weko · rangierbares-glasfasernetz-2022-10-25 · 2020-12-14 · de
Rangierbares Glasfasernetz: Beratung des Sekretariats vom 25. Oktober 2022
Wettbewerbsrecht


Wettbewerbskommission WEKO
Commission de la concurrence COMCO
Commissione della concorrenza COMCO
Competition Commission COMCO




Beratung
54-0643: Rangierbares Glasfasernetz
Diese Beurteilung erfolgt im Rahmen einer Beratung nach Art. 23 Abs. 2 des Bundesgeset-
zes vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellge-
setz, KG; SR 251).

I.
Vorbemerkungen
1.
In Anwendung des KG untersucht die Wettbewerbskommission (WEKO) aktuell, inwie-
fern die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom) durch die Verweigerung des Netz-
zugangs in Gebieten, welche sie alleine mit Glasfaser (FTTH) ausbaut, allenfalls ihre markt-
beherrschende Stellung missbraucht und sich somit kartellrechtswidrig verhält. Durch die Ver-
haltensweise von Swisscom können Wettbewerber in ihrer Angebotsgestaltung behindert wer-
den. Zudem kann die freie Wahl des Anbieters sowie die Angebotsvielfalt eingeschränkt wer-
den. Da die Netzbaustrategie geeignet ist, die Wettbewerbsverhältnisse über Jahre hinaus zu
beeinflussen, droht eine dauerhafte Behinderung des wirksamen Wettbewerbs.1
2.
Die WEKO hat mit Verfügung vom 14. Dezember 2020 gegen Swisscom vorsorgliche
Massnahmen erlassen, welche Swisscom untersagen, ihr Glasfasernetz in einer Weise aufzu-
bauen, die Dritten einen Layer 1-Zugang ab den Anschlusszentralen von Swisscom verun-
möglicht. Die Massnahmen der WEKO sind seither unverändert in Kraft und wurden vom Bun-
desverwaltungsgericht mit Urteil vom 30. September 2021 bestätigt.2 Der Entscheid des Bun-
desgerichts ist mit Ausnahme der Abweisung des Gesuchs von Swisscom um aufschiebende
Wirkung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts noch ausstehend.
II.
Sachverhalt
3.
Gemäss Beratungsanfrage habe die Swiss Fibre Net AG (nachfolgend: SFN) während
den letzten Monaten ein FTTH-Ausbaumodell entwickelt, welches aufgrund der Rangierbarkeit
mindestens einer Faser im Bereich des Feeders ein echtes Layer 1 Angebot auch im Rahmen
einer P2MP3-Netzarchitektur ermögliche. Dabei komme der bestehenden Infrastruktur der Ka-
belnetzunternehmen (KNU) eine tragende Rolle zu. SFN beabsichtige, sich künftig schweiz-
weit an FTTH-Baukooperationen (P2P und P2MP) finanziell und operativ zu beteiligen sowie
FTTH und/oder HFC Netze, welche nicht in solchen Kooperationen entstanden sind, zu über-
nehmen und zu betreiben.

1 Vgl. Pressemitteilung und Presserohstoff der WEKO vom 17. Dezember 2020, www.weko.ad-
min.ch/weko/de/home/medien/medieninformationen/nsb-news.msg-id-81664.html; RPW 2021/1, 227
ff., Netzbaustrategie Swisscom.
2 Vgl. Medienmitteilung des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Oktober 2021,
www.bvger.ch/bvger/de/home/medien/medienmitteilungen-archiv/medienmitteilungen-2021/swisscom-
glasfaser.html.
3 P2MP: Punkt-zu-Multipunkt Topologie, Baumstruktur; P2P: Punkt-zu-Punkt Topologie, Sternstruktur.





