vs_gerichte · A1 23 183 · 2024-09-02 · fr
Bauwesen
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A1 23 183 ARRÊT DU 2 SEPTEMBRE 2024 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier, juge, et Patrizia Pochon, juge suppléante ; en la cause X _________, recourant, représenté par Maître Jacques Fournier, avocat, 1950 Sion 2 contre CONSEIL D’ETAT DU VALAIS, autorité attaquée et ADMINISTRATION COMMUNALE DE Y _________, autre autorité, représentée par Maître Christophe de Kalbermatten, avocat, 1951 Sion (Construction & urbanisme) recours de droit administratif contre la décision du 20 septembre 2023

A1 23 183 
 
 
ARRÊT DU 2 SEPTEMBRE 2024 
 
en la cause 
 
 


- 2 - 
Faits 
 
A. Le 13 avril 2006, X _________ a déposé une demande d’autorisation de construire 
pour la rénovation de la bâtisse sise sur la parcelle n° xxx1, plan n° yyy1, au lieu dit 
« A _________ », sur commune Y _________, et dont il est propriétaire depuis le 9 juillet 
2004 (PJ n° xx-xx1). Le plan d’affectation des zones (PAZ) et le règlement des 
constructions et des zones (RCCZ), homologués par le Conseil d’Etat le 2 mai 2012, 
rangent ce bien-fonds en zone des villages. 
Cette parcelle supporte actuellement une construction aux multiples dénominations 
(« maisonnette », « mazot », « chalet », selon le recourant ; « raccard », « atelier » 
selon l’autorité intimée). Lors du dépôt de la demande de bâtir, le constructeur a 
mentionné l’existence d’un « chalet construit en 1940 comprenant au rez un local avec 
fenêtre côté sud et deux autres petites fenêtres côté est. Ier – grande chambre avec deux 
fenêtres et une porte balcon vitrée. Sur le côté sud existe un balcon sur la totalité de la 
façade. Galetas avec plancher massif et poutres de toiture apparentes. Couverture en 
tôles sur lambris partiel ». L’installation d’électricité était réalisée jusqu’au 1er étage. 
Sous l’onglet « descriptif de rénovation » de la requête à bâtir, il y est fait mention de : 
- 
« [t]oiture à refaire […]. Aucune sur-élevation et la surface reste inchangée », 
- 
« [s]oubassement : il n’est pas possible de rejointoyer correctement le soubassement […]. La 
solution est de dégarnir certains joints, ne pas entamer la terre qui apparaît […] il faut remettre de 
la pierraille à l’intérieur des aspérités creuses, mettre ensuite un crépi à la chaux hydraulique […] » 
- 
« façades – 2 possibilités […] » 
- 
« partie galetas. Pose sur cette partie d’un vitrage à l’intérieur avec maintien des poutres existantes. 
Il n’est plus possible de laisser ce vide. La structure toiture doit être protégée […] Constat actuel 
de vermines dans certaines poutres […] ». 
Sous le chapitre « décisions », l’intéressé conclut sa requête de la sorte : 
« demande à l’approbation du Conseil communal et attente de décision sur cette restauration. 
Demande d’autorisation pour un début rapide des travaux pour la toiture. 
Ensemble de ces travaux en vue d’habiter dans les années futures. Amélioration par l’amenée 
d’eau et raccordement à l’égout des eaux usées et eaux pluviales. 
Demande d’un permis d’habitabilité » 
B. Par courrier du 24 avril 2006, le Conseil communal Y _________ (ci-après : le Conseil 
communal) a informé le constructeur que la rénovation envisagée n’engendrait aucune 
« augmentation de cube, ni de modification de façades significative, ni de changement 
d’affectation » si bien qu’elle n’était « pas soumise à procédure en demande 
d’autorisation de construire ». Cela étant, il a indiqué « autoriser les travaux idoines aux 
conditions suivantes émises par la commission d’édilité : les lames de façades devront 


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être posées verticalement, les pignons devront être complètement vitrés, les tablettes 
de fenêtres devront être conservées en pierre ». Finalement, l’intéressé a été félicité 
« d’entreprendre ces travaux de rénovation en respectant l’esthétique de cette 
construction d’importance pour le site […] ». 
Une note manuscrite, non signée, du 18 septembre 2006, et dont le contenu est contesté 
par le recourant, précise ce qui suit « visite de X _________. Il a pris les documents 
d’enquête publique pour la transformation du mazot en petit appartement » (dos. comm. 
pièce n° 3). 
C. Le 10 avril 2018, X _________ s’est adressé au Conseil communal pour savoir si 
l’inscription au cadastre de la nature de l’immeuble en tant que « raccard – place-jardin » 
était une « erreur technique d’enregistrement, d’appréciation ou d’inscription ». 
Le 4 mai 2018, le Service technique (ST) s’est référé à une entrevue du 18 septembre 
2006 et lui a rappelé que le courrier communal du 24 avril 2006 indiquait une absence 
de changement d’affectation. Cela étant, ce service lui a transmis les documents utiles 
et a précisé que « [d]ès que la procédure liée à ce changement d’affectation aura abouti, 
les modifications administratives qui en découlent pourront être menées ». 
Le 14 mai 2018, X _________ s’est plaint d’absence de réponse à ses interrogations du 
10 avril 2018. 
Le 18 juin 2018, le Conseil communal a répondu que, quand bien même la bâtisse avait 
pu servir d’atelier, un changement d’affectation en appartement nécessitait une enquête 
publique. A cet égard, la construction concernée se heurtait à diverses législations 
(RCCZ, règlement tarifaire eau-égout, législation sur la protection incendie, législation 
sur la protection civile, législation sur l’énergie). Par conséquent, il a invité l’intéressé à 
requérir une régularisation de la situation dans les 30 jours, faute de quoi une procédure 
de remise en état des lieux serait entamée. 
Le 4 juillet 2018, le constructeur a adressé des documents pour une « mise à jour du 
dossier ». A l’entendre, la bâtisse avait été réalisée dans les années 30 et avait servi 
d’habitat complémentaire. Il a ensuite précisé avoir entrepris les travaux suivants : 
« réaménagement intérieur, réfection de la toiture en éternit (avant en tôles), pose de 
nouvelles lames en mélèze pour les façades, volets en bois (sans aucune peinture) ». 
Le 19 juillet 2018, B _________, teneur du cadastre Y _________, a informé le 
constructeur que la nature de l’immeuble « Atelier » datait d’avant 1948. 


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Le 24 juillet 2018, le Conseil communal a retourné le dossier qu’il estimait incomplet en 
se référant à sa correspondance du 18 juin 2018. 
Le 27 juillet 2018, X _________ s’est plaint que son locataire ne pouvait pas déposer 
ses papiers, alors que sa locataire précédente avait pu le faire (du 01.06.2017 au 
31.06.2018) et a contesté la dénomination de « grenier-raccard ». 
Le 9 août 2018, l’intéressé s’est adressé au ST pour savoir comment une maisonnette 
habitable avait pu être transformée en raccard. 
Le 27 août 2018, le Conseil communal a maintenu sa position et a invité son administré 
à déposer une demande d’autorisation de bâtir, faute de quoi une remise en état des 
lieux serait décidée. Quant au fait que la bâtisse ait pu être habitée au préalable, cela 
relevait de la « méconnaissance d[u service du contrôle de l’habitant] de la situation 
délictueuse engendrée [par le constructeur] ». 
Le 27 septembre 2018, l’intéressé a envoyé au ST une demande d’autorisation de bâtir 
pour un « aménagement intérieur et changement toiture tôles en toiture éternit » datée 
du 4 juin 2018 avec comme indication des délais prévus « début des travaux 2007, fin 
des travaux juin 2016 ». Ce faisant, il a invité ce service à régulariser la situation dans 
les registres. 
Le 5 octobre 2018, le ST a invité C _________ (recte X _________) à lui adresser un 
dossier « complet et conforme » et s’est référé à la fiche technique communale pour les 
documents à fournir. 
Le 12 octobre suivant, l’intéressé s’est à nouveau adressé au ST en demandant où se 
trouvait « l’illégalité dans l’aménagement intérieur de cette maisonnette » et comment 
une « maisonnette » avait pu devenir un « raccard ». Au surplus, il a requis qu’on lui 
indique les documents encore manquants. Il a relancé ce service le 6 novembre suivant. 
Le 27 février 2019, X _________ s’est plaint de ne pas avoir pu consulter le dossier 
déposé le 13 avril 2006. 
En séance du 4 mars 2019, la commission d’édilité a proposé au Conseil communal de 
« lancer la procédure de régularisation en ordonnant le dépôt d’une demande 
d’autorisation dans un délai de 60 jours ». 
D. Le 12 mars 2019, X _________ a requis, par la plume de son mandataire, qu’une 
décision soit prise par rapport à « l’affectation de l’habitation construite sur la parcelle 


