vs_gerichte · A1 21 12 · 2021-07-12 · fr
Raumplanung
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A1 21 12 ARRÊT DU 12 JUILLET 2021 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Thomas Brunner, juge ; Frédéric Fellay, juge suppléant ; en la cause X _________, et Y _________, tous deux recourants et représentés par Maître M _________ contre CONSEIL D'ÉTAT DU VALAIS, 1951 Sion, autorité attaquée, COMMUNE DE A _________, autre autorité (création d’une zone réservée) recours de droit administratif contre la décision du 25 novembre 2020

A1 21 12 
 
 
ARRÊT DU 12 JUILLET 2021 
 
en la cause 
 
contre 
 
 


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Faits 
 
A. Par décision du 22 novembre 2018 publiée au Bulletin officiel (B.O.) n° xxx du xxx 2018, 
le conseil municipal de A _________ a colloqué en zone réservée différentes parcelles sises 
au cœur du village de A _________, ceci pour une durée limitée à deux ans. L’avis de 
décision précisait que le but de cette mesure était de permettre la réalisation d’espaces 
publics de qualité au cœur du village, objectif qu’explicitait un rapport du 22 novembre 2018 
figurant au dossier mis à l’enquête (dossier du TC, p. 83 ss). 
B. La publication de la zone réservée a suscité deux oppositions. L’une d’entre elles a 
été déposée conjointement le 18 décembre 2018 par X _________, propriétaire de la 
parcelle no xx1, et par Y _________, copropriétaire, avec le prénommé, de la parcelle 
no xx2, biens-fonds tous deux sis dans le périmètre placé en zone réservée. Les 
prénommés ont indiqué former une « opposition provisoire en attendant d’avoir plus de 
renseignements concrets » de la part de la commune, tout en sollicitant une entrevue 
avec ses représentants. Le 7 février 2019, une séance de conciliation a été menée en 
leur présence. Celle-ci n’ayant pas abouti, le conseil municipal a décidé de maintenir sa 
décision et proposé au Conseil d’Etat de rejeter les oppositions. Le 28 mars 2019, elle 
lui a transmis le dossier à cette fin. 
Interpellé par l’organe cantonal d’instruction, le Service du développement territorial (SDT) 
a, le 8 avril 2019, préavisé favorablement la mesure en cause (dossier du TC, p. 77 ss). 
Par décision du 25 novembre 2020 communiquée le 30 suivant, le Conseil d’Etat a joint 
les deux oppositions et les a rejetées. De manière générale, il a jugé que la zone 
réservée reposait sur une base légale, qu’elle répondait à un intérêt public pertinent et 
qu’elle respectait le principe de proportionnalité. S’agissant de l’opposition de 
X _________ et de Y _________, il l’a écartée en relevant qu’elle était insuffisamment 
motivée. Les opposants ne soulevaient, en effet, aucun argument permettant de remettre 
en cause les conditions de validité de la zone réservée. 
C. Un avis inséré au B.O. n° xxx du xxx 2020 a rendu notoire la décision du conseil 
municipal du 3 décembre 2020 de prolonger pour une durée de trois ans la zone 
réservée touchant le cœur du village. 
 


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D. Par mémoire du 18 janvier 2021, X _________ et Y _________ ont conclu céans à 
l’annulation de « l’arrêt » du 30 novembre 2020 rendu par le Conseil d’Etat et à ce que 
la zone réservée soit déclarée nulle, subsidiairement annulée, sous suite de frais et 
dépens. A l’appui de leurs conclusions, ils font valoir qu’il revenait non pas au conseil 
municipal de décider de prolonger la zone réservée, mais à l’assemblée primaire. A leur 
sens, cette mesure était donc nulle et non avenue, ce qui rendait le recours sans objet. 
S’il ne l’était pas, il devait être admis selon les recourants, qui reprochent à la commune 
de A _________ de ne pas s’être contentée de classer ses propres terrains en zone 
réservée et qui se plaignent d’expropriation matérielle compte tenu de la durée prévisible 
du blocage. Ils invoquent dans ce contexte une violation de la garantie de la propriété 
(art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst. ; RS 101]) et de l’article 5 alinéa 
2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 [LAT ; RS 700]). Dans 
un deuxième grief, ils arguent d’une violation des articles 6 de la loi fédérale du 1er juillet 
1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451) et 17 LAT en faisant 
en substance valoir que les objectifs présidant à l’instauration de la zone réservée se 
heurtaient au recensement du village comme site d’importance régionale selon 
l’inventaire fédéral des sites construits (ISOS ; cf. p. 18 ss du dossier du TC). En 
troisième lieu, ils dénoncent une violation de l’article 27 LAT en affirmant qu’au moment 
où elle avait décidé de créer la zone réservée, la commune de A _________ ne savait 
pas encore où serait aménagée la nouvelle place du village. L’assemblée primaire ne 
s’était prononcée à ce sujet qu’en date du 20 août 2020, en opérant un choix entre deux 
emplacements. A titre de moyens de preuve, ils sollicitent l’édition du dossier relatif à la 
création de la zone réservée et à l’opposition à son encontre. 
Le 14 avril 2021, le Conseil d’Etat a déposé le dossier d’instruction de l’opposition et a 
proposé de rejeter le recours. 
L’instruction s’est close le 22 avril 2021 par la communication de cette réponse aux 
recourants, ceux-ci n’ayant pas usé de la faculté d’émettre des remarques 
complémentaires. 
 
