vs_gerichte · A1 19 41 · 2020-02-24 · fr
Raumplanung
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A1 19 41 ARRÊT DU 24 FÉVRIER 2020 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Thomas Brunner, juge ; Frédéric Fellay, juge suppléant, en la cause WWF Suisse, WWF Valais, représentées par Maître M_________, contre CONSEIL D’ÉTAT DU VALAIS, COMMUNE, autre autorité, et les tiers concernés ci- après : 1. B_________, 2. C + D_________, 3. E_________, 4. F_________, 5. G_________, 6. H_________, 7. I_________, 8.

A1 19 41 
 
ARRÊT DU 24 FÉVRIER 2020 
 
en la cause 
 
contre 
 
CONSEIL D’ÉTAT DU VALAIS, COMMUNE, autre autorité, et les tiers concernés ci-
après : 
1. 
B_________, 
2. 
C + D_________, 
3. 
E_________, 
4. 
F_________, 
5. 
G_________, 
6. 
H_________, 
7. 
I_________, 
8. 
J_________, 
9. 
K_________, 
10. L_________, 
11. N_________, par O_________, 


- 2 - 
12. P_________, 
13. Q_________, 
14. R_________, 
15. S_________, par T_________, 
16. U_________ + V_________, 
17. W_________, par X_________, 
18. Y_________, 
19. Z_________, 
20. AA_________, 
21. BB_________, 
22. CC_________, 
23. DD_________, 
24. EE_________, 
25. FF_________, par GG_________, 
26. GG_________, 
27. HH_________, 
28. II_________, représentée par Maître JJ_________, 
29. KK_________, 
30. LL_________, 
31. MM_________, représentée par NN_________, 
32. OO_________, représenté par NN_________, 
33. PP_________, 
34. QQ_________, 
 
 
 
 
(aménagement du territoire, révision totale du PAZ et du RCCZ de l’ancienne 
commune de RR_________) 
recours de droit administratif contre la décision du 13 décembre 2018 
 
 


- 3 - 
Faits 
 
A. Par avis inséré au Bulletin officiel (B.O.) n° xxx du xxx 2012, l’ancienne commune de 
RR_________, qui a fusionné avec la commune de A_________ avec effet au xxx 2017, 
a mis à l'enquête publique la révision globale de son règlement communal des construc-
tions et des zones (RCCZ) et de son plan d'affectation des zones (PAZ) adoptés par 
l’assemblée primaire le 13 juillet 1973 et approuvés par le Conseil d’Etat le 14 août 1974 
et le 24 septembre 1980, ainsi que plusieurs plans d’aménagements détaillés (PAD). 
L’objectif principal de cette démarche était de rendre le PAZ conforme au droit (cf. p. 1 
et 5 du rapport selon art. 47 OAT, version du 15 janvier 2014). Une enquête 
complémentaire est intervenue le 27 septembre 2013 (B.O. n°xxx) à la suite de 
modifications apportées aux documents publiés en 2012. 
Le WWF Suisse et sa section valaisanne (ci-après : le WWF) ont formé opposition dans 
des écritures du 4 juin 2012 puis 31 octobre 2013 critiquant en substance le caractère 
largement surdimensionné de la zone à bâtir projetée. 
Le 7 novembre 2013, le conseil municipal de RR_________ a rejeté l’opposition du 
WWF et a soumis le dossier à l’assemblée primaire. Le 29 novembre 2013, celle-ci a 
adopté le RCCZ et le PAZ, ainsi que les PAD. Cette décision a été rendue notoire par 
avis inséré au B.O. n° xxx du xxx 2013. 
B.a Le 6 janvier 2014, le WWF a déféré les décisions de l’exécutif et de l’assemblée 
primaire de RR_________ auprès du Conseil d’Etat. Il a conclu à l’annulation pure et 
simple de ces prononcés compte tenu des modifications fondamentales qu’impliquait 
une mise en conformité du RCCZ et du PAZ. 
Le 14 janvier 2014, la municipalité de RR_________ a transmis le dossier au Conseil 
d’Etat en vue de son homologation. 
Dans son préavis de synthèse du 29 septembre 2016 (dossier du CE, p. 109), le Service 
du développement territorial (SDT) a préalablement signalé que le PAZ actuel n’était pas 
conforme à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 
700). Il a ensuite relevé que la densité des zones à bâtir dévolues à l’habitat du projet 
de PAZ adopté par l’assemblée primaire, soit 1089 m2/he (habitants/emplois), était 
largement supérieure à la médiane de référence des communes catégorisées dans 
l’espace coteaux et vallées latérales du Concept cantonal de Développement 
 


