vs_gerichte · A1 22 157 · 2023-06-16 · fr
Bauwesen
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A1 22 157 ARRÊT DU 16 JUIN 2023 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Dr. Thierry Schnyder, juges ; Matthieu Sartoretti, greffier, en la cause COMMUNE DE X _________, X _________, recourante, représentée par Maître Damien Revaz, avocat, 1920 Martigny contre CONSEIL D'ETAT DU VALAIS, 1951 Sion, autorité attaquée, et Y _________, X _________, tiers concerné, représenté par Maître Yannis Sakkas, avocat, 1920 Martigny (Construction & urbanisme) recours de droit administratif contre la décision du 3 août 2022

A1 22 157 
 
 
ARRÊT DU 16 JUIN 2023 
 
en la cause 
 
contre 
 
 


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Faits 
A. Y _________ (ci-après également : le constructeur) est propriétaire de la parcelle 
no xx1, plan no xxx, de l’ancienne commune de A _________ qui a fusionné avec la 
commune de X _________ au xxx. Sise au lieu-dit « B _________ », cette parcelle de 
xx2 m2 est intégralement colloquée en zone artisanale et industrielle, selon le plan 
d’affectation de zones (PAZ) et le règlement des constructions (RC) de l’ancienne 
commune de A _________, tous deux homologués par le Conseil d’Etat le xxx et qui 
sont applicables au présent litige (cf. art. 6 de la décision du Grand Conseil du canton 
du Valais du xxx concernant la fusion des communes de X _________ et A _________). 
L’art. 126 RC dispose que cette zone est destinée aux commerces et aux constructions 
artisanales et industrielles ; les logements ne sont autorisés que dans la mesure où ils 
sont nécessaires à la surveillance des installations. 
B. Le 1er octobre 2020, Y _________ a déposé une demande d’autorisation de 
construire une halle artisanale avec logement sur la parcelle précitée qui borde la route 
cantonale. Cette halle était destinée à l’exploitation de la société D _________ (ci-après : 
le garage), dont il est l’unique associé et gérant et qui occupait alors des locaux situés 
le long de la route cantonale, soit environ 500 m au sud-ouest de la parcelle no xx1. 
Comprenant deux étages, le projet de halle était occupé, au rez-de-chaussée, par un 
espace garage avec mezzanine et ascenseur à véhicules (234 m2), un dépôt 
indépendant (77 m2), un espace expo-bureau avec WC (68 m2), un local technique 
(10 m2) et une douche (4 m2). Il comprenait également une cage d’escalier indépendante 
(12 m2) menant à l’appartement de 3 pièces (68 m2) avec balcon (9 m2) situé au 
1er étage. Le reste de celui-ci était occupé par un dépôt (201 m2), accessible depuis 
l’appartement desservi par la cage d’escalier précitée (12 m2), un vestiaire (8 m2), un 
local personnel (19 m2) et un local d’archives (14 m2) eux-mêmes accessibles par un 
escalier et un couloir (± 22 m2) depuis l’espace expo-bureau. Le projet était complété par 
16 places de stationnement extérieures. 
Publié au Bulletin officiel (B.O.) no xxx du xxx 2020, la demande d’autorisation n’a suscité 
aucune opposition. 
C. Le 14 janvier 2021, les Services techniques municipaux de X _________ ont informé 
le constructeur que l’art. 126 RC permettait la construction d’un logement dans la zone 
artisanale et industrielle pour autant qu’il soit nécessaire à la surveillance des locaux. Ils 
ont prié l’intéressé de justifier son projet sous cet angle. Le 21 janvier 2021, Y _________ 
a répondu que l’appartement était « lié à l’exploitation de la halle (garage automobile 


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avec service dépannage 24/24) et servira[it] à la surveillance du site mais aussi au 
service de dépannage et à la conciergerie des locaux, conformément à l’art. 126 du 
RC de la Commune de A _________ ». 
Par courrier du 10 mai 2021, le Conseil municipal de X _________ (ci-après : le Conseil 
municipal) a informé le constructeur qu’il avait, sur proposition de la Commission 
communale des constructions, préavisé négativement le projet soumis en tant qu’il 
prévoyait l’aménagement d’un logement. Ce dernier ne pouvait en effet être considéré 
comme nécessaire à la surveillance des installations. Le constructeur était par 
conséquent invité à déposer de nouveaux plans modifiés. 
Le 4 juin 2021, Y _________ s’est étonné de la position du Conseil municipal. D’une 
part, la Commission des constructions de l’ancienne commune de A _________ avait 
traité et préavisé favorablement son projet le 23 septembre 2020 qui, de surcroît, avait 
ensuite été validé par l’ancien Conseil municipal de A _________. D’autre part, le projet 
respectait l’art. 126 RC dans la mesure où le bâtiment devait être occupé par le 
propriétaire et exploitant de la halle. Dans le cas où le Conseil municipal de X _________ 
maintiendrait sa position, l’intéressé sollicitait une décision formelle. 
D. En séance du 22 juin 2021, le Conseil municipal a autorisé le projet en tant qu’il 
concernait la construction d’une halle artisanale, mais l’a refusé en tant qu’il prévoyait 
un logement de fonction. Selon la décision y relative, ce dernier ne pouvait en effet être 
autorisé en vertu de l’art. 126 RC, puisqu’il « [i]l ne ressort[ait] pas du dossier que 
l’activité de ce garage automobile avec service de dépannage 24/24 d[evait] bénéficier 
d’une surveillance de ses installations justifiant la création d’un logement ». Le permis 
de construire était par conséquent délivré à la condition que des plans modifiés 
supprimant le logement litigieux soient fournis avant le début des travaux. 
Le 27 août 2021, Y _________ a saisi le Conseil d’Etat d’un recours administratif dirigé 
contre cette décision. Il concluait, sous suite de frais et dépens, à sa réforme en ce sens 
que le projet soumis (halle et logement) soit autorisé. Sous l’angle formel, le constructeur 
invoquait une violation de son droit d’être entendu au motif qu’il n’avait pu consulter le 
dossier communal, que la décision ne permettait pas de comprendre pourquoi l’autorité 
avait nié le besoin de surveillance du garage, ni n’abordait la faculté de subordonner 
l’autorisation de construire un logement à l’inscription de charges ou conditions 
destinées à garantir le respect de l’art. 126 RC, voire une mention au registre foncier en 
ce sens, comme il l’avait pourtant proposé. Sur le fond, Y _________ se prévalait d’une 
mauvaise application de l’art. 126 RC dans la mesure où le besoin de surveillance du 