 
 
 


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Considérant en droit 
 
1.1 Le rejet prononcé par le Conseil d’Etat de l’opposition de X _________ et de 
Y _________ contre la zone réservée instaurée pour une durée de deux ans par la 
municipalité de A _________ selon décision publiée le 30 novembre 2018 délimite le 
cadre matériel admissible de l'objet du litige (RVJ 2021 p. 3 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_619/2020 du 21 avril 2021 consid. 2.1). 
1.2 En tant que (co)propriétaires de parcelles sises dans le périmètre de cette mesure, les 
recourants sont spécialement atteints par le prononcé du Conseil d’Etat. Ils ont par ailleurs 
agi dans les délais et dans les formes prescrites. Sous cet angle, le recours est recevable 
(art. 72, 78 let. a, 79a let. c, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1 let. a, 46 et 48 de la loi du 6 octobre 
1976 sur la procédure et la juridiction administratives [LPJA ; RS/VS 172.6]). 
1.3 L’intérêt digne de protection à obtenir l’annulation ou la modification de la décision en 
cause doit être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du 
recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1, 131 II 
670 consid. 1.2 ; RVJ 2017 p. 50 consid. 3.3). Si l'intérêt actuel disparaît en cours de 
procédure, le recours devient sans objet. Il est fait exceptionnellement abstraction de 
l'exigence d'un intérêt actuel, lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans 
des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher 
avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un 
intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_360/2019 du 15 janvier 2020 consid. 1.2). 
1.4 Dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31 décembre 2018, l’article 19 alinéa 2 de la loi 
du 23 janvier 1987 concernant l’application de la LAT [LcAT ; RS/VS 701.1]) prévoyait 
que les zones réservées pouvaient être décidées par le conseil municipal pour une durée 
de deux ans et que ce délai pouvait être prolongé par l'assemblée primaire jusqu’à un 
maximum de cinq ans. Cet alinéa a été modifié dans le cadre de la révision partielle de 
la LcAT, entrée en vigueur le 15 avril 2019. A la faveur de cette novelle, la durée des 
zones réservées pouvant être décidées par le conseil municipal a été portée à cinq ans, 
délai prolongeable de trois ans par l'assemblée primaire. Selon l’article 19 alinéa 1 LcAT 
in fine, qui n’a subi aucune modification, les zones réservées entrent en force dès la 
publication officielle de la décision les instituant. 
 


