vs_gerichte · A1 04 22 · 2004-04-22 · fr
Gesundheitswesen
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Santé publique Gesundheitswesen ACDP du 22 avril 2004, X. c. Conseil d’Etat Récusation du membre d’un organe de préavis Lorsque la loi oblige une autorité à requérir un préavis d’une organisation avant d’octroyer une autorisation à un tiers, les personnes chargées de formuler ce pré- avis ont elles-mêmes un statut d’autorité. Elles sont tenues de respecter les règles de récusation de l’art. 10 LPJA. Il en va de même si l’on assimile ces personnes à des experts consultés par l’administration. Ablehnung des Mitglieds einer Konsultationsbehörde Ist eine Behörde vor der Bewilligungserteilung an einen Dritten gesetzlich ver- pflichtet, die Vormeinung einer Organisation einzuholen, verfügen die den Bericht verfassenden Mitglieder selbst über Behördenstatus. Sie sind ver- pflichtet, die Ausstandsregeln von Art. 10 VVRG zu wahren. Entsprechendes gilt, wenn diese Personen mit von der Verwaltung konsultierten Experten gleichgestellt werden. Faits A. L’article 2 alinéa 1 de la loi du 27 mars 1996 sur l’organisation des secours (LOS) dit que par secours au sens de cette loi, il faut entendre l’alerte, la recherche, l’engagement, le sauvetage, l’assis- tance, le transport, l’acheminement adéquat et le transfert de toutes les personnes accidentées, malades ou en danger, quel que soit le

Santé publique
Gesundheitswesen
ACDP du 22 avril 2004, X. c. Conseil d’Etat
Récusation du membre d’un organe de préavis
Lorsque la loi oblige une autorité à requérir un préavis d’une organisation avant
d’octroyer une autorisation à un tiers, les personnes chargées de formuler ce pré-
avis ont elles-mêmes un statut d’autorité. Elles sont tenues de respecter les règles
de récusation de l’art. 10 LPJA. Il en va de même si l’on assimile ces personnes à
des experts consultés par l’administration.
Ablehnung des Mitglieds einer Konsultationsbehörde
Ist eine Behörde vor der Bewilligungserteilung an einen Dritten gesetzlich ver-
pflichtet, die Vormeinung einer Organisation einzuholen, verfügen die den
Bericht verfassenden Mitglieder selbst über Behördenstatus. Sie sind ver-
pflichtet, die Ausstandsregeln von Art. 10 VVRG zu wahren. Entsprechendes
gilt, wenn diese Personen mit von der Verwaltung konsultierten Experten
gleichgestellt werden.
Faits
A. L’article 2 alinéa 1 de la loi du 27 mars 1996 sur l’organisation
des secours (LOS) dit que par secours au sens de cette loi, il faut
entendre l’alerte, la recherche, l’engagement, le sauvetage, l’assis-
tance, le transport, l’acheminement adéquat et le transfert de toutes
les personnes accidentées, malades ou en danger, quel que soit le
lieu où elles se trouvent et quel que soit le moyen de transport uti-
lisé. Selon l’article 9 LOS, l’exploitation d’une entreprise s’occupant
de secours, à titre principal ou accessoire, est soumise à autorisa-
tion du département compétent, sur préavis de l’organisation faî-
tière des secours.
L’article 2 alinéa 1 de l’ordonnance du 20 novembre 1996 sur l’or-
ganisation des secours (OOS) reconnaît comme organisation faîtière
des secours l’association constituée sous le nom d’organisation can-
tonale valaisanne des secours (ci-après : OCVS). L’article 3 alinéa 2
déﬁnit les différentes formes de secours soumises à l’OOS. Il distingue
le sauvetage par lequel on entend la dispensation de soins ambulatoi-
res en conditions d’urgence quel que soit le lieu où se trouvent les per-
sonnes malades, blessées ou en danger (let. a), le transport primaire
pour la dispensation d’un traitement ambulatoire ou hospitalier si le
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patient ne peut utiliser un moyen de transport normal (let. b) et le
transfert entre établissements hospitaliers (let. c). L’article 10 OOS
ﬁxe les conditions d’autorisation que doivent remplir les entreprises
ou institutions pratiquant les secours.
B. X. a déposé le 3 décembre 2002 auprès du Département de la
santé, des affaires sociales et de l’énergie (DSSE) une requête en vue
d’obtenir une autorisation d’exploitation d’un service d’ambulances
privé pour les transferts de patients au sens de l’article 3 alinéa 2 let-
tres b et c OOS. Ce service devait fonctionner sept jours sur sept
durant la journée, sur une période de douze heures.
Le 27 décembre 2003, le DSSE a transmis la requête de X. à l’OCVS
pour préavis au sens de l’article 9 LOS.
