vs_gerichte · A1 24 176 · 2025-07-22 · fr
Diverses
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A1 24 176 ARRET DU 22 JUILLET 2025 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Dr Thierry Schnyder et Frédéric Fellay, juges ; Matthieu Sartoretti, greffier ; en la cause PREPOSE CANTONAL A LA PROTECTION DES DONNEES ET A LA TRANSPARENCE, recourant, contre CONSEIL D'ETAT DU VALAIS, autorité attaquée. (LIPDA ; droit d’accès à des documents officiels) recours de droit administratif contre la décision du 19 juin 2024

A1 24 176 
 
 
ARRET DU 22 JUILLET 2025 
 
en la cause 
 
contre 
 
 


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Faits 
 
A. Le 31 octobre 2018, l’Inspection cantonale des finances a rendu un rapport 
concernant le fonds de financement de l’investissement et de la gestion des immeubles 
de l’Etat (FIGI) dont la gestion était confiée au A _________. 
Le 7 février 2019, le Chef du département de la mobilité, du territoire et de 
l’environnement (ci-après : le Chef du DMTE) a constitué un groupe de travail (GT) 
chargé : 
1. d’évaluer l’organisation actuelle du A _________ sous l’angle de son efficience ainsi que de son 
fonctionnement ; 
2. d’examiner les relations hiérarchiques au A _________ et apprécier leur efficience ; 
3. d’identifier les éventuelles forces, faiblesses, potentialités et risques dans la conduite des travaux du 
personnel ainsi que dans la communication ; 
4. d’esquisser un calendrier pour la concrétisation des recommandations et des mesures proposées. 
Cette décision – qui figure au dossier de la cause – contenait par ailleurs la liste des 
membres du GT constitué de cadres de l’administration cantonale. Elle fixait encore un 
délai échéant le 30 avril 2019 pour le dépôt des propositions du GT et autorisait 
expressément ce dernier à s’adjoindre les services de spécialistes internes ou externes 
à l’administration cantonale. 
Le même jour, le Chef du DMTE a confié à la B _________ SA le mandat d’évaluer 
l’organisation du A _________ et de proposer des mesures d’amélioration. 
B. B _________ a procédé à l’évaluation du A _________ entre février et avril 2019. 
Dans ce cadre, deux de ses représentants ont auditionné divers membres de 
l’administration cantonale auxquels la confidentialité avait préalablement été garantie. 
Le 30 avril 2019, B _________ a finalisé son rapport qu’elle a transmis au Chef du DMTE 
à une date indéterminée (ci-après : le rapport du 30 avril 2019). 
Dans un « rapport final » du 7 mai 2019, le Chef du DMTE a présenté aux autres 
membres du Conseil d’Etat son « analyse » du A _________ et mentionné diverses 
mesures d’amélioration inspirées du rapport du 30 avril 2019 (ci-après : le rapport du 
7 mai 2019). Sur cette base, il « propos[ait] aux membres du Gouvernement » la mise 


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en œuvre des mesures qu’il estimait pertinentes. Le Chef du DMTE ajoutait demeurer à 
disposition des membres du Conseil d’Etat pour tout complément d’information. 
Par décision du 8 mai 2019, le Conseil d’Etat a transféré le A _________ du DMTE au 
Département des finances et de l’énergie (DFE), exception faite de sa section 
archéologie, y compris les ressources hors section nécessaires à l’accomplissement de 
sa mission, qu’il rattachait au Service de la culture du Département de la santé, des 
affaires sociales et de la culture (DSSC). 
C. Par courriel du 6 septembre 2019, C _________ SA a sollicité la transmission du 
rapport du 30 avril 2019, ce que le Chef du DMTE a refusé aux termes d’un courriel de 
réponse détaillé du 17 septembre 2019. Il y indiquait que le refus de transmission était 
fondé sur une « une première analyse juridique interne », qui serait encore soumise à 
un spécialiste externe dans les plus brefs délais, afin de garantir le respect des différents 
intérêts en présence. 
Insatisfait de cette réponse, C _________ SA a sollicité une médiation sous l’égide du 
préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : le 
préposé). 
Le spécialiste externe mandaté a adressé sa note au Chef du DMTE le 30 octobre 2019, 
indiquant qu’il était « à première vue » possible de refuser l’accès aux rapports des 
30 avril et 7 mai 2019. 
A une date indéterminée, D _________, succursale de E _________, a également requis 
l’accès aux documents précités et s’est jointe à la procédure de médiation. 
D. Le 20 décembre 2019, le GT a élaboré un rapport intermédiaire sur la « Mise en 
œuvre du plan d’action pour l’amélioration de la gestion du A _________ au 
30 décembre 2019 », destiné au Chef du DMTE (ci-après : le rapport du 20 décembre 
2019). 
E. Au cours de la procédure de médiation, soit le 9 novembre 2020, le Chef du DMTE 
a transmis au préposé les trois documents concernés par la demande d’accès, à savoir 
les rapports des 30 avril, 7 mai et 20 décembre 2019. 
Au début de l’année 2021, le préposé a invité les tiers concernés à indiquer s’ils 
s’opposaient ou non à la communication des documents litigieux. Tous s’y sont opposés. 


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Au terme de la procédure de médiation, le préposé a, le 31 décembre 2022, 
recommandé d’accorder à C _________ SA et à la E _________ l’accès au rapport du 
30 avril 2019 après anonymisation des noms et prénoms des personnes auditionnées 
(ch. 4.2 du rapport) et des noms et prénoms des membres du groupe FIGI, composé de 
membres de l’administration cantonale (ch. 8.3 du rapport), ainsi que l’accès aux 
rapports des 7 mai et 20 décembre 2019 non anonymisés. 
F. Par décision du 3 avril 2023, le DMTE s’est partiellement écarté de cette 
recommandation en accordant l’accès au rapport du 20 décembre 2019 dans une 
version anonymisée et en refusant l’accès aux deux autres rapports. Cette décision a 
été expédiée à C _________ SA et à la E _________ le jour même et le lendemain au 
préposé. 
G. Le 2 mai 2023, le préposé a interjeté un recours administratif à l’encontre de cette 
décision, concluant à son annulation et à la transmission des documents conformément 
à sa recommandation du 31 décembre 2022, sous suite de frais. En substance, il 
soutenait qu’aucun motif légal ne s’opposait à la communication de ces trois rapports, 
sous réserve de l’anonymisation de l’identité de certaines personnes. 
C _________ SA et la E _________ ont également saisi le Conseil d’Etat d’un recours 
administratif, le 4 mai 2023, sollicitant la transmission des trois rapports litigieux. En 
l’absence de jonction des causes, les deux procédures ont été menées parallèlement 
par le Service administratif et juridique de la Chancellerie d’Etat (SAJ), organe chargé 
de l’instruction de ces recours administratifs. 
Le 13 juin 2023, le DMTE a renoncé à se déterminer, se référant à la motivation contenue 
dans la décision attaquée. Il a néanmoins souligné que l’anonymat avait été garanti aux 
collaboratrices et collaborateurs auditionnés par B _________ en vue de l’élaboration 
du rapport du 30 avril 2019, raison pour laquelle ce dernier n’avait d’ailleurs été transmis 
qu’aux membres du GT et au Chef du DMTE. Ce document n’avait en outre servi que 
de base au mesures de réorganisation du service proposées dans le rapport du 7 mai 
2019, lui-même remis aux seuls membres du Conseil d’Etat. Le DMTE remarquait 
encore que ces deux rapports contenaient des données sensibles s’approchant d’un 
profil de personnalité, si bien qu’ils ne devaient pas être consultables par tout un chacun 
afin de garantir le respect de la personnalité des personnes auditionnées. 
S’exprimant brièvement le 24 juillet 2023, le préposé a étayé son argumentation et 
persisté dans ses conclusions. 


