vs_gerichte · A1 22 162 · 2023-07-25 · fr
Diverses
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A1 22 162 A2 22 43 ARRÊT DU 25 JUILLET 2023 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Dr Thierry Schnyder, juges ; Matthieu Sartoretti, greffier, en la cause X _________, A _________, recourant, représenté par Maître Aba Neeman, avocat, 1870 Monthey contre CONSEIL D’ÉTAT DU VALAIS, 1951 Sion, autorité attaquée, CONSEIL COMMUNAL DE A _________, A _________, autre autorité, (aide sociale ; aide d’urgence) recours de droit administratif contre la décision du 10 août 2022

A1 22 162 
A2 22 43 
 
 
ARRÊT DU 25 JUILLET 2023 
 
en la cause 
 
 


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Faits 
 
A. Né en 1950, X _________ a été marié à deux reprises. Ces unions conjugales ont été 
dissoutes par jugements de divorce, respectivement en xxx et en xxx. 
A partir du 1er mars 2012, l’intéressé a fait valoir son droit à la retraite. Il a touché depuis 
lors une rente simple de l’assurance-vieillesse et survivants (ci-après : AVS) d’un peu plus 
de 1 800 fr. par mois. En outre, sa caisse de pension lui a versé deux prestations en capital 
de la prévoyance professionnelle (ci-après : LPP) de 18 900 fr. et de 498 356 fr., 
respectivement en février 2012 et en avril 2012, soit un total de 517 256 francs. 
En septembre 2017, X _________ a présenté des problèmes de santé psychique qui ont 
conduit à son admission à l’Hôpital de B _________. 
B. Le 8 mai 2018, la commune de A _________ (ci-après : la commune) a refusé la 
demande d’aide sociale déposée le 6 mars 2018 pour le compte de l’intéressé, fondant sa 
décision sur les dispositions relatives à la prise en compte des dessaisissements de 
fortune, soit les art. 2 al. 3 et 19a al. 3 de l’ancienne loi du 29 mars 1996 sur l’intégration 
et l’aide sociale (aLIAS ; RS/VS 850.1 ; désormais loi du 10 septembre 2020 sur 
l’intégration et l’aide sociale [LIAS ; RS/VS 850.1] entrée en vigueur le 1er juillet 2021). La 
commune retenait que, selon les informations qui lui avaient été communiquées, 
X _________ était au bénéfice d’une rente AVS mais s’était vu refuser l’octroi de 
prestations complémentaires à la suite d’un dessaisissement de fortune opéré sur les 
prestations de la prévoyance professionnelle reçues en 2012. L’imputation de cette fortune 
hypothétique avait pour conséquence que l’intéressé bénéficiait de ressources suffisantes 
qui excluaient d’agréer sa demande d’aide sociale. 
C. X _________ a contesté cette décision auprès du Conseil d’Etat le 8 juin 2018, 
concluant à son annulation et à l’octroi de l’aide sociale. 
D. Par décision du 27 mars 2019, l’Autorité de protection de l’enfant et de l’adulte (ci-
après : APEA) du district de A _________ a institué une curatelle de représentation avec 
gestion du patrimoine au bénéfice de l’intéressé. A compter du 16 mai 2019, X _________ 
a occupé un lit d’attente à l’hôpital de C _________ en vue de son admission dans un 
établissement médico-social (EMS). 
E. Le 21 août 2019, le Conseil d’Etat a rejeté le recours administratif du 8 juin 2018. En 
substance, il a confirmé l’existence d’un dessaisissement de fortune. Dans la mesure où 


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l’aLIAS imposait d’en tenir compte conformément à la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur 
les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI (LPC ; RS 831.30), l’autorité chargée de 
l’examen d’une demande d’aide sociale ne pouvait que se référer aux décisions rendues 
en la matière par la Caisse de compensation du canton du Valais (CC) dont il n’avait pas 
à examiner le contenu. Le Conseil d’Etat a en outre constaté que les montants retenus à 
titre de dessaisissement de fortune, auxquels s’ajoutait la rente AVS de 1 818 fr. par mois 
que touchait X _________, plaçaient celui-ci au-dessus des normes d’aide sociale et a 
donc confirmé qu’il ne pouvait bénéficier de l’aide sociale. Le Conseil d’Etat a encore 
relevé que l’aide d’urgence n’entrait pas davantage en ligne de compte, puisque le revenu 
mensuel de l’intéressé était supérieur au minimum incompressible d’environ 1 150 fr. par 
mois. 
F. Le 26 septembre 2019, X _________ a interjeté recours contre cette décision auprès 
de la Cour de droit public du Tribunal cantonal (CDP), concluant, sous suite de frais et 
dépens, à sa réforme en ce sens que l’aide sociale lui soit octroyée, subsidiairement à son 
annulation et au renvoi de l’affaire au Conseil d’Etat pour nouvelle décision dans le sens 
des considérants. 
G. Au mois d’octobre 2019 et alors que les autres établissements approchés avaient tous 
refusé d’accueillir X _________ en raison de sa situation financière difficile, le prénommé 
a quitté l’hôpital de C _________ et emménagé dans un appartement protégé de la 
Résidence D _________ (ci-après : la résidence) pour un tarif journalier de 70 francs. 
H. Par arrêt du 23 novembre 2020 (A1 19 184), la CDP a jugé que la décision du Conseil 
d’Etat du 21 août 2019 avait retenu à bon droit que X _________ s’était dessaisi d’une 
partie de sa fortune, ce dont il fallait tenir compte pour statuer sur sa demande d’aide 
sociale, conformément aux art. 2 al. 3 et 19a al. 3 aLIAS, ainsi qu’à l’art. 2 de l’ancien 
règlement du 7 décembre 2011 d'exécution de la LIAS (RELIAS ; RS/VS 850.100 ; 
désormais ordonnance du 21 avril 2021 sur l’intégration et l’aide sociale [OLIAS ; 
RS/VS 850.100] entrée en vigueur le 1er juillet 2021). 
Néanmoins, l’arrêt constatait que les autorités successives avaient incorrectement établi 
la situation financière de X _________ sur la seule base des chiffres retenus par la CC 
dans sa décision sur opposition. Or, si le montant du dessaisissement arrêté par cette 
autorité était, certes, déterminant sous l’angle du droit à l’aide sociale en vertu du renvoi 
aux dispositions de la LPC opéré par l’art. 2 al. 3 LIAS, les autres montants – revenus 
déterminants et dépenses reconnues – arrêtés dans ce cadre ne liaient en revanche pas 
les autorités compétentes en matière d’aide sociale. Les montants en question n’étant 


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pas fixés de la même manière dans le domaine des prestations complémentaires et dans 
celui de l’aide sociale, les autorités précédentes ne pouvaient se dispenser d’établir la 
situation économique concrète de X _________ pour statuer sur son droit à l’aide 
sociale. Dans ce cadre, elles avaient notamment omis de tenir compte du fait que 
X _________ séjournait désormais durablement en milieu hospitalier, ce qui était de 
nature à influer sur le montant des dépenses reconnues et, partant, sur son éventuel 
droit à l’aide sociale. La CDP a par conséquent admis le recours et renvoyé le dossier à 
la commune « pour qu’elle procède à un calcul précis du budget d’aide sociale, en tenant 
compte de la situation personnelle et économique du recourant […] ». 
I. En décembre 2020, la dégradation de l’état de santé de X _________ a imposé son 
transfert au sein de l’EMS exploité par la résidence – dans lequel il séjourne encore 
actuellement – pour un tarif journalier de 130 francs. 
J. Par décision sur renvoi du 21 juin 2021, la commune de A _________ a derechef refusé 
la demande d’aide sociale de X _________ en raison de sa situation économique. En 
annexe à sa décision, la commune a fourni les budgets mensuels retenus à l’appui de sa 
décision, dont il ressort ce qui suit : 
- 
Pour la période de mai à septembre 2019 durant laquelle X _________ occupait 
un lit d’attente à l’hôpital, ses dépenses comprenaient un forfait pour entretien 
réduit du fait de l’hospitalisation (255 fr.), ainsi que des prestations de soins 
(comprises entre 2 560 fr. et 4 960 fr.). Ses revenus mensuels incluaient quant à 
eux sa rente AVS (1 834 fr.) et un revenu hypothétique (3 875 fr. 40) résultant du 
dessaisissement de fortune confirmé par la CDP dans son arrêt de renvoi. 
- 
D’octobre à décembre 2019, période durant laquelle l’intéressé séjournait dans 
l’un des appartements protégés de la résidence, les montants étaient les mêmes, 
sous réserve du coût moins important des prestations de soins (de l’ordre de 
2 100 fr. par mois). 
- 
De janvier à décembre 2020, le budget de X _________, qui vivait toujours en 
appartement protégé, était sensiblement le même que sur la période précédente, 
sous réserve de prestations de soins inférieures les deux derniers mois de 
l’année (1 400 fr. respectivement 630 fr.) et d’un revenu hypothétique mensuel 
quelque peu réduit sur toute la période (3 708 fr. 75). 
- 
De janvier à avril 2021 enfin, les dépenses de X _________ comprenaient un 
forfait pour entretien réduit (255 fr.), mais des prestations de soins plus 


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importantes (entre 3 640 fr. et 4 030 fr.). Ses revenus incluaient toujours sa rente 
AVS (1 849 fr.) et un revenu hypothétique à nouveau réduit (3 542 fr. 10). 
Au cours de ces différents périodes, diverses franchises et participations aux frais de 
soins étaient également comptabilisées certains mois, pour des montants variables. 
K. Le 22 juillet 2021, X _________ a porté cette nouvelle décision communale devant le 
Conseil d’Etat. Sous suite de frais et dépens, il concluait principalement à son annulation 
et à ce que l’aide sociale lui soit accordée ainsi que, subsidiairement, au renvoi de la cause 
à la commune pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il sollicitait 
l’assistance judiciaire totale, ainsi que l’aide sociale pour la durée de la procédure de 
recours administratif. 
A l’appui de son recours, X _________ reprochait à la commune de n’avoir pas établi sa 
situation personnelle et économique avant de statuer à nouveau, comme l’avait pourtant 
exigé la CDP dans son arrêt de renvoi. A son sens, elle n’avait en particulier pas tenu 
compte de sa situation psychique compliquée ni explicité la manière de calculer le revenu 
hypothétique, carences qui consacraient une violation du devoir de motivation. 
Sur le fond, l’intéressé se limitait à citer les nouvelles dispositions légales de la LIAS qui, 
affirmait-il, commandaient l’annulation de la décision entreprise, sans toutefois qu’il en 
explique les raisons. Reprenant sur six pages de larges pans de son mémoire de recours 
déposé auprès du Tribunal fédéral à l’encontre de la décision de refus de prestations 
complémentaires (cause 9C_28/2021), X _________ soutenait encore qu’aucun 
dessaisissement ne pouvait lui être opposé dans la mesure où il était incapable de 
discernement au moment où il avait disposé de ses avoirs de prévoyance professionnelle. 
L. Suite à plusieurs échanges de courriels relatifs à l’aide d’urgence, la commune a refusé 
cette dernière à X _________ par décision du 26 juillet 2021. A l’appui de son refus, elle 
exposait que, telle que circonscrite par l’art. 49 OLIAS, cette aide est destinée à garantir 
une solution de logement, la remise de denrées alimentaires et d’articles d’hygiène, les 
soins médicaux indispensables ainsi que l’octroi, en cas de besoins établis, d’autres 
prestations de première nécessité. Or, ces différents postes étant couverts par l’EMS dans 
lequel réside X _________ depuis décembre 2020, il ne se trouvait pas dans une situation 
de détresse actuelle ou imminente justifiant l’octroi d’une aide d’urgence. 
X _________ a entrepris cette décision auprès du Conseil d’Etat le 26 août 2021. Sous 
suite de frais et dépens, il concluait à sa réforme en ce sens que l’aide d’urgence lui soit 
octroyée et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l’autorité précédente pour nouvelle 


