vs_gerichte · A1 24 9 · 2025-04-23 · fr
Raumplanung
Raumplanung

Par arrêt du 23 avril 2025 (1C_670/2024), le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, le recours en matière de droit public interjeté par X_ contre ce jugement A1 24 9 ARRÊT DU 23 OCTOBRE 2024 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Dr Thierry Schnyder, juges ; Ferdinand Vanay, greffier, en la cause X _________, recourante, représentée par Maître Aba Neeman, avocat à Monthey contre CONSEIL D’ÉTAT DU CANTON DU VALAIS, autorité attaquée, et COMMUNE DE Y _________, autre autorité (Aménagement du territoire ; homologation du plan de quartier « Z _________ » et de son règlement, avec modification partielle du PAZ) recours de droit administratif contre la décision du 22 novembre 2023
 
A1 24 9 
 
 
ARRÊT DU 23 OCTOBRE 2024 
 
en la cause 
 
contre 
 
 


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Faits 
 
A. Sur le territoire de la commune de Y _________, au lieu dit « Z _________ », les 
parcelles nos xxx1, xxx2, xxx3, xxx4, xxx5, xxx6, xxx7, xxx8, xxx9, xxx10, xxx11, xxx12 
et xxx13, folio no xx1, forment un mas de près de 29'000 m2 entre la route A _________, 
le chemin B _________ et la route C _________. Ces treize biens-fonds sont classés 
en zone artisanale, respectivement en zone d’habitation collective R6, selon le plan 
d’affectation des zones (ci-après : PAZ) et le règlement communal des constructions et 
des zones (ci-après : RCCZ) adoptés par le conseil général de Y _________, les 28 août 
et 11 septembre 2000, et approuvés par le Conseil d’Etat, le 7 février 2001. 
Le périmètre est partiellement bâti, avec une halle artisanale, un parking, un bâtiment 
d’habitation collective et quelques maisons individuelles ; l’une de celles-ci est érigée sur 
la parcelle no xxx6, propriété de X _________. 
B. Le xx.xx1 2018, conformément à l’art. 34 LcAT, le conseil communal de 
Y _________ a mis à l’enquête au Bulletin officiel (B. O.) no xx2 (p. xxxx1) une 
modification partielle du PAZ et un plan de quartier (ci-après : PQ) « Z _________ » dont 
le périmètre s’étendait sur les treize parcelles précitées. Les plans et le règlement ad 
hoc déposés à cette occasion prévoyaient en particulier d’affecter ce secteur en zone 
R9 « zone mixte d’habitation collective dense, commerciale et administrative avec plan 
de quartier » selon l’art. 107 RCCZ. Ils définissaient les aires d’implantation des 
bâtiments d’habitation collective et leurs gabarits et étaient accompagnés notamment 
d’un rapport selon l’art. 47 OAT et d’une notice d’impact sur l’environnement. 
Cette publication a suscité trois oppositions, dont celle déposée le 5 novembre 2018 par 
X _________, qui se plaignait notamment de la hauteur des constructions autorisées par 
le PQ, de l’absence de besoin de nouveaux logements et de l’augmentation du trafic 
routier généré par la création de ceux-ci. 
Le 14 décembre 2020, le conseil général de Y _________ a accepté ce projet de 
modification partielle du PAZ et de PQ, décision rendue notoire par avis inséré au B. O. 
no xx3 du xx.xx2 2021 (p. xxxx2 ; art. 36 LcAT). 
De son côté, le conseil communal a rejeté les oppositions, décision qui a été 
communiquée à X _________, le 1er juillet 2021 (art. 35 LcAT). Ce prononcé relevait, en 
particulier, que le changement d’affectation de la zone artisanale en zone d’habitation 
correspondait à une évolution des besoins du secteur, une zone artisanale n’étant plus 


