vs_gerichte · A1 16 51 · 2016-08-12 · fr
Diverses
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RVJ / ZWR 2017 85 Procédure Verfahren ATC (Cour de droit public) du 12 août 2016 – A1 16 51 Procédure - Compétences légales du Conseil d’Etat comme autorité de surveillance en matière de police des constructions (art. 58 et 60 OC ; consid. 1). - Subsidiarité de la plainte par rapport au recours administratif (consid. 3). - Le traitement d’une plainte ne débouche en principe pas sur une décision au sens de l’article 5 LPJA ; des exceptions sont réservées (consid. 4). - L’article 88 alinéa 1 LPJA autorise le prélèvement d’émoluments et de débours dès qu’un administré demande ou déclenche une intervention de l’autorité, indépendam- ment d’une décision consécutive à cette intervention (art. 88 al. 1 LPJA ; consid. 5). - L’article 88 alinéa 1 LPJA peut être utilisé pour la perception d’émoluments dans des

RVJ / ZWR 2017 
85 
Procédure 
Verfahren 
ATC (Cour de droit public) du 12 août 2016 – A1 16 51 
Procédure 
- Compétences légales du Conseil d’Etat comme autorité de surveillance en matière 
de police des constructions (art. 58 et 60 OC ; consid. 1). 
- Subsidiarité de la plainte par rapport au recours administratif (consid. 3). 
- Le traitement d’une plainte ne débouche en principe pas sur une décision au sens de 
l’article 5 LPJA ; des exceptions sont réservées (consid. 4). 
- L’article 88 alinéa 1 LPJA autorise le prélèvement d’émoluments et de débours dès 
qu’un administré demande ou déclenche une intervention de l’autorité, indépendam-
ment d’une décision consécutive à cette intervention (art. 88 al. 1 LPJA ; consid. 5). 
- L’article 88 alinéa 1 LPJA peut être utilisé pour la perception d’émoluments dans des 
affaires de surveillance où des dénonciations se heurtent à des non entrées en 
matière (art. 88 al. 1 LPJA ; art. 23 al. 1 let. c LTar ; consid. 6). 
Verfahren 
- Gesetzliche Kompetenzen des Staatsrats als Aufsichtsbehörde im Baupolizeirecht 
(Art. 58 und 60 BauV; E. 1). 
- Subsidiarität der Aufsichtsbeschwerde zur Verwaltungsbeschwerde (E. 3). 
- Die Behandlung einer Aufsichtsbeschwerde stellt grundsätzlich keine Verfügung im 
Sinne von Art. 5 VVRG dar; Ausnahmen sind möglich (E. 4). 
- Wer eine Amtshandlung veranlasst oder verlangt, kann gemäss Art. 88 Abs. 1 VVRG 
zur Übernahme von Gebühren und Kosten verpflichtet werden und zwar unabhängig 
davon, ob die Intervention einen Entscheid zur Folge hat (Art. 88 Abs. 1 VVRG; E. 5). 
- Gestützt auf Art. 88 Abs. 1 VVRG können auch Abgaben erhoben werden in 
Angelegenheiten betreffend Aufsicht, bei denen Anzeigen zu Nichteintretens-
entscheiden führen (Art. 88 Abs. 1 VVRG, Art. 23 Abs. 1 lit. c GTar; E. 6). 
 
Faits 
 
A. En 1996, le Conseil communal de N. autorisa Y. à construire un 
mur de clôture à la limite nord de la parcelle n° xxx1 du cadastre 
municipal, bien-fonds dont le requérant et son épouse X. sont copro-
priétaires et qui est bâti d’une maison. Cette autorisation notait qu’une 
servitude, également inscrite en faveur de la commune, avait été 
convenue avec des tiers en raison des règles sur les distances. 


