertragswertmethode einen Zeitraum von fünf
Jahren zu Grunde. Auf den gleich langen Zeitraum stellt die nationale Kartellbehörde für
den Telekommunikationsbereich im Vereinigten Königreich ab, wenn es einen Kosten-
Preis-Scheren-Test durchführt.
263. Die Praxis in der EU legte den Tests für die Beurteilung der Frage, ob eine Kosten-
Preis-Schere vorliegt, unterschiedliche Zeiträume zu Grunde: Während im Fall Wanadoo, in
welchem dem historischen Ansatz gefolgt wurde, ein Zeitraum von lediglich 19.5 Monaten
untersucht wurde, analysierte die EU-Kommission in den Fällen Deutsche Telekom und Te-
lefónica einen Zeitraum von rund fünf Jahren, wobei bei Telefónica die Ertragswertmethode
zur Anwendung gelangte, während im Fall Deutsche Telekom auf die Vornahme von Ab-
schreibungen gänzlich verzichtet wurde.
264. Wie bereits erwähnt, vergleicht der Antrag die Einnahmen und Kosten von Swisscom
über einen Zeitraum von acht Jahren (2000-2007). Vorliegend werden die ermittelten Erträge
den Kosten für die einzelnen Jahre gegenübergestellt, was eher dem historischen Ansatz der
EU-Kommission entspricht. Im Vergleich mit der Praxis der EU, in der der historische Ansatz
gewählt wurde, ist der vorliegend untersuchte Zeitraum ausreichend lange, denn es wären
sogar wesentlich kürzere Zeiträume möglich (19.5 Monate im Fall Wanadoo). Demgegen-
über geht die EU-Kommission bei der Ertragswertmethode von einem massgeblichen Zeit-
raum von rund fünf Jahren aus. Auch mit Blick auf die Ertragswertmethode ist ein Zeitraum
von acht Jahren als ausreichend lange anzusehen.
265. Swisscom macht in Rz. 193 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009244 geltend, dass
das Sekretariat im Einklang mit der Rechtsprechung der EU in Test 2 die Kosten des vertikal

243 Vgl. Entscheidung der EU-Kommission i.S. Telefónica vom 2. Juli 2007, COMP/38.784, Rz. 326 ff.
244 Akte Nr. 123.

63/102


integrierten Anbieters und nicht diejenigen von Sunrise, Tele2 und Green hätte prüfen müs-
sen. Zudem begründe das Sekretariat nicht, weshalb es sich bei den genannten Unterneh-
men um effiziente Anbieter handeln soll245.
266. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Die WEKO hat die Kostenstruktur des vertikal integ-
rierten Unternehmens und der grössten Wettbewerber geprüft. Damit wird der Praxis der EU
Genüge getan, da in Abweichung zum europäischen Wettbewerbsrecht, zusätzlich zu Test 1
zur Erhöhung der Untersuchungsdichte ein weiterer Test durchgeführt wurde (siehe dazu Rz.
223 ff.). Es ist nicht an der WEKO zu beurteilen, wie effizient die einzelnen Anbieter von
ADSL-Dienstleistungen sind. Da sich die Margen, die den verschiedenen ISP verbleiben in
einer Gesamtbetrachtung nicht wesentlich voneinander unterscheiden, ist davon auszuge-
hen, dass alle untersuchten Unternehmen ähnlich effizient agieren. Aufgrund der Skalenef-
fekte und Verbundvorteile ist davon auszugehen, dass kleinere Unternehmen tendenziell
über eine höhere Effizienz verfügen (müssen) als Grosse. Die Tatsache, dass die WEKO
neben Test 1 noch weitere Tests durchgeführt hat, als dies der Praxis der EU entspricht
(Test 2 und die sog. Retail-Minus-Methode), erhöht die Untersuchungsdichte und damit die
Aussagekraft der erzielten Ergebnisse. Swisscom kann daher daraus nichts zu ihren Guns-
ten ableiten.
267. Swisscom macht in Rz. 197 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009246 geltend, im
Rahmen der Prüfung, ob die Verhaltensweise von Swisscom als missbräuchlich i.S.v. Art. 7
KG gilt, hätten auch die Bündelangebote umfassend ermittelt und berücksichtigt werden
müssen. Des Weiteren macht Swisscom in Rz. 53 ff. des Parteigutachtens Preispolitik247 gel-
tend, dass die ISP bei ihren Angeboten eine Mischrechnung vornähmen. So diene der Breit-
bandanschluss zum Teil nur als „Lockvogel“, indem dieser gratis oder zu sehr günstigen Ta-
rifen abgegeben werde. Es liege auf der Hand, dass in Folge dessen mit den Breitbandan-
geboten keine Marge erwirtschaftet werde, die Bündelangebote dafür zu einem besseren Er-
gebnis bei den Telefoniedienstleistungen beitragen würden. Das Parteigutachten Preispolitik
gelangt daher zum Schluss, dass die Mischrechnungen nach Produkten aufgeschlüsselt
werden müssten, um im Anschluss daran, ein Teil der Telefonieerträge dem Breitbandge-
schäft zuzuweisen sind248.
268. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Ob sich ein Unternehmen missbräuchlich i.S.v. Art.
7 KG verhält, bestimmt sich anhand seiner Verhaltensweise auf dem relevanten Markt. Wie
bereits ausgeführt, ist es sachgerecht, einen sachlich relevanten Wholesale-Markt für Breit-
bandinternetdienste abzugrenzen. Entsprechend bilden Bündelangebote keinen Bestandteil
des relevanten Markts, weshalb diese bei der Beurteilung eines möglichen Missbrauchs
auch nicht zu berücksichtigen sind (siehe bereits Rz. 79). Ausserdem gilt es darauf hinzu-
weisen, dass es die EU Kommission im Fall Deutsche Telekom abgelehnt hat, die Einnah-
men aus den Gesprächsverbindungen bei der Ermittlung einer möglichen Kosten-Preis-
Schere mit einzubeziehen, da es sich nach Auffassung der EU Kommission um getrennte
Dienste handelt249. Letztlich stützt sich vorliegende Verfügung auf die Wirtschaftlichkeits-
rechnungen von Swisscom und der anderen ISP, die diese dem Sekretariat im Laufe des
Untersuchungsverfahrens einreichten. Aus diesen Gründen ist es vorliegend angezeigt, in
Einklang mit der Rechtsprechung der EU bei der Prüfung eines allfällig missbräuchlichen
Verhaltens auf den Einbezug der Bündelangebote zu verzichten.

245 So auch das Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134),
Rz. 24 ff.
246 Akte Nr. 123.
247 Vgl. Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134).
248 Vgl. Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134), Rz. 54.
249 Vgl. Entscheidung der Kommission vom 21. Mai 2003 i.S. Deutsche Telekom, ABl. L 263 vom 14.
Oktober 2003, Rz. 117 ff.; am 10. April 2008 bestätigt vom Gericht erster Instanz, T-271/03, zur Zeit
hängig beim Gerichtshof (Rs C-280/08 P). Zum Fall Deutsche Telekom siehe auch Rz. 208.

64/102


269. Swisscom macht in Rz. 235 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009250 geltend,
dass die WEKO die Preisstruktur des BBCS seit der Eröffnung der ersten ADSL-
Untersuchung im Jahr 2002 genau kenne und in diesem Zusammenhang nur die Rabattpoli-
tik von Swisscom bemängelt habe. Eine Quersubventionierung von Bluewin sei von der
WEKO im ersten ADSL-Verfahren untersucht und verneint worden. Auch im Zusammenhang
mit dem Verfahren bezüglich des Produktebündels "Talk&Surf" habe die WEKO eine Kosten-
Preis-Schere explizit verneint. Schliesslich sei die Vorabklärung "Swisscom DSL & NATEL in
einem Abonnement" ohne Folge eingestellt worden, ohne dass ein Vorbehalt angebracht
worden sei, wonach der BBCS an sich kartellrechtswidrig sein könnte.
270. Auf die oben erwähnten Vorbringen von Swisscom wird im Kapitel Vorwerfbarkeit
(B.4.3) eingegangen. An dieser Stelle ist daher nur auf Folgendes hinzuweisen: Gegenstand
der ersten ADSL-Untersuchung war das Rabattsystem von Swisscom. Es wurde aus-
schliesslich die Wholesale-Seite untersucht, ohne auf die Situation im Retail-Markt einzuge-
hen. Ein möglicher Price Squeeze war somit nicht Gegenstand besagter Untersuchung (vgl.
Rz. 352). Diese Auffassung teilt im Übrigen auch das von Swisscom eingereichte Parteigut-
achten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz251, das davon ausgeht, dass der Unter-
suchung ADSL I nicht der gleiche Sachverhalt zu Grunde lag wie der vorliegenden Untersu-
chung. Des Weiteren gilt es zu beachten, dass das Verfahren "Talk&Surf" bezüglich der Fra-
ge, ob möglicherweise ein Price Squeeze vorlag, nicht über das Stadium einer Vorabklärung
hinausging252. Auch bei "Swisscom DSL & NATEL in einem Abonnement" handelte es sich
um eine Vorabklärung des Sekretariats. Im Rahmen einer Vorabklärung wird nur summa-
risch geprüft, ob Anhaltspunkte für eine Wettbewerbsbeschränkung vorliegen. Eine vertiefte
Analyse der Verhaltensweisen von Swisscom im Rahmen einer Untersuchung erfolgte in
keinem der vorgenannten Verfahren, da eine mögliche Kosten-Preis-Schere nicht Gegens-
tand des Untersuchungsverfahrens war oder ein solches gar nicht eröffnet wurde. Schliess-
lich gilt es auch darauf hinzuweisen, dass sich die WEKO in den Verfahren „Talk&Surf“253
und "Swisscom DSL & NATEL in einem Abonnement" nicht zur Frage einer Kosten-Preis-
Schere geäussert hat und durch die vom Sekretariat in den entsprechenden Vorabklärungen
gezogenen Schlussfolgerungen nicht gebunden wird (siehe hierzu Rz. 376).
B.3.2.1.2
Unzureichende Marge für das 3’500/300-Angebot
271. In diesem Kapitel wird zusätzlich geprüft, inwiefern beim am meisten verkauften 3’500
Kbit/s downstream / 300 Kbit/s upstream Angebot (Stand: Ende 2007) eine zureichende
Marge beim Wiederverkauf dieses Produkts besteht. Zur Beurteilung dieser Marge wird auch
auf im Rahmen der Amtshilfe beim BAKOM als der sektorspezifischen Fachbehörde einver-
langte Auskünfte und auf internationale Vergleichswerte abgestellt.
272. Spezifisch ist an dieser Stelle zu prüfen, ob nach den von den ISP an Swisscom zu be-
zahlenden Vorleistungen im Vergleich zu den von Swisscom (Bluewin) praktizierten Endkun-
denpreisen den ISP eine genügende Marge verbleibt. Dies wird anhand der monatlichen an
Swisscom zu entrichtenden Wholesale-Kosten des am weitesten verbreiteten ADSL-
Angebots geprüft. Diese für alle ISP anfallenden Wholesale-Kosten werden anschliessend in
Bezug gestellt zu den Endkundenpreisen von Swisscom (Bluewin). Der Vergleich erfolgt für
das 3’500/300-Angebot. Es handelt sich bei diesem Angebot um das am meisten nachge-
fragte Angebot, welches von annähernd [...]% aller DSL-Endkunden nachgefragt wird. Die
nachfolgende Tabelle geht vom monatlichen Endkundenpreis von Bluewin (Swisscom) aus,
welcher unverändert 49.-- Franken beträgt254. Die Betrachtungen erfolgen unter Ausschluss

250 Akte Nr. 123.
251 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155), S.
81.
252 Vgl. Swisscom Talk&Surf, RPW 2004/2, 357 ff.
253 Vgl. Swisscom Talk&Surf, RPW 2005/2, 248 ff.
254 Vgl. Fn. 43.

65/102


der Mehrwertsteuer, welche deshalb vom Endkundenpreis abzuziehen ist, woraus ein Retail-
Preis von 45.54 Franken resultiert.
273. Unter der Rubrik Wholesale enthält die nachfolgende Tabelle basierend auf dem BBCS
von Swisscom die monatlichen wiederkehrenden Kosten in Schweizer Franken, welche ein
ISP bei der Inanspruchnahme einer Einheit des 3’500/300-Angebots an Swisscom zu ent-
richten hat. Der Grundbetrag der Zugangsgebühr (Access) beträgt exklusiv Mehrwertsteuer
31.20 Franken255. Ursprünglich betrug die Zugangsgebühr 39.-- Franken. Nachdem die
WEKO im Rahmen ihrer ersten ASDL-Untersuchung Swisscom mittels vorsorglicher Mass-
nahmen vom 6. Mai 2002 verpflichtete, allen ISP den gleichen Rabatt wie Bluewin und damit
einen diskriminierungsfreien Zugang zu den ADSL-Vorleistungsangeboten zu gewähren, er-
hielten alle ISP einen Rabatt von 20% auf der Zugangsgebühr von 39.-- Franken, womit eine
Zugangsgebühr von 31.20 Franken resultierte256. Diese Zugangsgebühr von 31.20 Franken
blieb seit 2002 auf dem gleichen Niveau, wobei einzig mehrere Erhöhungen der Geschwin-
digkeiten (downstream/upstream) erfolgten.
274. Zusätzlich zu den Zugangsgebühren fallen monatlich wiederkehrende Connectivity-
Kosten an. Die Connectivity-Kosten fallen in Funktion der von den ISP in Anspruch genom-
menen Kapazität an. Sie betragen für BBCS Standard 3’500/300 monatlich 180.-- Franken
pro Mbps257.
275. Die Connectivity-Kosten machen abhängig von der nachgefragten Kapazität ungefähr
10-30% der Wholesale-Kosten aus. Swisscom geht aufgrund interner Erhebungen für das
Jahr 2005 von durchschnittlichen Connectivity-Kosten von [...] Franken aus258. Sunrise geht
demgegenüber von monatlichen Connectivity-Kosten pro Anschluss von 6.-- Franken aus.
Abzustellen ist vorliegend auf die Connectivity-Kosten alternativer ISP, welche Swisscom
diesen in Rechnung stellt. Anhand der Rechnungen an Sunrise und Tele2 ergeben sich für
einen Zeitraum von 18 Monaten (1. Januar 2006 – 30. Juni 2007) für Sunrise 5.42 Franken
und für Tele2 5.54 Franken durchschnittliche monatliche Connectivity-Kosten pro
Anschluss259. Diese durchschnittlichen Connectivity-Kosten befinden sich damit in einer
Grössenordnung, welche derjenigen entspricht, die von Swisscom und Sunrise angegeben
wurden. Zu beachten ist dabei, dass im Zeitraum bis Dezember 2007 die Connectivity-
Kosten für die beiden grössten alternativen ADSL-Anbieter praktisch gleich hoch sind. Für
die nachstehende Tabelle wird auf den Mittelwert der Connectivity-Kosten von Sunrise und
Tele2, d.h. auf 5.48 Franken abgestellt.

276. Wholesale-seitig ergeben sich damit zusammenfassend aus den beiden vorstehenden
Randziffern die monatlichen Kosten von 36.68 Franken, bestehend aus einer Zugangsge-
bühr von 31.20 Franken und Connectivity-Kosten von 5.48 Franken, die ein ISP bei der In-
anspruchnahme einer Einheit des 3’500/300-BBCS-Angebots an Swisscom zu entrichten
hat.
277. Die Marge von 8.86 Franken (19.46%) ist die Differenz aus dem Retail-Preis und den
Wholesale-Kosten (vgl. Tabelle 7). Für alternative ISP muss diese Marge genügen, um die
beim Verkauf anfallenden Kosten wie Marketing, Kundenbetreuung, Rechnungsstellung, In-
formationstechnologie, Infrastrukturkosten etc. zu decken. Je knapper, d.h. kleiner diese
Marge ist, umso schwieriger wird es für alternative Anbieter auf dem Markt zu verbleiben. Ist
die Marge zu knapp, werden alternative Anbieter aufgrund der in Betracht zu ziehenden Ver-

255 Akte Nr. 51, Schreiben Swisscom vom 26. September 2007, Beilage: Price Manual, Broadband
Connectivity Service, Version 12.1, 1. Mai 2007, S. 7.
256 M.w.H.: Rz. 4.
257 Akte Nr. 51, Schreiben Swisscom vom 26. September 2007, Beilage: Price Manual, Broadband
Connectivity Service, Version 12.1, 1. Mai 2007, S. 9.
258 Akte Nr. 27, Schreiben Swisscom vom 18. August 2006, S. 7.
259 Akte Nr. 88, Schreiben Sunrise vom 15. Februar 2008, Beilagen; Akte Nr. 89, Schreiben Tele2 vom
18. Februar 2008, Beilagen.

66/102


luste einen Rückzug aus dem Bereich DSL, respektive aus der Telekommunikation in der
Schweiz, prüfen. Die Frage der bestehenden Margen kann mit ein Grund dafür sein, dass
auch grössere alternative Anbieter wie Tele2 einen Ausstieg aus dem Schweizer Markt in
vollzogen haben260.
Tabelle 7: Gegenüberstellung von Retail-Preis und Wholesale-Kosten (Franken pro Monat)
Retail-Preis
CHF 45.54
Wholesale-Kosten
CHF 36.68
Marge (in Franken)
CHF 8.86
Marge (in Prozent)
19.46%

278. Der Begriff Marge kann im Übrigen vorliegend leicht missverstanden werden. Es han-
delt sich hier nicht um eine Marge im Sinn einer Gewinnmarge (Einnahmen minus Ausga-
ben). Das Missverständnis kann sich daraus ergeben, weil vorliegend nur die Wholesale-
Kosten vom Retail-Preis abgezogen wurden. Es fallen jedoch noch weitere Kosten beim ISP
an, die dann zu dessen Marge im eigentlichen Sinn führen (=Verluste, da diese Margen für
alle untersuchten ISP bis Dezember 2007 negativ sind).
279. Das Sekretariat ersuchte mit Schreiben vom 11. September 2007261 das BAKOM im
Rahmen einer sich auf Art. 41 KG stützenden Amtshilfe, Fragen zu Breitbandmärkten aus
anderen Ländern zu beantworten. Unter anderem wurde das BAKOM als sektorspezifische
Fachbehörde im Telekommunikationsbereich gebeten, anzugeben, welche Marge zwischen
Retail- und Wholesale-Preisen bei Breitbanddiensten in anderen Ländern als zulässig bzw.
angemessen angesehen wird.
280. Mit Schreiben vom 2. November 2007262 reichte das BAKOM seine Antworten auf das
Amtshilfegesuch ein. Bezüglich der Frage nach der zulässigen Marge zwischen Retail- und
Wholesale-Preisen bei Breitbanddiensten erläuterte das BAKOM, dass bei der sog. „Retail-
Minus“-Methode typischerweise Kostenelemente wie Marketing und Vertrieb, Rechnungsle-
gung, Produktentwicklung und –management, Kundenservice, Anbindungskosten o.ä. vom
Endkundenpreis in Abzug gebracht werden. Eine Regulierung nach der „Retail-Minus“-
Methode bedeutet, dass vom Endkundenpreis (Retail-Preis) des historischen Anbieters die
mit dem entsprechenden Endkundenprodukt zusammenhängenden (Retail-)Kosten in Abzug
gebracht werden, um einen Wholesale-Preis (Wiederverkaufspreis der Vorleistung) festzule-
gen. Mit einer nicht-diskriminierenden Preisregulierung basierend auf einem „Retail-Minus“-
Ansatz können wettbewerbsschädliche Verhaltensweisen vermieden werden263.
281. Das BAKOM kam in seinem Schreiben vom 2. November 2007 zum Ergebnis, dass ei-
ne Marge zwischen Retail-Preis und Wholesale-Preis von 23% - 30% als zulässig und an-
gemessen erachtet wird. Die Analyse des BAKOM zeigte auf, dass in fünf von 22 untersuch-
ten Ländern die „Retail-Minus“-Methode für die Preisbestimmung verwendet und vom Regu-
lator im konkreten Fall auch angewandt wurde. Auf diese Vergleichsländer kann deshalb zu-
rückgegriffen werden. Bei den fünf Ländern handelt es sich Italien, Irland, Zypern, Polen und
Ungarn264.

260 NZZ vom 30. September 2008, "Sunrise übernimmt Tele2 Schweiz".
261 Akte Nr. 39.
262 Akte Nr. 60.
263 RICARDO GONÇALVES, Cost orientation and xDSL services: Retail-minus vs. LRAIC, Telecommuni-
cations Policy, September-Oktober 2007, S. 524 ff., S. 525.
264 Akte Nr. 60.