2

4.
Dies solle im Rahmen eines Joint Ventures (JV) bzw. unter Beteiligung von institutionel-
len Investoren erfolgen. SFN schlage ein Kooperationsmodell vor, in welchem sie bzw. das JV
1 bis 2 von 4 Fasern besitze (als IRU oder Eigentum oder einer Kombination davon) und (aus-
schliesslich) auf dem Wholesale-Markt vertreibe; mindestens eine Faser davon als echtes
(physisches) Layer 1 Angebot. Angesichts der Marktentwicklungen und der laufenden lnfra-
strukturprojekte dürfte in den meisten Fällen Swisscom Kooperationspartnerin sein, welche
wie in den bisherigen Baukooperationen mit den Energieversorgungsunternehmen (EVU) ein
finanzielles Interesse haben müsse, die schweizweiten Investitionen in die Netze der Zukunft
zusammen mit anderen lnfrastrukturbetreibern zu stemmen. Swisscom würde ihrerseits 2 oder
3 Fasern übernehmen und könnte diese Dritten zur Verfügung stellen (PON-Baum, BBCS, V-
ALO bzw. gegebenenfalls auch ALO bei P2P Ausbau) bzw. selber auf dem Retail-Markt ver-
treiben.
5.
Gemäss Beratungsanfrage habe SFN generische Regeln (sogenanntes einheitliches
Regelset) für den künftigen Ausbau von FTTH-Netzen entwickelt, welche den wirtschaftlichen
Interessen sämtlicher Stakeholder möglichst gerecht werden solle. Gleichzeitig würden auch
die aktuelle Markt- bzw. Ausbausituation sowie die technischen Entwicklungen berücksichtigt.
Die vorgeschlagenen Regeln werden vorliegend nicht im Detail wiedergegeben, da sich diese
gemäss Beratungsanfrage ändern können. Für die vorliegende Anfrage sind vor allem Regel
Nr. 1 und Regel Nr. 5 relevant, wonach der Ausbau der FTTH-Netze mit P2P- oder P2MP-
Netzarchitektur erfolgen könne und sichergestellt werden solle, dass mindestens ein echtes
(physisches) Layer 1-Angebot auf dem Wholesale-Markt angeboten werde. Für den Fall, dass
das Glasfasernetz mit einer P2MP-Netzarchitektur gebaut werden soll, solle ein Layer 1-Zu-
gang mit dem von SFN vorgeschlagenen Rangiermodell (nachfolgend: SFN-Rangiermodell)
ermöglicht werden.
6.
SFN sieht konkret eine Baukooperation des Glasfasernetzes nach dem SFN-
Rangiermodell gemäss den nachfolgenden Ausführungen vor. Einer der beiden Partner baue
100 % des Drop-/lnhouse-Bereichs und biete dem anderen Partner 1 bis 3 der 4 Fasern pro
Haushalt (plus mindestens 1 bis 2 Fasern pro Gebäude) basierend auf einem Modell nicht
entziehbarer Nutzungsrechte von 40 Jahren (IRU 40) an. Wer den Drop-/lnhouse-Bereich
baue bzw. die Infrastruktur zur Verfügung stelle, entscheide sich nach finanziellen (Preis, «best
price») und technischen (Qualität, «best duct») Kriterien (Regelset «best duct / best price,
inklusive Berücksichtigung lnterkonnektion»). Gemäss Beratungsanfrage könne basierend auf
den bisher durchgeführten Analysen und Pilotprojekten davon ausgegangen werden, dass das
von SFN vorgeschlagene Modell technisch und ökonomisch umsetzbar sei und im Schnitt we-
sentlich unter den Kosten einer reinen P2P-Bauweise zu liegen komme. Aus Sicht von SFN
garantiere das vorgeschlagene Kooperationsmodell zwar keine flächendeckende FTTH-
Versorgung, führe jedoch zu einer grösseren Abdeckung als bei einem Alleinbau durch
Swisscom. So ermögliche es der kooperative Charakter des Ausbaumodells, dass in den
nächsten Jahren schweizweit signifikant mehr Haushalte mit FTTH erschlossen werden, als
wenn Swisscom im Alleingang baue.






