vs_gerichte · A1 21 9 · 2021-06-17 · de
Raumplanung
Raumplanung


RVJ / ZWR 2022
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Rechtsprechung der öffentlichrechtlichen Abteilung
und der Steuerrekurskommission
Jurisprudence de la Cour de droit public et de la
Commission de recours en matière fiscale
Raumplanung
Aménagement du territoire
KGE (öffentlichrechtliche Abteilung) – A1 21 9 vom 17. Juni 2021
Koordinationsgebot nach Art. 25a RPG
-
Art. 25a Abs. 2 lit. d RPG lässt auch Ausnahmen von einer gleichzeitigen Eröffnung
der Verfügungen zu, bspw. wenn sowohl kantonale wie auch eidgenössische
Entscheide vorliegen (E. 7.1.1).
-
Die Gliederung der Projektierung und Beurteilung erlaubt es, zunächst einen
Grundsatzentscheid herbeizuführen, ohne dass schon über sämtliche, auch
untergeordnete Bewilligungen entschieden werden müsste (E. 7.1.3 und 7.4).
-
Das Gesetz schreibt nicht vor, das bei unterschiedlichen Zuständigkeiten eine
Leitbehörde einen einzigen Entscheid erlassen muss, sondern dass die für die
Koordination verantwortliche Behörde für eine inhaltliche Abstimmung der
Verfügungen sorgt (E. 7.2).
-
Zulässigkeit von Auflagen und Bedingungen in einer Verfügung (E. 7.3).
Exigences de coordination selon l’article 25a LAT
-
Une exception à une notification simultanée des décisions selon l’art. 25a al. 2
let. d LAT est admissible lorsqu’il s’agit par exemple de décisions fédérales et
cantonales (consid. 7.1.1).
-
Séparer la conception d’un projet et son évaluation permet d’aboutir d’abord à une
décision de principe sur son admissibilité, sans déjà se prononcer sur toutes les
autorisations, y compris celles de moindre importance (consid. 7.1.3 et 7.4).
-
La loi n’exige pas le prononcé d’une décision unique lorsque les compétences
décisionnelles appartiennent à des autorités différentes ; elle prescrit en revanche à
l’autorité chargée de la coordination de veiller à la concordance matérielle des
décisions (consid. 7.2).
-
Charges et conditions dans une décision : réquisits de leur admissibilité (consid. 7.3).


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Aus den Erwägungen
7. Die 
Beschwerdeführerin
bemängelt 
des 
Weiteren, 
die
Koordinationspflicht nach Art. 25a des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) sei verletzt worden,
da der Plangenehmigungsentscheid des Staatsrats und derjenige des
Bundesamts für Energie (BFE) nicht zeitgleich eröffnet und kein
einheitliches Rechtsmittel gewährt worden sei. Es hätte ein einziger
Entscheid 
durch 
eine 
Leitbehörde 
erfolgen 
sollen. 
Die
Koordinationspflicht 
sei 
auch 
dadurch 
verletzt, 
dass 
das
Überwachungs- und Monitoringkonzept im angefochtenen Entscheid
nicht verbindlich festgelegt und angeordnet worden sei. Die
Nebenbestimmungen wie sie in den Auflagen [20] und [61] formuliert
worden seien, könnten nicht als Nebenbestimmungen angeordnet und
erst später verfügt werden. Die Auflagen seien zu unbestimmt und
unvollständig. Das entsprechende Konzept müsse mit sämtlichen
Rechten und Pflichten, Zuständigen, Entschädigungsfolgen, konkreten
Festsetzungen und Anordnungen zum aktuellen und künftigen
Monitoring zusammen mit dem angefochtenen Entscheid erlassen und
für mindestens 30 Jahre verfügt werden. Dies gebiete der Grundsatz
der materiellen und formellen Koordination. Zudem seien die beiden
Auflagen [20] und [61] rechtsunwirksam, da hierfür eine ausdrückliche
gesetzliche Grundlage fehle.
7.1 Das Koordinationsgebot (Art. 25a RPG) verlangt, dass die für die
Errichtung einer Baute erforderlichen Verfügungen materiell und soweit
möglich formell koordiniert ergehen (Abs. 1-3). Formelle Koordination
bedeutet, dass wenn bei der Beurteilung koordinationsbedürftiger
Rechtsfragen verschiedene erstinstanzliche Behörden zuständig sind,
diese die Rechtsanwendung in einer Weise abstimmen müssen, dass
qualitativ ein gleichwertiges Koordinationsergebnis erzielt wird (vgl.
BGE 116 Ib 50 E. 4.b; vgl. Arnold Marti in: Heinz Aemisegger/Pierre
Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen, Praxiskommentar RPG:
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, N. 3 zu Art. 25a).
Gemäss Art. 25a RPG ist eine Behörde zu bezeichnen, die für
ausreichende Koordination sorgt, wenn die Errichtung oder die
Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden
erfordert (Abs. 1).