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Le DMTE s’est encore déterminé le 19 septembre 2023, confirmant que le rapport du 
30 avril 2019 ne constituait pas un document officiel au sens de la LIPDA, vu le cercle 
restreint de ses destinataires. Même s’il devait être qualifié comme tel, les données 
sensibles qu’il contenait et qui étaient expressément énumérées dans la suite du 
document empêchaient quoi qu’il en soit sa communication. Reconnaissant enfin que 
l’identité des membres du GT n’appelait pas nécessairement d’anonymisation, le DMTE 
soulignait que tel était en revanche le cas des personnes auditionnées. 
Par décision du 19 juin 2024, le Conseil d’Etat a rejeté le recours et confirmé la décision 
du DMTE. En substance, il considérait que les rapports du 30 avril et du 7 mai 2019 
étaient soustraits au droit d’accès prévu par la LIPDA. Adressés à un cercle restreint de 
destinataires, ils ne constituaient pas des documents officiels définitifs, mais uniquement 
des propositions en vue d’une prise de décision ultérieure. Ils portaient en outre sur 
l’évaluation de prestations de cadres et collaborateurs du service, si bien que leur 
transmission aurait constitué une atteinte à la personnalité des intéressés. Elle aurait de 
surcroît contrevenu à la garantie de confidentialité promise aux collaborateurs 
auditionnés, une anonymisation s’avérant à cet égard insuffisante. S’y ajoutait, 
concernant le rapport du 7 mai 2019, le fait que sa communication aurait entravé le 
processus décisionnel du Conseil d’Etat, ce qui constituait un intérêt public suffisant pour 
en refuser l’accès. Sagissant du rapport du 20 décembre 2019, l’autorité précédente 
retenait encore que sa transmission anonymisée était justifiée et satisfaisait au principe 
de transparence. 
H. Le 14 août 2024, C _________ SA et la E _________ ont saisi le Tribunal cantonal 
d’un recours de droit administratif à l’encontre de cette décision (cause A1 24 171). 
Le préposé a pour sa part recouru le 26 août 2024 (cause A1 24 176), concluant 
principalement à l’annulation de la décision du Conseil d’Etat et à la transmission des 
trois rapports selon les modalités indiquées dans la recommandation du 31 décembre 
2022. A titre subsidiaire, il sollicite le renvoi de la cause au Conseil d’Etat pour nouvelle 
décision dans le sens des considérants, le tout sous suite de frais. En bref, le préposé 
soutient que les trois rapports en cause constituent des documents officiels et qu’aucun 
des motifs opposés par les autorités précédentes ne justifiait d’en refuser la 
communication. 
Le 25 septembre 2024, le Conseil d’Etat a renoncé à se déterminer sur le recours dont 
il a proposé le rejet. Indiquant avoir déjà versé les trois rapports confidentiels au dossier 
de la cause A1 24 171, il annexait à son courrier le dossier de la cause ainsi qu’un 


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courrier du 17 septembre 2024, aux termes duquel le DMTE renonçait également à se 
déterminer. 
Transmis au préposé, ces courriers n’ont pas suscité de réaction de sa part. 
I. Par arrêt du 28 mai 2025 rendu dans la cause A1 24 171, dont une copie a été 
expédiée au préposé pour information, le Tribunal de céans a partiellement admis le 
recours interjeté par C _________ SA et la E _________. Sous réserve de 
l’anonymisation de quelques éléments, le Tribunal a accordé aux précitées l’accès aux 
rapports des 30 avril et 20 décembre 2019. Il a en revanche confirmé le refus d’accès 
au rapport du 7 mai 2019. 
 
Considérant en droit 
 
1. Déposé en temps utile et conformément aux réquisits légaux (art. 46 et 48 LPJA, 
applicables par renvoi de l’art. 80 al. 1 let. b et c LPJA) par le préposé qui, de par la loi, 
dispose de la qualité pour recourir à l’encontre de la décision entreprise (art. 56 al. 2 
aLIPDA/LIPDA cum art. 44 al. 1 let. b LPJA, par renvoi de l’art. 80 al. 1 let. a LPJA), le 
recours est recevable. 
2. A titre liminaire, le Tribunal rappelle que, de jurisprudence constante, la légalité d'un 
acte administratif doit en principe être examinée en fonction de l'état du droit prévalant 
au moment de son prononcé, sous réserve de l'existence de dispositions transitoires 
(ATF 148 V 21 consid. 5.3). Font toutefois exception à cette règle les cas dans lesquels 
un intérêt public prépondérant commande l’application immédiate du nouveau droit (ATF 
141 II 393 consid. 2.4). 
En l’occurrence, la LIPDA révisée le 16 mars 2023 est entrée en vigueur au 1er janvier 
2024, soit postérieurement au prononcé du DMTE du 3 avril 2023, mais préalablement 
à la décision présentement entreprise. Faute de disposition transitoire de la LIPDA 
prescrivant l’application immédiate du nouveau droit et en l’absence d’intérêt public 
prépondérant militant en ce sens, c’est à bon droit que le Conseil d’Etat statué en 
application de l’aLIPDA (pour plus de détails sur cette question, cf. ACDP A1 24 171 
précité consid. 3). 
3. Sur le fond, le recourant conteste la décision du Conseil d’Etat qui confirme le refus 
d’accès aux rapports des 30 avril et 7 mai 2019 ainsi que l’accès partiel, c’est-à-dire avec 


