vs_gerichte · A1 22 93 · 2022-11-15 · fr
Bauwesen
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A1 22 93 ARRÊT DU 15 NOVEMBRE 2022 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas Brunner, juges ; Elodie Cosandey, greffière en la cause X _________, recourant, représenté par Maître Jean-Luc Addor, avocat, 1951 Sion contre CONSEIL D'ETAT DU VALAIS, 1951 Sion, autorité attaquée, et COMMUNE DE A _________, autre autorité, représentée par Maître Laurent Schmidt, avocat, 1950 Sion, (Zone réservée cantonale) recours de droit administratif contre la décision du 30 mars 2022

A1 22 93 
 
 
ARRÊT DU 15 NOVEMBRE 2022 
 
en la cause 
 
contre 
 
 


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Faits 
 
A. X _________ est propriétaire des parcelles nos xx1 (776 m2), xx2 (739 m2), xx3 
(273 m2) et xx4 (300 m2) sises sur la commune de A _________, plan no xxx, au lieudit 
« B _________ ». Ces dernières sont colloquées en zone résidentielle R20 selon le plan 
d’affectation des zones (PAZ) et le règlement communal des constructions et des zones 
(RCCZ), adoptés par l’assemblée primaire de A _________, le 26 septembre 1996, 
homologués par le Conseil d’Etat, le 2 juillet 1997 et partiellement révisés depuis lors. 
Les parcelles nos xx2, xx3 et xx4, à l’instar de plusieurs parcelles voisines à l’est, au sud 
et au sud-ouest, demeurent vierges de construction, tandis que certaines autres 
parcelles environnantes qui longent la route de C _________ et celle de B _________, 
y compris la parcelle no xx1, sont pour leur part bâties. 
B.a Par décision du 29 avril 2015, publiée au Bulletin officiel (ci-après : B.O.) n° xxx du 
xxx, le Conseil communal de A _________ (ci-après : le Conseil communal) a instauré 
des zones réservées au sens des art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur 
l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) et 19 de la loi du 23 janvier 1987 concernant 
l’application de la LAT (LcAT ; RS/VS 701.1, dans sa version en vigueur jusqu’au 14 avril 
2019 [ci-après : aLcAT]) pour différents périmètres situés dans et aux environs des 
villages et hameaux de D _________, E _________, F _________, G _________, 
H _________ et I _________ afin « de permettre, à l’intérieur de ces zones réservées, 
une adaptation des plans d’affectation et de la réglementation y relative favorisant une 
intégration des nouvelles constructions à proximité des anciens villages ». Ces zones 
réservées, prévues initialement pour une durée de deux ans, ont été prolongées de 
trois ans par décision du 30 janvier 2017, publiée au B.O. n° xxx du xxx, et dont l’entrée 
en force avait été fixée au 8 mai 2017. Elles sont échues depuis le 8 mai 2020. 
B.b Par décision du 18 janvier 2017, publiée au B.O. n° xxx du xxx, le Conseil 
communal a colloqué en zone réservée plusieurs autres parcelles sises en zone à bâtir 
dévolue à l’habitat sur le territoire communal, parmi lesquels figuraient les parcelles 
nos xx2, xx3 et xx4. L’avis précisait que le but de cette mesure était de permettre, à 
l’intérieur de ces zones, une adaptation des plans d’affectation et de la réglementation 
correspondante aux exigences de la nouvelle LAT, soit la loi partiellement révisée sur 
l’aménagement du territoire du 15 juin 2012 telle qu’acceptée en votation populaire le 
3 mars 2013 et entrée en vigueur le 1er mai 2014. Les zones réservées étaient prévues 
pour une durée de deux ans et l’avis ajoutait qu’à l’intérieur de ces zones, rien ne pouvait 
être entrepris qui aille à l’encontre ou qui compromette la réalisation des nouvelles 


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prescriptions. La collocation en zone réservée de ces parcelles a été prolongée 
de trois ans, par décision de l’assemblée primaire du 10 décembre 2018, publiée au 
B.O. n° xxx du xxx. Quant au but poursuivi, l’avis indiquait qu’il était de « permettre une 
mise en œuvre des nouvelles exigences de la LAT, notamment l’entrée en vigueur du 
futur plan d’affectation des zones de la commune de A _________ ». Ces zones 
réservées sont arrivées à échéance le 25 janvier 2022. 
A l’instar d’autres propriétaires concernés, X _________ a formé opposition à cette 
décision de prolongation. 
Par décision du 1er septembre 2021, notifiée le 7 septembre 2021, le Conseil d’Etat a 
levé les oppositions formées à l’encontre de la prolongation de la zone réservée 
communale. 
Le 8 octobre 2021, X _________ a contesté céans ce prononcé (affaire enregistrée sous 
la référence A1 21 217). 
Par décision du 19 juillet 2022, la Cour de céans a constaté que le recours était devenu 
sans objet, la zone réservée communale contestée étant arrivée à terme. Sur la base 
d’un examen sommaire visant à régler le sort des frais et dépens, elle a estimé que le 
recours aurait dû être rejeté, s’il n’était pas devenu sans objet. Cette décision est entrée 
en force sans avoir été attaquée. 
C. Par lettre du 24 février 2022, le Conseil communal a informé le Conseil d’Etat que 
son PAZ et son RCCZ, en cours de révision globale, étaient en consultation auprès des 
services cantonaux concernés et qu’afin de pouvoir effectuer cette révision dans les 
meilleures conditions et préserver l’intérêt public évident que représentait 
l’aménagement du territoire, il avait décidé, en séance du 23 février 2022, de solliciter le 
Conseil d’Etat de décréter des zones réservées cantonales au sens de l’art. 21 al. 3 
LcAT, ceci pour une durée maximale de cinq ans. Un rapport explicatif établi 
le 15 février 2022 par le bureau J _________ Sàrl était joint à cette demande 
(ci-après : le rapport de la commune). Ce document exposait le contexte dans lequel 
s’inscrivait la démarche communale, les motifs qui justifiaient l’instauration de la zone 
réservée cantonale et expliquait comment les conditions légales y relatives étaient 
respectées. Concernant le périmètre des zones réservées cantonales proposées par 
la commune, il s’appuyait sur celui des zones réservées communales décrétées en 
2015 et en 2017, puis prolongées, respectivement, en 2017 et 2019, mais adaptées et 
réévaluées en modifiant leurs contours en fonction de l’évolution du projet de révision 
global de PAZ et du RCCZ. Ainsi, certains territoires en zone réservée communale 