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7.1.1 Art. 25a Abs. 2 lit. d RPG sieht vor, dass die für die Koordination
verantwortliche Behörde für eine inhaltliche Abstimmung sowie
möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der
Verfügungen sorgt. Die Formulierung "möglichst" in Art. 25a Abs. 2 lit. d
RPG lässt aber auch Ausnahmen von einer gleichzeitigen Eröffnung
zu. Ein solcher Ausnahmefall ist beispielsweise gegeben, wenn neben
kantonalen Entscheiden auch ein Entscheid einer eidgenössischen
Behörde vorliegt. Das Bundesgericht hat in einem Entscheid aus dem
Jahre 2015 zusammenfassend festgehalten, dass keine strikte Pflicht
zur gemeinsamen bzw. gleichzeitigen Eröffnung der erforderlichen
Verfügungen bestehe. Demnach sei eine Eröffnung von Verfügungen,
die wenige Tage hintereinander erfolgte, zulässig, wenn es den
Parteien möglich gewesen sei, die Verfügungen am gleichen Tag
anzufechten. Mit der möglichst gemeinsamen Eröffnung der
Verfügungen 
soll 
sichergestellt 
werden, 
dass 
sich 
die
Verfahrensbeteiligten bei deren Anfechtung ein vollständiges Bild über
die 
Sach-
und 
Rechtslage 
machen 
können 
und 
im
Rechtsmittelverfahren alle Aspekte gesamthaft beurteilt werden
können (vgl. Arnold Marti, a.a.O., N. 49 f. zu Art. 25a; vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1C_529/2014 vom 13. Oktober 2015 E. 2.4). Art. 25a
Abs. 3 RPG verankert den Grundsatz, wonach die verschiedenen
Verfügungen keine Widersprüche enthalten dürfen. Diesem Prinzip
kann auch entsprochen werden, wenn die zuständigen Behörden
getrennte Verfügungen für ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereich
erlassen. 
Bei 
einem 
solchen 
Vorgehen 
können 
indessen
unterschiedliche Rechtsmittelinstanzen zuständig sein, was zwar zu
widersprüchlichen Entscheiden führen, allerdings im Falle einer
Anfechtung beim Bundesgericht korrigiert werden könnte (vgl. BGE
133 II 181 E. 5.1.4; vgl. Arnold Marti, a.a.O., N. 49 zu Art. 25a).
7.1.2 Sodann muss auch die Rechtsanwendung materiell koordiniert,
d. h. inhaltlich abgestimmt erfolgen, wenn zwischen den verschiedenen
Bewilligungen 
bzw. 
den 
anzuwendenden 
materiell-rechtlichen
Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang bestand, dass sie
nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden
dürfen (BGE 137 II 182 E. 3.7.4.1, BGE 126 II 26 E. 5d; Urteil des
Bundesgerichts 1C_236/2013 vom 4. Februar 2014 E. 3.1; Peter Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 5. A., Bern 2008,
S. 459; Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Raumplanungsgesetz,
Bern 2006, N. 32 f. zu Art. 25a RPG). Das Erfordernis des engen


