vs_gerichte · A1 21 194 · 2022-05-10 · fr
Beamtenrecht
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A1 21 194 ARRÊT DU 10 MAI 2022 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas Brunner, juges, Maéva Zuchuat, greffière ad hoc ; en la cause ADMINISTRATION COMMUNALE DE A _________ recourante, représentée par Maître L _________, avocat, 1920 A _________ contre CONSEIL D'ETAT DU VALAIS, 1951 Sion, autorité attaquée, et X _________, tiers concerné, représenté par Maître K _________, avocate (Fonction publique ; résiliation des rapports de service d’un employé) recours de droit administratif contre la décision du 12 juillet 2021

A1 21 194 
 
 
ARRÊT DU 10 MAI 2022 
 
en la cause 
 
contre 


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Faits 
 
A. Par décision du 12 février 1980, le conseil communal de A _________ (ci-après : le 
conseil communal) a engagé X _________ à titre provisoire durant une année en qualité 
de jardinier, puis, l’a nommé à titre définitif, par décision du 4 septembre 1981, avec effet 
au 1er septembre 1981. Les parties ont convenu que les rapports contractuels étaient 
soumis au statut des collaborateurs de la commune de A _________ (ci-après : la 
commune). X _________ a, par la suite, été promu chef d’équipe du service des parcs 
et jardins. Il faisait partie des services techniques municipaux du département 
ꞌꞌexploitationꞌꞌ. 
B. Entre les 19 et le 27 novembre 2007, B _________, chef des services techniques 
municipaux, a demandé au Président de la commune de convoquer X _________ à un 
entretien suite à la séance de qualification du 19 novembre 2007. En effet, selon 
B _________, depuis le début, la collaboration entre X _________ et C _________, son 
supérieur, était difficile. Lors du début de ladite séance, alors que C _________ était en 
train de justifier sa notation, X _________ a crié : « Ton organisation du travail est nulle 
à chier ». Dès lors, B _________ est intervenu en indiquant qu’il n’acceptait pas un tel 
langage et en lui demandant des explications. X _________ est toutefois resté très 
agressif et a continué à distiller des phrases du genre « Tout ce que tu fais c’est nul à 
chier. », « Je n’ai d’ordre à recevoir de personne. », « Tu ne fais pas ce que je te dis.», 
« C’est moi qui me tape tous les cas sociaux. », « Mes ouvriers marchent à la 
baguette. ». Toujours selon B _________, le ton est monté plusieurs fois entre 
X _________ et D _________. En outre, E _________, un employé, s’est plaint de 
X _________ dont il serait le souffre-douleur. 
Le 23 novembre 2007, X _________ a été convoqué à un entretien en présence de 
F _________, le secrétaire communal, et de B _________. 
Par courrier recommandé du 29 novembre 2007, la commune a reproché à X _________ 
ses écarts de langage lors de la séance de qualification précitée et lui a demandé 
« d’adopter une attitude de collaboration constructive avec [son] supérieur hiérarchique 
C _________ » et « d’appliquer le cahier des charges (remis en annexe) qui [lui] a été 
distribué au mois d’octobre ». Finalement, la commune a conclu en le priant de « tout 
mettre en œuvre pour apporter un esprit constructif et positif aux relations du secteur 
afin d’éviter ainsi des mesures disciplinaires et les conséquences qui peuvent en 
découler. ». 


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Le rapport de comportement du 2 juin 2008, pour la période du 26 novembre 2007 au 
19 mai 2008, a fait état de retards de X _________ au travail, de tensions avec son 
équipe, ainsi que de problèmes d’organisation au sein du groupe dont il avait la charge. 
Par courriel du 19 septembre 2008, C _________ s’est plaint du comportement de 
X _________. En effet, il a pris un jour une débroussailleuse pour faire des travaux chez 
lui sans avertir quiconque du service et sans remplir la feuille de demande obligatoire. 
Le 16 septembre 2008, X _________ a été agressif à son encontre, car le nouveau 
programme de travail ne lui convenait pas. Le même jour, ce dernier a également 
endommagé une nouvelle camionnette et le mécanisme de la porte du dépôt en reculant. 
Il a également effectué une commande de matériel sans son accord. Finalement, il ne 
l’a pas informé sur le travail effectué et sur ses déplacements, sauf si des questions 
précises lui étaient posées. 
Par courrier du 23 septembre 2008, X _________ a été convoqué par le secrétaire 
communal et le Président à une séance en présence de D _________ (chef 
d’exploitation) et de C _________. 
Le 8 octobre 2008, X _________ a reçu une sérieuse mise en garde écrite en raison des 
dégâts causés à la camionnette précitée, l’annonce du sinistre n’ayant pas été faite 
spontanément auprès de ses supérieurs hiérarchiques. La commune l’a averti qu’en cas 
de nouvel incident de cette nature, une sanction lui serait immédiatement infligée. 
Par courriel du 16 octobre 2008, C _________ a relevé que X _________ se comportait 
mieux, qu’il arrivait à l’heure et qu’il montrait plus d’engagement au travail qu’avant la 
convocation. 
Le 20 octobre 2008, l’administration communale de A _________ a indiqué à 
X _________ que son comportement par rapport à son responsable hiérarchique, tout 
comme son attitude en tant que chef d’équipe, ne pouvaient être acceptés, en citant 
comme exemple non exhaustif ses arrivés tardives, ses départs du lieu de travail sans 
annonce, sa planification lacunaire et imprécise, sa négligence avérée dans le suivi de 
son équipe, le non-respect des consignes et du matériel, la violence verbale à l’encontre 
de ses supérieurs et collègues, ainsi que son incapacité à accepter la moindre directive 
émise par son chef. L’administration communale a également, à nouveau, constaté des 
écarts de langage intolérables de sa part lors de son dernier entretien et a requis le 
respect scrupuleux du contenu de son cahier des charges et « [à] adopter une attitude 
correcte face à [sa] hiérarchie comme auprès de [ses] collègues », en le menaçant d’un 


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« renvoi immédiat » en cas « [d’] impolitesse grave ou menace […] à l’endroit de [ses] 
supérieurs ». 
Par courrier du 30 décembre 2008, l’administration communale de A _________ a 
constaté, à la suite du dernier entretien du 22 décembre 2008 avec X _________, que 
le comportement de son employé s’était nettement amélioré, que l’agressivité 
manifestée régulièrement envers sa hiérarchie avait diminué et que les collaborateurs 
avaient également remarqué un changement positif. La commune lui a toutefois 
demandé d’effectuer un effort important pour augmenter la productivité de son équipe et 
renforcer son rôle de chef en dictant des mesures claires à ses subordonnés, tout en lui 
rappelant les avertissements du 20 octobre 2008. 
Dans la fiche de qualification 2011 pour 2011, il a été indiqué que X _________ 
possédait de bonnes connaissances professionnelles, qu’il saisissait l’essentiel en un 
temps normal, qu’il avait une bonne organisation avec des prestations bonnes et rapides, 
que la qualité de son travail était exacte et sûre, qu’il était capable d’assumer le volume 
de travail imposé, même s’il excédait parfois les normes, qu’il prenait des initiatives et 
assumait bien ses responsabilités, que son comportement était correct en toute 
circonstance et qu’il se préoccupait normalement des coûts en relation avec les 
avantages. Dans le barème de notation, il a obtenu la moyenne dans tous les domaines 
avec une note de 8.83 (sur un maximum de 10). 
Dans sa fiche de qualification 2012 pour 2013, sa moyenne a augmenté, passant de 
8.83 à 9.39. 
Dans son rapport du 2 septembre 2013, C _________ a relevé que depuis le mois de 
juin 2009, les problèmes avec X _________ avaient recommencé à s’accumuler, 
soulevant ses problèmes d’agressivité avec sa hiérarchie, pour laquelle il avait peu ou 
pas de respect, et de ses collègues, ainsi que ses problèmes d’organisation en tant que 
chef d’équipe et de qualité de son travail. 
Une nouvelle séance a eu lieu, le 11 septembre 2013, entre le secrétaire communal, le 
Président, X _________, D _________ et C _________. 
Suite à cette séance, l’administration communale de A _________ a interpellé 
X _________, par courrier du 12 septembre 2013, en lui rappelant, tout d’abord, ses 
correspondances des 29 novembre 2007, 20 octobre 2008, 30 décembre 2008 et ses 
différents entretiens avec ses responsables hiérarchiques. Elle lui a ensuite indiqué, une 
nouvelle fois, que son comportement et ses écarts de langage à l’encontre de son chef 


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direct n’étaient pas admissibles, tout comme son attitude en tant que chef d’équipe. En 
effet, les reproches formulés dans ses précédentes correspondances étaient toujours 
présents et elle n’a constaté aucune amélioration durable de son comportement. 
Finalement, la commune lui a demandé expressément s’il souhaitait continuer à travailler 
pour elle, tout en lui précisant qu’une ultime chance lui était accordée, l’invitant à 
respecter scrupuleusement son cahier des charges et à adopter une attitude correcte 
envers ses collègues et sa hiérarchie. 
C. En date du 3 octobre 2013, X _________ a déposé une ꞌꞌaction en contestation 
partielle/demande de reconsidérationꞌꞌ auprès de la commune à l’encontre du courrier 
du 12 septembre 2013, concluant « être victime d’une injustice partielle qui ne tien[drait] 
pas compte de la situation dans son ensemble ». Il a donc demandé à la commune de 
faire toute la lumière sur les allégations verbales énoncées par son supérieur, d’adapter 
le contenu de sa lettre en tenant compte des allégations avérées, voire de classer 
l’affaire sans suite, d’organiser, le cas échéant, une audition faisant l’objet d’un procès-
verbal où il pourrait s’exprimer, de rechercher l’origine des reproches litigieux et de 
prendre toutes les mesures nécessaires visant à améliorer la situation. Il a conclu 
assurant à la commune sa volonté de continuer à la servir dans un esprit constructif à 
l’instar de ses 34 dernières années, et en indiquant qu’il avait tenté une médiation 
personnelle avec son supérieur, lequel avait refusé toute discussion. 
Par courrier du 24 octobre 2013, remis en mains propres à X _________, la commune 
a indiqué avoir pris acte qu’il reconnaissait ses écarts de langage peu élogieux à 
l’encontre de son supérieur et qu’il admettait ne pas suivre les instructions de ce dernier 
s’agissant du remplissage du carnet d’entretien. Dès lors, elle a relevé que « les faits 
reconnus, à eux seuls, justifi[ai]ent la décision de [l’]avertir, de sorte que la Commune 
ne saurait reconsidérer sa décision ». Compte tenu de ses années de services et de son 
âge, elle a toutefois renoncé à le licencier avec effet immédiat. Pour terminer, elle a pris 
acte de sa volonté de poursuivre son travail et d’améliorer ses relations avec ses 
collègues, tout en espérant qu’il saurait saisir cette dernière chance. 
A la suite de la séance de travail du 19 novembre 2013, la commune, par courrier du 
25 novembre 2013, a communiqué à C _________ et X _________ qu’elle avait pris 
acte de leur volonté réciproque de tout mettre en œuvre pour optimiser les relations de 
travail et reconstruire un esprit d’équipe dans leur secteur. 
Le 27 juillet 2016, X _________ a reçu, en mains propres, la copie du rapport interne et 
du courriel de C _________ envoyé à sa hiérarchie concernant son comportement du 


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2 juin 2016. C _________ a indiqué que, le jour en question, il l’avait insulté et traité 
ꞌꞌd’incapable et de vrai conꞌꞌ, car il avait demandé d’arroser des fleurs, dont il ignorait 
qu’elles l’avaient déjà été la veille. Il a également ajouté que X _________ arrivait en 
retard, critiquait tout le monde, n’utilisait pas son carnet d’entretien, que son rapport de 
la semaine était lacunaire et qu’il refusait de collaborer en cas de surcharge de travail 
dans l’autre secteur de la Ville. 
A la suite de cela, une séance a eu lieu en date du 19 juillet 2016 entre une délégation 
communale, X _________, G _________ et D _________, afin que X _________ donne 
des explications sur le déroulement de la journée du 2 juin 2016, notamment en relation 
avec son comportement vis-à-vis de sa hiérarchie et du non-respect des directives 
données. A l’issue de celle-ci, une réflexion a été menée pour transférer X _________ 
dans un autre secteur. 
Par courrier du 27 juillet 2016, et à la suite de la séance d’entretien du 19 juillet 2016, la 
commune a informé X _________ de la décision du conseil municipal du 26 juillet 2016, 
en application de l’article 41 du statut des collaborateurs de 2014, de le transférer avec 
effet au 1er août 2016 au service ꞌꞌcampagne cours d’eau et forêtsꞌꞌ sous les ordres de 
H _________, afin de calmer les esprits et de trouver une solution qui éviterait des 
mesures plus désagréables. La mesure a été prise en tenant compte de ses longs états 
de service et de son âge, ainsi que de ses prestations professionnelles et de son bon 
comportement durant les années 2014 et 2015. La commune lui a également rappelé 
que le bon fonctionnement des services, le respect de la hiérarchie et des directives 
étaient des éléments impératifs non négociables. 
Par courrier du 24 août 2016, X _________ a accepté son transfert afin de calmer les 
esprits, tout en précisant qu’il souhaitait les mêmes conditions salariales, le même statut 
de chef d’équipe et que ledit transfert soit provisoire en attendant le jugement concernant 
la plainte pénale qu’il avait déposée contre son supérieur. 
Le 7 octobre 2016, Me I _________, avocat de la commune, lui a répondu que sa 
mandante avait pris acte qu’il consentait à son transfert. Toutefois, il lui a précisé que 
ledit transfert n’était pas provisoire, qu’il n’occuperait pas un poste de chef d’équipe, qu’il 
devrait se soumettre aux mêmes tâches que celles de ses collègues et que ses 
conditions salariales restaient exceptionnellement inchangées. Finalement, une 
demande de nouveau transfert pouvait toujours être déposée auprès de son employeur 
s’il le souhaitait. 