Le 7 février 2003, l’OCVS a émis un préavis négatif. Le 27 février
2003, le DSSE a rejeté la requête de X. en estimant notamment que ce
dernier n’avait pas réussi à démontrer qu’il y avait, dans le Valais
romand, un besoin supplémentaire pour une nouvelle entreprise de
secours. En effet, dans cette aire géographique, moins de deux trans-
ferts par jour sont effectués par les entreprises existantes. Par
ailleurs, le DSSE était d’avis que les interventions en matière de ser-
vice d’ambulances devaient être considérées comme formant une
unité avec les autres formes de secours, ceci aﬁn de garantir un sau-
vetage opérationnel de qualité optimale.
C. Le 1er avril 2003, X. a formé un recours administratif auprès du
Conseil d’Etat contre cette décision du DSSE. Formellement, il faisait
valoir que certains membres du conseil d’administration de l’OCVS,
qui avait délivré un préavis négatif à l’intention du DSSE, auraient dû
se récuser car ils exploitaient eux-mêmes des entreprises concurren-
tes à celle qu’il envisageait de créer. Il demandait, en outre, au chef du
DSSE de s’abstenir de statuer sur son recours. Il se plaignait égale-
ment du défaut de motivation de la décision attaquée. Sur le fond, il
disait remplir toutes les conditions prévues par la loi pour se voir
octroyer l’autorisation de police requise.
Le 3 décembre 2003, le Conseil d’Etat a rejeté le recours dont il
était saisi. Il a considéré que l’OCVS n’était pas une autorité de déci-
sion et qu’il n’y avait dès lors pas motif à récusation de certains mem-
bres de son conseil d’administration qui avaient participé à l’élabora-
tion du préavis négatif du 7 février 2003. Par ailleurs, le Conseil d’Etat
conﬁrmait qu’il était de règle que le chef du département dont la déci-
sion faisait l’objet d’un recours administratif s’abstînt de participer à
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la décision de ce collège statuant sur ce recours. Il a jugé, en outre,
que la décision du DSSE était sufﬁsamment motivée. Sur le fond, il a
estimé que le DSSE avait, avec raison, refusé l’autorisation sollicitée
par X., car l’octroi d’une pareille autorisation aurait été de nature à
porter atteinte à la promotion de la qualité, de la rapidité et de la coor-
dination des secours liés à une planiﬁcation optimale de ceux-ci, ainsi
que le postulent la LOS et l’OOS.
D. Le 22 janvier 2004, X. s’est pourvu céans contre cette décision
du Conseil d’Etat (...).
Droit
(...)
2. a) Le recourant persiste à soutenir que l’article 10 LPJA (récu-
sation) a été transgressé, parce que le préavis négatif de l’OCVS du 7
février 2003 a été émis par le conseil d’administration de cette asso-
ciation, dont plusieurs membres ﬁgurent parmi ses concurrents
directs.
b) Le Conseil d’Etat a estimé que ce grief de récusation n’était pas
fondé. En effet, la LOS ne confère pas au préavis de l’OCVS un carac-
tère contraignant, mais permet au DSSE de s’y référer pour mieux sta-
tuer dans un domaine régi par des notions juridiques indéterminées
nécessitant néanmoins l’avis d’une organisation disposant de connais-
sances particulières en la matière. Cet avis n’empêche cependant pas
le DSSE de faire usage du large pouvoir d’appréciation qui est le sien.
Il ne saurait, partant, être question de faire de l’OCVS une autorité
administrative, ni du préavis de l’OCVS une pré-décision.
c) Le message de la LOS mentionne que le projet de loi vise à
maintenir dans toute la mesure du possible l’initiative privée en la
reconnaissant mieux, en la soutenant et en limitant les inconvénients
qui lui sont liés (BSGC, session de mai 1992, p. 16). Par conséquent,
sur proposition de la commission parlementaire, l’exploitation d’une
entreprise de secours était soumise à l’octroi d’une autorisation. Au
cours des premiers débats, il a été rappelé qu’autoriser la cohabita-
tion des secours ofﬁciels et des secours privés entraînerait des difﬁ-
cultés accrues, voire des conﬂits (BSGC, session de mai 1992, inter-
vention Luyet, p. 56). Le système ﬂexible de la double nature des
secours a toutefois été maintenu aﬁn d’éviter une étatisation du ser-
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vice des ambulances (BSGC, session de mai 1992, intervention Barben,
p. 62). Lors des seconds débats, la commission cantonale de secours
a été remplacée par une organisation cantonale faîtière sous la forme
d’une association de droit privé, mais visant des buts d’intérêt public,
dont les statuts devaient être soumis à l’approbation du Conseil d’E-
tat. Cette association devait se voir conﬁer toutes ou une partie des
tâches en matière de secours sous la forme d’un mandat de presta-
tions (BSGC, mars 1996, p. 253). Lors des discussions sur l’article 9
LOS, une proposition visait à remplacer les termes «sur préavis de l’or-
ganisation cantonale faîtière» par les mots «l’organisation faîtière
entendue». Cette proposition n’a pas été retenue «aﬁn de ne pas dimi-
nuer le rôle de l’organisation faîtière qui sera par la suite responsable
de la coordination des activités des entreprises autorisées. Le Conseil
d’Etat, par son département de la santé, ne conservera qu’une respon-
sabilité subsidiaire» (BSGC, mars 1996, p. 678).
