vs_gerichte · A1 22 178 · 2023-03-30 · fr
Bauwesen
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A1 22 178 ARRÊT DU 30 MARS 2023 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier, Thomas Brunner, juges en la cause X _________et Y _________, A _________, représentés par Maître Marc-André Grand, avocat, 3963 Crans - Montana, recourants contre CONSEIL D’ÉTAT DU CANTON DU VALAIS, 1950 Sion, autorité attaquée, CONSEIL COMMUNAL DE A _________, A _________, autre autorité, Z _________, B _________, représentés par Maître Philippe Pont, avocat, 1950 Sion, parties concernées (suspension d’une instance de recours administratif) recours de droit administratif contre la décision du 12 octobre 2022

A1 22 178 
 
 
 
ARRÊT DU 30 MARS 2023 
 
 
en la cause 
 
 
contre 
 
 


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Faits 
 
A. Le Conseil d’Etat approuva le 7 juin 2000 le règlement communal des constructions et 
des zones (RCCZ) et le plan d’affectation des zones votés en assemblée primaire du 
26 mars 1999 de l’ex-commune de C _________ qui a entre-temps fusionné avec trois 
autres (D _________, E _________, F _________). Leurs territoires sont, depuis le 
1er janvier 2017, celui de la commune de A _________, en raison d’un contrat de fusion 
validé à l’art. 1 d’une décision du 9 mars 2016 du Grand Conseil. 
Son art. 5 fixait une période transitoire, échéant le 31 décembre 2020. Durant ce laps de 
temps, les règlements des ex-communes allaient rester applicables, sauf si une 
réglementation uniforme les abrogeait plus tôt. Cet art. 5 ne valait pas pour les règlements 
déjà uniformisés, soit ceux votés et approuvés avant le 9 mars 2016 pour les territoires des 
futures ex-communes. 
B. L’approbation du vote communal du 26 mars 2009 avait colloqué en zone de chalets 
de G _________ (art. 35 à 37 RCCZ) la parcelle n° xx1 du cadastre municipal de 
C _________, bien-fonds dont les époux X _________et Y _________ sont 
copropriétaires par moitié chacun. Il provient de la réunion de deux immeubles (n°s xx1 
et xx2 AE) d’en tout quelque 1200 m2 comportant un petit mayen. Cette surface se situe 
dans le secteur de H _________ pour lequel un cahier des charges (AM 2) annexé au 
RCCZ prévoyait un plan d’aménagement détaillé (PAD), ultérieurement adopté via une 
décision du 16 août 2004 du Conseil communal de C _________. 
C. Celui-ci autorisa le 28 octobre 2014 Y _________, alors seule propriétaire des nos xx1 
et xx2 (AE), à y réaliser, en résidence principale, un projet de bâtiment neuf raccordé 
par un couloir souterrain au mayen qui devait être transformé de manière à abriter des 
chambres et un séjour/cuisine. 
Le Conseil communal débouta simultanément les voisins Z _________ (parcelle n° xx3) 
et B _________(parcelles n°s xx4, xx5 et xx6) qui s’étaient opposés à l’octroi de ce 
permis, également accordé à X _________. 
Le 12 août 2016, un arrêt de céans (A1 16 21) admit un recours de droit administratif de 
ces voisins et annula le prononcé du Conseil d’Etat du 2 décembre 2015 rejetant leur 
recours administratif contre l’autorisation de bâtir communale du 28 octobre 2014. 


