vs_gerichte · A1 21 44 · 2021-11-24 · fr
Bauwesen
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A1 21 44 JUGEMENT DU 24 NOVEMBRE 2021 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas Brunner, juges ; Léna Jordan, greffière ad hoc ; en la cause X _________, recourante, représentée par Maître Didier Locher contre CONSEIL D'ETAT DU VALAIS, 1951 Sion, autorité attaquée et COMMUNE DE A _________, autorité concernée (Construction & urbanisme) recours de droit administratif contre la décision du 3 février 2021 du Conseil d’Etat

A1 21 44 
 
 
JUGEMENT DU 24 NOVEMBRE 2021 
 
en la cause 
 
contre 
 
 


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Faits et procédure 
 
A. L’hoirie de feue B _________, représentée par son unique membre restante, 
X _________, est propriétaire de la parcelle no xxx, plan no xxx, bâtiment no xxx, au lieu-
dit « C _________ », sise sur la Commune de A _________, laquelle est située en zone 
agricole au sens de l’art. 111 du règlement communal des constructions et de zones (ci-
après : RCCZ), homologué par le Conseil d’Etat le 25 mai 1994. 
B. Par décision du 30 janvier 2014, la Commission cantonale des constructions (ci-
après : CCC) a accordé à X _________, une autorisation de construire visant à 
l’installation de panneaux solaires ainsi qu’à la reconstruction du porche d’entrée situé à 
l’est du bâtiment. 
Le 1er octobre 2016, la Commission communale des constructions a procédé au contrôle 
des travaux effectués. Elle a constaté que l’ancienne fumassière avait été refaite en 
béton et que des travaux avaient été effectués à l’intérieur du bâtiment. 
C. A la suite d’une visite de la Commission communale et cantonale des taxes sur place, 
le 19 mai 2017, une demande de régularisation a été déposée par X _________ auprès 
de la Commune le 24 mai 2017. Celle-ci a transmis la demande à la CCC avec préavis 
positif de la Commission communale des constructions du 7 juin 2016 [recte : 2017]. 
La CCC a constaté, dans un courrier du 28 juin 2017, que les travaux suivants avaient 
été effectués sans autorisation : l’aménagement de nouveaux locaux habitables réalisés 
dans le volume bâti, la modification de façade par la fermeture du balcon latéral, les 
modifications apportées à la seule (suppression des façades) et la création 
d’aménagements extérieurs (murets et places en béton armé, terrasse en pierres, pose 
de barrière). Elle a requis une détermination de la requérante sur ceux-ci ainsi que le 
dépôt de documents supplémentaires. Le même jour, l’autorité cantonale a retourné les 
dossiers à la Commune pour qu’elle procède à certains compléments ainsi qu’à la mise 
à l’enquête publique. 
D. La Commune a mis à l’enquête publique dans le Bulletin officiel (B.O) no xxx du xxx 
2017 le projet déposé par la requérante. Celui-ci n’ayant fait l’objet d’aucune opposition, 
il a été retransmis à la CCC le 15 septembre 2017 pour la suite de la procédure, avec 
un nouveau préavis positif du Conseil communal du 4 septembre 2017, lequel avait été 
émis sous réserve que les manquements à la protection incendie AEAI soient réglés. 