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B. Le n° xxx1 jouxte au sud-est le n° xxx2, en copropriété entre les 
époux A. et B. qui ont obtenu, le 11 octobre 2010, un permis de bâtir 
communal pour la construction d’un nouveau mur de soutènement 
remplaçant un mur existant sur leur parcelle. Le projet de cet ouvrage 
en zone à bâtir n’avait suscité aucune opposition lors de sa publica-
tion au Bulletin officiel (B.O.) n° xxx du xxx 2010. 
C. En mai 2011, Y. signala au Conseil communal que le mur autorisé 
sur le n° xxx2 était quasi terminé et qu’un « contrôle de conformité », 
voire un ordre de démolition, s’imposaient parce que ce mur était trop 
proche de la limite, sans que les constructeurs se soient procurés une 
servitude remédiant à ce manco de distance. 
Les 30 mai et 6 juin 2011, le Conseil communal rejeta la requête du 
11 mai 2011 de Y. qui l’avait complétée dans l’intervalle en mention-
nant agir aussi pour son épouse. Ce refus tablait sur l’omission des 
requérants de s’opposer à l’octroi de l’autorisation, désormais en 
force, du 11 octobre 2010. Il évoquait implicitement la garantie des 
situations acquises (cf. art. 3 de la loi du 8 février 1996 sur les 
constructions - LC ; RS/VS 705.1), en soulignant que le mur critiqué 
était assimilable à une réfection de celui qui préexistait. 
D. Le Conseil d’Etat déclara irrecevable la plainte du 6 juillet 2011 
dont les époux X. et Y. l’avaient saisi dans cette affaire. Il se référa à la 
loi du 5 février 2014 sur les communes (LCo ; RS/VS 175.1) qui confie 
à cette autorité la surveillance des communes (art. 114 al. 1) et institue 
une plainte que tout intéressé peut déposer, en la motivant, contre les 
organes de ces collectivités (art. 153 al. 1), le plaignant ayant alors 
droit à une réponse de l’autorité de surveillance (art. 153 al. 2). La pra-
tique privait néanmoins de ce droit les plaignants qui avaient négligé 
d’utiliser des moyens juridictionnels où ils auraient pu défendre leurs 
intérêts, par exemple la procédure d’opposition ouverte par l’avis au B. 
O. n° xxx du xxx 2010 et la procédure de recours administratif en 
matière d’autorisation de bâtir (cf. art. 36 ss et 46 al. 1 LC). 
Le Conseil d’Etat a, en outre, astreint les époux X. et Y. à payer, soli-
dairement entre eux, un émolument de 493 fr., débours inclus, en 
application de l’article 88 alinéa 1 de la loi du 6 octobre 1976 sur la 
procédure et la juridiction administratives (LPJA ; RS/VS 172.6) et des 
articles 2 alinéa 3, 3 alinéa 1, 13 alinéa 1 et 23 alinéa 1 de la loi du 
11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités 
judiciaires ou administratives (LTar ; RS/VS 173.8). Les prénommés 


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ont été astreints à verser, en sus, 7 fr. en application de l’article 1 de 
l’arrêté du 7 octobre 2009 fixant le barème du droit spécial perçu pour 
la 
promotion 
de 
la 
santé 
et 
la 
prévention 
de 
maladies 
(RS/VS 801.110). 
E. Les époux X. et Y. ont déféré céans ce prononcé en concluant au 
constat de sa nullité, subsidiairement à son annulation et à l’allocation 
de dépens. Ils ont, en substance, reproché au Conseil d’Etat d’avoir 
rendu une décision sur leur plainte au lieu de leur communiquer une 
simple réponse à cette plainte comme l’auraient voulu tant l’article 153 
alinéa 2 LCo que la jurisprudence (cf. ATF 123 II 402 et 128 II 156). 
De surcroît, cette autorité ne pouvait mettre légalement des frais à leur 
charge parce que la LTar n’en tarifie que pour des décisions ou des 
jugements, soit pour des actes autres que la réponse à une plainte. 
(…) 
 
Considérants (extraits) 
 
1. La police des constructions est régie par les articles 49 ss LC et 
par l’ordonnance du 2 octobre 1996 sur les constructions (OC ; 
RS/VS 705.100) adoptée en vertu d’une délégation législative habili-
tant le Conseil d’Etat à édicter des règles de droit en ce domaine 
(cf. art. 58 al. 2 let. c LC). Aux termes de l’article 60 alinéa 1 OC, si les 
autorités compétentes en matière de police des constructions négli-
gent leurs tâches ou ne sont pas en mesure de les remplir et que des 
intérêts publics sont de ce fait menacés, le Conseil d’Etat, en qualité 
d’autorité de surveillance de la procédure d’autorisation de construire 
et de la police des constructions, doit se substituer à elles et ordonner 
les mesures nécessaires. Selon l’article 60 alinéa 2 OC, le Conseil 
d’Etat impartit alors à ces autorités défaillantes un délai convenable 
pour l’exécution de leurs tâches. 
L’article 58 alinéa 2 lettre c LC et l’article 60 alinéa 1 OC rangent expli-
citement les compétences ainsi attribuées au Conseil d’Etat dans ses 
attributions d’autorité de surveillance, ce qui justifie d’assimiler ces dis-
positions à des normes de portée spéciale prévalant, dans les affaires 
communales, sur les règles plus générales des articles 114 et 153 
LCo. Il s’ensuit que, si un Conseil communal s’abstient à tort d’user de 


