vs_gerichte · A1 06 176 · 2006-08-30 · fr
Raumplanung
Raumplanung


RVJ/ZWR 2008
23
Aménagement du territoire
Raumplanung
ACDP du 19 janvier 2007, Y. et consorts c. CE
Plans d’affectation communaux ; équipement des zones à bâtir
– Réquisits de la qualité pour recourir au sens de l’art. 33 al. 3 LAT (consid. 2).
– Application à une affaire de modification d’un plan de structuration prévu par un
règlement communal, mais que la municipalité abandonne pendant la procédure
de recours au Conseil d’Etat introduite par des opposants à cette modification;
si ces opposants sont des tiers, propriétaires de terrains voisins du périmètre du
plan, et si celui-ci n’est pas décisif pour les possibilités de construire dans la
zone, les recourants n’ont plus d’intérêt au jugement de leur recours, ni à un
constat de la validité ou de l’invalidité du plan (consid. 3).
– Si, parallèlement à cette procédure de recours, les voisins s’étaient opposés à une
demande de permis de bâtir sur des terrains inclus dans ce plan de structuration
en invoquant des griefs relatifs à l’équipement, ils ne peuvent, non plus, exiger
que le Conseil d’Etat continue à examiner leur recours contre la modification du
plan de structuration, même si celui-ci a été abandonné parce que le Conseil com-
munal estimait que son périmètre était désormais suffisamment équipé pour pas-
ser en zone d’équipement prioritaire (consid. 4).
– Les décisions communales en matière d’équipement ne peuvent généralement
donner lieu à recours (consid. 4b).
– Le point de savoir si un terrain en zone constructible est suffisamment équipé
(art. 22 lit. B. LAT) peut être examiné dans le contentieux de l’autorisation 
de bâtir (consid. 4c).
– Sort des frais et dépens de l’instance de recours administratif (consid. 5).
TCVS A1 06 176


Kommunale Zonennutzungspläne ; Erschliessung der Bauzonen
– Anforderungen an die Beschwerdelegitimation gemäss Art. 33 Abs. 3 RPG (E. 2).
– Fall einer Änderung eines kommunalen Gestaltungsplans, den die Gemeinde im
von den Einsprechern gegen diese Änderung beim Staatsrat eingeleiteten Verfah-
ren aufgibt. Sind diese Einsprecher Eigentümer von in der Nähe des Planperime-
ters gelegenen Parzellen, und hängen die Überbauungsmöglichkeiten nicht von
diesem Plan ab, haben die Beschwerdeführer kein Rechtsschutzinteresse mehr
an der Feststellung der Gültigkeit oder Ungültigkeit des Plans (E. 3).
– Haben die Nachbarn, parallel zu diesem Beschwerdeverfahren, gegen ein Bauvor-
haben auf innerhalb dieses Gestaltungsplans gelegenen Parzellen eingesprochen
und dabei Rügen betreffend die Erschliessung erhoben, können sie ebenfalls
nicht verlangen, dass der Staatsrat ihre Beschwerde gegen die Änderung des
Gestaltungsplans weiter prüft, selbst wenn der Gemeinderat diesen in der Mei-
nung aufgab, der betreffende Perimeter sei bereits genügend erschlossen, um in
eine vollerschlossene Zone eingeteilt zu werden (E. 4).
– Verfügungen der Gemeinde betreffend Erschliessung unterliegen grundsätzlich
nicht der Beschwerde (E. 4b).
– Die Frage, ob ein in der Bauzone gelegenes Grundstück genügend erschlossen ist
(Art. 22 lit. B. RPG), kann im Einspracheverfahren gegen die Baubewilligung
geprüft werden (E. 4c).
– Kosten und Parteientschädigung im Verwaltungsbeschwerdeverfahren (E. 5).