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décision dans le sens des considérants. Dans cette procédure également, le prénommé 
requérait l’assistance judiciaire totale et l’aide d’urgence provisoire pour la durée de la 
procédure. 
En substance, X _________ invoquait une violation de son droit d’être entendu, motif pris 
que la décision entreprise était insuffisamment motivée. Sur le fond, il exposait remplir 
toutes les conditions pour bénéficier de l’aide d’urgence. Contrairement à ce que retenait 
la décision entreprise, ses besoins fondamentaux n’étaient pas garantis et sa situation de 
détresse était imminente du fait que la résidence envisageait de mettre fin à son 
hébergement en raison de factures impayées qui ascendaient alors à environ 
30 000 francs. Cette nouvelle décision contrevenait ainsi aux art. 12 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), 42 LIAS et 49 OLIAS 
garantissant à tout individu l’aide d’urgence en situation de détresse. 
M. Par arrêt 9C_28/2021 du 4 novembre 2021, le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé 
par X _________ à l’encontre de l’arrêt S1 19 160, S3 19 50 de la Cour des assurances 
sociales du Tribunal cantonal du 23 novembre 2020. Il confirmait ainsi le refus de lui 
octroyer des prestations complémentaires en raison d’un excédent net de revenus 
consécutif à la prise en compte d’un dessaisissement de fortune de 280 000 fr., l’intéressé 
s’étant départi de son capital LPP sans être en mesure de justifier ses dépenses. 
N. A plusieurs reprises entre juillet 2021 et juillet 2022, le directeur de la résidence a exigé 
de la curatrice de X _________ le paiement des factures d’hébergement et de soins 
impayées, faute de quoi le contrat d’hébergement serait résilié et l’intéressé contraint de 
quitter l’EMS. Dans son dernier courrier du 18 juillet 2022, le directeur a indiqué qu’en 
l’absence de paiement des quelque 45 000 fr. dus dans un délai d’un mois, le contrat serait 
résilié sous dix jours. Regrettant d’en arriver à cette extrémité, il expliquait néanmoins que 
la situation n’était plus tenable pour la résidence. 
O. Les deux recours administratifs déposés en juillet et août 2021 n’ayant pas encore été 
tranchés par le Conseil d’Etat, X _________ a déposé un recours pour déni de justice le 
30 juin 2022, lequel a été enregistré sous le numéro de cause A1 22 119. 
P. Le Conseil d’Etat a statué le 10 août 2022. Ordonnant la jonction des procédures 
relatives à l’aide sociale et à l’aide d’urgence, il a rejeté les recours administratifs ainsi que 
les requêtes d’assistance judiciaire, le tout sans frais ni dépens, l’assistance judiciaire étant 
par ailleurs refusée. En bref, la décision confirme le montant du revenu hypothétique 
imputé ainsi que les autres revenus déterminants et les dépenses retenues par la 
commune pour établir le budget concret de X _________. Sur cette base et vu les 


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ressources à sa disposition, ce dernier ne pouvait prétendre à l’aide sociale. De plus, dans 
la mesure où il résidait dans un EMS qui couvrait ses besoins essentiels, il ne se trouvait 
pas confronté à une situation de détresse imminente impliquant de lui accorder l’aide 
d’urgence. Une telle aide se justifiait d’autant moins que la résidence ne pouvait mettre fin 
à l’hébergement sans lui fournir une prise en charge alternative. 
Contre cette décision, X _________ a déposé un recours de droit administratif le 
16 septembre 2022, enregistré sous la référence A1 22 162. Sous suite de frais et dépens, 
il conclut à son annulation et à l’octroi de l’aide sociale respectivement de l’aide d’urgence, 
ainsi que, subsidiairement, au renvoi de la cause au Conseil d’Etat pour nouvelle décision 
dans le sens des considérants. L’intéressé sollicite le bénéfice de l’assistance judicaire 
totale pour la procédure de recours de droit administratif, requête enregistrée sous la 
référence A2 22 43, ou, subsidiairement, une remise totale des frais, de même que l’octroi 
provisoire de l’aide d’urgence pour la durée de la procédure. 
X _________ se prévaut d’un défaut de motivation de la décision entreprise qui, à l’instar 
de la décision communale avant elle, n’établirait pas sa situation concrète, personnelle et 
économique, avant de statuer sur son droit à l’aide sociale. Elle ne soufflerait ainsi mot de 
sa situation psychique compliquée ni de son hospitalisation, pas plus d’ailleurs que des 
besoins spécifiques qui en résulteraient. S’agissant du refus de l’aide d’urgence, 
l’intéressé invoque également la violation de son droit d’être entendu au motif que la 
décision n’indiquerait pas les faits considérés comme établis et les déductions juridiques 
tirées de ceux-ci. Sur le fond, il soutient à nouveau que ses besoins fondamentaux ne sont 
pas garantis et qu’il se trouve dans une situation de détresse imminente, vu la résiliation 
prochaine de son contrat d’hébergement par la résidence en raison de l’accumulation de 
factures impayées. Le constat que la résidence lui fournit actuellement des prestations en 
nature et serait prétendument obligée de lui trouver une solution alternative avant de 
résilier le contrat d’hébergement ne justifierait pas de lui refuser l’aide d’urgence, à peine 
de violer les art. 12 Cst., 42 LIAS et 49 OLIAS. L’intéressé relève à cet égard que le 
directeur de la résidence l’aurait accepté dans l’EMS en raison de courriels du responsable 
du CMS indiquant qu’il aurait droit à l’aide d’urgence, du moins durant certains mois. 
A l’appui de son argumentation, X _________ a fourni un document intitulé « Détail des 
arriérés aux 18.07.2022 » établi par la résidence, dont il résulte des impayés de décembre 
2020 à juin 2022 pour un montant total de 46 889 fr. 20. Il a en outre requis l’édition par le 
Conseil d’Etat du dossier de la cause et, par le Tribunal de céans, des dossiers relatifs aux 
procédures cantonales menées par lui (A1 19 184 ; A1 22 119 ; S1 19 160 et S3 19 50), 
ainsi que le dossier de la cause portée devant le Tribunal fédéral (9C_28/2021). Il a 


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également requis son audition, celles de sa fille, E _________, de sa curatrice officielle, 
F _________, et du directeur de la résidence, G _________. 
Invité à se déterminer sur la requête de mesures provisionnelles tendant à l’octroi de l’aide 
d’urgence pour la durée de la procédure de recours de droit administratif, le Conseil d’Etat 
en a proposé le rejet le 5 octobre 2022. 
Par décision rendue sans frais le 13 octobre 2022, le Président de la CDP a rejeté la 
requête. Vu les circonstances du cas, singulièrement le fait que la résidence n’avait pas 
mis sa menace de résiliation à exécution et ne pourrait apparemment le faire sans fournir 
à X _________ une solution alternative, l’intérêt public à ne pas verser immédiatement 
des prestations d’aide d’urgence l’emportait sur l’intérêt privé de l’intéressé à les obtenir. 
Q. Par arrêt du 10 novembre 2022, la CDP a constaté que le recours pour déni de justice 
(A1 22 119) était devenu sans objet et a en conséquence rayé la cause du rôle. 
R. Le 14 novembre 2022, X _________ a spontanément fourni au Tribunal une copie du 
contrat d’hébergement conclu avec la résidence et un relevé de son compte bancaire pour 
la période du 1er janvier 2021 au 17 octobre 2022. 
Aux termes de ses déterminations du 11 novembre 2022, le Conseil d’Etat a proposé le 
rejet du recours. Formellement, il doute que ce dernier respecte les réquisits de motivation 
applicables à la procédure de recours de droit administratif (art. 48 al. 2 de la loi du 
6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives [LPJA ; RS/VS 172.6]), 
applicable par renvoi de l’art. 80 al. 1 let. c LPJA), puisque les griefs seraient identiques à 
ceux déjà formulés à l’encontre des décisions communales dans les mémoires de recours 
administratifs. Concernant l’aide sociale, X _________ n’aurait pas indiqué les dépenses 
respectivement les revenus prétendument ignorés par les autorités successives, ce qui lui 
incombait en vertu de son devoir de collaborer et de renseigner. Il ne pourrait dès lors se 
plaindre d’une quelconque violation de son droit d’être entendu à cet égard. Pour ce qui 
est de l’aide d’urgence, le Conseil d’Etat confirme que, selon lui, les besoins élémentaires 
de X _________ sont couverts par la résidence, constat qui suffirait à exclure tout 
versement de ce chef. De plus, les faits et déductions juridiques sur lequel il a fondé son 
raisonnement ressortiraient clairement de la décision entreprise. 
Le 9 janvier 2023, X _________ a déposé un mémoire complémentaire dans lequel il a 
étayé son argumentation et persisté dans ses conclusions. Communiqué pour information 
aux autres parties, ce mémoire n’a pas suscité de réaction de leur part. 


