vs_gerichte · A1 24 136 · 2025-04-29 · fr
Bauwesen
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A1 24 136 ARRET DU 29 AVRIL 2025 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Dr Thierry Schnyder, juges ; Matthieu Sartoretti, greffier ; en la cause COMMUNE DE O _________, recourante, contre CONSEIL D'ETAT DU VALAIS, à Sion, autorité attaquée, dans l’affaire qui oppose P _________ et Q _________, associées de R _________, tiers concernés, à la S _________, représentée par Maître Damien Revaz, avocat à Martigny, T _________ et U _________, V _________ et W _________, ainsi que X _________, représentés par Maître Guérin de Werra, avocat à Sion, Y _________ et

A1 24 136 
 
ARRET DU 29 AVRIL 2025 
 
en la cause 
 
COMMUNE DE O _________, recourante, 
 
contre 
 
CONSEIL D'ETAT DU VALAIS, à Sion, autorité attaquée, dans l’affaire qui oppose 
P _________ et Q _________, associées de R _________, tiers concernés, à la 
S _________, représentée par Maître Damien Revaz, avocat à Martigny, T _________ 
et U _________, V _________ et W _________, ainsi que X _________, représentés 
par Maître Guérin de Werra, avocat à Sion, Y _________ et Z _________, représentées 
par Maître Régis Loretan, avocat à Sion, tous tiers concernés. 
 
(Construction & urbanisme) 
recours de droit administratif contre la décision du 22 mai 2024 


- 2 - 
Faits 
 
A. Le 1er juin 2022, P _________ et Q _________ (ci-après : les associées) ont, en leur 
qualité d’associées de R _________, adressé à la commune de O _________ (ci-après : 
la commune) une demande d’autorisation de construire sur la parcelle no xxx1, plan 
no yyy, sise à la rue A _________ et propriété de B _________. Dite autorisation avait 
pour objet l’ouverture d’un commerce et d’un établissement public au rez-de-chaussée 
du bâtiment édifié sur cette parcelle, avec installation d’un WC, d’une terrasse et d’un 
panneau publicitaire mobile sur le domaine public. Il ressortait du plan de situation joint 
à la demande que la terrasse serait implantée sur la parcelle voisine no xxx2 – non 
mentionnée dans la formule d’autorisation de construire –, affectée au domaine public 
communal et située entre le front bâti de la rue A _________, à l’ouest, et le bâtiment 
d’habitation érigé sur la parcelle no xxx3 adjacente à l’est. 
Le dossier contenait également une « Demande d’aménagement et mobilier de 
terrasse » en vue de la création de la terrasse précitée sur la parcelle voisine, qui 
comporterait 12 tables et 8 parasols, ainsi que deux bacs à fleurs ornés de plantes 
indigènes, déplaçables par une seule personne, ainsi qu’un porte-menu. Le mobilier en 
question serait disposé sur la terrasse en été et rangé dans un lieu de stockage en hiver. 
Figuraient en annexe un ancien plan de situation, daté de 2013, comportant un dessin 
de la terrasse, de même qu’un plan précis des aménagements mobiliers projetés. 
Mis à l’enquête publique par avis inséré au Bulletin officiel (B.O.) no xx du xx.xx.xxxx, le 
projet a suscité l’opposition de nombreux voisins, dont T _________ et U _________, 
V _________ et W _________, ainsi que X _________ (ci-après : T _________ et 
consorts), Y _________ et Z _________ (ci-après : Y _________ et consort) et la 
S _________. 
Dans sa séance du 15 décembre 2022, le Conseil municipal de O _________ (ci-après : 
le Conseil municipal) a levé les oppositions, sous réserve de celle formée par la 
S _________ déclarée irrecevable pour cause de tardiveté, et délivré l’autorisation de 
construire sollicitée. 
B. Les 18 et respectivement 25 janvier 2023, Y _________ et consort ainsi que 
T _________ et consorts ont entrepris la décision levant leurs oppositions devant le 
Conseil d’Etat par la voie du recours administratif. Aux termes des deux mémoires de 
réponse y relatifs du 3 mars 2023, le Conseil municipal a proposé le rejet des recours. 
A cette occasion, il a en particulier contesté le grief tiré de sa prétendue incompétence 