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avaient été abandonnés, tandis que de nouveaux périmètres stratégiques avaient été 
ajoutés, la surface totale des zones réservées cantonales proposées s’élevant à quelque 
54 ha répartis sur l’ensemble du territoire communal. En annexe figuraient également le 
plan des zones réservées cantonales proposées par la commune. 
Le 23 mars 2022, le Service du développement territorial (SDT) a rendu son rapport 
explicatif relatif à la zone réservée cantonale envisagée sur la commune de 
A _________ (ci-après : le rapport explicatif). En substance, ce document rappelait le 
contexte dans lequel la zone réservée communale avait été décidée et prolongée, ainsi 
que la nécessité de la remplacer par une zone réservée cantonale, afin de garantir que 
la révision du PAZ et du RCCZ en cours puisse être menée à terme dans le respect des 
exigences du droit fédéral. En effet, cette commune présentait des réserves 
excédentaires en zone à bâtir pour les 25 à 30 prochaines années, soit un surplus 
théorique de 27.2 ha pour un besoin théorique de l’ordre de 41.4 hectares. Elle était par 
conséquent classée en catégorie B, selon l’annexe de la fiche de coordination C.1 
(« Dimensionnement des zones à bâtir dévolues à l’habitat ») du nouveau plan directeur 
cantonal (PDc), approuvé par le Conseil fédéral le 1er mai 2019. Cette situation justifiait 
la stratégie de régulation adoptée par la commune, laquelle était pertinente puisqu’elle 
mettait en œuvre les mesures permettant de planifier l’utilisation des zones à bâtir 
existantes dévolues à l’habitat (terrains constructibles dans les 15 ans et terrains 
temporairement inconstructibles), tout en bloquant temporairement les surfaces 
dépassant les besoins à 15 ans ou nécessitant un changement d’affectation visant une 
meilleure utilisation du sol et le développement vers l’intérieur. Or, malgré son état 
d’avancement, la procédure de révision du PAZ et du RCCZ prendrait encore un certain 
temps, ce qui impliquait l’instauration d’une zone réservée cantonale, afin de garantir 
qu’aucun projet de construction ne puisse entraver ou compromettre l’adaptation du PAZ 
aux nouvelles exigences de la LAT. Selon le rapport explicatif, les conditions légales 
d’adoption d’une zone réservée cantonale étaient pour le surplus réunies. En particulier, 
la délimitation d’une zone réservée suffisamment vaste, permettant d’offrir une certaine 
marge de manœuvre à la commune lors de l’élaboration de son projet de révision globale 
du PAZ et du RCCZ, était justifiée pour autant qu’elle repose sur une stratégie claire. 
C’était le cas en l’espèce, étant donné que le rapport de la commune exposait 
sa stratégie principale visant à densifier vers l’intérieur, redimensionner la zone à 
bâtir et prioriser l’utilisation des zones à bâtir dévolues à l’habitat existants pour les 
20 à 30 prochaines années. 


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Dans un rapport explicatif daté du même jour, le SDT et le Service administratif et 
juridique du Département de la mobilité, du territoire et de l’environnement (SAJMTE) 
ont proposé au Conseil d’Etat d’agréer la requête du Conseil communal et de délimiter 
une zone réservée cantonale couvrant les secteurs proposés par la commune pour une 
durée de cinq ans. 
D. Le 30 mars 2022, le Conseil d’Etat a décidé d’instaurer la zone réservée cantonale 
sollicitée par le Conseil communal pour une durée de cinq ans. Les périmètres 
correspondaient à ceux du rapport de la commune et au plan qui y était annexé. Cette 
décision a été rendue notoire par avis inséré au B.O. no xxx du xxx. 
E. Par mémoire du 23 mai 2022, X _________ a porté la décision du 30 mars 2022 
devant la Cour de céans en prenant les conclusions suivantes : 
« Restitution de l’effet suspensif 
1. La requête de restitution de l’effet suspensif est admise. 
2. En conséquence, les parcelles xx2, xx3 et xx4 sont soustraites au champ d’application de 
cette décision pour retrouver leur affectation en zone résidentielle R20. 
3. Subsidiairement et à tout le moins, la parcelle xx2 est soustraite au champ d’application 
de cette décision pour retrouver son affectation en zone résidentielle R20. 
Sur le fond 
4. Le recours est admis. 
5. La décision du Conseil d’Etat du 30 mars 2022 est annulée dans la mesure où elle touche 
les parcelles xx2, xx3 et xx4. 
6. Les parcelles xx2, xx3 et xx4 sont ainsi soustraites au champ d’application de cette 
décision pour retrouver leur affectation en zone résidentielle R20. 
7. En tout état de cause, la parcelle xx2 est soustraite au champ d’application de cette 
décision pour retrouver son affectation en zone résidentielle R20. 
8. Les frais sont mis à la charge de l’Etat, subsidiairement de la Commune de A _________. 
9. Une équitable indemnité est allouée à X _________ à titre de dépens. » 
A l’appui de ses conclusions, il a d’abord soutenu qu’il n’était pas nécessaire et opportun 
que la commune ait instauré, en 2017 déjà, une zone réservée, avant l’adaptation du 
plan directeur cantonal et des dispositions cantonales topiques, les objectifs poursuivis 
étant alors trop vagues et insuffisants pour justifier une atteinte aussi grave à la garantie 
de la propriété. Il s’était ainsi écoulé un temps considérable depuis la décision initiale du 
18 janvier 2017 qui n’avait pas été utilisé avec diligence par la commune pour achever 
la révision de son PAZ et du RCCZ. Il en résultait un abus de l’outil de planification et 
une violation du principe de proportionnalité en raison de la durée excessive du 


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processus de révision. A cela s’ajoutait que la commune de A _________ ne figurait pas 
au nombre des communes surdimensionnées et que la prétendue volonté énoncée de 
manière générale et abstraite de redéfinir la structuration globale des parcelles 
concernées ne suffisait pas à faire apparaître la nécessité exigée ni l’existence d’un 
intérêt public supérieur. 
Sous l’angle de la proportionnalité au sens étroit, X _________ s’est plaint qu’aucun 
examen de la situation particulière des parcelles litigieuses n’avait été effectué. Or, les 
parcelles nos xx2, xx3 et xx4 étant contiguës et adjacentes à la parcelle n° xx1 construite, 
elles n’étaient pas enclavées et il lui était loisible de procéder lui-même à une 
restructuration pour éliminer tout risque à ce propos. Elles pouvaient de plus être 
considérées comme équipées, puisqu’un raccordement à des égouts privés pouvait se 
faire sans frais et qu’un accès pouvait être aménagé en rejoignant la route par la parcelle 
n° xx1. La parcelle n° xx2 qui longeait cette dernière méritait en tout cas d’être sortie du 
périmètre de la zone réservée afin de rendre la démarcation entre la zone à bâtir et la 
zone réservée plus cohérente. Des négociations avaient d’ailleurs été entreprises avec 
la commune en ce sens, mais n’avaient pas porté leurs fruits, ce qui constituait une 
inégalité de traitement par rapport aux autres propriétaires qui avaient bénéficié de la 
modification de périmètre entre la zone réservée promulguée par la commune puis celle 
du canton. X _________ a encore estimé que l’interdiction de bâtir de longue durée qui 
résultait des décisions successives de maintien de ses parcelles au sein de la zone 
réservée était assimilable à une forme d’expropriation matérielle et de spoliation. En 
outre, il a argué que la décision initiale de promulgation de la zone réservée ainsi que 
celles qui ont suivis n’étaient pas liée à l’engagement d’une procédure de modification 
de l’aménagement du territoire par l’autorité. Enfin, la systématique de la loi cantonale 
faisait apparaître l’instauration d’une zone réservée cantonale comme une mesure 
subsidiaire lorsqu’une commune négligeait ses obligations légales, motif que le Conseil 
d’Etat n’avait pas invoqué à l’appui de sa décision. Cette dernière violait, au demeurant, 
son droit d’être entendu, compte tenu de la précipitation avec laquelle elle avait été 
rendue après l’échéance de la zone réservée communale. 
Aux termes de sa détermination du 11 août 2022, la commune a proposé le rejet du 
recours sous suite de frais. 
Le 17 août 2022, le Conseil d’Etat a proposé de rejeter le recours, sous suite de frais, et 
déposé différents documents relatifs à l’instauration de la zone réservée cantonale. Il a 
en particulier fait référence à l’arrêt rendu par la Cour de céans dans la cause A1 21 217, 
lequel avait déjà sommairement écarté les différents griefs soulevés dans le cadre de la 


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procédure de prolongation de la zone réservée communale et réitéré à l’encontre de 
l’instauration de la zone réservée cantonale. 
 