- 5 - 
n° xxx1 ». A cette occasion, il a déposé plusieurs documents dont un acte notarié du 
5 août 1940 relatif à une « maisonnette avec places attigues, selon extrait de cadastre 
produit : Commune de Y _________ : - Chapitre de A _________ de D _________ – 
Folio du plan yyy2, A _________, atelier I, taxé 360 frs ». A le suivre, la cadastration 
comme atelier était toutefois erronée dès lors que la bâtisse avait exclusivement servi à 
l’habitation. 
Le 2 juillet 2019, le Conseil communal s’est référé à une séance tenue le 27 juin 2019 
pour fixer un délai de 30 jours à X _________ afin qu’il apporte toutes explications ou 
tous renseignements utiles et pertinents sur les travaux effectués, en particulier sur la 
transformation, en parties habitables, du local situé au sous-sol et du galetas, ainsi que 
par rapport à la pose d’une installation de chauffage électrique avec boiler (art. 57 al. 1 
LC). 
Dans le délai prolongé, X _________ s’est, le 23 août 2019, étonné de l’absence de 
photographies originales de l’intérieur de la construction déposées en 2006. Il s’est 
ensuite fondé sur diverses pièces, dont le courrier du Conseil communal du 24 avril 2006, 
lesquelles indiquent l’existence d’un « mazot ». Quant au mobilier de cette bâtisse, il a 
indiqué qu’au sous-sol se trouvait une ancienne couleuse utilisée pour la cuisson de la 
lessive et qu’un poêle à bois se trouvait au premier étage. En outre, il a indiqué que 
« l’habitation servait également pour des activités artisanales, d’où sa désignation 
d’atelier, à son rez-de-chaussée » ; des opérations de boucherie y avaient notamment 
été effectuées. Enfin, à le suivre, d’éventuelles irrégularités étaient prescrites. Au 
demeurant, aucun intérêt public ou privé prépondérant ne commandait une remise en 
état de lieux. Par conséquent, il a requis que la maison soit considérée comme une 
habitation et à ce qu’un permis d’habiter lui soit délivré. 
Le 6 décembre 2019 s’est tenue une inspection des lieux dont le procès-verbal a été 
notifié le 19 décembre suivant et duquel il ressort la composition de chacun des trois 
niveaux de la bâtisse, une liste des installations techniques existantes et des travaux 
effectués quant à l’enveloppe thermique et quant à l’installation technique. 
E. Le 8 mai 2020, E _________, collaborateur scientifique auprès du Service de 
l’énergie et des forces hydrauliques (SEFH) a rendu un rapport duquel il ressort que 
l’objet ne répond ni aux exigences énergétiques de l’ordonnance sur l’utilisation 
rationnelle de l'énergie dans les constructions et les installations (OURE ; 
RS/VS 730.100) de 2004 ni à celles de 2011. 


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Le 20 mai 2020, le SEFH a adressé au Conseil communal une copie de divers 
documents déposés par le constructeur auprès de ce service dont notamment des plans 
du bâtiment, signés par le bureau d’architecture F _________ SA, ainsi qu’un descriptif 
des travaux effectués rédigé par le constructeur accompagné de photographies et de 
factures. 
Le 22 juin 2020, le Conseil communal a invité l’intéressé à se déterminer sur le rapport 
du SEFH. De plus, il l’a invité à permettre à son chargé de sécurité d’effectuer une visite 
sur place, ce qui lui avait été refusé préalablement. 
Le 7 juillet 2020, X _________ a transmis une facture datée du 2 juillet 2015 relative aux 
installations électriques faites sur la parcelle n° xxx1, ainsi qu’un rapport de sécurité de 
l’installation électrique selon l’OIBT. 
Le 23 juillet 2020, une séance s’est tenue sur place en présence du chargé de sécurité. 
Ce dernier a rédigé un rapport interne le 30 juillet suivant. Le 3 août 2020, le Conseil 
communal a invité le constructeur à se déterminer à son égard et lui a enjoint de lui faire 
parvenir certaines pièces préalablement requises. Le 14 août 2020, X _________ y a 
donné suite en déposant notamment des documents relatifs à l’entrée d’eau. En sus, il 
en a profité pour requérir un « historique des cadastrations [de son] bâtiment ». 
Le 13 octobre 2020, G _________, architecte, a indiqué au Conseil communal avoir 
recensé la construction de H _________ dans la fiche xx (parcelle n° xxx1) de 
l’inventaire du patrimoine bâti de la commune en grenier (fonction initiale) et dépôt 
(fonction actuelle) à la suite d’une vision extérieure du bâtiment, sans en avoir visité 
l’intérieur et sans que ces informations aient été vérifiées par le SIP (section patrimoine), 
car le dossier était resté en attente à la commune. 
F. Le 29 octobre 2020, la teneur du cadastre a conclu, après consultation de ses 
dossiers et des renseignements obtenus auprès du bureau du registre foncier, de l’Office 
de la géomatique et du bureau de géomètres I _________, ce qui suit : 
- 
« 1) Le bâtiment de l’actuelle parcelle xxx1 a été l’objet exclusivement de deux désignations au 
cadastre Y _________, l’une en Atelier et l’autre en Raccard. 
- 
2) La désignation du bâtiment de l’actuelle parcelle xxx1 en Atelier provient probablement du teneur 
des registres de l’époque ; 
- 
3) La désignation de ce même bâtiment en Raccard provient du géomètre chargé de l’introduction 
de la mensuration cadastrale, faite en août 1997 ; 
- 
4) Ni le teneur du cadastre, ni une autre personne, n’est habilitée à modifier la désignation d’une 
construction au cadastre ou au registre foncier ; seul le géomètre a cette compétence ». 


- 7 - 
En sus, elle a indiqué que, lors de la procédure d’introduction de la mensuration 
cadastrale (MC), aucun recours n’avait été déposé par son propriétaire, J _________. 
De surcroît, ce dernier avait donné procuration à son fils, H _________, pour reconnaitre 
les parcelles des lots 3 à 7 de la MC, le 6 août 1997. Celui-ci avait alors apposé sa 
signature à la rubrique « Observations » et sous le mot Raccard. 
G. Par décision du 13 novembre 2020, notifiée le 23 novembre suivant, le Conseil 
communal a refusé de délivrer un permis d’habiter à X _________ dès lors que sa 
bâtisse ne pouvait pas être assimilée à une habitation. Il a ensuite déclaré irrecevable, 
faute de compétence, la requête tendant à obtenir de la commune une modification de 
la désignation actuelle de l’objet. Puis, il a ordonné une remise en état des lieux au sens 
de l’article 57 al. 3 LC (suppression du boiler, de tous les éléments du chauffage 
électrique ainsi que de l’escalier supérieur) dans un délai de trois mois, sous réserves 
du dépôt, dans le même délai, d’une demande d’autorisation de construire avec 
changement d’affectation. 
H. Le 24 décembre 2020, H _________ a interjeté un recours administratif à l’encontre 
de cette décision. 
Le 5 mars 2021, le Conseil communal a déposé le dossier de la cause, s’est déterminé 
sur le recours et a proposé de le rejeter sous suite de frais et de dépens. 
Le 15 mars 2021, X _________ a informé le Conseil communal, avec copie au Service 
des affaires intérieures et communales (SAIC), qu’il avait mis en conformité trois 
éléments de sécurité (fenêtres, escalier intérieur, balustrade). 
Le 15 avril 2021, à la suite de pourparlers, le constructeur a requis la suspension de la 
procédure jusqu’au 30 juin suivant au motif qu’il existait « des solutions qui se 
dérouleront dans le cadre d’une procédure de mise à l’enquête publique ». Le 22 juin 
2021, X _________ a demandé la prolongation de la suspension jusqu’au 30 septembre 
2021, ce à quoi le Conseil communal s’est opposé le 5 juillet 2021. L’instruction de la 
cause a ainsi été reprise le 8 juillet suivant. 
Le 20 août 2021, le Conseil communal a demandé la mise en œuvre des moyens de 
preuve requis. Il a réitéré sa requête le 1er septembre suivant. 
Le 16 septembre 2021, X _________ a présenté ses observations. Il s’est plaint de 
l’acharnement dont la commune faisait preuve à son égard et a estimé qu’il n’existait 


