vs_gerichte · A1 20 92 · 2022-05-23 · fr
Bauwesen
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A1 20 92 JUGEMENT DU 23 MAI 2022 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas Brunner, juges ; Léna Jordan, greffière ad hoc ; en la cause N _________ SA, recourante, représentée par Maître Frédéric Forclaz, avocat à Sion contre CONSEIL D'ETAT DU VALAIS, 1951 Sion, autorité attaquée et CONSEIL MUNICIPAL DE A _________, autorité concernée et O _________, P _________, Q _________, R _________, S _________, T _________, U _________, V _________,

A1 20 92 
 
JUGEMENT DU 23 MAI 2022 
 
en la cause 
 
N _________ SA, recourante, représentée par Maître Frédéric Forclaz, avocat à Sion 
contre 
CONSEIL D'ETAT DU VALAIS, 1951 Sion, autorité attaquée et CONSEIL MUNICIPAL 
DE A _________, autorité concernée 
et 
O _________, P _________, Q _________, R _________, S _________, T _________, 
U _________, V _________, W _________, X _________ et Y _________, ainsi que 
Z _________, tiers concernés, tous représentés par Maître Philippe Nantermod, avocat 
à Monthey, 
 
(Construction & urbanisme) 
recours de droit administratif contre la décision du 22 avril 2020 
 
 
 


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Faits 
 
A. L’hoirie de feu B _________ est propriétaire de la parcelle no xx1, sise sur commune 
de A _________, folio 102, au lieu-dit « C _________ », en zone centre III selon le 
règlement des constructions et des zones homologué le 28 juin 1989 (RCCZ). Sur la 
parcelle voisine no xx2 est érigé l’immeuble de la communauté des copropriétaires par 
étage « D _________ ». 
Le 22 octobre 1980, une convention avait été signée entre feu B _________, d’une part, 
et l’architecte E _________ ainsi que le conseil municipal de la commune de 
A ________, d’autre part. Ce document était formulé comme suit : 
« Il est convenu ce qui suit : 
Art. 1 : 
B _________ retire ses recours contre la construction des balcons de l’immeuble 
« D _________ ». 
Art. 2 : 
Les propriétaires de l’immeuble s’engagent à accepter que B _________, lorsqu’il construira 
un nouveau bâtiment sur son terrain, puisse construire des balcons de même dimension ou 
dépassant de la façade du bâtiment, autant que ceux du bâtiment « D _________ » 
dépassent de la leur. 
Art. 3 : 
B _________ et les propriétaires des « D _________ » procéderont à une rectification des 
limites de leurs terrains de telle sorte que leur ligne de séparation soit perpendiculaire à 
l’avenue xxx, chaque partie cède à l’autre un triangle de même surface, B _________ cède 
ce triangle à l’Ouest de la ligne de démarcation au Sud, « D _________ » le cèdent à l’Est 
côté Nord. 
Art. 4 : 
Cette rectification sera faite dès maintenant, mais elle ne prendra effet sur le terrain qu’au 
moment où B _________ construira un nouveau bâtiment. 
Art. 5 : 
La Commune de A _________ et les propriétaires des « D _________ » admettent que le 
nouveau bâtiment de B _________ pourra être implanté à 8 mètres de la façade Ouest des 
« D _________ » et pourra mesurer au minimum 12 mètres de profondeur à partir de 
l’avenue xxx, et 16 mètres de profondeur à partir de l’avenue xxx. Tout volume 
supplémentaire dépassant les 16 mètres au Nord, respectera la distance frontale de 
10 mètres à la limite côté Est ». 
Le document était signé par les prénommés et, au nom du conseil municipal, par le 
président et le secrétaire de la commune. L’échange de surface dont il est question dans 
cette convention a été concrétisé par un acte d’échange, le 23 novembre 1981, passé 
entre feu B _________ et les copropriétaires de l’immeuble « D _________ ». La 
convention de 1980 en elle-même n’a jamais été inscrite au registre foncier, mais a été 


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reproduite au fond de l’acte d’échange du 23 novembre 1981 et ratifiée, à cette occasion, 
par les copropriétaires de l’immeuble « D _________ ». 
Dans une lettre datée du 30 juillet 1980 adressée à son représentant de l’époque, feu 
B _________ indiquait notamment ce qui suit : « par gain de paix, mon épouse et moi-
même, nous nous rallions au contenu de la convention, qui vous a été transmise par 
F _________, architecte, A _________, sous les réserves suivantes : 1. Que le contenu 
de dite convention, qui règle l’espace de construction ne puisse être modifiée d’aucune 
manière, même si la construction projetée devait se faire dans 20 ans […] ». 
B. L’hoirie de feu B _________ a donné procuration, dans le cadre d’un acte d’emption 
daté du 22 mai 2017, à N _________ SA pour effectuer les démarches nécessaires en 
vue de l’obtention d’une autorisation de construire pour un projet sur la parcelle no xx1. 
Le 12 février 2018, N _________ SA a déposé une demande d’autorisation de construire 
pour un projet visant la démolition de l’immeuble existant et la construction d’un nouveau 
bâtiment, ainsi qu’une demande d’autorisation de forage d’investigation géotechnique et 
d’étude hydrogéologique sur la parcelle no xx1. Les plans du projet prévoient 
l’implantation du nouveau bâtiment à une distance de 8 mètres de l’immeuble 
« D _________ ». La hauteur de la corniche se monte à 14 mètres, la « lucarne » à 
16 mètres 75, le faîte culminant à 18 mètres 50 (cf. dos. communal p. 46-50). 
La mise à l’enquête du projet, parue au Bulletin Officiel (B.O) no xxx du xxx 2018, a 
suscité les oppositions des personnes suivantes : O _________, P _________, 
Z _________, Q _________, R _________, S _________, T _________, U _________, 
V _________, W _________, X _________ et Y _________ (ci-après : les opposants), 
tous domiciliés dans les immeubles sis sur les parcelles voisines de la xx1 et/ou 
propriétaires desdites parcelles. 
C. Après avoir requis les préavis des services cantonaux intéressés, le conseil municipal 
de la ville de A _________, par décision du 6 juin 2019, a partiellement admis les 
oppositions en ce sens que l’autorisation de construire était accordée pour la démolition 
du bâtiment, mais était refusée pour ce qui concernait la construction du nouvel 
immeuble avec forages. A l’appui de ce dispositif, l’autorité a considéré que le projet de 
la nouvelle construction ne respectait pas les distances à la limite du côté est. La 
convention de 1980 invoquée par N _________ SA pour justifier cet écart avait été 
signée sous l’empire de l’ancien règlement communal de 1963. L’art. 11 de ce règlement 
indiquait que les distances à la limite ne pouvaient être modifiées que par la constitution 
de servitudes sur fonds voisin à inscrire au registre foncier en faveur de la commune. 


