vs_gerichte · A1 24 90 · 2024-12-17 · fr
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A1 24 90 ARRÊT DU 17 DECEMBRE 2024 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Dr Thierry Schnyder, juges ; Raquel Rio, greffière, en la cause X _________, recourante, représentée par Maître Bastien Riand, avocat, contre CONSEIL D'ETAT DU VALAIS, autorité attaquée, et COMMUNE DE Y _________, autre autorité (construction & urbanisme) recours de droit administratif contre la décision du 6 mars 2024

A1 24 90 
 
 
ARRÊT DU 17 DECEMBRE 2024 
 
en la cause 
 
contre 
 
 


- 2 - 
Faits 
 
A. X _________ est propriétaire de la parcelle no 9261 (2049 m2), plan n° 102, au lieu-
dit « A _________» de la commune de Y _________ (ci-après : la commune). Cette 
parcelle, colloquée en zone mixte II, bénéficie d’un indice d’utilisation du sol de 0.7, selon 
le plan d’affectation des zones (PAZ) et le règlement des constructions et des zones 
(RCCZ) adoptés par le Conseil général le 21 juin 1988 et homologués par le Conseil 
d’Etat le 28 juin 1989. La société de construction métallique B _________est propriétaire 
de la parcelle n° 9253, voisine, côté est, de la n° 9261. 
En séance du 25 juin 2015, le Conseil municipal a discuté de la thématique des zones 
industrielles et des zones mixtes. L’extrait du procès-verbal de la séance, intitulé 
« Stratégie zone industrielle : zones industrielles et mixtes : diagnostic et plan d’action », 
indique que le Conseil municipal a examiné le constat réalisé par la Commission mobilité 
et urbanisme et la Commission économie locale et tourisme, lequel relève que (1) les 
zones d’activités ne correspondent plus au PAZ, (2) il n’y a plus de place pour accueillir 
de nouvelles entreprises/reloger celles de la Ville du XXIe, (3) le regroupement des 
entreprises par secteurs d’activités n’est pas réaliste, (4) les parcelles autour de l’usine 
de traitement des ordures du Valais central (UTO), pressenties pour une nouvelle zone 
industrielle, sont actuellement inconstructibles du fait des contraintes de Rhône 3 et des 
SDA, (5) l’occupation du parcellaire en zone industrielle est globalement sous-utilisée, 
(6) la qualité urbaine des zones doit être améliorée, (7) la mobilité et le stationnement 
sont chaotiques et (8) les zones mixtes ne sont pas mixtes. Ce document consigne 
également l’approbation par le Conseil municipal du plan d’actions élaboré par ces deux 
Commissions. Il renferme les mesures suivantes : 
« - Mise en œuvre des révisions du PAZ-RCCZ : partielles et totales 
- Mettre à disposition des surfaces pour relocaliser les entreprises présentes dans la Ville du XXIe et 
accueillir des nouvelles entreprises génératrices d’emplois, dans un cadre urbain de qualité 
o 
Densifier avec qualité les zones existantes 
o 
Ouvrir un nouveau secteur industriel aux Iles 
 
- Rationaliser le stationnement/favoriser la multimodalité 
 
- Revoir les critères de dimensionnement du stationnement 
 
- Mettre en place des plans de mobilité pour les entreprises 
 
- Créer des parkings centralisés (deux sites retenus à ce jour) 
 
- Informer les entreprises sur la volonté de créer ces parkings et les faire adhérer au projet à travers un 
système de pré-réservation 
 
- Une fois les parkings centralisés créés, supprimer le stationnement sauvage en zone industrielle à 
travers des actions de répression 


- 3 - 
 
- Mettre en place des pistes cyclables pour desservir les zones industrielles 
 
- Rationaliser la desserte dans les nouvelles zones industrielles 
 
- Réviser les conditions de mise à disposition des terrains de la Ville 
o 
Ajuster les prix et les contrats de DDP 
 
- Mettre en place une grille typologique des entreprises à accueillir (action à mettre aussi en perspective 
avec la vision à l’échelle de l’Agglo) 
 