67/102


282. Die vom BAKOM als angemessen und zulässig erachtete Marge zwischen Retail-Preis
und Wholesale-Preis von 23% - 30% entspricht einer Marge von 10.47 - 13.66 Franken. Wie
aus Tabelle 7 hervorgeht, beträgt die Marge in vorliegender Untersuchung indessen 19.46%,
was 8.86 Franken entspricht. Demgemäss ist die von den ISP zu erzielende Marge zwischen
1.61 Franken und 4.80 Franken tiefer als die Marge, die vom BAKOM als angemessen und
zulässig bezeichnet wird. Entsprechend müsste die den ISP verbleibende Marge zwischen
18% und 54%265 grösser sein, als sie tatsächlich ist, um gemäss BAKOM als angemessen
und zulässig zu gelten. Daher stellt sich die von Swisscom geltend gemachte geringe Diffe-
renz von lediglich 3 Prozentpunkten in Wahrheit als grosse Differenz heraus.
283. An diese Ausführungen anknüpfend ist Folgendes hinzuzufügen: Die tatsächliche Mar-
ge für die alternativen ISP ist in zweifacher Hinsicht noch kleiner respektive knapper als
19.46%. Erstens wurden nur die wiederkehrenden, an Swisscom zu entrichtenden Kosten
betrachtet. Zweitens sind die von Swisscom praktizierten Endkundenpreise von Swisscom
durch verschiedene Spezialangebote noch niedriger. Dies wird nachfolgend erläutert:
284. Neben den monatlichen wiederkehrenden Kosten entrichten alternative ISP für den
BBCS zusätzlich auch einmalige Kosten an Swisscom, welche in obenstehender Tabelle 4
nicht berücksichtigt wurden. Für die alternativen ISP führen diese einmaligen Kosten zu einer
Erhöhung der Wholesale-Kosten und damit zu einer Verknappung der Marge. Diese einmali-
gen Kosten umfassen u.a. 55'000 Franken für die Installation einer ersten IP Anbindung,
35'000 Franken für die Installation zusätzlicher IP Anbindungen sowie 45'000 Franken für die
Implementierung aller schweizerischen Zugangsregionen266. Zudem verrechnet Swisscom
beispielsweise bei der Installation von ADSL oder beim Wechsel des ISP je 100 Franken pro
Kunde267. Dies führt dazu, dass neben den in Tabelle 4 dargestellten wiederkehrenden mo-
natlichen Kosten auch einmalige Kosten anfallen, welche die Wholesale-Kosten für die ISP
zusätzlich erhöhen.
285. Andererseits wird die bestehende geringe Marge zusätzlich verkleinert durch Senkun-
gen der Retail-Preise von Bluewin (Swisscom) durch verschiedene Vergünstigungen. In ei-
ner Werbeaktion im Oktober 2005 wurde von Swisscom beispielsweise eine ADSL-
Abonnementsgebühren-Befreiung für 6 Monate im Wert von bis zu Franken 594.-- angeprie-
sen268. Als weiteres Beispiel ist das Ende August 2007 lancierte Angebot von Swisscom ei-
nes kombinierten Angebots „DSL und Natel“ in einem Abonnement zu erwähnen. Bei Ab-
schluss eines Vertrages mit dem Produktebündel „DSL und Natel“ wird die monatliche
Grundgebühr für den Festnetzanschluss von Franken 25.25 erlassen, wobei der Festnetzan-
schluss stummgeschaltet wird269.
286. Aus den vorstehenden Rz. 284 f. ergibt sich, dass einerseits die tatsächlichen von den
ISP an Swisscom zu entrichtenden Wholesale-Kosten noch höher sind, als in Tabelle 7 dar-
gestellt, und dass die von Swisscom praktizierten Endkundenpreise aufgrund verschiedener
Vergünstigungen noch tiefer sind als in Tabelle 7 dargestellt. Dies führt in zweifacher Hin-
sicht zu einer zusätzlichen Verknappung der bestehenden Marge und verstärkt den Effekt
des Price Squeeze. Bei den 19.46% dürfte es sich damit um eine konservative Schätzung
handeln.
287. Swisscom verwies bezüglich der Marge zwischen Wholesale-Preis und Retail-Preis auf
eine Einstellungsverfügung der deutschen Bundesnetzagentur, wonach eine Marge der ISP
von 20% beim ADSL-Wiederverkaufsangebot der Deutschen Telekom AG (DT) ausreichend

265 Die Differenz berechnet sich wie folgt: 1.61 / 8.86 = 0.182; 4.8 / 8.86 = 0.542.
266 Akte Nr. 51, Schreiben Swisscom vom 26. September 2007, Beilage: Price Manual, Broadband
Connectivity Service, Version 12.1, 1. Mai 2007, S. 9.
267 Akte Nr. 51, Schreiben Swisscom vom 26. September 2007, Beilage: Price Manual, Broadband
Connectivity Service, Version 12.1, 1. Mai 2007, S. 3.
268 Akte Nr. 2, Schreiben Sunrise vom 15. November 2005, Beilage.
269 Swisscom, Medienmitteilung vom 27. August 2007.

68/102


sei, um einen chancengleichen Wettbewerb zu ermöglichen270. Ein Verfahren der Bundes-
netzagentur konnte mit Entscheid vom 6. Juni 2006 eingestellt werden, weil DT neue Ent-
geltkonditionen für den Wiederverkauf ihrer DSL-Anschlüsse mit Wirkung ab dem 1. Juni
2006 am Markt angeboten hatte, wobei insbesondere eine Erhöhung des Abschlages auf die
DSL-Endkundenpreise von bisher 11.5% auf 20% erfolgte. Hierzu ist zu bemerken, dass es
sich nicht um einen Entscheid einer Regulierungsbehörde handelt, der sich auf entsprechen-
de Berechnungen stützt, sondern, wie in der Medienmitteilung der Bundesnetzagentur vom
6. Juni 2006 erwähnt, um einen im Rahmen einer Verfahrenseinstellung erfolgten Kompro-
miss271. Bezüglich der aufgrund der bestehenden Kosten effektiv zulässigen Marge machte
die Bundesnetzagentur damit keine Aussagen.
288. Als Ergebnis ist festzuhalten, dass der Auffassung des BAKOM als sektorspezifische
Fachbehörde folgend eine Marge von 19.46% bei den Preisen des 3’500/300-Angebots von
Swisscom zu knapp ist, damit alternative Anbieter auf dem Markt dieses Produkt profitabel
verkaufen können. Dieser Befund bestätigt das Vorliegen eine Kosten-Preis-Schere aufgrund
der Preispolitik von Swisscom (vgl. Rz. 202 ff.).
289. Swisscom macht in Rz. 47 des Parteigutachtens Preispolitik geltend, dass das Sekre-
tariat in Bezug auf das 3500/300-Angebot aus nicht näher ersichtlichen Gründen die Retail-
Minus-Methode zu Grunde legt, während Test 1 auf der Retail-Plus-Methode basiere.
290. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Bereits in der Einleitung zum Kapitel "B.3.2.1.2
Unzureichende Marge für das 3’500/300-Angebot" aber auch in den Rz. 266, 292 und 300
macht die WEKO deutlich, dass es sich bei Test 2 und auch bei der sog. Retail-Minus-
Methode um zusätzliche Berechnungen handelt, die zur Erhöhung der Untersuchungsdichte
vorgenommen wurden. Es ist daher nicht ersichtlich, inwiefern Swisscom daraus ein Nachteil
hätte entstehen sollen, da für den Nachweis des Vorliegens einer Kosten-Preis-Schere die
Durchführung von Test 1 ausgereichend gewesen wäre. Letztlich führte nur Test 1 und ledig-
lich für das Jahr 2007 zu einem geringfügigen Gewinn bei Bluewin. Demgegenüber zeigt
Test 2, dass die anderen ISP während des gesamten Zeitraums, der vorliegender Untersu-
chung zu Grunde liegt, Verluste erwirtschafteten. Abschliessend macht auch die Retail-
Minus-Methode deutlich, dass die zu erzielende Marge für die alternativen ISP nicht ausrei-
chend ist, um langfristig auf dem Breitbandmarkt zu verbleiben.
291. Swisscom macht in Rz. 50 f. des Parteigutachtens Preispolitik geltend, es sei nicht ein-
zusehen, weshalb das Sekretariat das 3‘500/300-Angebot gesondert prüft. Vielmehr hätte es
sämtliche Endkundenangebote, insbesondere aufgeteilt nach Privat- und Geschäftskunden-
angeboten, überprüfen müssen, da die Margen je nach Angebot unterschiedlich ausfallen
können. Ausserdem würden sich relative Margen nicht eignen, eine Kosten-Preis-Schere
nachzuweisen, weshalb nur auf die absolute Marge abzustellen ist272.
292. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Die Beurteilung der Frage, ob eine Kosten-Preis-
Schere vorliegt, ist primär gestützt darauf zu beurteilen, ob mit dem DSL-Angebot Verlust
gemacht wird. Daher kommt der Analyse der Kostenrechnung DSL zentrale Bedeutung zu,
die in vorliegender Untersuchung mittels Test 1 durchgeführt wurde. Die Ermittlung der Mar-
ge für das 3‘500/300-Angebot (Retail-Minus-Methode) wurde zusätzlich zur Erhöhung der
Untersuchungsdichte gemacht, ohne dass dies für den Nachweis der Kosten-Preis-Schere
indessen zwingend gewesen wäre. Die Forderung von Swisscom, sämtliche Angebote sepa-
rat zu prüfen, geht daher fehl. Dass sich die Retail-Minus-Methode auf das 3‘500/300-
Angebot beschränkt, liegt darin begründet, dass es sich hierbei um das bis Dezember 2007
wichtigste Angebot handelte. Zum Vorwurf, dass sich relative Margen für den Nachweis einer
Kosten-Preis-Schere nicht eignen, gilt es festzuhalten, dass die Marge in der Retail-Minus-
Methode vorliegend sowohl in Prozent als auch in absoluter Höhe (8.86 Franken) berechnet

270 Akte Nr. 36, Schreiben Swisscom vom 18. August 2006, S. 8.
271 Akte Nr. 36, Schreiben Swisscom vom 18. August 2006, Beilage 11.
272 Vgl. Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134).

69/102


wurde (siehe Tabelle 7). Eine relative Marge dürfte sogar die höhere Aussagekraft haben als
die absolute Marge, da je nach Art der Geschäftstätigkeit eine Marge in unterschiedlicher
Höhe zu erzielen ist, um langfristig als Wettbewerber auf dem Markt bestehen zu können. In
diesem Sinne ist denn auch davon auszugehen, dass das BAKOM als sektorspezifische
Fachbehörde in der Lage ist, einzuschätzen, wie hoch eine (relative) Marge im Bereich
Breitbandinternet sein muss, damit ein ISP eine angemessene Marge erzielen kann. Inwie-
weit sich relative Margen nicht eignen sollten, eine Kosten-Preis-Schere nachzuweisen, ist
daher nicht einzusehen.
293. Swisscom macht in Rz. 66 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009273 geltend, dass
die Connectivity-Kosten nicht 180.-- Franken sondern bis Ende 2008 lediglich 108.-- Franken
betrugen.
294. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Entgegen den Vorbringen von Swisscom betrugen
die Connectivity-Kosten bis Ende des Jahres 2007 CHF 180.--274. Gemäss Medienmitteilung
vom 25. Januar senkte Swisscom die Connectivity-Preise per 1. Januar 2008 um 40%.
Demgemäss betrugen die Connectivity-Kosten erst ab dem 1. Januar 2008 CHF 108.-- (180
minus 72 [=40%] ergibt 108). Bis Ende des Jahres 2007 betrugen die Connectivity-Kosten
demnach mindestens CHF 180.--275 und nicht wie von Swisscom behauptet CHF 108.--.
295. Swisscom macht in Rz. 204 und 205 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009276 gel-
tend, dass unzulässige Doppelzählungen durchgeführt würden, indem zusätzliche Vergüns-
tigungen angesprochen würden.
296. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Gemäss Rz. 272 besteht der Retail-Preis aus den
49.-- Franken abzüglich Mehrwertsteuer, also 45.54 Franken. In diesem Betrag sind keine
zusätzlichen Vergünstigungen enthalten, wie bspw. "Erster Monat gratis" oder "Drei Monate
gratis telefonieren" Daher reduzieren solche Vergünstigungen die Marge von 19.46% noch
einmal zusätzlich. Um wie viel die Marge tatsächlich sinkt, hängt von der konkreten Ausges-
taltung der Vergünstigung ab, ist von ISP zu ISP unterschiedlich und unterliegt ständiger
Veränderungen im Laufe der Zeit. Daher können solche zusätzlichen Vergünstigungen nicht
in allgemein gültiger Weise beziffert werden, weshalb auf deren Miteinbezug bei der Berech-
nung der Marge verzichtet wurde. Es gilt aber zu beachten, dass die Nichtberücksichtigung
dieser zusätzlichen Vergünstigungen zu Gunsten von Swisscom erfolgte. Aus diesen Grün-
den geht der Einwand von Swisscom, das Sekretariat habe bei der Ermittlung der Marge un-
zulässige Doppelzählungen vorgenommen, fehl.
297. Swisscom macht in Rz. 48 f. des Parteigutachtens Preispolitik geltend, die Bundes-
netzagentur habe ein Verfahren eingestellt, weil die Deutsche Telekom die Marge im Retail-
Markt auf 20% erhöht habe. Demgegenüber erachte das Sekretariat eine Marge von 19.46%
als unzureichend, was im Vergleich zum Verfahren in Deutschland lediglich einer minimalen
Differenz von 0.54 gleichkomme277. Daher sei nicht einzusehen, weshalb die mittels Retail-
Minus-Methode ermittelte Marge nicht ausreichend sein soll.
298. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Wie in Rz. 287 bereits dargelegt, stützt sich der
Entscheid der Bundesnetzagentur nicht auf durchgeführte Berechnungen im Markt, sondern
die Einstellung des Verfahrens erfolgte im Rahmen eines Kompromisses. Daher liefert be-
sagter Einstellungsentscheid auch keine Anhaltspunkte, ob die von den alternativen ISP zu
erzielende Marge von 19.46% ausreichend ist oder nicht. Sachgerechter ist es, wie vorlie-

273 Akte Nr. 123.
274 Vgl. Akte Nr. 51, Schreiben Swisscom vom 26. September 2007, Beilage: Price Manual, Broad-
band Connectivity Service, Version 12.1, 1. Mai 2007, S. 9.
275 Gemäss Aussage von Swisscom wurden die Connectivity-Preise ständig gesenkt (vgl. Stellung-
nahme von Swisscom [Akte Nr. 123], Rz. 63 ff.)
276 Akte Nr. 123.
277 Vgl. Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134).

70/102


gend, den Schlussfolgerungen des BAKOM als sektorspezifische Fachbehörde zu folgen, die
eine Marge von 19.46% als unzureichend erachtet. Ausserdem gilt es festzuhalten, dass die
Differenz zwischen der vorliegend ermittelten Marge und der vom BAKOM als ausreichend
erachteten Marge von rund 3 Prozentpunkte wie bereits in Rz. 282 dargelegt 18 bis 54%
grösser sein müsste.
299. Swisscom macht in Rz. 198 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009278 geltend, dass
die Marge falsch berechnet wurde, weil nicht auf die bei Bluewin anfallenden Kosten abge-
stellt wurde, weil die Zugangspreise von 31.20 Franken nicht konstant blieben, sondern im
Jahr 2008 auf 28.-- Franken gesenkt wurden und weil das Sekretariat ein völlig falsches Bild
vermittle, indem es suggeriere, dass während des gesamten Untersuchungszeitraums nie
Preisanpassungen stattgefunden hätten.
300. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Auf die geltend gemachten Preissenkungen von
Swisscom und Bluewin wird in Rz. 139 ff. eingegangen. Bandbreitenerhöhungen haben
grundsätzlich keinen Einfluss auf die Marge, da sie sowohl auf Wholesale- wie auch auf Re-
tail-Stufe gleichermassen erfolgen. Die Preissenkung von 31.20 Franken auf 28.-- Franken
erfolgte erst auf den 1. Januar 2008 und ist daher für die Marge aus Tabelle 7 auf S. 67 nicht
von Bedeutung. Vorliegend wurde auf die durchschnittlichen Connectivity-Kosten von Sunri-
se und Tele2 abgestellt, weil die Marge für alternative Anbieter von Breitbandinternet ausrei-
chend sein muss, um ihre weiteren Kosten wie Marketing, Billing, Kundenakquisition etc. de-
cken zu können. Im Übrigen führt die Berechnung von Swisscom zu einem Wert (21.21
Franken), welcher immer noch unter der unteren Grenze des vom BAKOM als zulässig und
angemessen bezeichneten Bereiches liegt (vgl. Rz. 281). Die WEKO hat zur Erhöhung der
Untersuchungsdichte nicht nur die Marge von Bluewin (Test 1), sondern auch noch diejeni-
gen von Sunrise, Tele2 und Green berechnet (Test 2, vgl. Rz. 223). Ferner hat sie vorliegend
zusätzlich noch die sog. „Retail-Minus“-Methode für das 3’500/300-Angebot untersucht. Da-
bei ergaben Test 2 und die Retail-Minus-Methode, dass die Margen im Zeitraum bis Dezem-
ber 2007 nicht ausreichen, um das Retail-Geschäft profitabel zu betreiben. Lediglich Test 1
ergab für Bluewin einen geringfügigen Gewinn für das Jahr 2007 (siehe dazu bereits Rz.
290).
301. Swisscom macht in Rz. 199 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009279 geltend, dass
die gewählte Benchmark-Methode aus methodischen Gründen untauglich sei, da die Retail-
Kosten (Marketing, Vertrieb, Billing, Produktentwicklung, Kundenservice etc.) von den Markt-
und Wettbewerbsverhältnissen und von der jeweiligen Unternehmensstrategie abhängen.
Eine bewusst gewählte Hochqualitätsstrategie würde sich damit auf die im Retail-Geschäft
entstehenden Kosten auswirken. Ferner sei die vom BAKOM für den Ländervergleich getrof-
fene Auswahl der Länder fraglich.
302. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Die Stärke der sog. Retail-Minus-Methode liegt ge-
rade darin, dass die von Swisscom genannten Kostenpunkte wie Marketing, Vertrieb, Billing,
Produktentwicklung, Kundenservice nicht mit in die Betrachtung einfliessen. Die Marge wird
lediglich aus den bei Swisscom anfallenden Wholesale-Preisen berechnet. Damit ist die
Marge völlig unabhängig von der Unternehmensstrategie. In Bezug auf die Auswahl der
Länder stützt sich die WEKO auf die Angaben der sektorspezifischen Regulierungsbehörde
BAKOM (siehe Rz. 278). Es kann davon ausgegangen werden, dass die sektorspezifischen
Regulierungsbehörde aufgrund ihrer spezifischen Branchenkenntnisse in der Lage ist, eine
geeignete Auswahl an vergleichbaren Ländern zu treffen, weshalb keine Gründe erkennbar
sind, inwieweit die Vorgehensweise des BAKOM zu beanstanden sein soll.
303. Swisscom macht in Rz. 201 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009280 geltend, die
einmaligen Kosten von 135‘000 Franken, welche zu den monatlichen Kosten hinzukämen,

278 Akte Nr. 123.
279 Akte Nr. 123.
280 Akte Nr. 123.

71/102


würden zwar stimmen, relativierten sich aber sehr stark über die Gesamtkundenzahl und
nach einer bestimmten Dauer.
304. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Swisscom bestätigt damit die Existenz dieser zu-
sätzlichen Kosten. Wie stark sich diese Anfangsinvestitionen, welche u.a. die Installation ei-
ner ersten IP Anbindung und zusätzlicher IP Anbindungen sowie die Implementierung aller
schweizerischen Zugangsregionen umfassen281, auf die einzelnen Anbieter auswirken, hängt
von der Anzahl Endkunden der jeweiligen ISP ab. Es ist zu ergänzen, dass viele ISP nicht
wie Bluewin oder Sunrise im Massenmarkt tätig sind, sondern im Vergleich zu diesen nur
über eine geringe Anzahl an Endkunden verfügen. Für diese Anbieter verringert sich die
Marge durch die genannten Fixkosten deutlich.
305. Swisscom macht in Rz. 196 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009282 geltend, dass
die WEKO in ihrer bisherigen Praxis das Vorliegen einer Kosten-Preis-Schere verneinte,
wenn Wiederverkäufer eine Marge von 5% erzielen konnten. Dies sei bedeutend weniger,
als die Marge von rund 20%, welche die ISP mit den Breitbandangeboten erreichen können.
Daher sei es nicht nachvollziehbar, weshalb in vorliegender Untersuchung von einer Kosten-
Preis-Schere ausgegangen werde.
306. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Swisscom beruft sich in ihrer Stellungnahme auf die
Untersuchung i.S. Swisscom Directories283. Swisscom macht zutreffend gelten, dass die
WEKO in besagter Untersuchung zum Schluss kam, dass die Preisgestaltung von Swisscom
Directories keine Kosten-Preis-Schere darstellte. Allerdings gilt es zu beachten, dass die Un-
tersuchung gegen Swisscom Directories regulierte Verzeichnisdaten zum Gegenstand hatte,
während es in der vorliegenden Untersuchung um das Verhältnis zwischen den Wholesale-
und Retail-Preisen auf dem Breitbandmarkt geht. Aus dem Umstand, dass im Markt für regu-
lierte Verzeichnisdaten eine Marge von 5% als ausreichend betrachtet wird, damit die Wie-
derverkäufer eine ausreichende Gewinnmarge erzielen können, mithin keine Kosten-Preis-
Schere vorliegt, kann nicht abgeleitet werden, dass die Preisgestaltung von Swisscom im
Bereich Breitbandinternet, die den ISP eine Marge von rund 20% ermöglicht, kartellrechtlich
unbedenklich ist. Massgebend kann einzig sein, wie hoch die Marge auf dem relevanten
Markt (im vorliegenden Verfahren auf dem Wholesale-Markt für Breitbandinternet) sein
muss, damit alternative Anbieter das Retail-Geschäft profitabel betreiben können. Der Begriff
Marge kann vorliegend leicht missverstanden werden, wie bereits in Rz. 278 ausgeführt wur-
de. Diese Sichtweise stützen insbesondere auch die Erwägungen der WEKO in der von
Swisscom angeführten Untersuchung gegen Swisscom Directories. Die WEKO hielt nämlich
fest, dass es die Preisgestaltung von Swisscom Directories den Wiederverkäufern ermög-
licht, den Aufwand für den Bezug der Daten und deren Verknüpfung mit eigenen Applikatio-
nen zu amortisieren, weshalb ein gewinnbringender Betrieb möglich sei284. Des Weiteren gilt
es dem Umstand Rechnung zu tragen, dass es sich in besagter Untersuchung um regulierte
Verzeichnisdaten handelte. Die WEKO hielt in ihrer Verfügung denn auch fest, dass der Be-
fund, wonach keine Kosten-Preis-Schere vorliegt, für Anbieter alternativer Verzeichnisdiens-
te unbefriedigend sein möge, das wettbewerbsrechtliche Resultat aber Ausfluss der damals

281 Siehe bereits Rz. 284 mit Hinweis auf Akte Nr. 51, Schreiben Swisscom vom 26. September 2007,
Beilage: Price Manual, Broadband Connectivity Service, Version 12.1, 1. Mai 2007, S. 9.
282 Akte Nr. 123.
283 Vgl. Swisscom Directories AG betreffend Herstellung, Verwaltung und Herausgabe von regulierten
Verzeichnisdaten gemäss Artikel 29 der Verordnung über Fernmeldedienste vom 31. Oktober 2001
(FDV; SR 784.101.1), RPW 2005/1, 54 ff.
284 Vgl. Swisscom Directories AG betreffend Herstellung, Verwaltung und Herausgabe von regulierten
Verzeichnisdaten gemäss Artikel 29 der Verordnung über Fernmeldedienste vom 31. Oktober 2001
(FDV; SR 784.101.1), RPW 2005/1, 54 ff., 102 Rz. 289.