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Le 13 juin 2018, une vision locale a été effectuée par un inspecteur des constructions 
qui a établi un rapport photographique et a réclamé de nouveaux plans réalisés dans les 
règles de l’art. Ceux-ci ont été transmis le 10 septembre 2018. A la suite de nouvelles 
adaptations requises par l’autorité, des documents ont encore été remis les 3 décembre 
et 11 décembre 2018. 
Le 11 janvier 2019, le Service cantonal de l’énergie et des forces hydraulique a préavisé 
positivement le projet. Le 10 mai 2019, l’Office cantonal du feu a également rendu un préavis 
positif, sous certaines conditions. Par écriture du 3 juin 2019, le Service de l’agriculture a 
informé la CCC qu’aucune activité agricole reconnue n’était exercée par la requérante et 
que le chalet n’était plus utilisé à de telles fins, mais, au contraire, il était loué en dehors de 
l’agriculture. Il précisait encore que le pré attenant pouvait être fauché ou pâturé par un 
agriculteur du voisinage et qu’il n’existait aucune nécessité de conserver l’étable et le fenil. 
Dès lors, la clause du besoin agricole ne s’appliquait pas au dossier. Enfin, le 19 juillet 2019, 
le Service du développement territorial (SDT), se calquant sur l’avis du 18 janvier 2019 du 
Service des bâtiments, monuments et archéologie (SBMA), a rendu un préavis négatif, au 
motif que la transformation du chalet ne maintenait pas l’identité du bâtiment et que les 
aménagements extérieurs n’étaient pas imposés par leur destination hors de la zone à bâtir. 
D. Par décision du 22 août 2019, notifiée le 5 décembre 2019, la CCC a accordé une 
autorisation de construire partielle à X _________, sur la base de l’art. 24c de la loi 
fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 700), pour les 
aménagements intérieurs. Pour des raisons de proportionnalité, ceux-ci étaient tolérés, 
de même que les modifications apportées aux façades, en particulier la baie vitrée 
installée à l’ouest. A l’inverse, les travaux extérieurs avaient un fort impact sur l’ensemble 
du projet et ne constituaient pas un agrandissement mesuré au sens de l’art. 42 al. 1 de 
l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT ; RS 700.1). Ils 
avaient été réalisés pour des motifs de convenance personnelle et ne respectaient pas 
le principe de la séparation entre les parties constructibles et non-constructibles du 
territoire, de sorte qu’ils ne pouvaient pas être régularisés. De par les violations 
manifestes des dispositions légales, il existait un intérêt public à la suppression de la 
situation illicite. En particulier, le revêtement bitumeux et la partie sud du couvert 
d’entrée, les murs en béton armé à l’est et le muret en éléments préfabriqués réalisé à 
l’ouest du bâtiment ne pouvaient faire l’objet d’une autorisation de construire a posteriori, 
ni être conservés. Ils devaient ainsi être démontés. La CCC acceptait cependant de 
tolérer les surfaces goudronnées de la route d’accès et de la place aménagée dans 
l’alignement du couvert d’entrée (à l’est) ainsi que la terrasse en dalles naturelles à 


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l’ouest du bâtiment. Les autres aménagements extérieurs devaient être remis en l’état 
au sens de l’art. 57 de la loi sur les constructions du 15 décembre 2016 (LC ; RS/VS 
705.1). Un délai au 31 mai 2020 était imparti à la requérante pour procéder aux travaux 
nécessaires. 
Le même jour, par décision notifiée également le 5 décembre 2019, la CCC a émis un 
mandat de répression infligeant une amende d’un montant de 2'000 francs à la charge 
de l’hoirie, par X _________, pour exécution de travaux sans autorisation au sens de 
l’art. 61 LC. 
E. Le 27 décembre 2019, X _________ a interjeté recours administratif à l’encontre de 
ce prononcé, sans l’assistance d’un conseil juridique. Elle invoquait, en substance, avoir 
rénové le chalet pour une utilisation agricole future. En particulier, la fumassière, qui 
avait toujours existé à cet endroit, devait être fonctionnelle afin de pouvoir servir lors de 
l’utilisation de l’écurie, située du même côté du bâtiment. Ainsi, la clause du besoin 
agricole était remplie. Elle précisait encore que le chalet était entouré de 30'000 m2 de 
terrain agricole. L’ordre de suppression de la partie goudronnée située à l’avant du chalet 
(au sud) était également contesté, au motif qu’il n’était d’aucune utilité de remettre du 
gravier à cet endroit. La recourante s’engageait cependant à démonter et à évacuer les 
objets en préfabriqué situés à l’ouest du bâtiment et à végétaliser le talus en question. 
Faisant suite à une ordonnance du Conseil d’Etat du 3 janvier 2020, la recourante a, par 
écriture du 6 janvier 2020, fait parvenir à l’autorité la décision attaquée. Dans le même 
courrier, celle-ci a également contesté le montant de l’amende prononcée par la CCC, 
au motif que sa situation financière ne lui permettait pas de la régler. Elle indiquait 
également que les travaux de remise en état, en particulier le retrait de la partie 
goudronnée en aval et le retrait des murs en béton de la fumassière étaient trop couteux. 
Le recours à l’encontre du mandat de répression a été transmis à la CCC par le Conseil 
d’Etat, comme objet de sa compétence au sens de l’art. 7 al. 3 de la loi sur la procédure 
et la juridiction administratives du 6 octobre 1976 (LPJA ; RS/VS 172.6) le 21 janvier 
2020. 
F. Le Conseil d’Etat, par décision du 3 février 2021, a rejeté le recours au motif que les 
aménagements extérieurs ne pouvaient être régularisés en raison de leur grand impact 
sur l’ensemble du projet, qui ne permettait pas de maintenir l’identité du bâtiment. Il 
ressortait, en effet, des photos figurant au dossier qu’au vu des dimensions des 
aménagements, des matériaux utilisés et du fait que la parcelle se situait en zone 
agricole, que les travaux avaient modifié le paysage et ne pouvaient pas être qualifiés 