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aucun intérêt public prépondérant à lui « faire la peau ». A le suivre, la « panade 
absolument inextricable » dans laquelle il se trouvait était imputable à la commune. 
I. Par ordonnance du 5 octobre 2021, l’échange d’écritures a été clos. 
Le 18 octobre 2021, le Conseil communal s’est déterminé sur l’écriture précitée en 
retenant notamment que le bâtiment, lequel n’était pas classé comme digne de 
protection, n’avait jamais été affecté à l’habitation et, qu’au surplus, les travaux effectués 
n’avaient pas été autorisés. Le 17 décembre suivant, il a requis qu’il soit donné suite à 
l’administration des moyens de preuve. 
Les 23 décembre 2021 et 17 novembre 2022, le constructeur s’est exprimé à son tour. 
Il a critiqué la gestion du dossier opérée par la commune et a requis l’avancement de la 
cause. 
Le 13 décembre 2022, le SAIC a transmis les pièces justificatives obtenues du registre 
foncier et a invité les parties à lui fournir des documents et renseignements. Le 
constructeur y a donné suite le 27 janvier 2023 et le Conseil communal le 28 février 
suivant. 
Le 6 avril 2023, le Conseil communal a apporté les précisions requises par le SAIC quant 
à l’escalier présent dans la bâtisse. 
Le lendemain, X _________ s’est déterminé à son tour. À le suivre, l’escalier était 
dorénavant conforme à la législation topique, tout comme les garde-corps de l’escalier 
supérieur. Ensuite, la cadastration erronée de l’immeuble n’était pas pertinente dans le 
présent cas vu que l’intéressé avait décrit l’affectation de chaque pièce en 2006 sans 
que le Conseil communal fasse d’objection. S’agissant du rapport E _________, celui-ci 
avait été établi plus de 10 ans après les travaux exécutés. En sus, l’on ne pas pouvait 
imputer à l’administré l’absence de facture de l’administration communal quant à 
l’utilisation d’un compteur d’eau remis par l’un de ses agents. Il a ensuite réfuté que la 
discussion tenue le 18 septembre 2006 portait sur la possibilité de rendre la bâtisse 
habitable. A l’entendre, l’entrevue se rapportait au traitement d’un dossier dont 
l’intéressé avait la charge en sa qualité de membre de « la justice communale ». De plus, 
il a contesté avoir agi en évitant les responsables communaux, ce d’autant plus qu’il 
avait mandaté l’entreprise du président du Conseil général et de l’exécutif communal 
pour poser les échafaudages autour de la construction. Enfin, il a estimé que la situation 
actuelle n’aurait pas pu se produire si la commune avait exigé des plans, conformes à la 
loi, en 2006. 


- 9 - 
Le 20 avril 2023, X _________ a informé le SAIC des travaux effectués sur l’escalier et 
le garde-corps. Il a également demandé s’il n’était pas possible de régler ce dossier à 
l’amiable dès lors que seul le problème du chauffage était encore pendant. A cet égard, 
il a proposé la pose de panneaux solaires pour liquider le cas. 
Le 6 avril 2023 (recte 24 avril 2023), le Conseil communal a fait part de ses remarques. 
En particulier, il a relevé que le rapport E _________ gardait toute sa pertinence. De 
plus, X _________ avait été vice-juge de commune de 1993 à 1996 si bien que le 
18 septembre 2006, il ne pouvait pas avoir consulté le ST en cette qualité. Enfin, la pose 
d’un échafaudage, par l’entreprise du président de l’époque, ne permettait nullement 
d’en déduire que celui-ci avait avalisés implicitement les travaux effectués. 
Le 25 avril 2023, le SAIC a requis des précisions de la part du constructeur, à savoir si 
la « cage » en liteaux verticaux s’étendait jusqu’au sommet de la main courante et si 
l’intéressé envisageait de supprimer le boiler et les éléments de chauffage électrique. 
Le 4 mai 2023, X _________ a indiqué avoir été membre du tribunal de police lors de 
son entrevue du 18 septembre 2006. Il a ensuite joint des photos de la cage d’escalier. 
S’agissant de l’installation électrique, il a indiqué que la pose de panneaux solaires ne 
permettait pas de régulariser la situation selon le SEFH, ce dernier préconisant la pose 
d’un poêle à bois hydraulique. Par conséquent, le constructeur a requis une prolongation 
de délai de 30 jours pour fournir au SAIC une solution technique à ce sujet. 
Le 31 mai 2023, le Conseil communal a estimé que l’escalier au sommet de l’étage n’était 
pas conforme au droit. Au surplus, il a maintenu ses conclusions. 
Le 9 juin 2023, le constructeur a requis la mise en place d’une inspection des lieux afin 
de faire constater la licéité de l’escalier. Il a ensuite expliqué que la pose d’un fourneau 
à pellets était impossible en raison de l’absence de place (au sous-sol) et de sécurité à 
l’étage (pièce en bois). De plus, le percement de façades et la pose d’une cheminée 
n’étaient pas acquis en raison de la protection patrimoniale du bâtiment, tout comme la 
construction d’une annexe pour l’entreposage des pellets. Ainsi, d’après l’une des 
entreprises d’électricité consultée, il convenait de remplacer le chauffage électrique par 
des radiateurs mobiles. Selon une autre, la pose d’un fourneau impliquait la construction 
d’un gainage de la cheminée, d’une conduite de cheminée en façade et la destruction 
du parquet. A cet égard, les caractéristiques liées à la cheminée ne réglaient pas la 
problématique de l’implantation du fourneau. X _________ en a conclu que la seule 
solution raisonnable consistait à poser des panneaux solaires, lesquels n’étaient pas 
soumis à autorisation. 


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Le 13 juin 2023, le SAIC a interpellé le Conseil communal pour qu’il lui fournisse des 
précisions. Le 26 juin 2023, le Conseil communal a confirmé que l’escalier n’était pas 
conforme et que le bâtiment n’était pas classé comme d’importance communale. 
S’agissant du système de chauffage, il a estimé que le constructeur ne souhaitait pas se 
conformer au droit en raison des coûts qu’une modification (changement de la 
distribution intérieure du chauffage et de l’eau également) engendrerait. Pour le surplus, 
il a maintenu ses conclusions. 
J. Le 29 juin 2023, le SAIC s’est adressé au SEFH pour obtenir des précisions. 
Le 4 juillet 2023, le Conseil communal s’est déterminé spontanément. Il a contesté la 
nécessité d’interpeller le SEFH dès lors que ce service avait déjà fourni les réponses 
aux questions posées le 15 avril 2019, tout comme l’avait également fait l’un de leurs 
collaborateurs scientifiques, le 8 mai 2020. 
Le 19 juillet 2023, le SAIC a maintenu sa demande. 
Le 8 août 2023, le SEFH a indiqué que le chauffage du bâtiment, tout comme la 
production d’eau chaude, exclusivement au moyen d’un chauffage électrique fixe à 
résistance, se heurtait à l’OURE. En outre, un autre système de chauffage était 
techniquement possible notamment par la pose d’une pompe à chaleur extérieure ou 
des installations de combustion avec l’option de stockage souterrain du combustible. Il 
en allait de même pour la production d’eau chaude. S’agissant de la solution proposée 
par le constructeur, à savoir la pose de panneaux solaires en complément au chauffage 
électrique, celle-ci ne respectait pas la législation topique et ne permettait pas davantage 
d’obtenir une dérogation. Par ailleurs, l’ensemble des murs et des sols du bâtiment ne 
répondaient pas aux exigences légales en matière de protection thermique pour l’hiver. 
Ce service en a conclu que les besoins énergétiques étaient trop élevés en raison d’une 
isolation insuffisante, que le chauffage électrique fixe à résistance consommait 3 à 4 fois 
plus d’électricité qu’un chauffage avec une pompe à chaleur et qu’en définitive, le 
bâtiment, le système de chauffage ainsi que la production d’eau chaude ne remplissaient 
pas les objectifs de la loi cantonale sur l’énergie si bien qu’aucune dérogation n’était 
envisageable. 
Le 4 septembre 2023, le Conseil communal a maintenu ses conclusions. Le même jour, 
le constructeur s’est interrogé sur les solutions techniquement possibles au vu de 
l’exiguïté de la parcelle pour remplacer ou adapter la production d’eau chaude. Pour le 
surplus, il a soutenu que l’illicéité de l’installation était imputable à l’autorité communale 
qui n’avait pas correctement analysé le dossier en 2006. Il a indiqué qu’il allait faire 