72/102


geltenden fernmelderechtlichen Regulierung des Verzeichniswesens und deren Auswirkun-
gen auf die Einflussmöglichkeiten des Kartellgesetzes in diesen Märkten darstelle285.
307. Aufgrund vorstehender Ausführungen geht der Hinweis von Swisscom auf die Untersu-
chung i.S. Swisscom Directories fehl. Insbesondere können die Schlussfolgerungen der Un-
tersuchung gegen Swisscom Directories wie bereits erwähnt, nicht unbesehen auf vorliegen-
de Untersuchung übertragen werden. Unterschiedliche Märkte bedingen auch eine unter-
schiedlich hohe Marge, um eine Geschäftstätigkeit profitabel betreiben zu können. Dass im
Bereich für Verzeichnisdienstleistungen eine Marge von 5% als ausreichend betrachtet wird,
bedeutet daher nicht, dass im Bereich Breitbandinternet notgedrungen eine Marge von rund
20% ebenfalls das Vorleigen einer Kosten-Preis-Schere ausschliesst. Wie in Kapitel B.3.2.1
dargelegt, ist die Marge, die den alternativen ISP für DSL-Angebote verbleibt, nicht ausrei-
chend. Folglich ist erstellt, dass die Verhaltensweise von Swisscom im der vorliegenden Un-
tersuchung zu Grunde liegenden Sachverhalt eine Kosten-Preis-Schere begründet.
B.3.2.1.3
Auswirkungen innerhalb von Swisscom
308. Die Auswirkungen der Kosten-Preis-Schere sind im Übrigen auch innerhalb von Swiss-
com als Unternehmen ersichtlich. Typischerweise werden bei Kosten-Preis-Scheren die Ver-
luste aus dem Endkundengeschäft durch hohe Einkünfte im Wholesale-Bereich kompensiert
(vgl. Rz. 213, Nr. V). Die Verluste im Endkundengeschäft entstehen bei Bluewin ähnlich wie
bei anderen ISP. Nachfolgend wird anhand der von Swisscom eingereichten Zahlen darge-
legt, dass [...].
Tabelle 8: Betriebsertrag und Verlust von Bluewin in tausend Franken
Jahr
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Betriebsertrag
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
n.a.
n.a.
Verlust
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
n.a.
n.a.
in % (des Be-
triebsertrages)
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
n.a.
n.a.

309. In Tabelle 8 sind der [...] aufgeführt286. Daraus ist ersichtlich, dass [...]. Dies ist ein wei-
terer Indikator für das Vorliegen einer Kosten-Preis-Schere, da auch der ISP in der Schweiz
mit den meisten Kunden, welcher im Vergleich mit anderen ISP über die grössten Skalen-
und Verbundvorteile verfügen sollte, aufgrund der Preispolitik von Swisscom, welche sich
durch hohe Vorleistungspreise und im Verhältnis dazu niedrige Endkundenpreise auszeich-
net, keine positiven Erträge erzielen konnte.
310. Bezüglich der Jahre 2006 und 2007 liegen keine Zahlen für die Profitabilität von Blue-
win vor, da nach Angaben von Swisscom mit der vollständigen Integration von Bluewin in die
damalige Swisscom Fixnet AG Bluewin nicht mehr als eigenes Profitcenter geführt würde.
Entsprechend seien seit dem Jahr 2006 keine Abschlüsse für Bluewin mehr erfolgt287.

285 Vgl. Swisscom Directories AG betreffend Herstellung, Verwaltung und Herausgabe von regulierten
Verzeichnisdaten gemäss Artikel 29 der Verordnung über Fernmeldedienste vom 31. Oktober 2001
(FDV; SR 784.101.1), RPW 2005/1, 54 ff., 102 Rz. 291.
286 Akte Nr. 36, Schreiben Swisscom vom 18. August 2006, Beilage 7.
287 Akte Nr. 58, Schreiben Swisscom vom 19. Oktober 2007, S. 9.

73/102


311. Retail-seitig ein ähnliches Bild ergibt die Erfolgsrechnung von Bluewin für die xDSL-
Breitbanddienste288. Der Swisscom eigene ISP Bluewin konnte damit mit der bestehenden
Marge im DSL-Bereich nicht profitabel wirtschaften.
Tabelle 9: Erfolgsrechnung von Bluewin für die xDSL-Breitbanddienste in tausend Franken
Jahr
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007289
Einnahmen
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kosten
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Deckungs-
beitrag II
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
% (der Ein-
nahmen)
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[Geschäftsgeheimnis Swisscom]
312. Demgegenüber erwirtschaftet der Geschäftsbereich Swisscom Wholesale BBCS in den
letzten Jahren beträchtliche Gewinne290:
Tabelle 10: Umsatz und Ertrag von Swisscom Wholesale BBCS in Tausend Franken
Jahr
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Umsatz
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Ertrag
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
%
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[Geschäftsgeheimnis Swisscom]
313. Die Zahlen in Tabelle 10 zeigen, dass nach anfänglichen, auf Initialinvestitionen zu-
rückführende Verluste sich der Geschäftsbereich Swisscom Wholesale BBCS als hochrenta-
bel erwies. Wird der Gewinn dividiert durch den Umsatz des Geschäftsbereichs Swisscom
Wholesale BBCS betrachtet, ist festzustellen, dass das Verhältnis zwischen Gewinn und
Umsatz in den letzten [...] Jahren mit mindestens [...]% ausserordentlich hoch war.
314. Die anfänglichen Verluste in den Jahren [...] und [...] weisen darauf hin, dass zum Auf-
bau des DSL-Geschäfts unter anderem auch einige netzseitige Anfangsinvestitionen not-
wendig waren (vgl. Rz. 38 ff.). In diesem Zusammenhang weist Swisscom darauf hin, dass
aufgrund der Umrüstungen auf DSL-Verbindungen im Vergleich zur Analog oder ISDN-
Technik Investitionen notwendig waren291. Dies mag zwar die Ertragsentwicklung des Ge-
schäftsbereichs Swisscom Wholesale BBCS erklären, steht jedoch losgelöst von der Frage
nach dem Vorliegen einer Kosten-Preis-Schere, da letztere das Verhältnis zwischen Vor-

288 Akte Nr. 80, Schreiben Swisscom vom 25. Januar 2008, Beilage 8.
289 Nach Angabe von Swisscom sind die Ergebnisse des Monats Dezember 2007 nur beschränkt aus-
sagekräftig, weil die BBCS-Kosten in diesem Monat durch die buchhalterische Abgrenzung des Ra-
batts für das Jahr 2007 stark reduziert wurden (Akte Nr. 80, Schreiben Swisscom vom 25. Januar
2008, S. 6). Aufgrund der fehlenden Vergleichbarkeit zu den Vormonaten wurden daher die Monate
Januar bis November 2007 als Basis benutzt um für den Monat Dezember den Wert linear zu extrapo-
lieren. Es ergibt sich somit für den Monat Dezember für das BBCS anstelle von [...] neu ein Wert von
[...].
290 Akte Nr. 80, Schreiben Swisscom vom 25. Januar 2008, Beilage 6.
291 Akte Nr. 58, Schreiben Swisscom vom 19. Oktober 2007, S. 2.

74/102


leistungs- und Endkundenpreisen betrachtet. Zudem wurden die anfänglichen Investitionen
mit sehr rasch erfolgenden hohen Gewinnen mehr als kompensiert292.
315. Die Gewinne, welche Swisscom wholesale-seitig mit dem Produkt BBCS erwirtschaftet,
kompensieren die Verluste von Swisscom mit Bluewin um ein Mehrfaches (vgl. auch Rz. 227
ff.). Alle anderen ISP können ihre Verluste aus dem DSL-Geschäft nicht mit Gewinnen aus
dem Wholesale-Geschäft wettmachen. Diese Situation führt dazu, dass alternative Anbieter
keine Gewinne erzielen können und sogar in Erwägung ziehen müssen, sich aufgrund der
von Swisscom angewandten Preispolitik aus dem Breitbandinternetgeschäft zurückzuziehen.
Letzteres dürfte jedoch gerade für grössere Telekommunikationsanbieter aufgrund einer mi-
nimal notwendigen Produktpalette und der Tatsache, dass Breitbandinternet den Verkauf
weiterer Dienstleistungen ermöglicht, kaum eine gangbare Option darstellen.
316. Im Sinne eines Exkurses ist an dieser Stellung auf die Analyse der Frage der Markbe-
herrschung zurückzukommen. Für die Beurteilung der Frage der Marktbeherrschung ist auch
das Marktverhalten der Unternehmen zu berücksichtigen, worunter insbesondere das Dis-
kriminieren bei Preisen oder Konditionen fällt293. Dies widerspiegelt den Gedanken, dass die
Konzeption des unabhängigen Verhaltens im Sinne von Art. 4 Abs. 2 KG auf das Vorliegen
von Verhaltensspielräumen der Unternehmen abstellt, worunter namentlich auch Preisset-
zungsspielräume fallen. Die ausserordentlich hohen Gewinne und Margen, über welche
Swisscom durch den Verkauf der Vorleistungsangebote BBCS verfügt, deuten darauf hin,
dass Swisscom in diesem Bereich kaum Wettbewerbsdruck ausgesetzt ist. Ebenfalls zeigt
sich angesichts dieser ausserordentlich guten Ertragslage im Wholesale-Markt, dass der Ein-
fluss des nachgelagerten Marktes offenbar nicht in der Lage ist, die bestehenden Verhal-
tensspielräume von Swisscom zu disziplinieren.
317. Es lässt sich im Übrigen feststellen, dass die Preise in der Schweiz für DSL-
Vorleistungen im Vergleich zum Ausland eher hoch sind. Im internationalen Vergleich verfügt
die Schweiz zwar über hohe Penetrationsraten im Breitbandinternet, wobei die Preise relativ
hoch und die Maximalbandbreiten im Vergleich zu vielen europäischen Ländern geringer
sind294. Im Rahmen der Antwort des BAKOM vom 2. November 2007 auf das Amtshilfeersu-
chen erstellte das BAKOM einen internationalen Preisvergleich mit fünf anderen vergleichba-
ren europäischen Ländern für das 3’500/300-Produkt von Swisscom. Mit Ausnahme von
denjenigen in Spanien stellte das BAKOM fest, dass die Vorleistungspreise unter dem Preis
von Swisscom liegen295. Dabei wies das BAKOM auch darauf hin, dass es problematisch sei,
nicht kostenorientierte (d.h. nicht regulierte) Vorleistungsprodukte miteinander zu verglei-
chen, da es sich oft um Vorleistungen handelt, deren Kosten sich kaum in den Preisen wi-
derspiegeln. Angesichts des im internationalen Vergleich eher hohen Preisniveaus (vgl.
Rz. 214) wird Swisscom in Zukunft zur Vermeidung weiterer Kosten-Preis-Scheren insbe-
sondere die Senkung ihrer Vorleistungspreise für den BBCS in Betracht zu ziehen haben, da
die hohen Vorleistungspreise mitverantwortlich sein dürften für ein höheres Preisniveau bei
den Breitbandinternetdiensten in der Schweiz.
318. Es zeigt sich, dass die unzureichenden Margen einerseits bei Swisscom retail-seitig zu
Verlusten und andererseits wholesale-seitig zu beträchtlichen Gewinnen führen. Dies sind
Auswirkungen der von Swisscom praktizierten Kosten-Preis-Schere.

292 Vgl. Tabelle 10. Die Gewinne ab dem Jahr 2003 betragen mehr als die Verluste in den Jahren
2001 und 2002.
293 Vgl. ROGER ZÄCH/RETO A. HEIZMANN, Markt und Marktmacht, in: Schweizerisches und europäisches
Wettbewerbsrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, Band IX, Geiser/Krauskopf/Münch (Hrsg.), Ba-
sel 2005, S. 42, Rz. 2.22.
294 Der Schweizer Breitbandmarkt im internationalen Vergleich, BAKOM, Biel, Juli 2006, S. 18.
295 Akte Nr. 60, Schreiben BAKOM vom 2. November 2007, S. 3.

75/102


319. Swisscom macht in Rz. 209 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009296 geltend,
Tabelle 10 enthalte zum Nachteil von Swisscom die Zahlen aus dem Jahr 2000 nicht.

320. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Die Werte wurden im Antrag des Sekretariats aus
Gründen der Vergleichbarkeit weggelassen, da für Bluewin erst im 2001 Werte verfügbar
sind. Die Werte aus dem Jahr 2000 wurden jedoch vorliegend ergänzt, womit dem Einwand
von Swisscom Rechnung getragen wird.
B.3.2.1.4
Zwischenfazit
321. Als Zwischenergebnis kann Folgendes festgehalten werden: Erstens haben die beiden
durchgeführten Tests (Imputation Tests) ergeben, dass aufgrund der von Swisscom prakti-
zierten Preise DSL-Breitbandinternet in den letzten Jahren weder vom vertikal integrierten
Netzanbieter noch von einem alternativen ISP profitabel angeboten werden konnte. Zweitens
besteht beim meistverkauften ADSL-Produkt eine unzureichende Marge zwischen Wholesa-
le- und Retail-Preis. Drittens zeigen sich die Auswirkungen der Kosten-Preis-Schere auch
innerhalb von Swisscom mit beträchtlichen Gewinnen im Wholesale-Bereich mit dem BBCS
und erheblichen Verlusten im Retail-Bereich mit dem DSL-Geschäft. Vorstehende Analysen
zeigen damit insgesamt auf, dass aus kartellrechtlicher Sicht eine Kosten-Preis-Schere vor-
liegt, die als Diskriminierung von Handelspartnern im Sinne von Art. 7 Abs. 2 lit. b KG zu
qualifizieren ist.
B.3.2.2
Behinderung von Wettbewerbern
322. Gemäss der Generalklausel in Art. 7 Abs. 1 KG verhalten sich marktbeherrschende
Unternehmen unzulässig, wenn sie durch den Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt an-
dere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die
Marktgegenseite benachteiligen. Es kann damit zwischen einem sog. Behinderungsmiss-
brauch, der sich gegen Wettbewerber richtet, und einem sog. Ausbeutungsmissbrauch, der
die Abnehmer benachteiligt, unterschieden werden. Eine klare Zuordnung ist nicht in allen
Fällen möglich, da Geschäftspraktiken gleichzeitig behindernd und ausbeutend sein können.
323. Behinderungsmissbräuche richten sich gegen aktuelle oder potenzielle Konkurrenten.
Derartige Missbräuche führen dazu, dass bestehende Konkurrenten im Markt behindert wer-
den oder dass neue Wettbewerber von Marktzutritten abgehalten werden. Allgemein ist fest-
zustellen, dass ausgehend von der Definition einer Kosten-Preis-Schere (vgl. Rz. 203 ff.)
durch die zu knappen Margen zwischen Wholesale- und Retail-Preisen des vertikal integrier-
ten Unternehmens die Konkurrenten (Green, Sunrise, Tele2 etc.) nicht in der Lage sind,
Breitbandinternet profitabel anzubieten. Dies kann aufgrund von entsprechenden Verlusten
auch zu Marktaustritten, Übernahmen oder sinkenden Marktanteilen von den mit Bluewin
(Swisscom) in Wettbewerb stehenden alternativen ISP oder zum Verzicht von Markteintritten
führen (vgl. Abbildung 4, S. 32). Ausdruck davon dürfte auch sein, dass unter den ADSL-
Anbietern nur Swisscom Marktanteile gewinnt (vgl. Rz. 160). Eine Behinderung von Wettbe-
werbern ist damit dem Konzept der Kosten-Preis-Schere grundsätzlich inhärent und liegt in
concreto auch vor, was sich unter anderem auch in regelmässigen Klagen der ISP (vgl.
Rz. 6) über zu knappe Margen widerspiegelt. Die negativen Auswirkungen der Kosten-Preis-
Schere auf die Wettbewerber wurden im Übrigen vorstehend verschiedentlich erwähnt (vgl.
Rz. 225, 277, 315). Ob zusätzlich auch ein Ausbeutungsmissbrauch vorliegt, der die Markt-
gegenseite benachteiligt, kann aufgrund des Vorliegens einer Behinderung von Wettbewer-
bern offen gelassen werden.
324. Damit ist festzuhalten, dass die aufgrund der Preispolitik von Swisscom bestehende
Kosten-Preis-Schere zu einer Behinderung von Wettbewerbern im Sinne von Art. 7 Abs. 1
KG führte.

296 Akte Nr. 123.

76/102


B.3.2.3
Keine sachlichen Rechtfertigungsgründe
325. Das Verhalten des marktbeherrschenden Unternehmens ist dann missbräuchlich und
somit unzulässig, wenn es sich nicht durch sachliche Gründe rechtfertigen lässt297. Als sach-
liche Gründe kommen insbesondere kaufmännische Grundsätze in Betracht298. Es ist festzu-
stellen, dass sich die wesentlichen von Swisscom geltend gemachten Einwände nicht auf die
Frage des Missbrauchs, sondern auf die Abgrenzung des relevanten Marktes und die Analy-
se der Marktstellung beziehen. Für die folgenden Vorbringen von Swisscom kann geprüft
werden, ob es sich um sachliche Rechtfertigungsgründe handelt.
326. Mit Schreiben vom 19. Oktober 2007 wies Swisscom darauf hin, dass für DSL-
Datenverbindungen erhebliche Investitionen in die Infrastruktur notwendig gewesen seien.
So hätten unter anderem sog. „Splitter“ (Teiler) eingebaut und die Backbone Infrastruktur
hätte ausgebaut werden müssen299. Hierzu ist vorweg festzuhalten, dass die Anfangsinvesti-
tionen hauptsächlich einen Bezug zur Preissetzung des Vorleistungsprodukts BBCS haben.
Kosten-Preis-Scheren betreffen jedoch das Zusammenspiel zwischen Vorleistungs- und
Endkundenpreisen. Letztere hätten von Swisscom entsprechend angepasst werden können,
um eine Kosten-Preis-Schere zu vermeiden. Im Übrigen wurden die anfänglichen Investitio-
nen im Bereich Swisscom Wholesale BBCS durch die Gewinne in den letzten Jahren mehr
als kompensiert (vgl. Rz. 313). Sachliche Rechtfertigungsgründe liegen damit keine vor.
327. Swisscom macht in Rz. 241 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009300 geltend,
dass sich Swisscom im Verlauf des Verfahrens nie zum Vorwurf der Kosten-Preis-Schere
äussern konnte und daher davon ausgehen konnte, dass die WEKO das Preisgefüge des
BBCS als solches nicht beanstande. Zudem belegten die in ihrer Stellungnahme gemachten
Ausführungen das Vorhandensein sachlicher Rechtfertigungsgründe. Als Rechtfertigungs-
gründe führt Swisscom die gleichen Argumente an, mit denen sie darlegt, dass aus ihrer
Sicht keine unzulässige Verhaltensweise vorliegt (siehe Kapitel 3 "Keine unzulässige Verhal-
tensweise").
328. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Bereits in der Medienmitteilung der WEKO zur Er-
öffnung der zweiten Untersuchung zu ADSL-Diensten301 teilte diese der Öffentlichkeit mit,
dass es sich bei der Preispolitik von Swisscom um eine Kosten-Preis-Schere handeln könn-
te, indem sie Folgendes festhielt: "Swisscom stellt ihre Netzinfrastruktur verschiedenen In-
ternet Service Providern zum Anbieten von ADSL-Diensten zur Verfügung. Die Preise dieser
Vorleistungsangebote für ADSL-Dienste sind im Vergleich zu den Endkundenpreisen von
Bluewin (Swisscom) zu hoch. (…) Es könnte sich insbesondere um eine sogenannte Kosten-
Preis-Schere handeln (sog. Price- oder Margin Squeeze)"302. Spätestens seit Eröffnung der
vorliegenden Untersuchung konnte Swisscom daher nicht von der Kartellrechtskonformität
ihres Verhaltens ausgehen (vgl. auch Rz. 364).
B.3.3 Ergebnis
329. Die von Swisscom praktizierte Preispolitik im Bereich Breitbandinternet stellt eine Kos-
ten-Preis-Schere dar und ist als unzulässige Verhaltensweise eines marktbeherrschenden
Unternehmens nach Art. 7 KG zu qualifizieren.