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Le 7 juin 2017, le Tribunal fédéral débouta X _________et Y _________ des fins de leur 
recours en matière de droit public (1C_442/2016) contre cet arrêt. 
D. X _________et Y _________ demandèrent le 25 juillet 2018 une autorisation de 
construire pour un projet reprenant le précédent, hormis une terrasse et la transformation 
du mayen. Z _________ et B _________firent opposition lors de la publication de cette 
requête au Bulletin officiel (B. O.) n° xxx. 
Les 5 mars 2019 et 28 juillet 2020, le Conseil communal de A _________ (ci-après le 
Conseil communal) rejeta leur opposition et délivra aux requérants l’autorisation qu’ils 
avaient sollicitée. 
E. Le 18 août 2020, le Conseil communal délimita, pour une durée de cinq ans, des 
zones réservées. L’une incluait le n° xx1. Leur but était d’éviter tout ce qui pourrait 
compromettre l’adaptation des plans d’affectation existants aux objectifs de novelles 
modifiant la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700). 
La fiche décrivant la zone réservée où figurait le n° xx1 expliquait qu’il s’agissait d’un 
quartier partiellement construit, sans bâtiments autres que des résidences secondaires, 
et sis dans une clairière entourée de forêts, à l’écart du centre de G _________. 
Cette décision municipale du 18 août 2020 fut publiée aux B. O. n° xxx et n° xxx. 
F. Le 8 octobre 2020, le Conseil communal communiqua aux parties l’autorisation de 
bâtir des 5 mars 2019 et 28 juillet 2020 (let. D). Son ch. 1.4 (p. 3) soulignait que celle-ci 
avait été décidée le 5 mars 2019, « avant l’approbation de l’état des réflexions 
communales concernant le redimensionnement des zones à bâtir et les projets de zones 
réservées décidés également par le Conseil communal le 10 septembre 2019 », raison 
pour laquelle cette autorisation avait été maintenue le 28 juillet 2020, antérieurement à 
la parution au B. O. n° xxx du premier avis sur les zones réservées. 
G. Le 21 octobre 2020, Z _________ et B _________saisirent le Conseil d’Etat d’une 
requête d’effet suspensif pour le recours administratif qu’ils déposèrent ensuite le 
10 novembre 2020, en concluant à l’annulation de l’autorisation de bâtir susvisée des 
5 mars 2019 et 28 juillet 2020, motif pris notamment de la nécessité de réduire les zones 
à bâtir surdimensionnées. 
Lors de l’instruction de la cause par le Service des affaires intérieures et communales 
(SAIC), les recourants revinrent sur ce point, en particulier dans un mémoire du 
29 novembre 2021 où ils reprochèrent au Conseil communal de ne pas avoir vérifié à 


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titre incident la légalité du classement du n° xx1 en zone à bâtir, et d’avoir omis de 
pronostiquer si ce classement subsisterait à l’avenir nonobstant la zone réservée 
englobant cet immeuble. 
Le 4 février 2022, le SAIC invita le Conseil communal à se déterminer sur ces moyens 
et sur « la pesée d’intérêts à opérer lorsque, comme en l’espèce, une autorisation de 
construire a été délivrée avant la création d’une zone réservée touchant la parcelle en 
cause ». 
Le Conseil communal le fit le 5 avril 2022, puis les recourants présentèrent des 
observations complémentaires le 5 juillet 2022. 
H. Le 12 octobre 2022, le Conseil d’Etat admit la requête d’effet suspensif du 
21 octobre 2020 et suspendit la cause au fond jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle 
planification communale régissant le quartier de H _________. 
La motivation de ce prononcé constatait la recevabilité du recours administratif du 
10 novembre 2020 dont il rejetait des griefs de violation du droit d’être entendu et de 
fausse application de règles de droit matériel des constructions, de sorte que seule 
restait à élucider « la question de la zone réservée et de son impact sur l’autorisation de 
bâtir ». 
A cet égard, le Conseil d’Etat jugeait le projet des intimés conforme au RCCZ, au PAZ 
et au PAD applicables. Il pouvait donc être légalement autorisé les 5 mars et 
28 juillet 2020, en vertu de la règle jurisprudentielle prescrivant d’examiner une demande 
de permis de bâtir à l’aune du droit public en vigueur au jour où l’autorité compétente 
statue (cf. p. ex. ATF 139 II 263 cons. 6). Le fait que le n° xx1 avait été colloqué en zone 
réservée par la décision communale du 18 août 2020 après l’obtention de ce permis 
justifiait d’assimiler l’affaire à celles où une zone de ce genre est décidée pendant une 
procédure de recours, « du moment qu’il y a ici comme là une décision en soi conforme 
au droit public des constructions, mais pour laquelle il y a lieu d’examiner la portée de la 
zone réservée prononcée après la décision de l’exécutif municipal ». Les ACDP A1 21 
160 du 8 avril 2022 cons. 3.4, A1 16 9 du 4 février 2021 cons. 3.4 et A1 20 24 du 15 
janvier 2021 cons. 5.3.4 montraient que dans ce type d’affaires, la procédure de recours 
était généralement suspendue, sans qu’elle doive obligatoirement l’être. Si la juridiction 
de recours ne décidait pas de suspendre l’instance, « une pesée des intérêts (devait) 
être effectuée entre ceux, privés, du maître de l’ouvrage à la réalisation du projet - sous 
les aspects de la protection de la bonne foi et de la sécurité du droit - et ceux, publics, à 