- 3 - 
pour statuer sur la demande d’autorisation en application de l’art. 2 al. 3 LC, telle 
qu’évoquée par Y _________ et consorts. 
En raison d’un problème de notification, la S _________ n’a eu connaissance de la 
décision du 15 décembre 2022 que le 28 mars 2023 et a recouru à son encontre le 7 avril 
2023. Contestant l’irrecevabilité de son opposition, la S _________ critiquait le bien-
fondé de l’autorisation de construire délivrée. Le 27 avril 2023, le Conseil municipal a 
reconnu que la décision entreprise n’avait, en raison d’une inadvertance, pas été notifiée 
à la S _________, proposant néanmoins le rejet du recours, sous suite de frais. Par 
décision incidente du 13 septembre 2023, le Conseil d’Etat a admis le recours formé par 
la S _________ à l’encontre de la décision d’irrecevabilité, indiquant par ailleurs 
poursuivre la procédure sur le fond. Cette décision est entrée force sans avoir été 
attaquée. 
Le Conseil municipal a déposé sa réponse au recours de la S _________ le 27 novembre 
2023. Dans ce cadre, il a notamment exposé que la récente mise sous protection de la 
zone archéologique voisine du projet et la problématique de la compétence relative à 
l’application de l’art. 2 al. 3 LC justifiaient de disjoindre les procédures d’autorisation 
concernant la terrasse à aménager sur la parcelle no xxx2, d’une part, et le bâtiment sis 
sur la parcelle no xxx1, d’autre part. Cela étant, le Conseil municipal motivait dans le 
détail les raisons pour lesquelles il s’estimait compétent pour statuer sur la demande 
d’autorisation d’aménagement de la terrasse, proposant d’interpeller la CCC à ce sujet 
dès lors que la problématique dépassait le cadre du litige dont il était question. 
Donnant suite à cette proposition, le Service des affaires intérieures et communales 
(SAIC) – organe chargé de l’instruction des recours administratifs – a, par courrier du 
14 février 2024, interpellé la Commission cantonale des constructions (CCC), l’invitant à 
indiquer si elle s’estimait compétente pour statuer sur l’autorisation de construire 
litigieuse. Selon le SAIC, « la terrasse projetée sembl[ait en effet] se situer sur des 
parcelles appartenant à O _________ (parcelles nos xxx4 et xxx2) [si bien que la 
décision] paraissa[i]t, a priori et sous toute réserve d’examen plus complet, contrevenir 
à l’article 2 alinéa 3 de la loi sur les constructions ». 
Dans sa réponse du 14 mars 2024, la CCC a indiqué que la commune était propriétaire 
des parcelles nos xxx4 et xxx2 concernées par le projet au titre de la « modification des 
aménagements extérieurs et [de l’]installation d’une terrasse », si bien que la demande 
d’autorisation relevait effectivement de sa compétence en vertu de l’art. 2 al. 3 LC. 


- 4 - 
A l’invitation du Conseil d’Etat, le Conseil municipal s’est déterminé sur ce courrier le 
26 mars 2024, indiquant ce qui suit : « […] nous prenons acte des conclusions formulées 
par [la CCC] dans [son] préavis [dont] [l]es conclusions […] confirment à notre sens que 
la question de la terrasse devrait être disjointe de la présente cause et suivre une 
procédure propre […] ». 
Par décision unique du 22 mai 2024, le Conseil d’Etat a admis les trois recours 
administratifs et annulé la décision communale du 15 décembre 2022. Le dossier était 
renvoyé au Conseil municipal pour transmission à la CCC comme objet de sa 
compétence. Vu l’issue du litige, les requêtes d’effet suspensif étaient classées. Rendue 
sans frais, la décision ordonnait encore le versement par la commune d’une indemnité 
de dépens de 1200 fr. aux auteurs de chacun des trois recours. 
C. Le 24 juin 2024, le Conseil municipal a porté cette décision devant de la Cour de droit 
public du Tribunal cantonal. Il conclut principalement à son annulation et au renvoi de la 
cause au Conseil d’Etat pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre 
subsidiaire, il conclut à son annulation pour ce qui concerne le changement d’affectation 
du bâtiment, la cause étant sur ce point renvoyée au Conseil d’Etat pour nouvelle 
décision dans le sens des considérants, le tout sous suite de frais et sans allocation de 
dépens. En substance, le Conseil municipal soutient que l’art. 2 al. 3 LC serait 
inapplicable au cas d’espèce. En effet, les parcelles communales en cause 
appartiendraient au domaine public et non au patrimoine financier de la commune. Elles 
seraient de plus uniquement destinées à accueillir la terrasse extérieure et son mobilier. 
Or, en autorisant la terrasse sur son domaine public, le Conseil municipal aurait 
uniquement agi comme détenteur de la force publique. Son activité à cet égard aurait 
donc exclusivement été guidée par des intérêts publics (utilisation rationnelle du 
domaine public ; promotion et animation du centre-ville) ainsi que le respect des droits 
fondamentaux. Une telle configuration ne l’aurait donc pas placée dans une situation de 
conflit d’intérêts au sens de l’art. 2 al. 3 LC, faute pour la commune de retirer un bénéfice 
direct du projet. Par ailleurs, même à retenir l’applicabilité de cette disposition au cas 
d’espèce, la prétendue incompétence du Conseil municipal aurait uniquement concerné 
l’aménagement de la terrasse et non les modifications prévues dans le bâtiment sis sur 
la parcelle no xxx1, dès lors que cette dernière n’appartient pas à la commune. 
Le 17 juillet 2024, le Conseil d’Etat a produit le dossier de la cause et indiqué qu’il 
renonçait à se déterminer sur le recours, dont il a néanmoins proposé le rejet, sous suite 
de frais. Le 20 août 2024, T _________ et consorts ont renoncé à prendre position, s’en 
remettant à justice. Pour sa part, la CCC a, le 22 août 2024, estimé ne pas avoir la qualité 


