vs_gerichte · A1 24 89 · 2025-06-25 · fr
Bauwesen
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A1 24 89 ARRET DU 25 JUIN 2025 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Dr Thierry Schnyder et Frédéric Fellay, juges ; Ferdinand Vanay, greffier ; en la cause W _________ SA, de siège à A _________, recourante, représentée par Maître Emmanuel Crettaz, avocat à Sierre, contre CONSEIL D'ETAT DU CANTON DU VALAIS, à Sion, autorité attaquée, COMMUNE DE X _________, autre autorité, représentée par Maître Frédéric Pitteloud, avocat à Sion, et Y _________ et Z _________, tiers concernés, représentés par Maître Jean-Paul Salamin, avocat à Sierre. (police des constructions ; ordre de remise en état des lieux) recours de droit administratif contre la décision du 28 février 2024

A1 24 89 
 
ARRET DU 25 JUIN 2025 
 
en la cause 
 
contre 
 
 


- 2 - 
Faits 
 
A. La parcelle no xxx, folio no yyy, du cadastre communal de X _________ 
(A _________) se situe au lieu dit « B _________ », dans le village de A _________. Ce 
bien-fonds d’environ 400 m2 en bordure de la route menant à A _________ est colloqué 
en zone d’habitations individuelles 0.30, selon le plan d’affectation des zones de 
l’ancienne commune de A _________ et l’art. 51 du règlement des constructions et des 
zones de cette commune (ci-après : RCCZ), adoptés le 26 janvier 1999 par l’assemblée 
primaire de A _________ et homologués par le Conseil d’Etat les 19 janvier 2000 et 
14 août 2002. 
Le no xxx supporte un chalet d’habitation. En 2005, les propriétaires de l’époque ont été 
autorisés par l’ancienne commune de A _________ à construire un réduit adossé à la 
façade arrière du chalet (orientée à l’est), sans accès direct à l’intérieur de l’habitation. 
Cette annexe destinée au rangement de matériel, aménagée sur un demi-niveau entre 
les niveaux du rez-de-chaussée et de l’étage, était fermée par des façades latérales au 
nord et au sud ; elle était délimitée, à l’est, par le mur de soutènement érigé au contrebas 
de la parcelle voisine no xxx1, copropriété de Y _________ et Z _________. Ceux-ci 
avaient en effet formellement consenti à la réalisation, en limite de leur propriété, de ce 
réduit dont la toiture en tôle était rattachée au couronnement du mur de soutènement. 
B. Le 15 janvier 2019, le Conseil communal de X _________ a délivré à W _________ 
SA, propriétaire du no xxx, une autorisation de construire portant sur l’agrandissement 
du chalet précité. Selon les plans autorisés, il était prévu de créer un nouveau volume 
(« vestiaire » ; env. 2 m 10 par 2 m 80) au nord-ouest du bâtiment existant, dans le 
prolongement de la pièce « bureau ». 
Le chantier a débuté en février ou en mars 2019 et, quelques semaines plus tard, 
Y _________ et Z _________ se sont plaints auprès de l’autorité communale de la 
réalisation de travaux non autorisés sur leur bien-fonds. Lors d’une séance sur place, le 
9 avril 2019, il a été constaté que l’annexe existante côté est avait été intégralement 
démolie (à l’exception de la toiture), que le sol avait été excavé à cet emplacement sur 
une profondeur d’environ 1 m00 à 1 m 50 et qu’un mur en béton armé avait été réalisé 
au pied du mur de soutènement existant. Ces travaux n’étant pas couverts par le permis 
qui avait été délivré, l’autorité communale a prononcé, le 16 avril suivant, un ordre d’arrêt 
immédiat des travaux pour exécution non conforme, avec la possibilité de déposer une 
demande de modification de l’autorisation de construire obtenue. 


- 3 - 
W _________ SA a derechef déposé une telle demande, qui a été mise à l’enquête 
publique par publication au Bulletin officiel (B. O.) no xx du xx.xx 2019 (p. xx1) et a 
suscité l’opposition de Y _________ et Z _________, le xx.xx1 suivant. Selon les plans 
déposés à cette occasion, il était prévu d’aménager une cuisine et une douche à 
l’emplacement de l’annexe démolie, le terrain étant excavé sur une profondeur d’environ 
1 m 25 à cet endroit afin de le mettre au même niveau que le rez-de-chaussée. En outre, 
dans un nouveau volume à l’angle nord-est du chalet, accolé à l’annexe, il était envisagé 
de construire une cave reliée à la pièce « bureau » citée plus haut. Ces nouveaux 
aménagements étaient fermés à l’est par un mur qui s’adossait au mur de soutènement 
existant. 
En dépit de l’ordre d’arrêt des travaux, ceux-ci se sont poursuivis et les aménagements 
précités ont été réalisés durant l’été 2019. 
Après avoir entendu les parties, le Conseil communal a décidé, le 14 janvier 2020, de 
refuser l’autorisation de construire. Il a estimé que, compte tenu du degré de la violation 
des dispositions légales, ces travaux ne pouvaient pas être régularisés et que l’intérêt 
public au rétablissement de l’état conforme au droit primait. 
Le 18 août 2021, cette décision a été confirmée par le Conseil d’Etat, qui a rejeté les 
deux recours déposés respectivement par W _________ SA et par Y _________ et 
Z _________. 
Dans un arrêt du 18 mai 2022, la Cour de céans a rejeté le recours que W _________ 
SA avait formé contre ce prononcé cantonal (ACDP A1 21 198). En particulier, elle a 
retenu que cette société n’avait pas établi être propriétaire du mur de soutènement qui 
était érigé en très grande partie sur le no xxx1 de Y _________ et Z _________. Elle a 
aussi souligné que ceux-ci n’avaient pas donné leur aval pour l’exécution de travaux sur 
leur propriété. Il s’ensuivait que les réalisations empiétant sur le no xxx1 ne pouvaient 
pas être régularisées (consid. 2.3). En outre, l’intérêt de W _________ SA à bénéficier 
d’une autorisation de construire pour ces travaux devait céder le pas à ceux de la 
collectivité publique et des intimés (consid. 3). 
Cet arrêt est entré en force, faute d’avoir été contesté par un recours. 
C. Le 7 juillet 2022, W _________ SA a demandé à l’autorité communale de renoncer 
à la remise en état des lieux, pour des motifs de proportionnalité. Elle invoquait les frais 
élevés que cette mesure entraînerait ainsi que l’absence d’augmentation de la surface 