- 4 - 
territorial (CCDT), qui était de 441 m2/he. Les zones à bâtir dévolues à l’habitat du PAZ 
proposé étaient surdimensionnées par rapport aux besoins à 15 ans, le surplus théorique 
s’élevant à 22 ha. Il y avait donc lieu de les réduire en concentrant le développement 
des constructions en continuité des noyaux formés par les villages historiques de 
SS_________, TT_________ (d’en Bas, du Milieu et d’en Haut) et de RR_________, à 
proximité des services existants. En outre, il s’agissait de stopper l’étalement des 
constructions et le mitage du territoire sur les hauts de la commune, principalement 
destinés à accueillir des résidences secondaires alors que leur construction n’était plus 
autorisée aujourd’hui. Pour atteindre ce but, le SDT a proposé au Conseil d’Etat de 
refuser l’homologation de différents secteurs (cf. son plan du 29 septembre 2016, dossier 
du CE, p. 100). Il a précisé que, si elles étaient toutes suivies, ses propositions allaient 
ramener le surplus théorique à 1.2 ha. Cet excédent lui apparaissait acceptable dans la 
mesure où les surfaces non construites se concentraient à proximité des noyaux formés 
par les villages de SS_________, TT_________, et de RR_________. Leur 
développement n’aggraverait donc pas le degré de mitage du territoire. La densité de la 
zone à bâtir passerait à 651 m2/he. Selon le SDT, la densité réelle allait encore se 
rapprocher de la densité médiane de référence de 441 m2/he en utilisant le potentiel de 
développement vers l’intérieur. En outre, dans le cadre d’une approche qualitative 
prenant en compte la forte proportion de résidence secondaire (70% environ) et les 
possibilités effectives de densification qui en découlaient, une densité réelle légèrement 
supérieure à la densité médiane était tolérable. 
Par écriture séparée du 29 septembre 2016, le SDT s’est déterminé sur le recours du 
WWF. Il a estimé que les griefs de la fondation en lien avec le surdimensionnement de 
la zone à bâtir étaient justifiés. Ceux-ci deviendraient toutefois sans objet si les 
conditions de son préavis de synthèse, qui demandait le refus de classement en zone à 
bâtir de plusieurs secteurs, dont ceux mis en cause par le WWF, étaient suivies. 
Le 29 novembre 2016, la commune de RR_________ a indiqué souscrire à certaines des 
propositions du SDT. En revanche, plusieurs secteurs, relevant à son sens d’une 
« priorité 1 », devaient être impérativement maintenus. Ces secteurs portent les chiffres 
3.1, 4.1, 5.1, 6.1, 6.2 et 7.1 et figurent en rouge sur un plan annexé à la prise de position 
communale (dossier du CE, p. 132). 
Le 9 mars 2017, le Service des affaires intérieures et communales (SAIC) chargé 
d’instruire la demande d’homologation a informé la commune de A_________ – la fusion 
étant effective depuis 1er janvier 2017 – de l’intention du Conseil d’Etat d’approuver le 


- 5 - 
PAZ selon le préavis du SDT, en rangeant cependant en zone à bâtir les secteurs 
relevant d’une priorité 1 selon l’ancienne commune de RR_________. 
En séance du 6 avril 2017, la municipalité de A_________ a décidé de souscrire à cette 
proposition et a confirmé la demande d’homologation du PAZ. 
Dans son rapport de synthèse complémentaire du 9 octobre 2017, le SDT a maintenu la 
position exposée le 29 septembre 2016, ceci pour l’ensemble des secteurs concernés. 
Par avis paru au B.O. n° xx du xxx 2018, le Département de la sécurité, des institutions 
et du sport (DSIS) a informé les propriétaires intéressés que, dans le cadre de la 
procédure d’homologation, il était envisagé d’apporter de substantielles modifications à 
la décision prise par l’assemblée primaire de l’ancienne commune de RR_________ le 
29 novembre 2013. Il a ouvert un délai de 30 jours durant lequel les documents en cause, 
ainsi qu’un plan conçu afin d’expliciter lesdites modifications, pouvaient être consultés 
et des observations être déposées. 
Plusieurs propriétaires se sont manifestés à la suite de cette publication. 
Le 23 juillet 2018, le WWF a fait valoir que les modifications envisagées allaient dans le 
bon sens. Elles n’étaient cependant pas suffisantes puisqu’elles ne suivaient pas 
intégralement les recommandations émises par le SDT. Pour le WWF, l’ensemble des 
secteurs mis en évidence par cet organe spécialisé devaient être rangés en zone 
réservée. Le WWF a également critiqué la zone artisanale et commerciale projetée au 
lieu-dit « Les UU_________ ». Selon lui, il n’était pas justifié d’ouvrir en périphérie des 
villages, au milieu de la zone agricole, plate de surcroît et non desservie par les 
transports publics, une petite zone artisanale et commerciale. Le territoire de 
RR_________ faisait désormais partie de la commune de A_________, qui devait mettre 
à disposition de sa population des zones artisanales adéquates selon une vision globale 
et coordonnée. 
Le WWF a réitéré cette position dans son écriture du 14 septembre 2018. 
B.b Par décision du 13 décembre 2018 publiée au B.O. n° xx du xxx 2018 et 
communiquée à l’ensemble des personnes ayant émis des observations dans le cadre 
de l’avis informatif, le Conseil d'Etat du canton du Valais a homologué le PAZ et le RCCZ 
adoptés par l’assemblée primaire de l’ancienne commune de RR_________, avec les 
modifications visées dans l’avis informatif. 