- Adopter une politique foncière active/créer un catalogue des terrains 
 
- Améliorer la gouvernance dans les zones industrielles 
 
- Analyser la création d’une fondation/structure ad hoc pour piloter les zones industrielles 
 
- Mettre en œuvre la réflexion à l’échelle de l’Agglo ou de communes volontaires » 
Le 5 novembre 2020, le Conseil municipal a octroyé à B _________une autorisation de 
construire portant sur la réalisation de locaux de stockage (16 modules) sur la parcelle 
n° 9261. 
Le 23 septembre 2022, X _________ a déposé une demande d’autorisation de 
construire tendant à la construction de 16 boxes de stockage, prévus « en miroir » de 
ceux autorisés en 2020. Cette requête, publiée au B.O. n° y du xx xx.xxxx, n’a suscité 
aucune opposition. 
Le 20 décembre 2022, le Service de l’urbanisme et de la mobilité de la commune a rendu 
un préavis négatif en raison d’ « une sous-utilisation manifeste du potentiel 
constructible de la parcelle n° 9261 » et de l’entrave du projet à « l’implantation de 
nouvelles activités ». Son argumentaire reposait notamment sur la « stratégie zone 
industrielle » décidée par le Conseil municipal le 25 juin 2015, laquelle imposait une 
« densification des zones existantes afin d’accueillir de nouvelles entreprises 
génératrices d’emplois ». Le Service a également estimé que les locaux de stockage 
envisagés, qui constituaient selon lui des « boxes de garage », ne présentaient aucune 
expression architecturale cohérente, ce qui contrevenait à l’article 44 RCCZ (qualités 
architecturales et urbanistiques), et que le projet ne comportait aucune arborisation, en 
violation de l’art. 50 RCCZ (aménagements extérieurs). 
Le 9 janvier 2023, le Service des travaux publics et environnement de la commune a 
également délivré un préavis négatif. Il a relevé que le projet était situé en zone de 
danger moyen d’inondation du Rhône et que le dossier ne contenait pas le formulaire 
idoine (« formulaire pour demande de construction en zone de danger d’inondation du 
Rhône »). De plus, aucun plan ne représentait les stationnements et les voies de 
circulation prévus. 


- 4 - 
B. Par décision du 16 février 2023, le Conseil municipal a refusé à X _________ 
l’autorisation de construire sollicitée, en se fondant sur les préavis négatifs rendus par 
les services communaux (Service de l’urbanisme et de la mobilité et Service des travaux 
publics et environnement), qu’il a reproduit in extenso. 
C. Le 20 mars 2023, X _________ a recouru auprès du Conseil d’Etat contre la décision 
communale du 16 février 2023 en concluant à son annulation. Elle a relevé que la 
commune avait fait preuve de formalisme excessif, car elle avait refusé l’autorisation 
requise en raison de documents manquants, alors qu’un délai aurait dû lui être imparti 
pour remédier à cet oubli. X _________ a également estimé que le projet était conforme 
au RCCZ en termes d’affectation et d’esthétique. Enfin, elle a considéré que le refus 
délivré contrevenait au principe d’égalité de traitement ancré à l’art. 8 Cst., puisqu’une 
construction identique, à savoir 16 boxes de stockage, avait été autorisée sur la parcelle 
n° 9261 le 5 novembre 2020. 
D. Par décision du 6 mars 2024, le Conseil d’Etat a rejeté le recours. Il a relevé que la 
décision attaquée n’était pas entachée de formalisme excessif, car le refus octroyé se 
fondait sur la politique communale de développement et de densification des zones 
mixtes et industrielles. Il a également souligné que les motifs invoqués par la commune, 
à savoir le non-respect des objectifs de densification et de disponibilité des terrains à 
bâtir, reposaient sur une appréciation adéquate de la stratégie communale décidée le 
25 juin 2015. Enfin, les boxes envisagés se distinguaient de ceux autorisés en 2020, car 
leur emplacement empêchait toute construction future. 
E. Le 16 avril 2024, X _________ a déféré céans la décision du Conseil d’Etat du 6 mars 
2024 en formulant les conclusions suivantes : 
« 1. 
Le présent recours est admis. 
2. 
La décision du Conseil d’Etat du 6 mars 2024 est annulée. 
3. 
Ordre est donné à la Commune de Y _________ de délivrer l’autorisation de construire à 
X _________ pour la pose de boxes de stockage sur parcelle n° 9261 de la Commune de 
Y _________ secteur Y _________. 
 