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Or, il apparaissait qu’aucune servitude n’avait été constituée pour concrétiser les termes 
de l’art. 5 de la convention de 1980. Dès lors, la modification des distances à la limite 
était nulle en la forme et ne pouvait déployer d’effets contraignants. Le conseil municipal 
relevait encore que, même dans l’hypothèse où la validité de la convention devrait être 
reconnue, cette disposition devait être interprétée restrictivement et respecter le droit 
applicable lors de sa conclusion. A cet égard, l’art. 49 du règlement de 1963 autorisait 
une hauteur de la sablière de 10 mètres au maximum. Or, le projet du nouveau bâtiment 
prévoyait une hauteur de façade de 14 mètres et violait ainsi l’ancien RCCZ. Le projet 
entraînait donc une aggravation substantielle de la non-conformité au droit, ce qui 
excluait l’octroi de toute dérogation, dès lors qu’elle portait atteinte au droit des 
propriétaires voisins. Le préavis négatif émis par le service cantonal de la mobilité était 
également rappelé, lequel était basé sur le fait que les étages de l’immeuble projeté 
empiétaient dans la zone d’interdiction de bâtir délimitée par l’alignement de la route 
cantonale. 
D. Le 30 juillet 2019, N _________ SA a interjeté recours administratif auprès du Conseil 
d’Etat à l’encontre de cette décision. Elle a relevé que, le 28 septembre 2017, elle avait 
fait une demande de renseignement auprès de la municipalité, dans le but de vérifier la 
faisabilité du projet. Celui-ci avait été adapté sur la base de la réponse du service des 
travaux publics, puis déposé auprès des autorités communales. Elle estimait aussi que 
la convention de 1980 était applicable, ce d’autant plus qu’elle avait été signée pour 
« rattraper » une erreur commise par le conseil municipal qui avait autorisé des balcons 
dépassant largement les distances réglementaires pour l’immeuble 
contigu 
« D _________ ». Au moment de la signature, les autorités communales poursuivaient 
un but d’intérêt public. La convention devait donc être considérée comme un contrat de 
droit administratif. Elle n’avait, de plus, jamais été résiliée, ni invalidée. Selon la 
recourante, une révision du plan d’affectation local de la commune n’équivalait pas à 
une décision de révocation de la convention, car elle avait une portée générale concrète 
et non individuelle concrète. Il ne s’agissait donc pas d’une décision au sens de l’art. 5. 
al. 1 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives du 6 octobre 1976 (LPJA ; 
RS/VS 172.6). Elle estimait encore que des modifications législatives intervenues après 
la conclusion du contrat n’avaient aucune influence sur sa validité, ni sur la relation 
contractuelle. Même dans l’hypothèse où le contrat devait être considéré comme vicié, 
il ne saurait être annulé, selon elle, en raison des intérêts privés prépondérant à son 
maintien. En effet, feu B _________ avait exécuté les obligations qui découlaient de cet 
accord de manière irréversible. Les cocontractants, à savoir le conseil municipal et les 
copropriétaires de l’immeuble « D _________ » devaient donc faire de même. 


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Quant à la conformité du projet aux dispositions légales, elle était donnée de par la 
dérogation aux distances à la limite accordée par les autorités communales dans la 
convention de 1980. L’omission fautive des autorités communales de faire inscrire la 
convention au registre foncier à titre de servitude ne devait pas être reprochée à la 
recourante, qui n’avait d’ailleurs pas à en subir les conséquences. Selon elle, la 
convention constituait une lex specialis par rapport à l’art. 8 al. 1 de la loi sur les 
constructions du 15 décembre 2016 (LC ; RS/VS 705.1) et primait ainsi les distances à 
la limite fixées dans le RCCZ. Si, par impossible, le Conseil d’Etat devait retenir que la 
construction ne pouvait pas être autorisée sur la base des règles sur les distances aux 
limites, il devait encore examiner si une dérogation aurait dû être accordée. Selon 
N _________ SA, la convention de 1980 devait être considérée comme un motif 
suffisant, au sens de l’art. 6 al. 1 LC, pour accorder une dérogation aux dispositions 
légales. Il en allait de même des règles relatives à l’alignement à la route cantonale. Une 
autorisation exceptionnelle au sens de l’art. 212 al. 1 de la loi sur les routes du 
3 septembre 1965 (LR ; RS/VS 725.1) se justifiait. Selon les dires de la recourante, les 
autorités communales se seraient engagées à lui accorder une dérogation sur ce point, 
lors d’une séance de renseignement dont la recourante ne précise pas la date. Enfin, les 
autres prescriptions de construction étaient parfaitement respectées par le projet. 
E. Le Conseil d’Etat a rejeté, par décision du 22 avril 2020, notifiée le 27 avril suivant, 
le recours administratif du 30 juillet 2019 de N _________ SA. Il a tablé sur le fait que la 
convention de 1980 n’avait jamais respecté les exigences de formes fixées tant par 
l’ancien droit (art. 11 de l’ancien RCCZ de 1963) que par le nouveau (art. 8 al. 5 LC), qui 
prévoyaient, l’un comme l’autre, que la distance à la limite pouvait être réduite 
moyennant la constitution d’une servitude sur le fonds voisin, laquelle devait être inscrite 
au registre foncier. Or, ladite convention n’avait jamais été inscrite dans ce registre et 
n’avait ainsi jamais respecté les conditions de forme prescrites. Concernant la seconde 
hypothèse, à savoir une dérogation pouvant être obtenue sur la base des art. 6 al. 1 LC 
et 98 RCCZ en cas de circonstances exceptionnelles ou de motifs importants, elle avait 
été impossible compte tenu du fait que feu B _________ n’avait jamais réalisé son projet 
de construction sur la parcelle no xx1. L’exécutif actuel devait, quant à lui, uniquement 
examiner si une dérogation s’imposait pour des motifs importants, sans tenir compte de 
la convention de 1980, qui était inopérante en tant que servitude et dépourvue, pour le 
surplus, de toute portée de droit public. En effet, la législation en vigueur était détaillée 
et exhaustive, si bien qu’elle était incompatible avec un contrat de droit public plaçant le 
conseil municipal et les particuliers sur un pied d’égalité. L’invocation de droit acquis était 
également exclue en raison des principes fondamentaux du droit administratif. La 