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souhaitable à cet endroit, à proximité des habitations. En outre, la zone R6 existante 
était déjà destinée à l’habitat collectif, de sorte que les villas individuelles qui y étaient 
bâties de longue date n’étaient pas conformes à l’affectation en vigueur et étaient vouées 
à être remplacées par des constructions plus denses. 
Le 2 août 2021, l’administration communale a transmis le dossier au Conseil d’Etat afin 
qu’il homologue cette modification partielle du PAZ et ce PQ. 
C.a Le 19 juillet 2021, X _________ a recouru auprès du Conseil d’Etat contre la levée 
de son opposition, en rappelant les motifs de celle-ci. 
A la demande du Service des affaires intérieures et communales (ci-après : SAIC), 
organe d’instruction du Conseil d’Etat, l’intéressée a complété son recours, le 19 août 
2021, en sollicitant l’annulation de la décision de levée d’opposition. En particulier, elle 
a invoqué une violation de l’art. 2 al. 3 LC, arguant que la compétence pour adopter la 
planification litigieuse appartenait à la Commission cantonale des constructions (ci-
après : CCC) et non à l’autorité communale, dès lors que celle-ci, propriétaire de 
parcelles incluses dans le PQ, se trouvait en situation de conflit d’intérêts. Elle a aussi 
maintenu ses critiques à l’égard de la hauteur des bâtiments envisagés, qui ne 
s’harmonisaient nullement avec ceux alentour. Enfin, elle a estimé que cette planification 
violait l’art. 36 ch. 5 RCCZ, dans la mesure où elle ne présentait pour la collectivité aucun 
intérêt qui justifiait une dérogation aux règles du RCCZ. A titre de moyens de preuve, 
elle a notamment proposé son propre interrogatoire ainsi qu’une inspection des lieux. 
Le conseil communal de Y _________ a déposé une copie de son dossier et a proposé 
de rejeter le recours dans la mesure où il était recevable, le 9 décembre 2021. 
Plusieurs services spécialisés ont été consultés dans le cadre de la procédure 
d’homologation cantonale, menée parallèlement à celle d’instruction du recours 
administratif. Ces services ont tous émis des préavis positifs, sous certaines conditions. 
Ainsi, dans son préavis de synthèse du 23 mars 2023, le Service du développement 
territorial (ci-après : SDT) a recommandé au Conseil d’Etat d’approuver la modification 
partielle du PAZ et le PQ, sous réserve de l’issue des recours déposés et de plusieurs 
conditions à intégrer dans la décision d’homologation. 
Le même jour, le SDT a proposé de rejeter le recours administratif précité. 


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Invitée à se déterminer sur les préavis du SDT et des autres services consultés, 
X _________ a maintenu ses motifs et conclusions, le 5 mai 2023. Elle a en outre sollicité 
l’assistance judiciaire totale. 
Le conseil communal a indiqué, le même jour, que les éléments et conditions ressortant 
des préavis cantonaux seront respectés ; les 18 juillet 10 octobre suivants, il a transmis 
au SAIC les versions mises à jour, conformément à ces préavis, des plans et du 
règlement du PQ ainsi que du rapport selon l’art. 47 OAT. Ces modifications ont fait 
l’objet d’un avis publié au B. O., sans susciter de référendum. 
C.b Le 22 novembre 2023, le Conseil d’Etat a homologué le PQ « Z _________ » et 
son règlement modifiant le PAZ et le RCCZ, moyennant le respect de certaines charges. 
Cette décision a été publiée au B. O., le 1er décembre 2023. 
C.c Par décision du même jour, le Conseil d’Etat a rejeté le recours de X _________. Il 
a d’abord écarté la requête qui sollicitait une inspection des lieux, considérant que la 
mise en œuvre de ce moyen n’était pas indispensable à la résolution du litige. Ensuite, 
il a estimé que la susnommée invoquait en vain une violation de l’art. 2 al. 3 LC, 
disposition dont l’application était réservée à la procédure d’autorisation de construire et 
qui, partant, ne permettait nullement à la CCC de se substituer à un organe législatif 
communal dans le domaine de la planification d’affectation. L’exécutif cantonal a en 
outre relevé que la densification du secteur concerné était conforme au droit fédéral (art. 
3 al. 3 let. abis LAT) et au plan directeur cantonal (fiches C1 et C2) et qu’elle apparaissait 
appropriée, eu égard au milieu bâti environnant et à la proximité d’une nouvelle gare 
ferroviaire, ce que le SDT avait confirmé dans ses préavis. Quant à la question de 
l’esthétique des constructions, il a renvoyé son examen à la procédure d’autorisation de 
construire, estimant qu’elle ne pouvait pas être préjugée à ce stade en tablant 
uniquement sur la hauteur des bâtiments que permettait la nouvelle planification. Enfin, 
le Conseil d’Etat a rejeté les arguments qui invoquaient une augmentation du trafic 
routier et une violation de l’art. 36 ch. 5 RCCZ (possibilité pour le PQ de prévoir des 
dérogations au RCCZ). 
D.a Le 12 janvier 2024, X _________ a conclu céans, sous suite de frais et de dépens, 
principalement à la réforme de cette décision, « en ce sens que la modification partielle 
du PAZ et l’adoption du PQ ʽ Z _________ ʼ avec son règlement sont annulées » ; 
subsidiairement, elle a conclu à l’annulation de dite décision et au renvoi de l’affaire à 
l’autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle a en 
outre sollicité l’assistance judiciaire totale. 