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anonymisation, au rapport du 20 décembre 2019. De son point de vue, ces trois 
documents seraient en effet consultables sous réserve, s’agissant du rapport du 30 avril 
2019, de l’anonymisation des prénoms, noms et fonctions des personnes interviewées 
et des membres du groupe FIGI. 
Statuer sur le droit d’accès à chacun des trois documents impose de rappeler 
préalablement les principes qui gouvernent la matière, en gardant à l’esprit qu’il est 
loisible de s’inspirer du droit supérieur si nécessaire. En effet, la LIPDA couvre 
notamment, au niveau cantonal, ce que la loi fédérale sur le principe de la transparence 
dans l’administration (LTrans) régit au niveau fédéral (ACDP A1 24 219 du 18 février 
2025 consid. 4.1). De la même manière, il peut s’avérer utile d’examiner les solutions 
applicables dans d’autres cantons, lorsque ces derniers connaissent des dispositions 
similaires à celles de l’aLIPDA. 
3.1 L’aLIPDA pose le principe selon lequel toute personne a le droit d’accéder aux 
documents officiels (art. 12 al. 1 aLIPDA). Constituent des documents officiels toutes les 
informations détenues par une autorité et relatives à l'accomplissement d'une tâche 
publique, qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration, quel qu'en soit le support, 
notamment les dossiers, les messages, rapports, études, procès-verbaux approuvés, 
statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, préavis ou 
décisions (art. 3 al. 2 aLIPDA). Le règlement précise qu’un document officiel a atteint 
son stade définitif d’élaboration lorsque l’autorité dont il émane l’a signé ou lorsque son 
auteur l’a définitivement remis à son destinataire (art. 13 al. 1 aRELIPDA). Ne sont en 
revanche pas considérés comme des documents officiels les documents destinés à un 
usage personnel (art. 3 al. 2 i.f. aLIPDA), de sorte qu’ils échappent au principe 
d’accessibilité. 
En présence d’un document officiel en principe accessible, l’art. 15 aLIPDA prévoit 
néanmoins certaines exceptions, soit lorsqu’un intérêt prépondérant public ou privé 
l’exige (al. 1). Si les intérêts publics (al. 2) énoncés sont exhaustifs, les intérêts privés 
(al. 3) sont en revanche énumérés à titre exemplatif (Message accompagnant le projet 
de la loi sur l’information du public, la protection des données et l’archivage du 20 février 
2008 [ci-après : le Message aLIPDA], Bulletin des séances du Grand Conseil [BSGC] 
2008/4, Session ordinaire de juin 2008, pp. 602 s.). De manière plus générale, cette 
disposition peut également servir de base aux autorités à chaque fois qu’il est nécessaire 
de procéder à une pesée des intérêts (ibid.). En tous les cas, lorsque seules certaines 
parties d’un document officiel sont inaccessibles en vertu de l’art. 15 aLIPDA, l’accès 
doit être accordé pour le reste, à moins que le document ne s’en trouve réduit au point 


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que son sens ou sa portée soient déformés (art. 16 al. 1 aLIPDA). Lorsque les raisons 
qui justifient l’inaccessibilité ne sont que temporaires, l’accès est accordé dès qu’elles 
cessent d’exister sans qu’une nouvelle demande soit requise (art. 16 al. 2 aLIPDA). 
3.1.1 Dans ce contexte, il faut se garder de confondre les documents inachevés et les 
documents préparatoires. Ces derniers peuvent également être achevés s’ils ont atteint 
leur stade définitif d’élaboration, ce qui peut être le cas d’un rapport préliminaire remis à 
son destinataire (Message relatif à la loi fédérale sur la transparence de l’administration 
du 12 février 2003, FF 2003 1807 ss [ci-après : le Message LTrans], p. 1842). A l’instar 
du législateur genevois (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_604/2015, 1C_606/2015 du 
13 juin 2016), le législateur valaisan a renoncé à soustraire de manière générale à la 
LIPDA les documents préparatoires. Le droit cantonal permet néanmoins de limiter leur 
accès dans l’éventualité où leur communication entraverait le processus décisionnel (art. 
15 al. 2 let. c aLIPDA). Il s’agit d’une exception classique au droit d’accès, destinée à 
préserver la faculté pour une autorité de réfléchir, consulter et rédiger plusieurs projets 
d’une éventuelle décision avant d’arrêter son choix (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_604/2015, 1C_606/2015 précité consid. 5.3). Plutôt que de supprimer totalement le 
droit d'accès aux documents préparatoires tant que la décision n'est pas rendue, le 
législateur valaisan a donc préféré limiter le motif de refus aux documents dont l'accès 
entraverait le processus décisionnel, par souci de ne pas vider le principe de 
transparence de sa substance (ibid.). Cette limitation d’accès doit cependant être levée 
lorsque le motif qui l’a justifié disparaît (art. 16 al. 2 LIPDA), soit généralement lorsque 
la décision a été rendue. 
3.1.1.1 Nonobstant ce qui précède, certains documents préparatoires font l’objet d’une 
inaccessibilité permanente, en particulier les procès-verbaux des séances du Conseil 
d’Etat (art. 15 al. 5 aLIPDA). Il s’agit là d’un renforcement de l’exception tirée du risque 
d’entrave au processus décisionnel en raison de la nature collégiale de cette autorité 
(art. 53 al. 2 Cst. cant. et art. 76 al. 1 LOCRP), dont chacun des membres doit défendre 
les décisions (art. 76 al. 2 LOCRP). Une telle collégialité n’aurait en effet guère de sens 
si elle ne s’accompagnait pas du secret des délibérations et des votes lui aussi ancré 
dans la loi (art. 77 LOCRP, v. ég. Message accompagnant le projet de loi sur les rapports 
entre les Conseils, BSGC 1995/3, Session de novembre 1995, p. 1062, ad art. 74 s.). 
A cet égard, on relèvera encore que l’art. 12 al. 3 aLIPDA réserve les dispositions 
spéciales qui déclarent certaines informations secrètes et que cette loi constitue de plus 
une loi générale, applicable en l’absence de loi spéciale régissant spécifiquement le droit 
de consultation dans un domaine particulier (Message aLIPDA, BSGC 2008/4, p. 598). 


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Dans ce contexte, l’art. 15 al. 5 aLIPDA ne fait « que reprendre les exceptions inscrites 
dans les lois spéciales relatives à ces autorités » (Message aLIPDA, BSGC 2008/4, 
p. 603), sans en moduler l’étendue. Il garantit en particulier la libre formation de l’opinion 
du Collège gouvernemental en mettant ses membres à l'abri des pressions auxquelles 
les exposerait la communication de leurs votes ou de leurs opinions souvent provisoires 
formulées au stade antérieur à la prise collective de décision (dans le même sens, 
cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_277/2016 du 29 novembre 2016 consid. 3.3 en 
application du droit genevois qui exclut l’accès aux notes échangées entre les membres 
d’une autorité collégiale). Selon le Tribunal fédéral, les raisons qui ont conduit le 
législateur genevois à supprimer le droit d'accès dans ces cas sont ainsi comparables à 
celles qui, sur le plan fédéral, sont à la base de l'art. 8 al. 1 LTrans relatif à la procédure 
de co-rapport (ATF 136 II 399 consid. 2.3). Cette dernière appréciation vaut également 
s’agissant du droit valaisan, dans la mesure où ce dernier adopte une solution similaire 
à celle du droit genevois sur ce point. 
3.1.1.2 Or, au niveau fédéral, la LTrans ne s’applique pas au Conseil fédéral qui, en tant 
qu’autorité gouvernementale collégiale (art. 12 LOGA), délibère à huis clos (art. 21 
LOGA ; v. ég. ATF 136 II 399 consid. 2.2). Par ailleurs, en vertu de l’art. 8 al. 1 LTrans, 
le droit d’accès n’est pas reconnu pour les documents officiels afférents à la procédure 
de co-rapport. Destinée à préparer la décision du Conseil fédéral et à lui permettre de 
concentrer ses délibérations sur les aspects essentiels de l'affaire (art. 3 al. 1 et 
5 OLOGA), cette procédure commence au moment où le département compétent signe 
sa proposition au Conseil fédéral (art. 5 al. 1bis OLOGA), laquelle pourra être suivie 
d’autres échanges d’écritures (ATF 136 II 399 consid. 2.3.1). La procédure de co-rapport 
prend fin avec la décision formelle du Conseil fédéral (ibid.). Dans la mesure où la 
signature de la proposition du Département marque le début de la procédure de co-
rapport, ce document est lui-même déjà soustrait au droit d’accès en vertu de l’art. 8 al. 
1 LTrans, quand bien même il émane d’un département. La justification est, ici aussi, à 
chercher dans la préservation du principe de collégialité ainsi que dans la protection de 
la libre formation de l’opinion et de la volonté du gouvernement fédéral (ATF 136 II 399 
consid. 2.3.2 et les références citées). La révélation du processus décisionnel pourrait 
en effet mettre au jour des divergences d’opinion susceptibles de porter atteinte au 
principe de collégialité (ibid.). 
3.1.2 Il faut encore s’arrêter sur la notion de documents destinés à l’usage personnel, 
dès lors qu’ils sont soustraits au droit d’accès. Il s’agit de tout document qui concerne 
l’accomplissement d’une tâche publique, mais qui est utilisé exclusivement par son 


