vs_gerichte · A1 20 120 · 2021-03-29 · fr
Bauwesen
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A1 20 120 ARRÊT DU 29 MARS 2021 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas Brunner, juges ; Ferdinand Vanay, greffier en la cause X _________, recourante, représentée par Maître M _________ contre CONSEIL D’ÉTAT DU CANTON DU VALAIS, 1950 Sion, autorité attaquée, dans l’affaire qui oppose la recourante à Y _________ et Z _________, tiers concernés, et à la COMMUNE DE A _________, autre autorité, représentée par Maître N _________ (droit des constructions ; changement d’affectation) recours de droit administratif contre la décision du 10 juin 2020

A1 20 120 
 
 
ARRÊT DU 29 MARS 2021 
 
en la cause 
 
contre 
 
 


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Faits 
 
A. La parcelle no xx1, plan no xxx, du cadastre communal de A _________ se situe au 
lieu dit « B _________ », en bordure de la rue C _________, à l’entrée du village de 
D _________. Ce bien-fonds de quelque 1600 m2 est bâti d’une maison d’habitation et 
est la propriété de X _________. Il est rangé en zone de faible densité R2, selon le plan 
d’affectation des zones et le règlement communal de construction et de zones (ci-après : 
RCCZ) adoptés par le conseil général de A _________, le 19 juin 1996, et approuvés 
par le Conseil d’Etat à plusieurs occasions entre le 18 mars 1998 et le 25 septembre 
2013. 
B. Le 19 décembre 2016, la susnommée a déposé auprès de l’autorité communale une 
demande d’autorisation de construire visant à aménager un salon de massage dans la 
maison sise sur le no xx1 (changement d’affectation). Selon les plans joints à cette 
demande, le projet consistait à affecter trois pièces du rez-de-chaussée à cette activité, 
tandis que le reste de la villa, en particulier l’étage, était utilisé par la propriétaire en tant 
qu’habitation. 
La parution de cette demande au Bulletin officiel (B. O.) no xxx du xxx 2016 (p. xxx) a 
suscité, le 20 janvier suivant, l’opposition de Y _________ et Z _________, propriétaires 
de la parcelle voisine no xx2 bâtie d’une maison d’habitation. Ceux-ci ont affirmé que ce 
projet n’était pas conforme à la réglementation de la zone et qu’il allait générer des 
nuisances incompatibles avec l’atmosphère calme et familiale du quartier. Ils ont signalé 
avoir déjà subi des désagréments causés par la clientèle de leur voisine (va-et-vient 
quotidien, véhicules stationnés par mégarde sur leur parcelle, clients s’annonçant par 
erreur à leur domicile à des heures tardives) et ont soutenu que ces nuisances allaient 
se multiplier si le salon de massage projeté était autorisé. 
Le 3 mars 2017, X _________ a indiqué qu’elle allait tout mettre en œuvre pour limiter 
les désagréments causés au voisinage. Selon elle, la situation de sa parcelle en 
périphérie du village et la configuration de sa villa faisaient que son projet ne causait pas 
de nuisances de nature à importuner directement les habitants du quartier. 
Quatre jours plus tard, le conseil municipal de A _________ a décidé de refuser la 
demande d’autorisation de construire. Il a estimé que ce projet ne pouvait pas être 
autorisé, car son emplacement le rendait incompatible avec les exigences de discrétion 
et d’absence d’immissions immatérielles excessives prévues respectivement par les 


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articles 10 alinéa 1 et 15 alinéa 3 de la loi du 12 mars 2015 sur la prostitution (LProst ; 
RS/VS 932.1). 
C. Le 31 mars 2017, X _________ a contesté cette décision auprès du Conseil d’Etat. 
Elle a reproché à l’autorité communale d’avoir fondé sa décision exclusivement sur les 
déclarations des opposants, en violation de son devoir de motivation. Elle a en outre 
maintenu que l’aménagement et l’exploitation d’un salon de massage dans la villa dont 
elle était propriétaire n’allait entraîner aucun trouble à l’ordre public, compte tenu de la 
topographie des lieux, de la situation de la villa et de la présence de places de 
stationnement sur sa parcelle. Elle a aussi rappelé qu’elle ne souhaitait provoquer 
aucune gêne ou insécurité et qu’elle s’engageait à exploiter son établissement avec 
toute la discrétion voulue. X _________ en a ainsi déduit que le changement 
d’affectation qu’elle sollicitait était conforme aux dispositions de la LProst. A titre de 
moyens de preuve, elle a requis son propre interrogatoire et celui de Y _________ et de 
Z _________, une inspection des lieux ainsi que l’édition par la commune de 
A _________ du dossier de la cause. Elle a joint à son mémoire des copies de divers 
documents et lettres, dont la plupart figurait déjà audit dossier. 
Le 11 mai suivant, l’autorité communale a conclu au rejet de ce recours. Elle a maintenu 
que l’autorisation requise par X _________ contrevenait aux dispositions de la LProst et 
a proposé, à titre de moyens de preuve, une inspection des lieux et l’édition du dossier 
de la cause, qu’elle a déposé le 7 juillet 2017. 
Y _________ et Z _________ ont pris la même conclusion, le 15 mai 2017. Ils ont 
notamment rappelé que si le projet de X _________ était autorisé, celui-ci allait rompre 
l’atmosphère familiale de leur quartier et créer de nombreuses situations 
incommodantes. En outre, ils ont réaffirmé que ledit projet ne respectait pas 
l’article 10 alinéa 1 LProst et que la décision de refus fondée sur l’article 15 alinéa 3 
LProst était justifiée. Ils ont requis l’édition du dossier communal ainsi que l’interrogatoire 
des parties et ont joint à leur détermination un extrait du plan de zones. 
X _________ a répliqué, les 19 octobre 2017 et 22 février 2018, en maintenant son point 
de vue. Elle rappelé qu’elle était une personne respectueuse d’autrui et qu’elle n’avait 
fait l’objet d’aucune plainte, ce que la police pouvait confirmer sur demande. 
Y _________ et Z _________ ont dupliqué, le 22 février 2018. 
Le 18 octobre suivant, X _________ a signalé que l’autorité communale avait mis en 
zone réservée toutes les parcelles du quartier sises à l’ouest de sa propriété, qui se 