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A l’appui de ses conclusions, l’intéressée a d’abord invoqué une violation de son droit 
d’être entendue, reprochant à l’autorité précédente d’avoir refusé illégalement de mettre 
en œuvre l’inspection des lieux qu’elle avait requise. Ensuite, elle a maintenu que 
l’autorité communale n’était pas compétente pour adopter le PQ, en raison d’un conflit 
d’intérêts qui imposait un transfert de compétence à la CCC en vertu de l’art. 2 al. 3 LC. 
Par ailleurs, elle a contesté les arguments du Conseil d’Etat quant à la justification de la 
densification des parcelles incluses dans le périmètre du PQ, motifs qui se fondaient 
uniquement sur les préavis du SDT ; à la suivre, un tel développement dans ce secteur 
était incohérent, inesthétique et désordonné. Enfin, elle a rappelé ses critiques liées à la 
violation de l’art. 36 ch. 5 RCCZ. 
A titre de moyen de preuve, l’intéressée a requis l’édition du dossier de la cause, y 
compris du dossier communal. Elle a joint à son mémoire les copies de pièces figurant 
déjà au dossier ainsi que des documents visant à justifier sa demande d’assistance 
judiciaire totale. 
D.b Le 6 mars 2024, le Conseil d’Etat a déposé le dossier de la cause et a proposé de 
rejeter le recours. 
Le 25 mars suivant, le conseil communal de Y _________ a conclu au rejet de ce 
recours, dans la mesure où il était recevable, avec suite de frais et refus des dépens. 
X _________ a répliqué, le 3 avril 2024, en maintenant ses motifs et conclusions. 
 
Considérant en droit 
 
1. 
1.1 L’affaire concerne l’homologation du PQ « Z _________ » et de son règlement, avec 
modification partielle du PAZ de la commune de Y _________. Aux termes de la loi, la 
voie du recours de droit administratif céans est ouverte tant contre la décision du Conseil 
d’Etat qui statue sur un recours des opposants à la planification (art. 37 al. 4 in fine LcAT) 
que contre la décision d'homologation (art. 38 al. 3 LcAT). Ces procédures sont 
connexes, de sorte que le sort réservé au recours ouvert selon l'art. 37 LcAT a les 
mêmes incidences, pour les questions traitées, sur la décision d'homologation dont la 
force obligatoire est conditionnée par l'issue du recours relatif à l'issue de l'opposition 
(cf. p. ex. ACDP A1 20 70 du 31 août 2020 consid. 1.1). 


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1.2 Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 79a al. 1 let. c, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1, 
46 et 48 LPJA). 
1.3 Le Conseil d’Etat a déposé céans le dossier complet de la cause, y compris le 
dossier communal, de sorte que la demande de la recourante en ce sens est satisfaite 
(art. 17 al. 2 LPJA, applicable par renvoi des art. 80 al. 1 let. d et 56 al. 1 LPJA). 
2. 
2.1 Dans un premier moyen, la recourante invoque une violation de son droit d’être 
entendue. Elle affirme que le PQ litigieux entraînera une modification architecturale 
irréversible du quartier, dès lors qu’il permettra la réalisation de bâtiments bien plus hauts 
(max. 22.5 m pour le gabarit de type B) que ceux qu’autorise la réglementation actuelle 
(max. 16 m en zone R6). Selon elle, afin de traiter ce grief en connaissance de cause, 
l’autorité précédente aurait dû au préalable donner suite à son offre de preuve requérant 
une inspection des lieux. En effet, les éléments au dossier ne permettaient pas de 
prendre conscience de l’impact que cette nouvelle planification allait avoir sur le 
périmètre concerné. Il s’ensuivait que le refus d’administrer ce moyen de preuve était 
contraire au droit. 
2.2 La jurisprudence a déduit de l'art. 29 al. 2 Cst. le droit des parties notamment 
d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à 
l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque 
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1 et les 
réf. cit.). Ce droit est en outre prévu par la législation cantonale (art. 80 al. 1 let. d, 56 
al. 1 et 17 al. 2 LPJA). 
La prise en considération de moyens de preuve suppose néanmoins que ceux-ci 
apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents. L'autorité de décision peut donc 
se livrer à une appréciation anticipée de l'utilité du moyen de preuve offert et renoncer à 
l'administrer lorsque le fait dont les parties veulent établir la réalité n'est pas important 
pour la solution du cas, lorsque sa preuve résulte déjà de constatations versées au 
dossier ou lorsqu'elle arrive la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour la 
solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 147 
IV 534 consid. 2.5.1 et les réf. cit.). 
2.3 En l’occurrence, le Conseil d’Etat a justifié son refus de mettre en œuvre une 
inspection des lieux, en exposant que les pièces du dossier lui permettaient d’avoir une 
connaissance de l’endroit et de former sa conviction. Ce point de vue résiste aux 
critiques de la recourante. En effet, la configuration des lieux, les zones délimitées dans 