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Par plusieurs certificats médicaux successifs, X _________ a été mis en arrêt de travail 
total du 18 octobre 2016 au 2 décembre 2016 pour accident. 
Un rapport de constat a été établi, en date du 14 septembre 2017, à la suite d’une 
altercation entre X _________ et C _________. Selon ledit rapport, le jour même, arrivé 
à la hauteur du local de menuiserie, C _________ a croisé l’ouvrier X _________, lequel 
l’a fixé de façon intense dans les yeux, avant de lancer à son intention l’insulte 
« Bosch ! ». Ce dernier a rétorqué en le traitant de « trou du cul ». Ils ont ensuite continué 
leur route sans autre réaction. Aucun autre employé n’a été témoin de la scène. 
J _________, dans un courriel du 14 septembre 2017 a indiqué à F _________ que : 
« du côté technique rien n’[avait] entravé la bonne marche des secteurs. Aucune 
incidence avérée sur leur travail quotidien ni sur les équipes. ». 
A la suite d’une décision de non-entrée en matière sur sa plainte pénale, puis de rejet 
de son recours, X _________ a informé la commune, le 9 novembre 2017, de sa volonté 
de ꞌꞌpasser à autre choseꞌꞌ concernant cette affaire et qu’il resterait fidèle à son 
employeur, ainsi qu’à sa nouvelle place de travail. 
Par certificat médical du 26 février 2018, X _________ a été mis en incapacité de travail 
totale du 26 février 2018 au 2 mars 2018. Il a repris son travail le 5 mars 2018. 
D. Par courriel du 24 août 2018, C _________ a informé son supérieur de l’existence 
d’une altercation avec X _________. Le jour même, selon ses dires, il s’est rendu à la 
crypte du Bourg pour faire des photos des massifs. Au moment où il se parquait, 
X _________ est arrivé sur le parking avec sa camionnette et l’a traité de « Bosch » à la 
suite de ses salutations, ce à quoi il a répondu : « Tu ne changes pas ». Quelques 
minutes plus tard, X _________ l’a suivi, est sorti de son véhicule et lui a dit, en le fixant 
avec un regard glaçant et haineux : « Toi et moi, on va se retrouver. Je ne t’oublie pas. ». 
 
 
X _________ a été convoqué à une séance avec le chef de service et le secrétaire 
communal, en date du 28 août 2018. Il a alors indiqué qu’il ne s’était rien passé le 
24 août 2018 et que C _________ et lui s’étaient simplement salués. Le secrétaire 
communal l’a toutefois informé du fait que le conseil communal allait statuer sur cet 
événement et, qu’en attendant, il était libéré de ses obligations de travail et était payé 
jusqu’à la décision finale dudit conseil. Il lui a également été rappelé, qu’à la suite de 


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problèmes par le passé, une lettre lui avait été adressée le 27 juillet 2016, avec comme 
conséquence un changement de secteur. 
Par courrier du 30 août 2018, la commune a informé X _________ que le conseil 
municipal, dans sa séance du 28 août 2018, avait décidé d’ouvrir une procédure 
conformément aux statuts du personnel, notamment en relation avec le document n° 12 
de la directive pour la protection de l’intégrité personnelle, et qu’il était convoqué devant 
une délégation de la commission du personnel le 4 septembre 2018 à 10h15 pour être 
entendu. 
Une nouvelle séance a eu lieu en date du 4 septembre 2018 entre le secrétaire 
communal, un conseiller communal, une représentante du personnel, X _________ et 
C _________, lors de laquelle il a été constaté qu’aucun témoin n’a été présent lors de 
l’altercation du 24 août 2018 et que, dès lors, c’était la parole de l’un contre l’autre. Les 
trois premières personnes ont ainsi proposé au conseil municipal d’imposer une 
médiation entre les deux opposants à l’issue de laquelle une décision quant à la suite de 
leur activité devrait être entreprise. 
Par courrier du 13 septembre 2018, remis en mains propres à X _________, la commune 
a indiqué que « le conseil municipal, dans sa séance du 11 septembre 2018, a[vait] 
décidé de [lui] signifier [son] congé dans les délais légaux, conformément à l’art. 9 du 
statut des collaborateurs, à savoir pour le 31 décembre 2018 » en le libérant 
immédiatement de son obligation de travailler. Cette décision a été rendue à la suite des 
diverses 
correspondances 
qui 
lui 
avaient 
été 
adressées 
concernant 
les 
dysfonctionnements importants, notamment les courriers des 29 novembre 2007, 
20 octobre 2008, 30 décembre 2008, 12 septembre 2013 et 27 juillet 2016, ainsi qu’à la 
suite de l’audition par la délégation de la commission du personnel, des nombreux 
avertissements donnés par la commune et de l’évènement du 24 août 2018. 
 
 
Par courrier du 28 septembre 2018, X _________, par sa représentante, 
Me K _________, a contesté la résiliation de son contrat de travail, la considérant comme 
un licenciement abusif, et a demandé copie de l’intégralité de son dossier. Dite copie ne 
lui a toutefois jamais été transmise. 


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E. Le 15 octobre 2018, X _________ a interjeté recours au Conseil d’Etat contre la 
décision du 11 septembre 2018 concluant principalement à la constatation de sa nullité, 
subsidiairement à son annulation, en ce sens qu’il soit réintégré dans sa fonction ou, 
plus subsidiairement, que l’Administration communale de A _________ soit condamnée 
à lui verser une indemnité dont le montant serait déterminé en cours d’instance. 
Dans son argumentation, X _________ a, tout d’abord, invoqué la nullité formelle de la 
décision du 11 septembre 2018 au motif que la résiliation du 13 septembre 2018 ne 
répondait pas aux réquisits d’une décision au sens de l’article 29 de la loi sur la 
procédure et la juridiction administratives du 6 octobre 1976 (LPJA ; RS/VS 172.6) et 
qu’elle violait l’article 9 du statut des collaborateurs en lien avec l’article 35 alinéa 1 lettre 
c de la loi sur les communes du 15 décembre 2016 (LCo ; RS/VS 175.1), le courrier du 
13 septembre 2018 n’ayant pas été envoyé sous pli recommandé. Ensuite, sur le plan 
matériel, il a soutenu qu’en tout état de cause un licenciement ordinaire devait reposer 
sur des motifs objectifs. Or, la décision n’en retenait aucun. Dès lors, en l’absence de 
raison probante pour un licenciement ordinaire et, a fortiori, d’une faute grave, la décision 
communale était abusive. Le licenciement violait, en outre, les principes de la confiance, 
de l’interdiction de l’abus de droit et de l’égalité de traitement. En effet, il était choquant, 
à son sens, qu’il ait été sanctionné plus sévèrement que son supérieur, lequel était venu 
le provoquer sur son lieu de travail. Finalement, les motifs invoqués pour justifier la 
résiliation, à savoir les diverses correspondances des 29 novembre 2007, 20 octobre 
2008, 30 décembre 2008, 12 septembre 2013 et 27 juillet 2016 n’étaient pas recevables 
juridiquement. 
Dans sa réponse du 18 janvier 2019, le conseil municipal, par son représentant, 
Me L _________, a conclu principalement à l’irrecevabilité du recours et subsidiairement 
à son rejet. 
Dans sa motivation, le conseil municipal a, principalement, invoqué l’article 96 LCo 
autorisant les communes à engager des fonctionnaires et des employés sur la base du 
droit privé. Dès lors, il a fait usage de cette faculté en éditant son statut des 
collaborateurs qui a soumis au code des obligations, lequel était applicable pour tout ce 
que le statut ne réglait pas (art. 2). L’article 43 du statut des collaborateurs prévoyait, par 
ailleurs, expressément la compétence des tribunaux ordinaires pour connaître des litiges 
survenant entre employeurs et employés, ce qui signifiait que le contentieux de la 
résiliation des rapports de travail échappait à la compétence des autorités 
administratives. Subsidiairement, le conseil municipal a argué que la notification de la 
résiliation en mains propres était valide, puisque X _________ l’avait valablement reçue 


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et que cette méthode était fréquemment utilisée dans leurs précédents échanges, ce qui 
n’avait jamais été remis en question auparavant. Concernant le fait que le courrier du 
13 septembre 2018 ne répondait pas aux réquisits légaux d’une décision en matière 
administrative, le conseil municipal a rappelé que la commune et ses employés étaient 
liés par des contrats de droit privé et que, dès lors, le litige était soumis aux tribunaux 
ordinaires. Partant, il n’avait pas à rendre de décision formelle au sens du droit 
administratif. 
Sur le fond, en ce qui concerne les motifs de la résiliation ordinaire, le conseil municipal 
a relevé que X _________ avait bénéficié d’une très grande mansuétude. En effet, il 
avait reçu de nombreux avertissements à la suite de ses comportements récurrents 
intolérables, lesquels remontaient à l’année 2007. Lesdits comportements s’étaient 
poursuivis, avec quelques périodes d’accalmie, qui ne s’expliquaient que par des 
avertissements, jusqu’au 2 juin 2016, date à laquelle X _________ avait insulté 
C _________ devant témoins. En raison de cette altercation, il avait été transféré dans 
un autre service avec effet dès le 1er août 2016, transfert qui n’avait pas suffi à le 
convaincre d’adopter une attitude respectueuse envers sa hiérarchie et ses collègues 
de travail. En outre, bien que le recourant ait nié avoir eu un comportement déplacé 
envers son supérieur en date du 24 août 2018 en l’insultant et en le menaçant, le 
comportement décrit par son supérieur était caractéristique de celui souvent adopté au 
fil des années par X _________. Ainsi, l’événement du 24 août 2018, ajouté aux 
multiples avertissements donnés au recourant, constituait de toute évidence des motifs 
objectifs pour que la commune ait valablement considéré que le lien de confiance ait été 
définitivement rompu. Finalement, la commune a rappelé que, le comportement de son 
supérieur étant irréprochable, aucune sanction n’avait lieu d’être. Partant, il n’y avait pas 
d’inégalité de traitement. 
Dans sa réplique du 6 mai 2019, X _________ a maintenu les conclusions de son 
recours. 
 
Dans son argumentation concernant la compétence du Conseil d’Etat, il a, tout d’abord, 
relevé que le statut des collaborateurs de la commune de A _________ n’était pas 
applicable dans le cas d’espèce. Le fait que son engagement n’ait pas été lié à la 
signature d’un contrat entre celui-ci et la commune, comme le prévoyait expressément 
l’article 6 du statut des collaborateurs, venait en effet conforter cette thèse. Partant, il a 
argué avoir été engagé, en 1980 et 1981, sur la base d’une décision de l’autorité 


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administrative soumise au droit public et que son statut n’avait pas été valablement 
modifié depuis lors. Si le statut des collaborateurs de la commune de A _________ entré 
en vigueur le 1er janvier 2014, devait lui être applicable, X _________ a relevé que, vu 
l’importance des règles relevant du droit public dans ledit statut, il était de tout façon pour 
l’essentiel soumis au droit public. Les règles relatives au contrat de travail n’étaient donc 
applicables qu’à titre subsidiaire. En outre, même si par impossible son contrat de travail 
devait être soumis au droit privé, X _________ a soutenu, qu’à défaut d’une 
réglementation valable sur les voies de recours, les dispositions arrêtées sur le plan 
cantonal étaient applicables par analogie et le Conseil d’Etat était compétent pour juger 
du litige. 
Dans sa duplique du 19 août 2019, la commune a maintenu les conclusions de sa 
réponse du 18 janvier 2019, en relevant que le statut des collaborateurs, entré en vigueur 
le 1er janvier 2003 et non seulement le 1er janvier 2014, était applicable à X _________, 
car il l’avait approuvé lors de l’assemblée générale extraordinaire du personnel tenue le 
27 novembre 2002. En outre, il avait également accepté la modification règlementaire 
adoptée le 13 décembre 2013 par l’Assemblée générale de l’Association du personnel 
de la commune de A _________ ayant participé le 10 décembre 2013 à une séance 
d’information portant sur ledit règlement. 
Dans ses déterminations du 17 septembre 2019, X _________ a relevé que la commune 
n’avait produit aucune décision prise à son égard supprimant le statut de fonctionnaire, 
respectivement le modifiant depuis 1980, de sorte que l’on ne pouvait admettre à 
satisfaction de droit que son statut avait été valablement modifié depuis son 
engagement. Par conséquent, et en l’absence de toute décision portant sur les 
modifications du statut du personnel depuis 1980 et sur la suppression du statut de 
fonctionnaire, il a maintenu être soumis au droit public selon le statut du personnel 
valable à son engagement, soit depuis 1980. 
 
