vs_gerichte · A1 18 21 · 2021-06-24 · fr
Bauwesen
Bauwesen

A1 18 21 ARRÊT DU 24 JUIN 2021 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Thomas Brunner, juge ; Frédéric Fellay, juge suppléant, en la cause T _________ et HOIRIE DE FEU U _________, soit V _________, W _________, X _________ et T _________, recourants, tous représentés par Maître M _________ contre CONSEIL D'ÉTAT DU VALAIS, autorité attaquée, dans l’affaire qui oppose les recourants à Y _________ et Z _________, tiers concernés, représentés par N _________ et COMMUNE DE A _________, autre autorité, représentée par Maître O _________ (autorisation de construire

A1 18 21 
 
ARRÊT DU 24 JUIN 2021 
 
contre 
 
(autorisation de construire) 
recours de droit administratif contre la décision du 20 décembre 2017 
 
 
 


- 2 - 
Faits 
 
A. Le secteur de B _________ est rangé en zone sensible R1 selon le plan d’affectation 
des zones (PAZ) et le règlement communal des constructions et des zones (RCCZ) de 
A _________ homologués en Conseil d’Etat le 14 octobre 1998. Il s’agit d’une zone à 
aménager selon le cahier des charges n° 25 du RCCZ, qui exige l’adoption d’un plan 
d’aménagement détaillé (PAD) définissant l’implantation et la volumétrie des construc-
tions et des espaces libres. A titre dispositif, il est demandé de « définir et regrouper les 
accès » et de « tenir compte de la zone voisine de valeur (Villa) ». 
La surface est recensée dans l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse 
(ISOS) comme périmètre environnant (PE) II du site de A _________, d’importance 
nationale. Ce périmètre, décrit comme « Colline de C _________ cernant le domaine du 
D _________ », joue un rôle paysager prépondérant dans le site (pp. 478 et 481 de 
l’ISOS). Il appartient à la catégorie d'inventaire « a », signifiant « partie indispensable pour 
le site ». L’ISOS lui assigne un objectif de sauvegarde « a », préconisant « la sauvegarde 
de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre », « [la] conservation de la végétation 
et des constructions anciennes essentielles pour l’image du site » et « [la] suppression 
des altérations » (p. 467 de l’ISOS). 
B. Par décision du 21 décembre 2010 en force, le conseil municipal de A _________ a 
approuvé, sur requête de tous les propriétaires concernés, parmi lesquels U _________, 
décédé depuis lors (le 22 mai 2014) et T _________, un PAD pour le secteur de 
B _________. Ce plan définit notamment deux routes d’accès en cul-de-sac depuis le 
chemin communal xxx, l’une au nord, l’autre au sud. 
C. Le 14 janvier 2014, Y _________ et Z _________ ont déposé une demande d’autori-
sation de construire une villa avec capteurs solaires et forage pour pompe à chaleur (PAC) 
eau-eau avec sonde géothermique sur les parcelles nos xx1, xx2 et xx3 (ancien état [AE] ; 
no xx1 nouvel état [NE]), sises en zone R1 ainsi que dans le périmètre du PAD. La 
publication de cette demande a notamment suscité l’opposition de T _________ et de 
U _________. 
Par décision du 15 avril 2014 et du 20 septembre 2016, le conseil municipal de 
A _________ a octroyé l’autorisation de construire en écartant simultanément les 
oppositions au projet. 


