vs_gerichte · A1 18 146 · 2019-02-05 · fr
Bauwesen
Bauwesen


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RVJ / ZWR 2020 
Constructions 
Bauwesen 
ATC (Cour de droit public) du 5 février 2019 – A1 18 146 
Demande d’autorisation de construire dans une zone réservée 
- Définition et portée juridique de la zone réservée (art. 27 LAT, art. 19 LcAT ; consid. 3.2). 
- Projet de route d’accès à un bâtiment existant dans une zone réservée : il s’agit d’exa-
miner si ce projet entre en contradiction avec les buts de planification (consid. 4 et 5). 
- Rejet d’un grief d’inégalité de traitement invoqué dans ce contexte par la recourante 
(consid. 6). 
Gesuch um eine Baubewilligung in einer Planungszone 
- Definition und rechtliche Tragweite einer Planungszone (Art. 27 RPG; Art. 19 kRPG; 
E. 3.2). 
- Bei einem Projekt für eine Zufahrtsstrasse zu einem bestehenden Gebäude in einer 
Planungszone ist zu prüfen, ob dieses Projekt im Widerspruch zu den Planungs-
zielen steht (E. 4 und 5). 
- Abweisung der Rüge der Ungleichbehandlung, welche von der Beschwerdeführerin 
in diesem Zusammenhang vorgebracht wurde (E. 6). 
 
Faits (résumé) 
 
X. est propriétaire de la parcelle n° xxx, bâtie d’un chalet, sur la com-
mune de A., en zone d’habitation faible densité 0.10 selon le plan d’af-
fectation des zones (PAZ). Une partie de la parcelle est en zone forêt. 
En séance du 3 février 2016, le conseil municipal de A. a décidé 
d’instaurer, pour une durée de deux ans, des zones réservées au 
sens des articles 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménage-
ment du territoire (LAT ; RS 700) et 19 de la loi du 23 janvier 1987 
concernant l’application de la LAT (LcAT ; RS/VS 701.1) sur divers 
secteurs du territoire communal. L’avis publié au Bulletin officiel (B.O.) 
précisait qu’à l’intérieur des zones réservées, rien ne devrait être 
entrepris qui puisse entraver les exigences de la nouvelle LAT afin 
d’adapter le PAZ. Des autorisations de construire dérogatoires pou-
vaient être accordées pour les projets n’entravant pas la mise en 
œuvre des exigences de la nouvelle LAT. Il y était encore indiqué qu’à 
l’exception des demandes concernant des projets n’ayant que très 


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peu d’impact sur l’aménagement du territoire, les requêtes seraient 
traitées par le conseil municipal sur la base d’un préavis du Service 
cantonal du développement territorial (SDT). 
La parcelle n° xxx fait partie des terrains mis en zone réservée, 
mesure que l’assemblée primaire de A. a prolongée de trois ans le 
24 novembre 2017. 
Le 26 septembre 2016, X. a déposé une demande concernant la 
construction d’une route d’accès privée au chalet érigé sur le n° xxx 
en expliquant que, sans cela, le bien était invendable. 
Le service communal de construction a préavisé négativement la 
demande compte tenu de la pente de la route, supérieure à 13 %, et 
de l’impact sur le paysage de l’ouvrage. 
Le 8 novembre 2016, X. a déposé de nouveaux plans de l’accès, 
répétant que cet aménagement était indispensable pour mettre en 
valeur et vendre ce bien-fonds dont elle était devenue propriétaire à la 
suite de la faillite personnelle de clients. 
La commune de A. a transmis la demande le 15 novembre 2016 au 
SDT pour préavis. Celui-ci a indiqué que, de son point de vue, la 
parcelle se situait dans un secteur non largement bâti, qualifiant le 
milieu bâti de « dispersé ». 
Par décision du 12 octobre 2017, le conseil municipal de A. a refusé la 
demande d’autorisation de construire, prononcé que le Conseil d’Etat a 
confirmé en rejetant le recours que X. avait formé à son encontre. 
X. a recouru céans en faisant valoir que la construction de l’accès 
souhaité n’allait aucunement entraver la nouvelle planification. 
Le Tribunal a rejeté le recours. 
 