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recourante ne se prévalait d’aucune autre circonstance exceptionnelle ou motif important 
permettant d’admettre une dérogation au sens des articles précités. Enfin, la bonne foi 
de N _________ SA ne saurait être protégée attendu que le comportement des services 
de l’administration municipale lors d’un éventuel entretien de renseignement ne saurait 
porter atteinte à la compétence exclusive du conseil municipal pour délivrer ou refuser 
une autorisation de construire dans cette affaire, selon l’art. 2 al. 1 ch. 1 LC. 
F. A l’encontre de ce prononcé, N _________ SA a interjeté un recours de droit 
administratif le 26 mai 2020, dont les conclusions étaient les suivantes : 
« Préalablement : 
Il est constaté la validité et l’applicabilité de la convention du 22 octobre 1980. 
Principalement 
1. 
Le recours est admis. 
2. 
La décision du 22 avril 2020 du Conseil d’Etat est annulée et l’autorisation requise en ce qui 
concerne la démolition et la construction est accordée. En conséquence, la décision du Conseil 
municipal de la Ville de A _________ du 7 juin 2019 est levée dans la mesure où celle-ci admet 
partiellement les oppositions et refuse la construction d’un nouveau bâtiment avec forage. 
Subsidiairement 
3. 
Le dossier est renvoyé au Conseil Municipal de A _________, subsidiairement au Conseil d’Etat, 
pour la délivrance de l’autorisation de démolition et de l’autorisation de construction. 
En tout état de cause 
4. 
Tous les frais ainsi qu’une pleine indemnité pour les dépens en faveur de N _________ SA sont 
mis à la charge du fisc, subsidiairement des opposants, solidairement entre eux » 
En premier lieu, N _________ SA contestait l’appréciation du Conseil d’Etat en ce qui 
concerne les possibilités de dérogation. Selon elle, les conditions pour les obtenir étaient 
remplies. En effet, la convention de 1980 était valide, tant sous l’empire de l’ancien droit 
que sous le droit actuel. Elle avait été inscrite au registre foncier lors de la modification 
des limites en 1981, bien qu’elle ne figurait pas à l’état des charges des parcelles 
concernées, faute pour une telle inscription d’avoir été formellement requise par le 
notaire stipulateur. Les signataires du contrat étaient donc liés par leurs obligations 
respectives, conformément au principe pacta sunt servanda. En second lieu, elle se 
plaignait d’une constatation inexacte des faits par les autorités, dans la mesure où elle 
estimait que le gabarit autorisé et fixé dans la convention de 1980 permettait, au niveau 
de la façade est, une distance à la limite de 4 mètres, ce qui aurait été ignoré par l’autorité 
inférieure. Quant aux circonstances exceptionnelles, N _________ SA arguait que c’était 
à tort que le Conseil d’Etat ne les avait pas reconnues. A l’écouter, elle les avait 
suffisamment démontrées dans son recours administratif. Elle soutenait encore que la 


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dérogation réclamée sur la base de l’art. 212 LR devait lui être octroyée, bien que cette 
question n’ait pas été examinée par le Conseil d’Etat. Les intérêts publics et l’intérêt privé 
de N _________ SA l’emporteraient ainsi sur l’intérêt privé des propriétaires de 
l’immeuble « D _________ », l’invocation par ces derniers d’un intérêt prépondérant 
devant d’ailleurs être considérée, selon elle, comme un abus de droit. 
Par écriture du 10 juin 2020, le Conseil d’Etat s’est brièvement déterminé sur le recours, 
a proposé son rejet et s’est référé à sa décision du 22 avril 2020 pour le surplus. 
Le 26 juin 2020, les opposants se sont également déterminés. Ils ont souligné les 
dangers du forage quant à la protection des eaux, au sens de l’art. 43 al. 3 de la loi 
fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux ; RS 814.20) et de l’annexe 
4 ch. 211 de l’ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux ; RS 
814.201). Cette opération risquait également, selon eux, de provoquer des nuisances au 
sens de l’art. 685 al. 1 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC ; RS 210), que 
les propriétaires voisins n’avaient pas à supporter. Ils ont aussi relevé que la pompe à 
chaleur prévue dans le projet contrevenait au degré de sensibilité au bruit de niveau II 
fixé selon l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB ; RS 
814.41) et le RCCZ, pour le secteur concerné. Quant aux dispositions réglementaires 
relatives aux distances à la limite, ils ont relevé que la collectivité ne pourrait pas, par un 
contrat de droit administratif, parvenir à un résultat que la loi n’autorise pas. De surcroît, 
une commune ne saurait planifier l’aménagement de son territoire par le biais d’un tel 
accord. La convention conclue devait donc être interprétée, au vu du droit actuel, comme 
un droit de rapprocher les bâtiments, dans les limites de l’art. 90 RCCZ, mais pas comme 
l’autorisation de bénéficier d’un permis de construire illicite. Il s’agissait enfin, d’un acte 
unilatéral, attendu que la recourante n’avait effectué aucune prestation en faveur de la 
collectivité. Les règles relatives à la hauteur du bâtiment et à la présence d’une 
buanderie étaient également violées. 
Le conseil municipal, par écriture du 25 juin 2020, a résumé les motifs de sa décision et 
a proposé le rejet du recours. 
Par ordonnance du 18 septembre 2020, la cause a été suspendue, à la demande des 
parties, jusqu’à requête de la partie la plus diligente. 
Le 14 décembre 2021, le Président de la Cour de céans a informé les parties que la 
procédure reprendrait son cours le 1er février 2022, en l’absence de solution 
conventionnelle avant cette date. 