- 6 - 
 
Le même jour, le Conseil d’Etat a séparément admis le recours du WWF dans la mesure 
des modifications contenues dans sa décision d'homologation. Il l’a rejeté au surplus. 
Les modifications apportées au stade de l’approbation cantonale avaient drastiquement 
réduit la zone à bâtir du territoire de l'ancienne commune de RR_________, en la faisant 
passer de 53.5 ha (selon la décision de l'assemblée primaire du 29 novembre 2013), à 
quelques 24 à 25 ha. De l’avis de l’exécutif cantonal, cette solution intermédiaire était 
adéquate et raisonnable, car elle permettait de concilier les impératifs en matière 
d'aménagement du territoire et le contexte juridique et politique singulier du cas. Sur ce 
point, le Conseil d’Etat a rappelé que le projet de révision avait été adopté par 
l'assemblée primaire antérieurement à la révision de la LAT et qu’il était en cours depuis 
plus d'une décennie, puisque l'ancienne commune de RR_________ avait obtenu 
l’accord cantonal de principe en date du 7 janvier 2009. Sous un angle politique, la fusion 
avec la municipalité de A_________ au xxx 2017 avait eu divers effets. Elle avait 
soustrait le territoire de l'ancienne commune de RR_________ à la législation visant la 
limitation des résidences secondaires et faussait le calcul du besoin théorique pour les 
quinze prochaines années, puisqu'il tenait compte uniquement du territoire de l'ancienne 
commune. A l'inverse de ce que prétendait le WWF, ce contexte extrêmement singulier 
justifiait amplement de tenir compte de la priorité 1 établie par l'ancienne municipalité de 
RR_________. La conservation des secteurs y relatifs en zone à bâtir, soit un peu plus 
de 3 hectares, constituait une concession dérisoire par rapport aux surfaces qui avaient 
été classées en zone d'affectation différée et au refus d’homologation de la zone de 
Mayens de VV_________. Le Conseil d’Etat a signalé qu’il reviendra à la commune de 
A_________ de procéder à une nouvelle analyse de la zone à bâtir en fonction de son 
périmètre d'urbanisation (PU). Le Conseil d’Etat a finalement relevé que le SDT n’avait 
jamais remis en cause la zone artisanale prévue dans le secteur des UU_________. Il 
s’agissait là encore d’un projet de l'ancienne commune de RR_________ qui avait été 
repris par la municipalité de A_________. 
C. Le WWF a recouru céans le 4 février 2019 en concluant principalement à la réforme 
de la décision attaquée en ce sens que (1) le PAZ est modifié de manière ce que tous 
les secteurs numérotés 1 à 7 et délimités en rouge sur le plan annexé à la détermination 
du 29 septembre 2016 du SDT sont classés en zone non constructible (zone agricole, 
subsidiairement zone d’affectation différée), respectivement maintenus en zone non 
constructible ; (2) la zone artisanale au lieu-dit « Les UU_________ » est suppri- 
mée, les terrains correspondants demeurant en zone agricole ; (3) le RCCZ est modifié 
conformément aux exigences figurant en page 17 du préavis précité du SDT et des 


- 7 - 
déterminations des 20 octobre 2016 et 25 septembre 2017 du service administratif et 
juridique. A titre subsidiaire, le WWF conclut à l’annulation pure et simple de la décision 
attaquée et des décisions communales des 5 et 29 novembre 2013. La recourante 
soutient que la proposition du SDT laissant un surplus de 1.2 ha constituait, sous l’angle 
quantitatif du dimensionnement, un minimum. Il n’était pas question d’aller plus loin. Or, 
le Conseil d’Etat avait rajouté 3 ha de zone à bâtir sans fournir d’argument convaincant 
sous l’angle de l’article 15 LAT. Le WWF persiste également à contester l’ouverture 
d’une zone artisanale et commerciale des UU_________ pour les motifs vainement 
invoqués devant l’autorité de recours administratif. 
Le 27 février 2019, le Conseil d’Etat a indiqué qu’il renonçait à se déterminer sur le 
recours, dont il a simplement proposé le rejet. Le même jour, la Ville de A_________ a 
conclu au rejet du recours, en insistant sur les nombreux échanges de vues intervenus 
dans le cadre de la procédure d’homologation. Le Conseil d’Etat avait accepté de 
maintenir en zone à bâtir les parcelles relevant d’une priorité 1 aux termes d’une pesée 
d’intérêts. La Ville de A_________ se ralliait dès lors à cette position. Quant à la zone 
artisanale litigieuse, elle avait été voulue par l’ancienne commune de RR_________ et 
acceptée par le Conseil d’Etat. En tout état de cause, la localisation de cette zone allait 
être réexaminée dans le cadre de la révision globale du plan des zones des communes 
fusionnées. 
Le recours du WWF a été transmis aux différents propriétaires des parcelles dont le 
classement en zone à bâtir est contesté pour réponse. Certains d’entre eux se sont 
déterminés (Z_________, le 22 avril 2019 ; Y_________, le 25 avril 2019 ; 
MM_________ et OO_________, le 2 mai 2019 ; LL_________, le 3 mai 2019 ; 
C_________ et D_________, le 5 mai 2019 ; II_________, le 19 juin 2019). 
Le WWF a maintenu ses conclusions le 19 juillet 2019 en signalant que le taux de 
résidences secondaires de la commune de A_________ n’était pas loin de la limite de 
20 %. 
L’instruction s’est close le 22 juillet 2019. 
 