3


Abbildung 1: Die zwei Basisfälle einer Baukooperation nach dem SFN-Rangiermodell4
7.
Abbildung 1 zeigt eine schematische Darstellung der gemäss Beratungsanfrage haupt-
sächlich in Frage kommenden Fälle einer Baukooperation beim Glasfaserausbau zwischen
SFN und Swisscom. Dabei hole der jeweils nicht die Bereiche Drop und Inhouse bauende
Partner seine Fasern in einem Distribution Point (DP) ab und realisiere einen eigenen Feeder-
Rückzug in die eigenen Anschlusszentralen (CO/POP5). Falls Swisscom Drop und Inhouse
baue, so hole der Kooperationspartner SFN die Fasern in einem Interkonnektionspunkt (etwa
ein FTTS-Schacht von Swisscom) ab. Falls SFN bzw. das JV baue, so hole Swisscom ihre
Fasern entweder an einem Interkonnektionspunkt, in einem Schacht oder direkt in einem ober-
irdischen Zugangspunkt wie einer Trafostation oder einem Coax-Cabinet ab. Diese von der
Anschlusszentrale abgesetzten oberirdischen Zugangspunkte werden von SFN «Passiv POP»
genannt.

4 Quelle: Beratungsanfrage SFN, Beilage 2, Seite 21.
5 CO: Central Office, Anschlusszentrale; POP: Point of Pressence, Verteilknotenpunkt.





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8.
Ein Layer 1-Zugang werde durch die Interkonnektion der Infrastrukturen im Dual-Feeder-
Bereich sowie die damit einhergehende Rangierbarkeit mindestens einer Glasfaser im Feeder-
Bereich der involvierten Kabelnetze ermöglicht. In den sogenannten oberirdischen und zu-
gänglichen «Passiv POP» sollen hierfür optische Hauptverteiler (ODF Optical Distribution Fra-
mes) und Splitter verbaut werden, damit Fernmeldedienstanbieterinnen (FDA) für einen Kun-
den oder mehrere Kunden (mittels eines Splitters) eine Faser im Feeder zuschalten können
(«Rangieren»). Aus den Beilagen der Beratungsanfrage geht hervor, dass aktuell verschie-
dene Implementationsmöglichkeiten des SFN-Rangiermodells diskutiert werden, um sowohl
grossen wie kleinen FDA gerecht zu werden.
9.
Vor dem Hintergrund dieser Ausgangslage ist im Auftrag von SFN folgende Anfrage an
das Sekretariat ergangen:
•
Vermag dieses Kooperationsmodell bzw. der damit eingehende FTTH-Ausbau den
wettbewerbsrechtlichen Anforderungen an ein am Wholesale-Markt zwingend zu er-
bringendes Layer 1-Angebot zu genügen?
10.
Das
SFN-Kooperationsmodell
beinhaltet
neben
dem
Beschrieb
des
SFN-
Rangiermodells auch grundsätzliche Regeln und Vorgaben, wie sich SFN den künftigen Aus-
bau von FTTH-Netzen vorstellt. Dabei handelt es sich erst um einen Vorschlag von SFN, der
entwickelbar sei. […]. Weiter werden auch mögliche Ansätze der praktischen Umsetzung des
Kooperationsmodells wie beispielsweise das angedachte «P2P Overlay Modell» aufgeführt.
Aus diesen Gründen ist eine kartellrechtliche Beurteilung des gesamten SFN-
Kooperationsmodells nicht möglich. Zudem wären die hierzu gelieferten Informationen in der
Beratungsanfrage nicht ausreichend um eine kartellrechtliche Beurteilung des SFN-
Kooperationsmodells vorzunehmen. Deshalb werden diese Ausführungen vorliegend auch
nicht im Detail wiedergegeben.
11.
Das Sekretariat wird nachfolgend auf die Fragestellung eingehen, ob das dem Koopera-
tionsmodell zugrundeliegende und in der Beratungsanfrage beschriebene SFN-Rangiermodell
den im Rahmen der gegenüber Swisscom erlassenen Verfügung vom 14. Dezember 2020
aufgeführten Anforderungen eines Layer 1-Zugangs genügt.
III.
Beurteilung
12.
Es ist darauf hinzuweisen, dass das Sekretariat bei seiner Beurteilung eine rein kartell-
rechtliche Optik einnimmt. Bei entsprechenden Vorgaben an ein Glasfasernetz in Bezug auf
einen Layer 1-Zugang ist darauf zu achten, dass die Netzbetreiber in ihrer Wirtschaftsfreiheit
nur insoweit eingeschränkt werden, wie dies für die Zweckerreichung zwingend notwendig ist.
Analog zu den vorsorglichen Massnahmen der WEKO sollten entsprechende Vorgaben dem
Netzbetreiber die Wahl überlassen, mit welcher Netzbauweise ein Layer 1-Zugang gewährt
wird und es soll die Wirtschaftsfreiheit nicht über das notwendige Mass hinaus eingeschränkt
werden.6 Zudem bezweckt die Verhaltenskontrolle nach Art. 7 KG nicht das Erlangen oder
Aufrechterhalten einer marktbeherrschenden Stellung an sich zu unterbinden, Ziel ist vielmehr
die Unterbindung einer unzulässigen Verhaltensweise eines marktbeherrschenden Unterneh-
mens.7 Dementsprechend beschränkt sich die vorliegende Beratungsantwort auf die Beurtei-
lung, ob der in der Beratungsanfrage beschriebene Bau eines FTTH-Netzes nach dem SFN-
Rangiermodell voraussichtlich den Anforderungen an einen Layer 1-Zugang genügt.
13.
Die WEKO hat in der Anfang 2020 geänderten Netzbaustrategie von Swisscom und der
damit verbundenen Verweigerung eines Layer 1-Zugangs für alternative FDA Anhaltspunkte