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Le 23 mars 2022, la reprise de la procédure a été ordonnée et un délai de dix jours a été 
accordé à la recourante pour faire valoir d’éventuelles observations complémentaires. 
Ce courrier n’a suscité aucune réaction de N _________ SA ou des opposants. 
 
Considérant en droit 
 
1.1 En tant que la recourante se plaint du refus de la délivrance de l’autorisation de 
construire pour la construction d’un nouveau bâtiment sur la parcelle no xx1, son recours 
est recevable ( art. 72, 78 let. a, 79a let. c, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 LPJA). 
2.1 Faisant usage d’un droit que la loi lui confère (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 
LPJA), la recourante a requis l’édition de divers dossiers par le conseil municipal, le 
Conseil d’Etat, l’Etat du Valais, la Commission cantonale des constructions et les 
opposants. 
2.2 Garanti à l'art. 29 al. 2 de la constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour 
l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles lorsque cela 
est de nature à influer sur la décision à rendre. L'autorité peut cependant renoncer à 
procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de 
forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation 
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne 
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; arrêt du Tribunal 
fédéral 8C_119/2020 du 26 novembre 2020 consid. 4.2). 
2.3 En l’occurrence, quant aux divers dossiers de construction de l’immeuble voisin 
« D _________ », leur édition est superflue dès lors que le présent litige concerne 
uniquement la demande d’autorisation de construire déposée par N _________ SA sur 
la parcelle no xx1. De plus, les faits que la recourante entend prouver par ces documents 
se rapportent principalement à la convention de 1980, laquelle a d’ores et déjà été 
déposée en cause. Les échanges de correspondance ayant conduit à sa conclusion 
figurent également au dossier du Conseil d’Etat. 


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Pour le surplus, le dossier communal no xxx, ainsi que le dossier complet du Conseil 
d’Etat ont été déposés en cause, si bien que la requête en ce sens de la recourante est 
satisfaite. 
3.1 La validité de la convention du 22 octobre 1980 doit être examinée, à titre préalable. 
Le critère privilégié par la jurisprudence pour distinguer un contrat de droit public et un 
contrat de droit privé est celui de l’objet du contrat, sous l’angle des intérêts en présence 
et de sa fonction. Il s’agit d’un contrat de droit public lorsque l’intérêt public est 
directement en jeu, à savoir lorsque le contrat a pour objet direct l’exécution d’une tâche 
publique ou qu’il concerne un objet réglementé par le droit public comme une question 
d’équipement, une expropriation ou une subvention (ATF 134 II 297, consid. 2.2). En 
revanche, relèveront du droit privé les contrats – de vente, d’entreprise ou de mandat – 
par lesquels l’administration ne fait que se procurer les moyens d’effectuer ses tâches 
(arrêts du Tribunal fédéral 4A_275/2021 du 11 janvier 2022, consid. 4.1 et 1C_602/2018 
du 3 juillet 2019, consid. 3.1). 
En l’occurrence, bien que le conseil municipal de la commune de A _________ ait 
contresigné le document, l’objet du contrat, de même que les droits et obligations qui en 
découlent se rapprochent plus du droit privé que du droit public. Le retrait par 
B _________ de son opposition en échange du droit accordé par les copropriétaires de 
l’immeuble « D _________ » de construire plus près de la limite avec la parcelle no xx2 
remplit les conditions d’un contrat de servitude au sens de l’art. 730 CC. En effet, la 
commune n’avait aucun intérêt public à la signature de ce contrat, pas plus qu’elle 
n’exerçait une prérogative de puissance publique en le signant. Feu B _________ n’a 
effectué aucune prestation en faveur des autorités communales, mais s’est contenté de 
retirer son opposition, acte qui a bénéficié uniquement aux copropriétaires des 
« D _________ ». Quoi qu’il en soit, la convention n’a jamais été inscrite formellement 
au registre foncier autrement qu’en annexe à l’acte d’échange du 23 novembre 1981. 
Aucune servitude n’a ainsi été valablement constituée à ce titre, ni en faveur des 
copropriétaires de l’immeuble « D _________ », ni en faveur de la commune, compte 
tenu du fait que l’inscription était nécessaire à la constitution de ce droit réel restreint, 
tant sous l’empire du droit en vigueur en 1980 que du droit actuel, attendu l’art. 731 al. 
1 CC est resté inchangé depuis 1977 au moins (cf. Georges Scyboz / Pierre-Robert 
Gilliéron, CC & CO annotés, 2ème édition, Lausanne 1977, ad. art. 731 CC). La 
recourante reconnaît d’ailleurs elle-même que la servitude n’a jamais figuré à l’état des 
charges des parcelles concernées. La qualification de la convention de contrat de droit 
administratif prônée par N _________ SA est ainsi fort douteuse. 