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habitable du chalet, puisque les travaux réalisés avaient porté sur l’annexe déjà 
construite. 
Le 4 octobre suivant, le Conseil communal a indiqué à W _________ SA que l’ACDP A1 
21 198 était en force et qu’en conséquence, elle devait remettre les lieux en état 
(démolition de l’annexe) dans un délai de trente jours. 
D. Le 4 novembre 2022, W _________ SA a contesté cette décision devant le Conseil 
d’Etat. Elle a allégué que la remise en état des lieux lui causerait un préjudice financier 
important, dès lors que les frais de remise en état s’élevaient à plus de 300'000 fr., sans 
compter l’investissement mis pour la transformation de l’annexe. Elle a affirmé que le 
maintien de l’ouvrage tel que réalisé ne lèserait aucun intérêt public, les travaux en cause 
ayant été effectués sur sa parcelle sise en zone constructible et les dérogations aux 
règles légales étant mineures. A la suivre, l’ordre de démolition était totalement 
disproportionné, une mesure moins incisive – telle qu’une amende – étant à même 
d’atteindre le but visant au respect de la loi. W _________ SA a par ailleurs invoqué sa 
bonne foi. 
Cette société a requis la suspension de la procédure de recours administratif, le 
11 janvier 2023, au motif que les parties avaient ouvert des pourparlers transactionnels. 
Le 6 avril suivant, l’exécutif communal a informé l’organe d’instruction du Conseil d’Etat 
que ces pourparlers avaient échoué et a proposé de rejeter le recours. En particulier, 
elle a rappelé que les travaux réalisés sans autorisation empiétaient sur la parcelle de 
Y _________ et Z _________, de sorte qu’ils contrevenaient massivement au droit. Elle 
a ajouté que W _________ SA se prévalait en vain de sa bonne foi, puisqu’elle s’était 
écartée sciemment de l’autorisation de construire qui lui avait été délivrée et avait 
poursuivi les travaux alors qu’un ordre d’arrêt immédiat lui avait été notifié. 
Le lendemain, W _________ SA a elle aussi requis la reprise de la procédure ; le 
23 août 2023, elle a contesté les arguments formulés par l’autorité communale dans sa 
réponse précitée et a maintenu son point de vue. 
Après l’échec de nouveaux pourparlers, Y _________ et Z _________ ont conclu au 
rejet du recours, le 27 novembre 2023. 
Le Conseil d’Etat a rejeté le recours, le 28 février 2024. Il a estimé que W _________ 
SA invoquait en vain sa bonne foi, dès lors qu’elle ne pouvait pas ignorer qu’elle 
entreprenait sans droit des travaux soumis à autorisation et en violation de l’ordre d’arrêt 


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qui lui avait été notifié. Il a en outre retenu que l’ordre de remise en état des lieux était 
conforme au principe de la proportionnalité, les intérêts de Y _________ et de 
Z _________ ainsi que ceux de la collectivité publique étant prépondérants et ne 
permettant pas le maintien de la construction en l’état. 
E.a Le 17 avril 2024, W _________ SA a conclu céans, sous suite de frais et de dépens, 
principalement à l’annulation pure et simple de cette décision, subsidiairement à son 
annulation et au renvoi de l’affaire devant le Conseil d’Etat pour nouvelle décision dans 
le sens des considérants. 
A l’appui de ces conclusions, elle a d’abord invoqué une violation de son droit d’être 
entendue, reprochant au Conseil d’Etat de ne pas avoir examiné ses offres de preuve. 
Ensuite, elle a soutenu que l’autorité précédente avait établi les faits de manière 
inexacte. A ce sujet, l’intéressée a affirmé qu’il était erroné de retenir, d’une part, que les 
travaux litigieux avaient été réalisés en partie sur le fonds voisin et, d’autre part, que 
ceux-ci avaient créé une situation dangereuse affectant la stabilité du mur de 
soutènement. Selon elle, ces éléments de fait retenus par le Conseil d’Etat dans sa 
décision ne correspondaient pas à la réalité. W _________ SA s’est référée à cet égard 
à l’avis d’un bureau d’ingénieurs du 3 avril 2024, qu’elle joignait à son mémoire. Enfin, 
elle a maintenu que l’ordre de remise en état était contraire au principe de la 
proportionnalité, rappelant que, selon un décompte estimatif qu’elle avait déjà déposé, 
le coût des travaux de remise en état s’élèverait à quelque 300'000 fr. et qu’une mesure 
moins incisive – telle qu’une amende – était apte à atteindre le but visé. 
A titre de moyens de preuve, l’intéressée a proposé l’édition du dossier de la cause, une 
inspection des lieux et l’interrogatoire des parties. Elle a en outre requis la mise en œuvre 
d’expertises judiciaires visant, respectivement, à établir que l’annexe réalisée se trouve 
intégralement sur le no xxx, à déterminer les coûts de la remise en état des lieux, à 
démontrer que les travaux réalisés ne mettent pas en danger la stabilité du mur de 
soutènement et à évaluer les risques et les possibilités concrètes liés à une démolition 
de l’annexe. Elle a joint à son mémoire les copies d’une quinzaine de pièces qui, mis à 
part l’avis technique précité, figuraient déjà au dossier. 
E.b Le 1er mai 2024, le Conseil d’Etat a déposé le dossier de la cause et a proposé de 
rejeter le recours. 
Le 12 juin suivant, le Conseil communal de X _________ a indiqué vouloir reconsidérer 
sa décision du 4 octobre 2022, en renonçant à la remise en état des lieux et en infligeant 
à W _________ SA une amende de 20'000 francs. En particulier, il a observé que 