- 5 - 
de partie dans le cadre de la présente procédure, précisant néanmoins maintenir la 
position exprimée dans son courrier du 14 mars 2024. La S _________ a déposé son 
mémoire de réponse le 27 août 2024. Elle y expose que le Conseil municipal aurait, dans 
la précédente instance, adhéré à l’avis exprimé par la CCC, si bien que la conclusion 
principale en reconnaissance de la compétence communale serait nouvelle et, partant, 
irrecevable. Sur le fond, la S _________ soutient que l’application de l’art. 2 al. 3 LC au 
projet querellé serait bien fondée et conclut de ce fait au rejet du recours, le tout sous 
suite de frais et dépens. 
Les associées se sont également déterminées de manière détaillée le 2 septembre 
2024, proposant l’admission du recours, avec suite de frais. 
Dans sa réplique du 10 septembre 2024, le Conseil municipal a étayé son argumentation 
et persisté dans ses conclusions. Communiqué aux autres participants à la procédure le 
12 septembre 2024, ce mémoire n’a pas suscité de réaction de leur part. 
 
Considérant en droit 
 
1. A titre liminaire, il convient d’examiner la recevabilité du recours, partiellement 
contestée par la S _________. 
1.1 S’agissant de la qualité pour recourir, l’art. 156 al. 1 LCo dispose que les collectivités 
de droit public ont qualité pour recourir auprès du Tribunal cantonal lorsqu'elles sont 
atteintes par une décision et qu'elles possèdent un intérêt digne de protection à ce que 
cette décision soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, une commune peut 
recourir aussi bien lorsque la décision lui porte une atteinte semblable à celle dont pâtirait 
un particulier que lorsqu’elle est atteinte dans son autonomie en qualité de collectivité 
défendant ses prérogatives de puissance publique dans les limites de sa juridiction (ATF 
142 I 177 consid. 2 ; ACDP A1 24 79 du 12 février 2025 consid. 1.1 et A1 24 40 du 
6 novembre 2024 consid. 1.1). 
Tel est précisément le cas en l’occurrence, puisque le droit cantonal confie à la 
commune, sous réserve de certaines exceptions, la compétence d’autoriser les 
constructions en zone à bâtir (art. 2 al. 1 et 3 LC), domaine dans lequel le droit supérieur 
lui reconnaît par ailleurs une certaine autonomie (art. 50 al. 1 Cst., art. 69 et 70 Cst. 
cant., art. 2 et 6 al. 1 let. c LCo, art. 2 al. 1 LC). Dès lors, la commune dispose de la 
qualité pour recourir afin de défendre l’exercice d’une compétence qu’elle estime lui 


- 6 - 
revenir et dont la privation, supposément contraire au droit, consacrerait une ingérence 
dans son autonomie (v. ég. infra consid. 3.3.4). 
1.2 Du point de vue formel, il n’est pas contesté que le recours a été déposé dans le 
délai utile et répond aux exigences légales (art. 46 et 48 LPJA, applicables par renvoi de 
l’art. 80 al. 1 let. b et c LPJA), si bien qu’il est recevable sous cet angle. 
1.3 La S _________ conteste en revanche la recevabilité de la conclusion principale du 
Conseil municipal. A la suivre, ce dernier aurait en effet, dans le courrier du 26 mars 
2024 adressé au Conseil d’Etat dans la procédure de recours administratif, « adhéré à 
l’avis exprimé par la CCC » et « ensuite expressément demandé que la cause soit 
séparée en deux procédures distinctes, l’une pour l’établissement public [de compétence 
communale] et l’autre pour sa terrasse [de compétence cantonale] ». Ce faisant, il aurait 
donc admis son incompétence partielle, à savoir concernant la terrasse. Or, dans la 
mesure où la conclusion principale de son recours de droit administratif tend à 
l’annulation de la décision entreprise et à la reconnaissance de sa compétence pour les 
deux objets précités, elle s’avérerait nouvelle et de ce fait irrecevable. 
A supposer le raisonnement de la S _________ fondé, le comportement du Conseil 
municipal dans la précédente procédure devrait être interprété comme un 
acquiescement partiel aux conclusions des recourants. Il devrait par conséquent être 
résolu en application des principes procéduraux y relatifs et non, comme le soutient 
l’intéressée, en application de l’art. 79 al. 3 LPJA a contrario, qui consacre 
l’inadmissibilité des conclusions nouvelles en procédure de recours de droit administratif. 
La question souffre quoi qu’il en soit de demeurer indécise. Dans un cas comme dans 
l’autre, le grief devrait en effet être rejeté puisqu’il repose sur la prémisse erronée que le 
Conseil municipal aurait « adhéré » à la position de la CCC. Or, s’il faut concéder à la 
S _________ que le courrier du 26 mars 2024 pouvait de prime abord prêter à confusion, 
il n’en reste cependant pas moins que le Conseil municipal y indiquait « prendre acte » 
de la position de la CCC. Toutefois, loin d’exprimer l’adhésion de son auteur, une telle 
formule signifie simplement « constater publiquement un fait afin de s’en prévaloir à 
l’occasion et, par extension, en prendre bonne note » (Dictionnaire de l’Académie 
française, 9e éd., librement disponible à la page Internet : https://www.dictionnaire-
academie.fr/; consulté pour la dernière fois le 29 avril 2025 ; dans le même sens, v. ég. 
Trésor de la Langue Française informatisé [TLFi], librement disponible à la page 
Internet : http://www.atilf.fr/tlfi ; consulté pour la dernière fois le 29 avril 2025). 