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modifier la planification, respectivement à donner un effet anticipé au nouveau régime 
d’affectation ». 
Or, le Conseil communal ne s’était pas exprimé, comme le SAIC l’en avait prié, le 
4 février 2022, sur les critères qu’il entendait utiliser pour évaluer ces intérêts. Partant, 
le Conseil d’Etat ne pouvait rejeter le recours, et donc laisser subsister l’autorisation de 
construire litigieuse, attendu que rien ne garantissait que le n° xx1 demeurerait en zone 
à bâtir dans la version future du RCCZ et du PAZ. Il ne pouvait pas « davantage admettre 
purement et simplement le recours, car rien ne permet(tait) d’affirmer que la clairière 
concernée au lieu dit H _________, régie par un PAD approuvé moins de 15 ans avant 
la décision (attaquée), comportant déjà une dizaine de bâtiments répartis entre deux 
hameaux compacts voisins et n’ayant plus que 6000 m2 environ non construits y compris 
la parcelle des requérants, soit destinée à perdre son caractère constructible lors de 
l’adoption du PAZ de la collectivité intimée ». Partant, une suspension du procès dans 
l’attente de la nouvelle planification était l’unique solution praticable. 
I. Le 27 octobre 2022, X _________et Y _________ interjetèrent un recours de droit 
administratif concluant à l’annulation de la décision du 12 octobre 2022 du Conseil d’Etat, 
reçue le 18 octobre 2022. 
Le 23 novembre 2022, le Conseil d’Etat proposa le rejet du recours. 
Le 24 novembre 2022, Z _________ et B _________conclurent à l’irrecevabilité du 
recours, subsidiairement à son rejet. 
Le Conseil communal présenta, le 30 novembre 2022, des observations tendant 
implicitement à l’admission du recours. 
Les recourants n’ont pas usé de leur droit de formuler des remarques complémentaires. 
Les recourants et les intimés concluent à l’allocation de dépens. 
 
 
 
 
 


