vs_gerichte · A1 22 11 · 2022-10-06 · fr
Raumplanung
Raumplanung

RVJ / ZWR 2023 3 Jurisprudence de la Cour de droit public et de la Commission de recours en matière fiscale Rechtsprechung der öffentlichrechtlichen Abteilung und der Steuerrekurskommission Aménagement du territoire Raumplanung ATC (Cour de droit public) du 6 octobre 2022 – A1 22 11 Légalité d’une zone réservée cantonale - L’inclusion d’une parcelle en zone réservée constitue une atteinte à la garantie de la propriété et n’est admissible que pour autant que les conditions fixées à l’art. 36 Cst. soient réunies (consid. 5.3). - La compétence d’instaurer des zones réservées cantonales appartient au Conseil d’Etat en vertu de l’art. 21 al. 3 LcAT. Cette compétence, parallèle à celle des autori- tés communales, est admissible et repose sur l’art. 27 LAT (consid. 6). - L’instauration de la zone réservée cantonale sert l’intérêt public au redimensionne- ment de la zone à bâtir communale (art. 8a et 15 LAT ; consid. 7). -

A1 22 11 
 
 
ARRÊT DU 6 OCTOBRE 2022 
 
Tribunal cantonal du Valais 
Cour de droit public 
 
Composition : Christophe Joris, président ; Thomas Brunner et Dr. Thierry Schnyder, 
juges ; Matthieu Sartoretti, greffier, 
 
en la cause 
 
X_________ et Y_________, recourants, représentés par Maître Philippe Pont, avocat, 
3960 Sierre, 
 
contre 
 
CONSEIL D'ETAT DU VALAIS, 1951 Sion, autorité attaquée, et COMMUNE DE 
A_________, , autre autorité, représentée par Maître Laurent Schmidt, avocat, 
1950 Sion, 
 
(Zone réservée cantonale) 
recours de droit administratif contre la décision du 10 novembre 2021 
 
 
 


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Faits 
 
A. X_________ et Y_________, sont copropriétaires des parcelles nos xx1 (1452 m2), 
xx2 (453 m2) et xx3 (3991 m2), plan no y1, de la commune de A_________, toutes trois 
distantes d’un peu plus d’un kilomètre de la station de B_________. 
Sises au lieu-dit « C_________ », les parcelles nos xx1 et xx2 sont intégralement 
colloquées en zone à bâtir 3 (zone de l’ordre dispersé / densité 0.50) selon le plan 
d’affectation des zones (PAZ) et le règlement intercommunal sur les constructions (RIC), 
votés en assemblée primaire le 8 février 1998 et homologués par le Conseil d’Etat le 19 
août 1998. Elles font partie du secteur localisé à l’est de la route cantonale A_________-
B_________ (parcelle no xx4) et, à l’instar de quelques parcelles voisines à l’est et au 
sud, demeurent vierges de construction, tandis que les autres parcelles environnantes 
sont pour la plupart bâties. 
Située au lieu-dit « D_________ », le bien-fonds no xx3 est affecté à la zone à bâtir 1B 
(zone de l’ordre dispersé / densité 0.30) pour 2849 m2. Le solde de sa surface, soit la 
partie occidentale du bien-fonds, est quant à lui affecté à la zone agricole. La parcelle 
s’intègre dans un secteur très peu bâti situé à l’ouest de la route cantonale. Egalement 
libre de construction, ce terrain est adjacent, à l’ouest et au sud, à une vaste zone 
agricole à laquelle succède une aire forestière. 
B. Par décision du 29 novembre 2016, publiée au Bulletin officiel (B.O.) xxx2016, le 
Conseil municipal de A_________ (ci-après : le conseil municipal) a décidé de créer une 
zone réservée communale au sens des articles 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur 
l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) et 19 de la loi du 23 janvier 1987 concernant 
l’application de la LAT (LcAT ; RS/VS 701.1, dans sa version en vigueur jusqu’au 14 avril 
2019 [ci-après : aLcAT]). La zone réservée communale couvrait des secteurs précisément 
délimités d’une surface totale d’environ 43 ha pour un surplus théorique de zones à bâtir 
de 31.9 hectares. Chacun des secteurs faisait l’objet d’une fiche qui en détaillait la situation 
– caractéristiques et équipement – et en précisait les modalités de gestion. La parcelle no 
xx3, ainsi que la parcelle no xx5 qui lui est adjacente au nord étaient incluses dans le 
secteur « xxx » d’une surface de 0.7 hectare. Les parcelles nos xx1 et xx2 étaient quant 
à elle comprises dans le secteur « xxx » qui s’étendait sur 0.25 hectare. 
L’avis inséré dans le B.O. spécifiait que l’instauration de la zone réservée communale 
avait pour but de permettre l’adaptation du PAZ et de la réglementation y relative aux 
exigences de la nouvelle LAT, soit la loi partiellement révisée sur l’aménagement du 


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territoire telle qu’acceptée en votation populaire le 3 mars 2013 et entrée en vigueur le 
1er mai 2014. L’avis ajoutait qu’à l’intérieur de ces zones, rien ne pouvait être entrepris 
qui aille à l’encontre ou qui compromette la réalisation des nouvelles prescriptions. 
X_________ et Y_________, n’ont pas formé opposition à la décision du 29 novembre 
2016. 
C. Par insertion au B.O. no xxx2018, le conseil municipal a rendu public que l’Assemblée 
primaire de A_________ avait, en séance du 26 novembre 2018, décidé de prolonger 
de trois ans la durée de validité de la zone réservée communale telle qu’instaurée le 
2 décembre 2016, pour les mêmes motifs que ceux invoqués initialement. 
A l’instar d’autres propriétaires concernés, X_________ et Y_________, ont formé 
opposition à cette décision de prolongation. 
D. Par lettre du 19 octobre 2021, le conseil municipal a informé le Conseil d’Etat que le 
délai de validité de la zone réservée communale échoirait le 26 novembre 2021 et ne 
pourrait être prolongé dans la mesure où elle avait déjà fait l’objet d’une prolongation en 
2018. Partant, le conseil municipal sollicitait du Conseil d’Etat qu’il substitue une zone 
réservée cantonale à la zone réservée communale existante, en vertu de l’art. 21 al. 3 
LcAT. Un rapport justificatif établi le 26 octobre 2021 par le bureau E_________ était 
joint à cette demande (ci-après : le rapport justificatif). Ce document exposait le contexte 
dans lequel s’inscrivait la démarche communale, les motifs qui justifiaient l’instauration 
de la zone réservée cantonale et expliquait comment les conditions légales y relatives 
étaient respectées. En annexe figuraient les fiches relatives à chacun des secteurs 
couverts par la zone réservée communale. Les fiches relatives aux secteurs « xxx » et 
« xxx » les définissaient comme suit : « Secteur peu bâti en aval de la route cantonale. 
Nécessite structuration. Eloigné du centre de la station. », respectivement « Secteur 
éloigné du centre de la station. » 
Le 3 novembre 2021, le Service du développement territorial (SDT) a rendu son rapport 
explicatif relatif à la zone réservée cantonale envisagée sur la commune de A_________ 
(ci-après : le rapport explicatif). En substance, ce document rappelait le contexte dans 
lequel la zone réservée communale avait été décidée et prolongée, ainsi que la 
nécessité de la remplacer par une zone réservée cantonale, afin de garantir que la 
révision du PAZ en cours puisse être menée à terme dans le respect des exigences du 
droit fédéral. En effet, la commune de A_________ présentait des réserves 
excédentaires en zone à bâtir pour les 25 à 30 prochaines années, soit un surplus 
théorique de 31.9 ha pour un besoin théorique de l’ordre de 29.8 hectares. Elle était par 


