vs_gerichte · A1 09 26 · 2009-04-03 · fr
Bauwesen
Bauwesen

Constructions – ATC (Cour de droit public) du 3 avril 2009. Police des constructions hors de la zone à bâtir – Compétence de la CCC, nonobstant l’art. 25 al. 2 OC (hiérarchie des normes; consid. 2a). – Exigences de motivation des décisions (art. 29 al. 2 LPJA; consid. 2b). – Cas où les remblais et excavations sont soumis à autorisation de bâtir (consid. 4). – Une décision de remise en état doit, sauf exceptions non pertinentes ici, compor- ter l’indication du droit du contrevenant de déposer une nouvelle demande (consid. 5 et 6). Baupolizei ausserhalb der Bauzone – Zuständigkeit der KBK, trotz Art. 25 Abs. 2 BauV (Gesetzesvorrang; E. 2a). – Anforderungan an die Begründung von Entscheiden (Art. 29 Abs. 2 VVRG; E. 2b). – Fälle, in denen Erdaufschüttungen und Aushöhlungen einer Baubewilligung bedürfen (E. 4). – eine Wiederherstellungsverfügung muss, von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen, auf die rechtliche Möglichkeit hinweisen, ein neues Gesuch einzurei- chen (E. 5 und 6). Faits A. Jockey d’obstacle et maréchal-ferrant de profession, X. a acquis en 2006 la parcelle n° 799 folio 20, bien-fonds comportant un rural avec

Constructions – ATC (Cour de droit public) du 3 avril 2009.
Police des constructions hors de la zone à bâtir
– Compétence de la CCC, nonobstant l’art. 25 al. 2 OC (hiérarchie des normes;
consid. 2a). 
– Exigences de motivation des décisions (art. 29 al. 2 LPJA; consid. 2b).
– Cas où les remblais et excavations sont soumis à autorisation de bâtir (consid. 4).
– Une décision de remise en état doit, sauf exceptions non pertinentes ici, compor-
ter l’indication du droit du contrevenant de déposer une nouvelle demande
(consid. 5 et 6).
Baupolizei ausserhalb der Bauzone
– Zuständigkeit der KBK, trotz Art. 25 Abs. 2 BauV (Gesetzesvorrang; E. 2a).
– Anforderungan an die Begründung von Entscheiden (Art. 29 Abs. 2 VVRG; E. 2b).
– Fälle, in denen Erdaufschüttungen und Aushöhlungen einer Baubewilligung
bedürfen (E. 4).
– eine Wiederherstellungsverfügung muss, von hier nicht zutreffenden Ausnahmen
abgesehen, auf die rechtliche Möglichkeit hinweisen, ein neues Gesuch einzurei-
chen (E. 5 und 6).
Faits
A. Jockey d’obstacle et maréchal-ferrant de profession, X. a acquis
en 2006 la parcelle n° 799 folio 20, bien-fonds comportant un rural avec
habitation et un peu plus de 12’000 m2 en zone agricole de la vallée selon
l’article 111 du règlement de construction de la commune de Y.
Lors de contrôles effectués dans la vallée de Y., un inspecteur de
la police des constructions de la Commission cantonale des
constructions (CCC) constata, le 20 juillet 2007, que des travaux
d’aménagements extérieurs étaient en cours sur cette parcelle, soit
la création d’une place de rebroussement sur le côté ouest du chalet
au bout de la route de B., l’agrandissement du replat au sud derrière
le chalet, la création d’une place chaillée en façade est et d’une pla-
nie à usage de paddock en contrebas du chemin de C. Présent sur les
lieux, le père du propriétaire, qui réside à proximité, déclara à l’ins-
pecteur avoir été informé que ces mouvements de terre n’étaient pas
soumis à autorisation. Il déclara aussi que les travaux étaient liés à
une exploitation de chevaux complétant les activités profession-
nelles de son fils.