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ses compétences d’autorité ordinaire de police des constructions dans 
la zone à bâtir (cf. art. 51 al. 1 LC en relation avec l’art. 2 al. 1 de cette 
loi), le Conseil d’Etat devient lui-même autorité de police des construc-
tions, rôle qu’il garde aussi longtemps que le Conseil communal ne 
s’est pas plié à l’injonction prévue à l’article 60 alinéa 2 OC. 
Ce système a pour corollaire que, dans cette hypothèse, le Conseil 
d’Etat doit veiller à faire respecter le droit qu’ont les voisins d’exiger 
qu’une procédure de police des constructions soit lancée en raison de 
la réalisation d’un ouvrage non autorisé ou s’écartant du permis 
délivré au constructeur et de participer à cette procédure, puis de 
recourir contre les décisions prises dans ce cadre (cf. là-dessus p. ex. 
RVJ 2011 p. 144 ss consid. 2c et les citations). 
2. Ici, les époux X. et Y. avaient contesté devant le Conseil d’Etat le 
refus du Conseil communal d’engager la procédure de police des 
constructions qu’ils avaient sollicitée contre les époux A. et B. Ils l’ont 
fait sans indiquer que leur démarche se fondait sur l’article 60 OC. 
De son côté, le Conseil d’Etat n’a pas recherché si cette démarche 
devait être examinée à l’aune de cette disposition. Il s’est borné à 
l’envisager sous l’angle des articles 144 et 153 LCo, seuls textes dont 
arguaient les époux X. et Y. qui, loin de prétendre que l’autorité 
attaquée les a privés d’une décision rendue sur la base de l’article 60 
OC, lui font grief céans d’avoir illégalement rendu une décision dans 
une affaire où il aurait dû se contenter de répondre à leur mémoire du 
6 juillet 2011 lequel, à les écouter, n’était rien d’autre qu’une plainte 
tablant sur la LCo. De plus, les époux X. et Y. n’avancent aucun motif 
dénotant que le sort de cette plainte leur paraît laisser indûment 
subsister un mur qui aurait dû être supprimé ou rectifié si les règles de 
police des constructions avaient été correctement appliquées. 
3. La plainte de l’article 153 LCo est, par essence, subsidiaire au 
recours administratif de l’article 41 LPJA, de sorte que, dans les 
causes où le Conseil d’Etat est compétent à la fois comme autorité de 
recours et comme autorité de surveillance, il doit d’abord vérifier si les 
plaintes qu’il reçoit satisfont aux réquisits d’un recours et, dans l’affir-
mative, le traiter conformément aux articles 41 ss LPJA, à condition 
que le plaignant ne s’y oppose pas, ou qu’il n’ait pas d’avance 
renoncé expressément ou tacitement à recourir et choisi volontaire-
ment la plainte plutôt que le recours (cf. p. ex. ACDP A1 05 70 du 
24 juin 2005 p. 5 et les citations). 


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En l’espèce, la motivation développée dans le recours de droit 
administratif du 18 février 2016 des époux X. et Y. suffit à établir a 
posteriori qu’en intervenant le 6 juillet 2011 auprès du Conseil d’Etat, 
ils lui avaient sciemment adressé une plainte, et non un recours admi-
nistratif, contre le refus du 30 mai/6 juin 2011 du Conseil communal. 
S’il en allait autrement, on comprendrait mal pourquoi ils estiment que 
le Conseil d’Etat a illégalement opté pour une décision sur leur plainte 
plutôt que pour une réponse à celle-ci. 
4. Il est généralement admis que le traitement d’une plainte ne 
débouche sur une décision au sens de l’article 5 LPJA et n’est 
susceptible d’être revu par une juridiction de recours que si, tout en 
renseignant l’administré sur la suite qu’a eue sa plainte, cette réponse 
change la situation juridique de l’intéressé ou de tiers en diminuant 
leurs droits ou en aggravant leurs obligations. Il n’en va pas ainsi 
lorsque l’autorité de surveillance déclare irrecevable une plainte au 
motif que le plaignant n’a pas défendu ses droits dans une autre pro-
cédure où il lui était loisible de le faire. Une pareille irrecevabilité 
n’entre pas dans les prévisions de l’article 5 alinéa 1 lettre c LPJA qui 
confère la nature de décision aux mesures adoptées par les autorités 
administratives aux fins de déclarer irrecevables des demandes ten-
dant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obliga-
tions. Elle exprime uniquement un refus d’entrer en matière sur une 
plainte en raison du caractère subsidiaire de ce type de dénonciation 
à l’autorité de surveillance. Dans cette éventualité, le plaignant ne 
peut utilement interjeter un recours de droit administratif (art. 72 
LPJA ; cf. p. ex. ACDP A1 12 81 du 4 juillet 2012 consid. D-G et les 
citations). 
5. L’article 77 lettre b LPJA exclut ce recours s’il est dirigé contre le 
sort des frais et des dépens dans une cause que le Tribunal ne peut 
juger sur le fond. Il est superflu de s’interroger sur les exceptions que 
l’article 77bis LPJA apporte à cette exclusion car, même si l’une de ces 
exceptions était pertinente, les époux X. et Y. devraient être déboutés 
sur la question des frais statués par le Conseil d’Etat. 
L’article 63 alinéa 3 LC énonce, en effet, que les frais relatifs à la 
police des constructions sont régis par la LPJA qui distingue les frais 
en général (art. 88) des frais de recours (art. 89), en spécifiant, pour 
les premiers, que celui qui provoque ou requiert une démarche de 
l’administration acquitte l’émolument fixé par l’autorité et peut être 