F. Par décision du 12 juillet 2021, le Conseil d’Etat a admis le recours et a annulé la 
décision de la municipalité de A _________ du 11 septembre 2018, sous suite de frais 
et dépens. 
Dans sa motivation, le Conseil d’Etat a, tout d’abord, relevé que, dès lors que le statut 
des collaborateurs, entré en vigueur le 1er janvier 2003, annulait toutes les dispositions 
antérieures et approuvées par l’assemblée du personnel et par le conseil communal, 
ledit statut s’appliquait à X _________. Il en allait de même pour le nouveau statut des 


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collaborateurs, entré en vigueur le 1er janvier 2014. En outre, au sens des articles 95 
alinéa 1 et 96 LCo, les fonctionnaires et les employés pouvaient être engagés sur la 
base du droit privé et leur statut pouvait être fixé par voie de règlement élaboré par 
l’organe exécutif de la collectivité de droit public. Après analyse du statut de 2014, le 
Conseil d’Etat a considéré que l’on ne pouvait pas parler d’un véritable contrat de travail, 
car les conditions d’engagement étaient fixées unilatéralement dans les statuts et les 
conditions salariales étaient fixées par un renvoi à l’échelle des traitements arrêtée par 
le conseil municipal. Par ailleurs, l’élément de droit privé n’y apparaissait qu’à titre 
supplétif. Partant, le Conseil d’Etat a considéré que sa compétence était donnée sur la 
base de l’article 43 LPJA, les éléments de droit public s’avérant décisifs dans le cas 
d’espèce. 
Le Conseil d’Etat a ensuite relevé que l’absence d’indication des voies de recours et une 
notification irrégulière n’avaient pas empêché X _________ de recourir dans le délai 
légal pour défendre ses droits, de sorte que les vices énoncés ne pouvaient être qualifiés 
de graves au sens de la jurisprudence. Le prononcé de la décision de licenciement du 
11 septembre 2018 devait dès lors être qualifié de ꞌꞌdécisionꞌꞌ au sens de l’article 5 LPJA. 
Quant aux motifs de licenciement, le Conseil d’Etat a considéré que, à défaut de 
dispositions topiques dans le règlement communal, par le renvoi de l’article 95 alinéa 1 
LCo au droit cantonal, il convenait d’appliquer l’article 58 alinéa 2 de la loi sur le 
personnel de la Confédération du 24 mars 2000 (LPers ; RS 172.220.1) – correspondant 
à l’article 58 alinéa 2 de la loi sur le personnel de l’Etat du Valais du 19 novembre 2010 
(LcPers ; RS/VS 172.2) au niveau cantonal – prévoyant les motifs de résiliation 
ordinaires admissibles. Dès lors, en se fondant uniquement sur la version d’une 
personne contre celle d’une autre sans témoin, la commune avait violé l’article 58 LPers 
en licenciant X _________ de manière ordinaire sans motivation objective et, cela, faute 
de lettres impartissant un délai d’épreuve avec une menace de résiliation des rapports 
de service suite à ses écarts de conduite ou d’une peine disciplinaire telle que prévue à 
l’article 41 du statut de 2014. En outre, le Conseil d’Etat a relevé une violation 
procédurale de la part de la commune qui n’avait pas respecté le droit d’être entendu du 
recourant garanti par l’article 41 du statut de 2014 et par l’article 29 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse (Cst ; RS 101). En effet, l’audition par délégation 
communale du 4 septembre 2018 ne saurait présenter les garanties issues du droit d’être 
entendu avant un licenciement garanti par les articles précités, puisqu’elle n’a pas fait 
état d’une sanction à l’égard du recourant et n’a pas abordé la question de son éventuel 
licenciement. Au contraire, la commune s’était limitée à recommander la mise en place 


- 13 - 
d’une médiation, laquelle n’a jamais été réalisée. Finalement, le Conseil d’Etat a 
considéré que la décision de licenciement violait le principe de la proportionnalité, étant 
donné qu’une autre peine disciplinaire aurait pu être prise en compte au sens de l’article 
41 du statut de 2014 eu égard à l’ancienneté du recourant. 
G. Le 14 septembre 2021, la commune a interjeté recours céans contre la décision 
précitée. 
Dans son argumentation, elle a affirmé qu’elle avait la possibilité de soumettre les 
rapports de travail de ses employés au droit privé au sens de l’article 96 LCo ancré dans 
une loi formelle, mais qu’elle avait effectivement fait usage de cette faculté, de manière 
claire et non équivoque, en prévoyant l’application du code des obligations dans son 
statut des collaborateurs. En outre, après analyse desdits statuts, elle a considéré que 
les éléments relevant du droit du travail étaient prédominants. Ainsi, à son sens, ce serait 
le droit privé et non le droit public qui trouverait application dans le cas d’espèce. Partant, 
c’est par la voie des tribunaux ordinaires que X _________ devait contester son 
licenciement. 
Si le droit public devait toutefois s’appliquer, la commune a allégué qu’il faudrait 
constater que le licenciement reposait sur un motif justifiant une telle mesure. En effet, 
selon elle, le Conseil d’Etat s’était référé à tort à l’article 41 du statut précité, puisqu’il ne 
s’agissait pas d’un licenciement disciplinaire avec effet immédiat, mais bien d’un 
licenciement ordinaire. Ainsi, c’était les articles 8 et 9 dudit statut qui devaient être 
appliqués en l’espèce. Or, ces derniers ne conditionnaient pas le licenciement par la 
commune à l’existence d’un motif spécifique. Afin de déterminer si le congé donné était 
admissible, il convenait donc d’examiner l’existence d’un motif objectif et suffisant et non 
de se référer à l’article 58 LcPers, au motif que la règlementation communale était 
lacunaire. En l’occurrence, force était de constater que la commune n’avait ni violé 
l’interdiction de l’arbitraire, ni le principe de la proportionnalité en décidant de dénoncer 
le contrat de travail de X _________. Il ressortait en effet de son dossier personnel que 
depuis le début des années 2000, celui-ci avait accumulé les signalements pour des 
écarts de langage, mauvais comportements et des manques de respect vis-à-vis de sa 
hiérarchie et des instructions données. Les qualités de son travail et de son organisation 
avaient été remises en cause à de nombreuses reprises. Plusieurs avertissements lui 
avaient été communiqués et beaucoup de séances avaient été mises en place. 
X _________ avait, par ailleurs, été informé à plusieurs reprises que toute nouvelle 
impolitesse grave ou menace conduirait à son licenciement immédiat. Il avait même été 
transféré dans un autre service, ce qui constituait, selon l’article 41 du statut des 


- 14 - 
collaborateurs, la dernière mesure disciplinaire avant la révocation avec effet immédiate. 
L’amélioration constatée n’avait été que temporaire, vu l’altercation du 24 août 2018 
avec C _________. Il en résultait ainsi que le licenciement prononcé était fondé, d’un 
point de vue objectif, mais proportionné, les mesures prises antérieurement n’ayant 
manifestement pas été aptes à atteindre le but escompté. 
En outre, la commune a considéré que le Conseil d’Etat lui interdisait d’appliquer son 
statut, sans toutefois exposer en quoi certaines de ces clauses n’étaient pas licites. En 
effet, à lire le Conseil d’Etat, seul un licenciement en application de l’article 41 du statut 
et non en vertu de l’article 9 serait permis. Or, la commune a licencié X _________ sur 
la base de l’article 9 du statut, lequel aurait dû être analysé par le Conseil d’Etat. 
Finalement, concernant la violation du droit d’être entendu, la commune a relevé que 
X _________ avait pu s’exprimer à satisfaction tant devant elle que lors de la procédure 
de recours, dès lors toute éventuelle violation de son droit d’être entendu devait être 
réparée. 
Par courrier du 6 octobre 2021, le Conseil d’Etat a transmis son dossier proposant le 
rejet du recours. 
Dans sa réponse du 15 octobre 2021, X _________, par sa représentante, a conclu au 
rejet du recours et à la confirmation de la décision du 12 juillet 2021. 
Dans son argumentation, X _________ a principalement considéré que la commune 
n’avait pas démontré en quoi le Conseil d’Etat avait abusé de son pouvoir d’appréciation 
pour arriver à la conclusion que les éléments de droit public s’avéraient décisifs dans les 
rapports entre les parties et que la décision de licenciement ne reposait sur aucune 
motivation objective, violait le principe de proportionnalité et le droit d’être entendu. Au 
contraire, la commune s’était limitée à exposer un certain nombre d’articles du statut des 
collaborateurs pour conclure à la prédominance du droit privé et le respect des principes 
de l’interdiction de l’arbitraire et de la proportionnalité. Ce faisant, elle avait simplement 
présenté une autre solution pouvant entrer en considération, sans pour autant démontrer 
que les éléments retenus par le Conseil d’Etat étaient sans pertinence et que son 
appréciation était arbitraire, tant dans sa motivation que dans son résultat. Partant, selon 
X _________, le recours devait être rejeté. 
Subsidiairement, si la motivation de la commune devait être suffisante, X _________ 
s’est intégralement référé aux considérants rendus par le Conseil d’Etat, ainsi qu’au fait 
que les articles 8, 10 et 17 du statut des collaborateurs de 2014 ne différaient guère, 


- 15 - 
dans leur contenu, des règles de droit public des articles 21, 55, 57 et 75 LPers. Ainsi, 
les éléments de droit public s’avéraient décisifs et dominants dans le cas d’espèce. Par 
surabondance, X _________ a rappelé qu’il avait été engagé sur la base d’une décision 
de 1980 de l’autorité administrative soumise au droit public et que son statut n’avait pas 
été valablement modifié depuis. 
Concernant l’application des articles 9 et suivants du statut de 2014 au cas d’espèce, 
X _________ a relevé que ces derniers ne traitaient pas des motifs de résiliation 
ordinaire par l’employeur d’un engagement de durée indéterminée après le temps 
d’essai. Ainsi, à défaut de disposition topique dans le règlement, c’est à juste titre que, 
par renvoi de l’article 95 alinéa 1 LCo au droit cantonal, le Conseil d’Etat s’était référé à 
l’article 58 alinéa 2 LPers (LcPers au niveau cantonal). En outre, c’est avec raison, selon 
X _________, que le Conseil d’Etat avait retenu que les courriers des 29 novembre 
2007, 20 octobre 2008, 30 décembre 2008, 12 septembre 2013 et 27 juillet 2016 ne 
pouvaient pas s’apparenter à des avertissements au sens de l’article 41 du statut, 
mettant à mal le motif objectif de licenciement invoqué. 
Pour le surplus, X _________ a repris l’argumentation du Conseil d’Etat contenue dans 
sa décision du 12 juillet 2021. 
Par ordonnance du 18 octobre 2021, la Cour de céans a fixé à la commune un délai pour 
présenter d’éventuelles remarques complémentaires. Le 12 novembre 2021, cette 
dernière a tout d’abord considéré que la Cour de céans, ayant plein pouvoir d’examen, 
pouvait et devait vérifier dans quelle mesure le Conseil d’Etat avait appliqué et interprété 
correctement le droit communal. En outre, la commune a considéré que le Conseil d’Etat 
avait violé l’autonomie communale et avait effectué un contrôle de la légalité de son 
règlement du personnel en considérant que ledit règlement était de nature publique et 
non privée, contrairement à sa volonté. La commune a également nié la similitude entre 
les dispositions de son règlement et les articles précités par X _________ de la LPers. 
Par ailleurs, la commune a nié que le licenciement ordinaire de son employé était une 
procédure disciplinaire, laquelle devrait respecter l’article 41 du statut des collaborateurs. 
Concernant le grief de la violation du droit d’être entendu, la commune a relevé que 
X _________, d’une part, avait été informé du fait que le conseil communal allait statuer 
sur l’altercation du 24 août 2018 et qu’il était libéré de son obligation de travailler jusqu’à 
leur décision et, d’autre part, il avait pu être entendu lors de la séance du 4 septembre 
2018 sur ce sujet. Finalement, elle a relevé que le Conseil d’Etat avait violé de manière 
crasse l’article 57 LcPers en considérant qu’il n’était pas possible de licencier un 


- 16 - 
employé en cas de manquements répétés ou persistants dans ses prestations et/ou 
dans le comportement du fonctionnaire, ce qui était le cas en l’espèce au vu du dossier. 
 