4. 
Subsidiairement au chiffre 3, la cause est renvoyée à la Commune de Y _________ pour 
nouvelle décision dans le sens des considérants. 
 
5. 
 Tous les frais de procédure et de décision, ainsi qu’une équitable indemnité pour les dépens de 
la société X _________, sont mis à la charge de l’Etat du Valais. » 
A titre de moyens de preuve, X _________ a sollicité l’édition, par le Conseil d’Etat et la 
commune, de leur dossier respectif et l’organisation d’une vision locale. Elle s’est 
également réservée la réalisation d’une « expertise » et de « tous autres moyens de 


- 5 - 
preuve ». Au fond, elle a estimé que le Conseil d’Etat avait violé le principe de la légalité 
et de la séparation des pouvoirs, car il s’était fondé sur la « stratégie » décidée le 25 juin 
2015 par le Conseil municipal, alors qu’elle n’était pas intégrée au RCCZ et qu’elle ne 
reposait sur aucune délégation de compétence. X _________ a également relevé que 
la parcelle litigieuse ne présentait pas de potentiel constructible, car la surface disponible 
au centre de celle-ci était insuffisante. Dès lors, aucun élément ne justifiait la différence 
de traitement opérée avec le dossier autorisé le 5 novembre 2020 et ce procédé 
contrevenait à l’art. 8 Cst. Par ailleurs, elle a considéré que « le plan d’actions » décidé 
par le Conseil municipal ne concernait pas les zones mixtes, mais les zones industrielles 
exclusivement. Par conséquent, la décision litigieuse était contraire aux principes 
d’interdiction de l’arbitraire (art. 9 Cst.) et de garantie de la liberté économique (art. 27 
Cst.). 
Le 14 mai 2024, le Conseil d’Etat a déposé son dossier complet, qui comprend celui de 
la commune, et a proposé de rejeter le recours en renvoyant à sa décision, sous suite 
de frais. 
Le 27 mai 2024, la commune a conclu au rejet du recours. Elle a relevé que la 
« stratégie » décidée le 25 juin 2015 concernait les zones industrielles, mais également 
les zones mixtes, et qu’elle avait pour objectif de densifier les zones existantes dans le 
contexte d’une pénurie de terrains destinés aux activités industrielles. Cette « stratégie » 
n’équivalait pas à une règle de droit, mais elle précisait le RCCZ et la commune disposait 
dans ce domaine d’une grande autonomie. De surcroît, la décision contestée respectait 
le principe d’égalité de traitement, car le projet se distinguait de celui autorisé en 2020 
en raison de son emplacement, qui compromettait le potentiel constructible de la parcelle 
n° 9261. Enfin, la commune a souligné que les boxes prévus constituaient des garages 
et s’apparentaient à un parking couvert. Or, ce type d’installation ne répondait à aucun 
besoin et contrevenait aux articles 25 et 31 LC (intégration et aspect général ; 
environnement et immissions) et 44 RCCZ. 
Le 10 juin 2024, X _________ a répliqué en reprenant en substance les arguments 
développés dans son recours du 16 avril 2024. 
 
 
 