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auteur ou par un cercle restreint de personnes comme moyen auxiliaire (notes, rapports, 
études, expertises, etc. ; art. 13 al. 2 aRELIPDA). 
3.1.2.1 En l’absence de précisions sur cette notion dans la loi, dans les travaux 
parlementaires ou encore dans la jurisprudence du Tribunal de céans, on peut s’inspirer 
de l’art. 5 al. 3 let. c LTrans. Ce dernier exclut également l’accessibilité aux documents 
destinés à l’usage personnel que l’art. 1 al. 3 OTrans définit de surcroît de manière 
similaire au droit valaisan : « On entend par document destiné à l’usage personnel, toute 
information établie à des fins professionnelles mais qui est utilisée exclusivement par 
son auteur ou par un cercle restreint de personnes comme moyen auxiliaire 
[Arbeitshilfsmittel dans la version allemande], tel que des notes ou des copies de 
travail. » 
A cet égard, le Message LTrans distingue deux catégories de documents destinés à 
l’usage personnel (Message LTrans, p. 1841). Premièrement, les informations à 
caractère professionnel dont l’utilisation est exclusivement réservée à l’auteur (plans de 
textes, condensés destinés à la rédaction d’un rapport, comptes-rendus de séances et 
même relevés devant servir à la rédaction d’un procès-verbal). Deuxièmement, les 
informations qui, bien qu’étant détenues par l’administration dans un certain sens, n’ont 
pas un caractère professionnel, tels les tableaux personnels qui décorent un bureau. 
Selon la jurisprudence y relative, la portée des documents destinés à l’usage personnel 
est donc restreinte de par leur contenu : seuls des documents qui ont servi ou contribué 
à l'élaboration d'autres documents sont soustraits au principe de la transparence (ATF 
142 II 324 consid. 2.5.2). Aussi, la notion de document destiné à l'usage personnel 
appréhende les documents qui servent de base ou de propositions de travail (par ex. 
des copies de travail de documents, des propositions de corrections, des aide-mémoires 
ou des notes d'accompagnement), ou qui ont été échangés au sein d'une équipe ou 
entre collaborateurs, respectivement entre un collaborateur et son supérieur (arrêt du 
Tribunal administratif fédéral A-3577/2022 du 26 septembre 2023 consid. 8.3). En 
d'autres termes, un document ne sera un moyen auxiliaire que s'il est effectivement établi 
pour l'exécution d'une tâche et utilisé ainsi ; il s'agit d'un instrument de travail, c'est-à-
dire d'un document élaboré en cours de réalisation du travail (ibid.). 
3.1.2.2 La jurisprudence fédérale rendue en la matière est également instructive. 
Sur la base de la LTrans, le Tribunal fédéral a déjà jugé que l’agenda Outlook d’un ancien 
directeur général de l’armement était un document officiel puisque, certes consultable 
par un nombre limité de personnes, il n’en constituait pas moins un outil de gestion 


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central de la direction de l’office allant au-delà d’un simple aide-mémoire ou d’un outil de 
gestion du temps (ATF 142 II 324 consid. 2.5.2). Le Tribunal fédéral a également statué 
sur les courriels échangés par une société anonyme entièrement détenue par les 
Services industriels de Genève et le Service de l’énergie du canton de Fribourg en lien 
avec l’expertise confiée par le second à la première dans le cadre de la planification 
éolienne cantonale. Validant le raisonnement des juges précédents – sous l’angle de 
l’arbitraire dans la mesure où était en cause le droit cantonal genevois –, il a confirmé 
que ces échanges ne constituaient pas de simples notes à l'usage personnel de leur 
auteur, ni des documents amenés à être revus et/ou corrigés en vue de la rédaction d'un 
rapport final, mais bien des correspondances externes entre les membres des entités 
concernées, soit des écrits définitifs remis à leurs destinataires à titre d'information ou 
dans le but d'obtenir des réponses aux questions posées, c’est-à-dire des documents 
officiels (arrêt du Tribunal fédéral 1C_637/2023 du 30 septembre 2024 consid. 3.4 et 
3.5). Sous l’angle du droit neuchâtelois, il a enfin jugé que la réalisation d’une enquête 
administrative « commandée par le Conseil d’Etat pour ses propres besoins, dans le but 
notamment de décider d’éventuelles mesures ou sanctions administratives » constituait 
indubitablement une tâche publique et que le rapport y relatif n’était pas « un document 
à usage personnel, voire une simple aide à la décision », mais bien un document officiel 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_472/2017 du 29 mai 2018 consid. 2.3 et 2.4). 
Pour sa part, le Tribunal administratif fédéral a confirmé qu’une note de service rédigée 
par un haut responsable de l’Armée à la demande et pour sa hiérarchie, incluant les 
constats de son auteur sur le fonctionnement d’une association impliquée dans 
l’organisation d’une manifestation internationale de sport militaire, ses conclusions et les 
moyens d’actions envisageables pour remédier aux problèmes constatés, constituait un 
document officiel et non un document à usage interne (arrêt du Tribunal administratif 
fédéral A-3577/2022 du 26 septembre 2023 consid. 8.4). 
3.2 Lorsqu’un document est qualifié d’officiel, il convient encore de s’assurer qu’il ne 
contient pas de données personnelles, faute de quoi elles doivent être séparées des 
autres informations ou rendues anonymes, sauf si la personne concernée a elle-même 
rendu ces données publiques (art. 13 al. 1 aLIPDA). Lorsque l'autorité ne peut pas 
satisfaire aux exigences qui précédent sans avoir à fournir un travail manifestement 
disproportionné ou techniquement impossible, l'accès aux documents contenant des 
données personnelles est régi par les art. 22 à 26 LIPDA (art. 13 al. 2 aLIPDA). 
3.2.1 On entend par donnée à caractère personnel (ci-après : donnée personnelle), 
toute information sa rapportant à une personne physique, à une personne morale ou à 