- 3 - 
D. Le 2 novembre 2016, T _________ ainsi que les hoirs de feu U _________, soit 
V _________, W _________, X _________ et T _________ (ci-après : T _________ et 
l’hoirie de feu U _________) ont recouru auprès du Conseil d’Etat en concluant à 
l’annulation de l’autorisation de construire. Entre autres griefs, ils ont dénoncé 
l’insuffisance du droit de passage de 2 mètres de large et, plus généralement, l’absence 
d’équipement des terrains concernés, lacune que les procédures en cours liées à 
l’aménagement des routes d’accès prévues par le PAD rendaient tangible. Non équipées 
et figurant dans l’inventaire ISOS, les parcelles touchées par le projet n’appartenaient pas 
à la zone à bâtir selon les recourants, qui demandaient leur déclassement eu égard à la 
nouvelle teneur de l’article 15 de la loi sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 
(LAT ; RS 700). Le projet ne pouvait pas non plus se fonder sur le PAD, qui avait été 
adopté sans respecter la procédure adéquate et sans prendre en considération l’ISOS. 
En outre, les recourants ont excipé du fait que la Sous-commission cantonale pour la 
protection des sites (SCS) n’avait pas été amenée à se prononcer sur la demande 
d’autorisation de construire. 
Dans sa réponse du 14 février 2017, la Ville de A _________ a proposé de maintenir sa 
décision, de confirmer la validité du PAD et la constructibilité des parcelles concernées. De 
son point de vue, le droit de passage existant, d’une largeur comprise entre 2 m et 2.10 m, 
était plus que suffisant. Elle a précisé qu’aucun terrain ne serait déclassé sur le territoire 
communal selon le plan directeur cantonal en cours d’élaboration. Par contre, 30.6 ha 
allaient devoir être rangés en zone réservée ou différée. En l’état, les propriétaires avaient 
cependant le droit de construire dans ce secteur actuellement constructible. 
Les époux Y-Z _________ ont conclu au rejet du recours, le 8 mars 2017. 
Le 24 avril 2017, les recourants ont excipé du préavis émis par la SCS dans le cadre des 
demandes d’autorisation de construire les accès prévus par le PAD (dossier du CE, 
p. 159), document qui fait en substance état d’une absence apparente de prise en compte 
de l’ISOS dans l’établissement de ce plan spécial. Ils ont étayé leur grief d’accès 
insuffisant relativement au passage des véhicules de secours et ont signalé que, par 
décision du 22 juin 2016, le Conseil d’Etat avait admis leur recours contre l’autorisation 
de construire l’accès sud. 
Le 17 août 2017, Les époux Y-Z _________ ont signalé que, dans l’arrêt A1 16 xxx du 
6 juillet 2017 relatif à la procédure d’autorisation de construire l’accès nord, le Tribunal 
avait écarté le grief de nullité du PAD. 


- 4 - 
Le même jour, la Ville de A _________ a versé en cause cet arrêt qui, sur le fond, a jugé 
que T _________ et l’hoirie de feu U _________ s’étaient vus dénier à tort la qualité pour 
recourir par le Conseil d’Etat (dossier du CE, p. 198). La commune a par ailleurs relevé que 
l’Office cantonal du feu (OCF) avait donné son approbation au projet. Elle a précisé que les 
véhicules des pompiers n’avaient pas besoin d’emprunter l’accès de 2 m de large et 
qu’aucune collecte porte à porte n’était pratiquée à A _________. Elle a encore indiqué que 
les parcelles de B _________ ne faisaient pas partie des surfaces susceptibles d’être mises 
en zone réservée ou différée selon son projet de révision du périmètre d’urbanisation. 
Le 9 novembre 2017, l’organe d’instruction a notamment informé les parties, en les 
invitant à se déterminer à ce sujet, que la demande d’autorisation simplifiée pour les 
capteurs solaires utilisée en l’espèce était réservée à des bâtiments existants et ne 
pouvait, dès lors, pas être prise en considération. Il a en outre signalé que le dossier ne 
contenait aucune information concernant cette installation, dont la couleur exacte devait 
être pourtant déterminée au vu du caractère sensible du site. 
Le 16 novembre 2017, la Ville de A _________ a déclaré ne pas s’exprimer davantage. 
Les recourants ont maintenu leur position, le 27 novembre 2017, en invitant le Conseil 
d’Etat à procéder au contrôle préjudiciel du PAZ. De leur point de vue, cet examen 
s’imposait nonobstant le rejet de leur demande en constatation de la nullité du PAD, ceci 
au vu de l’obligation de réduire les zones surdimensionnées et des caractéristiques des 
parcelles concernées. 
Le même jour, les époux Y-Z _________ ont apporté diverses précisions et déposé un 
prospectus des panneaux solaires. Ils ont relevé que l’accès d’un peu moins de 2 m allait 
être remplacé par l’accès parfaitement suffisant prévu par le PAD. 
Par décision du 20 décembre 2017, le Conseil d’Etat a rejeté le recours. Dans son état 
actuel, la route constituait un accès privé, certes très juste, mais suffisant pour une maison 
individuelle munie de places de parc, les habitants de celle-ci pouvant utiliser des véhicules 
appropriés pour s’y rendre. Les explications fournies par la Ville de A _________ 
concernant la desserte des services publics étaient convaincantes. La validité du PAD ne 
changeait rien au caractère déjà conforme de l’accès. A propos du dimensionnement des 
zones, le Conseil d’Etat a relevé que la parcelle no xx1 jouxtait un secteur bâti et qu’il 
revenait au seul législatif communal de décider quels secteurs seront, le cas échéant, 
dézonés ou mis en zone réservée. Les critiques émises en lien avec l’ISOS étaient vaines 
dès lors qu’il s’agissait, ici, d’appliquer une réglementation en vigueur. Le préavis de la 
SCS n’était pas nécessaire attendu que ni l’ISOS ni l’ordonnance du 29 mars 2017 