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Sachzusammenhanges wird bejaht, wenn Rechtsfragen derart
untrennbar miteinander verbunden sind, dass eine verfahrensrechtlich
getrennte Behandlung zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen
könnte (BGE 117 Ib 35 E. 3e). Ohne Koordination dieser materiellen
Fragen besteht die Gefahr, dass widersprüchliche Entscheide ergehen
könnten, was einer willkürlichen Rechtsanwendung gleichkäme (BGE
137 II 182 E. 3.7.4.1).
7.1.3 Bei komplexeren Vorhaben ist es gelegentlich nicht vermeidbar,
dass der Grundsatzentscheid über die Zulässigkeit eines Vorhabens
vor dem Entscheid über weitere Bewilligungen getroffen werden muss,
weil es unmöglich ist, alle Gesichtspunkte, die Gegenstand einer
Bewilligung bilden, in einem Entscheid zu behandeln. Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts erlaubt es die Gliederung der
Projektierung und Beurteilung zunächst einen Grundsatzentscheid
herbeizuführen, ohne dass schon über sämtliche, auch untergeordnete
Bewilligungen entschieden werden müsste. Die Aufteilung auf zwei
Verfahrensstufen erfordert, dass im Rahmen der ersten Stufe sämtliche
grundsätzlich wesentlichen Aspekte der Anlage oder Baute behandelt
werden. Diese dürfen dann auf der zweiten Stufe nicht mehr in Frage
gestellt werden. Die Behörde darf beispielsweise in einer ersten Etappe
über die Konzession betreffend die Wassernutzung und über die
notwendigerweise mit dieser Verleihung verbundenen Bewilligungen
(insbesondere die fischerei-, naturschutz-
und gewässerschutz-
rechtliche Bewilligung) und erst anschliessend in einer zweiten Etappe
über die Baubewilligung sowie über weitere Bewilligungen, in denen die
Konzession "lediglich" im Einzelnen durchgesetzt und konkretisiert
wird, entscheiden (vgl. BGE 140 II 262 E. 4.3; vgl. René Wiederkehr,
Ausgewählte Fragen der Koordinationspflicht nach Art. 25a RPG aus
der Sicht der Praxis, AJP 2015, S. 599 ff., S. 604).
7.2 Die Rüge der Beschwerdeführerin, der Koordinationsgrundsatz sei
verletzt, da nicht ein einziger Entscheid durch die Leitbehörde erfolgte,
sondern zwei separate Entscheide durch zwei unterschiedliche
Behörden ergingen, zielt ins Leere. Gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. a des
Gesetzes über den Wasserbau vom 15. März 2007 (SGS/VS 721.1)
liegt der Wasserbau und der Unterhalt der Rhone in der Zuständigkeit
des Kantons. Für die Verlegung der Erdgasleitung hingegen ist das
Bundesamt für Energie zuständig (Art. 1, 2 und 17 des Bundesgesetzes
über Rohrleitungsanlagen zur Beförderung flüssiger oder gasförmiger
Brenn- oder Treibstoffe vom 4. Oktober 1963 (SR 746.1; RLG). Das


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Gesetz schreibt nicht vor, das bei unterschiedlichen Zuständigkeiten
eine Leitbehörde einen einzigen Entscheid erlassen muss, sondern
dass die für die Koordination verantwortliche Behörde für eine
inhaltliche Abstimmung der Verfügungen sorgt. Ebenso ist die Rüge,
die Entscheide hätten zeitgleich eröffnet werden sollen, unbegründet.
Gemäss Aussagen der Beschwerdeführerin sei ihr der angefochtene
Plangenehmigungsentscheid des Staatsrats am 15. Dezember 2020
und die Plangenehmigungsverfügung des BFE zwei Tage später
zugestellt worden (act. 4). Wie das Bundesgericht in seinem Urteil
1C_529/2014 vom 13. Oktober 2015 festhielt, liegt darin kein Verstoss
gegen Art. 25a RPG vor, da die beiden Entscheide nur wenige Tage
hintereinander erfolgten, was der Beschwerdeführerin erlaubt hätte, die
beiden Verfügungen am gleichen Tag in vollständiger Kenntnis der
Sach- und Rechtslage anzufechten. Ebenso zielt die Rüge, die
Koordinationspflicht sei verletzt worden, da bei dem angefochtenen
Entscheid des Staatsrats und der Plangenehmigungsverfügung des
BFE kein einheitliches Rechtsmittel gegeben sei, ins Leere. Nach oben
zitierter bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist ein solches Vorgehen
nicht unzulässig. Der Staatsrat hat damit keine Verletzung von
Art. 25a RPG begangen.
7.3 Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Anordnungen in den
Auflagen [20] und [61] direkt in der Plangenehmigung selbst verbindlich
hätten verfügt werden müssen. Es gäbe keine rechtliche Grundlage für
solche Auflagen. Es sei zudem rechtswidrig, die in den Auflagen [20]
und [61] genannten Aspekte von der Dienststelle für Umwelt (DUW)
genehmigen zu lassen, dies hätte der Staatsrat selbst vorzunehmen.
7.3.1 Auflagen und Bedingungen sind Nebenbestimmungen, welche
einer 
verfügenden 
Behörde 
erlauben, 
den 
ihr 
zustehenden
Beurteilungsspielraum in angemessener Weise zu nutzen und die
durch eine Verfügung begründeten verwaltungsrechtlichen Pflichten
und 
Rechte 
entsprechend 
den 
konkreten 
Umständen 
näher
auszugestalten, um den Besonderheiten des Einzelfalls besser gerecht
zu werden (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Band I, 2012, N. 2469, 2484). Eine Auflage ist die
mit einer Verfügung verbundene zusätzliche Verpflichtung zu einem
Tun, Dulden oder Unterlassen, die sich sachlich auf die Hauptregelung
bezieht, sich jedoch nicht auf deren Rechtswirksamkeit auswirkt (vgl.
BGE 129 II 361 E. 4.2). Nebenbestimmungen sind grundsätzlich nur
zulässig, wenn sie sich auf eine gesetzliche Grundlage stützen, einem


