vs_gerichte · A1 07 4 · 2007-03-30 · fr
Raumplanung
Raumplanung

RVJ/ZWR 2008 31 ACDP du 30 mars 2007, Y. c. CE Plan d’aménagement détaillé (PAD) – Réquisits de leur adoption par le biais de la procédure d’autorisation de bâtir pré- vue à l’art. 12 al. 4 LcAT (consid. 2a-b). – Si le plan d’affectation voté par le législateur communal l’autorise, des majora- tions de l’indice d’utilisation peuvent être accordée par un PAD (consid. 2c). – L’art. 12 al. 4 LcAT prévoit une sorte de délégation de compétence législative en faveur du conseil communal ; si, au stade de l’adoption du plan d’affectation contenant une délégation de genre, les droits de participation et d’information garantis par l’art. 4 LAT ont été respectés, ils n’ont pas à être à nouveau exercés dans la procédure d’adoption d’un PAD dans la procédure de l’art. 12 al. 4 LcAT (consid. 3a). TCVS A1 07 4


– Portée d’une norme communale disposant qu’un PAD doit être adopté en concer-
tation avec les propriétaires concernés (consid. 3b).
– Relations entre les procédures prévues à l’art. 12 al. 4 LcAT et des procédures de
remembrement ou de rectifications de limite (cf. art. 20 LcAT ; consid. 4).
– Exigences de coordination à respecter à cet égard (consid. 5).
Detailnutzungsplan (DNP)
– Voraussetzungen, damit der DNP gemäss Art. 12 Abs. 4 kRPG über das Baubewil-
ligungsverfahren angenommen werden kann (E. 2a-b).
– Erlaubt es der vom kommunalen Gesetzgeber angenommene Zonennutzungs-
plan, sind Erhöhungen der Ausnützungsziffer über einen DNP möglich (E. 2c).
– Art. 12 Abs. 4 kRPG sieht eine Art Delegation der Gesetzgebungskompetenz an
den Gemeinderat vor. Enthält der Zonennutzungsplan bei seiner Annahme eine
solche Delegation, sind die in Art. 4 RPG enthaltenen Mitwirkungs- und Informa-
tionsrechte gewahrt worden und können bei der Genehmigung des DNP im Ver-
fahren gemäss Art. 12 Abs. 4 kRPG nicht mehr ausgeübt werden (E. 3a).
– Tragweite einer kommunalen Bestimmung, wonach ein DNP im Einvernehmen
mit den betroffenen Eigentümern zu erlassen ist (E. 3b).
– Verhältnis der Verfahren gemäss Art. 12 Abs. 4 kRPG zu den Verfahren betreffend
Landumlegung und Grenzregulierung (vgl. Art. 20 kRPG ; E. 4).
– Diesbezügliche Koordinationspflichten (E. 5).
Faits
A. Le règlement de constructions et des zones, voté en assemblée
primaire de X. le 17 mars 2000 et approuvé par le Conseil d’Etat les
13 juin et 27 novembre 2001 (RCCZ), range en zone résidentielle R20
(art. 32 ss RCCZ) le secteur de V., soit une surface de plus de 40’000 m2
localisée à l’ouest du village et au sud de la route qui relie ce village à
Z. Ce périmètre fait de plus partie des zones à aménager au sens de l’ar-
ticle 54 RCCZ pour lequel la municipalité a élaboré un cahier des
charges (art. 179 ; PL) qui fixe les principes de l’aménagement recher-
ché (maintien d’une surface libre de construction au sud-est, limitation
de nouveaux accès) et qui prévoit des mesures d’aménagement telles
que la structuration du parcellaire et l’établissement d’un plan d’amé-
nagement détaillé (PAD). Ce PAD doit, aux termes du cahier des
charges, être établi par la commune en concertation avec les proprié-
taires ; des rectifications de limites seront nécessaires pour implanter
les constructions le long de la route en amont et les surfaces striées sur
le croquis accompagnant le cahier au sud du périmètre demeureront
libres de construction dans un but de transition avec la zone de pro-
tection de la nature (art. 87 RCCZ) qui longe tout le sud du secteur et
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comprend la colline de V. Avec un tel PAD, une augmentation de l’indice
de base de 0,20 pouvait être accordée sous les conditions prévues à
l’article 158 al. 1 RCCZ.