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étudier la possibilité de conformer la bâtisse aux prescriptions énergétiques. Enfin, il a 
soutenu qu’une vitre feuilletée avait été installée au sommet de l’escalier. 
K. Le 20 septembre 2023, le Conseil d’Etat a décidé ce qui suit : 
1. 
Le recours est très partiellement admis s’agissant de l’escalier et rejeté pour le surplus. 
2. 
Le dispositif attaqué est modifié pour l’escalier menant du 1er étage aux combles comme suit : « La 
trappe permettant de relier le 1er étage et l’étage sous-chevrons doit être fermée dans les 5 jours 
dès l’entrée en force de la présente décision et demeurer en l’état tant que le garde-corps au dernier 
étage n’aura pas été sécurisé et que la commune n’aura pas formellement attesté de la conformité 
de l’aménagement. » 
3. 
La requête d’octroi de l’effet suspensif est classée. 
4. 
Les frais, y compris le droit de timbre, par Fr. 1'608.-, sont mis à la charge de X _________, sont 
compensés avec l’avance de frais, le solde devant être facturé en sus. 
5. 
La remise en état des lieux conforme au droit s’agissant du boiler et de tous les éléments du 
chauffage électrique doit intervenir dans les trois mois dès l’entrée en force de décision. 
En substance, le Conseil d’Etat a renvoyé à la décision attaquée s’agissant de la 
problématique de la désignation de la bâtisse au cadastre tout en précisant que 
l’affectation d’une construction, sous l’angle du droit des constructions, devait être 
examinée à l’aune des dispositions topiques en la matière. Le Conseil d’Etat a analysé 
la nature des travaux autorisés en 2006, ainsi que le caractère habitable ou non de cette 
bâtisse avant cette date. Il en a déduit que, bien que la désignation de la bâtisse dans le 
cadastre dès 1948 comme atelier, puis, comme raccard, ainsi que le montant de la taxe 
cadastrale n’étaient pas directement déterminants, il s’agissait d’indices tendant à 
démontrer que la construction n’était pas une habitation, ce d’autant plus que 
l’autorisation de construire n’avait pas pu être trouvée si bien que son affectation 
originelle ne pouvait pas être vérifiée. De plus, le prix de vente de 1000 fr., en 1963, 
apparaissait également dérisoire pour une habitation. En outre, des dires du recourant, 
le sous-sol et les combles n’avaient jamais été affectés à l’habitation (lessive, bricolage, 
boucherie, fabrique d’échalas, respectivement galetas). A cela s’ajoutait que, vu l’état de 
délabrement de celle-ci en 2006 (toiture à refaire, façade très endommagée au niveau 
des soubassements tout comme la boiserie), la reprise d’une utilisation abandonnée de 
manière définitive devait de toute manière faire l’objet d’une nouvelle demande 
d’autorisation. Ensuite, se fondant sur la requête déposée le 13 avril 2006 et de la 
description relativement détaillée des travaux envisagés sur les façades et la toiture, 
ainsi que sur l’état délabré de la bâtisse, le Conseil d’Etat n’a pas jugé illégal que la 
commune ait interprété ces travaux comme les seuls envisagés. Il s’est rallié à l’avis de 
l’autorité communale selon lequel la seule évocation d’une amélioration par le biais d’un 
raccordement futur à l’eau potable et aux eaux usées n’en faisait pas une demande 


- 12 - 
formelle, tout comme l’occupation et le permis d’« habitabilité » qualifiés comme étapes 
ultérieures à entreprendre. De surcroît, le permis d’habiter n’étant délivré qu’à l’issue des 
travaux, l’intéressé n’avait aucun intérêt à le requérir lors de la demande de bâtir. Au 
demeurant, le Conseil communal avait expressément noté dans son courrier du 24 avril 
2006 que les travaux envisagés n’engendraient aucun changement d’affectation. A cet 
égard, cette autorité ne pouvait, pour les motifs déjà évoqués, retenir que les trois étages 
servaient déjà à l’habitation L’interprétation opérée par le recourant, aux termes de 
laquelle aucune autorisation n’était nécessaire pour habiter les lieux ne pouvait être 
suivie et faisait apparaître sa mauvaise foi. De surcroît ce n’était qu’en 2019, lorsque des 
irrégularités lui avaient été rapportées et qu’il n’avait plus été en mesure de louer 
l’appartement que le recourant avait requis formellement l’octroi d’un permis d’habiter. 
Enfin, le Conseil d’Etat a estimé que les autres griefs (location de la bâtisse, retrait du 
numéro de la maison, visite par K _________ d’un poulailler sur la parcelle voisine) ne 
permettaient pas de remettre en cause la bonne foi du Conseil communal. 
Il a ensuite examiné le bien-fondé du recours s’agissant de l’ordre de démolition de 
l’escalier supérieur. A cet égard, il a considéré que l’intéressé s’était contenté de 
substituer son opinion à celle de la commune, dont rien au dossier ne permettait de 
retenir qu’elle aurait procédé à une constatation incorrecte des faits. En sus, vu que 
l’intéressé avait entrepris des travaux, il avait tacitement admis que l’autorité attaquée 
avait correctement constaté les faits en appliquant la norme SIA 358. S’agissant de la 
proportionnalité de la mesure, le Conseil d’Etat a retenu que la sécurité des personnes 
répondait à un intérêt public évident. Néanmoins, il a estimé qu’il existait une mesure 
moins incisive, vu que l’escalier avait été corrigé. Ainsi, la seule fermeture et 
condamnation de l’accès étaient suffisantes tant que le garde-corps au dernier étage 
n’avait pas été sécurisé si bien qu’il a modifié le prononcé attaqué dans ce sens. 
En ce qui a trait à la suppression du boiler et du chauffage électrique, le Conseil d’Etat 
a retenu que ces installations étaient formellement illégales dès lors qu’elles n’avaient 
jamais été autorisées. Elles l’étaient tout autant matériellement vu qu’il ressortait des 
rapports du SEFH que tant le chauffage électrique décentralisé à résistance fixe que le 
chauffe-eau électrique se heurtaient à l’OURE. Par ailleurs, de l’avis du SEFH, aucune 
dérogation ne pouvait avoir lieu dans le présent cas dès lors que d’autres solutions 
techniques étaient envisageables. Partant, le Conseil d’Etat a confirmé que la décision 
querellée sur ce point. 
S’agissant d’une éventuelle prescription, le Conseil d’Etat a retenu que les travaux 
litigieux s’étaient étalés sur plusieurs années. En particulier, les radiateurs électriques et 


- 13 - 
le boiler avaient été installés en 2015 si bien que, même dans l’hypothèse où l’état de 
fait contraire au droit aurait déjà été reconnaissable à cette date, ce qui n’avait pas été 
démontré, la prescription décennale n’était pas encore acquise. Le Conseil d’Etat a 
ensuite estimé que l’intéressé ne pouvait se prévaloir du principe de bonne foi dans la 
mesure où il n’avait reçu aucune promesse du Conseil communal quant à 
l’aménagement des combles, d’une salle d’eau, d’une cuisine ou encore l’installation 
d’un chauffage et d’un boiler. Le fait que des raccordements avaient été effectués n’y 
changeait rien vu qu’il n’avait été procédé à aucun examen préalable de la conformité 
de la construction au droit des constructions. De plus, l’intéressé avait tenté de plaider 
le caractère habitable de la bâtisse bien avant 2006, tout en alléguant que « la Commune 
par son erreur de 2006 ne peut plus demander de mise à l’enquête publique 
complémentaire à X _________ du fait du principe de sa bonne foi », ce qui démontrait 
également son absence de bonne foi. Puis, le Conseil d’Etat a nié la possibilité de 
l’intéressé d’exciper de la situation acquise dès lors qu’il n’était en possession d’aucune 
autorisation de bâtir relative à un changement d’affectation ou encore traitant du système 
de chauffage installé. 
L. Le 23 octobre 2023, X _________ a formé céans un recours de droit administratif 
contre ce prononcé, en prenant les conclusions suivantes : 
1. 
En préambule, il est demandé en tant que besoin que l’effet suspensif soit octroyé à la décision 
prise par le Conseil d’Etat. 
2. 
Le recours est admis et la décision prise le 20 septembre 2023 par le Conseil d’Etat est annulée. 
3. 
Il est constaté que la bonne foi de l’administré est protégée dans le fait qu’il a été constaté par 
courrier du 24.4.2006 de la Commune Y _________ qu’un changement d’affectation du bâtiment 
en habitation n’avait pas besoin d’être autorisé. 
4. 
Le dossier est renvoyé à la Commune Y _________ pour nouvel examen de la situation à l’aune 
de la nouvelle décision rendue par le Tribunal cantonal et régularisation des travaux effectués de 
bonne foi par l’administré. 
5. 
Les frais de justice sont mis à la charge de la Commune Y _________. 
6. 
Le recourant est mis au bénéfice d’une indemnité équitable et suffisante destinée à couvrir les 
dépens. 
Le 17 novembre 2023, le Conseil d’Etat a déposé son dossier et proposé le rejet du 
recours. 
Le 27 novembre 2023, le Conseil communal a, sous suite de frais, conclu au rejet du 
recours. A l’entendre, les conclusions nos 3 et 4 étaient irrecevables dès lors qu’elles 
s’écartaient de celles formulées devant le Conseil d’Etat. Pour le surplus, il s’est fondé 
sur la décision querellée pour nier la bonne foi de l’intéressé. En effet, ce dernier, 


- 14 - 
inspecteur de sinistres durant des décennies, avait également été actif pendant 24 ans 
dans des commissions communales si bien qu’il ne pouvait méconnaître les lois. 
Le 8 janvier 2024, X _________ s’est déterminé tout en maintenant ses conclusions. Il 
a argué que la bâtisse avait servi à l’habitation et que la commune ne pouvait pas ignorer 
les travaux qui s’y étaient déroulés dès 2006. Par ailleurs, il s’est plaint d’une mauvaise 
instruction du dossier par le Conseil communal, lequel aurait dû le rendre attentif aux 
exigences de l’OURE. Il a précisé s’être fié aux indications communales et s’est prévalu 
de sa bonne foi. 
Le 22 janvier 2024, le Conseil communal a présenté ses observations. Il a maintenu que 
la bâtisse n’avait pas eu vocation à l’habitat. Il s’est référé à la dénomination de raccard, 
à laquelle X _________ avait souscrit en qualité de représentant de son père lors de 
l’introduction de la mensuration cadastrale. Il a ensuite rappelé que l’intéressé n’avait 
jamais déposé de demande écrite pour obtenir un compteur d’eau, ce contrairement aux 
exigences du règlement communal pour l’eau potable. 
 