Considérants (extraits) 
(…) 
3.1 Il est constant que la demande de construire concerne un terrain 
mis en zone réservée au sens des articles 27 LAT et 19 LcAT, zone à 
l’intérieur de laquelle « rien ne doit être entrepris qui puisse entraver 


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l’établissement du plans d’affectation » (art. 27 al. 1 2e phrase LAT et 
art. 19 al. 1 2e phrase LcAT). 
3.2 La zone réservée est une mesure provisionnelle permettant d’évi-
ter que la planification prévue ne soit compromise par des autorisa-
tions de construire délivrées à la dernière minute (Piermarco Zen-
Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construc-
tion, expropriation, Berne 2001, p. 199). Elle entraîne une interdiction 
de construire avec effet négatif limité dans le temps (Alexandre Ruch 
in : Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, Genève/Zurich/ 
Bâle 2016, no 53 ad art. 27 LAT). Il découle des articles 27 alinéa 1 
2e phrase et 19 alinéa 1 2e phrase que seuls sont exclus les projets en 
contradiction avec le nouvel aménagement prévu ou qui en compli-
quent (voire peuvent compliquer) l’application (Alexandre Ruch, op. 
cit., no 54 ad art. 27 LAT). Pour que des travaux de construction puis-
sent être autorisés, ils devraient pouvoir l’être naturellement selon le 
droit (encore) en vigueur, mais également selon le nouveau droit si 
celui-ci était entré en vigueur (ibidem et la référence ; Aldo Zaugg/ 
Peter Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, vol. II, 4e éd. 2017, no 13 
ad art. 62-63). Dans la mesure où l’objectif de la zone réservée est 
d’éviter des projets pouvant contrecarrer la planification prévue, des 
dérogations mineures au droit futur pourraient être envisageables 
(Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, 
no 27 ad art. 27 LAT). En cas de doute, il convient de refuser la 
demande de manière à éviter de porter préjudice à la planification 
future (Aldo Zaugg/Peter Ludwig, op. cit., no 13 ad art. 62-63). 
4.1 En premier lieu, arguant d’une constatation inexacte des faits et 
d’arbitraire, la recourante reproche aux autorités précédentes d’avoir 
retenu que le bien-fonds concerné ne s’insérait pas dans un environ-
nement largement bâti. Tel était pourtant le cas, selon elle, au vu de la 
configuration des lieux, où l’on dénombrait une trentaine de maisons 
d’habitation occupées à l’année ou durant une grande partie de celle-
ci et bénéficiant, chacune, d’un accès privé. 
4.2 Le surdimensionnement des zones à bâtir de la commune de A., 
qui avance, sans être contredite, la perspective d’un dézonage de 
quelque 80 hectares de terrain (réponse au recours administratif, p. 2), 
n’est pas remis en cause par la recourante. Cette situation implique 
de procéder à une révision du PAZ afin de rendre cet instrument 
conforme aux exigences de la LAT. Dans cette optique, la munici-