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Considérant en droit 
 
1. Le recours a été interjeté dans les formes prescrites et en temps utile par 
X _________ (ci-après : le recourant) qui, en sa qualité de destinataire de la décision du 
Conseil d’Etat du 10 août 2022 confirmant le refus de lui octroyer l’aide sociale et l’aide 
d’urgence, dispose de la qualité pour recourir (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1 
let. a, 46 et 48 LPJA). Il est par conséquent recevable. 
2.1 D’emblée, il convient de statuer sur les mesures d’instruction requises par le 
recourant tendant à la production de divers dossiers judiciaires et à l’audition de 
plusieurs personnes. 
2.2 La procédure administrative est en principe écrite et le droit d’être entendu garanti par 
l’art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les 
éléments pertinents avant qu'une décision touchant sa situation juridique soit prise, de 
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves 
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, 
de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre 
(ATF 148 II 73 consid. 7.3.1, 147 IV 534 consid. 2.5.1, 146 IV 218 consid. 3.1.1, 142 III 
48 consid. 4.1.1). Le droit d’être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend 
toutefois ni le droit absolu d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins 
(ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_40/2022 du 15 juillet 2022 
consid. 3.2 ; ACDP A1 22 134 du 27 mars 2023 consid. 2.1). L'autorité peut renoncer à 
procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de 
forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation 
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières 
ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; arrêts du 
Tribunal fédéral 5A_130/2021 du 26 mars 2021 consid. 2 et 8C_119/2020 du 
26 novembre 2020 consid. 4.2). 
2.3 En l’espèce, sur invitation du Tribunal, le Conseil d’Etat a produit le dossier complet 
de la cause, ce qui satisfait la requête du recourant en ce sens. 
Concernant l’édition des dossiers de toutes les procédures judiciaires cantonales et 
fédérale menées par le recourant, le Tribunal relève d’emblée que dans la mesure où ce 
dernier – assisté du même mandataire dans toutes ces procédures – connaît le contenu 


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de ces dossiers et a, en sa qualité de partie, reçu copie des différents éléments produits. 
On peine par conséquent à comprendre les motifs qui l’empêcheraient de produire les 
pièces de ces dossiers qu’il estime pertinentes. Quoi qu’il en soit, il aurait à tout le moins 
dû exposer en quoi la production de ces dossiers ou de certaines pièces qui les 
composent serait de nature à influer sur le présent litige. S’abstenant de le faire, il s’est 
limité à requérir de manière générale leur production à l’appui d’allégués relatant le 
cheminement procédural des différentes causes : allégués nos 7, 8 et 10 pour le dossier 
A1 22 119 ; allégués nos 11 à 15 pour le dossier A1 19 184 ; allégués nos 16, 17, 19 et 
22 à 26 pour les dossiers S1 19 160 et S3 19 50 et allégué no 17 pour le dossier 
9C_28/2021. Outre que ces éléments ne sont pas contestés, ils n’ont aucune incidence 
sur l’issue du présent litige, comme le démontreront les considérants qui vont suivre. 
L’allégué no 27 n’est, quant à lui, pas un fait qui pourrait être prouvé par la production 
des dossiers S1 19 160 et S3 19 50, mais bien une appréciation juridique relative à la 
capacité de discernement du recourant au moment de son dessaisissement. Or, cette 
question juridique a d’ores et déjà été tranchée par le Tribunal de céans dans l’arrêt de 
renvoi A1 19 160, de sorte qu’elle ne peut être à nouveau discutée dans la présente 
procédure. Au vrai, le recourant n’ignore pas le contenu de l’arrêt 9C_28/2021 relatif au 
refus de prestations complémentaires et qui confirme sa capacité de discernement au 
moment du dessaisissement. 
Pour le reste, le recourant perd de vue qu’il n’existe pas de droit à s’exprimer oralement 
en procédure administrative. Dans la mesure où il a pu le faire librement par écrit dans 
le cadre d’un double échange d’écritures, son audition s’avère superfétatoire, ce d’autant 
plus qu’il n’explique pas quels éléments décisifs supplémentaires à ceux déjà allégués 
apporterait une telle démarche. Par ailleurs, à l’instar de l’audition de sa fille (allégués 
nos 20 et 21), de sa curatrice (allégués nos 28, 29, 32 à 45) ou du directeur de la résidence 
(allégués nos 37 à 39, 42 et 45), son audition concerne des faits (allégués nos 16 à 19, 22 
à 27, 30, 31, 46 et 54) qui ne sont pas contestés, sont déjà établis par les pièces au 
dossier ou ne sont pas déterminants. 
2.4 Outre que les mesures d’instruction requises s’avèrent, pour les motifs qui viennent 
d’être exposés, dénuées de pertinence, le Tribunal de céans s’estime suffisamment 
renseigné pour statuer en parfaite connaissance de cause en l’état du dossier. La mise 
en œuvre des mesures précitées est par conséquent refusée. 
2.5. Le Tribunal relève encore que, contrairement à ce que soutient l’autorité attaquée, 
le recourant peut présenter céans des griefs identiques à ceux déjà invoqués dans 
l’instance précédente, sous réserve du respect, sous l’angle de la motivation, des 


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exigences de l’art. 48 al. 2 LPJA, applicable par renvoi de l’art. 80 al. 1 let. c LPJA, ce 
qui est le cas en l’occurrence. 
3.1 Dans un grief de nature formelle qu’il se justifie de traiter en premier, le recourant 
invoque une violation de son droit d’être entendu, tirée du prétendu défaut de motivation 
de la décision entreprise. 
S’agissant du refus de lui octroyer l’aide sociale, la décision attaquée n’aurait pas 
procédé à un calcul précis de son budget en tenant compte de sa situation personnelle 
et économique, contrairement à ce qu’ordonnait l’arrêt de renvoi A1 19 184. 
En tant qu’elle concerne le refus de l’aide d’urgence, la décision dénoterait une violation 
de son devoir de motivation par l’autorité attaquée. Cette dernière se serait « simplement 
bornée à indiquer que la couverture [de ses] besoins fondamentaux […] était garantie 
en invoquant les articles topiques », sans égard au caractère provisoire du séjour de 
l’intéressé dans l’EMS, vu la volonté de la résidence de résilier le contrat d’hébergement. 
Le seul constat que le recourant n’était pas abandonné à la rue, ni réduit à la mendicité 
constituerait, dans ce contexte, une motivation lacunaire ne lui permettant pas d’attaquer 
la décision utilement. 
3.2.1 Aux termes de l’art. 29 al. 3 LPJA, qui formalise l’un des aspects du droit d’être 
entendu garanti de manière générale par l’art. 29 Cst., la décision écrite doit être motivée 
en fait et en droit. La motivation permet au justiciable de comprendre la décision, de la 
contester utilement s'il y a lieu et d’exercer son droit de recours à bon escient. Il est de 
jurisprudence constante que, pour répondre à ces exigences, l’autorité doit mentionner, 
au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, 
de manière que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer 
en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter 
tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire 
se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 147 IV 249 
consid. 2.4 ; ACDP A1 22 88 du 20 décembre 2022 consid. 3.2). Dès lors que l'on peut 
discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée 
est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation d’une décision 
peut d’ailleurs être implicite et résulter de ses différents considérants (ATF 141 V 557 
consid. 3.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_136/2021 du 13 janvier 2022 consid. 2.1 ; 
ACDP A1 22 88 du 20 décembre 2022 consid. 3.2, A1 22 15 A2 22 2 du 14 septembre 
2022 consid. 2.1). 


- 12 - 
3.2.2 Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, l'autorité 
définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment prouvés. 
Cela ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à l'établissement des faits ; il 
leur incombe d'étayer leurs propres thèses, de renseigner le juge sur les faits de la cause 
et de lui indiquer les moyens de preuves disponibles, spécialement lorsqu'il s'agit 
d'élucider des faits qu'elles sont le mieux à même de connaître. En l'absence de 
collaboration de la partie concernée par de tels faits et d'éléments probants au dossier, 
l'autorité qui met fin à l'instruction du dossier en considérant qu'un fait ne peut être 
considéré comme établi, ne tombe pas dans l'arbitraire ni ne viole l'art. 8 CC relatif au 
fardeau de la preuve qui s’applique également en procédure administrative et en droit 
public (ATF 148 II 465 du 18 octobre 2022 consid. 8.3, 142 V 398 consid. 2.2 et 140 I 
285 consid. 6.3.1 et les références citées). Nonobstant la maxime inquisitoire qui prévaut 
en droit public (art. 17 al. 1 LPJA), le droit cantonal impose aux parties de collaborer à 
la constatation des faits dans les procédures qu’elles introduisent elles-mêmes (cf. art. 
18 al. 1 let. a LPJA), en particulier lorsqu’il s’agit de faits qu’elles connaissent mieux que 
quiconque et qu’elles sont assistées d’un mandataire professionnel (ACDP A1 22 88 
précité consid. 3.2, A1 21 223, A1 21 228 du 27 septembre 2022 consid. 2.4.2 et 
A1 20 230 du 8 juin 2022 consid. 3.2). 
3.3.1 Statuant sur le refus opposé à la demande d’aide sociale du recourant, le Tribunal 
de céans a jugé dans son arrêt de renvoi A1 19 184 que les autorités précédentes ne 
pouvaient se limiter à reprendre le budget établi par la CC en matière de prestations 
complémentaires. Les bases de calcul ne sont en effet pas les mêmes en matière d’aide 
sociale, de sorte que les revenus et dépenses devaient – exception faite du 
dessaisissement calculé conformément à la LPC en vertu du renvoi de l’art. 2 al. 3 aLIAS 
– être évalués sur la base de la situation concrète du recourant. Or, les instances 
précédentes avaient en particulier omis de tenir compte des dépenses du recourant liées 
à son séjour dans un hôpital puis dans un EMS. Ce constat justifiait le renvoi du dossier 
à la commune afin qu’elle établisse le budget concret du recourant avant de statuer à 
nouveau sur sa demande d’aide sociale. 
Contrairement à ce que soutient le recourant, les autorités précédentes n’ont pas 
méconnu les injonctions résultant de l’arrêt de renvoi. A juste titre, la décision entreprise 
relève que la commune a clairement exposé, dans sa nouvelle décision du 21 juin 2021, 
les différents postes du budget pris en considération. Les montants retenus ressortaient 
en outre des budgets mensuels annexés à cette décision. Au titre des revenus, on trouve 
ainsi la rente AVS de X _________ et les revenus hypothétiques liés au dessaisissement 