 


- 8 - 
Considérant en droit 
 
1. Personne ne conteste la qualité pour recourir du WWF Suisse dans la présente affaire 
(art. 80 al. 1 let. a, 44 al. 1 let. b de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la 
juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6, art. 12 al. 1 let. b et al. 2 de la loi 
fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 – LPN ; RS 451). 
A juste titre. L’on peut sur ce point renvoyer aux motifs et références (notamment ATF 
142 II 509 cons. 2) pertinents de la décision attaquée (consid. 1). Le recours étant 
régulièrement formé, il y a lieu d’entrer en matière (art. 38 al. 4 LcAT ; art. 72, 78 let. a, 
79a let. c, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 LPJA). 
2. Le recours peut être tranché sans l'inspection des lieux que propose le WWF, étant 
entendu que le dossier déposé par le Conseil d’Etat comporte différents plans permettant 
notamment de situer la zone artisanale et commerciale litigieuse. Cette offre de preuves 
sera rejetée par appréciation anticipée de son utilité (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 
2 LPJA). 
3. Le WWF reproche au Conseil d’Etat de s’être écarté de la proposition du SDT, alors 
que celle-ci admettait déjà un surplus de 1.2 ha. En substance, il soutient que le 
classement en zone à bâtir des secteurs relevant, selon la commue de RR_________, 
d’une priorité 1, soit quelque 3 ha, ne se justifie pas sous l’angle de l’article 15 LAT. 
3.1 L’autorité d’homologation doit notamment vérifier le correct dimensionnement des 
zones à bâtir. Des zones surdimensionnées sont non seulement inappropriées, mais 
aussi illégales (art. 15 al. 1 et 2 LAT ; ATF 140 II 25 consid. 4.3). Confronté à une zone 
à bâtir trop vaste, le Conseil d’Etat est tenu de la réduire (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 4.2 et 10, 1P.115/2003 du 11 juillet 2003 consid. 
4.4 et 1A.37/1999 – 1P.133/1999 du 17 août 1999 consid. 5b, 5d et 8b publié in : Pra 
2000 8 p. 32, concernant trois affaires valaisannes). 
Les zones à bâtir doivent être définies de manière à correspondre aux besoins des 
quinze années suivantes (art. 15 al. 1 LAT). Ce critère n’est pas le seul permettant de 
délimiter les zones à bâtir. Comme toute mesure d’aménagement du territoire, cette 
délimitation est soumise à une pesée globale et une coordination de tous les aspects et 
intérêts importants liés au territoire (cf. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in : 
Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, Genève/Zurich/Bâle 2016, no 56 ad 
art. 15 LAT). Il s’agit notamment de prendre en compte les buts et principes de l’amé-
nagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que les dispositions du plan directeur 


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cantonal (PDc) et celles sur les zones à bâtir (ibidem). Le principe de concentration joue 
un rôle important lors de la délimitation des zones à bâtir. Il exige que l’urbanisation soit 
concentrée sur des zones rattachées entre elles, clairement délimitées du territoire envi-
ronnant non constructible et réduites au strict nécessaire (ibidem, n° 84 ad art. 15 LAT). 
3.2 Le Conseil d’Etat argue d’une solution « intermédiaire » qu’elle juge « adéquate et 
raisonnable » dans la mesure où elle permettrait de concilier les impératifs en matière 
d'aménagement du territoire et le contexte juridique et politique singulier du cas. Les 
arguments qu’avance l’autorité précédente à ce propos ne résistent cependant pas à 
l’examen. 
3.2.1 D’abord, au vu des chiffres en cause (infra let. B.a), l’autorité précédente a sans 
nul doute procédé à une réduction « drastique » de la zone à bâtir du PAZ adopté le 
29 novembre 2013 par l’assemblée primaire. Elle a toutefois maintenu en zone à bâtir 
les secteurs relevant d’une priorité 1 que le SDT avait, au vu de son analyse du besoin 
du 29 septembre 2016 confirmée le 9 octobre 2017, recommandé de ranger en zone 
d’affectation différée. Le Conseil d’Etat estime que cette concession de quelque 3 ha est 
« dérisoire » par rapport aux secteurs mis en zone d’affectation différée. Ainsi que le 
relève le WWF, cet argument n’est juridiquement pas pertinent. L’autorité cantonale 
d’homologation a pour tâche de contrôler la légalité des plans. Elle doit en particulier 
s’assurer que ceux-ci respectent les exigences de l’article 15 LAT, lesquelles ne sau-
raient être revues à la baisse sous prétexte que le PAZ dont l’approbation est requise 
prévoit des zones à bâtir nettement surdimensionnées et nécessite d’importantes 
mesures de réductions. 
3.2.2 En deuxième lieu, il importe peu de savoir que le projet de révision a été adopté 
par l'assemblée primaire antérieurement à la révision de la LAT ou que le processus est 
en cours depuis plus d'une décennie. L’obligation de redimensionnement, qui figure 
explicitement dans la LAT révisée (art. 15 al. 2 LAT), répond à des buts et principes 
fondamentaux de l’aménagement du territoire. En cela, l’application de cette norme par 
l’autorité d’homologation s’impose quand bien même le PAZ en cause avait été adopté 
avant que n’entre en vigueur la novelle du 15 juin 2012. De toute manière, le Tribunal 
fédéral a, dans sa jurisprudence rendue en application de l’ancien article 15 LAT, 
constamment exigé la réduction des zones à bâtir trop grandes et jugé que des mesures 
allant dans ce sens revêtent un intérêt public important (p. ex. ATF 116 Ia 328 consid. 
4b, 102 Ia 430 consid. 4b). 