- 6 - 
Considérant en droit 
 
1. Déposé en temps utile et conforme aux autres exigences légales, le recours est 
recevable (art. 72, 78 let. a, 79a al. 1 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1, 46 et 48 LPJA). 
2. 
2.1 Faisant usage d'un droit que la loi lui reconnaît (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 
LPJA), la recourante a sollicité l’administration de plusieurs moyens de preuve. Ceux-ci ne 
seront pris en considération que s’ils apparaissent utiles à l'établissement des faits 
pertinents. En effet, l'autorité de décision peut se livrer à une appréciation anticipée de l'utilité 
du moyen de preuve offert et renoncer à l'administrer lorsque le fait dont les parties veulent 
établir la réalité n'est pas important pour la solution du cas, lorsque sa preuve résulte déjà 
de constatations versées au dossier ou lorsque cette autorité arrive à la conclusion que ces 
preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener 
à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et 140 I 285 consid. 6.3.1 ; ACDP A1 24 
16 du 29 août 2024 consid. 2.1). 
2.2 En l’occurrence, le Conseil d’Etat a produit l’intégralité de son dossier, lequel comprend 
celui de la commune, ce qui satisfait à la demande de la recourante. Le dossier comporte 
un plan de situation et différents plans représentant la construction projetée (cf. plan 
[1:500] : « Extrait 
du 
plan 
registre 
foncier » ; 
plans 
[1:100 ; 
1:200 ; 
1:500] : « Enquête », bordereau des pièces déposées par le Conseil d’Etat [ci-après : 
bordereau des pièces], p. 9-10). De plus, la consultation par le Tribunal de céans du site 
internet Google Maps lui permet d’avoir une parfaite vision du secteur concerné. Ces 
divers éléments suffisent à établir les faits pertinents et en particulier à se faire une idée 
précise du projet. Partant, la Cour renonce à la mise en œuvre d’une vision locale (art. 80 
al. 1 let. d, 56 et 17 al. 2 LPJA ; ACDP A1 23 27 du 2 avril 2024 consid. 1.2). Quant à 
l’expertise et aux autres moyens de preuve « réservés », il s’agit d’une clause de style 
prohibée par la LPJA et le CPC (arrêt du Tribunal fédéral 1C_415/2022 du 11 juin 2024 
consid. 4.4). 
3. Dans un premier grief, la recourante reproche au Conseil d’Etat d’avoir confirmé le 
bien-fondé de la décision du 16 février 2023 en se basant sur la « stratégie » décidée 
par le Conseil municipal le 25 juin 2015. Elle estime en effet que cet acte présente une 
force normative insuffisante pour justifier un refus d’autorisation de construire, car il n’est 
pas intégré au RCCZ et qu’il n’a pas fait l’objet d’un processus législatif adéquat. Elle 
considère dès lors que le Conseil d’Etat a violé les principes de la séparation des 
pouvoirs et de la légalité. 


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3.1 
3.1.1 Le principe de la séparation des pouvoirs est garanti - au moins implicitement - par 
toutes les constitutions cantonales. Il impose le respect des compétences établies par le 
droit constitutionnel en interdisant à un organe de l'Etat d'empiéter sur les compétences 
d'un autre organe. Il interdit en particulier au pouvoir exécutif d'édicter des dispositions 
qui devraient figurer dans une loi, cette attribution revenant au pouvoir législatif. 
L'exécutif communal doit en principe se limiter à élaborer et à appliquer les règlements 
communaux décidés par l’Assemblée primaire ou le Conseil général (art. 36, 78 al. 3 let. 
a et 79 al. 1 let. b Cst./VS ; cf. ég. art. 17 al. 1 let. a LCo), à moins qu'il puisse se fonder 
sur une délégation législative (arrêt du Tribunal fédéral 8C_367/2023 du 12 janvier 
2024 consid. 5.2.2). Une restriction apportée par le pouvoir exécutif, par voie 
d'ordonnance, à un droit consacré au niveau légal devrait à tout le moins reposer sur 
une délégation législative claire (arrêt du Tribunal fédéral 1C_639/2023 du 16 juillet 2024 
consid. 3.4). 
Le principe de la légalité consacré à l'art. 5 al. 1 Cst. exige de façon générale que 
l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. 
L'exigence de la base légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur 
fondement dans une loi au sens matériel, qui soit suffisamment précise et déterminée et 
qui émane de l'autorité constitutionnellement compétente. L'exigence de précision de la 
norme (ou de densité normative) est relative et varie selon les domaines. Elle dépend 
notamment de la gravité des atteintes qu'elle comporte aux droits fondamentaux (arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_112/2022 du 7 juillet 2023 consid. 3.1). 
3.1.2 Afin de lutter contre la thésaurisation des terrains à bâtir et de garantir la 
disponibilité des terrains constructibles, le législateur fédéral a édicté l’art. 15a 
LAT, entré en vigueur le 1er mai 2014. Cet article énonce que les cantons prennent, en 
collaboration avec les communes, les mesures nécessaires pour que les zones à bâtir 
soient utilisées conformément à leur affectation, notamment en ordonnant des mesures 
d’améliorations foncières, telles que le remembrement de terrains (al. 1). L’alinéa 2 
précise que le droit cantonal prévoit que l’autorité compétente peut, si l’intérêt public le 
justifie, imposer un délai à la construction et, en cas d’inexécution, ordonner les mesures 
prévues par le droit cantonal. 
Le Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi 
sur l’aménagement du territoire expose qu’ « en ce qui concerne l’encouragement de la 
disponibilité des zones à bâtir (art. 15a), les mesures à prendre par les cantons devront, 
pour autant que la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) soit touchée, respecter les 