Considérant en droit 
 
1.1 L’Etat et les communes ont un intérêt digne de protection à former recours en 
matière de droit public contre les arrêts cantonaux qui les obligent à appliquer l’article 66 
LcPers vis-à-vis de leurs ex-salariés (cf. p. ex. arrêts du Tribunal fédéral 8C_723/2020 
du 4 mai 2021 consid. 1.2, 8C_464/2018 du 18 décembre 2018 consid. 1.2 et 
8C_659/2018 du 18 juin 2019 consid. 1.4.3). Les articles 80 alinéa 1 lettre a et 44 LPJA 
doivent s’interpréter de manière à conférer à ces collectivités une qualité pour recourir 
au moins aussi étendue (art. 111 al. 1 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal 
fédéral – LTF ; RS 173.110). 
1.2 En l’espèce, la commune de A _________ en qualité d’ancien employeur de 
X _________, est ainsi en droit de recourir contre le prononcé du Conseil d’Etat qui a 
annulé sa décision de licenciement du 11 septembre 2018, en ce sens que la cause lui 
est renvoyée pour nouvelle décision au sens de l’article 66 alinéa 2 LcPers. Elle l’a fait 
à temps et dans les formes voulues (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. b et c, 46 et 48 LPJA), 
si bien que le recours est recevable. 
 
1.3 Pour le reste, la valeur litigieuse dépasse le seuil de 15'000 fr. fixé aux articles 85 
al. 1 let. b et 112 al. 1 let. d de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF ; 
RS 173.110) puisque la résiliation est intervenue le 11 septembre 2018 pour le 
31 décembre 2018 alors que sans cette résiliation, les rapports de service (pour un 
traitement annuel brut de quelque 50'000 fr.) auraient couru jusqu’au 12 février 2022 en 
tout cas (date de la retraite anticipée prévue par le statut des collaborateurs 
communaux). 
2. A titre de moyens de preuve, la commune a requis le dépôt de ꞌꞌl’entier du dossier de 
la causeꞌꞌ, y compris le dossier personnel communal de X _________, ainsi que 
« l’interrogatoire des parties ». 
2.1 Le droit d'être entendu garanti par l' art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit 
pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit 


- 17 - 
prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves 
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de 
participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur 
son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 
consid. 7.2.2.1 et les arrêts cités). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des 
mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa 
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée 
des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne 
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_397/2021 du 7 février 2022 consid. 3.1.1). En particulier, le droit d'être 
entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de 
témoins (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1). 
2.2 En l’occurrence, le Conseil d’Etat a transmis son dossier le 6 octobre 2021, la 
demande est ainsi, sur ce point, satisfaite (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA). 
Quant à l’interrogatoire des parties, il n’y a pas lieu d’y donner suite étant donné que la 
commune a pu valablement s’exprimer par écrit, à maintes reprises, dans ses différentes 
écritures (cf. réponse du 18 janvier 2019, duplique du 19 août 2019, recours du 
14 septembre 2021, déterminations du 12 novembre 2021) alors que X _________ a 
donné son point de vue, par l’entremise de son avocate, en particulier dans sa réponse 
circonstanciée du 15 octobre 2021. 
Partant, les moyens de preuve précités sont rejetés. 
3. Dans une première remarque, la commune a estimé que le contrat de travail conclu 
avec X _________ était soumis au droit privé et non au droit public en vertu de son statut 
des collaborateurs de 2014. Selon elle, l’article 96 LCo l’autorisant à engager des 
fonctionnaires et des employés sur la base du droit privé, elle aurait ainsi décidé de 
soumettre tous ses employés au droit privé au sens de l’article 2 de son statut. En outre, 
la recourante a considéré que les éléments relevant du droit du travail étaient 
prédominants dans ledit statut. 
3.1.1 La Constitution fédérale ne règle pas la nature juridique des rapports de travail 
des employés des collectivités publiques. Les motifs qui plaident en faveur du rapport 
de droit public résident notamment dans la nature particulière de l'État et des tâches 
exercées par son personnel, les contraintes constitutionnelles qui pèsent sur l'État 
employeur, ainsi que l'absence de besoin d'un recours au droit privé. Aussi bien la 
doctrine majoritaire privilégie-t-elle le droit public pour régler les rapports de travail du 


- 18 - 
personnel de l'État tout en admettant, avec plus ou moins de restrictions, la possibilité 
de recourir aux contrats de droit privé pour certains salariés. Il n'existe donc pas 
d'exclusion générale du recours au droit privé pour réglementer les rapports de travail 
du personnel étatique (ATF 142 II 154 consid. 5.2 ; ATF 118 II 213 consid. 3 ; arrêts du 
Tribunal fédéral 8C_295/2019 du 5 mai 2020 consid. 3 ; 8C_227/2014 du 18 février 2015 
consid. 4.2.2 ; jugement du Tribunal cantonal du Valais C1 17 169 du 22 octobre 2019 
consid. 4.1.2). 
3.1.1.1 Pour sa part, le Tribunal fédéral, sans se prononcer sur le point de savoir si les 
cantons peuvent de manière générale soumettre les rapports de travail qui les lient à 
des collaborateurs au droit privé, a précisé qu'un tel engagement de droit privé suppose 
en tous les cas qu'il trouve un fondement dans une réglementation cantonale (ou 
communale) claire et sans équivoque et qu'il ne soit pas exclu par le droit applicable 
(ATF 118 II 213 consid. 3 ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_295/2019 précité consid. 3 et 
8C_227/2014 précité consid. 4.2.3). Selon un auteur, le principe même du recours au 
droit privé doit figurer dans une loi formelle vu l’importance d’un tel choix (Thierry 
Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève/Zurich 2018, n. 269 p. 90 s.). Ainsi, en 
l’absence d’une désignation claire de l’application en tant que tel du droit privé, ce dernier 
s’appliquera à titre de droit public, de sorte que le contentieux relèvera également du 
droit public. A défaut de base légale claire et formelle, la présomption est que le droit 
privé s’applique à titre de droit public, généralement à titre supplétif (ATF 142 II 154 
précité consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_227/2014 précité consid. 4.2.1 ; Rémy 
Wyler/Matthieu Briguet, La fin des rapports de travail dans la fonction publique – 
principes généraux, LPers-CH, Lpers-VD, Berne 2017, p. 6 s.). 
3.1.1.2 Pour déterminer si un rapport juridique relève du droit privé ou du droit public, 
on ne peut pas se fonder sur la qualification juridique utilisée par les parties. Ce qui est 
décisif, c'est le contenu réel du rapport de droit (arrêts du Tribunal fédéral 8C_295/2019 
précité consid. 3 ; 8C_227/2014 précité consid. 4.2.3 ; 2P.151/2005 du 9 février 2006 
consid. 5 et les références). Si une autorité est partie audit rapport de droit, le droit public 
est présumé applicable. En outre, les conditions d'engagement dans le secteur public 
sont en principe fixées par des décisions soumises à acceptation (ATF 142 II 154 précité 
consid. 5.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_295/2019 précité consid. 3 ; 2P.151/2005 
précité consid. 5 ; 2P.136/2005 du 14 décembre 2005 consid. 3.1.2 et 3.2). Il appartient 
donc à l’autorité judiciaire saisie de déterminer le régime juridique applicable, en 
respectant l’autonomie éventuelle de la collectivité concernée, en appliquant les 
principes constitutionnels généralement applicables, en tenant compte de la formulation 


- 19 - 
de la base légale, de la nature de l’emploi et des documents produits pour admettre ou 
décliner sa compétence (Rémy Wyler/Matthieu Briguet, op. cit., p. 7). 
Plusieurs facteurs expliquent la prédominance des régimes de droit public. Tout d’abord, 
la nature particulière de l’Etat et des tâches exercées par son personnel correspondant 
aux caractéristiques d’un régime de droit public : le personnel est affecté à une tâche de 
service public. L’engagement intervient au moyen d’un acte unilatéral ou, s’il est fait sur 
une base contractuelle, les conditions d’emploi, et notamment, le traitement, sont 
soustraites à la négociation. Les collaborateurs sont soumis à des obligations 
importantes, liées à leurs devoirs de fonction et de fidélité qui impliquent des limitations, 
parfois substantielles, de leurs libertés fondamentales. Enfin, le personnel est encore 
souvent soumis à un régime disciplinaire. Ensuite, l’employeur public est soumis à des 
contraintes constitutionnelles qui justifient le recours au droit public. Tous les actes de 
l’employeur qui sont susceptibles d’affecter la situation juridique du collaborateur en tant 
que titulaire de droits et d’obligations à l’égard de l’Etat doivent pouvoir faire l’objet d’un 
contrôle judiciaire (ATF 136 I 323 consid. 4). De plus, tout employeur public doit 
respecter non seulement les droits fondamentaux et, en particulier, le droit à l’égalité de 
traitement, le principe de proportionnalité et l’interdiction de l’arbitraire, mais aussi les 
règles de procédure applicables à la prise de décision (Pierre Moor/François 
Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif – Volume III : L’organisation des activités 
administratives, les biens de l’Etat, 2e éd., 2018, p. 556 s.). 
Les statuts de droit public renvoient souvent de manière ponctuelle ou générale aux 
règles relatives au contrat de travail. Les normes du Code des obligations sont utilisées 
dans ce cas comme un complément au statut, soit pour régler un point particulier, soit 
pour combler une éventuelle lacune (Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, 
op. cit., p. 559). Dans ce cas, elles constituent du droit public supplétif (ATF 138 I 232 
consid. 2.4 ; Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, loc. cit.). 
En Valais, les rapports de service se créent par la nomination du personnel par l’autorité, 
autrement dit au moyen d’une décision qui a la caractéristique d’être soumise à 
l’acceptation du collaborateur. La seconde caractéristique de l’acte d’engagement réside 
dans son objet : il ne contient pas lui-même les clauses qui fixeraient un régime 
individuel, mais soumet le collaborateur nommé aux normes générales régissant la 
fonction publique : la décision constitue donc en ce sens un acte-condition, puisqu’elle 
a pour objet de rendre applicable un statut. L’acte de nomination ne renfermera de 
spécifique que ce qui est nécessaire à l’individualisation de la charge é remplir ou de 
certaines prestations particulières (Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, 


- 20 - 
op. cit., p. 565 s.). Il découle de ces deux caractéristiques que le collaborateur n’a pas 
droit aux maintien de ses conditions générales d’engagement telles qu’elles existaient 
au moment où il a été nommé. Le régime applicable suit les modifications que le 
législateur apporte au statut, sous réserve de la protection des droits acquis, lesquels 
constituent l’exception (Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, op. cit., 
p. 566 s.). 
3.1.1.3 Dans l'arrêt 2P.181/2002 du 4 février 2003, le Tribunal fédéral avait à juger de 
la qualification d'un contrat de travail qui avait été signé par les deux parties, à savoir 
une ergothérapeute et une association subventionnée par le canton. Ledit contrat 
renvoyait, certes, pour ce qui était du salaire, à la classification cantonale des traitements 
et il avait été ratifié par l'exécutif cantonal. Cependant, il n'était pas contesté que 
l'intéressée avait été engagée sur la base d'un contrat de travail, et non pas en qualité 
de fonctionnaire. Par conséquent, le droit des obligations était applicable à son cas, en 
particulier à la résiliation de ses rapports de travail (arrêt du Tribunal fédéral 
8C_295/2019 précité consid. 3.3.1). 
 
3.1.1.4 Dans l'arrêt 8C_227/2014 précité, il s'agissait d'un responsable de déchetterie 
communale qui avait été engagé sur la base d'un contrat de travail soumis au droit privé 
et non pas selon les règles applicables au personnel communal en général. Le Tribunal 
fédéral a considéré que les conditions d'une éventuelle requalification du contrat de droit 
privé en une relation de droit public - laquelle peut se justifier s'il apparaît que la 
réglementation applicable ne laisse pas de place au droit privé ou que les conditions 
posées pour qu'il soit possible d'y recourir ne soient pas réalisées ou encore, en 
application du principe de l'égalité de traitement, s'il n'existe aucune raison objective de 
faire coexister des statuts différents (de droit privé et de droit public) - n'étaient pas 
remplies. En effet, le règlement communal applicable prévoyait la possibilité d'un 
engagement selon le droit privé et les tâches assignées à l'intéressé, si elles étaient 
certes des tâches d'intérêt public, n'étaient pas liées au bon fonctionnement de la 
collectivité au point qu'elles ne pouvaient être confiées qu'à une personne soumise à un 
statut de droit public (arrêts du Tribunal fédéral 8C_227/2014 précité consid. 4.2.4 à 
4.2.6 ; 8C_295/2019 précité consid. 3.3.1). 
3.1.1.5 Dans une autre affaire, concernant cette fois un employé du canton du Valais, 
le Tribunal fédéral a précisé que pour déterminer si un rapport juridique relevait du droit 
privé ou du droit public, on ne pouvait pas se fonder sur la qualification juridique utilisée 


- 21 - 
par les parties. Ce qui était décisif, c'était le contenu réel du rapport de droit (arrêts du 
Tribunal fédéral 8C_227/2014 précité consid. 4.2.3 ; 2P.151/2005 du 9 février 2006 
consid. 5). Dans cette affaire, l'Etat apparaissait comme l'employeur direct et l'intéressé 
avait été traité comme un fonctionnaire soumis au droit public pendant toute la durée de 
son engagement. Les éléments de droit public de ses rapports de service l'emportaient 
ainsi sur l'élément "contrat de droit privé" qui, formellement, était prédominant dans la 
décision d'engagement. 
3.1.2 En l’occurrence, les conditions d'engagement de X _________ ont été fixées 
unilatéralement par le conseil municipal, à la suite de sa séance du 12 février 1980, où 
il l’a nommé en qualité de jardinier de manière provisoire. Les dispositions du statut du 
personnel ont été déclarées applicables audit engagement le 14 février 1980. Le 
4 septembre 1981, X _________ a été nommé à titre définitif à la suite de la séance du 
conseil municipal du 1er septembre 1981. Ainsi, il appert que l’engagement de 
X _________ est intervenu au moyen d’un acte unilatéral, soit une nomination du conseil 
municipal correspondant à une décision, ce qui est caractéristique d’un régime de droit 
public. 
 