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palité a instauré des zones réservées, notamment dans le secteur de 
C., où se trouve le bien-fonds litigieux. Compte tenu de la mesure 
dont il fait l’objet, ce terrain apparaît, à ce stade, comme étant suscep-
tible de (devoir) changer d’affectation. Cela étant, du moment que 
recourante ne prétend pas, à juste titre, que les conditions d’un 
contrôle préjudiciel de la zone réservée seraient en l’occurrence rem-
plies (cf. Alexandre Ruch, op. cit., no 31 ad art. 27 LAT), il ne saurait 
être question de revenir accessoirement, dans ce procès ayant pour 
objet un refus d’autorisation de construire, sur la légalité de cette 
mesure en vigueur sous couvert d’une discussion liée au caractère 
largement bâti ou non du secteur. Cette problématique relève, en 
réalité, de la délimitation des zones à bâtir (cf. Heinz Aemisegger/ 
Samuel Kissling in : Planifier l’affectation, op. cit., no 95 ad art. 15 
LAT) à laquelle le planificateur local devra procéder dans le cadre de 
la révision du PAZ. 
4.3 Il résulte de ce qui précède que le point de savoir si le bien-fonds 
de la recourante est dans un territoire largement bâti n’est pas décisif. 
Il s’agit bien plutôt de se demander si la route d’accès projetée entre 
en contradiction avec les buts de planification tels qu’envisagés, en 
l’état, par la commune de A., qui évoque un classement du bien-fonds 
en zone agricole ou, « selon [s]a dernière vision en cours d’étude et de 
développements », en zone mayens. Pour répondre à cette question, il 
importe peu de savoir que les habitations voisines de la sienne béné-
ficient, pour leur part, d’un accès. Cette affirmation de la recourante 
n’est, du reste, pas contestée par la commune de A. (cf. sa détermina-
tion sur l’allégué 5 du recours de droit administratif). C’est également 
en vain que la recourante excipe d’une occupation à l’année de la plu-
part de ces habitations, sans souffler mot, au demeurant, du plan 
déposé le 26 janvier 2017 par la commune de A. montrant qu’il s’agit, 
au contraire, de résidences secondaires pour l’essentiel. Toujours est-
il que, sur la base des vues aériennes figurant au dossier, la parcelle 
de recourante, sise à 1300 mètres, dans une zone de (très) faible den-
sité (0.1), s’insère effectivement dans un environnement bâti dispersé, 
ainsi que l’a constaté l’organe cantonal en charge de l’aménagement 
du territoire. La commune de A. a d’ailleurs indiqué que le secteur 
avait conservé une vocation agricole marquée. Les lieux revêtent, il est 
vrai, un caractère rural. D’ailleurs, la plaquette de vente déposée par la 
recourante qualifie l’endroit de « totalement préservé » (dossier 
communal, p. 37). 


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5.1 A suivre la recourante, la réalisation de la route d’accès ne serait 
pas de nature à entraver le futur PAZ, quand bien-même celui-ci collo-
querait le secteur en zone agricole, vu les possibilités de transforma-
tions, reconstructions et modifications offertes par l’article 24c LAT. A 
l’entendre, « une modeste installation telle l’aménagement d’une voie 
d’accès pourra être autorisée sous conditions (ensemencement…) ». 
Cette opinion méconnaît la portée de cette norme, qui, pour peu 
qu’elle entre en ligne de compte, n’autorise les transformations partiel-
les et les agrandissements mesurés que dans la mesure où l’identité 
de la construction ou de l’installation et ses abords est respectée pour 
l'essentiel (cf. art. 42 al. 1 de l’ordonnance sur l'aménagement du terri-
toire du 28 juin 2000 - OAT ; RS 700.1 ; Rudolf Muggli in : Commen-
taire pratique LAT, Planifier l’affectation, no 24 ad art. 24c LAT ; cf. ég. 
RVJ 2000 p. 7 consid. 2). Tel n’est assurément pas le cas de la route 
projetée. Celle-ci est entièrement nouvelle, longue d’environ 50 mètres 
et implique un remodelage conséquent du terrain, notamment la cons-
truction de terra-murs dépassant, par endroits, 4 mètres de haut, le 
tout sur un bien-fonds à l’état naturel. De ce point de vue, le projet 
litigieux, dont l’ampleur est clairement sous-estimée par la recourante, 
qui parle, à tort, d’une « modeste installation » et d’une « construction 
de minime importance », va totalement à l’encontre d’un possible 
classement agricole du terrain. Permettre la réalisation de cet ouvrage 
reviendrait à ouvrir la porte à des autorisations de construire de tout 
genre jusqu’à l’entrée en vigueur de la future réglementation et, ainsi, 
à mettre à néant l’interdiction de construire prévalant, dans l’intervalle, 
dans le secteur. L’on ne saurait y voir une décision empreinte de bon 
sens, comme le prétend la recourante. 
5.2 Le risque de contradiction ou d’entrave à la future planification 
doit être également reconnu eu égard à un éventuel classement du 
bien-fonds en zone mayens (art. 27 ss LcAT), où le respect de l’iden-
tité est également de mise (art. 28 al. 2 LcAT) et où sont interdits les 
travaux ayant des effets préjudiciables importants sur l'utilisation du 
sol, l'équipement ou l'environnement (art. 28 al. 3 LcAT). Quant aux 
constructions nouvelles, elles supposent l’établissement préalable de 
plans spéciaux devant veiller au respect de la typologie des mayens 
dans leur élément naturel et construit (art. 29 LcAT ; cf. ég. la fiche du 
plan directeur cantonal A.5 « zones de mayens, de hameaux, et de 
maintien de l’habitat rural » adoptée en mars 2018 par la Grand 
Conseil). Au regard de ces exigences, le refus communal d’autoriser, 
en l’état, la route d’accès souhaitée par la recourante, échappe à la 