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trouvait ainsi en bordure de la zone bâtie. Selon elle, cette situation périphérique 
permettait de conclure que le changement d’affectation litigieux n’allait pas créer des 
nuisances, ni perturber les habitants du quartier. 
Le conseil municipal s’est déterminé à ce propos, le 15 novembre suivant, en indiquant 
que l’instauration de zones réservées dans le secteur concerné ne remettait pas en 
cause les arguments retenus dans la décision de refus d’autorisation qu’il avait rendue. 
Y _________ et Z _________ ont eux aussi déposé une détermination, le 26 novembre 
2018, en rappelant les raisons pour lesquelles ils s’opposaient au changement 
d’affectation litigieux. 
Représentée par un nouveau mandataire, X _________ a fait valoir de nouveaux 
arguments, le 26 mars 2019. Elle a notamment invoqué une violation de la liberté 
économique et des principes de l’égalité de traitement, de la bonne foi et de l’interdiction 
de l’arbitraire, signalant que l’autorité communale avait autorisé l’exploitation d’un salon 
de massage non loin de sa propriété (500 m), au centre du village de D _________. Elle 
a également maintenu que le refus d’autorisation que lui avait opposé l’autorité 
communale était dénué de tout fondement légal, dès lors que l’exercice de la prostitution 
de salon dans la villa dont elle était propriétaire était conforme à toutes les exigences de 
la LProst. En particulier, la situation périphérique de sa propriété, éloignée de toute zone 
sensible (écoles, église) et en bordure d’une zone réservée, rendait adéquat l’exercice 
d’une telle activité lucrative à cet endroit. De plus, les désagréments signalés par les 
opposants devaient être relativisés, du moment que ceux-ci – à l’instar d’ailleurs des 
autres habitants du quartier – n’avaient jamais porté plainte, ni fait appel à la police. A 
cette occasion, elle a requis le dépôt par la police cantonale de procès-verbaux tenus au 
terme de contrôles effectués à son domicile et a notamment versé en cause des 
annonces relatives au salon de massage autorisé à D _________ ainsi que des 
photographies des bâtiments alentours. 
Les 1er mai et 24 septembre 2019, X _________ a précisé qu’elle exerçait depuis 2014 
la prostitution dans la villa sise sur le no xx1, déposant à cette occasion la copie d’une 
lettre manuscrite de l’ancien propriétaire des lieux. Elle en a déduit qu’elle bénéficiait 
d’un droit acquis. Le 22 novembre suivant, elle a ajouté que la décision du conseil 
municipal, qui refusait d’autoriser le changement d’affectation en raison des motifs 
allégués par les opposants, était contraire à la jurisprudence fédérale (ATF 137 I 167 
consid. 4.3) et aux buts de protection des personnes exerçant la prostitution. 


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Y _________ et Z _________ ont déposé des observations complémentaires, le 
23 décembre suivant, en contestant les arguments formulés par X _________. 
 
Celle-ci a répondu dans des écritures des 13 janvier, 12 mars et 27 mai 2020. En 
particulier, elle a rappelé la nécessité de solliciter de la police cantonale le dépôt de 
procès-verbaux tenus au terme des contrôles effectués à son domicile. Elle a aussi 
produit une annonce publiée le 4 mars 2020 et ayant trait à la location de chambres pour 
masseuses indépendantes dans une villa à A _________ ; elle a requis l’édition par 
l’autorité communale du dossier d’autorisation y relatif. 
Le 10 juin 2020, le Conseil d’Etat a rejeté le recours. Il a d’abord refusé l’administration 
des preuves requise par les parties, estimant qu’elle n’était pas indispensable à la 
résolution de ce litige de droit public, dans lequel la question des nuisances pour les 
voisins était centrale. Ensuite, il a considéré que l’autorité communale avait motivé sa 
décision à satisfaction de droit et qu’en tout état de cause, un éventuel manquement sur 
ce point aurait été réparé en procédure de recours. Sur le fond, le Conseil d’Etat a estimé 
que la requérante ne pouvait se prévaloir d’aucun droit acquis à l’exploitation d’un salon 
de massage dans sa villa, puisqu’une telle activité à cet endroit impliquait un 
changement d’affectation qui n’avait jamais été autorisé. Il a en outre retenu que la 
restriction à la liberté économique de l’intéressée était justifiée, sur la base de l’article 15 
alinéa 3 LProst. En effet, le souci de protéger les voisins et de préserver l’atmosphère 
familiale du quartier avaient été en l’occurrence jugés prépondérants par l’autorité 
communale, qui n’avait pas fait un usage abusif de l’importante latitude de décision qui 
lui était reconnue dans ce domaine. Contrairement à ce qu’affirmait la requérante, les 
inconvénients causés aux opposants par la présence d’un salon de massage à proximité 
immédiate de leur habitation (trafic automobile, clients s’annonçant par erreur à leur 
domicile à des heures tardives) étaient plausibles et leur réalité ne pouvait pas être niée 
du seul fait qu’aucune plainte n’avait été formellement déposée. Par ailleurs, la décision 
de l’autorité communale ne violait pas le principe de l’égalité de traitement, la requérante 
ne signalant de manière précise qu’un seul autre salon de massage dont la situation et 
l’emplacement n’étaient pas comparables à ceux de l’espèce (centre du village, carrefour 
routier et proximité d’un établissement public). Enfin, aucune violation du principe de la 
bonne foi n’avait été étayée et la décision attaquée était exempte d’arbitraire et conforme 
au principe de la proportionnalité. 