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Considérant en droit 
 
1. La suspension critiquée est une décision incidente de dernière instance ; elle est 
susceptible d’un recours séparé, à former dans les dix jours suivant sa notification, si 
elle peut causer un grave préjudice ; si ce risque n’existe pas, elle peut être attaquée 
conjointement à la décision finale ; dans les deux hypothèses, le recours de droit 
administratif est ouvert contre une décision incidente lorsque, ce qui est le cas en 
l’espèce, il sera aussi recevable contre la décision qui mettra fin à la procédure (art. 72, 
77 al. 1 lit. a ; 80 al. 1 lit. d, 5 al. 2, 41 al. 1 et 2, 42 lit. c, 46 al. 1 de la loi du 6 octobre 
1976 sur la procédure et la juridiction administratives - LPJA ; RS/VS 172.6). 
2. Les intimés voudraient un arrêt d’irrecevabilité parce que les recourants n’ont pas 
cherché à démontrer l’existence d’un pareil préjudice. 
L’argument table sur la jurisprudence imposant, sous certaines exceptions (cf. p. ex. 
ACDP A1 22 102 du 22 juillet 2022 cons. 3 citant arrêt du Tribunal fédéral 8C_204/2022 
du 16 mai 2022 cons. 1.3 ; voir en outre, arrêt du Tribunal fédéral 6B_593/2022 du 
7 juillet 2022 cons. 1.2), cette obligation au recourant qui conteste une décision incidente 
(cf. p. ex. ACDP A1 21 182 du 8 mai 2022 cons. 1.1). 
L’une de ces exceptions vise précisément les cas où le recourant conteste une décision 
ralentissant le traitement de sa cause parce qu’il y voit une violation de son droit d’être 
entendu, en tant que ce droit a pour corollaire l’interdiction du déni de justice ou du retard 
injustifié (cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 5A_663/2022 du 10 octobre 2022 cons. 1.1 
citant ATF 143 III 416 cons. 1.4 ; cf. F. Aubry Girardin/Y. Donzallaz/ C. Denys/G. 
Bovey/J.-M. Frésard, Commentaire de la LTF, 3e éd. 2022, N 19 ad art. 93 p. 1496 et les 
précédents mentionnés). 
X _________et Y _________ soulèvent des griefs de ce genre aux p. 10 ss de leur 
mémoire du 27 octobre 2022. Partant, l’objection susvisée est à écarter. 
Le recours est, au surplus, recevable (art. 80 al. 1 lit. a b-c, 44 al. 1 lit. a, 46 al. 1 et 
48 LPJA). Son objet ne s’étend pas au contrôle de la légalité de l’effet suspensif décidé 
par le Conseil d’Etat et qui n’est pas critiqué (art. 5 et 72 LPJA). 
3. A teneur de l’art. 27 al. 1 LAT, s’il n’existe pas de plan d’affectation ou que l’adaptation 
d’un tel plan s’impose, l’autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des 
territoires exactement délimités. A l’intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui 


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puisse entraver l’établissement du plan d’affectation. Selon l’al. 2, une zone réservée ne peut 
être prévue que pour cinq ans au plus ; le droit cantonal peut prolonger ce délai. 
L’art. 19 al. 1 de la loi d’application du 23 janvier 1987 de cette loi fédérale (LcAT ; 
RS/VS 701.1) fait coïncider l’entrée en vigueur des zones réservées avec la date de la 
publication de la décision qui les institue. L’al. 2 habilite les conseils communaux à décider 
ces zones pour une durée de cinq ans que les assemblées primaires peuvent prolonger de 
trois ans. 
4. La décision instaurant la zone réservée dont est question a été publiée au B. O. du 
4 septembre 2020, tandis que l’autorisation de bâtir litigieuse a été expédiée aux 
constructeurs, à Z _________ et à B _________le 8 octobre 2020, puis déférée le 
10 novembre 2020 au Conseil d’Etat par le recours administratif de ceux-ci. 
Attendu l’art. 19 al. 1 LcAT, cette zone réservée s’intégrait, dès le 4 septembre 2020, à 
l’ensemble des règles de droit matériel d’aménagement du territoire et des constructions 
applicables à l’examen dudit recours. 
Le fait que ce dernier avait pour cible une autorisation de bâtir accordée le 5 mars 2019 
et « maintenue » le 28 juillet 2020 n’y change rien, car une décision est juridiquement 
inexistante aussi longtemps qu’elle n’a pas été notifiée à ses destinataires, formalité 
opérée dans cette affaire en octobre 2020 (cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 
8C_233/2022 du 14 septembre 2022 cons. 5.2 ; B. Bovay, Procédure administrative, 
2e éd., 2015, p. 379). 
5. Les zones réservées confèrent un effet anticipé négatif à une planification future, en 
évitant la réalisation d’ouvrages ou de travaux qui ne se concilieraient pas avec les buts 
poursuivis par une mesure d’aménagement encore à l’étude (cf. p. ex. arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_66/2022 du 1er décembre 2022 cons. 3.1). 
Cet effet anticipé négatif n’est toutefois pas automatique quant aux requêtes d’autorisation 
encore pendantes lors de la publication d’une zone réservée, dont les conséquences 
dépendent du résultat d’une pesée des intérêts publics et privés en présence, en prenant 
en compte des impératifs liés à la sécurité du droit et à la bonne foi (art. 9 Cst féd.), sous 
l’angle de la confiance légitime que le comportement de l’autorité a pu susciter chez 
l’administré, en l’incitant p. ex. à croire à la stabilité d’un plan d’affectation (cf. p. ex. arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_358/2020 du 9 juillet 2021 cons. 5.6). 