- 12 - 
un groupe de personnes (personne concernée) pour autant que ceux-ci soient identifiés 
ou identifiables (art. 3 al. 3 aLIPDA). Il n’y a pas de différence entre la notion de donnée 
personnelle figurant dans la loi fédérale sur la protection des données (LPD) et celle de 
donnée à caractère personnel figurant dans la LIPDA (Message accompagnant le projet 
sur la révision de la loi sur l’information du public, la protection des données et l’archivage 
[ci-après : 
le 
Message 
LIPDA 
2023], 
disponible 
en 
ligne 
à 
la 
page : 
https://parlement.vs.ch/app/fr/search/document/188810, p. 3). Est ainsi une personne 
identifiable, « une personne physique qui peut être identifiée, directement ou 
indirectement, notamment par référence à un identifiant, tel qu’un nom, un numéro 
d’identification, des données de localisation, un identifiant en ligne, ou à un ou plusieurs 
éléments spécifiques propres à son identité physique, physiologique, génétique, 
psychique, économique, culturelle ou sociale » (ACDP A1 23 209 du 13 novembre 2024 
consid. 3.2.1 ; v. ég. RAIMONDO, La protection des données personnelles, 2e éd. 2023, 
p. 23 et les références citées). Dans ce contexte, le Tribunal de céans a déjà jugé que 
l’identification d’un individu au travers de la mention du poste qu’il occupe se réfère à 
son activité professionnelle et non personnelle, de sorte que cette indication n’a pas trait 
à sa sphère privée (ACDP A1 23 209 précité consid. 3.2.2). 
3.2.2 L’art. 9 al. 1 LTrans est, au niveau fédéral, le pendant de l’art. 13 al. 1 aLIPDA. Il 
dispose que « [l]es documents officiels contenant des données personnelles ou des 
données concernant des personnes morales doivent être si possible rendues anonymes 
avant qu’ils soient consultés ». Selon la jurisprudence, cette « protection ne vaut pas 
dans la même mesure pour les collaborateurs de l'administration publique. Si ces 
personnes ont agi dans l'accomplissement d'une tâche publique, elles ne peuvent se 
prévaloir de la protection de leur sphère privée de la même manière que des tiers privés. 
Leurs données personnelles en lien avec l'exercice de leur fonction ne sont en principe 
pas anonymisées. » (arrêt du Tribunal fédéral 1C_59/2020 du 20 novembre 2020 
consid. 4.6.1 ; dans le même sens, cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3577/2022 
du 26 septembre 2023 consid. 9.3.3). Il faut néanmoins réserver le cas où la publication 
des noms et prénoms des membres d’une autorité pourrait entraver le processus 
décisionnel. Tel pourrait être le cas lorsque cette information permet de connaître les 
positions individuelles ou les votes des intéressés et que cette connaissance s’avère 
susceptible de les soumettre à des pressions extérieures à l’avenir (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_590/2022, 1C_597/2022, 1C_132/2023 du 16 novembre 2023 consid. 6.6). 
Dans la droite ligne de ce qui précède, le Tribunal fédéral a jugé que l’éventuelle atteinte 
à la considération sociale des personnes concernées par un rapport ne suffisait pas à 


- 13 - 
en restreindre l’accès, l’intérêt public à connaître les conclusions d'un rapport sur le 
fonctionnement d'une institution publique devant l'emporter sur les intérêts privés des 
personnes qui peuvent se trouver mises en cause (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_472/2017 précité consid. 3.3, rendu en application du droit neuchâtelois). Retenir la 
solution inverse conduirait à refuser systématiquement l’accès à tout document révélant 
des défaillances dans les services étatiques lorsque ces documents se réfèrent à des 
personnes en particulier, lors même que le principe de la transparence tend notamment 
à mettre à jour les dysfonctionnements de l'administration ainsi que les mesures prises 
par l'Etat pour y remédier (ibid.). En principe, le fait qu’un droit d’accès puisse avoir des 
conséquences désagréables pour l’intéressé n’a donc pas à être pris en compte (arrêts 
du Tribunal fédéral 1C_13/2023, 1C_226/2023 du 9 août 2024 consid. 4.1.2 et 
1C_388/2022, 1C_591/2022 du 28 avril 2023 consid. 4.6, tous deux rendus en 
application du droit vaudois). 
4. En l’espèce, il convient de passer au crible des principes qui précèdent les trois 
documents litigieux pour déterminer si, comme l’affirme le recourant, le droit d’accès les 
concernant a été indûment restreint. 
5. S’agissant tout d’abord du rapport du 30 avril 2019, l’autorité précédente en a refusé 
l’accès au motif qu’il ne constituait qu’une « proposition » adressée au Chef du DMTE, 
soit à un cercle extrêmement restreint de destinataires, en vue de la « formation de [sa] 
volonté interne ». En d’autres termes, ce document était destiné à un usage purement 
personnel qui, loin d’être « self-executing », se présentait comme une étape ou une 
« piste de réflexion » préalable au prononcé d’une décision définitive et collégiale en vue 
de la réorganisation du service. 
5.1 Ce raisonnement ne peut être suivi dans la mesure où le rapport litigieux a été 
réalisé par un prestataire externe dans le cadre plus général de l’analyse du 
A _________, décidée le 7 février 2019 par le Chef du DMTE. Comme le mentionne ce 
rapport, B _________ qui en est l’auteur avait « pour mission de présenter de manière 
objective le management du A _________ » et de proposer, si nécessaire, « des options 
pour des actions […] appropriées, réalisables et durables sur le long terme ». Signé le 
30 avril 2019, ce document a ensuite été transmis au Chef du DMTE qui s’en est servi à 
l’appui de l’élaboration de son rapport du 7 mai 2019. Il en résulte que le rapport du 
30 avril 2019 constitue une information relative à l’accomplissement d’une tâche 
publique – le fonctionnement du A _________ y compris les propositions d’amélioration 
– qui a atteint le stade définitif d’élaboration, son auteur l’ayant signé et définitivement 
remis à son commanditaire. S’il s’agissait, certes, d’un document préparatoire en vue 


- 14 - 
d’une probable décision ultérieure, cette caractéristique ne le soustrayait pas pour autant 
au champ d’application de l’aLIPDA (cf. supra consid. 3.1.1). Les autorités précédentes 
ne soutiennent en effet pas que sa communication aurait entravé le processus 
décisionnel dans lequel il s’intégrait, hypothèse qui, à la supposer établie, aurait pu 
légitimer le refus d’accès (cf. ibid. et art. 15 al. 1 let. c aLIPDA). Cela étant, même si tel 
avait été le cas, ce motif aurait disparu avec le prononcé de la décision de réorganisation 
du 8 mai 2019, si bien qu’il ne pourrait plus faire obstacle au droit d’accès (art. 16 al. 2 
LIPDA). 
Le rapport du 30 avril 2019 ne peut pas davantage être qualifié de document à usage 
personnel, contrairement à ce que retient la décision entreprise. D’une part, le critère du 
cercle restreint des destinataires n’est pas à lui seul décisif, mais constitue seulement 
un indice. A défaut, les autorités pourraient à leur convenance, en qualité d’auteurs ou 
de commanditaires de documents officiels, moduler l’applicabilité de la LIPDA en 
restreignant artificiellement le nombre des destinataires de ces documents. D’autre part, 
le rapport du 30 avril 2019 ne constituait pas un simple instrument de travail en vue de 
la décision de réorganisation prise le 8 mai 2019 par le Conseil d’Etat. Il ne saurait en 
effet être assimilé, du point de vue de son contenu, à une copie de travail, à des notes 
d’accompagnement, à des remarques personnelles ou encore à un projet de texte ou de 
décision annoté. Comme il le mentionne lui-même, le document présentait au contraire 
« de manière objective la situation du management du A _________ » et formulait des 
propositions appropriées, réalisables et durables sur le long terme. Aussi achevait-il le 
travail d’analyse externe du A _________ et se suffisait-il à lui-même, contrairement aux 
moyens auxiliaires ou instruments de travail dont l’unique vocation est de permettre 
l’émergence d’un document officiel subséquent. 
A la lumière de ce qui précède, le rapport du 30 avril 2019 constitue indéniablement un 
document officiel au sens de la LIPDA. 
5.2 Sur la base de la pratique fédérale relative à la LTrans, l’autorité précédente invoque 
deux motifs supplémentaires de restriction d’accès. 
Premièrement, le rapport litigieux serait, au niveau cantonal, l’équivalent d’une 
« proposition définitive signée par le chef du département à l’intention du Conseil 
fédéral » et de ce fait inaccessible. Ce faisant, l’autorité précédente omet toutefois 
qu’une telle proposition échappe effectivement au principe de la transparence, car elle 
fait partie de la procédure de co-rapport expressément exclue du droit d’accès par l’art. 8 
al. 1 LTrans, afin de garantir le principe de collégialité (sur cette question, cf. supra 