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l’agrandissement illicite reposait sur le mur soutenant la parcelle de Y _________ et de 
Z _________ de la même manière que l’ancienne annexe, pour laquelle ceux-ci avaient 
donné leur accord. Il a relevé également que l’agrandissement possédait le même 
gabarit que la construction initiale et ne provoquait aucune nuisance visuelle 
supplémentaire pour les susnommés. Enfin, il a remarqué que, selon l’avis du bureau 
d’ingénieurs joint au recours, le mur de soutènement n’avait subi aucune déformation à 
la suite des travaux réalisés et ceux-ci ne nuisaient pas à la stabilité de ce mur. 
Dans une « détermination spontanée » du 17 juin 2024, Y _________ et Z _________ 
ont conclu au rejet du recours, sous suite de frais et de dépens qu’ils chiffraient à 3000 
francs. Ils ont en outre soutenu que l’autorité communale ne pouvait plus modifier sa 
décision initiale, en vertu de l’effet dévolutif du recours administratif et du prononcé que 
le Conseil d’Etat avait rendu dans cette affaire. Ils ont relevé qu’au demeurant, il ne se 
justifiait nullement de renoncer à la remise en état des lieux, non seulement parce que 
les travaux réalisés sans autorisation contrevenaient à des règles importantes sur la 
distance à la limite, mais aussi parce que W _________ SA avait mis l’autorité 
communale devant le fait accompli. 
W _________ SA a répliqué, le 25 juin suivant, en maintenant ses conclusions et en 
arguant que l’écriture de Y _________ et Z _________ était irrecevable car ceux-ci 
s’étaient, dans un premier temps, abstenu de toute détermination sur le recours. Elle a 
en outre relevé que le Conseil communal avait décidé de reconsidérer sa décision, 
compte tenu notamment de l’avis technique du 3 avril 2024 joint à son recours. A la 
suivre, la juridiction de céans et le Conseil d’Etat devaient prendre acte de cette 
reconsidération, en vertu de l’autonomie et du large pouvoir d’appréciation reconnus à 
l’autorité communale dans le domaine du droit public des constructions. 
La procédure a été suspendue, dès le 12 septembre 2024, à la demande du Conseil 
communal qui indiquait que des discussions exploratoires étaient en cours, requête à 
laquelle aucune des parties ne s’est opposée. Cette suspension a été prolongée, les 
11 décembre 2024 et 7 février 2025. 
Le 7 avril suivant, à l’issue du délai fixé à l’autorité communale pour fournir des 
informations quant à l’issue des pourparlers, celle-là a indiqué que les parties n’étaient 
pas parvenues à un accord. Elle a précisé qu’elle ne pouvait pas reconsidérer sa 
décision à ce stade de la procédure et a dès lors invité la Cour de céans à statuer sur la 
base du dossier. 


- 7 - 
Deux jours plus tard, W _________ SA a rappelé qu’il convenait d’interpeler le Conseil 
d’Etat afin que celui-ci prenne acte de la reconsidération de l’autorité communale et qu’il 
se détermine à cet égard. 
Le 15 avril 2025, le juge chargé de l’instruction a indiqué que la suspension de la cause 
n’était plus justifiée et a communiqué l’écriture précitée de W _________ SA aux 
autorités précédentes et à Y _________ et Z _________, pour information. Il a en outre 
estimé qu’il ne se justifiait pas d’interpeler le Conseil d’Etat au sujet de la reconsidération 
que l’autorité communale avait qualifiée de « simple détermination » dans sa lettre du 
7 avril 2025. 
 
Considérant en droit 
 
1. 
1.1 Aux termes des art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 let. a LPJA, a qualité pour former un 
recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal quiconque est atteint par la 
décision litigieuse et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou 
modifiée. La qualité pour recourir s’analyse à la lumière de la jurisprudence rendue en 
application de l’art. 89 LTF, le droit cantonal n’ayant en l’occurrence pas une portée plus 
large (ATF 144 I 43 consid. 2.1, cité p. ex. in arrêt du Tribunal fédéral 1C_418/2024 du 
6 février 2025 consid. 2.1). 
W _________ SA est particulièrement touchée par le prononcé du Conseil d’Etat qui 
rejette son recours administratif et qui confirme l’ordre de remise en état des lieux qui lui 
a été adressé. Elle dispose d’un intérêt digne de protection à contester céans la légalité 
de cette décision cantonale. Partant, elle a qualité pour recourir. 
1.2 Le recours de droit administratif respecte les autres exigences de forme (cf. art. 72, 
78 let. a, 79a let. a, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 LPJA), de sorte qu’il convient d’entrer en 
matière. 
2. L’affaire porte sur une décision du Conseil d’Etat qui confirme la légalité d’un ordre 
de remise en état des lieux notifié à la recourante par le Conseil communal de 
X _________. La Cour examinera tout d’abord quelles conséquences formelles 
l’intention communiquée par l’autorité communale de reconsidérer sa décision pourrait 
avoir sur la procédure de recours céans (cf. infra, consid. 3). Ensuite, elle se penchera 