Faits
A. V. possède, sur le territoire de la commune de X., plusieurs par-
celles au lieu-dit A. que le règlement communal de constructions et de
zones voté en conseil général le 21 juin 1988 et approuvé en Conseil d’Etat
le 28 juin 1989 (RCCZ) range en zone d’habitat individuel coteau sensible
(IS) au sens de son article 95, mais dont il diffère l’équipement dans le sec-
teur de L. en application de l’article 65 RCCZ, de sorte que ce secteur n’est
pas une zone d’équipement prioritaire régie par l’article 64 (cf. consid.
4b).
En juin 2002, B. SA, sollicita l’approbation d’un plan de structura-
tion (cf. art. 60 RCCZ et consid. 3b ci-après) de parcelles appartenant
à V., décision qu’elle obtint du conseil communal le 25 juillet 2002,
après une enquête publique demeurée sans opposition. 
B. Une demande de modification de ce plan, laquelle prévoyait ini-
tialement 10 villas fut ensuite publiée au Bulletin officiel (B.O.) et sou-
leva l’opposition des 3 enfants de Y. qui concluaient, le 31 octobre 2004,
à la reconsidération du plan de structuration approuvé en 2002, au res-
pect des prescriptions de la zone IS afin de préserver un des derniers
24
RVJ/ZWR 2008


RVJ/ZWR 2008
25
sites intacts du coteau, et au refus de la modification requise qui per-
mettrait l’implantation injustifiée de constructions dans un ordre
contigu. Y. était propriétaire de la parcelle n° 4439, pré et garage de
267 m2, qui se trouve au nord du périmètre du plan, au-delà de la route
de L., dans la même zone de construction d’équipement différé que les
surfaces comprises dans le plan de structuration. Y. avait aussi le n° 25
(8824) du cadastre de Z., qui, bâti d’une villa, jouxte le nord de l’une de
ses parcelles sur la commune de X. et fait partie de la zone résidentielle
R 30 de celle de Z. Y. a cédé ses parcelles à ses enfants, par acte de par-
tage inscrit au registre foncier le 4 mai 2005.
Par décision du 12 mai 2005, le conseil communal de X. constata
que la modification du plan de structuration ne prétéritait, ni 
ne remettait en question le plan adopté en 2002: il adopta la nouvelle
assiette d’implantation des bâtiments et décida de ne pas retenir les
oppositions formulées notamment par les frère et sœurs Y., citant à ce
propos les arguments déposés par le promoteur le 17 février 2005.
C. Le recours déposé par Y. et consorts au Conseil d’Etat le 21 juil-
let 2005 concluait à l’annulation de la décision communale du
12 mai 2005 notifiée le 22 juin suivant ; il invoquait le défaut de motiva-
tion du rejet de leur opposition, l’incompétence tenant à l’illégalité de
la procédure suivie pour accorder une importante augmentation de
l’indice de densité, une mauvaise application des articles 60 et 65
RCCZ, et finalement la méconnaissance des dispositions sur l’équipe-
ment de la zone à bâtir et du principe de prévention applicable lors
d’un projet de lotissement.
En séance du 7 septembre 2005, le conseil communal de X. nota
que la zone d’aménagement différé de A. était maintenant équipée et il
décida de la classer en zone d’équipement prioritaire, conformément
à l’article 66 RCCZ, observant que le plan de structuration n’était plus
obligatoire au sens de l’article 60 let. d RCCZ. 
Se fondant sur cette décision, la chancellerie municipale proposa,
le 19 octobre 2005, de constater que le recours était devenu sans objet.
Nonobstant l’opposition exprimée par les recourants le 10 novem-
bre 2005, le Conseil d’Etat classa ce recours le 30 août 2006, mettant les
dépens à la charge de la commune de X. au motif que la décision du
7 septembre 2005 équivalait à un retrait pur et simple de la décision du
12 mai 2005 dont la procédure n’avait, à première vue, pas été menée
selon les réquisits de l’article 60 let. c RCCZ.