297 ZÄCH (zit. Fn. 94), S. 305; CLERC (zit. Fn. 95), Rz. 82 zu Art. 7; JÜRG BORER, Kommentar zum
schweizerischen Kartellgesetz, Zürich 2005, Rz. 3 zu Art. 7.
298 Botschaft vom 23. November 1994 (Botschaft 1994), BBl 1995 468 ff., S. 569.
299 Akte Nr. 69, S. 2 und 3.
300 Akte Nr. 123.
301 Medienmitteilung vom 21. Oktober 2005, abrufbar unter
www.weko.admin.ch/dokumentation/00158.
302 Medienmitteilung vom 21. Oktober 2005, abrufbar unter
www.weko.admin.ch/dokumentation/00158.

77/102


B.4 Sanktionierung
B.4.1 Einleitung zur Sanktionierung
B.4.1.1
Angebliche Verletzung der Garantien gemäss Art. 6 EMRK
330. Swisscom macht in Rz. 246 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009303 geltend,
dass weder die Organisation der schweizerischen Wettbewerbsbehörden noch das Verfah-
ren vor der WEKO mit den aus der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäischen Menschenrechtskonvention, EMRK; SR
0.101) fliessenden Verfahrensrechten in Einklang stünden. Zum Einen werde der Anspruch
auf ein unabhängiges Gericht (Art. 6 EMRK und Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) aus organisatorisch-
funktionellen Gründen verletzt, da die WEKO und ihr Sekretariat nicht voneinander unab-
hängig seien, zum Andern sei aufgrund der Einsitznahme von Interessenvertretern in der
WEKO die Unabhängigkeit der WEKO nicht gewährleistet. Swisscom führt weiter aus, dass
die Heilung dieses Mangels im Rechtsmittelverfahren nicht möglich sei, zumal das Bundes-
verwaltungsgericht als Rechtsmittelbehörde nicht ohne Not in das technische Ermessen der
WEKO eingreife. Swisscom und das von ihr eingereichte Parteigutachten betreffend Ver-
stoss gegen das Kartellgesetz304 folgern daraus, dass das Bundesverwaltungsgericht die
ihm zustehende volle Kognition nicht ausschöpfe, sondern diese in faktischer Hinsicht derart
beschränke, dass die Mängel des Verfahrens vor der WEKO nicht geheilt werden können.

331. Hierzu gilt es Folgendes festzuhalten: Im Rahmen von Art. 6 EMRK ist vorgesehen,
dass jede Person ein Recht darauf hat, dass über Streitigkeiten in Bezug auf zivilrechtliche
Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage
von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fai-
ren Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Der Anspruch
auf ein faires Verfahren gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK umfasst u.a. die Gewährleistung der
Unabhängigkeit und Unbefangenheit des Gerichts305. Die Anforderungen gemäss Art. 6
EMRK müssen im Verlauf eines Verfahrens mindestens einmal erfüllt sein306.
332. Die WEKO hat bereits im Entscheid Terminierung Mobilfunk307 festgehalten, dass, soll-
te die WEKO nicht als Gericht im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK angesehen werden, das
Bundesverwaltungsgericht als die ihre Entscheide überprüfende Rechtsmittelinstanz über
volle Kognition verfügt, weshalb die Ausgestaltung des Verfahrens vor den schweizerischen
Wettbewerbsbehörden die Anforderungen von Art. 6 EMRK erfüllt308.
B.4.1.2
Die Heilung angeblicher Verfahrensmängel
333. Swisscom macht in Rz. 248 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009309 geltend, dass
die Heilung der genannten Mängel im Rechtsmittelverfahren nicht möglich sei. Darüber hin-
aus macht sie geltend, dass die Rechtsmittelbehörde ihre Kognition bei der Überprüfung von
Verfügungen der WEKO in rechtsstaatlich problematischer Weise einschränke, weil sie nicht

303 Akte Nr. 123.
304 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155), S.
52 f. und 76.
305 Vgl. auch Stellungnahme von Swisscom (Akte Nr. 123), Beilage 9, Rz. 806 ff.
306 Vgl. MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), 2. Aufl.,
Zürich 1999, S. 260; CHRISTOPH TAGMANN, Die direkten Sanktionen nach Art. 49a Abs. 1 Kartellgesetz,
Diss. 2007 (EIZ Bd. 80), Zürich 2007, S. 98 f.
307 Verfügung der WEKO vom 5. Februar 2007, RPW 2007/2, S. 241.
308 Vgl. RPW 2007/2, 241 ff., Rz. 36 ff., nicht rechtskräftig.
309 Akte Nr. 123.

78/102


ohne Not in das technische Ermessen der WEKO eingreife310. In dem von Swisscom einge-
reichten Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz wird ebenfalls die Auf-
fassung vertreten, das Bundesverwaltungsgericht schöpfe seine Kognition nicht vollständig
aus, weshalb verwaltungsrechtliche Kartellverfahren den Anforderungen der EMRK nicht ge-
nügten311.
334. Hierzu gilt es Folgendes festzuhalten: Die Vorbringen von Swisscom und das in die-
sem Zusammenhang angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts betreffen nicht ein
kartellrechtliches Verwaltungsverfahren, sondern ein fernmelderechtliches Verfahren. Ge-
genstand des genannten Verfahrens war denn auch nicht eine Verfügung der WEKO, son-
dern eine Teilverfügung der ComCom. Auf Ersuchen des BAKOM erstellte die WEKO ledig-
lich ein Gutachten zur Frage der Marktbeherrschung, wie dies in Art. 11a Abs. 2 FMG für
Streitigkeiten über den Zugang zu Diensten gemäss Art. 11 FMG vorgesehen ist. Das Bun-
desverwaltungsgericht hielt in seinem Urteil denn auch fest, dass sich die ComCom in einem
wesentlichen Umfang auf das Gutachten der WEKO abstütze, eine Abweichung von den ge-
stützt darauf gezogenen Schlussfolgerungen aber möglich seien, wenn dafür überzeugende
Gründe vorliegen312. Weiter hält das Bundesverwaltungsgericht fest, dass der Vorinstanz ein
gewisser Beurteilungsspielraum zukomme bzw. eine gewisse Zurückhaltung des Bundes-
verwaltungsgerichts gerechtfertigt sei, soweit die Vorinstanz unbestimmte Gesetzesbegriffe
anzuwenden habe und die Gesetzesauslegung ergebe, dass der Gesetzgeber mit der offe-
nen Normierung der Entscheidbehörde eine zu respektierende Entscheidungsbefugnis ein-
räumen wollte. Das Bundesverwaltungsgericht werde aber dadurch nicht davon befreit, die
Rechtsanwendung unter Beachtung dieser Zurückhaltung auf ihre Vereinbarkeit mit Bundes-
recht zu überprüfen. Da die Vorinstanz in einem höchst technischen Bereich amte, dürfe ihr
im Rahmen dieses „technischen Ermessens“ ein gewisser Ermessens- und Beurteilungs-
spielraum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte
geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt habe313.
Die vom Bundesverwaltungsgericht in besagtem Urteil gewählte Formulierung darf nicht dar-
über hinwegtäuschen, dass dem Bundesverwaltungsgericht (ehemals REKO/WEF) als
Rechtsmittelinstanz in kartellrechtlichen Verwaltungsverfahren die Befugnis zusteht, Verfü-
gungen der WEKO mit voller Kognition zu überprüfen. Dies ergibt sich bereits aus den vor-
liegend massgebenden Erlassen, d.h. dem Kartellgesetz und dem Verwaltungsverfahrens-
gesetz. Selbst wenn sich die Vorinstanz wie in allen kartellrechtlichen Verwaltungsverfahren
und damit auch der vorliegenden Untersuchung durch besonderen Sachverstand auszeich-
net und ihr daher ein gewisser Handlungsspielraum zuzuerkennen ist, hebt das Bundesver-
waltungsgericht Ermessensentscheide dann auf, wenn die Behörde von dem ihr zustehen-
den Ermessen einen falschen Gebrauch gemacht hat, indem sie grundlos von in Rechtspre-
chung und Lehre anerkannten Grundsätzen abgewichen ist, sachfremde Gesichtspunkte be-
rücksichtigt hat, rechtserhebliche Umstände unberücksichtigt liess oder sich das Ergebnis als
offensichtlich unbillig und als in stossender Weise ungerecht erweist314.
335. Das Bundesverwaltungsgericht ist grundsätzlich verpflichtet, seine Kognition voll aus-
zuschöpfen315. Für eine besonders hohe Prüfungsdichte im Beschwerdeverfahren spricht,
dass jede Verfügung „wenigstens einmal“ durch eine unabhängige Beschwerdeinstanz voll

310 Vgl. Stellungnahme von Swisscom (Akte Nr. 123) Rz. 248 mit Hinweis auf das Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., E. 4; Stellungnahme von Swisscom
(Akte Nr. 123), Beilage 9, Rz. 862 ff.
311 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155),
S. 52 f. und 76.
312 Vgl. Urteil Bundesverwaltungsgericht vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., Sachverhalt
Bst. F.
313 Vgl. Urteil Bundesverwaltungsgericht vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., E. 4.
314 Vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, Handbücher für die Anwaltspraxis, Bd. X, Basel, 2008, Rn. 2.163.
315 Vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3490/2007 vom 15. Januar 2008, E. 3.1.

79/102


überprüft werden soll316. Andererseits bedeutet dies nicht, dass das Bundesverwaltungsge-
richt verpflichtet ist, in jedem Fall dieselben Untersuchungsmassnahmen und Beweiserhe-
bungen durchzuführen wie die Vorinstanz. Mit anderen Worten kann die Überprüfungsbefug-
nis des Bundesverwaltungsgerichts nicht daran gemessen werden, ob und wie viele Be-
weismassnahmen es in einem konkreten Fall durchgeführt hat. Vielmehr genügt es, wenn
das Bundesverwaltungsgericht die von der Vorinstanz erhobenen Beweise überprüft und in
kartellrechtlicher Hinsicht würdigt. Sofern sich Zweifel an der Tauglichkeit der Beweise bzw.
an den durchgeführten Untersuchungsmassnahmen ergeben, steht es dem Bundesverwal-
tungsgericht frei, zusätzliche Beweismassnahmen selber durchzuführen oder den Entscheid
mit verbindlichen Anweisungen zur Neubeurteilung bzw. Ergänzung an die WEKO zurück-
zuweisen. Hat das Bundesverwaltungsgericht nicht alle Beweise selber erhoben, bedeutet
dies nicht, dass es von seiner Überprüfungsbefugnis nicht Gebrauch gemacht hätte. In zwei
neueren Urteilen hielt das Bundesgericht fest, dass die (ehemalige) REKO/WEF als Fachbe-
hörde gehalten sei, ihre Kognition auszuschöpfen317; die diesbezüglichen Schlussfolgerun-
gen des Bundesgerichts gelten sinngemäss auch für das Bundesverwaltungsgericht. Aus
neueren Entscheiden der ehemaligen REKO/WEF ist ersichtlich, dass diese den Anforde-
rungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nachgekommen ist, indem sie teilweise ei-
gene umfangreiche Beweismassnahmen durchführte, sich auch dann zu materiellen Fragen
äusserte, obwohl der Entscheid bereits aus formellen Gründen aufgehoben wurde und ge-
gebenenfalls auch einen reformatorischen Entscheid fällte318. Wieso das Bundesverwal-
tungsgericht hierzu nicht im Stande sein sollte und in Abweichung von der Praxis der ehema-
ligen REKO/WEF auf keine Überprüfung der angefochtenen Verfügung mit voller Kognition
durchführen wird, ist nicht ersichtlich.
336. Aus vorstehenden Gründen ist festzuhalten, dass das Bundesverwaltungsgericht im
Rahmen des erstinstanzlichen Beschwerdeverfahrens über volle Überprüfungsbefugnis ver-
fügt, weshalb eine allfällige Verletzung von Art. 6 EMRK mangels richterlicher Unabhängig-
keit der WEKO geheilt werden würde319. Selbst wenn die WEKO nicht als unabhängiges Ge-
richt im Sinne von Art. 6 EMRK gelten sollte, ist das Bundesverwaltungsgericht als unabhän-
giges und unparteiisches Gericht i.S.v. Art. 6 EMRK zu qualifizieren. Als Rechtsmittelinstanz
überprüft es die Entscheide der WEKO und verfügt über volle Kognition, womit die Anforde-
rungen gemäss Art. 6 EMRK erfüllt sind320. Es kann gegebenenfalls auch durch die Vorin-
stanz begangene Verfahrensfehler mittels eigener, zusätzlicher Instruktionsmassnahmen
heilen321.
337. Das Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz geht davon aus,
dass das Kartellgesetz bzw. die Praxis der Wettbewerbsbehörden dem Grundsatz des Ver-
bots des Selbstbelastungszwangs widerspreche, da einerseits Art. 40 KG Beteiligte an Abre-
den, marktmächtige Unternehmen und Beteiligte an Zusammenschlüssen dazu verpflichtet,
den Wettbewerbsbehörden die erforderlichen Informationen zu liefern und andererseits die
Wettbewerbsbehörden die von einer Untersuchung betroffenen Unternehmen unter Strafan-

316 Vgl. BENJAMIN SCHINDLER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommen-
tar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Art. 49 N. 4; TAGMANN (zit. in Fn.
306), S. 98.
317 Vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.327/2006 vom 22.02.2007, E. 4, publ. in: RPW 2007/2, 334; Ur-
teil des Bundesgerichts 2A.325/2006 vom 13.02.2007, E. 4, publ. in: RPW 2007/2, 327.
318 Vgl. hierzu insbesondere RPW 2006/4, 698 ff.; RPW 2006/2, 310 ff.; RPW 2005/4, 672 ff.; RPW
2005/3, 505 ff.
319 Vgl. RPW 2007/2, 241 ff., Rz. 41; YVO HANGARTNER, Aspekte des Verwaltungsverfahrensrechts
nach dem revidierten Kartellgesetz von 2003, in: Walter Stoffel/Roger Zäch [Hrsg.], Kartellgesetzrevi-
sion 2003, Neuerungen und Folgen, Zürich 2004, S. 271 f.; TAGMANN (zit. in Fn. 306), S. 98 f.
320 Vgl. RPW 2007/2, 241 ff., Rz. 43; HANGARTNER (zit. in Fn. 319), S. 271 f.; ASTRID WASER, Grund-
rechte der Beteiligten im europäischen und schweizerischen Wettbewerbsverfahren, Zürich 2002, S.
142, Fn. 808.
321 Vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER (zit. in Fn. 314), Rn. 2.152.

80/102


322.
338. Zur im Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz geltend gemach-
ten Verletzung des Nemo-tenetur-Grundsatzes ist Folgendes zu bemerken: Art. 40 KG statu-
iert eine Auskunftspflicht der am Verfahren beteiligten Unternehmen. Soll diese Bestimmung
nicht von vornherein ihres Sinnes entleert werden, muss es den Wettbewerbsbehörden mög-
lich sein, die entsprechenden Auskünfte von den betroffenen Unternehmen gestützt auf die-
se Bestimmung herausverlangen zu können. Dies muss auch gegenüber den an einer Wett-
bewerbsbeschränkung beteiligten Unternehmen gelten, weil andernfalls die Sachverhaltsab-
klärung durch die Wettbewerbsbehörden weitgehend in Frage gestellt wäre. Mit anderen
Worten sind die Wettbewerbsbehörden letztlich auf die Herausgabe von Informationen, über
welche nur die Unternehmen verfügen und die u.U. anderweitig gar nicht beschafft werden
könnten, angewiesen. Art. 40 KG darf daher seiner Anwendung nicht dadurch beraubt wer-
den, dass sich die Unternehmen gestützt auf das Gebot, sich nicht selbst belasten zu müs-
sen, der gesetzlich vorgesehen Auskunftspflicht entziehen können. Andernfalls wäre die
Sachverhaltsermittlung und damit letztlich auch die Anwendbarkeit der materiellen Bestim-
mungen des KG (insb. Art. 5, 7 und Art. 49a KG) nicht mehr gewährleistet. Diese Auffassung
entspricht im Übrigen auch der Rechtsprechung der europäischen Kommission, welche be-
sagt, dass die Kommission berechtigt ist, ein Unternehmen gegebenenfalls durch Entschei-
dung zu verpflichten, ihr alle erforderlichen Auskünfte über ihm eventuell bekannte Tatsa-
chen zu erteilen, solange sie dem Unternehmen nicht die Verpflichtung auferlegt, Antworten
zu geben, durch die es die Zuwiderhandlung eingestehen müsste, für die die Kommission
den Beweis zu erbringen hat323.
339. Die an Swisscom gerichteten Fragen trugen diesen Anforderungen Rechnung. Die
Auskunftsbegehren forderten Swisscom u.a. auf, folgende Angaben zu machen: Anzahl ge-
schalteter DSL-Breitbandanschlüsse, Angaben zu den Bandbreiten, an alternative ISP ge-
stellte Rechnungen für die Inanspruchnahme des BBCS, Erfolgsrechnung für den Bereich
xDSL (Retail- und Wholesale-Ebene) sowie Updates der bereits gemachten Angaben324.
Den Auskunftsbegehren lagen somit ausschliesslich Fragen zu Grunde, die Tatsächliches
zum Gegenstand hatten und nicht auf ein etwaiges Schuldeingeständnis von Swisscom ab-
zielten. Swisscom musste bzw. konnte sich daher im vorliegenden Verfahren nicht selber be-
lasten und hat dies auch nicht getan. Zu Recht machte Swisscom entsprechende Vorbehalte
denn auch nie geltend.

340. Zusammenfassend lässt sich somit festhalten, dass die Verfahrensgarantien gemäss
Art. 6 Abs. 1 EMRK in kartellrechtlichen Verwaltungsverfahren gewährleistet sind. Der Ein-
wand von Swisscom gegen das Verhängen von Sanktionen durch die WEKO geht somit fehl.
B.4.2 Sanktionierung von Swisscom
341. Vorliegende Untersuchung ist zum Ergebnis gekommen, dass Swisscom ihre marktbe-
herrschende Stellung im Sinne von Art. 7 KG missbrauchte, indem sie die Vorleistungspreise
für DSL-Wholesale-Produkte im Vergleich zu den praktizierten Endkundenpreisen in einer
Weise ansetzte, dass alternativen Anbietern keine zureichende Marge verblieb (Kosten-
Preis-Schere).

322 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155), S.
60 ff.
323 Vgl. Urteile vom 25. Januar 2007, Dalmine/Kommission, C-407/2004, Randnrn. 34, vom 18. Okto-
ber 1989; Orkem/Kommission, 374/87, Slg. 1989, 3283, Randnrn. 34 und 35, vom 7. Januar 2004;
Aalborg Portland u. a./Kommission, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P
und C-219/00 P, Slg. 2004, I-123, Randnrn. 61 und 65, und vom 14. Juli 2005; Thys-
senKrupp/Kommission, C-65/02 P und C-73/02 P, Slg. 2005, I-6773, Randnr. 49.
324 Akten Nr. 7, 34, 49, 63.

81/102


342. Gemäss Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, das an einer unzulässigen Abrede
nach Art. 5 Abs. 3 und 4 beteiligt ist oder sich nach Artikel 7 unzulässig verhält, mit einem
Betrag bis zu 10% des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsat-
zes belastet. Der Betrag bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen
Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, ist ange-
messen zu berücksichtigen.
343. Rechtsfolge einer Verletzung von Art. 7 KG ist damit eine Belastung respektive Sankti-
onierung mit einem Betrag nach Art. 49a Abs. 1 KG. Missbräuchliche Verhaltensweisen nach
Art. 7 KG unterliegen seit dem Inkrafttreten der Teilrevision des Kartellgesetzes 2003 per 1.
April 2004 der direkten Sanktionierbarkeit gestützt auf Art. 49a Abs. 1 KG. Aufgrund des all-
gemeinen Prinzips des Rückwirkungsverbots ist Art. 49a KG auf Sachverhalte vor dem 1.
April 2004 nicht anwendbar. Eine direkte Sanktion kann folglich nur bezüglich unzulässiger
Verhaltensweisen, die nach dem 1. April 2004 ausgeübt wurden, ausgesprochen werden,
während allfällige vor dem 1. April 2004 ausgeübte Wettbewerbsbeschränkungen nicht direkt
sanktionierbar sind325.
B.4.3 Vorwerfbarkeit
344. Allgemein ist darauf hinzuweisen, dass die Besonderheit der Verwaltungssanktionen
darin liegt, dass sie gegen die betroffenen Unternehmen selber und typischerweise ohne
Nachweis eines strafrechtlich vorsätzlichen Handelns der verantwortlichen natürlichen Per-
sonen verhängt werden können. Die Botschaft zum revidierten KG hält explizit fest, dass die
Verwaltungssanktion (im Gegensatz zur Strafsanktion) kein Verschulden voraussetzt326. Das
von Swisscom eingereichte Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz
vertritt hingegen die Auffassung, bei den Sanktionen i.S.v. Art. 49a KG handle es sich um
echte Strafen (eingehend zu dieser Frage siehe Rz. 352 f.)327.
345. In der Literatur wurde die vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehene Auffassung der
Verschuldensunabhängigkeit unter anderem vor dem Hintergrund der zwischenzeitlichen
Einführung von Art. 100quater des Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.00) zur Verantwortlichkeit
des Unternehmens kritisiert328. Im Ergebnis wird von der Literatur im Wesentlichen erwähnt,
dass für die Verhängung einer Verwaltungssanktion erforderlich sei, dass gegenüber der ju-
ristischen Person oder ihrer Organe das zur Sanktion führende Verhalten vorwerfbar sein
müsse329. Dabei dürfte allerdings in vielen Fällen von einer Organisationsfahrlässigkeit auf
Stufe der höchsten Managementebene, d.h. bei Organpersonen des Unternehmens auszu-
gehen sein, wenn es zu Kartellrechtsverstössen kommen sollte, so dass Probleme in der
Praxis kaum relevant werden dürften.