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garage avait, à son sens, été démontré à satisfaction. Il ajoutait que la décision violait le 
principe d’égalité de traitement car des logements avaient déjà été autorisés dans des 
circonstances similaires et méconnaissait le principe de la proportionnalité, puisqu’une 
mention au registre foncier limitant l’occupation du logement au but poursuivi par 
l’art. 126 RC aurait suffi à garantir l’intérêt public poursuivi par le Conseil municipal. 
L’ancien Conseil municipal de A _________ avait au surplus donné des garanties au 
constructeur quant à l’admissibilité de son projet, lesquelles devaient être maintenues 
sauf à violer le principe de la confiance. 
Le 8 novembre 2021, Y _________ a transmis au Service des affaires intérieures et 
communales (SAIC), organe d’instruction du recours administratif, un échange de 
courriels dans lequel le Service cantonal de la circulation routière et de la navigation 
(SCN) confirmait son intérêt pour le banc d’essai qu’il prévoyait d’installer dans son 
garage et qui, selon le constructeur, devrait être disponible à toute heure. Le 
24 novembre 2021, il a encore transmis deux attestations d’employés, selon lesquelles 
les alarmes du garage avaient déjà été déclenchées par le passé et la surveillance du 
site par l’occupant du logement projeté s’avérait nécessaire. 
Dans sa réponse du 6 décembre 2021, le Conseil municipal a conclu au rejet du recours, 
sous suite de frais et dépens. En substance, il expliquait que l’interprétation littérale du 
terme « nécessaire » contenu dans l’art. 126 RC impliquait qu’un logement pouvait être 
autorisé s’il était non seulement utile mais encore indispensable à la surveillance du 
garage. Or, Y _________ n’avait pas démontré que la construction d’un logement était 
l’unique moyen de surveiller le site, ce qui pouvait quoi qu’il en soit être effectué par 
d’autres moyens qu’offraient les technologies actuelles (vidéosurveillance ; système 
d’alarme ; entreprise de sécurité ; etc.). En outre, la surveillance envisagée par le 
législateur communal lors de l’adoption de l’art. 126 RC en 1988 visait les installations 
techniques, mais pas la prévention des incivilités craintes par le constructeur. Pour le 
reste, ce dernier ne pouvait se prévaloir d’autres cas similaires dans lesquels 
l’autorisation de construire un logement en zone industrielle aurait été accordée, pas 
plus que d’un prétendu accord de l’ancien Conseil municipal de A _________ qui n’avait 
pas statué sur le projet litigieux ni donné de garanties à son sujet. 
E. Le 22 décembre 2021, Y _________ a donné une liste de cinq parcelles de la 
commune de X _________ et d’une parcelle de la commune de A _________ qui, sises 
en zone artisanale ou industrielle, comportaient apparemment des logements, ce qui 
était de nature à étayer le grief de violation du principe d’égalité de traitement. 


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A la demande du SAIC, le Conseil municipal a fourni divers documents, à savoir : le 
dossier d’autorisation de construire un bâtiment artisanal avec dépôt, bureaux et un 
appartement de service sur la parcelle no xx3 de X _________ (2006), le dossier 
d’autorisation de construire une halle logistique avec habitation pour le concierge sur la 
parcelle no xx4 de A _________ (2016), deux courriers de l’ancien Conseil municipal de 
A _________ de 2014 et 2015 indiquant à deux propriétaires que l’aménagement de 
logements sociaux, respectivement d’un logement n’était pas possible en zone 
artisanale et industrielle, une attestation que le projet présentement litigieux n’avait pas 
été discuté par l’ancien Conseil municipal de A _________, ainsi que l’extrait des procès-
verbaux des séances du Conseil municipal des 13 avril et 22 juin 2021 au cours 
desquelles le projet de Y _________ avait été évoqué. 
Le constructeur s’est encore déterminé le 17 mars 2022. Contestant l’interprétation 
excessivement stricte de l’art. 126 RC défendue par le Conseil municipal, il ajoutait que 
l’aménagement d’un logement dans la halle n’était pas le fruit de convenances 
personnelles, mais constituait l’ultime moyen à sa disposition pour assurer la sécurité 
des lieux. Les autres moyens alternatifs (système de vidéosurveillance et alarme) déjà 
mis en œuvre demeuraient en effet insuffisants. A l’appui de ses déclarations, le 
constructeur a produit des images prises par le système de vidéosurveillance de son 
garage actuel, une photographie du système d’alarme ainsi qu’une copie d’un rapport 
de police du 22 décembre 2021 constatant qu’un inconnu avait endommagé un véhicule 
en tentant vainement de le dérober. Le constructeur étayait pour le surplus son 
argumentation et persistait dans ses conclusions. 
F. Par décision du 3 août 2022, le Conseil d’Etat a admis le recours administratif et 
partiellement annulé la décision du 22 juin 2022. En substance, il a retenu que si 
l’art. 126 RC exigeait que le logement soit « nécessaire » à la surveillance, cela 
n’impliquait pas pour autant qu’il soit absolument indispensable à cette fin, mais qu’il 
incombait au requérant de rendre le besoin de surveillance suffisamment vraisemblable. 
Il a également souligné que le fait que des moyens techniques récents permettent 
désormais de surveiller des locaux industriels à distance n’excluait pas automatiquement 
qu’un logement puisse être autorisé, sauf à vider l’art. 126 RC de sa substance. A elles 
seules, ces considérations justifiaient l’annulation de la décision entreprise et 
l’autorisation du logement litigieux dont la nécessité avait été rendue vraisemblable par 
le constructeur. Par ailleurs, la construction de locaux industriels avec logement avait 
été autorisée en 2016 sur la parcelle no xx4, sise dans la même zone, au motif que 
l’exploitation de l’entreprise de transport et de logistique qui occuperait les locaux 