- 8 - 
conditions de l’art. 36 Cst., aux termes duquel les restrictions apportées aux droits 
fondamentaux nécessitent une base légale, celles qui sont graves devant être prévues 
par une loi. Les restrictions doivent de plus être justifiées par un intérêt public, être 
proportionnées au but visé et préserver le noyau du droit fondamental qu’elles affectent 
(Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi 
sur l’aménagement du territoire, Feuille fédérale [FF] 2010 959, p. 991). 
Au niveau cantonal, les articles 16 ss LcAT, entrés en vigueur le 9 septembre 
2016, concrétisent l’art. 15a LAT. L’art. 16 LcAT indique que les communes œuvrent en 
faveur de la réalisation effective de leur planification par une politique foncière active 
adaptée aux circonstances du lieu (al. 1) et qu’elles adoptent des mesures afin de 
garantir la disponibilité du sol, notamment lors de nouvelles mises en zone ou de 
changements d'affectation. Elles peuvent le faire par le biais de contrats (al. 2). L’art.16b 
LcAT précise que si l'intérêt public le justifie, et si le RCCZ le prévoit, la commune peut 
fixer un délai de construction au propriétaire d'un terrain à affecter ou déjà affecté en 
zone à bâtir, mais non encore construit ou sous-utilisé. Elle le fait dans le cadre d'une 
décision. Le délai minimum est fixé à dix ans. Les détails sont réglés dans le RCCZ 
(al.1). L'intérêt public est notamment donné dans les cas suivants (a) dans le territoire 
concerné, l'offre en zone à bâtir disponible est insuffisante; (b) le bien-fonds se trouve 
dans un territoire désigné par le plan directeur cantonal comme d'importance cantonale ; 
(c) le bien-fonds se situe dans un secteur destiné à la densification du bâti (al. 2). 
Le Message du Conseil d’Etat du 19 novembre 2015 accompagnant le projet de révision 
partielle de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 
23 janvier 1987 (LcAT) explique que l’art. 16 LcAT « pose le principe d’une politique 
foncière active et qu’une certaine compétence est donnée aux communes pour innover 
et trouver des mesures pour que leur planification soit mise en œuvre, notamment par 
le biais de conclusion de contrats d’urbanisme ou de contrats prévoyant une obligation 
de construire et un droit d’emption. Le terme « notamment » utilisé à l’alinéa 2 permet 
d’ouvrir le champ du possible dans le sens où cela donne l’opportunité aux communes 
de prendre également des mesures sur des terrains déjà mis en zone ». Quant à 
l’art. 16b LcAT, le Message précise que la possibilité d’obliger un propriétaire à 
construire se justifie pour combattre la thésaurisation des terrains à bâtir, mieux utiliser 
les infrastructures existantes et veiller à ce que les besoins en terrains ne soient pas 
satisfaits par une extension continuelle des zones à bâtir. Il s’agit de trouver un équilibre 
entre les principes d’aménagement du territoire, le développement durable et la garantie 
de la propriété (cf. Message du Conseil d’Etat du 19 novembre 2015 accompagnant le 