L’article 170 al. 8 RCCZ dispose que la procédure ordinaire d’au-
torisation de construire est applicable lorsque le projet de plan d’amé-
nagement détaillé respecte les prescriptions de ce règlement, la pro-
cédure instaurée par les articles 33 ss de la LcAT régissant tous les
autres cas. L’article 12 al. 4 de la loi du 23 janvier 1987 concernant l’ap-
plication de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LcAT;
RS/VS 701.1) opère la même distinction selon que le plan d’affectation
spécial respecte les prescriptions du PAZ, auquel cas la procédure est
régie par la loi du 8 février 1996 sur les constructions (LC ; RS/VS
705.1), et les autres cas dont l’adoption suit la procédure des arti-
cles 34 ss de cette même LcAT.
B. Sur la base des documents élaborés par le bureau qu’elle avait
mandaté, l’administration comunale de X. a mis à l’enquête publique le
plan d’aménagement détaillé de V. et son règlement par avis au Bulle-
tin officiel (B.O.), signalant que ce PAD, qu’elle avait accepté le 19 mai
2005, était conforme au RCCZ et au cahier des charges approuvé par le
Conseil d’Etat. 
Y., propriétaire depuis le mois d’août 2004 de la parcelle n° 3113,
dont 1321 m2 de forêts et 6153 m2 de prés, a formé opposition le
13 juin 2005. Il contestait la procédure choisie eu égard à l’augmenta-
tion d’indice prévue, déplorait l’absence de concertation avec les pro-
priétaires touchés, ainsi que la menée en parallèle d’une procédure de
remembrement, et s’insurgeait contre le sacrifice d’environ 3’000 m2 de
sa parcelle qui devraient être affectés à de la détente, alors qu’existait
déjà dans le secteur de S. une zone suffisante vouée aux activités
récréatives.
Le 25 août 2005, le conseil communal de X. rejeta l’opposition de
Y., retenant que la procédure choisie était correcte malgré l’augmenta-
tion de l’indice, que les droits d’information des propriétaires avaient
été respectés par la séance organisée le 1er décembre 2004 dans le
cadre de la préparation du remembrement et que les réductions de sur-
faces correspondaient aux caractéristiques des divers secteurs que
comportait le périmètre aménagé.
C. Le 29 octobre 2006, après avoir reçu copie du prononcé en force
de la Commission de recours en matière de remembrement du 15
décembre 2005 qui statuait sur le recours que lui avait adressé Y.


contre la décision communale du 22 avril 2005 ordonnant d’office le
remembrement urbain de V., le Conseil d’Etat rejeta le recours de celui-
ci contre l’adoption du PAD. Il retint que ce plan et le règlement du sec-
teur restaient dans le cadre tracé par le cahier des charges et par les
dispositions ordinaires du RCCZ, y compris pour ce qui avait trait à la
densité : c’était donc à juste titre que la commune avait choisi la procé-
dure de l’autorisation de bâtir, plutôt que celle des articles 34 ss LcAT.
A bon droit, la commune avait admis que la séance organisée le 1er
décembre 2004 pour l’introduction de la procédure de remembrement
respectait le droit de participation des propriétaires. Le conseil com-
munal étant compétent à la fois dans la procédure de remembrement
et dans celle d’aménagement détaillé, le principe de coordination avait
été correctement appliqué et n’avait en tout cas pas abouti à des déci-
sions contradictoires. De la nécessité d’intervenir sur le parcellaire, le
Conseil d’Etat déduisit que l’analyse communale qui a débouché sur la
procédure de remembrement était compatible avec le cahier des
charges de la zone à aménager et que les restrictions qui résulteraient
en finale pour la parcelle n° 3113 ressortiraient des choix du remem-
brement, mais ne faisaient pas obstacle à la planification de zone déci-
dée par la commune.