D. Considérée comme un recours contre la décision du 7 septem-


bre 2005, la détermination du 10 novembre 2005 des recourants a
donné lieu à une réponse où la commune de X. estimait, le 1er décem-
bre 2005, que ceux-ci n’étaient pas touchés par ce prononcé qui consta-
tait l’équipement du secteur et la nécessité de reconnaître ce dernier
comme prioritaire. Dans ses observations du 2 décembre 2005, B. SA
s’exprimait au sujet de l’opportunité de l’ouverture à la construction
de la zone de A. et doutait que le propriétaire d’un bien-fonds extérieur
à un périmètre pût se plaindre d’un changement du degré de priorité
ou de questions en relation avec un programme d’équipement de ter-
rains à bâtir. Un nouvel échange d’écritures révéla que les recourants
avaient fait opposition, en décembre 2004, à un projet de construction
sur la parcelle n° 5452 (zone d’implantation E., selon projet d’implanta-
tion et d’organisation du secteur joint à une promesse de vente du 30
juillet 2004) sis à l’extrémité est du périmètre où étaient prévues 11
implantations de villas.
Par décision du 30 août 2006, le Conseil d’Etat a déclaré irreceva-
ble le recours du 10 novembre 2005. Il retint que la législation n’ins-
taure aucun droit d’intervention d’un voisin en matière d’équipement
d’un terrain et que le conseil communal examine librement si les condi-
tions du passage d’une zone d’aménagement différé à une zone priori-
taire sont remplies. De plus, la décision communale ne modifiait pas le
statut constructible de la zone et ne préjugeait pas de l’examen qui
devrait être effectué à propos de l’équipement d’une parcelle lors
d’une demande de permis de bâtir. Dès lors, les recourants n’étaient
pas plus touchés que la généralité des administrés par la décision prise
et ils pouvaient faire valoir leurs griefs relatifs à l’équipement et à la
validité du plan de 2002 dans les procédures d’adoption de plans d’af-
fectation spéciaux et/ou d’autorisation de bâtir à venir.
E. Contre cette décision du Conseil d’Etat qui leur a été notifiée le
7 septembre 2006, Y. et consorts ont recouru céans le 9 octobre 2006
en concluant à son annulation avec suite de frais et dépens à la charge
de la commune de X. Ils font valoir que l’autorité attaquée a inexacte-
ment constaté les faits en retenant que la commune de X. n’avait pas
traité du plan de structuration adopté en 2002, du moment que sa déci-
sion déclarait précisément que ce plan n’était plus obligatoire et que
cette question importait pour le sort de l’opposition au projet sur la
parcelle n° 5452. Eu égard à ce dossier de construction pendant, la dis-
cussion sur l’équipement des terrains leur paraît essentielle dans la
présente procédure, ce d’autant plus que la commune n’a pas produit
de plan d’équipement ; ils prétendent que la décision critiquée viole les
26
RVJ/ZWR 2008


RVJ/ZWR 2008
27
articles 11, 12, 14 et 19 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménage-
ment du territoire (LAT ; RS 700), que le dossier doit être renvoyé au
Conseil d’Etat pour décision au fond et, qu’en tout état de cause, les
frais de la décision du 30 août 2006 auraient dû être mis à la charge de
la commune, comme ceux du prononcé du 19 octobre 2005 qui tirait
plus logiquement les conséquences de la révocation statuée le 7 sep-
tembre 2005 par la municipalité.
Le Conseil d’Etat propose le rejet du recours le 25 octobre 2006
(...).
Droit 
(...)
2. a) En matière d’aménagement du territoire, la procédure de
recours est régie par le droit cantonal (art. 25 al. 1 LAT). L’article 33 al.
3 LAT précise que la qualité pour recourir doit être reconnue au moins
dans les mêmes limites que par devant le Tribunal fédéral dans le
recours en matière de droit public, soit dans la mesure prévue à l’arti-
cle 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF ; RS
173.110 ; B. Waldmann/P. Hänni, Raumplanungsgesetz, note 31a ad art.