- 15 - 
consid. 3.1.1.2). L’analogie s’avère in casu hors de propos, étant entendu que le 
document litigieux constitue un rapport sur l’état d’un service avec propositions 
d’améliorations, adressé à son commanditaire – le Chef du DMTE – par une société 
externe. Sa communication ne présente donc aucun risque d’atteinte au principe de 
collégialité – en l’occurrence au sein du Conseil d’Etat –, alors que c’est ce motif qui a 
précisément conduit à l’adoption de l’art. 8 al. 1 LTrans (sur cette question, cf. ég. infra 
consid. 7). 
Deuxièmement, le droit fédéral exclurait du droit d’accès les « documents qui évaluent 
les prestations d’une personne déterminée », contrairement aux rapports d’évaluation 
qui portent sur les prestations fournies par des unités administratives ou sur l’efficacité 
de mesures prises par l’administration. Si l’affirmation qui précède est exacte (cf. p. ex. 
ATF 133 II 209 consid. 2.3.3), l’argument se révèle néanmoins infondé. Le mandat confié 
à l’auteur du rapport avait en effet pour objet l’analyse de la situation du management 
du A _________, c’est-à-dire de l’ensemble du service et non des prestations d’une ou 
plusieurs personnes déterminées. Certes, cette analyse impliquait, comme le souligne 
la décision entreprise, l’examen des « relations hiérarchiques » et une certaine 
« évaluation des prestations des cadres et collaborateurs du Service ». Ces éléments 
n’en demeuraient pas moins accessoires par rapport au mandat confié tendant à la 
présentation générale et objective de la situation au sein du service. Au surplus, le 
fonctionnement d’une entité étatique dépend nécessairement, ne serait-ce que 
partiellement, des prestations des individus qui la composent. Confirmer le raisonnement 
de l’autorité précédente conduirait donc à soustraire à la LIPDA l’ensemble des rapports 
sur le fonctionnement d’entités étatiques, dès lors qu’ils impliqueront toujours une 
appréciation explicite ou implicite des prestations individuelles, alors que le principe de 
transparence vise l’exact inverse. 
5.3 La décision entreprise expose encore que les personnes entendues dans le cadre 
de l’élaboration du rapport du 30 avril 2019 auraient fourni des informations après avoir 
reçu la garantie que leurs déclarations demeureraient confidentielles, ce qui constituerait 
un motif légal de refus d’accès (art. 15 al. 3 let. c LIPDA). Par ailleurs, le rapport 
contiendrait des données personnelles dont le caviardage ne permettrait pas d’exclure 
qu’un lecteur averti puisse identifier les individus auxquels elles se rapportent, si bien 
que le refus d’accès constituerait la seule modalité à même de garantir la protection de 
la sphère privée des concernés (art. 22 LIPDA, par renvoi de l’art. 13 al. 2 LIPDA). 
5.3.1 S’agissant tout d’abord de la garantie de confidentialité de l’art. 15 al. 3 let. c 
LIPDA, il convient de rappeler que cette exception ne s’applique qu’aux « informations 


- 16 - 
fournies librement », soit les informations données en dehors de toute obligation légale 
ou contractuelle et uniquement si la garantie a été explicitement communiquée à 
l’intéressé (COTTIER, Le droit d’accès aux documents officiels, in Le droit d’accès, 2021, 
pp. 139 ss, p. 157). En l’occurrence, il n’est pas nécessaire de déterminer si les 
informations fournies l’ont été librement ou en vertu du rapport contractuel noué entre 
l’administration cantonale et les collaborateurs du A _________ avec pour conséquence 
l’inapplicabilité de l’exception considérée. En effet, en annexe au rapport du 30 avril 2019 
figure le formulaire intitulé « Information aux interlocuteurs et questionnaire » remis aux 
intéressés avant leur audition. On y lit que les discussions seraient confidentielles, 
qu’elles seraient documentées exclusivement à la main pour servir de base au rapport 
qui « sera[it] anonymisé [et] ne mentionnera[it] pas quelle personne a fourni quelles 
informations ». Or, la lecture du rapport litigieux confirme que les informations recueillies 
ne sont jamais imputées à l’une ou l’autre des personnes auditionnées, ce qui exclut 
toute identification. En d’autres termes, la communication du rapport n’est pas, comme 
s’y engageaient les auteurs, de nature à compromettre la confidentialité promise aux 
personnes auditionnées, de sorte que l’invocation de ce motif de refus est infondée. 
5.3.2 Concernant ensuite les données personnelles contenues dans le document, elles 
sont impropres à justifier un refus d’accès total au rapport du 30 avril 2019. Ces données 
sont en effet peu nombreuses et concernent un nombre restreint de personnes, si bien 
que leur anonymisation ne requérait pas un travail disproportionné ou techniquement 
impossible au sens de l’art. 13 al. 2 LIPDA. Partant, la consultation du document devait 
être autorisée après anonymisation des données susceptibles de léser les intérêts privés 
des personnes concernées. 
Comme le souligne l’autorité précédente, il est vrai que l’anonymisation du document 
n’empêchera vraisemblablement pas un lecteur averti d’identifier certaines personnes 
concernées par le rapport, soit en particulier le Chef du service. A la lumière des 
principes rappelés ci-dessus (cf. supra consid. 3.2.2), l’intérêt privé d’un membre de 
l’administration, singulièrement d’un cadre, à éviter les conséquences désagréables qui 
pourraient résulter de la communication d’un rapport révélant les dysfonctionnements 
d’un service doit cependant céder le pas devant l’intérêt public à être renseigné sur le 
fonctionnement des institutions publiques. 
A la lumière de ce qui précède, il convient encore de circonscrire l’étendue de 
l’anonymisation du rapport du 30 avril 2019. L’anonymisation des noms et prénoms des 
personnes auditionnées dans le cadre de ce rapport (cf. ch. 4.2 du rapport) peut être 
confirmée sans plus ample discussion, étant entendu que le recourant admet 