D. Recourant devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal
le 16 janvier 2007, Y. conclut, sous suite de frais et dépens, à l’annula-
tion de ce prononcé. Il soutient à nouveau que l’augmentation d’indice
permise par le PAD n’est pas compatible avec la réglementation spéci-
fique aux cahiers des charges et doit suivre la procédure ordinaire de
révision du PAZ pour garantir l’exercice des droits des citoyens. Le
choix de la voie du remaniement urbain par opposition à la rectifica-
tion de limite retenue en 2001 dans le PAZ lui paraît aussi devoir recueil-
lir l’aval de l’assemblée primaire. Contrairement au but recherché par
l’instrument du remembrement urbain, sa parcelle, au lieu d’être reva-
lorisée serait démembrée de manière incompatible avec la garantie de
la propriété. Y. reprend enfin son grief tiré de l’absence de concerta-
tion, la séance organisée au début du remembrement étant insuffisante
au vu du choix communal qui méconnaîtrait les exigences de coordina-
tion; il souligne aussi que les choix qui se font en une seule étape dans
la planification des zones postulent un respect tout particulier des
droits des propriétaires.
Les 7 et 12 février 2007, le Conseil d’Etat et le conseil communal de
X. ont conclu au rejet du recours.
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Droit
(...)
2. a) Le RCCZ prévoit, dans la zone en cause, un indice de 0.20, sous
réserve de la fixation définitive de cet indice par un PAD. Celui de V. pré-
voit à l’article 8 de son règlement un indice de base de 0.25 avec possi-
bilité de l’augmenter à 0.30 dans les cas d’unités contiguës ou en ter-
rasse. Le recourant conteste que ce PAD ait suivi la procédure correcte
et demande que la procédure ordinaire de modification du plan d’affec-
tation des zones, qui assure une large participation de la population
locale, soit mise en œuvre. 
b) Suivant l’article 12 al. 4 LcAT qu’a utilisé la commune pour abou-
tir à sa décision du 5 septembre 2005 confirmée par le Conseil d’Etat, les
plans d’affectation spéciaux qui respectent les prescriptions du plan d’af-
fectation général et du règlement des constructions peuvent être adop-
tés par la voie de la procédure ordinaire d’autorisation de construire (cf.
fiche A.5/2 du plan directeur cantonal). Sont dans les autres cas applica-
bles les articles 34 ss LcAT, qui fixent la procédure d’élaboration, d’adop-
tion, de modification, de révision et d’abrogation des plans d’affectation.
Cette réglementation repose sur l’idée qu’il n’est pas nécessaire de sou-
mettre une seconde fois à l’assemblée primaire (ou au conseil général)
une réglementation dont cette assemblée ou ce conseil ont déjà admis le
principe lors de l’adoption du plan d’affectation général (cf. BSGC de mars
1986, p. 199). Ont ainsi pu suivre cette procédure des plans qui concréti-
saient le droit de rang supérieur exprimé dans le plan de zones ou défi-
nissaient le contenu du plan de quartier que le RCCZ imposait (ACDP X.
du 16 janvier 2003 consid. 6.2), mais pas des réglementations qui déro-
geaient profondément aux prescriptions ordinaires la zone (ACDP A du
24 juin 1994 consid. 3c) ou qui fixaient des normes que le plan général
n’arrêtait pas lui-même, voire dont il avait concrétisé les modalités dans
un plan spécifique qui prévoyait aussi les modalités pour s’en écarter
ponctuellement (ACDP P. du 22 octobre 2004 consid. 3 b-d).