33 LAT). La procédure de modification des plans d’affectation de zones
décrite aux articles 33 ss de la loi du 23 janvier 1987 concernant l’ap-
plication de la LAT (LcAT ; RS/VS 701.1) remplit ces exigences, la déci-
sion communale sur l’opposition pouvant faire l’objet d’un recours
auprès du Conseil d’Etat par Y. qui est intervenu durant la procédure
antérieure et qui possède un intérêt digne de protection à ce qu’elle
soit annulée ou modifiée (art. 37 al. 2 LcAT). Il en va de même des modi-
fications de plans d’affectation qui interviendraient par la voie de l’au-
torisation de construire dans le cadre fixé par l’article 12 al. 4 LcAT, le
recours au Conseil d’Etat étant aussi ouvert à l’opposant qui peut
défendre ses droits devant cette autorité (art. 46 al. 1 de la loi du 8
février 1996 sur les constructions - LC ; RS/VS 705.1) s’il est atteint par
la décision et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée
ou modifiée (art. 44 al. 1 let. a LPJA).
b) La jurisprudence relative à l’article 103 lettre a de la loi fédérale
d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943, dont l’article 89 al. 1 let.
B. et c LTF a pris le relais et qui s’impose en procédure cantonale en
vertu de l’article 111 al. 1 LTF (Fr. Bellanger/Th. Tanquerel, Les nou-
veaux recours fédéraux en droit public, p. 60, 120 et 124), suppose que
cet intérêt peut être juridique ou de fait, idéal ou égoïste, moral ou


pécuniaire. Il ne doit pas nécessairement correspondre à celui protégé
par la norme invoquée. Il doit cependant être personnel, autrement dit
propre à celui qui l’invoque, et direct, c’est-à-dire se relier directement
à l’objet de la contestation. Lorsque le recourant n’est pas le destina-
taire de la décision attaquée, mais un tiers, en particulier un voisin, il
doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que
la généralité des administrés. Il doit se trouver avec l’objet de la contes-
tation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considé-
ration. Si sa situation de fait ou de droit peut être influencée par le sort
de la cause, l’on doit admettre qu’il dispose d’un intérêt digne de pro-
tection. L’admission du recours doit lui procurer un avantage de nature
économique, matérielle ou idéale. A défaut d’observation des condi-
tions de l’intérêt personnel et direct, la qualité pour recourir ne peut
être retenue, car l’intérêt du recourant à obtenir satisfaction par l’ad-
mission de ses conclusions se confond avec l’intérêt général au respect
de la loi (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2e éd., p. 628). En par-
ticulier, le recourant n’a pas qualité pour promouvoir l’intérêt public
lorsqu’il ne peut lui-même se prévaloir d’un intérêt digne de protec-
tion. Il n’est pas non plus habilité à invoquer une hypothétique atteinte
future. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l’action
populaire dans le domaine de la juridiction administrative (ACDP R. du
8 septembre 2006 consid. 3 et les références ; arrêt du Tribunal fédéral
du 3 janvier 2005 publié in RDAF 2005, p. 345, consid. 3.2, et p. 282
consid. 2a). 
3. a) Les recourants prétendent qu’ils ont un intérêt à faire trancher
la question de la validité du plan de structuration de 2002 car, dans sa
décision du 7 septembre 2005, après avoir retenu que la zone de A. était
équipée et qu’elle pouvait être classée en zone d’équipement priori-
taire, le conseil communal a constaté que le plan de structuration n’était
plus obligatoire au sens de l’article 60 let. d RCCZ. Cette opinion per-
drait de vue la demande d’autorisation en cours sur la parcelle n° 5452.