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impliquait des départs et des arrivées de véhicules en journée, mais également très tôt 
le matin ou très tard le soir, ce qui supposait une présence permanente sur le site. En 
l’espèce, le garage du constructeur assurait pour sa part un service de dépannage 
24 heures sur 24 et envisageait de développer certaines activités, en particulier un banc 
d’essai, activités qui rendaient également nécessaire une présence permanente sur le 
site. Sa situation était donc comparable à celle de l’entreprise de transport et de 
logistique précitée. Aussi, le principe d’égalité de traitement justifiait-il d’autoriser 
l’aménagement du logement litigieux. 
G. Le 13 septembre 2022, la commune de X _________ (ci-après : la recourante) a 
déposé un recours de droit administratif auprès de la Cour de droit public du Tribunal 
cantonal contre cette décision, concluant à son annulation et à la confirmation de sa 
décision du 22 juin 2021, sous suite de frais. En substance, la recourante rappelle que 
la zone artisanale et industrielle de A _________ n’est en principe pas vouée à 
l’habitation et qu’il convient d’adopter une approche rigoureuse dans l’application de l’art. 
126 RC, que seule garantit son interprétation de la disposition. Or, en s’écartant sans 
raison de sa solution, pourtant soutenable, le Conseil d’Etat aurait méconnu l’autonomie 
communale dont elle jouit lorsqu’elle interprète ses règlements. Elle ajoute que les 
jurisprudences citées dans la décision ne sont pas pertinentes, puisqu’elles concernent 
d’autres communes, dont les règlements ne sont pas libellés de la même manière que 
l’art. 126 RC. Quant à la parcelle no xx4, sa situation n’est, selon la recourante, pas 
comparable à celle de la parcelle no xx1. Subsidiairement, elle soutient que l’autorisation 
délivrée pour la parcelle no xx4 n’est pas conforme au droit et que le constructeur ne 
pourrait invoquer un droit à l’égalité dans l’illégalité. Dans ces circonstances, les 
jurisprudences et le précédent évoqués ne pourraient justifier le raisonnement du 
Conseil d’Etat, ni ne seraient révélateurs d’une inégalité de traitement. Au contraire, les 
documents produits céans et dans l’instance précédente démontreraient l’existence 
d’une pratique constante des autorités communales successives tendant à appliquer 
l’art. 126 RC de manière restrictive. A titre de moyen de preuve, la recourante a sollicité 
l’édition du dossier du Conseil d’Etat. 
Invité à le faire, le Conseil d’Etat a, le 28 septembre 2022, renoncé à se déterminer, 
renvoyé aux considérants de la décision querellée et proposé le rejet du recours, sous 
suite de frais. Il a également produit son dossier. 
Y _________ a déposé un mémoire de réponse le 28 octobre 2022, aux termes duquel 
il a également proposé le rejet du recours, sous suite de frais et d’une indemnité de 
dépens de 2500 fr. En bref, le prénommé réitère ses explications quant à la nécessité 


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de disposer d’un logement pour surveiller le site en raison des tentatives de vol déjà 
subies malgré l’existence d’un système d’alarme et de vidéosurveillance. Il ajoute que le 
logement est également justifié par les activités du garage, qui comprennent en 
particulier des dépannages 24 heures sur 24 et, à l’avenir, un banc d’essai. Au titre des 
mesures d’instruction, le constructeur a requis la production, par la commune de 
X _________, de toutes les autorisations portant sur un logement en zone artisanale 
et/ou industrielle délivrées par son Conseil municipal, respectivement par l’ancien 
Conseil municipal de A _________, afin de démontrer que le refus d’autoriser le 
logement litigieux violerait le principe d’égalité de traitement. 
Transmis aux autres parties, les déterminations du Conseil d’Etat et du constructeur 
n’ont pas suscité de réactions. 
 
Considérant en droit 
 
1.1 Aux termes de l’art. 44 al. 1 let b de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la 
juridiction administratives (LPJA ; RS/VS 172.6), applicable à la procédure de recours 
de droit administratif par renvoi de l’art. 80 al. 1 let. a LPJA, a qualité pour recourir toute 
personne, organisation ou autorité que la loi autorise à recourir. 
En vertu de l’art. 156 al. 1 de la loi du 5 février 2004 sur les communes (LCo ; 
RS/VS 175.1), les collectivités de droit public et leurs associations ont qualité pour 
recourir auprès du Tribunal cantonal lorsqu'elles sont atteintes par une décision et 
qu'elles possèdent un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit annulée ou 
modifiée. D'après la jurisprudence, une commune peut recourir aussi bien lorsque la 
décision lui porte une atteinte semblable à celle dont pâtirait un particulier que lorsqu'elle 
est atteinte dans son autonomie en qualité de collectivité défendant ses prérogatives de 
puissance publique dans les limites de sa juridiction (ACDP A1 19 152 du 18 décembre 
2019 consid. 1, A1 18 227 du 27 mars 2019 consid. 1.1 et A1 17 191 du 18 juillet 2018 
consid. 1.1). 
L'aménagement local et la police des constructions incombent aux communes (art. 6 let. 
c LCo ; art. 70 de la Constitution du canton du Valais du 8 mars 1907 [Cst. cant. ; RS/VS 
101.1]), matière où, dans les limites du droit fédéral et cantonal, elles sont autonomes 
(art. 69 Cst. cant. ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_419/2019 du 14 septembre 2020 
consid. 5.2 et 1C_549/2012 du 2 octobre 2013 consid. 5.1.1 ; RVJ 2001 p. 51 