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conséquent classée en catégorie C, selon l’annexe de la fiche de coordination C.1 
(« Dimensionnement des zones à bâtir dévolues à l’habitat ») du nouveau plan directeur 
cantonal (PDc), approuvé par le Conseil fédéral le 1er mai 2019. Cette situation justifiait 
la stratégie de régulation adoptée par la commune. Or, malgré l’état d’avancement du 
nouveau PAZ, la procédure de révision prendrait encore un certain temps, ce qui 
impliquait l’instauration d’une zone réservée cantonale, afin de garantir qu’aucun projet 
de construction ne puisse entraver ou compromettre l’adaptation du PAZ aux nouvelles 
exigences de la LAT. Selon le rapport explicatif, les conditions légales d’adoption d’une 
zone réservée cantonale étaient pour le surplus réunies. 
Dans un rapport explicatif daté du même jour, le SDT et le Service administratif et 
juridique du Département de la mobilité, du territoire et de l’environnement (SAJMTE) 
ont proposé au Conseil d’Etat d’agréer la requête du conseil municipal et de délimiter 
une zone réservée cantonale couvrant les secteurs de la zone réservée communale pour 
une durée de cinq ans. 
Le 10 novembre 2021, le Conseil d’Etat a décidé d’instaurer la zone réservée cantonale 
sollicitée par le conseil municipal pour une durée de cinq ans. Les périmètres 
correspondaient à ceux du rapport justificatif, soit à ceux de la zone réservée communale 
de 2016. 
E. Par décision du 24 novembre 2021, expédiée aux parties le 30 novembre 2021, le 
Conseil d’Etat a levé les oppositions formées à l’encontre de la prolongation de la zone 
réservée communale. Cette décision est entrée en force sans avoir été attaquée. 
F. Par avis inséré au B.O. no xxx2021, le Conseil d’Etat a rendu notoire sa décision du 
10 novembre 2021 d’instituer une zone réservée cantonale. 
G. Par mémoire du 13 janvier 2022, X_________ et Y_________, ont porté la décision 
du 10 novembre 2021 devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant 
principalement à son annulation et, subsidiairement, à son annulation en tant qu’elle 
concerne les parcelles nos xx1, xx2 et xx3, le tout sous suite de frais et dépens. A l’appui 
de leurs conclusions, ils soutiennent que l’art. 21 al. 3 LcAT, en vertu duquel la zone 
réservée cantonale a été instaurée, serait inconstitutionnel et ne reposerait pas sur une 
base légale fédérale suffisante. Par ailleurs, l’inclusion de leurs parcelles dans la zone 
réservée cantonale ne répondrait pas à un intérêt public et contreviendrait au principe 
de la proportionnalité. Ils estiment enfin que la procédure est viciée dans la mesure où 
le dossier consulté par leurs soins au greffe communal ne contenait pas le rapport exigé 
par l’art. 47 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT ; 


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RS 700.1). A titre de moyens de preuve, ils sollicitent l’édition du dossier du Conseil 
d’Etat, ainsi que l’édition par la commune de A_________ du dossier de mise à l’enquête 
publique relatif à la construction autorisée sur la parcelle voisine no xx5. 
Le 16 février 2022, le Conseil d’Etat a proposé de rejeter le recours, sous suite de frais, 
et déposé différents documents relatifs à l’instauration de la zone réservée cantonale. 
Aux termes de sa détermination du 22 février 2022, la commune a contesté les 
arguments des recourants avant de s’en remettre à justice s’agissant du sort du recours. 
A sa demande, le conseil des recourants a consulté le dossier de la cause au greffe du 
Tribunal cantonal le 16 mars 2022. Le lendemain, il a déposé un mémoire 
complémentaire étayant les arguments des recourants qui ont persisté dans leurs 
conclusions. Ce document a été transmis aux autres parties le 18 mars 2022, sans 
susciter de réaction. 
 
Considérant en droit 
 
1. Le recours a été adressé en temps utile au Tribunal cantonal et respecte les 
exigences formelles applicables. Il émane de X_________ et Y_________, qui 
disposent de la qualité pour recourir puisqu’ils sont directement touchés par la décision 
entreprise qui inclut leurs parcelles nos xx1, xx2 et xx3 dans la zone réservée cantonale 
(art. 21 al. 3 LcAT ; art. 44, 46 et 48 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la 
juridiction administratives [LPJA ; RS/VS 172.6], applicables par renvoi de l’art. 80 al. 1 
LPJA). Le recours est par conséquent recevable, de sorte qu’il convient d’entrer en 
matière. 
2.1 A titre liminaire, il convient de statuer sur les mesures d’instruction requises par les 
recourants, à savoir la production du dossier relatif à la zone réservée cantonale par le 
Conseil d’Etat et celle du dossier d’autorisation de construire concernant la parcelle 
no xx5 par la commune de A_________. 
2.2 Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) comprend notamment le droit pour 
l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision soit prise 
touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit 
donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des 


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preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est 
de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 146 IV 218 consid. 3.1.1, 142 III 48 consid. 
4.1.1). L'autorité peut néanmoins renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque 
les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une 
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore 
proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son 
opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 5A_130/2021 du 26 mars 
2021 consid. 2 et 8C_119/2020 du 26 novembre 2020 consid. 4.2). 
2.3 En annexe à sa réponse, le Conseil d’Etat a produit la demande communale 
d’instauration de la zone réservée cantonale, le rapport justificatif y relatif, ainsi que les 
deux rapports explicatifs du 3 novembre 2021 établis par le SDT, d’une part, et par le 
SDT et le SAJMTE, d’autre part. Etaient également joints à cet envoi l’extrait du procès-
verbal de la décision du Conseil d’Etat du 10 novembre 2021, le plan des secteurs 
compris dans la zone réservée cantonale et l’extrait de la publication au B.O. de dite 
décision. Ainsi constitué, le dossier permet de trancher le litige. Après consultation de 
celui-ci par leur conseil, les recourants n’ont d’ailleurs pas allégué le contraire. Partant, 
leur première requête a été satisfaite. 
2.4 La production du dossier d’autorisation de construire est destinée à démontrer 
qu’une construction a été autorisée sur la parcelle no xx5, pourtant incluse dans le 
secteur « xxx » de la zone réservée communale, au motif qu’elle était entièrement 
équipée et située dans un secteur largement bâti (allégué no 9). Ces faits peuvent 
cependant se vérifier à la lecture du permis de construire y relatif du 2 février 2021, qui 
se trouve au dossier de la cause. Pour le reste, les recourants ne précisent pas quels 
seraient les documents dudit dossier – auquel ils ont eu accès dans le cadre de leur 
opposition au projet de construction – susceptibles d’influer sur l’issue du présent litige, 
ni en quoi ils pourraient être décisifs. Aussi, la production de l’entier du dossier 
d’autorisation de construire s’avère-t-elle inutile et non pertinente. Le Tribunal s’estime 
par ailleurs suffisamment renseigné pour statuer en connaissance de cause sur les 
questions juridiques qui lui sont soumises et considère que l’apport du dossier précité 
ne modifierait pas son appréciation juridique. La mesure d’instruction est par conséquent 
rejetée. 
3. Dès lors que le présent litige porte sur l’instauration d’une zone réservée cantonale, 
il convient de rappeler préalablement l'étendue et les limites du pouvoir d'examen du 
Tribunal de céans. 