Or celle-ci était incluse dans le périmètre de la modification du plan de
structuration publiée au B.O. du 22 octobre 2004. La question de savoir
si le plan initial subsistait ou non demeurait donc entière et devrait être
actuellement tranchée, ne fût-ce que par économie de procédure.
b) La procédure introduite en octobre 2004 qui avait pour but la
modification du plan de structuration du 25 juillet 2002 a, en réalité,
été abandonnée par la décision communale du 7 septembre 2005, ce
qui a conduit au classement du recours du 21 juillet 2005 alors même
28
RVJ/ZWR 2008


RVJ/ZWR 2008
29
que, dans la procédure d’opposition, Y. et consorts demandaient de
refuser la modification et de reconsidérer le plan approuvé. La déci-
sion de classement du 30 août 2006 n’étant expressément pas mise en
cause (détermination du 11 décembre 2006, ad 3), il est douteux que,
dans la présente affaire, les recourants puissent se prévaloir d’un
intérêt au constat de validité du plan initial auquel ils ne se sont d’ail-
leurs pas opposés.
A vrai dire, le constat que le plan de structuration n’est pas obliga-
toire dans un certain périmètre ne porte aucune atteinte particulière
aux propriétaires voisins de ce périmètre, et donc aux recourants. En
effet, le plan de structuration n’est pas un réquisit de la possibilité de
bâtir en zone IS (cf. 60 et 95 RCCZ). Au demeurant, un plan de ce genre
se borne à apporter un complément détaillé au plan de zones (art. 60
let. a RCCZ), dans le domaine de l’organisation des espaces non bâtis,
des aires communes et des desservances (art. 60 let. B. RCCZ). Il ne
pourrait, en revanche, modifier les prescriptions de base de la zone,
telles qu’elles ressortent de l’article 95 RCCZ et du tableau du règle-
ment de zones, notamment quant aux caractéristiques des volumes
construits, ce qu’admettent les recourants. Enfin, la majoration d’in-
dice n’est pas forcément liée à un tel plan puisque l’article 95, note 16
RCCZ, permet aussi une majoration de même importance pour des cas
d’habitat individuel groupé comportant au moins 4 logements, ceci
même en l’absence d’un plan de structuration. 
Ce constat général ne nécessitait pas de décision de principe sur
la validité du plan de structuration de 2002, ce document ne conférant
aucun droit aux propriétaires extérieurs au périmètre, le conseil com-
munal demeurant libre de s’en inspirer pour le traitement d’un objet
déposé dans le cadre du droit en vigueur et l’opposant libre de contes-
ter un éventuel permis de bâtir par tous les moyens ordinaires du droit
des constructions. Partant, c’est à juste titre que la décision attaquée
retient que les recourants ne possédaient pas un intérêt digne de pro-
tection à s’en prendre au constat du 7 septembre 2005 et ne pouvaient
exiger une décision à propos du plan de 2002.
4. a) Le deuxième moyen de Y. et consorts tient au fait que le
Conseil d’Etat aurait dû entrer en matière sur leurs griefs relatifs à
l’équipement du secteur, le conseil communal ayant, d’une part,
changé le degré de priorité de la zone le 7 septembre 2005 au vu 
des équipements réalisés depuis l’adoption du plan de zones et la 
question de l’équipement étant, d’autre part, déterminante pour 
le traitement du dossier de construction publié au B.O. n° 51 du
17 décembre 2004.