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consid. 4b). Il appartient donc, en premier lieu, aux exécutifs locaux de vérifier si les 
projets qui leur sont soumis respectent les réquisits que posent les règlements 
communaux des constructions (RVJ 1992 p. 76 consid. 2c ; ACDP précités A1 19 152 
consid. 1 et A1 18 227 consid. 1.1). 
1.2 En contestant céans le prononcé du Conseil d'Etat qui annule partiellement sa 
décision du 22 juin 2021 concernant un projet sis en zone à bâtir, la commune défend 
cette prérogative. Adressé en temps utile et conformément aux exigences légales 
applicables (art. 72, 78 al. 1 let. a, 80 al. 1 let. b et c, 46 et 48 LPJA), son recours de 
droit administratif est dès lors recevable en vertu de l’art. 156 al. 1 LCo. 
2. Le Conseil d’Etat a produit son dossier complet le 28 septembre 2022, de sorte que 
la requête de la recourante en ce sens a été satisfaite. 
Pour sa part, le constructeur a requis qu’ordre soit donné à la recourante de verser au 
dossier diverses autorisations censées démontrer que le refus d’autoriser le logement 
litigieux consacrerait une inégalité de traitement. Or, si le droit d’être entendu garanti par 
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; 
RS 101) comprend en particulier le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à 
ses offres de preuves, encore faut-il que celles-ci apparaissent pertinentes (ATF 146 IV 
218 consid. 3.1.1, 142 III 48 consid. 4.1.1). Tel n’est en l’occurrence pas le cas. Le litige peut 
en effet être tranché sur la base du dossier en mains du Tribunal, qui s’avère suffisamment 
complet pour lui permettre de statuer en connaissance de cause, comme le démontreront 
les considérants qui vont suivre. La mesure d’instruction requise est par conséquent rejetée. 
3.1 Dans son premier grief, la recourante expose avoir rendu sa décision du 22 juin 
2021 sur la base d’une interprétation restrictive de l’art. 126 RC qui, dans la zone 
artisanale et industrielle, n’autorise les logements que dans la mesure où ils sont 
nécessaires à la surveillance des installations. Se livrant à une interprétation littérale de 
la disposition, elle soutient que le terme « nécessaire » impliquerait « qu’il ne suffi[rait] 
pas qu’un logement soit utile à la surveillance du garage pour qu’il soit autorisé, mais 
qu’il fau[drait] en plus qu’il en constitue une condition indispensable ». Cette 
interprétation serait au demeurant attestée par la pratique bien établie des autorités 
communales que la recourante illustre par deux courriers dans lesquels l’ancien Conseil 
municipal informait des administrés de l’impossibilité d’aménager des logements dans la 
zone en question, ainsi que sur des déclarations orales d’employés de l’ancienne 
commune de A _________. Les éléments qui précèdent ayant été régulièrement 
présentés devant le Conseil d’Etat, il incombait à ce dernier, s’il entendait s’en écarter, 


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de démontrer en quoi l’interprétation du Conseil municipal était insoutenable. En 
l’absence de toute argumentation à ce sujet dans la décision entreprise et dès lors que 
l’interprétation de la recourante était parfaitement soutenable, l’autorité attaquée aurait 
violé son autonomie communale, ce qui commanderait d’annuler la décision dont est 
recours. 
3.2.1 En vertu de l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites 
fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie 
dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il 
laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités 
municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de 
l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement 
par la constitution et la législation cantonales (ATF 139 I 169 consid. 6. ; arrêts du 
Tribunal fédéral 1C_419/2019 précité consid. 5.2, 1C_645/2017 du 19 décembre 2018 
consid. 4.1.1). Comme déjà exposé, l’autonomie communale est en particulier garantie 
en matière d’aménagement du territoire et de police des constructions (cf. supra consid. 
1.1). 
Lorsque, statuant sur une demande d'autorisation de construire, l'autorité communale 
interprète son règlement en matière de constructions et apprécie les circonstances 
locales, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'instance cantonale 
de recours contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 LAT ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_419/2019 précité consid. 2.2, 1C_565/2016 du 16 novembre 2017 consid. 2.2 et 
1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.2.2). Une autorité de recours ne peut ainsi 
pas choisir entre plusieurs solutions disponibles et appropriées ou substituer sa propre 
appréciation à une appréciation adéquate de la commune. Cela ne signifie toutefois pas 
qu’elle doive seulement intervenir lorsque l'appréciation de l'instance précédente est 
insoutenable, auquel cas l'étendue de son pouvoir d'examen s'apparenterait à un 
contrôle limité à l'arbitraire contraire à l'art. 33 al. 3 let. b LAT (ATF 146 II 367 consid. 
3.1.4, 145 I 52 consid. 3.6 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_710/2021 du 5 octobre 2022 
consid. 2.1.1, 1C_419/2019 précité consid. 2.2). Conformément aux art. 46 et 49 Cst., 
l'autorité de recours doit en particulier sanctionner l'appréciation communale lorsque 
celle-ci contrevient au droit supérieur, viole les principes constitutionnels d'égalité de 
traitement et de proportionnalité ou encore apparaît objectivement insoutenable et, 
partant, arbitraire (ibidem). Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur 
des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que la prise en 
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au 