- 10 - 
3.2.3 L’argument tiré de la fusion de communes ne permet pas non plus de justifier 
l’homologation des secteurs litigieux. Il y a certainement lieu d’admettre qu’une fusion 
de communes puisse influencer la stratégie de développement des territoires des entités 
concernées et qu’une réflexion à ce sujet devra être menée par la municipalité de 
A_________ pour être ensuite transposée dans ses instruments de planification et de 
construction. Les règles régissant la fusion d’espèce (cf. art. 7 de la loi sur la fusion des 
communes municipales et bourgeoisiales de A_________ et de RR_________ du 
9 mars 2016 ; RS/VS 175.101) en tiennent d’ailleurs compte puisqu’elles prévoient que 
le PAZ et le RCCZ des anciennes entités restent en vigueur pour une durée transitoire 
à l’échéance de laquelle ils devront être uniformisés. Reste que le dossier à l’examen, 
qui se rapporte à une procédure de révision spécifique au PAZ de RR_________, ne 
renferme aucune analyse liée à la fusion. En particulier, ni la commune de A_________, 
ni le Conseil d’Etat n’ont présenté un calcul du besoin infirmant celui établi par le SDT et 
permettant d’admettre que le classement supplémentaire de 3 ha de terrains en zone à 
bâtir respecte les conditions de l’article 15 LAT. L’argument tiré du fait que le territoire 
de RR_________ ne tombe, ensuite de la fusion, plus sous le coup de la loi fédérale du 
20 mars 2015 sur les résidences secondaires – LRS ; RS 702), ne peut non plus être 
retenu du moment que les conséquences en découlant, dans le contexte du 
dimensionnement de la zone à bâtir, n’ont aucunement été étudiées. Sur ce point, il 
importe de constater que l’ancienne commune de RR_________ n’avait aucunement 
motivé sa demande de maintien en zone à bâtir des secteurs selon elle prioritaires au 
regard de cette problématique (cf. sa détermination du 22 novembre 2016, dossier du 
CE, p. 128). De surcroît, les secteurs en priorité 1 contestés par le WWF appartiennent 
à la zone H30 dont le but est, aux termes de l’article 27 RCCZ, « d’augmenter les 
possibilités d’habitation destinées aux résidences principales dans les environs des 
villages ». L’argument en lien avec la possibilité retrouvée d’ériger des résidences 
secondaires n’apparaît, de ce fait, guère pertinent. Enfin, le Conseil d’Etat l’affirme lui-
même : la commune de A_________ devra procéder à une nouvelle analyse de la zone 
à bâtir en fonction du PU sur l’ensemble de son territoire (p. 6, 1er § in fine de la décision 
sur recours attaquée). L’exécutif cantonal ne peut, en toute logique, se prévaloir d’une 
analyse qui n’a pas eu lieu pour justifier sa décision d’homologuer une zone à bâtir 
dépassant significativement les besoins en terrain constructible tels qu’ils ressortent du 
dossier. 
Cela étant, l’on peut concevoir que les autorités précédentes, en particulier la commune 
fusionnée, entendent mener à chef un processus de révision entamé bien avant la 
fusion, ce d’autant plus qu’il ressort de la décision attaquée (p. 3 in fine) qu’il s’agit, en 