6 RPW 2021/1, 259 Rz 228 ff., Netzbaustrategie Swisscom.
7 LUCA STÄUBLE/FELIX SCHRANER, in: DIKE-Kommentar, Bundesgesetz über Kartelle und andere Wett-
bewerbsbeschränkungen, Zäch et al. (Hrsg.), 2018, Art. 7 N 7 f.





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für eine Beschränkung des Wettbewerbs und für den Missbrauch einer marktbeherrschenden
Stellung erkannt und mit ihrer Verfügung vom 14. Dezember 2020 gegen Swisscom vorsorg-
liche Massnahmen erlassen. Sie hat in Dispositiv-Ziffer 2 bezüglich Layer 1-Zugang für Dritte
folgendermassen entschieden:
Swisscom wird mit sofortiger Wirkung untersagt, ein Glasfasernetz FTTH in einer Weise auf-
zubauen bzw. ihr bestehendes Leitungsnetz zu einem Glasfasernetz FTTH in einer Weise
auszubauen, die es Nachfragern nach Layer 1-Angeboten verunmöglicht, ein Layer 1-Angebot
ab den Swisscom Anschlusszentralen Privatkunden und/oder Geschäftskunden anzubieten.
14.
Gemäss der Beratungsanfrage sollen im Rahmen des SFN-Kooperationsmodells FTTH-
Netze mittels eines kooperationsfähigen Baustils erstellt werden. Der Ausbau könne mit einer
P2P- oder einer P2MP-Netzarchitektur erfolgen.
15.
Das Sekretariat versteht unter der ersten Möglichkeit den Glasfaserausbau nach dem
Vorbild des Glasfaserausbaus vor der Strategieänderung von Swisscom mit regionalen EVU
mit offenem Netzzugang für Dritte. Wird beim SFN-Kooperationsmodell in einem Gebiet ein
FTTH-Netz mit P2P-Netzarchitektur, d. h. mit jeweils mindestens einer durchgehenden Leitung
von der Anschlusszentrale bzw. vom POP bis zur OTO-Dose, gebaut, so kann durch Vermie-
tung einer einzelnen oder mehrerer Glasfasern ein entsprechender Layer 1-Zugang für Dritte
gewährleistet werden. Unter diesen Voraussetzungen ist alleine aufgrund der baulichen und
technischen Voraussetzungen des FTTH-Netzes nicht von einer unzulässigen Verweigerung
von Layer 1-Angeboten im Sinne von Art. 7 Abs. 2 Bst. a i.V.m. Abs 1 KG bzw. von einer
Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung im Sinne von
Art. 7 Abs. 2 Bst. e i.V.m. Abs. 1 KG auszugehen, da die Gewährung eines Layer 1-Zugangs
technisch möglich bleibt.
16.
Nach dem Verständnis des Sekretariats wird bei der zweiten Möglichkeit, dem Bau eines
FTTH-Netzes nach dem SFN-Rangiermodell, aufgrund einer beschränkten Menge an Fasern
im Bereich des Feeders nicht für jede Nutzungseinheit eine dedizierte Faser vom POP bis zur
OTO-Dose zur Verfügung gestellt. Vielmehr können nach unserem Verständnis in den zugäng-
lichen «Passiv POP» einzelne Glasfasern des Feeder-Bereichs mit den entsprechenden Glas-
fasern in den Bereichen Drop und Inhouse verbunden werden, so dass nachfrageorientiert und