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de mineurs. Des raisons de convenance personnelle ne sauraient ainsi permettre de 
déroger aux règles de l’aménagement du territoire. De plus, malgré les dires de la 
recourante selon lesquels les aménagements avaient été effectués en vue d’une 
exploitation agricole à l’avenir par l’une des futures générations, aucune pièce au dossier 
n’attestait d’une quelconque activité agricole actuelle ou future. En particulier, la 
fumassière, qui était soumise à autorisation, n’était pas utilisée en tant que telle. Le 
Service de l’agriculture avait, par ailleurs, précisé dans sa correspondance du 3 juin 
2019, que le chalet était loué sans aucun lien avec l’agriculture, que le pré attenant 
pouvait être fauché par un agriculteur du voisinage et qu’il n’y avait aucune utilité à 
conserver l’étable et le fenil, la clause agricole ne pouvant pas être invoquée dans ce 
dossier. De plus, de jurisprudence constance, les inconvénients financiers résultant de 
travaux de remise en état devaient céder le pas aux intérêts publics prépondérants en 
jeu. 
G. Le 10 mars 2021, X _________ a interjeté recours de droit administratif à l’encontre 
de ce prononcé, par l’intermédiaire de Maître Didier Locher. La recourante contestait 
l’établissement des faits et invoquait une application erronée des art. 16 LAT et 22 ss 
LAT. Selon elle, les aménagements litigieux auraient dû être purement et simplement 
autorisés. De plus, les travaux avaient été entrepris dans l’unique but de relancer une 
activité agricole et non dans celui de réaliser une plus-value ou pour des besoins 
égoïstes, ce que l’autorité inférieure avait ignoré. Sur le fond, trois éléments demeuraient 
litigieux : en premier lieu, contrairement à ce qui avait été retenu par le Conseil d’Etat, la 
réfection de la fumassière était conforme à la zone agricole. Celle-ci était prééexistante 
et se trouvait dans un état de détérioration avancé. Les travaux effectués étaient ainsi 
indispensables en vue d’une exploitation agricole comprenant du bétail. Elle n’était, 
enfin, aucunement utilisée à d’autres fins, comme l’avait retenu à tort l’autorité intérieure. 
L’intervention était réduite et mesurée au sens de l’art. 42 LAT et devait ainsi être 
autorisée. En second lieu, le revêtement bitumeux situé en aval du chalet (côté sud) était 
nécessaire pour assurer une exploitation tout au long de l’année de l’activité agricole. En 
effet, il avait remplacé un revêtement constitué de graviers, qui rendait les manœuvres 
hivernales dangereuses en raison de la difficulté à déneiger le terrain qui allait de pair 
avec ce matériau. L’impact visuel de cet aménagement était, de plus, réduit compte tenu 
du fait que le gravier était très similaire à un revêtement bitumeux. Enfin, l’entrée 
principale de l’habitation se situant du côté sud du chalet, cela rendait la surface 
goudronnée créée devant le bâtiment conforme aux normes usuelles d’un accès au 
logement et nécessaire à un usage effectif de celui-ci. En troisième lieu, la recourante 
invoquait une violation du principe de la proportionnalité. En effet, l’ordre de remise en 


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état des lieux contrevenait à ce principe, dès lors que X _________ avait fait preuve de 
bonne foi durant toute la procédure et s’était fiée aux recommandations des 
professionnels. L’unique but de ces travaux avait été de permettre un usage agricole du 
bâtiment, lequel était d’autant plus pertinent que la parcelle était entourée de 30'000 m2 
de terres agricoles. Les travaux effectués sur la fumassière et la pose du revêtement 
bitumeux n’avaient eu qu’un objectif sécuritaire et ne dénaturaient pas l’aspect visuel de 
l’ensemble. Ainsi, pour autant qu’une violation de la loi puisse être retenue, celle-ci serait 
extrêmement mineure. Le coût de la suppression de ces installations était manifestement 
exorbitant et disproportionné au regard de l’impact des travaux réalisés, mais également 
de la situation financière de la recourante, qui avait conduit, dans la procédure parallèle, 
à une réduction de l’amende prononcée par la CCC. Ni la nature, ni l’affectation de 
l’immeuble n’étaient affectées. Dès lors, la décision entreprise violait le principe de 
proportionnalité, ce d’autant plus qu’elle s’était abstenue d’examiner la possibilité de 
mettre en œuvre des mesures moins incisives. 
Enfin, la suspension de la procédure était requise afin que le conseil de la recourante 
puisse prendre connaissance du dossier. 
H. Par ordonnance du 15 mars 2021, la cause a été suspendue jusqu’au 16 avril 2021. 
Sur requête de la recourante, une prolongation de la suspension a été accordée jusqu’au 
17 mai 2021. Le 21 mai 2021, l’instruction a repris. 
Par écriture du 25 juin 2021, la Commune a confirmé les avis positifs émis lors des 
séances du Conseil municipal et s’en est remise à dire de justice. Le 29 juillet 2021, la 
CCC a renoncé à se déterminer. Le 11 août, le Conseil d’Etat a transmis son dossier, 
s’est référé aux faits et motifs de la décision entreprise et a proposé le rejet du recours. 
Sur requête de la recourante, le dossier complet lui a été transmis pour consultation le 
18 août 2021. Par écriture du 30 septembre 2021, elle a confirmé ses conclusions, a 
formulé diverses observations complémentaires et a déposé de nouvelles pièces. 
 