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Au niveau procédural, l’article 19 alinéa 4 LcAT, demeuré lui aussi inchangé, dispose que la 
création d'une zone réservée et la prolongation de sa durée de validité doivent faire l'objet 
d'une mise à l'enquête publique. La publication doit désigner le territoire concerné et le but 
poursuivi par la création de la zone réservée. Dans les trente jours qui suivent la publication, 
les opposants éventuels peuvent faire valoir que la zone réservée prévue n'est pas 
nécessaire, que sa durée est excessive ou que le but poursuivi est inopportun. 
Le Tribunal a eu l’occasion de juger que la décision prolongeant la durée d’une zone 
réservée ne modifie ni la nature, ni les effets du classement d’un terrain dans une zone 
de ce genre, mais qu’un tel prononcé se limite à prolonger les effets de ce classement 
(ACDP A1 19 16 du 6 mai 2019 consid. 1.3). Si une telle prolongation est décidée, le 
classement subsiste, de sorte que l’on ne se trouve pas dans l’hypothèse où une 
décision cesse de sortir ses effets avant qu’un recours soit jugé (ibidem). 
1.5 Il en va différemment en l’espèce. En effet, le conseil municipal de A _________ a, 
lors de sa séance du 22 novembre 2018, décidé de créer une zone réservée pour une 
durée de deux ans. La publication de cette décision étant intervenue le 30 novembre 
2018, ce blocage a juridiquement pris fin le 30 novembre 2020. Certes, selon l’avis paru 
au B.O. no 51 du 18 décembre 2020, le conseil municipal de A _________ a décidé, le 
3 décembre 2020, de prolonger cette mesure pour une durée de 3 ans. Cependant, dès 
lors que ni cette décision ni sa publication ne sont intervenues durant la période de 
validité de la zone réservée, ces actes n’ont pas formellement prolongé la mesure initiale 
au sens de l’article 19 alinéa 2 LcAT. La décision attaquée se rapporte ainsi à une zone 
réservée ayant juridiquement cessé de sortir ses effets le 30 novembre 2020. Il s’ensuit 
que les recourants – qui ont eu tout loisir de contester la nouvelle décision, elle-même 
sujette à opposition – ne disposent plus d’intérêt actuel à recourir. Faute de déceler dans 
les griefs du recours des questions de principe, l’on ne voit pas qu’il se justifierait de faire 
exceptionnellement abstraction de l’intérêt actuel au recours. Les recourants n’avancent 
d’ailleurs aucun élément dans ce sens. La cause doit ainsi être déclarée sans objet. 
2. Lorsqu’une procédure devient sans objet autrement que par l’effet d’une partie, le sort 
des frais et dépens est réglé sur la base d'un pronostic sommairement motivé de l'issue 
qu'aurait eue le recours s'il avait été jugé en tenant compte de la situation existant au 
moment où la procédure a été introduite (cf. p. ex. ATF 142 V 551 consid. 8.2 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_159/2019 du 31 décembre 2019 consid. 2.1 ; ACDP A1 18 132 du 
16 juillet 2019 consid. 1.3 ; Benoît Bovay, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 644 
s.). 


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3. A l’analyse, qui peut être valablement menée au vu du dossier déposé par le Conseil 
d’Etat, comprenant les pièces sollicitées par les recourants, il apparaît que les griefs de 
violation de l’article 26 Cst., de l’article 5 alinéa 2 LAT ainsi que celui tiré d’une violation 
de l’article 27 LAT étaient mal fondés pour autant que recevables. 
3.1 Ainsi que l’a justement rappelé le Conseil d’Etat, le classement d'un terrain en zone 
réservée constitue une restriction de droit public à la propriété (art. 26 Cst.). Cette 
restriction n'est admissible que si elle repose sur une base légale, se justifie par un 
intérêt public tout en respectant le principe de la proportionnalité (art. 36 Cst. ; cf. p. ex. 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/2018 du 13 septembre 2018 consid. 2). Selon la 
jurisprudence, l’établissement d’une zone réservée suppose une nécessité de planifier, 
assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà 
une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier 
lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation 
résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_551/2018 du 19 novembre 2019 consid. 2.3). 
3.2 En l’occurrence, les recourants estiment que la commune de A _________ aurait dû 
se contenter de placer en zone réservée ses propres terrains. Ils critiquent ainsi le 
périmètre de la mesure (tel qu’il ressort du plan figurant en p. 30 du dossier du TC) et 
s’en prennent ce faisant à l’exigence de proportionnalité. Les recourants se bornent 
toutefois à critiquer le fait que des terrains privés soient affectés par le blocage, mais 
n’entreprennent aucunement de contester les raisons, dont ils ne soufflent d’ailleurs mot, 
ayant conduit le Conseil d’Etat à juger que le périmètre choisi était cohérent. Sur ce 
point, l’autorité précédente a relevé, à l’instar du SDT, que le secteur se caractérisait par 
le fait qu’il se trouvait au cœur du village et à l’abri de la circulation, qu’il avait une 
topographie particulière générale et des vues sur le grand paysage, qu’il comportait un 
environnement bâti de qualité et finalement qu’il recelait un bon potentiel de 
réaménagement. Au vu de ces éléments pertinents non remis en cause par les 
recourants, la délimitation de la zone réservée n’apparaît pas contestable. Pour le reste, 
l’on ne saurait considérer que la zone réservée aurait été décidée sans intention 
concrète au vu du rapport explicatif suffisamment détaillé l’accompagnant. Peu importe 
que l’assemblée primaire ait été amenée, le 20 août 2020, à choisir entre deux sites. La 
lecture du procès-verbal de cette séance (dossier du TC, p. 32 ss) montre que le conseil 
municipal avait d’emblée tablé sur le secteur en question, tandis que le site alternatif (qui 
n’a pas été retenu par l’assemblée primaire) avait été suggéré par certains citoyens. 