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Le pouvoir de cognition du Tribunal est en principe limité au contrôle de la légalité, y 
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation et la constatation inexacte ou 
incomplète de faits pertinents (art. 78 al. 1 let. a LPJA ; ég. art. 37 al. 4 LcAT). Dans 
certaines hypothèses, il s’étend cependant à l’inopportunité, soit notamment lorsque la 
loi le prévoit (art. 78 al. 1 let. b LPJA). 
Tel est le cas en l’espèce, puisque le litige concerne une zone réservée cantonale dont 
le Tribunal cantonal connaît en qualité d’autorité de recours unique (art. 21 al. 3 LcAT). 
Or, la protection juridique offerte par l’art. 33 al. 3 let. b LAT implique qu’une autorité de 
recours au moins dispose d’un libre pouvoir d’examen, ce qui inclut le contrôle de 
l’exercice du pouvoir d’appréciation sous l’angle de l’opportunité : l'autorité doit vérifier 
que la planification contestée devant elle est juste et adéquate (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_483/2021 du 4 mars 2022 consid. 4.3.2 et 1C_852/2013 du 4 décembre 2014 consid. 
3.1 ; ACDP A1 21 35 du 23 août 2021 consid. 3.1). Pour autant, l’autorité cantonale 
investie du contrôle de l’opportunité n’agit pas comme autorité supérieure de planification 
ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6). Elle doit ainsi préserver la liberté 
d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches, 
conformément à ce que prescrit l'art. 2 al. 3 LAT : cela implique qu'une mesure 
d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n’étant pas habilitée 
à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée (arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_629/2019 du 31 mars 2021 consid. 3.1 et 1C_671/2019 du 5 août 2020 
consid. 3.6 ; ACDP A1 21 35 précité consid. 3.1). Elle ne peut cependant limiter son 
intervention aux cas dans lesquels l'appréciation de l'instance précédente est 
insoutenable, à peine de restreindre son pouvoir d'examen à un contrôle limité à 
l'arbitraire, en violation de l'art. 33 al. 3 let. b LAT (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, 145 I 52 
consid. 3.6). En définitive, le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur 
des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que la prise en 
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au 
canton, doit être imposée par un contrôle strict. L'autorité intervient ainsi non seulement 
lorsque la mesure d'aménagement retenue par l’organe de planification est 
insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la 
sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, 145 I 52 consid. 3.6 ; ACDP A1 17 82 
du 19 janvier 2018 consid. 2.2). A cet égard, il convient encore de souligner que le choix 
des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir imposé par l’art. 
15 al. 2 LAT relève, dans une large mesure, du pouvoir d'appréciation des autorités 
(locales) de planification (ATF 144 II 41 consid. 5.2, arrêts du Tribunal fédéral 
1C_57/2020 du 3 février 2021 consid. 4.1 et 1C_73/2018 du 7 janvier 2019 consid. 3.1). 


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4. Dans un grief qu’il se justifie de traiter en premier, les recourants invoquent l’absence de 
rapport 47 OAT relatif à la zone réservée cantonale litigieuse. Ils expliquent en effet n’en 
avoir pas trouvé lors de la consultation du dossier au greffe de la commune. Or, le dossier 
transmis au Tribunal par l’autorité attaquée, que le conseil des recourants a consulté à sa 
demande le 16 mars 2022, contient notamment un rapport explicatif du SDT du 3 novembre 
2021. S’il ne fait pas expressément référence à l’art. 47 OAT, ce document est en tout point 
conforme à cette disposition. Il expose en particulier les raisons de l’instauration de la 
mesure litigieuse, ainsi que les motifs pour lesquels elle respecte le droit supérieur, 
singulièrement la LAT et le PDc. Par ailleurs, à supposer que ce document n’ait 
effectivement pas été mis à la disposition des recourants lors de la consultation du dossier 
communal, il s’agit quoi qu’il en soit d’un document public qui était et demeure librement 
consultable par tout intéressé à la page Internet : https://www.vs.ch/web/sdt/zones-
r%C3%A9serv%C3%A9es-cantonales-de-A_________). Infondée, la violation alléguée de 
l’OAT doit être écartée. 
5.1 Sur le fond, le litige concerne la prétendue non-conformité au droit de la zone 
réservée cantonale instaurée par le Conseil d’Etat. 
5.2 En premier lieu, les recourants invoquent l’inconstitutionnalité de l’art. 21 al. 3 LcAT 
sur lequel est fondée la décision entreprise. Ils ne développent toutefois aucune 
argumentation au soutien de cette critique, formulée uniquement dans le titre du ch. 1 
de la partie en droit du mémoire de recours. Un tel procédé ne répond pas aux réquisits 
de motivation découlant des art. 80 al. 1 let. c et 48 LPJA (RVJ 2022 p. 36 consid. 1.1 ; 
ACDP A1 21 281 du 17 août 2022 consid. 1.2), de sorte que le grief d’inconstitutionnalité 
de l’art. 21 al. 3 LcAT est irrecevable. 
5.3 Les autres griefs des recourants ont trait à la violation alléguée de l’art. 36 Cst. qui 
fixe les conditions de restriction des droit fondamentaux. 
A raison, les recourants soutiennent que l’inclusion d’une parcelle en zone réservée au 
sens de l’art. 27 LAT constitue une atteinte à la garantie de la propriété inscrite à l’art. 26 
Cst. Aussi n’est-elle effectivement admissible que pour autant que les conditions fixées 
à l’art. 36 Cst. soient réunies (ATF 113 Ia 362 consid. 2). Elle doit ainsi reposer sur une 
base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la 
proportionnalité (ATF 113 Ia 362 consid. 2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_550/2018 du 
19 novembre 2019 consid. 4.1 et 1C_260/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3.1.3 ; ACDP 
A1 19 16 du 6 mai 2019 consid. 3.2). Les recourants contestent le respect de chacune 
de ces trois conditions qu’il convient d’examiner successivement. 