L’ancien statut du personnel de la commune de A _________ figurant au dossier, soit 
celui de janvier 2002, remplaçant celui du 27 février 2001, indiquait à son article 1 chiffre 
1 que « le présent statut s’appliqu[ait] à tous les fonctionnaires au service de la commune 
de A _________. [Était] fonctionnaire, au sens du présent statut, toute personne 
nommée en cette qualité par le conseil municipal pour exercer, à titre principal ou 
accessoire, une fonction ou un emploi permanent, à plein temps ou à temps partiel, au 
service de la commune. ». Le chiffre 2 dudit statut précisait également que « le présent 
statut ne s’appliqu[ait] pas, sauf mention particulière dans la lettre d’engagement, au 
personnel rétribué par la commune dont le régime est fixé dans des dispositions légales 
fédérales ou cantonales ou dans d’autres statuts et règlements reconnus par le conseil 
municipal, notamment : […] – au personnel, engagé sur la base d’un contrat de travail 
de droit privé, soumis aux dispositions du code des obligations ». En outre, aucune voie 
de recours spécifique n’était imposée au fonctionnaire. Bien au contraire, ce dernier 
pouvait demander au conseil municipal de présenter son cas devant un tribunal arbitral 
s’il était frappé par une sanction disciplinaire (art. 21). Au vu de ce qui précède, il apparaît 
manifestement que X _________ était considéré comme un fonctionnaire public soumis 
au droit public lors de son engagement en 1980 et qu’il ne faisait pas partie de l’exception 
du chiffre 2, aucune mention particulière ne figurant à ce sujet dans sa lettre 
d’engagement du 12 février 1980. 


- 22 - 
 
Ce n’est qu’en janvier 2003 qu’une voie de recours spécifique a été rajoutée dans le 
nouveau statut des collaborateurs à son article 43, soit par-devant le tribunal du travail. 
L’article 44 du statut de 2003 indiquait, notamment, que : « Toutes les dispositions 
antérieures [étaient] annulées et le présent statut, approuvé par le personnel en 
assemblée du 27 novembre 2002 et le Conseil municipal en séance du 4 décembre 
2002, entrai[ent] en vigueur le 1er janvier 2003 ». Les différents employés soumis à 
l’ancien statut ont ainsi été invités à une séance d’information pour discuter du projet de 
statut du personnel du 1er janvier 2003. En outre, le statut du 1er janvier 2003 soumettait 
l’engagement d’un collaborateur à la signature d’un contrat (art. 6) et réservait le code 
des obligations à titre supplétif. Il en va de même du nouveau statut qui est entré en 
vigueur le 1er janvier 2014 après son approbation par le personnel en assemblée du 
13 décembre 2013 et par le conseil communal en séance du 18 décembre 2013 (art. 
44). 
 
 
 
Ainsi, comme relevé à juste titre par le Conseil d’Etat, le statut de 2014 était 
effectivement applicable à X _________, même s’il ne l’a pas approuvé de manière 
formel par sa signature. En effet, le collaborateur n’a pas droit au maintien de ses 
conditions générales d’engagement telles qu’elles existaient au moment où il a été 
nommé. Le régime applicable suit les modifications que le législateur apporte au statut, 
sous réserve de la protection des droits acquis, lesquels constituent l’exception (cf. supra 
consid. 2.1.1.2). 
 
Toutefois, bien que les article 6 des statuts de 2003 et de 2014 mentionnent 
effectivement la signature d’un contrat entre le collaborateur et la commune, l’on ne peut 
pas considérer que cela corresponde dans le cas présent à un véritable contrat de travail. 
En effet, pour déterminer si un rapport juridique relève du droit privé ou du droit public, 
la Cour de céans ne peut pas se fonder sur la qualification juridique utilisée par les 
parties. Ce qui est décisif, c'est le contenu réel du rapport de droit (cf. supra consid. 
2.1.1.2). 
 
Or, si l’on analyse le statut des collaborateurs de 2014, les conditions d’engagement 
demeurent fixées de manière unilatérales dans les statuts : mise au concours et 
engagement aux articles 3 et suivants ; cessation de travail aux articles 8 et suivants ; 
devoirs du collaborateurs aux articles 13 et suivants ; droits des collaborateurs aux 


- 23 - 
articles 20 et suivants ; traitements et indemnités aux articles 29 et suivants ; prévoyance 
sociale et assurances aux articles 34 et suivants ; responsabilité des collaborateurs aux 
articles 39 et 40 ; mesures disciplinaires à l’article 41. Pour la fixation du salaire, l’article 
29 renvoie le collaborateur à « l’échelle des traitements arrêtée par le conseil municipal » 
dans laquelle a été rangée la fonction de X _________. En outre, l’élément de droit privé 
n’apparaît qu’à titre supplétif, notamment aux articles 2 et 42 du statut de 2014 et dans 
les renvois, de l’article 8 lettre f dudit statut, aux « autres cas prévus par le Code des 
obligations » et, de l’article 10, aux « art. 337 et 337a, b, c et d du Code des obligations ». 
 
Par ailleurs, bien qu’au sens de l’article 96 alinéa 1 LCo, les fonctionnaires et les 
employés peuvent être effectivement engagés sur la base du droit privé comme l’a relevé 
la recourante, il ne ressort pas de manière claire et sans équivoque que son statut des 
collaborateurs de 2014 soit entièrement soumis au droit privé. Au contraire, l’article 2 
indique simplement que : « sont réservés pour autant qu’ils dérogent au présent statut : 
a) les règlements spéciaux applicables à certaines catégories de fonctions ; b) les 
dispositions du cahier des charges déterminant les conditions spécifiques de travail ; le 
collaborateur est également soumis aux dispositions du Code des obligations sur le 
contrat de travail, ainsi qu’aux prescriptions des droits fédéral, cantonal et communal sur 
le travail et la protection ouvrière, pour tout ce qui n’est pas réglé par le présent statut ; 
c) […] ». Dès lors, à défaut de base légale claire et formelle, la présomption est que le 
renvoi au droit privé dans ledit statut s’applique à titre de droit public (cf. supra consid. 
2.1.1.1). 
 
En outre, si l’on analyse la fonction de X _________, l’on constate qu’il était affecté à 
une tâche de service public, à savoir au service ꞌꞌdes parcs et jardinsꞌꞌ de la commune, 
puis qu’il a été transféré, en 2016, dans le service ꞌꞌcampagne cours d’eau et forêtsꞌꞌ. 
Ainsi, il appert qu’il effectuait une tâche de service public faisant partie des services 
techniques municipaux du département ꞌꞌ exploitationꞌꞌ, laquelle était donc logiquement 
liée au bon fonctionnement de la collectivité publique. 
 
De plus, X _________ était également soumis à des obligations importantes, liées à ses 
devoirs de fonction et de fidélité qui impliquaient des limitations de ses libertés 
fondamentales. En effet, l’article 14 du statut de 2014 relève précisément que : « Le 
collaborateur doit sauvegarder loyalement et de son mieux les intérêts de la Commune. 
Il contribue autant que possible à créer et développer une ambiance de travail 
harmonieuse. L’administration est un service public : le collaborateur adopte par 
conséquent un comportement actif et diligent. Le collaborateur ne peut, sauf autorisation 


- 24 - 
spéciale, quitter son travail, fréquenter les établissements publics pendant les heures de 
service, introduire des boissons alcoolisées sur son lieu de travail et, en général, faire 
quoi que ce soit qui puisse entraver la bonne marche du service […] ». L’article 16 
impose également à un collaborateur souhaitant faire acte de candidature ou accepter 
un mandat politique ou public d’en informer au préalable le conseil municipal, en 
indiquant de manière précise l’activité qu’il envisage et le temps qu’il entend y consacrer. 
Il y est également relevé que « la charge de conseiller général est incompatible avec la 
fonction des collaborateurs au service de la commune ». L’article 18 interdit aussi 
« d’accepter, en échange d’un service administratif, ou à l’occasion de fournitures à la 
commune, des cadeaux, gratifications ou avantages de quelque nature qu’ils soient, 
directement ou indirectement […] ». 
 
En plus des nombreuses obligations précitées, il sied de relever que X _________ était 
également soumis à un régime disciplinaire propre au droit public (art. 41 dudit statut), 
lequel a souvent été utilisé par la commune à son encontre. 
 
Finalement, concernant la rémunération professionnelle de ce dernier, l’on constate qu’il 
avait le droit à un salaire annuel conforme à l’échelle des traitements arrêtés par le 
conseil municipal au sens de l’article 29 dudit statut et était ainsi obligatoirement affilié à 
la caisse de prévoyance officielle de la commune de A _________ (art. 37), ce qui est 
également habituel dans un rapport de droit public. 
 
Partant, au vu de ces différentes considérations, c’est avec raison que le Conseil d’Etat 
a considéré que les éléments de droit public s’avéraient décisifs dans le cas d’espèce. 
La voie du recours au Conseil d’Etat était donc valablement ouverte sur la base de 
l’article 43 LPJA applicable « à défaut de disposition expresse ». Ainsi, la Cour de céans 
est compétente pour analyser le présent litige (cf. supra consid. 1.1 et 1.2). 
 
3.2 La recourante se prévaut également d’une violation de son autonomie communale, 
dès lors que le Conseil d’Etat aurait effectué un contrôle de la légalité de son règlement 
du personnel lors de l’examen du cas d’espèce, en niant que son personnel serait soumis 
au droit privé contrairement à sa volonté propre au sens de l’article 2 de son statut de 
2014. 
 
3.2.1 Selon l'article 50 alinéa 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites 
fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie 
dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il 


- 25 - 
laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par-là aux autorités 
municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de 
l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement 
par la constitution et la législation cantonales (ATF 139 I 169 consid. 6.1 et les arrêts 
cités ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_419/2019 du 14 septembre 2020 consid. 2.1 ; 
1C_645/2017 du 19 décembre 2018 consid. 4.1.1). 
3.2.2 Les communes sont, conformément à l’article 69 de la Constitution du canton du 
Valais du 8 mars 1907 (Cst/VS ; RS/VS 101.1), autonomes dans le cadre de la 
constitution et des lois. Elles sont compétentes pour accomplir les tâches locales et 
celles qu’elles peuvent assumer seules ou en s’associant avec d’autres communes. 
L’article 75 Cst. VS précise que les communes sont soumises à la surveillance du 
Conseil d'Etat dans les limites de l'article 69. La loi détermine la nature de cette 
surveillance, notamment en matière de gestion. Dans la mesure où la constitution et les 
lois ne prévoient pas expressément le contraire, le pouvoir d'examen du Conseil d'Etat 
se restreint à la légalité. 
A cela s’ajoute que les règlements élaborés par les communes doivent être homologués 
par le Conseil d’Etat (art. 75 al. 2 Cst/VS ; art. 144 LCo). Selon l’article 2 alinéa 1 LCo, 
les collectivités de droit public sont autonomes pour toutes les tâches qu'elles 
entreprennent de leur propre initiative, dans l'intérêt public. Elles sont en outre 
autonomes, dans les limites des dispositions légales, pour l'exécution des tâches 
déléguées. Elles peuvent édicter un règlement communal d'organisation ainsi que des 
règles de droit pour autant qu'une loi ne régisse pas la matière de façon exhaustive ou 
qu'elle l'y autorise expressément (art. 2 al. 2 LCo). Tel est le cas pour le règlement du 
statut d’un fonctionnaire ou employé communal. L’article 94 alinéa 1 LCo prévoit, certes, 
que la nomination des fonctionnaires et l'engagement des employés relèvent de l'organe 
exécutif de la collectivité de droit public. En outre, sous réserve des cas de promotion et 
d'engagement temporaire, toute nomination et tout engagement doivent être précédés 
d'une mise au concours. L'autorité de nomination ne peut s'écarter des conditions de 
mise au concours, sans répéter cette dernière avec les nouvelles exigences (art. 94 al. 
2 LCo). Hormis ces cas, le droit cantonal laisse une liberté entière à la commune pour 
déterminer la façon dont elle souhaite régler le statut de ses employés. L’article 95 alinéa 
1 LCo prévoit, en outre, une exception à la nécessité de l’homologation des règlements 
communaux par le Conseil d’Etat. En effet, le statut des fonctionnaires et des employés 
peut être fixé par voie de règlement élaboré par l'organe exécutif de la collectivité de 
droit public, lequel n'est pas soumis à l'homologation. A défaut de règlement, les 


- 26 - 
dispositions arrêtées sur le plan cantonal sont applicables par analogie. Les communes 
valaisannes disposent ainsi dans ce domaine d’une large autonomie dans l’acception de 
l’article 69 Cst/VS (sur cette notion voir ATF 142 I 177 consid. 2 ; 141 I 36 consid. 5.3 ; 
139 I 169 consid. 6.1 ; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif 
général, Bâle 2014, n. 66, p. 23 ; Thierry Tanquerel, op. cit., n. 170, p. 51). 
3.2.3 En principe, le contentieux de droit public se règle par la voie du recours 
administratif. Toutefois, cette règle n’est pas absolue puisque, dans le cadre de son 
autonomie, la collectivité publique dispose du choix de régler la procédure applicable 
(Rémy Wyler/Matthieu Briguet, op. cit., p. 49). La LPers prévoit à son article 36 alinéa 1 
qu’un recours peut être formé auprès du Tribunal administratif fédéral contre les 
décisions prises par l’employeur. En Valais, l’article 67a LcPers indique, quant à lui, que : 
« la décision prise par un chef de service peut être attaquée auprès du Conseil d'Etat 
dans un délai de 30 jours à dater de sa notification ». 
 