Considérant en droit 
 
1. Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 79a al. 1 let. a, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 
LPJA ). 


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2. A titre de moyens de preuve, la recourante a sollicité son interrogatoire, l’édition du 
dossier constitué et une vision locale. 
2.1 La procédure administrative est en principe écrite et le recourant n’a pas le droit 
inconditionnel à faire valoir son point de vue par oral (arrêt du Tribunal fédéral 8C_90/2020 
du 17 novembre 2020 consid. 4.3.3). En outre, une autorité peut renoncer à procéder à une 
mesure d’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction 
et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui 
lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à 
modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1). 
2.2 En l’espèce, la recourante eu l’occasion de s’exprimer à maintes reprises par écrit 
(notamment les 7 juillet 2017, 26 décembre 2017, 27 décembre 2019 [recours 
administratif], 6 janvier 2019, 24 février 2020, 12 mars 2020, 10 mars 2021 [recours de 
droit administratif] et 30 septembre 2021) et par oral lors de la visite sur place du 13 juin 
2018. Son interrogatoire est donc superflu. Quant à la vision locale, elle n’est pas 
essentielle compte tenu du fait que le dossier à disposition du Tribunal contient de 
nombreuses photographies des lieux et des aménagements litigieux (cf. pièces no 2 et 
13 du dossier communal, pièces no 1,12 et 32 du dossier de la CCC et pages 36-37 et 
118 du dossier du Conseil d’Etat), ainsi que divers plans et coupes du bâtiment (pièce 
no 13 du dossier communal, pièces no 1, 7, 9, 15, 26, 32 du dossier CCC). Ces deux 
moyens de preuves sont donc rejetés. 
Le dossier du Conseil d’Etat a été produit en cause, de même que celui de la Commune 
et de la CCC, si bien que la demande en ce sens de la recourante est satisfaite. 
3. Dans un premier grief, la recourante se plaint d’un établissement inexact des faits 
(art. 47 al. 2 LPJA) quant à son objectif dans la réalisation des travaux. 
3.1 La constatation des faits est incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et 
les moyens de preuves déterminants pour la décision n’ont pas été pris en compte par 
l’autorité administrative ; elle est inexacte (notion qui correspond à celle de l’arbitraire au 
sens de l’art. 9 de la constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - 
Cst. ; RS 101 ; ATF 136 II 304 consid. 2.4) lorsque celle-ci a omis d’administrer la preuve 
d’un fait pertinent, a apprécié de manière erronée le résultat de l’administration d’un 
moyen de preuves ou a fondé sa décision sur des faits erronés, en contradiction avec 
les pièces (ATAF 2007, no 37, p. 462). Agit arbitrairement, lors de l’établissement des 
faits et de l’appréciation des preuves, l’autorité qui ne prend pas en compte, sans raison 
sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, se trompe manifestement 


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sur son sens et sa portée ou encore, se fondant sur les éléments recueillis, en tire des 
constatations insoutenables (ATF 144 II 281 consid. 3.6.2 ; 137 III 226 consid. 4.2). 
3.2 En l’espèce, rien ne montre que le Conseil d’Etat aurait établi les faits de manière 
arbitraire. Au contraire, il retient, à plusieurs endroits de la décision entreprise 
(cf. notamment consid. D, consid. 2, et consid. 3.2 dudit prononcé), que l’objectif de la 
recourante, selon ses dires, est de pouvoir exercer une activité agricole dans le futur, 
soit elle-même, soit par ses enfants et petits-enfants. Enfin, contrairement à ce que 
semble indiquer, à tort, la recourante, à aucun moment le Conseil d’Etat ne lui a attribué 
une hypothétique volonté de réaliser une plus-value ou de satisfaire à des besoins 
égoïstes. 
Ce grief est donc rejeté. 
4. Dans un second grief, la recourante estime qu’une autorisation de construire a 
posteriori aurait dû lui être délivrée pour les travaux extérieurs effectués, en particulier 
pour la pose du revêtement bitumeux en aval du chalet, côté sud, ainsi que pour le 
bétonnage de la fumassière, le tout sur la base de l’art. 22 LAT ou, à défaut, des art. 24c 
LAT et 42 OAT. 
4.1 Selon l’article 56 LC, lorsqu’un projet est exécuté sans autorisation de construire ou 
contrairement à l’autorisation délivrée, l’autorité compétente (soit la CCC si l’ouvrage se 
situe à l’extérieur des zones à bâtir ; cf. art. 2 al. 2 let. a et 54 al. 1 LC), ordonne leur 
arrêt total ou partiel et le fait respecter (al. 1) ; cet ordre est une décision immédiatement 
exécutoire qui ne peut être revue qu’à la suite d’un recours sans effet suspensif (al. 2). 
Une fois cette décision prise, l’article 57 al. 1 LC prévoit la fixation d’un délai convenable 
pendant lequel le perturbateur (par situation et/ou par comportement) pourra s’expliquer 
sur les travaux non autorisés ; si leur régularisation n’est pas d’emblée exclue, l’al. 2 
astreint l’autorité à fixer au perturbateur un délai pour déposer une demande 
d’autorisation a posteriori et, s’il s’en abstient, à faire élaborer une pareille demande aux 
frais de l’intéressé, ceux avancés par la collectivité publique étant garantis par une 
hypothèque légale. L’al. 3 précise que, si une régularisation est manifestement exclue 
d’emblée, l’autorité ordonne au perturbateur de replacer les lieux dans un état conforme 
au droit en portant une décision sujette à recours indiquant la mesure exacte à prendre 
pour rétablir une situation correspondant à ce réquisit, en arrêtant un délai d’exécution 
et en annonçant une exécution d’office si le perturbateur n’obtempère pas. 