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lesquelles de futurs bâtiments pourront être implantés et le gabarit de ceux-ci ressortent 
d’un jeu de plans (planche 1) qui figure au dossier. La comparaison avec l’implantation 
des constructions existantes peut se faire en examinant le plan de situation délimitant le 
périmètre du PQ. En outre, la planche 2 donne un exemple d’implantation des bâtiments 
qui permet de se faire une idée d’une possible répartition de ceux-ci dans le périmètre 
concerné. Enfin, une image sur la première page des planches 1 et 2, qui montre 
plusieurs bâtiments comprenant sept niveaux au-dessus du sol, permet d’appréhender 
la hauteur maximale des constructions projetées (gabarit de type B, avec six étages sur 
rez). Dès lors, on ne saurait retenir que ces éléments ne permettaient pas à l’autorité 
précédente, sans se rendre sur place, de statuer en pleine connaissance de cause sur 
le recours administratif et sur la demande d’homologation. 
La recourante argue en vain que l’augmentation de la hauteur des bâtiments entourant 
sa parcelle aura des incidences esthétiques et une influence sur sa qualité de vie que 
seule une inspection des lieux pouvait révéler. En effet, l’esthétique des bâtiments 
projetés ne peut pas encore être pronostiquée, puisque le règlement du PQ ne prévoit 
pas de dispositions précises sur l’aspect des façades et des toits ; on voit donc mal en 
quoi une visite sur place aurait pu être indispensable à cet égard. En outre, la mesure 
dans laquelle le gabarit de ces nouveaux bâtiments s’harmonise avec ceux des 
constructions alentour peut s’apprécier de manière suffisante en examinant les trois 
plans cités plus haut, qui reportent aussi les bâtiments existants à proximité du PQ ; une 
inspection des lieux n’est donc non plus pas nécessaire à cet égard. On relèvera 
d’ailleurs qu’un examen concret de l’impact visuel des nouvelles constructions et de leur 
intégration dans le bâti existant ne sera possible qu’au stade de l’autorisation de 
construire. En effet, le PQ prévoit des hauteurs de bâtiment maximales (type A et type 
B) et délimite des périmètres d’implantation dans lesquels les bâtiments peuvent 
s’insérer librement (art. 2.1 let. a du règlement du PQ). Ce n’est donc qu’au stade 
ultérieur de l’autorisation de construire que le gabarit et l’emplacement exacts des 
nouveaux bâtiments seront connus et qu’il sera ainsi possible de procéder à une 
évaluation concrète de leur intégration dans le bâti existant. Pour les mêmes motifs, il 
n’est pas encore possible de savoir à quelle distance de la parcelle no xxx6 les nouveaux 
bâtiments seront érigés, ni quelle sera leur hauteur exacte, de sorte que la recourante 
invoque prématurément la nécessité de se rendre sur place afin d’évaluer les zones 
d’ombres qui s’étendront sur sa parcelle. Au demeurant, le PQ prévoit que ce bien-fonds 
pourra supporter notamment un bâtiment et une aire de jeux faisant partie de la phase 
de construction 1 (cf. planches 1 et 2). La réalisation de cette phase, dans son intégralité, 
suppose que les maisons et aménagements existants le long de la route C _________ 