325 Botschaft 2003 (zit. Fn. 40), S. 2048.
326 Botschaft 2003 (zit. Fn. 40), S. 2034. Schon die Botschaft 1994 hielt entsprechend fest, dass die
Sanktionierung gerechtfertigt ist, „weil die Unternehmen in der Lage sein sollten und auch verpflichtet
sind, sich so zu organisieren, dass rechtsverbindlich festgelegte Pflichten von ihnen erfüllt werden“
(Botschaft 1994 (zit. Fn. 298)., S. 620.).
327 Eingehend dazu s. das Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32;
Akte Nr. 155), S. 11 ff., insbes. S. 18 f.
328 Auswahl der zur mehrheitlich aus Anwaltskreisen stammenden Kritik: BORER (zit. in Fn. 297), Rz. 1
ff. zu Art. 49a; FRANZ HOFFET/KLAUS NEFF, Ausgewählte Fragen zum revidierten Kartellgesetz und zur
KG-Sanktionsverordnung, Anwaltspraxis 2004/4, S. 129; CHRISTOPH LANG, Untersuchungsmassnah-
men der Wettbewerbskommission im Spannungsverhältnis zwischen Wahrheitsfindung und Verteidi-
gungsrechten eines Angeschuldigten, Jusletter 27. September 2004; PHILIPPE SPITZ, Ausgewählte
Problemstellungen im Verfahren und bei der praktischen Anwendung des revidierten Kartellgesetzes,
sic! 2004, S. 553. Differenzierend: GÜNTER HEINE, Quasi-Strafrecht und Verantwortlichkeit von Unter-
nehmen im Kartellrecht der Europäischen Gemeinschaften und der Schweiz, Schweizerische Zeit-
schrift für Strafrecht 125 (2007), S. 105 ff.; TAGMANN (zit. in Fn. 306).
329 Z.B.: BORER (zit. in Fn. 297), Rz. 12 zu Art. 49a.

82/102


346. Aus der Rechtsprechung ist insbesondere der Entscheid der REKO/WEF in Sachen
„Rhône-Poulenc/Merck“330 zu erwähnen, wobei der Entscheid einen Verstoss im Zusam-
menhang mit der Verletzung einer Meldepflicht bei einem Unternehmenszusammenschluss
betrifft (Art. 51 KG). Zur Frage des Verschuldens hielt die REKO/WEF Folgendes fest: „Il ne
va pas de soi qu'il en aille autrement en droit suisse et que l'infliction d'une sanction adminis-
trative pouvant s'élever à CHF 1 mio. puisse se fonder exclusivement sur des éléments ob-
jectifs. […]. La Commission de céans a cependant laissé ouverte la question de savoir si une
mesure de ce genre pouvait être prise en l'absence de toute faute“331. Im Ergebnis heisst
dies, dass nicht ausschliesslich auf objektive Kriterien gestützt werden kann, sondern dass
auch subjektive Elemente zu berücksichtigen sind. Jedoch wurde die Frage der Notwendig-
keit eines Verschuldens explizit offen gelassen.
347. Die WEKO behandelte in Sachen Sanktionsverfahren Unique-Valet Parking, in wel-
chem es um einen Verstoss gegen eine behördliche Anordnung ging (Art. 50 KG), die The-
matik des Verschuldens im Rahmen eines Kapitels zur Vorwerfbarkeit332. Das Bundesver-
waltungsgericht bestätigte diesen Entscheid der WEKO und führte dabei aus, dass es nicht
zu beanstanden sei, wenn die WEKO i.S.d. Rechtsprechung der REKO/WEF eine subjektive
Vorwerfbarkeit der Verhaltensweise feststelle333. In einem weiteren Entscheid der WEKO
vom 18. September 2006 in Sachen Unique, in welchem die WEKO eine sich auf Art. 49a
Abs. 1 KG stützende Sanktion ausfällte, wurde ebenfalls eine Vorwerfbarkeit des Verhaltens
geprüft334. In ihrer Verfügung vom 5. März 2007 in einem die Publigroupe betreffenden Fall
stellte die WEKO bei der Prüfung der Vorwerfbarkeit auf einen objektiven Sorgfaltsmangel
ab335.
348. Wie nachfolgend zu zeigen ist, liegt im vorliegenden Fall ein objektiver Sorgfaltsmangel
i.S. einer Vorwerfbarkeit vor.
349. Swisscom musste sich in verschiedener Hinsicht bewusst sein, dass durch ihre Preis-
politik im Bereich ADSL unter Umständen ein Verstoss gegen das Kartellgesetz vorlag. Dass
Swisscom als einziger Anbieter für landesweite Vorleistungsangebote im Breitbandinternet
vermutlich als marktbeherrschend qualifiziert würde, war Swisscom unter anderem aus der
ersten Untersuchung in Sachen ADSL genügend bekannt (vgl. Rz. 4). Ebenfalls erkennbar
für Swisscom war das Vorliegen einer Behinderung der Wettbewerber durch hohe Vorleis-
tungspreise und im Vergleich zu letzteren niedrigen Retail-Preisen. Dies manifestierte sich
insbesondere auch mit Blick auf die Bereichsergebnisse von Swisscom: Einerseits lagen teils
massive Verluste bei Bluewin (vgl. Rz. 309) und insbesondere spezifisch im DSL-Retail-
Bereich vor (vgl. Rz. 227). Andererseits wurden im Bereich Wholesale mit dem Wiederkauf
des Vorleistungsangebots BBCS ausserordentlich hohe Gewinne erwirtschaftet (vgl.
Rz. 313). Diese Konstellation sollte bereits im Rahmen der betriebswirtschaftlichen Analyse
einige Fragen aufwerfen. Die Verluste im Bereich Retail und die Gewinne im Bereich Whole-
sale sind klare Anzeichen für eine wettbewerbsrechtlich unzulässige Kosten-Preis-Schere,
da selbst beim eigenen ISP mit den bestehenden Vorleistungs- und Endkundenpreisen nur
Verluste resultierten.
350. Abgesehen von den Swisscom intern verfügbaren Angaben machten auch alternative
ISP regelmässig darauf aufmerksam, dass die Margen im DSL-Geschäft ungenügend seien.
Teilweise wurde die unzureichende Marge von den ISP auch explizit thematisiert. Die Klagen
der alternativen Anbieter führten zu Eingaben mehrerer ISP an die WEKO, wobei sich die
ISP unter anderem über unzureichende Margen beklagten. Im Übrigen wäre es Swisscom

330 RPW 2002/2, 386 ff.
331 RPW 2002/2, 395.
332 RPW 2006/1, 141 ff., 169 f.
333 RPW 2007/4, 653 ff., 672.
334 Verfügung vom 18. September 2006 in Sachen Unique, RPW 2006/4, 625 ff.
335 RPW 2007/2, 190 ff., 233.

83/102


spätestens mit der Eröffnung der Untersuchung durch die Wettbewerbsbehörde möglich ge-
wesen, ihre Preispolitik zu überdenken.
351. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass Swisscom das Vorliegen eines Missbrauchs
nach Art. 7 KG durch eine Kosten-Preis-Schere kannte oder zumindest hätte erkennen kön-
nen. Damit liegt eine fahrlässige Sorgfaltspflichtverletzung bzw. ein Organisationsverschul-
den von Swisscom vor, welches eine Vorwerfbarkeit begründet.
352. Das Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz geht davon aus, bei
den Sanktionen i.S.v. Art. 49a KG handle es sich um echte Strafen, weshalb gemäss Art.
333 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 (StGB; SR 311.0) der
Allgemeine Teil des Strafgesetzbuchs anwendbar sei, soweit das Bundesgesetz vom 22.
März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR; SR 313.0) nicht davon abweiche. Das
VStrR gelange zur Anwendung, soweit das Kartellgesetz keine abweichenden Regelungen
enthalte336. Aus der Verweisung in Art. 39 KG ableiten zu wollen, das Verwaltungsstrafrecht
sei nicht anwendbar, sei unzutreffend, da namentlich die Frage nach dem anwendbaren Ver-
fahrensrecht in keinem Fall die Anwendung des Allgemeinen Teils des VStrR auszuschlies-
sen vermöge. Entsprechend sei eine ausdrückliche Verweisung auf das VStrR nicht notwen-
dig, da Art. 1 VStrR andernfalls sinnlos wäre, wonach das Verwaltungsstrafrecht anwendbar
ist, wenn die Verfolgung und Beurteilung von Widerhandlungen einer Verwaltungsbehörde
des Bundes übertragen ist.
353. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Gemäss herrschender Lehre handelt es sich bei den
direkten Sanktionen i.S.v. Art. 49a KG um verwaltungsrechtliche Sanktionen. Aufgrund ihrer
Höhe verfolgen diese sowohl präventive und als auch repressive Zwecke, weshalb sie als
Verwaltungssanktionen mit strafrechtlichem Charakter zu qualifizieren sind337. Im Unter-
schied zu den reinen Verwaltungsstrafen wird durch die Verhängung einer Sanktion i.S.v.
Art. 49a KG indessen kein ethisches Unwerturteil ausgesprochen. Daher ist auf das Unter-
suchungsverfahren, das zur Verhängung einer Sanktion führt nicht das VStrR, sondern das
VwVG anwendbar338. Entsprechend wandte die WEKO im Entscheid i.S. Unique denn auch
grundsätzlich das VwVG an, während die Bestimmungen des VStrR lediglich im Sinne einer
ergänzenden Anwendung vorbehalten wurden339. Demgemäss richtet sich das vorliegende
Untersuchungsverfahren grundsätzlich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, d.h. die Be-
stimmungen des Verwaltungsstrafrechts bzw. der Allgemeine Teil des StGB werden nur er-
gänzend und in analoger Anwendung herangezogen340. Damit ist auch der im Parteigutach-
ten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz341 vertretenen Auffassung, wonach sich die
Verjährung nach dem VStrR bzw. dem StGB richte nicht zu folgen.
354. Das Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz bringt des Weiteren
vor, es sei zwar vertretbar, dass der subjektive Tatbestand auch durch Organisationsver-

336 Eingehend dazu s. das Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32;
Akte Nr. 155), S. 11 ff., insbes. S. 18 f.
337 Vgl. BORER (zit. in Fn. 297), Rz. 2 zu Art. 49a; TAGMANN (zit. in Fn. 306), S. 85 m.w.H. Differenzie-
rend HEINE (zit. in Fn. 328), S. 105 ff.
338 Vgl. TAGMANN (zit. in Fn. 306), S. 86. Das Verwaltungsstrafrecht ist nach Art. 42 Abs. 2 KG lediglich
auf Zwangsmassnahmen wie Hausdurchsuchungen und Beschlagnahmen sinngemäss anwendbar;
im Untersuchungsverfahren gilt demgegenüber das VwVG soweit das KG keine abweichenden Rege-
lungen enthält (vgl. TAGMANN [zit. in Fn. 306], Fn. 435).
339 Vgl. Unique, RPW 2006/4, 625 ff., 636 f. Rz. 64 ff.
340 Vgl. auch SPITZ (zit. in Fn. 328), 555 f. und 564, wonach die direkten Sanktionen nicht als Strafen
i.S.v. Art. 333 StGB zu qualifizieren sind. In diesem Sinn auch HEINE, wonach sich die Grundsätze des
klassischen Strafrechts von vornherein nicht eins zu eins auf das Kartellrecht übertragen lassen, da
dies den Steuerungsaufgaben und den (neuen) Normadressaten im Kartellrecht zuwiderlaufen würde.
(HEINE [zit. in Fn. 328], S. 118).
341 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155), S.
37 f.

84/102


schulden verwirklicht werden könne. Allerdings beanstanden die Gutachter, der Antrag be-
gründe nur ungenügend inwiefern Swisscom fahrlässig gehandelt habe342. Namentlich liege
hinsichtlich des Tatzeitraums eine verbotene Rückwirkung vor, indem von einer strafbaren
Handlung ab dem 1. April 2004 ausgegangen werde. Nach Auffassung des Parteigutachtens
wusste Swisscom frühestens mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts betreffend Zu-
gang zum schnellen Bitstrom, dass sie im relevanten Markt über eine marktbeherrschende
Stellung verfügt. Des Weiteren könne Swisscom frühestens fürs Jahr 2006 ein Wissen über
erzielte Wholsale-Gewinne unterstellt werden; ein eigentliches Muster hinsichtlich der Ge-
winnentwicklung sogar erst für das Jahr 2007343. Auch der Hinweis des Antrags, dass die al-
ternativen ISP gegenüber den Wettbewerbsbehörden auf eine mögliche Wettbewerbsbe-
schränkung aufmerksam gemacht hätten sei ebenso wenig hilfreich wie die Ausführungen,
wonach es Swisscom spätestens mit der Eröffnung der Untersuchung möglich gewesen wä-
re, ihre Preispolitik zu überdenken. Die WEKO müsse vielmehr nachweisen, dass Swisscom
von den Eingaben der alternativen ISP wusste bzw. hätte wissen müssen. Swisscom sei
demgemäss kein unerlaubtes Risiko eingegangen, sondern habe sich im Rahmen des recht-
lich erlaubten (u.U. sogar erwünschten) Risikobereichs bewegt. Sofern überhaupt von einer
Risikosetzung auszugehen sei, könne nicht vor Ende des Jahres 2005 von einem unerlaub-
ten Risiko ausgegangen werden344. Ausserdem verletze die Vorgehensweise des Sekretari-
ats die Unschuldsvermutung, indem es Swisscom zumindest pflichtwidrige Unvorsichtigkeit
vorwerfe, weil diese nach Eröffnung der vorliegenden Untersuchung die Preispolitik nicht an-
passte345.
355. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Vorsatz und Fahrlässigkeit können sinngemäss
auch auf kartellrechtliche Verfahren angewandt werden346. Um eine Verhaltensweise als kar-
tellrechtswidrig zu qualifizieren und zu sanktionieren genügt entsprechend ein fahrlässiges
Verhalten, das durch eine Sorgfaltspflichtverletzung in Form eines Organisationsmangels
begründet werden kann. Im Kartellrecht ergeben sich die Sorgfaltsplichten in erster Linie aus
dem Kartellgesetz, d.h. Unternehmen haben missbräuchliche Verhaltensweisen i.S.v. Art. 7
KG zu unterlassen347. Weisen die Wettbewerbsbehörden einen Kartellrechtsverstoss nach,
ist die objektive Sorgfaltsplichtverletzung im Regelfall ohne weiteres gegeben348. Dass bei
Vorliegen eines wettbewerbswidrigen Verhaltens ein Sorgfaltsmangel des betreffenden Un-
ternehmens vorliegen muss, ist mit dem Umstand begründet, dass das Kartellgesetz sowie
die Praxis der WEKO und der Rechtsmittelbehörden bei den Unternehmen grundsätzlich als
bekannt vorausgesetzt werden darf349. Entsprechend wird nur im Einzelfall kein Verschulden
des Unternehmens vorliegen, wenn beispielsweise die durch einen Mitarbeiter ohne Organ-
stellung begangenen Kartellrechtsverstösse innerhalb des Unternehmens nicht bekannt wa-
ren und dies auch mit einer zweckmässigen Ausgestaltung der Organisation nicht hätte be-
kannt werden können und das Unternehmen alle zumutbaren Massnahmen getroffen hat,
den Kartellrechtsverstoss zu verhindern350.

342 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155), S.
68 ff.
343 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155), S.
70 f.
344 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155), S.
73 f.
345 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155), S.
72.
346 Zur Ablehnung einer direkten Anwendbarkeit des Allgemeinen Teils des Strafrechts s. Rz. 353.
347 Vgl. TAGMANN (zit. in Fn. 306), S. 73.
348 Vgl. PETER REINERT, in: Baker & McKenzie (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum Kartellgesetz,
Bern 2007, Art. 49a N. 5; TAGMANN (zit. in Fn. 306), S. 73.
349 Vgl. TAGMANN (zit. in Fn. 306), S. 73.
350 Vgl. REINERT (zit. in Fn. 348), Art. 49a N. 5.

85/102


356. Würde der Auffassung des Parteigutachtens betreffend Verstoss gegen das Kartellge-
setz gefolgt, wonach eine Sorgfaltspflichtverletzung frühestens nach Eröffnung des Urteils
des Bundesverwaltungsgerichts betreffend Zugang zum schnellen Bitstrom vorliegen konnte,
läuft dies im Ergebnis praktisch darauf hinaus, dass die Frage der marktbeherrschenden
Stellung zunächst behördlich festgestellt werden müsste. Gerade dieses System wollte der
Gesetzgeber mit der Einführung der direkten Sanktionen i.S.v. Art. 49a KG indessen ab-
schaffen. Insofern ist es sachgerecht das Verhalten von Swisscom ab dem 1. April 2004 zu
sanktionieren. Swisscom bis zur Eröffnung des fraglichen Urteils des Bundesverwaltungsge-
richts jegliches Verschulden abzusprechen, würde dem Willen des Gesetzgebers widerspre-
chen, Kartellrechtsverstösse direkt sanktionieren zu können. Ausserdem gilt es zu berück-
sichtigen, dass Swisscom bereits mehrfach in Verfahren vor den Wettbewerbsbehörden in-
volviert war und mit den kartellrechtlichen Vorschriften und der Praxis der WEKO und der
Rechtsmittelinstanzen vertraut ist. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Preisges-
taltung von Swisscom im Bereich Breitbandinternet und es wird ein Kartellrechtsverstoss
festgestellt. Dass die Ausgestaltung der Preise einem oder mehreren Mitarbeitern obliegt,
denen keine (faktische) Organstellung zukommt und auch keine Mitarbeiter mit Organstel-
lung Kenntnis des Preisgefüges hatte kann als ausgeschlossen betrachtet werden. Aus die-
sen Gründen ist das Vorliegen einer Sorgfaltspflichtverletzung in Form eines Organisations-
verschuldens zu bejahen. Letztlich gilt es zum Vorbringen von Swisscom, auch die Mitteilung
der Eröffnung der Untersuchung genüge nicht, ein Organisationsverschulden nachzuweisen,
festzuhalten, dass Unternehmen, die nach Eröffnung eines kartellrechtlichen Verfahrens an
ihrem wettbewerbswidrigen Verhalten festhalten, mindestens eventualvorsätzlich handeln,
da sie einen Kartellrechtsverstoss zumindest in Kauf nehmen351.
357. Swisscom beanstandet in ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009352, dass Swisscom
aufgrund des Vertrauensprinzips nicht sanktioniert werden dürfe, da in einer ersten ADSL-
Untersuchung die WEKO nur die Rabattstaffelung gerügt habe (Stellungnahme Rz. 251 ff.).
Swisscom weist im Speziellen auf den folgenden Passus in der Verfügung der WEKO vom
15. Dezember 2003 in der ersten ADSL-Untersuchung hin: “Auch wenn diese Zahlen mit er-
heblichen Unsicherheiten behaftet sind, zeigen sie, dass Bluewin in Zusammenhang mit der
Erbringung von ADSL-Diensten mit grosser Wahrscheinlichkeit kein strukturelles Defizit auf-
weist. Es ist somit davon auszugehen, dass keine unzulässige Quersubventionierung von
Bluewin vorliegt“ (RPW 2004/2, S. 407 ff., S. 445, Rz. 171).
358. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Aus dem Dispositiv der Verfügung in der ersten
ADSL-Untersuchung geht hervor, dass im Vordergrund die Rabattgestaltung beim Produkt
BBCS stand. Es wurde somit ausschliesslich die Wholesale-Seite untersucht. Gegenstand
der ersten Untersuchung war eine Bevorzugung der eigenen Tochtergesellschaft Bluewin
durch Swisscom, was zu einer Ungleichbehandlung gegenüber allen anderen Marktteilneh-
mern führte. Mit der ersten Untersuchung wurde sichergestellt, dass alle ISP gleich behan-
delt werden und Bluewin mit anderen Worten nicht mehr bevorzugt wird.
359. Swisscom macht in Rz. 257 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009353 geltend, dass
in der ersten ADSL eine Quersubventionierung von Bluewin explizit verneint worden sei. Ei-
ne Kosten-Preis-Schere stelle aber genau einen Anwendungsfall einer Quersubventionie-
rung dar. Auch aus diesem Grund hätte Swisscom nicht erkennen können oder müssen,
dass die Preisstruktur des BBCS missbräuchlich sei.
360. Die damals auch betrachtete Frage einer Quersubventionierung unterscheidet sich so-
wohl inhaltlich als auch kartellrechtlich von der hier zu beurteilenden Frage einer Kosten-
Preis-Schere. Diese Sichtweise deckt sich auch mit dem von Swisscom eingereichten Par-