- 8 - 
sur les offres de preuve présentées par la recourante (cf. infra, consid. 4), puis sur les 
différents griefs invoqués par celle-ci (cf. infra, consid. 5 et 6). 
3. 
3.1 Le 12 juin 2024, le Conseil communal de X _________ a déposé céans une 
détermination dans laquelle il indiquait vouloir reconsidérer sa décision du 4 octobre 
2022, en renonçant à la remise en état des lieux et en infligeant à W _________ SA une 
amende de 20'000 francs. 
Cinq jour plus tard, Y _________ et Z _________ ont soutenu que l’autorité communale 
ne pouvait plus modifier sa décision initiale, en vertu de l’effet dévolutif du recours 
administratif et du prononcé que le Conseil d’Etat avait rendu dans cette affaire. Le 
Conseil communal a indiqué en définitive qu’il partageait ce point de vue, le 7 avril 2025. 
Quant à la recourante, elle a affirmé qu’il fallait prendre acte de cette reconsidération 
voulue par l’autorité communale et interpeler le Conseil d’Etat à ce sujet. 
3.2 En vertu de l'effet dévolutif complet du recours administratif, la décision du Conseil 
d'Etat s'est substituée de plein droit à celle de l’autorité communale (art. 47 et 60 LPJA). 
Il s’ensuit que celle-ci perd en principe la compétence de révoquer ou de modifier sa 
décision (art. 32 LPJA), tant qu’est ouverte une procédure de recours de droit 
administratif visant la décision rendue par le Conseil d’Etat (modification lite pendente ; 
v. à ce sujet ATF 130 V 138 consid. 4.2 ; MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd. 
2011, p. 812). Si, alors que l’affaire est pendante devant la juridiction de céans, la 
collectivité locale estime devoir modifier son point de vue, elle ne peut le faire valoir qu’en 
se déterminant dans cette procédure et en y formulant les conclusions qui s’imposent 
selon elle (cf. dans le même sens, ACDP A1 24 86 du 11 juin 2024 consid. 3.3.4 et les 
réf. cit.). L’art. 57 LPJA, intitulé « Nouvelle décision » et applicable également en 
procédure de recours devant la juridiction de céans (par renvoi de l’art. 80 al. 1 let. d 
LPJA), ne contredit pas ce raisonnement dans la mesure où, à ce stade procédural, il 
habilite le Conseil d’Etat (et non l’autorité communale) à revoir sa décision lite pendente 
(dans le même sens, ACDP précité consid. 3.3.1). 
3.3 En l’occurrence, on relèvera d’emblée que le Conseil communal n’a pas 
formellement reconsidéré sa décision de remise en état, ne faisant à cet égard, dans sa 
détermination du 12 juin 2024, qu’une déclaration d’intention. Comme elle le reconnaît 
à juste titre dans sa lettre du 7 juin 2025 – suivant en cela l’avis qu’exprimaient 
précédemment Y _________ et Z _________ dans leur réplique – l’effet dévolutif du 
recours administratif et la décision déjà rendue par le Conseil d’Etat dans cette affaire 


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l’empêchaient de rendre une nouvelle décision en lieu et place de celle du 4 octobre 
2022. 
Partant, l’information donnée par le Conseil communal quant à une reconsidération de 
sa décision de remise en état n’a pas d’influence sur le sort de la présente procédure de 
recours. Elle laisse intacte la décision du Conseil d’Etat, qui s’est substituée à celle 
précitée et dont la légalité doit être examinée céans à l’aune des griefs que formule la 
recourante. 
4. 
4.1 La jurisprudence a déduit de l'art. 29 al. 2 Cst. le droit des parties d'être informées 
et de s'exprimer sur les éléments pertinents du litige avant qu'une décision touchant leur 
situation juridique soit prise, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et 
valablement offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se 
déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre 
(ATF 148 II 73 consid. 7.3.1 et les réf. cit.). Le droit des parties de participer à la 
procédure probatoire et de présenter des moyens de preuve est en outre prévu par le 
droit cantonal (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA). 
La prise en considération de moyens de preuve suppose que ceux-ci apparaissent utiles 
à l'établissement des faits pertinents. L'autorité de décision peut donc se livrer à une 
appréciation anticipée de l'utilité du moyen de preuve offert et renoncer à l'administrer 
lorsque le fait dont les parties veulent établir la réalité n'est pas important pour la solution 
du cas, lorsque sa preuve résulte déjà de constatations versées au dossier ou lorsqu'elle 
arrive à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, 
voire qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 147 IV 534 
consid. 2.5.1 et les réf. cit.). 
4.2 A titre de moyen de preuve, la recourante requiert tout d’abord l’édition du dossier 
de la cause. Cette demande est satisfaite, puisque le Conseil d’Etat a déposé céans ce 
dossier, le 1er mai 2024. 
4.3 Ensuite, la recourante propose l’interrogatoire des parties, afin de prouver son 
intention, en 2019, d’agrandir son chalet (cf. mémoire de recours p. 2). Ce fait n’est 
cependant pas contesté, de sorte qu’on peut renoncer à mettre en œuvre ce moyen de 
preuve, étant précisé que le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. ne 
comprend pas le droit absolu d'être entendu oralement (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_342/2024 du 3 décembre 2024 consid. 3.1 ; ACDP A1 23 179 du 
28 août 2024 consid. 3.2). Au demeurant, on rappellera que les parties ont pu faire valoir 