- 5 - 
concernant l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (OIFP ; 
RS 451.11) n’avaient de valeur contraignante lors de la délivrance d’un permis de bâtir. 
Les panneaux solaires projetés s’avéraient conformes quant à leur couleur et leur aspect 
à l’autorisation délivrée ainsi qu’aux exigences d’intégration. Le formulaire simplifié pouvait 
être admis dès lors qu’il avait reçu le timbre d’approbation communal. Enfin, la PAC, 
également critiquée par les recourants, ne posait aucun problème en l’absence de toute 
nuisance sonore générée par le système selon les indications du « Cercle bruit ». 
E. Par mémoire du 1er février 2018, T _________ et l’hoirie de feu T _________ ont conclu 
céans à l’annulation de la décision du Conseil d’Etat et de l’autorisation de construire, sous 
suite de frais et dépens. A l’appui de leurs conclusions, ils reprochent au Conseil d’Etat de 
ne pas avoir procédé au contrôle incident de la planification. Les recourants invoquent le 
caractère insuffisant de l’équipement, en estimant que la Ville de A _________ devait 
suspendre toute procédure d’autorisation de construire jusqu’à droit connu sur la décision 
relative à la desserte sud. Enfin, ils arguent du fait que l’ISOS n’a jamais été pris en compte, 
ni dans l’élaboration du PAD, ni dans la procédure d’autorisation de construire, et estiment 
que la SCS aurait dû être impérativement consultée. 
Le Conseil d’Etat (28 février 2018) et la Ville de A _________ (10 avril 2018) ont proposé 
de rejeter le recours. 
Les époux Y-Z _________ ont également conclu au rejet du recours, le 22 mars 2018. 
Les recourants ont émis une détermination complémentaire, le 2 mai 2018. 
Les intimés ont déposé des remarques finales, le 14 mai 2018. 
F. Le 23 mai 2018, Maître M _________ a informé le Tribunal, en produisant l’avis de 
décision y relatif paru au B.O. no xxx du xxx 2018, que la Ville de A _________ avait décidé 
d’instaurer des zones réservées englobant le secteur de B _________ et la parcelle no xx1 
(NE). Cet envoi a été communiqué le lendemain aux intimés ainsi qu’aux autorités 
précédentes. 
Le 17 décembre 2018, après avoir entendu les intéressés et notamment les intimés, qui 
n’ont pas émis d’objections à cet égard, le Tribunal a décidé de suspendre la cause 
A1 18 xxx jusqu’à droit connu sur l’adaptation des plans d’affectation et de la réglemen-
tation y relative, en invitant la commune de A _________ à l’informer, en temps utile, du 
résultat de cette procédure. 