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6.1 Les intéressés affirment tout d’abord que l’art. 21 al. 3 LcAT, qui fonde la 
compétence du Conseil d’Etat d’établir des zones réservées, est dépourvu de base 
légale fédérale. Ils rappellent que l’art. 52a al. 3 OAT autorise le gouvernement cantonal 
à instituer des zones réservées mais uniquement, dans les cantons qui ont conféré aux 
communes la compétence exclusive de déterminer des zones réservées, jusqu’à 
l’approbation de l’adaptation du PDc. Si, selon l’art. 52a al. 4 OAT, le gouvernement 
cantonal conserve, certes, la compétence d’abroger et de prolonger la validité des zones 
réservées instaurées en vertu de l’al. 3 après l’approbation de l’adaptation du PDc, il ne 
peut cependant plus en créer de nouvelles postérieurement à l’approbation. En droit 
valaisan, ajoutent les recourants, l’élaboration des « plans d’affectation des zones » 
ressortit à la compétence exclusive des communes en vertu des art. 3 et 11 LcAT, tout 
comme l’instauration de zones réservées selon l’art. 19 LcAT. Cette dernière disposition 
est en effet incluse sous le chiffre « 3. Tâches des communes » et « 3.1 Prescriptions 
générales ». En présence d’une compétence communale exclusive d’adopter des zones 
réservées, le Conseil d’Etat ne pourrait dès lors en instaurer que dans les hypothèses 
prévues aux art. 52a al. 3 et 4 OAT. Faute de respecter cette limitation – puisqu’il habilite 
le Conseil d’Etat à instaurer des zones réservées cantonales postérieurement à 
l’approbation du PDc –, l’art. 21 al. 3 LcAT serait privé de base légale. 
6.2 L’art. 27 LAT dispose que s’il n’existe pas de plan d’affectation ou que l’adaptation 
d’un tel plan s’impose, l’autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des 
territoires exactement délimités. A l’intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui 
puisse entraver l’établissement du plan d’affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut 
être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). 
Sur cette base, il revient au droit cantonal et communal de désigner les autorités 
compétentes pour délimiter les zones réservées. En premier lieu, il s’agira de la 
collectivité chargée d’édicter les plans d’affectation pour lesquels la zone réservée a été 
instituée (Alexander Ruch in : Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, 
Genève / Zurich / Bâle 2016, no 46 ad art. 27 LAT). Cette tâche incombera le plus 
souvent à l’exécutif au niveau communal et, à l’échelon cantonal, au Conseil d’Etat ou à 
un département, bien qu’il soit également possible d’imaginer qu’une autorité cantonale 
soit désignée pour délimiter les zones réservées permettant de garantir la planification 
communale sur demande de la commune (Ibidem). Aussi longtemps que le droit 
cantonal n’a pas désigné d’autres autorités compétentes, les gouvernements cantonaux 
sont autorisés à prévoir des zones réservées (art. 36 al. 2 LAT ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_551/2018 du 19 novembre 2019 consid. 2.2). 


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Jusqu’au 15 avril 2019, le droit cantonal prévoyait à l’art. 19 al. 2 LcAT que les zones 
réservées pouvaient être décidées par le conseil municipal pour une durée de deux ans, 
prolongeable jusqu’à un maximum de cinq ans par l'assemblée primaire. La révision 
partielle de la LcAT deuxième étape, entrée vigueur le 15 avril 2019, a porté la durée 
des zones réservées de compétence communale à cinq ans, durée prolongeable de trois 
ans par décision de l’assemblée primaire. A cette occasion, le législateur cantonal a, afin 
de garantir la conformité aux art. 8a et 15 LAT, nouvellement conféré au Conseil d’Etat 
la compétence de délimiter des zones réservées cantonales pour une durée de cinq ans, 
prolongeable pour justes motifs (art. 21 al. 3 LcAT). Le Message y relatif explique les 
raisons de cette modification comme suit : 
« Sur la base des expériences faites par les cantons où cette compétence de délimiter des zones réservées 
leur est conférée, le canton du Valais souhaite l’introduire dans sa loi cantonale (alinéa 3) pour qu’elle 
perdure au-delà du moratoire institué par la révision de la LAT [cf. art. 38a LAT et 52a OAT]. Plutôt que de 
donner une compétence générale au canton à l’exemple de ce qui existe pour les communes à l’art. 19 
LcAT, il est proposé de limiter strictement à la seule application des articles de la LAT visant à régler le 
dimensionnement des zones à bâtir (conformité des zones à bâtir aux art. 8a et 15 LAT). Sans une telle 
disposition, la crédibilité du canton dans sa volonté de mettre en œuvre la loi fédérale sur l’aménagement 
du territoire et le futur PDc révisé pourrait être sérieusement mise en cause. Cette mesure permet en effet 
de garantir auprès de la Confédération que la stratégie de développement territorial et de dimensionnement 
des zones à bâtir prévue par le Canton dans le projet de PDc, et liée au périmètre d’urbanisation, pourra 
être mise en œuvre. » (cf. Message du Conseil d’Etat accompagnant le projet de révision de la loi 
d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 23 janvier 1987, 2e étape in : Bulletin de 
séance du Grand Conseil [BSGC], Session ordinaire de décembre 2015, pp. 729 ss, p. 763). 
L’art. 21 al. 3 LcAT figurant dans le projet de loi a été adopté sans changement à l’issue 
des travaux parlementaires, malgré la tentative de certains députés de le supprimer (cf. 
Message précité, p. 886). 
6.3 Il est exact que l’art. 19 LcAT, disposition cantonale topique en matière de zones 
réservées, se trouve dans la partie de la loi consacrée aux tâches communales, tout 
comme l’art. 21 al. 3 LcAT qui institue la compétence du Conseil d’Etat de délimiter des 
zones réservées cantonales. De cette seule systématique, on ne saurait toutefois inférer, 
à l’instar des recourants, une compétence exclusive des communes d’instaurer des 
zones réservées, ce qui aurait pour conséquence de limiter la compétence du Conseil 
d’Etat en ce domaine aux seules hypothèses de l’art. 52a OAT. Bien au contraire, cette 
interprétation est d’emblée contredite par la lecture de l’art. 21 al. 3 LcAT, dont il résulte 
que la compétence du Conseil d’Etat est en la matière limitée par le but assigné à la 
zone réservée cantonale – garantir le respect des art. 8a et 15 LAT –, mais en aucun 
cas par le critère temporel retenu par l’art. 52a OAT. Surtout, l’interprétation défendue 


- 11 - 
par les recourants est incompatible avec le contenu des travaux préparatoires cités plus 
haut, qui démontrent clairement que la compétence d’instaurer une zone réservée 
cantonale au sens de l’art. 21 al. 3 LcAT était bien destinée à « perdure[r] au-delà du 
moratoire institué par la révision de la LAT ». 
En définitive, l’adoption de l’art. 21 al. 3 LcAT a étendu la compétence d’instaurer des 
zones réservées au Conseil d’Etat, le législateur ayant renoncé à la réserver, comme 
par le passé, aux seules autorités communales. Ce choix de faire coexister deux 
compétences parallèles est parfaitement admissible et repose sur l’art. 27 LAT, qui 
constitue la base légale de droit supérieur dont les recourants invoquent à tort 
l’inexistence. Sur le principe et moyennant le respect des conditions posées par les 
art. 27 LAT et 21 al. 3 LcAT – et non par l’art. 52a al. 3 ou 4 OAT – le Conseil d’Etat était 
habilité à instituer la zone réservée cantonale litigieuse, même après l’approbation du 
PDc par le Conseil fédéral, intervenue le 1er mai 2019. 
Le grief est donc rejeté. 
7.1 Dans un deuxième moyen, les recourants admettent que l’obligation de 
redimensionner la zone à bâtir constitue en principe un intérêt public suffisant pour 
justifier la création d’une zone réservée. Ils contestent en revanche que la zone réservée 
litigieuse soit réellement utile pour diminuer le surdimensionnement communal. En effet, 
« des » permis de construire – les recourants n’en citent toutefois qu’un – pour des 
constructions sur des parcelles voisines, sises dans la même zone que les leurs, 
auraient été délivrés au motif que les biens-fonds sont équipés et situés dans un milieu 
largement bâti. Ce constat vaudrait donc également pour leurs trois parcelles, de sorte 
que leur inclusion dans la zone réservée s’avérerait contraire aux principes 
d’urbanisation vers l’intérieur et de création d’un milieu bâti compact inscrits dans la LAT. 
Outre que le maintien de ces parcelles équipées vides de construction au sein d’un 
quartier de chalets constituerait un gaspillage de terrains, le fait de placer quelques 
parcelles en zone réservée pour « obtenir un nombre de mètres carrés à soustraire afin 
de répondre aux exigences du PDc », sans en revanche tenir compte des autres 
communes du F_________, serait inadmissible. Faute de politique d’aménagement 
cohérente au niveau intercommunal et de réflexion au niveau d’« espaces » ou de 
« territoires » comme l’exige pourtant l’art. 15 al. 3 LAT, la mesure ne servirait pas 
l’intérêt public au redimensionnement. 
7.2 L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de 
modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en 