Considérant en droit 
 
1. En préambule, il convient de souligner que la conclusion qui vise à l’octroi de l’effet 
suspensif est sans objet dès lors que le recours céans a effet suspensif d’office (art. 80 al. 
1 let. d et 51 LPJA). 
Les conclusions nos 3 et 4 qui tendent au constat de la bonne foi du recourant et au renvoi 
du dossier à la commune pour « nouvel examen de la situation à l’aune de la nouvelle 
décision rendue par le Tribunal cantonal et régularisation des travaux effectués de bonne 
foi par l’administré » sont irrecevables. D’une part, la nouvelle conclusion excède l’objet 
admissible du litige tel que circonscrit par la décision attaquée (KIENER/RÜTSCHE/KUHN, 
Öffentliches Verfahrensrecht, 3e éd., 2021, n° 1615, p. 351 ; WIEDERKEHR/PLÜSS, Praxis 
des öffentlichen Verfahrensrechts, 2020, n° 2892, p. 717). D’autre part, s’agissant de la 
demande en constatation, X _________ perd de vue que, pour qu'une autorité rende une 
décision de cette nature, il faut que le requérant démontre un intérêt juridique à obtenir 
un tel prononcé, cet intérêt faisant en principe défaut lorsqu'une décision constitutive ou 
formatrice est, comme en l’espèce, envisageable (RVJ 2018 p. 34 consid. 3.2 et les réf.). 


- 15 - 
1.2 Sous ces réserves, le recours est recevable (art. 78 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1 
let. a, 46 et 48 LPJA). 
1.3. Le présent recours doit être tranché en application du nouveau droit, puisque la 
procédure n’a pas trait à une autorisation de construire, mais trouve son origine dans la 
décision du Conseil communal ordonnant une remise en état des lieux (cf. par ex. ACDP 
A1 21 6 du 25 avril 2022 consid. 1.3). 
2. 
2.1 L’autorité attaquée a déposé céans le dossier de la cause, lequel contient le dossier 
communal. La demande du recourant en ce sens est ainsi satisfaite (art. 80 al. 1 let. d, 56 
al. 1 et 17 al. 2 LPJA). Ce dernier requiert également son interrogatoire (ad 8), une « vision 
locale » (ad 4 et 47), ainsi que l’interpellation du chargé de sécurité (ad 47) sans que ces 
éléments ne soient toutefois repris sous le chapitre des moyens de preuve. 
2.2 Les parties ont le droit de participer à la procédure et de présenter leurs moyens de 
preuve (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA). Le droit de faire administrer les 
preuves, composante du droit d'être entendu que garantit l'article 29 al. 2 Cst. n'est pas 
absolu. La prise en considération de moyens de preuve suppose que ceux-ci 
apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents. L'autorité de décision peut donc 
se livrer à une appréciation anticipée de l'utilité du moyen de preuve offert et renoncer à 
l'administrer lorsque le fait dont les parties veulent établir la réalité n'est pas important 
pour la solution du cas, lorsque sa preuve résulte déjà de constatations versées au 
dossier ou lorsqu'elle arrive à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour 
la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 
I 167 consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_397/2021 du 7 février 2022 consid. 3.1.1). 
Néanmoins, l’article 29 al. 2 Cst., à l’instar de l’article 19 al. 1 LPJA, ne confère aucun 
droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 140 I 68 
consid. 9.6.1 ; BERNARD, in BERNARD/BELLANGER, Les grands principes de la procédure 
administrative, 2023, Le droit d’être entendu, p. 71 ; WIEDERKEHR/ PLÜSS, op. cit., n. 396, 
p. 80). 
2.3 Selon le principe de la maxime inquisitoire qui régit la procédure administrative, 
l'autorité doit constater les faits d'office, sans être limitée par les allégations et les offres 
de preuve des parties (art. 56 al. 1 et 17 al. 1 LPJA). Ce principe est toutefois 
contrebalancé par le devoir de collaboration des parties (art. 56 al. 1 et 18 al. 1 let. a 
LPJA), qui sont tenues de participer à la constatation des faits dans une procédure 
qu'elles introduisent elles-mêmes (arrêt du Tribunal fédéral 2C_284/2019 du 


- 16 - 
16 septembre 2019 consid. 4.3 ; ACDP A1 21 139 du 29 juin 2022 consid. 6.1.1). Ce 
devoir porte avant tout sur les faits que les parties connaissent mieux que les autorités 
et que ces dernières ne pourraient, sans la collaboration des parties, pas du tout ou 
seulement avec des efforts disproportionnés établir elles-mêmes (ATF 140 I 285 consid. 
6.3.1 ; TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, n° 1560, p. 528). Cela 
étant, lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut exiger de l'autorité qu'elle les 
recueille, la règle de l'article 8 CC est applicable : celui qui prétend tirer un droit de 
l'existence d'un fait, subit les conséquences de l'absence de preuve à cet égard 
(GRODECKI, L’établissement des faits en procédure administrative : entre instruction 
d’office et obligation de collaborer, in Les faits en procédures civile, pénale et 
administrative, 2023, p. 147 à 150 ; TANQUEREL, op. cit., n. 1563, p. 528). 
2.4 En l’espèce, la Cour estime que les pièces au dossier permettent de trancher le litige 
à la lumière des faits pertinents si bien qu’il n’y a pas lieu de procéder à l’interrogatoire 
du recourant, celui-ci ayant eu à plusieurs reprises l’occasion de s’exprimer par écrit et 
d’exposer de cette façon tous les faits et arguments qu’il jugeait utiles à la résolution du 
cas. Il en va de même en ce qui concerne l’inspection des lieux requise et l’interpellation 
du chargé de sécurité quant à la conformité actuelle de l’escalier supérieur, l’intéressé 
s’étant abstenu de déposer des photographies en lien avec les travaux allégués 
permettant d’établir que celui-ci serait conforme au droit. 
2.5 Dénuées de pertinence, les mesures d’instruction requises ne sont en définitive pas 
susceptibles d’influer sur l’issue du recours, ce qui justifie de les écarter par appréciation 
anticipée des preuves. 
3. Dans un premier grief, le recourant argue d’une constatation inexacte des faits (art. 78 
let. a LPJA). 
3.1 A l’entendre, contrairement à ce qu’a retenu le Conseil d’Etat dans la décision 
attaquée, le courrier du 24 avril 2006 (pièce n° 2) n’aurait pas autorisé de travaux, mais 
l’aurait uniquement informé que les travaux annoncés, à savoir « rendre habitable cette 
maisonnette sans en modifier l’aspect extérieur, les dimensions ou les volumes », 
n’exigeaient aucun permis de construire. 
3.2 La décision attaquée retient que la demande de rénovation ne contient ni 
modification de façades significative, ni de changement d’affectation et n’était ainsi pas 
soumise à procédure d’autorisation de construire. Cela étant, le Conseil communal a 
autorisé les travaux idoines moyennant la pose verticale des lames en façades, le vitrage 
complet des pignons et la conservation en pierre des tablettes de fenêtres. Or, force est 