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Il en va de même si des zones réservées sont décidées durant la litispendance d’une 
procédure de recours contre une autorisation ou un refus d’autorisation (cf. p. ex. arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_612/2014 du 26 août 2015 cons. 2.6 citant ATF 118 Ia 510 cons. 4 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_539/2003 du 22 avril 2014 avec renvois ; dans le même sens 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_550/2007 du 6 février 2018 cons. 2.4). 
Dans ces diverses éventualités, l’impact de la zone réservée est à évaluer dans le cadre de 
l’examen matériel de la demande de permis de bâtir ou du recours. 
6. L’art. 27 LAT et l’art. 19 LcAT n’évoquent aucune obligation ou faculté de l’autorité de 
suspendre l’examen de demandes d’autorisation de bâtir pour des projets qui risquent de se 
trouver en porte à faux avec des modifications futures de plans d’affectation ou de la 
législation sur l’aménagement du territoire et les constructions, notamment quand des zones 
réservées ont été définies en vue de ces modifications. 
La jurisprudence reconnaît la validité de pareilles suspensions si elles sont prévues par le 
droit positif cantonal qui n’empiète alors pas indûment sur champ d’application de 
l’art. 27 LAT ; l’exigence d’une base légale explicite et suffisante vise alors à prévenir un 
retard injustifié ou la violation du droit à obtenir une décision (cf. p. ex. arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_358/2020 susmentionné cons. 5.6 citant arrêt du Tribunal fédéral 1C_547/2009 
du 15 avril 2010 cons. 2.4). 
Ces impératifs formels valent aussi pour les recours, d’où suit que la suspension de ces 
procédures doit logiquement se fonder sur une norme cantonale expresse. 
7. L’art. 41 al. 1 de la loi du 15 décembre 2016 sur les constructions (LC ; RS/VS 705.1) 
énonce que le traitement de la demande d’autorisation peut être suspendu si, bien que le 
projet apparaisse conforme à la législation, il se révèle contraire à un projet de modification 
de plan d’affectation ou du RCCZ. On lit à l’al. 2 que pour admettre la suspension, le conseil 
municipal doit au moins avoir pris la décision définitive de procéder à une telle modification. 
L’al. 3 porte que la suspension est maintenue si la mise à l’enquête de la modification est 
effectuée dans les douze mois qui suivent la suspension. 
Les travaux préparatoires montrent que ce texte « concrétise l’effet anticipé négatif d’une 
future réglementation ou planification » en remédiant au silence que gardait sur cette 
question le droit antérieur (Message accompagnant le projet modifiant la loi sur les 
constructions du 8 février 1996 ; BSGC de juin 2016 p. 40). 