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D. Le 10 juillet 2020, X _________ a conclu céans, principalement, à l’annulation de 
cette décision du Conseil d’Etat et à la reconnaissance de ses droits acquis et, 
subsidiairement, à l’annulation de ladite décision et à l’octroi par l’autorité communale 
de l’autorisation de construire qu’elle avait requise ; elle a en outre sollicité des dépens. 
A l’appui de ces conclusions, la susnommée a d’abord reproché à l’autorité précédente 
d’avoir établi les faits de manière incomplète et inexacte, en refusant d’administrer les 
moyens de preuve qu’elle avait requis et qui, selon elle, étaient indispensables pour la 
compréhension du dossier. Ensuite, elle a invoqué son droit acquis, en expliquant qu’elle 
exerçait la prostitution en toute légalité depuis 2014 dans la villa dont elle était devenue 
propriétaire. Elle a précisé que les exigences prévues par la LProst en matière de 
changement d’affectation ne lui étaient pas opposables, dès lors que cette loi était entrée 
en vigueur en 2016. Sur ce point, elle a aussi relevé qu’une demande de changement 
d’affectation ne se justifiait pas non plus sous l’angle du droit public des constructions, 
puisque la zone de faible densité R2 était ouverte aux commerces (art. 114 let. b RCCZ). 
X _________ a par ailleurs invoqué une violation de sa liberté économique, soutenant 
que le refus de sa demande était fondé sur l’opinion publique générale, sur des ouï-dire 
non vérifiés et sur un a priori négatif quant à la profession qu’elle exerçait. A cet égard, 
elle a rappelé que, selon la jurisprudence (ATF 137 I 167 consid. 4.3), pareils motifs 
étaient insuffisants pour justifier un refus, sauf à empêcher de facto toute exploitation 
d’un salon de massage et de précariser la situation des prostituées en les renvoyant 
dans la rue ou vers des proxénètes ou des bailleurs usuriers, en contradiction avec les 
buts de protection figurant dans la LProst. Enfin, elle a qualifié la décision attaquée 
d’arbitraire, le Conseil d’Etat n’ayant pas censuré le raisonnement de l’autorité 
communale qui procédait d’un abus manifeste de son pouvoir d’appréciation. A titre de 
moyens de preuve, elle a proposé une inspection des lieux, son propre interrogatoire, 
l’édition par l’autorité précédente du dossier complet de la cause (y compris le dossier 
communal) ainsi que le dépôt par la police cantonale de son dossier personnel LProst 
et des procès-verbaux tenus au terme des contrôles effectués à son domicile. 
Le 12 août 2020, le Conseil d’Etat a déposé le dossier de la cause et proposé de rejeter 
le recours. Il a relevé que, dans ce litige, le respect de l’autonomie reconnue à l’autorité 
communale était déterminant, celle-ci n’ayant pas fait un usage abusif du large pouvoir 
d’appréciation qui lui est reconnu. 
La commune de A _________ a fait la même proposition, le 1er septembre 2020, 
sollicitant en outre des dépens. Elle a notamment fait remarquer, en se référant aux 
dispositions transitoires de la LProst, que cette loi était applicable à la demande de 


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changement d’affectation déposée par la recourante en décembre 2016. Elle a ajouté 
que la loi du 8 février 1996 sur les constructions (aLC ; RO/VS 1996 p. 42 ss) et 
l’ordonnance du 2 octobre 1996 sur les constructions (aOC ; RO/VS 1996 p. 342 ss) 
étaient elles aussi applicables au cas d’espèce et imposaient une autorisation préalable 
pour le changement d’affectation précité, de sorte que la requérante – qui n’avait jamais 
obtenu une telle autorisation – ne pouvait se prévaloir d’aucun droit acquis. Elle a par 
ailleurs rappelé les motifs pour lesquels elle avait considéré comme prépondérants les 
intérêts des voisins à la préservation de l’atmosphère familiale de leur quartier et a 
requis, à titre de moyen de preuve, l’édition du dossier de la cause. 
Le 14 septembre suivant, Y _________ et Z _________ ont eux aussi conclu au rejet du 
recours, en contestant les arguments de X _________. 
Celle-ci a répliqué, le 28 septembre 2020, en maintenant ses motifs et conclusions. 
Cette écriture a été communiquée le lendemain aux autorités précédentes et à 
Y _________ et Z _________, pour information. 
 
Considérant en droit 
 
1.1 Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 de la loi du 
6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6). 
X _________ est la destinataire de la décision du conseil municipal de A _________, 
qui a refusé la demande d’autorisation de construire portant sur un changement 
d’affectation de la villa dont la susnommée est propriétaire. Elle est ainsi particulièrement 
touchée par le prononcé du Conseil d’Etat qui rejette son recours administratif et qui 
confirme la légalité de ladite décision et elle dispose d’un intérêt digne de protection à 
obtenir un contrôle juridictionnel du prononcé cantonal (art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 
LPJA). Il y a donc lieu d’entrer en matière. 
1.2 D’ordinaire, un recours doit être jugé selon la loi applicable à la date de la décision 
attaquée, même si cette loi a été modifiée ou abrogée dans l’intervalle, à moins que la 
novelle ne soit assortie de dispositions transitoires donnant, dans cette hypothèse, 
priorité au droit nouveau, ou à moins qu’un intérêt public prépondérant n’impose une 
telle priorité (cf. p. ex. ATF 141 II 398 consid. 2.4 ; arrêts du Tribunal fédéral 