c) Dans le cas particulier, la prescription d’affectation particulière
du secteur de V. le range en zone résidentielle R 20 de densité 0.20, le
cahier des charges de cet aménagement prescrivant que le PAD à éta-
blir fixera de manière définitive l’indice d’utilisation du sol. L’article
158 RCCZ prévoit en outre la possibilité d’accorder, sous diverses
conditions, une augmentation de l’indice dans le cadre de l’établisse-
ment d’un plan d’aménagement détaillé ou de la réalisation de


constructions en contigu (al. 1 et note 12 du tableau des zones - art. 178
- qui retient une majoration de l’indice de base à 0,25 pour la construc-
tion groupée). Aussi, l’article 8 al. 1 du PAD qui fixe l’indice de base à
0,25 est-il conforme au cahier des charges qui impose pareille détermi-
nation et au système général de l’article 158 qui permet une majoration
dans une telle hypothèse ; le rappel de la majoration à 0,30 qui est envi-
sageable en présence d’unités contiguës (art. 8 al. 2) ne représente
ainsi pas une double majoration particulière au PAD ni une dérogation,
mais uniquement la concrétisation des dispositions ordinaires du
RCCZ au vu des objectifs assignés au secteur à l’ouest du village,
compte tenu de la nécessité de grouper les constructions dans ce péri-
mètre et de maintenir libre le replat sud. 
La différence entre les affectations prévues par l’îlot joint au cahier
des charges et les zones d’affectation mises sur pied par le PAD (art. 7
et 8 al. 3) n’est pas significative, sauf à relever que l’aire initiale à lais-
ser libre de constructions ne s’est pas entièrement concrétisée dans
une zone de détente, ce qui est tout particulièrement favorable au pro-
priétaire de la parcelle n° 3113 dont environ les 3/4 de la surface se
trouvaient originellement condamnés à demeurer non bâties. De ce
fait, le PAD ne représente nul bouleversement d’importance, une zone
de détente appropriée (l’espace de verdure attractif au sens de l’art. 1
al. 2 du PAD) prolongeant justement la zone ordinaire de protection de
la nature constituée des deux collines qui rendent, pour l’essentiel, la
partie plane inadaptée à la construction. Sous ces aspects, le conseil
communal a justement suivi la procédure de l’autorisation de
construire pour mettre sur pied le PAD comme le lui proposait le rap-
port justificatif du 28 avril 2005 (p. 5).
3. a) Ce constat suffit à écarter le grief tiré des possibilités de
changements qu’aurait pu induire le père du recourant devant l’as-
semblée primaire de X. pour la défense du n° 3113 dont son proprié-
taire actuel prétend que la moitié lui sera quasiment expropriée : en
décidant que le secteur PL ferait l’objet d’un PAD et que, si ce dernier
respectait le RCCZ - ce qui est le cas - la procédure d’autorisation de
construire était applicable, le législatif communal a clairement, au
moyen de l’article 170 al. 8, délégué cette compétence au conseil com-
munal de manière conforme au droit cantonal dont il reprend les
termes (art. 12 al. 4 LcAT). Eu égard à l’information et la participation
de la population qui a présidé à l’adoption du RCCZ et aux prescrip-
tions de base des zones à aménager (art. 4 LAT), les étapes formali-
sées aux articles 33 et 34 LcAT sont superflues pour la transposition
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des modalités retenues par le cahier charges. Au reste, le dossier a
suivi les étapes ordinaires du droit des constructions (art. 36 et 45 LC
notamment) qui ont permis aux propriétaires concernés de défendre
tous leurs droits et d’obtenir une décision sur les arguments qu’ils
ont estimé utiles de soulever : le système légal n’en exige pas davan-
tage (ACDP X. précité consid. 6.2 à 6.4).
b) Le cahier des charges PL dispose que le PAD sera établi par
la commune en concertation avec les propriétaires. La réglementa-
tion communale ne dit pas ce qu’il faut comprendre par concerta-
tion. Le langage courant rattache ce vocable au «fait de se concer-
ter» ou de trouver un accord, à une entente entre des personnes qui
poursuivent un même but, voire à une politique de consultation des
intéressés avant toute décision (cf. Dictionnaire alphabétique et
analogique de la langue française, Grand Robert, 1985, p. 782).