- 6 - 
G. Le 13 janvier 2021, le juge délégué a invité la commune de A _________ à le 
renseigner sur l’état d’avancement de la procédure de planification. 
Le 20 janvier 2021, l’avocat de cette collectivité publique a fait état d’une nouvelle décision 
de mise en zone réservée portée le 7 avril 2020 par la Ville de A _________, pour une 
durée de 3 ans. 
Le 10 mars 2021, le juge délégué a informé les parties qu’il était envisagé de trancher le 
recours A1 18 21 afin d’éviter que la procédure ne reste indéfiniment pendante céans. 
Dans ce contexte, les parties et les autorités concernées ont été invitées à se déterminer 
sur l’incidence que pourrait avoir la zone réservée sur le projet de construction et à 
présenter toute autre observation utile. 
Le Conseil d’Etat s’est remis à l’appréciation du Tribunal, le 24 mars 2021. 
Le 30 mars 2021, les recourants ont fait valoir que le projet de construction était direc-
tement concerné par la zone réservée. Ils ont maintenu leurs conclusions. 
Le 31 mars 2021, la Ville de A _________ a fait valoir que la zone réservée s’opposait 
manifestement au projet contesté, à peine d’entraver la révision globale du PAZ et du 
RCCZ. 
Les intimés ont présenté leurs observations le 30 avril 2021, dans le délai prolongé qui 
leur avait été accordé à cet effet. Ils ont notamment signalé que si la zone réservée était 
« exécutoire », elle n’était pas entrée en force dans la mesure où ils avaient déposé une 
opposition à son encontre, opposition sur laquelle le Conseil d’Etat n’avait pas encore 
statué. De leur point de vue, le recours du 1er février 2018 devait être rejeté nonobstant 
l’existence de la zone réservée. 
Ces différentes écritures ont été communiquées aux intéressés le 11 mai 2021. 
 
Considérant en droit 
 
1.1 Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1 let. a, 46 et 48 de 
la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives [LPJA ; RS/VS 
172.6]). 


- 7 - 
1.2 Il doit être tranché en application de l'ancien droit conformément à l’article T1-1 de 
l'ordonnance du 22 mars 2017 sur les constructions (OC ; RS/VS 705.100), règle de droit 
transitoire qui vise spécifiquement les instances de recours pendantes lors de l’entrée en 
vigueur, le 1er janvier 2018, de cette ordonnance et de la loi du 15 décembre 2016 sur les 
constructions (LC ; RS/VS 705.1 ; RVJ 2019 p. 20 consid. 1.2). 
1.3 La suspension ordonnée le 17 décembre 2018 par le Tribunal jusqu’à droit connu sur 
l’adaptation des plans d’affectation et du règlement des constructions à B _________ ne 
saurait être maintenue plus avant au regard des exigences de célérité découlant de l'article 
29 alinéa 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), la Ville de 
A _________ ayant, en effet, le 15 mars 2020, rendu une nouvelle décision instaurant des 
zones réservées pour une durée de 3 ans. L’absence de toute demande de reprise de la 
procédure des parties et, notamment des intimés, qui avaient souscrit à la décision 
incidente susvisée, n’y change rien dans la mesure où la conduite du procès incombe au 
Tribunal. 
2. Les recourant invoquent une violation de l’article 6 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 
sur la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451) et de l’inventaire ISOS, en 
critiquant à cet égard le fait que la SCS n’ait pas été consultée. 
2.1 L’article 6 alinéa 1 LPN prévoit que l’inscription d’un objet d’importance nationale 
dans un inventaire fédéral indique que l’objet mérite spécialement d’être conservé intact 
ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de 
reconstitution ou de remplacement adéquates. Lorsqu’il s’agit de l’accomplissement d’une 
tâche de la Confédération, la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans 
les conditions fixées par l’inventaire ne souffre d’exception, que si des intérêts équivalents 
ou supérieurs, d’importance nationale également, s’opposent à cette conservation (art. 6 
al. 2 LPN). L’ISOS n’est ainsi directement obligatoire que dans le cadre de 
l’accomplissement d’une tâche de la Confédération (cf. art. 2 et 3 LPN). Lorsque se pose, 
dans le cadre de l'exécution d'une tâche cantonale, respectivement communale, une 
question en lien avec l'ISOS, ce dernier ne déploie pas d'effet directement contraignant. 
Dans un tel contexte, l'ISOS n'intervient qu'en tant qu'expression d'un intérêt fédéral de 
protection du patrimoine et doit être pris en compte dans la pesée des intérêts exigée en 
matière de préservation des sites (arrêt du Tribunal fédéral 1C_ 55/2019 du 16 mars 2020 
consid. 6.1). Cette prise en compte intervient non seulement au travers de l’application 
des instruments de planification transposant les objectifs de protection, mais aussi 
lorsque, dans un cas concret, l’autorité doit effectuer une pesée d’intérêts ou appliquer 
une notion juridique indéterminée, telle une clause générale d’esthétique et d’intégration 