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1C_171/2018 du 29 août 2018 consid. 7.2 et 1C_238/2017 du 24 mai 2018 consid. 2.1.1, 
cités in : ACDP A1 18 5 du 28 janvier 2019 consid. 2). 
Les dispositions transitoires de la loi du 15 décembre 2016 sur les constructions (LC ; 
RS/VS 705.1) et de l’ordonnance du 22 mars 2017 sur les constructions (OC ; 
RS/VS 705.100), approuvée le 8 juin 2017 en Grand Conseil, s’inspirent de cette règle 
générale. L’article T1-1 LC veut, en effet, que cette loi s’applique dès son entrée en 
vigueur et qu’elle régisse, hormis des exceptions inapplicables ici, toute décision prise 
après le 1er janvier 2018 (al. 1). La deuxième phrase de l’article T1-1 OC maintient, en 
revanche, l’application de l’ancien droit aux procédures de recours portant sur une 
autorisation de bâtir et pendantes au 1er janvier 2018 (cf. p. ex. RVJ 2019 p. 20 consid. 
1.2 ; ACDP A1 19 145/153 du 5 mai 2020 consid. 1.4 et A1 18 5 précité consid. 2). 
En l’occurrence, le recours doit être tranché en application de l’ancien droit (aLC et aOC), 
puisque le litige trouve son origine dans la décision de la commune de A _________ 
refusant l’autorisation de construire, prononcé qui est antérieur au 1er janvier 2018. 
2.1 Faisant usage d'un droit que la loi lui reconnaît (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 
LPJA), la recourante a sollicité l’administration de plusieurs moyens de preuve. Ceux-ci 
ne seront pris en considération que s’ils apparaissent utiles à l'établissement des faits 
pertinents. En effet, l'autorité de décision peut se livrer à une appréciation anticipée de 
l'utilité du moyen de preuve offert et renoncer à l'administrer lorsque le fait dont les 
parties veulent établir la réalité n'est pas important pour la solution du cas, lorsque sa 
preuve résulte déjà de constatations versées au dossier ou lorsque cette autorité arrive 
à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire 
qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et 140 
I 285 consid. 6.3.1). 
2.2 D’abord, la recourante demande l’édition du dossier complet de la cause. Le Conseil 
d’Etat a déposé ce dossier (y compris celui de la commune de A _________), le 12 août 
2020, de sorte que la requête de l’intéressée est satisfaite. 
Ensuite, celle-ci propose son propre interrogatoire. Ce moyen ne sera pas administré, 
puisqu’il n’apparaît pas utile à la résolution du litige. En effet, la recourante a pu faire 
valoir céans par écrit ses arguments, de sorte qu’on ne voit pas quels éléments 
nouveaux et déterminants son interrogatoire pourrait apporter. Il est rappelé que le droit 
d'être entendu découlant de l'article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale suisse du 18 
avril 1999 (Cst. ; RS 101) ne comprend pas le droit absolu d'être entendu oralement 
(ATF 140 I 68 consid. 9.6.1). 


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L’intéressée requiert aussi une inspection des lieux. Contrairement à ce qu’elle affirme, 
ce moyen de preuve n’est pas non plus indispensable et doit, par conséquent, être 
refusé. En effet, le dossier comprend des plans de situation et des photographies qui 
permettent de se représenter les lieux. En outre, les questions de droit matériel à 
trancher céans ont trait à la nécessité d’une autorisation de construire en lien avec 
l’existence d’éventuels droits acquis, respectivement à la question de savoir si le refus 
d’autorisation contrevient ou non à la liberté économique dont se prévaut la recourante. 
Or, ces questions peuvent être résolues en toute connaissance cause sans une 
inspection des lieux (cf. infra, consid. 4 et 5). 
Enfin, la recourante sollicite le dépôt par la police cantonale de son dossier personnel 
LProst et des procès-verbaux tenus au terme des contrôles effectués à son domicile. 
Comme le relève l’autorité précédente dans sa réponse, ces pièces n’apparaissent pas 
utiles à la résolution des questions de droit matériel citées plus haut. Au demeurant, le 
fait que l’intéressée se soit conformée à l’obligation d’annonce liée à sa profession dès 
2014 et qu’elle n’ait depuis lors fait l’objet d’aucune plainte de voisins ne semble contesté 
ni par l’autorité communale, ni par les tiers concernés. Dans ces conditions, cette offre 
de preuve ne sera pas non plus administrée. 
2.3 Sur le vu de ce qui précède, c’est en vain que la recourante reproche à l’autorité 
précédente d’avoir établi les faits de manière incomplète et inexacte. Le refus de cette 
autorité d’administrer les moyens de preuve que l’intéressée avait requis expressément 
dans son mémoire de recours administratif et ses écritures suivantes était justifié. En 
effet, pour les mêmes raisons que celles exposées au considérant précédent, ces 
moyens – inspection des lieux et dépôt par la police cantonale de procès-verbaux et du 
dossier LProst de la recourante – n’étaient pas indispensables à la résolution du cas. Le 
grief formel de violation de l’article 17 alinéa 2 LPJA doit ainsi être écarté. 
3. Sur le fond, le litige porte sur le refus d’une demande de changement d’affectation de 
certaines surfaces (trois pièces) comprises dans une villa sise en zone de faible densité 
R2. Le projet de la recourante, propriétaire des lieux, consiste à affecter ces surfaces à 
l’exercice de la prostitution de salon. Céans, l’intéressée soutient que la décision du 
Conseil d’Etat confirmant le refus d’autorisation est contraire au droit. Elle affirme, d’une 
part, qu’elle n’a pas besoin d’autorisation pour poursuivre cette activité et qu’elle est au 
bénéfice d’un droit acquis du moment que la prostitution était déjà exercée à cet endroit 
depuis 2014 (cf. infra, consid. 4). D’autre part, elle estime que la décision lui refusant 
l’autorisation de modifier partiellement l’affectation de sa villa viole sa liberté économique 
et le principe de l’interdiction de l’arbitraire (cf. infra, consid. 5). 