- 13 - 
de fortune mentionnés dans l’arrêt de renvoi. Les dépenses comprennent quant à elles 
le forfait pour entretien réduit, c’est-à-dire tenant compte du séjour du recourant en milieu 
hospitalier puis au sein de la résidence. S’y ajoutent les frais d’hébergement et des soins 
prodigués dans ce cadre, correspondant aux factures mensuelles de l’hôpital puis de la 
résidence, ainsi que les franchises et participations aux frais médicaux de l’assurance-
maladie. 
A la lumière de ce qui précède, la motivation de la décision du 21 juin 2021 était 
parfaitement claire et suffisante sous l’angle du droit d’être entendu, tout comme la 
décision présentement attaquée dans la mesure où elle se réfère aux différents postes 
du budget précité. Sur cette base, le recourant était en mesure d’appréhender le 
raisonnement des autorités précédentes et pouvait le contester utilement s’il l’estimait 
mal fondé. 
3.3.2 Cela étant et alors que les revenus et dépenses retenus par les autorités 
successives lui sont connus depuis la nouvelle décision communale du 21 juin 2021, le 
recourant se borne à invoquer péremptoirement, comme dans l’instance précédente 
d’ailleurs, une violation du devoir de motivation. Il n’explique cependant pas en quoi les 
budgets établis seraient erronés et n’a pas produit de pièce de nature à démontrer que 
l’un ou l’autre poste aurait été omis, pris en compte à tort, voire simplement sous-estimé 
ou surévalué. Le recourant se limite à opposer deux arguments pour le moins généraux. 
Premièrement, il déplore qu’il ne soit « aucunement fait état de [s]a situation psychique 
compliquée […] ainsi que de son hospitalisation ». Quoi qu’il en dise, ce second élément 
a dûment été pris en considération conformément aux instructions figurant dans l’arrêt 
de renvoi, puisque les frais effectifs de l’hôpital où il a séjourné ont été comptabilisés 
dans les dépenses. Concernant le premier élément, le recourant omet que la prise en 
compte de sa situation « personnelle et économique » s’imposait pour procéder au calcul 
de son « budget d’aide sociale » concret, afin de statuer sur sa demande. En d’autres 
termes, cela n’impliquait pas d’établir de manière exhaustive sa situation, mais 
uniquement d’établir les circonstances personnelles et économiques ayant un impact sur 
son budget. Or, le coût de l’hébergement et des soins prodigués – tels que facturés par 
l’hôpital puis la résidence et pris en compte dans le budget d’aide sociale – constituent 
la traduction économique des difficultés personnelles rencontrées et décrites par le 
recourant : problématique psychique ; troubles exécutifs précoces irréversibles et besoin 
d’aide quotidienne. Le budget litigieux reflète donc bien la situation concrète du 
recourant, sans que l’on discerne en quoi les problématiques précitées auraient des 
incidences financières excédant les frais de séjour et de soins facturés. Or, le recourant 


- 14 - 
ne fournit aucune explication à même de modifier cette appréciation et n’expose pas 
quelles prétendues autres circonstances, personnelles ou économiques, influeraient sur 
son budget. 
Deuxièmement, le recourant explique qu’il ne serait pas suffisant que la décision se 
réfère aux revenus hypothétiques consécutifs au dessaisissement mentionnés dans 
l’arrêt de renvoi A1 19 184. Sous l’angle du droit d’être entendu, cette motivation, certes 
succincte, apparaît cependant suffisante pour comprendre et, cas échéant, formuler 
d’éventuelles critiques à l’endroit des calculs opérés. Au surplus, on discerne mal que 
d’éventuels griefs sur ce point aient pu être formulés, puisque les revenus hypothétiques 
en question ont été confirmés par le Tribunal de céans (arrêt S1 19 160 précité) et le 
Tribunal fédéral (arrêt 9C_28/2021 précité) dans la procédure de prestations 
complémentaires. C’est ainsi en vain que le recourant se plaint de sa soi-disant 
méconnaissance de la méthode de calcul du revenu hypothétique. 
A la lumière de ce qui précède, le Conseil d’Etat a pleinement respecté son devoir de 
motivation s’agissant du refus de l’aide sociale. 
3.4 Pour ce qui est de l’aide d’urgence et nonobstant ses protestations, la prétendue 
carence dans la motivation n’a pas empêché le recourant de contester la décision sur le 
fond. Les cinq pages de son mémoire de recours consacrées à cette problématique 
démontrent en effet qu’il a été en mesure d’appréhender le raisonnement juridique de 
l’autorité attaquée et d’y opposer ses arguments (sur cette question, cf. infra consid. 6). 
Au surplus, la décision attaquée se fonde sur des dispositions légales que l’intéressé 
qualifie de « topiques » et rappelle les principes qui gouvernent la matière. Sur cette 
base, le Conseil d’Etat a considéré que le recourant ne se trouvait pas dans une situation 
de détresse actuelle ou imminente, puisque la résidence couvrait ses besoins 
élémentaires et ne pouvait mettre fin à son séjour sans lui fournir une prise en charge 
alternative. Ainsi formalisée, la décision se révèle suffisamment motivée et l’on ne saurait 
inférer le contraire du seul fait que le recourant ne partage pas l’appréciation de l’autorité 
attaquée. 
3.5 Les critiques formelles du recourant tombent ainsi à faux. 
4.1 Sur le fond, le recourant estime que le budget d’aide sociale confirmé par le Conseil 
d’Etat serait erroné. 
En présence d’une procédure introduite par le recourant et s’agissant de faits qu’il est le 
seul à connaître, l’obligation de collaborer lui imposait de contester les postes soi-disant 


- 15 - 
erronés ou omis à tort, ainsi que de fournir des pièces ou indices susceptibles de 
matérialiser les inexactitudes émaillant prétendument le budget litigieux. Faute de l’avoir 
fait dans la procédure de recours admi nistratif – comme d’ailleurs dans la présente 
procédure –, le recourant ne peut reprocher à l’autorité attaquée la confirmation du 
budget établi par la commune dont la crédibilité n’est ébranlée par aucun élément au 
dossier. 
5.1 Concernant le refus de l’aide sociale toujours, le recourant critique la durée de prise 
en compte du revenu hypothétique qui lui est opposé. Il souligne que la directive 
d’application de la loi sur l’intégration et l’aide sociale du 1er juillet 2021 (ci-après : la 
directive 2021), ainsi que l’annexe 4 à cette directive, intitulée « Echelle des sanctions » 
(ci-après : l’annexe 4), précisent qu’un revenu hypothétique pourrait être imputé durant 
une année au maximum lorsque, comme en l’occurrence, la personne est de bonne foi. 
C’est ainsi à tort que le Conseil d’Etat aurait confirmé la prise en considération du revenu 
hypothétique entre 2019 et 2021. 
5.2.1 A titre liminaire, le Tribunal relève que le recourant fonde son raisonnement sur la 
LIAS, l’OLIAS, la directive 2021 et l’annexe 4 y relative. 
Toutefois, la légalité d’un acte administratif doit en principe être examinée à l’aune du 
droit prévalant au moment de son prononcé, sous réserve de l’existence de dispositions 
transitoires ; en d’autres termes, l’autorité de recours applique le droit en vigueur au jour 
où l’autorité administrative a statué (ATF 147 V 278 consid. 2.1, 144 II 326 consid. 3.1.1 ; 
ACDP A1 22 158 du 22 décembre 2022 consid. 3.1). Font exception à cette règle les 
cas dans lesquels le nouveau droit s’applique pour des motifs impératifs, notamment 
pour des raisons d’ordre public ou pour la sauvegarde d’intérêts publics prépondérants 
(ATF 141 II 393 consid. 2.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_523/20019 du 1er avril 2021 
consid. 2 ; ACDP A1 22 158 précité consid. 3.1). 
5.2.2 En l’occurrence, la décision communale du 21 juin 2021 imputant le revenu 
hypothétique litigieux a été rendue préalablement à l’entrée en vigueur de la LIAS et de 
l’OLIAS au 1er juillet 2021. Quant aux dispositions transitoires, à savoir les art. T1-1 LIAS 
et 87 OLIAS, elles concernent exclusivement les modalités de remboursement de l’aide 
sociale, de sorte qu’en l’absence de motifs impératifs justifiant l’application immédiate 
du nouveau droit – ce que ne prétend d’ailleurs aucun des intervenants –, le bien-fondé 
de cette décision devait être examiné par le Conseil d’Etat sur la base de l’ancien droit. 
Etaient ainsi pertinents l’aLIAS, le RELIAS et la directive du 1er juillet 2013 intitulée 
« Sanctions et réductions des prestations d’aide sociale » (ci-après : la directive 2013), 


- 16 - 
dans leur état au 21 juin 2021. C’est donc également à l’aune de l’ancien droit que doit 
être présentement analysée la décision attaquée en tant qu’elle confirme l’imputation du 
revenu hypothétique. Cela étant, le changement de loi intervenu en juillet 2021 n’a en 
réalité que peu d’incidence en l’espèce, puisque les modalités relatives au 
dessaisissement et au revenu hypothétique sont aujourd’hui sensiblement les mêmes 
que sous l’ancien droit. 
5.3.1 En vertu du principe de subsidiarité, l’art. 2 al. 3 aLIAS dispose qu’en cas de 
dessaisissement de la fortune par l’un des membres de l’unité familiale antérieurement 
au dépôt de la demande d’aide sociale – comme en l’espèce –, « la commune prend en 
considération la part de fortune dont il s’est dessaisi, conformément aux dispositions de 
la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI ». La deuxième 
phrase charge le Conseil d’Etat de régler « les exceptions ». 
L’art. 19a al. 3 aLIAS prévoit que les ressources financières auxquelles la personne 
renonce ou dont elle se dessaisit peuvent être partiellement ou entièrement prises en 
compte comme revenu dans le budget. Selon l’art. 19a al. 6 aLIAS, le Conseil d’Etat 
précise dans le règlement les taux de réduction applicables, ainsi que les durées des 
sanctions, dérogeant aux normes CSIAS. On relève au passage que dans leur version 
applicable à la date de la décision, ces normes ne contiennent pas de règles spécifiques 
concernant la durée de prise en compte d’une fortune hypothétique consécutive à un 
dessaisissement. 
Sur la base des dispositions qui précèdent, l’art. 1 RELIAS dispose notamment que la 
subsidiarité existe par rapport à tout revenu (al. 1) et charge le département d’émettre 
des directives précisant le montant des revenus et de la fortune pris en compte (al. 2). 
Quant à l’art. 2 RELIAS, il rappelle qu’en cas de dessaisissement, « les principes de 
calcul contenus dans la loi sur les prestations complémentaires à l’AVS/AI s’appliquent » 
(al. 2). 
A son ch. 2, la directive 2013 établit les modalités de la prise en compte d’un revenu ou 
d’une fortune hypothétique. Elle répète, une fois de plus, que le mode de calcul effectué 
dans le cadre des prestations complémentaires s’applique pour déterminer le montant 
hypothétique pris en compte au budget (cf. ch. 2.1 let a i.f.). L’autorité définit le montant 
à intégrer au budget ainsi que la durée de la prise en compte, en se basant sur les 
circonstances du cas d’espèce ; si le revenu hypothétique dépasse les dépenses 
mensuelles reconnues, « il peut être échelonné sur plusieurs mois, en respectant le 
principe de la proportionnalité (art. 43 RELIAS) » (ch. 2.3). 