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3.2. Si toutefois il devait s’agir d’un contrat de droit administratif, ce qui semble 
hautement improbable compte tenu du fait que les autorités communales n’avaient 
aucun intérêt public en jeu et qu’il semble bien plus qu’elles aient agi comme une autorité 
de conciliation dans le cadre d’un conflit entre particuliers, l’accord ne devrait pas plus 
être admis pour les raisons suivantes : selon la jurisprudence, l’autorité peut recourir au 
contrat de droit administratif non seulement lorsque la loi l’autorise expressément, mais 
également lorsqu’elle ne l’exclut pas (ATF 136 I 142 consid. 4.1). Une base légale 
expresse n’est donc en principe pas nécessaire. Encore faut-il que la loi laisse une place 
à une règlementation contractuelle. Tel ne sera pas le cas lorsqu’elle régit de façon 
détaillée les droits et obligations entrant en considération dans un cas particulier. 
L’exclusion de la forme contractuelle peut donc résulter de l’esprit et de la systématique 
de la loi autant que d’une formulation expresse (Thierry Tanquerel, Manuel de droit 
administratif, 2ème édition, 2018, no 989-990). Il va de soi que le contenu même du contrat 
ne saurait être contraire au droit (ATF 136 II 415, consid. 2.6.1). En effet, la voie 
contractuelle ne saurait être un moyen de contourner des prescriptions légales. Le 
contrat de droit administratif n’échappe ainsi pas au principe de suprématie de la loi. 
En l’espèce, les dispositions de droit public relatives aux distances à la limite et entre 
bâtiments étaient exhaustives tant en 1980 que selon la législation actuelle (cf. infra 
consid. 5.2 ss). Les règles étaient et sont toujours fixées de manière claire également 
en ce qui concerne les possibilités de dérogations par un biais autre que celui d’une 
décision (cf. art. 11 du règlement de 1963 et art. 90 let. b de l’actuel RCCZ, art. 8 al. 5 
LC). Un éventuel contrat de droit administratif prévoyant une dérogation à une 
disposition de droit public devait donc être passé et exécuté dans les formes prescrites 
par les dispositions légales, soit par le biais d’une servitude inscrite au registre foncier 
en faveur de la commune. A cet égard, force est de constater, avec le Conseil d’Etat, 
que la convention de 1980 ne respectait pas les conditions de forme prescrites dans le 
règlement de 1963, ni celles du RCCZ ou de la LC actuels. Ainsi, la convention de 1980, 
en tant que telle, serait tout simplement nulle en tant que contrat de droit public, dès lors 
que sa forme est contraire aux règles exhaustives existantes en la matière. 
Partant, N _________ SA ne peut se prévaloir de cette convention en tant que 
dérogation aux règles de droit public, puisqu’elle viole les conditions de forme tant de 
l’ancien droit que du droit actuel, peu importe que celle-ci soit qualifiée de contrat de 
droit public ou de droit privé, la condition de l’inscription au registre foncier étant requise 
dans les deux cas. 


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La question de savoir si les copropriétaires de l’immeuble « D _________ » restent liés, 
malgré la nullité de la convention en tant que dérogation aux règles de droit public, par 
un engagement de droit privé consistant à laisser un bâtiment se construire à une 
distance de huit mètres de leur immeuble n’est pas pertinente, compte tenu du fait qu’un 
tel accord ne lierait aucunement les autorités compétentes en matière d’autorisation de 
construire. 
3.3 Le droit applicable au solde du recours est le droit actuel, compte tenu du fait que la 
demande d’autorisation de construire pour ce projet a été déposée début 2018, soit 
après l’entrée en vigueur de la loi sur les constructions (art. T1-1, al. 1 LC). Ce sont 
également les dispositions actuelles du RCCZ qui s’applique, à l’exclusion de l’ancien 
règlement de 1963 (cf. art. 109 RCCZ). 
4.1 Dans un premier grief, N _________ SA se plaint d’une constatation inexacte des 
faits par le Conseil d’Etat. Elle estime en effet que le gabarit autorisé et fixé dans la 
convention de 1980 permettait, au niveau de la façade est, une distance à la limite de 
4 mètres, ce qui aurait été ignoré par l’autorité inférieure. 
4.2 La constatation des faits est incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et 
les moyens de preuves déterminants pour la décision n’ont pas été pris en compte par 
l’autorité administrative ; elle est inexacte (notion qui correspond à celle de l’arbitraire au 
sens de l’art. 9 Cst. ; ATF 136 II 304 consid. 2.4) lorsque celle-ci a omis d’administrer la 
preuve d’un fait pertinent, a apprécié de manière erronée le résultat de l’administration 
d’un moyen de preuves ou a fondé sa décision sur des faits erronés, en contradiction 
avec les pièces (ATAF 2007, no 37, p. 462). Agit arbitrairement, lors de l’établissement 
des faits et de l’appréciation des preuves, l’autorité qui ne prend pas en compte, sans 
raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, se trompe 
manifestement sur son sens et sa portée ou encore, se fondant sur les éléments 
recueillis, en tire des constatations insoutenables (ATF 144 II 281 consid. 3.6.2 ; 137 
III226 consid. 4.2). 
4.3 En l’espèce, on ne voit pas en quoi l’autorité inférieure aurait constaté les faits de 
manière inexacte ou arbitraire. La conclusion de la convention ainsi que son contenu, en 
particulier son article 5 figurent, en effet bel et bien dans l’arrêt attaqué. De plus, celui-ci 
a expliqué clairement pour quelles raisons le Conseil d’Etat ne retenait pas la convention 
de 1980, soit d’une part en vertu de l’absence d’inscription au registre foncier, et d’autre 
part, en raison du fait que les règles de droit public en vigueur actuellement, comme 
celles qui l’étaient au moment de la conclusion de l’accord, étaient exhaustives et 


