vs_gerichte · A1 15 39 · 2015-08-21 · fr
Bauwesen
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A1 15 39 A1 15 40 ARRÊT DU 21 AOÛT 2015 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Thomas Brunner, président ; Jean-Bernard Fournier et Christophe Joris, juges ; Frédéric Fellay, greffier en la cause T_________ SA, recourante, représentée par Maître M_________ contre CONSEIL D’ÉTAT DU CANTON DU VALAIS, autorité attaquée, MUNICIPALITÉ DE N_________, autre autorité, dans les affaires qui opposent la recourante à U_________, V_________ et

A1 15 39 
A1 15 40 
 
 
ARRÊT DU 21 AOÛT 2015 
 
en la cause 
 
contre 
 
CONSEIL D’ÉTAT DU CANTON DU VALAIS, autorité attaquée, MUNICIPALITÉ DE 
N_________, autre autorité, dans les affaires qui opposent la recourante à 
U_________, V_________ et W_________, X_________, Y_________ et à la 
SOCIÉTÉ IMMOBILIÈRE Z_________ SA, représentée par Me O_________ 
 
(construction) 
recours de droit administratif contre les décisions du 21 janvier 2015 


- 2 - 
 
Faits 
 
A. Le 30 août 2013, la société T_________ SA requit l'autorisation de construire un 
immeuble d'habitation de 22 logements - projet « A_________ » - avec parking 
souterrain de 19 places sur le n° xxx1 (mutation en cours) de la commune de 
N_________. Ce terrain se situe au lieu dit B_________, entre l'avenue C_________, 
voie cantonale au sud, et le chemin D_________, dévestiture communale au nord, en 
zone centre III (C III) au sens de l’article 95 du règlement communal de construction et 
de zones de N_________ approuvé en Conseil d'Etat le 28 juin 1989 (RCCZ). 
Le 7 novembre 2013, le Conseil municipal de N_________ délivra le permis de bâtir en 
écartant les deux oppositions que la publication de cette demande au Bulletin officiel 
(B.O.) n° xxx du xxx 2013 avait suscitées. La première, collective, émanait de dix-huit 
propriétaires voisins du n° xxx1, dont U_________, V_________ et W_________, 
Y_________ et X_________, qui reprochaient à l’immeuble mis à l’enquête de ne pas 
se conformer aux réquisits découlant d’un arrêt de céans rendu le 4 février 2011 (A1 
10 80 figurant au dossier du Conseil d’Etat) dans le cadre d’un précédent projet prévu 
à cet emplacement. La seconde opposition avait été déposée par la société 
immobilière Z_________ SA (ci-après : Z_________ SA), propriétaire du n° xxx2, à 
l’extrémité est du chemin D_________. 
B. Par décisions séparées du 21 janvier 2015, le Conseil d’Etat admit les recours 
administratifs que les cinq consorts prénommés, d’une part, et la société opposante, 
d’autre part, avaient, les 13 respectivement 20 décembre 2013, interjetés à l’encontre 
de l’autorisation de construire du 7 novembre 2013. Il annula ce prononcé au motif que 
le sous-sol du bâtiment prévu et une rampe piétonnière empiétaient sur l’alignement du 
chemin D_________ sans que la Ville de N_________, qui paraissait avoir tacitement 
octroyé une dérogation à l'interdiction de construire prévalant dans cet espace, n’eût 
indiqué quels justes motifs présidaient à cette exception ni procédé à la pesée d'inté-
rêts qu’exigeait l'article 212 alinéa 1 de la loi sur les routes du 3 septembre 1965 
(LR ; RS/VS 725.1 ; consid. 2d des décisions U_________ et c./Z_________ SA). En 
second lieu, le projet ne tenait pas les 14 m de hauteur maximale de façade autorisée 
(art. 78 et 95 RCCZ). L’exécutif local avait, à cet égard, indûment tablé sur l'altitude 
des voies publiques bordant la parcelle n° xxx1 alors que toutes les dispositions can-
tonales et communales relatives à la hauteur des bâtiments et des façades se réfé-


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raient au terrain naturel ou aménagé se trouvant immédiatement au pied de la 
façade,et non à une certaine distance, même minime, de celle-ci. Mesurée de cette 
manière, la façade nord s’élevait à 14.40 m au niveau de la ligne théorique de corniche 
et non pas à 13.73 m, comme le prétendaient la Ville de N_________ et la 
constructrice. Il y avait cependant plus : la ligne supérieure de toiture culminait à 
17.60 m ; elle était déterminante dans le calcul de la hauteur attendu que la partie de 
façade située au-delà des 14.40 m était entièrement borgne, à l'exception d'une petite 
partie d'une baie vitrée verticale en partie ouest. La Ville de N_________ avait fait 
abstraction de cette portion sommitale en la qualifiant, à tort, de lucarne (article 93 
RCCZ), ce terme s’entendant, raisonnablement, d’une ouverture, d’une fenêtre, d’une 
baie permettant de faire entrer la lumière extérieure dans les combles d'un bâtiment. 
Cela étant, la façade nord dépassait nettement le maximum de 14 m et demeurait trop 
haute, à 14.40 m, même s’il fallait admettre la présence d’une lucarne. En façade sud, 
l'attique comportait par contre des fenêtres. Il pouvait dès lors s’agir d’une lucarne que 
l’article 11 alinéa 4 de la loi sur les constructions du 8 février 1996 ne prenait pas en 
compte (LC ; RS/ VS705.1). Cependant, mesurée abstraction faite de l’attique et sans 
égard au niveau de l’avenue C_________, cette façade pointait encore à 14.40 m. 
L’instance de recours administratif écarta pour le reste un moyen tiré d’un nombre 
d’étages excessif. Le projet comportait un rez-de-chaussée, quatre étages et un 
attique, soit cinq niveaux réglementaires attendu que l'attique n’excédait pas, en 
surface, les 2/3 de l'étage inférieur (art. 12 al. 2 LC). Dans son arrêt du 4 février 2011 
relatif à un projet antérieur attaqué par U_________ et Y_________, le Tribunal avait 
requis la Ville de N_________ de motiver son choix d'admettre un bâtiment de cinq 
étages plutôt que quatre (cf. art. 95 RCCZ). En l’occurrence, cette collectivité avait 
donné la priorité à la densification du bâti dans son centre urbain, sans tenir compte 
des hauteurs plus modestes des anciens bâtiments du quartier. Cette option n’était pas 
à censurer : réaliser des bâtiments conformes à l’actuel RCCZ deviendrait impossible 
s’il fallait respecter des gabarits résultant de réglementations caduques (consid. 3e des 
décisions U_________ et c./Z_________ SA). 
Par économie de procédure, le Conseil d’Etat se prononça brièvement sur les autres 
griefs soulevés par les recourants. Il estima, contrairement à U_________ et consorts, 
que le Conseil municipal pouvait valablement exiger une toiture plate en lieu et place 
de la toiture à quatre pans prescrite par l’article 95 RCCZ. L’article 92 lettre b RCCZ l’y 
habilitait expressément dans le but d’adapter la toiture au caractère du quartier. Or, 
dans le secteur concerné, très urbanisé et situé à proximité d'un grand centre commer-
cial, une toiture plate ne créerait pas de rupture significative dans le paysage. 