351 Vgl. TAGMANN (zit. in Fn. 306), S. 74.
352 Akte Nr. 123.
353 Akte Nr. 123.

86/102


teigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz354, wonach sich der in der Unter-
suchung ADSL I untersuchte Sachverhalt mit dem vorliegenden Verfahrensgegenstand nicht
deckt. In der ersten ADSL-Untersuchung stellte sich die Frage nicht, ob alternativen ISP oder
Bluewin eine genügende Marge aus dem ADSL-Geschäft verbleibt. Von einem Autor wurde
es zwar als erstaunlich erachtet, dass die WEKO den damaligen Fall nicht unter dem Aspekt
der Kosten-Preis-Schere prüfte355. Aufgrund der damals vorliegenden Umstände erschien es
allerdings nicht notwendig, noch weitere Abklärungen vorzunehmen, um allenfalls mehrere
Missbräuche einer marktbeherrschenden Stellung festzustellen. Würden bezüglich der Ver-
fügung der WEKO aus der ersten ADSL-Untersuchung die von der Rechtsprechung entwi-
ckelten Kriterien zum Vertrauensschutz angewandt, würde ein Vertrauensschutz bereits am
ersten Kriterium scheitern, wonach sich eine Auskunft auf eine konkrete Angelegenheit be-
ziehen muss356. Der im Rahmen der ersten ADSL-Untersuchung beurteilte Sachverhalt be-
traf jedoch nicht die hier beurteilte Frage des Vorliegens einer unzulässigen Kosten-Preis-
Schere und damit einen anderen, als den damals konkret beurteilten Sachverhalt. Swisscom
kann aus diesen Gründen bezüglich des Vertrauensschutzes nichts zu ihren Gunsten ablei-
ten.
361. Swisscom macht in Rz. 259 f. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009357 geltend, sie
habe sich aufgrund des Verhaltens der WEKO seit der Verfügung vom 15. Dezember 2003
darauf verlassen, dass die Preisstruktur kartellrechtskonform sei. Swisscom habe daher ihre
Preisstruktur seit der ersten ADSL-Untersuchung im Wesentlichen beibehalten bzw. zuguns-
ten der FDA und ISP ständig verbessert (Senkung der BBCS-Preise und Senkung bzw.
Wegfall der der Connectivity-Kosten; Erhöhung der Bandbreiten), was als Vertrauensbetäti-
gung von Swisscom zu verstehen sei. Dies stelle eine Disposition dar, die auf der von der
WEKO geschaffenen Vertrauensgrundlage beruhe. Für die Dauer, in welcher ihr die WEKO
kartellrechtswidriges Verhalten vorwerfe, könne Swisscom diese Disposition offensichtlich
nicht wieder rückgängig machen (Rz. 264).
362. Auf die angeblichen Preissenkungen von Swisscom und Bluewin wird bereits in
Rz. 142 ff. sowie Rz. 300 ausführlich eingegangen. Unter Berücksichtigung dieser Ausfüh-
rungen ist die von Swisscom geltend gemachte Vertrauensbetätigung klar zu relativieren.
Was die Berechnung der Connectivity-Kosten anbelangt, kann ebenfalls auf Rz. 300 verwie-
sen werden.
363. Gemäss den Ausführungen von Swisscom in ihrer Stellungnahme vom 26. März
2009358 sei Swisscom nicht hin der Lage gewesen zu erkennen, dass das Verhältnis zwi-
schen Wholesale- und Retail-Preis missbräuchlich war. Es sei ihr somit auch nicht möglich
gewesen, den vorgeworfenen Normverstoss zu vermeiden (Stellungnahme, Rz. 271). Aus
diesem Grunde könne sie für den ihr vorgeworfenen Kartellrechtsverstoss auch nicht sankti-
oniert werden.
364. Hierzu ist Folgendes zu bemerken: Spätestens seit der Eröffnung der vorliegenden Un-
tersuchung muss Swisscom klar gewesen sein, dass ihr bezüglich der ADSL-Preisstruktur
möglicherweise ein Kartellrechtsverstoss vorgeworfen wird. Die WEKO hat Swisscom im Er-
öffnungsbeschluss explizit darauf hingewiesen, dass in der zweiten Untersuchung das Vor-
liegen einer Kosten-Preis-Schere geprüft werde. Unter diesen Umständen kann Swisscom
nicht erfolgreich behaupten, dass sie auf die Kartellrechtskonformität ihres Verhaltens ver-
traut habe bzw. sogar habe vertrauen dürfen. Auch die verschiedenen ähnlich gelagerten

354 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155), S.
81.
355 Vgl. REINERT (zit. in Fn. 195), S. 146, Rz. 4.138.
356 Vgl. u.a. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern
2005, S. 154.
357 Akte Nr. 123.
358 Akte Nr. 123.

87/102


Kartellrechtsverfahren in der EU (Deutsche Telekom359, Wanadoo360 und Telefónica361, vgl.
Rz. 207 ff.) deuteten darauf hin, dass die Preisstruktur kartellrechtlich problematisch sein
könnte. In all diesen Verfahren ging es um das Vorliegen eines Price Squeeze durch ein
marktbeherrschendes Unternehmen im Zusammenhang mit ADSL-Dienstleistungen.
365. Nicht zuletzt musste Swisscom auch aufgrund der zahlreichen Klagen und Anzeigen
von ISP, welche sowohl gegenüber der WEKO als auch gegenüber Swisscom selber geäus-
sert worden sind, um die Kartellrechtsproblematik ihrer ADSL-Preisstruktur gewusst haben.
Selbst wenn Swisscom ihr Verhalten für rechtmässig gehalten haben sollte, muss ihr trotz-
dem bewusst gewesen sein, dass konkurrierende Unternehmen sich durch die ADSL-
Preisstruktur von Swisscom diskriminiert fühlten. Auch aus diesem Grund durfte Swisscom
nicht mehr auf die Kartellrechtskonformität vertrauen.
366. Swisscom macht weiter geltend, die WEKO sei aufgrund ihrer Verfügung vom 15. De-
zember 2003 sowie durch ihr Verhalten seit jener Verfügung dafür verantwortlich, dass
Swisscom davon ausgehen musste und durfte, die Preisstruktur des BBCS sei kartellrechts-
konform. Swisscom habe sich durch das widersprüchliche Verhalten der WEKO in einem
Verbotsirrtum befunden (Stellungnahme, Rz. 274). Dieser Verbotsirrtum sei zu berücksichti-
gen.
367. Wie Swisscom selber erwähnt, liegt ein direkter und unvermeidbarer Verbotsirrtum vor,
wenn sich auch ein gewissenhafter Mensch hätte in die Irre führen lassen. Davon kann in
casu keine Rede sein. Wie bereits oben (Rz. 364) ausgeführt, musste Swisscom sowohl auf-
grund der diversen Klagen anderer ISP sowie der erwähnten Kartellrechtsverfahren in der
EU gegen Deutsche Telekom, Wanadoo und Telefónica und nicht zuletzt aus dem Eröff-
nungsbeschluss der WEKO gewusst haben, dass ihre ADSL-Preisstruktur möglicherweise
kartellrechtlich unzulässig ist. Auch aus der Tatsache, dass im ersten ADSL-Verfahren die
ADSL-Preisstruktur nicht untersucht worden ist, kann Swisscom nichts zu ihren Gunsten ab-
leiten. Der im Rahmen der ersten ADSL-Untersuchung beurteilte Sachverhalt betraf nicht die
hier beurteilte Frage des Vorliegens einer unzulässigen Kosten-Preis-Schere und damit ei-
nen anderen konkret beurteilten Sachverhalt (vgl. Rz. 360).
368. Weiter bringt Swisscom in Rz. 276 ff. der Stellungnahme vom 26. März 2009362 vor, die
Qualifizierung als marktbeherrschendes Unternehmen für landesweite Vorleistungsangebote
im Breitbandinternet sei für sie entgegen der Ausführungen der WEKO im Antrag vom 12.
November 2008 nicht vorhersehbar gewesen. Swisscom verweist dabei auf den Beschwer-
deentscheid der REKO/WEF (RPW 2005/3, S. 505 ff.), gemäss welchem die WEKO unter
anderem angewiesen wurde, zusätzliche Abklärungen zum Nachweis der marktbeherr-
schenden Stellung zu treffen sowie den Umstand, dass die WEKO das erste ADSL-
Verfahren am 7. Mai 2007 als gegenstandlos abgeschrieben habe, ohne die verlangten Ab-
klärungen vorgenommen zu haben.
369. Inwiefern Swisscom aus dem Beschwerdeentscheid der REKO/WEF den Hinweis ent-
nehmen will, dass eine Marktbeherrschung zu verneinen sei, ist nicht ersichtlich. Die
Rechtsmittelinstanz stellte in ihrem Entscheid lediglich fest, dass zusätzliche Abklärungen
getroffen werden müssen, um den Nachweis der Marktbeherrschung erbringen zu können.
Trotz dieser Anweisung an die WEKO – oder gerade deswegen – musste Swisscom damit
rechnen, dass sie für landesweite Vorleistungsangebote im Breitbandinternet als marktbe-
herrschend qualifiziert werden könnte. Die Marktbeherrschung war demzufolge für Swisscom
keinesfalls unvorhersehbar.

359 Vgl. Rz. 208.
360 Vgl. Rz. 209.
361 Vgl. Rz. 210.
362 Akte Nr. 123.

88/102


370. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die WEKO das erste ADSL-Verfahren als
gegenstandslos abgeschrieben hat. Grund für die Gegenstandslosigkeit war der Umstand,
dass Swisscom ihr damals geprüftes kartellrechtswidriges Verhalten aufgegeben hatte. Die
Einstellung des Verfahrens erfolgte somit unabhängig von der Frage einer Marktbeherr-
schung von Swisscom.
371. Auch das Vorliegen einer Kosten-Preis-Schere sei für Swisscom unvorhersehbar ge-
wesen (Stellungnahme, Rz. 281 ff.). Für Swisscom sei es unmöglich zu erkennen, ob das
Retail-Geschäft seiner Mitbewerber gewinn- oder verlustbringend sei, da es sich bei diesen
Informationen regelmässig um Geschäftsgeheimnisse handle. Swisscom habe aufgrund des
eigenen Geschäftsgangs hingegen gewusst, dass sie selber im Retail-Bereich eine auf Dau-
er ausreichende Marge erziele. Auch die WEKO sei im ersten ADSL-Verfahren zum Schluss
gekommen, dass das Retail-Geschäft von Swisscom kein strukturelles Defizit ausweise.
Somit habe Swisscom davon ausgehen können, dass keine Kosten-Preis-Schere vorliege.
372. Die Aussage, wonach das Retail-Geschäft von Bluewin gewinnbringend gewesen sei,
ist nicht korrekt. Die positive Marge im Jahr 2007 basiert auf einer einmaligen Rückzahlung
eines Rabattes im Dezember 2007, welcher sich nur für Bluewin positiv auswirkte. Wie be-
reits unter Rz. 254 dieser Verfügung ausgeführt wird, rechtfertigt es sich nicht, solche einma-
ligen Zahlungen bei der Auswertung der Wirtschaftlichkeitsrechnung zu berücksichtigen. Je-
de Zahlung an die ISP ist geeignet, einen allfälligen Price Squeeze zu entschärfen oder so-
gar aufzuheben. Dies gilt umso mehr, als die Konkurrenten, zu deren Nachteil die Kosten-
Preis-Schere seitens Swisscom ausgeführt wurde, nicht in den Genuss einer Rabattzahlung
in der Grössenordnung der Zahlung zu Gunsten von Bluewin kamen. Folglich ist allenfalls
sogar davon auszugehen, dass der einseitig Bluewin bevorzugende Rabatt im Zusammen-
hang mit vorliegender Untersuchung zu sehen ist. Dies wiederum lässt die Behauptung, wo-
nach das Vorliegen einer Kosten-Preis-Schere für Swisscom unvorhersehbar gewesen wäre,
unglaubwürdig erscheinen.
373. Swisscom macht in Rz. 294 f. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009363 geltend, dass
sie aufgrund der langen Verfahrensdauer und der jahrelangen Inaktivität davon ausgehen
durfte, dass keine schwerwiegenden Kartellrechtsverstösse zur Diskussion stünden. Darin
sieht Swisscom gemäss Parteigutachten einen Verstoss gegen den Anspruch auf Beurtei-
lung innert angemessener Frist (Beschleunigungsgebot)364. Die WEKO habe überdies
Swisscom gegenüber nie signalisiert, wo allenfalls ein kartellrechtliches Problem bestehen
könnte.
374. Zur langen Verfahrensdauer ist zu bemerken, dass die Ressourcen des Sekretariats
durch andere Verfahren im Telekommunikationsbereich sowie zahlreiche Stellungnahmen in
Beschwerdeverfahren und Interkonnektionsgutachten ausgelastet waren, welche ebenfalls
im Zusammenhang mit Swisscom standen. Auch das Verhalten von Swisscom führte dazu,
dass vorliegende Untersuchung nicht früher abgeschlossen werden konnte. Swisscom wur-
den zur Beantwortung von Auskunftsbegehren des Sekretariats365 auf ihr Ersuchen hin366
mehrfach Fristverlängerungen gewährt367. Nach Einreichung der Stellungnahme sah sich
Swisscom des Weiteren veranlasst am 17. August 2009 aufgrund des vor dem Bundesver-
waltungsgericht hängigen Beschwerdeverfahrens i.S. Terminierung Mobilfunk ein Sistie-
rungsgesuch zu stellen, obschon ihr die Grundlage zur Stellung besagten Sistierungsge-
suchs seit rund zweieinhalb Jahren bekannt war368. Darüber hinaus reichte Swisscom in vor-

363 Akte Nr. 123.
364 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155), S.
54 f. und S. 76 f.
365 Vgl. Akten Nr. 7, 34 und 63.
366 Vgl. Akten Nr. 9, 40, 46, 70 und 74.
367 Vgl. Akten Nr. 10, 42, 48 und 76.
368 Die Verfügung der WEKO i.S. Terminierung Mobilfunk datiert vom 5. Februar 2007 (vgl. RPW
2007/2, 241 ff.).

89/102


liegender Untersuchung zwei Parteigutachten369 ein und zwar sieben bzw. zehn Monate
nach Zustellung des Antrags des Sekretariats. Die Behauptung, wonach Swisscom gar nicht
in Kenntnis gesetzt worden sei, welche kartellrechtlichen Probleme im vorliegenden Verfah-
ren zur Diskussion standen, ist unglaubwürdig. Der Untersuchungsgegenstand wurde Swiss-
com mit dem Eröffnungsbeschluss des Verfahrens mitgeteilt und auch in der Medienmittei-
lung vom 21. Oktober 2005370 ausdrücklich erwähnt.
375. Swisscom macht in Rz. 296 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009371 geltend, das
Verfahren der WEKO erscheine widersprüchlich, wenn man berücksichtige, dass sich die
WEKO bereits in anderem Zusammenhang dem Phänomen der Kosten-Preis-Schere befasst
habe. Swisscom verweist hierbei auf "Talk&Surf" und "Swisscom Directories". Zudem habe
das Sekretariat die Vorabklärung "Swisscom DSL&NATEL in einem Abonnement" eingestellt,
ohne einen Vorbehalt zu äussern, der BBCS an sich könnte kartellrechtswidrig sein.
376. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Das Verfahren "Talk&Surf" erreichte bezüglich einer
allfälligen Kosten-Preis-Schere nur das Stadium einer Vorabklärung372. Vorabklärungen wer-
den durch das Sekretariat durchgeführt. Es handelt sich somit nicht um einen Entscheid der
WEKO, weshalb auch keine Bindungswirkung vorliegt. Im Rahmen von Vorabklärungen wird
nur summarisch geprüft, ob Anhaltspunkte für einen Kartellrechtsverstoss bestehen. Auch
das Bestehen einer möglichen Kosten-Preis-Schere wurde demnach nur summarisch ge-
prüft. Die anschliessende Untersuchung "Talk&Surf" beschränkte sich auf die Frage einer all-
fälligen Geschäftsverweigerung373. Die Frage, ob eine Kosten-Preis-Schere vorliegt, war
demgegenüber nicht Gegenstand der Untersuchung. Auch beim Verfahren "Swisscom
DSL&NATEL in einem Abonnement" handelt es sich um eine Vorabklärung des Sekretariats.
Im Zentrum dieser Vorabklärung stand die Frage, ob eine unzulässige Koppelung zweier
Produkte vorliege, da ein vergleichbares Angebot Konkurrenten von Swisscom nicht oder nur
erschwert möglich war. Die erwähnte Vorabklärung wurde unter anderem deswegen nicht
weiter verfolgt, weil Swisscom mit "BBCS naked" ein neues Produkt auf den Markt gebracht
hat, welches die gegen Swisscom gerichteten Vorwürfe weitgehend entkräftet hat. Betreffend
die Untersuchung „Swisscom Directories“374 ist wie in Rz. 306 f. bereits ausgeführt, festzu-
halten, dass sich die Ergebnisse der Untersuchung „Swisscom Directories“ nicht eignen,
Schlüsse für die vorliegende Untersuchung zu ziehen, da es sich um einen anderen Markt
handelt, indem durchaus auch tiefere Margen keine Kosten-Preis-Schere begründen.
377. Swisscom macht in Rz. 300 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009375 geltend, selbst
wenn ihr vorgeworfen werden könne, sie hätte die Kartellrechtswidrigkeit ihrer Preispolitik für
BBCS erkennen können und müssen, so sei dennoch die Sanktion wesentlich zu reduzieren,
da Swisscom das volle Ausmass des angeblichen Normverstosses verborgen geblieben war.
Es sei Swisscom schlicht nicht möglich gewesen, verlässliche Rückschlüsse auf die Ange-
messenheit einer Marge zu ziehen.
378. Hierzu ist Folgendes zu bemerken: Swisscom bezieht sich bezüglich der Erkennbarkeit
der Kartellrechtswidrigkeit ihrer Preispolitik wiederum darauf, dass es ihr nicht möglich sei,
die Gewinn- oder Verlustsituation ihrer Konkurrenten zu erkennen und Swisscom sich daher
nur an der angeblichen positiven Marge von Bluewin habe orientieren können. Wie bereits

369 Vgl. Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (zit. in Fn. 24; Akte Nr. 134); Parteigut-
achten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155).
370 Abrufbar im Internet unter: www.news-service.admin.ch.
371 Akte Nr. 123.
372 Vgl. Swisscom Talk&Surf, RPW 2004/2, 357 ff.
373 Vgl. Swisscom Talk&Surf, RPW 2005/2, 248.
374 Swisscom Directories AG betreffend Herstellung, Verwaltung und Herausgabe von regulierten Ver-
zeichnisdaten gemäss Artikel 29 der Verordnung über Fernmeldedienste vom 31. Oktober 2001 (FDV;
SR 784.101.1), RPW 2005/1, 54 ff.
375 Akte Nr. 123.

90/102


mehrfach ausgeführt (vgl. Rz. 257; Rz. 372), war Bluewin während der für dieses Verfahren
massgeblichen Zeitspanne entgegen der Behauptung von Swisscom nicht profitabel. Was
die Gewinn- bzw. Verlustsituation der Konkurrenten von Swisscom anbelangt, musste für
Swisscom aufgrund der zahlreichen Klagen und Anzeigen auch ohne genaue Geschäftszah-
len der anderen ISP klar gewesen sein, dass deren Geschäft wahrscheinlich nicht profitabel
gewesen ist. Swisscom kann somit auch nicht behaupten, sich in einem unvermeidbaren
Verbotsirrtum befunden zu haben.
B.4.4 Bemessung
379. Rechtsfolge einer Verletzung von Art. 49a Abs. 1 KG ist die Belastung des fehlbaren
Unternehmens mit einem Betrag bis zu 10% des in den letzten drei Geschäftsjahren in der
Schweiz erzielten Umsatzes. Der Betrag bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des
unzulässigen Verhaltens, wobei der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch
erzielt hat, angemessen zu berücksichtigen ist.
B.4.4.1
Maximalsanktion
380. Die Obergrenze des Sanktionsrahmens und somit die Maximalsanktion liegt bei 10%
des vom Unternehmen in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Gesamt-
umsatzes. Der Unternehmensumsatz im Sinne von Art. 49a Abs. 1 KG berechnet sich dabei
sinngemäss nach den Kriterien der Umsatzberechnung bei Unternehmenszusammenschlüs-
sen; Art. 4 und 5 VKU finden analoge Anwendung.
381. Gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. a und b VKU ist der Umsatz von Mutterunternehmen und
Tochterunternehmen von Swisscom in die Berechnung des relevanten Umsatzes mit einzu-
beziehen. Der Unternehmensumsatz nach Art. 49a Abs. 1 KG bestimmt sich mithin auf Kon-
zernebene, wobei gemäss Art. 5 Abs. 2 VKU konzerninterne Umsätze bei der Berechnung
des Gesamtumsatzes nicht zu berücksichtigen sind. Gemäss Geschäftsberichten von Swiss-
com betrug der konsolidierte Nettoumsatz im Jahr 2005 9'732 Mio. Franken, im Jahr 2006
9’652 Mio. Franken und im Jahr 2007 11’089 Mio. Franken376. Dieser Nettoumsatz fiel mehr-
heitlich in der Schweiz an, sind doch die meisten Gruppengesellschaften und Geschäftsein-
heiten von Swisscom fast ausschliesslich in der Schweiz tätig. Eine Ausnahme bildet die im
2007 übernommene italienische Fastweb, welche im Jahr 2007 einen Umsatz von 1'473 Mio.
Franken zu demjenigen von Swisscom beitrug. Abzüglich des Umsatzes von Fastweb erwirt-
schaftete die Swisscom AG in den letzten drei Geschäftsjahren somit einen Gesamtumsatz
von rund 29'000 Mio. Franken. Die Maximalsanktion im Sinne von Art. 49a Abs. 1 KG beläuft
sich im vorliegenden Verfahren folglich auf 2'900 Mio. Franken.
B.4.4.2
Konkrete Sanktionsberechnung
382. Nach Art. 49a Abs. 1 KG ist bei der Bemessung des konkreten Sanktionsbetrags die
Dauer und Schwere des unzulässigen Verhaltens und der durch das unzulässige Verhalten
erzielte mutmassliche Gewinn angemessen zu berücksichtigen. Die Verordnung vom 12.
März 2004 über die Sanktionen bei unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen (KG-
Sanktionsverordnung, SVKG; SR 251.5) geht für die konkrete Sanktionsbemessung zu-
nächst von einem Basisbetrag aus, der in einem zweiten Schritt an die Dauer des Verstos-
ses anzupassen ist, bevor in einem dritten Schritt erschwerenden und mildernden Umstän-
den Rechnung getragen werden kann.
B.4.4.2.1
Basisbetrag
383. Der Basisbetrag beträgt je nach Art und Schwere des Verstosses bis zu 10% des Um-
satzes, den das betreffende Unternehmen in den letzten 3 Geschäftsjahren auf den relevan-
ten Märkten in der Schweiz erzielt hat (Art. 3 SVKG).