- 12 - 
détaillées quant aux conditions d’octroi d’une dérogation, qui n’étaient pas remplies par 
l’acte en question. 
Ce grief est donc rejeté. 
5.1 La recourante se plaint encore d’une mauvaise application par le Conseil d’Etat des 
art. 8 et 6 al. 1 LC, en ce sens que, selon elle, une dérogation devrait lui être accordée. 
En effet, elle estime que des circonstances exceptionnelles au sens de ces dispositions 
devaient être reconnues, de par la conclusion de la convention de 1980, tant pour la 
distance à la limite du projet, que pour la hauteur du bâtiment prévu. Les conditions de 
l’art. 98 RCCZ seraient donc remplies. Pour les mêmes raisons, elle considère qu’une 
autorisation d’exception au sens de l’art. 212 LR se justifie. 
5.2 Selon l’art. 6 al. 1 LC, des dérogations aux prescriptions relatives à l'affectation de 
la zone à bâtir ainsi qu'aux autres dispositions en matière de construction peuvent être 
octroyées par l'autorité compétente lorsque des circonstances exceptionnelles ou des 
motifs importants le justifient et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant d'un voisin 
ne s'en trouve lésé. 
L’art. 6 alinéa 1 LC a la même teneur que l’article 30 alinéa 1 de l’ancienne loi du 8 février 
1996 sur les constructions (aLC ; RO/VS 1996p. 42 ss). On peut donc se référer à la 
jurisprudence rendue sous l’empire de l’ancien droit s’agissant de l’interprétation des 
notions de « circonstances exceptionnelles » et de « motifs importants » contenues dans 
l’art. 6 alinéa 1 LC. Cette jurisprudence a retenu que l’octroi d’une dérogation suppose 
une « situation exceptionnelle » et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l’autorité 
compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur 
cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée 
entre les intérêts publics et ceux du propriétaire requérant l’octroi d’une dérogation, étant 
précisé que des raisons purement économiques ou l’intention d’atteindre la meilleure 
solution architecturale ou une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à elles 
seules à conduire à l’octroi d’une dérogation (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_257/2019 
du 24 avril 2020 consid. 4.1 et 1C_92/2015 du18 novembre 2015 consid. 4.2 ; RVJ 2018 
p. 8 consid. 3.1). Même si l’autorité qui délivre le permis de bâtir dispose en la matière 
d’un certain pouvoir d’appréciation (cf. Steve Favez, La dérogation en zone à bâtir et ses 
alternatives, in : RDAF 2012 I p. 1 ss, p. 8 ch. 3.1.2), il n’en demeure pas moins qu’elle 
doit se livrer à cette pesée des intérêts, car une requête de dérogation, qui on l’a vu 
suppose une situation exceptionnelle (cf. ég. RVJ 2002 p. 22 consid. 3.5), doit être sous-


- 13 - 
tendue par un motif objectif (ACDP A1 20 84 du 16 mars 2021, consid. 5.2 et les réf. 
citées). 
5.3 La distance à la limite est la distance entre la projection du pied de façade et la limite 
de parcelle. La distance entre bâtiments est la distance entre les projections des pieds 
de façade de deux bâtiments (art. 7 al. 1 LC). 
Aux termes de l’art. 8 al. 1 LC, les communes fixent en principe une distance à la limite 
et entre bâtiments pour chaque type de zones de leur plan d'affectation. De même, elles 
déterminent en principe une distance réduite pour les annexes et les petites 
constructions. Les communes peuvent, par le biais d'un plan d'affectation spécial, 
permettre de déroger aux distances à la limite et entre bâtiments prévues dans leur 
RCCZ à des conditions particulières (al. 3). La renonciation à fixer des distances pour 
un type de zones ainsi que les dérogations accordées sur la base d'un plan d'affectation 
spécial ne s'appliquent pas par rapport aux parcelles voisines à ces périmètres (al. 4). 
L’art. 8 al. 5 LC précise que la distance à la limite peut être modifiée par la constitution 
d'une servitude sur le fonds voisin, pour autant que la distance entre bâtiments soit 
respectée. Cette servitude doit être inscrite au registre foncier également en faveur de 
la commune. 
5.4 Selon l’art. 86 let. a RCCZ, la distance à la limite est proportionnelle à la hauteur de 
la façade. Elle se mesure, dès le nu du mur, en dessus du soubassement et 
perpendiculairement à la façade. 
La distance entre bâtiments érigés sur un même fond est égale au double de la distance 
aux limites (art. 87 let. a RCCZ). Dans le cadre d'un plan de structuration de quartier, la 
distance entre bâtiments peut être réduite au minimum fixé par la police du feu (let. b). 
Des dérogations à ces règles sont prévues à l’art. 90 RCCZ, qui indique que toutes les 
nouvelles constructions doivent respecter les distances aux limites : le conseil municipal 
peut cependant autoriser des distances plus courtes : lorsque l'article 87 est respecté 
(1er cas) ; lorsque deux garages sont construits à cheval sur une limite de parcelles, pour 
autant que l'architecture des garages soit identique (2ème cas) ; lorsque la construction 
se situe sur un alignement légal (3ème cas). 
La lettre b de l’art. 90 RCCZ précise que, dans les deux premiers cas, une servitude sera 
inscrite au registre foncier en faveur de la commune. La législation cantonale en matière 
de police du feu demeure réservée. 