- 17 - 
expressément que tel soit le cas. Contrairement à ce que mentionne le recourant, les 
noms et prénoms des membres du FIGI n’ont en revanche pas à être anonymisés. En 
effet, si ces données sont certes personnelles, les individus concernés ne peuvent 
cependant faire valoir aucun intérêt privé au secret de leur participation à un groupe de 
travail de mise en œuvre d’un fonds étatique, ce d’autant moins que leur participation 
est exclusivement due aux fonctions de cadres qu’ils occupent au sein de l’administration 
cantonale. 
Le Tribunal relève en revanche que la deuxième phrase du deuxième paragraphe du ch. 
6.6 du rapport contient une donnée personnelle sensible au sens de l’art. 7 LIPDA. Elle 
concerne en outre des faits qui se sont déroulés jusqu’en 2012, soit une période 
largement antérieure à celle ayant justifié l’analyse du A _________. Aussi la partie de 
la phrase qui précède « […] ils décrivent la situation actuelle […] » devra-t-elle être 
caviardée. Le procédé se justifie d’autant plus qu’il ne compromet en rien la bonne 
compréhension du reste du rapport dont il n’altère ni le sens ni la portée (cf. art. 16 al. 1 
LIPDA). Pour le reste, c’est à tort que le DMTE qualifie de données sensibles les divers 
passages mentionnés dans son courrier du 19 septembre 2023. Ils se rapportent en effet 
au style de conduite du service, à la communication interne, à la collaboration interne ou 
encore à des mesures envisageables pour remédier aux problématiques constatées. En 
d’autres termes, ces données sont en lien étroit avec la conduite du service et ne relèvent 
pas de l’art. 3 al. 7 aLIPDA, pas plus d’ailleurs que de l’art. 3 al. 7 LIPDA, légèrement 
plus étoffé. 
A toutes fins utiles, le Tribunal précise encore que le risque de « profilage » évoqué dans 
la décision est hors de propos, étant entendu qu’on « est en présence d’un profilage 
uniquement lorsque le processus d’évaluation est entièrement automatisé » (cf. art. 3 al. 
8 LIPDA et Message LIPDA 2023, p. 6), ce qui n’est à l’évidence pas le cas en 
l’occurrence. 
5.4 Au vu de ce qui précède, la décision entreprise doit être réformée en tant qu’elle 
concerne le rapport du 30 avril 2019. Ce dernier devra ainsi être transmis à 
C _________ SA et à la E _________, sous réserve de l’anonymisation des personnes 
auditionnées et du caviardage de la première partie de la deuxième phrase du dernier 
paragraphe de la p. 15 du rapport (cf. supra consid. 5.3). 
6. Il convient à présent d’examiner le refus d’accès au rapport du 7 mai 2019. 
6.1 A son égard, la décision entreprise indique « que l’échange de ce document l’a été 
entre les membres d’une autorité exécutive collégiale et [qu’]il convient […] de préserver 


- 18 - 
la pleine liberté de l’activité de réflexion de cette autorité qui est plus que nécessaire à 
l’élaboration de ses décisions ». Sa communication aurait ainsi été de nature à entraver 
le processus décisionnel au sens de l’art. 15 al. 2 let. c LIPDA, puisque ce document 
était destiné à permettre au Conseil d’Etat de prendre une décision collégiale au sujet 
du A _________. A le supposer établi, ce motif de refus n’aurait, ici encore, été que 
temporaire et aurait disparu avec le prononcé du Conseil d’Etat du 8 mai 2019. Faute 
pour les autorités précédentes d’expliquer en quoi le secret de ce document aurait dû 
être maintenu au-delà de la décision précitée, ce motif ne justifierait aujourd’hui plus son 
refus (cf. art. 16 al. 2 LIPDA). 
6.2 Dans la mesure où il vise à préserver la collégialité au sein du Conseil d’Etat, 
l’argument mérite en revanche un examen plus approfondi en lien avec l’art. 15 al. 5 
LIPDA ou, plus précisément, en lien avec la loi spéciale dont est tirée cette exception, à 
savoir l’art. 77 LOCRP (cf. supra consid. 3.1.1.1). En effet, si la première disposition 
limite expressément le secret aux « procès-verbaux des séances du Conseil d’Etat » – 
dont il n’est en l’occurrence pas question –, la seconde prévoit plus largement le secret 
« [d]es délibérations et [d]es votes du Conseil d’Etat ». 
Rédigé et établi par le Chef du DMTE à l’intention des membres du Conseil d’Etat le 
7 mai 2019, le document litigieux est structuré en trois parties. Dans la première, son 
auteur y présente de manière synthétique son évaluation de la situation du service au 
1er mai 2019. La deuxième partie présente quant à elle les mesures que l’intéressé 
estime nécessaires pour améliorer le fonctionnement du service. Bien que toutes deux 
inspirées du rapport du 30 avril 2019, elles ne sont pas une reprise pure et simple de 
son contenu. De ce fait, elles concrétisent l’appréciation subjective et l’opinion d’un seul 
Conseiller d’Etat sur le fonctionnement du service et les mesures propres à en assurer, 
selon lui, la réorganisation. Il en va de même de la troisième partie qui contient les 
« propositions » formulées par l’intéressé à l’ensemble du Collège. Or, c’est sur la base 
de ce document que le Conseil d’Etat a collégialement pris sa décision de transfert et de 
réorganisation du A _________ le 8 mai 2019. Il apparaît ainsi clairement que, 
contrairement à ce que pourrait laisser penser son intitulé (« Rapport final »), ce 
document constitue en réalité une proposition de décision au Collège gouvernemental. 
Dès lors se pose la question de savoir si un tel document est couvert par l’art. 77 LOCRP, 
qui dispose le secret des « délibérations » – « Beratungen » dans la version allemande 
de la loi – du Conseil d’Etat. 
Le droit cantonal ne donne pas de définition de cette notion qui permettrait, à l’instar du 
droit fédéral (cf. supra consid. 3.1.1.2), de déterminer le moment exact à partir duquel le 


- 19 - 
principe de la transparence s’efface définitivement devant le secret du processus 
décisionnel du Collège gouvernemental. Du point de vue littéral, la délibération est 
l’action consistant à « [s]e livrer avec plusieurs personnes à l’examen approfondi d’une 
question en vue d’une décision » (Dictionnaire de l’Académie française, 9e éd., librement 
disponible à la page Internet : https://www.dictionnaire-academie.fr/; consulté pour la 
dernière fois le 2 juillet 2025 ). En allemand, « beraten » peut se traduire par 
« gemeinsam überlegen und besprechen » (Dictionnaire Duden, librement disponible à 
la page Internet : https://www.duden.de/ ; consulté pour la dernière fois le 2 juillet 2025). 
Dans le langage juridique, s’il n’est pas exclu que des délibérations puissent avoir lieu 
par écrit (p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 4A_244/2023 du 3 mai 2024 consid. 5.2 non 
publié in ATF 150 III 280), elles consistent habituellement en une discussion orale 
préalable au prononcé d’une décision et à laquelle on oppose généralement la décision 
par voie de circulation (p. ex. art. 19 al. 2 LOJ ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_551/2019 
du 8 avril 2019 consid. 5). Ainsi en va-t-il notamment à l’égard du Conseil d’Etat qui, en 
principe, prend ses décisions à l’occasion de délibérations en séance (cf. art. 85 
LOCRP), sous réserve des décisions prises par voie de circulation du dossier (cf. art. 83 
al. 4 LOCRP). Pour autant, il n’est pas possible de restreindre strictement la notion de 
délibérations de l’art. 77 LOCRP à la seule discussion orale en séance qui précède une 
décision. Une telle appréciation aurait en effet pour conséquence de soustraire au secret 
l’entier du processus décisionnel s’il a lieu par voie de circulation. Or, rien ne justifie cette 
différence de traitement, fondée sur le seul fait que la décision est prise à l’issue d’un 
échange oral ou écrit. 
Il en résulte que la proposition de décision formulée par écrit par l’un des membres du 
Conseil d’Etat à ses collègues, comme en l’espèce, fait également partie des 
« délibérations » au sens de l’art. 77 LOCRP et bénéficie donc du secret y relatif. Outre 
qu’elle correspond à la solution retenue en droit fédéral (cf. supra consid. 3.1.1.2), elle 
est également confortée, du point de vue systématique, par la lecture des dispositions 
cantonales consacrées aux sessions du Grand Conseil (art. 52 ss LOCRP). Décrivant 
les diverses manières – propositions, projets ou rapports – d’introduire les objets à traiter 
par cette autorité, l’art. 67 LOCRP est la première disposition du chapitre « 2.4.2.2 » 
consacré aux « Délibérations ». C’est donc dire que le législateur valaisan considère 
aussi que l’acte de saisine d’une autorité marque le début du processus délibératif dont 
il fait partie intégrante. Enfin, la solution inverse contreviendrait clairement à la ratio legis 
des art. 76 et 77 LOCRP. Dans la mesure où le document contient les appréciations 
personnelles d’un seul des membres de l’autorité à l’adresse de ses collègues et dont 
on ne sait pas, à ce stade, si elles seront reprises par le Collège, sa communication à 