- 17 - 
5.3.2 Il semble ainsi résulter du ch. 2.3 de la directive 2013 que la prise en compte d’un 
dessaisissement opéré avant la demande d’aide sociale devrait être limitée dans le 
temps, comme le soutient le recourant. Cette appréciation est du reste confortée par la 
nouvelle formulation de la directive 2021 qui, comme le relève l’intéressé, prévoit 
désormais expressément que « [l]a prise en compte d’un revenu hypothétique 
conduisant à l’octroi de l’aide d’urgence à la suite d’un dessaisissement ne devrait pas 
durer plus d’une année lorsque le bénéficiaire était de bonne foi. » (ch. 22.3.3). 
Contrairement à ce que soutient l’intéressé, la décision lui refusant l’aide sociale durant 
plusieurs années ne saurait pour autant être annulée sur la base de ces directives, bien 
que le recourant soit de bonne foi puisqu’il ne s’est manifestement pas dessaisi dans le 
but d’obtenir l’aide sociale. D’une part, la directive 2013 ne limite pas clairement la durée 
d’imputation du revenu hypothétique, tandis que la directive 2021 la fixe de manière 
indicative, ce qu’atteste l’utilisation du conditionnel : « ne devrait pas durer plus d’une 
année ». D’autre part et même à retenir que tel soit le cas, les directives précitées 
s’écarteraient alors radicalement des règles de calcul applicables à la fortune et aux 
revenus hypothétiques de la LPC. 
5.3.3 En matière de prestations complémentaires, il n’existe en effet pas de limitation 
temporelle à la prise en considération d’un dessaisissement, même lorsque ce dernier 
est intervenu de nombreuses années auparavant (ATF 146 V 306 consid. 2.3.1, 120 V 
182 consid. 4f ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_198/2010 du 9 août 2010 consid. 3.2 ; 
Michel Mooser, La prise en compte de la fortune dans le calcul des prestations 
complémentaires et des subventions aux frais d’accompagnement, in : RFJ 2020, 
pp. 107 ss, no 50). La LPC tient en réalité compte de l’écoulement du temps par 
l’application d’un abattement annuel de 10 000 fr. sur la fortune hypothétique (arrêt du 
Tribunal fédéral 9C_198/2010 précité consid. 3.2 ; cf. actuel art. 17e de l’ordonnance 
fédérale du 15 janvier 1971 sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, 
survivants et invalidité [OPC-AVS/AI ; RS 831.301]). Ces modalités visent à éviter l’octroi 
abusif de prestations complémentaires, puisqu’il n’appartient pas à l’assureur social, 
partant, à la collectivité, d’assumer l’éventuel « découvert » dans les comptes de l’assuré 
lorsque celui-ci l’a provoqué sans aucun motif valable (arrêt du Tribunal fédéral 
9C_846/2010 du 12 août 2011 consid. 4.2.2 et les références citées). Ces règles valent 
même si, subjectivement, la personne ne s’est pas dessaisie dans le but d’échapper, par 
exemple, aux charges de l’EMS (Michel Mooser, op. cit., no 69). La fortune hypothétique 
diminuera par conséquent graduellement d’année en année du fait de l’abattement 
précité – par voie de conséquence, il en ira de même des revenus hypothétiques qui en 


- 18 - 
découlent –, mais sera prise en compte tant et aussi longtemps qu’elle excédera les 
franchises de fortune applicables en matière de prestations complémentaires, soit en 
principe 30 000 fr. pour une personne seule (cf. art. 11 al. 1 let. c LPC). 
5.3.4 Les règlements d’exécution – tel le RELIAS (cf. art. 2 al. 3 i.f. et 36 al. 2 aLIAS) – 
ne peuvent contenir que des règles secondaires destinées à préciser ce qui se trouve 
déjà dans la loi (ATF 141 V 688 consid. 4.2.1 et 130 I 140 consid. 5.1 et les références). 
Des dispositions qui modifient ou rendent inopérante la disposition légale qu’elles sont 
censées préciser ne peuvent être qualifiées d’exécutives (ATF 139 II 460 consid. 2.2). 
Les mêmes règles valent naturellement lorsque le Conseil d’Etat confie à son tour à un 
département la compétence de préciser les modalités d’exécution par voie de directive, 
comme en l’espèce (cf. en part. art. 1 al. 2 RELIAS). 
5.3.5 A la lumière des considérants qui précèdent, les directives 2013 et 2021 qui 
semblent ériger en règle générale que le revenu hypothétique consécutif à un 
dessaisissement de fortune ne devrait être imputé que durant une période limitée se 
heurtent, lorsqu’il est question comme en l’espèce d’un dessaisissement intervenu 
antérieurement à la demande d’aide sociale, au renvoi des art. 2 al. 3 aLIAS et 2 al. 2 
RELIAS, actuellement de l’art. 32 al. 1 LIAS. Dans une telle hypothèse, ces dispositions 
imposent en effet de prendre en considération la part de fortune dessaisie conformément 
aux dispositions de la LPC, c’est-à-dire en principe sans limite de temps (cf. supra 
consid. 5.3.3). Retenir le contraire rendrait en grande partie inopérant le renvoi à la LPC 
décidé par le législateur et conduirait à admettre une modification du régime légal par le 
Département de la santé, des affaires sociales et de la culture dans une mesure 
excédant la seule exécution dont il est chargé. 
On ajoutera que la consultation des travaux parlementaires n’est guère éclairante quant 
à la portée du renvoi en question, puisque ce dernier n’a pas été spécifiquement abordé 
lors des débats parlementaires. Tout au plus apprend-on dans le Message du Conseil 
d’Etat que l’art. 2 al. 3 aLIAS a été introduit après que plusieurs instances eurent relevé, 
à l’occasion de la consultation, « que les institutions publiques doivent pouvoir se 
retourner contre les bénéficiaires de dons ou de donations mixtes de personnes 
demandant l’aide sociale, comme cela se fait pour la Caisse de compensation dans le 
domaine des prestations complémentaires AVS, AI » (Message du Conseil d’Etat 
accompagnant le projet de modifiant la loi sur l’intégration et l’aide sociale, in : Bulletin 
des séances du Grand Conseil [BSGC], Session ordinaire de mars 2011, pp. 986 ss, 
p. 991). De cette précision, on ne peut déduire une quelconque volonté de limiter dans 
le temps la prise en considération du dessaisissement par rapport au régime de la LPC 


- 19 - 
ou, en d’autres termes, d’exclure du renvoi les règles de la LPC concernant la durée de 
la prise en compte de la fortune hypothétique. Ce d’autant moins qu’il s’agit là de 
modalités destinées, selon la jurisprudence, à éviter l’octroi abusif de prestations 
complémentaires et qui, vu leur importance, ne pouvaient échapper aux parlementaires 
au moment d’adopter l’art. 2 al. 3 aLIAS. 
Enfin, s’il est vrai que cette disposition charge le Conseil d’Etat de « r[é]gle[r] les 
exceptions », cette faculté ne l’habilite cependant pas ni, par voie de conséquence, le 
Département de la santé, des affaires sociales et de la culture, à limiter par principe – et 
non par exception – la prise en compte temporelle de la fortune hypothétique. 
5.4 En définitive et sauf à méconnaître le principe de légalité et le principe de la 
séparation des pouvoirs, la limite temporelle dont se prévaut le recourant est inapplicable 
au dessaisissement intervenu avant le dépôt de la demande d’aide sociale. Le grief est 
par conséquent rejeté et le refus d’aide sociale confirmé. 
6.1 S’agissant de l’aide d’urgence, la décision attaquée confirme que le recourant ne 
peut y prétendre car ses besoins élémentaires étaient couverts par les prestations 
fournies par la résidence. Ils le seraient de surcroît à l’avenir, puisque la résidence ne 
pourrait légalement résilier le contrat d’hébergement que pour autant qu’elle fournisse 
au recourant une prise en charge alternative. De la sorte, le recourant ne se trouverait 
pas confronté à une situation de détresse actuelle ou imminente justifiant l’octroi de l’aide 
d’urgence. 
Selon le recourant, ce refus consacre une violation des art. 12 Cst., 42 LIAS et 49 OLIAS 
qui garantissent la couverture des besoins fondamentaux des administrés en situation 
de détresse, même lorsqu’ils sont responsables de leur situation. S’il reconnaît que ses 
besoins élémentaires ont jusqu’ici été couverts par la résidence, il relève que leur prise 
en charge financière n’est pas assurée. Or, face aux arriérés accumulés, la volonté de 
la résidence de mettre fin à son séjour le placerait dans une situation de détresse 
imminente imposant l’octroi de l’aide d’urgence sollicitée sans attendre son renvoi de 
l’établissement. Retenir le contraire reviendrait à exiger qu’il se retrouve effectivement à 
la rue avant de lui accorder l’aide d’urgence, lors même qu’il n’est plus autonome mais 
dépend intégralement de tiers dans ses activités quotidiennes. Le recourant reproche 
par ailleurs au raisonnement de l’autorité attaquée d’imposer à la résidence de se 
substituer financièrement à l’aide d’urgence que devrait lui fournir la collectivité. 
En définitive, les intervenants s’opposent quant à l’actualité ou à l’imminence de la 
situation de détresse du recourant en raison des prestations fournies par la résidence, 


- 20 - 
ce qui implique de déterminer si elles doivent être considérées comme des ressources 
du recourant au moment d’établir la situation de détresse. 
6.2 A titre liminaire, le Tribunal rappelle que la décision de refus d’aide d’urgence a été 
rendue le 26 juillet 2021. Elle devait par conséquent être examinée par le Conseil d’Etat 
à l’aune de la LIAS et de l’OLIAS évoquées par le recourant, ce qui vaut également pour 
la présente procédure (sur la question du droit applicable, cf. supra consid. 5.2). 
6.3.1 Le « [d]roit d’obtenir de l’aide dans des situations de détresse » de l’art. 12 Cst., 
souvent qualifié d’« aide d’urgence », diffère du droit à l'aide sociale fondé sur l’art. 115 
Cst. (« Assistance des personnes dans le besoin »). Si la seconde est nettement plus 
large que la première, ces deux aides doivent être mises en œuvre par les cantons (ATF 
146 I 1 consid. 5 ; ACDP A1 18 52 du 15 juin 2018 consid. 4 ; Jacques Dubey, in : 
Vincent Martenet / Jacques Dubey [éd.], Commentaire romand, Constitution fédérale, 
Bâle 2021, nos 11 et 19 ad art. 12 Cst.). 
L'art. 12 Cst. dispose que quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en 
mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les 
moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Cette 
garantie est générale, minimale, subsidiaire et absolue, de sorte qu’elle ne peut faire 
l’objet de restrictions (arrêts du Tribunal fédéral 8C_717/2022 du 7 juin 2022 consid. 
10.1.1, 8C_798/2021 du 7 mars 2021 consid. 6.5.2 ; Jacques Dubey, op. cit., nos 22 et 
68 s. ad art. 12 Cst.). Elle ne garantit toutefois pas un revenu minimum, mais uniquement 
la couverture des besoins élémentaires pour survivre d’une manière conforme aux 
exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l’habillement et les 
soins médicaux de base ; en d’autres termes, l’aide d’urgence est limitée à ce qui est 
nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et 
réduit à la mendicité (ATF 146 I 1 consid. 5.1, 142 I 1 consid. 7.2, 138 V 310 consid. 
2.1). L’existence d’une situation de détresse est généralement corrélée à la situation 
financière ou économique de la personne en cause (Jacques Dubey, op. cit., no 31 ad 
art. 12 Cst.) et doit exister ou, à tout le moins, être imminente pour que l’aide d’urgence 
entre en ligne de compte (ATF 138 V 310 consid. 2.1). Est donc déterminant le fait que 
la personne ne soit pas en mesure de couvrir ses besoins élémentaires dans l’immédiat 
ou à très court terme et que l’on ne puisse raisonnablement exiger d’elle qu’elle y 
pourvoie, par exemple en acceptant un travail convenable (Jacques Dubey, op. cit., 
nos 32 et 35 ss ad art. 12 Cst.). Les faits déterminants sont ceux existant au moment de 
la requête (Jacques Dubey, op. cit., no 32 ad art. 12 Cst. et les références). 