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L'exécutif local n'avait donc pas abusé de son pouvoir d'appréciation en statuant dans 
ce sens (consid. 4b de la décision U_________ et c.). Sur les questions d'accès, la 
situation différait totalement de celle qui prévalait au moment où le Tribunal avait 
statué, le 4 février 2011. Le chemin D_________ était désormais à sens unique ouest-
est et l'accès des véhicules entrant dans le parking allait se faire par l'avenue 
C_________ exclusivement. La desserte communale n'était donc mise à contribution 
que par le trafic sortant, dans un seul sens et sur une trentaine de mètres seulement, 
ce qui n’allait engendrer aucun problème significatif pour le trafic (consid. 4c des 
décisions U_________ et c./Z_________ SA). La contiguïté du futur bâtiment avec 
celui que E_________ prévoyait d’édifier sur le n° xxx3 attenant à l’est résultait d’une 
convention de servitude inscrite au Registre foncier selon les indications de la Ville de 
N_________ : les critiques émises par Z_________ SA à propos de la légalité de cette 
mitoyenneté étaient mal fondées. Cette société se plaignait, en outre, d’une véranda 
au sud-est de l’immeuble et prétendument à 2.8 m de la limite, mais cet ouvrage ne 
ressortait nullement des plans agréés. Cependant, le prochain dossier devait intégrer 
un plan des aménagements extérieurs et des conduites, la recourante dénonçant à 
juste titre un manquement sur ce point (consid. 4b de la décision Z_________ SA). Le 
Conseil d’Etat invita finalement la Ville de N_________ à veiller à ce que le nombre de 
places de parc soit suffisant au sens de l'article 40 RCCZ et à prendre en compte les 
exigences ressortant du considérant 11 de l'arrêt A1 10 80 ; la problématique de la 
place de jeux devait être traitée en conformité avec le considérant 12b de ce prononcé 
(consid. 4d et 4e des décisions U_________ et c./Z_________ SA). 
C. Le 21 janvier 2015, le Conseil d’Etat admit également le recours que Y_________ 
et U_________ avaient, le 24 mars 2014, formé à l’encontre de l’autorisation de 
construire délivrée le 6 février 2014 par la Ville de N_________ à E_________ pour 
l’édification, sur le n° xxx3 évoqué précédemment, d’un immeuble d’habitation avec 
parking souterrain (projet « F_________ »). L'entrée, respectivement la sortie, des 
véhicules des immeubles prévus sur les nos xxx1 et xxx3 contigus avaient à chaque 
fois lieu dans l'autre bâtiment, de sorte que les causes étaient à traiter simultanément. 
Le Conseil d’Etat annula le permis municipal du 6 février 2014 en constatant que les 
façades nord et sud, mesurées à partir d’un point situé à leur pied, et non d’après 
l’altitude des voies publiques, dépassaient de 60 cm respectivement de 50 cm les 14 m 
réglementaires. Procédant, le 27 février 2015, par le biais du même avocat que la 
société T_________ SA, E_________ déféra ce prononcé dans un recours de droit 
administratif rejeté parallèlement ce jour (A1 15 41). 