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critique. Cette construction est en effet susceptible de constituer bien 
plus qu’une simple dérogation mineure au droit futur pressenti, mais 
dont les contours sont encore incertains. 
5.3 Attendu ce qui précède, la recourante ne peut prétendre, au titre 
du principe d’économie de procédure, à la délivrance d’une autorisa-
tion de construire au motif que son projet serait « probablement auto-
risé » à l’avenir. 
6.1 La recourante maintient son grief d’inégalité de traitement (art. 8 
al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 – Cst. ; RS 101) en 
répétant que « de nombreux aménagements extérieurs ont été récem-
ment exécutés sur des parcelles voisines » et qu’une route d’accès a 
été réalisée après la création des zones réservées. Ce moyen a été 
écarté à juste titre par le Conseil d’Etat puisque la commune de A. a 
prouvé, pièces à l’appui (dossier du Conseil d’Etat, p. 97 ss), que 
l’accès évoqué avait été autorisé le 28 mai 2015, soit antérieurement 
à l’instauration des zones réservées. Les situations ne peuvent, de ce 
fait, être comparées. Il en va de même de toutes les habitations qui 
étaient, au moment de l’entrée en vigueur de la zone réservée, déjà 
équipées d’une route d’accès. Pour le reste, l’argument tiré de l’exis-
tence de travaux d’aménagement extérieurs est appellatoire : la 
recourante n’avance, en effet, pas le moindre élément laissant présa-
ger de l’existence de cas pouvant être concrètement rapprochés de 
celui litigieux. Certes se réfère-t-elle « aux pièces déposées ». Elle 
n’indique cependant pas quels sont les documents susceptibles 
d’étayer ses allégations. Elle a également réservé une inspection des 
lieux. Cependant, en l’absence de tout indice tangible de discrimina-
tion, il n’y a pas lieu de procéder à cette mesure d’instruction. On ne 
voit en effet pas ce qui empêchait la recourante – qui avait été pour-
tant tancée à ce propos par le Conseil d’Etat – de préciser la localisa-
tion et la nature des aménagements en cause. 
6.2 En tout état de cause, l’autorité précédente a valablement rappelé 
que le principe de la légalité de l'activité administrative (art. 5 al. 1 
Cst.) prévaut, en toute hypothèse, sur celui de l'égalité de traitement 
(ATF 126 V 390 consid. 6a), de sorte qu’un justiciable ne peut généra-
lement pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement lorsque 
la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été 
faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas sembla-
bles. Certes, la jurisprudence reconnaît, en certaines circonstances, 


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un droit à l'égalité dans l'illégalité ; encore faut-il, entre autres condi-
tions cumulatives, que l'on puisse prévoir que l'autorité compétente 
persévérera dans sa pratique illégale (ATF 127 II 113 consid. 9). 
Cette condition ferait défaut ici au vu des déclarations de l’autorité 
communale, qui explique justement avoir décidé de refuser d’autori-
sation la route d’accès pour des motifs d’égalité de traitement et qui, 
partant, entend manifestement persister dans cette approche.