Compte tenu des affectations retenues dans le RCCZ pour l’îlot à
aménager, de leur localisation et des caractéristiques de la zone R20
telles que définies par le RCCZ, l’on ne saurait dire que le conseil
communal a méconnu l’exigence de concertation puisqu’il a, pour
ce périmètre, organisé une séance d’information générale le 1er
décembre 2004, procédé à l’enquête du remembrement urbain le 19
novembre 2004, répondu à l’opposition déposée dans cette procé-
dure, mis à l’enquête le PAD le 3 juin 2005 et statué le 25 août 2005
sur la seule intervention survenue durant l’enquête publique. Tous
ces éléments ne contredisent en tout cas pas l’objectif de concerta-
tion voulu par le cahier des charges, qui ne saurait aboutir au trans-
fert de l’élaboration du projet aux propriétaires, comme le deman-
dait Y. le 13 juin 2005 alors que l’établissement du PAD est confié à
la commune, ni occulter le fait que les modalités retenues corres-
pondent vraisemblablement au résultat qui aurait découlé d’une
concertation plus étendue, aucun autre propriétaire n’ayant
contesté les solutions proposées par le PAD ou le RPU et la législa-
tion n’exigeant nulle part l’assentiment de tous les propriétaires
comme préalable de la décision d’affectation. 
4. a) Se fondant entre autres sur l’article 20 de la LAT, le recou-
rant conteste le remembrement d’office choisi par le conseil com-
munal de X. en lieu et place des rectifications de limites dont le
cahier des charges du secteur de V. prévoit la mise en œuvre pour
aboutir à ce que le parcellaire permette l’urbanisation de tous les
terrains à bâtir.


b) La disposition invoquée par Y. ne place cependant pas au même
niveau le plan d’affectation et le remembrement, ce dernier n’étant au
fond qu’un moyen à mettre en œuvre lorsque la réalisation du plan
exige l’utilisation de cet instrument. Quant aux définitions et à la pro-
cédure, le droit fédéral renvoie au droit cantonal, la doctrine relevant
que le moyen du remembrement est généralement utilisé pour réser-
ver le terrain nécessaire aux équipements qui découlent de la planifi-
cation retenue (cf. A. Jomini, Commentaire de la LAT, note 2 ad art. 20).
La LcAT, qui définit les remembrements et rectifications de limites en
ses articles 17 et 18, renvoie pour l’essentiel à la législation spéciale, à
savoir à la loi 16 novembre 1989 sur le remembrement et la rectifica-
tion de limites (LRR ; RS/VS 701.2). Dans ce cadre, le remembrement de
terrain est élaboré en vue de permettre pour l’ensemble des proprié-
taires une meilleure utilisation du sol et d’assurer une réalisation judi-
cieuse des plans d’affectation de zone ; en règle générale, il est lié à la
délimitation simultanée de surfaces pour un besoin public (art. 5 LRR
et fiche A.5/2, p. 2). La rectification de limites a pour effet de modifier,
dans l’intérêt d’une utilisation rationnelle du sol, le tracé des limites
entre fonds voisins (art. 57 ss LRR).
c) Il ressort de ces principes que le choix opéré dans la planifica-
tion d’une zone ne dicte pas automatiquement le moyen à mettre en
œuvre au niveau du parcellaire, la rectification étant utilisée lorsque le
tracé d’une limite complique ou rend impossible l’utilisation ration-
nelle d’un bien-fonds au moins, alors que le remembrement sera choisi
lorsqu’il s’agit d’intervenir sur tout le secteur pour réaliser judicieuse-
ment la planification et introduire les équipements publics (art. 12 ch.
2 et 33 al. 2 LRR). En l’espèce, il apparaît que la planification nécessite
des interventions sur tout le périmètre, pour distribuer les nouvelles
parcelles qui résulteront des déductions opérées afin de créer la zone
de détente et de réaliser le nouvel accès routier R2 et le chemin piéton
C1. De tels objectifs ne peuvent être atteints par le seul outil de la rec-
tification de limites et c’est à juste titre que la commune a ordonné le
remembrement urbain d’office (RPU), décision en force au vu du pro-
noncé porté le 15 décembre 2005 par la Commission cantonale de
recours en matière de remembrement saisie par Y. 
L’intervention sur le parcellaire n’étant qu’un moyen de réaliser la
planification finalement retenue, le choix fait à ce propos par le législateur
communal dans le cahier des charges ne saurait faire obstacle à la mise
en œuvre de l’outil le plus adapté dans le cas d’espèce, ni à plus forte rai-
son dicter le mode de procéder pour arrêter les détails de la planification.