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öffentlichen Interesse entsprechen, in einem hinreichend engen
Sachzusammenhang zum anzuordnenden Entscheid stehen und
verhältnismässig 
sind 
(René 
Wiederkehr/Paul 
Richli, 
a.a.O.,
N. 2526 ff.). In Nebenbestimmungen einer Verfügung vorgesehene
Bedingungen oder Auflagen bedürfen nach dem Grundsatz der
Gesetzmässigkeit der Verwaltung einer gesetzlichen Grundlage. Diese
muss nach der Rechtsprechung nicht in allen Fällen ausdrücklich in
einem Rechtssatz vorgesehen sein. Vielmehr kann sie sich auch aus
dem vom Gesetz verfolgten Zweck und damit aus einem mit der
Hauptanordnung in einem engen Sachzusammenhang stehenden
öffentlichen Interesse ergeben. (vgl. BGE 121 II 88, E. 3.a; Urteil des
Bundesgerichts 1C_587/2018 vom 18. September 2019 E. 3.3).
Vorliegend beruhen die Auflagen [20] und [61] auf der gesetzlichen
Grundlage von Art. 14 Abs. 3 des Ausführungsreglements der
Bundesverordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 6. April
2016 (SGS/VS 814.100; RUVPV), wonach die zuständige Behörde im
Entscheid gegebenenfalls die für die Verwirklichung des Projekts
geltenden Bedingungen oder die vom Gesuchsteller zu erfüllenden
Auflagen festsetzt.
Der Vorwurf, wonach der Staatsrat die Aufgabe der Genehmigung des
noch zu verfügenden Überwachungskonzepts nicht an die Dienststelle
für Umwelt delegieren dürfe, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens.
Die Frage der Zuständigkeit kann die Beschwerdeführerin im Rahmen
des Verfahrens zur Genehmigung des Überwachungskonzepts
vorbringen.
7.4 Auch mit der Rüge, wonach die Auflagen unvollständig und zu
unbestimmt seien, dringt die Beschwerdeführerin nicht durch. Gemäss
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es zulässig, bei
komplexeren Verfahren das Projekt zu etappieren, unter der
Voraussetzung, dass im Rahmen der ersten Stufe sämtliche
grundsätzlich wesentlichen Aspekte behandelt werden. Dies hat der
Staatsrat 
getan, 
indem 
er 
verpflichtend 
verfügte, 
dass 
ein
Überwachungskonzept nötig ist. Die Ausgestaltung der Details
allerdings bzw. die konkretisierenden Einzelheiten der Auflage zur
Durchführung der Überwachung durfte der Staatsrat damit einer
künftigen Verfügung im Rahmen der zweiten Stufe überlassen. Wie die
DUW in ihrer Stellungnahme vom 8. Juli 2020 ausführt, handelt es sich
bei der Grundwasserüberwachungsstrategie im Raum H. um einen
iterativen Prozess, der unter Berücksichtigung der Datensätze im


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Zusammenhang mit dem Thermalbad H. und der Sanierung der
ehemaligen Deponie J., der im Los xxx gemachten Erfahrungen, der
ausstehenden Analysenresultate im Los xxx sowie der noch
ausstehenden 
hydrogeologischen 
Modellierungen 
durchgeführt
werden müsse. Es ist damit nachvollziehbar und sachlich gerechtfertigt,
dass die Details zur Ausgestaltung des Überwachungskonzepts in
einem weiteren Verfahren in einer zweiten Stufe verfügt werden. Der
Staatsrat hat damit keine Rechtsverletzung begangen und die Auflagen
sind nicht als unvollständig zu werten.