Considérant en droit 
 
1. Le recours a été adressé en temps utile au Tribunal cantonal et respecte les 
exigences formelles applicables. En tant que propriétaire des parcelles nos xx2, xx3 et 
xx4 incluses dans le périmètre de la zone réservée cantonale, le recourant dispose de 
la qualité pour recourir puisqu’il est directement touché par la décision entreprise (art. 21 
al. 3 LcAT ; art. 44, 46 et 48 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction 
administratives [LPJA ; RS/VS 172.6], applicables par renvoi de l’art. 80 al. 1 LPJA). Le 
recours est par conséquent recevable, de sorte qu’il convient d’entrer en matière. 
2. A titre de moyens de preuve, le recourant a sollicité la production du dossier relatif à 
la zone réservée cantonale par le Conseil d’Etat, ainsi que l’édition par la commune et 
le Conseil d’Etat du dossier concernant « les zones réservées décidées en 2017 ». Il a 
également requis de la Cour de céans l’édition du dossier A1 21 217 et une inspection 
des lieux lieu visant à « apprécier la structure du bâti dans le secteur en cause ». 
2.1 Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) comprend notamment le droit pour 
l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision soit prise 
touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit 
donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des 
preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela 
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 146 IV 218 consid. 3.1.1, 142 III 48 
consid. 4.1.1). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme 
à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, 
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont 
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion 
(ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 140 I 285 consid. 6.3.1). 
2.2 En annexe à sa réponse, le Conseil d’Etat a produit la demande communale 
d’instauration de la zone réservée cantonale, le rapport de la commune ainsi que les 
deux rapports explicatifs du 23 mars 2022 établis par le SDT, d’une part, et par le SDT 
et le SAJMTE, d’autre part. Etaient également joints à cet envoi l’extrait du procès-verbal 


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de la décision du Conseil d’Etat du 30 mars 2022, le plan des secteurs compris dans la 
zone réservée cantonale et l’extrait de la publication au B.O. de dite décision. Ainsi 
constitué, le dossier permet de trancher le litige. Les plans sont suffisamment précis, 
sans qu’une inspection des lieux soit nécessaire pour discuter les griefs soulevés par le 
recourant. Partant, la requête du recourant quant à l’édition du dossier relatif à la zone 
réservée cantonale a été satisfaite et celle tendant à obtenir une inspection des lieux doit 
être rejetée. 
2.3 Quant à l’édition par la commune et le Conseil d’Etat du dossier concernant 
« les zones réservées décidées en 2017 » ainsi que du dossier A1 21 217 par la Cour 
de céans, ces moyens de preuve n’apparaissent pas pertinents. D’une part, la zone 
réservée entreprise est cantonale, de sorte que le dossier y relatif a été constitué non 
par la commune mais par le Conseil d’Etat. Or, ce dernier a versé à la procédure 
l’ensemble des documents nécessaires pour juger du bien-fondé de la décision 
attaquée, y compris ceux émanant des autorités communales (cf. supra consid. 2.2). 
D’autre part, les dossiers en lien avec la zone réservée communale sont clos et cette 
dernière est échue. Le recourant n’explique pas quelle incidence ils pourraient avoir sur 
le présent litige. Comme le démontreront les considérants qui vont suivre, le Tribunal 
s’estime pour sa part suffisamment renseigné pour statuer en parfaite connaissance de 
cause sur les questions juridiques qui lui sont soumises, raison pour laquelle l’apport du 
dossier de 2017 ne modifierait pas son appréciation. Pour ces motifs, la mesure 
d’instruction requise est rejetée. 
3. Dès lors que le présent litige porte sur l’instauration d’une zone réservée cantonale, 
il convient de rappeler préalablement l'étendue et les limites du pouvoir d'examen du 
Tribunal de céans. 
Le pouvoir de cognition du Tribunal est en principe limité au contrôle de la légalité, y 
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation et la constatation inexacte ou 
incomplète de faits pertinents (art. 78 al. 1 let. a LPJA ; cf. art. 37 al. 4 LcAT). Dans 
certaines hypothèses, il s’étend cependant à l’inopportunité, soit notamment lorsque la 
loi le prévoit (art. 78 al. 1 let. b LPJA). 
Tel est le cas en l’espèce, puisque le litige concerne une zone réservée cantonale dont 
le Tribunal cantonal connaît en qualité d’autorité de recours unique (art. 21 al. 3 LcAT). 
Or, la protection juridique offerte par l’art. 33 al. 3 let. b LAT implique qu’une autorité de 
recours au moins dispose d’un libre pouvoir d’examen, ce qui inclut le contrôle de 
l’exercice du pouvoir d’appréciation sous l’angle de l’opportunité : l'autorité doit vérifier 


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que la planification contestée devant elle est juste et adéquate (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_483/2021 du 4 mars 2022 consid. 4.3.2 et 1C_852/2013 du 4 décembre 2014 
consid. 3.1 ; ACDP A1 21 35 du 23 août 2021 consid. 3.1). Pour autant, l’autorité 
cantonale investie du contrôle de l’opportunité n’agit pas comme autorité supérieure de 
planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6). Elle doit ainsi préserver la 
liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs 
tâches, conformément à ce que prescrit l'art. 2 al. 3 LAT : cela implique qu'une mesure 
d'aménagement appropriée doit être confirmée, l'autorité de recours n’étant pas habilitée 
à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée (arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_629/2019 du 31 mars 2021 consid. 3.1 et 1C_671/2019 du 5 août 2020 
consid. 3.6 ; ACDP A1 21 35 précité consid. 3.1). Elle ne peut cependant limiter son 
intervention aux cas dans lesquels l'appréciation de l'instance précédente est 
insoutenable, à peine de restreindre son pouvoir d'examen à un contrôle limité à 
l'arbitraire, en violation de l'art. 33 al. 3 let. b LAT (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, 145 I 52 
consid. 3.6). En définitive, le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur 
des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que la prise en 
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au 
canton, doit être imposée par un contrôle strict. L'autorité intervient ainsi non seulement 
lorsque la mesure d'aménagement retenue par l’organe de planification est 
insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la 
sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, 145 I 52 consid. 3.6 ; ACDP A1 17 82 
du 19 janvier 2018 consid. 2.2). A cet égard, il convient encore de souligner que le choix 
des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir imposé par 
l’art. 15 al. 2 LAT relève, dans une large mesure, du pouvoir d'appréciation des autorités 
(locales) de planification (ATF 144 II 41 consid. 5.2, arrêts du Tribunal fédéral 
1C_57/2020 du 3 février 2021 consid. 4.1 et 1C_73/2018 du 7 janvier 2019 consid. 3.1). 
4. Dans la mesure où une partie des arguments soulevés par le recourant reviennent à 
critiquer la décision prise par la commune en 2017 d’instaurer une zone réservée 
communale, il convient ici de rappeler que la présente procédure a pour seul objet la 
décision du 30 mars 2022 du Conseil d’Etat de délimiter des zones réservées cantonale sur 
le territoire de la commune de A _________. Les griefs concernant la zone réservée 
communale excèdent le cadre du présent litige et sont donc irrecevables, ce d’autant plus 
que les procédures de recours à l’égard de la décision du Conseil d’Etat du 
1er septembre 2021 écartant les oppositions à la prolongation de la zone réservée 
communale sont closes et que la zone réservée communale est elle-même arrivée à son 
terme depuis le 25 janvier 2022 déjà. 