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projet de révision partielle de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du 
territoire du 23 janvier 1987 [LcAT] [2ème étape], p. 32-33). 
3.2 En l’espèce, l’autorité précédente considère que les motifs à l’origine du refus 
d’autorisation, à savoir une « sous-utilisation des capacités du site » et une entrave à 
« l’implantation de nouvelles activités », reposent sur une appréciation adéquate de la 
« stratégie » décidée par le Conseil municipal. Elle estime que cette dernière 
poursuit, conformément à la LAT, des objectifs de densification vers l’intérieur, dans un 
contexte de pénurie d’emplacements destinés aux activités industrielles (cf. consid. 4.2 
de la décision litigieuse, p. 76-77 du dossier). 
3.2.1 La Cour relève tout d’abord que l’autorité précédente, et la commune avant elle, n’a 
procédé à aucun calcul. En particulier, elle n’a pas déterminé la surface constructible de 
la parcelle n° 9261, compte tenu de son indice brut d’utilisation du sol (IBUS) de 0.93 
(chiffre obtenu après conversion de l’indice d’utilisation selon l’annexe 1 art. A1-1 OC). 
Elle n’a également pas arrêté la surface résiduelle disponible, en considération des 
16 boxes et de l’allée en pavés engazonnés autorisés en 2020. Elle n’a pas davantage 
analysé les distances aux limites et entre bâtiments et les servitudes de transfert d’indice 
et de contiguïté qui grèvent la parcelle n° 9261, lesquelles limitent les droits à bâtir de 
ladite parcelle. La surface des boxes projetés n’a non plus pas été discutée. Par 
conséquent, la conclusion avancée d’une « sous-utilisation » de la parcelle n° 9261 n’est 
pas étayée. La Cour constate ensuite que l’autorité précédente n’a pas examiné quel 
était le type d’activité « future » envisagée par la « stratégie » communale sur la parcelle 
litigieuse et pour quel motif les boxes projetés entravaient ce futur développement, étant 
précisé que la recourante a, à réitérées reprises, affirmé que les boxes étaient facilement 
démontables. Enfin, l’assertion d’une « pénurie de terrains destinés aux activités 
industrielles » est dénuée de pertinence dans la présente affaire. Non seulement la 
pénurie n’est pas démontrée mais, surtout, la parcelle litigieuse, située en zone mixte, 
ne permet pas d’accueillir des industries (art. 95 RCCZ). Elle ne pourrait donc dans tous 
les cas pas pallier actuellement un éventuel manque de terrains destinés aux activités 
industrielles. 
3.2.2 Le document sur lequel repose le raisonnement de l’autorité précédente, à savoir 
l’extrait du procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 25 juin 2015, renferme 
la réflexion et la vision du Conseil municipal à propos des zones industrielles et des 
zones mixtes. Il énumère différentes mesures générales décidées par le Conseil 
municipal dans ce contexte. Ce document ne s’adresse à l’évidence pas aux 
administrés. Il s’agit là tout au plus d’une ordonnance administrative, soit un acte 