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L’article 46 al. 2 de l’ordonnance sur les constructions du 22 mars 2017 (OC ; RS/VS 
705.100) précise que les autorités de police des constructions (soit la CCC in casu, 
compte tenu de la situation en zone agricole de la parcelle concernée) ordonnent 
notamment la remise en état des lieux conforme au droit en cas d’exécution illicite des 
travaux, en tenant compte des principes de la proportionnalité et de la protection de la 
bonne foi. 
4.2 Selon l'article 16 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base 
d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de 
délassement et à assurer l’équilibre écologique ; elles devraient être maintenues autant 
que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone 
agricole et comprennent les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à 
l’horticulture productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches 
dévolues à l’agriculture (let. a) et les terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être 
exploités par l’agriculture (let. b). 
Sont conformes à l’affectation de la zone agricole, les constructions et installations qui 
sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice. Cette notion de 
conformité peut être restreinte en vertu de l’article 16 al. 3 (art. 16a al. 1 LAT). 
Plus précisément, aux termes de l'article 34 al. 3 OAT, les constructions qui servent au 
logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à la 
génération qui prend sa retraite sont conformes à l’affectation de la zone. Par ailleurs, 
selon l'al. 4 de cette disposition, une autorisation ne peut être délivrée que si la 
construction ou l’installation est nécessaire à l’exploitation en question (let. a), si aucun 
intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à 
l’endroit prévu (let. b) et s’il est prévisible que l’exploitation pourra subsister à long terme 
(let. c). Enfin, les constructions et installations qui servent à l’agriculture pratiquée en 
tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l’affectation de la zone agricole (art. 34 
al. 5 OAT). 
4.3 En vertu de l'article 24 LAT, et en dérogation à l’article 22 al. 2 let. a LAT, une 
autorisation dérogatoire peut être délivrée pour de nouvelles constructions ou 
installations hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation de ces constructions ou 
installations est imposée par leur destination (let. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne 
s'y oppose (let. b). 
Selon la jurisprudence, l’implantation d’une construction est imposée par sa destination 
au sens de l'article 24 let. a LAT lorsque cette construction est adaptée aux besoins 


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qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que si elle est réalisée à 
l'endroit prévu : une nécessité particulière, tenant à la technique, aux conditions 
d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la configuration ou à la nature du sol, doit 
imposer le choix de l'endroit. De même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se 
justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des 
nuisances qu'il occasionne (ouvrage négativement imposé par sa destination, cf. à ce 
sujet Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, 
construction, expropriation, Neuchâtel 2001, n. 575 p. 267). Seuls des critères 
particulièrement importants et objectifs sont déterminants, à l'exclusion de points de vue 
subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle (ATF 136 II 214 
consid. 2.1). L'application de la condition de l'article 24 let. a LAT doit être stricte, dès 
lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (ATF 
124 II 252 consid. 4a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 
3.1.1 ; voir également Rudolf Muggli, Commentaire LAT, Bâle 2010, n. 3 ad art. 24 LAT 
; ACDP A1 19 34 précité consid. 5.2.2). 
A teneur de l'article 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui 
peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes 
à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 
1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et 
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur 
reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement 
(al. 2). Le champ d'application de l'article 24c LAT est restreint aux constructions et 
installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en 
vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite 
d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 OAT). La date 
déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la 
loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit 
le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_50/2020 précité consid. 7.4 ; Rudolf Muggli, in : Heinz 
Aemisegger et al. [édit.], Commentaire pratique LAT : Construire hors zone à bâtir, 
Genève/Zurich/Bâle 2017, n. 17 ss ad art. 24c LAT). 
Enfin, l’art. 42 OAT règle les modifications qui peuvent être apportées aux constructions 
et installations érigées selon l’ancien droit. Une transformation est considérée comme 
partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de la 