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5. Dans un grief d’ordre formel qu’il convient de traiter un premier lieu, le recourant invoque 
une violation de son droit d’être entendu, se plaignant de la précipitation avec laquelle la 
décision attaquée a été prise, après l’échéance de la validité de la zone réservée 
communale, ce qui ne permettait « que très difficilement aux propriétaires touchés de 
connaître le sort qui attend[ait] leurs parcelles en application d’une décision extrêmement 
vague ». Pour autant que l’on saisisse le raisonnement du recourant, ce dernier estime que 
la décision attaquée ne serait pas suffisamment claire, ce qui dénoterait une motivation 
insuffisante. 
5.1 Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. implique pour l'autorité l'obligation 
de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit qu'elle mentionne, au moins 
brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à 
ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en 
connaissance de cause (ATF 145 IV 99 consid. 3.1 ; 142 II 154 consid. 4.2). L'autorité n'a 
pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués 
par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour 
l'issue du litige. La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents 
considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). 
5.2 En l’espèce, la décision du 30 mars 2022 indique que la zone réservée cantonale est 
instaurée pour une durée de cinq ans, qu’elle a pour but de garantir la conformité du PAZ 
aux art. 8a et 15 LAT et renvoie aux périmètres exactement délimités par les plans datés du 
15 février 2022. Ainsi, le champ d’application temporelle et géographique de la zone 
réservée cantonale a été énoncé de manière claire et précise par le Conseil d’Etat. Le 
recourant a du reste compris que sa parcelle était concernée, puisqu’il a pu recourir auprès 
de la Cour de céans dans le délai légal. L’on ne décèle dès lors pas de défaut dans la 
motivation de la décision du 30 mars 2022, de sorte que le grief est rejeté. 
6. Sur le fond, le recourant invoque en substance une violation du principe de 
proportionnalité et une forme d’expropriation matérielle compte tenu de la durée excessive 
du processus de révision. Il conteste que la volonté générale et abstraite de redéfinir la 
structuration globale des parcelles suffise pour retenir l’existence d’un intérêt public 
supérieur face à son intérêt propre à pouvoir disposer de ses parcelles qui n’étaient, du 
reste, pas enclavées et pouvaient être considérées comme équipées. Ce faisant, il s’en 
prend en réalité à la question de la réalisation des conditions auxquelles des droits 
fondamentaux peuvent faire l’objet d’une restriction au sens de l’art. 36 Cst. En effet, 
l’inclusion d’une parcelle en zone réservée au sens de l’art. 27 LAT constitue une atteinte 
à la garantie de la propriété inscrite à l’art. 26 Cst. Aussi n’est-elle effectivement 


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admissible que pour autant que les conditions fixées à l’art. 36 Cst. soient réunies 
(ATF 113 Ia 362 consid. 2). Elle doit ainsi reposer sur une base légale, être justifiée 
par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 113 Ia 362 
consid. 2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_550/2018 du 19 novembre 2019 consid. 4.1 
et 1C_260/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3.1.3 ; ACDP A1 19 16 du 6 mai 2019 
consid. 3.2). 
6.1.1 L’art. 27 LAT dispose que s’il n’existe pas de plan d’affectation ou que l’adaptation 
d’un tel plan s’impose, l’autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des 
territoires exactement délimités. A l’intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui 
puisse entraver l’établissement du plan d’affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut 
être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). 
En principe, l’art. 27 LAT est considéré comme une base légale suffisante et ne nécessite 
pas de dispositions cantonales d'exécution (Alexander Ruch, in : Heinz Aemisegger et 
al. [édit.], Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, Genève / Zurich / Bâle 
2016, no 30 ad art. 27 LAT). Sur cette base, il revient néanmoins au droit cantonal et 
communal de désigner les autorités compétentes pour délimiter les zones réservées. En 
premier lieu, il s’agira de la collectivité chargée d’édicter les plans d’affectation pour 
lesquels la zone réservée a été instituée (Alexander Ruch, op. cit., no 46 ad art. 27 LAT). 
Cette tâche incombera le plus souvent à l’exécutif au niveau communal et, à l’échelon 
cantonal, au Conseil d’Etat ou à un département, bien qu’il soit également possible 
d’imaginer qu’une autorité cantonale soit désignée pour délimiter les zones réservées 
permettant de garantir la planification communale sur demande de la commune (Ibidem). 
Aussi longtemps que le droit cantonal n’a pas désigné d’autres autorités compétentes, 
les gouvernements cantonaux sont autorisés à prévoir des zones réservées (art. 36 
al. 2 LAT ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_551/2018 du 19 novembre 2019 consid. 2.2). 
6.1.2 En l’espèce, jusqu’au 15 avril 2019, le droit cantonal prévoyait à l’art. 19 al. 2 aLcAT 
que les zones réservées pouvaient être décidées par le conseil municipal pour une durée 
de deux ans, prolongeable jusqu’à un maximum de cinq ans par l'assemblée primaire. 
La révision partielle de la LcAT, deuxième étape, entrée vigueur le 15 avril 2019, a porté 
la durée des zones réservées de compétence communale à cinq ans, durée 
prolongeable de trois ans par décision de l’assemblée primaire. A cette occasion, le 
législateur cantonal a, afin de garantir la conformité aux art. 8a et 15 LAT, nouvellement 
conféré au Conseil d’Etat la compétence de délimiter des zones réservées cantonales 
afin de « garantir la conformité aux articles 8a et 15 de la LAT », ceci pour une durée de 
cinq ans, prolongeable pour justes motifs (art. 21 al. 3 LcAT). Le Message y relatif 


- 12 - 
(cf. Bulletin des séances du Grand Conseil [BSGC], session de décembre 2015, p. 763) 
explique à ce propos que, sans une telle disposition, « la crédibilité du canton dans sa 
volonté de mettre en œuvre la LAT et le futur PDc révisé pourrait être mise en cause ». 
Il s’agit donc, par ce nouvel instrument, de « garantir auprès de la Confédération que la 
stratégie de développement territorial et de dimensionnement des zones à bâtir prévue 
par le Canton dans le projet de PDc, et liée au périmètre d’urbanisation, pourra être mise 
en œuvre ». L’adoption de l’art. 21 al. 3 LcAT a dès lors étendu la compétence d’instaurer 
des zones réservées au Conseil d’Etat, le législateur ayant renoncé à la réserver, comme 
par le passé, aux seules autorités communales. En synthèse, la zone réservée cantonale 
repose ainsi sur une base légale propre, qui habilite le Conseil d’Etat à prononcer une 
telle mesure dans un but précis, soit d’assurer la concrétisation des exigences légales 
en matière de (re)dimensionnement des zones à bâtir. Ce choix de faire coexister deux 
compétences parallèles est parfaitement admissible et repose sur l’art. 27 LAT. 
Sur cet arrière-plan, il convient d’emblée de rejeter la thèse émise par le recourant dans 
son recours du 23 mai 2022 selon laquelle la zone réservée cantonale ne pourrait être 
décidée qu’en cas de manquement de la part des communes. Ce point de vue ne trouve 
aucun appui dans le texte légal et les travaux législatifs. Le législateur cantonal a instauré 
cet instrument dans un but précis, certes, mais n’a nullement conditionné la possibilité 
de l’instaurer uniquement lorsqu’une collectivité publique locale se montre défaillante. 
L’on ne voit dès lors pas dans quelle mesure le Conseil d’Etat aurait détourné cette 
institution de son but ni en quoi il en résulterait un abus de l’outil de panification, comme 
le soutient à tort le recourant. 
Partant, la mesure repose bien sur une base légale et la première condition de l’art. 36 
Cst. est remplie. 
6.2.1 L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de 
modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en 
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de 
planifier et de décider, ainsi que d'éviter que des projets de construction viennent 
entraver cette liberté. Il faut par conséquent une nécessité de planifier, assortie d'une 
intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise 
de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne 
découle pas d'une simple intention de sa part, mais d'une obligation résultant 
directement de la LAT ou du plan directeur cantonal. Tel est le cas de l'obligation de 
réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l’art. 15 al. 2 LAT (arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.1, 1C_576/2020 du 1er avril 2021 