- 10 - 
céans par écrit tous les faits et arguments qu’ils jugeaient pertinents. On ne discerne dès 
lors pas, en tout état de cause, ce que l’administration de ce moyen permettrait d’obtenir 
de plus. 
4.4 La recourante propose encore une inspection des lieux. La Cour renonce toutefois 
à administrer ce moyen, celui-ci apparaissant superflu puisque le litige porté céans peut 
être tranché sur la base du dossier déposé par l’autorité précédente. En particulier, ce 
dossier comprend des photographies qui permettent de se représenter les lieux ainsi 
que les travaux qui ont été réalisés (cf. p. ex., dans une affaire valaisanne, arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_670/2024 du 23 avril 2025 consid. 3). 
4.5 Enfin, l’intéressée demande la mise en œuvre d’expertises judiciaires. 
4.5.1 Le premier élément de fait qu’elle souhaite faire établir par ce biais concerne 
l’emplacement de l’annexe et, plus particulièrement, la question de savoir si cet ouvrage 
empiète ou non sur la propriété voisine de Y _________ et Z _________. 
Cette offre de preuve n’apparaît pas nécessaire à la résolution de l’affaire, les faits 
pertinents pouvant être établis sur la base du dossier. En effet, le dossier communal 
comporte un plan de géomètre daté du 26 février 2020 qui établit déjà l’emplacement 
des limites et de l’ouvrage litigieux, avec une marge de tolérance de 10 cm. On y voit 
que le mur de soutènement (délimité en rouge sur ce plan) se situe pour l’essentiel sur 
la parcelle de Y _________ et Z _________, seuls quelques centimètres de l’ouvrage 
étant sur celle de la recourante. Si l’on peut considérer sur cette base que l’annexe en 
tant que telle n’empiète vraisemblablement pas sur le no xxx1, il est en revanche établi 
que W _________ SA a fait réaliser d’imposants travaux de soubassement sous la 
semelle du mur de soutènement. Les photographies au dossier communal montrent en 
effet, au niveau de l’annexe excavée, un mur en béton armé courant tout le long du mur 
de soutènement. Or, ces travaux de gros-œuvre rendus nécessaires par l’abaissement 
du niveau de l’annexe ont été manifestement exécutés sur la propriété de Y _________ 
et Z _________. 
4.5.2 La recourante requiert en outre une expertise afin de déterminer les coûts de la 
remise en état des lieux. 
Comme on le verra ci-après (cf. infra, consid. 6.3.3), le coût des travaux de remise en 
état des lieux n’apparaît pas décisif dans le cas particulier. Il s’ensuit que cette demande 
d’expertise ne sera pas administrée. 


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4.5.3 Enfin, la recourante souhaite démontrer par expertise que les travaux réalisés ne 
mettent pas en danger la stabilité du mur de soutènement et évaluer les risques et les 
possibilités concrètes liés à une démolition de l’annexe. 
La question de savoir si les travaux réalisés mettent en danger la stabilité du mur de 
soutènement peut être résolue sur la base du dossier, en particulier sur l’avis du bureau 
d’ingénieurs C _________ SA du 3 avril 2024 (cf. infra, consid. 6.2). Il est dès lors 
superflu de diligenter une expertise sur ce point. 
S’agissant de l’évaluation des risques et des possibilités concrètes liés à une démolition 
de l’annexe, une expertise ne se justifie non plus pas au stade de la présente procédure 
(cf. infra, consid. 6.3.4.2). 
5. 
5.1 Dans un premier grief, la recourante invoque une violation de son droit d’être 
entendue. Elle reproche au Conseil d’Etat de n’avoir pas examiné les offres de preuve 
qu’elle avait pourtant formulées devant lui. 
5.2 Il est exact que la décision de l’exécutif cantonal est muette sur ce point, alors que 
la recourante avait explicitement requis l’administration de moyens de preuve tant dans 
son mémoire de recours du 4 novembre 2022 (édition du dossier communal, 
interrogatoire des parties) que dans sa réplique du 23 août 2023 (inspection des lieux, 
mise en œuvre d’une expertise au sujet du coût de la remise en état des lieux). Céans, 
le Conseil d’Etat ne s’est non plus pas déterminé sur ce grief. 
Certes, on peut déduire du sort réservé au recours administratif le rejet implicite des 
offres de preuve, à l’exception de la demande d’édition du dossier communal qui avait 
été satisfaite par le dépôt dudit dossier. Toutefois, dans le cas particulier, l’autorité 
précédente aurait dû exposer explicitement les raisons pour lesquelles elle considérait 
que les moyens de preuve proposés devaient être rejetés. En effet, ceux-ci se 
distinguaient nettement les uns des autres de par leur nature (interrogatoire des parties, 
inspection des lieux, mise en œuvre d’une expertise), ce qui impliquait pour dite autorité 
qu’elle indique, au moins brièvement, pourquoi l’administration de chacun d’eux n’était 
pas pertinente pour trancher l’affaire, ce qui n’allait pas de soi. En outre, ces raisons ne 
se déduisaient pas de la décision attaquée, de sorte que la recourante ne pouvait pas 
comprendre – et, le cas échéant, contester céans – les motifs de ce rejet. L’intéressée 
se plaint dès lors à bon droit d’une violation de son droit à la preuve (cf. supra, 
consid. 4.1). 