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4.1 Dans un premier argument de droit matériel, la recourante soutient qu’elle n’a, en 
réalité, pas besoin d’une autorisation de construire pour le changement d’affectation 
litigieux, puisque les commerces sont expressément autorisés en zone de faible densité 
R2. 
4.1.1 La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la 
réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux diverses 
réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette 
procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, cet 
aménagement entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité 
ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a, cité p. ex. in : arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 6.1). 
Aux termes de l’article 15 alinéa 1 aLC, les constructions et installations, leur 
transformation, leur agrandissement, leur changement d'affectation partiel ou total ainsi 
que leur démolition ayant une incidence du point de vue de l'aménagement du territoire, 
de la protection de l'environnement ou de la police des constructions sont subordonnés 
à une autorisation de construire de l'autorité compétente. L’article 21 alinéas 1 et 2 lettre 
b aOC précise qu’est soumise à autorisation de construire toute modification importante 
apportée aux constructions et installations, en particulier le changement d'affectation 
ayant un effet sur le respect des prescriptions applicables à la zone et des dispositions 
relatives aux distances et aux alignements ou provoquant une charge supplémentaire 
importante pour les installations d'équipement. 
Selon l’article 114 RCCZ, le but de la zone de faible densité R2 est d’aménager un 
espace regroupant l'habitat individuel tout en sauvegardant les sites et le patrimoine 
naturel et culturel (let. a). Cette zone est affectée aux constructions de maisons 
d'habitation, minimum 90 %, ainsi qu'aux commerces. Peuvent y être tolérés les ateliers 
ne provoquant pas d'atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'habitat (let. b). 
4.1.2 L’argument de la recourante est nouveau, les autorités précédentes n’ayant jamais 
formellement examiné la question de savoir si l’intéressée pouvait se passer d’une 
autorisation de construire pour affecter trois pièces de la villa dont elle propriétaire à 
l’exploitation d’un salon de massage. Bien qu’il puisse paraître surprenant – puisque la 
recourante a, dans les faits, déposé une demande visant à obtenir une telle autorisation 
– cet argument demeure quoi qu’il en soit recevable (art. 79 al. 3 LPJA). 
4.1.3 Selon la jurisprudence, il n’est pas arbitraire de considérer que les activités liées 
au commerce du sexe présentent un risque accru de perturbations gênantes, en 


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particulier de nuit, et qu’elles génèrent des immissions immatérielles susceptibles de 
heurter la sensibilité émotionnelle de la population résidente ou de créer des impressions 
désagréables. A cela s’ajoute que la perception généralement négative de la population 
envers le commerce du sexe peut aussi engendrer des effets indirects, tel qu’une atteinte 
à la qualité de vie d’un quartier résidentiel, le fait de rendre plus difficile la location 
d'appartements ou celui d’éloigner les clients de magasins (cf. p. ex. arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_237/2012 du 31 août 2012 consid. 2, 1C_83/2012 du 18 juillet 2012 consid. 3 
et 1C_157/2012 du 16 juillet 2012 consid. 4.4). Pour ces raisons, l’ouverture et 
l’exploitation d’un salon de massage nécessitent une autorisation de construire au sens 
de l’article 15 aLC, exigence qui prévalait même avant l’entrée en vigueur de la LProst 
ainsi que la Cour l’a confirmé dans un arrêt rendu en 2012 (cf. ACDP A1 11 166 du 30 
mars 2012 consid. 3c ; v. aussi message du Conseil d’Etat sur le projet de LProst, in : 
BSGC, session de novembre 2014, p. 1097 ; cf. ég. A1 18 17 du 23 janvier 2019 consid. 
4.3 confirmé in arrêt du Tribunal fédéral 1C_124/2019 du 7 août 2019). Le législateur 
cantonal a d’ailleurs codifié cette approche lorsqu’il a élaboré la LProst, dont l’article 15 
alinéa 1 soumet formellement à autorisation de construire l'ouverture d'un salon ainsi 
que le changement d'affectation d'une installation en un salon, sans prévoir d’exception 
liée à la zone dans laquelle le projet doit être implanté. 
Il existe dès lors des motifs légitimes qui justifient que l’ouverture et l’exploitation d’un 
salon de massage, au sens de l’article 10 LProst, fassent l’objet d’une procédure 
d’autorisation de construire. Celle-ci doit garantir aux personnes dont les intérêts sont 
touchés, notamment les voisins d’un futur établissement, le droit de faire valoir leur point 
de vue dans le cadre de la mise à l’enquête publique. Elle permet également à l’autorité 
communale de rendre une décision formelle qui tient compte des différents intérêts en 
jeu et qui, le cas échéant, fixe des conditions à l’exploitation du salon, eu égard à la zone 
dans laquelle celui-ci est projeté (dans le même sens, cf. arrêt du Tribunal fédéral 
1C_518/2016 du 26 septembre 2017 consid. 4.3). 
La recourante ne peut rien tirer du fait que l’article 114 lettre b RCCZ ouvre la possibilité 
(limitée) d’exploiter un commerce en zone de faible densité R2. Il y a d’autant moins lieu 
d’en douter que le changement d’affectation litigieux constitue, du point de vue du droit 
de la construction, un usage sensiblement différent de celui auquel est destiné l’essentiel 
des constructions de la zone de faible densité R2, à savoir l’habitation. L’argument 
invoqué ne résiste donc pas à l’examen et doit être rejeté. 
4.2 La recourante affirme ensuite être au bénéfice d’un droit acquis au sens de l’article 
3 aLC. Elle explique qu’elle exerce la prostitution dans la villa sise sur le no xx1 depuis 
2014 et que cette activité a fait l’objet d’une annonce régulière auprès de la police 