Le canton de Vaud prévoit que le contentieux de la fonction publique se règle par la voie 
d’action au sens de sa loi sur le personnel de l’Etat de Vaud du 12 novembre 2001 (art. 
16 LPers-VD ; RS/VD 172.31) et que le contentieux lié à la résiliation des rapports de 
travail des employés de communes vaudoises engagés par voie contractuelle, de droit 
privé ou de droit public, est soumis à la cognition des juridictions civiles (arrêts du 
Tribunal cantonal du canton de Vaud, CDAP-VD du 10 août 2016, GE.2016.0077, consid 
1b ; CDAP 19 février 2013, GE.2012.0140 consid. 1b ; Rémy Wyler/Matthieu Briguet, 
loc.cit ; Thierry Tanquerel, op. cit., n. 288 p. 97). 
 
Conformément aux articles 46 et 49 Cst., l'autorité de recours doit sanctionner 
l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur (ATF 145 I 52 
consid. 3.6 ; 138 I 305 consid. 1.4.3 p. 311 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_ 279/2019 du 
9 avril 2020 consid. 2.1 ; 1C_450/2018 du 11 décembre 2019 consid. 3.1.3). Sur des 
éléments susceptibles de heurter le droit supérieur, il appartient à la commune de 
motiver soigneusement sa décision (arrêts du Tribunal fédéral 1C_540/2016 du 25 août 
2017 consid. 2.2, in JdT 2017 I p. 303 ; 1C_450/2018 du 11 décembre 2019 consid. 3.1.3 
; 1C_641/2018 du 23 septembre 2019 consid. 3.1.3). 
 
3.3 En l’occurrence, comme déjà relevé supra (considérant 2.1.2), bien qu’au sens de 
l’article 96 alinéa 1 LCo, les fonctionnaires et les employés peuvent être engagés sur la 
base du droit privé, il ne ressort pas de manière claire et sans équivoque de l’article 2 
du statut des collaborateurs de 2014 qu’il soit entièrement soumis au droit privé. Dès 


- 27 - 
lors, à défaut de base légale claire et formelle, la présomption est que le renvoi au droit 
privé dans ledit statut s’applique à titre de droit public (cf. supra consid. 2.1.1.1). 
 
Partant, en déterminant le régime juridique applicable, le Conseil d’Etat n’a pas violé 
l’autonomie communale de la recourante. Bien au contraire, il n’a fait que respecter la 
jurisprudence du Tribunal fédéral précitée (cf. supra consid. 2.1.1.2). 
 
Au demeurant, contrairement à la loi vaudoise sur la juridiction du travail (cf. supra 
consid. 2.2.3), le contentieux lié à la résiliation des rapports de travail des employés de 
communes valaisannes engagés par voie contractuelle, de droit privé ou de droit public, 
n’est soumis à la cognition d’aucune autorité spécifique. Ainsi, le Conseil d’Etat a 
valablement appliqué la loi en fondant implicitement sa compétence sur l’article 67a 
LcPers en lien avec l’article 46 LPJA. 
 
4.1 Dans un troisième grief, la recourante estime que le Conseil d’Etat a violé le droit en 
se fondant sur les articles 58 LcPers et 41 du statut de 2014, et non sur les articles 8 et 
9 dudit statut, pour analyser la validité du licenciement du 13 septembre 2018. 
4.1.1 Comme déjà relevé supra (considérant 2.1.2), la compétence du conseil 
communal, dans le cadre du licenciement précité, doit s’exercer selon les exigences 
imposées par le statut des collaborateurs de 2014. 
Le chapitre 3 intitulé « cessation de travail » prévoit, à son article 8, que les rapports de 
travail prennent fin : a) à l’échéance du délai fixé, lorsque la durée de l’engagement a 
été déterminée ; b) lors du congé donné par le collaborateur ou par l’employeur en 
respectant les délais fixés à l’article 9 ci-après ; c) au départ en retraite (cf. article 12) ; 
d) avec effet immédiat (cf. article 10), en cas de renvoi pour justes motifs ; e) par suite 
de décès ; f) dans les autres cas prévus par le Code des obligations. 
L’article 9 indique qu’après le temps d’essai, le contrat peut être résilié pour la fin d’un 
mois moyennant un délai de congé de : a) un mois pendant la première année de 
service ; b) deux mois de la deuxième à la neuvième année de service ; c) trois mois 
ultérieurement. Le délai de congé donné par le collaborateur ou l’employeur devra être 
notifié par pli recommandé. Ce n’est pas la date du timbre postal mais la date de 
réception qui fait foi. 
L’article 10 prévoit que les rapports de travail peuvent en tout temps être résiliés pour 
justes motifs conformément aux articles 337 et 337 a, b, c et d du Code des obligations. 


- 28 - 
Sont considérés comme justes motifs toutes les circonstances importantes ou graves 
qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent plus d’exiger la continuation des 
rapports de travail. 
L’article 41 précise que « toute contravention au présent règlement ainsi qu’à toutes 
autres prescriptions ou instructions de la Commune sera sanctionnée disciplinairement. 
Les mesures disciplinaires sont du ressort du Conseil municipal. Possibilité doit être 
donné à l’intéressé de se justifier avant l’application de la mesure. Le collaborateur qui 
enfreint gravement ses devoirs, est passible des peines disciplinaires suivantes : a) le 
blâme écrit ; b) la suspension pour 15 jours, avec privation totale ou partielle du 
traitement ; c) la réduction du traitement jusqu’au minimum prévu pour la fonction 
qu’exerce l’intéressé ; d) le déplacement dans une autre fonction, avec ou sans réduction 
du traitement ; e) la révocation, avec effet immédiat. Ces peines ne peuvent pas être 
cumulées. ». 
4.1.2 Au vu de ce qui précède, l’on constate que les articles 8 et suivants du statut de 
2014 ne traitent pas des motifs de la résiliation ordinaire par l’employeur d’un 
engagement de durée indéterminée après le temps d’essai. Dès lors, ce silence 
astreignait – à juste titre – le Conseil d’Etat à appliquer par analogie le droit cantonal au 
sens de l’article 95 alinéa 1 LCo. L’article 58 alinéa 2 LcPers était donc valablement 
applicable au cas d’espèce. En outre, l’article 2 lettre b dudit statut prévoyait que le 
collaborateur était soumis « aux prescriptions des droits fédéral, cantonal et communal 
sur le travail et la protection ouvrière, pour tout ce qui n’est pas réglé par le présent 
statut », ce qui n’excluait donc pas l’application de la LcPers. 
Au demeurant, bien que la recourante ait relevé, à raison, que l’article 41 de son statut 
ne prévoyait pas de licenciement ordinaire, mais seulement un licenciement immédiat, 
l’on pourrait toutefois s’interroger sur son application au cas d’espèce. En effet, l’article 
41 précise spécifiquement que « toute contravention au présent règlement ainsi qu’à 
toutes autres prescriptions ou instructions de la Commune sera sanctionnée 
disciplinairement ». Or, il était précisément indiqué, dans le courrier du 30 août 2018 de 
la commune, que le conseil municipal, dans sa séance du 28 août 2018, avait décidé de 
déclencher une procédure conformément aux statuts du personnel, notamment en 
relation avec le document n° 12 de la directive pour la protection de l’intégrité 
personnelle. En outre, il ressort de l’intégralité du dossier, qu’à chaque altercation entre 
X _________ et son supérieur, une procédure disciplinaire était mise en place. Dès lors, 
l’on pourrait se demander si la commune n’avait pas véritablement introduit une 
procédure disciplinaire à l’encontre de X _________. Toutefois, l’article 41 étant muet 


- 29 - 
concernant la possibilité d’un licenciement ordinaire, il convient de se référer à l’article 
58 alinéa 2 LcPers comme l’a fait avec raison le Conseil d’Etat. 
4.2 La recourante reproche aussi au Conseil d’Etat d’avoir retenu une violation du droit 
d’être entendu de X _________ lors de son licenciement. A son sens, X _________ a 
été informé à plusieurs reprises des conséquences attendues en cas de nouvel écart de 
conduite et a pu s’exprimer avec satisfaction sur les faits reprochés et sur l’éventualité 
d’un licenciement en cas de récidive. Au demeurant, même si une telle violation devait 
être retenue, le droit d’être entendu de X _________ aurait été réparé en instance de 
recours. 
4.2.1 L’autorité doit respecter le droit d’être entendu tel qu’il est garanti par l’article 29 
alinéa 2 Cst. tout au long de la procédure susceptible de mener à une décision de 
résiliation (ATF 141 I 11 consid. 5.3). Le droit d’être entendu permet à l’intéressé de 
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des 
preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès 
au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance 
et de se déterminer à leur propos (ATF 142 II 218 consid. 3.2). En matière de rapports 
de travail de droit public, il est de jurisprudence que l’employé doit connaître l’ensemble 
des faits qui lui sont reprochés et leurs conséquences probables. Il n'est par exemple 
pas admissible, sous l'angle du droit d'être entendu, de remettre à l'employé une décision 
de résiliation des rapports de service en se contentant de lui demander de s'exprimer s'il 
le désire (arrêt du Tribunal fédéral 8C_257/2019 du 12 mai 2020 consid. 4.4). Sauf cas 
d'urgence, le collaborateur doit pouvoir disposer de suffisamment de temps pour 
préparer ses objections. L’on admet qu'en l'absence de délai uniformisé, un délai de 8 à 
10 jours est raisonnable (cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_541/2017 du 14 mai 2018 
consid. 2.2 ; Rémy Wyler/Matthieu Briguet, op. cit., p. 25 ; cf. ég. Gabrielle Steffen, Le 
droit d'être entendu du collaborateur de la fonction publique : juste une question de 
procédure? in : RJN 2005, p. 64). 
Selon la jurisprudence, en matière de rapports de travail de droit public, des occasions 
relativement informelles de s’exprimer avant le licenciement peuvent en effet également 
remplir les exigences du droit constitutionnel d’être entendu, pour autant que la personne 
concernée ait compris qu’une telle mesure pouvait entrer en ligne de compte à son 
encontre (arrêts du Tribunal fédéral 8C_559/2015 du 9 décembre 2015 ; 1C_560/2008 
du 6 avril 2009 consid. 2.2). La personne concernée ne doit pas seulement connaître les 
faits qui lui sont reprochés, mais également savoir qu’une décision allant dans une 
certaine direction est envisagée à son égard (arrêts du Tribunal fédéral 8C_559/2015 


- 30 - 
précité ; 8C_643/2011 du 21 juin 2011 consid. 4.3 ; ATA/115/2016 précité consid. 4b ; 
ATA/909/2015 du 8 septembre 2015). 
En principe, une violation du droit d’être entendu pourrait donc être réparée devant la 
Cour de justice, sous réserve qu’elle ne revête pas un caractère de gravité. Selon la 
jurisprudence toutefois, l’omission pour un employeur public d’entendre le fonctionnaire 
auquel elle veut signifier son congé constitue une violation du droit d’être entendu dont 
la gravité empêche toute réparation devant l’autorité de recours de l’intéressé (arrêts du 
Tribunal fédéral 8C_541/2017 du 14 mai 2018 consid. 2.5 ; 8C_615/2016 du 15 juillet 
2017 consid. 3.4 ; 8C_53/2012 du 6 juin 2012 consid. 5.4). 
 
4.2.2 En l’occurrence, comme relevé à juste titre par le Conseil d’Etat, l’audition par 
délégation communale du 4 septembre 2018 ne saurait présenter les garanties issues 
du droit d’être entendu avant un licenciement telles que prévues par l’article 29 alinéa 2 
Cst. En effet, lors de ladite séance, X _________ a été informé que cette séance « a[vait] 
un but constructif » concernant le « problème de fonctionnement » entre lui et son ancien 
chef, C _________. La délégation n’a toutefois pas confirmé sa volonté claire et sans 
équivoque de le licencier. Bien au contraire, elle s’est contentée d’informer tant 
X _________ que C _________ qu’elle allait rapporter leurs auditions au Conseil 
communal « qui [prendrait] la décision de les garder les 2, l’un ou l’autre ». Ainsi, aucune 
décision n’avait encore été prise ni par la délégation ni par le conseil communal. La 
séance s’est terminée en relevant le souhait commun de C _________ et de 
X _________ de « terminer leur carrière au sein de la Commune ». C’est pourquoi, la 
délégation a recommandé au conseil communal la mise en place d’une médiation, ce 
qui allait à l’encontre d’un licenciement de X _________, lequel ne pouvait présager une 
telle issue et se défendre par la suite en conséquence. 
Malgré cette recommandation, X _________ a cependant été licencié par courrier du 
13 septembre 2018, sans avoir une quelconque possibilité d’être entendu sur cette 
décision et de préparer ses objections (cf. supra consid. 3.2.1). En effet, la recourante 
n’a fait état d’aucun avertissement formel impartissant un délai d’épreuve à X _________ 
avec menace de résiliation des rapports de service suite à la séance du 4 septembre 
2018, laquelle laissait envisager la mise en place d’une médiation. Or, dans la fonction 
publique, en vertu du principe de proportionnalité, la résiliation ordinaire des rapports de 
travail devait être précédée d’un avertissement (cf. infra consid. 3.3.4). 