- 12 - 
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de 
planifier et de décider, ainsi que d'éviter que des projets de construction viennent 
entraver cette liberté. Il faut par conséquent une nécessité de planifier, assortie d'une 
intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise 
de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne 
découle pas d'une simple intention de sa part, mais d'une obligation résultant 
directement de la LAT ou du plan directeur cantonal. Tel est le cas de l'obligation de 
réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l’art. 15 al. 2 LAT (arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.1, 1C_576/2020 du 1er avril 2021 
consid. 4.1 et 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1 ; ACDP A1 21 217 du 
19 juillet 2022 consid. 3.1.2). 
Au stade de l’instauration d’une zone réservée, il est prématuré pour un propriétaire de 
se plaindre du fait que sa parcelle aurait été englobée à tort dans la zone réservée, au 
motif qu’elle répondrait aux caractéristiques de la zone à bâtir définie par l'art. 15 LAT. 
Les réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle et, plus largement, sur le sort du 
secteur concerné, doivent être effet menées séparément, dans le cadre de la révision 
du plan d’affectation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_576/2020 précité consid. 4.4.1). Une 
zone réservée ne peut être instaurée pour permettre l'introduction d'une mesure 
contraire à la LAT. Au moment où elle est instaurée cependant, la réflexion sur le sort 
définitif à donner à un secteur n'est généralement pas aboutie, puisque la mesure sert 
précisément à suspendre toute intervention sur l'état existant, dans l'attente de la 
planification élaborée dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire 
communal, voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de 
la planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à 
la loi ou à la planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme 
illicite. Cela revient à limiter l'examen du bien-fondé d'une modification de l'affectation 
des terrains litigieux à la vraisemblance (arrêt du Tribunal fédéral 1C_394/2019 du 
14 août 2020 consid. 4.2). 
La notion de « terrains déjà largement bâtis » a été utilisée comme critère de définition 
des zones à bâtir par l'ancien art. 15 let. a LAT et figure désormais uniquement à l’art. 36 
al. 3 LAT. L’attente selon laquelle un territoire largement bâti doit être inclus dans la zone 
à bâtir au sens de l’art. 15 LAT subsiste cependant implicitement, puisque la révision 
partielle de 2012 impose le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti 
(art. 1 al. 2 let. abis LAT) et la création d’un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) 
(ACDP A1 18 269 du 6 mai 2019 consid. 3.4). La notion de terrains largement bâtis doit 


- 13 - 
être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de 
constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti, qui présente les 
caractéristiques d'une « agglomération », avec les infrastructures habituelles 
(« Siedlungsstruktur »). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère 
compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à 
bâtir ou l'infrastructure publique. Les constructions agricoles peuvent être 
exceptionnellement prises en compte (ATF 132 II 218 consid. 4.1, 116 Ia 197 consid. 2b ; 
arrêts du Tribunal fédéral 1C_671/2019 précité consid. 3.2 et 1C_532/2019 du 18 mai 
2020 consid. 2.4). 
Dans ce contexte, la jurisprudence distingue entre les notions de « brèche ou d'espace 
vide dans le tissu bâti » et de « surface non bâtie plus étendue à l'intérieur du milieu 
bâti ». Les brèches sont des parcelles ou parties de parcelles dont la surface n'est pas 
très étendue et qui jouxtent directement le territoire construit. Elles doivent être 
marquées par les constructions existantes et former un tout de qualité urbanistique avec 
les constructions environnantes, notamment en raison de leur degré d'équipement 
avancé. Les critères quantitatifs ne sont pas seuls déterminants. Une évaluation 
qualitative est indispensable. Lorsque la parcelle non bâtie joue un rôle propre – ce qui 
peut être le cas en raison de sa taille, de son degré d'équipement mais aussi du fait 
qu'elle est susceptible de faire l'objet de mesures d'aménagement indépendantes –, elle 
ne fait alors pas partie du tissu déjà largement bâti. Tel est le cas des surfaces non bâties 
situées en périphérie de l'agglomération, ou des surfaces relativement vastes à l'intérieur 
de celle-ci et qui servent à diversifier et à introduire des ruptures dans le tissu bâti ou à 
créer des aires de loisir et de détente. De telles surfaces libres ne dépendent pas de 
l'état des constructions alentour, mais remplissent une fonction propre (ATF 132 II 218 
consid. 4.2, 121 II 417 consid. 5a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_231/2019 du 30 octobre 
2020 consid. 2.3 et les nombreuses références citées). Dans un contexte d'habitat de 
très faible densité, par exemple un quartier de villas, et de surdimensionnement de la 
zone à bâtir, la jurisprudence ne commande d'ailleurs pas que toutes les « brèches » 
crées par ce type d'urbanisme soient nécessairement et inconditionnellement comblées 
(arrêts précités du Tribunal fédéral 1C_218/2020 consid. 3.4.2 et 1C_394/2019 consid. 
4.2.1). 
Toujours selon la jurisprudence, le fait qu’une parcelle soit équipée ne s’oppose pas à 
son exclusion de la zone à bâtir (ATF 113 Ia 362 consid. 2b ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_400/2018 du 29 juillet 2019 consid. 2.2.1, 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.5 
et 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4.2). A fortiori en va-t-il de même lorsqu’une 