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cantonale, seule obligation qui était alors en vigueur. A la suivre, l’exigence d’autorisation 
que prévoit l’article 15 LProst, entré en vigueur le 1er janvier 2016, ne lui est pas 
opposable. 
4.2.1 Intitulé « Droit acquis », l'article 3 aLC a la teneur suivante : 
1 Les constructions et installations existantes réalisées conformément au droit antérieur mais devenues 
contraires aux plans ou aux prescriptions en vigueur peuvent être entretenues et modernisées, 
transformées ou agrandies pour autant que les travaux n'engendrent pas une aggravation de leur non-
conformité au droit. 
2 Les constructions et installations non conformes aux nouvelles prescriptions ou aux nouveaux plans 
ne doivent être adaptées que lorsque la loi ou le règlement communal des constructions le prévoit 
expressément, ou lorsque l'adaptation est imposée dans le but de préserver l'ordre public. 
3 Demeurent réservées la législation spéciale et les dispositions communales qui règlent la situation 
acquise pour les cas spéciaux prévus par le droit communal des constructions. 
La LProst dispose en outre d’un régime transitoire réglé à l’article 35 alinéa 1, qui prévoit 
que « les personnes relevant du champ d'application de la présente loi ont un délai de 
trois mois dès son entrée en vigueur pour s'y conformer ». 
4.2.2 Comme on vient de le voir (cf. supra, consid. 4.1.3), l’exigence d’autorisation pour 
l’ouverture et l’exploitation d’un salon de massage prévalait avant l’entrée en vigueur de 
la LProst. La recourante se trompe donc lorsqu’elle invoque un droit acquis par rapport 
à un régime légal antérieur qui ne soumettait pas ce type de commerce à une 
autorisation de construire. 
L’intéressée ne peut pas non plus prétendre bénéficier d’un droit acquis à l’exploitation 
du salon de massage aménagé dans sa villa depuis 2014. L’article 3 alinéa 1 aLC 
s’applique en effet uniquement aux ouvrages et aménagements légalement exécutés, 
non aux autres (ACDP A1 19 145 / A1 19 153 du 5 mai 2020 consid. 5.1.2 et les réf. cit.). 
Or, le changement d’affectation partiel de cette maison d’habitation en salon de massage 
n’a jamais fait l’objet d’une autorisation de construire. Partant, contrairement à ce que 
soutient la recourante, la décision attaquée ne viole pas la garantie constitutionnelle de 
la propriété (art. 26 Cst.) en la contraignant à obtenir une telle autorisation. 
4.2.3 Même en admettant, par hypothèse, que le changement d’affectation ne requérait 
aucune autorisation avant l’entrée en vigueur de la LProst, la situation de la recourante 
tomberait alors sous le coup de l’article 3 alinéa 2 aLC. En effet, il est constant que le 
salon de massage exploité dans sa villa depuis 2014 n’est, en l’état, pas conforme aux 
nouvelles prescriptions en vigueur depuis le 1er janvier 2016, dès lors qu’il n’a jamais fait 


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l’objet d’une autorisation au sens de l’article 15 alinéa 1 LProst. Dans une telle situation, 
l’application de cette exigence hypothétiquement nouvelle ne s’imposerait que si une loi 
ou le RCCZ le prévoirait expressément, ou si cela se justifierait afin de préserver l’ordre 
public. Or, tel serait bien le cas en l’occurrence, l’article 35 alinéa 1 LProst prévoyant 
que les personnes concernées doivent se conformer aux règles de la LProst, moyennant 
un délai de trois mois. Ainsi, même dans l’hypothèse d’un droit antérieur qui lui serait 
plus favorable, la recourante ne pourrait pas invoquer utilement l’article 3 aLC et 
l’existence d’un droit acquis pour échapper à l’exigence d’une autorisation au sens de la 
LProst. 
5.1 Dans un second argument de fond, la recourante invoque une violation de sa liberté 
économique ainsi que l’interdiction de l’arbitraire. Elle affirme que le refus d’autoriser le 
changement d’affectation litigieux est fondé sur l’opinion publique générale, sur des ouï-
dire non vérifiés et sur un a priori négatif quant à la profession qu’elle exerce. A la suivre, 
pareils motifs sont insuffisants pour justifier un refus, sauf à empêcher de facto toute 
exploitation d’un salon de massage et de précariser la situation des prostituées en les 
renvoyant dans la rue ou vers des proxénètes ou des bailleurs usuriers, en contradiction 
avec les buts de protection figurant dans la LProst. 
5.2 Aux termes de l'article 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle 
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité 
économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté économique protège 
toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production 
d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1 et 135 I 130 consid. 4.2). Les 
personnes exerçant la prostitution ainsi que l'exploitation d'établissements permettant 
son exercice peuvent s'en prévaloir (ATF 137 I 167 consid. 3.1). 
Des restrictions à la liberté économique sont admissibles, mais elles doivent reposer sur 
une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe 
de proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.). La liberté économique comprend le principe 
de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. 
Selon ce principe, déduit des articles 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures étatiques 
qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la 
même activité économique (ATF 143 II 598 consid. 5.1, 143 I 37 consid. 8.2 et 140 I 218 
consid. 6.2). 
5.3 La recourante fonde principalement son argument sur un arrêt publié, dans lequel 
le Tribunal fédéral a contrôlé la constitutionnalité de plusieurs dispositions figurant dans 