- 31 - 
Dès lors, l’omission de la commune d’entendre X _________ auquel elle voulait signifier 
son congé constitue une violation du droit d’être entendu dont la gravité empêche toute 
réparation devant l’autorité de recours de l’intéressé (cf. supra consid. 3.2.1). 
Partant, c’est à juste titre que le Conseil d’Etat a retenu une violation du droit d’être 
entendu de X _________. 
 
 
Au demeurant, il sied de soulever que, dans le passé, lors de la séance du 19 juillet 
2016, la délégation avait respecté le droit d’être entendu de X _________ en l’informant 
de sa volonté de le transférer dans un autre secteur. Ce n’est qu’après cette information 
claire et sans équivoque que la commune l’avait alors informé de la décision définitive 
de son transfert le 27 juillet 2016. X _________ a également pu faire valoir son droit 
d’être entendu le 24 août 2016 en y ajoutant ses conditions. La commune y a répondu 
le 7 octobre 2016. Cependant, les faits passés n’avaient pas à être pris en compte pour 
justifier le licenciement de X _________ comme nous l’analyserons aux considérants 
suivants. 
4.3 La recourante a également relevé que le Conseil d’Etat avait violé le droit en 
considérant que le licenciement du 13 septembre 2018 ne reposait sur aucun motif 
objectif. En effet, à son sens, il ressortait du dossier personnel de X _________ que, 
depuis le début des années 2000, celui-ci avait accumulé les écarts de langage, mauvais 
comportements, manques de respect vis-à-vis de sa hiérarchie et des instructions 
données, ainsi que divers manquements dans la qualité et l’organisation de son travail. 
Dès lors, à son sens, le licenciement prononcé était fondé, d’un point de vue objectif, 
mais proportionné, les mesures prises antérieurement – à savoir les différents 
avertissements et son transfert – n’ayant manifestement pas été aptes à atteindre le but 
escompté. 
4.3.1 La LcPers a abrogé la loi fixant le statut des fonctionnaires et employés de l’Etat du 
Valais du 11 mai 1983 (RO/VS 1984 p. 9 ss). L’une des principales nouveautés de cette 
révision complète a été « de remplacer la période administrative et la procédure de 
renouvellement par un engagement flexible de droit public s’accompagnant d’une 
protection adéquate contre la résiliation des rapports de travail » (cf. Message du 10 février 
2010 accompagnant le projet de loi sur le personnel de l’Etat du Valais in : BSGC session 
de juin 2010, p. 778). L’article 58 LcPers constitue, en ce sens, une « mesure centrale » 


- 32 - 
de la nouvelle loi et instaure une solution « qui se rapproche de la situation valant en 
matière de droit privé [mais qui] […] s’en distingue toutefois par l’adjonction, en sus du 
respect du délai de résiliation, d’une condition supplémentaire, à savoir l’existence d’un 
motif de résiliation » (Message précité, p. 796). Toujours selon le Message (ibidem), cette 
deuxième condition vise au maintien d’une certaine sécurité de l’emploi et répond « à des 
soucis d’objectivité, d’égalité de traitement et d’interdiction de l’arbitraire ». Ainsi, la 
résiliation ordinaire doit être limitée « à des motifs importants, essentiels ou au moins 
fondés, garantissant que les employés publics ne puissent être licenciés sans autre, par 
exemple en représailles d’une décision administrative peu appréciée ». L’adverbe « 
notamment » utilisé à l’alinéa 2 de l’article 58 LcPers montre que l’énumération des motifs 
pouvant justifier une résiliation ordinaire n’est pas exhaustive, ainsi que le relève le 
Message précité (p. 796). 
L’article 58 LcPers dispose qu’après le temps d’essai, l’autorité compétente peut résilier 
un engagement de durée indéterminée moyennant le respect d’un délai de trois mois pour 
la fin d’un mois, et l’existence d’un motif de résiliation. Selon la jurisprudence (RVJ 2019 
p. 55 consid. 6.1 ; arrêts cantonaux ACDP 19 229 du 9 juillet 2020 consid. 5.2.2 et A1 17 
93 du 5 septembre 2018 consid. 5.3), le motif de résiliation ordinaire exigé par l’article 58 
alinéa 1 LcPers doit correspondre à un motif objectif et soutenable, d’une certaine 
importance, qui permette d’admettre que le licenciement ne constitue pas un acte 
administratif arbitraire. Il n'est pas nécessaire que le motif de résiliation atteigne une 
intensité qui rendrait inexigible la poursuite de la relation de travail. Pour qu’une résiliation 
ordinaire apparaisse objectivement fondée, il suffit que le maintien dans l'emploi des 
personnes concernées se heurte à l'intérêt public au bon fonctionnement de 
l’administration. 
L’article 58 alinéa 2 LcPers précise qu’un motif de résiliation existe notamment dans les 
cas suivants : a) manquements répétés ou persistants dans les prestations et/ou le 
comportement ; b) aptitudes ou capacités insuffisantes à accomplir les tâches liées à la 
fonction. Il y a manquement dans les prestations lorsqu’elles ne suffisent pas à atteindre 
avec succès les objectifs fixés ou à exécuter le travail avec la qualité requise, sans pour 
autant que l’employé ne contrevienne à ses obligations légales ou contractuelles et sans 
être incapables ou inapte (Rémy Wyler/Matthieu Briguet, op. cit., p.76). D’après la 
jurisprudence, une aptitude ou une capacité insuffisante existe lorsque, pour des motifs 
objectifs tenant à la personne du travailleur et liés à son travail, ce dernier n’est 
qu’insuffisamment en mesure d’effectuer le travail convenu dans le contrat, voire en est 
totalement incapable (Rémy Wyler/Matthieu Briguet., op. cit., p. 77 s.). 


- 33 - 
4.3.2 Pour qu’une résiliation ordinaire apparaisse objectivement fondée, il suffit que le 
maintien dans l'emploi des personnes concernées se heurte à l'intérêt public au bon 
fonctionnement de l’administration (arrêts du Tribunal fédéral 8C_915/2015 du 6 avril 2016 
consid. 6 ; 8C_686/2013 du 2 mai 2014 consid. 5.3 et les références ; BVR 2009 p. 443 
consid. 2.3). La résiliation ordinaire des rapports de travail n’implique donc pas 
nécessairement l’existence d’un motif particulièrement grave. Seul un motif objectivement 
fondé est exigé (ACDP A1 17 93 précité consid. 5.3 citant Minh Son Nguyen, La fin des 
rapports de service in : Peter Helbing/Tomas Poledna [éd.], Personalrecht des öffentlichen 
Dienstes, Berne 1999, p. 427). 
Selon la jurisprudence, les justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou employés de l'Etat 
peuvent procéder de toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent 
la poursuite des rapports de service, même en l'absence de faute. De toute nature, ils 
peuvent relever d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au 
contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables (arrêts du 
Tribunal fédéral 8C_640/2018 du 19 mars 2019 consid. 6.6.1 ; 8C_885/2017 du 11 octobre 
2018 consid. 7.3 ; 8C_638/2016 du 18 août 2017 consid. 4.2 ; 8C_585/2014 du 29 mai 
2015 consid. 5.2 ; 8C_621/2014 du 4 février 2015 consid. 5.2 ; 8C_780/2012 du 11 février 
2013 consid. 5.2.1 ; 8C_70/2010 du 20 décembre 2010 consid. 2.2 non publié in ATF 137 
I 58). 
L'intérêt public au bon fonctionnement de l'administration cantonale, déterminant en la 
matière, sert de base à la notion de motif fondé, lequel est un élément objectif 
indépendant de la faute du membre du personnel. La résiliation pour motif fondé, qui est 
une mesure administrative, ne vise pas à punir mais à adapter la composition de la 
fonction publique dans un service déterminé aux exigences relatives au bon 
fonctionnement dudit service (ATA/1471/2017 du 14 novembre 2017 ; ATA/674/2017 du 
20 juin 2017 ; Mémorial du Grand Conseil (MGC) 2005-2006/XI A 10420). Des 
manquements dans le comportement de l'employé ne peuvent constituer un motif de 
licenciement que lorsqu'ils sont reconnaissables également pour des tiers. Il faut que le 
comportement de l'employé perturbe le bon fonctionnement du service ou qu'il soit 
propre à ébranler le rapport de confiance avec le supérieur (arrêt du Tribunal 
administratif fédéral A-897/2012 du 13 août 2012 consid. 6.3.2 ; Valérie Défago Gaudin, 
Conflits et fonction publique : instruments, in Jean-Philippe Dunand/Pascal Mahon [éd.], 
Conflits au travail, 2015, p. 161-162). L'application de ces principes n'apparaît au 
demeurant pas arbitraire. Le Tribunal fédéral a en effet eu l'occasion de retenir comme 
justes motifs de résiliation des rapports de service toutes les circonstances qui, d'après 


- 34 - 
les règles de la bonne foi, font admettre que l'autorité qui nomme ne peut plus continuer 
ces rapports, mentionnant comme exemple de causes de cessation de l'emploi tenant à 
l'intérêt du service le fait que, par sa seule présence, le fonctionnaire perturbe la marche 
du service, notamment en cas de conflit de personnalités au sein d'un même service 
(arrêts du Tribunal fédéral 8C_392/2019 du 24 août 2020 consid. 4.1 ; 2P.116/2006 du 
16 août 2006, consid. 3.3). 
 
 
4.3.3 Conformément à l'article 20 alinéa 1 LcPers, l'employé est tenu de fournir des 
prestations de qualité. Il accomplit ses tâches dans un souci d'efficacité, de conscience 
professionnelle, de discrétion, de loyauté et de fidélité à son employeur. Il travaille dans 
un esprit d'entraide et de collaboration. L'employé doit agir en toutes circonstances avec 
professionnalisme et conformément aux intérêts de l'Etat et du service public, dans le 
respect des normes en vigueur, des missions, des objectifs et des instructions de ses 
supérieurs (art. 20 al. 2 LcPers). 
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le devoir de fidélité signifie que l'employé de 
l'Etat, dans l'accomplissement de ses tâches, préserve les intérêts de la collectivité au-
delà de la prestation de travail proprement dite. Le but du devoir de loyauté est de 
garantir le bon fonctionnement de l'administration publique en évitant de saper la 
confiance du public dans l'État. La portée du devoir de loyauté doit être déterminée par 
une pesée des intérêts, car il s'agit d'une notion juridique indéterminée. Les restrictions 
à la liberté d'expression fondées sur l'obligation de loyauté ne sont autorisées que dans 
la mesure où elles sont objectivement justifiées et raisonnablement proportionnées à 
leur objectif. Le rapport de loyauté n'existe qu'entre l'employé de l'Etat et la collectivité, 
et non entre le subordonné et le supérieur. Une critique publique à l'égard d'un supérieur 
ne peut donc constituer une violation du devoir de loyauté que si elle porte atteinte à 
l'accomplissement des tâches de service de l'employé de l'Etat ou à la confiance du 
public dans la collectivité. Pour la même raison, seul le comportement relevant du droit 
du travail est concerné. En principe, la critique publique n'est donc pas exclue, surtout 
lorsqu'il s'agit de décisions dans son propre domaine d'activité et que la critique 
s'accompagne nécessairement d'une critique de l'activité du supérieur hiérarchique. 
Toutefois, le devoir de loyauté impose à l'employé de l'Etat de s'imposer une certaine 
retenue, notamment dans la manière de critiquer, et de ne s'adresser au public que 
lorsque les interventions internes n'ont pas été prises en compte (cf. sur l'ensemble de 