- 20 - 
des tiers porterait assurément atteinte au principe de collégialité garanti par ces 
dispositions. 
6.3 En définitive, le rapport du 7 mai 2019 constitue certes un document officiel. 
Contrairement à ce que soutient le recourant, il échappe néanmoins au droit d’accès de 
l’art. 12 aLIPDA en vertu des art. 77 LOCRP et 12 al. 3 aLIPDA, ce qui entraîne la 
confirmation de la décision entreprise à son égard. 
7. S’agissant du troisième document, soit le rapport du 20 décembre 2019, les parties 
conviennent qu’il constitue un document officiel accessible, mais divergent en revanche 
quant au bien-fondé des mesures d’anonymisation dont il a fait l’objet. 
7.1 A cet égard, le Tribunal constate d’emblée que c’est à tort que l’évaluation du coach 
(p. 4) a été caviardée dans le document remis à C _________ SA et à la E _________. 
Cette modalité n’était en effet pas prévue par le dispositif de la décision du Chef du 
DMTE du 3 avril 2023 – notifiée notamment au Chef de service – qui prévoyait seulement 
l’« anonymisation des noms et prénoms » contenus dans le document. Elle ne résultait 
pas davantage des considérants de la décision qui, au besoin, peuvent être utilisés pour 
interpréter le dispositif (ATF 142 III 210 consid. 2.2). Or, le Chef de service concerné par 
l’évaluation n’a pas contesté ce point du dispositif en sollicitant une anonymisation plus 
étendue que celle résultant du dispositif tel que rappelé ci-dessus. Dans ces 
circonstances, la transmission de l’évaluation du coach sans anonymisation n’a pas été 
attaquée devant l’autorité précédente, si bien qu’elle ne faisait plus partie de l’objet de la 
contestation au stade du recours administratif et avait de ce fait été définitivement 
tranchée dans la décision initiale déjà. Par voie de conséquence, elle excède aussi le 
cadre du présent litige et n’a pas à être examinée. 
En définitive, le document à communiquer à C _________ SA et à la E _________ ne 
pouvait en aucun cas contenir une anonymisation allant au-delà des seuls noms et 
prénoms, à peine de contrevenir à la décision du 3 avril 2023. Le grief doit par 
conséquent être accueilli sur ce point et l’anonymisation litigieuse supprimée. 
7.2 Par ailleurs, l’écrasante majorité des personnes nommément désignées – et 
anonymisées dans la version du document en mains de C _________ SA et de la 
E _________ – le sont en raison de leur appartenance à l’administration cantonale et du 
fait qu’elles sont concernées par les problématiques traitées dans ce rapport. Ainsi en 
va-t-il des personnes figurant en tête du rapport (p. 1 : destinataire ; auteur ; invité ; 
personne en copie), de même que des participants aux séances hebdomadaires de la 
direction ou technique (p. 3), du Chef du A _________ (p. 4) ou encore du signataire du 


- 21 - 
rapport (p. 5). Intervenues en qualité de cadres dans l’accomplissement d’une tâche 
publique, c’est-à-dire exclusivement en lien avec l’exercice de leur fonction, ces 
personnes ne peuvent se prévaloir de la protection de leur sphère privée pour justifier 
l’anonymisation de leurs noms et prénoms. Le grief doit par conséquent également être 
admis sur ce point, les autorités précédentes ayant à tort ordonné l’anonymisation de 
ces données. 
Pour le reste, il n’est pas nécessaire de déterminer si le nom de la société en charge du 
coaching devait ou non être anonymisé. En effet, s’il l’a été dans le corps du texte de la 
p. 4, il ne l’a pas été dans le tableau figurant sur cette même page. L’information ayant 
déjà été communiquée, il n’y a donc plus d’intérêt à en ordonner l’anonymisation. Il en 
va en revanche différemment des nom et prénom du coach intervenu pour la société de 
coaching. Sachant que la société chargée du coaching est déjà connue, on ne distingue 
pas quel à intérêt répondrait la connaissance de l’identité du coach en charge de la 
mission. Partant, il se justifie de confirmer l’anonymisation de ces seules données 
personnelles. 
8. En définitive, le recours est partiellement admis et la décision du Conseil d’Etat 
réformée en ce sens que les rapports du 30 avril 2019 et du 20 décembre 2019 doivent 
être communiqués à C _________ SA et à la E _________ conformément aux modalités 
résultant des considérants qui précèdent (cf. supra consid. 5 et 7). Elle est en revanche 
confirmée en tant qu’elle refuse l’accès au rapport du 7 mai 2019 (cf. supra consid. 6). 
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens (art. 56 al. 1 aLIPDA cum art. 89 al. 4 et 
91 al. 4 LPJA). 
 
 


- 22 - 
 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce : 
 
1. 
Le recours est partiellement admis. 
2. 
Le dispositif de la décision du Conseil d’Etat du 19 juin 2024 est réformé comme suit : 
1. 
Le recours est partiellement admis en ce sens que : 
le DMTE transmettra à C _________ SA et à la E _________ une copie du rapport du 30 avril 
2019, sous réserve de l’anonymisation des personnes auditionnées et du caviardage de la 
première partie de la deuxième phrase du deuxième paragraphe du ch. 6.6 dudit rapport ; 
le DMTE transmettra à C _________ SA et à la E _________ une copie du rapport du 20 
décembre 2019, sous réserve de l’anonymisation des nom et prénom de la personne en charge 
du coaching. 
2. 
Le recours est rejeté pour le surplus. 
3. 
Les frais restent à la charge de l’Etat. 
3. 
Il n’est pas perçu de frais, ni alloué de dépens. 
4. 
Le présent arrêt est communiqué à Lauris Loat, Préposé cantonal à la protection 
des données et à la transparence, à Monthey, et au Conseil d’Etat, à Sion. 
Sion, le 22 juillet 2025