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La mention, dans le même courrier, que « [l]es conclusions du préavis de la CCC 
confirment […] que la question de la terrasse devrait être disjointe […] et suivre une 
procédure propre » n’accrédite pas davantage la thèse de la S _________. Elle constitue 
simplement un argument supplémentaire invoqué par le Conseil municipal à l’appui de 
sa requête en disjonction des procédures relatives à la terrasse, d’une part, et au solde 
du projet d’autre part, telle que formulée dans son mémoire de réponse du 27 novembre 
2023. Ce souhait de disjoindre les deux procédures ne résultait toutefois en aucun cas 
de la reconnaissance, par l’autorité communale, de sa prétendue incompétence pour 
autoriser la terrasse. Elle était justifiée par le fait que la zone destinée à l’accueillir avait, 
dans l’intervalle, bénéficié d’une protection pour des motifs archéologiques, et par le fait 
que la détermination de la compétence d’autoriser une terrasse sur le domaine public 
communal revêtait une portée excédant le seul cas particulier (cf. réponse du 
27 novembre 2023, p. 1 et p. 2, par. 5). Le Conseil municipal n’en soutenait d’ailleurs 
pas moins clairement que la compétence d’autoriser la terrasse lui revenait, nonobstant 
sa requête de disjonction (cf. réponse du 27 novembre 2023, p. 2). 
Le Conseil municipal n’ayant jamais concédé son incompétence pour autoriser la 
terrasse litigieuse, l’argument de la S _________ se révèle infondé et doit être écarté. 
2. Sur le fond, le présent litige a pour seul objet la détermination de l’autorité compétente 
pour statuer sur l’autorisation de construire du projet des associées. Outre un 
changement d’affectation avec modifications des aménagements intérieurs et 
installation de toilettes au rez-de-chaussée du bâtiment sis sur la parcelle no xxx1, il 
comprenait la création d’une terrasse avec panneau publicitaire mobile sur la parcelle 
voisine no xxx2, affectée au domaine public communal. 
2.1 A titre liminaire, il convient de constater, avec les associées, que le projet ne 
concerne pas la parcelle no xxx4, également affectée au domaine public communal, 
contrairement à ce que mentionnent la décision entreprise et le courrier de la CCC du 
14 mars 2024. De même est-ce à tort que ces deux actes font mention d’une modification 
des aménagements « extérieurs », alors que le projet consistait en la modification des 
aménagements « intérieurs », couplée à l’installation d’une terrasse extérieure. Ces 
erreurs sont cependant sans incidence sur l’issue du litige, de sorte qu’il n’y a pas lieu 
de s’y attarder. 
On précisera encore que la CCC relève à juste titre ne pas être l’auteur de la décision 
entreprise. De ce fait, elle doute qu’il soit légitime de l’avoir invitée à se déterminer dans 
le cadre de la présente procédure en qualité de partie au sens de l’art. 54 LC (cf. avis du 


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Tribunal de céans du 26 juin 2024). Cette problématique est quoi qu’il en soit également 
sans incidence, puisque le Tribunal peut inviter une autorité à se déterminer même 
lorsqu’elle ne revêt pas formellement la qualité de partie à la procédure (ACDP A1 24 31 
du 13 novembre 2024 consid. 6.2). Il semble au demeurant judicieux, même au stade 
du recours de droit administratif, d’interpeller l’autorité concernée par un conflit de 
compétence positif, en dépit du fait qu’elle ne revêtirait procéduralement pas la qualité 
de partie. 
2.2 Pour le reste, si les participants à la procédure conviennent que le projet était soumis 
à autorisation de construire, ils s’opposent en revanche sur l’autorité compétente pour la 
délivrer en application de l’art. 2 LC. 
Selon le Conseil d’Etat et les voisins, le Conseil municipal est en principe compétent 
pour connaître d’une telle demande (art. 2 al. 1 LC). Néanmoins, le fait que la commune 
soit propriétaire de la parcelle no xxx2 concernée par le projet de terrasse aurait 
irrémédiablement placé le Conseil municipal dans une situation de conflit d’intérêts 
impliquant le transfert de la compétence à la CCC (art. 2 al. 3 LC), quand bien même 
cette parcelle serait affectée au domaine public communal. 
Sur la base de ce dernier constat, la recourante et les associées rappellent que le 
Conseil municipal est compétent pour autoriser l’usage particulier de son domaine public 
et serait intervenu à ce titre comme détenteur de la force publique et non comme un 
particulier. Son action à cet égard aurait donc été intégralement gouvernée par l’intérêt 
public et le respect des droits fondamentaux. Dans ces conditions, la commune ne tirerait 
aucun bénéfice direct de l’autorisation litigieuse, ce qui aurait exclu tout conflit d’intérêts 
au sens de l’art. 2 al. 3 LC. La compétence d’autoriser le projet, y compris la terrasse 
litigieuse, reviendrait donc au seul Conseil municipal. 
3. De ce qui précède, on comprend que l’attribution de compétence débattue par les 
participants à la procédure dépend en réalité de leurs interprétations respectives de l’art. 
2 al. 3 LC qui fixe les conditions du transfert de la compétence communale à la CCC. 
Pour les premiers, cette disposition impose un transfert automatique de compétence à 
la CCC lorsque la commune est propriétaire d’une parcelle concernée par le projet, 
quelle que soit son affectation. Cela exclut d’examiner si l’autorité communale se trouve 
alors réellement dans une situation de conflit d’intérêts. Pour les seconds, un tel transfert 
présuppose au contraire que, de la propriété communale du terrain concerné, émerge 
effectivement un tel conflit, seul à même de justifier le transfert de compétence litigieux. 