- 21 - 
En Valais, la Constitution cantonale du 8 mars 1907 (Cst. cant. ; RS 131.232) ne prévoit 
pas de garanties particulières. L’étendue et les conditions de l’octroi de l’aide sociale, 
respectivement de l’aide d’urgence, résultent donc de la LIAS et de l’OLIAS. L’art. 42 
LIAS dispose à cet égard que l’aide d’urgence garantit la couverture des besoins 
fondamentaux au sens de l’art. 12 Cst., même si la personne en situation de détresse 
est personnellement responsable de son état (cf. ég. art. 49 OLIAS). Cette dernière 
affirmation n’est en réalité que la retranscription, au niveau cantonal, du fait que l’art. 12 
Cst. est un droit absolu qui ne peut faire l’objet de restrictions. 
6.3.2 En vertu du principe de subsidiarité, mentionné notamment aux art. 28 LIAS et 
2 OLIAS, il convient de prendre en compte l’ensemble des ressources dont dispose 
effectivement et concrètement le requérant pour établir s’il se trouve dans une situation 
de détresse (Jacques Dubey, op. cit., no 32 ad art. 12 Cst.). Cela inclut les ressources 
propres de l’intéressé (auto-prise en charge) mais également l’aide de tiers (prestations 
d’assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers, etc. ; arrêt 
du Tribunal fédéral 8C_21/2022 du 14 novembre 2022 consid. 4.2 ; ACDP A1 11 30 du 
22 mars 2011 et A1 02 86 du 30 octobre 2002 consid. 2b). Il s’agit donc des aides 
auxquelles le requérant peut juridiquement prétendre sur la base, par exemple, du droit 
des obligations ou du droit de la famille, mais également des prestations volontaires de 
tiers qui ne lui sont pas dues en droit mais couvrent des besoins élémentaires (ATF 138 
V 310 consid. 5.3, 137 V 143 consid. 3.7.1 ; Jacques Dubey, op. cit., no 3s ad art. 12 
Cst.; Lucien Müller, in : Bernhard Ehrenzeller et. al. [éd.], Die Schweizerische 
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4e éd., 2023, nos 18 et 28 ad art. 12 Cst.). 
Dans un récent arrêt 8C_21/2022 du 14 novembre 2022, le Tribunal fédéral a exposé en 
ces termes les principes applicables en matière de prestations fournies par des tiers à 
une personne ayant requis l’aide sociale : 
« 4.3 Selon le principe de la couverture des besoins, l'aide sociale remédie à une situation de détresse 
actuelle, c'est-à-dire que les prestations d'aide sociale ne sont que fournies pour faire face à la situation 
actuelle et future (pour autant que le besoin perdure) et non pour une situation passée. En principe, l'aide 
ne peut donc pas être versée pour une période antérieure et servir à amortir des dettes, quand bien 
même un droit aux prestations aurait existé alors. […] 
4.4. La jurisprudence a toutefois précisé que, même si l'aide sociale ne peut en principe pas être versée 
pour une période antérieure et servir à amortir des dettes, il faut tenir compte du fait qu'il s'écoule 
forcément un certain temps entre un refus de prester de l'autorité sociale et le jugement rendu contre ce 
refus. En cas de refus injustifié, ce laps de temps ne doit pas conduire à repousser d'emblée le versement 
des prestations au moment où statue l'autorité judiciaire. Autrement dit, pour autant que les autres 
conditions d'octroi soient remplies, l'aide sociale est due en principe à partir du dépôt de la demande 


- 22 - 
(arrêt 8C_124/2016 du 23 novembre 2016 consid. 6.1 et la référence; cf. GUIDO WIZENT, Die 
sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, 2014, p. 261 et 262). […] 
6.1. Le versement rétroactif de prestations d'aide sociale exige – à l'instar du droit à l'aide actuel – que 
toutes les conditions d'allocation de l'aide aient été remplies pendant la période révolue en question, 
comme l'ont retenu à juste titre les premiers juges (cf. arrêt 8C_124/2016 du 23 novembre 2016 consid. 
6.1). Dans de telles constellations, il convient donc également d'examiner (entre autres) de quelles 
ressources financières disposait le requérant durant l'intervalle litigieux, notamment s'il recevait des 
prestations de tiers. Car le principe de la subsidiarité exige, comme on vient de l'exposer (cf. consid. 4.2 
supra), que les prestations de tiers doivent en règle générale être prises en compte à titre de revenu lors 
du calcul des besoins du bénéficiaire (respectivement requérant) de l'aide sociale (pour plus de 
différenciations et les exceptions à ce principe, non applicables en l'espèce, cf. ALEXANDER SUTER, 
Comment tenir compte des prestations volontaires de tiers?, in ZESO 2/20 p. 6). 
Toutefois, si la tierce personne a fourni sa prestation après le dépôt de la demande et en lieu et place 
de l'autorité d'aide sociale pour couvrir les besoins vitaux et personnels indispensables du requérant, il 
faut examiner de plus près à quel titre et à quelles conditions elle est intervenue. Si elle a apporté son 
soutien financier à fonds perdu (p. ex. sous la forme d'une donation), celui-ci doit être pris en compte à 
titre de revenu dans le calcul des besoins du requérant. Par contre, si elle a prêté de l'argent à l'intéressé, 
c'est-à-dire elle a fourni son soutien avec l'intention d'être remboursée, ce prêt ne peut en principe pas 
être pris en compte à titre de revenu du requérant (cf. WIZENT, op. cit., p. 264 et 438 et les références). 
Cela présuppose cependant que les besoins vitaux indispensables du requérant ne soient pas couverts 
en temps utile par l'autorité d'aide sociale et que le retard en ce qui concerne la décision sur l'aide sociale 
ne soit pas imputable au requérant, de sorte que la tierce personne intervient pour pallier les carences 
de l'autorité (WIZENT, op. cit., p. 261 et 438 et les références ; CLAUDIA HÄNZI, Leistungen der 
Sozialhilfe in den Kantonen, in Christoph Häfeli [éd.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, p. 137). 
Dans de telles circonstances, le versement rétroactif de prestations d'aide sociale matérielle peut 
également englober le remboursement de dettes qu'a accumulées le requérant auprès de tiers après le 
dépôt de la demande. Toujours est-il que les prestations versées à titre rétroactif ne peuvent pas 
outrepasser les besoins de base couverts par l'aide sociale (WIZENT, op. cit., p. 264), les limites 
(notamment concernant la prise en charge des loyers et du forfait d'entretien) étant également 
applicables dans ces constellations. » 
S’ils concernaient l’octroi de l’aide sociale, les développements qui précèdent n’en sont 
pas moins applicables à l’aide d’urgence dans la mesure où elle est soumise au même 
principe de subsidiarité qui impose de prendre en considération les prestations 
volontaires de tiers (ATF 137 V 143 consid. 3.7.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_717/2022 
précité consid. 10.1.2). En outre, l’aide d’urgence est l’une des composantes de l’aide 
matérielle qui, elle-même, constitue une prestation de l’aide sociale individuelle (art. 5, 
28 et 42 LIAS). 
6.4.1 En l’occurrence, la demande d’aide sociale a été déposée le 6 mars 2018 et 
refusée par décision communale du 8 mai 2018. Quant à la demande d’aide d’urgence, 
elle semble remonter au début de l’année 2021 seulement et a été refusée par décision 


- 23 - 
communale du 26 juillet 2021. Nonobstant l’existence de deux décisions distinctes à 
plusieurs années d’intervalle, le Tribunal relève que l’aide sociale et l’aide d’urgence sont 
en l’occurrence intimement et indissociablement liées. 
En effet, dans les cas ordinaires de refus d’octroi d’aide sociale au motif que le requérant 
dispose de ressources effectives suffisantes, l’autorité n’a pas à examiner l’éventuel droit 
à l’aide d’urgence dont les conditions ne sont, en principe et a fortiori, pas réunies. Il en 
va en revanche différemment lorsque, comme en l’espèce, le refus d’octroi de l’aide 
sociale ordinaire résulte de l’imputation d’un revenu hypothétique : en fonction du 
montant de ce revenu, le requérant est susceptible de se voir opposer une réduction de 
l’aide sociale, voire un refus pur et simple, alors que, dans le même temps, ses revenus 
effectifs pourraient ne pas couvrir ses besoins élémentaires au sens de l’art. 12 Cst. 
Cette conséquence résulte de la nature théorique ou fictive du revenu hypothétique qui 
s’ajoute, certes, au budget d’aide sociale, mais dont le recourant ne bénéficie pas dans 
les faits. En raison de son obligation de respecter la bonne foi et en vertu du caractère 
absolu de la garantie de l’art. 12 Cst., l’autorité compétente doit donc examiner d’office 
l’impact d’un éventuel revenu hypothétique imputé sur le budget d’aide sociale et 
accorder l’aide d’urgence dans l’hypothèse où les besoins élémentaires du requérant ne 
seraient pas couverts. Si la directive 2013 ne le prévoyait pas expressément, tel est 
désormais le cas de la directive 2021 (cf. ch. 22.3.3) : « S’il n’existe aucun droit à l’aide 
ordinaire [en raison de l’imputation d’un revenu hypothétique], l’autorité vérifie que les 
revenus effectifs de la personne lui permettent de couvrir son minimum vital calculé selon 
l’aide d’urgence ». 
Aussi la commune aurait-elle dû, au moment où elle a rendu sa décision de refus le 
8 mai 2018 en raison de l’imputation d’un revenu hypothétique, statuer d’office sur 
l’éventuel droit à l’aide d’urgence, ce qu’elle a omis de faire. Le Conseil d’Etat s’est en 
revanche prononcé – négativement – sur cette question dans sa décision du 21 août 
2019 déjà. En d’autres termes, la demande d’aide d’urgence est réputée avoir été 
déposée en 2018 déjà, même si la commune n’a formellement statué à cet égard que le 
26 juillet 2021. C’est dire que l’accueil du recourant par la résidence dans un 
appartement protégé à compter du mois d’octobre 2019 et au sein de l’EMS dès le mois 
de décembre 2020 ont eu lieu postérieurement au dépôt de la demande d’aide sociale, 
respectivement d’aide d’urgence. Conformément à la jurisprudence fédérale, il convient 
dès lors d’examiner à quel titre et à quelles conditions la résidence a fourni ses 
prestations au recourant, afin de déterminer si elles devaient être considérées comme 
des ressources pour statuer sur son droit à l’aide d’urgence. 