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unilatéral, général et abstrait, dont les destinataires sont les agents de l’Etat et qui n’est 
pas considéré comme une règle de droit. Ce type d’ordonnance, qui n’est pas 
obligatoirement publiée, ne lie ni le juge, ni les administrés, auxquels elle ne peut pas 
imposer d’obligations ou octroyer de droits (art. 101 al. 2 LCo ; cf. ég. ATF 142 II 182 
consid. 2.3.2, cité par ex. in arrêt du Tribunal fédéral 1C_467/2023 du 26 mars 2024 
consid. 3.3.2). Par conséquent, les autorités précédentes ne pouvaient pas se fonder 
sur cet acte pour justifier le refus d’autorisation délivré. 
3.2.3 La « stratégie zone industrielle : zones industrielles et mixtes » décidée le 25 juin 
2015 ne constitue non plus pas un moyen découlant des articles 15a LAT et 16 ss 
LcAT, en particulier car elle est antérieure à l’entrée en vigueur de ces articles. Il est 
incontesté que le refus d’autorisation porte atteinte à la propriété de la recourante, dans 
la mesure où il l’empêche de bâtir la construction envisagée. Or, la « stratégie zone 
industrielle : zones industrielles et mixtes », décidée par l’organe exécutif de la 
commune, ne répond pas aux réquisits de l’art. 36 al. 1 Cst., puisqu’il s’agit là d’une 
ordonnance administrative, qui ne constitue pas une base légale (pour la notion de base 
légale et d’ordonnance administrative, cf. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 
2ème éd. 2018, n° 476 ss, p. 165 ss). De plus, si cette ordonnance renferme, certes, des 
réflexions relatives aux zones industrielles et mixtes, la problématique de la « sous-
occupation », soit l’intérêt public (densification insuffisante) avancé par les autorités 
précédentes pour motiver le refus d’autorisation, concerne uniquement les zones 
industrielles. En effet, l’extrait du procès-verbal de la séance du 25 juin 2015 précise que 
« l’occupation du parcellaire en zone industrielle est globalement sous-utilisée ». Cette 
formulation n’inclut pas la zone mixte, pour laquelle des précisons sont ensuite 
apportées (« les zones mixtes ne sont pas mixtes », cf. bordereau des pièces, p. 156). 
Cette zone rencontre vraisemblablement un problème de diversité plutôt que de 
densification. Or, l’autorisation de construire du 5 novembre 2020 n’a pas mentionné une 
éventuelle problématique de densification et d’utilisation de la parcelle litigieuse, alors 
même que la « stratégie » décidée le 25 juin 2015 existait déjà (cf. bordereau des pièces, 
p. 34, 37 et 50). Partant, l’intérêt public dont se prévalent les autorités précédentes n’est 
pas pertinent ici. Quant à la condition de la proportionnalité, elle n’a pas été analysée. 
En particulier, l’autorité précédente n’a pas examiné si d’autres mesures, plutôt qu’un 
refus pur et simple, auraient permis de « concilier » l’intérêt public, non démontré ici, et 
l’intérêt privé de la recourante à l’aménagement requis. Par conséquent, la décision 
litigieuse ne parvient à démontrer le respect d’aucune des trois conditions cumulatives 
énumérées à l’art. 36 Cst. 


- 11 - 
Pour tous ces motifs, l’autorité précédente, en confirmant le refus d’autorisation délivré 
le 16 février 2023, lequel repose sur la « stratégie » décidée par le Conseil municipal le 
25 juin 2015, a contrevenu aux articles 5 et 36 Cst. 
Partant, le grief doit être admis. 
4. La commune soutient que l’autorisation de construire doit, quoi qu’il en soit, être 
refusée, car les boxes envisagés, qu’elle qualifie de « garages » s’apparentant à un 
parking couvert, contreviennent aux articles 25 et 31 LC ainsi qu’à l’art. 44 RCCZ. 
4.1 L’art. 25 al. 1 LC prévoit que les constructions et les installations doivent respecter 
l'environnement naturel et bâti dans lequel elles s'inscrivent notamment du point de vue 
du volume, de l'emplacement, de la forme, des matériaux et de leur couleur. L’art. 44 let. 
a RCCZ précise que toute construction doit être conçue selon les règles de l'art et 
présenter une expression architecturale cohérente et en rapport avec son 
environnement. L’art. 31 LC énonce que les constructions et les installations ne doivent 
pas produire sur le voisinage des effets qui seraient en contradiction avec le RCCZ. 
Les autorités locales disposent d'un large pouvoir d'appréciation, notamment lorsqu’elles 
examinent la question de savoir si une construction ou une installation est de nature à 
compromettre l’aspect ou le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue 
(cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 1C_481/2023 du 26 mars 2024 consid. 2.1.3 et les 
réf. cit.). L'application d'une telle clause d'esthétique ne doit cependant pas aboutir à ce 
que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa 
substance (ATF 115 Ia 114 consid. 3c, cité par ex. in arrêt du Tribunal fédéral 
1C_182/2022 du 20 octobre 2023 consid. 6.1 ; RVJ 2018 p. 18). 
4.2 En l’occurrence, la notion de « garages » a été retenue par la commune, car la 
recourante a coché cette « option » dans le formulaire de demande d’autorisation de 
construire. Ce choix indique uniquement que la construction projetée se rapproche le 
plus de cette dénomination, parmi toutes celles proposées, sans pour autant que les 
boxes litigieux consistent effectivement en des « garages » (cf. bordereau des pièces, 
p. 2). En outre, la référence à de l’entreposage est évoquée à plusieurs reprises par la 
recourante (cf. p. 24 et 25 du dossier ; cf. ég. bordereau des pièces, p. 10). Le fait que 
ces boxes sont en partie destinés à de la location est également irrelevant, étant précisé 
qu’aucune prescription n’impose que la construction soit utilisée par la seule requérante. 
Dans tous les cas, les boxes d’entreposage et les garages représentent des affectations 
qui sont a priori autorisées en zone mixte (art. 95 RCCZ). Aussi, la qualification 
« ambiguë » des boxes s’était déjà présentée lors du projet approuvé en 2020, sans que 