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5.3 Une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque la partie lésée a la 
possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir 
d'examen (ATF 145 I 167 consid. 4.4). Toutefois, une telle réparation doit rester 
l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est 
pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Cela étant, une 
réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en 
présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait 
à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la 
partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 147 
IV 340 consid. 4.11.3 et 142 II 218 consid. 2.8.1). Par ailleurs, le droit d'être entendu 
n'est pas une fin en soi. Il constitue un moyen d'éviter qu'une procédure judiciaire ne 
débouche sur un jugement vicié en raison de la violation du droit des parties de participer 
à la procédure, notamment à l'administration des preuves. Lorsqu'on ne voit pas quelle 
influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu 
d'annuler la décision attaquée (ATF 143 IV 380 consid. 1.4.1). 
5.4 En l’espèce, la violation du droit d’être entendu a pu être réparée céans. En effet, la 
recourante a requis de la Cour l’administration des mêmes moyens de preuve, requête 
qui a été traitée au considérant 4 ci-dessus. Dès lors, un nouveau renvoi de l’affaire au 
Conseil d’Etat pour qu’il se prononce sur ces moyens ne se justifie pas. 
Le cas échéant, le prononcé sur les frais et dépens tiendra compte du fait que cette 
informalité a causé des frais inutiles à la recourante, qui s’est plainte à bon droit du non-
respect par l’autorité attaquée des garanties de procédure que lui conférait la loi (arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_123/2023 du 14 octobre 2024 consid. 14.2 et les réf. cit. ; GANI, 
in Bouchat/Favre/Largey/Wyler [éd.], Procédure administrative, territoire, patrimoine et 
autres horizons – Mélanges en l'honneur du Professeur Benoît Bovay, 2024, p. 61 ss). 
6. Sur le fond, la recourante conteste la légalité de l’ordre de remise en état des lieux, 
formulant à ce sujet plusieurs critiques. 
6.1 Aux termes de l’art. 57 LC, lorsqu’un projet est exécuté sans autorisation de 
construire l'autorité compétente fixe un délai convenable au perturbateur (par situation 
et/ou par comportement) pour se déterminer sur les travaux exécutés (al. 1). Si une 
régularisation n'est pas d'emblée exclue, l'autorité impartit un délai convenable pour 
déposer une demande d'autorisation de construire en vue de la régularisation des 
travaux effectués (al. 2 ab initio). Dans le cas contraire, l'autorité compétente rend une 
décision de remise en état des lieux conforme au droit. Cette décision doit indiquer la 


- 13 - 
mesure exacte à prendre pour rétablir une situation conforme au droit, le délai 
d'exécution, la menace d'exécution d'office en cas de non-respect de la mesure 
ordonnée et les voies de recours (al. 3). 
Les autorités de police des constructions ordonnent la remise en état des lieux conforme 
au droit en cas d’exécution illicite des travaux ou lorsque des dispositions en matière de 
construction ou des conditions et charges ne sont pas respectées. Elles tiennent compte 
des principes de la proportionnalité et de la protection de la bonne foi (art. 46 al. 2 OC). 
6.2 Afin de s’opposer à l’ordre de remise en état confirmé par le Conseil d’Etat, la 
recourante reproche d’abord à cette autorité d’avoir établi les faits de manière inexacte. 
Selon elle, il est erroné de retenir, d’une part, que les travaux litigieux ont été réalisés en 
partie sur le fonds voisin et, d’autre part, que ceux-ci ont créé une situation dangereuse 
affectant la stabilité du mur de soutènement. A la suivre, ces éléments de fait admis par 
le Conseil d’Etat dans sa décision ne correspondent pas à la réalité. 
Vu ce qui a été dit au considérant 4.5.1 ci-dessus, le Conseil d’Etat a retenu à bon droit 
que les travaux litigieux avaient été réalisés partiellement sur le terrain d’autrui. C’est en 
particulier le cas des travaux de bétonnage sous la semelle du mur de soutènement, 
dont on a vu qu’il se trouvait pour l’essentiel sur la propriété de Y _________ et 
Z _________. Partant, bien que l’on puisse suivre la recourante lorsqu’elle affirme que 
l’annexe en tant que telle a été reconstruite intégralement sur sa parcelle, on ne peut en 
revanche pas considérer que les travaux de bétonnage rendus nécessaires par 
l’excavation du niveau de l’annexe l’ont été également. Sur ce point, le grief reprochant 
un établissement des faits inexact est infondé et doit être rejeté. 
Quant à la création d’une situation dangereuse affectant la stabilité du mur de 
soutènement, on peut effectivement l’écarter. L’avis du bureau d’ingénieurs 
C _________ SA du 3 avril 2024, joint au mémoire de recours de droit administratif, 
indique notamment qu’aucune déformation du mur existant n’a été constatée, que ce 
soit au cours des travaux ou depuis leur achèvement. Il précise aussi explicitement que 
« la construction actuelle ne met pas en danger la stabilité du mur de soutènement. Au 
contraire, cette dernière, liée au mur, serait plutôt de nature à le stabiliser (effet de 
contreforts des façades latérales de l’annexe) ». Ni les autorités précédentes, ni 
Y _________ et Z _________ n’ont amené d’éléments qui mettraient en doute ces 
allégations crédibles. Il y a donc lieu de revenir sur l’appréciation portée au considérant 
3.3 de l’ACDP A1 21 198 qui retenait, à défaut de preuve contraire, que les travaux 
entrepris par la recourante compromettaient la stabilité de la parcelle voisine, créant ainsi 


- 14 - 
une situation dangereuse. Il s’ensuit que la référence à cette partie de l’ACDP A1 21 
198, telle que figurant dans la décision attaquée (p. 3 in fine), n’est pas pertinente. 
Contrairement à ce que soutient la recourante, cela ne signifie toutefois pas encore que 
l’ordre de remise en état des lieux est injustifié et que la décision attaquée doit être 
annulée. 
6.3 Ces points ayant été éclaircis, il convient d’examiner la conformité de cet ordre de 
remise en état des lieux au principe de la proportionnalité. 
6.3.1 Celui-ci, garanti par l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu’une mesure restrictive soit apte à 
produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être 
atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) ; en outre, il interdit toute 
limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les 
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, 
impliquant une pesée des intérêts ; ATF 149 I 49 consid. 5.1 et les arrêts cités). 
Un ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation 
ne peut être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. Dans 
le cadre du principe de la proportionnalité au sens étroit, l'autorité peut renoncer à une 
telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas 
de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si 
celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances 
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 
consid. 6). Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-
ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les 
inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a). 
6.3.2 En l’espèce, on retiendra tout d’abord que le comportement de la recourante a été 
caractérisé par une absence flagrante de bonne foi et un mépris total envers l’autorité et 
les propriétaires voisins. En effet, W _________ SA a non seulement entrepris des 
travaux qui n’avaient fait l’objet d’aucune autorisation de construire (démolition de 
l’annexe existante, excavation du niveau de celle-ci, bétonnage sur la propriété voisine), 
mais aussi poursuivi le chantier et terminé ces travaux alors qu’un ordre d’arrêt immédiat 
lui avait été notifié par l’autorité communale. Ce type de comportement doit être 
considéré avec la plus grande rigueur ; à défaut, c’est la crédibilité de toute la procédure 
légale d’autorisation de construire qui serait remise en question, en permettant aux 
propriétaires indélicats de bénéficier d’aménagements réalisés en toute illégalité. 