- 5 - 
D. Par deux mémoires du 27 février 2015 motivés de façon identique, T_________ SA 
requit le Tribunal d’annuler les décisions du 21 janvier 2015 rendues à la suite des 
recours administratifs des 13 et 20 décembre 2013 et de confirmer l’autorisation de 
construire du 7 novembre 2013, le tout sous suite de frais et dépens. A l’appui de ces 
conclusions, la recourante prétend qu’il se justifiait de tabler, en dérogation aux règles 
en vigueur, sur l’altitude de l’espace public pour mesurer la hauteur des façades. Ce 
procédé correspondait à une pratique municipale établie depuis la fin des années 
quatre-vingts, qui permettait de préserver des fronts de rue unis, avec des hauteurs à 
la corniche similaires entre bâtiments voisins. T_________ SA s’en prend également 
au motif d’annulation du permis communal tiré d’une violation de l’article 212 LR en 
signalant que, lors de ses délibérations du 7 novembre 2013, la municipalité avait 
relevé que le sous-sol du projet « A_________ » empiétait sur les alignements et 
qu’une exception devait être consentie en application de la disposition précitée. D’autre 
part, le Conseil d’Etat avait, s’agissant du projet « F_________ » voisin, débouté les 
recourants du grief correspondant en jugeant d’intérêt public prépondérant l’octroi de 
dérogations dès lors qu’elles permettaient l’aménagement d’espaces verts en surface 
en lieu et place de places de parc extérieures. Le traitement différent réservé par 
l’instance de recours administratif à ces situations semblables violait l’article 8 de la 
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101). 
Le 2 mars 2015, la recourante demanda la jonction des causes A1 15 39/40/41. 
Se déterminant le 7 avril 2015 dans la cause A1 15 39, la Ville de N_________ 
proposa d’admettre le recours de la société T_________ SA. Elle estima que le 
Conseil d’Etat avait effectivement violé le principe de l’égalité de traitement en refusant 
de reconnaître le bien-fondé d’une dérogation à l’alignement communal pour le projet 
« A_________ ». Concernant la hauteur, la prise en compte du niveau des voies 
publiques était une pratique constante du service de l’édilité destinée à assurer une 
mesure objective pour tous les immeubles construits sous l’empire du RCCZ actuel et 
à préserver un front de rue uni. Si cette méthode devait se révéler incompatible avec le 
droit cantonal, la recourante devait être mise au bénéfice d’une dérogation afin d’éviter 
l’édification de bâtiments présentant des hauteurs non coordonnées en front de rue. 
Dans ce contexte, la municipalité exposait qu’un changement de pratique la mettrait 
face à des « difficultés urbanistiques quasi insurmontables » attendu que, « dans de 
nombreux quartiers, il ne serait plus possible de construire en assurant une continuité 
du bâti à hauteur de corniche ». L’application stricte des règles cantonales allait aboutir 
à n’autoriser que des bâtiments de plusieurs mètres inférieurs à ceux construits sur la 


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base de l’actuel RCCZ. Sur cet arrière-plan, un changement de pratique était inconce-
vable et la recourante pouvait prétendre à se voir appliquer celle qui avait cours 
jusqu’ici et qui, au demeurant, répondait à l’objectif de densification déduit de l’article 
75b Cst. et de l’article 1er alinéa 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 
22 juin 1979 (LAT ; RS 700). 
Le 7 avril 2015, le Conseil d’Etat proposa de rejeter les recours de la société 
T_________ SA. Il signala que la Ville de N_________ ne s’était jamais prononcée sur 
une dérogation à l’alignement de la route communale pour le projet « A_________ », 
contrairement à ce qui avait été le cas pour le bâtiment voisin « F_________ ». Sans 
une décision communale expresse, il n’y avait pas lieu d’admettre l’empiètement du 
sous-sol du bâtiment projeté sur le n° xxx1 sur le chemin D_________. Pour le reste, 
l’instance précédente fit valoir que la pratique alléguée consistant à prendre comme 
niveau de référence celui de la voie publique la plus proche, même plus élevée que le 
terrain naturel ou aménagé, n’avait jamais été portée à sa connaissance de manière 
explicite. Elle confirma qu’une surélévation borgne de la façade ne pouvait pas être 
qualifiée de lucarne et qu’une hauteur calculée par rapport à la voie publique, sans 
considération du terrain naturel ou aménagé plus bas, était contraire au droit positif. 
Enfin, une éventuelle dérogation ne devait pas, comme en l’espèce, porter atteinte aux 
droits légitimes des voisins situés à quelques mètres plus au nord, en les privant 
d’ensoleillement. 
U_________ et consorts conclurent implicitement au rejet du recours, le 12 avril 2015. 
Le 6 mai 2015, la recourante maintint ses conclusions. L’instruction de la cause A1 15 
39 s’est close le lendemain par la communication de cette écriture à U_________ et 
consorts. 
Z_________ SA ne s’est pas déterminée. L’instruction de la cause A1 15 40 s’est close 
le 9 juin 2015 par la communication aux intéressés des remarques complémentaires 
du 8 juin 2015 de la recourante. 
Les autres faits important à l’arrêt seront repris ci-après dans la mesure utile. 
 
 


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Considérant en droit 
 
1.1 T_________ SA est directement touchée par l’annulation de l’autorisation de 
construire du 7 novembre 2013 qu’elle avait obtenue de la Ville de N_________ (art. 
80 al. 1 let. a et 44 al. 1 let. a de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la 
juridiction administratives - LPJA ; RS/VS 172.6). Régulièrement formés, ses recours 
sont au surplus recevables (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 LPJA). 
1.2 Il convient de joindre les causes A1 15 39 et A1 15 40 en application de l'article 
11b alinéa 1 LPJA vu que les recours y relatifs émanent de la même société, se 
rapportent à un état de faits identique et articulent des griefs similaires. Dès lors qu’elle 
concerne un projet, une parcelle et un constructeur différents, la cause A1 15 41 sera, 
en revanche, jugée séparément. Son traitement simultané aux présentes affaires 
s’impose toutefois dans la mesure où les projets « A_________ » et « F_________ » 
se conditionnent mutuellement par leurs débouchés communs sur le domaine public. 
2.1 L’autorité précédente reproche aux façades de l’immeuble « A_________ » de 
dépasser les 14 m admissibles en zone C III. La Ville de N_________ avait jugé ces 
façades réglementaires, avec des hauteurs de 13.73 m au nord et de 14 m au sud 
mesurées depuis un niveau correspondant à celui des voies publiques attenantes 
(cf. plans explicatifs figurant en annexe à son écriture du 4 juin 2014). Dans son 
recours du 27 février 2015, la recourante admet que cette méthode de calcul est 
contraire au droit. La commune se borne, de son côté, à concevoir qu’elle puisse 
contrevenir aux prescriptions de rang cantonal (cf. le chiffre 3 de sa réponse du 7 avril 
2015). Force est cependant de constater que la pratique litigieuse s’écarte non 
seulement de la référence déterminante selon le droit supérieur (art. 11 al. 2 LC), mais 
aussi des prescriptions du RCCZ. L’article 78 lettre a RCCZ prévoit, en effet, que « la 
hauteur d'un bâtiment est mesurée au milieu de la façade principale la plus haute […] 
sur une verticale, du point le plus bas du sol naturel (ou du sol aménagé, s'il est plus 
bas), jusqu'à l'intersection de la façade avec la ligne supérieure de la toiture (pour les 
toits plats, jusqu’à l’arrête supérieure du garde-corps, qu’il soit ajouré ou non.) ». A 
l’instar de l’article 11 LC, la norme communale précitée ne prescrit nullement de 
prendre en compte le niveau des voies publiques voisines d’un bâtiment. Il s’ensuit 
qu’abstraction faite de la problématique de l’attique, qui sera traitée plus loin, les 
façades sud et nord du bâtiment pointent à la hauteur, excessive, de 14.40 m, 