376 Geschäftsbericht 2007, S. 31; Geschäftsbericht 2006, S. 37.

91/102


B.4.4.2.1.1
Obergrenze des Basisbetrags
384. Die obere Grenze des Basisbetrags beträgt gemäss Art. 3 SVKG 10% des Umsatzes,
den das betreffende Unternehmen in den letzten 3 Geschäftsjahren auf den relevanten
Märkten in der Schweiz erzielt hat.
385. Der sachlich relevante Markt wurde vorliegend als Wholesale-Markt für Breitbanddiens-
te abgegrenzt (Rz. 37 ff.). Der Umsatz von Swisscom auf diesem Markt ergibt sich aus den
von den ISP bei Swisscom nachgefragten Vorleistungen für Breitbanddienste, das heisst
dem Umsatz aus dem Bereich Swisscom Wholesale BBCS377. Nicht zusätzlich berücksichtigt
werden die Umsätze, die Swisscom mit ihrem ISP mit Bluewin im nachgelagerten Endkun-
denmarkt erwirtschaftet, da ansonsten eine doppelte Berücksichtigung von Umsätzen statt-
finden könnte. Auf diese Weise wird auch eine Berücksichtigung rein konzerninterner Um-
sätze vermieden.
386. Für die letzten drei Geschäftsjahre betrugen die Umsätze von Swisscom auf dem rele-
vanten Markt [...] Franken im Jahr 2005, [...] Franken im Jahr 2006 und [...] Franken im Jahr
2007.
387. Insgesamt errechnet sich damit ein Umsatz von [...] Franken, den Swisscom in den
letzten drei Jahren auf dem relevanten Markt in der Schweiz erzielt hat. Die Obergrenze des
Basisbetrages beträgt 10% dieses Umsatzes, im vorliegenden Fall somit [...] Franken.
388. Swisscom macht in Rz. 305 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009378 geltend, der
Antrag des Sekretariats berücksichtige bei der Berechnung des Basisbetrags zu Unrecht
konzerninterne Umsätze, indem die Umsätze, die Swisscom mit dem Produkt BBCS erziele,
miteinbezogen werden.
389. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Der Umsatz berechnet sich gestützt auf den Betrag,
bestehend aus der Zugangs- und der Connectivity-Gebühr, den die ISP Swisscom für das
Wholesale-Angebot BBCS zu entrichten haben. Auch der unternehmenseigene ISP Bluewin
entrichtet „Swisscom Wholesale“ ein Entgelt für die Inanspruchnahme des Produkts BBCS.
Entsprechend handelt es sich dabei aus Sicht von Bluewin um einen Kostenfaktor und
„Swisscom Wholesale“ generiert dadurch Umsatz. Aus diesen Gründen ist der Umsatz, den
„Swisscom Wholesale“ mit Bluewin erzielt, in die Berechnung des Umsatzes mit einzubezie-
hen. Damit Swisscom mit dem eigenen ISP Bluewin den Endkunden einen Breitbandinter-
netzugang anbieten kann, muss Bluewin wie die alternativen ISP bei „Swisscom Wholesale“
das Vorleistungsprodukt BBCS beziehen. Bluewin entrichtet „Swisscom Wholesale“ denn
auch gleich hohe Zugangs- und Connectivity-Gebühren wie die anderen ISP. Sofern der
Umsatz, den Swisscom Wholesale mit Bluewin erwirtschaftet nicht berücksichtigt wird, würde
den zu sanktionierenden Unternehmen die Möglichkeit eingeräumt, je nach Ausgestaltung
der internen Organisationsform einen massgebenden Einfluss auf die Höhe der Sanktion zu
nehmen. Abhängig davon, wie die Unternehmensstruktur ausgestaltet ist, würde einem Un-
ternehmen die Möglichkeit eingeräumt, den auf dem relevanten Markt erzielten Umsatz
künstlich tief zu halten, um so einer drohenden Sanktion in bestimmter Höhe zu entgehen.
Nur wenn auch der Umsatz, den Swisscom mit dem eigenen ISP Bluewin erzielte, mitbe-
rücksichtigt wird, kann der mit der Einführung direkter Sanktionen angestrebten präventiven
Wirkung genügend Rechnung getragen werden. Aus den genannten Gründen ist vorliegend
bei der Berechnung des Basisbetrags der Umsatz, den Swisscom durch Zahlungen von
Bluewin an „Swisscom Wholesale“ erzielt mit einzubeziehen.
390. Swisscom macht in Rz. 310 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009379 geltend, bei
der Berechnung des Basisbetrags dürfe nur der Umsatz berücksichtigt werden, der auf kar-

377 Akte Nr. 59, Schreiben Swisscom vom 2. November 2007, Beilage.
378 Akte Nr. 123.
379 Akte Nr. 123.

92/102


tellrechtswidrigem Verhalten beruhe. Das Sekretariat stelle bei der Berechnung des Basisbe-
trags indessen auch auf ADSL-Angebote ab, die rentabel seien. Weiter bringt Swisscom vor,
dass entweder der relevante Markt in Teilmärkte nach unterschiedlicher Bandbreite zu unter-
teilen sei und für die Ermittlung des Basisbetrags nur der Umsatz auf denjenigen Teilmärkten
herangezogen wird, auf dem sich ein Missbrauch nachweisen lasse oder dass vom abge-
grenzten relevanten Markt jene Umsätze zu subtrahieren sind, die auf jene ADSL-Angebote
entfallen, mit denen auf der Retail-Ebene ein Gewinn erzielt wird380.
391. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Die Vorbringen von Swisscom gehen fehl, da ge-
mäss Art. 3 SVKG für die Berechnung des Basisbetrags auf den Umsatz abzustellen ist, den
das betreffende Unternehmen auf den relevanten Märkten in der Schweiz erzielt hat. Entge-
gen der Auffassung von Swisscom haben die verschiedenen Profile nach der Praxis der
WEKO und der REKO/WEF keine Relevanz für die Marktabgrenzung381. Die Praxis der
schweizerischen Wettbewerbsbehörden und der REKO/WEF hinsichtlich der Marktabgren-
zung steht im Übrigen auch in Einklang mit der Praxis in der EU. Erwähnenswert in diesem
Zusammenhang sind insbesondere die Entscheide Deutsche Telekom, Wanadoo und Tele-
fónica382. In Übereinstimmung mit der bisherigen Praxis der schweizerischen Wettbewerbs-
behörden und dem europäischen Wettbewerbsrecht ist der sachlich relevante Markt vorlie-
gend als Wholesale-Markt für Breitbanddienste abzugrenzen. Dass das Breitbandinternetan-
gebot von Swisscom verschiedene Profile mit unterschiedlicher Bandbreite umfasst, wird in
der vorliegenden Untersuchung beim Missbrauch berücksichtigt.
392. Gemäss der Sanktionsverordnung ist für die Sanktionsbemessung, wie bereits er-
wähnt, auf den relevanten Markt, d.h. den Wholesale-Markt für Breitbandinternetdienste, ab-
zustellen. Nicht angezeigt ist hingegen die Profile bei der Marktabgrenzung derart zu berück-
sichtigen, als dass daraus eine weitere Unterteilung des sachlich relevanten Markts nach
Profilen vorzunehmen wäre. Entsprechend ist für die Bemessung der Sanktion in der vorlie-
genden Untersuchung auf den Umsatz abzustellen, den Swisscom auf dem Wholesale-Markt
für Breitbandinternetdienste erzielte.
B.4.4.2.1.2
Berücksichtigung der Art und Schwere des Verstosses
393. Gemäss Art. 3 SVKG ist die aufgrund des Umsatzes errechnete Höhe des Basisbetra-
ges je nach Schwere und Art des Verstosses festzusetzen. Es gilt deshalb insbesondere zu
prüfen, wie schwer der Verstoss zu qualifizieren ist.
394. Gemäss den Erläuterungen zur Sanktionsverordnung wird sich bei Missbräuchen nach
Art. 7 KG der Basisbetrag regelmässig im oberen Drittel des Rahmens von 0 – 10% bewe-
gen383. Das heisst in diesem Fall, dass grundsätzlich ein Prozentsatz im oberen Drittel des
10%-Rahmens in Betracht zu ziehen ist.
395. Vorliegend sind jedoch insbesondere auch die nachfolgenden Umstände in Bezug auf
die Schwere des Verstosses zu berücksichtigen: Aufgrund der fehlenden Ausweichmöglich-
keiten für alternative ISP sind diese bei Vorleistungsprodukten wie dem BBCS auf Swisscom
angewiesen. Beim BBCS handelt es sich um die entscheidende Vorleistung für ISP zum An-
bieten vom Breitbandinternet. Der Breitbandmarkt befand sich zudem in den letzten Jahren
in der Schweiz in starkem Wachstum. Gerade in solchen Phasen ist es entscheidend, neue
Breitbandinternetkunden zu akquirieren. Nachdem ein Kunde Breitbandinternet bei einem
Anbieter bezieht, entstehen Transaktionskosten bei einem Wechsel zu einem anderen An-
bieter. Zudem ist kundenseitig nach der Wahl eines Anbieters von einer gewissen Trägheit

380 Vgl. Stellungnahme von Swisscom (Akte Nr. 123), Rz. 311.
381 Vgl. RPW 2004/2, 407 ff. „ADSL I“; Beschwerdeentscheid der REKO/WEF, publ. in: RPW 2005/3,
505 ff., 520 “ADSL I”.
382 Siehe auch Rz. 208, 209, 210.
383 Erläuterungen zur KG-Sanktionsverordnung des Sekretariats der WEKO
(www.weko.admin.ch/dokumentation/01007), Art. 3 lit. d.

93/102


respektive geringen Wechselbereitschaft auszugehen. Den Breitbandinternetkunden von
Bluewin können zudem weitere Produkte, wie zum Beispiel Festnetztelefonie (aufgrund der
Geschäftsbedingungen von Bluewin darf keine Carrier Preselection bei einem anderen An-
bieter geschaltet sein) oder weitere Telekommunikationsdienstleistungen verkauft werden.
Das Angebot von Breitbandinternet ist damit eines der entscheidenden Produkte für Tele-
kommunikationsanbieter. Dadurch entsteht ein Wettbewerbsnachteil für andere Anbieter ins-
besondere bei weiteren Dienstleistungen, falls ein (Neu-)Kunde Breitbandinternet bei Blue-
win bezieht.
396. Diesbezüglich ist auch zu beachten, dass aufgrund der Abhängigkeit anderer Anbieter
von den Vorleistungen (BBCS) von Swisscom mangels Alternativen eine den Wholesale-
Markt umfassende Wettbewerbsbeschränkung stattfindet. Aus Sicht der betroffenen Anbieter
führt dies dazu, dass diese aufgrund der Preispolitik (Kosten-Preis-Schere) mit deshalb zu
erwartenden Verlusten im Breitbandinternetgeschäft beispielsweise nur begrenzt Marketing-
anstrengungen unternehmen oder sogar in Erwägung ziehen, aus dem Markt auszutreten384.
Die entsprechenden Auswirkungen mit einem immer stärker werdenden ISP Bluewin und
daneben kleineren, Marktanteile verlierenden ISP sind in Abbildung 4 (S. 32) ersichtlich.
Diesbezüglich ist auch zu beachten, dass gerade bei Breitbandinternetkunden die Möglich-
keit besteht, diesen Endkunden weitere Dienstleistungen zu verkaufen.
397. Die Auswirkungen der hier zu beurteilenden Wettbewerbsbeschränkung sind aufgrund
der vorstehenden Überlegungen aus der Sicht des Wettbewerbs als besonders schädlich
anzusehen. Es rechtfertigt sich deshalb, aufgrund der Berücksichtigung von Art und Schwere
des Verstosses den Basisbetrag der Sanktion im vorliegenden Fall gemäss Art. 3 SVKG auf
10% des Umsatzes festzusetzen, den das betreffende Unternehmen in den letzten drei Ge-
schäftsjahren auf dem relevanten Markt in der Schweiz erzielt hat. Der Basisbetrag ergibt
somit [...] Franken.
398. Swisscom macht in Rz. 314 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009385 geltend, dass
kein schwerer Verstoss vorliege, da das Vorleistungsprodukt BBCS auf freiwilliger Basis an-
geboten werde.
399. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Wie in Rz. 193 bereits ausgeführt, ist es aus Sicht
des Kartellrechts nicht von Relevanz, ob eine Leistung freiwillig erbracht wird oder nicht.
Gleiches gilt für die Feststellung der Schwere eines Verstosses, im Rahmen der Sanktions-
bemessung. Vielmehr ist die Frage, ob ein schwerer Verstoss vorliegt, anhand der volkswirt-
schaftlichen und sozialen Schädlichkeit eines Verhaltens, zu beurteilen.
400. Swisscom macht in Rz. 314 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009386 geltend, auf-
grund der Unbestimmtheit von Art. 7 KG sei es für das betroffene Unternehmen nicht vo-
rauszusehen, wann und falls ja, wie schwer es besagte Bestimmung verletzt. Der daraus re-
sultierenden Rechtsunsicherheit sei mit einer entsprechend zurückhaltenden Sanktionspraxis
zu begegnen. Auch aus diesen Gründen liege kein schwerer Verstoss vor. Sinngemäss be-
ruft sich Swisscom auf das Bestimmtheitsgebot i.S.v. Art. 5 Abs. 1 BV, wonach kein schwe-
rer Verstoss vorliegen könne, da die gesetzliche Grundlage nach Art. 7 KG zu unbestimmt
ausgestaltet sei.
401. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
muss das Gesetz so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach richten
und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden
Grad an Gewissheit erkennen kann387. Die Formulierung von Art. 7 KG genügt diesen Anfor-
derungen. Art. 7 Abs. 2 KG enthält einen Beispielkatalog, der die Generalklausel konkreti-

384 Vgl. u.a. Rz. 277 und 323.
385 Akte Nr. 123.
386 Akte Nr. 123.
387 BGE 117 IV 242, E. 1.c, mit weiteren Hinweisen.

94/102


siert. Darüber hinaus hat sich seit Inkrafttreten des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 ei-
ne beträchtliche wettbewerbsrechtliche Praxis388 entwickelt, welche in der mittlerweile um-
fangreichen Literatur zum Kartellrecht389 Einzug gefunden hat.
402. Es ist im Übrigen nicht einsichtig, inwiefern eine Bestimmung bezüglich des Bestimmt-
heitsgebotes in der Rechtsanwendung Probleme bereiten sollte, die wie in einer Vielzahl an-
derer Länder dem europäischen Wettbewerbsrecht (Art. 82 EGV) nachempfunden wurde390.
Anhand der bestehenden in- und ausländischen Erfahrungen ist es Swisscom möglich ge-
wesen, die kartellrechtliche Tragweite ihres Handelns abzuschätzen. Dies gilt umso mehr,
als dass sich die europäischen Behörden im Telekommunikationsbereich bereits mehrfach
mit sog. Kosten-Preis-Scheren befassten, wobei in diesem Zusammenhang namentlich die
Fälle Deutsche Telekom391, Wanadoo392 und Telefónica393 zu nennen sind. Es ist einer Ge-
setzesbestimmung inhärent, dass sie einen gewissen Abstraktionsgrad aufweist. Erst im
Rahmen der Gesetzesanwendung wird für einen bestimmten Sachverhalt geprüft, was als
missbräuchliches Verhalten im Einzelfall anzusehen ist und als wie schwerwiegend eine Ver-
letzung des Kartellrechts zu qualifizieren ist.
403. Swisscom macht in Rz. 315 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009394 geltend,
dass die Art und Schwere des Verstosses i.S.v. Art. 3 SVKG in Analogie zu Art. 47 StGB
einzig anhand des Ausmasses des verursachten Erfolgs und der Schwere der Tatschuld be-
urteilt werden könne. Dabei sei auf die Marge zwischen dem Wholesale- und dem Retail-
Preis abzustellen. Die Differenz zwischen der vom BAKOM als zulässig und angemessen
angesehenen Marge und der Marge, welche den alternativen ISP verbleibe sei gering395, da
die ISP nach Auffassung von Swisscom [...]% bzw. gemäss Antrag des Sekretariats [...]%
von dieser Marge erreichten. Daher liege höchstens ein geringfügiger Verstoss vor. Entspre-
chend sei der Basisbetrag um [...]% zu reduzieren, was einen Betrag von [...] Franken erge-
be. Dieser Betrag sei wegen fehlender bzw. geringer Tatschuld nochmals um 80% zu redu-
zieren396. Des Weiteren macht Swisscom geltend, der Antrag des Sekretariats verletze das
Doppelverwertungsverbot, indem der besonders schwere Verstoss unter anderem mit feh-
lenden Ausweichmöglichkeiten der ISP begründet werde. Die fehlende Ausweichmöglichkeit
sei ein zwingendes Tatbestandsmerkmal von Art. 7 KG und könne daher nicht noch einmal
als Strafschärfungsgrund i.S.v. Art. 3 SVKG herangezogen werden. Zudem sieht Swisscom
auch im Umstand das Bundesrecht verletzt, weil ihrer Auffassung nach sämtliche ISP Bün-
delangebote unterbreiten können, weshalb darin auch kein Vorteil von Swisscom zu sehen
sei, der die besondere Schwere des Verstosses zu begründen vermöge; dies sei vom Sekre-
tariat im Übrigen auch gar nicht abgeklärt worden397.

388 Vgl. RPW 2007/2, 241 ff., 296 Rz. 383 f., nicht rechtskräftig.
389 Vgl. statt vieler Homburger/Schmidhauser/Hoffet/Ducrey (Hrsg.), Kommentar zum schweizerischen
Kartellgesetz, Zürich 1997; Von Büren/David (Hrsg.), Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbe-
werbsrecht, Band V/2, Kartellrecht, Basel/Genf/München 2000; Tercier/Bovet (Hrsg.), Droit de la con-
currence, Commentaire romand, Basel 2002; BORER (zit. in Fn. 297); PHILIPP ZURKINDEN/HANS RUDOLF
TRÜEB, Das neue Kartellgesetz. Handkommentar, Zürich 2004; ZÄCH (zit. Fn. 94); VON
BÜREN/MARBACH/DUCREY (zit. in Fn. 192).
390 Vgl. RPW 2007/2, 241 ff., 296 Rz. 385, nicht rechtskräftig.
391 Vgl. Rz. 208.
392 Vgl. Rz. 209.
393 Vgl. Rz. 210.
394 Akte Nr. 123.
395 Swisscom geht davon aus, dass die Marge lediglich 1.8% unter der vom BAKOM als angemessen
uns zulässig erachteten Marge aus, während vorliegend von einer Differenz von 3.54% ausgegangen
wird.
396 Vgl. Stellungnahme von Swisscom (Akte Nr. 123), Rz. 317 ff.
397 Vgl. Stellungnahme von Swisscom (Akte Nr. 123), Rz. 328.