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parcelle équipée est provisoirement rendue inconstructible par l’instauration d’une zone 
réservée (p. ex. arrêts du Tribunal fédéral 1C_576/2020 précité, 1C_224/2019 du 28 mai 
2019). 
7.3.1 En l’occurrence, il n’est pas contesté que la zone à bâtir de la commune de 
A_________ est surdimensionnée. Classée en catégorie C, la commune a donc 
l’obligation de prendre des mesures, comme par exemple l’instauration de zones 
réservées, afin d’y remédier et d’éviter le mitage de son territoire, conformément à l’art. 
15 al. 2 LAT (cf. PDc, fiche C.1). Il n’est pas davantage contesté que le travail de révision 
des PAZ et du RIC pour y parvenir est en cours depuis plusieurs années, mais que le 
processus n’aboutira cependant pas à brève échéance. Alors que les autorités 
communales ne pouvaient plus prolonger la durée de validité de la zone réservée 
communale instituée en 2016, elles ont sollicité l’intervention du Conseil d’Etat pour qu’il 
instaure une zone réservée cantonale. Il ressort des différents documents au dossier 
(rapport justificatif ; rapport explicatif ; demande d’intervention et décision du Conseil 
d’Etat d’instaurer la zone réservée cantonale sollicitée), que le but de cette mesure est 
de garantir aux autorités communales leur liberté de planifier dans le cadre du processus 
de réduction de la zone à bâtir surdimensionnée en cours. Dès lors qu’il existe une 
obligation légale de redimensionnement de la zone à bâtir en vertu de l’art. 15 al. 2 LAT 
et que la mesure tend à en garantir l’effectivité, il est indéniable que la zone réservée 
cantonale poursuit un intérêt public. C’est d’ailleurs le lieu de souligner également que, 
sous cet angle, elle s’avère conforme à l’art. 21 al. 3 LcAT qui n’autorise le Conseil d’Etat 
à instaurer une zone réservée que pour garantir le respect des art. 8a et 15 LAT. 
7.3.2 A l’encontre de ce constat, les recourants font valoir que leurs parcelles 
constituent des brèches dans un tissu largement bâti et appartiendraient de ce fait à la 
zone à bâtir dont elles ne pourraient être exclues à l’avenir, ce qui empêcherait de les 
inclure aujourd’hui dans la zone réservée cantonale. Par cette argumentation, ils 
anticipent en réalité la question du maintien ou de l’exclusion de leurs propriétés en zone 
constructible dans le futur PAZ. Or, cette problématique excède le cadre du présent 
litige, sauf à retenir que le dézonage ou la mise en zone d’affectation différée des trois 
parcelles litigieuses serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la 
planification directrice, respectivement que le gel provisoire de ces surfaces serait inutile 
au regard des exigences et des critères des art. 8a et 15 LAT que la nouvelle planification 
devra mettre en œuvre. 
Tel n’est cependant pas le cas. Située à environ un kilomètre au sud de la station, la 
parcelle no xx3 n’est de loin pas située dans un milieu qu’il s’imposerait à l’évidence de 


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qualifier de largement bâti. Proche d’une aire forestière au sud, adjacente à une grande 
zone agricole à l’ouest et elle-même partiellement affectée à la zone agricole, la parcelle 
fait partie du secteur périphérique de « D_________ », situé en aval de la route 
cantonale, qui comprend quelques rares constructions. Le constat qui précède ressort 
des différents documents au dossier, mais également de la consultation du Système 
d’information géographique communal de A_________ (librement consultable sur le site 
Internet « https://www.vsgis.ch » ; dernière consultation le 23 septembre 2022). Il est 
corroboré par la fiche relative au secteur « xxx » qui le définit comme suit : « Secteur 
peu bâti en aval de la route cantonale. Nécessite structuration. Eloigné du centre de la 
station. » Au soutien du caractère prétendument largement bâti du secteur, les 
recourants se prévalent de l’appréciation exprimée en ce sens par le conseil municipal 
dans l’autorisation de construire relative à la parcelle voisine no xx5. Outre que cette 
appréciation apparaît d’emblée difficilement compatible avec la notion jurisprudentielle 
de « territoire largement bâti » telle que rappelée ci-dessus, elle ne lie quoi qu’il en soit 
pas le Tribunal de céans dans la présente procédure, relative à la zone réservée 
cantonale. Contrairement à ce que suggèrent les recourants, elle ne remet par 
conséquent pas en question le constat qui précède. 
S’agissant des deux autres parcelles des recourants, la question de savoir si elles 
constituent des brèches dans le tissu bâti est plus délicate. Ces terrains sont en effet 
inclus dans le secteur de « C_________ », sis à l’est de la route cantonale, dont la 
majorité des parcelles sont construites. Au stade de la zone réservée toutefois, il suffit 
de constater qu’il n’est pas invraisemblable, loin s’en faut, que les deux biens-fonds 
puissent être dézonés, mis en zone réservée ou que leur sort nécessite plus largement 
d’être revu dans le nouveau PAZ afin de répondre aux exigences des art. 8a et 15 LAT. 
Malgré la présence de bâtiments alentours et le fait que la surface du secteur « xxx » 
n’est pas très importante (0.25 ha), sans pour autant être négligeable, il est surtout situé 
en dehors du village de A_________ et de la station, comme constaté dans la fiche du 
secteur « xxx » : « Secteur éloigné du centre de la station. ». Or, la stratégie de 
développement des zones à bâtir, développée au niveau intercommunal, privilégie 
l’accueil de nouveaux habitants et la densification au niveau de la station et des villages 
de A_________ et G_________ (rapport justificatif communal, ch. 2.7), dont les trois 
parcelles en cause ne font pas partie. Elles sont en effet situées dans un secteur 
périphérique, hors du noyau urbain de la station ou du village de A_________, à la limite 
extérieure du tissu bâti dont elle constitue la frange qui le sépare de la zone agricole à 
l’ouest. Dans ces conditions, l’hypothétique exclusion de la zone à bâtir des parcelles nos 
xx1 et xx2, situées en périphérie, ne paraît prima facie ni invraisemblable ni contraire 


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aux objectifs d’urbanisation vers l’intérieur et de création d’un milieu bâti compact de 
l’art. 1 al. 2 LAT, comme l’affirment en vain les recourants (pour un cas présentant une 
configuration similaire sur la commune de H_________, cf. ACDP A1 19 55 du 
15 novembre 2019, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 1C_671/2019 précité). 
En définitive, sous l’angle de la vraisemblance et sans préjuger du sort des parcelles 
précitées dans le futur PAZ, leur éventuel dézonage ou mise en zone d’affectation 
différée ne s’avère à ce stade contraire ni à la loi, ni au PDc. Le choix de l’autorité 
attaquée de les placer en zone réservée apparaît, vu leur situation, également opportun. 
7.3.3 A juste titre, les recourants relèvent que l’art. 15 al. 3 LAT impose que 
l’emplacement et le dimensionnement des zones à bâtir soient coordonnés par-delà les 
frontières communales. C’est en revanche à tort qu’ils reprochent aux autorités 
cantonales et communales de n’en avoir pas tenu compte. En effet, il appert du chiffre 
2.2 du Rapport justificatif que « [l]e développement territorial des communes 
I_________, de A_________ et de B_________-J_________ a fait l'objet d'une 
planification intercommunale générale depuis 2006 [et que le] Plan Directeur 
intercommunal (PDi), établi entre 2019 et 2020 conformément à l'art. 20 LcAT, et 
décrivant dans son volet 'Aménagement du territoire' les règles à prendre en 
considération par les communes en matière d'urbanisation des villages et de la station, 
est actuellement soumis au canton pour avis de principe […] ». La coordination 
intercommunale a été garantie au niveau stratégique (PDi), mais également au niveau 
technique avec la révision en cours du RIC (cf. Rapport explicatif, p. 2, 1er par.). C’est 
dans ce contexte que la stratégie de développement territorial communale et 
intercommunale, qui a servi de base à la délimitation des secteurs couverts par les zones 
réservées communale et cantonale, a été élaborée dès 2016, conformément à l’art. 15 
al. 3 LAT. La critique des recourants sur ce point ne résiste par conséquent pas à 
l’examen. 
Mal fondé, le grief relatif à la prétendue absence d’intérêt public est donc rejeté. 
8.1 Sous l’angle de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), les recourants concèdent que 
la zone réservée cantonale respecte la règle de l’aptitude. Ils estiment en revanche 
qu’elle viole la règle de la nécessité et de la proportionnalité au sens étroit en raison de 
la durée totale de plus de dix ans au cours de laquelle leurs parcelles se trouveront en 
zone réservée, durée qui pourrait du reste être prolongée indéfiniment en vertu de l’art. 
21 al. 3 LcAT. Le procédé serait d’autant plus inadmissible que l’instauration de la zone 
réservée cantonale résulterait de l’inaction des autorités communales dans la procédure 