Le 23 juillet 2007, la CCC invita X. à se déterminer sur les faits. Le
25 juillet 2007, elle ordonna un arrêt des travaux jusqu’à la décision
qu’elle allait prendre à leur sujet. X. a exposé, les 2 et 8 août 2007, qu’il
avait aménagé une place de rebroussement pour améliorer la desserte
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de son bâtiment; la planie du sud rendait accessible la grange du même
côté. La planie en aval du chemin de C. complétait l’assainissement du
côté est du chalet et la suppression d’un jardin préexistant en vue de
l’animation touristique qu’il comptait développer dans le fond de la
vallée. Il se référait à un avis selon lequel les mouvements de terre n’ex-
cédant pas une hauteur de 1m 40 n’étaient pas subordonnés à une
demande de permis de bâtir et il produisit des croquis des aménage-
ments effectués. Les parents de X. ont confirmé l’intérêt de leur fils
pour les chevaux et le développement d’un complément touristique lié
à ces animaux et basé à cet endroit.
Le 21 août 2007, la CCC a imparti X. un délai de 3 mois pour remet-
tre en état la parcelle n° 799 selon ses courbes originales de niveau. Elle
estima que les travaux de modification du sol en cause étaient soumis
à autorisation, qu’ils avaient inclu la démolition d’une fumière, qu’un
tel permis n’avait pas été requis et ne pouvait être accordé a posterori,
en l’absence de conformité à la zone agricole et de situation exception-
nelle. La gravité de la violation des dispositions légales imposait la sup-
pression de cette situation illicite.
B. Par acte du 9 octobre 2007, X. a recouru au Conseil d’Etat contre
cette décision qui lui avait été notifiée le 11 septembre 2007. Il invo-
quait l’absence de compétence de la CCC et l’inexactitude des faits
retenus quant à l’existence d’une fumière et à l’ampleur des mouve-
ments de terre reprochés. L’importance relative de ces derniers les dis-
pensait de toute procédure de permis de bâtir ou donnait en tout cas
à l’irrégularité un caractère mineur qui dispensait d’ordonner le réta-
blissement des lieux et commandait d’annuler cette mesure appliquée
de façon arbitraire à ses travaux.
Sans se prononcer explicitement sur la demande de se rendre sur
les lieux que formulait le recourant, le Conseil d’Etat l’a débouté le 7
janvier 2009. Il a retenu que la CCC était bien légitimée à porter la déci-
sion de remise en état des lieux contestée, compétence qui n’était nul-
lement attribuée à son secrétariat, et que les aménagements de terrain
litigieux étaient bien assujettis à un permis de bâtir. Au fond, il a jugé
que ces travaux n’étaient pas conformes à la zone agricole en l’ab-
sence d’une exploitation de ce type menée par X. et qu’aucun motif
objectif n’en imposait la réalisation à l’endroit choisi. A défaut d’être
autorisables, ces ouvrages devaient être supprimés car ils n’étaient
pas mineurs dans leur emprise sur le terrain et leur impact dans le
paysage: l’ordre y relatif ne contrevenait ainsi pas au principe de la
proportionnalité.


C. Le 12 février 2009, X. conclut céans à l’annulation, sous suite de
frais et dépens, de ce prononcé qui lui avait été notifié le 12 janvier 2009.