punktuell durchgehende Verbindungen hergestellt werden können (vgl. Abbildung 1). Das um
Beratung anfragende Unternehmen SFN geht davon aus, dass Swisscom und Salt den Fee-
der-Bereich von Swisscom nutzen und ganze PON-Bäume auf dem auf einer P2MP-
Netzarchitektur basierenden Teil von Swisscom des FTTH-Netzes beziehen würden. Auf dem
rangierbaren Teil von SFN bzw. dem JV würde Sunrise auf einer Faser einen eigenen PON-
Baum betreiben oder im Einzelfall mittels Kontingenten langfristiger nicht entziehbarer Nut-
zungsrechte (IRU) beziehen. Für weitere interessierte FDA würde gemäss Beratungsanfrage
ein echter (physischer) Layer 1-Dienst im rangierbaren Teil des FTTH-Netzes von SFN bzw.
dem JV zur Verfügung gestellt.
17.
Soweit das Layer 1-Angebot basierend auf dem rangierbaren Teil des FTTH-Netzes die
gesamte Nachfrage aller interessierten FDA decken kann und eine gleichwertige Alternative
zu einem Layer 1-Zugang in einer Swisscom Anschlusszentrale darstellt, können aus Sicht
des Sekretariats die Voraussetzungen, dass sich hierüber wirksamer Infrastrukturwettbewerb
einstellen kann, gegeben sein. Grundvoraussetzung ist, dass dieses Angebot zu jedem Zeit-
punkt allen interessierten FDA mit genügend hohen Kapazitäten der rangierbaren Fasern im
Feeder zur Verfügung steht, so dass diese effektiv einen gleichwertigen und nutzbaren Layer
1-Zugang erhalten. Es wäre Aufgabe der Kooperationspartner sicherzustellen, dass eine ge-
nügend hohe Kapazität von Fasern im Feeder eines auf dem SFN-Rangiermodell basierenden
FTTH-Netzes in einem bestimmten Netzgebiet zur Verfügung steht, um die Nachfrage nach
Layer 1-Zugang zu decken. Dieses Risiko würde bei einem Ausbau des FTTH-Netzes mit einer
P2P-Netzarchitektur nicht bestehen.





6

IV.
Ergebnis
18.
Nach den vorangehenden Ausführungen kann nach aktueller Einschätzung des Sekre-
tariats und gestützt auf den dargestellten Sachverhalt festgehalten werden, dass, soweit mit-
tels des SFN-Rangiermodells die heutige und zukünftige Nachfrage nach einem Layer 1-Zu-
gang gedeckt werden kann, nicht von einem Verstoss gegen die vorsorglichen Massnahmen
der WEKO auszugehen wäre.
19.
Eine genügend hohe Kapazität an durchgehenden Fasern besteht, wenn alle interes-
sierten FDA (gegebenenfalls auch Sunrise, Salt und Swisscom), die in einem Netzgebiet einen
physischen Zugang zu einer Glasfaser-Netzinfrastruktur nachfragen möchten, einen entspre-
chenden Layer 1-Zugang erhalten, so dass deren Nachfrage gedeckt werden kann. Kann hin-
gegen nicht sämtlichen aktuellen und zukünftigen Nachfragern nach einem Layer 1-Zugang
ein solcher gewährt werden, so kann dies zu einer allenfalls unzulässigen Wettbewerbsbe-
schränkung führen.