b) Sous réserve de cas particuliers irrelevants ici, les décisions que
prend la commune à propos de l’équipement des zones de son territoire
ne peuvent faire l’objet d’un recours en tant que telles, car elles ne lient
que les autorités et ne confèrent aucun droit qu’un propriétaire pourrait
opposer à la collectivité (A. Jomini, Commentaire de la LAT, notes 42 et
51 ad art. 19 LAT). Le droit cantonal ne fait pas exception à ces principes
lorsqu’il pose que le conseil municipal établit le programme des équipe-
ments en la forme d’un document public qui le lie sans conférer des
droits ou imposer des obligations aux propriétaires et qu’il actualise en
cas de nécessité (art. 14 al. 2 LcAT). Le système d’équipement par
étapes, avec changement du degré de priorité en fonction de la situation,
tel que le prévoient les articles 64 à 66 RCCZ, correspond à ce que per-
mettait la LAT dans sa teneur au moment de l’adoption du plan de zones
(Jomini, op. cit., réf. mentionnées en p. 16 de la note 41) ; il peut tenir lieu,
avec les constats de faits que requiert l’article 66 RCCZ, de programmme
d’équipement au sens de l’article 19 al. 2 LAT ; la décision que porte le
conseil communal à ce propos, en tant qu’acte officiel sui generis
(Jomini, op. cit., réf. 67 de la note 42 ; Waldmann/Hänni, op. cit., note 44
ad art. 19) ne peut être contestée par un recours, ce que constate juste-
ment la décision entreprise (p. 5), le droit fédéral n’exigeant pas une telle
voie et le droit cantonal ne l’ayant pas créée (Waldmann/Hänni, op. cit.,
note 56). Contrairement à ce que soutiennent les recourants, le degré
d’équipement d’une zone ne dépend pas de la production de plans
d’équipement, qui relèvent de la législation spéciale et servent à la réa-
lisation des diverses installations (art. 14 al. 4 LcAT ; Waldmann/ Hänni,
op. cit., n° 48 à 51 p. 479) ; ils ne sauraient être confondus avec le pro-
gramme d’équipement au sens de l’article 19 al. 2 LAT.
c) Certes, comme le relèvent Y. et consorts le 9 octobre 2006 (p. 7)
lorsqu’ils citent le Commentaire LAT relatif à l’article 22 de cette loi,
l’équipement d’une parcelle est déterminant pour la délivrance d’une
autorisation de construire (art. 22 al. 2 let. b). Ce constat n’ouvre cepen-
dant pas une voie de droit contre une décision qui ne peut pas faire l’ob-
jet d’un recours comme vu ci-devant. De plus, la procédure du permis
de bâtir est précisément adaptée à la vérification de l’exigence relative
à l’équipement de la parcelle au vu d’un projet concret (art. 15 al. 2 LC
et art. 24 al. 1 de l’ordonnance du 2 octobre 1996 sur les construction;
RS/VS 705.100) et la solution que l’autorité adoptera dans le cas d’es-
pèce pourra être portée par un recours devant le Conseil d’Etat dans
lequel il sera possible d’invoquer tous les griefs liés à la question de
30
RVJ/ZWR 2008


RVJ/ZWR 2008
31
l’équipement (Jomini, op. cit., note 42 ad art. 19 LAT).
C’est, partant, en adéquation avec les faits et sans nulle violation
du droit, que l’autorité précédente n’est pas entrée en matière sur le
recours du 10 novembre 2005, retenant justement que certains points
de la décision du 7 septembre 2005 n’étaient pas attaquables et que,
pour le surplus, ce recours était irrecevable en raison du défaut d’in-
térêt digne de protection de Y. et consorts à contester la décision
générale prise par le conseil communal le 7 septembre 2005.
5. Les recourants se plaignent enfin des frais mis à leur charge,
alors qu’ils auraient dû, à leur avis, être supportés par la commune de
X., tout comme leurs dépens, dans la mesure où c’est elle qui a révo-
qué sa décision antérieure et pris une nouvelle décision.
Ce raisonnement est exact en ce qui concerne le sort du recours
du 21 juillet 2005 qui est devenu sans objet par la décision communale
du 7 septembre 2005 ; à cet égard les recourants n’ont pas eu à suppor-
ter de frais et ont obtenu des dépens que le Conseil d’Etat a mis, le 30
août 2006, à la charge de la commune de X. dans sa décision de classe-
ment. Pour le recours du 10 novembre 2005, la commune de X. n’a nul-
lement révoqué sa décision et les recourants ont succombé dans leurs
conclusions et arguments, ainsi qu’en témoigne la décision du 30 août
2006 confirmée ci-dessus. C’est donc conformément à l’article 89 al. 1
LPJA que les frais de ce prononcé d’irrecevabilité ont été mis à charge
des recourants et que les dépens leur ont été refusés, la prévision de
l’article 91 al. 1 LPJA n’étant pas remplie.