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3.1 Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine spécifique, comme en l’espèce 
(cf. supra consid. 1.1), une commune peut dénoncer tant les excès de compétence d'une 
autorité cantonale de contrôle ou de recours que l'interprétation et l'application erronées 
des règles de droit qui régissent la matière (ATF 144 I 193 consid. 7.4.1, 139 I 169 
consid. 6.1 et arrêt du Tribunal fédéral 1C_392/2024 du 10 février 2025 consid. 5). 
Le droit administratif se caractérise par le fait que l’interprétation de la loi dans l’exercice 
de la puissance publique n’est pas réservée aux juges ; elle incombe en premier lieu à 
l’administration (MARIOTTI, La marge de manœuvre des autorités dans le processus 
décisionnel : théorie générale et application en droit des personnes étrangères, thèse, 
Bâle 2023, no 188 ; TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, n. 426). Sur 
cette base, il appartenait donc au Conseil municipal d’interpréter l’art. 2 LC afin de 
l’appliquer. S’agissant toutefois d’une disposition de droit cantonal, cette autorité ne 
bénéficiait pas de la liberté d’appréciation particulière qui lui est reconnue en matière 
d’interprétation du droit communal (en dernier lieu, cf. ACDP A1 24 51 du 9 décembre 
2024 consid. 5.1.2). Ce d’autant moins que l’art. 2 LC ne ménage à l’autorité communale 
aucune marge de manœuvre concernant l’attribution des compétences en droit des 
constructions. Quand bien même sa liberté d’appréciation apparaît de ce chef fortement 
réduite (à ce sujet, v. p. ex. ACDP A1 21 270 du 30 août 2022 consid. 6.5, confirmé par 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_52/2022 du 28 juillet 2023 consid. 3.2), le Conseil municipal 
n’en est pas moins admis à critiquer l’interprétation de la disposition à laquelle s’est livré 
le Conseil d’Etat. 
3.2 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte 
n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de 
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation 
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle 
repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa 
relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique ; ATF 144 V 313 
consid. 6.1, 142 IV 389 consid. 4.3.1; 141 III 53 consid. 5.4.1). Il convient de ne privilégier 
aucune méthode d'interprétation, mais de s'inspirer d'un pluralisme pragmatique pour 
rechercher le sens véritable de la norme et de ne se fonder sur la compréhension littérale 
du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 148 
II 444 consid. 5.2, 145 IV 17 consid. 1.2 et 144 V 313 consid. 6.1). Cela étant, il faut se 
garder, sous peine de violer le principe de la séparation des pouvoirs, de s'écarter d'une 
interprétation qui correspond à l'évidence à la volonté du législateur, en se fondant, le 


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cas échéant, sur des considérations relevant du droit désirable (de lege ferenda) ; 
autrement dit, le juge ne saurait se substituer au législateur par le biais d'une 
interprétation extensive ou restrictive des dispositions légales en cause (ATF 133 III 257 
consid. 2.4 et 130 II 65 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_10/2014 du 
4 septembre 2014 consid. 4.1 ; ACDP A1 22 157 précité consid. 3.2.2). 
3.3 L’art. 2 al. 3 LC dispose que « [l]a CCC est également compétente pour les projets 
avec lesquels la commune se trouve en situation de conflits d'intérêts, en particulier 
lorsqu'elle est propriétaire du terrain ou est impliquée dans le projet par l'intermédiaire 
d'un autre droit réel. » La version allemande de la disposition correspond au demeurant 
à sa version française. 
3.3.1 Il ressort de la décision attaquée que le Conseil d’Etat s’est tout d’abord fondé sur 
l’interprétation littérale de l’art. 2 al. 3 LC pour retenir que la propriété communale d’une 
parcelle concernée par un projet de construction en zone à bâtir emporte 
automatiquement un transfert de compétence à la CCC. Cette appréciation ne peut être 
suivie, puisqu’elle repose sur une lecture de la disposition limitée à la seule partie de la 
phrase consacrée à la propriété du terrain, faisant abstraction du reste du texte dans 
lequel elle s’insère. 
La lecture attentive de la disposition révèle en effet d’emblée que la condition justifiant 
un transfert de compétence est bien l’existence d’un conflit d’intérêts et non l’existence 
d’un droit réel. La titularité par la commune d’un droit réel – dont fait partie le droit de 
propriété sur un terrain – apparaît alors comme un exemple (« en particulier ») de 
situation de nature à matérialiser un tel conflit d’intérêts. La suite de la phrase est 
également éclairante, puisqu’elle illustre que ce n’est pas tant l’existence du droit réel 
qui per se est problématique, que l’éventuelle « impli[cation] dans le projet » qui pourrait 
en résulter (« par l’intermédiaire »). 
Du libellé de l’art. 2 al. 3 LC, on saisit certes que, dans l’esprit du législateur cantonal, 
l’existence d’un droit réel communal sur un terrain concerné par un projet constitue en 
principe un indice fort d’« implication » de la commune dans le projet et donc de conflit 
d’intérêts. On ne peut en revanche en déduire qu’il entendait affirmer que la présence 
d’un droit réel communal commanderait, en toutes circonstances, un transfert de la 
compétence à la CCC. Cette automaticité méconnaîtrait en effet la notion essentielle de 
« conflit d’intérêts », premier terme de l’équation, en imposant le transfert de 
compétence à la CCC même lorsque le « droit de propriété » – ou tout « autre droit réel » 
– ne suscite en réalité aucune conflictualité d’intérêts, faute d’« implication » communale 