- 13 - 
consid. 4.1 et 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1 ; ACDP A1 21 217 du 
19 juillet 2022 consid. 3.1.2). 
Au stade de l’instauration d’une zone réservée, il est prématuré pour un propriétaire de 
se plaindre du fait que sa parcelle aurait été englobée à tort dans la zone réservée, au 
motif qu’elle répondrait aux caractéristiques de la zone à bâtir définie par l'art. 15 LAT. 
Les réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle et, plus largement, sur le sort du 
secteur concerné, doivent être en effet menées séparément, dans le cadre de la révision 
du plan d’affectation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_576/2020 précité consid. 4.4.1). Une 
zone réservée ne peut être instaurée pour permettre l'introduction d'une mesure 
contraire à la LAT. Au moment où elle est instaurée cependant, la réflexion sur le sort 
définitif à donner à un secteur n'est généralement pas aboutie, puisque la mesure sert 
précisément à suspendre toute intervention sur l'état existant, dans l'attente de la 
planification élaborée dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire 
communal, voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de 
la planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à 
la loi ou à la planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme 
illicite. Cela revient à limiter l'examen du bien-fondé d'une modification de l'affectation 
des terrains litigieux à la vraisemblance (arrêt du Tribunal fédéral 1C_394/2019 du 
14 août 2020 consid. 4.2). 
La notion de « terrains déjà largement bâtis » a été utilisée comme critère de définition 
des zones à bâtir par l'ancien art. 15 let. a LAT et figure désormais uniquement à l’art. 36 
al. 3 LAT. L’attente selon laquelle un territoire largement bâti doit être inclus dans la zone 
à bâtir au sens de l’art. 15 LAT subsiste cependant implicitement, puisque la révision 
partielle de 2012 impose le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti 
(art. 1 al. 2 let. abis LAT) et la création d’un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) 
(ACDP A1 18 269 du 6 mai 2019 consid. 3.4). Dans le même sens, le principe 
fondamental d’utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT) impose une rationalisation de 
la zone à bâtir plutôt que son extension et milite également en faveur de la densification 
des zones à bâtir qui répond à un intérêt public important (ATF 137 II 23 consid. 4.3 et 
les références citées). Selon la jurisprudence, la notion de terrains largement bâtis doit 
être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de 
constructions ; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti qui présente les 
caractéristiques d'une « agglomération », y compris les infrastructures habituelles 
(« Siedlungsstruktur »). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère 
compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à 


- 14 - 
bâtir ou l'infrastructure publique. Les constructions agricoles peuvent 
être 
exceptionnellement prises en compte (ATF 132 II 218 consid. 4.1, 116 Ia 197 consid. 2b ; 
arrêts du Tribunal fédéral 1C_671/2019 précité consid. 3.2 et 1C_532/2019 du 18 mai 
2020 consid. 2.4). 
Dans ce contexte, la jurisprudence distingue entre les notions de « brèche ou d'espace 
vide dans le tissu bâti » et de « surface non bâtie plus étendue à l'intérieur du milieu 
bâti ». Les brèches sont des parcelles ou parties de parcelles dont la surface n'est pas 
très étendue et qui jouxtent directement le territoire construit. Elles doivent être 
marquées par les constructions existantes et former un tout de qualité urbanistique avec 
les constructions environnantes, notamment en raison de leur degré d'équipement 
avancé. Les critères quantitatifs ne sont pas seuls déterminants. Une évaluation 
qualitative est indispensable. Lorsque la parcelle non bâtie joue un rôle propre – ce qui 
peut être le cas en raison de sa taille, de son degré d'équipement mais aussi du fait 
qu'elle est susceptible de faire l'objet de mesures d'aménagement indépendantes –, elle 
ne fait alors pas partie du tissu déjà largement bâti. Tel est le cas des surfaces non bâties 
situées en périphérie de l'agglomération, ou des surfaces relativement vastes à l'intérieur 
de celle-ci et qui servent à diversifier et à introduire des ruptures dans le tissu bâti ou à 
créer des aires de loisir et de détente. De telles surfaces libres ne dépendent pas de 
l'état des constructions alentour, mais remplissent une fonction propre (ATF 132 II 218 
consid. 4.2, 121 II 417 consid. 5a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_231/2019 du 30 octobre 
2020 consid. 2.3 et les nombreuses références citées). Dans un contexte d'habitat de 
très faible densité, par exemple un quartier de villas, et de surdimensionnement de la 
zone à bâtir, la jurisprudence ne commande d'ailleurs pas que toutes les « brèches » 
crées par ce type d'urbanisme soient nécessairement et inconditionnellement comblées 
(arrêts précités du Tribunal fédéral 1C_218/2020 consid. 3.4.2 et 1C_394/2019 
consid. 4.2.1). 
Toujours selon la jurisprudence, le fait qu’une parcelle soit équipée ne s’oppose pas à 
son exclusion de la zone à bâtir (ATF 113 Ia 362 consid. 2b ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_400/2018 du 29 juillet 2019 consid. 2.2.1, 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.5 
et 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4.2). A fortiori en va-t-il de même lorsqu’une 
parcelle équipée est provisoirement rendue inconstructible par l’instauration d’une zone 
réservée (p. ex. arrêts du Tribunal fédéral 1C_576/2020 précité, 1C_224/2019 du 28 mai 
2019). 
6.2.2 En l’occurrence, contrairement à ce que soutient le recourant, la zone à bâtir de la 
commune de A _________ est légèrement surdimensionnée. En effet, il ressort du 