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Ensuite, on relèvera que les travaux en cause ne sont pas de moindre importance. La 
recourante a créé par ce biais de nouveaux volumes reliés au chalet existant, à savoir 
une cuisine, une salle d’eau et une cave. A l’évidence, ces réalisations ne s’assimilent 
pas à de simples travaux d’aménagement intérieur. Elles ont été en partie effectuées en 
dehors du volume de l’ancienne annexe (excavation du sol sur plus d’un mètre au niveau 
de la cuisine et de la douche, nouveau volume créé pour la cave). De plus, il apparaît 
que cette annexe existante – volume non-isolé (toit en tôle, délimitation à l’est par le mur 
de soutènement) destiné au rangement de matériel – était située en dehors de 
l’enveloppe thermique du chalet. La création à cet endroit d’une cuisine et d’une salle 
d’eau reliés à l’habitation d’origine a donc toutes les apparences d’un changement 
d’affectation et d’une extension des surfaces habitables ; à ce titre, elle nécessitait 
impérativement un permis de bâtir, ne fût-ce que pour régler les questions de distance 
à la limite et de respect de la densité, constat que la Cour a déjà posé dans son ACDP 
A1 21 198 (consid. 2.3 ab initio et 4.2). Il existe donc un intérêt public important qui 
commande de ne pas tolérer de tels travaux qui, à défaut d’accord des propriétaires 
voisins, ne sont pas régularisables par le biais d’une autorisation a posteriori (cf. ACDP 
A1 21 198 précité consid. 2.3). Dans ces conditions, la recourante prétend à tort 
qu’aucun intérêt public n’est lésé en l’espèce et mentionne vainement des dérogations 
mineures aux règles légales. 
L’intérêt des propriétaires voisins est également à prendre en considération, puisque les 
travaux litigieux ont été réalisés partiellement sur leur bien-fonds et sans égard pour les 
règles fixant la distance à la limite. Il s’agit en soi d’atteintes graves à la propriété. Certes, 
l’on peut tempérer ce constat en observant que les travaux empiétant sur la parcelle de 
Y _________ et Z _________ ont été exécutés en sous-sol, que le dégagement dont 
ceux-ci bénéficient devant leur chalet est resté inchangé et que la stabilité du remblai 
sur lequel est érigé leur habitation n’est pas mis en danger. Il reste néanmoins que les 
susnommés n’ont pas à tolérer ces réalisations, l’accord qu’ils avaient donné en 2005 
aux propriétaires précédents ne valant que pour l’aménagement d’une annexe servant 
de réduit et non pour l’extension du volume habitable du chalet confinant à leur propriété 
(dans le même sens, cf. ACDP A1 21 198 précité consid. 2.3). 
6.3.3 La recourante oppose son propre intérêt à ceux qui viennent d’être cités. 
Elle allègue en particulier qu’une remise en état des lieux serait extrêmement coûteuse 
et produit à cet égard un décompte estimatif de 300'000 francs. Compte tenu de 
l’importance des intérêts qui exigent une remise en état des lieux (cf. supra, 
consid. 6.3.2), le dommage financier causé à la recourante, dont on a vu qu’elle n’était 


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pas de bonne foi, n’est pas un élément prépondérant dans la pesée des intérêts. On 
rappellera que l’intéressée a fait terminer les travaux, alors qu’un ordre d’arrêt lui avait 
été notifié à un stade du chantier relativement précoce (l’annexe n’avait pas encore été 
rebâtie). En bravant délibérément cet ordre de l’autorité et en prenant le risque de 
poursuivre les travaux, la recourante entendait mettre l’autorité devant le fait accompli. 
En définitive, elle a ainsi elle-même contribué en grande partie au dommage qu’elle 
allègue et son comportement ne mérite pas d’être protégé. Les circonstances de la 
présente affaire ne sont donc pas comparables à celles ayant donné lieu à l’arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_260/2008 du 26 septembre 2008 (absence d’ordre d’arrêt des 
travaux, dérogation injustifiée dans le permis de bâtir, résultat esthétique acceptable), 
auquel l’intéressée se réfère dès lors en vain. 
Il s’ensuit que l’intérêt privé de W _________ SA n’est pas prépondérant et qu’il ne 
saurait faire obstacle à une remise en état des lieux conforme au droit. 
6.3.4 Par ailleurs, cette société allègue que le respect du droit peut être atteint par une 
mesure moins incisive – telle qu’une amende – et beaucoup moins dangereuse pour les 
constructions alentours qu’un ordre de démolition. 
6.3.4.1 L’amende administrative n’est pas une mesure de police des constructions, mais 
une sanction qui appréhende le comportement du propriétaire. A ce titre, elle peut être 
assortie à un ordre de remise en état des lieux, mais l’autorité ne peut, par contre, pas 
remplacer l’un par l’autre. En conséquence, l’amende n’a pas à être prise en 
considération dans l’appréciation de la proportionnalité d’une remise en état (ZUFFEREY, 
Droit public de la construction, 2024, no 1020 ch. 6 p. 526). C’est partant en vain que la 
recourante soutient qu’une amende aurait été in casu appropriée en lieu et place de 
l’ordre de remise en état. 
6.3.4.2 Quant au danger qu’impliquerait la mise en œuvre de la démolition ordonnée, 
notamment pour le mur soutenant la parcelle de Y _________ et Z _________, l’avis du 
bureau d’ingénieurs C _________ SA du 3 avril 2024 l’évoque en précisant qu’une 
« remise en état, supposant la démolition de l’annexe et une mise en place d’un terrain 
remblayé à l’aval de la semelle du mur de soutènement et sous le niveau d’appui de 
cette dernière, présenterait plus de risques que la situation actuelle, et nécessiterait des 
travaux de confortation des fondations du mur existant. La faisabilité de la démolition 
serait à démontrer avant tous travaux ». 
On peut en effet admettre que la remise du terrain dans son état d’origine sous la semelle 
du mur de soutènement pourra s’avérer délicate, l’expérience montrant que ce type de 