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canton, doit au contraire être imposée par un contrôle strict (ibidem). L'autorité intervient 
ainsi non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est 
insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la 
sphère communale (ATF 145 I 52 consid. 3.6 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_447/2020 
précité consid. 2.1). 
3.2.2 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte 
n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de 
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation 
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle 
repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa 
relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique ; ATF 144 V 313 
consid. 6.1, 142 IV 389 consid. 4.3.1; 141 III 53 consid. 5.4.1 ; ACDP A1 21 286 du 
6 septembre 2022 consid. 3.5). A l’instar du Tribunal fédéral, il convient de ne privilégier 
aucune méthode d'interprétation, mais de s'inspirer d'un pluralisme pragmatique pour 
rechercher le sens véritable de la norme et de ne se fonder sur la compréhension littérale 
du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 148 
II 444 consid. 5.2, 145 IV 17 consid. 1.2 et 144 V 313 consid. 6.1). Cela étant, il faut se 
garder, sous peine de violer le principe de la séparation des pouvoirs, de s'écarter d'une 
interprétation qui correspond à l'évidence à la volonté du législateur, en se fondant, le 
cas échéant, sur des considérations relevant du droit désirable (de lege ferenda) ; 
autrement dit, le juge ne saurait se substituer au législateur par le biais d'une 
interprétation extensive ou restrictive des dispositions légales en cause (ATF 133 III 257 
consid. 2.4 et 130 II 65 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_10/2014 du 
4 septembre 2014 consid. 4.1). 
Le droit administratif se caractérise pas le fait que l’interprétation de la loi dans l’exercice 
de la puissance publique n’est pas réservée aux juges ; elle incombe en premier lieu à 
l’administration (Aurélie Mariotti, La marge de manœuvre des autorités dans le 
processus décisionnel, thèse, Bâle 2023, n. 188 ; Thierry Tanquerel, Manuel de droit 
administratif, 2e éd., 2018, n. 426). Il revient donc également aux autorités 
administratives de recourir, au besoin, aux règles d’interprétation précitées. Tel est en 
particulier le cas lorsque les autorités communales interprètent leurs règlements 
communaux de police des constructions (arrêt du Tribunal fédéral 1C_138/2010 du 
26 août 2010 consid. 2.4 ; ACDP A1 16 192 du 28 octobre 2016 consid. 3.2). Néanmoins, 
même si les communes disposent d'une autonomie protégée par la Constitution 


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cantonale dans la délimitation des zones à bâtir et leur affectation, cette autonomie ne 
laisse pas place à une interprétation d'une norme du règlement communal de police des 
constructions qui irait à l'encontre de son texte ou de son but (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_525/2010 du 9 mars 2011 consid. 2.4, 1C_138/2010 précité consid. 2.4 i.f. et 
1P.543/2003 du 17 novembre 2003 consid. 2.3 ; ACDP A1 16 192 du 28 octobre 2016 
consid. 3.2). 
3.3.1 En l’occurrence, l’art. 126 RC intitulé « Zone artisanale et industrielle » dispose ce 
qui suit : « Cette zone est destinée aux commerces et aux constructions artisanales et 
industrielles. Les logements ne sont autorisés que dans la mesure où ils sont 
nécessaires à la surveillance des installations ». 
3.3.2 Selon la recourante, il faudrait, pour qu’un logement soit admissible en vertu de 
cette disposition, qu’il constitue le « seul moyen » à même d’assurer la surveillance, 
condition qui ferait défaut s’agissant du projet litigieux, puisque d’autres moyens de 
surveillance pourraient être mis en œuvre (p. ex. vidéosurveillance, système d’alarme, 
entreprise de sécurité ; cf. réponse de la recourante adressée au Conseil d’Etat le 
6 décembre 2021, p. 3). En d’autres termes, la commune recourante soutient qu’« il ne 
suffit pas qu’un logement soit utile à la surveillance du garage pour qu’il soit autorisé, 
mais qu’il faut en plus qu’il en constitue une condition indispensable » (recours de droit 
administratif du 13 septembre 2022, p. 6). 
Pour sa part, l’autorité attaquée a considéré que la disposition devait être interprétée 
dans un sens moins contraignant, à savoir qu’elle « n’implique pas de prouver que le 
logement est absolument indispensable à la surveillance des installations », mais qu’il 
incombe au requérant d’alléguer, « avec suffisamment de vraisemblance, que [l]e 
logement est nécessaire à la surveillance ». Ce faisant et contrairement à ce que 
suggère la recourante, le Conseil d’Etat a implicitement – mais clairement – estimé que 
l’interprétation du Conseil municipal était insoutenable, motivation implicite qui s’avère 
suffisante sous l’angle du droit d’être entendu (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). Reste 
à déterminer si cette appréciation doit être confirmée ou, autrement dit, d’examiner si 
l’interprétation de la recourante était effectivement insoutenable. 
3.3.3 Du point de vue littéral, l’interprétation de la recourante s’avère fidèle à la définition 
de l’adjectif « nécessaire » dont la définition première est la suivante : « dont on ne peut 
se passer, dont on a absolument besoin pour quelque fin » (Dictionnaire de l’Académie 
française, 9e éd., disponible à la page Internet : https://www.dictionnaire-academie.fr/; 
consulté pour la dernière fois le 2 mai 2023). A juste titre toutefois, le constructeur 