- 35 - 
la question, voir ATF 136 I 332 consid. 3.2.1 avec renvois ; arrêt du Tribunal fédéral 
8C_397/2016 du 16 novembre 2016 consid. 5.5 ; ACDP A1 2017 167 du 2 mai 2018 
consid. 6.2.2). 
Selon le Tribunal fédéral, s'il est généralement admis que le devoir de fidélité et de 
discrétion des fonctionnaires et autres agents de l'Etat s'impose à l'égard de l'institution 
et non du supérieur hiérarchique (voir Pascal Mahon/Fanny Matthey, La liberté 
d'expression et la liberté syndicale des fonctionnaires, notamment de police, en 
particulier sous l'angle du droit à la critique, in: Droit public de l'organisation - 
responsabilité des collectivités publiques - fonction publique, annuaire 2008, p. 214), il 
n'en reste pas moins que les règles et principes hiérarchiques imposent, en particulier, 
l'obligation d'un comportement correct et loyal à l'égard de la hiérarchie, sans quoi un 
lien de confiance entre un supérieur et son subordonné ne peut s'établir et se développer 
(arrêts du Tribunal fédéral 8C_767/2016, 8C_774/2016, 8D_5/2016 du 7 août 2017 
consid. 5.3.7). 
4.3.4 L'employeur jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour juger si les manquements 
d'un fonctionnaire sont susceptibles de rendre la continuation des rapports de service 
incompatible avec le bon fonctionnement de l'administration (arrêt du Tribunal fédéral 
8C_15/2019 du 3 août 2020 consid. 7.2). Toutefois, la collectivité publique en sa qualité 
d'employeur est tenue de respecter les principes constitutionnels régissant l'ensemble de 
son activité, tels la légalité, l'égalité de traitement, l'interdiction de l'arbitraire ou encore le 
droit d'être entendu, cela quand bien même elle soumettrait les rapports de travail de son 
personnel au droit privé directement applicable et non pas seulement applicable à titre de 
droit public cantonal supplétif (arrêt du Tribunal fédéral 8C_974/2009 du 2 juin 2010 
consid. 5.1.1). Dès lors, lorsque le droit applicable ne fait pas dépendre le licenciement de 
conditions matérielles, le congé ne peut, sous peine de violer le principe de l'interdiction 
de l'arbitraire, être donné que s'il repose sur des motifs objectifs et apparaît comme une 
mesure appropriée au regard de la situation concrète (arrêt du Tribunal fédéral 
8C_324/2017 du 22 février 2018 consid. 5.3.2). Une mesure viole le principe de la 
proportionnalité lorsqu’elle excède le but visé et qu’elle ne se trouve pas dans un rapport 
raisonnable avec celui-ci et les intérêts publics compromis (arrêt du Tribunal fédéral 8C 
_866/2010 du 12 mars 2012 consid. 4.5.2). Ce principe implique que l’employeur essaie 
de combler les lacunes du collaborateur préalablement à la résiliation pour motifs 
d’aptitudes ou capacités insuffisantes, par exemple en proposant une formation 
complémentaire ou en aménageant les rapports de travail de manière à ce que 


- 36 - 
l’intéressé soit en mesure de satisfaire aux exigences requises (Rémy Wyler/Matthieu 
Briguet., op. cit., p. 78.). 
Dans la fonction publique, en vertu du principe de proportionnalité, la résiliation ordinaire 
des rapports de travail doit être précédée d’un avertissement (arrêt du Tribunal fédéral 
8C_189/2020 du 14 avril 2020 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-
5641/2019 du 9 mars 2020 consid. 3.4), sous réserve des cas où la relation de confiance 
nécessaire à la poursuite des rapports de service est définitivement rompue et où un 
licenciement avec effet immédiat aurait dès lors été justifié. A titre exceptionnel, il est 
aussi possible de renoncer à l’avertissement lorsque cette mesure s’avère d’emblée 
inutile, notamment parce que la décision de licencier est indépendante du comportement 
de la personne employée (Karine Lempen, La résiliation sans motif fondé et la 
réintégration dans la fonction publique in Anne-Sylvie Dupont/Pascal Mahon [éd.], La fin 
des rapports de travail, p. 88 s.). 
4.3.5 Selon la maxime inquisitoire, l'autorité définit les faits pertinents et ne tient pour 
existants que ceux qui sont dûment prouvés (article 17 LPJA). En revanche, elle ne 
dispense pas les parties de collaborer à l'établissement des faits (article 18 LPJA ; arrêts 
du Tribunal fédéral 2C_207/2017 du 2 novembre 2017 consid. 3.1, 2C_787/2016 du 
18 janvier 2017 consid. 3.1 et 2C_84/2012 du 15 décembre 2012 consid. 3.1, non publié 
in ATF 139 IV 137). 
En application de l'art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC ; RS 210), il 
appartient, en principe, à la partie qui a reçu son congé de démontrer que celui-ci est 
abusif. La jurisprudence a toutefois tenu compte des difficultés qu'il peut y avoir à apporter 
la preuve d'un élément subjectif, à savoir le motif réel de celui qui a donné le congé. Le 
juge peut ainsi présumer en fait l'existence d'un congé abusif lorsque l'employé parvient à 
présenter des indices suffisants pour faire apparaître comme non réel le motif avancé par 
l'employeur. Si elle facilite la preuve, cette présomption de fait n'a pas pour résultat d'en 
renverser le fardeau. Elle constitue, en définitive, une forme de "preuve par indices". De 
son côté, l’employeur ne peut rester inactif. Il n’a pas d’autre issue que de fournir des 
preuves à l’appui de ses propres allégations quant au motif du congé (ATF 130 III 699 
consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 4A_92/2017 du 26 juin 2017 consid. 2.2.2). On ne 
voit pas pourquoi il en irait différemment dans le contentieux des rapports de service 
fondés sur le droit public, du moins quand ce dernier repose lui-même sur cette règle 
dérogeant à cette pratique (arrêt cantonal A1 18 53 du 23 août 2018 consid. 2.2). 


- 37 - 
4.4.1 En l’occurrence, il convient d’analyser s’il existait un motif de résiliation au sens 
de l’article 58 aliéna 2 LcPers, comme soutenu par la recourante. 
X _________ a été licencié par courrier du 13 septembre 2018, lequel lui a été remis en 
mains propres. La commune y a indiqué que « le conseil municipal, dans sa séance du 
11 septembre 2018, [avait] décidé de [lui] signifier [son] congé dans les délais légaux, 
conformément à l’art. 9 du statut des collaborateurs, à savoir pour le 31 décembre 2018 
» en le libérant immédiatement de son obligation de travailler. Elle a, en outre, fondé la 
motivation du licenciement en faisant référence aux diverses correspondances qui lui 
avaient été adressées concernant les disfonctionnements importants – notamment les 
courriers des 29 novembre 2007, 20 octobre 2008, 30 décembre 2008, 12 septembre 
2013 et 27 juillet 2016 – ainsi qu’aux événement du 24 août 2018 et à son audition par 
la délégation de la commission du personnel le 4 septembre 2018. 
En faisant référence aux courriers précités, l’on constate que la recourante a invoqué 
comme motif de résiliation les manquements répétés ou persistants de X _________ dans 
ses prestations et/ou son comportement au sens de l’article 58 alinéa 2 LcPers. Toutefois, 
bien que depuis les années 2000 X _________ ait effectivement accumulé plusieurs 
signalements pour mauvais comportements envers sa hiérarchie et manquements dans 
son travail, ce dernier a relevé, à juste titre, avoir déjà été sanctionné par une procédure 
disciplinaire au sens de l’article 41 du statut des collaborateurs en date du 26 juillet 2016. 
Partant, la sanction concernant lesdits faits ayant été prononcée et X _________ ayant 
accepté son transfert, la recourante ne pouvait les réutiliser comme nouveaux motifs de 
licenciement, sous peine de le sanctionner doublement, ce qui est interdit par l’article 41 
des statuts de 2014 (interdiction du cumul des peines). Ainsi, si la recourante avait voulu 
sanctionner X _________ par une révocation, elle aurait dû choisir cette option en date 
du 26 juillet 2016 et non simplement transférer l’employé. Dès lors, c’est à juste que titre 
le Conseil d’Etat a écarté ces faits pour analyser si le licenciement reposait sur un motif 
objectif. 
4.4.2 Comme déjà exposé, dans son courrier de licenciement du 13 septembre 2018, 
la recourante s’est également basée sur les événements du vendredi 24 août 2018 et 
l’audition du 4 septembre 2018 de X _________ par la délégation de la commission du 
personnel pour fonder son licenciement. 
En l’espèce, le déroulement des faits du 24 août 2018 ressort du courrier du même jour 
de C _________ à son supérieur, dans lequel il a indiqué avoir croisé X _________ au 
moment où il se parquait à la crypte du Bourg. X _________ l’aurait traité de « Bosch ! » 


- 38 - 
à la suite de ses salutations, ce à quoi il aurait répondu « tu ne changes pas ». Quelques 
minutes plus tard, X _________ l’aurait suivi, serait sorti de son véhicule et lui aurait dit, 
en le fixant avec un regard glaçant et haineux : « Toi et moi, on va se retrouver. Je ne 
t’oublie pas. ». Lors de la séance du 28 août 2018 concernant cet incident, X _________ 
a, quant à lui, contesté les faits tels que décrits par C _________, en relevant notamment 
que c’était sa parole contre la sienne. Lors de la séance du 4 septembre 2018 entre le 
secrétaire communal, un conseiller communal, une représentante du personnel, 
X _________ et C _________, il a été effectivement constaté qu’aucun témoin n’avait 
été présent lors de l’altercation du 24 août 2018 et que, dès lors, c’était effectivement la 
parole de l’un contre l’autre. Partant, la délégation a ainsi proposé au conseil municipal 
d’imposer une médiation entre les deux personnes à l’issue de laquelle une décision 
quant à la suite de leur activité devrait être entreprise. Toutefois, aucune médiation n’a 
été mise en place après cette séance. 
Au vu de ce qui précède, c’est avec raison que le Conseil d’Etat a considéré que le 
conseil communal ne s’était pas basé sur des motifs objectifs, puisqu’aucun élément 
probant ne ressortait du courrier du 24 août 2018 et les versions de X _________ et de 
C _________ s’opposaient totalement. Il s’agit ici d’insister sur le fait qu’aucun témoin 
direct n’avait assisté à l’épisode litigieux. 
Partant, la Cour de céans ne peut tenir pour établis les faits précités (cf. supra consid. 
3.3.5). 
A fortiori, ces éléments ne seraient pas suffisamment graves pour justifier un licenciement 
au sens de l’article 58 alinéa 2 LcPers, la recourante n’ayant pas fait apparaître que le 
maintien dans l’emploi de X _________ dans son nouveau service perturberait le bon 
fonctionnement dudit service ou ébranlerait le rapport de confiance avec son supérieur 
actuel. Au contraire, à la suite d’une altercation similaire le 14 septembre 2017 entre 
X _________ et C _________, dans son courriel du 14 septembre 2017 à F _________, 
J _________ avait notamment soulevé que « du côté technique rien n’[avait] entravé la 
bonne marche des secteurs » et « aucune incidence [n’était] avérée sur leur travail 
quotidien ni sur les équipes. ». Par ailleurs, C _________ a lui-même confirmé, dans son 
audition du 4 septembre 2018, que la mésentente avec X _________ n’avait pas 
d’influence sur son rôle de chef et que les autres collaborateurs ne le méprisaient pas. Il 
sied finalement de rappeler que, depuis 2016, X _________ ne travaillait plus dans le 
même service que C _________ et sous les ordres de ce dernier. 


- 39 - 
En conséquence, c’est avec raison que le Conseil d’Etat a constaté une violation de 
l’article 58 alinéa 2 LcPers, le licenciement ne reposant sur aucun motif objectif. 
 
 
 
5. Dans un dernier grief, la recourante remet en question le principe de la mise à sa 
charge des frais et dépens pour la procédure devant le Conseil d’Etat. Toutefois, elle n’a 
pas démontré en quoi l’instance inférieure aurait violé les articles 89 et 91 LPJA. Ce grief 
est donc irrecevable au regard des exigences de motivation découlant des articles 80 
alinéa 1 lettre c en relation avec l’article 48 alinéa 2 LPJA (RVJ 2022 p. 36 consid. 1.1.). 
6. Attendu ce qui précède, le recours, mal fondé, est rejeté dans la mesure de sa 
recevabilité (art. 60 al. 1 et 80 al. 1 let. e LPJA) et la décision du Conseil d’Etat du 
12 juillet 2021 est confirmée. 
7.1 La recourante supportera un émolument de justice arrêté, sur le vu principalement 
du principe de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations, à 1500 fr. (art. 
89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des 
frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives – LTar ; RS/VS 173.8). 
Les dépens lui sont refusés (art. 91 al. 1 a contrario LPJA). 
7.2 X _________, qui obtient gain de cause et a pris une conclusion en ce sens, a droit 
à une indemnité de dépens (art. 91 al. 1 LPJA). Sur le vu du travail réalisé par 
Maître K _________ devant la Cour de céans, qui a consisté principalement en la 
rédaction du mémoire-réponse du 15 octobre 2021 (12 pages), ses dépens sont fixés 
(TVA et débours compris) à 3000 fr. (cf. art. 4 al. 3, 27, 39 de la loi du 11 février 2009 
fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives – LTar ; 
RS/VS 173.8). 
 
 


- 40 - 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce 
 
1. 
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. 
2. 
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de l’Administration communale de 
A _________ qui n’a pas droit à des dépens. 
3. 
L’Administration communale de A _________ paiera 3000 fr. de dépens à 
X _________. 
4. 
Le présent arrêt est communiqué à Me L _________, pour l’Administration 
communale de A _________ à Me K _________, pour X _________, et au Conseil 
d’Etat, à Sion. 
 
Sion, le 10 mai 2022