Il reprochait au Conseil d’Etat d’avoir admis la compétence de la CCC
pour rendre des décisions du genre de celle du 21 août 2007 alors que
le texte de l’ordonnance du 2 octobre 1996 sur les constructions (OC;
RS/VS 705.100) confiait cette tâche de police au secrétariat de cette
autorité. S’agissant des faits, la décision constatait inexactement des
travaux relatifs à une fumière qui n’avait jamais existé, qualifiait à tort
d’importants de simples travaux d’amélioration de la sécurité de la cir-
culation ou destinés aux manœuvres des chevaux sur l’arrière du bâti-
ment et au nettoyage de l’ancien jardin; pour l’établir, le recourant réi-
térait sa demande d’inspection des lieux par l’autorité de jugement. En
ne signalant pas pour quelles raisons les travaux réalisés ne pouvaient
bénéficier de l’exception prévue par l’article 24c de la loi du 22 juin 1979
sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), la décision attaquée vio-
lait son droit à obtenir un prononcé motivé. Elle déboucherait sur un
résultat incompatible avec la garantie de la propriété qui, dans les cir-
constances du cas d’espèce, impliquait, à l’écouter, de lui accorder la
faculté de garder des chevaux de loisirs en zone agricole. Le Conseil
d’Etat appliquerait faussement les dispositions du droit des construc-
tions à des modifications de terrain qualifiées à tort d’importantes et ne
respecterait pas le principe de proportionnalité ou le caractère tout à
fait mineur des atteintes au droit matériel, lesquelles avaient pour par-
tie été jugées indispensables par le chargé de sécurité communal.
La commune de Y. confirme l’argumentation du recourant sur la
bonne intégration des travaux, sur la sécurité de l’accès et sur l’encou-
ragement qu’il conviendrait d’accorder à l’activité semi-agricole pré-
vue par X.; elle annexe à sa réponse du 25 février 2009 un exemplaire
de sa détermination favorable produite devant l’instance précédente.
La CCC a renoncé à se déterminer. Renvoyant à sa décision, le Conseil
d’Etat a conclu le 11 mars 2009 au rejet du recours.
Droit
(...)
2. a) Le recourant se méprend lorsqu’il conteste la compétence de
la CCC pour rendre des décisions en matière de police des construc-
tions. La compétence décisionnelle lui est très clairement confiée à
l’extérieur des zones à bâtir de manière générale par l’article 2 al. 1
ch. 2 LC puis, de manière spécifique, par l’article 49 al. 1 de la loi sur
les constructions du 8 février 1996 (LC; RS/BS 705.1) qui calque les
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décisions de police sur le système général du permis de bâtir. L’OC
assure l’application de la LC et pose essentiellement des règles de pro-
cédure, y compris de procédure de police des constructions (art. 58
al. 1 et al. 2 let. C. LC). Elle ne saurait avoir pour effet de modifier l’or-
dre des compétences voulues par le législateur ordinaire. Dans ce
contexte de hiérarchies de normes, c’est à bon droit que le Conseil
d’Etat n’a pas vu dans l’article 25 al. 2 OC, qui dispose que «dans le
cadre de ses compétences, [la CCC] exerce la police des constructions
par l’intermédiaire du secrétariat cantonal des constructions», une
attribution de compétence décisionnelle en faveur de celui-ci, mais
uniquement une attribution à ce secrétariat d’un rôle d’instruction
des affaires de police de construction où la CCC décide. L’incompé-
tence alléguée en précédente instance et reprise céans comme motif
de nullité de l’ordre de remise en état des lieux du 21 août 2007 n’est
donc pas fondée.
b) X. voit un motif d’annuler la décision du 7 janvier 2009 dans le
fait qu’elle n’applique pas de nouvelles dispositions de la LAT entrées
en vigueur le 1er juillet 2008 pour favoriser la détention d’animaux à
titre de loisirs et qu’elle pèche ainsi par défaut de motivation. Il suffit
de parcourir la décision contestée pour constater qu’elle répond aux
exigences de motivation des articles 56 al. 1 et 29 al. 3 de la loi sur la
procédure et la juridiction administraives (LPJA; RS/VS 172.6) en ce
que son argumentation en droit traite en trois considérants sur qua-
tre pages les questions juridiques pertinentes. De plus, le recours
administratif du prénommé ne tablait pas sur des dispositions de la
LAT, singulièrement sur celles qu’il évoque présentement. La réfé-
rence à une nouvelle teneur des articles 24c et 24d de la LAT est d’ail-
leurs erronée dans la mesure où elle s’en prend à la CCC, car la modi-
fication législative initiée par le Message publié à la Feuille fédérale
2005 p. 6630 à 6653 est entrée en vigueur le 1er septembre 2007 (RO
2007 p. 3637), après la décision du 21 août de cette autorité. Elle est
sans incidence sur les modifications de terrain puisqu’elle concerne
les changements apportés à des bâtiments agricoles ou à la facilita-
tion d’activités accessoires à l’agriculture, mais pas les aménage-
ments de surfaces agricoles. Quoi qu’il en soit, la motivation donnée
n’a pas privé l’intéressé de la possibilité de se rendre compte des rai-
sons pour lesquelles le Conseil d’Etat avait rejeté ses moyens et de
déférer cette décision céans en pleine connaissance de cause (cf. B.