- 17 - 
de constater, que l’autorité intimée n’a fait que reprendre le contenu du courrier du 
24 avril 2006. Les faits de la cause ont ainsi été correctement exposés si bien que le 
grief tiré d’une constatation inexacte de ceux-ci tombe à faux. Au demeurant, les 
reproches du recourant ne relèvent pas réellement de l’établissement incorrect des faits, 
mais plutôt de leur appréciation juridique, sous l’angle de la bonne foi. Il s’agit là d’une 
question de droit, traitée ci-après. 
4. Le litige concerne la remise en état des lieux visant le système de chauffage et le 
boiler, ainsi que l’escalier menant au galetas. Personne ne conteste le fait que ces objets 
ont été installés sans autorisation de construire. Néanmoins, le recourant se prévaut 
d’assurances données par l’autorité communale qui lui auraient permis de retenir 
qu’aucune autorisation de bâtir n’était nécessaire pour « rénover le chalet 
respectivement mazot en question pour en faire une habitation » et se plaint d’une 
violation du principe de la bonne foi. 
4.1 Il convient d'examiner en premier lieu si les travaux litigieux étaient soumis à 
autorisation. Si tel n'est pas le cas, le Conseil d’Etat ne pouvait pas confirmer la décision 
communale exigeant une procédure de régularisation et, a fortiori, ordonnant la remise 
en état des lieux en application de l’article 57 LC. 
4.1.1 Aux termes de l’article 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut 
être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. L’article 34 LC (1re 
phr.) précise que sont assujetties à une autorisation de construire la création, la 
transformation, l’agrandissement, la rénovation, le changement d’affectation ainsi que la 
démolition de tout aménagement durable créé par l’homme et ayant une incidence du 
point de vue de l’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement ou de 
la police des constructions. Sont en particulier soumis à autorisation de construire, les 
installations liées à la production de chaleur ou d’électricité (art. 16 al. 1 let. c ch. 3.1 ab 
initio OC). 
Le changement d'affectation d'un ouvrage est considéré comme une transformation 
soumise par le droit fédéral à autorisation de construire (art. 22 al. 1 LAT ; RUCH, in : 
AEMISEGGER et al. [éd.], Commentaire LAT : Autorisation de construire, protection juridique 
et procédure, 2020, n° 42 ad art. 22 LAT). Lorsqu’il s’agit de transformations intérieures, 
les seuils d’assujettissement à autorisation sont les interventions sur la structure du 
bâtiment ou ses équipement techniques (chauffage, installations sanitaires et 
électriques) ou encore la réalisation de nouveaux logements impliquant notamment la 
création d’une nouvelle cuisine (ZUFFEREY, Droit public de la construction, 2024, n° 606, 


- 18 - 
p. 320 et la réf. cit.). La transformation d’un grenier en habitation constitue également un 
changement d’affectation soumis à autorisation (MÄDER, Das Baubewilligungsverfahren, 
Zürcher Studien zum Verfahrensrecht, 1991, n° 213, p. 100). 
4.1.2 En l’occurrence, les travaux litigieux ont conduit à la réalisation d’un logement 
impliquant la création d’une cuisine et d’une salle de bains, à la pose d’un boiler et d’un 
système de chauffage électrique ainsi que la mise en place d’un escalier permettant 
d’accéder au galetas, aménagé en chambre. On ne se trouve dès lors pas en présence 
de simples modifications intérieures si bien qu’il apparaît normal que des travaux d’une 
telle ampleur étaient soumis à l’obtention préalable d’un permis de construire. 
4.2 L’intéressé reproche à l’autorité attaquée d’avoir méconnu que l’administration 
communale lui avait donné des assurances quant au fait qu’il ne fallait aucune 
autorisation de construire en cas de changement d’affectation du bien. 
4.2.1 Découlant directement de l'article 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité 
étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il 
met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des 
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la 
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent 
obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en 
vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard 
de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de 
ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de 
l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que l'administré se soit fondé sur 
les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions 
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas 
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à l'application du 
droit n'apparaisse pas prépondérant (ATF 150 I 1 consid. 4.1 et réf. cit. ; 149 V 203 
consid. 5.1 et réf. cit. ; ACDP A1 21 160 du 8 avril 2022 consid. 5.2). 
4.2.2 Ce principe est l’émanation d’un principe plus général, celui de la confiance, lequel 
suppose que les rapports juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté 
et 
sur 
le 
respect 
de 
la 
parole 
donnée 
(MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG 
RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 
4e éd., 2021, n° 1291, p. 641 ; v. aussi HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes 
Umweltschutzrecht, 7e éd., 2022, p. 391 s.). Le principe de la loyauté impose aux 
organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne 


- 19 - 
foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement 
contradictoire ou abusif (ATF 143 IV 117 consid. 3.2 ; 136 I 254 consid. 5.2). Ainsi, 
l’administré lui-même doit être de bonne foi pour une invoquer une prétendue violation 
de ce principe (TANQUEREL, op. cit., p. 207). Dans un sens plus étroit, ce principe se 
réfère à l’interprétation des décisions, déclarations et comportements d’une partie à un 
rapport de droit. Ils doivent recevoir le sens que l’autre partie pouvait raisonnablement 
leur attribuer en fonction des circonstances qu’elle connaissait ou aurait dû connaître. 
Dans ce contexte, le principe de la confiance est un élément à prendre en considération 
et non un facteur donnant en tant que tel naissance à un droit (TANQUEREL, op. cit., 
n. 580 et la réf. citée). 
4.3 En l’occurrence, le Conseil d’Etat a retenu que l’administration communale pouvait 
de bonne foi percevoir les documents que lui avaient transmis l’intéressé le 13 avril 2006 
comme se rapportant exclusivement à la réfection des façades, du toit et des vitres, sans 
changement d’affectation. Par conséquent, il n’y avait pas lieu de remettre en cause 
l’affirmation selon laquelle, en agréant aux travaux de 2006, elle considérait que la 
bâtisse n’était pas affectée à l’habitation. Ainsi, le recourant n’avait reçu aucune 
assurance concrète de la part du Conseil communal quant à l’aménagement des 
combles, d’une salle d’eau, d’une cuisine ou encore l’installation d’un chauffage et d’un 
boiler si bien qu’il ne pouvait pas se prévaloir d’une violation du principe de la bonne foi. 
Céans, le recourant ne s’en prend pas à ce raisonnement qu’il laisse intact. Il se contente 
d’opposer sa propre vision des faits à celle de l’autorité attaquée sans démontrer 
l’illégalité de la décision attaquée sur ce point, son grief est ainsi, faute de motivation, 
irrecevable (art. 80 et 48 LPJA ; ACDP A1 22 97 du 26 avril 2023 consid. 1.2.1). Même 
recevable, il aurait été rejeté dès lors que l’on cherche en vain l’existence d’une 
assurance concrète délivrée par le Conseil communal permettant à l’intéressé de croire 
que les changements majeurs opérés par ses soins étaient exemptés d’autorisations de 
construire au préalable. En particulier, il y a incontestablement lieu d’admettre, avec le 
Conseil d’Etat, le caractère inhabitable de la bâtisse avant 2006, ce que le recourant ne 
remet pas en cause céans (« En soi là n’est pas le problème »). Il peut ainsi être renvoyé 
sur ce point à la décision entreprise (consid. 5.2.1, p. 12 s.) en spécifiant que c’est à 
juste titre que l’autorité intimée a rappelé que la reprise d’une utilisation abandonnée de 
manière définitive devait de toute manière faire l’objet d’une nouvelle demande 
d’autorisation (FRITSCHE/BÖSCH/WIPF/KUNZ, Zürcher Planungs- und Baurecht, vol. I, 6e 
éd., 2019, p. 356 et les réf. cit.). 