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une loi cantonale régissant la prostitution (ATF 137 I 167). Dans cet arrêt, la juridiction 
fédérale a notamment considéré que l'exigence légale, selon laquelle le responsable 
d'un salon de prostitution ou d'une agence d'escortes doit obtenir l'accord préalable du 
propriétaire de l'immeuble pour y exploiter son établissement, constitue une atteinte 
disproportionnée au libre exercice de la prostitution et, partant, viole la liberté 
économique (consid. 4). La recourante en infère, par analogie, que soumettre 
l’approbation du changement d’affectation partiel de sa villa en salon de massage à 
l’approbation des propriétaires voisins, comme l’avait fait l’autorité communale, relève 
également d’une atteinte à sa liberté économique, ce que le Conseil d’Etat avait omis de 
constater. 
Le rapport que l’intéressée tente d’établir entre l’arrêt précité et le cas d’espèce ne 
convainc pas, car les situations ne sont pas comparables. En effet, au considérant 4.2 
de cet arrêt, le Tribunal fédéral a motivé l’inconstitutionnalité de l’exigence légale citée 
plus haut en expliquant notamment que, « sous l'angle du principe de la proportionnalité, 
[…] les autorités administratives cantonales disposent d'un arsenal législatif suffisant […] 
pour sanctionner les réaffectations commerciales de logements d'habitation. Il n'est donc 
pas nécessaire de confier indirectement à des particuliers la tâche (d'ordre public) 
d'empêcher de telles réaffectations à travers leur refus, notamment par conviction 
morale, de louer des locaux à des personnes désireuses d'y ouvrir un salon ou une 
agence d'escorte ». Or, dans le cas d’espèce, le sort de la demande de changement 
d’affectation n’a pas été tranché par des propriétaires voisins, mais par bien par une 
décision administrative rendue par l’autorité communale. Certes, cette décision se rallie 
aux motifs exposés par Y _________ et Z _________ dans leur opposition, mais cela 
ne signifie nullement que l’autorité s’est défaussée de sa compétence en la matière. Au 
contraire, comme on va le voir, dite décision repose sur des motifs légitimes et l’atteinte 
qu’elle porte à la liberté économique de la recourante remplit les conditions de l’article 
36 alinéas 1 à 3 Cst. (légalité, intérêt public, proportionnalité). 
5.4 Dans ses écritures, la recourante ne discute pas formellement de ces conditions. 
Les motifs qu’elle formule permettent néanmoins de déduire qu’elle critique l’intérêt 
public et la proportionnalité du refus d’autorisation de construire. 
5.4.1 La Cour ne s’attardera pas sur la question de la légalité (art. 36 al. 1 Cst.), le refus 
de l’autorisation sollicitée par la recourante se fondant tant sur les règles du droit des 
constructions que sur l’article 15 alinéa 3 LProst, lequel prévoit expressément qu’une 
telle autorisation peut être refusée si l'ouverture d'un salon entraîne des émissions 
immatérielles excessives. 


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5.4.2 Sous l'angle de l'intérêt public (art. 36 al. 2 Cst.), et en rapport avec l'exercice de 
la prostitution, sont autorisées les mesures de police ou de politique sociale, de même 
que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics, à l'exclusion 
notamment des mesures de politique économique (art. 94 al. 4 Cst. ; ATF 137 I 167 
consid. 3.6 et 131 I 223 consid. 4.2, cités p. ex. in : arrêt du Tribunal fédéral 
2C_862/2015 du 7 juin 2016 consid. 4.2.2). 
Selon la recourante, le refus d’autoriser le changement d’affectation litigieux est 
exclusivement fondé sur l’opinion publique générale, sur des ouï-dire non vérifiés et sur 
un a priori négatif quant à la profession qu’elle exerce. De l’avis de la Cour, il existe 
pourtant bien un intérêt public à ne pas autoriser l’exercice de la prostitution de salon 
dans des endroits où le commerce du sexe troublerait l'ordre et la tranquillité publics. Le 
Tribunal fédéral l’a d’ailleurs confirmé (cf. arrêt 2C_862/2015 précité consid. 6). Il a 
admis que les habitants qui résident dans des zones où l'habitat est prépondérant 
doivent pouvoir prétendre à une certaine tranquillité, notamment nocturne. Or, la 
prostitution de salon provoque inévitablement certains désagréments. Par exemple, les 
habitants, et en particulier les enfants des quartiers d'habitation, peuvent se trouver 
confrontés à la publicité ainsi qu'aux clients des personnes pratiquant la prostitution qui 
arrivent en véhicules, cherchent une place de stationnement, claquent leurs portières, 
peuvent se méprendre et frapper à la mauvaise porte, faire du bruit dans les couloirs des 
immeubles ou discuter directement avec de telles personnes aux fenêtres, cela de nuit 
comme de jour. Selon le Tribunal fédéral, tous ces éléments, dont la liste n'est 
aucunement exhaustive, perturbent l'ordre public et sont incompatibles avec une zone 
destinée essentiellement à l'habitation où le repos nocturne présente une importance 
prépondérante. 
Par conséquent, la restriction imposée à la recourante repose bien sur un intérêt public 
et, contrairement à ce que celle-ci affirme, elle ne se fonde pas sur des opinions ou des 
a priori subjectifs. 
5.4.3 Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une 
restriction d'un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas 
être obtenu par une mesure moins incisive ; il faut en outre qu'il existe un rapport 
raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le 
résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 137 I 167 consid. 3.6, cité 
p. ex. in : arrêt 2C_862 précité consid. 4.2.3). 


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5.4.3.1 La recourante ne conteste pas que le refus de changement d’affectation est une 
mesure apte à atteindre le but de préservation de la tranquillité et de l’ordre publics en 
zone de faible densité R2. La Cour ne reviendra donc pas sur cet aspect du principe de 
la proportionnalité. 
5.4.3.2 A bien les comprendre, les critiques émises par la recourante ont trait à la pesée 
des intérêts en présence. Celle-là affirme que le refus de changement d’affectation n’est 
pas justifié par des intérêts prépondérants et qu’il porte une atteinte sérieuse à son 
activité lucrative. Elle explique que cette mesure revient à empêcher de facto toute 
exploitation d’un salon de massage, avec pour conséquence de précariser la situation 
des prostitué(e)s en les renvoyant dans la rue ou vers des proxénètes ou des bailleurs 
usuriers, en contradiction avec les buts de protection figurant dans la LProst. 
La recourante semble oublier que la décision de l’autorité communale ne l’empêche pas 
d’exploiter un salon de massage dans une zone que dite autorité jugera compatible avec 
ce type de commerce. La situation d’espèce se distingue ainsi de celle sur laquelle le 
Tribunal fédéral s’est prononcé dans l’ATF 137 I 161, puisque des risques de 
précarisation des prostitué(e)s ne sont pas avérés. Dite décision ne contraint a priori pas 
non plus la recourante à renoncer à son activité lucrative individuelle à son domicile, le 
local utilisé par une personne qui s'y prostitue seule, sans recourir à des tiers, n'étant 
pas qualifié de salon selon l’article 10 alinéa 3 LProst et la personne concernée n’étant 
soumise qu’à l'obligation d'annonce selon les articles 6 et 7 LProst. Tout bien considéré, 
l’atteinte portée à la liberté économique de la recourante peut donc être qualifiée de 
modérée. 
 