- 12 - 
oppose que, dans le langage courant, l’adjectif « nécessaire » peut être compris plus 
largement, ce qu’attestent des dictionnaires plus récents. Il en va ainsi du Robert qui 
définit comme suit la locution « nécessaire à » : « dont l’existence, la présence est 
requise pour répondre au besoin de qqun, au fonctionnement de qqch  indispensable, 
utile […] » (dictionnaire disponible à la page Internet : https://dictionnaire.lerobert.com/ ; 
consulté pour la dernière fois le 2 mai 2023). De même, le Larousse indique comme 
troisième sens, « 3. Qui est très utile ou obligatoire, indispensable, qui doit être fait, qui 
s’impose […] » (dictionnaire disponible à la page Internet : https://www.larousse.fr/ ; 
consulté pour la dernière fois le 2 mai 2023). 
Il en résulte que l’interprétation de l’autorité attaquée, selon laquelle le logement n’a pas 
à être absolument indispensable à la surveillance des installations mais que le besoin 
de surveillance doit néanmoins être rendu suffisamment vraisemblable, ne s’avère pas 
incompatible avec la lettre de l’art. 126 RC bien qu’elle apparaisse moins proche de 
l’acception originelle du terme « nécessaire ». On ne saurait déduire de ce constat que 
l’interprétation de la recourante serait insoutenable, de sorte qu’elle ne pouvait être 
sanctionnée de ce chef. Il en résulte en revanche que, contrairement à ce que soutient 
la recourante, la seule interprétation littérale ne permet pas de cerner sans ambiguïté le 
sens de cette disposition. 
3.3.4 En vertu du pluralisme pragmatique (ATF 140 V 458 consid. 5.1) et en l’absence 
d’indices historiques ou systématiques, il convient de recourir à l’interprétation 
téléologique de l’art. 126 RC. Manifestement, le but de la norme est de proscrire la 
présence de logements dans la zone artisanale et industrielle pour des motifs évidents 
d’aménagement du territoire et de santé publique (protection contre les nuisances) à 
moins que, de manière exceptionnelle, des motifs de surveillance des installations n’en 
justifient la présence. 
Or, l’interprétation de la recourante méconnaît le sens de la disposition en ce qu’elle 
rend l’art. 126 RC inapplicable, tant il est vrai qu’un logement ne constitue jamais le 
« seul moyen » de surveillance des installations envisageable. Ce constat vaut non 
seulement depuis l’avènement des technologies récentes qui facilitent effectivement la 
surveillance à distance, mais prévalait déjà au moment de l’adoption de la disposition en 
1988. A cette époque des alternatives à la création d’un logement telles qu’évoquées 
par la recourante permettaient déjà de sécuriser les installations artisanales ou 
industrielles. On pense en particulier au recours à des entreprises de sécurité ou à 
l’installation d’alarmes. De surcroît, il appartenait d’ores et déjà aux communes d’assurer 
la police locale en 1988 et, à ce titre, de prévenir les actes de malveillance susceptibles 


- 13 - 
de se produire sur son territoire. Dès lors, on ne voit pas de situation, passée ou 
présente, dans laquelle l’interprétation de la recourante aurait permis d’aménager un 
logement en zone artisanale et industrielle. 
Il en résulte que l’interprétation défendue par la recourante s’avère excessivement stricte 
en ce qu’elle reviendrait à priver la disposition de tout effet, un logement n’étant jamais 
susceptible d’être le « seul moyen » de surveillance d’installations industrielles. Or, s’il 
entendait que l’art. 126 RC soit appliqué de manière limitée, le législateur communal ne 
pouvait raisonnablement vouloir adopter une disposition réglementaire vouée à n’être 
jamais appliquée. Aussi l’interprétation de la recourante contrevient-elle au but de la 
règle qui est d’admettre, de manière exceptionnelle, des logements dans la zone en 
question. Elle ne peut donc être confirmée, à peine de permettre au Conseil municipal 
de se substituer au législateur communal en paralysant une disposition régulièrement 
adoptée et toujours en vigueur, ce qui s’avère insoutenable. 
Cela étant, le Tribunal souligne que si la recourante estime que l’art, 126 RC est 
désormais obsolète en raison, comme elle le rappelle, de l’émergence de nouveaux 
moyens 
technologiques 
permettant 
une 
surveillance 
à 
distance 
(p. 
ex. 
vidéosurveillance), les autorités communales sont libres de le supprimer ou d’en durcir 
encore les conditions d’application. Elles devront cependant le faire par la procédure 
législative adéquate, à savoir la modification du RC. 
3.3.5 A l’inverse, l’interprétation proposée par le Conseil d’Etat n’impose pas que 
l’aménagement d’un logement constitue l’unique moyen d’assurer la surveillance des 
installations, mais l’administré doit néanmoins rendre suffisamment vraisemblable que 
cet aménagement répond à un réel besoin de surveillance, c’est-à-dire qui ne pourrait 
être atteint ou le serait insuffisamment par la mise en œuvre de solutions alternatives. 
Outre qu’elle est compatible avec le texte de l’art. 126 RC (interprétation littérale) pour 
les motifs déjà exposés (cf. supra consid. 3.3.3), elle respecte au surplus le but de la 
règle et son esprit (interprétation téléologique) dans la mesure où elle n’admet 
l’aménagement d’un logement que lorsque l’administré remplit certaines conditions 
restrictives. Ce faisant, elle encadre strictement l’application de la norme, sans toutefois 
la rendre inopérante. Comme le souhaitait le législateur communal, elle ménage tant 
l’intérêt des administrés à pouvoir, dans certaines circonstances, surveiller les 
installations sises en zone artisanale et industrielle, que l’intérêt public à admettre 
restrictivement des logements dans cette même zone. Il n’est dès lors pas à craindre 
que l’habitation soit tolérée de manière inconsidérée dans la zone en cause, ce que 
prohibe la jurisprudence (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_138/2010 précité consid. 2.4). 