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5.5 En zone centre III, dans laquelle se situe la parcelle no xx1 concernée, la hauteur 
de façade maximale est de 14 mètres et la distance minimale de 5 mètres. La distance 
latérale doit se monter à 1/3 de la hauteur de la façade et la distance frontale à 2/3 de 
cette même valeur (art. 95 RCCZ). 
Selon l’art. 78 let. a RCCZ, dans les zones de centre, d'habitat collectif, mixtes et 
industrielles 2, la hauteur d'un bâtiment est mesurée au milieu de la façade principale la 
plus haute. Elle se mesure, sur une verticale, du point le plus bas du sol naturel (ou du 
sol aménagé s'il est plus bas), jusqu'à l'intersection de la façade avec la ligne supérieure 
de la toiture (pour les toits plats : jusqu'à l'arête supérieure du garde-corps, qu'il soit 
ajouré ou non). 
Enfin, aux termes de l’art. 98 RCCZ, le conseil municipal peut exceptionnellement 
déroger aux dispositions du règlement si l'application stricte des prescriptions légales ne 
s'adapte pas aux conditions d'un terrain ou d'un programme particulier, et à condition 
que ni l'intérêt général ni les intérêts importants des voisins ne soient lésés. L'autorisation 
peut être assortie de charges et conditions particulières susceptibles d'être mentionnées 
au Registre foncier comme restrictions de droit public à la propriété foncière. 
5.6 L’art. 9 LC énumère divers types d’alignements, en précisant, à son al. 2, qu’ils sont 
régis par la législation spéciale et par le règlement communal des constructions. 
Quant aux dispositions sur l’alignement relatif à la voie publique, l’art. 199 al. 1 LR en 
donne la définition suivante : les alignements déterminent les limites dans lesquelles les 
terrains sont ouverts de part et d'autre de la voie publique à la construction de bâtiments 
et autres ouvrages analogues. Ils sont déterminés par un plan approuvé par le Conseil 
d'Etat. 
Les exceptions sont traitées par l’art. 212 LR, qui prévoit que l'autorité compétente peut, 
pour de justes motifs et à condition que ni l'intérêt général ni des intérêts importants des 
voisins ne soient lésés, autoriser des exceptions aux dispositions qui précèdent relatives 
à la construction de bâtiments et autres ouvrages dans la zone de protection des voies 
publiques (al. 1). L'autorisation peut être assortie de charges et conditions particulières 
susceptibles d'être mentionnées au Registre foncier comme restrictions de droit public à 
la propriété foncière (al. 2). Pour les bâtiments et autres ouvrages analogues, 
l'autorisation peut être révoquée si cette faculté a été réservée par le permis de 
construire (al. 3). Pour les installations et constructions légères, l'autorisation peut être 
révoquée sans autres formalités (al. 4). 


- 15 - 
5.7 En l’espèce, la convention de 1980 dont se prévaut la recourante astreignait les 
signataires à accepter le droit pour feu B _________ de construire un futur bâtiment sur 
la parcelle no xx1 à une distance de huit mètres de la façade est de l’immeuble 
« D _________ » sis sur la parcelle no xx2, soit à quatre mètres de la limite de la parcelle, 
alors que la distance minimale prévue par le RCCZ est de 5 mètres (art. 95 RCCZ). 
Indépendamment de sa validité (cf. supra consid. 3.1 et 3.2), on ne peut que constater 
qu’aucune mention n’est faite dans le document ni de la hauteur du bâtiment, ni de la 
présence de la route cantonale à proximité. 
Il ressort également du dossier que la convention n’a jamais été inscrite au registre 
foncier. Aucune servitude concernant les distances à la limite n’a donc été inscrite, ni en 
faveur de feu B _________, ni en faveur de la commune. Or, une telle inscription 
constitue l’une des conditions de l’obtention d’une dérogation au sens de l’art. 8 al. 5 LC. 
La convention étant nulle de ce point de vue (cf. supra consid. 3.1 et 3.2), force est donc 
de constater qu’aucune dérogation ne pouvait être obtenue sur cette base. Par ailleurs, 
aucun plan d’affectation spécial ne modifie les distances à la limite au sens de l’art. 8 al. 
3 LC, seul autre moyen de dérogation prévu par cet article. 
5.8 Il reste donc à examiner si une dérogation pouvait et devait être accordée au projet 
de N _________ SA par le biais de l’art. 6 al. 1 LC, de l’art. 98 RCCZ ou de l’art. 212 LR, 
étant rappelé qu’une dérogation sur la base de ces articles ne peut être accordée qu’en 
présence de justes motifs, soit, selon la jurisprudence (cf. supra consid. 5.2 et 5.5), lors 
d’une situation exceptionnelle. 
En l’espèce, à titre de justes motifs, la recourante invoque la conclusion de la convention 
en 1980. L’intérêt privé avancé par la recourante consiste à faire respecter, en vertu du 
principe pacta sunt servanda, la convention signée en 1980, qui, pour rappel, est nulle 
en tant que contrat de droit public de même qu’en tant qu’acte de servitude, faute 
d’inscription au registre foncier (cf. supra consid. 3.1 et 3.2). Elle invoque également le 
respect du principe de la confiance et des droits acquis. 
Des raisons purement économiques ou l’intention d’atteindre la meilleure solution 
architecturale ou une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à elles seules à 
conduire à l’octroi d’une dérogation. A fortiori, il en va de même du respect d’une 
convention qui s’avère être nulle. La question d’une éventuelle valeur de celle-ci en tant 
qu’assurance donnée par une autorité sera traitée ci-après (cf. infra consid. 6.3). 