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conformément à l’indication figurant d’ailleurs sur les plans agréés (cf. ég. les plans 
annotés par l’organe d’instruction des recours administratif). 
2.2 Au fond, l’argumentation de la recourante et de la Ville de N_________ consiste à 
prétendre qu’il se justifierait, à titre dérogatoire (art. 30 LC et 98 RCCZ), d’admettre le 
niveau des voies publiques comme point de référence. Par ailleurs, cette méthode de 
calcul résulterait d’une pratique municipale constante dont la perpétuation s’imposerait. 
2.3.1 L’article 98 1ère phrase RCCZ dispose que le Conseil communal peut exception-
nellement déroger aux dispositions du RCCZ si l’application stricte des prescriptions 
légales ne s’adapte pas aux conditions d’un terrain ou d’un programme particulier, et à 
condition que ni l’intérêt général ni les intérêts importants des voisins ne soient lésés. Il 
convient à cet égard de rappeler que l’octroi d’une dérogation suppose une situation 
exceptionnelle. De manière générale, une telle situation se présente lorsque les dispo-
sitions à appliquer reposent sur des hypothèses à ce point différentes de certaines 
circonstances données qu'on doit en inférer que l'auteur de la norme aurait légiféré 
autrement s'il avait imaginé qu'un tel cas puisse se présenter. Les dérogations ne 
doivent pas aboutir à contourner le droit matériel, en particulier des prescriptions 
spéciales, pour favoriser tel ou tel requérant, mais doivent s'inspirer d'objectifs géné-
raux sous-jacents à la réglementation (p. ex. ACDP A1 14 269 du 20 février 2015 
consid. 3.1). L’octroi d’une dérogation implique une pesée entre les intérêts publics et 
privés au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du proprié-
taire concerné à l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement éco-
nomiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation 
optimale du terrain, ne suffisent pas, à elles seules, à justifier une dérogation (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_196/197/2007 du 27 février 2008 consid. 5.3 ; A. Zaugg/P. Ludwig, 
Baugesetz des Kantons Bern, vol. I, 4e éd, 2000, p. 366). Il appartient à celui qui pré-
tend avoir droit à une exception d’apporter aux autorités la preuve que les conditions 
légales pour une telle dérogation sont remplies (A. Ruch, Commentaire LAT, n° 20 ad 
art. 23 LAT ; cf. ég. art. 30 al. 2 LC). L’article 30 LC, disposition cantonale correspon-
dante, n’a pas une portée différente de celle exposée ci-dessus. 
2.3.2 En substance, la recourante et la Ville de N_________ excipent d’un intérêt 
public consistant à préserver des fronts de rue unis avec des hauteurs de bâtiments 
similaires à la corniche, objectif qui ne pourrait être atteint s’il fallait prendre en compte 
le niveau du terrain naturel ou du terrain aménagé. A les écouter, le niveau des 
parcelles était, en effet, susceptible de varier au gré de « multiples aménagements, 