- 11 - 
réalité, de l’adoption d’un premier plan « devant se conformer aux exigences du droit 
fédéral ». En l’état des choses, il n’est cependant pas possible de tenir compte de la 
fusion autrement qu’en classant en zone d’affectation différée les surfaces ne répondant 
pas aux besoins probables qui sont, en l’occurrence, ceux qu’a identifiés le SDT. Cette 
solution, que le Conseil d’Etat a utilisée pour tous les autres secteurs, tient valablement 
compte de la possibilité que certains terrains soient mis en zone à bâtir – ou alors en 
zone agricole, compte tenu du PU qu’aura délimité l’autorité communale –, dans le cadre 
d’un réexamen ultérieur du PAZ (cf. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, op. cit., no 64 
ad art. 15 LAT). 
3.2.4 Les quelques éléments avancés par le Conseil d’Etat dans sa décision ou par les 
propriétaires concernés, dans leurs déterminations céans, pour justifier l’intégration de 
certains secteurs jugés prioritaires par l’ancienne commune de RR_________, ne 
peuvent pas être retenus. 
Le prononcé attaqué note que le secteur de WW_________ (priorité 4.1) se situe à 
proximité immédiate du village, souligne que son périmètre a été rétréci et qu’un plan 
d'aménagement spécial en assure un développement par étapes. Les constatations du 
SDT (cf. p. 4 ch. 4 de son préavis du 29 septembre 2016) selon lesquelles cette zone 
constitue une surface ouverte importante, pour l’essentiel non bâtie, en partie boisée et 
partiellement exploitée par l’agriculture n’en demeurent pas moins valables. Elles résis-
tent aux remarques de Z_________ (propriétaire du n° xx1), qui prétend à tort être 
entourées de construction, et à celles de MM_________ et OO_________ (n° xx2, 
copropriété des prénommés, et n° xx3_________, propriété exclusive MM_________), 
qui insistent sur le fait que le n° xx2_________ jouxte des parcelles construites sans 
préciser que ce terrain a également de nombreuses limites communes avec plusieurs 
biens-fonds non bâtis (nos xx4________, xx5_______, xx6______, xx7_____) ou 
inconstructibles, car sis dans une aire forestière (nos xx8____, xx9___, xx10_). Quant au 
n° xx3_________, il abrite une construction que MM_________ dit être sa résidence 
principale ; celle-ci est toutefois entourée de parcelles non construites au cœur de la 
zone à aménager des WW__________. Les époux C_________ + D_________ 
évoquent leur intention de construire un garage et deux places de parc sur le n° xx11, 
également dans le secteur des WW_________. Il s’agit d’un intérêt financier devant 
céder à l’intérêt public auquel répond une mesure tendant à dimensionner les zones à 
bâtir d’un plan d’affectation conformément aux exigences du droit fédéral (cf. arrêts du 
Tribunal fédéral 1C_67/2018 du 4 mars 2019 consid. 2.1 et les références et arrêt 


- 12 - 
1P.115/2003 précité consid. 4.3 ; Eloi Jeannerat/Pierre Moor, Commentaire pratique LAT 
: Planifier l’affectation, no 43 ad art. 14 LAT). 
Le Conseil d’Etat a relevé que l'ancienne commune de RR_________ entendait garantir la 
continuité du village en rangeant en zone à bâtir le secteur de XX_________ (priorité 3.1) : 
cette volonté ne suffit pas à pallier l’absence de besoins en terrains constructibles. L’on 
observera, au demeurant, que les terrains concernés sont non bâtis et que, bien que géo-
graphiquement proches du village de RR_________, ils n’en restent pas moins situés en 
périphérie puisqu’ils jouxtent la zone agricole. Le constat qui précède vaut pour le secteur la 
TT_________ d'en haut (LA) soumis au cahier des charges « Les XX_________ » (priorités 
6.1.et 6.2). 
Enfin, ni la décision d’homologation ni celle sur recours du WWF n’avancent de cir-
constances justifiant concrètement une mise en zone à bâtir du solde des secteurs de 
priorité 1 (5.1 et 7.1). II________, propriétaire de la parcelle no xx12, dans le secteur 5.1, 
souligne que les surfaces rangées en priorité 1 ne présentent pas toutes les mêmes 
caractéristiques. Elle fait valoir que son terrain est en bordure de routes et situé dans un 
secteur passablement bâti. Le SDT (cf. p. 4 ch. 4 de son préavis du 29 septembre 2016) 
avait toutefois constaté que cette parcelle et sa voisine à l’est (no xx13) constituaient un 
espace ouvert, exploitable par l’agriculture, ce que II_________ ne conteste pas. L’on 
ne saurait dès lors considérer qu’un classement en zone à bâtir de la parcelle no xx12 
s’imposerait sous l’angle de l’article 15 LAT. Selon la jurisprudence, même des parcelles 
équipées ou comportant déjà des constructions peuvent – ou au besoin doivent – être 
affectées à une zone de non bâtir (ATF 113 Ia 362 consid. 2b, 105 Ia 233 consid. 3c/aa). 
Dans le contexte de la délimitation d’un PAZ conforme à la LAT sur un territoire très 
largement mité comme l’est celui de RR_________, il doit en aller ainsi de surfaces se 
prêtant de fait à une affectation agricole dans un secteur comportant des terrains 
d’emblée rangés par l’ancienne commune de RR_________ en zone agricole (cf. la 
bande s’étendant en direction du nord-ouest depuis la TT_________ du Milieu) ou que 
le Conseil d’Etat a classés en zone d’affection différée (cf. p. ex. nos xx14, xx15 faisant 
face au no xx12, au-delà de la route). Les époux MM_________ et OO_________ 
possèdent encore la parcelle no xx16 dans le secteur 7.1 qui devrait, selon eux, demeurer 
constructible au vu « contexte singulier » lié à la fusion et parce que l’ancienne commune 
de RR_________, en faisant usage de son « large pouvoir d’autonomie », l’avait classé 
dans la priorité 1. Les communes valaisannes disposent, il est vrai, d’une large 
autonomie en matière d'aménagement du territoire (RVJ 2001 p. 51 consid. 4a et les 
références). Leurs prérogatives doivent cependant être exercées dans les limites 