Bovay, Procédure administrative, p. 267). Son grief formel est en tout
état de cause mal fondé.


3. a) La procédure de remise en état des lieux est réglée par l’arti-
cle 51 LC dans les termes suivants:
1Lorsqu’un projet est exécuté sans autorisation de construire ou contrairement
à l’autorisation délivrée, ou que lors de l’exécution d’un projet autorisé des dis-
positions sont violées, l’autorité compétente en matière de police des construc-
tions ordonne l’arrêt total ou partiel des travaux et le fait observer; lorsque les
circonstances l’exigent, elle peut ordonner l’interdiction d’utiliser les bâti-
ments et installations illicites. Ces décisions sont immédiatement exécutoires.
2L’autorité de police des constructions fixe au propriétaire ou au titulaire d’un
droit de superficie un délai convenable pour la remise en état des lieux conforme
au droit sous la menace d’une exécution d’office.
3La décision de remise en état des lieux doit contenir les éléments suivants:
a) la détermination exacte de la mesure à prendre par l’obligé pour rétablir
une situation conforme au droit;
b) l’indication du délai d’exécution de la mesure ordonnée;
c) la menace de l’exécution d’office en cas de non-respect du délai fixé;
d) le cas échéant, l’indication de la possibilité de déposer une nouvelle
demande; 
e) l’indication des voies de recours.
4Les règles suivantes sont applicables au rétablissement de l’état antérieur:
a) La décision de rétablissement de l’état antérieur est suspendue lorsque
l’obligé a déposé dans les 30 jours à compter de sa notification une demande
d’autorisation de construire. L’autorité peut prolonger ce délai pour de justes
motifs. Une telle demande est exclue lorsque le projet a déjà fait l’objet d’une
décision entrée en force.
b) L’autorité compétente examine dans le cadre de cette procédure si le pro-
jet peut éventuellement être autorisé. 
c) Si le projet est partiellement ou totalement autorisé, la décision de rétablis-
sement de l’état antérieur des lieux devient caduque dans la mesure corres-
pondant à l’autorisation.
d) En cas de refus de l’autorisation de construire, l’autorité décide simultané-
ment si et dans quelle mesure l’état conforme au droit doit être rétabli; elle fixe
le cas échéant un nouveau délai pour l’exécution des mesures ordonnées.
b) Ces règles sont complétées par l’article 58 al. 2 OC qui prescrit à l’au-
torité de police des constructions d’ordonner la remise en état des
lieux en tenant compte des principes de la proportionnalité et de la
protection de la bonne foi.
c) X. conteste que ses travaux soient soumis à autorisation de
construire, voire qu’ils ne puissent être autorisés a posteriori. Il sou-
tient, finalement, que la remise en état serait une rigueur excessive pour
les différents aménagements réalisés. Il convient de discuter séparé-
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ment chacun des quatre objets que la CCC et le Conseil d’Etat ont exa-
minés en bloc, mais qui ne présentent pas tous la même problématique.