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excavations, terrassements, remblaiements, etc. opérés par les différents propriétaires 
au cours des dernières décennies ». 
Ces raisons ne justifient clairement pas de s’écarter des points inférieurs de repère que 
fixent à l’identique la LC et le RCCZ. Il convient préalablement d’observer que ce n’est 
qu’à certaines conditions particulières qu’un sol aménagé peut être considéré comme 
terrain naturel (cf. la notion de « terrain naturel » dans le glossaire de l’OC) et que des 
règles spécifiques régissent les excavations, qui sont notamment exemptées du calcul 
déterminant lorsqu’elles permettent l’accès au garage ou au parking collectif (cf. art. 11 
al. 3 LC et la notion de « sol aménagé » dans le glossaire ; art. 78 let. b RCCZ). 
Ensuite, ni la recourante ni la commune n’expliquent à quel titre il se justifierait concrè-
tement, dans le secteur considéré, de tabler exceptionnellement sur le niveau des 
voies publiques ceinturant le n° xxx1. Sur ce point, il n’est nullement établi, ni même 
allégué, que le terrain naturel des parcelles situées le long du chemin D_________ 
serait accidenté ou irrégulier. Au demeurant, il ressort du plan de situation versé le 
24 juin 2014 par la Ville de N_________ au dossier de l’instance précédente que le 
secteur est très largement construit. Or, si la municipalité cherchait réellement à avoir 
un front de rue uniforme, on peine à comprendre qu’elle permette, sous prétexte de 
densifier, que le projet « A_________ » comporte cinq étages, sans tenir compte des 
hauteurs qu’elle reconnaît « sensiblement inférieures » des anciens immeubles 
préexistants du quartier (cf. extrait du procès-verbal de la séance de Conseil municipal 
du 7 novembre 2013 p. 9 ch. 7b ; cf. ég. consid. 3e de la décision attaquée). Cette 
volonté d’harmoniser la hauteur des bâtiments à la corniche est d’autant plus douteuse 
que la façade nord agréée par la commune se prolonge, en continuité directe de celle-
ci et sur une longueur de 12.37 m, à une hauteur de 17.60 m venant briser la ligne 
uniforme soi-disant recherchée (cf. plan de la façade nord annexé à l’écriture 
communale du 4 juin 2014). 
L’octroi d’une dérogation ne doit, par ailleurs, pas léser les intérêts importants des 
voisins. Or, comme le relève avec raison le Conseil d’Etat dans sa réponse céans, 
l’exception défendue par la commune et la recourante, en tant qu’elle revient à 
surélever l’ouvrage par rapport au gabarit en soi réglementaire, porterait une atteinte 
non négligeable aux voisins situés à quelques mètres plus au nord, en vis-à-vis. On a 
finalement vu qu’une situation exceptionnelle se présente lorsque les dispositions à 
appliquer reposent sur des hypothèses à ce point différentes de certaines circonstan-
ces données qu'on doit en inférer que l'auteur de la norme aurait légiféré autrement s'il 
avait imaginé qu’une telle hypothèse puisse se présenter. Tel n’est manifestement pas 


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le cas ici puisque les règles prescrivant de tenir compte du terrain naturel ou aménagé 
(au droit de la façade) ne sont pas seulement de rang cantonal, mais découlent 
également du RCCZ, texte qui est de surcroît antérieur à la LC et à ses dispositions 
d’exécution. Sur cet arrière-plan, le Tribunal ne voit pas matière à s’écarter des pres-
criptions communales et cantonales de calcul de la hauteur. Il y a d’autant moins de 
raison d’admettre une dérogation qu’existent, en droit positif, des instruments utiles à la 
réalisation du but urbanistique allégué par la Ville de N_________, par exemple les 
alignements spéciaux de l’article 7 LC. Si ceux-ci ne permettent a priori pas de tabler 
sur des points inférieurs de référence autres que ceux du RCCZ ou du droit cantonal, 
ils peuvent, par contre, déterminer l’emplacement et le gabarit des constructions et 
installations ou fixer l’alignement d’une rangée de façades (cf. ég. la définition que 
donne le glossaire de l’alignement architectural, qui fixe la hauteur des corniches, le 
nombre et la hauteur des étages, les arcades, etc). Ce type d’instruments est à mettre 
en œuvre avant de recourir à des solutions dérogatoires généralisées compromettant 
la prévisibilité et la sécurité du droit. 
2.4.1 Reste à examiner si la méthode de calcul litigieuse est à autoriser en application 
du principe de l'égalité de traitement (art. 8 Cst), ainsi que le soutiennent la Ville de 
N_________ et, de manière implicite, la recourante. Selon la jurisprudence (p. ex. arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_423/2011 du 2 avril 2012 consid. 5.1 et les références), le 
principe de la légalité de l'activité administrative (art. 5 al. 1 Cst.) prévaut en principe 
sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut 
généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est 
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas 
appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de 
l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les 
dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité 
que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la 
loi ; en principe, si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, le Tribunal 
présume qu'elle se conformera à la loi à l'avenir. Il faut encore que l'autorité n'ait pas 
respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas 
isolés et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la 
préférence au respect de la légalité. C'est seulement lorsque toutes ces conditions sont 
remplies que le citoyen est en droit de prétendre, à titre exceptionnel, au bénéfice de 
l'égalité dans l'illégalité. 


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2.4.2 En l’occurrence, l’existence d’une pratique municipale consistant à mesurer les 
façades par référence au niveau des voies publiques n’est nullement établie. La recou-
rante et la Ville de N_________ excipent de ce procédé sans toutefois entreprendre de 
démontrer qu’il aurait été appliqué par l’exécutif local de manière constante. Il convient 
à cet égard de rappeler que les façades du précédent projet, censuré dans l’arrêt 
A1 10 80, n’avaient à aucun moment été mesurées eu égard à l’altitude du chemin 
D_________ ou de l’avenue C_________. La réponse communale du 7 avril 2015 
évoque, sous chiffre 4b, la construction érigée sur le n° xxx5, à l’extrémité ouest du 
chemin D_________. Le Tribunal doit cependant constater, avec le Conseil d’Etat, que 
cet exemple illustre la problématique des lucarnes en toiture (art. 93 RCCZ), ainsi que 
cela ressort expressément de l’écriture communale du 4 juin 2014 évoquant plus en 
détail ce précédent (p. 1). La pratique alléguée n’est, pour le reste, pas plus connue du 
Tribunal qu’elle ne l’est du Conseil d’Etat (cf. ch. 1 de sa réponse céans). En corollaire, 
la Ville de N_________ ne peut pas être suivie quand elle affirme que cette pratique 
n’aurait été « remise en cause que récemment par la jurisprudence », sans d’ailleurs 
mentionner l’affaire dont il s’agirait. En tout état de cause, des motifs tenant à la 
prévisibilité et à la sécurité du droit et à la protection des intérêts privés plaideraient en 
défaveur du maintien d’une méthode de calcul tablant sur l’altitude des voies publi-
ques. Il peut être renvoyé, à cet égard, aux considérations émises sous chiffre 2.3.2 ci-
dessus, également pertinentes dans ce contexte. Dans ce même sens, l’objectif de 
densification allégué par le Conseil municipal ne saurait légitimer des entorses au droit 
en vigueur. Pour concrétiser un tel but, il appartient bien plutôt au législatif communal 
de procéder aux adaptations utiles du RCCZ. Enfin, permettre à la Ville de 
N_________ d’ignorer les points inférieurs de mesure communs à l’article 11 LC et à 
l’article 78 RCCZ reviendrait à trahir la volonté du législateur cantonal qui est 
d'instaurer « une unité de langage et d'application des dispositions légales sur 
l'ensemble du canton » (BSGC novembre 1996 p. 1179 ; cf. à ce propos A1 10 80 
consid. 4b et 4c), résultat que la juridiction administrative cantonale ne saurait 
cautionner. Au vu de ce qui précède, l’argumentation tirée d’une pratique illégale à 
perpétuer est à écarter. 
2.5.1 Le prononcé attaqué reproche également à la façade nord du bâtiment de culmi-
ner à 17.60 m. Constatant que sa partie sommitale longue de 12.37 m ne comportait 
qu’une petite partie d’une baie vitrée verticale du côté ouest, le Conseil d’Etat a estimé 
qu’il ne pouvait raisonnablement s’agir d’une lucarne autorisée par l’article 93 RCCZ, 
non déterminante dans le calcul de la hauteur de façade, comme le prétendait la Ville 
de N_________ (cf. sa lettre explicative du 4 juin 2014 et les schémas 