- 14 - 
3.3.6 Concernant la pratique bien établie dont se réclame la recourante pour légitimer 
son interprétation rigoureuse, elle n’est pas avérée sur la base des documents produits 
dans l’instance précédente. 
Le courrier du 18 décembre 2014 se réfère en effet à un projet de construction de 
plusieurs logements sociaux, dont il est manifeste qu’il n’avait pas sa place en zone 
artisanale et industrielle quel que soit le sens à donner à l’adjectif « nécessaire » de l’art. 
126 RC. Quant au courrier du 17 décembre 2015, il mentionne effectivement que 
« l’aménagement d’un logement ne sera pas possible en zone artisanale et industrielle ». 
On ignore cependant tout de la demande qui l’a suscité, en particulier si cette demande 
portait sur un projet de construction industrielle avec logement ou sur un logement 
uniquement. Quoi qu’il en soit, ce seul courrier ne saurait établir la pratique de la 
recourante, ce d’autant moins qu’un logement a ultérieurement été autorisé au sein 
d’une halle construite sur la parcelle no xx4, pourtant sise dans la même zone. Délivrée 
en 2016 par l’ancien Conseil municipal de A _________, cette autorisation milite plutôt 
en défaveur de la pratique alléguée par la recourante, étant précisé qu’elle a été délivrée 
non pas pour des motifs de surveillance stricto sensu, mais pour des motifs liés à 
l’activité exercée par l’entreprise de transport de logistique en question (arrivées et 
départs tôt et tard dans la journée). Un tel raisonnement suggère plus vraisemblablement 
une interprétation extensive de la disposition par l’ancien Conseil municipal de 
A _________ nonobstant les affirmations contraires de la recourante. Dans ce contexte, 
l’indication de la commune recourante selon laquelle l’autorisation concernant la parcelle 
no xx4 aurait été la seule délivrée au cours des dix dernières années, alors que « [t]outes 
les autres demandes ont été refusées, fréquemment par oral lors de la consultation 
préalable », ne permet pas non plus d’établir la pratique évoquée. On en déduirait plutôt 
que l’interprétation des anciennes autorités communales, bien que moins restrictive, 
limitait d’ores et déjà drastiquement les logements en zone artisanale et industrielle. La 
recourante ne peut non plus être suivie lorsqu’elle ajoute – dans le seul but d’exclure 
l’application du principe d’égalité de traitement au cas d’espèce – que l’autorisation 
concernant la parcelle no xx4 résulterait d’une mauvaise application du droit et n’aurait 
ainsi pas dû être délivrée. 
Les considérations qui précèdent semblent davantage attester un changement dans 
l’interprétation de l’art. 126 RC par les autorités communales compétentes avant et après 
la fusion des deux communes intervenue en janvier 2021, que la pratique excessivement 
stricte alléguée par la recourante. Or, comme déjà exposé, l’interprétation d’un 
règlement ne permet pas à l’autorité d’application de se substituer au législateur, quand 


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bien même son appréciation serait défendable, voire souhaitable. Cas échéant, il 
incombera donc au Conseil municipal de faire modifier le RC en suivant la procédure 
idoine. 
3.4 En définitive, c’est sans violer l’autonomie communale de la recourante que le 
Conseil d’Etat s’est départi de l’interprétation de l’art. 126 RC retenue par cette dernière. 
Partant, le grief est rejeté. 
4.1 Il reste par conséquent à déterminer si c’est à bon droit que l’autorité attaquée a, en 
l’espèce, retenu que le logement litigieux pouvait être autorisé sur la base de l’art. 126 
RC, interprété conformément à ce qui précède. 
4.2.1 La recourante n’a pas expressément motivé ce point, puisqu’elle soutenait que 
son interprétation stricte de l’art. 126 RC devait l’emporter et qu’il existait des moyens 
de surveillance alternatifs (système d’alarme et de vidéosurveillance ; prévention des 
infractions par la police communale). Son argumentation à cet égard revient toutefois à 
nier la réalité ou du besoin de surveillance invoqué par le constructeur, qui aurait été 
reconnu à tort par le Conseil d’Etat. 
La recourante ne tient cependant pas compte du fait que le constructeur a démontré, 
photographies à l’appui, que son garage dispose déjà d’une alarme – déclenchée à 
plusieurs reprises selon les déclarations écrites de deux employés – et d’un système de 
vidéosurveillance, ce qui n’a toutefois pas empêché une tentative de cambriolage d’un 
véhicule stationné à l’extérieur du garage en décembre 2021. Il est vrai que ces 
événements ont eu lieu sur l’ancien site du garage. Néanmoins, la future halle sera située 
à 500 m environ, toujours en bordure de la route cantonale, dans un lieu à l’écart des 
habitations, de sorte que le constructeur peut être suivi lorsqu’il allègue que les risques 
encourus seront les mêmes à l’avenir. Il existe par conséquent bel et bien un besoin de 
surveillance dans la mesure où, sur la base du dossier, des véhicules seront 
régulièrement stationnés autour de la future halle dans le cadre de l’activité du garage 
(gardiennage et véhicules en attente de réparation), véhicules qui constituent des biens 
particulièrement vulnérables aux vols. Les moyens déjà mis en œuvre (système d’alarme 
et de vidéosurveillance) se sont avérés insuffisants pour garantir la sécurité du site et le 
constructeur a expliqué, sans être contredit par la recourante, que le recours à une 
entreprise de sécurité serait excessivement coûteux et partiellement efficace en raison 
de la présence intermittente des employés affectés à la surveillance. A cet égard, on 
peut partir du principe qu’en cas de déclenchement de l’alarme, le propriétaire qui loge 
sur le site de son exploitation sera plus rapidement disponible sur place que les services 