- 13 - 
légales, en particulier celles de l’article 15 LAT, qui impose de réduire les zones à bâtir 
dévolues à l’habitat trop vaste du PAZ litigieux. Les arguments avancés par le SDT pour 
justifier une mise en zone d’affectation différée du secteur 7.1 sont pour le reste 
convaincants. Ce service a souligné qu’aux termes du cahier des charges de la zone à 
aménager y relative, le centre de ce secteur n’était pas accessible et que la structure du 
parcellaire ne permettait pas une mise en valeur adéquate des terrains. L’on ajoutera 
que les surfaces que le SDT proposait de ranger en zone d’affection différée sont 
clairement périphériques et vierges de construction. Dans ces conditions, l’on ne saurait 
considérer, comme LL_________, propriétaire du no xx17 dans le secteur 7.1, qu’il soit 
« impératif de maintenir cette zone à bâtir pour un développement harmonieux et 
respectueux du plan d’affectation du village de la TT_________ à RR_________ ». 
3.3 Les considérants qui précèdent conduisent à admettre le grief du WWF tiré d’un 
dimensionnement illégal (art. 15 LAT) du PAZ litigieux en lien avec les secteurs de 
priorité 1 laissés constructibles par le Conseil d’Etat, contrairement au préavis du SDT. 
3.4 Il sied finalement de préciser à Y_________, qui estime pouvoir prétendre à une 
compensation financière, qu’il ne revient pas au Tribunal de se prononcer à ce propos. 
Le droit à une indemnité et, le cas échéant, la fixation de celle-ci doivent être tranchés 
par une commission d’estimation dans le cadre de la procédure prévue à cet effet, ainsi 
que le prévoit l’article 63 de la loi sur les expropriations du 8 mai 2008 (LEx/VS ; RS/VS 
710.1). 
4. Le WWF met également en cause la zone artisanale et commerciale (à aménager) 
des UU_________, qui se destine aux activités économiques de type artisanal et 
commercial, « pour des entreprises favorisant le développement économique de la 
commune » (cf. art. 33 RCCZ). Selon lui, il ne se justifierait pas d’ouvrir une pareille zone 
en périphérie des villages, au milieu de la zone agricole, plate de surcroît et non 
desservie par les transports publics. En outre, compte tenu de la fusion, il revenait à la 
commune de A_________ de mettre à disposition de sa population des zones 
artisanales adéquates selon une vision globale et coordonnée. 
4.1 Les différentes utilisations du sol au sein de la zone à bâtir doivent remplir les 
conditions de l’article 15 LAT, en particulier pour ce qui concerne le besoin prévisible 
pour les quinze prochaines années. Les buts et principes de la LAT doivent être par 
ailleurs respectés (cf. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, op. cit., no 18 ad art. 15 LAT). 
La zone à bâtir est destinée à favoriser une urbanisation tendant à une unité économique 
à l’intérieur d’un espace doté d’une certaine cohérence, de sorte que la création de zones 


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à bâtir minuscules n’assure pas une utilisation judicieuse du sol et une occupation 
rationnelle du territoire (ACDP P.60/94 du 14 juin 1994 consid. 2b). Il convient de 
procéder à une pesée des intérêts où ceux de la région doivent aussi être pris en 
considération. Ceci vaut en particulier pour la détermination des zones artisanales : le 
développement des constructions dans une commune dépend également de l’offre des 
terrains à bâtir dans les communes voisines, donc de facteurs régionaux (ATF 117 Ia 
430 consid. 4b). Il importe à cet égard de connaître de manière précise l'étendue des 
terrains classés en zones artisanales, non seulement sur la commune concernée, mais 
également sur les communes voisines (arrêt du Tribunal fédéral 1P.179/2004 du 
2 septembre 2004 consid. 3.2 et les références citées). 
Ces principes se retrouvent dans les fiches, anciennes (A.3/2) et actuelles (C.4), du PDc 
concernant les zones industrielles et artisanales, respectivement les zones d’activités 
économiques. Ces fiches demandent de justifier le besoin de créer une telle zone et de 
mieux utiliser les zones existantes. En particulier, le principe de coordination no 5 de la 
fiche C.4 indique qu’il s’agit de « s’assurer que l’extension ou la création de nouvelles 
zones d’activités se fasse sur la base d’un besoin reconnu et d’une coordination 
intercommunale, en collaboration avec les Antennes régionales et au travers, si néces-
saire, d’un plan directeur intercommunal, en tenant compte des besoins des entreprises, 
de l’accès au réseau routier, aux transports publics et à la mobilité douce quotidienne, 
et en appliquant les dispositions de l’article 15 LAT ». Selon la marche à suivre arrêtée 
par les fiches susmentionnées, les communes doivent ainsi définir la fonction, la 
localisation et la délimitation de leurs zones d’activités économiques sur la base d’une 
analyse des besoins et d’une stratégie régionale, ce que le canton doit vérifier dans le 
cadre de l’examen des plans d’affectation des zones. 
4.2 En l’espèce, le Conseil d’Etat a jugé que le WWF n’avait apporté aucun argument 
permettant de s’écarter de la position du SDT, qui n’avait, selon l’exécutif cantonal, 
jamais remis en cause la zone en question. II_________, qui possède une parcelle (no 
xx19) dans ce secteur, partage ce point de vue en jugeant, par ailleurs, que les griefs du 
WWF relèvent de l’inopportunité. Le considérant 4.1 montre que tel n’est pas le cas. Ceci 
précisé, l’on remarquera que les dossiers en mains du Tribunal ne contiennent, en 
réalité, aucune prise de position du SDT sur le bien-fondé, pourtant contesté, de la zone 
des UU_________. Quant au rapport selon l’article 47 OAT (version du 15 janvier 2014, 
p. 21), qui doit notamment démontrer comment le plan directeur cantonal aura été pris 
en considération (Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, op. cit., no 47 ad Remarques 
préliminaires), il se limite à préciser que la zone litigieuse doit permettre l’implantation 