Selon l’article 19 des statuts de l’OCVS approuvés par le Conseil
d’Etat le 11 octobre 2000 et votés par l’assemblée générale le 18 octo-
bre 2000, le conseil d’administration est composé de six membres plus
un président. Trois membres sont nommés par le Conseil d’Etat, trois
membres et le président par l’assemblée générale. La nomination du
président est ratiﬁée par le Conseil d’Etat. Le conseil d’administration
émet le préavis prévu aux article 9 LOS et 9 OOS en vue de la décision
du DSSE.
d) La systématique de la LOS oblige ainsi le DSSE à solliciter l’avis
de l’OCVS, laquelle doit lui communiquer son point de vue technique
quant à l’inﬂuence que peut avoir l’octroi d’une autorisation sur le
plan de l’organigramme des secours. En émettant le préavis dont elle
est requise, l’OCVS agit bien en tant qu’organe privé, mais chargé de
l’accomplissement de tâches relevant du droit public au sens de l’ar-
ticle 3 alinéa 2 LPJA. Contrairement à ce qu’a jugé le Conseil d’Etat,
cette organisation doit donc être assimilée à une autorité administra-
tive à qui s’appliquent les règles de la LPJA. Parmi celles-ci, l’article 10
alinéa 1 lettre e LPJA prévoit que les personnes appelées à rendre ou
à préparer une décision doivent se récuser s’il existe des circonstan-
ces de nature à faire suspecter leur impartialité.
e) Dans la mesure où l’OCVS fonctionne de la même manière
qu’une commission d’experts, les dispositions de l’article 10 alinéa 1
lettre e LPJA trouvent application (ATF 116 Ia 135). L’obligation de se
récuser concerne, en effet, également les experts (Merkli/Aeschli-
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mann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts-
pﬂege im Kanton Bern, note 7 ad art. 9; Kölz/Bosshardt/Röhl, Kom-
mentar zum Verwaltungsrechtsplegegesetz des Kantons Zürich, 2e éd.,
p. 92, note 9 ad art. 5a). Cela étant, le Conseil d’Etat ne pouvait,
comme il l’a fait, soutenir que l’obligation de récusation n’existait pas
du moment que l’OCVS fonctionnait comme une sorte de commission
d’experts. Ce point de vue prêtait d’autant plus le ﬂanc à la critique
qu’il est avéré que certains experts ayant participé à la décision du
conseil d’administration de l’OCVS sont des concurrents potentiels du
recourant (ATF 119 V 466 consid. 5c), de sorte que celui-ci peut légiti-
mement se prévaloir de circonstances de nature à faire suspecter l’im-
partialité de ces experts. Les pièces du dossier montrent, du reste,
que ce risque d’impartialité n’est pas une vue de l’esprit du recourant.
En effet, dans son dossier accompagnant sa requête du 3 décembre
2002, X. est d’avis qu’il y a lieu de craindre une réaction virulente de
la part des ambulances et d’une société U. Il relève aussi que d’im-
portantes négociations sont à prévoir auprès de l’OCVS , actuellement
penchée sur la planiﬁcation des ambulances en Valais pour les servi-
ces d’urgences P1 et P2. Par ailleurs, il ressort du procès-verbal du 30
janvier 2003 du conseil d’administration de l’OVCS que son président
a eu un entretien avec le directeur de la société U. La description qui
suit de la mise en place du service d’ambulances sur le plan cantonal
indique que la situation est actuellement satisfaisante. La question de
savoir si l’intervention de Z., directeur de U., auprès du président du
conseil d’administration de l’OCVS a été déterminante ou non sur ce
constat peut légitimement être évoquée. Enﬁn, on ne saurait passer
sous silence que W., chez qui le recourant a demandé une offre d’ac-
quisition d’ambulance, et P., exploitant également un service d’ambu-
lances, sont assurément des concurrents potentiels de X.
Au vu de ce qui précède, force est d’admettre que le Conseil d’E-
tat a jugé à tort que le grief de récusation que faisait valoir X. dans la
procédure du recours administratif était infondé. Le recours doit donc
être admis pour ce motif.
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