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de sécurité contactés. Dans ces circonstances, on ne saurait reprocher à l’autorité 
attaquée d’avoir autorisé le logement sur la base de l’art. 126 RC, puisque le 
constructeur avait rendu hautement vraisemblable le besoin de surveillance et 
l’inefficacité des solutions évoquées par la recourante. 
5.1 La recourante estime encore que le principe d’égalité de traitement (art. 8 Cst.) 
n’aurait pas justifié d’autoriser un logement sur la parcelle du constructeur, contrairement 
à ce que mentionne la décision entreprise. 
5.2 Selon la jurisprudence, une décision viole le principe d'égalité consacré à l'art. 8 
al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif 
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des 
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est 
semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas 
de manière différente. L'inégalité apparaît ainsi comme une forme particulière 
d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière 
semblable ou inversement (ATF 146 II 56 consid. 9.1). 
5.3 C’est en vain que la recourante soutient que la présente situation ne serait pas 
comparable à celle concernant l’autorisation de construire délivrée pour la parcelle 
no xx4. L’argument invoqué, à savoir le fait que l’employé en charge du service de 
dépannage 24 heures sur 24 pourrait rentrer chez lui avec le véhicule d’intervention ou 
revenir le chercher en cas d’intervention, aurait également pu être opposé à l’entreprise 
de transport et de logistique active sur la parcelle précitée. Ni l’une ni l’autre des activités 
en cause n’exigent, de manière impérative, une présence permanente qui s’avère 
cependant très importante pour leur bon déroulement. Par ailleurs, il n’est pas 
envisageable qu’un employé rentre à son domicile au volant de la dépanneuse. Vu les 
photographies au dossier, la taille du véhicule ne permettrait pas de le stationner dans 
une zone d’habitation dotée de place destinées aux véhicules de tourisme. Exiger par 
ailleurs de l’employé qu’il revienne chercher la dépanneuse au moment de l’intervention 
serait possible, mais ne tient pas compte du fait que la brièveté du délai d’intervention 
est une caractéristique essentielle pour une telle activité. 
La recourante ne peut pas plus être suivie lorsqu’elle expose, à titre subsidiaire, que la 
décision concernant la parcelle no xx4 résulterait d’une mauvaise application du droit et 
serait ainsi illégale, de sorte qu’en l’absence de droit à l’égalité dans l’illégalité, le 
constructeur ne pourrait s’en prévaloir à son bénéfice. Comme déjà exposé, le contenu 
de cette décision ne peut se comprendre que comme le résultat d’une interprétation plus 


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large de l’art. 126 RC par le Conseil municipal de A _________, faute pour la recourante 
d’expliquer – et pour le Tribunal de discerner – en quoi consisterait l’illégalité alléguée. 
5.4 Mal fondés, les arguments de la recourante laissent donc intacte la motivation de la 
décision entreprise qui doit également être confirmée sur ce point. 
6. Si le besoin de surveillance (cf. supra consid. 4) et l’activité du garage (cf. supra 
consid. 5) permettent de justifier la présence exceptionnelle d’un logement sur la base 
de l’art. 126 RC, c’est également car l’examen du projet ne révèle aucun indice d’abus 
de droit par le constructeur. 
Le logement projeté disposera en effet d’un accès direct aux parties consacrées aux 
activités du garage et sa surface (68 m2 et balcon de 9 m2) sera restreinte par rapport à 
la surface totale de la construction de l’ordre de 750 m2. Par ailleurs, en proposant de 
garantir le respect de l’art. 126 RC par une mention au registre foncier et même si cette 
option n’a pas été retenue par la recourante, le constructeur reconnaît et accepte que 
l’utilisation du logement sera strictement limitée à l’objectif poursuivi par cette disposition. 
Aussi est-il parfaitement conscient qu’en cas d’utilisation à d’autres fins – par exemple 
mise en location à des tiers sans lien avec l’activité du garage –, les autorités 
communales seraient habilitées à rétablir une situation conforme au droit (dans le même 
sens, ACDP A1 11 59 du 2 décembre 2011, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 
1C_53/2012 du 17 avril 2012). 
7.1 Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. 
7.2 L’arrêt est rendu sans frais (art. 89 al. 4 LPJA). Succombant, la recourante n’a pas 
droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA a contrario). A juste titre, le Conseil d’Etat n’a pas 
conclu à l’allocation de dépens, puisque rien ne justifie de déroger à l’art. 91 al. 3 LPJA 
en vertu duquel aucune indemnité pour les frais de procédure n’est, en règle générale, 
allouée aux autorités et organismes chargés de tâches de droit public qui obtiennent 
gain de cause (ACDP A1 21 286 du 6 septembre 2022 consid. 5 et A1 20 25 du 6 juillet 
2020 consid. 7.4 ; RVJ 1992 p. 75). Pour sa part, le constructeur a conclu à l’octroi d’une 
indemnité de dépens de 2500 fr., sans toutefois justifier ce montant, notamment par le 
dépôt d’un décompte au sens de l’art. 5 al. 2 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des 
frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives (LTar ; RS/VS 173.8). 
Dans ces conditions et vu la faible complexité du litige ainsi que l’activité déployée par 
son mandataire – qui a principalement consisté en la rédaction d’un mémoire de réponse 
de 15 pages dont le contenu correspondait pour partie aux écritures déjà adressées à 


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l’instance précédente –, les dépens seront arrêtés à 1200 fr., débours et TVA compris 
(art. 91 al. 1 LPJA et 4, 27 ss et 37 ss LTar). 
 
 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce : 
 
1. 
Le recours est rejeté. 
2. 
Il n'est pas perçu de frais. 
3. 
La commune de X _________ versera à Y _________ 1200 fr. (débours et TVA 
compris) à titre de dépens pour la procédure de recours de droit administratif. 
4. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître Damien Revaz, avocat à Martigny, pour 
la commune de X _________, au Conseil d’Etat, à Sion, et à Maître Yannis Sakkas, 
avocat à Martigny, pour Y _________. 
 
Sion, le 16 juin 2023