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travaux (ici, la démolition du béton en sous-murage) est susceptible d’altérer la stabilité 
de ce mur, à tout le moins si de grandes précautions ne sont pas prises à cette occasion. 
Force est de constater que l’ordre de remise en état exige la « démolition de l’annexe », 
sans en préciser les modalités exactes et sans examiner s’il pourrait être justifié de 
renoncer à un strict retour à l’état d’origine, par exemple en tolérant le maintien du béton 
en sous-murage. Un tel examen, qui fait lui aussi partie de la proportionnalité, suppose 
au préalable de prendre un avis technique spécialisé (aux frais de la recourante) et de 
consulter les voisins Y _________ et Z _________ au sujet d’un éventuel maintien de 
l’ouvrage en sous-sol de leur parcelle. Cet examen n’ayant pas été fait, il y a lieu de 
constater que le dossier est lacunaire et que la Cour ne peut pas, en l’état, se prononcer 
à ce sujet. 
Le même constat peut être posé au sujet de la démolition de l’annexe construite sur le 
terrain déblayé. Si une telle démolition paraît a priori moins problématique que celle 
touchant aux travaux de sous-œuvre, ce point nécessitera également un avis technique 
spécialisé. On précisera ici que la démolition totale de l’annexe n’est probablement pas 
la seule solution à considérer, une condamnation définitive de celle-ci (murage des 
volumes et remplissage par des matériaux inertes) pouvant éventuellement être 
envisagée. Là encore, l’avis d’un spécialiste et la consultation de la recourante et des 
propriétaires voisins sont nécessaires. Une telle alternative impliquerait également que 
la recourante dépose des plans montrant précisément les volumes condamnés et qu’elle 
requiert du Registre foncier l’inscription d’une mention (art. 962 al. 1 CC, 129 al. 1 let. c 
ORF et 44 al. 2 OAT) indiquant le statut illicite, mais en l’état toléré, de ces volumes et 
l’interdiction formelle de leur utilisation (cf. p. ex. ACDP A1 24 48 / A1 24 49 du 28 janvier 
2025 consid. 6.3.3.7). 
Il n’appartient ni à la Cour, ni à l’organe d’instruction du Conseil d’Etat d’éclaircir ces 
points. En effet, la solution à déterminer conformément au principe de la proportionnalité 
dépend à la fois de contraintes et d’exigences techniques non élucidées à ce jour, des 
points de vue respectifs de la recourante et des propriétaires voisins ainsi que de la 
marge de manœuvre qui est reconnue dans ce domaine à l’autorité communale. L’affaire 
doit donc être renvoyée à cette autorité pour qu’elle instruise le dossier selon les 
modalités esquissées dans le présent arrêt et rende, sur la base des éléments recueillis, 
une nouvelle décision. 
7. 
7.1 Attendu ce qui précède, le recours est admis et la décision attaquée est annulée (art. 


- 18 - 
80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). L’affaire est renvoyée à l’autorité communale pour 
instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants. 
7.2 Il n’est pas perçu de frais (art. 89 al. 4 LPJA). 
7.3 Vu l’issue de la cause, les dépens demandés par Y _________ et Z _________ sont 
refusés (art. 91 al. 1 LPJA a contrario). 
7.4 En revanche, le Conseil d’Etat (cf. infra, consid. 5) et la commune de X _________ 
devront verser des dépens à la recourante, qui a pris une conclusion en ce sens et qui 
obtient gain de cause (art. 91 al. 1 et 2 LPJA), nonobstant le rejet de certains des griefs 
qu’elle a formulés céans (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_521/2022 du 28 juillet 2023 
consid. 5). 
Le montant de ces dépens est fixé, pour les deux instances de recours, à 3000 fr. 
(débours inclus). Il tient compte du travail effectué par le mandataire de la recourante, 
qui a consisté principalement en la rédaction de deux mémoires de recours 
(respectivement 8 pages pour le recours administratif et 14 pages pour le recours de 
droit administratif), d’une réplique de deux pages devant le Conseil d’Etat et de trois 
brèves déterminations céans (1 page, 4 pages et 1 page ; art. 4, 27 et 39 LTar). Le 
paiement de ce montant sera réparti entre le Conseil d’Etat (500 fr.) et la commune de 
X _________ (2500 fr.). 
 
 


- 19 - 
 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce : 
 
1. 
Le recours est admis et la décision attaquée est annulée. L’affaire est renvoyée à 
la commune de X _________ pour instruction complémentaire et nouvelle décision 
dans le sens des considérants. 
2. 
Il n’est pas perçu de frais. 
3. 
Les dépens sont refusés à Y _________ et Z _________. 
4. 
Le Conseil d’Etat versera 500 fr. à W _________ SA pour ses dépens. 
5. 
La commune de X _________ versera 2500 fr. à W _________ SA pour ses dépens. 
6. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître Emmanuel Crettaz, avocat à Sierre, pour 
la recourante, à Maître Jean-Paul Salamin, avocat à Sierre, pour Y _________ et 
Z _________, à Maître Frédéric Pitteloud, avocat à Sion, pour la commune de 
X _________, et au Conseil d’Etat, à Sion. 
Sion, le 25 juin 2025.