- 24 - 
6.4.2 Cette question est toutefois sans pertinence pour la période d’octobre 2019 à 
novembre 2020 (séjour en appartement protégé), puisqu’il ressort du « Détail des 
arriérés au 18.07.2022 » établi par la résidence que les factures y relatives ont toutes 
été réglées. Le recourant ne soutient pour le reste pas que, durant cette période, il aurait 
été contraint de contracter d’autres dettes auprès de tiers pour subvenir à ses besoins 
fondamentaux. Malgré ses faibles ressources, l’intéressé a ainsi pu couvrir ses besoins 
vitaux jusqu’au mois de novembre 2020 inclus. Partant, c’est à bon droit que l’autorité 
attaquée a confirmé le refus d’aide d’urgence pour cette période, le recourant ne se 
trouvant pas en situation de détresse, même imminente. 
6.4.3 Les moyens financiers du recourant se sont en revanche avérés insuffisants pour 
couvrir son séjour, plus onéreux, au sein de l’EMS à partir du mois de décembre 2020. 
Cela étant, l’entrée à l’EMS s’est imposée en raison de la dégradation de l’état de santé 
de l’intéressé. Alors que la demande d’aide sociale, respectivement d’aide d’urgence, 
était toujours en traitement, la résidence n’a donc eu d’autre choix que de transférer le 
recourant 
pour 
couvrir ses 
besoins médicaux 
et 
d’assistance quotidienne 
indispensables. Même si elle connaissait les difficultés financières du recourant, on ne 
saurait inférer de ce transfert une quelconque volonté de la résidence de fournir, en tout 
ou partie, ses prestations à fonds perdu. Bien au contraire, la résidence et le recourant 
ont signé un contrat d’hébergement en décembre 2020, dont le caractère 
synallagmatique était manifeste, puisque le second s’engageait à payer à la première la 
« contre-prestation financière du résident ». En bref, les prestations de la résidence ne 
sont pas devenues « volontaires » du seul fait que le recourant s’est trouvé dans 
l’impossibilité financière de régler une partie ou la totalité du montant dû à ce titre. 
Les éléments au dossier attestent d’ailleurs le contraire, puisqu’ils révèlent que la 
résidence a tenu un décompte précis de la dette contractée par X _________, en a 
régulièrement réclamé le paiement à sa curatrice et a même menacé de résilier le contrat 
d’hébergement en l’absence de paiement. Il est ainsi manifeste que si la résidence a 
accepté d’avancer le montant de ses prestations, elle l’a fait avec la ferme intention d’en 
obtenir le remboursement. 
Par ailleurs, si aucune assurance n’a été donnée lors de l’entrée en EMS quant à l’octroi 
de l’aide sociale ou de l’aide d’urgence à l’avenir – ne serait-ce que parce que les 
courriels dont se prévaut le recourant à cet égard ont été échangés postérieurement, 
soit en février 2021 –, la résidence pouvait néanmoins s’attendre, en décembre 2020, à 
ce que son droit à l’aide sociale ou à l’aide d’urgence soit tranché à brève échéance. Tel 
n’a toutefois pas été le cas. Néanmoins, la longue durée de la procédure n’est pas 


- 25 - 
imputable au recourant. Le 23 novembre 2020, le Tribunal de céans a en effet admis un 
premier recours de X _________ contre le refus initial d’aide sociale et renvoyé la cause 
à l’autorité communale pour nouvelle décision. Rendue le 21 juin 2021, la nouvelle 
décision a, tout comme la décision du 26 juillet 2021 refusant l’aide d’urgence, été 
contestée auprès du Conseil d’Etat. Ce dernier a rejeté les recours interjetés par décision 
unique du 10 août 2022, laquelle a été portée devant le Tribunal de céans et fait l’objet 
du présent arrêt. Pour le reste, il ne ressort pas du dossier que le recourant aurait, par 
son comportement, ralenti la procédure. Il a au contraire tenté d’accélérer le traitement 
de sa demande en saisissant le Tribunal cantonal d’un recours pour déni de justice en 
juin 2022, faute d’avoir obtenu à cette date une décision sur les deux recours 
administratifs déposés en juillet et août 2021 (cause A1 22 119, devenue sans objet suite 
au prononcé de la décision du 26 juillet 2021). 
En définitive, les prestations de la résidence ont été fournies postérieurement au dépôt 
de la demande d’aide du recourant, dans le but de couvrir les besoins de ce dernier liés 
à la dégradation de son état de santé et sans que le retard de la procédure lui soit 
imputable. Sur le principe, la résidence est donc intervenue pour couvrir – dans une 
mesure qu’il reviendra à la commune de déterminer (cf. infra consid. 7) –, les besoins 
vitaux indispensables du requérant qui ne l’auraient pas été en temps utile par l'autorité 
d'aide sociale et d’aide d’urgence. Ces prestations n’ont de surcroît pas été fournies à 
fonds perdu mais en vue de leur remboursement ultérieur. 
Dans ces conditions et conformément à la jurisprudence fédérale la plus récente, les 
prestations fournies par la résidence ne pouvaient être assimilées à des prestations 
volontaires de tiers à intégrer aux ressources du recourant pour déterminer si ses 
besoins essentiels étaient couverts. Pour les mêmes motifs, le versement rétroactif de 
prestations d'aide d’urgence est susceptible d’entrer en ligne de compte, y compris pour 
rembourser, ne serait-ce que partiellement, la dette accumulée par le recourant auprès 
de la résidence. Comme en matière d’aide sociale toutefois, les prestations versées à 
titre rétroactif ne pourront outrepasser les besoins élémentaires couverts par l'aide 
d’urgence qui devront être évalués par la commune (cf. infra consid. 7). 
6.4.4 En vain, l’autorité attaquée oppose au recourant que l’obligation des EMS de 
garantir l’accès de tous les patients à des soins appropriés, prévue aux art. 12 al. 3 et 
14 al. 1 let. d de la loi du 14 septembre 2011 sur les soins de longue durée (LSLD ; 
RS/VS 805.1), interdit à la résidence de l’expulser en raison d’impayés, sans lui fournir 
une solution alternative qui garantisse sa prise en charge adéquate. De ce fait, les 
besoins élémentaires du recourant seraient couverts à l’avenir, ce qui exclurait 


- 26 - 
l’imminence d’une situation de détresse. Si le recourant objecte pour sa part qu’une telle 
obligation ne résulte pas de la LSLD, cette question souffre quoi qu’il en soit de demeurer 
indécise pour les motifs qui suivent. 
Par son argumentation, l’autorité attaquée perd de vue que la jurisprudence considère 
qu’il appartient aux cantons de mettre en œuvre le droit garanti à l’art. 12 Cst. (ATF 146 
I 1 consid. 5.1, 139 I 272 consid. 3.2) ou de désigner la collectivité publique chargée de 
l’assistance, ainsi que l’autorité compétente en la matière (Jacques Dubey, op. cit., no 20 
ad art. 12 Cst.). En Valais, cette tâche a en grande partie été confiée aux communes 
(cf. not. art. 7 et 16 LIAS), sous réserve de la répartition ultérieure des frais entre canton 
et communes (cf. art. 77 ss LIAS). 
Or, en déduisant de la LSLD l’impossibilité pour un EMS de résilier le contrat 
d’hébergement en l’absence de paiement par un résident de la part des frais à sa charge, 
tout en retenant simultanément que la fourniture de telles prestations couvre les besoins 
élémentaires des résidents et exclut l’octroi de l’aide d’urgence, le Conseil d’Etat 
contraint en réalité les EMS à fournir les prestations minimales de l’art. 12 Cst. à leurs 
frais. Dans les situations concernées, il reporte sur ces établissements la mise en œuvre 
de cette garantie constitutionnelle pour des durées imprévisibles mais généralement 
longues, tant il est peu fréquent qu’un résident incapable d’assumer ne serait-ce que ses 
besoins vitaux revienne par la suite à meilleure fortune. Quoi qu’il en soit, un tel report 
est contraire à l’art. 12 Cst. qui charge les cantons, ou les collectivités publiques 
désignées par eux, de fournir l’aide d’urgence aux personnes en situation de détresse. 
Il menacerait de surcroît l’équilibre financier des EMS qui, pour s’en prémunir, 
refuseraient systématiquement l’accueil de personnes indigentes avant qu’une décision 
d’aide sociale, respectivement d’aide d’urgence ne soit rendue, péjorant un peu plus les 
conditions de vie de ces personnes dans l’intervalle. Ce système romprait enfin l’égalité 
de traitement entre requérants de l’aide d’urgence : le requérant incapable de couvrir 
ses besoins élémentaires ayant obtenu l’aide d’urgence avant d’entrer dans un EMS 
continuerait d’en bénéficier après son entrée dans un tel établissement, tandis que le 
même requérant qui séjournerait déjà en EMS au moment du dépôt de sa demande 
d’aide d’urgence ne pourrait jamais l’obtenir. L’octroi de l’aide ne saurait cependant 
dépendre du moment auquel est déposée la demande, à savoir avant ou après l’entrée 
en EMS, mais bien de la capacité du requérant à couvrir ses besoins élémentaires ou 
non au moyen de l’ensemble de ses ressources, dont ne font pas partie les prestations 
fournies en l’espèce par la résidence (cf. supra consid. 6.4.3). 