4. a) L’OC subordonne à une autorisation de construire les travaux
qu’elle range en son article 19 al. 1 ch. 3 sous l’expression «autres
constructions ou installations», soit entre autres les murs sis à l’exté-
rieur des zones à bâtir excédant la longueur de 5 m ou une hauteur de
1m50 (let. e), les modifications du sol naturel (remblayage et excava-
tion) excédant une surface de 500 m2 et/ou une hauteur respectivement
une profondeur de 1m50 (al. 2 let. c), et tous les travaux importants de
nature à modifier de façon sensible la configuration du sol, son utilisa-
tion ou l’aspect d’un site dont le texte légal cite quelques exemples en
son al. 2 let. e. 
b) X. nie à tort que ses travaux étaient soumis à une demande d’au-
torisation. Si la décision entreprise se limite à retenir l’aspect impor-
tant des mouvements de terrain, leur impact visuel dans le paysage et
les changements partiels d’affectation du sol agricole qui en ont
résulté, il sied de noter que les travaux ont porté sur la place devant
l’étable (env. 20 m2), la place de rebroussement (env. 50 m2) et le rem-
blayage devant le chalet au nord, la reprise du talus arrière pour 
élargir la circulation au sud (env. 100 m2) et la planie du paddock 
(env. 350m2 avec les talus et déblais), soit sur une surface totale de plus
de 500m2. Ces aménagements sur une même parcelle dans un même
but étaient donc bien assujettis à une procédure d’examen selon la pro-
cédure d’autorisation de bâtir en raison du fait qu’ils remplissaient le
critère quantitatif de l’article 19 al. 2 let. c, lequel n’implique pas en sus
que celui de la hauteur de 1m 50 soit aussi rempli. Partant, il est super-
flu de rechercher si ces ouvrages devaient être qualifiés d’importants
au sens de la let. e de cet alinéa 2, comme l’a retenu le considérant 3b
du prononcé entrepris.
c) En l’absence de demande et d’autorisation formelle de ces tra-
vaux de construction hors zone à bâtir (art. 51 al. 1 LC), les autori-
tés précédentes ont ainsi à juste titre examiné si ces travaux formel-
lement illégaux pouvaient matériellement être autorisés (al. 4 let. b),
ce qu’elles ont nié en bloc sans offrir la possibilité au contrevenant
de déposer une demande de régularisation. Or, l’article 51 al. 4 let. a
in fine n’exclut cette manière de procéder que lorsque le projet fait
déjà l’objet d’une décision entrée en force. Selon la jurisprudence,
l’autorité ne peut renoncer à inviter l’intéressé à requérir un permis


de régularisation que si cette requête paraît d’emblée vouée à
l’échec, requête dont le contenu ne peut d’ailleurs guère être fixé
d’avance par l’autorité de police des constructions (A. Zaugg/P. Lud-
wig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 3e éd. vol. I p. 426;
JAB 2007 p. 14 in DC 2007 p. 127; ACDP D. du 30 mai 2008 consid. 5a).
5. a) A ce propos, ni la CCC ni le Conseil d’Etat n’exposent à quelle
disposition matérielle contreviendrait le décapage de terre devant l’en-
trée de l’étable et le long de la fontaine au rez-de-chaussée est et son
remplacement par une planie recouverte de grave qui en facilite indis-
cutablement l’usage après l’abandon du jardin que les anciens proprié-
taires cultivaient sur une partie de sa surface et qui servait, du reste,
de passage. Il en va de même pour la modification de terrain sur l’ar-
rière du chalet qui se borne à élargir (de 1m20) simplement l’accès
existant au stock de bois et à la grange du rural, reprofile le talus ainsi
modifié et épand la terre excédentaire en remblai de la prairie qui le
prolonge au sud. On ne voit pas quelle règle cette adaptation de l’an-
cien accès et cette correction du terrain naturel pourraient méconnaî-
tre, puisqu’elles ne changent pas l’affectation agricole des sols et l’uti-
lisation de passage qu’en ont toujours fait les habitants du rural quand
ils remisaient dans sa grange les récoltes ou le bois de chauffage.