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construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont 
admises les améliorations de nature esthétique (al. 1). 
La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour 
l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances (art. 42 al. 3 1ère 
phrase OAT). Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées: à l’intérieur du 
volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie 
de plus de 60 %, la pose d’une isolation extérieure étant considérée comme un 
agrandissement à l’intérieur du volume bâti existant (let. a) ; un agrandissement peut 
être réalisé à l’extérieur du volume bâti existant si les conditions de l’art. 24c, al. 4, LAT 
sont remplies; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu’il 
s’agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la 
surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les 
agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour 
moitié (let. b) ; les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification 
importante de l’utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire (let. 
c). 
L’art. 42 al. 4 OAT précise encore que ne peut être reconstruite que la construction ou 
l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa 
destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le 
volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface 
admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives 
l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut 
légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation antérieure. 
4.4 En l’espèce, avec le Conseil d’Etat, force est de constater que les conditions d’une 
autorisation dérogatoire au sens des articles précités ne sont pas remplies. 
En premier lieu, il est constant qu’à ce jour, aucune activité agricole n’est exercée sur la 
parcelle litigieuse. Or, l’utilisation conforme à leur destination (art. 24 al. 1 let. a LAT) de 
l’écurie, la grange et la fumassière suppose bien l’existence d’une exploitation agricole 
réelle. 
De même, les conditions posées par l’art. 34 al. 4 OAT ne sont pas remplies. En effet, 
les travaux entrepris ne sont pas nécessaires à l’exploitation agricole (al. 4 let. a) puisque 
celle-ci est actuellement inexistante. On ne peut ainsi pas plus admettre qu’une 
exploitation pour l’instant purement hypothétique puisse subsister à long terme (al. 4 let. 


- 12 - 
c) ou que celle-ci bénéfice d’un intérêt prépondérant d’implantation à l’endroit prévu (al. 
4 let. b). 
L’argument selon lequel le revêtement bitumeux en aval du chalet serait indispensable 
pour effectuer des manœuvres pour les machines agricoles en hiver ne convainc pas, 
en l’absence totale de tels engins sur le terrain. Quand bien même une utilisation agricole 
aurait été admise, on peine à voir en quoi la pose d’un revêtement bitumeux en aval du 
bâtiment aurait été nécessaire à son exploitation. En effet, de l’aveu même de la 
recourante, cette partie a pour unique utilité de permettre aux habitants d’accéder à 
l’appartement par les escaliers situés de ce côté du chalet et de faciliter le port des 
courses : « c’est pour cette raison, comme il peut être constaté sur les photos ci-jointes, 
cet accès jusque sous le chalet était en gravier. On y dépose la voiture avec ces [sic] 
courses ou autre » (cf. recours administratif du 27 décembre 2019 ; cf. également p. 87 
du dossier du Conseil d’Etat). En outre, on ne voit pas, en quoi un revêtement en gravier 
empêcherait un tel accès. De surcroît, le fait que, selon la recourante, le goudron est 
similaire au gravier au niveau visuel ne lui est d’aucune utilité. En l’absence de réalisation 
des autres conditions à l’octroi d’un permis de construire, un impact visuel minime, tel 
qu’allégué dans l’écriture du 10 mars 2021, ne saurait en aucun cas être suffisant pour 
obtenir une quelconque autorisation. 
Enfin, la recourante estime que l’art. 42 OAT aurait dû être appliqué à la fumassière, 
celle-ci étant préexistante. La disposition dont se prévaut la recourante, indique 
explicitement, à son alinéa 4, que seule peut être reconstruite la construction ou 
l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination (cf. également art. 
24 al. 1 let. a LAT) au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation 
répond toujours à un besoin. Or, en l’espèce, bien que la fumassière, la grange et l’écurie 
aient été érigées selon l’ancien droit, X _________ n’exerce actuellement aucune activité 
agricole reconnue comme l’a relevé le Service de l’agriculture dans sa correspondance 
du 3 juin 2019. De plus, il ne ressort pas du dossier que la recourante ait déposé une 
quelconque demande en ce sens. Une simple exploitation hypothétique future, lors de 
potentielles futures crises économiques, telle que l’invoque la recourante ne saurait en 
aucun cas être suffisante pour justifier une dérogation aux règles légales applicables. La 
recourante ne justifie donc d’aucun besoin agricole, au sens des dispositions précitées, 
ce qui empêche de considérer que les travaux effectués étaient conformes à la 
destination de la construction (cf. jurisprudence précitée, consid. 4.3 surpa). De surcroît, 
les aménagements ne peuvent être considérés comme partiels ou mesurés, au sens de 
l’art. 42 al. 1 OAT, dans la mesure où ils ne respectent pas l’identité du bâtiment et de 