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Selon N _________ SA, les intérêts publics caractérisés par le principe de densification 
vers l’intérieur mais aussi de construction de nouveaux logements concordent avec ses 
intérêts privés et doivent l’emporter sur les intérêts des opposants. 
Or, les intérêts publics qui entrent en ligne de compte ici sont principalement le respect 
des normes légales, mais également la sécurité, l’esthétique, la cohérence avec le plan 
d’affectation et le quartier de manière générale. On ne voit donc pas en quoi l’intérêt de 
la recourante à faire respecter une convention nulle concernant la dérogation aux 
distances à la limite devrait l’emporter sur ceux-ci. N _________ SA oublie que le conseil 
municipal s’est contenté de refuser le projet de construction qu’elle avait déposé, mais 
n’a aucunement interdit toute construction future sur la parcelle. Il est donc loisible à la 
recourante de modifier son projet afin que celui-ci respecte les dispositions légales en 
vigueur. 
De surcroît, indépendamment du fait de savoir si la convention lie toujours les 
propriétaires « des D _________ » en tant que contrat passé entre privés quant à une 
éventuelle assurance d’absence d’opposition sur le point de la distance à la limite, il est 
utile de souligner qu’N _________ SA omet entièrement le fait que l’une des opposantes, 
P _________, est propriétaire de la parcelle no xx3, contiguë par le nord à la parcelle 
no xx1 et n’est ainsi pas l’une des copropriétaires de l’immeuble « D _________ », situé 
sur la parcelle no xx2. Elle n’a donc jamais été partie à la convention de 1980. La 
recourante ne mentionne pas pour quelles raisons son intérêt privé devrait l’emporter 
sur celui de P _________, qui n’a jamais été concernée par l’accord litigieux. 
Quant à l’alignement par rapport à la route adjacente et au fait que les balcons du 
bâtiment projeté empiètent sur ce dernier, la convention de 1980, qui se contente de 
d’indiquer que les propriétaires « des D _________ » s’engagent à accepter, sur la 
parcelle no xx1, des balcons de même dimension que ceux de leur immeuble omet 
entièrement la présence de la route. Aucune autorisation de la commune sur ce point ne 
figure d’ailleurs dans ce document. Elle ne peut être considérée comme un juste motif 
au sens de l’art. 212 LR. Hormis cette convention, la recourante n’invoque aucune autre 
raison qui justifierait de déroger à la LR. 
Par conséquent, aucune dérogation ne peut être accordée en raison de circonstances 
exceptionnelles, au sens de l’art. 6 al. 1 LC, de l’art. 98 RCCZ ou l’art. 212 LR. Ce grief 
doit donc également être écarté. 
6.1 La recourante semble enfin se prévaloir d’éventuelles assurances données par les 
autorités communales quant à la légalité du projet en 2017. On peut également déduire 


- 17 - 
de son argumentation qu’elle considère que la convention de 1980 constituerait 
également une telle assurance et fonderait ainsi un droit acquis en sa faveur. 
6.2 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, 
le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans 
les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, 
des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la 
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent 
obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en 
vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard 
de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de 
ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de 
l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les 
assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions 
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait 
pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 143 V 341 consid. 
5.2.1, 141 V 530 consid. 6.2; 131 II 627 consid. 6; arrêt 2C_398/2020 du 5 février 2021 
consid. 6.1). 
Dans le cadre de la jurisprudence relative aux comportements contradictoires de 
l'administration, autre aspect du principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.), le respect des 
règles de la bonne foi par l'administration doit être examiné selon des critères objectifs, 
indépendamment de la personne des agents en cause; aussi l'administration peut-elle 
être rendue responsable d'un comportement contradictoire, même si celui-ci est dû à 
des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et des autres (ATF 121 I 181 
consid. 2a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 8.1.2). 
L’interdiction de comportement contradictoires ne concerne que la même autorité, 
agissant à l’égard des mêmes justiciables, dans la même affaire ou à l’occasion 
d’affaires identiques. Cette exigence n’a par contre pas une portée absolue, en ce sens 
qu’elle ne s’oppose pas à des changements de pratique, pour autant que ceux-ci soient 
motivés par des raisons pertinentes (arrêt du Tribunal fédéral 9C_822/2019 du 25 mars 
2020, consid. 5.1 ; Giorgio Malinverni et ali, Droit constitutionnel suisse, vol. II : les droits 
fondamentaux, 4ème édition, 2021, no 1296). 
6.3 En l’espèce, une assurance donnée dans un cas particulier ne peut être 
contraignante que si la loi n’a pas changé depuis le moment où l’assurance a été donnée. 
Or, il n’est pas contesté que le RCCZ a été modifié après la date de la conclusion de la 
convention en 1980. Le règlement de 1963 a été abrogé et le nouveau RCCZ est entré 


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en vigueur dès son approbation par le Conseil général et après son homologation par le 
Conseil d’Etat (art. 109 RCCZ), soit le 28 juin 1989. Il en va de même de la LC, qui a été 
entièrement modifiée le 15 décembre 2016 et est entrée en vigueur dans sa nouvelle 
version le 1er janvier 2018. 
Les conditions de la protection de la bonne foi de l’administré ne sont ainsi pas remplies 
en raison du changement de législation entre la convention passée en octobre 1980, et 
le refus d’accorder le permis de bâtir par le conseil municipal en juin 2019. Quoi qu’il en 
soit, le conseil municipal était en droit de changer sa pratique concernant les dérogations 
accordées aux règles sur les distances à la limite, ce d’autant plus qu’il s’est écoulé près 
de 40 ans entre les deux événements concernés. 
Enfin, concernant les assurances que la recourante affirme avoir reçu en 2017 de la part 
du service des travaux publics et de l’environnement, il n’en existe pas de trace au 
dossier. Dans tous les cas, ces renseignements ne lieraient pas l’administration, compte 
tenu du fait qu’ils ont été donnés par une autorité qui n’était pas compétente. En effet, 
selon l’art. 2 al. 1 LC, c’est le conseil municipal qui est compétent pour examiner les 
projets situés à l’intérieur des zones à bâtir, et non le service des travaux publics et de 
l’environnement, qui aurait fourni des informations à la recourante. 
Ce grief doit donc également être rejeté. 
7. En définitive, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité (art. 80 al. 1 
let. e et 60 al. 1 LPJA). 
8. La recourante, qui succombe, supportera un émolument de justice qu’il convient de 
fixer, notamment au vu des principes de la couverture des frais et de l’équivalence des 
prestations, à 1500 fr. (art. 88 al. 2, 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi 
du 11 février 2009 sur le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou 
administratives [LTar ; RS/VS 173.8]). Elle n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA 
a contrario). 
 
 


- 19 - 
 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce 
 
1. 
Le recours est rejeté. 
2. 
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de N _________ SA. 
3. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître Frédéric Forclaz pour N _________ SA, 
à Sion, à Maître Philippe Nantermod à Sion, à l’Administration communale de Sion 
et au Conseil d’Etat du canton du Valais, tous deux à Sion. 
 
Sion, le 23 mai 2022