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soient préalablement démolis, y compris ceux sis sur le no xxx6. Cette circonstance fera 
dépendre la réalisation de ces ouvrages de l’accord de la recourante. Il apparaît donc 
que celle-ci ne pourrait être concrètement concernée par les ombres portées de 
nouveaux bâtiments qu’en cas de réalisation partielle de cette phase de construction, 
dont rien n’indique à ce stade qu’elle serait envisagée. Le cas échéant, de tels 
inconvénients seront à apprécier dans le cadre de la demande d’autorisation de 
construire. 
2.4 Partant, ce premier grief est rejeté. 
3. 
3.1 Ensuite, la recourante soutient que l’autorité communale n’était pas compétente 
pour adopter le PQ, en raison d’un conflit d’intérêts qui imposait un transfert de 
compétence à la CCC en vertu de l’art. 2 al. 3 LC. 
3.2 L’art. 2 LC définit les autorités compétentes dans les affaires impliquant la 
réalisation, la transformation, la démolition, la reconstruction ainsi que l'entretien des 
constructions et installations (art. 1 al. 1 LC). Il fixe ainsi la compétence du conseil 
communal (al. 1), respectivement de la CCC (al. 2). Dans sa teneur actuelle, son al. 3 
prévoit que « la CCC est également compétente pour les projets avec lesquels la 
commune se trouve en situation de conflits d'intérêts, en particulier lorsqu'elle est 
propriétaire du terrain ou est impliquée dans le projet par l'intermédiaire d'un autre droit 
réel ». 
3.3 Avec l’autorité précédente, il y a lieu de retenir que l’art. 2 al. 3 LC s’applique à des 
projets en matière de droit public des constructions, qui sont à distinguer de projets de 
modification du PAZ et d’adoption d’un PQ, procédures relevant de l’aménagement du 
territoire. Cette distinction se fonde en particulier sur la volonté du législateur cantonal 
de régir ces deux matières par des lois distinctes, à savoir la LC pour le droit public des 
constructions et la LcAT pour l’aménagement du territoire. Or, la LcAT donne aux 
communes la compétence d'aménager leur territoire (art. 3), notamment en établissant 
un PAZ (art. 11), un règlement (art. 13) et, le cas échéant, des plans d’affectation 
spéciaux (art. 12), selon une procédure ad hoc (art. 33 ss). Dans ce domaine, le canton 
intervient en particulier pour donner des lignes directrices (art. 4 ss) et pour approuver 
la planification communale (art. 38). 
Il n’y a, dans la LcAT, aucune disposition qui donne à la CCC la compétence de planifier 
un secteur dans lequel la commune concernée se trouverait dans une situation de conflit 
d’intérêts. Une telle solution se heurterait d’ailleurs au système mis en place par le droit 


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cantonal, qui confie au législatif communal la compétence pour adopter la planification 
locale (art. 36 LcAT). On conçoit en effet mal comment une telle compétence pourrait 
être transférée à une autorité cantonale dépourvue de la légitimité démocratique 
inhérente à une assemblée primaire ou à un conseil général élus par les citoyens. Les 
prérogatives d’une autorité législative ne peuvent pas être ainsi confiées à des 
fonctionnaires. Il en va du respect du principe de la séparation des pouvoirs, de 
l’autonomie communale (art. 50 al. 1 Cst. ; art. 2 al. 1 et 6 al. 1 let. c LCo) et des 
compétences inaliénables reconnues à l’organe législatif local (art. 17 al. 1 let. a et art. 31 
al. 1 LCo). 
Au demeurant, contrairement à ce que semble penser la recourante, on ne saurait 
reprocher au conseil général de Y _________ de s’être trouvé dans une situation de 
conflit d’intérêts. Par définition, l’organe local délibérant (art. 4 al. 1 let. a LCo) est 
précisément le lieu où sont représentés et s’expriment les intérêts de tous les citoyens 
de la commune. Il ne fait dès lors pas de sens de soumettre les décisions que vote un 
tel organe à une règle telle que celle formulée à l’art. 2 al. 3 LC. 
3.4 Manifestement mal fondé, ce grief doit, lui aussi, être écarté. Il convient toutefois de 
réserver l’hypothèse (irrelevante ici) de l’adoption d’un plan d’affectation par le biais 
d’une procédure d’autorisation de bâtir (art. 12 al. 4 LcAT, première phrase). 
4. 
4.1 Sur le fond, la recourante conteste la planification litigieuse, soutenant qu’elle 
entraînera une densification rompant considérablement avec la situation actuelle dans 
ce périmètre faiblement bâti. Elle affirme qu’un tel développement dans ce quartier est 
incohérent, inesthétique et désordonné. Selon elle, les arguments contraires du Conseil 
d’Etat procèdent d’une constatation inexacte des faits pertinents et reposent uniquement 
sur l’appréciation du SDT, qui n’expose pas en quoi le PQ permettrait une mise en valeur 
cohérente et esthétique des lieux. 
4.2 Au considérant 4 de sa décision, le Conseil d’Etat a notamment rappelé que les 
objectifs visant à densifier le milieu bâti existant et à développer une urbanisation de 
qualité à l’intérieur de ce bâti découlaient du droit fédéral et du contenu des fiches C1 et 
C2 du plan directeur cantonal, ce que la recourante ne conteste pas. 
Le périmètre du PQ est rangé actuellement en zone d’habitation collective C (R6) et en 
zone artisanale. Partiellement bâti, il supporte un ensemble de constructions et 
d’aménagements, à savoir en particulier une halle artisanale, un bâtiment locatif, des 
parkings asphaltés et trois maisons individuelles, dont celle de la recourante. Ces villas 