- 15 - 
rapport explicatif du SDT du 23 mars 2022 que cette commune présente des réserves 
excédentaires en zone à bâtir pour les 25 à 30 prochaines années, soit un surplus 
théorique de 27.2 ha pour un besoin théorique de l’ordre de 41.4 hectares. Classée en 
catégorie B, la commune a donc l’obligation de prendre des mesures, comme par 
exemple l’instauration de zones réservées, afin de planifier l’utilisation des zones à bâtir 
dévolues à l’habitat existantes (terrains constructibles dans les 15 ans et terrains 
temporairement inconstructibles), conformément à l’art. 15 al. 2 LAT (cf. PDc, fiche C.1). 
Même si le recourant soutient que la commune n’a pas utilisé avec diligence le temps à 
disposition depuis sa décision d’instaurer une zone réservée en 2017, il apparaît en 
réalité que le travail de révision du PAZ et du RCCZ pour y parvenir est en cours depuis 
plusieurs années, si bien qu’il existe non seulement une nécessité de planifier, mais 
qu’elle est également assortie d’une intention concrète. De même, étant donné qu’il n’est 
pas indispensable que l’autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend 
redéfinir la zone à bâtir, une volonté générale de redéfinir la structuration globale des 
parcelles concernées suffit. 
Alors que les autorités communales ne pouvaient plus prolonger la durée de validité des 
zones réservées communales instituées en 2015 et 2017, elles ont sollicité l’intervention 
du Conseil d’Etat pour qu’il instaure une zone réservée cantonale. Il ressort des 
différents documents au dossier (rapport de la commune ; rapport explicatif du SDT ; 
demande d’intervention et décision du Conseil d’Etat d’instaurer la zone réservée 
cantonale sollicitée) que le but de cette mesure est de garantir aux autorités communales 
leur liberté de planifier afin de répondre aux exigences de la LAT en gelant le surplus de 
la zone à bâtir (besoin au-delà des 15 prochaines années), d’éviter le mitage du territoire, 
de garantir une urbanisation rationnelle en préservant les zones à bâtir nécessitant, 
avant toute construction, l’élaboration de mesures de planification d’ensemble, ainsi que 
de permettre des changements d’affectation ou des mesures de densification au sein de 
la zone à bâtir, lorsque cela est justifié. Dès lors qu’il existe une obligation légale de 
redimensionnement de la zone à bâtir en vertu de l’art. 15 al. 2 LAT et que la mesure 
tend à en garantir l’effectivité, il est indéniable que la zone réservée cantonale poursuit 
un intérêt public. Il faut d’ailleurs souligner également que, sous cet angle, elle s’avère 
conforme à l’art. 21 al. 3 LcAT qui n’autorise le Conseil d’Etat à instaurer une zone 
réservée que pour garantir le respect des art. 8a et 15 LAT. 
A l’encontre de ce constat, le recourant fait valoir que ses parcelles ne sont pas 
enclavées et qu’il a la possibilité de procéder lui-même à une restructuration de ces 
dernières pour éliminer tout risque à ce propos. Elles pouvaient par ailleurs être 


- 16 - 
considérées comme équipées de sorte qu’il ne se justifierait pas d’empêcher leur 
construction. Par cette argumentation, le recourant semble en réalité anticiper la 
question du maintien ou de l’exclusion de ses propriétés en zone constructible dans le 
futur PAZ. Or, cette problématique excède le cadre du présent litige, sauf à retenir que 
le dézonage ou la mise en zone d’affectation différée des parcelles litigieuses ou du 
secteur serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice, 
respectivement que le gel provisoire de cette surface serait inutile au regard des 
exigences et des critères des art. 8a et 15 LAT que la nouvelle planification devra mettre 
en œuvre. 
Il faut concéder au recourant que même si les parcelles nos xx2, xx3 et xx4 demeurent 
vierges de construction, certaines autres parcelles environnantes qui longent la route de 
C _________ et celle de B _________, y compris la parcelle no xx1, sont pour leur part 
bâties. Toutefois, de nombreuses parcelles voisines à l’est, au sud et au sud-ouest des 
parcelles litigieuses ne sont pas non plus construites, formant une surface non bâtie 
relativement étendue à l'intérieur du milieu bâti. Dans ce contexte, il est donc hâtif et 
approximatif d’affirmer que ces parcelles ne pourront faire l’objet d’aucune modification 
de leur affectation dans le cadre de l’élaboration des nouveaux PAZ et RCCZ de la 
commune. 
Au demeurant, le fait que des parcelles se trouvent au sein d’un milieu largement 
construit ne suffit de toute manière pas, en vertu de la jurisprudence fédérale rappelée 
ci-dessus, à conclure qu’elles devraient incontestablement être maintenue en zone à 
bâtir. En l’occurrence, vu l’étendue et la nature végétale des parcelles litigieuses, il est 
légitime de se demander si ce secteur ne devrait pas être qualifié de surface non bâtie 
à l’intérieur du milieu bâti servant à diversifier et à introduire une rupture dans le tissu 
existant ou à créer une aire de loisir et de détente, hypothèse que le recourant ne nie 
pas. 
Par ailleurs, à supposer même que l’autorité planificatrice décide de maintenir in fine ce 
secteur en zone à bâtir, sa valorisation impliquerait quoi qu’il en soit une réflexion 
d’ensemble préalablement à toute nouvelle construction, afin de garantir un équipement 
rationnel à l’échelle du secteur. On peut ici ajouter que, selon l’axe de stratégie exposé 
par la commune dans son rapport du 15 février 2022, « afin de répondre aux objectifs 
de densification vers l’intérieur, la commune a décidé de conditionner l’urbanisation de 
secteurs stratégiques à la réalisation d’une planification spéciale ». Ainsi, le réexamen 
et, au besoin, la modification de l’affectation des parcelles litigieuses conformément à 
cet objectif pourraient s’avérer nécessaires dans l’hypothèse où les autorités 


- 17 - 
communales choisiraient de confirmer son appartenance à la zone constructible. Sous 
cet angle également, l’inclusion du secteur litigieux dans la zone réservée ménage la 
liberté de planifier indispensable aux autorités communales dans le cadre du processus 
de révision du PAZ et des considérations globales qui l’entourent. 
Au surplus, étant donné que le fait que les parcelles sont équipées ne s’oppose pas à 
leur exclusion de la zone à bâtir, que celle-ci soit temporaire (par l’instauration d’une 
zone réservée) ou définitive (dézonage), cet élément ne permet pas non plus de retenir 
que l’inclusion des parcelles litigieuses dans la zone réservée cantonale ne répond pas 
au but d’intérêt public poursuivi. 
Quoi qu’il en soit, au stade de l’établissement du périmètre de la zone réservée, 
l’affectation ou l’utilisation future des parcelles concernées n’est pas encore connue, ce 
qui justifie précisément l’utilisation de la zone réservée afin de permettre l’élaboration 
sereine de la future planification. Dans le cadre du présent litige, il suffit de constater 
qu’il n’apparaît pas invraisemblable que ce vaste espace libre remplisse une fonction 
propre au sein d’un milieu largement bâti, constat susceptible d’entraîner une 
modification de son affectation à l’occasion du redimensionnement de la zone à bâtir. 
Dans ces circonstances, une telle modification du secteur dans lequel se trouve les 
parcelles litigieuses, que ce soit sous la forme d’un dézonage ou d’une mise en zone 
d’affectation différée, ne s’avère pas d'emblée et manifestement contraire à la loi ou au 
PDc. L’intégration de ce secteur dans la zone réservée, y compris les bien-fonds du 
recourant, sert donc bien l’intérêt public au redimensionnement et ne saurait par 
conséquent être sanctionnée. Partant, la deuxième condition de l’art. 36 Cst. est remplie. 
6.3.1 De manière générale, le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure 
restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude), que ceux-ci 
ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) et qu'il 
existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis 
(règle de la proportionnalité au sens étroit ; ATF 147 I 393 consid. 5.3, 146 I 157 
consid. 5.4 et 140 I 168 consid. 4.2). Appliqué à la zone réservée, le principe exige qu’elle 
ne soit pas plus vaste ni ne dure plus longtemps que ne le requiert le but poursuivi 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_260/2019 précité consid. 3.1.3 ; ACDP A1 19 16 précité 
consid. 3.2). 
Une zone réservée satisfait en général à l'exigence d'aptitude découlant du principe de 
la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité 