L’intérêt à la préservation de la tranquillité et de l’ordre publics en zone de faible densité 
R2 est manifestement important. Il s’agit en effet d’un secteur où la densité des 
constructions est faible et où, par conséquent, les nuisances liées à des activités 
exercées en marge de l’habitat sont d’autant moins tolérées. D’ailleurs, l’article 114 lettre 
b RCCZ n’admet dans cette zone les ateliers qu’à condition qu’ils ne provoquent pas 
d'atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'habitat. En toute logique, un commerce 
générant des atteintes comparables peut donc être jugé incompatible avec les 
prescriptions de la zone. Or, l’expérience montre que l’ouverture et l’exploitation d’un 
salon de massage dans ce type de zone est susceptible de créer des désagréments (cf. 
supra, consid. 5.4.2 et la réf. à l’arrêt 2C_862/2015 précité consid. 6) ainsi que des 
émissions immatérielles excessives au sens de l’article 15 alinéa 3 LProst. 


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Sur le vu de ces éléments, la décision refusant le changement d’affectation sollicité par 
la recourante apparaît cohérente, la nécessité de préserver la tranquillité de la zone 
concernée pouvant être manifestement qualifiée de prépondérante. En somme, dite 
décision procède d'une pondération raisonnable entre les buts d'intérêt public visés et 
les intérêts privés compromis. Elle est ainsi conforme au principe de la proportionnalité. 
5.4.3.3 A ce propos, la Cour rappelle encore qu’en droit valaisan, la question de savoir 
si un projet est conforme à l'affectation de la zone relève avant tout de l'autorité 
communale. En effet, c'est aux communes qu'il revient d'aménager leur territoire (art. 3 
al. 1 de la loi du 23 janvier 1987 d'application de la loi fédérale sur l’aménagement du 
territoire – LcAT ; RS/VS 701.1), en établissant un plan d'affectation des zones (art. 11 
LcAT) et en définissant les possibilités d'utilisation des différentes zones d'affectation 
dans un règlement des zones et des constructions (art. 13 LcAT). En corollaire, lorsque, 
statuant sur une demande d'autorisation de construire, l'autorité communale interprète 
son règlement en matière de constructions et apprécie les circonstances locales, elle 
bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'instance cantonale de recours 
contrôle avec retenue (arrêt du Tribunal fédéral 1C_419/2019 du 14 septembre 2020 
consid. 2.2 et les références). Une autorité de recours ne peut ainsi pas choisir entre 
plusieurs solutions disponibles et appropriées ou remplacer une appréciation adéquate 
de la commune par sa propre appréciation (cf. ibidem ; RVJ 2001 p. 92 consid. 5.2.2 ; 
ACDP A1 20 11 du 6 octobre 2020 consid. 5.2, destiné à publication ; Heinz 
Aemisegger/Stephan Haag in : Commentaire pratique LAT Autorisations de construire, 
protection juridique et procédure, Zurich 2020, no 84 ad art. 33 LAT). 
5.5 Il s’ensuit que la restriction à la liberté économique dont se plaint la recourante 
respecte les conditions prévues à l'article 36 Cst. et est ainsi admissible. Le grief 
d’arbitraire formulé par l’intéressé, qui est lié à la restriction de ce droit fondamental, est 
donc aussi à rejeter. 
6. A toutes fins utiles, la Cour relève qu’au demeurant, la recourante n’établit nullement 
que le changement d’affectation projeté porte sur des surfaces représentant au 
maximum 10 % de la surface brute de plancher de la villa. Les pièces au dossier ne 
permettent pas de vérifier que cette condition figurant à l’article 114 lettre b RCCZ est 
remplie. Un examen sommaire des plans joints à la demande d’autorisation de construire 
semble démontrer le contraire, puisqu’une grande partie de la surface du rez-de-
chaussée (environ un tiers) serait affectée à un usage commercial, dans une habitation 
bâtie sur deux niveaux aux surfaces comparables. 


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7.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). 
7.2 Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à la charge de la recourante 
(art. 89 al. 1 LPJA), qui n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA). 
7.3 Sur le vu des principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations 
et compte tenu des critères d'appréciation et des limites des articles 13 alinéa 1 et 25 de 
la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou 
administratives (LTar ; RS/VS 173.8), l'émolument de justice est fixé à 1500 fr., débours 
compris (art. 11 LTar). 
7.4 La commune de A _________ obtient gain de cause et sollicite des dépens. L’article 
91 alinéa 3 LPJA prévoit cependant qu’aucune indemnité pour les frais de procédure 
n’est allouée, en règle générale, aux autorités et organismes chargés de tâches de droit 
public qui obtiennent gain de cause. Les dérogations à cette règle générale sont 
subordonnées à des conditions particulières que ne définit pas la loi, mais dont la 
réalisation ne peut se présumer. Il appartient ainsi aux autorités et organismes 
intéressés d'établir que ces conditions sont réalisées dans les affaires où elles 
demandent des dépens, en motivant leur requête dans ce sens (cf. p. ex. ACDP A1 18 
69 du 22 février 2019 consid. 7.4 et la réf. cit.). En l’espèce, la commune de A _________ 
ne motive pas sa demande, de sorte que la Cour ne saurait s’écarter que la règle 
générale précitée. L’allocation de dépens est ainsi refusée. 
 
 


- 19 - 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce : 
 
1. 
Le recours est rejeté. 
2. 
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X _________, qui n’a pas droit à des 
dépens. 
3. 
Les dépens sont refusés à la commune de A _________. 
4. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître M _________, pour X _________, à 
Y _________ et Z _________, à Maître N _________, pour la commune de 
A _________, et au Conseil d'Etat, à Sion. 
Sion, le 26 mars 2021.