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ses abords (cf. préavis du SBMA du 18 janvier 2019 et consid. 5.2 infra). Enfin, ni la 
grange, ni l’écurie, ni la fumassière ne semblent avoir été détruites ou démolies au sens 
de l’art. 42 al. 4 OAT. Les conditions d’application de cet article ne sont ainsi pas 
remplies, de sorte qu’aucune autorisation ne saurait être accordée à la recourante de ce 
chef. 
Ce grief est donc écarté. 
5. Dans un ultime grief, la recourante estime que l’ordre de remise en l’état des lieux 
viole le principe de la proportionnalité. En effet, les coûts des travaux de remise en l’état 
seraient exorbitants et bien trop élevés quant à sa situation financière. De plus, le Conseil 
d’Etat n’a pas examiné la possibilité de prononcer des mesures moins incisives. 
5.1.1 Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de 
la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. 
Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts 
publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation 
mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 
relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 964 ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1; arrêt 
1C_60/2021 du 27 juillet 2021, consid. 3.1 ; arrêt 1C_469/2019 du 28 avril 2021 consid. 
5.5, destiné à la publication). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des 
exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4). 
Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont 
indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du 
bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en 
trouve récompensé. S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres 
intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en 
zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4) ainsi que le respect du principe de l'égalité 
devant la loi (arrêt 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1 et les références citées). 
Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à un ordre de démolition, conformément 
au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt 
public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au 
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou 
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme 
conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Celui qui place 
l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de 
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent 


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pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b et la jurisprudence citée ; arrêt 
1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.1). 
5.1.2 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité 
étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il 
met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des 
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la 
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent 
obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en 
vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard 
de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de 
ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de 
l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les 
assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions 
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait 
pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2). 
Dans le cadre de la jurisprudence relative aux comportements contradictoires de 
l'administration, autre aspect du principe de la bonne foi, le respect des règles de la 
bonne foi par l'administration doit être examiné selon des critères objectifs, 
indépendamment de la personne des agents en cause; aussi l'administration peut-elle 
être rendue responsable d'un comportement contradictoire, même si celui-ci est dû à 
des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et des autres (ATF 121 I 181 
consid. 2a; arrêt 1C_60/2021 consid. 3.3). 
5.2 En l’espèce, on ne voit pas en quoi l’ordre de remise en l’état violerait le principe de 
proportionnalité. En effet, la CCC, dans sa décision du 28 août 2019, a décidé de 
n’ordonner la remise en l’état que d’une partie des travaux effectués par la recourante, 
justement dans une optique de proportionnalité. Le Conseil d’Etat, dans la décision 
entreprise, a procédé, une nouvelle fois, à une pesée complète des intérêts et est 
parvenu à la conclusion que l’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme 
au droit concernant les travaux restants, soit le revêtement bitumeux situé en aval du 
bâtiment, de même que le bétonnage de la fumassière, l’emportait sur des 
considérations de pure convenance personnelle de la recourante. Pour le surplus, celle-
ci a accepté, dans son recours du 27 décembre 2019, de remettre en l’état les 
aménagements effectués à l’ouest du bâtiment (muret en éléments préfabriqués) et de 
créer un talus végétalisé. 