- 12 - 
cela fasse obstacle à la délivrance de l’autorisation de construire sollicitée (cf. en 
particulier le préavis du Service de l’urbanisme et de la mobilité du 13 octobre 2020 selon 
lequel : « Le projet prévoit la construction de 16 locaux de stockage [appelé garages par 
le requérant] […] En l’état, il peut donc s’agir autant de stationnements automobiles que 
de locaux de stockage des entreprises. L’affectation est conforme à la zone mixte. », 
bordereau des pièces, p. 50). La commune se prévaut de motifs esthétiques, mais elle 
n’invoque aucune circonstance, par exemple une modification du RCZZ, qui justifierait 
un éventuel changement de la pratique communale depuis le permis de bâtir octroyé en 
2020, lequel a autorisé la construction de boxes en tous points identiques à ceux litigieux 
ici. Le large pouvoir d'appréciation dont dispose la commune en matière d’esthétique ne 
l’exempte pas de fonder et de justifier son propos sur la base de motifs objectifs. La 
commune ne démontre non plus pas que le projet occasionne pour le voisinage des 
immissions illicites, notamment en termes de bruit ou de pollution de l’air (art. 31 LC a 
contrario). Cela étant, les considérations d’ordre esthétique et environnementales ne 
sont pas susceptibles de justifier le refus d’autorisation délivré à la recourante. 
5. Le recours doit donc être admis et la décision du Conseil d’Etat doit être annulée 
(art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). Cette conclusion dispense la Cour de céans de se 
livrer à l’examen des autres critiques soulevées par la recourante. L’affaire est renvoyée 
à la commune laquelle rendra une nouvelle décision en tenant compte des considérants 
qui précèdent. 
6. 
6.1 L'issue du litige commande de remettre exceptionnellement les frais en application 
de l'article 89 al. 2 LPJA. 
6.2 La recourante, qui obtient gain de cause et a pris une conclusion en ce sens, a droit 
à une indemnité de dépens (art. 91 al. 1 LPJA). Eu égard à l’activité déployée par les 
mandataires successifs de la recourante, qui a principalement consisté en la rédaction du 
recours administratif du 20 mars 2023 (11 pages), d’un courrier du 26 juin 2023 (une 
page), de deux déterminations des 10 juillet 2023 (trois pages) et 17 août 2023 (une 
page), du recours de droit administratif du 16 avril 2024 (17 pages) et d’une réplique du 
10 juin 2024 (quatre pages), les dépens seront arrêtés à 2500 fr. (TVA et débours compris) 
et mis à la charge de l’Etat du Valais (art. 4 et 39 LTar ; art. 91 al. 1 LPJA a contrario). 
 
 


- 13 - 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce : 
 
1. 
Le recours est admis. 
2. 
La décision du Conseil d’Etat du 6 mars 2024 est annulée. 
3. 
L’affaire est renvoyée à la commune pour nouvelle décision dans le sens du 
considérant 5. 
4. 
Il n'est pas perçu de frais. 
5. 
L’Etat du Valais versera à X _________ 2500 fr. à titre de dépens. 
6. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître Bastien Riand, avocat, pour 
X _________, au Conseil d’Etat et à la commune de Y _________. 
 
Sion, le 18 décembre 2024