- 8 - 
au site (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_578/2016 du 30 novembre 2016 consid. 3.1 et 
4.6, 
1C_488/2015 
du 
24 
août 
2016 
consid. 
4.3 
; 
Christan 
Berz, 
Zur 
Berücksichtigungspflicht des ISOS im kantonalen Bau- und Planungsrecht in : PBG 
3/2018, p. 13; cf. ég. ACDP A1 08 108 du 13 février 2009 consid. 4b et la référence à la 
RVJ 2004 p. 33 consid. 3b). 
2.2 L’article 30 alinéa 1 de la loi du 13 novembre 1998 sur la protection de la nature, du 
paysage et des sites (LcPN ; RS/VS 451.1) demande aux autorités cantonales et com-
munales de s'acquitter des tâches publiques, au nombre desquelles figurent l'aménage-
ment du territoire et l’octroi d’autorisations (art. 29 let. a et c LcPN), en visant les objectifs 
de protection de la loi, en ménageant les objets à protéger et en les préservant lorsque 
l'intérêt à leur maintien l'emporte. Dans ce contexte, l’article 31 alinéa 2 lettre b LcPN leur 
impose de soumettre les demandes d’autorisation aux services spécialisés pour prise de 
position et, pour autant que les buts de protection l’exigent, en les refusant ou ne les 
octroyant qu’avec des conditions ou des charges pouvant faire l’objet d’une mention au 
registre foncier (let. b). Plus particulier, l’article 7b LcPN prévoit que, lorsqu'un projet de 
construction figure dans un inventaire fédéral ou cantonal, la commune transmet le 
dossier au secrétariat cantonal des constructions qui consulte les organes cantonaux 
concernés. Cette obligation de consultation se retrouve à l’identique à l’article 18 de 
l’ancienne ordonnance du 2 octobre 1996 sur les constructions (aOC ; RO/VS 1996 
p. 342 ss). L’article 5 LcPN institue à et égard deux commissions scientifiques 
consultatives, nommées par le Conseil d’Etat, une pour la protection de la nature et du 
paysage et une autre pour la protection des sites. Ces commissions ont notamment 
comme tâches de rendre des expertises ou des préavis sur des objets que lui soumet le 
service compétent en la matière et de conseiller le service compétent en la matière 
(art. 6 OcPN). 
2.3 En l’espèce, le projet se situe dans la zone sensible R1 du RCCZ, dans un secteur 
recensé dans l’inventaire fédéral ISOS comme périmètre environnant jouant un rôle 
paysager prépondérant dans le site, relevant de la catégorie d'inventaire « a » et pourvu 
d’un objectif de sauvegarde « a ». Or, si le dossier a bien été mis en circulation auprès du 
service compétent dans le cadre de la consultation des organes cantonaux (ancien 
service des bâtiments, archéologie et monuments [SBMA]), qui a émis un préavis positif, 
celui-ci s’est borné à relever que le projet se situait en zone archéologique. L’on ne trouve 
nulle trace au dossier d’un examen, même sommaire, de la demande d’autorisation de 
construire au regard de son emplacement dans un site mis en évidence par l’ISOS. En 
particulier, le SBMA ne souffle mot de cet inventaire et la commission des sites n’a, 