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Force est de constater qu’en l’absence de toute exploitation agricole actuelle sur le 
terrain, la construction des murs en béton armé de la fumassière semble particulièrement 
inutile. Le SBMA, dans son préavis du 18 janvier 2019, indiquait d’ailleurs que 
« l’intervention en pied de façade est, sur l’ancienne « fumassière » par un creux de 
béton surmonté d’une barrière est aussi brutale qu’inutile, elle est renforcée par le 
prolongement en goudron de la totalité du plat devant le chalet ». De plus, les travaux 
effectués sur la fumassière, de même que le goudronnage de la surface plane située en 
aval du bâtiment ont « bétonné l’assise de la construction en le [sic] coupant de son 
environnement naturel. Les chalets traditionnels sont posés sur la pente sans 
modification du terrain naturel. Les accès s’y adaptent en se développant sur trois 
niveaux : les caves en aval, le logement-écurie au milieu et la grange en amont » (cf. 
préavis du SBMA précité). De jurisprudence constance (cf. consid. 4.3 et 5.1 supra), de 
simples questions de convenances personnelles, telle qu’un accès facilité au logement 
par le nouveau revêtement, ne sauraient prendre le pas sur les principes de 
l’aménagement du territoire. 
Enfin, il faut encore souligner que la recourante ne produit aucune pièce visant à prouver 
ses allégations quant aux coûts soi-disant exorbitants des travaux de remise en l’état. 
Elle se garde bien également de produire des pièces quant à sa situation financière, qui 
lui a cependant tout de même permis d’entreprendre les travaux litigieux sur la propriété. 
De toute manière, des inconvénients financiers éventuels ne revêtiraient, dans le cadre 
de la présente procédure d’ordre de remise en état, aucun poids particulier (cf. ADCP 
A1 21 62, consid. 5.2). 
Or, selon la jurisprudence précitée (cf. consid. 5.1 supra), la renonciation à l’ordre de 
remise en l’état ne peut avoir lieu que lorsque les dérogations à la règle sont mineures, 
si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition 
causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à 
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction 
comme conforme au droit. En l’espèce, les dérogations aux règles légales ne peuvent 
être qualifiées de mineures. Le goudronnage complet de la parte située en aval, de 
même que la création de murs en béton armés pour la fumassière ne peuvent faire l’objet 
d’une autorisation de construire a posteriori (cf. consid. 4.4 supra). Les chances de faire 
reconnaître les aménagements comme conformes au droit sont donc nulles. L’intérêt 
public au rétablissement de l’état conforme au droit pour les constructions illicites 
réalisées en dehors de la zone à bâtir est particulièrement important et doit être appliqué 
de manière stricte (cf. consid. 5.1 supra). En l’espèce, l’intérêt privé de la recourante à 


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éviter la remise en l’état doit céder le pas à l’intérêt public à conserver une délimitation 
stricte des espaces bâtis et non bâtis, ceci d’autant plus que l’intéressée se contente 
d’affirmer, sans produire de preuve en relation avec son allégation, que le coût des 
travaux demandés serait « exorbitant ». Or, de simples inconvénients survenant à la 
suite de travaux effectués de manière illicites ne sauraient en aucun cas suffire à faire 
valoir un intérêt privé prépondérant. 
De surcroît, la recourante ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi tant elle aurait pu et 
dû déceler la nécessité de déposer une demande d’autorisation de construire (arrêt 
1C_276/2016 du 2 juin 2017, consid. 3.3). En effet, celle-ci indique, à réitérées reprises 
(cf. notamment pièces no 1, 13, 14 du dossier communal, et pages 38, 59, 87 et 136 ss 
du dossier du Conseil d’Etat), savoir que sa parcelle se situe en zone agricole. De plus, 
les travaux entrepris étaient conséquents et touchaient à la façade du bâtiment de même 
qu’à l’aspect extérieur du terrain. Il était dès lors évident que de telles modifications ne 
pouvaient qu’être soumises à autorisation de construire. 
Enfin, on ne voit pas quelles mesures moins incisives auraient pu être ordonnées. Les 
autorités inférieures ont d’ores et déjà renoncé à réclamer la remise en l’état conforme 
au droit des travaux effectués illicitement à l’intérieur du chalet, de même que ceux 
concernant la terrasse à l’ouest du bâtiment ainsi que la voie d’accès à la route. Les 
solutions évoquées par la recourante, soit le recouvrement de la surface goudronnée en 
aval du chalet par du gravier, ou le remplissage de la fumassière avec de la terre, ne 
sont pas aptes à atteindre l’objectif souhaité, soit maintenir l’identité du bâtiment en 
évitant le bétonnage de la surface extérieure de celui-ci. Dès lors, aucune mesure moins 
incisive que la pure et simple remise en l’état des deux aménagements extérieurs 
litigieux n’aurait pu être ordonnée par le Conseil d’Etat. 
Partant, ce grief est également rejeté. 
6. Compte tenu des considérants qui précèdent, le recours est rejeté (art. 80 al. let. e et 
art. 60 al 1 LPJA). 
7. Succombant, la recourante doit supporter les frais qu’il convient d’arrêter, eu égard 
notamment au principe de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations, à 
1 500 fr. (art. 89 al. 1 LPJA, art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 
fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives - LTar 
; RS/VS 173.8). Les dépens lui sont refusés (art. 91 al. 1 a contrario LPJA). 
Il n’est pas alloué de dépens au Conseil d’Etat (art. 91 al. 3 LPJA). 


- 17 - 
 
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce 
 
1. 
Le recours est rejeté. 
2. 
Les frais, par 1’500 fr., sont mis à la charge de X _________. 
3. 
Le présent arrêt est communiqué à Me Didier Locher pour X _________, à la 
Commune de A _________, au Conseil d’Etat du Valais, à Sion et à l’Office fédéral 
du développement territorial ARE, à Berne. 
 
Sion, le 24 novembre 2021