- 27 - 
La situation serait différente si le canton ou les communes couvraient, dans le cadre de 
la répartition des frais de séjour dans les EMS, les impayés des résidents impécunieux. 
Le Conseil d’Etat n’allègue toutefois pas que tel serait le cas, ce qui n’est par ailleurs 
pas prévu par les modalités de financement et de subventionnement des EMS résultant 
de la loi du 13 mars 2014 sur les établissements et institutions sanitaires (LEIS ; RS/VS 
800.10) et de la LSLD. 
Il convient d’ajouter que l’aide d’urgence n’est pas limitée à la fourniture de soins 
médicaux de base, mais couvre les besoins élémentaires pour survivre d’une manière 
conforme aux exigences de la dignité humaine (p. ex. logement, habillement, etc. ; sur 
ce point, cf. supra consid. 6.3.1). Par ailleurs, si les EMS prodiguent, certes, des 
prestations médicales à leurs résidents et, à ce titre, doivent garantir l’accès de tous les 
patients à des soins appropriés, ils fournissent également d’autres prestations socio-
hôtelières (p. ex. hébergement, activités/animations, soins non-pris en charge par 
l’assurance obligatoire des soins ; cf. art. 6 al. 1 LSLD ; ég. page du site Internet de 
l’Observatoire valaisan de la santé consacrée au financement des EMS : 
https://www.ovs.ch/fr/indicateurs/id-1985-finances-des-etablissements-medico-sociaux-
ems-/, consultée pour la dernière fois le 7 août 2023). Dans ce contexte, l’autorité 
attaquée ne saurait invoquer l’obligation légale d’accès de tous les patients à des soins 
appropriés pour refuser l’aide d’urgence et contraindre les EMS à offrir, à leurs frais, 
outre les soins médicaux de base, les autres prestations éventuelles que comprend 
l’aide d’urgence. 
6.5 Il résulte des considérants qui précèdent que c’est à tort que le Conseil d’Etat a 
retenu que le recourant ne se trouvait pas dans une situation de détresse au motif que 
la résidence couvrait ses besoins élémentaires dès le mois de décembre 2020. Le grief 
doit par conséquent être accueilli sur ce point. 
7.1 Le constat qui précède ne répond toutefois pas à la question de savoir si les 
ressources du recourant, hors prestations de la résidence, ont couvert tout ou partie de 
ses besoins élémentaires depuis cette date. En d’autres termes, le Tribunal ne peut 
établir les mois pour lesquels le recourant aurait cas échéant droit à l’aide d’urgence ni 
en déterminer le montant. Certes, le montant mensuel global facturé par la résidence 
ressort des pièces au dossier, mais il ne renseigne pas sur la part et le coût de ces 
prestations qui correspondent, dans le cas présent, à la couverture des besoins 
élémentaires de l’intéressé. Il n’est en effet pas invraisemblable qu’une partie des coûts 
facturés excède ces derniers. On pense par exemple à l’octroi d’une chambre simple à 
l’intéressé au prix de 130 fr. par jour, alors qu’il ne ressort pas du rapport médical du 


- 28 - 
18 août 2021 que de telles modalités d’hébergement seraient médicalement 
indispensables et que des chambres à deux lits, moins onéreuses, sont apparemment 
disponibles dans cet établissement pour un tarif journalier de 118 fr. par jour 
(cf. consultation des prestations offertes par la résidence sur le site Internet de 
l’AVALEMS : https://avalems.ch/ems/ems-D _________/, consulté pour la dernière fois 
le 7 juin 2023). 
Il convient par conséquent d’admettre le recours en tant qu’il porte sur le refus de l’aide 
d’urgence à compter de décembre 2020 et de renvoyer le dossier à l’autorité communale 
pour qu’elle procède à l’évaluation des besoins élémentaires du recourant et détermine 
son éventuel droit à l’aide d’urgence et sa quotité. 
7.2 Dans ce cadre, elle gardera à l’esprit que le contenu de l’aide d’urgence ne peut 
guère être fixé de manière générale et abstraite, par exemple sous la forme d’un montant 
chiffré, mais qu’il dépend des besoins élémentaires à couvrir dans le cas particulier, 
compte tenu de la situation personnelle du bénéficiaire, de son état de santé et du 
contexte social (ATF 131 I 166 consid. 8.2 ; Jacques Dubey, op. cit., no 53 ad art. 12 
Cst.). De même, elle tiendra compte des divers éléments qui, selon la jurisprudence, 
entrent en principe dans les besoins élémentaires (logement ; denrées alimentaires ; 
articles d’hygiène ; soins médicaux indispensables, etc.). 
A toutes fins utiles, le Tribunal de céans rappelle que le renvoi concerne l’aide d’urgence, 
soit une garantie constitutionnelle intimement liée au respect et à la protection de la 
dignité humaine inscrits à l’art. 7 Cst. Il est dès lors essentiel que l’autorité communale, 
cas échéant le Conseil d’Etat à sa suite, traitent ce dossier en priorité et rendent leurs 
décisions à brève échéance. 
8.1 Sur la base des considérants qui précèdent, le recours est partiellement admis en 
ce sens que la décision entreprise est annulée en tant qu’elle refuse l’aide d’urgence 
mais confirmée en tant qu’elle refuse l’aide sociale. Le dossier est renvoyé à la commune 
pour qu’elle procède au calcul de l’éventuel droit à l’aide d’urgence du recourant depuis 
le mois de décembre 2020, conformément aux instructions figurant au considérant 7 du 
présent arrêt. 
8.2 Le recourant a requis l’assistance judiciaire, requête qu’il convient d’agréer. 
Conformément à l’art. 2 al. 1 de la loi du 11 février 2009 sur l’assistance judiciaire (LAJ ; 
RS/VS 177.7), il ne dispose en effet pas de ressources suffisantes (let. a) et sa cause 
n’était pas dépourvue de chances de succès (let. b). En vertu de l’art. 3 LAJ, l’assistance 
judiciaire totale doit être accordée, ce qui comprend la dispense des avances de frais – 


- 29 - 
non prélevées en l’espèce – et des frais de procédure, ainsi que la désignation de 
Me Aba Neeman en qualité de conseil juridique commis d’office, désignation nécessaire 
à la défense des intérêts du recourant (cf. ég. art. 2 al. 2 LAJ). 
Dans la mesure où l’indigence de l’intéressé était avérée au moment du dépôt de ses 
recours administratifs des 22 juillet et du 26 août 2021 et que ces derniers n’étaient pas 
dénués de chances de succès, c’est à tort que l’assistance judiciaire lui a été refusée 
aux termes de la décision entreprise. Il y a par conséquent lieu de lui accorder 
l’assistance judiciaire totale à compter du 22 juillet 2021, date du dépôt de son premier 
recours administratif. 
8.3 Les frais de la cause, fixés principalement sur le vu des principes de la couverture 
des frais et de l’équivalence des prestations, sont arrêtés à 1 500 fr. (art. 3 al. 3, 11, 13 
al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités 
judiciaires ou administratives – LTar ; RS/VS 173.8). Vu l’admission partielle du recours, 
les frais à la charge du recourant doivent être réduits en proportion (cf. art. 89 al. 2 LPJA), 
en l’occurrence de moitié, soit 750 francs. En l’état, les frais seront supportés par la 
caisse de l’Etat du Valais dès lors que le recourant a procédé au bénéfice de l’assistance 
judiciaire totale ; l’attention de ce dernier est toutefois attirée sur le fait qu’il sera tenu au 
remboursement si sa situation financière devait le lui permettre à l’avenir (art. 8 al. 1 let. 
c et 10 LAJ). Le solde des frais de la présente procédure est remis (art. 89 al. 4 LPJA). 
Il n’y a par ailleurs pas lieu de revoir les frais de la procédure de recours administratif qui 
ont été intégralement remis (cf. ch. 4 du dispositif de la décision attaquée). 
8.4 Me Aba Neeman ayant été désigné comme avocat d’office dès le 22 juillet 2021 et 
vu l’admission partielle du recours, X _________ – qui a pris une conclusion en ce sens 
– a droit à des dépens au tarif usuel de la LTar, réduits de moitié pour tenir compte du 
fait qu’il n’obtient que partiellement gain de cause (art. 91 al. 1 LPJA et 37 ss LTar). Pour 
le reste, les honoraires de son conseil seront calculés à 70 % de l’indemnisation prévue 
aux art. 37 à 40 LTar (art. 30 LTar, applicable par renvoi de l’art. 9 LAJ) et assumés par la 
collectivité sous réserve d’un éventuel remboursement ultérieur (art. 8 al. 1 let. b et 
10 LAJ). 
En l’occurrence, l’activité du mandataire du recourant a principalement consisté en la 
rédaction de deux recours administratif (24 pages chacun) et de quelques courriers au 
Conseil d’Etat, ainsi qu’en la rédaction d’un recours de droit administratif (28 pages) 
adressé au Tribunal de céans, d’un mémoire complémentaire (4 pages) et d’un courrier 
(2 pages). Les mémoires précités sont en grande partie similaires et reprennent en outre 


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de larges pans d’écritures déposées à l’occasion des diverses procédures antérieures 
menées par le recourant, reprises dont la pertinence est parfois discutable. Dans ces 
conditions, il y a lieu de fixer l’indemnité de dépens réduite due par l’Etat du Valais au 
recourant, pour la procédure de recours administratif et la présente procédure et en 
l’absence de décompte LTar, à 1 300 fr. (débours et TVA compris ; cf. art. 4 al. 3, 27 al. 1, 
37 al. 2 et 39 LTar). S’agissant de l’indemnité due pour ces mêmes procédures au titre de 
l’assistance judiciaire, elle sera également calculée sur le montant de 1 300 fr. (dont 1 250 
fr. d’honoraires et 50 fr. de débours). Dans la mesure où seuls les honoraires doivent être 
réduits de 30 %, le montant alloué par l’Etat sera en définitive de 925 fr. ([1 250 x 70 %] + 
50), TVA comprise. 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce : 
 
1. 
Le recours est partiellement admis. 
2. 
La décision du 10 août 2022 est annulée en tant qu’elle confirme le refus d’octroyer 
à X _________ l’aide d’urgence à compter du mois de décembre 2020, le dossier 
étant renvoyé à la commune de A _________ pour nouvelle décision sur ce point 
au sens du considérant 7 du présent arrêt. La décision est confirmée pour le surplus. 
3. 
Les frais réduits, par 750 fr., sont mis à la charge de X _________, mais seront 
provisoirement supportés par l’Etat du Valais au titre de l’assistance judiciaire. Les 
frais sont remis pour le solde. 
4. 
L’Etat du Valais versera à Me Aba Neeman, pour les procédures de recours 
administratif et de recours de droit administratif, 1 300 fr. (TVA et débours compris) 
au titre d’indemnité de dépens réduite et 925 fr. (TVA et débours compris) 
d’indemnisation au titre de l’assistance judiciaire. 
5. 
Le présent arrêt est communiqué à Me Aba Neeman, avocat à A _________, pour 
X _________, au Conseil d’Etat, à Sion, et à la commune de A _________, à 
A _________. 
Sion, le 25 juillet 2023