- 17 - 
de révision du PAZ, pourtant initiée de longue date. Du point de vue de l’aménagement 
du territoire, l’absence de cohérence des secteurs mis en zone réservée, telle que 
relevée dans leur précédent grief, ainsi que les nombreuses dérogations octroyées 
démontreraient le non-respect de la règle de la nécessité. 
8.2.1 De manière générale, le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure 
restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude), que ceux-ci 
ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) et qu'il 
existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis 
(règle de la proportionnalité au sens étroit ; ATF 147 I 393 consid. 5.3, 146 I 157 consid. 
5.4 et 140 I 168 consid. 4.2). Appliqué à la zone réservée, le principe exige qu’elle ne 
soit pas plus vaste ni ne dure plus longtemps que ne le requiert le but poursuivi (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_260/2019 précité consid. 3.1.3 ; ACDP A1 19 16 précité consid. 3.2). 
8.2.2 Une zone réservée satisfait en général à l'exigence d'aptitude découlant du 
principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de 
l'autorité compétente (arrêts du Tribunal fédéral 1C_576/2020 précité consid. 4.4.4, 
1C_57/2020 précité consid. 3.2 et 1C_94/2020 précité consid. 3.4). 
8.2.3 La règle de la nécessité interdit pour sa part que les zones réservées excèdent, 
s’agissant des aspects personnels, territoriaux, matériels et temporels, ce qui est 
absolument indispensable à la réalisation de l’objectif de sécurisation, étant précisé que 
les deux premiers aspects se rejoignent (Alexander Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/ 
Tschannen [éd.], Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, nos 37 à 39 ad 
art. 27). Du point de vue territorial, il doit s’agir de secteurs exactement déterminés (cf. 
art. 27 al. 1 LAT). La règle de la nécessité est respectée lorsque la zone réservée 
correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1). Tel est par exemple le cas de surfaces 
constructibles de faible densité situées à la périphérie du territoire construit, puisque la 
zone réservée permet alors d'assurer une liberté d'action suffisante de la commune dans 
le cadre de la révision de son plan d'affectation à l'échelle de tout le territoire communal 
(arrêts du Tribunal fédéral 1C_518/2019 précité consid. 5.2 et 1C_532/2019 précité 
consid. 2.6). 
Du point de vue temporel, l’art. 27 al. 2 LAT limite la durée de la zone réservée à cinq ans 
maximum, sous réserve d’une prolongation de ce délai par le droit cantonal. Selon la 
jurisprudence, cette disposition habilite les cantons à adopter des réglementations 
cantonales détaillées à ce sujet, pour autant que la finalité de la zone à bâtir, qui est de 


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préserver la liberté de planification de l'autorité compétente, reste intacte (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_440/2019 du 7 janvier 2020 consid. 4.3.2 et les références citées ; 
ACDP A1 21 52 du 2 octobre 2021 consid. 2.2.2). La zone réservée doit pouvoir remplir 
cet objectif pendant toute la durée de la planification (Ibidem, ég. arrêt du Tribunal fédéral 
1C_440/2019 précité consid. 5.2). Elle ne doit cependant pas servir à repousser 
indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle réglementation et s’avère 
injustifiée si elle se prolonge pour toute autre raison que celle d'être au service de 
l'adoption de la nouvelle réglementation (Ibidem). En Valais, l’art. 21 al. 3 LcAT permet 
l’instauration d’une zone réservée cantonale pour une durée maximale de cinq ans, 
durée qui peut toutefois être prolongée « pour de justes motifs ». 
Le Tribunal de céans a déjà confirmé l’admissibilité pour le Conseil d’Etat d’instituer, à 
la demande d’une commune, une zone réservée cantonale couvrant des périmètres 
préalablement inclus dans une zone réservée communale dont elle ne pouvait elle-
même prolonger la durée de validité, alors que le processus de révision du PAZ n’était 
pas achevé (ACDP A1 21 52 précité consid. 2). Il a relevé que la restriction temporaire 
ainsi portée au droit de propriété, d’une durée de dix ans, apparaissait considérable, 
sans qu’elle n’excède cependant ce qui était nécessaire compte tenu des circonstances 
(consid. 2.3.2). 
Dans le cadre de demandes d’indemnisation pour expropriation matérielle, le Tribunal 
fédéral a jugé que les interdictions temporaires de construire ne donnent en principe pas 
droit à une indemnité pour expropriation matérielle ; elles sont toutefois susceptibles 
d'entraîner une restriction grave du droit de propriété si elles portent sur une longue 
durée (ATF 121 II 317 consid. 12d/bb et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_510/2009 du 14 juillet 2010 consid. 4.1). La jurisprudence ne fixe pas de manière 
schématique et générale ce qu'il faut entendre par restriction à la propriété de longue 
durée, question qui doit être examinée au cas par cas, à l’aune des circonstances 
concrètes. Cela étant, en règle générale, une interdiction limitée à cinq ans n'est pas 
constitutive d'une expropriation matérielle, alors qu'une interdiction d'une durée 
supérieure à dix ans l'est (Ibidem, ég. ATF 123 II 481 consid. 9 i.f., 120 Ib 465 consid. 5e, 
112 Ib 496 consid. 3a i.f. et 109 Ib 20 consid. 4a). Selon la doctrine, une durée de cinq 
à dix ans n’a généralement pas pour effet une expropriation matérielle (Alexander Ruch, 
op. cit., no 65). 
8.2.4 La proportionnalité au sens étroit implique enfin un rapport raisonnable entre 
l’objectif visé et la restriction de la liberté de l’individu. Elle doit être examinée à l’aune 
de la zone réservée et non du plan d’affectation prévu (Alexander Ruch, op. cit., no 40). 