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dans le projet. A titre d’exemple, on peut citer la demande d’autorisation de construire 
un ouvrage sur un bien-fonds privé grevé d’une servitude en faveur d’une commune 
(servitudes de passage public [art. 781 CC], de transfert d’indice [art. 20 al. 3 LC] ou 
garantissant une affectation [29 al. 1 LC] ; etc.). Dans un tel cas et en l’absence d’autres 
circonstances particulières, on ne voit guère que l’autorité communale puisse être sujette 
à un quelconque conflit d’intérêts, à tout le moins si le projet de construction ne 
compromet pas la servitude. 
En définitive, la seule interprétation littérale du texte apparaît insuffisante pour confirmer 
la conception défendue par le Conseil d’Etat et exclure celle du Conseil municipal. Il 
s’impose dès lors de recourir aux autres méthodes d’interprétation. 
3.3.2 Prenant appui sur le message du 23 mai 2016 accompagnant le projet modifiant 
la loi sur les constructions du 8 février 1996 (ci-après : le message), le Conseil d’Etat a, 
du point de vue historique, rappelé que la formulation actuelle de l’art. 2 al. 3 LC avait 
pour but de remédier aux incertitudes générées par l’ancien droit (à ce sujet, cf. ACDP 
A1 23 171 du 8 mai 2024 consid. 5.3.3). Ce dernier prévoyait en effet un transfert de 
compétence à la CCC pour les projets dont la commune était requérante ou partie pour 
30 % au moins (art. 2 al. 2 aLC cum art. 46 al. 1 aOC ; RO/VS 1996, p. 342 s.). En 
adoptant l’actuel art. 2 al. 3 LC, le législateur entendait ainsi clarifier les conditions du 
transfert de compétence et mettre un terme aux pratiques administratives et 
jurisprudentielles disparates observées. 
Quoi qu’en pense l’autorité précédente, ce constat historique ne justifie pas davantage 
un transfert automatique et sans nuance de la compétence lorsqu’une autorisation de 
construire touche à un droit réel communal. D’une part, la clarification voulue par le 
législateur a en grande partie été atteinte, vu le faible contentieux relatif à la nouvelle 
disposition. D’autre part, on ne saurait inférer de cette volonté de clarification l’inutilité 
d’interpréter la disposition légale, sauf à considérer que le législateur aurait envisagé 
toutes les configurations dans lesquelles un droit réel communal pourrait être concerné 
avant de retenir que toutes concrétiseraient un conflit d’intérêts imposant un transfert de 
compétence. Ce serait toutefois prêter à la règle une portée difficilement compatible avec 
sa nature générale et abstraite. A l’inverse, l’objectif de clarification est parfaitement 
compatible avec l’interprétation communale de la disposition, posant le principe de 
l’existence d’un conflit d’intérêts en présence d’un droit réel communal, mais réservant 
néanmoins la démonstration du contraire (sur ce point, cf. infra consid. 3.4). 