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tenu de rembourser tout ou partie des débours (art. 88 al. 1 LPJA). La 
notion de frais revient à l’article 1 alinéa 1 lettre d LTar, où on lit que 
leur définition appert des articles 3 à 5 de cette loi et de la LPJA. 
L’article 3 LTar porte que les frais comprennent les débours de 
l’autorité et l’émolument de justice (al. 1), les débours incluant les 
dépenses nécessitées par la procédure engagée (al. 2), tandis que 
l’émolument est la taxe perçue en contrepartie de l’intervention saisie 
de la cause, cette taxe devant couvrir les frais de chancellerie et les 
autres frais analogues (al. 3). L’article 5 alinéa 1 LTar prescrit que la 
décision de l’autorité sur le montant des débours et des émoluments 
est fixée dans le dispositif de toute décision. 
Les époux X. et Y. infèrent de l’article 5 alinéa 1 LTar que ces créan-
ces de droit public sont illégales si aucune décision n’est rendue, 
notamment si l’affaire se termine sur une réponse de l’autorité de sur-
veillance à une plainte, acte qui, on l’a vu au considérant 4, n’équivaut 
pas à une décision. Cette opinion est inexacte, attendu que l’article 1 
alinéa 1 lettre d LTar est rédigé de manière à montrer que la définition 
des frais ne résulte pas exclusivement des articles 3 à 5 LTar, les-
quels doivent s’interpréter en tenant compte de la LPJA, dont l’article 
88 alinéa 1 est conçu de manière à autoriser le prélèvement d’émolu-
ments et de débours dès qu’un administré demande ou déclenche 
une intervention de l’autorité et indépendamment d’une décision 
consécutive à cette intervention. L’article 5 alinéa 1 LTar n’y change 
rien : il veut que l’autorité qui rend une décision intègre à celle-ci la 
fixation des débours et des émoluments, ce qui ne signifie pas encore 
que ces contributions ne sont pas dues quand l’action de l’autorité ne 
se concrétise par aucune décision, solution qui ne se concilierait pas 
avec l’article 88 alinéa 1 LPJA. 
6. Le grief soulevé sur ce volet du dossier tombe d’autant plus à faux 
qu’en visant explicitement n’importe quelle démarche de l’administra-
tion, l’article 88 alinéa 1 LPJA élargit, de fait, le cercle des affaires 
administratives, catégorie que l’article 4 de cette loi restreint en prin-
cipe à celles de ces affaires où l’autorité rend des décisions (au sens 
de l’article 5 LPJA). De ce chef, l’article 88 alinéa 1 LPJA peut être 
utilisé pour la perception d’émoluments dans des affaires de surveil-
lance où des dénonciations se heurtent à des non-entrée en matière. 
L’article 23 alinéa 1 lettre c LTar corrobore cette interprétation de 
l’article 88 alinéa 1 LTar en arrêtant un tarif identique pour les affaires 
du ressort du Conseil d’Etat et pour celles où est compétente l’autorité 


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de surveillance des avocats, dont il est notoire qu’elle refuse parfois, 
via des irrecevabilités analogues à celles figurant dans le prononcé 
entrepris, d’entrer en matière sur des plaintes ou dénonciations de 
clients de ces mandataires professionnels. 
7. Le calcul des 507 fr. que le Conseil d’Etat a imposés aux époux X. 
et Y. n’a pas à être abordé plus avant, du moment que le Tribunal doit 
juger le recours et non le motiver dans l’acception des articles 80 
alinéa 1 lettre c et 48 alinéa 2 LPJA. 
8. Le recours de droit administratif du 18 février 2016 est rejeté, sans 
plus ample discussion de sa recevabilité (art. 80 al. 1 let. e, 59 et 60 
al. 1 LPJA). 
Saisi d’un recours contre cet arrêt, le Tribunal fédéral l’a rejeté le 
14 décembre 2016 (1C_144/2016)