- 9 - 
manifestement, pas été appelée à se prononcer sur cette problématique. Le Conseil 
d’Etat, qui a estimé, à tort, que le prévis de la SCS n’était pas nécessaire, n’a pas remédié 
à cette informalité en interpellant cet organe, contrairement à ce qu’il avait fait dans une 
autre affaire de construction à A _________ (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_201/2018 
du 7 juin 2019 consid. 3.3). Au vu de ce qui précède, il n’est pas possible de considérer 
que les exigences figurant aux articles 7b LcPN et 18 aOC sont satisfaites. Dans 
l’appréciation de cette question, il ne peut être fait abstraction du fait que la SCS, qui avait 
été (par contre) consultée dans l’examen des demandes d’autorisation de construire 
relatives aux accès prévus par le PAD, s’était en substance inquiétée de l’absence 
apparente de prise en compte de l’ISOS dans l’établissement du PAD et avait indiqué 
que, même s’il imposait certaines contraintes, ledit plan ne garantissait pas suffisamment 
le résultat architectural. Dans ces conditions, la critique des recourants apparaît d’autant 
plus justifiée et doit être admise. 
3. Ce grief doit être rapproché du moyen par lequel les recourants reprochent au Conseil 
d’Etat de ne pas avoir procédé au contrôle incident de la planification. 
3.1 Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans 
le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel 
contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen 
des plans au sens notamment de l'article 21 alinéa 2 LAT sont réunies (cf. ATF 144 II 41 
consid. 5.1). Cette norme prévoit que lorsque les circonstances se sont sensiblement 
modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. Une 
modification sensible des circonstances au sens de l'article 21 alinéa 2 LAT peut être 
purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification législative 
(ibidem). L'article 21 alinéa 2 LAT prévoit un examen en deux étapes : la première 
déterminera si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un 
réexamen du plan ; si le besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une 
deuxième étape (ibidem). A chacune de ces deux étapes, il convient de procéder à une 
pesée d'intérêts tenant compte, d'une part, de la nécessité d'une certaine stabilité de la 
planification et, d'autre part, de l'intérêt d'une adaptation des plans aux changements 
intervenus. Au stade de la première étape, les exigences seront toutefois moins élevées, 
le caractère sensible de la modification des circonstances devant déjà être admis 
lorsqu'une adaptation de la planification sur le territoire entre en considération et qu'elle 
n'est pas d'emblée exclue par les intérêts opposés liés à la sécurité du droit et à la 
confiance dans la stabilité des plans. 


- 10 - 
3.2 La jurisprudence a posé que la réduction de zones à bâtir surdimensionnées relève 
d'un intérêt public important (cf. ATF 144 II précité consid. 5.2c), susceptible d'avoir, sur le 
principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés 
des propriétaires concernés (ibidem). La réalisation de cet objectif, expressément prévu 
par la novelle du 15 juin 2012 (art. 15 al. 2 LAT), entrée en vigueur le 1er mai 2014, ne 
saurait cependant constituer le seul critère pertinent pour déterminer la nécessité d'entrer 
en matière sur une demande de révision – respectivement de contrôle préjudiciel -, d'un 
plan d'affectation, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_ 206/2020 du 7 mai 2021 consid. 5.1.1 et les références). Pour que 
l'entrée en vigueur de la novelle du 15 juin 2012 constitue une modification des 
circonstances qui, sur le plan législatif, puisse être qualifiée, au stade de la première étape, 
de sensible au sens de l'article 21 alinéa 2 LAT, il faut que s'y ajoutent d'autres 
circonstances. Parmi celles-ci se trouvent notamment la localisation de la parcelle par 
rapport à la zone à bâtir existante, son niveau d'équipement, la date d'entrée en vigueur 
du plan d'affectation et la mesure dans laquelle celui-ci a été concrétisé. Savoir ensuite si 
une adaptation du plan s'avère nécessaire relève d'une pesée complète des intérêts qui 
s'opère dans le cadre de la deuxième étape (ibidem et les références). 
3.3 Dans le cas particulier, le Conseil d’Etat a relevé que la parcelle no xx1 (NE) jouxtait 
un secteur largement bâti et a jugé qu’il revenait au seul législatif communal de décider 
quelles portions de territoire seront, le cas échéant, dézonés ou mis en zone réservée. Le 
Conseil d’Etat perd ce faisant de vue qu’un contrôle préjudiciel du plan doit, sous certaines 
conditions, être entrepris dans le cadre d’un recours contre une autorisation de construire. 
Il en résulte que l’autorité précédente n’a pas véritablement analysé les éléments avancés 
par les recourants à l’appui de leur demande d’examen incident de la planification en 
vigueur, à savoir l’existence d’un surplus théorique de quelque 30 ha à mettre en zone 
réservée ou différée selon les propres indications de la Ville de A _________, 
l’équipement lacunaire du secteur considéré globalement et le rôle prépondérant que 
celui-ci joue d’après l’ISOS. L’on ne saurait considérer que la demande des recourants 
soit d’emblée et manifestement dénuée de pertinence attendu que la Ville de 
A _________ a, par décisions publiées le 18 mai 2018, puis le 15 mai 2020, instauré des 
zones réservées (art. 19 de la loi du 23 janvier 1987 concernant l’application de la LAT 
[LcAT ; RS/VS 701.1] et art. 27 LAT) englobant le secteur de B _________ et la parcelle 
en cause. En effet, l'application de l'article 27 LAT suppose, à l'instar de l'article 21 alinéa 
2 LAT, la nécessité de l'adoption d'une planification, respectivement de sa révision (arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2.2.1 et les références). 