b) S’agissant de la place de rebroussement, cet aménagement se
trouve à l’extrémité de l’accès privé qui conduit, sur environ 120 m, de
la route de B. au domicile de X. en desservant aussi l’habitation sur le
n° 1287. Il n’est donc pas exclu qu’une telle place de retour présente
une certaine utilité publique, comme l’a attesté le chargé de sécurité
de la commune de Y. Il est de plus vraisemblable qu’elle pourrait ser-
vir au parcage des véhicules des habitants du chalet (cf. cliché joint au
recours administratif présentant un véhicule et une cheminée pour
grillades), besoin dont on ne peut d’emblée dire qu’il n’est pas justifé
à proximité de l’habitation principale du propriétaire. On ne saurait
donc présumer que, si la place, dans son emprise actuelle et son affec-
tation partielle aux loisirs, paraît incompatible avec les dispositions de
l’aménagement du territoire citées par le Conseil d’Etat, le recourant
ne pourrait pas proposer une solution correspondant aux besoins liés
au trafic sur cet accès et au parcage de son habitation, autrement dit
une solution conforme au droit applicable.
Le même raisonnement vaut pour le nivellement de terrain à l’est
que les autorités précédentes rejettent en bloc sous le vocable d’ins-
tallations destinées à l’équitation ou aux loisirs. Cette argumentation
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méconnaît le fait que la résidence principale de X. comporte une éta-
ble traditionnelle dont rien ne permet de dire qu’elle ne serait pas sus-
ceptible d’accueillir les deux chevaux dont les photographies mon-
trent la présence sur ce domaine et que son propriétaire pourrait soi-
gner à titre complémentaire à sa profession principale. Ce dernier
relève d’ailleurs à juste titre une modification de l’article 24d de la LAT
dont l’al. 1bis, en vigueur depuis le 1er septembre 2007, permet l’affecta-
tion de bâtiments qui ne sont plus nécessaires à des fins agricoles à la
détention d’animaux à titre de loisir dans des conditions particulière-
ment respectueuses. De telles affectations nécessitent habituellement
non pas des paddocks, mais l’aménagement d’installations extérieures
telles qu’aires de sortie clôturées, attenantes, idéalement, à l’écurie et
accessibles en toute saison (FF 2005 p. 6646). Le dossier ne contient
aucune pièce qui autoriserait à statuer sur la légalité de la planie au vu
de ces deux hypothèses: la régularisation ne peut donc intervenir
céans, mais pourrait éventuellement être décidée en fonction d’un dos-
sier complet déposé par le propriétaire et au terme de l’examen
exhaustif que permet la procédure d’autorisation de construire. Dans
ce cadre sera consulté le service spécialisé, soit le Service du Labora-
toire cantonal et des affaires vétérinaires, à propos du respect des dis-
positions inscrites aux articles 59 à 63 de l’ordonnance du 23 avril 2008
sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1).
6. Ce qui précède démontre qu’une mesure de police des construc-
tions se justifiait dans son principe au vu de la réalisation de travaux
d’aménagement du terrain sans permis de construire; en revanche,
dans le détail, la décision attaquée ne peut être confirmée pour les
réaménagements du sol devant l’entrée est et l’élargissement de l’accès
au sud qui ne révèlent aucune violation du droit matériel. Quant à l’en-
torse au droit de fond tenant à l’exécution des deux planies, il n’est pas
démontré qu’elle soit irréparable, ce qui conduit à accueillir le recours
sous l’angle de la proportionnalité qu’invoque expressément X. et que
garantit l’article 51 al. 3 let. d LC en offrant au contrevenant la possibi-
lité d’obtenir la régularisation de son ouvrage. Il convient, partant,
d’agréer ses conclusions dans le sens d’une annulation de la décision
du Conseil d’Etat et de celle de la CCC en ce qu’elles ordonnent le réta-
blissement de l’état antérieur des lieux sur deux points conformes à la
loi et qu’elles ont indûment fait abstraction de l’éventuelle régularisa-
tion. L’affaire est donc renvoyée à la CCC qui invitera X. à déposer une
demande de régularisation pour la place à l’ouest du chalet et l’aire de
sortie de chevaux à l’est en contrebas du chemin de C.