95/102


404. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Zunächst gilt es festzuhalten, dass die Differenz
zwischen der vorliegend ermittelten Marge und der vom BAKOM als ausreichend erachteten
Marge 18-54% beträgt (eingehend dazu siehe Rz. 282). Wesentlich ist aber, das sich die
Beurteilung, ob ein schwerer oder weniger schwerer Verstoss vorliegt, nach dessen volks-
wirtschaftlicher Schädlichkeit richtet. Dabei ist die Schwere eines Verstosses im Einzelfall zu
prüfen398. Entgegen der Auffassung von Swisscom ist nicht ausschliesslich in der fehlenden
Ausweichmöglichkeit der ISP die besondere Schwere des Verstosses zu sehen. Wie in Rz.
395 ff. ausführlich dargelegt, wiegt der Verstoss aber besonders schwer, weil sich der Breit-
bandmarkt im Zeitraum bis Dezember 2007 in einer Wachstumsphase befand. Gerade in
dieser Phase ist es für Wettbewerber von entscheidender Bedeutung, ihre Marktanteile aus-
zubauen oder zumindest im Vergleich mit ihren Konkurrenten halten zu können. Durch die
Preisgestaltung des Vorleistungsangebots BBCS war Swisscom indessen in der Lage, einer
derartigen Entwicklung auf dem Breitbandmarkt entgegenzuwirken. Während Swisscom im
Zeitraum bis Dezember 2007 an Marktanteilen zulegen konnte, waren die andern ISP auf-
grund der tiefen Marge nicht in der Lage, im erforderlichen Ausmass Neukunden zu akquirie-
ren (zur Marktanteilsentwicklung siehe Abbildung 4). Es ist auch nicht absehbar, dass sich
an der Marktanteilsverteilung in absehbarer Zeit etwas ändern wird, mithin dass die anderen
ISP den Rückstand auf Swisscom werden aufholen können. Dies nicht zuletzt deshalb, weil
die Bereitschaft der Kunden, den einmal gewählten Anbieter zu wechseln nicht besonders
hoch ist. In diesem Zusammenhang ist auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass bei
Breitbandinternetkunden von Bluewin die Carrier Preselection deaktiviert werden muss.
Wenn Bluewin im vorliegenden Ausmass Neukunden für Breitbandinternet gewinnt, hat dies
nämlich sehr wohl auch Auswirkungen auf die übrigen Telekommunikationsdienstleistungen.
Swisscom konnte durch die Preisgestaltung für das Vorleistungsprodukt BBCS die Wettbe-
werber i.S.v. Art. 7 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 2 lit. b KG behindern. Die Preisgestaltung in Form
einer Kosten-Preis-Schere konnte Swisscom nur deshalb durchsetzen, weil sie auf dem
Wholesale-Markt für Breitbandinternet über eine marktbeherrschende Stellung verfügt. In
diesem Sinne sind auch die Ausführungen zur fehlenden Ausweichmöglichkeit der Marktge-
genseite im Antrag des Sekretariats zu sehen, nicht aber als Grund für einen besonders
schweren Verstoss.
405. Unter Würdigung sämtlicher Umstände des vorliegend zu beurteilenden Verhaltens re-
sultiert aus der Verhaltensweise von Swisscom ein besonders grosser Schaden für die
Volkswirtschaft. Entsprechend liegt ein besonders schwerer Verstoss vor, d.h. der Basisbe-
trag ist auf 10% des Umsatzes festzusetzen, was [...] Franken ergibt (Art. 3 SVKG).
B.4.4.2.2
Dauer des Verstosses
406. Gemäss Art. 4 SVKG erfolgt eine Erhöhung des Basisbetrages um bis zu 50 %, wenn
der Wettbewerbsverstoss zwischen einem und fünf Jahren gedauert hat, für jedes weitere
Jahr ist ein Zuschlag von bis zu 10% möglich399. Der Verstoss gegen Art. 7 KG dauerte meh-
rere Jahre, weshalb eine Erhöhung des Basisbetrages erfolgt.
407. Allerdings ist vorliegend zu beachten, dass die Möglichkeit direkter Sanktionen erst mit
der per 1. April 2004 in Kraft getretenen Kartellrechtsrevision eingeführt wurde. Aufgrund des
Verbots der Rückwirkung wird für Wettbewerbsbeschränkungen, die bereits vor Inkrafttreten
von Art. 49a Abs. 1 KG Wirkung entfalteten, für die Bemessung der Dauer nur der Zeitraum
nach Inkrafttreten der Gesetzesänderung berücksichtigt (vgl. Rz. 82). Hinsichtlich der Dauer
des Verstosses wird ein missbräuchliches Verhalten von Swisscom für den Zeitraum vom In-
krafttreten des revidierten Kartellgesetzes per 1. April 2004 bis 31. Dezember 2007 berück-
sichtigt. Die Dauer des vorliegend zu sanktionierenden Wettbewerbsverstosses beträgt damit
3 Jahre und 8 Monate, also annähernd 4 Jahre. Gemäss Antrag ist daher eine Erhöhung des

398 Vgl. für europäische Wettbewerbsrecht auch die Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von
Geldbussen gemäss Artikel 23 Absatz 2 Buchstabe a) der Verordnung (EG) Nr. 1/2003, ABl. C 210/02
vom 1.9.2006, S. 2-5, Rz. 20.
399 Vgl. auch Art. 5 Erläuterungen SVKG.

96/102


Basisbetrages von [...] Franken um [...]% gerechtfertigt, was einem erhöhten Basisbetrag von
[...] Franken entspricht.
408. Swisscom macht in Rz. 330 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009400 geltend, ein
missbräuchliches Verhalten habe längstens bis [...] gedauert. Ausserdem gelte es zu be-
rücksichtigen, dass das Verfahren ausserordentlich lange gedauert habe, was bei der Be-
messung der Sanktion zu berücksichtigen sei. Eine spürbare Reduktion der Sanktion recht-
fertige sich nach Auffassung des Parteigutachtens Verstoss gegen das Kartellrecht401 weil
eine Verletzung des Beschleunigungsgebots vorliege.
409. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Wie in Kapitel B.3.2.1 ausführlich dargelegt, endete
der Missbrauch von Swisscom nicht bereits [...], sondern hielt auch im Jahre 2007 an (siehe
insbesondere Rz. 231 und 257). Was die Verfahrensdauer anbelangt, gilt es zunächst fest-
zuhalten, dass dies mit Blick auf die Komplexität des zu untersuchenden Sachverhalts und
des Verhaltens von Swisscom im Rahmen der vorliegenden Untersuchung als nicht zu lange
erscheint (siehe dazu bereits Rz. 374). Ausserdem ist zu berücksichtigen, dass die Erhöhung
des Sanktionsbetrags in Abhängigkeit von der Dauer einer Wettbewerbsbeschränkung na-
mentlich verhindern soll, dass es sich für die Unternehmen lohnt, eine Wettbewerbsbe-
schränkung möglichst lange zu praktizieren402. Während dem Zeitraum bis zum 31. Dezem-
ber 2007 hielt Swisscom an der Preisgestaltung für das Vorleistungsprodukt BBCS fest, d.h.
die Wettbewerbsbeschränkung dauerte auch bis Ende des Jahres 2007. Auch für das Jahr
2007 ist vorliegend von einer missbräuchlichen Verhaltensweise von Swisscom auszugehen,
aber es zeigt sich eine Verbesserung der Wettbewerbsverhältnisse (vgl. Rz. 259). Zu Guns-
ten von Swisscom ist daher in Abweichung vom Antrag von einer Erhöhung von [...]% aus-
zugehen, statt von [...]%.
410. Aus vorstehenden Gründen ist vorliegend eine Dauer von 1. April 2004 bis
31. Dezember 2007 zu berücksichtigen. Zu Gunsten von Swisscom ist der Basisbetrag von
[...] Franken lediglich um [...]% zu erhöhen. Dieser um [...]% erhöhte Basisbetrag beträgt
219‘861‘720 Franken.
B.4.4.2.3
Erschwerende und mildernde Umstände
411. In einem letzten Schritt sind die erschwerenden und mildernden Umstände nach Art. 5
und Art. 6 SVKG zu berücksichtigen.
B.4.4.2.3.1
Mutmasslicher Gewinn
412. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen durch den Kartellrechtsverstoss er-
zielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen (vgl. Art. 49a Abs. 1 KG, letzter Satz). Art. 5
Abs. 1 lit. b SVKG sieht vor, dass bei erschwerenden Umständen der Betrag nach den Arti-
keln 3 und 4 erhöht wird, insbesondere wenn das Unternehmen mit einem Verstoss einen
Gewinn erzielt hat, der nach objektiver Ermittlung besonders hoch ausgefallen ist.
413. Ein durch das Verhalten erzielter „normaler“ Gewinn ist bereits im Basisbetrag nach
Art. 3 und 4 SVKG enthalten. Liegt indes die unrechtmässige Monopolrente über dem Basis-
betrag, so ist diesem Umstand auch nach Massgabe von Art. 5 Abs. 1 lit. b SVKG Rechnung
zu tragen. In Fällen, in denen der Wettbewerbsbehörde eine Gewinnberechnung oder Ge-
winnschätzung möglich ist, soll ein besonders hoher Gewinn des Unternehmens bei der
Festlegung der Sanktion als erschwerender Umstand berücksichtigt werden. Der Sanktions-

400 Akte Nr. 123.
401 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155), S.
54 f. und S. 76 f.
402 Vgl. TAGMANN (zit. in Fn. 306), S. 238.

97/102


betrag soll grundsätzlich so weit erhöht werden, dass er den Betrag des aufgrund des Ver-
stosses unrechtmässig erzielten Gewinns übertrifft403.
414. Nachfolgend ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall ein besonders hoher Gewinn vor-
liegt. Ausgangspunkt für eine Gewinnschätzung könnten die Gewinne sein, welche Swiss-
com im Geschäftsbereich Wholesale BBCS, also im relevanten Markt, aufweist. Die seit dem
Jahr 2000 erfolgten kumulierten Gewinne betragen [...] Franken404. Davon abzuziehen wären
die kumulierten Verluste, welche Bluewin (Swisscom) seit 2001 im Bereich DSL aufweist.
Diese Verluste betragen [...] Franken. Daraus würde ein Gewinn von [...] Franken resultieren.
Ein solcher Gewinn könnte nicht nur absolut, sondern auch mit Blick auf den Umsatz (hohe
Gewinnmargen) in den letzten Jahren als besonders hoch angesehen werden405. Der Betrag
von [...] Franken dürfte jedoch in verschiedener Hinsicht höher liegen als der tatsächlich
durch die Kosten-Preis-Schere entstandene Gewinn. Insbesondere ist es in diesem Fall nicht
möglich, zu bestimmen, wie viel Gewinn effektiv durch die Kosten-Preis-Schere verursacht
wurde. Weitergehende und präzisere Schätzungen sind vorliegend nicht möglich.
415. Ein Versuch einer Gewinnschätzung könnte ausgehend von der Arbeitshypothese er-
folgen, dass keine Kosten-Preis-Schere vorgelegen hätte. Eine derartige Gewinnschätzung
wäre jedoch abhängig von der Entwicklung der Nachfrage unter veränderten Preisen, re-
spektive ohne Kosten-Preis-Schere. Diese hypothetische Nachfrageentwicklung ist nicht be-
stimmbar. Allgemein lässt sich feststellen, dass bei Behinderungsmissbräuchen im Gegen-
satz zu Ausbeutungsmissbräuchen406 eine Gewinnschätzung schwieriger sein dürfte. Eine
weitere Möglichkeit wäre theoretisch ein Abstellen auf Vergleichsmärkte im Ausland, da in
der Schweiz kein anderes Kupferanschlussnetz existiert. Bezüglich einer Gewinnschätzung
sind jedoch geeignete ausländische Vergleichsmärkte nicht eruierbar.
416. In diesem Fall ist es fraglich und lässt sich nicht näher schätzen, wie viel des erwähn-
ten Gewinns effektiv durch den Kartellrechtsverstoss entstanden ist. Der durch den mögli-
chen Kartellrechtsverstoss erzielte Gewinn (vgl. Art. 49a Abs. 1 KG, letzter Satz) lässt sich
vorliegend nicht ermitteln (vgl. Art. 5 Abs. 1 lit. b SVKG).
B.4.4.2.3.2
Berücksichtigung der übrigen erschwerenden und mildernden
Umstände
417. In einem letzten Schritt sind schliesslich die übrigen erschwerenden und mildernden
Umstände nach Art. 5 und Art. 6 SVKG zu berücksichtigen (vgl. Erläuterungen SVKG,
S. 4 ff.).
418. Erschwerend könnte sich allenfalls fehlende Kooperation bei der Sachverhaltsermitt-
lung erweisen. Swisscom hat die für die Abklärung des Sachverhalts notwendigen Informati-
onen grösstenteils zur Verfügung gestellt, weshalb diesbezüglich keine Erschwerung vorzu-
nehmen ist.
419. Als mildernder Umstand kommt gemäss Art. 6 Abs. 1 SVKG in Frage, falls das Unter-
nehmen die Wettbewerbsbeschränkung nach dem ersten Eingreifen des Sekretariats, spä-
testens aber vor der Eröffnung eines Verfahrens nach den Artikeln 26–30 KG beendet. Dies
ist vorliegend nicht erfolgt.
420. Ausserdem kann einer kooperativen Haltung, welche eine Beseitigung der Wettbe-
werbsbeschränkung für die Zukunft sicherstellen würde, angemessen und sanktionsmildernd
Rechnung getragen werden407. Darunter kann insbesondere auch die Aufgabe einer miss-

403 Erläuterungen zur KG-Sanktionsverordnung, Art. 5 Abs. 1 lit. b; TAGMANN (zit. in Fn. 306), S. 254.
404 Akte Nr. 59, Schreiben Swisscom vom 2. November 2007, Beilage.
405 Vgl. Tabelle 10, S. 42.
406 Vgl. Rz. 323.
407 RPW 2007/2, 190 ff., 238.

98/102


bräuchlichen Verhaltensweise fallen408. Allenfalls könnten auch weitere Massnahmen, wel-
che die für den Wettbewerb bereits entstandenen Schäden verringern, sanktionsmildernd be-
rücksichtigt werden.
421. Swisscom macht in Rz. 335 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009409 geltend, sie
habe freiwillig die Wholesale-Preise gesenkt bzw. die Bandbreiten erhöht und zwar bevor sie
Kenntnis vom Antrag des Sekretariats hatte. Unter Hinweis auf den Fall Documed410 bringt
Swisscom vor, die freiwillige Anpassung des Verhaltens sei sanktionsmildernd zu werten,
weshalb ein mildernder Umstand i.S.v. Art. 6 Abs. 1 SVKG vorliege.
422. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Der Hinweis von Swisscom auf den Fall Documed
ist nicht sachgerecht, da im Fall Documed eine einvernehmliche Regelung i.S.v. Art. 29 KG
zu Stande kam411. Eine nach Art. 6 Abs. 1 SVKG zu verhängende Sanktion ist insbesondere
dann zu mildern, wenn ein Unternehmen die Wettbewerbsbeschränkung nach dem ersten
Eingreifen des Sekretariats, spätestens aber vor der Eröffnung eines Verfahrens nach den
Art. 26-30 KG beendet. Vorliegende Untersuchung wurde am 20. Oktober 2005 eröffnet, d.h.
bevor die von Swisscom angeführte Verhaltensanpassung erfolgte. Da die Aufzählung in Art.
6 Abs. 1 SVKG nicht abschliessend ist, bleibt zu prüfen, ob die Verhaltensweise von Swiss-
com als sanktionsmildernd gilt. Wie bereits ausgeführt, blieb der Preis für das meistverkaufte
BBCS-Angebot für einen Anschluss für die gesamte Periode mit 31.20 Franken gleich.
Swisscom erhöhte lediglich die Bandbreite, was an der Höhe des Preises indessen nichts
ändert, sondern allenfalls die Art des Anschlusses (siehe eingehend dazu Rz. 140, Rz. 142
ff. und Rz. 273). Die von Swisscom in Rz. 318 der Stellungnahme vom 26. März 2009412 vor-
gebrachten Verhaltensanpassungen wurden erst im Jahr 2008 vorgenommen, wogegen das
missbräuchliche Verhalten für die Zeit bis Ende 2007 festgestellt wurde (siehe Rz. 300).
423. Damit sind vorliegend keine weiteren erschwerenden oder mildernden Umstände er-
sichtlich, weshalb von einer zusätzlichen Erhöhung bzw. Reduktion der Sanktion abzusehen
ist.

408 Verfügung der Wettbewerbskommission vom 7. Juli 2008 in Sachen Publikation von Arzneimittelin-
formationen (Documed), Rz. 244. Publikation in RPW bevorstehend.
409 Akte Nr. 123.
410 Vgl. RPW 2008/3, 385 ff.
411 Vgl. RPW 2008/3, 385 ff., 406 f. Rz. 216 ff.
412 Akte Nr. 123.

99/102


B.4.5 Ergebnis
424. Zusammenfassend errechnet sich in Anwendung von Art. 49a Abs. 1 KG und Art. 2 ff.
SVKG folgende Sanktion (Beträge in CHF):
Tabelle 11: Zusammenfassung der Sanktionsberechnung in Franken
Maximalhöhe der Sanktion
2'900'000'000
Obergrenze des Basisbetrages
Berücksichtigung von Art und Schwere
Basisbetrag nach Art. 3 SVKG
[...]

[...]
Dauer (Art. 4 SVKG)
+ [...]%
+ [...]
Sanktionsbetrag nach Art. 3 und 4 SVKG
219‘861‘720
Berücksichtigung erschwerender oder mildernder
Umstände nach Art. 5 und 6 SVKG
+ 0%
+ 0
Total
219‘861‘720

425. Aufgrund der genannten Erwägungen und unter Würdigung aller Umstände, insbeson-
dere der Dauer und der Schwere des Verstosses, wird eine Verwaltungssanktion in der Höhe
von 219‘861‘720 Franken als dem Verstoss von Swisscom gegen Art. 49a Abs. 1 KG ange-
messen erachtet.
C
Kosten
426. Gemäss Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren zum Kartellgesetz413 ist ge-
bührenpflichtig, wer das Verwaltungsverfahren verursacht hat.
427. Im Untersuchungsverfahren nach Art. 27 ff. KG besteht eine Gebührenpflicht, wenn
aufgrund der Sachverhaltsfeststellung eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung vorliegt,
oder wenn sich die Parteien unterziehen. Als Unterziehung gilt auch, wenn ein oder mehrere
Unternehmen, welche aufgrund ihres möglicherweise wettbewerbsbeschränkenden Verhal-
tens ein Verfahren ausgelöst haben, das beanstandete Verhalten aufgeben und das Verfah-
ren als gegenstandslos eingestellt wurde414. Vorliegend ist daher eine Gebührenpflicht von
Swisscom zu bejahen.
428. Nach Art. 4 Abs. 2 GebV-KG gilt ein Stundenansatz von 100-400.-- Franken. Dieser
richtet sich namentlich nach der Dringlichkeit des Geschäfts und der Funktionsstufe des aus-
führenden Personals. Auslagen für Porti sowie Telefon- und Kopierkosten sind in den Ge-
bühren eingeschlossen (Art. 4 Abs. 4 GebV-KG).
429. Die Gebühr bemisst sich nach dem Aufwand. Für die insgesamt aufgewendete Zeit von
6.5 Stunden gilt ein Ansatz von 250.-- Franken (Direktion), für 1695.6 Stunden ein Ansatz
von 200.-- Franken (wissenschaftliche Mitarbeiter) und für 49.05 Stunden ein Ansatz von
120.-- Franken (Praktikanten).
430. Neben dem Aufwand nach Art. 4 GebV-KG hat der Gebührenpflichtige die Auslagen zu
erstatten (Art. 5 GebV-KG). Darunter fallen gemäss Art. 6 Abs. lit. b der Allgemeinen Gebüh-

413 Gebührenverordnung KG, GebV-KG, SR 251.2.
414 Entscheid des Bundesgerichts i.S. BKW FMB Energie AG, RPW 2002/3, 546 f. Rz. 6.1; Art. 3 Abs.
2 lit. b und lit. c e contrario.

100/102


renverordnung (AllgGebV; SR 172.041.1) Kosten für die Beschaffung von Unterlagen415. Die
Kosten von 2’690.-- Franken für den Auszug aus der Net-Metrix-Base-Studie sind ist als Aus-
lage für die Beschaffung von Unterlagen anzusehen. Zuzüglich dieser Auslage beläuft sich
die Gebühr damit total auf 349'321.-- Franken.
431. Die Gebühren werden den Verfügungsadressaten, das heisst der Swisscom (Schweiz)
AG und der Swisscom AG, unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt (vgl. Art. 1a GebV-KG
i.V.m. Art. 2 Abs. AllgGebV).

415 Vgl. Rz. 9 sowie Akte Nr. 73.

101/102



102/102

432. Aufgrund des Sachverhalts und der vorangehenden Erwägungen verfügt die Wettbe-
werbskommission:
D
Dispositiv
1. Es wird festgestellt, dass die Swisscom (Schweiz) AG und die Swisscom AG im Whole-
sale-Markt für Breitbanddienste bis am 31. Dezember 2007 über eine marktbeherrschen-
de Stellung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 KG verfügten.
2. Es wird festgestellt, dass die Swisscom (Schweiz) AG und die Swisscom AG ihre markt-
beherrschende Stellung gemäss Ziffer 1 im Sinne von Art. 7 KG bis am 31. Dezember
2007 missbrauchten, indem sie eine Preispolitik praktizierten, durch welche ein Missver-
hältnis zwischen den Vorleistungspreisen des Broadband Connectivity Service (BBCS)
und den Endkundenpreisen begründet wurde.
3. Die Swisscom (Schweiz) AG und die Swisscom AG werden für das unter Ziffer 2 vorste-
hend beschriebene Verhalten zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung mit ei-
nem Betrag von 219‘861‘720 Franken belastet.
4. Die Verfahrenskosten von insgesamt 349'321.-- Franken, (bestehend aus einer Gebühr
von 346'631.-- Franken und Auslagen von 2’690.-- Franken), werden der Swisscom
(Schweiz) AG und der Swisscom AG unter solidarischer Haftung auferlegt.
5. Gegen diese Verfügung kann innert 30 Tagen beim Bundesverwaltungsgericht, Postfach,
3000 Bern 14, Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist im Doppel einzu-
reichen; sie muss die Rechtsbegehren und deren Begründung enthalten und vom Be-
schwerdeführer oder seinem Vertreter unterzeichnet sein. Die angefochtene Verfügung
ist der Beschwerdeschrift beizulegen.

Die Verfügung ist zu eröffnen an:
-
Swisscom (Schweiz) AG, Swisscom AG, Legal Services & Regulatory Affairs, Herr
Urs Prestinari, Herr Hansulrich Joss, 3050 Bern
Die Verfügung ist mitzuteilen an:
-
BSE Software, Bechburgstr. 29, 4528 Zuchwil
-
Cyberlink Internet Services AG, Richard-Wagner-Strasse 6, 8002 Zürich
-
Finecom, Robert-Walser-Platz 7, 2501 Biel
-
Green.ch AG, Badstr. 50, 5201 Brugg
-
Init Seven AG, Elias-Canetti-Strasse 7, 8050 Zürich
-
Netstream AG, Neugutstr.66, 8600 Dübendorf
-
Sunrise Communications AG, Hagenholzstr. 20/22, 8050 Zürich

Anhang: Netzabdeckungskarte