- 11 - 
3.4 Au regard de ce qui précède, c’est à tort que le Conseil d’Etat s’est abstenu 
d’examiner, en procédant à une réelle pesée d’intérêt telle qu’exigée en pareilles cir-
constances (supra consid. 3.1), la demande de contrôle de préjudiciel formulée par les 
recourants. Le renvoi de l’affaire à cette fin à l’autorité précédente, qui ne préjuge 
aucunement de l’issue de cet examen, se justifie ici, le Tribunal ne disposant pas de tous 
les éléments pour se prononcer en connaissance de cause, le préavis manquant de 
l’ISOS étant par exemple susceptible d’influencer l’analyse (supra consid. 2). L’on 
observait par ailleurs que cette pesée d’intérêts devrait en principe se recouper avec celle 
que pourrait avoir effectué ou pourrait être amené à effectuer le Conseil d’Etat dans le 
cadre de l’opposition que les intimés allèguent avoir déposée à l’encontre des zones 
réservées, opposition qu’il reviendrait alors, si tel est le cas, à l’autorité précédente de 
trancher pour peu qu’elle ne soit pas liquidée (cf. art. 19 alinéa 4 LcAT). 
4. Se pose aussi la question de savoir si la zone réservée publiée en cours de procédure 
(qui est en force nonobstant le fait qu’elle soit contestée [art. 19 al. 1 LcAT]), peut, comme 
le prétend la Ville de A _________ dans sa détermination du 31 mars 2021, affecter le 
projet de construction litigieux. Si cette problématique ne se confond pas avec celle du 
contrôle préjudiciel du plan, certains des aspects à prendre en compte à cet égard se 
recoupent néanmoins. En effet, selon la jurisprudence, la portée qu’il convient d’attacher 
aux zones réservées doit, en l’absence de règle spécifique cantonale, être résolue en 
procédant à une pesée d’intérêts entre ceux, privés, du maître de l’ouvrage à la réalisation 
de la construction – sous les aspects de la sécurité du droit et de la protection de la bonne 
foi (art. 5 al. 1 et 3 Cst.) – par rapport aux intérêts publics à la modification de la 
planification, respectivement à l’effet anticipé du nouveau régime d’affectation (cf. arrêt 
du Tribunal fédéral 1P.539/2003 du 22 avril 2014 consid. 2.2 et la référence à l’ATF 118 
Ia 510 ; ACDP A1 16 9 du 4 février 2021 consid. 3.4 ; Alexandre Ruch in : 
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éd.], Commentaire pratique LAT : Planifier l’affec-
tation, Genève/Zurich/Bâle 2016, no 59 ad art. 27). De ce fait, il convient également de 
laisser au Conseil d’Etat le soin de trancher ce point sur lequel les recourants et la Ville 
de A _________, d’une part, et les intimés, d’autre part, ont exprimé des avis opposés 
céans. 
5. Le grief de violation de l’article 9 (recte : 19) LAT invoqué par les recourants au regard 
d’un accès qu’ils estiment insuffisant peut rester indécis au vu de l’issue du litige. Sur ce 
point, l’on relèvera toutefois, à toutes fins utiles, que loi n'impose pas des voies d'accès 
idéales et qu’il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de 
desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses 