- 20 - 
Ensuite, et comme l’a souligné avec raison le Conseil d’Etat, l’interprétation donnée par 
le constructeur au courrier du 24 avril 2006 n’est pas convaincante. En effet, le permis 
de bâtir déposée en 2006 n’avait nullement trait à une modification d’affectation. Elle ne 
portait pas davantage sur le réaménagement intérieur de la bâtisse par la pose d’un 
escalier ni à des travaux liés au chauffage ou à l’énergie. A cet égard, il peut être renvoyé 
au descriptif des travaux que le recourant a formulé dans sa requête d’autorisation de 
bâtir et duquel il ressort que la toiture est à refaire ; qu’au niveau des soubassements, 
certains joints devaient être dégarnis ; que l’intérieur des aspérités creuses devait être 
rempli de pierraille avant qu’un crépi à la chaux hydraulique soit mis sur la façade ; qu’un 
nettoyage des grandes pierres en « TUF » était nécessaire ; que la rénovation des 
façades pouvait intervenir de deux manières différentes (pose de lames façon 
longitudinale ou horizontale) et que le galetas, nécessitait d’après le constructeur, la 
pose d’un vitrage à l’intérieur, car il n’était « plus possible de laisser ce vide. La structure 
toiture doit être protégée. Avant la pose en façade des lames-planches, les anciennes 
doivent être traitées. Constat actuel de vermines dans certaines poutres. Le mérule est 
aussi possible ». Par ailleurs, les déclarations de l’intéressé sur l’état de conservation de 
la bâtisse (« toiture défectueuse, à plusieurs reprises endommagées par les vents 
tempétueux […], aspérités négatives, manque de matériaux, risque d’affaissement, 
infiltration 
d’eau 
provoquant 
des 
dégâts 
consécutifs », 
boiserie 
« fortement 
endommagée, les planches ne sont plus liées entre elles […]. Les solives sont 
détériorées et la situation devient grave. Nécessité absolue de traiter le bois et de le 
protéger pour le futur ») accréditent la thèse du Conseil d’Etat selon laquelle l’autorité 
communale n’avait pas estimé, en rédigeant son courrier du 24 avril 2006, que la bâtisse 
pouvait servir à abriter des personnes. Par conséquent, la rénovation dont il est fait 
mention concerne exclusivement les travaux urgents décrits dans la requête, ce d’autant 
plus que le Conseil communal précise « autoriser les travaux idoines aux conditions 
suivantes émises par la commission d’édilité : les lames de façades devront être posées 
verticalement, les pignons devront être complètement vitrés, les tablettes de fenêtres 
devront être conservées en pierre ». Le recourant ne peut dès lors soutenir que le 
Conseil communal l’autorisait, par ce courrier, à procéder à la transformation du galetas 
et du local au sous-sol en parties habitables. Il ne saurait davantage en déduire à son 
profit la pose d’un chauffage électrique et d’un boiler. Ce n’est pas ce qu’un administré 
requiert dans sa demande de construire, respectivement comment il fonde sa demande 
qui est décisif, mais bien ce qui lui est accordé (ATF 132 II 21 consid. 4.1 et la réf. cit.). 
Pour ce motif déjà, le grief doit être rejeté. 


- 21 - 
Mais il y a plus. Le recourant ne saurait tirer avantage, comme il le souhaite, du fait qu’il 
avait émis le vœu d’habiter la construction « dans les années futures » - et non à l’issue 
des travaux « urgents » qu’il souhaitait entreprendre immédiatement (« Ensemble de 
ces travaux en vue d’habiter dans les années futures. Amélioration par l’amenée d’eau 
et raccordement à l’égout des eaux usées et pluviales. Demande de permis 
d’habitabilité »). Ces assertions ne laissent d’aucune manière supposer que le 
constructeur s’abstiendrait de requérir les autorisations de construire nécessaires y 
relatives en temps voulu au vu du descriptif des travaux de rénovation formulés. De 
surcroît, force est d’admettre qu’il ne s’agissait que de démarches ultérieures dès lors 
que les travaux entrepris afin de rendre la construction habitable se sont déroulés sur 
plusieurs années et que ce n’est qu’en 2017, soit plus de 11 ans après le dépôt de la 
requête de bâtir, que cette celle-ci a pu être mise en location. Le Conseil d’Etat pouvait 
également valablement retenir que le « permis d’habitabilité » mentionné dans la requête 
du 13 avril 2006 était une prochaine étape que le constructeur allait entreprendre dans 
la mesure où il n’avait aucun intérêt à le requérir avant même d’avoir entamé les travaux. 
D’ailleurs, ce n’est qu’en 2019, lorsque des irrégularités lui ont été rapportées, que 
l’intéressé en a formellement exigé un. 
Le recourant ne saurait non plus tirer un droit du fait que la bâtisse ait été raccordée 
jusqu’au premier avec l’électricité. Cela se comprend simplement, comme l’a fait 
l’autorité précédente, par l’affectation antérieure d’atelier de cette construction. Le fait 
qu’il ait été possible de mettre la bâtisse en location pendant une année (du 31 mai 2017 
au 1er juin 2018) n’est également pas de nature à faire naître chez le recourant un état 
de confiance dès lors que l’inscription opérée par le service du contrôle des habitants 
n’équivaut pas à une quelconque autorisation. Le principe de la bonne foi n’a pas 
davantage été violé par la remise d’un compteur d’eau par un agent communal. En effet, 
en l’absence de demande formelle et d’autorisation relative au raccordement en eau 
potable et à l’introduction de l’égout dans le collecteur principal, l’on ne saurait en déduire 
que le Conseil communal aurait acquiescé à ces travaux. 
Compte tenu de ce qui a été dit, le recourant ne pouvait comprendre le courrier du 
24 avril 2006 comme il le prétend. Au contraire, il devait être conscient que les travaux 
d’une telle ampleur ainsi qu’une affectation qui s’écartait de l’utilisation antérieure 
nécessitait une autorisation. S’il avait un doute, il aurait dû se renseigner auprès du 
Conseil communal et lui demander si un changement d’affectation était possible sans 
autorisation. Infondé, le grief est rejeté. 
5. Le recourant excipe de sa bonne foi quant à une éventuelle remise en état des lieux. 


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5.1 Aux termes de l’article 57 LC, lorsqu'un projet est exécuté sans autorisation de 
construire l'autorité compétente fixe un délai convenable au perturbateur (par situation 
et/ou par comportement) pour se déterminer sur les travaux exécutés (al. 1). Si une 
régularisation n'est pas d'emblée exclue, l'autorité impartit un délai convenable pour 
déposer une demande d'autorisation de construire en vue de la régularisation des 
travaux effectués (al. 2 ab initio). Dans le cas contraire, l'autorité compétente rend une 
décision de remise en état des lieux conforme au droit. Cette décision doit indiquer la 
mesure exacte à prendre pour rétablir une situation conforme au droit, le délai 
d'exécution, la menace d'exécution d'office en cas de non-respect de la mesure 
ordonnée et les voies de recours (al. 3). Dix ans après le jour où l'état de fait contraire 
au droit était reconnaissable, la remise en état des lieux ne peut être exigée que si elle 
est commandée par des intérêts publics impératifs. La prescription absolue est de 20 
ans dès l'achèvement des travaux (al. 4). 
Les autorités de police des constructions ordonnent la remise en état des lieux conforme 
au droit en cas d’exécution illicite des travaux ou lorsque des dispositions en matière de 
construction ou des conditions et charges ne sont pas respectées. Elles tiennent compte 
des principes de la proportionnalité et de la protection de la bonne foi (art. 46 al. 2 OC). 
Est a priori de mauvaise foi tout propriétaire qui pense pouvoir construire en Suisse sans 
autorisation, dès lors que cette exigence est notoire, au moins pour les constructions 
dont l’importance n’est pas minime (ZUFFEREY, op. cit., n. 1021, p. 526). 
5.2 En l’espèce, le constructeur a, certes, requis le 13 avril 2006 une autorisation de 
construire. Néanmoins les « mesures irréversibles de transformation de la bâtisse 
concernée » que l’intéressé a effectuées ne portent nullement sur les travaux pour 
lesquels un permis de bâtir a été demandé (toit, façade, bois, vitrage). Le recourant ne 
pouvait dès lors imaginer, de bonne foi, que les modifications majeures qu’il a 
entreprises pour rendre la bâtisse habitable (réaménagement total du sous-sol et des 
combles pour y créer une salle de bains, une cuisine et une chambre ; installation d’un 
système de chauffage et d’un boiler, raccordement à l’eau et aux égouts) ne 
nécessitaient aucune mise à l’enquête, ce d’autant plus que, comme il le souligne lui-
même, il a été actif pendant 24 ans au service de la commune, soit comme secrétaire 
général de la commission scolaire, puis, comme vice-juge de commune et membre de 
la chambre pupillaire et enfin, comme « commissaire » (membre du tribunal de police ; 
ad 31). Il ne pouvait ainsi ignorer les règles légales en la matière. De plus, comme l’a 
déjà souligné l’autorité précédente, la bonne foi de l’intéressé doit également être niée 
au vu du comportement contradictoire adopté par ce dernier étant donné que, tantôt, il 