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ont été érigées de longue date et, comme l’a relevé l’autorité précédente, elles ne sont 
plus conformes à l’affectation actuelle de la zone, de sorte qu’elles sont vouées, à terme, 
à être remplacées par des bâtiments d’habitation collective. Manifestement, le bâti 
existant dans ce périmètre ne présente à ce jour aucune homogénéité, ni aucune 
esthétique remarquables dont la nouvelle planification devrait tenir compte. Dans ces 
conditions, la recourante relève en vain que le secteur est faiblement bâti et qu’il existe 
une « esthétique des lieux ». 
S’agissant de l’intégration des constructions qu’autorisera la nouvelle zone R9 et le PQ 
(hauteur max. 19.5 à 22.5 m selon le gabarit, IBUS : 1.9) dans l’environnement bâti 
alentour, on observera qu’au sud, le périmètre du PQ jouxte une zone d’habitation 
collective C (R6 ; hauteur max. 16 m, IBUS : 0.8 [0.93 avec PQ/PAD]). Quoi qu’en dise 
la recourante, les possibilités de bâtir que prévoit le PQ ne sont pas choquantes par 
rapport à celles de la zone R6 voisine. En effet, dans la partie sud du PQ, le long de la 
route C _________, la hauteur des nouveaux bâtiments sera limitée à 19.5 m (gabarit 
type A ; 5 étages sur rez), hauteur qui ne diffère pas grandement de celle des 
constructions autorisées en zone R6 (4 étages + combles ou attique) ; le Service 
immobilier et patrimoine parle d’ailleurs à cet égard d’une « connexion volumétrique » 
(cf. préavis du 16 août 2022 p. 2). Les bâtiments plus imposants que le PQ autorise dans 
le reste de son périmètre (gabarit type B ; hauteur max. : 22.5 m, 6 étages sur rez) 
n’apparaissent non plus pas démesurés par rapport aux possibilités de bâtir qu’offre 
cette zone R6. On relèvera que ces types de gabarit (A et B) ne sont nullement 
inhabituels sur le territoire communal, dès lors que des constructions semblables, voire 
plus imposantes, ont été érigées relativement récemment en zone R9 (p. ex. PQ 
« D _________ ») et que la ville comporte plusieurs bâtiments qui ont été construits sous 
l’ancien RCCZ et qui présentent huit niveaux hors sol ou davantage. Quant à l’IBUS 
prévu par le PQ, il est exact qu’il autorisera une densification singulièrement plus 
poussée qu’en zone R6 (plus du double). On ne saurait cependant en déduire que le 
développement de ce nouveau quartier se fera de manière désordonnée, les plans au 
dossier répartissant de manière homogène les aires d’implantation des bâtiments dans 
le périmètre du PQ et permettant ainsi une approche urbanistique cohérente. La fixation 
de l’IBUS à 1.9 dans ce périmètre n’est non plus pas en soi critiquable, un tel indice 
apparaissant approprié afin d’atteindre les objectifs de densification poursuivis par le 
PQ ; par comparaison, en zone d’habitation collective A (R8), le RCCZ autorise un IBUS 
de 1.6 pour un projet de PQ ou d’aménagement détaillé (cf. tableau des zones figurant 
à l’art. 105 RCCZ). 