- 12 - 
usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers 
excessifs ; l'accès des services de secours doit en outre être assuré (cf. arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_589/2020 du 25 mars 2021 consid. 3.1). Or, sur ce dernier point, il importe de 
signaler que le dossier en mains du Tribunal ne comporte pas le préavis de l’OCF auquel 
s’est référée la Ville de A _________ et, indirectement le Conseil d’Etat, pour affirmer que 
la possibilité d’intervention des services de secours et de lutte contre le feu en particulier 
étaient garantis. En outre, l’on observera que les plans autorisés, notamment celui relatif 
aux aménagements extérieurs (p. 47 du dossier du CE), tablent manifestement sur la 
future route telle qu’elle résulte du PAD. Or, cette desserte n’est, à teneur du dossier, au 
bénéfice d’aucun permis en force et ne peut en conséquence être prise en considération 
(arrêt 1C_589/2020 précité consid. 3.2.1). Les autorités précédentes ne s’y réfèrent 
d’ailleurs pas. Il s’agira donc de s’assurer que les plans revêtus du sceau tablent sur l’accès 
tel qu’il est effectivement prévu en l’état des choses (cf. art. 32 al. 1 let. i, 34 let. e et 35 al. 
1 let. d aOC). Il conviendra également de s’assurer, au besoin, que les éventuelles 
corrections devant être apportées aux plans autorisés ne soient pas susceptibles 
d’influencer le préavis de l’OCF ou les explications communales concernant le caractère 
suffisant du droit de passage et, plus largement, la légalité du projet. 
6.1 Le recours doit être admis au sens des considérants. En conséquence, le prononcé 
attaqué est annulé et l’affaire est renvoyée au Conseil d’Etat pour nouvelle décision après 
que l’instruction ait été complétée dans toute la mesure utile (art. 80 al. 1 let. e et 60 
al. 1 LPJA). 
6.2 Les frais de la cause sont mis solidairement à la charge des intimés, qui succombent 
(art. 89 al. 1 LPJA). Ces frais sont arrêtés, au vu notamment des principes de la couverture 
des frais et de l’équivalence des prestations et compte tenu des critères d'appréciation et 
des limites des articles 13 alinéa 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais 
et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives (LTar ; RS/VS 173.8), à 1500 
francs. 
6.3 Les intimés verseront des dépens aux recourants, qui ont pris une conclusion en ce 
sens et obtiennent gain de cause (art. 91 al. 1 LPJA). Le montant des dépens est fixé à 
2200 fr. (débours et TVA inclus) au vu, notamment, du travail effectué par l’avocat des 
recourants, qui a consisté principalement en la rédaction d’un mémoire de recours 
(12 pages) et de trois déterminations complémentaires (5, 2 et 2 pages ; art. 4, 27 et 39 
LTar). Indépendamment du point de savoir si la Ville de A _________ succombe ou non 
(selon que l’on se fie à sa réponse, qui conclut au rejet du recours, ou à sa détermination 
du 31 mars 2021 tendant implicitement à l’admission du recours), elle n’a pas droit à des 


- 13 - 
dépens au vu du principe figurant à l’article 91 alinéa 3 LPJA. De plus, elle n’a avancé 
aucune circonstance justifiant de déroger à cette règle. 
 
 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce 
 
1. 
Le recours est admis. 
2. 
La décision du 29 décembre 2017 est annulée et l’affaire est renvoyée au Conseil 
d’Etat pour nouvelle décision au sens des considérants. 
3. 
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de Y _________ et de Z _________. 
4. 
Y _________ et Z _________ verseront 2200 fr. de dépens aux recourants. 
5. 
Il n’est pas alloué d’autres dépens. 
6. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître M _________, pour les recourants, à 
Maître N _________, pour les intimés, à la commune de A _________, et au Conseil 
d’Etat. 
 
Sion, le 24 juin 2021