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3.3.3 Cette seconde interprétation est surtout confortée par l’analyse téléologique. En 
effet, le but premier de la disposition – et c’est là l’élément central qui résulte du reste 
déjà de l’interprétation littérale (cf. supra consid. 3.3.1) – est d’éviter que l’autorité 
communale statue alors qu’elle se trouve en situation de conflit d’intérêts. Dès lors, rien 
ne justifie de conférer à la disposition une portée allant au-delà de ce but en privant 
systématiquement le Conseil municipal de sa compétence, c’est-à-dire même lorsque le 
droit réel communal concerné ne le place à l’évidence pas dans un conflit d’intérêts. 
3.3.4 On ajoutera que l’interprétation systématique milite encore en défaveur de 
l’interprétation du Conseil d’Etat. 
En effet, le législateur cantonal reconnaît à la commune une certaine autonomie en 
matière de gestion de son domaine public (art. 69 et 70 Cst. cant., art. 2 et 35 al. 2 let. b 
LCo) et reconnaît expressément que les communes exercent la souveraineté sur les 
voies publiques communales (14 al. 2 LR). Dans ce contexte, il confie en particulier au 
Conseil municipal la compétence de statuer sur l’usage particulier en délivrant les 
autorisations et concessions domaniales (art. 141 al. 1 let. b et al. 2 let. b LR). 
Autrement dit, le législateur n’a pas estimé que, de manière générale, la propriété de 
leur domaine public constituait un vecteur de conflits d’intérêts empêchant les 
communes d’en assumer la gestion et justifiant un transfert de compétence en la 
matière. Or, l’interprétation de l’art. 2 al. 3 LC défendue par le Conseil d’Etat prendrait 
l’exact contrepied de ce qui précède, sitôt que la gestion du domaine publique, 
singulièrement son usage particulier par des tiers, requerrait simultanément une 
autorisation de construire. Dans cette configuration, l’exercice effectif de l’usage 
particulier du domaine public communal, souverainement accordé par le Conseil 
municipal, dépendrait également de la délivrance du permis de construire par la CCC, 
quand bien même le projet du requérant ne conduirait à aucun conflit d’intérêts. 
A cet égard, l’interprétation du Conseil d’Etat ne serait guère compatible avec la volonté 
du législateur de confier aux autorités communale la gestion de leur domaine public, 
volonté qui plaide pour un transfert à la CCC uniquement lorsque d’autres circonstances 
que la seule domanialité communale suscitent un conflit d’intérêts. 
3.4 En définitive, le Tribunal constate que l’interprétation du Conseil d’Etat conduit à 
ériger la présence d’un droit réel communal dans un projet de construction en 
présomption irréfragable de conflit d’intérêts. Dans la mesure où pareille appréciation ne 
trouve aucun appui dans les critères d’interprétation qu’évoquent les considérants qui 
précèdent, elle se révèle excessivement formaliste et ne peut être entérinée. Le résultat 


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des diverses méthodes d’interprétation impose de lui préférer celle préconisant que 
lorsqu’un projet situé en zone à bâtir implique un droit réel communal, la compétence de 
délivrer le permis y relatif échoit en principe à la CCC, à moins qu’il ne soit établi que le 
Conseil municipal n’est in casu pas affecté par un conflit d’intérêts. C’est revenir de la 
sorte à une présomption réfragable en vertu de laquelle l’autorité communale se trouve 
a priori en situation de conflit d’intérêts dans une telle hypothèse, la preuve du contraire 
étant néanmoins rapportable. Cette solution, parfaitement compatible avec la volonté du 
législateur, s’avère en outre plus respectueuse de l’intérêt public au respect de 
l’attribution de compétence aux autorités les mieux à mêmes de les exercer (ATF 115 Ia 
42 consid. 5b et ACPD A1 22 9 du 10 septembre 2024 consid. 5), soit en l’occurrence 
les autorités communales. 
4. Cela étant, il convient à présent d’examiner si, ce que nie la recourante, le fait que 
son domaine public soit concerné par le projet la plaçait en situation de conflit d’intérêts 
dans le cas particulier. 
4.1 A cet égard, on cherche en vain dans la décision entreprise l’énonciation des 
éléments susceptibles de cristalliser des intérêts communaux prétendument 
contradictoires. Les tiers opposés au projet ne sont au demeurant pas plus loquaces sur 
cette problématique. Ceux qui se sont exprimés dans la présente procédure se prévalent 
en effet exclusivement du fait que la terrasse sera située sur le domaine public communal 
pour justifier la compétence de la CCC, raisonnement néanmoins insuffisant à établir 
l’existence d’un conflit d’intérêts pour les motifs déjà exposés (cf. supra consid 3). A vrai 
dire, ce mutisme n’est guère étonnant, mais conforte plutôt d’emblée le constat, fondé 
sur les motifs qui vont suivre, qu’au regard des circonstances concrètes du cas, le 
Conseil municipal ne se trouvait pas en situation de conflit d’intérêts. 
4.2 Avec raison, la recourante souligne que la parcelle no xxx2 concernée par le projet 
est affectée au domaine public artificiel de la commune qui, contrairement aux autres 
biens appartenant à son patrimoine financier ou administratif, est destiné à un usage 
commun (cf. art. 137 LR ; ATF 150 I 154 consid. 5.1 et 143 I 37 consid. 6.1). En effet, le 
domaine public a vocation à satisfaire le besoin que les hommes ont, individuellement 
ou collectivement, d’un espace commun aisément accessible pour communiquer, se 
déplacer, voire s’isoler (MOOR / BELLANGER / TANQUEREL, Droit administratif, Vol. III, 
2e éd. 2018, p. 692). Lorsqu’elle gère son domaine public, une collectivité accomplit donc 
au premier chef une tâche d'administration publique, quand bien même elle est amenée, 
dans l'accomplissement de cette tâche, à exercer des facultés découlant d'un droit de 
propriété (ATF 96 I 466 consid. 1c). Ce sont en effet des préoccupations d'intérêt public 