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Partant, à l’instar du Conseil d’Etat, la Cour de céans ne saurait sanctionner le choix du 
législatif communal de densifier ce secteur par ailleurs bien desservi par la route 
A _________, qui relie notamment le centre-ville à plusieurs zones d’activités 
commerciales, et par la voie de chemin de fer à proximité immédiate (futur arrêt de 
E _________). Comme cela ressort du préavis du SDT du 23 mars 2023, pour qui la 
clause du besoin et le bien-fondé de la localisation sont avérés, ce choix s’appuie en 
outre sur le projet d’agglomération du F _________, dans le cadre duquel un examen à 
l’échelle régionale a identifié de longue date le périmètre concerné comme un secteur 
mixte de densification stratégique. 
4.3 Ce grief est donc également rejeté. 
5. 
5.1 Enfin, la recourante excipe d’une violation de l’art. 36 ch. 5 RCCZ. 
5.2 L’art. 36 RCCZ vise à réglementer l’élaboration et l’adoption d’un PQ. Son ch. 5 
prévoit qu’un PQ peut prévoir des dérogations au RCCZ « à la condition que les plans 
déposés présentent un intérêt évident pour la collectivité, s'intègrent harmonieusement 
dans les plans généraux de la commune et respectent les intérêts légitimes des voisins. 
Les dérogations seront analysées en fonction de l'art. 137 du présent règlement ». 
5.3 La recourante avait déjà invoqué ce motif devant le Conseil d’Etat, qui l’a rejeté en 
exposant que, dans le cas d’espèce, le projet implique une modification partielle du PAZ 
(changement de zone) et l’adoption d’un PQ, raison pour laquelle il a été soumis au 
législatif communal selon la procédure des art. 34 ss LcAT (art. 12 al. 4 LcAT in fine) ; 
dans ce contexte, l’intéressée invoquait en vain une violation de l’art. 36 ch. 5 RCCZ, 
puisque le conseil général de Y _________ n’était pas lié par cette disposition et pouvait 
librement modifier le PAZ et le RCCZ (cf. décision attaquée consid. 6.2). 
La recourante affirme céans que ce point de vue est contraire au droit, car il protège un 
comportement de la commune consistant à contourner les règles du RCCZ et à 
s’abstenir de requérir des dérogations pourtant obligatoires. Cet argument ne convainc 
pas. Comme le relève l’autorité précédente, le projet de PQ litigieux est 
indissociablement lié à une modification du PAZ (zone R9 au lieu de zone R6). La 
question de la conformité du PQ au RCCZ doit donc s’analyser non pas par rapport à la 
zone R6, mais bien par rapport à la zone R9. Or, on ne voit pas à quelle prescription du 
RCCZ afférente à cette zone le PQ dérogerait ; la recourante ne le précise d’ailleurs pas. 
On ne peut dès lors que constater que le PQ est conforme aux prescriptions de cette 
zone figurant à l’art. 105 RCCZ (tableau des zones) et à l’art. 107 RCCZ (disposition 


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topique). La situation d’espèce ne réalisant pas les conditions prévues à l’art. 36 ch. 5 
RCCZ, cette disposition est inapplicable dans le cas particulier. 
5.4 Il s’ensuit que la recourante invoque en vain une violation de cette disposition. Au 
demeurant, celle-ci doit se comprendre dans le cadre de l’art. 21 al. 2 LAT prescrivant 
d’adapter les plans d’affectation « lorsque les circonstances se sont sensiblement 
modifiées ». Les adaptations peuvent se faire, le cas échéant, par l’adoption de plans 
d’affectation spéciaux, comme c’est le cas ici, où un PQ a été édicté simultanément à 
une modification du RCCZ et du PAZ. 
6. 
6.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). 
6.2 Vu l'issue du litige, les frais de la cause devraient être mis à la charge de la 
recourante (art. 89 al. 1 LPJA), qui n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA a 
contrario). 
6.3 La recourante sollicite céans l’assistance judiciaire totale. 
6.3.1 L’art. 2 al. 1 LAJ prévoit que, dans les affaires administratives, une personne a 
droit à l’assistance judiciaire si elle ne dispose pas de ressources suffisantes (let. a) et 
si sa cause ne paraît pas dépourvue de toute chance de succès (let. b). Le bénéfice d'un 
conseil juridique commis d'office n'est de surcroît accordé que s'il est nécessaire à la 
défense des intérêts du requérant (art. 2 al. 2 LAJ). Ces normes correspondent à la 
garantie générale de procédure que prévoit l'art. 29 al. 3 Cst. Les différentes conditions 
pour l’octroi de l’assistance judiciaire totale sont cumulatives (RDAF 2021 I p. 495 
consid. 7a). 
D'après la jurisprudence, un procès est dépourvu de chances de succès lorsque les 
perspectives de le gagner sont notablement plus faibles que les risques de le perdre, et 
qu'elles ne peuvent donc être considérées comme sérieuses, de sorte qu'une personne 
raisonnable et de condition aisée renoncerait à s'y engager en raison des frais qu'elle 
s'exposerait à devoir supporter ; il ne l'est pas lorsque les chances de succès et les 
risques d'échec s'équilibrent à peu près, ou que les premières ne sont que légèrement 
inférieures aux secondes (ATF 142 III 138 consid. 5.1). La situation doit être appréciée 
à la date du dépôt de la requête et sur la base d'un examen sommaire (ATF 139 III 475 
consid. 2.2). 