- 18 - 
compétente (arrêts du Tribunal fédéral 1C_576/2020 précité consid. 4.4.4, 1C_57/2020 
précité consid. 3.2 et 1C_94/2020 précité consid. 3.4). 
La règle de la nécessité interdit pour sa part que les zones réservées excèdent, 
s’agissant des aspects personnels, territoriaux, matériels et temporels, ce qui est 
absolument indispensable à la réalisation de l’objectif de sécurisation, étant précisé que 
les deux premiers aspects se rejoignent (Alexander Ruch, op. cit., nos 37 à 39 ad art. 27). 
Du point de vue territorial, il doit s’agir de secteurs exactement déterminés (cf. art. 27 
al. 1 LAT). La règle de la nécessité est respectée lorsque la zone réservée correspond 
au périmètre concerné par l'obligation de planifier (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1). Tel est par exemple le cas de surfaces 
constructibles de faible densité situées à la périphérie du territoire construit, puisque la 
zone réservée permet alors d'assurer une liberté d'action suffisante de la commune dans 
le cadre de la révision de son plan d'affectation à l'échelle de tout le territoire communal 
(arrêts du Tribunal fédéral 1C_518/2019 précité consid. 5.2 et 1C_532/2019 précité 
consid. 2.6). 
Du point de vue temporel, l’art. 27 al. 2 LAT limite la durée de la zone réservée à cinq ans 
maximum, sous réserve d’une prolongation de ce délai par le droit cantonal. Selon la 
jurisprudence, cette disposition habilite les cantons à adopter des réglementations 
cantonales détaillées à ce sujet, pour autant que la finalité de la zone à bâtir, qui est 
de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente, reste intacte 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_440/2019 du 7 janvier 2020 consid. 4.3.2 et les références 
citées ; ACDP A1 21 52 du 2 octobre 2021 consid. 2.2.2). La zone réservée doit pouvoir 
remplir cet objectif pendant toute la durée de la planification (Ibidem, ég. arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_440/2019 précité consid. 5.2). Elle ne doit cependant pas servir à repousser 
indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle réglementation et s’avère 
injustifiée si elle se prolonge pour toute autre raison que celle d'être au service de 
l'adoption de la nouvelle réglementation (Ibidem). En Valais, l’art. 21 al. 3 LcAT permet 
l’instauration d’une zone réservée cantonale pour une durée maximale de cinq ans, 
durée qui peut toutefois être prolongée « pour de justes motifs ». 
Le Tribunal de céans a déjà confirmé l’admissibilité pour le Conseil d’Etat d’instituer, à 
la demande d’une commune, une zone réservée cantonale couvrant des périmètres 
préalablement inclus dans une zone réservée communale dont l’autorité première ne 
pouvait elle-même prolonger la durée de validité, alors que le processus de révision du 
PAZ n’était pas achevé (ACDP A1 21 52 précité consid. 2). Il a relevé que la restriction 
temporaire ainsi portée au droit de propriété, d’une durée de dix ans, apparaissait 


- 19 - 
considérable, sans qu’elle excède cependant ce qui était nécessaire compte tenu des 
circonstances (consid. 2.3.2). 
Par ailleurs, dans le cadre de demandes d’indemnisation pour expropriation matérielle, 
le Tribunal fédéral a jugé que les interdictions temporaires de construire ne donnent en 
principe pas droit à une indemnité pour expropriation matérielle ; elles sont toutefois 
susceptibles d'entraîner une restriction grave du droit de propriété si elles portent sur 
une longue durée (ATF 121 II 317 consid. 12d/bb et les références citées ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_510/2009 du 14 juillet 2010 consid. 4.1). La jurisprudence ne fixe 
pas de manière schématique et générale ce qu'il faut entendre par restriction à la 
propriété de longue durée, question qui doit être examinée au cas par cas, à l’aune des 
circonstances concrètes. Cela étant, en règle générale, une interdiction limitée à 
cinq ans n'est pas constitutive d'une expropriation matérielle, alors qu'une interdiction 
d'une durée supérieure à dix ans l'est (Ibidem, ég. ATF 123 II 481 consid. 9 i.f., 120 Ib 
465 consid. 5e, 112 Ib 496 consid. 3a i.f. et 109 Ib 20 consid. 4a). Selon la doctrine, une 
durée de cinq à dix ans n’a généralement pas pour effet une expropriation matérielle 
(Alexander Ruch, op. cit., no 65 ad art. 27 LAT). 
La proportionnalité au sens étroit implique enfin un rapport raisonnable entre l’objectif 
visé et la restriction de la liberté de l’individu. Elle doit être examinée à l’aune de la zone 
réservée et non du plan d’affectation prévu (Alexander Ruch, op. cit., no 40 ad art. 27 
LAT). Selon la jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées relève 
d'un intérêt public important, susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public 
à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés 
(ATF 144 II 41 consid. 5.2. et les références citées). Un tel examen s’avère toutefois 
difficile, de sorte que l’importance de ce critère doit être relativisé au profit de ceux de 
l’aptitude et de la nécessité (Alexander Ruch, op. cit., no 40 ad art. 27 LAT). 
6.3.2 En l’occurrence, pour les motifs déjà exposés (cf. supra consid. 6.2.2), les secteurs 
de la zone réservée cantonale sont le fruit d’une réflexion globale sur l’ensemble du 
territoire communal, menée à l’occasion de la révision de l’entier du PAZ et destinée à 
remédier au surdimensionnement de la zone à bâtir. De multiples enjeux – dont le 
recourant ne conteste pas le bien-fondé – ont été pris en compte par les autorités 
communales lors de la délimitation des secteurs (cf. rapport de la commune, let. F). 
Cette approche et ces délimitations ont été validées et reprises par le SDT pour délimiter 
les périmètres de la zone réservée cantonale, ce qui ressort clairement de son rapport 
explicatif. Dans son ensemble, cette planification s’avère ainsi cohérente et englobe des 
périmètres strictement délimités, concernés par l’obligation de planifier, à savoir en 


- 20 - 
l’occurrence des surfaces constructibles de faible densité, non construites et situées en 
périphérie du territoire bâti ou dans des secteurs stratégiques pour le développement 
vers l’intérieur du milieu bâti. 
Il est vrai que la surface des parcelles du recourant ne couvre que 1312 m2 et que la 
zone réservée s’étend sur environ 54 ha, alors que le surplus théorique atteint 
27.2 hectares. La mobilisation de ces surfaces n’en demeure pas moins nécessaire au 
travail de redimensionnement. Il est en effet légitime de prévoir un tel excédent de zone 
réservée pour ménager à l’autorité planificatrice une certaine marge de manœuvre lors du 
redimensionnement de la zone à bâtir, mais également quant au changement d’affectation 
de certains secteurs au sein de la zone à bâtir afin de répondre aux objectifs de 
densification vers l’intérieur. Au moment de l’instauration de la zone réservée, cette 
autorité dispose généralement d’informations limitées, fondées sur des évaluations et 
projections susceptibles d’évoluer au gré de la procédure de redimensionnement et dont 
l’exactitude ne sera connue qu’une fois la révision du PAZ achevée. A ce stade, elle ne 
connaît de surcroît pas avec certitude les orientations futures de la planification, pas plus 
que le sort des secteurs concernés qui sont intégrés à la zone réservée. Enfin, 
l’établissement d’une zone réservée plus étendue que le surdimensionnement présumé 
garantit une certaine égalité de traitement entre les propriétaires susceptibles d’être 
touchés par des mesures de redimensionnement. En définitive, la délimitation territoriale 
de la zone réservée ne prête pas le flanc à la critique. 
S’agissant de la durée de la restriction au droit de propriété, la zone réservée cantonale 
a été instaurée pour une durée de cinq ans. Etant donné que la décision d’instaurer des 
zones réservées cantonales n’est pas intervenue durant la période de validité de la zone 
réservée communale et n’a pas été prise par la même autorité, ces actes n’ont pas 
formellement prolongé la mesure initiale. Toutefois, cet enchaînement des événements 
ne doit pas être éludé lorsqu’il s’agit d’estimer la durée du régime de blocage provisoire 
auquel le recourant a été confronté. Somme toute, ce régime atteindra, au terme de la 
durée de validité de zone réservée cantonale, une durée de dix ans, qui apparaît 
considérable. Pour les motifs qui suivent, on ne saurait pour autant retenir que la durée 
de la zone réservée cantonale excède ce qui est nécessaire compte tenu des 
circonstances. 
Comme relevé par le SDT dans son rapport explicatif, la commune de A _________ a, 
dès 2015, entrepris des démarches afin de garantir le respect des exigences légales en 
matière de dimensionnement des zones à bâtir. Or, le cadre posé au travail de révision 
a profondément évolué depuis lors. La LcAT révisée est en effet entrée en vigueur le 