- 12 - 
l’accompagnant). Cette opinion, qui table sur la définition de la lucarne comme ouvrage 
destiné à faire entrer la lumière dans les combles d’un bâtiment, n’est pas à contredire 
(cf. dans ce sens RDAF 2009 I p. 37) : contrairement à ce que plaide la recourante 
dans son écriture du 8 juin 2015, l’ouverture verticale (d’environ 1 m) ne permet pas 
d’assimiler le volume de 12.37 m de long, borgne pour le solde, à une lucarne. Ce 
motif entraîne à lui seul le maintien des décisions du 21 janvier 2015 et, partant, le rejet 
des recours de la société T_________ SA. 
2.5.2 Le refus d’admettre l’existence d’une lucarne ne se justifie pas seulement au 
regard de l’absence quasi-totale d’ouvertures dans la face concernée de l’ouvrage. Ce 
refus se justifie déjà parce que le bâtiment ne comporte, en réalité, aucune lucarne. 
D’après la définition du Centre national de ressources textuelles et lexicales (CNRL) 
citée par le Conseil d’Etat (consid. 3d), une lucarne s’entend, en effet, d’une fenêtre 
pratiquée dans le toit d’un bâtiment. L’article 93 lettre a RCCZ évoque lui aussi des 
ouvrages compris dans la toiture, caractéristique qui ressort d’ailleurs du croquis n° 1 
du glossaire. Sur cet arrière-plan, l’ouvrage laissé de côté dans le calcul de la hauteur 
par la Ville de N_________ ne peut être sérieusement qualifié de lucarne. Il s’agit, bien 
plutôt, d’un dernier niveau habitable recouvert d’un toit plat, autrement dit d’un attique 
(cf. cette notion dans le glossaire). Cela étant, dès lors que, du côté nord et sur le point 
milieu décisif, le mur de cet attique s’inscrit dans le prolongement direct de la façade, la 
verticale à tirer en application de l’article 78 lettre a RCCZ pointe à 17.60 m. Cette 
mesure s’impose nonobstant le fait que les 12.30 m du mur quasi borgne concerné 
n’excède pas la limite d’un tiers de la longueur de la façade du dernier étage (cf. art. 93 
let. a 2ème phr. RCCZ). Le Tribunal ne voit pas à quel titre le constructeur qui opte pour 
une toiture plate pourrait prétendre à l’application de prescriptions concernant les toits 
à pans. Du côté sud, l’exclusion de l’attique du calcul déterminant ne saurait non plus 
tabler sur l’existence, inexactement constatée par le Conseil d’Etat, d’une lucarne. A 
bien regarder, cet attique présente une face comprise dans le prolongement direct de 
la façade sud de l’immeuble, qui correspond aux murs implantés sur l’alignement de 
l’avenue C_________, et non aux saillies d’1 m 50 prévues aux étages 1 à 4 (cf. coupe 
AA et plans des différents niveaux et préavis du Service des routes et cours d’eau - 
SRCE figurant dans la synthèse des prises de position du 8 octobre 2013). Ainsi, la 
droite tirée en façade sud conformément à l’article 78 lettre a RCCZ s’élève à plus de 
17 m et dépasse largement les 14 m réglementaires. 
2.5.3 Hormis ces questions de hauteur, le Tribunal relève, au passage, que l’admissi-
bilité d’un attique s’inscrivant dans le prolongement de la façade de l’immeuble est 