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Quand il rattache la notion de suspension à celle d’effet anticipé négatif, l’auteur de la LC 
paraît s’inspirer de la pratique résumée au cons. 6. Mais il le fait de façon assez restrictive, 
l’art. 41 al. 3 LC subordonnant la prolongation de la suspension de l’examen d’une demande 
de permis de bâtir au réquisit d’une mise à l’enquête de la modification d’un plan d’affectation 
dans les douze mois à compter de la date de cette décision incidente. Dès lors, l’instruction 
d’une demande d’autorisation ne peut être suspendue d’emblée au-delà de ce terme que 
n’influence pas la durée maximale de validité de cinq ans des zones réservées et de leur 
prolongation pour trois ans (art. art. 27 al. 2 LAT ; art. 19 al. 2 LcAT). 
8. Le ch. 1.4 de (p. 3) du permis de bâtir des 5 mars 2019/28 juillet 2020 dénote que le 
Conseil communal n’a pas voulu user de l’art. 41 LC, puisqu’il relève explicitement que cette 
autorité avait décidé le 10 septembre 2019 de redimensionner les zones à bâtir en édictant 
des zones réservées, puis maintenu, le 28 juillet 2020, l’autorisation octroyée le 5 mars 2019 
à X _________et Y _________, ceci parce que ledit permis datait d’avant le 10 septembre 
2019. 
9. La suspension opérée par le Conseil d’Etat vaut « jusqu’à l’entrée en vigueur de la 
nouvelle planification communale dans le secteur « G _________-H _________ » que le 
Conseil communal doit annoncer à l’autorité attaquée, afin que celle-ci statue sur le fond du 
recours administratif de Z _________ et de B _________(p. 5 et 6 du prononcé entrepris ; 
ch. 2 de son dispositif). 
Cette décision incidente a été rendue dans une cause où une autorisation de bâtir qui 
n’existait juridiquement que depuis octobre 2020 (cons. 4) avait suscité un recours 
administratif du 10 novembre 2020, après qu’eut commencé à sortir ses effets, le 
4 septembre 2020, une zone réservée comprenant la parcelle où est prévu le projet des 
intimés (art. 19 al. 4 LC). 
Le Conseil d’Etat devait ainsi prendre en considération les restrictions à la propriété dérivant 
de cette zone réservée en pesant les intérêts en présence selon les modalités 
jurisprudentielles synthétisées au cons. 5, aucune règle spécifique de droit cantonal ne lui 
offrant la possibilité d’y déroger en suspendant le procès (cons. 6 à 8). 
10. Le recours est admis au vu du dossier, sans qu’on doive administrer d’autres preuves 
ou examiner l’ensemble des moyens soulevés de part et d’autre. La décision incidente 
attaquée est annulée ; l’affaire est renvoyée au Conseil d’Etat afin que la cause pendante 
devant lui reprenne et suive son cours (art. 80 al. 1 lit. d, 56 al. 1, 60 al. 1 et 17 
al. 2 LPJA). 


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11. Z _________ et B _________ paieront un émolument de justice de 1500 fr., débours 
inclus. Sa quotité est arrêtée en fonction des critères légaux codifiant les règles 
générales d’équivalence et de couverture des frais (art. 3, 11, 13, 25 de la loi du 
11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou 
administratives (LTar ; RS/VS 173.8). 
Les dépens sont refusés aux prénommés (art. 91 al. 1 LPJA) ; ils en verseront à 
X _________et à Y _________, à hauteur de 1800 fr., débours et TVA compris ; leur 
montant est calculé au tarif légal, compte tenu du volume de travail effectivement 
nécessaire, pour une défense adéquate des recourants par leur avocat, et des autres 
critères usuels (art 91 al. 1 et 2 LPJA ; art. 4, 27, 39 LTar. 
Les intimés sont solidairement tenus des frais et des dépens (art. 81, 88 al. 2 LPJA ; 
art. 106 al. 3 du code de procédure civile du 19 décembre 2008 – RS 272). 
 
 
 
 
 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce 
 
1. 
Le recours est admis. Le prononcé du Conseil d’Etat 18 mai 2022 est annulé. La 
cause lui est renvoyé afin que la cause pendante devant lui reprenne et suive son 
cours. 
2. 
Solidairement entre eux, Z _________ et B _________ paieront 1500 fr. de frais de 
justice et verseront 1800 fr. de dépens aux à X _________et à Y _________. 
3. 
Les dépens sont refusés à Z _________ et à B _________. 
4. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître Marc-André Grand, avocat à Crans-
Montana, pour X _________et Y _________, à Maître Philippe Pont, avocat à Sion, 
pour Z _________ et B _________, au Conseil communal de A _________, et au 
Conseil d'Etat, à Sion. 
 
Sion, le 30 mars 2023.