- 19 - 
Selon la jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées relève d'un 
intérêt public important, susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la 
stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés (ATF 144 
II 41 consid. 5.2. et les références citées). Un tel examen s’avère toutefois difficile, de 
sorte que l’importance de ce critère doit être relativisé au profit de ceux de l’aptitude et 
de la nécessité (Alexander Ruch, op. cit., no 40). 
8.3.1 Pour les motifs déjà exposés (cf. supra consid. 7.3.3), les secteurs de la zone 
réservée cantonale sont le fruit d’une réflexion globale sur l’ensemble du territoire 
communal, fondée sur une stratégie intercommunale, menée à l’occasion de la révision 
de l’entier du PAZ et destinée à remédier au surdimensionnement de la zone à bâtir. De 
multiples critères – dont les recourants ne contestent pas le bien-fondé – ont été 
appliqués par les autorités communales lors de la délimitation des secteurs (cf. rapport 
justificatif, ch. 2.6). Cette approche et ces délimitations ont été validées et reprises par 
le SDT pour délimiter les périmètres de la zone réservée cantonale, ce qui ressort 
clairement de son rapport explicatif. Dans son ensemble, cette planification s’avère ainsi 
cohérente et englobe des périmètres strictement délimités, concernés par l’obligation de 
planifier, à savoir en l’occurrence des surfaces constructibles de faible densité, non 
construites et situées en périphérie du territoire bâti. 
Il est vrai que les surfaces des parcelles des recourants ne couvrent qu’un peu moins 
d’un hectare et que la zone réservée s’étend sur environ 43 hectares, alors que le surplus 
théorique atteint 31.9 hectares. La mobilisation de ces surfaces n’en demeure pas moins 
nécessaire au travail de redimensionnement. Il est en effet légitime de prévoir un tel 
excédent de zone réservée pour ménager à l’autorité planificatrice une certaine marge de 
manœuvre lors du redimensionnement. Au moment de l’instauration de la zone réservée, 
elle dispose généralement d’informations limitées, fondées sur des évaluations et 
projections susceptibles d’évoluer au gré de la procédure de redimensionnement et dont 
l’exactitude ne sera connue qu’une fois la révision du PAZ achevée. A ce stade, elle ne 
connaît de surcroît pas avec certitude les orientations futures de la planification, pas plus 
que le sort des secteurs concernés qui sont intégrés à la zone réservée s’il est 
vraisemblable – et non acquis – que leur affectation pourrait être modifiée dans la future 
planification. Enfin, l’établissement d’une zone réservée plus étendue que le 
surdimensionnement présumé garantit une certaine égalité de traitement entre les 
propriétaires susceptibles d’être touchés par des mesures de redimensionnement. En 
définitive, ni la délimitation territoriale de la zone réservée ni celle des secteurs « XXX » et 
« XXX » ne prête le flanc à la critique. 


- 20 - 
8.3.2 S’agissant de la durée de la restriction au droit de propriété, la zone réservée 
cantonale a été instaurée pour une durée de cinq ans. Comme le mentionnent les 
recourants, cette mesure revient, de fait, à prolonger la zone réservée communale, leurs 
périmètres étant strictement identiques. De ce point de vue, le régime de blocage 
provisoire auquel se trouvent confrontés les propriétaires concernés atteint une durée 
de dix ans, qui apparaît considérable. Pour les motifs qui suivent, on ne saurait pour 
autant retenir que la durée de la zone réservée cantonale excède ce qui est nécessaire 
compte tenu des circonstances. 
Comme relevé par le SDT dans son rapport explicatif, la commune de A_________ a, 
dès 2016, entrepris des démarches afin de garantir le respect des exigences légales en 
matière de dimensionnement des zones à bâtir. Or, le cadre posé au travail de révision 
a profondément évolué depuis lors. La LcAT révisée est en effet entrée en vigueur le 
15 avril 2019 et le nouveau Plan directeur cantonal (PDc) a été approuvé le 1er mai 2019 
par le Conseil fédéral. Ceci peut objectivement expliquer pourquoi la période de validité 
des zones réservées communales, plus courte que ne le permet le droit cantonal actuel, 
s’est révélée insuffisante. 
Quoi qu’il en soit, la zone réservée litigieuse est de rang cantonal. Adoptée sur la base 
de l’article 21 alinéa 3 LcAT, elle tend à garantir la mise en œuvre des exigences légales 
en matière de dimensionnement des zones à bâtir et, de ce fait, à permettre à la 
commune de A_________ d’adapter ses instruments d’aménagement en conséquence. 
Dans cette mesure et attendu que la procédure communale de révision est encore en 
cours et qu’on ne saurait présumer de sa date d’achèvement, la durée de cinq ans de la 
zone réservée cantonale, qui correspond à la durée légale (art. 21 al. 3 LcAT), apparaît 
conforme à la règle de la nécessité. De surcroît, il ne s’agit pas là d’un moyen destiné à 
repousser indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle planification. Le 
rapport du SDT indique, en effet, que la commune de A_________ a transmis son projet 
de périmètre d’urbanisation pour analyse, il y a un certain temps déjà, et que le 
processus de révision suit son cours (cf. rapport explicatif, p. 2, 1er par.). Au surplus, la 
révision d’un PAZ et du règlement y relatif est une opération délicate et complexe. En 
particulier lorsque, comme en l’espèce, elle touche l’entier du territoire communal, 
implique une coordination intercommunale approfondie et tend à remédier à un 
surdimensionnement important de la zone à bâtir. Le grief d’inaction coupable des 
autorités communales dans la révision du PAZ, formulé de manière toute générale par 
les recourants qui, de surcroît, ne fournissent aucun indice ou pièce à même de l’étayer, 
se révèle ainsi inconsistant. 


- 21 - 
Même si le présent litige ne porte pas sur des questions d’indemnisation, l’on peut 
néanmoins noter que les principes applicables en la matière confortent l’appréciation qui 
précède. En effet, une restriction du droit de propriété d’une durée de cinq à dix ans n’est 
en principe pas considérée comme étant de longue durée, ce qui exclut généralement 
une indemnisation de ce chef. On ne voit dès lors pas les motifs pour lesquels elle 
s’avérerait disproportionnée sous l’angle du critère de la nécessité, ce que les recourants 
n’expliquent au demeurant pas. 
8.3.3 Quant au principe de la proportionnalité au sens étroit, il n’apparaît pas davantage 
violé. Temporaire, la restriction au droit de propriété dont se plaignent les recourants ne 
peut, en l’état, être qualifiée de restriction de longue durée. Ses effets peuvent par 
conséquent être relativisés, de sorte que l’intérêt des recourants à voir la zone réservée 
cantonale levée doit céder le pas devant l’intérêt public au redimensionnement, travail 
dont la zone réservée cantonale garantit qu’il soit poursuivi et achevé sans entrave. Cela 
est d’autant plus vrai que, selon la jurisprudence, le critère de la proportionnalité au sens 
étroit revêt une importance moindre en la matière. 
La décision entreprise respecte partant les différents critères du principe de la 
proportionnalité, ce qui entraîne le rejet du grief. 
9. En définitive, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité (art. 80 al. 1 
let. e et 60 al. 1 LPJA). 
10. Succombant, les recourants supporteront, solidairement entre eux, l’émolument de 
justice qu’il convient de fixer, notamment en application des principes de la couverture 
de frais et de l’équivalence des prestations, à 1500 fr., débours inclus (art. 89 al. 1 LPJA ; 
art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens 
devant les autorités judiciaires ou administratives [LTar ; RS/VS 173.8]). 
Les recourants n’ont pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA a contrario). L’Etat du 
Valais et le conseil municipal n’y ont pas droit non plus. Aucun motif particulier ne justifie 
en effet de déroger à l’art. 91 al. 3 LPJA en vertu duquel aucune indemnité pour les frais 
de procédure n’est, en règle générale, allouée aux autorités et organismes chargés de 
tâches de droit public qui obtiennent gain de cause (ACDP A1 21 286 du 6 septembre 
2022 consid. 5 et A1 20 25 du 6 juillet 2020 consid. 7.4 ; RVJ 1992 p. 75). 
 
 


- 22 - 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce 
 
1. 
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. 
2. 
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X_________ et Y_________, , 
solidairement entre eux. 
3. 
Il n’est pas alloué de dépens. 
4. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître Philippe Pont, avocat à Sierre, pour 
X_________ et Y_________, , au Conseil d’Etat du Valais, à Sion, à Maître Laurent 
Schmidt, avocat à Sion, pour la commune de A_________ et à l’Office fédéral du 
développement territorial (ARE), à Berne. 
 
Sion, le 6 octobre 2022