- 13 - 
douteuse attendu la définition que donne le glossaire de l’attique comme étant un 
« dernier niveau habitable dont les façades sont situées en retrait des façades de 
l’immeuble » (cf. ég. le croquis no 6). 
3.1 Attendu que le projet « A_________ » présente des hauteurs de façade 
excessives, le prononcé attaqué est à maintenir indépendamment du bien-fondé du 
motif alternatif d’annulation du permis de construire relatif à l’empiètement des 
constructions sur l’alignement du chemin D_________. Avec le Conseil d’Etat, il sied 
toutefois de constater que la décision du 7 novembre 2013 n’évoquait nullement les 
justes motifs justifiant de déroger à l’interdiction de bâtir. L’octroi d’une exception 
présuppose pourtant, comme l’a relevé à juste titre l’instance précédente, de procéder 
à une pesée des intérêts (art. 212 al. 2 LR) légitimant une solution dérogatoire. En tant 
qu’elle dénonce l’absence d’une telle analyse, la décision querellée n’est pas 
critiquable. 
3.2 La recourante reproche au Conseil d’Etat d’avoir « rejeté la dérogation octroyée 
par la municipalité » : sa critique est mal fondée puisqu’en réalité, l’irrégularité dénon-
cée par l’autorité précédente revêt un caractère formel. Arguant d’inégalité de traite-
ment (art. 8 Cst.), comme la Ville de N_________ dans sa réponse au recours A1 15 
39, T_________ SA signale que la municipalité avait indiqué pourquoi elle acceptait un 
empiètement du projet « F_________ » sur l’alignement grevant le chemin 
D_________, motifs que le Conseil d’Etat avait jugés pertinents dans sa décision 
parallèle du 21 janvier 2015. Contrairement à ce que plaide implicitement T_________ 
SA, il n’appartenait cependant pas à l’autorité de recours de présumer que ces raisons 
valaient pareillement pour l’empiètement du projet « A_________ », fût-il voisin. Au 
surplus, savoir si l’organe d’instruction des recours administratifs aurait dû interpeller la 
municipalité à ce sujet, comme celle-ci le prétend, peut rester indécis vu l’issue du 
litige. 
4. Par économie de procédure, il convient encore d’apporter les précisions suivantes 
sur les différents autres griefs abordés au même titre par le Conseil d’Etat. 
4.1 La dérogation pour l’empiètement sur l’alignement cantonal de l’avenue 
C_________ a été dûment octroyée par le SRCE et n’est pas discutable sur le fond au 
vu des motifs convaincants ressortant du préavis de cet organe. 
4.2 S’agissant du nombre d’étages, l’instance précédente a tablé, à juste titre, sur la 
notion de niveau de l’article 12 alinéa 2 LC plutôt que sur la définition que donne 
l’article 81 RCCZ de l’étage (ACDP A1 10 80 consid. 8a/aa). Sur cette base, elle a 


- 14 - 
considéré, à bon droit, que l’attique ne comptait pas comme niveau du moment que sa 
surface était inférieure à la limite de 2/3 de surface de l'étage immédiatement inférieur. 
Le bâtiment projeté par T_________ SA comportait, ainsi, cinq niveaux réglementaires. 
4.2.1 De l’avis du Conseil d’Etat, ce choix communal d’admettre, dans le cadre de 
l’article 95 RCCZ, cinq étages plutôt que quatre, n’était pas critiquable en tant qu’il 
revenait à accorder la priorité à la densification du bâti dans le centre urbain. Ce motif 
n’est cependant pas une raison valable d’admettre cinq niveaux, comme l’avait déjà 
constaté le Tribunal dans son arrêt du 4 février 2011 (consid. 8a/aa 2ème §). Ce pronon-
cé rappelait, en effet, que la détermination exacte du nombre d’étages dépendait de 
deux critères réglementaires voulus par le législateur communal : selon le chiffre 9 du 
tableau des zones, ce nombre était à fixer en fonction de la hauteur de la corniche des 
bâtiments voisins et de la déclivité du terrain ou de la rue. Cela étant, le Tribunal avait 
requis le Conseil municipal de s’en tenir à ces deux facteurs à peine d'abuser de son 
pouvoir d'appréciation, en expliquant déjà que l’objectif de densification allégué ne 
permettait pas d’ignorer les prescriptions applicables à la zone concernée. Ces consi-
dérations n’ont rien perdu de leur pertinence. 
4.2.2 La décision municipale du 7 novembre 2013 écartait les griefs tirés d’un étage 
en trop en observant que « la hauteur à la corniche du bâtiment projeté apparai[ssait] 
sensiblement similaire à celle d’autres bâtiments modernes situés dans le quartier ». 
La Ville de N_________ notait, à cet égard, que « [l]es immeubles de construction 
récente situés sur les parcelles nos xxx4 et xxx5 présent[ai]ent tous des hauteurs à la 
corniche de 14 mètres [et qu’] [i]l en [allait] de même du bâtiment en cours de 
construction autorisé en 2012 sur la parcelle no xxx6 ainsi que du projet de bâtiment 
situé sur la parcelle no xxx7 ». Ces points de comparaison ne se révèlent cependant 
pas décisifs : les nos xxx4 et xxx5 sont, en effet, à l’extrémité ouest du chemin 
D_________, à quelque 150 m du projet « A_________ », au-delà d’une rangée de 
plusieurs bâtiments. Le no xxx7 est l’un de ces bâtiments, mais reste toutefois à 110 m 
environ du no xxx1. Au demeurant, l’on ne connaît pas les détails du projet qu’évoque 
la municipalité ; on ne sait même pas s’il fait l’objet d’un permis en force. Le no xxx6 
est, pour sa part, à quelque 20 m à l’est : cette référence est de soi valable, encore que 
ce bien-fonds présente la particularité d’être ceinturé par le chemin D_________ et la 
route déclive des Erables. Au surplus, le bâtiment venant en contiguïté sur le no xxx3 
n’est pas non plus décisif pour les motifs qu’évoque le considérant 8b/bb de l’ACDP A1 
10 80. La Ville de N_________ écarte par contre de la comparaison les bâtiments 
existant situés dans l’environnement immédiat du projet - notamment ceux érigés sur le 