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soutient que la bâtisse a toujours été affectée à l’habitation, tantôt que le courrier 
communal du 24 avril 2006 était de nature à lui faire croire qu’il pouvait valablement 
rénover la bâtisse pour en faire une habitation sans requérir d’autorisation de construire. 
Enfin, en mettant les autorités devant le fait accompli, l’intéressé ne saurait davantage 
invoquer sa bonne foi qui ne peut ainsi qu’être niée. 
5.3 Il reste à examiner la proportionnalité de la mesure. 
5.3.1 Un maître d’ouvrage qui ne se serait pas comporté conformément à la bonne foi 
peut également invoquer le principe de la proportionnalité aux termes duquel l’autorité 
peut renoncer à un ordre de démolition si les dérogations à la règle sont mineures, si 
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait 
au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou 
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme 
conforme au droit (ATF 132 II précité consid. 6 ; 123 II 248 consid. 3a/bb). Celui qui place 
l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de 
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent 
pour lui (ATF 123 II précité consid. 4a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_491/2022 du 
18 août 2023 consid. 5.1 et les réf. cit.). 
5.3.2 Dans le cas présent, l’autorité intimée a considéré, à juste titre, que tant le système 
de chauffage que le boiler étaient formellement et matériellement contraires au droit et 
que, faute de pouvoir être régularisés, la remise en état des lieux s’imposait. En 
particulier, elle a expliqué, rapports du SEFH des 8 mai 2020 et 8 août 2023 à l’appui et 
auxquels il peut être renvoyé, qu’il existait d’autres solutions techniques pour répondre 
aux prescriptions énergétiques. Ce raisonnement ne prête pas le flanc à la critique. La 
suppression des travaux importants entrepris par le recourant, de surcroît dans une 
bâtisse non destinée à l’habitat – aucune autorisation de changement d’affectation 
n’ayant été demandée – est apte à atteindre le but recherché et aucune mesure moins 
incisive n’est envisageable vu qu’un chauffage électrique fixe à résistance en qualité 
d’unique installation de chauffage, ainsi qu’un chauffe-eau électrique, tels que posés par 
le recourant, sont prohibés (art. 19 et 20 OURE). A cela s’ajoute que l’intérêt purement 
économique du recourant ne saurait l’emporter sur l’intérêt public au respect de la loi et 
à l’utilisation rationnelle de l’énergie. Le grief est ainsi rejeté. 
Le même sort doit être réservé à la mesure tendant à fermer et à condamner l’accès au 
dernier étage aussi longtemps que le garde-corps n’est pas modifié. Le recourant laisse 
d’ailleurs intact le raisonnement du Conseil d’Etat (consid. 6 de la décision attaquée), 


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que la Cour de céans fait sien et auquel il peut être renvoyé. A cet égard, le simple fait 
pour le recourant de prétendre avoir effectué de nouveaux travaux (ad 47), sans pour 
autant documenter ses affirmations, se heurte au devoir de collaboration des parties (cf. 
supra consid. 2.3) et ne permet pas de remettre en cause la décision attaquée. 
6. Sous le même chapitre, le recourant se prévaut encore d’un déni de justice formel vu 
que le Conseil d’Etat aurait omis d’examiner « les conditions du respect de la bonne 
foi ». 
6.1 Aux termes de l'article 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure 
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans 
un délai raisonnable. L’article 5 al. 4 LPJA prévoit que lorsqu’une autorité, sans droit, 
refuse de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision. Il y a 
déni de justice formel lorsqu'une autorité n'applique pas ou applique d'une façon 
incorrecte une règle de procédure, de sorte qu'elle ferme l'accès à la justice au particulier 
qui, normalement, y aurait droit (ATF 144 II 184 consid. 3.1 ; WIEDERKEHR/PLÜSS, op. 
cit., n° 49, p. 9). L'autorité qui ne statue pas ou n'entre pas en matière sur un recours 
ou un grief qui lui est soumis dans les formes et délais légaux, alors qu'elle était 
compétente pour le faire, viole l'article 29 al. 1 Cst. (ATF 142 II 154 consid. 4.2 et les réf. 
cit. ; ACDP A1 21 143 du 19 mai 2022 consid. 3.1). 
6.2 Pour les motifs avancés ci-avant, l’on ne saurait suivre le recourant lorsqu’il argue 
que le Conseil d’Etat se serait abstenu de contrôler les conditions du respect de la bonne 
foi vu qu’il ressort de la décision attaquée que cette autorité a examiné la prétendue 
violation du principe de la bonne foi (consid. 9 de la décision attaquée) et qu’elle a estimé 
que la bonne foi du recourant n’était, pour le moins, pas évidente (consid. 9 de la décision 
attaquée), voire qu’elle ne l’était pas au vu du comportement adopté par l’intéressé 
(consid. 5.2.2 de la décision attaquée). Le grief ne peut ainsi qu’être rejeté. 
7. Le recourant reproche ensuite au Conseil d’Etat d’avoir violé le principe de la légalité 
en lui faisant supporter, sans base légale, la mauvaise instruction du dossier. 
7.1 Selon la jurisprudence, le principe de la légalité consacré à l'article 5 al. 1 Cst. exige 
de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et repose ainsi 
sur une base légale. L'exigence de la base légale signifie que les actes étatiques doivent 
trouver leur fondement dans une loi au sens matériel, qui soit suffisamment précise et 
déterminée et qui émane de l'autorité constitutionnellement compétente (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_112/2022 du 7 juillet 2023 consid. 3.1 ; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, 
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., 2022, n° 386, p. 147). 


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7.2 En l’occurrence, le recourant se trompe lorsqu’il soutient que l’autorité attaquée se 
serait limitée à constater le caractère non arbitraire de la décision sans en examiner la 
légalité dès lors que le Conseil d’Etat a valablement indiqué les dispositions topiques et 
la jurisprudence sur laquelle il s’est fondé pour confirmer la remise en état des lieux. De 
plus, il ne ressort nullement de la décision attaquée – et le recourant ne le démontre pas 
davantage – que l’instruction du dossier aurait été faite de manière lacunaire et, encore 
moins, que le Conseil d’Etat en aurait fait supporter les éventuelles conséquences à 
l’administré. Certes, comme le souligne l’autorité précédente, la demande d’autorisation 
de construire de 2006 peut être qualifiée de sommaire. Elle a toutefois été jugée 
suffisante pour exécuter les travaux urgents de rénovation entrepris par l’intéressé et 
tels qu’il les a décrits dans sa requête. Le recourant est d’autant plus malvenu de parler 
d’une mauvaise instruction de la cause dès lors qu’il soutient lui-même avoir « formulé 
des conclusions détaillées sur ce qu’il attendait de la Commune ». De surcroît, rien au 
dossier ne laisse supposer que l’autorité intimée ait interprété la formulation desdites 
conclusions « à charge de X _________ ». En particulier, il ne ressort pas de la décision 
attaquée que « les conclusions formulées par un retraité non professionnel de la 
construction n’étaient pas claires ». 
Par ailleurs, il est pour le moins téméraire de soutenir, comme le fait le recourant, qu’il 
appartenait à la commune de « relever à l’attention de l’administré les problèmes relatifs 
à l’alimentation en énergie, l’OURE existant déjà à cette époque », alors que la requête 
du 13 avril 2006 ne comporte aucune indication sur sa volonté de poser un système de 
chauffage, comme le souligne le Conseil d’Etat dans sa décision (consid. 7.5) et à 
laquelle il peut être renvoyé. 
8. Dans un dernier grief, le recourant se plaint d’une violation de son droit d’être entendu. 
Il reproche au Conseil d’Etat d’avoir retenu comme établis les faits déduits de la séance 
du 18 septembre 2006 dont aucun procès-verbal ne figure toutefois au dossier. 
8.1 Le droit d'être entendu, garanti par l'article 29 al. 2 Cst., comprend notamment le 
droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des 
preuves pertinentes et valablement offertes et de se déterminer sur son résultat lorsque 
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1). Le 
droit de s'exprimer sur tous les points importants avant qu'une décision soit prise 
s'applique sans restriction pour les questions de fait. Pour ce qui est de la qualification 
juridique des faits, ce droit ne vaut que lorsqu'une partie change inopinément son point 
de vue juridique ou lorsque l'autorité a l'intention de s'appuyer sur des arguments 
juridiques inconnus des parties et dont celles-ci ne pouvaient pas prévoir l'adoption (ATF 


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145 IV 99 consid. 3.1) ; il faut qu'il s'agisse d'un motif juridique non évoqué, dont aucune 
des parties ne pouvait supputer la pertinence (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1 et les réf. cit.). 
8.2 En l’occurrence, le recourant se méprend lorsqu’il soutient que la décision attaquée 
retiendrait, en sa défaveur, des faits ressortant de l’entrevue du 18 septembre 2006. En 
effet, le seul élément ressortant du jugement querellé à cet égard est que, selon les dires 
du Conseil communal, aucun procès-verbal de la séance de la commission communale 
des constructions n’a été établi (ch. 2 de la décision attaquée). Infondé, le grief ne peut 
ainsi qu’être rejeté. 
9. 
9.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). 
9.2 Vu l'issue du litige, les frais de la cause sont mis à la charge du recourant (art. 89 al. 
1 LPJA) qui n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA). Sur le vu des 
principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations et compte tenu des 
critères d'appréciation et des limites des articles 13 al. 1 et 25 LTar, l'émolument de justice 
est fixé à 1500 francs. 
 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce 
 
1. 
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. 
2. 
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X _________. 
3. 
Il n’est pas alloué de dépens. 
4. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître Jacques Fournier, avocat à Sion, pour 
X _________, à Maître Christophe de Kalbermatten, avocat à Sion, pour le Conseil 
communal Y _________ et au Conseil d’Etat, à Sion. 
 
Sion, le 2 septembre 2024