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Le grief tenant à un changement essentiel introduit dans le PAD par la
substitution du RPU à la rectification de limite est dès lors infondé, tout
comme l’argument tiré de la participation financière communale au
remembrement d’office, condition dont l’examen ne relève pas du droit
des constructions ou de celui de l’aménagement du territoire.
d) D’éventuelles dévalorisations qui résulteraient du remembre-
ment ne peuvent être examinées présentement car elles relèvent des
documents et étapes de réalisation du remembrement (cf. p. ex. art. 42
al. 1 LRR). Dans ce cadre, Y. aura tout loisir de formuler ses vœux sur
la contenance de sa ou de ses futures parcelles et la nouvelle route R2
équivaudra à un réel équipement de toute la partie inférieure du sec-
teur où se trouve l’essentiel des surfaces du recourant que le cahier
des charges rangeait en aire à laisser libre de construction. La décision
du conseil communal du 19 mai 2005 qui adopte le PAD en cause ne lui
est en tout cas pas dévantageuse. Sa décision antérieure d’ordonner le
remembrement d’office était tout au contraire indispensable à la réali-
sation judicieuse des choix opérés par ce plan.
5. a) Le recourant fait encore valoir les risques liés à l’introduction
de deux procédures, celle du PAD et celle du RPU qui pourraient abou-
tir à des décisions contradictoires, voire empêcher la réalisation de la
planification décidée.
b) L’exigence de coordination qui s’impose de manière générale aux
autorités dans toutes leurs activités ayant des effets sur l’aménagement
du territoire en vertu des articles 1 al. 1 LAT et 2 al. 1 let. e LcAT vaut éga-
lement entre le remembrement et la procédure d’établissement du plan
d’affectation (ACDP X. précité consid. 9 ; B. Waldmann /P. Hänni, Raumpla-
nungsgesetz, notes 9 ss ad art. 20 ; P. Zen-Ruffinen/Chr. Guy-Ecabert, Amé-
nagement du territoire, construction, expropriation, n° 834). Ce but n’im-
pose toutefois pas de fondre en une seule procédure les deux opérations.
Dans le cas de remembrements qui portent sur des terrains à bâtir, la
règle veut que les éléments fondamentaux de la planification soient adop-
tés préalablement à l’attribution des biens-fonds selon le nouvel état :
c’est en effet sur la base du plan d’affectation ainsi que du plan d’équipe-
ment que la forme, la dimension et la situation des parcelles constructi-
bles pourront être déterminées (F. Jomini, op. cit., note 19 ad art. 20 LAT).
c) Dans le cas particulier, ces principes sont respectés du moment
que la seule décision prise à ce jour en matière de RPU est celle du prin-
cipe du remembrement d’office et que toutes les décisions ultérieures,


y compris l’attribution des nouveaux biens-fonds, pourront et devront
tenir compte du présent PAD. Les étapes successives du RPU n’indui-
sent donc pas le risque de décisions contradictoires puisqu’elles inter-
viendront postérieurement à l’adoption du plan d’affectation. Eviter ce
risque n’implique pas non plus d’effectuer toutes les opérations dans
la procédure du PAD, qui est le préalable au remembrement mais n’est
pas conçu pour mener les opérations pratiques qui, dans cette
deuxième procédure, contribueront à réaliser la planification décidée.
Les objections de principe tirées du défaut de coordination ne tiennent
dès lors pas et le dossier montre qu’au contraire tout est entrepris
pour conduire in concreto à une réalisation judicieuse de l’aménage-
ment décidé et pas seulement à prévoir l’utilisation plus rationnelle de
l’une ou l’autre parcelle du périmètre.
Il en découle le rejet du recours, Y. n’ayant pas démontré que la dé-
cision du Conseil d’Etat violait le droit ou que cette autorité a statué en mé-
connaissance de faits pertinents (art. 78, 79, 80 al. 1 let. e et 60 al.1 LPJA).
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