- 15 - 
d’entreprises d’importance locale non gênantes afin de maintenir un minimum d’activités 
sur la commune en signalant que le PAZ actuel ne prévoyait pas de zone de ce genre. 
Le dossier ne révèle aucune analyse du besoin et aucune vérification de celui-ci 
permettant au Tribunal d’infirmer les critiques du WWF, que le Conseil d’Etat ni la Ville 
de A_________ ne cherchent à réfuter. La réponse céans de la Ville de A_________ 
tend même plutôt à les conforter : cette autorité se retranche derrière une volonté des 
précédentes autorités tout en annonçant que la localisation de la zone litigieuse fera 
l’objet d’un nouvel examen dans le cadre de la révision globale des PAZ des communes 
fusionnées. Sur ce point, l’on ajoutera que la fusion rend la justification d’un besoin 
effectivement plus nécessaire encore, sans compter que le dossier évoque l’existence 
d’une zone artisanale sur la commune de YY_________ avec laquelle une coordination 
était initialement envisagée dans le cahier des charges de la zone à aménager des 
UU_________, avant d’être supprimée (cf. avenant au rapport selon l’art. 47 OAT du 30 
avril 2014, p. 15). Plus généralement, les autorités précédentes n’entreprennent pas de 
démontrer qu’une pesée d’intérêts, qui ne ressort non plus du dossier, plaiderait pour la 
création, à cet endroit, d’une zone à bâtir de taille relativement réduite séparée des 
autres zones constructibles du territoire, et que cette mesure d’aménagement serait en 
définitive conforme aux buts et aux principes de la LAT et du PDc. 
4.3 Dans ces conditions, l’approbation de la zone artisanale et commerciale des 
UU_________ ne peut pas être confirmée. 
5.1 Le recours du WWF doit être admis. En conséquence, la décision du Conseil d’Etat 
sur recours doit être annulée de même que sa décision d’homologation, s’agissant, d’une 
part, des secteurs de priorité 1 maintenus constructibles, qui ne peuvent pas être classés 
en zone à bâtir, et de la zone artisanale et commerciale des UU_________, dont la 
création ne peut pas être confirmée (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). 
5.2 L’issue de la cause commande de remettre les frais de la procédure céans et de la 
procédure de recours administratif devant le Conseil d’Etat (art. 89 al. 4 LPJA). 
5.3 La commune de A_________ versera au WWF, qui l’a requis et qui obtient gain de 
cause, une indemnité pour ses dépens (art. 91 al. 1 LPJA). Le montant de ces dépens 
est fixé à 3000 fr. (TVA incluse) pour les deux instances de recours ; il tient compte du 
travail effectué par Maître M_________, qui a consisté principalement en la rédaction de 
deux mémoires de recours (8 et 6 pages) et de plusieurs déterminations (art. 4, 27, 37 
al. 2 et 39 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités 
judiciaires ou administratives − LTar ; RS/VS 173.8). 


- 16 - 
 
 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce 
 
1. 
Le recours est admis. En conséquence, la décision sur recours du 13 décembre 
2018 du Conseil d’Etat est annulée, de même que sa décision d’homologation du 
même jour, en tant que ce prononcé porte, d’une part, sur les secteurs de priorité 1 
maintenus constructibles et que le SDT proposait de classer en zone d’affectation 
différée, et, d’autre part, sur la zone artisanale et commerciale des UU_________. 
2. 
Il n'est pas perçu de frais, ni céans ni en procédure de recours administratif. 
3. 
La commune de A_________ versera une indemnité de dépens de 3000 fr. au WWF 
pour les deux instances de recours. 
4. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître M_________, pour le WWF, à la 
commune de A_________, au Conseil d’Etat, ainsi qu’à l’ensemble des 
propriétaires, respectivement aux mandataires qu’ils ont le cas échéant désignés, 
dont la liste figure en pages 1 et 2 de l’arrêt, ainsi qu’à l’Office fédéral du 
développement territorial, à Berne. 
 
Sion, le 24 février 2020 
 
Cour de droit public 
Le président : 
Chr. Joris