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et le souci du bien commun qui dominent cette activité, et non des intérêts de nature 
privée, comme ceux qui sont en jeu dans la gestion du patrimoine financier (ibid.). La 
commune bénéficie d’une certaine autonomie dans l’accomplissement de cette tâche 
(cf. supra consid. 1.1) et doit respecter les droits fondamentaux (art. 35 al. 2 Cst.). Elle 
ne se trouve par conséquent pas dans une situation comparable à celle d'un simple 
particulier (ATF 96 I 466 consid. 1c). 
4.3 Néanmoins, contrairement à ce que semble suggérer la recourante, les 
caractéristiques qui précèdent ne permettent pas d’exclure tout conflit d’intérêts 
lorsqu’une autorité communale autorise une construction sur son domaine public. 
Déduire de la seule nature domaniale l’impossibilité pour la collectivité d’être tiraillée par 
des intérêts divergents serait tout autant excessif que l’opinion inverse défendue par le 
Conseil d’Etat (cf. supra consid. 3). Vraisemblablement peu fréquentes, il existe 
néanmoins des hypothèses dans lesquelles l’autorisation de construire sur son domaine 
public sera susceptible d’affecter l’habileté de la collectivité concernée à statuer. On peut 
ainsi penser au cas où l’autorisation serait sollicitée par une société dont la collectivité 
serait actionnaire ou par toute autre entité qui lui serait proche au point que la collectivité 
puisse avoir un intérêt à la réalisation du projet. Il en résulte que la problématique ne 
peut être résolue à la lumière de la seule affectation domaniale du terrain concerné. 
C’est au contraire sur la base de l’ensemble des circonstances qu’il convient de 
déterminer s’il existe un conflit d’intérêts empêchant l’autorité communale de délivrer le 
permis de construire nécessaire à l’usage particulier du domaine public qu’elle aurait 
autorisé en vertu de la LR. 
Tel n’est en l’occurrence pas le cas. En effet, la demande d’autorisation de construire a 
été déposée par les associées qui exploiteront l’établissement public projeté sous la 
forme d’une société en nom collectif. Il ne ressort pas du dossier, et aucun des 
participants à la procédure ne soutient, qu’il existerait un lien particulier entre les 
requérantes et la collectivité publique concernée. Par ailleurs, si la recourante reconnaît 
que la terrasse litigieuse concrétise certains buts énoncés dans le Plan directeur 
communal ([PDCom] ; utilisation rationnelle du domaine public et promotion de 
l’animation et de l’attractivité du centre-ville), on ne saurait y voir un motif de conflit 
d’intérêts, puisqu’il s’agit d’intérêts publics inhérents à l’exercice de toute tâche étatique 
(art. 5 al. 2 Cst.), fût-ce la gestion du domaine public. Quant à la perception de la 
redevance annuelle prévue à l’art. 25 du règlement communal sur les terrasses des 
établissements publics de O _________, elle constitue une taxe causale exigée en 
contrepartie du droit d’utiliser le domaine public (cf. ATF 138 II 70 consid. 6.2 ; arrêt du 


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Tribunal fédéral 2C_226/2012 du 10 juin 2013). Soumis au principe d'équivalence, le 
montant de la contribution doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation 
fournie et rester dans des limites raisonnables (arrêt du Tribunal fédéral 2C_772/2017 
du 13 mai 2019 consid. 4.5.3 ss). En d’autres termes, une telle taxe vise uniquement à 
compenser l’avantage octroyé à un particulier sur le domaine public et ne constitue pas 
davantage un motif de conflit d’intérêts au sens de l’art. 2 al. 3 LC. 
En définitive, c’est à bon droit que la recourante invoque l’absence de conflit d’intérêts 
dans le cas d’espèce, ce qui excluait un transfert de compétence à la CCC. 
5. Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation 
de la décision entreprise. Le Conseil d’Etat ayant limité son examen à la seule question 
de la compétence, le dossier lui est renvoyé pour qu’il statue sur les autres griefs 
formulés à l’encontre du projet et rende une nouvelle décision (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 
1 LPJA). 
Vu l'issue du litige, les frais de la présente cause sont mis à la charge de la S _________, 
de T _________ et consorts ainsi que de Y _________ et consorts, solidairement entre 
eux (art. 89 al. 1 LPJA). Sur le vu des principes de la couverture des frais et de 
l’équivalence des prestations et compte tenu des critères d'appréciation et des limites des 
art. 13 al. 1 et 25 LTar, l'émolument de justice est fixé à 1500 francs. Les précités n’ont 
par ailleurs pas droit à des dépens, pas plus que Q _________ et P _________ qui ne 
sont pas assistées d’un mandataire professionnel (art. 91 al. 1 LPJA a contrario). Bien 
qu’elle obtienne gain de cause, la recourante n’y a pas droit non plus (art. 91 al. 3 LPJA). 
 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce : 
 
1. 
Le recours est admis. 
2. 
La décision du Conseil d’Etat du 22 mai 2024 est annulée, le dossier lui étant 
renvoyé pour nouvelle décision dans le sens des considérants. 
3. 
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de la S _________, de T _________ et 
U _________, V _________ et W _________, X _________, Y _________ et 
Z _________, débiteurs solidaires. 
4. 
Il n’est pas alloué de dépens. 


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5. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître Damien Revaz, avocat à Martigny, pour 
la S _________, à Maître Guérin de Werra, avocat à Sion, pour 
T _________ et U _________, V _________ et W _________, ainsi que 
X _________, à Maître Régis Loretan, avocat à Sion, pour Y _________ et 
Z _________, à P _________ et Q _________, au Conseil d’Etat, à Sion, ainsi que, 
pour information, à la Commission cantonale des constructions (CCC), à Sion. 
Sion, le 29 avril 2025