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3.3 Les développements du recours en lien avec une expropriation matérielle sont 
inopérants dès lors qu’il ne revient pas au Tribunal de se prononcer à ce propos. Le droit 
à une indemnité et, le cas échéant, la fixation de celle-ci sont, en effet, des questions 
ressortissant à la compétence de la commission d’estimation et doivent être tranchées 
dans le cadre de la procédure prévue à cet effet, ainsi que le prévoit l’article 63 de la loi 
sur les expropriations du 8 mai 2008 (LEx/VS ; RS/VS 710.1). L’on se limitera à constater 
que la mesure ici litigieuse était limitée à deux ans et que cette durée, limitée, échappe 
à la critique sous l’angle du principe de proportionnalité, ainsi que l’a jugé à bon droit le 
Conseil d’Etat au vu des motifs figurant en page 3 de son prononcé, auxquels il peut être 
renvoyé. 
4. Le recensement du secteur du centre du village comme site d’importance régionale 
selon l’ISOS ne fait pas obstacle à l’instauration d’une zone réservée, ainsi que le 
plaident encore les recourants en invoquant une violation de l’article 6 LPN et 17 LAT. 
En effet, la mesure qu’ils critiquent a justement pour but de sauvegarder un état de fait 
contre toute construction ou modification des parcelles concernées et ne préjuge 
aucunement de la teneur de réaffectations éventuelles du secteur. Quant à l’intention de 
planifier et de créer un centre de village, elle ne saurait, en elle-même, se heurter au fait 
que le site soit inventorié. Le SDT a d’ailleurs souligné que la mesure de planification 
répondait à la fiche C.2 du plan directeur cantonal « Qualités des zones à bâtir », 
notamment au principe 6 visant à revaloriser et redynamiser les centres historiques. 
5. Au vu de ce qui précède, le recours aurait dû être rejeté s’il n’était pas devenu sans objet. 
6. La nullité devant être constatée d'office (arrêt du Tribunal fédéral 1C_171/2020 du 6 avril 
2021 consid. 1.4.2 et les références), il convient encore de se prononcer sur la nullité 
alléguée de la nouvelle décision rendue le 3 décembre 2020 par le conseil municipal. 
6.1 La nullité ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes 
ou du moins facilement décelables et pour autant que la constatation de la nullité ne 
mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas 
expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, 
lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement 
pas la protection nécessaire (arrêt 1C_171/2020 précité consid. 1.4.2 et les références). 
Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision. En 
revanche, de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité 
qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ibidem). 


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6.2 En l’espèce, il n’y a pas lieu d’admettre que le vice dénoncé par les recourants puisse 
relever du régime, exceptionnel, de la nullité. Il importe d’abord de relever que la décision 
prise le 3 décembre 2020 n’a, comme vu plus haut, pas formellement prolongé la zone 
réservée initiale. Ensuite, dans le choix entre nullité et annulabilité, il doit être tenu 
compte du fait que le législateur cantonal a étendu la durée des zones réservées pouvant 
être prononcées par les exécutifs locaux. Enfin, la nouvelle décision rendue par la 
municipalité de A _________ était elle-même susceptible d’opposition, de sorte que le 
système d'annulabilité apparaît offrir une protection suffisante. Dans ces conditions, le 
vice dénoncé par les recourants ne saurait, en toute hypothèse, relever d’une 
incompétence qualifiée, manifeste et aisément décelable, et, par voie de conséquence, 
tomber sous le coup de la nullité. Il sied de préciser, à toutes fins utiles, que cette 
conclusion ne préjuge aucunement de la légalité de ce prononcé, y compris sous l’aspect 
discuté céans par les recourants : hormis sous l’angle de la nullité, la question de savoir 
si la décision publiée le 18 décembre 2020 est conforme au droit excède en effet l’objet 
du litige tel que circonscrit précédemment (supra consid. 1.1). 
7. Au vu du sort probable de la cause et du rejet de la conclusion en nullité, des frais 
réduits, qu’il convient d’arrêter à 900 fr. au vu notamment des principes de couverture 
des frais et d’équivalence, doivent être mis solidairement à la charge des recourants 
(art. 88 al. 2 et 89 al. 1 et 2 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1, 14 al. 1 et 2 et 25 de la loi du 
11 février 2009 sur le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou 
administratives [LTar ; RS/VS 173.8]). Les recourants n’ont pas droit à des dépens 
(art. 91 al. 1 a contrario LPJA). 
 
 
 
 
 
 
 
 


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Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce 
 
1. 
Le recours est sans objet et l’affaire est rayée du rôle. 
2. 
Les frais, par 900 fr., sont mis à la charge de X _________ et de Y _________, qui 
n’ont pas droit à des dépens. 
3. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître M _________, pour les recourants, à la 
commune de A _________, et au Conseil d’Etat. 
 
Sion, le 12 juillet 2021