- 15 - 
no xxx8 (datant de 1981) et le no xxx9 (1964) - qu’elle admet être « [de] hauteurs 
sensiblement inférieures ». De l’avis de l’exécutif local, « [a]u vu de leur ancienneté et 
du fait qu’ils avaient été construits sur la base d’un droit antérieur », ces édifices ne 
reflétaient pas « le développement actuel du quartier voulu par l’autorité communale en 
application des principes de la LAT », circonstance qui allait « incontestablement dans 
le sens d’une concentration de l’habitat en zone urbaine et d’une augmentation 
sensible de la hauteur des bâtiments ». Ces arguments, qui sont sans rapport avec les 
critères qu’énonce le chiffre 9 du tableau des zones, singulièrement celui fondé sur la 
hauteur de la corniche des bâtiments voisins, ne permettent pas d’ignorer les 
immeubles situés aux abords immédiats du projet, quand bien même ceux-ci auraient 
été érigés sous l’empire de réglementations abrogées. L’admettre reviendrait à 
entraver l’objectif d’harmonisation (dans ce sens A1 09 234 du 27 mai 2010 consid. 3a) 
sous-jacent à la fixation d’un nombre d’étages par référence à la hauteur de la corniche 
des bâtiments voisins (et à la déclivité du terrain ou de la rue). Par ailleurs, en 1988, 
lorsqu’il a adopté cette règle, le législateur communal n’était pas sans savoir que des 
quartiers urbains, comme celui d’espèce, étaient déjà largement bâtis, de sorte que la 
comparaison demandée se ferait, nécessairement, par référence à des ouvrages 
préexistants. Cette prescription, toujours en force, ne peut pas être simplement ignorée 
au motif qu’elle ne correspondrait plus au développement urbanistique souhaité par la 
Ville de N_________, notamment en termes de densification. 
4.3 Le projet, avec sa toiture plate, s’écarte de l’exigence de l’article 95 RCCZ d’un toit 
à 4 pans, ce que le Conseil d’Etat a jugé admissible. L’article 92 lettre b RCCZ permet-
tait au Conseil municipal, selon le lieu, d’imposer la forme ou l’orientation d’une toiture, 
le genre et la couleur de la couverture, éventuellement l’aménagement d’un toit plat, 
afin d’adapter ladite toiture au caractère de ce lieu, qui était en l’occurrence très urba-
nisé et situé à proximité d'un grand centre commercial. De l’avis de l’instance précé-
dente, une toiture plate ne créerait donc pas de rupture significative dans le paysage. 
Dans le contexte de l’article 92 lettre b RCCZ, la question n’est cependant pas de 
savoir si la présence d’un toit plat rompt (significativement) avec son environnement, 
comme le retient le Conseil d’Etat. Il importe également peu que « la cohérence archi-
tecturale du site ne s’en trouve nullement menacée », comme l’affirmait la municipalité 
dans sa décision du 7 novembre 2013 évoquant encore, dans ce contexte, la clause 
d’esthétique de l’article 44 RCCZ. Il s’agit, au contraire, de se demander si l’option 
particulière d’un toit plat, décidée en lieu et place d’une toiture que le RCCZ demande 
d’être à 4 pans en zone C III, contribue à adapter le toit au caractère du lieu. Cette 
problématique n’a, comme telle, pas été examinée par autorités successives, alors que 


- 16 - 
les 
vues 
aériennes 
du 
quartier 
depuis 
le 
SIT 
de 
N_________ 
(http://geo.ciges.ch/N_________) montrent des bâtiments, dans les zones de centre III 
et II voisines, quasi exclusivement coiffés d’un toit réglementaire à pans. 
4.4 Sous l’angle de l’accès, le Conseil d’Etat n’est pas à contredire lorsqu’il affirme 
que la situation diffère totalement de celle qui prévalait le 4 février 2011 puisque le 
chemin D_________ est désormais à sens unique ouest-est et que l'accès des véhi-
cules entrant dans le parking va se faire par l'avenue C_________ exclusivement, les 
véhicules sortant n’empruntant dès lors la desserte communale que dans un seul sens 
et sur une trentaine de mètres seulement. Cette nouvelle situation n’apparaît pas 
contraire aux exigences résultant de l’article 19 LAT, étant précisé que les normes de 
l'Union suisse des professionnels de la route (normes VSS) ne sont que des lignes 
directrices à appliquer eu égard aux principes généraux du droit et compte tenu des 
particularités d'espèce (cf. ACDP A1 10 80 consid. 10b et les références). 
5.1 Les recours A1 10 39 et A1 10 40 sont rejetés (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). 
5.2 Cette issue du litige s'impose sans qu'il soit nécessaire d'entendre le responsable 
du Service de l’édilité de la Ville de N_________, la collectivité publique qui l’emploie 
ayant eu tout loisir de s'exprimer par écrit (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA). 
Les dossiers déposés, dont ceux relatifs au projet « F_________ », suffisent à trancher 
les recours. 
5.3 T_________ SA supportera un émolument de justice arrêté, sur le vu 
principalement du principe de la couverture des frais et de l’équivalence des 
prestations, à 2500 fr. (art. 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 
février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou 
administratives - LTar ; RS/VS 173.8). Les dépens lui sont refusés (art. 91 al. 1 a 
contrario LPJA). 
 
 


- 17 - 
 
Prononce 
 
1. 
Les recours A1 10 39 et A1 10 40 sont rejetés. 
2. 
Les frais, par 2500 fr., sont mis à la charge de la recourante, qui n’a pas droit à 
des dépens. 
3. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître M_________, pour la recourante, à 
U_________, à N_________, pour lui-même et les consorts qui procèdent à ses 
côtés, à Maître O_________, pour la société immobilière Z_________ SA, à la 
commune de N_________ et au Conseil d’Etat. 
 
Sion, 21 août 2015