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15 avril 2019 et le nouveau PDc a été approuvé le 1er mai 2019 par le Conseil fédéral. 
Ceci peut objectivement expliquer pourquoi la période de validité des zones réservées 
communales, plus courte que ne le permet le droit cantonal actuel, s’est révélée 
insuffisante. 
Quoi qu’il en soit, la zone réservée litigieuse est de rang cantonal. Adoptée sur la base 
de l’art. 21 al. 3 LcAT, elle tend à garantir la mise en œuvre des exigences légales en 
matière de dimensionnement des zones à bâtir et, de ce fait, à permettre à la commune 
de A _________ d’adapter ses instruments d’aménagement en conséquence. Dans 
cette mesure et attendu que la procédure communale de révision est encore en cours et 
qu’on ne saurait présumer de sa date d’achèvement, la durée de cinq ans de la zone 
réservée cantonale, qui correspond à la durée légale (art. 21 al. 3 LcAT), apparaît 
conforme à la règle de la nécessité. De surcroît, il ne s’agit pas là d’un moyen destiné à 
reporter indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle planification. Le 
rapport du SDT indique, en effet, que la commune de A _________ a procédé 
à l’information publique sur l’avant-projet de la révision globale du PAZ et du RCCZ par 
la publication au B.O. n° xxx du xxx, que l’avant-projet a été déposé au SDT en 
septembre 2021 pour avis de principe et que le processus de révision suit son cours 
(cf. rapport explicatif, p. 2, 3e par.). Au surplus, la révision d’un PAZ et du règlement y 
relatif est une opération délicate et complexe. En particulier lorsque, comme en l’espèce, 
elle touche l’entier du territoire communal. Le grief d’inaction des autorités communales 
dans la révision du PAZ, formulé de manière toute générale par le recourant qui, de 
surcroît, ne fournit aucun indice ou pièce à même de l’étayer, se révèle ainsi inconsistant. 
Même si le présent litige ne porte pas sur des questions d’indemnisation, l’on peut 
néanmoins noter que les principes applicables en la matière confortent l’appréciation qui 
précède. En effet, une restriction du droit de propriété d’une durée de cinq à dix ans n’est 
en principe pas considérée comme étant de longue durée, ce qui exclut généralement 
une indemnisation de ce chef. On ne voit dès lors pas les motifs pour lesquels elle 
s’avérerait disproportionnée sous l’angle du critère de la nécessité, ce que le recourant 
n’explique au demeurant pas. 
Quant au principe de la proportionnalité au sens étroit, il n’apparaît pas davantage violé. 
Temporaire, la restriction au droit de propriété dont se plaint le recourant ne peut, en 
l’état, être qualifiée de restriction de longue durée. Ses effets peuvent par conséquent 
être relativisés. Dans ces conditions, il n’y a pas matière à reléguer à l’arrière-plan 
l’intérêt public que poursuit la zone réservée cantonale litigieuse. Cette mesure est en 
effet intimement liée au remaniement des zones à bâtir surdimensionnée, qui relève d’un 


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intérêt public qualifié de majeur par la jurisprudence (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_576/2020 précité consid. 4.4 et 1C_168/2019 du 17 janvier 2020 consid. 2.2). Cela 
est d’autant plus vrai que, selon la jurisprudence, le critère de la proportionnalité au sens 
étroit revêt une importance moindre en la matière. 
Partant, la décision entreprise respecte également les différents critères du principe de 
la proportionnalité. 
6.4 Au regard des considérants qui précèdent, les griefs de violation de l’art. 36 Cst., en 
particulier du principe de proportionnalité, sont infondés. 
7. Le recourant estime par ailleurs être victime d’une inégalité de traitement par rapport 
aux autres propriétaires dont les parcelles avaient été inclues dans la zone réservée 
communale mais ne l’étaient plus dans la zone réservée cantonale. 
7.1 Une décision viole le droit à l'égalité de traitement ancré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle 
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable 
au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions 
qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1 ; 142 I 195 
consid. 6.1). L'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans 
d'affectation et leur réglementation. Il est en effet dans la nature même de 
l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains 
de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant 
leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation (ATF 142 I 162 
consid. 3.7.2). Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit 
objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 
consid. 6e/bb ; arrêts du tribunal fédéral 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.2 et 
1C_225/2020 du 19 novembre 2020 consid. 2.1). 
7.2 Dans le cas d’espèce, le recourant se contente de s’insurger contre le fait que 
certaines parcelles qui faisaient partie de la zone réservée communale ne se trouvent 
plus dans le périmètre de la zone réservée cantonale, alors que ce n’est pas le cas des 
siennes. Il ne donne toutefois aucun exemple concret ni n’explique en quoi la situation 
de ses parcelles correspond au cas de figure des autres parcelles qui n’ont finalement 
pas été inclues dans le périmètre de la zone réservée cantonale. En outre, et comme 
cela a déjà été rappelé au considération 6.1.2, la décision du Conseil d’Etat du 30 mars 
2022 est le résultat d’une procédure indépendante, de sorte qu’il n’avait pas à se 
conformer au périmètre de la zone réservée communale. Partant, le grief est rejeté. 


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8. En définitive, le recours doit être rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). Cette 
issue rend sans objet la requête de restitution de l'effet suspensif. 
9. Succombant, le recourant supportera l’émolument de justice qu’il convient de fixer, 
notamment en application des principes de la couverture de frais et de l’équivalence des 
prestations, à 1500 fr., débours inclus (art. 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 
de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités 
judiciaires ou administratives [LTar ; RS/VS 173.8]). 
Le recourant n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA a contrario). L’Etat du Valais 
et le Conseil communal n’y ont pas droit non plus. Aucun motif particulier ne justifie en 
effet de déroger à l’art. 91 al. 3 LPJA en vertu duquel aucune indemnité pour les frais de 
procédure n’est, en règle générale, allouée aux autorités et organismes chargés de 
tâches de droit public qui obtiennent gain de cause (ACDP A1 21 286 du 6 septembre 
2022 consid. 5 et A1 20 25 du 6 juillet 2020 consid. 7.4 ; RVJ 1992 p. 75). 
 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce 
 
1. 
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. 
2. 
La demande de restitution de l’effet suspensif est classée. 
3. 
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X _________. 
4. 
Il n’est pas alloué de dépens. 
5. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître Jean-Luc Addor, avocat à Sion, pour 
X _________, au Conseil d’Etat du Valais, à Sion, à Maître Laurent Schmidt, 
avocat à Sion, pour la commune de A _________, et à l’Office fédéral du 
développement territorial (ARE), à Berne. 
 
Sion, le 15 novembre 2022