- 13 - 
S'agissant de la condition de l'indigence, celle-ci est réalisée si la personne concernée 
ne peut assumer les frais du procès sans entamer les moyens nécessaires à son 
entretien et à celui de sa famille (ATF 144 III 531 consid. 4.1). Il faut pour cela examiner 
la situation financière de la partie requérante dans son ensemble (charges, revenus et 
fortune) au moment de la requête (ATF 135 I 221 consid. 5.1). La part des ressources 
excédant ce qui est nécessaire à la couverture des besoins personnels doit être 
comparée, dans chaque cas, aux frais prévisibles de la procédure pour laquelle 
l’assistance judiciaire est demandée. Le soutien de la collectivité publique n'est en 
principe pas dû, au regard de l'art. 29 al. 3 Cst., lorsque cette part disponible permet 
d'amortir les frais judiciaires et d'avocat en une année au plus, pour les procès 
relativement simples, et en deux ans pour les autres (cf. ATF 141 III 369 consid. 4.1). En 
revanche, on ne saurait parler d’indigence lorsque le requérant dispose d'un patrimoine 
important. Concrètement, cela signifie qu’avant de requérir l’assistance judiciaire de 
l’Etat, le propriétaire d’immeuble doit généralement réunir lui-même les ressources 
financières nécessaires à un procès en mettant son patrimoine à contribution ; on peut 
notamment attendre de lui qu’il obtienne un crédit garanti par son immeuble, pour autant 
que celui-ci puisse encore en être grevé, qu’il loue son bien voire, si nécessaire, qu’il le 
vende (ATF 124 I 1 consid. 2a ; ATF 119 Ia 11 consid. 5a, cité p. ex. in arrêt du Tribunal 
fédéral 8C_310/2017 du 14 mai 2018 consid. 11.2). 
6.3.2 En l’espèce, on peut se demander si le recours n’était pas d’emblée dénué de 
chances de succès et si un justiciable raisonnable, de bonne foi et disposant des moyens 
financiers nécessaires n’aurait pas, s’il s’était trouvé dans la même situation que la 
recourante, renoncé à recourir et à faire appel à un mandataire professionnel. Cette 
question peut cependant demeurer indécise. En effet, selon le procès-verbal de taxation 
2021 joint à son mémoire, la recourante disposait au 31 décembre 2021 d’une fortune 
fiscale taxée à 228’809 fr., essentiellement constituée par sa villa et sa parcelle no xxx6 
(env. 208’000 fr.) ; ce document fiscal ne fait en outre pas mention de dettes, au-delà de 
la déduction forfaitaire de 30’000 francs. L’intéressée ne prétend pas que sa situation 
financière était notablement différente deux ans plus tard, au moment du dépôt du 
recours céans et de la demande d’assistance judiciaire l’accompagnant. Dans ces 
conditions, malgré le revenu modeste que la recourante tire uniquement de sa rente de 
vieillesse, elle n’a pas démontré qu’il lui était impossible ou déraisonnable de solliciter 
par exemple un prêt bancaire garanti par ses biens immobiliers afin de s’acquitter des 
frais de procédure et des honoraires de son conseil dans la présente procédure. Il 
s’ensuit que l’assistance judiciaire ne peut lui être accordée. 


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6.4 Nonobstant le sort du recours, il se justifie cependant, au vu de la situation 
personnelle de la recourante et notamment de son revenu modeste, de renoncer à la 
perception d’un émolument ainsi que des débours (cf. art. 12 al. 1 et 14 al. 2 LTar). 
L’avance de frais de 1500 fr. payée par l’intéressée lui sera ainsi ristournée. 
 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce : 
 
1. 
Le recours est rejeté. 
2. 
La demande d’assistance judiciaire est rejetée. 
3. 
Il n’est pas perçu de frais, ni alloué de dépens. 
4. 
Le présent arrêt est communiqué à Maître Aba Neeman, avocat à Monthey, pour la 
recourante, à la commune de Y _________, et au Conseil d’Etat, à Sion. 
Sion, le 23 octobre 2024.